PROVISIONAL TEXT OF 16/12/2019

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

M. BOBEK,

представено на 16 юли 2020 година ( 1 )

Дело C-352/19 P

Région de Bruxelles-Capitale (Регион Брюксел-столица)

срещу

Европейска комисия

„Обжалване — Регламент (ЕО) № 1107/2009 — Продукти за растителна защита — Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/2324 — Активно вещество глифозат — Член 263 ДФЕС — Процесуална легитимация на частни жалбоподатели — Пряко засягане — Член 4, параграф 2 ДЕС — Региони на държавите членки — Член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция — Съответстващо тълкуване — Лично засягане — Подзаконов акт, който не включва мерки за изпълнение“

I. Въведение

1. Федерална единица на държава членка, която по силата на конституцията на тази държава притежава правомощието да защитава околната среда и при упражняване на това правомощие забранява употребата на глифозат на нейна територия, тъй като счита, че активното вещество е опасно, засегната ли е пряко от Регламент за изпълнение на Комисията (ЕС) 2017/2324 ( 2 ), който подновява одобрението на същото активно вещество, като го обявява за действително безопасно?

2. Общият съд заключава, че подобен регион, в случая Région de Bruxelles-Capitale (регион Брюксел-столица), не е пряко засегнат от такъв акт на Съюза. Поради това той обявява за недопустима подадената от този регион жалба за отмяна ( 3 ). Считам, че като е отказал процесуална легитимация на регион Брюксел-столица, Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е тълкувал неправилно член 263, четвърта алинея ДФЕС, както и редица разпоредби от приложимото вторично право.

II. Правна рамка

А. Международното право

3. Член 2, параграфи 2 и 4 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 г. ( 4 ) (наричана по-нататък „Орхуската конвенция“), гласи: „За целите на тази конвенция: […] 2. „Държавен орган“ означава: (a) правителство на национално, регионално и друго равнище; (b) физически и юридически лица, изпълняващи държавни административни функции в съответствие с националното законодателство, включително специфични задължения, дейности или услуги във връзка с околната среда; (c) всички други физически или юридически лица, които имат обществени задължения или функции или предоставят обществени услуги във връзка с околната среда, под контрола на орган или лице, посочени в (а) или (b) по-горе; […] 4. „Общественост“ означава едно или повече физически или юридически лица и в съответствие с националното законодателство или практика техните сдружения, организации или групи.“

4. Член 9, параграфи 3 и 4 от Орхуската конвенция, който се отнася до достъп до правосъдие, гласи: „3. [...] [В]сяка страна осигурява на представителите на обществеността, които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право, достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на действия или пропуски на частни лица и държавни органи, които нарушават разпоредбите на националното законодателство, касаещо околната среда. 4. […] [П]роцедурите, споменати в параграфи 1, 2 и 3, предоставят адекватни и ефективни средства за правна защита, включително при необходимост правна защита под формата на съдебно запрещение, и са справедливи, безпристрастни и своевременни, без да бъдат недостъпно скъпи. […]“.

Б. Правото на Съюза

5. С Директива 2001/99/ЕО на Комисията от 20 ноември 2001 година за изменение на приложение I към Директива 91/414/ЕИО на Съвета относно пускането на пазара на продукти за растителна защита, с цел в него да бъдат включени като активни вещества глифозат и тифенсулфурон-метил ( 5 ), активното вещество глифозат е включено в приложение I към Директива 91/414/ЕИО на Съвета от 15 юли 1991 година относно пускането на пазара на продукти за растителна защита ( 6 ) и следователно е одобрено съгласно последната директива, считано от 1 юли 2002 г.

6. Директива 91/414 е отменена, считано от 14 юни 2011 г. и при прилагане на някои преходни мерки, с Регламент (ЕО) № 1107/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 година относно пускането на пазара на продукти за растителна защита и за отмяна на директиви 79/117/ЕИО и 91/414 на Съвета ( 7 ).

7. Съображения 10, 23 и 29 от Регламент № 1107/2009 гласят: „(10) В състава на продукти за растителна защита следва да се включват само вещества, за които е показано, че определено са от полза за растениевъдството и които не се очаква да окажат вредно въздействие върху здравето на хората или на животните, нито пък неприемливо въздействие върху околната среда. За да се постигне еднаква степен на защита във всички държави членки, решението за допустимост или недопустимост на такива вещества следва да се взема на общностно равнище въз основа на хармонизирани критерии. Тези критерии следва да се прилагат при първото одобрение на активно вещество съгласно настоящия регламент. За вече одобрени активни вещества критериите следва да се прилагат при подновяването или преразглеждането на одобрението им. […] (23) [...] Поради това разрешенията за продукти за растителна защита следва да се издават от държавите членки. […] (29) Принципът на взаимното признаване е един от начините да се гарантира свободното движение на стоки в рамките на Общността. С оглед да се избегне дублирането на дейности, да се намали административната тежест за индустрията и за държавите членки и да се обезпечи по-хармонизирана наличност на продукти за растителна защита, издадените от една държава членка разрешения следва да се приемат от други държави членки, в които селскостопанските, фитосанитарните и екологичните (включително климатичните) условия са съпоставими. Поради това, с оглед да се улесни такова взаимно признаване, Общността следва да се раздели на зони със съпоставими условия. Въпреки това специфичните за територията на една или повече държави членки екологични или селскостопански условия може да налагат, след подаване на заявление, държавите членки да признаят или изменят разрешението, издадено от друга държава членка, или да откажат разрешаване на продукта за растителна защита на своя територия, когато това е оправдано в резултат на конкретните екологични или селскостопански условия […]“.

8. Член 20, параграф 2, втора алинея от Регламент № 1107/2009 предвижда в относимата си част, че „[в] случай на отнемане на одобрението или ако одобрението не бъде подновено поради непосредствени опасения за здравето на хората или животните или поради опасения за околната среда, съответните продукти за растителна защита незабавно се изтеглят от пазара“.

9. Член 36, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1107/2009 в относимата си част гласи: „Когато на опасенията на държава членка, свързани със здравето на хората или на животните и с околната среда, не може да се отговори с установяването на националните мерки за намаляване на риска, посочени в първа алинея, държавата членка може да откаже разрешение на продукт за растителна защита на своя територия, ако поради специфични екологични или селскостопански обстоятелства има основателни съображения да счита, че въпросният продукт продължава да представлява неприемлив риск за здравето на хората или на животните или за околната среда.“

10. Член 40, параграф 1 от Регламент № 1107/2009 предвижда: „Притежателят на разрешение, издадено в съответствие с член 29, може да подаде заявление за разрешение за същия продукт за растителна защита, за същата употреба и при съпоставими селскостопански практики в друга държава членка съгласно процедурата за взаимно признаване, предвидена в настоящия подраздел, в следните случаи: а) разрешението е издадено от държава членка (референтна държава членка), която принадлежи към същата зона; […]“.

11. Член 41, параграф 1 от същия регламент гласи: „Държавата членка, до която е подадено заявление съгласно член 40 […], в зависимост от обстоятелствата на нейна територия разрешава съответния продукт за растителна защита при същите условия като държавата членка, разглеждаща заявлението, освен когато се прилага член 36, параграф 3.“

12. Член 43 от Регламент № 1107/2009 предвижда: „1. Разрешението се подновява след подаване на заявление от притежателя на разрешението, ако все още са изпълнени посочените в член 29 изисквания. […] 5. Държавите членки вземат решение относно подновяване на разрешението за продукт за растителна защита най-късно дванадесет месеца след подновяване на одобрението на съдържащото се в него активно вещество, антидот или синергист. 6. Когато по причини извън контрола на притежателя на разрешението не е взето решение за подновяване на разрешението преди изтичането на неговия срок, въпросната държава членка удължава разрешението за срока, необходим за приключване на разглеждането и за приемане на решение относно подновяването.“

13. Член 78, параграф 3 от Регламент № 1107/2009 предвижда приемането на регламент, който съдържа списъка на активните вещества, включени в приложение I към Директива 91/414, като тези вещества се считат за одобрени съгласно Регламент № 1107/2009.

14. С Регламент за изпълнение (ЕС) № 540/2011 на Комисията от 25 май 2011 година за прилагане на Регламент № 1107/2009 по отношение на списъка на одобрените активни вещества ( 8 ) се приема списъкът, предвиден в член 78, параграф 3 от Регламент № 1107/2009. Глифозатът е включен в този списък, като датата, на която изтича срокът на одобрението, е 31 декември 2015 г.

15. В предвидения срок е подадено заявление за подновяване на това одобрение. Впоследствие на основание член 17, параграф 1 от Регламент № 1107/2009 Комисията удължава двукратно срока на одобрение на глифозата, тъй като процедурата по подновяване е забавена ( 9 ).

16. На 12 декември 2017 г. Комисията приема обжалвания регламент, като при определени условия подновява одобрението на активното вещество глифозат до 15 декември 2022 г.

В. Белгийското право

17. Съгласно член 1 от Конституцията на Кралство Белгия „Белгия е федерална държава, състояща се от общности и региони“. Съгласно член 3 от Конституцията „Белгия се състои от три региона: Фламандски регион, Валонски регион и регион Брюксел.“

18. Съгласно член 39 от Конституцията „[з]аконът предоставя на създадените от него регионални органи, съставени от представители на изборни длъжности, правомощия за управление на определените от него области […] при условия и ред, установени със закон. […]“.

19. Съгласно член 6, параграф 1, II, първа алинея от Loi spéciale de réformes institutionnelles (Специален закон за институционалните реформи от 8 август 1980 г.) (наричан по-нататък „специалният закон“) ( 10 ) сред областите, които следва да се управляват от регионите, са „опазването на околната среда, по-специално на почвата, подпочвеното пространство, водите и въздуха от замърсяване и посегателство […]“. По силата на тази разпоредба регионите са компетентни да регламентират употребата на продукти за растителна защита на съответната си територия.

20. Съгласно член 6, параграф 1, II, първа алинея от специалния закон федералният орган е компетентен „да определя продуктови стандарти“. Следователно именно федералният орган разглежда заявленията за пускане на пазара на продукти за растителна защита и издава такива разрешения в Белгия в съответствие с член 28, параграф 1 от Регламент № 1107/2009. Същевременно, съгласно член 6, параграф 4, точка 1 от специалния закон регионите участват в упражняването на тези правомощия.

21. Член 7 от Arrêté royal relative à la conservation, à la mise sur le marché et à l’utilisation des pesticides à usage agricole (белгийския Кралски указ от 28 февруари 1994 г. за опазване, пускане на пазара и употреба на пестициди за земеделски цели) (наричан по-нататък „Кралският указ“) ( 11 ) предвижда, че не се допуска пускане на пазара, получаване, превозване, внос, предлагане, излагане, предлагане за продажба, притежаване, придобиване или употреба на пестицид за селскостопански цели, който не е бил предварително одобрен от министъра. Съгласно член 8 от посочения указ „министърът или длъжностно лице, определено за тази цел от министъра, издава одобрение по препоръка на [комисията за одобрение, посочена в член 9]“. Съгласно член 9 от Кралския указ комисията за одобрение се състои от 12 членове, определени от министъра, сред които „експерт от регион Брюксел, представен от министър-председателя на регион Брюксел-столица“.

22. На 20 юни 2013 г. регион Брюксел-столица приема Постановление за устойчива употреба на пестициди в регион Брюксел-столица (наричано по-нататък „постановлението от 2013 г.“) ( 12 ). Съгласно неговия член 1, първи параграф това постановление транспонира Директива 2009/128/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 година за създаване на рамка за действие на Общността за постигане на устойчива употреба на пестициди ( 13 ). Съгласно член 1, трети параграф регион Брюксел-столица „може да определя пестициди, чиято употреба се забранява поради рисковете, които създават за здравето на хората или за околната среда“.

