ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

P. MENGOZZI

представено на 29 ноември 2017 година ( 1 )

Affaire C‑551/16

J. Klein Schiphorst

срещу

Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen

(Преюдициално запитване, отправено от Centrale Raad van Beroep

(Апелативен съд по дела в областта на социалната сигурност и публичната служба, Нидерландия)

„Преюдициално запитване — Споразумение ЕО—Швейцария относно свободното движение на лица — Свободно движение на работници — Регламент (ЕО) № 883/2004 — Членове 7, 63 и 64 —Работници мигранти — Обезщетения за безработица — Търсещо работа лице, което отива в друга държава членка — Запазване на правото на обезщетения за безработица — Продължителност — Възможност“

I. Въведение

1. Може ли държава членка да откаже по принцип да разреши на един от собствените си граждани — лице, търсещо работа — удължаване на срока за прехвърляне на обезщетенията за безработица след изтичането на тримесечния срок?

2. Такъв е предметът на преюдициалното запитване, отправено от Centrale Raad van Beroep (Апелативен съд по дела в областта на социалната сигурност и публичната служба, Нидерландия), което основно се отнася до тълкуването на член 64, параграф 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социална сигурност ( 2 ).

II. Фактите, главното производство и преюдициалните въпроси

3. Запитването е отправено в рамките на спор между г‑н J. Klein Schiphorst, нидерландски гражданин, и Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Управителният съвет на Института за социално осигуряване на работниците и служителите, Нидерландия, наричан по-нататък „Uwv“) относно отказа на последния да уважи молбата на г‑н Klein Schiphorst за удължаване на предвидения в член 64, параграф 1, буква в) от Регламент № 883/2004 тримесечен срок, през който, считано от 1 септември до 30 ноември 2012 г., се запазва правото на изплащане от страна на Uwv на обезщетения за безработица във връзка с търсенето от посоченото лице на работа на територията на Конфедерация Швейцария, гражданин на която е неговата партньорка.

4. Както посочва запитващата юрисдикция, няма никакво съмнение, че г‑н Klein Schiphorst има право да продължи да му бъдат изплащани обезщетенията за безработица, докато търси работа в Швейцария в три месечния срок, считано от 1 септември до 30 ноември 2012 г.

5. Всъщност, на първо място, член 64, параграф 1 от Регламент № 883/2004 предвижда, че напълно безработно лице, което отговаря на изискванията на законодателството на компетентната държава членка за получаване на обезщетения и което отиде в друга държава членка, за да търси работа там, запазва правото си на парични обезщетения за безработица при условията и в границите, които са изброени в този член. Сред тези условия и граници са споменатите в буква в) от посочения параграф за запазване на обезщетенията „за срок от три месеца от датата, на която лицето е престанало да бъде на разположение на службите по заетостта на държавата членка, която е напуснало, при положение че общата продължителност на обезщетенията не надхвърля общата продължителност на срока на обезщетенията, на които лицето е имало право съгласно законодателството на тази държава членка“ ( 3 ).

6. На второ място, безспорно е, че съгласно Споразумението между Европейската общност и нейните държави членки, от една страна, и Конфедерация Швейцария, от друга страна, относно свободното движение на хора, подписано на 21 юни 1999 г. в Люксембург ( 4 ) (наричано по-нататък „Споразумението ЕО—Швейцария“) и съгласно приложение II от посоченото споразумение, изменено с Решение № 1/2012 от 31 март 2012 г. на Съвместния комитет, създаден съгласно Споразумението ЕО—Швейцария, за замяна на приложение II към посоченото споразумение относно координацията на системите за социална сигурност ( 5 ), Регламент № 883/2004 се прилага към отношенията между държавите членки и Конфедерация Швейцария от 1 април 2012 г., като за целите на прилагането на посочения регламент Конфедерация Швейцария е приравнена на държавите членки.

7. За сметка на това спорът по главното производство и въпросите на запитващата юрисдикция основно са свързани с тълкуването на последната част от член 64, параграф 1, буква в) от Регламент № 883/2004, в която се уточнява, че „компетентните служби или институции могат да удължат тримесечния срок до максимум шест месеца“.

8. Във връзка с това от материалите по делото е видно, че подадената от г‑н Klein Schiphorst молба за удължаване на срока за прехвърляне на обезщетения е била отхвърлена от Uwv с мотива, че посочената администрация в приложение на указанията на министъра на социалните въпроси и заетостта на Нидерландия от януари 2011 г. по принцип следва да отхвърля такава молба за удължаване, освен ако предвид особените обстоятелства на конкретния случай този отказ не води до неоправдан резултат. Според Uwv в случая на г‑н Klein Schiphorst не може да бъде допуснато такова изключение, тъй като въпреки активните действия на последния да намери работа в Швейцария не са съществували конкретни перспективи за намиране на работа в тази държава, нито други обстоятелства, които биха могли да доведат до отпадане на необходимостта да се изиска завръщане на г‑н Klein Schiphorst в Нидерландия след изтичането на тримесечния срок.

9. Тъй като жалбата на г‑н Klein Schiphorst срещу решението на Uwv е отхвърлена на първата инстанция с мотива, че посочената администрация е изложила достатъчно причини, поради които не е използвала предоставената от член 64, параграф 1, буква в) in fine от Регламент № 883/2004 възможност, жалбоподателят в главното производство обжалва пред запитващата юрисдикция.

10. Последната юрисдикция има съмнения дали решението на Uwv съответства на правото на Съюза.

