ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Г-ЖА V. TRSTENJAK

представено на 29 ноември 2011 година ( 1 )

Дело C-606/10

Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE)

срещу

Ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’immigration

(Преюдициално запитване, отправено от Conseil d’Etat (Франция)

„Регламент № 562/2006 — Кодекс на шенгенските граници — Член 13 — Отказ за влизане — Член 5 — Условия за влизане в шенгенското пространство на граждани на трети страни, за които има изискване за виза — Министерско циркулярно писмо — Повторно влизане на граждани на трети страни, за които има изискване за виза, притежаващи временно разрешение за пребиваване — Виза за повторно влизане — Транзитно преминаване на граждани на трети страни — Правна сигурност — Оправдани правни очаквания“

1. Настоящото преюдициално запитване на френския Conseil d’État се отнася до тълкуването на Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) ( 2 ). Запитващата юрисдикция по същество иска да бъде изяснено съдържанието и приложното поле на залегналите в него условия за отказ за влизане на граждани на трети страни, за които има изискване за виза, както и за издаването на виза за повторно влизане на граждани на трети страни.

I – Приложимо право

А – Право на Съюза

1. Кодекс на шенгенските граници ( 3 )

2. Член 2 от Кодекса на шенгенските граници гласи: „По смисъла на настоящия регламент: […] 15. „разрешение за пребиваване“ е: а) всички разрешения за пребиваване, издадени от държавите членки в съответствие с единния формат, установен с Регламент (ЕО) № 1030/2002 на Съвета от 13 юни 2002 г. за установяване на единен формат на разрешения за пребиваване на граждани на трети страни; б) всички други документи, издадени от една държава членка на граждани на трети страни, с които се разрешава престой или повторно влизане на нейна територия, с изключение на временните разрешения, издадени с цел разглеждането на първа молба за разрешение за пребиваване, както е посочено в буква а) или молба за убежище; […]“.

3. Член 3 от Кодекса на шенгенските граници предвижда под заглавие „Обхват“: „Настоящият регламент се прилага за всяко лице, което пресича вътрешна или външна граница на държавите членки, без да се засягат: а) правата на лица, които се ползват от правото на Общността на свободно движение; б) правата на бежанци и лица, които търсят международна закрила, по-специално по отношение на неотблъскването“.

4. Член 5 от Кодекса на шенгенските граници предвижда под заглавие „Условия за влизане на граждани на трети страни“: „1. За престой, който не надвишава три месеца за период от шест месеца, условията за влизане на граждани на трети страни са следните: а) да притежават валидни пътни документи или документи, които дават право за преминаване на границата; б) да притежават валидна виза, ако такава се изисква съгласно Регламент (ЕО) № 539/2001 на Съвета от 15 март 2001 г. относно определяне на третите страни, чиито граждани трябва да притежават виза, когато преминават външните граници на държавите членки, както и тези, чиито граждани са освободени от това изискване, с изключение на случаите, когато те притежават валидно разрешение за пребиваване или валидна виза за дългосрочно пребиваване. […] […] 4. Чрез дерогация от параграф 1: а) на граждани на трети страни, които не отговарят на условията, посочени в параграф 1, но притежават разрешение за пребиваване, виза за дългосрочно пребиваване или виза за повторно влизане, издадени от някоя от държавите членки, или — когато това се изисква, разрешение за пребиваване или виза за дългосрочно пребиваване и виза за повторно влизане, се разрешава влизане на териториите на другите държави членки за транзитно преминаване с цел достигане територията на държавата членка, която е издала разрешението за пребиваване, визата за дългосрочно пребиваване или визата за повторно влизане, освен ако имената им са включени в националния списък на сигнали на държавата членка, чиято външна граница лицата се стремят да преминат, и ако сигналът е придружен от указание за отказ за влизане или транзитно преминаване; б) на граждани на трети страни, които отговарят на условията, посочени в параграф 1, с изключение на упоменатото в буква б) и които се представят на границата, може да бъде разрешено влизане на териториите на държавите членки, ако на границата им бъде издадена виза в съответствие с Регламент (ЕО) № 415/2003 на Съвета от 27 февруари 2003 г. за издаване на визи на границата, включително издаване на такива визи на транзитно преминаващи моряци; […] в) държава членка може да разреши влизане на граждани на трети страни, които не отговарят на едно или повече условия по параграф 1, по хуманитарни причини или такива, свързани с национален интерес или поради международни задължения. […]“.

5. Член 13, параграф 1 от Кодекса на шенгенските граници под заглавие „Отказ за влизане“ определя: „1. На гражданин на трета страна, който не отговаря на [всички] условия за влизане, [предвидени] в член 5, параграф 1, и не принадлежи [към една от] категориите лица, посочени в член 5, параграф 4, се отказва влизане на териториите на държавите членки.Това не накърнява прилагането на специални разпоредби относно правото на убежище и международна закрила или относно издаването на визи за дългосрочно пребиваване“.

Б – Национално право

6. Член L. 311-4 от [френския] Закон за влизането и пребиваването на чужденци и за правото на убежище гласи: „Притежаването на удостоверение за подадена молба за издаване или подновяване на разрешение за пребиваване, удостоверение за подадена молба за убежище или за временно разрешение за пребиваване дава право на чужденец да бъде във Франция, без това да предопределя окончателното решение относно неговото право на пребиваване […]“.