23. На 10 ноември 2016 г. регион Брюксел-столица приема въз основа на постановлението от 2013 г. Постановление за забрана на употребата на пестициди, съдържащи глифозат, в регион Брюксел-столица (наричано по-нататък „постановлението от 2016 г.“) ( 14 ). Член 1 от постановлението от 2016 г. гласи: „Забранява се употребата на всякакви пестициди, съдържащи глифозат, на територията на регион Брюксел-столица.“

III. Производството пред Общия съд и обжалваното определение

24. На 8 март 2018 г. регион Брюксел-столица подава пред Общия съд жалба за отмяна на обжалвания регламент. В подкрепа на жалбата си регион Брюксел-столица изтъква две основания.

25. На първо място, регион Брюксел-столица изтъква нарушение на задължението да се осигури високо равнище на защита на човешкото здраве и опазване на околната среда. Той твърди, че Регламент № 2017/2324 се основавал на научна оценка на рисковете за здравето и околната среда, която не отговаряла на изискванията на принципа на предохранителните мерки. Комисията не била извършила политическа оценка и управление на риска, съответстващи на принципа на предохранителните мерки.

26. На второ място, регион Брюксел-столица изтъква нарушение на задължението за излагане на мотиви и на принципа на добра администрация. Обжалваният регламент бил вътрешно противоречив. Регион Брюксел-столица твърди, че преамбюлът и членовете на посочения регламент създавали впечатлението, че глифозатът няма вредно въздействие върху здравето на хората или на животните, нито неприемливо въздействие върху околната среда, въпреки че специфичните разпоредби, съдържащи се в приложение I към него, предполагат наличието на такова въздействие.

27. На 28 февруари 2019 г. с обжалваното определение Общият съд обявява жалбата на регион Брюксел-столица за недопустима поради липса на процесуална легитимация. По-конкретно Съдът приема, че регион Брюксел-столица не е пряко засегнат от обжалвания регламент по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.

28. С жалбата си до Съда, подадена на 1 май 2019 г., регион Брюксел-столица иска от Съда да обяви последната за допустима, да отмени обжалваното определение, да се произнесе по допустимостта на жалбата му за отмяна, да върне делото на Общия съд и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.

29. От своя страна Комисията иска от Съда да отхвърли жалбата и да осъди регион Брюксел-столица да заплати съдебните разноски.

IV. Анализ

30. Съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС допустимостта на жалба, подадена от физическо или юридическо лице срещу акт, на който то не е адресат, може да възникне в две хипотези. От една страна, такава жалба може да се подаде при условие че актът засяга лицето пряко и лично. От друга страна, то може да подаде жалба срещу подзаконов акт, който не включва мерки за изпълнение, ако актът го засяга пряко.

31. В обжалваното определение Общият съд не разглежда процесуалната легитимация на жалбоподателя в нито една от тези хипотези. Анализът на Общия съд приключва с извода му, че жалбоподателят не е пряко засегнат от обжалвания регламент, тъй като това условие е общо за двете посочени по-горе хипотези.

32. В жалбата си жалбоподателят оспорва тази преценка, като изтъква едно основание, изведено от грешка при прилагане на правото при тълкуването и прилагането на член 263, четвърта алинея ДФЕС. Това основание за обжалване се подразделя на две части. Първо, жалбоподателят твърди, че Общият съд е допуснал грешка, като не е тълкувал правилно и съответно не е взел надлежно предвид член 9 от Орхуската конвенция. Второ, жалбоподателят изтъква, че поради неправилно тълкуване на относимите разпоредби от вторичното право на Съюза (по-специално на Регламент № 1107/2009) Общият съд не преценил степента на засягане на жалбоподателя от обжалвания регламент.

33. Настоящото заключение е структурирано по следния начин. Ще започна анализа си с втората част на основанието на жалбоподателя в рамките на която се твърди неправилно тълкуване на относимите разпоредби от вторичното право на Съюза, водещо до неправилно прилагане на член 263, четвърта алинея ДФЕС (A). След като стигна до извода за основателност на доводите на жалбоподателя в това отношение, от съображения за изчерпателност ще разгледам накратко първата част от посоченото основание (Б). По-нататък ще се възползвам от възможността да добавя някои общи бележки относно прекомерно ограничителното тълкуване на условията относно процесуалната легитимация, чието автоматично и донякъде формалистично прилагане към особеното положение на региони или други федерални единици на държавите членки води до силно оспорими резултати, както ясно личи от настоящата жалба (В). Накрая ще разгледам последиците от анализа на жалбата (Г).

А. Втората част на основанието на жалбоподателя: неправилно тълкуване на относимите разпоредби от вторичното право на Съюза

34. Ще започна разглеждането на жалбата с втората част на основанието на жалбоподателя. Тази част от жалбата не само е обсъждана по-задълбочено от страните в съответните им писмени становища, но и повдига някои въпроси от конституционно значение.

35. След като изложа доводите на страните (1), най-напред ще припомня съдебната практика относно понятието „пряко засягане“ (2). След това ще се съсредоточа по-конкретно върху прилагането на това понятие по отношение на регионите и другите местни единици (3). В този контекст ще разгледам основателността на доводите на жалбоподателя (4).

1. Доводи на страните

36. С втората част а основанието си жалбоподателят поддържа, че констатацията на Общия съд, че той не е пряко засегнат от обжалвания регламент, се основава на неправилно тълкуване на член 263, четвърта алинея ДФЕС във връзка с член 20, параграф 2, член 32, параграф 1, член 36, параграф 3, член 41, параграф 1, член 43, параграф 5 и член 43, параграф 6 от Регламент № 1107/2009.

37. Първата обща критика на жалбоподателя се отнася до твърдяно незачитане от страна на Общия съд на част от доводите, изтъкнати в първоинстанционното производство във връзка с допустимостта. По същество жалбоподателят твърди, че е пряко засегнат от обжалвания регламент в две отношения: (i) поради компетентността си да регламентира употребата на пестициди на своята територия и (ii) поради участието си в процедурите, провеждани в Белгия на федерално равнище във връзка с подновяването на разрешенията за пускане на пазара на продукти за растителна защита. В обжалваното определение обаче Общият съд в голяма степен пренебрегнал първия аспект, съсредоточавайки се единствено върху втория. Вследствие на това някои от доводите на жалбоподателя не били разгледани.

38. На второ място, жалбоподателят критикува точки 50—55 от обжалваното определение, доколкото непосредственият ефект от подновяването на одобрението на глифозата е запазването на валидността на съществуващите разрешения за пускане на пазара на продукти, съдържащи глифозат. Обжалваният регламент допускал такива разрешения да продължат да пораждат действие, докато при липса на подновяване тези разрешения биха изгубили действие ipso facto.

39. На трето място, жалбоподателят поддържа, че в точки 56—59 от обжалваното определение Общият съд е допуснал грешка, като е отхвърлил довода му, че той е пряко засегнат от обжалвания регламент, тъй като е задължен да участва в националните процедури за вземане на решения за подновяване на разрешенията. Окончателното решение се взема от компетентния федерален министър след становище на Комисията за одобрение на пестициди за селскостопански цели (наричана по-нататък „комисията за одобрение“), в която жалбоподателят участва.

40. На четвърто място, жалбоподателят критикува мотивите, с които Общият съд отхвърля в точки 60—63 от обжалваното определение неговия довод, че с оглед на предвидената в Регламент № 1107/2009 процедура за взаимно признаване обжалваният регламент води до неутрализиране на правомощието на комисията за одобрение и следователно на правомощието на жалбоподателя да се противопостави на пускането на пазара на който и да е продукт, съдържащ глифозат, ако същият вече е бил разрешен в друга държава членка. Този регламент не оставя на националните органи никакви дискреционни правомощия, тъй като урежда изчерпателно въпроса за съответствието на глифозата с изискванията на Регламент № 1107/2009. По този начин обжалваният регламент пораждал автоматично права за производителите и съответни задължения за публичните органи.

41. На пето място, жалбоподателят оспорва изложените в точки 66—77 от обжалваното определение мотиви, въз основа на които Общият съд отхвърля довода му, изведен от правните последици от обжалвания регламент за законосъобразността на постановлението от 2016 г. Жалбоподателят счита, че Общият съд е смесил критериите за установяване на „пряко засягане“ с тези за установяване на „засегнато лице“, като е приложил неправилно практиката на съдилищата на Съюза. Жалбоподателят твърди, че поради тази грешка Общият съд не отчел, че обжалваният регламент накърнява валидността и полезното действие на постановлението от 2016 г.

42. Комисията защитава обжалваното определение. Според Комисията последиците от обжалвания регламент за положението на жалбоподателя не са преки, тъй като за да се разреши пускането на пазара на съдържащи глифозат продукти, е необходимо решение на федералния орган.

43. Комисията посочва, че участието на жалбоподателя в процедурите по вземане на решения за подновяване на разрешения за пускане на пазара произтича единствено от националното право. Следователно то не било относимо за целите на настоящото производство. Във всеки случай спорното решение по никакъв начин не лишавало жалбоподателя от правото му да участва в качеството на консултант в белгийските процедури за издаване на разрешение.

44. Според Комисията в точка 61 от обжалваното определение основателно се посочва, че дори в случай на искане за взаимно признаване на вече издадено разрешение за пускане на пазара държавата членка не е автоматично задължена да издаде разрешението и следователно не е лишена от всякаква свобода на преценка. Критиката на жалбоподателя, основана на член 43 от Регламент № 1107/2009, също била неотносима според Комисията. Тази разпоредба налага на притежателите на разрешения за пускане на пазара задължението да поискат тяхното подновяване и задължава държавите членки да вземат решение по тези заявления за подновяване в определен срок.

45. Накрая, Комисията счита, че Общият съд правилно е тълкувал практиката на съдилищата на Съюза относно процесуалната легитимация и не е смесил двете условия за пряко и за лично засягане. Освен това обжалваният регламент нямал отношение към решенията на националните юрисдикции относно законосъобразността на постановлението от 2016 г.

2. Общи бележки по понятието „пряко засягане“

46. За да се преценят правилно изложените от страните доводи, следва да се припомни, че жалбоподател е „засегнат“ от акт на Съюза по смисъла на член 263 ДФЕС, когато правното му положение е засегнато от този акт. Това е така, когато в правата и задълженията на жалбоподателя от частен или публичен характер настъпят изменения ( 15 ).

47. С оглед на това уточнение настоящата жалба се отнася до понятието „пряко засягане“. Съгласно постоянната съдебна практика „предвиденото в член 263, четвърта алинея ДФЕС условие дадено физическо или юридическо лице да е пряко засегнато от решението — предмет на обжалване, изисква кумулативно наличие на два критерия, а именно оспорената мярка, от една страна, пряко да поражда последици за правното положение на частноправния субект, и от друга страна, да не оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено изпълнението ѝ, тъй като това изпълнение е напълно автоматично и произтича единствено от правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер“ ( 16 ).

48. Това предполага по същество, че правните последици на обжалвания акт трябва да се пораждат от самия акт, автоматично, без за тази цел да е необходимо впоследствие да се приема каквато и да било друга мярка от Съюза или от държавите членки ( 17 ). Така условието за пряко засягане е изпълнено, когато може да се установи наличието на пряка причинно-следствена връзка между обжалвания акт на Съюза и изменението на правното положение на жалбоподателя. Условието за пряко засягане не е изпълнено в случай на допълнителна намеса на институциите на Съюза или на националните органи, която може да прекъсне тази връзка ( 18 ).