11. Във връзка с това, макар да се пояснява, че съгласно член 63 от Регламент № 883/2004 държавите членки могат да поставят правото на обезщетения за безработица в зависимост от правило за пребиваване, запитващата юрисдикция припомня, че в тази разпоредба също така се предвижда, че член 7 от този регламент, който съдържа забраната за прилагане на правила за пребиваване, се прилага в случаите, предвидени в членове 64 и 65 от посочения регламент, и в установените от тях граници. Освен това според запитващата юрисдикция, тъй като в член 64, параграф 1, буква в) in fine от Регламент № 883/2004 е посочена възможността за удължаване на тримесечния срок за прехвърляне на обезщетения за безработица, прилагането на посочения член 7 е от значение за тълкуването и използването на тази възможност. Запитващата юрисдикция също така си задава въпроса дали прилагането на разпоредбите от Договора, които се отнасят до свободното движение на хора и работници, също би могло да е от значение за тълкуването на посочената в член 64, параграф 1, буква в) in fine от този регламент възможност.

12. При тези условия Centrale Raad van Beroep (Апелативен съд по дела в областта на социалната сигурност и публичната служба) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси: „1) Допустимо ли е с оглед на членове 63 и 7 от Регламент № 883/2004, на целта и съдържанието на [този] регламент, както и на свободното движение на хора и работници, предоставената в член 64, параграф 1, буква в) [in fine] от Регламент № 883/2004 възможност да се прилага по такъв начин, че молба за удължаване на срока за прехвърляне на обезщетения за безработица по принцип да се отхвърля, освен ако Uwv прецени, че предвид особените обстоятелства на конкретния случай, например когато съществува конкретна и доказуема перспектива за работа, няма основание да постанови отказ за удължаването на срока за прехвърляне? 2) Ако отговорът на този въпрос е отрицателен, по какъв начин следва държавите членки да прилагат предоставената от член 64, параграф 1, буква в) [in fine] от Регламент № 883/2004 възможност?“.

13. Писмени становища по тази въпроси са представили Uwv, нидерландското, чешкото, датското, полското, шведското и норвежкото правителство, както и Европейската комисия. Устните състезания между заинтересованите страни са изслушани в съдебно заседание от 20 септември 2017 г., на което единствено чешкото и полското правителство не са били представлявани.

III. Анализ

14. Както беше изтъкнато в гореизложените съображения, член 64, параграф 1, буква в) от Регламент № 883/2004 предоставя на останали без работа работници на една държава членка, за да могат да търсят работа в друга държава членка, правото да запазят обезщетенията си за безработица за срок от три месеца, който съгласно последното изречение на този член „[к]омпетентните служби или институции могат да удължат […] до максимум шест месеца“.

15. Възможността да бъде удължен срокът за прехвърляне на обезщетения за безработица след изтичане на третия месец в полза на дадено лице отнася ли се до държавите членки, така че те да имат правото да не се позовават на нея и следователно да забранят на компетентната администрация всяка възможност за предоставяне на такова удължаване, както поддържат нидерландското, датското, шведското и норвежкото правителство, или тя се отнася само до компетентните административни органи, които трябва при всички случаи да разполагат с възможност да разгледат всеки отделен случай, както твърдят чешкото и полското правителство и Комисията?

16. С оглед на обстоятелствата по главното производство би могло да се приеме, че не следва директно да се отговаря на изложените в предходната точка алтернативни становища. Всъщност от материалите по делото и от разясненията на нидерландското правителство следва, че макар съгласно указанията на министъра на социалните въпроси от месец януари 2011 г. Кралство Нидерландия първоначално да е отказвала да използва предоставената от член 64, параграф 1, буква в) in fine от Регламент № 883/2004 възможност, тази държава членка впоследствие, без да отстъпи от принципа, че молбите за удължаване на срока обикновено се отхвърлят, „е била задължена“, съгласно формулировката, използвана от представителя на нидерландското правителство в съдебно заседание пред Съда, с решение на Районния съд на Амстердам от 2 октомври 2011 г., да предостави на Uwv възможност да разгледа конкретните молби за удължаване, като е трябвало да мотивира решенията, с които отказва продължаване на срока.

17. Следователно в крайна сметка Кралство Нидерландия е използвала предвидената в член 64, параграф 1, буква в) in fine от Регламент № 883/2004 възможност според принципа „не се разрешава, освен ако“, ако се възприеме използваният от Комисията израз, така че би могло да се изходи от тази предпоставка, за да се отговори на първия поставен от запитващата юрисдикция въпрос.

18. Струва ми се все пак, че е важно Съдът да даде ясен отговор на посочения в точка 15 от настоящото заключение принципен въпрос относно обхвата на член 64, параграф 1, буква в) in fine от Регламент № 883/2004, както поискаха от Съда встъпилите пред него страни. Във всеки случай считам, че в прерогативите на генералния адвокат е да даде отговор на този въпрос, като предостави на Съда макар и неизчерпателни разяснения във връзка с въпросите относно възможностите, които разпоредбите на вторичното право на Съюза предоставят на националните органи.

19. Предвид гореизложеното макар и Съдът досега да не е имал повод да тълкува член 64 от Регламент № 883/2004, той обаче е предоставил разяснения относно обхвата на действащата преди това разпоредба, а именно член 69 от Регламент (ЕИО) № 1408/71 на Съвета от 14 юни 1971 година за прилагането на схеми за социална сигурност на заети лица, самостоятелно заети лица и членове на техните семейства, които се движат в рамките на Общността ( 6 ).

20. Тази съдебна практика съдържа няколко полезни отправни точки за решаването на настоящото дело, въпреки че според мен те не са от решаващо значение, тъй като частта от изречението, която е в основата на спора („компетентните служби или институции могат да удължат тримесечния срок до максимум шест месеца“) е въведена с Регламент № 883/2004. Така че съдебната практика, развита при действието на Регламент № 1408/71, представлява отлична начална точка, но според мен е необосновано очакването, както Комисията се опита да докаже в становището си, с нея да се даде еднозначен отговор на поставения от запитващата юрисдикция първи въпрос.