II – Факти, производство пред националния съд и преюдициални въпроси

7. Предмет на спора в главното производство е министерско циркулярно писмо от 21 септември 2009 г., в което се определят условията за влизане в шенгенското пространство за граждани на трети страни, притежаващи временно разрешение за пребиваване или издадено от френските власти удостоверение за подадена молба за убежище или за подадена молба за разрешение за пребиваване. В това отношение в циркулярното писмо се предвижда по-специално, че гражданите на трети страни — за които има изискване за виза и са напуснали пределите на Франция, притежавайки само удостоверение за подадена първа молба за разрешение за пребиваване или за убежище, и/или само временно разрешение за пребиваване, издадено в контекста на разглеждането на молба за убежище — могат да влязат повторно в шенгенското пространство само с виза, издадена от консулските служби или като изключение от административните служби на префектурата. Съгласно това писмо издадената от административните служби на префектурата виза за повторно влизане допуска преминаването на външните шенгенски граници принципно само през входните пунктове на територията на Франция.

8. Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE), в качеството си на жалбоподател в главното производство, иска това циркулярно писмо да бъде отменено, доколкото то предвижда отказ за повторно влизане на френска територия на притежателите на удостоверения за подадена първа молба за разрешение за пребиваване или за подадена молба за убежище. Според асоциацията циркулярното писмо не се ограничава до извеждане на последиците от Кодекса на шенгенските граници, а по-скоро разширява обхвата на разпоредбите му. Освен това то пренебрегвало принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, тъй като било пряко приложимо, макар че граждани на трети страни, притежаващи временно разрешение за пребиваване, които са напуснали страната преди приемането на циркулярното писмо, са могли въз основа на валидното дотогава тълкуване на член L. 311-4 от Закона за влизането и пребиваването на чужденци и за правото на убежище да очакват да им бъде позволено повторно влизане на френска територия.

9. Запитващата юрисдикция стига до заключение, че жалбата повдига въпроси относно тълкуването и прилагането на Кодекса на шенгенските граници, на които досега не е даван отговор. При тези условия тя решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси: „1. Член 13 от Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) прилага ли се по отношение на повторното влизане на територията на държавата членка, която е издала на гражданина на трета страна временното разрешение за пребиваване, когато за повторното влизане на територията ѝ не се налага нито влизане, нито транзитно преминаване, нито пребиваване на територията на другите държави членки? 2. При какви условия държава членка може да издава на граждани на трети страни „виза за повторно влизане“ по смисъла на член 5, параграф 4, буква а) от същия регламент? В частност в такава виза може ли да се предвиди ограничение, влизането да е само през входните пунктове на територията на страната? 3. Доколкото Регламент (ЕО) № 562/2006 — в противоречие с позволеното в клаузите на Конвенцията за прилагане на споразумението от Шенген от 19 юни 1990 г., в редакцията след изменението ѝ с този регламент — изключва всяка възможност за влизане на територията на държавите членки по отношение на граждани на трети страни, притежаващи само временно разрешение за пребиваване за срока на разглеждането на първа молба за разрешение за пребиваване или на молба за убежище, принципите на правната сигурност и оправданите правни очаквания не налагат ли да бъдат предвидени преходни разпоредби за гражданите на трети страни, напуснали територията на държавите членки, когато са притежавали само временни разрешения за пребиваване, издадени за срока на разглеждането на първа молба за разрешение за пребиваване или молба за убежище, и които искат да се завърнат на нея след влизането в сила на Регламент (ЕО) № 562/2006?“.

III – Производство пред Съда

10. Актът за преюдициално запитване с дата 15 декември 2010 г. постъпва в секретариата на Съда на 22 декември 2010 г. В писмената фаза на производството становища представят жалбоподателят в главното производство, френското и белгийското правителство, както и Европейската комисия. В съдебното заседание на 20 октомври 2011 г. са взели участие представителите на жалбоподателя в главното производство, на френското правителство и на Комисията.

IV – Доводи на страните

11. Според френското и белгийското правителство, както и според Комисията на първия преюдициален въпрос трябва да се отговори в смисъл, че член 13 от Кодекса на шенгенските граници следва да се прилага и за граждани на трети страни, чието повторно влизане на територията на държавата членка, която им е издала временно разрешение за пребиваване, не налага нито влизане, нито транзитно преминаване, нито пребиваване на територията на други държави членки.

12. За разлика от тях жалбоподателката в главното производство счита, че на първия преюдициален въпрос следва да се отговори, че член 5 във връзка с член 13 от Кодекса на шенгенските граници следва да се тълкува в смисъл, че влизане на основание на разрешение за пребиваване, което не отговаря на условията на член 2, точка 15, може да бъде отказано само ако лицето моли за влизане с цел кратък престой на границата на държава членка, различна от тази, издала разрешението му за пребиваване.

13. На втория преюдициален въпрос по мнение на Комисията следва да се отговори, че визата за повторно влизане по смисъла на член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници не може да предвижда ограничение, повторното влизане в шенгенското пространство да е само на входните пунктове на територията на страната. Жалбоподателят в главното производство като цяло застъпва същата теза.

14. По този въпрос френското правителство в писменото си становище застъпва тезата, че визата за повторно влизане по смисъла на член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници била или национална виза за дългосрочно пребиваване, или виза за краткосрочно пребиваване по смисъла на Регламент (ЕО) № 810/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година за създаване на Визов кодекс на Общността (Визов кодекс) ( 4 ). Дори и държавите членки да можели по изключение с оглед на даден конкретен случай да издават виза с ограничена териториална валидност по смисъла на член 25 от Визовия кодекс, тази виза давала право на влизане единствено на територията на държавата членка, която я е издала. В съдебното заседание обаче френското правителство се присъединява към становището на Комисията.

15. В тази връзка белгийското правителство изразява мнение, че държавите членки могат да определят условията за издаване на виза за повторно влизане. Визата за повторно влизане обаче давала право на влизане единствено на територията на съответната страна.