49. При прилагането на изложените по-горе съображения съдът на Съюза понякога, но невинаги отхвърля твърде ограничителния прочит на двата критерия за пряко засягане. Понякога съдът на Съюза се вглежда отвъд привидното, отхвърляйки изтъкнатите от институциите ответници софизми, за да прецени in concreto начина, по който обжалваният акт на Съюза е оказал въздействие върху правното положение на жалбоподателя ( 19 ). Съответно неговият анализ се съсредоточава върху въпроса дали разглежданият акт ограничава материалните ( 20 ) или процесуалните ( 21 ) права на жалбоподателите или им налага определени задължения ( 22 ).

50. Най-напред, критерият относно липсата на мерки за изпълнение не означава, че всеки акт за изпълнение изключва незабавно и задължително прякото засягане. По-специално съдът на Съюза приема, че условието за пряко засягане е изпълнено, когато съществува мярка за изпълнение от Съюза или национална мярка за изпълнение, но в действителност органите на Съюза или националните органи не разполагат с никакво реално право на преценка относно начина, по който трябва да се изпълни основният акт ( 23 ).

51. Например Съдът е приел, че е налице пряко засягане при обстоятелства, при които съответният акт на Съюза урежда изчерпателно начина, по който националните органи трябва да вземат своите решения ( 24 ), или резултата, който трябва да бъде постигнат ( 25 ), когато ролята на националните органи е крайно незначителна, техническа ( 26 ) или чисто механична ( 27 ), и когато държавите членки са приемали основно съпътстващи мерки към съответния акт на Съюза ( 28 ), дори когато тези мерки са били изрично предвидени в съответния акт на Съюза ( 29 ).

52. В допълнение съдът на Съюза също така е уточнил, че въпросът дали жалбоподател е пряко засегнат от акт на Съюза, на който не е адресат, трябва също да се разгледа „с оглед на целта на този акт“ ( 30 ). Това означава, че е неотносимо дали други последици от обжалвания акт на Съюза могат да възникнат единствено вследствие на приемането на мерки за изпълнение, доколкото изтъкнатите от жалбоподателя последици произтичат пряко и автоматично от този акт ( 31 ).

53. Подобен подход е възприет по отношение на критерия, съгласно който изпълняващите органи не следва да разполагат със свобода на преценка при прилагането на съответния акт на Съюза. Това изискване също често е преценявано със здравословна доза реализъм. Например съгласно постоянната съдебна практика е налице пряко засягане, „когато възможността на адресатите да не зачетат разглеждания акт [на Съюза] е чисто теоретична, тъй като тяхната воля да извлекат от него съответни последици не поражда никакво съмнение“ ( 32 ). Този принцип изисква във всеки конкретен случай преценка на всички специфични обстоятелства, за да се провери сигурният характер на изпълнението на съответния акт на Съюза ( 33 ).

54. В едно от своите решения Общият съд изразява доста добре логиката, залегнала в основата на тази съдебна практика: „когато акт на Съюза е адресиран от институция до държава членка, ако действията, които трябва да предприеме държавата членка вследствие на този акт, имат автоматичен характер или ако последиците от разглеждания акт се налагат недвусмислено, той засяга пряко всяко лице, засегнато от тези действия. Обратно, ако актът оставя на държавата членка възможността да действа или да бездейства, тогава не самият акт, а действието или бездействието на държавата членка, засяга пряко засегнатото лице. С други думи, настъпването на последиците на съответния акт не трябва да зависи от упражняването на дискреционна власт от страна на трето лице, освен ако не е ясно, че тази дискреционна власт може да бъде упражнена само по определен начин.“ ( 34 )

55. По подобен начин съдът на Съюза приема, че прякото засягане не се изключва от факта, че жалбоподателят може да сезира компетентните национални юрисдикции, когато националното изпълнение е изцяло автоматично и в съответствие не с междинни национални правила, а единствено с правната уредба на Съюза ( 35 ). Също така, условието за пряко засягане не се изключва от обстоятелството, че засягането на правното положение на жалбоподателя от съответния акт на Съюза произтича и от някои решения, приети от адресата на акта ( 36 ).

56. Очевидно тези принципи са валидни по отношение на всички физически и юридически лица, които по смисъла на член 263 ДФЕС са „непривилегировани“ жалбоподатели. Следователно към тях спада и всяка регионална или местна единица, доколкото притежава правосубектност по силата на националното право ( 37 ).

57. В същото време обаче трябва да се отбележи, че по своето естество федералните единици на държавите членки не са просто физическо или юридическо (частно) лице в качеството си на непривилегировани жалбоподатели. Следователно на този етап е полезно да се разгледа по какъв начин съдът на Съюза е прилагал тези принципи по отношение на региони или на други местни единици.

3. Пряко засягане по отношение на региони или други местни единици

58. В решение Vlaams Gewest Общият съд установява, че решение на Комисията относно държавните помощи засяга пряко и лично правното положение на Фламандския регион. Това решение пряко възпрепятства региона да упражнява собствените си правомощия да предоставя посочената помощ по негово усмотрение, и го задължава да измени договор, сключен с получателя на помощта ( 38 ). Подобни съображения могат да бъдат открити и в други решения на съдилищата на Съюза, като решение Diputación Foral de Guipúzcoa: „жалбоподателите са пряко и лично засегнати от обжалваните решения [на Комисията], [доколкото последните] се отнасят до данъчни мерки, чиито автори са самите жалбоподатели. Освен това тези решения възпрепятстват жалбоподателите да упражняват по свое усмотрение собствените си правомощия, от които се ползват пряко по силата на испанското право.“ ( 39 )

59. В решение Freistaat Sachsen Общият съд установява, че провинция Саксония е пряко засегната от решение на Комисията, адресирано до Федерална република Германия, доколкото последната не е упражнила никакво право на преценка при съобщаването му на провинция Саксония ( 40 ). Също така в решение Regione Friuli-Venezia Giulia Съдът отбелязва, че решение на Комисията възпрепятства региона жалбоподател да продължи да прилага разглежданата правна уредба, обезсилва последиците от тази правна уредба и го задължава да започне административни процедури, за да осигури съответствие с решението на Комисията. Следователно регионът жалбоподател притежава процесуална легитимация пред съда на Съюза ( 41 ). Същевременно в решение Nederlandse Antillen Общият съд приема, че жалбоподателят е пряко засегнат от два регламента на Комисията, отнасящи се до вноса на ориз с произход от отвъдморски страни и територии, главно поради това че тези регламенти съдържат пълна и обвързваща правна уредба, която не оставя никакво право на преценка на органите на държавите членки ( 42 ).

60. От посочените няколко дела може да се направи извод, че регионална или местна единица е засегната от акт на Съюза, когато на същата са възложени правомощия, упражнявани самостоятелно в рамките на националната конституционна система на съответната държава членка, а актът на Съюза възпрепятства тази единица да упражнява въпросните правомощия по нейно усмотрение ( 43 ) . Съдът на ЕС изглежда е използвал този критерий за проверка (често наричан „критерият „Vlaams Gewest“) за определяне на пряко и лично засягане на региони и на други местни единици.

61. При все че от теоретична гледна точка двете условия не бива да се смесват, критерият „Vlaams Gewest“ изглежда прави разграничение между мерки, които засягат дадена регионална единица пряко (като изменят автоматично правното ѝ положение) и индивидуално (вследствие на специфични обстоятелства, които разграничават въпросната единица от всички останали юридически и физически лица). И двете условия изглежда попадат под един общ знаменател: възпрепятстване на регионалната единица да упражнява специфичните правомощия, които са ѝ предоставени от националното право. Така на практика, макар вероятно това да не се признава открито, регионалните и местните единици, които изпълняват критерия „Vlaams Gewest“, в действителност не са третирани по същия начин като всеки друг непривилегирован частен жалбоподател ( 44 ).

62. При все това само по себе си обстоятелството, че даден регион разполага с определена компетентност — в качеството си на орган, компетентен по икономическите, социалните или екологичните въпроси на своята територия — по отношение на материята, регламентирана с акт на Съюза с общо приложение, не е достатъчно, за да може този регион да се счита за „засегнат“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС ( 45 ). С други думи, регионите нямат право да предприемат действия срещу актове на Съюза, които засягат интересите им в общ план ( 46 ). Необходимо е нещо повече: пряко ограничение в упражняването на специфично правомощие, предоставено на региона на конституционно равнище в държавата членка ( 47 ).

63. Именно с оглед на тези принципи ще разгледам доводите, изтъкнати от страните в настоящото производство.

4. Настоящото дело

64. Според мен редица изтъкнати от жалбоподателя доводи са основателни. Всъщност между обжалвания регламент и изменението на правното положение на жалбоподателя има автоматична и пряка причинно-следствена връзка.

а) Пряко ограничение в упражняването на специфични правомощия, предоставени на региона на конституционно равнище

65. На първо място, считам, че формулираната от жалбоподателя обща критика срещу обжалваното определение относно незачитането на някои от неговите доводи във връзка с допустимостта на жалбата е основателна.

66. Всъщност жалбоподателят изтъква пред Общия съд две групи доводи в подкрепа на твърдението си, че е пряко засегнат от обжалвания регламент. От една страна, жалбоподателят изтъква последиците от обжалвания регламент за неговата компетентност да регламентира употребата на пестициди на своята територия. От друга страна, жалбоподателят посочва последиците от обжалвания регламент за упражняваните от него правомощия в рамките на процедурите по издаване на разрешение за пускане на пазара на пестициди.

67. В светлината на първата група доводи и в съответствие с постоянната съдебна практика ( 48 ) Общият съд е трябвало да провери дали с правните си последици обжалваният регламент е възпрепятствал жалбоподателя да упражнява по негово усмотрение някои специфични правомощия, които са му възложени на конституционно равнище.

68. Общият съд обаче не е направил това. Той омаловажава или дори изцяло пропуска първата група доводи (относно правомощието на жалбоподателя да регламентира употребата на пестициди на своята територия с оглед на опазването на околната среда), след което бързо измества анализа си върху разглеждането на въпроса дали участието на жалбоподателя в процедурите по издаване на разрешение може да се счита за достатъчно, за да се заключи, че е налице пряко засягане. Така Общият съд не е приложил правилния правен критерий в този контекст. Освен това, ако беше приложил този критерий, според мен той щеше да го приеме за изпълнен поради следните причини.

69. Съгласно член 6, параграф 1, II, първа алинея от Специалния закон във връзка с член 39 от белгийската конституция жалбоподателят разполага с обща и самостоятелна компетентност в областта на опазването на околната среда. Тази компетентност включва правомощието да регламентира употребата на продукти за растителна защита на своята територия. Тази произтичаща от федералната конституция компетентност наскоро бе потвърдена като принадлежаща на регионите на Кралство Белгия в две решения на Cour constitutionelle (Конституционен съд, Белгия) ( 49 ).

70. Ограничава ли обжалваният регламент възможностите на жалбоподателя да упражнява тези правомощия?

71. Разбира се. При упражняване на тези правомощия жалбоподателят е искал да забрани употребата на своята територия на всички продукти за растителна защита, съдържащи конкретно активно вещество: глифозат. В това отношение жалбоподателят счита глифозата за вредно вещество, което не отговаря на предвидените в Регламент № 1107/2009 условия.

72. Обжалваният регламент обаче очевидно ограничава правомощието на жалбоподателя да приеме такова решение. Всъщност този регламент преди всичко е акт, удостоверяващ, че веществото глифозат отговаря на изискванията на член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1107/2009: в светлината на актуалното научно и техническо познание се приема, че веществото не оказва никакво вредно въздействие върху здравето на хората, нито неприемливо въздействие върху околната среда ( 50 ). Няма никакво съмнение, че този аспект е окончателно и изчерпателно решен в обжалвания регламент.