21. Най-напред е очевидно, че практиката на Съда във връзка с член 69, параграф 1, буква в) от Регламент № 1408/71 запазва изцяло релевантността си, що се отнася до тримесечния срок, предвиден в член 64, параграф 1, буква в) ab initio от Регламент № 883/2004.

22. Ето защо може съвсем основателно да се твърди, че за да търсят работа в друга държава членка през посочения срок, този член предоставя възможност на търсещите работа работници да не изпълнят наложеното от различни национални законодателства задължение да бъде на разположение на службите по заетостта на компетентната държава членка, без поради това да загубят правото на обезщетения за безработица в тази държава ( 7 ).

23. Става дума за „възможност“, предоставена на търсещия работа работник, целяща да улесни свободното движение на хора, която му предоставя предимство спрямо лицата, които са останали в компетентната държава, доколкото този работник за срок от три месеца е освободен от задължението да бъде на разположение на службите по заетостта в тази държава и да е обект на установената в нея процедура за контрол, въпреки че той трябва да се запише към службите по заетостта в държавата, в която е отишъл ( 8 ).

24. Ограничаването на тази възможност до тримесечен срок означава, че ако след изтичането на този срок работникът не е намерил работа в държавата, в която е отишъл, той по принцип трябва да се върне на територията на компетентната държава, за да може съгласно законодателството на тази държава да продължи да се ползва от изплащането на обезщетения за безработица, тъй като в противен случай ще загуби всяко право на такива обезщетения ( 9 ).

25. С други думи, след изтичането на тримесечния срок компетентната държава членка отново има право да постави изплащането на обезщетенията за безработица в зависимост от условието да се пребивава на нейна територия.

26. Съдът е приел, че като е поставил условия и граници по отношение на предоставената с член 69, параграф 1, буква в) от Регламент № 1408/71 възможност, законодателят на Общността не е нарушил правилата за свободно движение на работници в Общността ( 10 ).

27. Той също така е приел, че извън уредените от разпоредбите на Регламент № 1408/71 положения, тоест тези по член 69 от него, задължението за пребиваване в държавата членка, в която се намира институцията, предоставяща обезщетенията, което във вътрешното право е обосновано от необходимостта да се осъществява контрол дали се спазват установените от закона условия за обезщетяване на безработните, е съвместимо със свободата на движение и пребиваване на гражданите на Европейския съюз ( 11 ). Както отбелязва норвежкото правителство в писменото си становище, това по-специално следва от конкретната нужда държавите да упражняват контрол по отношение на условията за изплащане на обезщетенията за безработица, като този контрол „е специфичен и това обосновава въвеждането на механизми, които са по-строги от наложените във връзка с контрола по отношение на другите обезщетения“ ( 12 ).

28. Тези принципи остават релевантни при действието на Регламент № 883/2004.

29. Всъщност, от една страна, както вече посочих, член 64, параграф 1, буква в) от Регламент № 883/2004 гарантира правото да бъдат запазени обезщетенията за срок от три месеца от датата, на която лицето е престанало да бъде на разположение на службите по заетостта на държавата членка, докато член 64, параграф 2 от този регламент по принцип предвижда, че безработното лице „загубва всички права на обезщетения съгласно законодателството на компетентната държава, ако не се завърне там при или преди изтичането на посочения срок“.

30. От друга страна, както заявиха всички страни в съдебното заседание пред Съда, член 64 от Регламент № 883/2004 представлява lex specialis спрямо член 7 от същия регламент, който предвижда „[о]тпадане на правилата за пребиваване“, но само „в случаите, предвидени в [член] 64 […] и в границите, установени от [него]“, съгласно член 63 от посочения регламент.

31. Ето защо на останал без работа работник, който отговаря на всички предвидени в член 64 от Регламент № 883/2004 условия, трябва да бъде предоставена възможност да прехвърли обезщетенията си за безработица за срок от три месеца в приложение на параграф 1, буква в) от посочения член, като съгласно член 7 от този регламент изплатените през този период обезщетения „не подлежат на каквото и да е намаляване, изменение, спиране, прекратяване или конфискация поради факта, че бенефициентът или членовете на неговото семейство пребивават в държава членка, различна от тази, в която се намира институцията, предоставяща обезщетенията“.

32. За сметка на това прилагането на член 7 от Регламент № 883/2004 не може да служи за превишаване на пределите на условията и границите, определени от самия член 64 от този регламент, и по-специално тези, които са свързани със срока на прехвърляне на обезщетенията. Също така член 7 от посочения регламент не може да превърне предвидената в член 64 от този регламент възможност в задължение.

33. Следователно няма съмнение, че търсещото работа лице не би могло да претендира да получи право на прехвърляне на обезщетенията си за безработица за срок надхвърлящ от три до максимум шест месеца.

34. Този извод произтича още от текста на член 64, параграф 1, буква в) in fine от Регламент № 883/2004, в които се посочва, че тримесечният срок „[може да бъде удължен] до максимум шест месеца“ ( 13 ). В подкрепа на това са и документите от подготвителните работи ( 14 ), довели до приемането на тази разпоредба, от които се установява, че първоначалното предложение на Комисията, целящо да направи задължителен шестмесечния срок за прехвърляне, не е получило одобрението на Съвета (решаващ с единодушие), като накрая държавите членки са стигнали до съгласие за компромисна формулировка, представляваща настоящия текст на член 64, параграф 1, буква в) in fine от Регламент № 883/2004 ( 15 ).

35. Тази констатация обаче не позволява да се отговори на въпроса дали, що се отнася до удължаването на срока за прехвърляне на обезщетения за безработица след изтичане на три месеца, във връзка с който всички заинтересовани страни са изразили мнение, че то представлява една възможност, посочената възможност се отнася само до службите по заетостта на компетентната държава, така че тези служби трябва винаги да могат да прилагат тази възможност във всеки конкретен случай, или напротив, дали държавите членки имат избор да откажат да я използват.