16. В отговора си на третия преюдициален въпрос белгийското правителство и Комисията изтъкват, че Кодексът на шенгенските граници не е променил съществено уредените в правото на Съюза условия за влизане на граждани на трети страни, притежаващи само временни разрешения, издадени за срока на разглеждането на първа молба за разрешение за пребиваване или на молба за убежище. Според Комисията от това следва, че проблемите, които евентуално се пораждат от тълкуването на правото на Съюза преди циркулярното писмо от 21 септември 2009 г. и/или от прилагането на това циркулярно писмо, трябвало да се разглеждат съгласно националното право.

17. Според френското правителство на третия преюдициален въпрос следва да се отговори в смисъл, че принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания не пораждат задължение за въвеждане на преходни мерки за граждани на трети страни, които са напуснали територията на държава членка, когато са притежавали само временно разрешение за пребиваване, и които искат да се завърнат на нея след влизането в сила на Кодекса на шенгенските граници.

V – Правен анализ

А – По първия преюдициален въпрос

18. С първия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да разбере дали уреденият в член 13 от Кодекса на шенгенските граници отказ за влизане на граждани на трети страни се прилага и по отношение на повторното влизане на граждани на трети страни, за които има изискване за виза, искащи през външните шенгенски граници повторно да влязат в държавата членка, която са напуснали след получаване на временно разрешение за пребиваване, без да влизат на територията на друга държава членка.

19. Смятам, че на този въпрос следва да се отговори утвърдително. До този извод стигам с помощта на систематично тълкуване на текста и целите на Кодекса на шенгенските граници.

20. Смисълът и целта на Кодекса на шенгенските граници ( 5 ) е установяването на правила за пресичане на вътрешните граници между държавите членки и външните граници на Европейския съюз ( 6 ). Той предвижда при преминаването на определените в член 2, точка 1 от Кодекса на шенгенските граници вътрешни граници между държавите членки принципно да не се извършва проверка на лицата, независимо от тяхната националност ( 7 ), така че граничният контрол на лицата и ефективното наблюдение на преминаването на външните граници — както те са определени в член 2, точка 2 от Кодекса на шенгенските граници — следва да се осигури на външните шенгенски граници.

21. Граничният контрол на външните шенгенски граници и отказът за влизане през тези външни граници са уредени в членове 6—13 от Кодекса на шенгенските граници. Относно отказа за влизане член 13, параграф 1, първо изречение от Кодекса на шенгенските граници съдържа общото правило, че на граждани на трети страни, които не отговарят на всички условия за влизане, предвидени в член 5, параграф 1, и не принадлежат към една от категориите лица, посочени в член 5, параграф 4, се отказва влизане на териториите на държавите членки. В член 13, параграф 1, второ изречение от Кодекса на шенгенските граници се допълва, че това не накърнява прилагането на специални разпоредби относно правото на убежище и международна закрила или относно издаването на визи за дългосрочно пребиваване. Член 13, параграфи 2—6 от Кодекса на шенгенските граници урежда другите условия при отказ за влизане. Така например съгласно параграф 4 от тази разпоредба граничната охрана осигурява, че гражданин на трета страна, на когото е забранено влизане, не влиза на територията на съответната държава членка.

22. Съгласно член 3 от Кодекса на шенгенските граници същият се прилага за всяко лице, което пресича вътрешна или външна граница на шенгенското пространство.

23. Следователно тълкуването на текста на член 13 във връзка с член 3 от Кодекса на шенгенските граници непосредствено води до извода, че предвиденият в този член 13 отказ за влизане се прилага за всички граждани на трети страни, които искат през външна шенгенска граница да достигнат до държава членка, и то независимо от това дали става дума за опит за повторно влизане с временно разрешение за пребиваване, издадено от тази държава членка, или не.

24. Обстоятелството, че гражданин на трета страна, който на основание на издадено му от държава членка временно разрешение за пребиваване се опитва през външна шенгенска граница да влезе повторно в тази държава членка, като не се стреми към достъп до цялото шенгенско пространство, не накърнява прилагането на член 13 от Кодекса на шенгенските граници.

25. Решаващо значение в този контекст има обстоятелството, че с Кодекса на шенгенските граници е премахнат контролът на лицата на вътрешните граници и граничният контрол е изнесен на външните граници на шенгенското пространство. Това означава, че разпоредбите на Кодекса на шенгенските граници относно отказа за влизане през външните граници принципно са приложими по отношение на всяко преминаване на лица през тях, включително когато влизането през външните шенгенски граници на държава членка е само с цел пребиваване в тази държава членка.

26. Това тълкуване се подкрепя от член 13, параграф 1, второ изречение от Кодекса на шенгенските граници, което третира възможността за влизане в държава членка на основание на разпоредбите, свързани с правото на убежище, или на издадена национална виза за дългосрочно пребиваване. Обстоятелството, че член 13 от Кодекса на шенгенските граници изрично предвижда тези форми на влизане през външните шенгенски граници на държава членка с цел пребиваване — основно ( 8 ) и дългосрочно — в тази държава членка, потвърждава, че тази разпоредба се прилага за всяко преминаване на лица през външните шенгенски граници.