73. Не е ли напълно очевидно прякото противоречие между правомощието на жалбоподателя да регламентира употребата на пестициди на своята територия и правните последици, произтичащи от регламент като обжалвания в рамките на настоящото производство, когато на равнището на ЕС се заявява, че „глифозатът е безопасен“, докато на местно равнище се поддържа, че „глифозатът не е безопасен“? Ако обжалваният регламент не съществуваше, жалбоподателят щеше да може законосъобразно да използва специфичните си правомощия, за да забрани всички съдържащи глифозат продукти на своята територия.

74. Съображенията на Общия съд се съсредоточават върху ролята на жалбоподателя в процедурите за издаване на разрешение на растителните продукти, като по този начин изключват екологичния аспект на проблема. Наистина, при едно по-скоро спорно тълкуване би могло да се твърди, че Регламент № 1107/2009 е мярка, насочена към вътрешния пазар, която се отнася единствено до разрешения за стоки и продукти, но не и до околната среда. Така обстоятелството, че жалбоподателят разполага със специфична и самостоятелна компетентност в областта на опазването на околната среда, би било неотносимо за процесуалната му легитимация пред съдилищата на Съюза .

75. Признавам, че според мен степента на инструментален формализъм в подобна теза е действително впечатляваща.

76. Първо, що се отнася до съответната правна област, Регламент № 1107/2009 очевидно не е само мярка за разрешаване на продукт, попадаща изключително в обхвата на правната уредба на вътрешния пазар. Аспектите на общественото здраве и опазването на околната среда са вписани навсякъде в него: не само на равнището на целите и съображенията ( 51 ), но и в правните основания ( 52 ). Последиците от системата за издаване на разрешения за активни вещества за защитата на общественото здраве и на околната среда са очевидни.

77. Второ, що се отнася до специфичния механизъм, съгласно логиката на Регламент № 1107/2009 разрешаването на активни вещества е предварителен етап от процедурата за разрешаване на продукти. Само по себе си обаче то очевидно поражда съществени правни последици, независимо от всяко едно национално решение за разрешаване на определени продукти. Обстоятелството, че решенията относно подновяването на конкретни разрешения за продукти, съдържащи глифозат, не са автоматични и се вземат от федералните органи, по никакъв начин не засяга факта, че преценката за безопасност на това вещество не изисква никаква мярка за изпълнение, за да породи правно действие ( 53 ).

78. Разграничението между тези два аспекта също така е изрично отразено в текста на Регламент № 1107/2009. Така член 1, параграфи 1 и 2 от него уточнява, че регламентът установява както„правила за разрешаване на продукти за растителна защита в търговска форма, както и за тяхното пускане на пазара, употреба и контрол в Общността“, така и„правилата за одобрение на активни вещества, [...] влизащи в състава или съставляващи продукти за растителна защита“. По подобен начин, що се отнася до равнището на регламентиране, съображение 10 от Регламент № 1107/2009 гласи, че „[р]ешението за допустимост или недопустимост на такива вещества следва да се взема на общностно равнище въз основа на хармонизирани критерии“, докато в съображение 23 се посочва, че „разрешенията за продукти за растителна защита следва да се издават от държавите членки“ ( 54 ). И в този случай различните процедури не само са отразени в различни критерии, но и се осъществяват на различни равнища на управление.

79. Трето, „сагата“ около постановлението от 2016 г., която включва два спора относно законосъобразността на това постановление, предявени пред белгийския Държавен съвет от дружества, търгуващи със свързани продукти ( 55 ), повторни спорове пред белгийския Конституционен съд срещу подобни постановления, приети съответно от Валонския регион и от Фламандския регион ( 56 ), както и официалното възражение на Комисията срещу проект за сходно постановление, предназначено да отмени постановлението от 2016 г. ( 57 ), свидетелстват всички за непосредственото, съществено и независимо въздействие на обжалвания регламент върху регулаторните правомощия на жалбоподателя ( 58 ). Тя също така достатъчно добре свидетелства, че не е възможно измерението „вътрешен пазар“ на установената с Регламент № 1107/2009 система да се отдели от нейните измерения и последици за селското стопанство, околната среда и здравето на хората и животните.

80. Поради тези причини считам, че цялостната структура на съображенията на Общия съд, който чисто и просто не разглежда останалите измерения на обжалвания регламент и на Регламент № 1107/2009 и се спира единствено на процедурата за издаване на разрешение за продукти за растителна защита, за да откаже на жалбоподателя процесуална легитимация, е твърде спорна и в известна степен инструментална. Лоялното и почтено сътрудничество, което се изисква от държавите членки и от всички техни съставляващи единици, включително и федералните им единици, за осигуряването на правилно прилагане и спазване на правото на Съюза, трябва да е двупосочно. То не може да съществува единствено при налагане на ограничения и задължения, а след това изненадващо да изчезва, когато става въпрос за процесуална легитимация и достъп до съда на Съюза.

81. В обобщение, жалбоподателят е прав, че Общият съд не е разгледал доводите му относно факта, че обжалваният регламент сам по себе си му е попречил да упражни самостоятелните си правомощия по свое усмотрение. Също така жалбоподателят има право по отношение на основателността на тези доводи.

82. Тези грешки при прилагане на правото сами по себе си са достатъчни, за да се отмени обжалваното определение. Въпреки това, по съображения за изчерпателност и за да съдействам в пълна степен на Съда в рамките на настоящото производство по обжалване ще разгледам и други доводи, изтъкнати от жалбоподателя в рамките на второто твърдение.

б) Запазване pro tempore на валидността на съществуващите разрешения

83. В точки 50—55 от обжалваното определение Общият съд изключва всякакво автоматично действие на обжалвания регламент по отношение на съществуващите разрешения. Общият съд по същество посочва, че съществуващите разрешения не се подновяват автоматично по силата на обжалвания регламент. Всъщност подновяването може да бъде разрешено само от националните органи въз основа на конкретно искане на притежателя на разрешението. В Белгия тези органи са федералните органи.

84. Жалбоподателят обаче никога не е твърдял, че в резултат на обжалвания регламент съществуващите разрешения са автоматично подновявани или потвърждавани ( 59 ). Всъщност жалбоподателят само посочва, че валидността на съществуващите разрешения ще бъде запазена автоматично в сила през периода, в който държавата членка е длъжна да приключи националните процедури по подновяване на тези разрешения.

85. В това отношение жалбоподателят е прав. Съгласно член 43, параграф 6 от Регламент № 1107/2009 държавите членки „удължава[т] разрешението за срока, необходим за приключване на разглеждането и за приемане на решение относно подновяването“ ( 60 ). Ако обжалваният регламент не беше приет, съществуващите разрешения биха изгубили действие незабавно. Всъщност, както се посочва в член 20, параграф 2, втора алинея от Регламент № 1107/2009, „[в] случай на отнемане на одобрението или ако одобрението не бъде подновено поради непосредствени опасения за здравето на хората или животните или поради опасения за околната среда, съответните продукти за растителна защита незабавно се изтеглят от пазара“ ( 61 ).

86. Следователно запазването pro tempore на валидността на съществуващите разрешения произтича пряко от обжалвания регламент. Всеки акт, който държавите членки са длъжни да приемат за тази цел, е напълно автоматичен, тъй като те не разполагат с никаква свобода на действие в това отношение. Следователно, освен че разкриват неправилно тълкуване на изтъкнатия от жалбоподателя довод, съображенията на Общия съд са опорочени и от логическа грешка: фактът, че разрешенията не се подновяват автоматично, изобщо не означава, че валидността им не се запазва автоматично pro tempore.

87. Следователно Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е тълкувал неправилно член 20, параграф 2 и член 43, параграф 6 от Регламент № 1107/2009.

в) Участие на жалбоподателя във федералните процедури по подновяване на разрешенията

88. В точки 56—59 от обжалваното определение Общият съд намира за неотносимо задължителното участие на жалбоподателя в националните процедури по подновяване на разрешенията. Общият съд отбелязва, че комисията за одобрение, в която участва жалбоподателят, дава само необвързващо становище, тъй като окончателното решение се приема от федерацията. На второ място той посочва, че доводите на жалбоподателя на практика поставят под въпрос валидността на Регламент № 1107/2009, а не на обжалвания регламент.

89. Макар да не мисля, че участието в комисията за одобрение само по себе си е убедителен довод, трябва да се съглася с някои критики, отправени от жалбоподателя срещу обжалваното определение.

90. Най-напред, не виждам защо необвързващият характер на становището на комисията за одобрение би бил определящ в този контекст. Страните не оспорват, че приемането на това становище представлява съществено процесуално изискване, предвидено в белгийската конституционна правна уредба. Всъщност без становището на тази комисия федерацията просто не би могла да приеме решение в един или друг смисъл. Следователно необвързващият характер на становището не означава, че това становище е неотносимо ( 62 ).

91. Съображенията на Общия съд по този въпрос са още по-озадачаващи, тъй като са трудно съвместими с практиката на Съда относно сходни процедури на равнището на Съюза. Съгласно тази съдебна практика ако участието на дадена институция или орган е наложено със закон, това участие е абсолютно необходимо за редовното развитие на процедурата. Фактът, че тази институция или орган има чисто консултативна роля поради самото си естество или поради особеностите на съответната процедура, е без значение. Подходът на Съда е последователен, независимо от вида на институцията или органа, задължен да участва в процедурата ( 63 ).

92. С приемането на обжалвания регламент на национално равнище започва да се прилага процедура по подновяване на разрешенията в държавите членки. В Белгия за тази процедура е необходимо участието на жалбоподателя. Следователно обжалваният регламент създава за жалбоподателя задължение от процесуално естество и конституционно значение.

93. Нещо повече, това задължение надхвърля обикновеното изискване за жалбоподателя да участва в комисията за одобрение. Несъмнено е вярно, както поддържа Комисията, че обжалваният регламент не лишава жалбоподателя от правото му да участва в тази комисия. Това възражение обаче е неотносимо. В това отношение е важно, че обжалваният регламент до голяма степен ограничава упражняването на прерогативите на жалбоподателя в рамките на комисията за одобрение.

94. Жалбоподателят, регион на Кралство Белгия, е длъжен съгласно член 4, параграф 3 ДЕС да вземе всички мерки, необходими за гарантиране на изпълнението на задълженията, произтичащи от обжалвания регламент, и да се въздържа от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на преследваната с този регламент цел.

95. Следователно комисията за одобрение и нейните членове не разполагат с никаква действителна свобода на действие по отношение на решенията, които трябва да се вземат след приемането на обжалвания регламент. Доколкото обжалваният регламент е обявил глифозата за „безопасно“ вещество, резултатът от тези национални процедури до голяма степен се налага недвусмислено ( 64 ) и участието на жалбоподателя не може да има никакво реално влияние върху това. Евентуално противопоставяне или възражение в този контекст би могло да представлява нарушение на член 4, параграф 3 ДФЕС, което би могло да доведе по-специално до производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу Белгия на основание членове 258 ДФЕС и 259 ДФЕС ( 65 ) и/или до искове за отговорност на държавата от притежатели на разрешения съгласно съдебната практика по дело Francovich ( 66 ).

96. Въпреки това Комисията продължава да твърди, че участието на жалбоподателя в комисията е неотносимо за целите на настоящото производство, тъй като произтича единствено от националното право.

