ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Г-Н J. MAZÁK

представено на 23 октомври 2008 година ( 1 )

Дело C-241/07

JK Otsa Talu OÜ

срещу

Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA)

„ФЕОГА — Регламент (ЕО) № 1257/1999 — Общностно подпомагане на развитието на селските райони — Подпомагане на агроекологичните методи за производство“

1. По настоящото дело Riigikohus (Върховен съд) (Естония) иска от Съда да постанови преюдициално заключение по въпроси, свързани с тълкуването на Регламент (ЕО) № 1257/1999 на Съвета (наричан още „Регламент за развитието на селските райони“) ( 2 ). Запитващата юрисдикция повдига отправените преюдициални въпроси в рамките на висящо пред нея производство, в основата на което е спор между AS Agrofarm (наричано по-нататък „Agrofarm“), чийто правоприемник е JK Otsa Talu OÜ (наричано по-нататък „Otsa Talu“), и Службата за информация и за земеделски регистри ( 3 ) относно отказ за предоставяне на агроекологично подпомагане от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА).

I — Правна уредба

А — Общностно право

2. Регламент № 1257/1999 определя рамката на общностно подпомагане за устойчиво развитие на селските райони.

3. Член 2 от Регламент № 1257/1999 ( 4 ) гласи следното: „Предоставя се помощ за методи за селскостопанско производство, целящи защита на околната среда, опазване на природната среда (агроекология) или подобряване на хуманното отношение към животните, с оглед да се постигнат целите на политиката на Общността по отношение на земеделието, околната среда и хуманното отношение към животните във ферми. Такава помощ насърчава: a) начините на използване на земеделска земя, съвместими със защитата и подобрението на околната среда, ландшафта и неговите характеристики, естествените ресурси, почвата и генетичното разнообразие, б) екологично благоприятна екстензификация на земеделието и управление на ниско интензивни пасищни системи, в) запазване на застрашени обработваеми пространства, имащи висока природна стойност, г) поддържане на ландшафта и традиционните характеристики на земеделската земя, д) използването на екологично планиране в земеделската практика, е) подобряване на хуманното отношение към животните.“

4. Член 3 от Регламент № 1257/1999 определя: „1. Отпуска се помощ на земеделски производители, поемащи ангажименти относно агроекологията или хуманното отношение към животните за най-малко пет години. Когато е необходимо, се определя по-дълъг период за някои видове задължения с оглед отражението им върху околната среда или хуманното отношение към животните. 2. Задълженията за агроекология и хуманно отношение към животните трябва да надвишават приложението на обичайната добра земеделска практика, включително добра животновъдна практика. Те трябва да предлагат услуги, непредвидени в други мерки за помощ, като пазарна помощ или компенсаторни обезщетения.“

5. Съгласно член 24, параграф 1 от Регламент № 1257/1999: „Помощ по отношение на задължение за агроекология или хуманно отношение към животните се отпуска годишно и се изчислява на базата на [подчертаването мое]: a) загубата на доход; б) допълнителни разходи, произтичащи от поетите задължения, и в) необходимостта от финансово насърчение. Разходите, свързани с инвестиции, не се вземат предвид при изчисляване на нивото на годишната помощ. Разходите за непроизводствени инвестиции, необходими за спазване на ангажимента, могат да се вземат предвид при изчисляване нивото на годишна помощ.“

6. Параграфи 1, 2 и 4 от член 37 от Регламент № 1257/1999 предвиждат следното: „1. Подпомагане на развитието на селските райони се предоставя единствено за мерките, които са в съответствие с общностното право. 2. Въпросните мерки трябва да бъдат съгласувани с останалите общностни политики и с мерките, предприети съгласно тези политики. По-специално нито една мярка, попадаща в приложното поле на настоящия регламент, не се допуска до други режими на общностно подпомагане, ако е несъвместима с дадено особено условие, установено в настоящия регламент. […] 4. Държавите членки могат да установят допълнителни или по-рестриктивни условия по отношение на отпускането на общностни помощи за развитие на селските райони, при условие че тези мерки са съгласувани с целите и изискванията, определени в настоящия регламент.“