27. Съдържащата се в член 13, параграф 1, първо изречение от Кодекса на шенгенските граници препратка към член 5 от Кодекса на шенгенските граници подкрепя подобно тълкуване. Съгласно него на гражданин на трета страна, който не отговаря на всички условия за влизане, предвидени в член 5, параграф 1, и не принадлежи към една от категориите лица, посочени в член 5, параграф 4, се отказва влизане на териториите на държавите членки. Тъй като условията за влизане, предвидени в член 5 от Кодекса на шенгенските граници, се отнасят както за влизането в шенгенското пространство (параграф 1), така и за влизането с цел пребиваване основно в една държава членка (параграф 4), от препратката в член 13, параграф 1, първо изречение от Кодекса на шенгенските граници ясно следва, че член 13 от Кодекса на шенгенските граници обхваща влизането на граждани на трети страни през външните граници на държава членка и в случаите, когато влизането е основно с цел пребиваване в тази държава членка.

28. Предвид гореизложеното на първия преюдициален въпрос следва да се отговори в смисъл, че член 13 от Кодекса на шенгенските граници се прилага и по отношение на повторното влизане на гражданин на трета страна през външните шенгенски граници на територията на държавата членка, издала му временното разрешение за пребиваване, включително когато за повторното влизане на територията ѝ не се налага нито влизане, нито транзитно преминаване, нито пребиваване на територията на други държави членки.

29. Предвид конкретното съдържание на министерското циркулярно писмо от 21 септември 2009 г. искам обаче да обърна внимание, че включената в него обща забрана за повторно влизане би могла в практиката да повдигне въпроси относно съвместимостта ѝ с разпоредбите на правото на Съюза в областта на правото на убежище.

30. Всъщност от преюдициалното запитване става ясно, че гражданите на трети страни, за които има изискване за виза, напуснали пределите на Франция, когато са притежавали само временно разрешение за пребиваване, издадено за целите на разглеждането на молба за убежище, или удостоверение за подадена молба за убежище или за първа молба за издаване на разрешение за пребиваване, могат да влязат повторно в шенгенското пространство само с издадена от консулските служби или като изключение от административните служби на префектурата виза за повторно влизане. Ето защо изглежда, че министерското циркулярно писмо не е съобразено с член 13, параграф 1, второ изречение от Кодекса на шенгенските граници, съгласно който посочената разпоредба не накърнява специалните разпоредби относно правото на убежище и международна закрила. Тази клауза за дерогация във връзка с правото на убежище би могла да действа например в случаите, когато отказът за повторно влизане би накърнил така наречения принцип на non-refoulement, а с това и член 18 от Хартата на основните права ( 9 ). Ако липсата на такава клауза за дерогация в министерското циркулярно писмо в практиката пряко или косвено би довело до връщането на бежанци в страната, където те са преследвани, би трябвало да се провери съвместимостта на циркулярното писмо с правото на Съюза в този аспект. Тъй като обаче тази проблематика не е предмет на настоящото преюдициално запитване, няма да се задълбочавам в нея.

Б – По втория въпрос

31. С втория си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да се установят условията, при които държава членка може да издава на граждани на трети страни виза за повторно влизане по смисъла на член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници. В частност тя иска да разбере дали в такава виза може да се предвиди ограничение влизането в шенгенското пространство да е само през входните пунктове на територията на страната.

32. Този въпрос е породен от обстоятелството, че спорното в главното производство циркулярно писмо предвижда гражданите на трети страни, за които има изискване за виза, притежаващи временно разрешение за пребиваване във Франция за целите на разглеждането на молба за убежище или удостоверение за подадена молба за убежище или за подадена първа молба за издаване на разрешение за пребиваване, и са напуснали пределите на страната само с такова разрешение за пребиваване или само с такова удостоверение, могат да влязат повторно в шенгенското пространство само с издадена от консулските служби или като изключение — от административните служби на префектурата, виза за повторно влизане. Освен това в писмото се посочва, че издадената от административните служби на префектурата виза за повторно влизане допуска преминаването на външните шенгенски граници принципно само на входните пунктове на територията на Франция.

33. Следователно вторият преюдициален въпрос на запитващата юрисдикция се отнася до предвиденото в министерското циркулярно писмо условие издадената от префектурата виза за повторно влизане да допуска повторно влизане само през външните шенгенски граници на Френската република. Предвид това запитващата юрисдикция по същество се пита дали виза за повторно влизане по смисъла на член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници може да предвиди условие влизането в държавата членка, която я е издала, да е само през външните шенгенски граници на тази държава членка.

34. По отношение на терминологията първо трябва да се подчертае, че понятието за виза за повторно влизане не е дефинирано в Кодекса на шенгенските граници ( 10 ). Все пак член 5, параграф 4, буква а) от него дава важни указания, които могат да допринесат за определянето на понятието. Съгласно текста на посочената разпоредба на граждани на трети страни, които не отговарят на всички условия за влизане в шенгенското пространство, но притежават разрешение за пребиваване, издадено от някоя държава членка, национална виза за дългосрочно пребиваване или виза за повторно влизане, се разрешава да влязат на територията на другите държави членки за транзитно преминаване с цел достигане до територията на държавата, която е издала разрешението за пребиваване, националната виза за дългосрочно пребиваване или визата за повторно влизане. От това понятийно диференциране между разрешение за пребиваване, национална виза и виза за повторно влизане става ясно, че визата за повторно влизане по смисъла на член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници не е нито издадено от държава членка разрешение за пребиваване, нито национална виза за дългосрочно пребиваване.

35. Освен това от определенията в член 2 от Регламент (ЕО) № 810/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година за създаване на Визов кодекс на Общността (Визов кодекс) ( 11 )може да се заключи, че визата за повторно влизане по смисъла на член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници не е „виза“ по смисъла на Визовия кодекс. Съгласно член 2, точка 2 от Визовия кодекс „виза“ означава разрешение, издадено от държава членка с цел транзитно преминаване или планиран престой на територията на държавите членки с продължителност не повече от три месеца в рамките на всеки шестмесечен период, считано от датата на първото влизане на територията на държавите членки или транзитно преминаване през международните транзитни зони на летищата на държавите членки. Член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници третира обаче именно случаи, в които гражданин на трета страна не притежава виза по смисъла на член 2, точка 2 от Визовия кодекс.