36. Този въпрос не е получил отговор в практиката на Съда поради простата причина, че доброволният режим, предвиден в член 64, параграф 1, буква в) in fine от Регламент № 883/2004, не е съществувал при действието на Регламент № 1408/71.

37. Както Комисията по-специално отбелязва, вярно е, че съгласно текста на член 64, параграф 1, буква в) in fine от Регламент № 883/2004 тази възможност за удължаване на срока за изплащане на обезщетения за безработица след изтичане на три месеца е предоставена не на компетентната държава (членка), а на „компетентните служби или институции“.

38. Оттук Комисията, както и чешкото и полското правителство достигат до извода, че държавите членки са длъжни да не засягат свободата на преценка на компетентните служби или институции, когато последните разглеждат във всеки конкретен случай възможността за удължаване на срока за прехвърляне след изтичане на третия месец.

39. Не считам този довод за убедителен.

40. Първо, ако случаят беше такъв, законодателят на Съюза щеше да изрази съгласие да бъдат по принцип отменени правилата за пребиваване за срок от три до максимум шест месеца.

41. Такова принципно решение според мен обаче трябва да произтича недвусмислено от разпоредбите на Регламент № 883/2004, по-специално поради последиците от административно естество и по-конкретно тези, свързани с трудностите да се осигури в чужбина продължаване на контрола върху дейността за търсене на работа на заинтересованите лица, и трудностите от финансово естество за държавите членки, които изплащат обезщетения за безработица съгласно националното си право. В това отношение, подобно на шведското правителство, е необходимо да се отбележи, че в член 64, параграф 1, буква г) от този регламент се уточнява, че обезщетенията се отпускат от компетентната институция „съгласно прилаганото от нея законодателство и за нейна сметка“. Следователно в рамките на предвидената в член 64, параграф 1, буква в) in fine от посочения регламент възможност компетентната институция не може да пренебрегне установените от закона условия, свързани с изплащането на обезщетения за безработица. В тези условия непременно се включват условията, които евентуално са били приети от националното законодателство и/или нормативната уредба относно правото на националната администрация да отпуска тези обезщетения на търсещо работа лице, което се е преместило в друга държава, обвързана от разпоредбите на Регламент № 883/2004, за срок, надхвърлящ три месеца.

42. Второ, макар да е вярно, че в член 1, буква р), подточка i) от Регламент № 883/2004 се дава определение на „компетентна институция“ като „институцията, в която заинтересованото лице е осигурено към момента на искането за обезщетение“, текстът на член 64, параграф 1, буква в) in fine от този регламент препраща и към „компетентните служби“, израз, за който няма определение в този акт и който поради общия си характер може надлежно да обхваща всеки вид орган или структура, който или която отговаря за схемите за социална сигурност или за прилагането на релевантното законодателство, съгласно правния ред на всяка държава членка.

43. Следователно текстът на член 64, параграф 1, буква в) in fine от Регламент № 883/2004 не позволява да се твърди, че законодателят на Съюза е забранил на държавите членки да ограничават прехвърлянето на обезщетения за безработица до тримесечен срок, като ги е задължил да не забраняват, ограничават или регламентират възможността администрацията им да удължава този срок до максимум шест месеца.

44. Трето, изводът, който бе направен, не се оборва от допълнителния довод на Комисията, който е изведен по аналогия от практиката на Съда относно тълкуването на член 69, параграф 2 от Регламент № 1408/71 и с който според Комисията се оставя впечатлението, че компетентните служби по заетостта трябва винаги да могат да проверяват конкретните обстоятелства по всеки случай.

45. В това отношение следва да се припомни, че в член 69, параграф 2 от Регламент № 1408/71 се предвижда, че съответното лице губи всички права на обезщетения за безработица съгласно законодателството на компетентната държава, ако не се завърне в тази държава преди изтичането на тримесечния срок. Второто изречение на тази разпоредба смекчава строгите последици от безвъзвратната загуба на обезщетенията в случай на късно връщане, като разрешава на компетентните служби или институции „в извънредни случаи“ да удължат тримесечния срок.

46. Действително, както подчертава Комисията, Съдът е приел, че член 69, параграф 2, второ изречение от Регламент № 1408/71 позволява да се спази принципът на пропорционалност, в рамките на който компетентните служби и институции трябва да вземат предвид във всеки конкретен случай продължителността на просрочването на тримесечния срок, причината за късното връщане на заинтересованото лице в компетентната държава и тежестта на правните последици, произтичащи от такова късно връщане ( 16 ).

47. Комисията изглежда е достигнала до заключението, че като е приел, че службите по заетостта на компетентната държава могат по този начин да ограничат правните последици от загубата на правото на обезщетения в извънреден случай, когато заинтересованото лице не се е върнало в тази държава след изтичане на тримесечния срок, Съдът вече е приел, най-малкото мълчаливо и при действието на Регламент № 1408/71, че същите служби са овластени да предоставят продължаване на правото на получаване на обезщетения след изтичане на тримесечния срок. Струва ми се, че без да изменям логиката на разсъжденията на Комисията, от това следва, че предвидената в член 64, параграф 1, буква в) in fine от Регламент № 883/2004 възможност в крайна сметка само потвърждава даденото от Съда тълкуване на член 69, параграф 2 от Регламент № 1408/71.

48. Ще отбележа обаче, че в становището си Комисията не е отчела обстоятелството, че член 69, параграф 2 от Регламент № 1408/71 е бил заменен не от член 64, параграф 1, буква в) in fine от Регламент № 883/2004, а от член 64, параграф 2 от същия регламент.