7. Член 39 от Регламент № 1257/1999 определя: „1. Държавите членки вземат всички необходими мерки, за да гарантират съвместимостта и съгласуваността на мерките за подпомагане на развитието на селските райони съобразно разпоредбите на [настоящата глава]. 2. Програмите в полза на развитието на селските райони, представени от държавите членки, включват оценка на съвместимостта и съгласуваността на предприетите мерки за подпомагане и посочване на предприетите мерки за гарантиране на съвместимостта и съгласуваността. 3. При необходимост мерките за подпомагане могат да бъдат преразгледани по-късно с оглед гарантирането на тяхната съвместимост и съгласуваност.“

Б — Национално право

8. ELÜPS ( 5 ) (Закон за прилагане на общата селскостопанска политика на Европейския съюз) е приет на 24 март 2004 г. и част от него влиза в сила на , а друга част на ( 6 ) Релевантни са следните разпоредби от този закон: „Член 42. Правила за предоставяне на подпомагане за развитието на селските райони във връзка с общата селскостопанска политика […] (2) Министърът на земеделието решава какъв тип подпомагане на развитието на селските райони следва да се предостави в хода на една финансова година и какъв вид дейности следва да се насърчават през тази финансова година, както и разпределянето на средствата, предвидени за подпомагането на развитието на селските райони. (3) Правото да се иска и получи подпомагане на развитието на селските райони не възниква, ако предоставянето на това подпомагане или подпомагането на тази дейност не е предвидено за съответната финансова година съгласно параграф 2 от настоящия член. Член 43. Условия за получаване на подпомагане на развитието на селските райони (1) Право да поиска подпомагане на развитието на селските райони има лице, което отговаря на условията, предвидени от настоящия закон и от програмата, посочена в член 42, параграф 1 от настоящия закон. (2) Министърът на земеделието може да определи условията за получаване на подпомагане на развитието на селските райони за заявителя и планираната дейност, както и списъка на зоните, в които се предоставя подпомагане на развитието на селските райони. Тези условия могат да бъдат приемани отделно за всеки вид помощ. […] Член 44. Молба за подпомагане на развитието на селските райони и процедура по отправяне на молбата […] (2) Министърът на земеделието определя условията относно молбата за подпомагане на развитието на селските райони и процедурата по отправяне на молбата, нейната форма, основанията за намаляване размера на подпомагането и ставките за всеки тип подпомагане, както и основанията за отхвърляне на дадена молба. Условията относно молбата за подпомагане и относно процедурата по отправяне на молбата могат да бъдат определени отделно за всеки вид помощ.“

9. „Условия[та] относно получаване на агроекологично подпомагане и относно молбата за подпомагане, процедурата по отправяне на молбата и изплащането на помощите“ ( 7 ), приети с Правилник № 51 на министъра на земеделието от 20 април 2004 г., в редакцията, която е в сила до , предвиждат следното: „Член 3. Условия за получаването на подпомагане (1) Подпомагане във връзка с дейностите, посочени в параграф 2, може да бъде поискано от физическо лице, от юридическо лице, от дружество или от друго обединение на лица без качеството на юридическо лице („кандидат“), упражняващо селскостопанска дейност, което е активно в зоните, посочени в точка 9.2 от глава 9 от плана за развитие, отговаря на условията, предвидени в точка 9.2 от глава 9 от плана за развитие, и което: […] 3) поема ангажимент да изпълнява посочените в точки 1 и 2 условия и условията за получаване на агроекологично плащане в продължение на 5 години, считано от крайния срок, предвиден за подаване на молбата за подпомагане.“