36. Според мен и определената в член 2, точка 4 от Визовия кодекс „виза с ограничена териториална валидност“ не може да бъде приравнявана с виза за повторно влизане по смисъла на член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници. Ако такава е била волята на законодателя, то понятието за виза с ограничена териториална валидност е могло изрично да бъде използвано в член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници. Всъщност този вид виза е определен още в член 16 от Конвенцията за прилагане на споразумението от Шенген от 14 юни 1985 година ( 12 ) (наричана по-нататък „Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген“) ( 13 ). В приетите в рамките на шенгенското сътрудничество Общи консулски инструкции ( 14 ) (наричани по-нататък „Общите консулски инструкции“), и по-специално в част I, дял 2 от тях, озаглавена „Определения на категориите визи“, изрично се разглежда категорията на визата с ограничена териториална валидност. Ако с визата за повторно влизане по смисъла на член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници се има предвид „виза с ограничена териториална валидност“, то законодателят е могъл при всички положения да използва последното понятие.

37. От предходните разсъждения следва, че виза за повторно влизане по смисъла на член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници представлява документ за пребиваване, който може да бъде издаден на гражданин на трета страна — който не притежава нито разрешение за пребиваване, нито виза за дългосрочен престой, нито виза или виза с ограничена териториална валидност по смисъла на Визовия кодекс, но все пак иска да напусне пределите на държавата членка, в която се намира, — за да му се даде възможност за повторно влизане в тази държава членка. Следователно визата за повторно влизане по смисъла на член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници представлява разрешение, издадено от държава членка на гражданин на трета страна, който няма нито разрешение за пребиваване, нито виза за дългосрочен престой, нито виза или виза с ограничен териториален обхват по смисъла на Визовия кодекс, за да му се даде възможност да напусне тази държава членка за определена цел и впоследствие повторно да влезе в същата тази държава членка.

38. Условията за издаване на подобно национално разрешение за повторно влизане не са конкретно определени в Кодекса на шенгенските граници. Според мен това означава, че Кодексът на шенгенските граници принципно не забранява на държавите членки да определят съдържанието на визата за повторно влизане така, че повторното влизане в държавата членка да е разрешено само през нейна външна шенгенска граница.

39. Комисията не споделя това становище. Въз основа на констатацията, че притежателят на виза за повторно влизане по член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници има право на транзитно преминаване през териториите на другите държави — членки на шенгенското пространство, тя заключава, че визата за повторно влизане във всички случаи трябва да дава възможност за повторно влизане и през вътрешните шенгенски граници на държавата членка, която я е издала.

40. Не намирам този анализ за убедителен. Според мен уреденото в член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници право на транзитно преминаване следва да се тълкува в смисъл, че визата за повторно влизане дава възможност на притежателя ѝ — ако не е включен в националния списък на сигнали — да премине транзитно през територията на другите държави — членки на шенгенското пространство, доколкото с нея се позволява повторно влизане през вътрешните шенгенски граници на държавата членка, която я е издала. Въпросът обаче дали визата за повторно влизане следва да позволява повторно влизане през вътрешните шенгенски граници на държавата членка, която я е издала, не е предмет на член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници. Следователно от член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници не може да се изведе задължение за държавите членки при издаването на виза за повторно влизане да позволяват повторното влизане да става както през външните им шенгенски граници, така и през вътрешните им шенгенски граници.

41. В този контекст следва по-специално да се подчертае, че Кодексът на шенгенските граници е приет на основание член 62, параграф 1 и параграф 2, точка а) ЕО. Съгласно член 62, параграф 1 ЕО Съветът приема мерки, които да осигурят отсъствие на всякакъв контрол спрямо лицата, били те граждани на Съюза или граждани на трети страни, когато те преминават вътрешните граници. Съгласно член 62, параграф 2, буква а) ЕО Съветът приема мерки относно преминаването на външните граници на държавите членки, които да установят нормите, реда и условията, които да бъдат спазвани от държавите членки при осъществяването на проверките на лицата на тези граници. Това правно основание от първичното право не позволява на европейския законодател да определя условията, при които държавите членки да издават национална виза за повторно влизане по смисъла на член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници. От това непосредствено следва, че конкретните разпоредби на Кодекса на шенгенските граници не могат да послужат за ограничаване на компетентността на държавите членки да обвързват националните визи за повторно влизане с условия относно мястото на преминаване на границата.

42. В случай че Съдът, противно на моето виждане, се присъедини към становището на Комисията, това би имало и сериозни последици за издаването на национални визи за дългосрочно пребиваване. Тъй като съгласно член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници не само на притежаващите виза за повторно влизане, но и на притежаващите национална виза за дългосрочно пребиваване се разрешава транзитно преминаване през териториите на другите държави членки, то ако от правото на транзитно преминаване се извежда задължение за издаване на виза за повторно влизане, която не поставя условия относно мястото на влизане в страната, това логично би следвало да се отнася и за издаването на национална виза за дългосрочно пребиваване. По този начин би отпаднала възможността държавите членки да издават визи за дългосрочно пребиваване с условия относно мястото на влизане в страната.