49. Всъщност последната разпоредба гласи, че заинтересованото лице загубва всички права на обезщетения, ако не се завърне при изтичането или преди края на срока, през който има право на обезщетения съгласно член 64, параграф 1, буква в) от Регламент № 883/2004, освен в изключителни случаи, при които компетентните служби или институции могат да разрешат завръщане на заинтересованото лице на по-късна дата, без то да загуби правото си.

50. В това отношение е разбираемо и логично, че за да се прецени дали е налице „изключителен случай“ (като възникване на заболяване или настъпване на злополука) ( 17 ), при който се допуска дерогация от правната последица, свързана със загубата на правото на обезщетения, ако заинтересованото лице не се е завърнало в компетентната държава преди изтичане на срока, посочен в член 64, параграф 1, буква в) от Регламент № 883/2004, компетентните органи на държавата членка ще бъдат задължени да вземат предвид конкретните обстоятелства за всяко „заинтересовано“ лице, както Съдът е потвърдил в практиката си.

51. Следва да се приеме, че тази съдебна практика продължава по аналогия да бъде релевантна по отношение на член 64, параграф 2 от Регламент № 883/2004.

52. Посочената констатация означава, че предоставената на компетентните служби и институции съгласно член 64, параграф 2 от Регламент № 883/2004 свобода на преценка да проверят наличието на „изключителен случай“, се осъществява в контекста на прилагането на срока, през който заинтересованото лице има право на обезщетения, т.е. или през тримесечния срок, или евентуално, ако държавата членка е използвала предвидената в член 64, параграф 1, буква в) in fine от този регламент възможност през последващия период, в случай че търсещото работа лице е получило удължаване на тримесечния срок.

53. Следователно тук няма припокриване между положението, при което на компетентните служби по заетостта е позволено да ограничават в изключителен случай правните последици от загубата на правото на обезщетения, когато заинтересованото лице не се е върнало след изтичане на задължителния тримесечен срок (или незадължителния шестмесечен срок), и положението, при което става дума за това дали в дадена държава членка определен работник по принцип може да се ползва от удължаване на тримесечния срок за прехвърляне на обезщетения за безработица до максимум шест месеца.

54. Ако, както твърди Комисията, държавите членки са били длъжни да предоставят на съответните си администрации задължението да преценяват при всички случаи възможността за удължаване на тримесечния срок до максимум шест месеца, посоченият в член 64, параграф 2 от Регламент № 883/2004 „изключителен случай“ би загубил цялото си полезно действие ( 18 ). При това положение е достатъчно всяко търсещо работа лице, което не може да се завърне преди изтичане на тримесечния срок в компетентната държава членка, да се позове не на „изключителен случай“, а просто да поиска удължаване на тримесечния срок до максимум шест месеца по силата на член 64, параграф 1, буква в) in fine от този регламент.

55. Фактът че законодателят на Съюза е решил да запази възможността за позоваване на „изключителен случай“ с цел да се смекчи прекалено внезапното прилагане на правните последици при връщане на територията на компетентната държава членка след изтичане на тримесечния срок, е потвърждение на това, че той несъмнено е приел, че срокът за прехвърляне на обезщетенията за безработица може да бъде ограничен до три месеца съгласно направения от този законодател избор да изпълни задължението, произтичащо от възложената му с член 48 ДФЕС задача да установи режим, който да позволява на работниците да превъзмогват пречките, които биха могли да произтичат за тях от националните норми в областта на социалната сигурност ( 19 ).

56. Оттук следва, че с оглед на контекста и структурата на разпоредбите на Регламент № 883/2004 относно търсещите работа лица, които отиват в друга държава членка, член 64, параграф 1, буква в) in fine от посочения регламент разрешава на държавите членки да не използват посочената в него възможност и следователно да не удължат срока за прехвърляне на обезщетенията за безработица след изтичане на тримесечния срок ( 20 ).

57. Според мен този извод не противоречи на целта на член 64 от Регламент № 883/2004 за насърчаване на мобилността на търсещите работа лица ( 21 ). Всъщност, от една страна, последните вече са се ползвали от правото на прехвърляне на обезщетенията за безработица за срок от три месеца. От друга страна, във всеки случай те не могат да се позовават на правото да получат удължаване на тримесечния срок, дори и органите на дадена държава членка да са използвали предоставената в член 64, параграф 1, буква в) in fine от Регламент № 883/2004 възможност, предвид това че в този член не се посочват условията и критериите, от които зависи упражняването на свободата на преценка, която тази разпоредба предоставя на посочените органи. Към този въпрос ще се върна по-нататък ( 22 ).

58. Четвърто, по принцип спорът между заинтересованите страни относно адресатите на предвидената в член 64, параграф 1, буква в) in fine от Регламент № 883/2004 възможност според мен не се различава от този, който е бил решен от Съда при тълкуването на член 4, точка 6 от Рамково решение 2002/584/ПВР на Съвета от 13 юни 2002 година относно европейската заповед за арест и процедурите за предаване между държавите членки ( 23 ).

59. Този член 4, озаглавен „Случаи, при които изпълнението на европейска заповед за арест може да бъде отказано“, предоставя на „изпълняващия съдебен орган“ възможност да откаже да изпълни такава заповед за изпълнение, ако съгласно точка 6 от този член тя е издадена с оглед на изпълнение на присъда за лишаване от свобода, когато издирваното лице се намира или е гражданин или пребиваващ в изпълняващата държава членка и когато тази държава поема да изпълни това наказание.

60. Ето защо поставеният въпрос е бил дали прилагането в националното право на възможността да се откаже изпълнение, предвидена в член 4, точка 6 от Рамково решение 2002/584, е оставена на преценката на държавите членки, или напротив, има задължителен характер, като в такъв случай изрично посоченият в този член „изпълняващ съдебен орган“ трябва винаги да може да разполага във вътрешното право с възможност да се противопостави на изпълнението на европейската заповед за арест при посочените в член 4, точка 6 от това Рамково решение условия с цел увеличаване на шансовете за социална реинтеграция на издирваното лице след изтърпяване на наложеното му наказание.