10. С измененията, които влизат в сила на 1 май 2005 г. и се прилагат към момента на подаване на въпросната молба за подпомагане, тоест (наричана по-нататък „въпросната мярка“), към посочените по-горе се добавя и следното допълнително условие: „Член 82. Разпоредби за прилагане […] (7) През 2005 г. молба за упражняване на благоприятна за околната среда производствена дейност може да подаде кандидатът, който през 2004 г. се е ползвал от решение за предоставяне на подпомагане за благоприятна за околната среда производствена дейност и който е поел ангажимента, посочен в член 3, параграф 1, точка 3.“

11. Планът за развитие на селските райони в Естония за периода 2004—2006 г., одобрен от Комисията на Европейските общности (наричана по-нататък „Комисията“) и приет от правителството на Република Естония и Министерство на земеделието, предвижда: „12.6.2 Агроекологично подпомагане Разглеждането на подадените молби и вземането на решение се извършва според критериите за предоставяне на подпомагане и финансовите средства, предназначени за въпросната мярка за съответната година. При необходимост молбите се класират по значимост. Когато липсват достатъчно бюджетни средства, за да бъдат уважени молбите, отговарящи на условията, министърът на земеделието може да въведе процедура по намаляване на агроекологичното плащане, по силата на която да се извърши пропорционално намаляване на подпомагането за всички кандидати, които отговарят на условията за агроекологично плащане, намаляване на размера на подпомагането в зависимост от площта на земеделската земя, обхваната от молбата, или намаляване на размера на помощта в зависимост от дейности, които изискват подпомагане, или въз основа на друг критерий.“

II — Фактически и процесуален контекст и отправените въпроси

12. На 26 май 2005 г. Agrofarm подава молба за плащания на базата на площ до Службата. Още през 2004 г. Agrofarm е извършило необходимите подготвителни дейности за благоприятно за околната среда производство с цел получаване на агроекологично подпомагане ( 8 ).

13. С Решение № 1-3.13-4/74 от 19 декември 2005 г. директорът на Службата отхвърля молбата на Agrofarm с довода, че подпомагането не може да бъде предоставено за парцели, по отношение на които няма валиден ангажимент, свързан с производство, което е благоприятно за околната среда.

14. На 1 февруари 2006 г. Agrofarm подава жалба пред административния съд на Tartu (Tartu Halduskohus) за отмяна на точка 17 от решението на директора на Службата, с която иска тя да бъде осъдена да изплати въпросната помощ. С решение от съдът отхвърля исканията, като по същество приема, че допълнението към Правилник № 51 не може да се счита като засягащо правата на жалбоподателя.

15. В качеството си на правоприемник на Agrofarm ( 9 ) Otsa Talu обжалва пред апелативния съд на Tartu (Tartu Ringkonnakohus), като твърди, че Регламент № 1257/1999 не е допускал въвеждането на разпоредби, които установяват неравенство по отношение на кандидатите. Решението на министъра на земеделието да измени Правилник № 51 по-малко от един месец преди крайния срок за подаване на молбите за отпускане на помощи за 2005 г. не било в съответствие със защитата на оправданите правни очаквания и с принципа на правовата държава. Посоченият съд отхвърля жалбата на Otsa Talu с решение от 7 септември 2006 г., като заключава по същество, че измененият от министъра правилник не противоречи на общностното право.

16. Тогава Оtsa Talu подава касационна жалба пред запитващата юрисдикция. Жалбоподателят изтъква, че обжалваното изменение в Правилник № 51 — като национална правна уредба за прилагане на общностното право — е несъвместимо с общностното право, по-специално с член 24, параграф 1 от Регламент № 1257/1999, съгласно който агроекологично подпомагане се предоставя ежегодно. Освен това според Otsa Talu член 82, параграф 7 от Правилник № 51 противоречал на точка 12.6.2. от плана за развитие, в която се предвижда, че при липса на бюджетни средства общият размер на помощите, които следва да се изплащат на всички кандидати, отговарящи на условията, трябва да бъде намален пропорционално.