43. Тези разсъждения ме водят до заключението, че правото на транзитно преминаване на притежателите на визи за повторно влизане по смисъла на член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници зависи от условията за влизане на територията на държавата членка, до която те искат да достигнат, а не обратното. Следователно, ако държава членка е решила да издава визи за повторно влизане без условия относно мястото на влизане в страната, това дава право на притежателя на тази виза да преминава транзитно през други държави — членки на шенгенското пространство, съгласно член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници, в случай че притежателят на визата реши да влезе в държавата членка, издала визата, през нейна вътрешна шенгенска граница. Ако обаче държава членка е решила да издава визи за повторно влизане с условие влизането да става през външните ѝ шенгенски граници, то на притежателя на такава виза е разрешено само влизане през външните шенгенски граници на тази държава членка, което означава, че той няма право на транзитно преминаване през територията на другите държави членки по смисъла на член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници.

44. От изложените дотук разсъждения в обобщение следва, че Кодексът на шенгенските граници не забранява на държавите членки да издават визи за повторно влизане с ограничения относно мястото на влизане.

45. Няма други възражения, основани на първичното или вторичното право, срещу възможността държава членка да издава визи за повторно влизане с условие влизането да става през външните шенгенски граници на тази държава членка. Важно доказателство за принципната съвместимост на подобно ограничение с правото на Съюза се открива и в уредбата относно шенгенските визи с ограничена териториална валидност.

46. Преди приемането на Визовия кодекс изискванията на правото на Съюза относно визи с ограничена териториална валидност бяха уредени в различни членове от отделни правни инструменти, в частност в Конвенцията за прилагане на споразумението от Шенген и в Общите консулски инструкции. В част I, дял 2, точка 2.3 от Общите консулски инструкции се уточнява, специално по отношение на условията за влизане с виза с ограничена териториална валидност, че влизането и излизането трябва да става във/от държавата членка, до чиято територия е била ограничена валидността на визата.

47. Макар Визовият кодекс да не съдържа еднозначни текстове относно условията за влизане на основание на виза с ограничена териториална валидност по смисъла на член 25 от Визовия кодекс, от обосновката на Комисията относно проекта за регламент за създаване на визов кодекс става ясно, че в това отношение волята на законодателя е била да се запази съществуващото правно положение ( 15 ). Това на свой ред е важен знак за принципната съвместимост с правото на Съюза на национална уредба, ограничаваща влизането в шенгенското пространство до определени външни граници.

48. Предвид гореизложеното на втория преюдициален въпрос следва да се отговори в смисъл, че държава членка, която издава на гражданин на трета страна виза за повторно влизане по смисъла на член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници, може да предвиди ограничение влизането с тази виза да е само през външните ѝ шенгенски граници.

49. В заключение ще посоча, че в отговора си на втория въпрос френското правителство е изложило, че на граждани на трети страни, чието временно разрешение за пребиваване не дава право на повторно влизане, в случай на необходимост като правило се издавала национална виза за дългосрочно пребиваване, която дава възможност за повторно влизане. Белгийското правителство посочва, че в практиката се дава възможност за повторно влизане на такива граждани на трети страни, като им се издавала виза с ограничена териториална валидност по смисъла на член 25 от Визовия кодекс.

50. Когато държава членка прецени, както е изложило френското правителство, на граждани на трети страни, чието временно разрешение за пребиваване не дава право на повторно влизане, в случай на необходимост като правило да издава национална виза за дългосрочно пребиваване, която дава право на повторно влизане, правото на Съюза принципно не забранява в такава виза да се предвижда ограничение влизането в шенгенското пространство да е само през входни пунктове на страната. Защото съгласно член 18 от Конвенцията за прилагане на споразумението от Шенген визите за дългосрочно пребиваване са национални визи, така че от гледна точка на правото на Съюза държавите членки принципно имат право да предвидят ограничение влизането на основание на такива визи да е през входните пунктове на територията на страната ( 16 ).

51. От тези разсъждения следва, че ако държава членка прецени, както е изложило белгийското правителство, да даде възможност за повторно влизане на граждани на трети страни чрез издаване на виза с ограничена териториална валидност по смисъла на член 25 от Визовия кодекс, повторното влизане принципно трябва да е през външните шенгенски граници на държавата членка, до чиято територия е ограничена валидността на визата ( 17 ).

В – По третия въпрос

52. Третият преюдициален въпрос на запитващата юрисдикция се отнася до регламентираната в Кодекса на шенгенските граници забрана за влизане на граждани на трети страни, за които има изискване за виза, притежаващи само временно разрешение за пребиваване, издадено им за срока на разглеждането на първа молба за разрешение за пребиваване или на молба за убежище. При това тази юрисдикция по същество иска да се установи дали прилагането на разпоредбите на тази забрана за влизане не са в противоречие с принципите на правната сигурност и оправданите правни очаквания, доколкото по този начин гражданите на трети страни, напуснали шенгенското пространство преди влизането в сила на Кодекса на шенгенските граници, като са смятали, че с временното си разрешение за пребиваване ще могат да влязат повторно, след влизането в сила на Кодекса на шенгенските граници вече не могат да направят това.

53. Запитващата юрисдикция поставя този въпрос, тъй като очевидно преди министерското циркулярно писмо от 21 септември 2009 г. във Франция е съществувала административна практика, според която гражданите на трети страни, за които има изискване за виза, притежаващи само временно разрешение за пребиваване, издадено им за срока на разглеждането на първа молба за разрешение за пребиваване или на молба за убежище, в рамките на валидността на временното разрешение за пребиваване са можели да напуснат страната и повторно да влязат в нея през външните шенгенски граници. Целта на министерското циркулярно писмо е била да се сложи край на тази практика, като преходен период не е бил предвиден, поради което гражданите на трети страни, за които има изискване за виза и които преди министерското циркулярно писмо са можели да напуснат територията на Франция с такова временно разрешение за пребиваване, вече не могат да се върнат в шенгенското пространство без виза или друг вид разрешение за влизане.