97. Това възражение не може да се приеме. Правото на Съюза не урежда и не може да урежда вътрешното разпределение на правомощия в държавите членки като това между централни, регионални или местни органи ( 67 ). Когато с разпоредби на правото на Съюза се предоставят правомощия или се налагат задължения на държавите членки за целите на прилагането на правото на Съюза, въпросът по какъв начин упражняването на тези правомощия и изпълнението на тези задължения могат да бъдат поверени от държавите членки на определени вътрешни органи се решава единствено от конституционната система на всяка държава ( 68 ). Съгласно член 4, параграф 2 ДЕС Съюзът зачита, inter alia, националната идентичност на държавите членки, присъща на техните основни политически и конституционни структури, включително по отношение на местното и регионалното самоуправление ( 69 ). Така в рамките на настоящото производство Комисията изглежда страда от „регионална слепота“ ( 70 ): нейното възражение предполага незачитане на белгийската конституционна структура и поради това е в противоречие с член 4, параграф 2 ДЕС.

98. Накрая, трябва да добавя, че точка 58 от обжалваното определение съдържа неточност, както подчертава жалбоподателят. В настоящото производство жалбоподателят не оспорва по никакъв начин предвидената в Регламент № 1107/2009 рамка. Жалбоподателят не изтъква например незаконосъобразност или неприложимост на предвидената в този регламент процедура в настоящия случай. Всъщност, жалбоподателят оспорва резултата, до който е достигнала тази процедура в един конкретен случай, основавайки се на някои твърдени грешки, изведени от неправилно прилагане на разпоредбите на Регламент № 1107/2009.

г) Взаимно признаване

99. Също така намирам, че доводите на жалбоподателя относно точки 60—64 от обжалваното определение са убедителни. По същество в тези точки Общият съд не взема предвид присъщия автоматичен характер на процедурата за взаимно признаване, предвидена в членове 40—42 от Регламент № 1107/2009. Според мен тълкуването, което Общият съд дава на тези разпоредби, е неправилно.

100. Съгласно член 40, параграф 1 от Регламент № 1107/2009 държава членка може да откаже да признае разрешение, издадено от друга държава членка, но ако последната принадлежи към същата зона ( 71 ), държавата членка го разрешава (императивно) при същите условия като референтната държава членка.

101. Несъмнено по силата на член 36, параграф 3 от този регламент държавата членка може да откаже да признае разрешението на държава членка от същата зона. Това обаче е възможно само ако (i) други мерки са неефикасни и (ii) „ако поради специфични екологични или селскостопански обстоятелства има основателни съображения да счита, че въпросният продукт продължава да представлява неприемлив риск за здравето на хората или на животните или за околната среда“ ( 72 ).

102. При това положение Регламент № 1107/2009 не дава право на никой белгийски орган, бил той централен или регионален, да се противопоставя на прилагането на системата за взаимно признаване в случаи като разглеждания, в които той счита, че съответният продукт е присъщо вреден за здравето на хората или на животните или за околната среда (вместо да определя вредността му с оглед на преобладаващи на неговата територия специфични екологични или селскостопански обстоятелства). Съгласно Приложение I към Регламент № 1107/2009 Белгия принадлежи към „Зона Б — Централна“, която никак не е малка и включва също Чешка република, Германия, Ирландия, Люксембург, Унгария, Нидерландия, Австрия, Полша, Румъния, Словения и Словакия (а до 31 януари 2020 г. тази зона включваше и Обединеното кралство).

103. Ето защо белгийските власти би трябвало действително да заобиколят разпоредбите на Регламент № 1107/2009, за да се противопоставят на взаимното признаване, когато е издадено разрешение от държава членка, принадлежаща към същата зона. Те ще трябва да измислят лъжлив довод и да твърдят, че глифозатът не е безопасен поради определени селскостопански или екологични обстоятелства в Белгия, съзнавайки добре, че този довод е неистински и изкуствен. Накратко, тези органи би трябвало да нарушат правото на Съюза, така че заинтересованите страни да започнат производство пред националните юрисдикции ( 73 ), които от своя страна да могат да отправят преюдициално запитване на основание член 267 ДФЕС относно валидността на Регламент № 1107/2009. Именно подобно положение съставителите на Договорите са искали да избегнат, когато са решили да изменят (понастоящем) член 263 ДФЕС изрично с оглед на непривилегированите жалбоподатели ( 74 ). Няма да сгрешим, ако приемем, , че щом нарушаването на закона се счита за неприемлив подход за физическите или юридическите лица, то е още по-недопустимо за публичните органи на държавите членки.

104. Значението на правните последици, произтичащи от предвидените в законодателството на Съюза механизми за взаимно признаване, за поведението на органите на държавите членки не може да бъде пренебрегнато, както прави Общият съд в обжалваното определение. Когато е разглеждал сходни механизми за взаимно признаване, съдът на Съюза действително е вземал надлежно предвид тези последици с оглед на преценката си дали жалбоподателят е бил пряко засегнат от акт на Съюза, с който се задействат посочените механизми ( 75 ).

д) Междинно заключение

105. С оглед на тези съображения считам, че при преценката на условието за пряко засягане Общият съд е тълкувал и приложил неправилно член 263, четвърта алинея ДФЕС.

106. В обобщение, обжалваният регламент е породил правни последици, които са изменили правното положение на жалбоподателя най-малко в четири отношения. Първо, жалбоподателят не може да упражнява по свое усмотрение самостоятелните си правомощия за регламентиране на употребата на продукти за растителна защита на своята територия. Второ, обжалваният регламент задължава белгийските органи, измежду които и жалбоподателят, да запазват валидността на съществуващите разрешения през цялото време, необходимо за приключването на процедурите по подновяване на тези разрешения. Трето, обжалваният регламент въвежда процедура, в която жалбоподателят е длъжен да участва и в която той не може нито de jure, нито de facto да упражнява прерогативите, които са му признати от белгийската конституция. Четвърто, обжалваният регламент също така задължава жалбоподателя да признава в рамките на системата за взаимно признаване всяко разрешение, издадено от държава членка, принадлежаща към същата зона. Въпреки съмненията на жалбоподателя относно общия вредоносен характер на глифозата по принцип той няма право да откаже признаването, освен ако не предприеме действия в нарушение на задълженията си по правото на Съюза.

107. Най-вече, всички тези последици се дължат на обжалвания регламент. Не съществува „междинна“ мярка за изпълнение, която да нарушава причинно-следствената връзка между обжалвания регламент и изменението на правното положение на жалбоподателя.

Б. Първата част на основанието на жалбоподателя: неправилно тълкуване на Орхуската конвенция

108. Доколкото стигнах до извода, че Общият съд е допуснал грешка при тълкуването на член 263, четвърта алинея ДФЕС и на разпоредбите на Регламент № 1107/2009, няма да е необходимо да се разглеждат въпросите, повдигнати в първата част на твърдение на жалбоподателя. Все пак, в случай че Съдът не се съгласи с мен по този въпрос, ще изложа няколко кратки съображения по доводите на жалбоподателя, изведени от Орхуската конвенция.

1. Доводи на страните

109. С първата част на основанието си жалбоподателят упреква Общия съд, че при разглеждането на допустимостта на жалбата в точки 34—37 от обжалваното определение не е взел предвид член 9 от Орхуската конвенция. Жалбоподателят счита, че след като жалбата му попада в приложното поле на тази конвенция, условията за допустимост, предвидени в член 263, четвърта алинея ДФЕС, следва да се тълкуват в светлината на член 9 от Орхуската конвенция относно достъпа до правосъдие. В това отношение жалбоподателят се позовава на два доклада, изготвени през 2011 и 2017 г. от Комитета за преглед на съответствието (комитет на Организацията на обединените нации, натоварен с преглед на спазването на тази конвенция), съгласно които практиката на Съда по отношение на процесуалната легитимация не била в съответствие с член 9, параграфи 3 и 4 от Конвенцията ( 76 ).

110. Според жалбоподателя Общият съд е допуснал грешка, като е приел, че двете понятия „общественост“ и „държавен орган“ по смисъла на член 2, параграфи 2 и 4 от Конвенцията се изключват взаимно и че жалбоподателят попада в обхвата на последното. Жалбоподателят счита, че подобно строго разграничение противоречи на текста и на духа на Конвенцията. Това тълкуване се потвърждавало непряко и от член 2, параграф 2, букви (b) и (c), който разпростира понятието „държавен орган“ върху някои частноправни субекти: следователно, според жалбоподателя, обратното би трябвало също да бъде вярно.

111. Накрая, жалбоподателят поддържа, че обратно на посоченото в обжалваното определение, той е обяснил в достатъчна степен защо тълкуване на член 263, четвърта алинея ДФЕС в светлината на Орхуската конвенция би могло да има значение в случая за отговора на въпроса дали жалбоподателят е пряко засегнат от обжалвания регламент.

112. От своя страна Комисията счита, че условията за допустимост на жалба за отмяна не могат да зависят от тълкуването им с оглед на разпоредбите на Орхуската конвенция. Във всеки случай Комисията споделя становището на Общия съд, че в първоинстанционното производство жалбоподателят не е обяснил по подходящ и конкретен начин защо разпоредбите на Орхуската конвенция могат да имат значение за преценката на допустимостта в настоящия случай.

113. Освен това Комисията поддържа, че позоваването на двата доклада на Комитета за преглед на съответствието било неотносимо. От една страна, тези доклади никога не са били формално приети от страните по Конвенцията. От друга страна, материалният им обхват е по-ограничен от описания от жалбоподателя. От трета страна, тези доклади не съдържат каквото и да било изискване за разширяване по отношение на местните органи на правомощията, които трябва да бъдат признати на неправителствените организации (НПО) и на други сдружения.

2. Анализ

114. Съгласно постоянната съдебна практика член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция няма директен ефект ( 77 ). В случая обаче от съда на Съюза не се иска да проверява валидността на акт на Съюза по отношение на Орхуската конвенция, а само да тълкува разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно процесуалната легитимация с оглед на тази конвенция. Така (задължението за) съответстващо тълкуване не зависи от това дали въпросната разпоредба има директен ефект.

115. Съдът е постановил, че националният съд е длъжен „да разтълкува, доколкото е възможно, процесуалното право относно условията, които трябва да са изпълнени за подаване на жалба по административен или съдебен ред, в съответствие както с целите на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, така и с тези на ефективната съдебна защита на правата, предоставени от правото на Съюза, за да позволи на организация за защита на околната среда [...]да оспори по съдебен ред взето в резултат на административно производство решение, което може да противоречи на правото на Съюза в областта на околната среда“ ( 78 ). В някои случаи Съдът отива доста по-далеч, като заявява, че някои изисквания, ограничаващи достъпа до съд съгласно националното право, нарушават разпоредби от правото на Съюза, тълкувани с оглед на Орхуската конвенция ( 79 ).

116. Въпреки че Съдът все още не е имал възможност да формулира аналогични съображения по отношение на съдебните производства на Съюза, не виждам причина тези принципи да не важат и тук. Комисията правилно твърди, че международните договори не могат нито да дерогират първичното право на Съюза, нито да имат предимство пред него. При все това първичното право може и трябва да се тълкува, доколкото е възможно, в съответствие с международното право ( 80 ).

117. Ето защо мога само да се присъединя към позицията, изразена от генералния адвокат Jääskinen, който подчертава необходимостта от последователен подход по този въпрос ( 81 ). Каквото се изисква от националния съд, трябва да се изисква и от съда на Съюза. Член 263 ДФЕС е израз на принципа на ефективен съдебен контрол, закрепен в член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“). В специфичната си област член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция също е израз на този принцип. В практиката си Съдът изрично прави връзка между тези разпоредби ( 82 ).

118. Не виждам обаче по какъв начин това би имало отражение в настоящото дело поради една проста причина.