17. Пред запитващата юрисдикция Службата поддържа по същество, че що се отнася до естеството на въпросното агроекологично подпомагане, последното не би трябвало да се разглежда като социална помощ, която следва да се разпределя на обща основа. В настоящия случай става дума за помощ, условията за чието получаване произтичат от нуждите и приоритетите на селскостопанската политика на държавата и държавата има право също да изменя тези условия.

18. Запитващата юрисдикция счита, че в настоящия случай от основно значение е да се установи дали през периода на подпомагане е законосъобразно да се изменят условията за кандидатстване за изплащането на помощи в областта на агроекологията за производство, което е благоприятно за околната среда, така че в сравнение с предходното положение да се ограничи категорията на лицата, които отговарят на условията.

19. По мнение на запитващата юрисдикция подпомагането през всяка финансова година в рамките на съответната програма на новите кандидати, които са готови да поемат ангажимент за производство, което е благоприятно за околната среда, и които съответно организират производствената си дейност, за да изпълнят законовите изисквания, е в съответствие с целта за подпомагане на агроекологичното производство, заложена в Регламент № 1257/1999. Този подход щял да съответства и на принципа на равно третиране, както и на целта да се гарантира по-добра защита на околната среда.

20. Следователно запитващата юрисдикция се съмнява дали допълнителните условия за кандидатите, въведени с член 82, параграф 7 от Правилник № 51, са в съответствие с целите на общностното право, по-специално с понятието за агроекологично подпомагане, установено с Регламент № 1257/1999.

21. В допълнение запитващата юрисдикция счита, че когато бюджетните ресурси са недостатъчни, естонският план за развитие предвижда пропорционално намаляване на помощите за всички кандидати, които от самото начало са отговаряли на условията за агроекологично подпомагане.

22. Според запитващата юрисдикция фактът на намаляване на категорията бенефициери не представлява пропорционално решение с оглед разрешаване на положението, произтичащо от недостига на бюджетните средства, а вместо това е трябвало да се намали пропорционално размерът на подпомагане на развитието на селските райони, предоставено на всички кандидати, които от самото начало са отговаряли на условията за получаването му, както се е предвиждало в плана за развитие, одобрен от Комисията.

23. В светлината на изложеното запитващата юрисдикция решава да спре производството и да постави на Съда следните въпроси с оглед постановяването на преюдициално заключение: „1) Следва ли да се счита, че е в съответствие с целта на подпомагането в областта на агроекологията по членове 22—24 от [Регламент № 1257/1999], когато: a) подпомагането продължава да се предоставя само на кандидатите, които през предходната финансова година вече са се ползвали от решение за предоставяне на подпомагане в областта на агроекологията и са поели агроекологичен ангажимент в рамките на тази програма, или б) всяка финансова година се подпомагат и нови кандидати, които се ангажират да произвеждат по благоприятен за околната среда начин и съответно организират производството си в съответствие с поставените изисквания? 2) Ако отговорът на първия въпрос е в смисъл на хипотезата по буква б) и ако в рамките на програмата се окаже, че няма достатъчно бюджетни средства за предоставянето на първо подпомагане, дава ли член 24, параграф 1 във връзка с член 37, параграф 4 и член 39 от [Регламент № 1257/1999] възможност на държава членка: a) да измени първоначалната правна уредба и условията за подаване на молба и предоставяне на подпомагане в областта на агроекологията и да предвиди, че подпомагане могат да изискват само кандидати, които през предходната финансова година са се ползвали от решение за предоставяне на подпомагане и които следователно са поели ангажимент да произвеждат по благоприятен за околната среда начин, или б) да намали пропорционално размера на подпомагането, предоставяно на всички кандидати, които отговарят на условията за подпомагане в областта на агроекологията?“

24. Писмени становища представят естонското, гръцкото и полското правителство, както и Комисията. Otsa Talu и всички посочени по-горе страни, освен полското правителство, представят устни становища в съдебното заседание от 10 април 2008 г.