54. За отговора на третия преюдициален въпрос най-напред трябва да се подчертае, че разпоредената в министерското циркулярно писмо от 21 септември 2009 г. забрана за повторно влизане съответства на разпоредбите на Кодекса на шенгенските граници. Всъщност от член 5, параграф 1 от Кодекса на шенгенските граници във връзка с член 2, точка 15, буква б) и член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници следва, че временни разрешения за пребиваване, издадени за срока на разглеждането на първа молба за разрешение за пребиваване или на молба за убежище, не дават право на влизане в шенгенското пространство. Предвид това министерското циркулярно писмо от 21 септември 2009 г. правилно изяснява, че граждани на трети страни, за които има изискване за виза, напуснали територията на Франция, когато са притежавали само такова временно разрешение за пребиваване, не могат свободно да влязат повторно през външните шенгенски граници.

55. Тъй като Кодексът на шенгенските граници съгласно член 40 от него е влязъл в сила още на 13 октомври 2006 г., министерското циркулярно писмо от 21 септември 2009 г. само изяснява правното положение, каквото то съществува от 13 октомври 2006 г. и във Франция или във всеки случай в нейните европейски територии ( 18 ). Предвид това става пределно ясно, че фактът, че граждани на трета страна, за които има изискване за виза, непосредствено преди министерското циркулярно писмо от 21 септември 2009 г. са напуснали територията на Франция през външна шенгенска граница, разчитайки на противоречаща на правото на Съюза административна практика, без да притежават разрешение, даващо право на повторно влизане в шенгенското пространство, не може да послужи като основание за подлагане на съмнение на валидните разпоредби на Кодекса на шенгенските граници в светлината на залегналите в правото на Съюза принципи на защита на оправданите правни очаквания и на правна сигурност.

56. Относно принципа на защита на оправданите правни очаквания в този контекст е достатъчно да се посочи, че позоваването на него във връзка с разпоредба от правото на Съюза е възможно само ако на равнището на Съюза и следователно от орган на Съюза е създадено положение, което е могло да породи основателно правно очакване за своето трайно съществуване ( 19 ). В настоящия случай не е имало подобно обосноваващо правно очакване поведение на органите на Съюза. Всъщност, доколкото при граждани на трети страни, за които има изискване за виза, притежаващи временни разрешения за пребиваване без право на повторно влизане в шенгенското пространство, се е създало обратно правно очакване по отношение на тяхното повторно влизане на френска територия, то е било породено от противоречаща на правото на Съюза френска административна практика. Подобна противоречаща на правото на Съюза национална административна практика не може да обоснове оправдано правно очакване на гражданите на трети страни, че ще могат да се ползват и занапред от противоречащо на правото на Съюза третиране ( 20 ).

57. Съгласно постоянната практика на Съда принципът на правна сигурност предполага законодателството на Съюза да бъде сигурно и прилагането му да бъде предвидимо за правните субекти ( 21 ). Моето виждане е, че разпоредбите на Кодекса на шенгенските граници относно повторното влизане на основание на временни разрешения за пребиваване, издадени за срока на разглеждането на първа молба за разрешение за пребиваване или на молба за убежище, изпълняват условията за сигурност и предвидимост. Както вече посочих, от член 5, параграф 1 от Кодекса на шенгенските граници във връзка с неговите член 2, точка 15, буква б) и член 5, параграф 4, буква а) следва, че такива временни разрешения за пребиваване не дават право на повторно влизане в шенгенското пространство ( 22 ). Освен това следва да се подчертае, че Кодексът на шенгенските граници е публикуван в Официален вестник на ЕС на 13 април 2006 г., което означава шест месеца преди влизането му в сила, така че е била осигурена и предвидимостта на действащите от 13 октомври 2006 г. разпоредби.

58. От всичко изложено дотук е видно, че от разглеждането на третия преюдициален въпрос не могат да се изведат каквито и да било обстоятелства, които да позволят да се заключи, че в контекста на влизането в сила на Кодекса на шенгенските граници е допуснато нарушение на залегналите в правото на Съюза принципи на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания.

VI – Заключение

59. Въз основа на гореизложените съображения предлагам на Съда да даде следния отговор на преюдициалните въпроси: „1) Член 13 от Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границата (Кодекс на шенгенските граници) се прилага и по отношение на повторното влизане на гражданин на трета страна през външните шенгенски граници на територията на държавата членка, издала му временното разрешение за пребиваване, включително когато за повторното влизане на територията ѝ не се налага нито влизане, нито транзитно преминаване, нито пребиваване на територията на други държави членки. 2) Държава членка, която издава на гражданин на трета страна виза за повторно влизане по смисъла на член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници, може да предвиди ограничение влизането с тази виза да е само през външните ѝ шенгенски граници. 3) От разглеждането на третия преюдициален въпрос не могат да се изведат каквито и да било обстоятелства, които да позволят да се заключи, че в контекста на влизането в сила на Кодекса на шенгенските граници е допуснато нарушение на залегналите в правото на Съюза принципи на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: немски.

( 2 ) ОВ L 105, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 8, стр. 5 и поправка — ОВ L 275, 2010 г., стр. 11.

( 3 ) В изменената с Регламент (ЕС) 265/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 25 март 2010 година (ОВ L 85, стр. 1) редакция.

( 4 ) ОВ. L 243, стр. 1.

( 5 ) Относно обстоятелствата във връзка с въвеждането на Кодекса на шенгенските граници вж. Peers, S. Key Legislative Developments on Migration in the European Union. — European Journal of Migration and Law. 2006, р. 321 sq.