61. В заключението си по дело Wolzenburg (C‑123/08, EU:C:2009:183, т. 102—107) генералният адвокат Bot е предложил на Съда да следва второто тълкуване, което в по-голяма степен съответства на текста на член 4, точка 6 от Рамково решение 2002/584.

62. Съдът се е произнесъл в противен смисъл в решенията си от 5 септември 2012 г., Lopes Da Silva Jorge (C‑42/11, EU:C:2012:517, т. 35 и 50) и от 29 юни 2017 г., Popławski (C‑579/15, EU:C:2017:503, т. 21). Всъщност независимо от член 4, точка 6 от Рамково решение 2002/584, който се отнася до изпълняващия съдебен орган, Съдът е приел, че държавите членки свободно могат да изберат дали да приложат във вътрешното право посочената в този член възможност да откажат изпълнение.

63. С други думи, държавите членки не са длъжни да използват посочената в член 4, точка 6 от Рамково решение 2002/584 възможност.

64. Същото важи и по отношение на предвидената в член 64, параграф 1, буква в) in fine от Регламент № 883/2004 възможност.

65. Наистина естеството на разглеждания по настоящото дело акт, а именно регламент, по принцип се различава от това на рамковото решение.

66. Всъщност за разлика от рамковите решения, приети въз основа на предишния член 34, параграф 2, буква б) от ЕС, които нямат директен ефект ( 24 ), съгласно член 288, втора алинея от ДФЕС регламентът е задължителен в своята цялост и се прилага пряко във всички държави членки, което означава, че тези разпоредби по принцип не налагат приемането на национални мерки за прилагане от държавите членки ( 25 ).

67. Това не променя факта, че от една страна, независимо от естеството на разглеждания акт възможността съществува като такава, като Съдът е приел, че държава членка, която е избрала да не използва тази възможност, предоставена с регламент на Съвета, не нарушава член 288 ДФЕС ( 26 ). От друга страна, както Съдът редовно посочва, изглежда, че разпоредбите на регламент, въпреки неговото естество, могат да възлагат на самите държави членки да вземат необходимите законодателни, устройствени, административни и/или финансови мерки за ефективното прилагане на неговите разпоредби ( 27 ).

68. Член 64, параграф 1, буква в) in fine от Регламент № 883/2004 според мен съответства на тези два случая.

69. Всъщност, както посочих, на първо място, член 64, параграф 1, буква в) in fine от Регламент № 883/2004 не изисква по никакъв начин от държавите членки да гарантират, че задължителният тримесечен срок за прехвърляне на обезщетения за безработица може да бъде удължен до максимум шест месеца.

70. На второ място, ако дадена държава членка избере да използва предоставената с член 64, параграф 1, буква в) in fine от Регламент № 883/2004 възможност, е необходимо да се отбележи, че тази разпоредба не посочва никакъв критерий, по силата на който компетентната национална администрация може да продължи до максимум шест месеца срока за прехвърляне на обезщетенията за безработица. Следователно, за да породи пълното си действие и същевременно за да се гарантира правната сигурност и равното третиране на молителите, този член налага приемането на национални мерки, в които да се уточняват условията, при които може да се предостави удължаване на тримесечния срок, или които очертават свободата на преценка, която член 64, параграф 1, буква в) in fine от този регламент оставя на националната администрация.

71. Този извод позволява ли да се заключи, че държава членка, която като Кралство Нидерландия е използвала тази възможност, може все пак по принцип да реши да отхвърля всяка молба за продължаване на тримесечния срок, освен ако с оглед на особените обстоятелства на конкретния случай такова решение би довело до неоправдан резултат, т.е. в крайна сметка до резултат, който е непропорционален?

72. Въз основа на максимата qui potest majus potest et minus би могло вече a priori да се предположи утвърдителен отговор.

73. Комисията обаче предлага да се отговори отрицателно на поставения в точка 71 от настоящото заключение въпрос. Тя поддържа становището, че компетентната национална институция трябва при всички случаи да може да упражни свободата си на преценка не съгласно принципа „не се разрешава, освен ако“, а съгласно принципа „разрешава се, освен ако“.

74. Не споделям това становище.

75. Всъщност, от една страна, и както вече посочих, тъй като член 64, параграф 1, буква в) in fine от Регламент № 883/2004 не предвижда критериите, с оглед на които компетентната национална администрация трябва да разгледа молбата за удължаване на тримесечния срок, той не посочва и реда и условията, с оглед на които така предоставената на тази администрация свобода на преценка трябва да се упражни, както по същество поддържа полското правителство.

76. От друга страна, макар да е вярно, че при упражняване на свободата на преценка компетентната национална администрация трябва също да спазва правото на Съюза, по-специално принципите на недопускане на дискриминация и на пропорционалност, това задължение не означава, че една такава свобода на преценка трябва да се упражнява единствено съгласно реда и условията, определени от принципа „разрешава се, освен ако“, както твърди Комисията.

77. С други думи, член 64, параграф 1, буква в) in fine от Регламент № 883/2004 във връзка с принципите на недопускане на дискриминация и на пропорционалност допуска по-специално дадена държава членка да установи общи, обективни и недискриминационни критерии, които уреждат упражняването на свободата на преценка на своята администрация, като посочи обстоятелствата или хипотезите, при които последната може по изключение да позволи да бъде продължено прехвърлянето на обезщетения за безработица на търсещо работа лице в друга държава членка до максимум шест месеца.