119. Орхуската конвенция прави ясно разграничение между, от една страна, носители на права („общественост“ или „засегната общественост“, както са определени в член 2, параграфи 4 и 5 от конвенцията), и от друга страна, „държавни органи“ (определени в член 2, параграф 2 от нея), които имат някои съответни задължения.

120. Всъщност е възможно някои части от „обществеността“ инцидентно да преминават на другата страна и в особени случаи да се разглеждат като „държавни органи“ по смисъла на член 2, параграф 2, букви (b) или (c) от Конвенцията. Например може да си представим положението на (физическо) лице, на което агенция за опазване на околната среда е делегирала определени задачи. Това лице може да е едновременно: (i) „държавен орган“, когато професионално изпълнява делегираните от публичната власт задачи, и (ii) „засегната общественост“, когато действа като частноправен субект по въпроси на околната среда без връзка с официалните си функции.

121. Противно на поддържаното от жалбоподателя обаче, това не означава, че обратният сценарий също е възможен. Не намирам в Орхуската конвенция никакво основание да се приеме за възможно в някои специфични случаи държавен орган — а още по-малко правителство на регионално равнище, което ясно попада в приложното поле на член 2, параграф 2, буква а) от нея —също да се превърне в „засегната общественост“.

122. Това важи в още по-голяма степен по отношение на област, в която органът действа като публичноправен субект, какъвто очевидно е случаят по настоящото дело, като издава забрани и налага задължения на други лица в същата тази област. Ще оставя настрани несъмнено интересния дебат по въпроса дали публичноправно юридическо лице по дефиниция изобщо би могло да бъде „(засегната) общественост“ по отношение на области, в които не може да действа с прерогативите на публичната власт ( 83 ). Това, което според мен при всички положения е очевидно изключено, е държавен орган да може да бъде едновременно и „засегната общественост“ от гледна точка на областта на своята компетентност, в която действа в качеството си на носител на публична власт.

123. Точно в последната хипотеза попада регион Брюксел-столица, що се отнася до опазването на околната среда, регламентирането на употребата на пестициди и забраната на глифозата на негова територия. В тази област, както бе признато в предишния раздел, регионът е компетентният държавен орган. Следователно той не може едновременно с това да бъде (засегнатата) общественост.

124. Така, макар да няма съмнение, че съставителите на Орхуската конвенция действително са имали предвид най-широко участие в процеса на вземане на решения в областта на околната среда и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда, не смятам, че е било предвидено тази цел да включва и държавни органи, които да се съдят едни други или дори самите себе си.

125. В заключение считам, че за разлика от втората част, първата част от основанието на жалбоподателя трябва да се отхвърли.

В. Интермецо, крачка назад и (неудовлетворителната) цялостна картина

126. Считам, че първата част от основанието на жалбоподателя явно не може да се приеме. Този довод обаче е разкрива по-мащабни неуредици. Всъщност на пръв поглед опитите на държавен орган, който има за задача да изпълнява и да прилага правото на Съюза на своето равнище на управление (с други думи, представлява публичната власт), изведнъж да се позове на инструмент, създаден за частноправни субекти и НПО (т.е. за тези, които в известен смисъл желаят да се защитят от тази власт), са твърде странни.

127. След известен размисъл обаче тази идея вече не изглежда толкова причудлива. Тя по-скоро започва да буди безпокойство. Всъщност с какви фактически възможности разполага такъв регион, който, изправен пред автоматично и формалистично прилагане на правила относно процесуалната легитимация, установени преди много време за (преди всичко частноправни) физически и юридически лица, на практика се оказва „нито риба, нито рак“: той не е държава членка stricto sensu, тъй като за целите на достъпа до съда на Съюза това винаги е означавало единствено централното правителство, а също така не е и (засегнатата) общественост.

128. Ще използвам тази възможност да отворя скоба и да се спра накратко на по-обхватните въпроси, произтичащи от настоящата жалба. Обсъдените в предходните раздели технически доводи не би трябвало да засягат по-обхватните въпроси, които заслужават да бъдат разгледани: какви всъщност са надлежните правила за достъп на регионите и на другите федерални единици на държавите членки до юрисдикциите на Съюза (1) и как този евентуален по-широк достъп би се вписал в настоящата структура на юрисдикциите на Съюза (2).

1. Региони и други федерални единици като страни в производствата пред юрисдикциите на Съюза

129. Член 4, параграф 2 ДЕС тържествено постановява, че „Съюзът зачита равенството на държавите членки пред Договорите, както и националната им идентичност, присъща на техните основни политически и конституционни структури, включително по отношение на местното и регионалното самоуправление“.

130. Следователно не е изненадващо, че в приложение на редица други специални разпоредби на първичното право специфичните характеристики на различните европейски региони, освен че са залегнали в основата на политиката на Европейския съюз за икономическо, социално и териториално сближаване ( 84 ), следва да се вземат предвид от институциите на Съюза в работата им по широк спектър от политики на Съюза, включително в областта на околната среда ( 85 ). Европейските региони играят важна роля в европейския проект. Участието им в законодателния процес на Съюза чрез Комитета на регионите е само един пример за това. Освен това на регионите или на всяка друга федерална единица на държавите членки може да бъде възложено прилагането на правото на Съюза в областите от тяхна компетентност.

131. Не се предлага на това основание регионите или другите национални поддържавни единици да бъдат автоматично приравнени на държава членка. Според Договорите те не са държави членки. Остава обаче въпросът за тези единици на държавата членка, които по силата на националната конституция на практика и по отношение на упражняването на някои правомощия действително представляват държавата членка. Какво може да се каже за специфичните и конкретни компетентности, делегирани на тези единици, които те упражняват самостоятелно и чрез които именно самите тези единици упражняват публичната власт на Съюза? Може ли подобен национален конституционен избор да се впише в рамките на Договорите по отношение на достъпа до съдилищата на Съюза?

132. Разбира се, че може. Всъщност това вече донякъде е прието. Според мен отговорът е забележително прост: критерият „Vlaams Gewest“ ( 86 ), приложен в открит дух на лоялно и почтено сътрудничество. Когато от пръв поглед е видно, че на федерална единица на държава членка по силата на националната конституция са предоставени специфични самостоятелни правомощия по даден въпрос, които тя не може да упражнява по свое усмотрение като пряка последица от акт на Съюза, тази единица би трябвало да е процесуално легитимирана да обжалва спорния акт.

133. Тук трябва да се изтъкнат два елемента: от пръв поглед и в дух на откритост, лоялно и почтено сътрудничество.

134. От пръв поглед означава просто да се определи дали в дадена област е налице компетентност, чието упражняване е пряко възпрепятствано: може ли федералната единица валидно да приема законодателство във въпросната област? Не е необходимо и не би било уместно съдът на Съюза да се впуска в подробно обсъждане относно разпределението на компетентностите в дадена държава членка и да провежда обстоен анализ на въпроси, които в действителност трябва да се решават от национална (конституционна) юрисдикция. Освен това в сравнителен и в структурен план винаги изглежда странно система за съдебен контрол да посвещава много повече енергия на въпросите за допустимостта, отколкото на въпросите по същество.

135. В дух на откритост означава такива предизвикателства да се възприемат като това, което всъщност представляват: вид Organstreitigkeiten sui generis, в който единица на публичната власт на държава членка, на която е възложено транспонирането и прилагането на правото на Съюза, с други думи, ефективният регулатор, а не (само поредният) адресат на законодателството на Съюза, търси начин да изрази недоволството си. Следователно, автоматичното, формално (и формалистично) прилагане на ограничителната съдебна практика относно процесуалната легитимация на непривилегировани жалбоподатели по отношение на такива единици е погрешно от концептуална гледна точка.

136. В обобщение, ако леко се екстраполират основните понятия от един добре известен труд в областта на социалната теория: когато се изисква лоялност (или по-скоро ефективно действие), трябва да бъде дадена възможност за вземане на думата, в противен случай е вероятно напускане ( 87 ).

2. Пряко и лично засягане и изкуството за контрол на движението

137. Накрая, стигам до цялостната картина на достъпа до съда на Съюза. Тук изобщо не предлагам да се тълкуват радикално категориите пряко и лично засягане, нито вратите рязко да се разтворят. Всъщност редица правни системи, включително тези на държавите членки, установяват определени условия за доказване на засягане с оглед на възможността частноправните субекти да оспорват правна уредба с общо приложение.

138. Повод за тревога дава по-скоро твърде ограничителната тенденция в тълкуването и прилагането на такива правила, особено десет години след Договора от Лисабон, който трябваше да отстрани поне част от тези опасения. Всъщност при един критичен прочит на практиката на съда на Съюза и по-специално на многобройните определения на Общия съд можем само да се удивим от старанието и изобретателността, с които се установява липса на пряко засягане или дори на какъвто и да било правен интерес. Настоящата жалба предоставя още един пример за този общ подход и дух. Тя поставя следния въпрос: ако дори регионите на държавите членки не са засегнати от мерки на Съюза, които им е възложено да прилагат и поддържат, то кой изобщо би бил засегнат от тях?

139. Разбира се, традиционно се отговаря, че правният ред на Съюза предлага цялостна система от средства за защита. Така липсата на процесуална легитимация на основание член 263, четвърта алинея ДФЕС не е пречка Съдът евентуално да бъде сезиран с проблема чрез преюдициално запитване за преценка на валидността, отправено от национална юрисдикция ( 88 ).

140. Няма да преповтарям доводите относно причините, поради които това не е напълно оправдано в концептуално отношение ( 89 ). Също така няма да се спирам и на отделни случаи, в които тази догма редовно се оказва погрешна. По подобен начин не бих искал и да се връщам към обсъждането на двойните стандарти и на това доколко подобно тълкуване на член 263, четвърта алинея ДФЕС съответства на правото на достъп до съд, предвидено в член 47 от Хартата, и на принципа на ефективна съдебна защита съгласно член 19, параграф 1 ДЕС.

141. Вместо това само ще завърша с две структурни съображения в подкрепа на по-откритото тълкуване на критериите за пряко и лично засягане най-малкото за някои категории атипични непривилегировани жалбоподатели като регионите в случаи като настоящия.

142. Първо, налице е нова архитектура на юрисдикциите на Съюза. Ограничаването на прекия достъп чрез съдебната практика и същевременно, щедрото допускане на непрекия достъп посредством преюдициалното производство вероятно е било добър подход в началото на 2000-те години. Същевременно, при коренно променената структура на юрисдикциите на Съюза двадесетина години по-късно ( 90 ) да се поддържа настоятелно ограничен достъп през вратата, която има капацитет, докато същевременно се позволява безпрепятствен достъп по същите въпроси през другата врата, чийто капацитет към момента вече е ограничен, неизбежно ще доведе до претоварване и очевидно намаляване на качеството на движението.

143. Второ, такова тълкуване би трябвало да се прилага по-специално във връзка със сложни, регулаторни и технически въпроси, които изискват широка съвкупност от доказателства, експертни мнения или (научни) данни. Въпросът за безопасността на някои пестициди е отличен пример в тази категория. Не трябва ли подобен въпрос първо да се разгледа задълбочено по същество пред първоинстанционен съд — Общият съд, като се съберат всички доказателства и данни и се изслушат заинтересованите встъпили страни, преди евентуално да се да сезира Съдът в производство по обжалване? Не би ли бил за предпочитане този подход, вместо подобни проблеми, които в крайна сметка се отнасят до валидността на нормативни мерки на Съюза, да се разглеждат в рамките на преюдициално производство?