( 6 ) Вж. член 1 от Кодекса на шенгенските граници. Относно териториалното действие на Кодекса на шенгенските граници вж. обаче съображения 22—28 от него. Поради действащите по отношение на Обединеното кралство, Ирландия и Дания изключения шенгенското пространство само в определени аспекти обхваща Обединеното кралство и Ирландия. България, Кипър и Румъния също още не са пълноправни членки на шенгенското пространство. За сметка на това някои страни, които не са държави членки — Норвегия, Исландия и Швейцария — са се присъединили към транспонирането, прилагането и развиването на достиженията на правото на ЕС от Шенген. По този въпрос вж. Röben. — in: Das Recht der Europäischen Union (Grabitz/Hilf/Nettesheim), член 67 ДФЕС, точка 149 и сл. (44-то доп. изд., май 2011 г.). В този контекст вж. също: Genson, R./Van de Rijt, W. Décembre 2007 — Un élargissement de l’espace Schengen sans précédent. — Revue du Marché commun et de l’Union européenne. 2007, р. 652 sq. Освен това трябва да се има предвид, че Кодексът на шенгенските граници е приложим само по отношение на европейските територии на Франция.

( 7 ) Вж. член 20 от Кодекса на шенгенските граници.

( 8 ) С Регламент (ЕС) № 265/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 25 март 2010 година за изменение на Конвенцията за прилагане на споразумението от Шенген и на Регламент (ЕО) № 562/2006 по отношение на движението на лица с визи за дългосрочно пребиваване (ОВ L 85, стр. 1) член 21 от Конвенцията за прилагане на споразумението от Шенген беше изменен в смисъл, че граждани на трети страни с виза за дългосрочно пребиваване, издадена от някоя от държавите членки, могат да се движат свободно до три месеца в рамките на всеки шестмесечен период на територията на другите държави членки при същите условия, както притежаващите разрешение за пребиваване. По този въпрос вж. Dienelt, K. — in: Ausländerrecht (Bergmann, J./Dienelt, K./Röseler, S.). 9.ed., 2011, AufenthG § 6, 37.

( 9 ) Относно принципа на non-refoulement и правото на убежище съгласно член 18 от Хартата на основните права вж. заключението ми от 22 септември 2011 г. по дело N.S. (C–411/10, висящо пред Съда, точка 114).

( 10 ) В Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) и Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген, СОМ(2011) 118, окончателен Комисията впрочем е предложила да се заличи понятието „виза за повторно влизане“ в член 5, параграф 4, буква а) от Кодекса на шенгенските граници, тъй като това понятие било остаряло и заблуждаващо.

( 11 ) ОВ L 243, стр. 1.

( 12 ) Конвенция за прилагане на споразумението от Шенген от 14 юни 1985 година между правителствата на държавите от Икономическия съюз Бенелюкс, Федерална република Германия и Френската република относно постепенното премахване на контрола по техните общи граници (ОВ L 239, стр. 19; Специално издание на български език, глава 19, том 1, стр. 183).

( 13 ) Член 16 от Конвенцията за прилагане на споразумението от Шенген е отменен чрез Визовия кодекс.

( 14 ) Общи консулски инструкции за издаване на визи от дипломатическите мисии и консулските служби (ОВ C 326, 2005 г., стр. 1).

( 15 ) От конкретни пояснения към проекта става ясно намерението уредените в различни членове от Конвенцията за прилагане на споразумението от Шенген и от Общите консулски инструкции условия относно визата с ограничена териториална валидност да бъдат събрани в един-единствен член. Вж. проекта за предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за визов кодекс на Общността, СОМ(2006) 403, окончателен, стр. 12.

( 16 ) Относно съвместимостта на такова ограничение с правото на Съюза вж. точка 38 и сл. от настоящото заключение.

( 17 ) Вж. точка 45 и сл. от настоящото заключение.

( 18 ) Кодексът на шенгенските граници се прилага само за европейските територии на Франция; в това отношение вж. съображение 21 от Кодекса на шенгенските граници.

( 19 ) Решение от 6 март 2003 г. по дело Niemann (C-14/01, Recueil, стр. I-2279, точка 56), Решение от 13 април 2000 г. по дело Karlsson и др. (C-292/97, Recueil, стр. I-2737, точка 63) и Решение от 15 април 1997 г. по дело Irish Farmers Association и др. (C-22/94, Recueil, стр. I-1809, точка 19). Вж. също Bungenberg, M. — In: Handbuch der Europäischen Grundrechte (Heselhaus/Nowak). München, 2006, § 33, 11 sq.; Jarass, D. Charta der Grundrechte der Europäischen Union. München, 2010, притурка, 37.

( 20 ) Вж. в този контекст и Решение от 7 април 2011 г. по дело Sony Supply Chain Solutions (Europe) (C-153/10, Сборник, стр. I-2775, точка 47), Решение от 16 март 2006 г. по дело Emsland-Stärke (C-94/05, Recueil, стр. I-2619, точка 31), Решение от 1 април 1993 г. по дело Lageder и др. (C-31/91-C-44/91, Recueil, стр. I-1761, точка 35) и Решение от 26 април 1988 г. по дело Krücken (316/86, Recueil, стр. 2213, точка 24).

( 21 ) Вж. Решение от 21 юли 2011 г. по дело Alcoa Trasformazioni/Комисия (C-194/09 P, Сборник, стр. I-6311, точка 71) и Решение от 14 октомври 2010 г. по дело Nuova Agricast и Cofra/Комисия (C-67/09 P, Сборник, стр. I-9811, точка 77).

( 22 ) В това отношение вж. точка 54 от настоящото заключение.