78. Ето защо според мен дадена държава членка остава в установените от правото на Съюза граници, ако приеме мерки, по силата на които удължаването на срока за прехвърляне на обезщетения за безработица до максимум шест месеца може да бъде предоставено само ако са изпълнени определени условия, като посочените от запитващата юрисдикция, а именно ако за заинтересованото лице има конкретна перспектива за намиране на работа, което налага удължаване на престоя в съответната държава членка, или търсещото работа лице е представило декларация относно намерението на даден работодател в посочената държава членка действително да го наеме на работа. Такива национални мерки могат дори да повишат правната сигурност по отношение на заинтересованите лица, като им позволи предварително да се запознаят с условията и/или критериите, въз основа на които националната администрация ще упражни своето право на преценка, както и, ако е необходимо, да улеснят упражняването на съдебен контрол върху приетите от последната решения.

79. Впрочем, обратно на твърдяното от Комисията, от формулировката на първия преюдициален въпрос, както и от становището на Uwv следва, че посочената администрация не е отказала да провери дали особените обстоятелства на конкретния случай обосновават да бъде разрешено удължаване на срока за прехвърляне на обезщетенията за безработица на жалбоподателя по главното производство след изтичане на тримесечния срок, който вече му е бил предоставен по силата на Регламент № 883/2004.

80. Бих искал да добавя, че фактът, че обстоятелствата и/или критериите, от които зависи продължаването на срока за прехвърляне на обезщетения за безработица, могат да бъдат различни в държавите членки, избрали да се възползват от предвидената в член 64, параграф 1, буква в) in fine от Регламент № 883/2004 възможност, произтича именно от свободата на преценка, предоставена им от законодателя на Съюза при приемането на посочения регламент.

81. Тези разлики между схемите и мерките на държавите членки, приложили предвидената в член 64, параграф 1, буква в) in fine от Регламент № 883/2004 възможност, са били предвидени от законодателя на Съюза ( 28 ). Те не могат да се считат за ограничения на свободното движение на работници, тъй като произтичат от липсата на хармонизация на условията и процедурите, съгласно които администрациите на държавите членки могат да удължат срока за прехвърляне на обезщетения за безработица до максимум шест месеца ( 29 ). Този извод важи и за разпоредбите относно свободното движение на работници от Споразумението ЕО—Швейцария, които нямат по-широк обхват от предвидените в Договора за функционирането на ЕС.

82. Не е задача на Съда, а на законодателя на Съюза, да смекчи, дори да премахне тези различия, ако последният счете това за необходимо.

83. Следователно предлагам на поставения от запитващата юрисдикция първи преюдициален въпрос да се отговори, че с оглед на свободното движение на работници и принципите на недопускане на недискриминация и на пропорционалност разпоредбите на Регламент № 883/2004 допускат дадена държава членка да използва възможността, предвидена в член 64, параграф 1, буква в) in fine от посочения регламент, като отхвърля по принцип всяка молба за удължаване на срока за прехвърляне на обезщетения за безработица след изтичане на тримесечния срок до максимум шест месеца, освен ако компетентната институция на тази държава членка прецени, че предвид особените обстоятелства на конкретния случай, по-специално когато съществува конкретна и доказуема перспектива за работа, няма основание да постанови отказ за удължаването на срока за прехвърляне на тези обезщетения.

84. При тези условия не е необходимо да се отговаря на втория преюдициален въпрос, който се отнася до условията и реда, при които държавите членки трябва да използват предвидената в член 64, параграф 1, буква в) in fine от Регламент № 883/2004 възможност. Освен това въпросът е поставен само в случай че се отговори отрицателно на първия въпрос, хипотеза, която предлагам да бъде отхвърлена по изложените по-горе мотиви.

IV. Заключение

85. Предвид всички изложени по-горе съображения предлагам на поставения от Centrale Raad van Beroep (Апелативен съд по дела в областта на социалната сигурност и публичната служба, Нидерландия) преюдициален въпрос да се отговори по следния начин: „С оглед на свободното движение на работници и принципите на недопускане на дискриминация и на пропорционалност разпоредбите на Регламент № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социална сигурност допускат дадена държава членка да използва възможността, предвидена в член 64, параграф 1, буква в) in fine от посочения регламент, като по принцип отхвърля всяка молба за удължаване на срока за прехвърляне на обезщетения за безработица след изтичане на тримесечния срок до максимум шест месеца, освен ако компетентната институция на тази държава членка прецени, че предвид особените обстоятелства на конкретния случай, по-специално когато съществува конкретна и доказуема перспектива за работа, няма основание да постанови отказ за удължаването на срока за прехвърляне на тези обезщетения“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: френски.

( 2 ) ОВ L 166, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 82 и поправка в ОВ L 33, 2008 г., стр. 12.

( 3 ) Курсивът е мой.

( 4 ) ОВ L 114, 2002 г., стр. 6; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 74, стр. 97.

( 5 ) OB L 103, 2012 г., стр. 51.

( 6 ) ОВ L 149, 1971 г., стр. 2; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 7.

( 7 ) Вж. в този смисъл решения от 19 юни 1980 г., Testa и др. (41/79, 121/79 и 796/79, EU:C:1980:163, т. 4) и от 21 февруари 2002 г., Rydergård (C‑215/00, EU:C:2002:111, т. 17).

( 8 ) Вж. в този смисъл решение от 19 юни 1980 г., Testa и др. (41/79, 121/79 и 796/79, EU:C:1980:163, т. 5 и 13).

( 9 ) Вж. решение от 19 юни 1980 г., Testa и др. (41/79, 121/79 и 796/79, EU:C:1980:163, т. 8).

( 10 ) Вж. в този смисъл решение от 19 юни 1980 г., Testa и др. (41/79, 121/79 и 796/79, EU:C:1980:163, т. 14—16).

( 11 ) Вж. в този смисъл решение от 18 юли 2006 г., De Cuyper (C‑406/04, EU:C:2006:491, т. 38 и 47).