III — Анализ

А — Основни доводи на страните

25. Естонското правителство разяснява обстоятелствата по съставяне на плана за развитие, както и във връзка с измененията на Правилник № 51. То отбелязва, че в отчет за изпълнението на плана се установява, че през 2004 г. са подадени около два пъти повече молби от предвиденото в него. Поради това количествените цели относно ангажиментите, първоначално заложени в плана за развитие за 2006 г., са изпълнени още през 2004 г. Освен това, тъй като министърът на земеделието е отхвърлил намаляването на агроекологичното подпомагане през 2004 г., бюджетните средства, предвидени за неговото финансиране, са били недостатъчни, за да могат да бъдат одобрявани нови молби през 2005 г. и 2006 г.

26. При тези условия през май 2005 г. е прието първото изменение на Правилник № 51, с което се ограничава категорията на бенефициерите на подпомагането. През юли 2005 г. обаче е прието второ изменение на споменатия правилник, с което към категорията на кандидатите, отговарящи на изискването да получат помощи, се добавят лица, които притежават поне един поземлен имот в земеделска зона, която изцяло попада в мрежата „Natura 2000“.

27. Естонското правителство твърди, че ограничаването на бенефициерите на подпомагането, предвидено с изменения Правилник № 51, е в съответствие както с целите на Регламент № 1257/1999 (съгласно съображение 31 от него), така и с принципа на равно третиране.

28. С оглед на изложените съображения естонското правителство предлага на поставените въпроси да се отговори по следния начин. Ако количествените цели на плана за развитие са изпълнени и изглежда, че в рамките на програмата повече не достигат бюджетни средства за предоставянето на първо подпомагане, разпоредбите на член 24, параграф 1 във връзка с член 37, параграф 4 и член 39 от Регламент № 1257/1999 дават възможност съответната държава членка да измени условията относно молбите и относно предоставянето на агроекологични помощи, както и да въведе условия, с които се ограничава категорията на бенефициерите на подпомагането. Възможно е тези условия да препятстват кандидатстването от каквито и да било потенциални нови бенефициери в рамките на един или повече съответни периода.

29. Гръцкото правителство подчертава, че общностното законодателство признава необходимостта от гъвкавост не само по време на етапа по планиране на програмите за развитие на селските райони, а и по време на етапа по тяхното изпълнение. То твърди, че критериите относно бенефициерите могат да се изменят a posteriori, при условие това да не води до дискриминация или необосновани ограничения.

30. Гръцкото правителство следователно предлага на първия въпрос да се даде следният отговор: предоставянето на годишни помощи само на вече участващи в програмата бенефициери се разрешава от разпоредбите на Регламент № 1257/1999. По тази причина ежегодното включване на нови бенефициери в програмата е допустимо, но не задължително.

31. Що се отнася до втория въпрос, гръцкото правителство твърди, че ако по време на изпълнение на програмата държава членка установи недостиг на бюджетни средства, в съответствие с Регламент № 1257/1999 тя може да измени въпросните национални разпоредби с оглед изпълнение на вече поетите задължения и да откаже да приема нови молби за агроекологично подпомагане.

32. Полското правителство счита, че както по отношение на агроекологичното, така и по отношение на други форми на подпомагане, целите на Регламент № 1257/1999 по принцип могат да се изпълнят само когато помощите се предоставят на всички кандидати, които отговарят на изискванията. В противен случай държавата членка би имала възможност изцяло по свое усмотрение да ограничи предоставянето на тези помощи през определен бюджетен период.

33. Следователно полското правителство предлага на първия въпрос да се отговори, че ежегодното предоставяне на помощи и на нови бенефициери, поели ангажимент за производство по благоприятен за околната среда начин, които в съответствие с това организират производствената си дейност с оглед на изпълнението на поставените условия, е в съответствие с целта на агроекологично подпомагане, установена с членове 22 и 24 от Регламент № 1257/1999.