144. Именно в такива сложни случаи стандартната догма за напълно функционалния алтернативен способ за защита под формата на преюдициално запитване се сблъсква със сериозни затруднения. Следва да се припомни, че в рамките на произнасянето по преюдициални запитвания Съдът не събира никакви доказателства, практически никога не изслушва свидетели вещи лица, а фактите се установяват единствено от запитващата юрисдикция (или, за съжаление, както много често в такива сложни технически случаи, не се установяват). При ограничен брой потенциални встъпили страни Съдът често трябва да се произнася по изявено научни и фактически въпроси, разполагайки с малко данни от встъпилите страни или от запитващата юрисдикция.

145. Не би ли било поради това по-разумно да се даде възможност подобни дела да започват пред Общия съд с всички необходими доказателства и научни данни, надлежно събрани и изслушани, вместо въпросът за глифозата да се повдига косвено чрез преюдициално запитване? ( 91 ) Отвъд въпроса за експертните знания и необходимостта от задълбочено обосноваване на доводите присъства по-широкият въпрос за достъпа и законосъобразността: как може регион с компетентности в областта на околната среда да няма процесуална легитимация да оспорва разрешението на Съюза за глифозата, докато частни лица, унищожаващи витрини и щандове на магазини, имат както правен интерес, така и процесуална легитимация? ( 92 )

146. Несъмнено става въпрос за два различни вида производство. Именно по-мащабният контекст обаче, който обхваща взаимодействието между видовете производства пред Съда и достъпа до него, изглежда смущаващ. Дали е най-добре за регион Брюксел-столица, вместо надлежно да предяви иск пред Общия съд, да даде (естествено, напълно хипотетично) указания на неколцина свои служители да отидат и да се отдадат на вандализъм в няколко магазина в Брюксел? ( 93 )

147. В заключение, за да се съчетаят двете общи съображения, формулирани в настоящия раздел, вместо да се чака осъществяването на възможността, предвидена в член 256, параграф 3 ДФЕС, чиято сложност я прави слабо вероятна за близкото бъдеще ( 94 ), осъществимата краткосрочна и средносрочна алтернатива се изразява по-скоро в насочване на такива видове дела към Общия съд посредством по-разумно тълкуване на критериите по член 263, четвърта алинея ДФЕС с оглед най-малкото на някои непривилегировани жалбоподатели като тези в настоящото производство.

Г. Последици от анализа: относно решението по настоящото дело

148. Стигам до извода, че Общият съд неправилно е обявил жалбата в първоинстанционното производство за недопустима на основание, че жалбоподателят не е пряко засегнат. Ако Съдът стигне до същия извод, той би трябвало да провери дали са изпълнени останалите условия за процесуална легитимация на жалбоподателя на основание член 263, четвърта алинея ДФЕС. Всъщност, ако останалите условия за процесуална легитимация, посочени в тази разпоредба, не са изпълнени, обжалваното определение ще трябва да бъде потвърдено, а жалбата да бъде отхвърлена, независимо от допуснатите от Общия съд грешки при прилагане на правото ( 95 ).

1. Допустимост на първоинстанционната жалба

149. Жалбоподателят твърди, че е бил едновременно пряко и лично засегнат от обжалвания регламент. Освен това той изтъква, че такъв регламент представлява подзаконов акт, който не включва мерки за изпълнение. От своя страна Комисията оспорва тези два довода.

150. Ще анализирам последователно тези две положения.

а) Акт, който засяга пряко и лично

151. Вече припомних съдебната практика, съгласно която регионална или местна единица е засегната — пряко и лично — от акт на Съюза, когато същата има правомощия, упражнявани самостоятелно в рамките на националната конституционна система на съответната държава членка, а актът на Съюза възпрепятства тази единица да упражнява правомощията си по свое усмотрение (критерият „Vlaams Gewest“) ( 96 ).

152. Обясних също защо този критерий изглежда изпълнен в конкретния случай. След това изтъкнах защо засягането на прерогативите на жалбоподателя произтича автоматично от обжалвания регламент ( 97 ).

153. Доколкото това би могло да не е достатъчно с оглед на критерия „Vlaams Gewest“, макар че според мен би трябвало да е, единственият евентуално оставащ елемент е да се установи по какъв начин обжалваният регламент изменя правното положение на жалбоподателя поради специфичното му положение (т.е. критерият за лично засягане).

154. Правомощията, предоставени на регионите в Белгия да регламентират употребата на пестициди на съответната им територия, несъмнено са специфични за белгийския конституционен ред. Положението е различно в (поне част от) другите държави членки. Не всички региони или други местни единици в други държави членки разполагат със съпоставими автономни правомощия. Регионалните или местните единици, които притежават специални правомощия за регламентиране на употребата на пестициди на съответната си територия, представляват затворена, предварително определена и със сигурност твърде ограничена група от (юридически) лица.

155. Същата логика важи и за другите видове последици, породени от обжалвания регламент за положението на жалбоподателя. По-специално правното положение на жалбоподателя е изменено и от факта, че обжалваният регламент предоставя определени права на дружества или на частноправни субекти (освен други, на производители и сдружения на производители на активното вещество и притежатели на разрешения). Например притежателите на разрешения, които искат подновяване на своите разрешения, имат право да получат решение от органите в срок от 12 месеца и при необходимост, запазване на валидността на разрешенията им за необходимия за тази цел период ( 98 ). Тези права очевидно могат да бъдат противопоставени на компетентните белгийски органи, към които за разлика от други държави членки спадат и регионалните единици поради специфичната им компетентност в областта на регламентирането на пестициди.

156. Освен това обжалваният регламент поражда и процесуално задължение в тежест на жалбоподателя. Федералното правителство не може да се произнася по разрешенията, без да изслуша комисията за одобрение, чийто член е жалбоподателят. Отново, необходимостта органите на регион Брюксел-столица да предприемат inter alia последващи действия, да проучват съответните преписки и да участват в процедурите по вземане на решения произтича от конституционната структура на Белгия.

157. Доколкото цялата тази структура и логика всъщност биха могли да бъдат приложени по отношение на регулаторите вместо по отношение на адресатите на законодателството, за които са били установени ( 99 ), тези елементи, както поотделно, така и (дори още повече) взети заедно, ясно разграничават жалбоподателя от всички други регионални или местни органи в Съюза, които могат да бъдат засегнати само непряко, доколкото им е вменена задачата да следят за общото благополучие на своите граждани или за целостта на своята територия. Още повече, тези елементи разграничават жалбоподателя от други юридически или физически лица, които действат в областта на околната среда или са потенциално засегнати от обжалвания регламент (като например гражданите, изложени на съответното вещество).

158. Ето защо считам, че жалбоподателят е пряко и лично засегнат от обжалвания регламент, поради което е допустимо той да обжалва обжалвания регламент на основание член 263, четвърта алинея ДФЕС. При все това по съображения за изчерпателност ще анализирам и процесуалната му легитимация в рамките на положението по член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС.

б) Подзаконов акт, който не включва мерки за изпълнение

159. Първо, няма съмнения, че обжалваният регламент е „подзаконов акт“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.

160. Съгласно постоянната съдебна практика това понятие „обхваща всички незаконодателни актове с общо приложение“ ( 100 ). Обжалваният регламент очевидно отговаря на това изискване. Той не е законодателен акт, а акт за изпълнение по смисъла на член 291 ДФЕС, приет от Комисията с оглед на прилагането на Регламент № 1107/2009. Освен това обжалваният регламент се прилага за обективно определени положения и поражда правни последици за категории лица, посочени общо и абстрактно ( 101 ).

161. Второ, аз също така смятам, че обжалваният регламент „не включва мерки за изпълнение“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.

162. Съдът освен това ясно е изтъкнал, че за да се прецени дали подзаконов акт включва мерки за изпълнение, следва да се разгледа положението на лицето, предявило жалба, и предмета на тази жалба ( 102 ). Това означава, че е без значение дали въпросният акт включва мерки за изпълнение по отношение на други лица ( 103 ) и дали други части от обжалвания акт, които не са оспорени от жалбоподателя, съдържат мерки за изпълнение ( 104 ). В този контекст определящо е дали конкретните правни последици, които променят положението на жалбоподателя, се реализират по отношение на него в резултат от обжалвания акт на Съюза или от който и да е друг акт, приет от Съюза или от съответната държава членка ( 105 ).

163. В този контекст, като се има предвид положението на жалбоподателя и предметът на настоящото производство, обжалваният регламент не включва мерки за изпълнение по смисъла на член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС. Както многократно бе посочено в настоящото заключение, жалбоподателят не оспорва никакво конкретно разрешение, което би могло да бъде дадено (или подновено) на един или повече продукти, съдържащи глифозат. Жалбоподателят оспорва безопасността на веществото по член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1107/2009 — аспект, по който обжалваният регламент дава окончателна преценка. Никакви мерки за изпълнение не са необходими или предвидени в това отношение.

164. Съгласно посочената по-горе съдебна практика обстоятелството, че трябва да се приемат мерки за изпълнение на обжалвания регламент по отношение на други лица (например притежателите на разрешения и производителите на глифозат) или по други аспекти на обжалвания регламент (по-специално безвредността на конкретните продукти, съдържащи глифозат), е неотносимо.

165. Комисията оспорва тези доводи. Тя изтъква, че неотдавнашната съдебна практика подкрепя особено ограничително тълкуване на израза „не включва мерки за изпълнение“.

166. Споделям отправната точка на Комисията, но не възприемам по същия начин посочената от нея съдебна практика и следователно не приемам последиците, които Комисията извежда от нея за настоящия случай.

167. Първо, съгласен съм, че условието, съгласно което обжалваният акт не трябва да „включва мерки за изпълнение“, не бива да се смесва с условието за „пряко засягане“ ( 106 ). Всъщност двете условия имат една и съща цел: да се избягват ненужни съдебни спорове пред съда на Съюза, докато същевременно се осигурява ефективна съдебна защита на всички лица, пряко засегнати от мярка на Съюза ( 107 ). Техният обхват и смисъл обаче не са идентични.

168. Съгласно постоянната съдебна практика изразът „не включва мерки за изпълнение“ следва да се тълкува в светлината на целта на тази разпоредба, която, както е видно от подготвителните работи по нея, е да се избегне положение, при което частноправният субект да бъде принуден да наруши закона, за да получи достъп до съд. Когато подзаконов акт има преки последици за правното положение на физическо или юридическо лице, без да са необходими мерки за изпълнение, има опасност това лице да бъде лишено от ефективна съдебна защита, ако не разполага с възможност за пряко обжалване пред съда на Съюза, за да оспори законосъобразността на този подзаконов акт. При липса на мерки за изпълнение физическо или юридическо лице, дори да е засегнато пряко от въпросния акт, би могло да поиска този акт да бъде подложен на съдебен контрол едва след като е нарушило неговите разпоредби, като в рамките на образувано срещу него производство пред националния съд се позове на незаконосъобразността на въпросните разпоредби ( 108 ).

169. Също съм съгласен с Комисията, че основната разлика между тези две понятия е следната: за разлика от прякото засягане, самото наличие на мерки за изпълнение на акт на Съюза, дори когато тези мерки имат чисто автоматичен характер и в това отношение не е предоставено никакво право на преценка на адресатите на акт на Съюза, е достатъчно, за да се заключи, че условието по член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС не е изпълнено ( 109 ). С други думи, обжалваният акт на Съюза трябва сам по себе си да произвежда правното действие, което е предмет на жалбата ( 110 ). Така условието за липса на мерки за изпълнение се вписва в логиката, залегнала в основата на условието за пряко засягане, но прави това условие в известна степен по-строго ( 111 ).