( 12 ) Решение от 18 юли 2006 г., De Cuyper (C‑406/04, EU:C:2006:491, т. 45).

( 13 ) Курсивът е мой.

( 14 ) Съдът вече редовно взема предвид като източник за тълкуване документите от подготвителните работи на актовете на Съюза; вж. по-специално относно Регламент № 883/2004 решение от 11 април 2013 г., Jeltes и др. (C‑443/11, EU:C:2013:224, т. 33 и 34), и неотдавна във връзка с други нормативни разпоредби, решения от 18 октомври 2016 г., Nikiforidis (C‑135/15, EU:C:2016:774, т. 45) и от 26 юли 2017 г., Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587, т. 89 и 90).

( 15 ) Във връзка с това вж. съответно член 50, параграф 1, буква г) от Предложение за регламент (ЕО) на Съвета за координация на системите за социална сигурност от 21 декември 1998 г., от 21 декември 1998 г. (COM(1998) 779 окончателен, стр. 45) и точка 3.3.9 от Съобщението от Комисията до Европейския парламент съгласно член 251, параграф 2, втора алинея от Договора за ЕО относно общата позиция на Съвета във връзка с приемането на регламент от Европейския парламент и от Съвета за координация на системите за социална сигурност (COM(2004) 44 окончателен, стр. 9). Вж. също така относно отказа на държавите членки във връзка със задължително удължаване на срока за прехвърляне на обезщетенията до шест месеца Cornelissen, R. The New EU Coordination System for Workers Who Become Unemployed. — European Journal of Social Security, 3/2007 г., р. 204. Вж. също така относно настоящите различия между държавите членки мотивите към предложението, представено от Комисията на 13 декември 2016 г., за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент № 883/2004 и на Регламент (ЕО) № 987/2009 за установяване процедурата за прилагане на Регламент № 883/2004 (COM(2016) 815 окончателен, стр. 7).

( 16 ) Вж. в този смисъл решение от 19 юни 1980 г., Testa и др. (41/79, 121/79 и 796/79, EU:C:1980:163, т. 21 и 22). Вж. и решение от 20 март 1979 г., Coccioli (139/78, EU:C:1979:75, т. 8 и 9).

( 17 ) В решения от 20 март 1979 г., Coccioli (139/78, EU:C:1979:75), и от 19 юни 1980 г., Testa и др. (41/79, 121/79 и 796/79, EU:C:1980:163), Съдът е бил изправен пред хипотези, при които съответните безработни лица са се разболели, преди да се завърнат на територията на държавата членка, която им е изплащала обезщетенията.

( 18 ) Ще припомня, че съгласно съдебната практика, когато една разпоредба от правото на Съюза подлежи на различни тълкувания, предимство трябва да се отдаде на това, което може да запази нейното полезно действие: вж. по-специално решения от 18 декември 2008 г., Afton Chemical (C‑517/07, EU:C:2008:751, т. 43) и решение от 10 септември 2014 г., Holger Forstmann Transporte (C‑152/13, EU:C:2014:2184, т. 26).

( 19 ) Вж. по аналогия решение от 11 април 2013 г., Jeltes и др. (C‑443/11, EU:C:2013:224, т. 40).

( 20 ) Без това да е от решаващо значение, ще добавя, че службите на Комисията изглежда са били на същото мнение в Работен документ за оценка на въздействието на предложението, представено от Комисията на 13 декември 2016 г., за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент № 883/2004 и на Регламент (ЕО) № 987/2009 за установяване процедурата за прилагане на Регламент № 883/2004 (COM(2016) 815 окончателен); вж. Commission Staff Working Document, Impact Assessment, Initiative to Partially Revise Regulation No. 883/2004 and its Implementing Regulation (EC) No. 987/2004, (SWD(2015) 460 окончателен), Part 1/6, стр. 69, в който се посочва следното: „Under the current rules Member States have a discretion to determine whether they export unemployment benefits only for the minimum period of three months or the maximum period of six months“. Съгласно този документ и ако изключим Кралство Нидерландия, понастоящем единадесет държави членки са отказали да предоставят такова удължаване.

( 21 ) Вж. по аналогия с член 69 от Регламент № 1408/71 решение от 6 ноември 2003 г., Комисия/Нидерландия (C‑311/01, EU:C:2003:598, т. 39 и цитираната съдебна практика).

( 22 ) Вж. точки 70—82 от настоящото заключение.

( 23 ) OB L 90, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 3.

( 24 ) Вж. по-специално относно Рамково решение 2002/584/ПВР решения от 5 септември 2012 г., Lopes Da Silva Jorge (C‑42/11, EU:C:2012:517, т. 53) и от 29 юни 2017 г., Popławski (C‑579/15, EU:C:2017:503, т. 28).

( 25 ) Вж. в този смисъл по-специално решение от 15 март 2017 г., Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, т. 27 и цитираната съдебна практика).

( 26 ) Вж. решение от 17 декември 2015 г., Imtech Marine Belgium (C‑300/14, EU:C:2015:825, т. 27—31).

( 27 ) Вж. в този смисъл по-специално решения от 5 май 2015 г., Испания/Съвет (C‑147/13, EU:C:2015:299, т. 94), от 9 февруари 2017 г., S. (C‑283/16, EU:C:2017:104, т. 48) и от 15 март 2017 г., Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, т. 27).

( 28 ) Във всеки случай от Работния документ на службите на Комисията (стр. 69), цитиран в бележка под линия 20 от настоящото заключение, следва, че критериите, от които зависи удължаването на тримесечния срок до максимум шест месеца, съществено се различават в петнадесетте държави членки, които са допуснали възможност за такова удължаване.

( 29 ) Вж. по аналогия решение от 11 април 2013 г., Jeltes и др. (C‑443/11, EU:C:2013:224, т. 45).