34. По отношение на втория въпрос полското правителство счита, че при недостиг на бюджетни средства отказът да се предоставят помощи на нови кандидати дава възможност за постигането на целите на агроекологичното подпомагане и не представлява нарушение на общностното или на националното право.

35. Поради това то предлага на втория въпрос да се отговори по следния начин. Ако в рамките на програмата се установи настъпването на недостиг на бюджетни средства за предоставяне на първо подпомагане, член 24, параграф 1 във връзка с член 37, параграф 4 и с член 39 от Регламент № 1257/1999 дават възможност съответната държава членка да вземе решение, че молба за подпомагане може да се подава само ако кандидатите са се ползвали от решение, с което се предоставят помощи през предходната финансова година, и поради това за тях е в сила задължение за производство по благоприятен за околната среда начин.

36. Накрая, Комисията отбелязва, че Регламент № 1257/1999 не определя по какъв начин се изчисляват годишните плащания за подпомагане. По тази причина тя счита, че държавите членки имат право да изберат или да определят размера на годишните помощи в началото на петгодишния период, от една страна, или ежегодно да го изменят — в съответствие с наличните бюджетни средства и с броя на участващите в програмата бенефициери — от друга.

37. Комисията твърди, че и двата варианта са в съответствие с Регламент № 1257/1999 и насърчават земеделските производители.

38. С оглед на изложеното Комисията предлага на въпросите да се отговори, че условието, според което агроекологично подпомагане по членове 22, 23 и 24 от Регламент № 1257/1999 може да се предостави само на кандидати, по отношение на които в рамките на програмата вече е било взето решение за предоставяне на подпомагане през предходната финансова година, е съвместимо с посочения регламент.

Б — Допустимост

39. Изглежда естонското правителство се опитва да постави под въпрос допустимостта на поставените въпроси. То счита, че с оглед на измененията в Правилник № 51 ( 10 ) презумпцията, на която се основават въпросите на запитващата юрисдикция, е неправилна. По мнение на това правителство оттук следва, че поставените от националната юрисдикция въпроси не отразяват изцяло действащите през 2005 г. национални мерки и поради това са от теоретично естество. Никоя от останалите страни не повдига това възражение в своето становище и не заема позиция в това отношение.

40. Съдът приема в Решение по дело Unión General de Trabajadores de La Rioja и др. ( 11 ), че е „[в]идно […] както от съдържанието, така и от структурата на член 234 ЕО, че преюдициалното производство предполага действително наличие на висящ пред националните юрисдикции спор, в рамките на който те да са призовани да постановят решение, в което постановеното по преюдициално запитване решение на Съда да може да се вземе предвид“.

41. В Решение по дело Ritter-Coulais ( 12 ) Съдът заявява, че „съгласно установената съдебна практика производството, предвидено по член 234 ЕО, е инструмент за съдебно сътрудничество между Съда и националните юрисдикции […] В рамките на това сътрудничество националният съд, който е сезиран със спора и който единствен е пряко запознат с обстоятелствата по делото и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, е в състояние най-добре да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално заключение, за да може да постанови решението си, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда […] Това не променя обстоятелството, че в случай на нужда Съдът е задължен да разгледа условията, при които е сезиран от националния съд, за да провери собствената си компетентност, и по-специално да определи дали поисканото тълкуване на общностното право е свързано с действителните обстоятелства и предмета на спора по главното производство, така че да не се подтикне Съдът да даде становище с консултативен характер по общи или хипотетични въпроси. Ако се окаже, че поставеният въпрос е явно неотносим за разрешаването на този спор, Съдът трябва да установи липсата на основание за постановяване на съдебно решение по същество“.

42. Следователно в настоящия случай очевидно е налице висящо пред запитващата юрисдикция дело, за чието решаване последната се нуждае от отговор на Съда. В материалите по делото няма данни, сочещи, че преюдициалното запитване е теоретично или хипотетично по естеството си. От горното стигам до извода, че поставените въпроси са допустими.