170. Конституционният избор да се включи това условие в член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС вероятно цели да уравновеси факта, че (i) прякото обжалване пред съда на Съюза става допустимо срещу всички актове с общо приложение (потенциално засягащи много голям брой частноправни субекти), и (ii) процесуалната легитимация се разширява до всяко лице, пряко засегнато от тези актове (тъй като условието за лично засягане е отменено в тези хипотези). Така необходимостта да се избегне actio popularis пред съда на Съюза е подтикнала съставителите на Договора от Лисабон да засилят изискването правните последици на обжалвания от жалбоподателя акт да произтичат точно и непосредствено от обжалвания акт на Съюза.

171. Това условие обаче не може сега да бъде обърнато с главата надолу и (отново) изтълкувано по начин, който действително би довел до още по-ограничен достъп отпреди и така би лишил въпросното изрично изменение на Договора от всякакво съдържание. Това би противоречало на ясната воля на конституционния законодател на Съюза ( 112 ).

172. Ето защо не съм съгласен с предложеното от Комисията тълкуване на неотдавнашната практика на Съда. Напротив, напълно споделям становището на генералния адвокат Cruz Villalón, който поддържа, че мерките, „които не са от съществено значение, а са спомагателни“, не трябва да представляват мерки за изпълнение. Съдът на Съюза би трябвало по-скоро да провери дали оспорваният акт е „в пълна степен и сам[...] по себе си функционал[eн]“ с оглед на целта, съдържанието и последиците му за правното положение на жалбоподателя ( 113 ).

173. Според мен съдебната практика в голяма степен отразява тази позиция. Съдът уточнява, че е без значение дали обжалваният акт включва мерки за изпълнение по отношение на други лица и дали други части от обжалвания акт, които не са оспорени от жалбоподателя, съдържат мерки за изпълнение ( 114 ). Освен това в решение Montessori Съдът приема, че жалбоподателите са процесуално легитимирани на основание член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС, тъй като от тях не би могло да се очаква да започнат изкуствен съдебен спор, за да оспорят национални актове, които никога не биха съществували, ако не беше налице нарушение на правото, и по този начин да предизвикат преюдициално запитване за валидността на основния акт на Съюза ( 115 ).

174. Същата логика е следвана от Общия съд по няколко неотдавнашни дела. В решение Gazprom Neft Общият съд постановява, че би било неестествено или прекомерно да се изисква от оператор да иска издаването на акт за изпълнение единствено с цел да може да го оспори пред националните юрисдикции, ако е очевидно че такова искане неизбежно ще бъде последвано от отказ, поради което то не би било подадено в хода на обичайната дейност ( 116 ). Освен това в решения Tilly-Sabco и Doux Общият съд приема, че само мерките, които органите на Съюза или националните органи приемат в хода на обичайната дейност, могат да представляват мерки за изпълнение по смисъла на член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС. Ако в хода на обичайната дейност тези органи не приемат никакви мерки за изпълнение на подзаконовия акт и за уточняване на последиците му за жалбоподателя, този акт не включва мерки за изпълнение ( 117 ).

175. В обобщение, член 264, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС е включен в Договора, за да запълни празнотата в системата на правни средства за защита по отношение на всички случаи, в които непрекият контрол на актовете на ЕС (тоест, посредством преюдициално производство) е: (i) невъзможен, тъй като актът на ЕС е непосредствено приложим (self-executing) (както в решение Microban ( 118 )) или (ii) е напълно изкуствен и неразумен, тъй като не съществуват мерки за изпълнение по отношение на жалбоподателя (както в решения Montessori, Gazprom, Tilly-Sabco и Doux ( 119 )) и/или с оглед на последиците, оспорени от жалбоподателя (хипотеза, разгледана в решение Telefónica ( 120 )).

176. По същество настоящият случай или попада в първата група, описана в предходната точка (не съществува мярка за прилагане, що се отнася до определянето на безопасността на глифозата), или във всеки случай, в рамките на втората група (жалбоподателят би трябвало изкуствено да обжалва определено решение на федерацията, прието в този контекст, за да може да повдигне въпроса за валидността на обжалвания регламент в рамките на националното производство с надеждата, че запитващата юрисдикция ще отправи въпрос за валидността на акта на основание член 267 ДФЕС).

177. Поради тези причини считам, че жалбоподателят е процесуално легитимиран да обжалва обжалвания регламент също и на основание член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС: обжалваният регламент е подзаконов акт, който не включва мерки за изпълнение.

Д. Препращане към Общия съд

178. След като се стигна до извода за допустимост на жалбата и доколкото тя не е разглеждана по същество в първоинстанционното производство, делото следва да се върне на Общия съд на основание член 61 от Статута на Съда на Европейския съюз, а Съдът не следва да се произнася по съдебните разноски.

179. Считам обаче, че Съдът разполага с всички необходими данни по делото, за да може да отхвърли възражението за недопустимост, повдигнато от Комисията в първоинстанционното производство. По съображения за ефективност и процесуална икономия предлагам на Съда да възприеме този подход.

V. Заключение

180. В заключение предлагам на Съда: – да отмени определение от 28 февруари 2019 г., Région de Bruxelles-Capitale/Комисия (T-178/18, непубликувано, EU:T:2019:130); – да обяви за допустима жалбата за отмяна на жалбоподателя; – да върне делото на Общия съд за постановяване на решение по същество; както и – да не се произнася по съдебните разноски.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) Регламент за изпълнение от 12 декември 2017 година за подновяване на одобрението на активното вещество глифозат в съответствие с Регламент (ЕО) № 1107/2009 на Европейския парламент и на Съвета относно пускането на пазара на продукти за растителна защита и за изменение на приложението към Регламент за изпълнение (ЕС) № 540/2011 на Комисията (OВ L 333, 2017 г., стр. 10) (наричан по-нататък „обжалваният регламент“).

( 3 ) Определение от 28 февруари 2019 г., Région de Bruxelles-Capitale/Комисия (T-178/18, непубликувано, EU:T:2019:130; наричано по-нататък „обжалваното определение“).

( 4 ) ОВ L 124, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 204.

( 5 ) ОВ L 304, 2001 г., стр. 14; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 39, стр. 254.

( 6 ) ОВ L 230, 1991 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 10, стр. 30.

( 7 ) ОВ L 309, 2009 г., стр. 1.

( 8 ) ОВ L 153, 2011 г., стр. 1.

( 9 ) Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/1885 на Комисията от 20 октомври 2015 година за изменение на Регламент за изпълнение № 540/2011 по отношение на удължаването на срока на одобренията на активните вещества […] глифозат, […] (ОВ L 276, 2015 г., стр. 48) и Регламент за изпълнение (ЕС) 2016/1056 на Комисията от 29 юни 2016 година за изменение на Регламент за изпълнение № 540/2011 по отношение на удължаването на срока на одобрението на активното вещество глифозат (ОВ L 173, 2016 г., стр. 52).

( 10 ) Moniteur belge от 15 август 1980 г., стр. 9434.

( 11 ) Moniteur belge от 11 май 1994 г., стр. 12504.

( 12 ) Moniteur belge от 21 юни 2013 г., стр. 40062.

( 13 ) ОВ L 309, 2009 г., стр. 71.

( 14 ) Moniteur belge от 2 декември 2016 г., стр. 79492.

( 15 ) Вж. в този смисъл решение от 6 ноември 1990 г., Weddel/Комисия (C-354/87, EU:C:1990:371, т. 23) и определение от 10 септември 2002 г., Japan Tobacco and JT International/Парламент и Съвет (T-223/01, EU:T:2002:205, т. 50). Измежду научните обсъждания вж. например Barents, R., Remedies and Procedures before the EU Courts, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2016, стр. 238. За сметка на това последиците от акт на Съюза за интересите на жалбоподател, които не са правно защитени, не са относими по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС: вж. например решение от 29 юни 2004 г., Front national/Парламент (C-486/01 P, EU:C:2004:394, т. 35 и 36).

( 16 ) Решение от 6 ноември 2018 г., Scuola Elementare Maria Montessori/Комисия, Комисия/Scuola Elementare Maria Montessori и Комисия/ Ferracci (C-622/16 P—C-624/16 P, EU:C:2018:873, т. 42 и цитираната съдебна практика). Курсивът е мой.

( 17 ) Вж. например решения от 5 ноември 2019 г., ЕЦБ и др./Trasta Komercbanka и др. (C-663/17 P, C 665/17 P, и C 669/17P, EU:C:2019:923, т. 103) и от 29 юни 2004 г., Front national /Парламент (C-486/01 P, EU:C:2004:394, т. 34).

( 18 ) Вж. в този смисъл решение от 27 април 1995 г., CCE Vittel/Комисия (T-12/93, EU:T:1995:78, т. 58). В доктрината вж. например Schermers, H.G., Waelbroeck, D., Judicial Protection in the European Union, 6th ed., Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2001, стр. 914, Albors Llorens, A., Private Parties in European Community Law: Challenging Community Measures, Clarendon Press, Oxford, 1996, стр. 73 и Mariatte, F., Ritleng, D., Contentieux de l'union européenne 1: Annulation. Exception d'illégalité, Lamy, Paris, 2010, стр. 179.

( 19 ) Вж. например решение от 5 май 1998 г., Glencore Grain/Комисия (C-404/96 P, EU:C:1998:196, т. 38—54).

( 20 ) Вж. решения от 6 ноември 2018 г., Scuola Elementare Maria Montessori/Комисия, Комисия/Scuola Elementare Maria Montessori и Комисия/Ferracci (C-622/16 P—C-624/16 P, EU:C:2018:873, т. 50) и от 10 март 2020 г., IFSUA/Съвет (T-251/18, EU:T:2020:89, т. 51).

( 21 ) Вж. в този смисъл решения от 24 март 1994 г., Air France/Комисия (T-3/93, EU:T:1994:36, т. 80) и от 3 април 2003 г., Royal Philips Electronics/Комисия (T-119/02, EU:T:2003:101, т. 284 и 285).

( 22 ) Вж. в този смисъл решение от 30 април 2015 г., Hitachi Chemical Europe и др./ECHA (T-135/13, EU:T:2015:253, т. 29—38).

( 23 ) Вж., наред с много други, решение от 17 септември 2009 г., Комисия/Koninklijke FrieslandCampina (C-519/07 P, EU:C:2009:556, т. 49).

( 24 ) Вж. решение от 6 ноември 1990 г., Weddel/Комисия (C-354/87, EU:C:1990:371, т. 19).

( 25 ) Вж. в този смисъл решение от 13 март 2008 г., Комисия/Infront WM (C-125/06 P, EU:C:2008:159, т. 62).

( 26 ) Вж. решение от 13 май 1971 г., International Fruit Company и др./Комисия (41/70—44/70, EU:C:1971:53, т. 23—26).

( 27 ) Вж. в този смисъл решения от 26 септември 2000 г., Starway/Съвет (T-80/97, EU:T:2000:216, т. 61—65) и от 1 юли 2009 г., ISD Polska и др./Комисия (T-273/06 и T-297/06, EU:T:2009:233, т. 68).

( 28 ) Вж. в този смисъл решение от 29 юни 1994 г., Fiskano/Комисия (C-135/92, EU:C:1994:267, т. 27).

( 29 ) Вж. в този смисъл решение от 25 октомври 2011 г., Microban International и Microban (Europe)/Комисия (T-262/10, EU:T:2011:623, т. 29).

( 30 ) Решение от 3 април 2003 г., Royal Philips Electronics/Комисия (T-119/02, EU:T:2003:101, т. 276).

( 31 ) Пак там, т. 277—281.

( 32 ) Вж. в този смисъл решения от 10 септември 2009 г., Комисия/Ente per le Ville vesuviane и Ente per le Ville vesuviane/Комисия (C-445/07 P и C-455/07 P, EU:C:2009:52, т. 46), от 5 май 1998 г., Dreyfus/Комисия (C-386/96 P, EU:C:1998:193, т. 44) и