В — По същество

43. С двата си въпроса, които трябва да се разгледат заедно, Riigikohus по същество иска да се установи дали ограничаването на категорията на кандидатите за агроекологично подпомагане от държава членка поради недостиг на бюджетни средства до земеделски производители, които вече се ползват от решение, с което се предоставят помощи през предходната финансова година, е съвместимо с Регламент № 1257/1999.

44. Комисията правилно се позовава на практиката на Съда, според която, макар програмите за развитие на държавите членки да са одобрени от Комисията — след като тя се е уверила, че те са в съответствие с Регламент № 1257/1999 и след като е определила естеството на мерките, които могат да се ползват от частично финансиране и общия размер на свързаните с финансирането им разходи — одобрението от Комисията на национална програма за подпомагане по никакъв начин не я превръща в мярка на общностното право. При тези обстоятелства, ако например договор за помощи е несъвместим с одобрената от Комисията програма, националните юрисдикции следва да изведат съответните последици от несъвместимостта, позовавайки се на националното право, като едновременно с това при прилагане на националното право трябва да вземат предвид релевантното общностно право ( 13 ).

45. Във връзка с това Съдът приема, че „[…] националните власти следва да прилагат актовете на общностното право и да вземат необходимите индивидуални решения по отношение на съответните икономически оператори. В рамките на този процес държавите членки действат в съответствие с установените в националното законодателство правила и процедури при спазване на ограниченията, наложени от общностното право“ ( 14 ).

46. Общностното право, и по-специално Регламент № 1257/1999 (както впрочем и Регламент (ЕО) № 817/2004 ( 15 )), не уреждат в подробности отпускането на агроекологичните помощи, които трябва да се предоставят ежегодно.

47. Член 37, параграф 4 и член 39, параграф 3 от Регламент № 1257/1999 показват, че държавите членки разполагат с относително широко право на преценка при изпълнение на своите планове за развитие. Посочените членове предвиждат съответно, че „[д]ържавите членки могат да установят допълнителни или по-рестриктивни условия по отношение на отпускането на общностни помощи за развитие на селските райони, при условие че тези мерки са съгласувани с целите и изискванията, определени в [посочения] регламент“ ( 16 ) и че „[п]ри необходимост мерките за подпомагане могат да бъдат преразгледани [от държавите членки] по-късно с оглед гарантирането на тяхната съвместимост и съгласуваност“.

48. От Решение на Съда по дело Huber обаче може да се направи извод, че макар изпълнението на плановете за развитие във връзка със структурните помощи от ЕС да попада в компетентността на държавите членки, националните мерки не трябва да засягат обхвата и ефикасността на общностното право ( 17 ).

49. В акта за преюдициално запитване националната юрисдикция изразява виждането, че понятието „годишно“ в член 24, параграф 1 от Регламент № 1257/1999 следва да се разбира в смисъл, че едно лице трябва да може всяка година да кандидатства за един и същ вид помощ, независимо дали по-рано на това лице е била предоставяна помощ от този вид. Същото твърди и Otsa Talu.

50. Аз обаче не мога да споделя това тълкуване. Считам — както в основни линии Комисията, естонското и полското правителство — че този член не третира споменатия въпрос, а просто предвижда, че по време на многогодишната програма плащанията на помощи следва да приемат формата на годишни вноски.

51. Ето защо трябва да се отхвърли тълкуването, че на основание член 24, параграф 1 от Регламент № 1257/1999 програмата следва всяка година да е отворена за нови ангажименти. Всъщност това произтича и от член 66, параграф 5 от Регламент № 817/2004, който предвижда, че „[к]огато помощта е многогодишна, плащанията, следващи това, което е направено през първата година на представяне на молбата, се извършват в отговор на ежегодна молба за подпомагане, освен когато държавата членка е въвела ефективна процедура за ежегодна проверка, както е посочено в [член 67, параграф 1]“.

52. След направеното уточнение е необходимо да се установи дали „допълнителни[те] или по-рестриктивни условия“, предвидени в член 37, параграф 4 и въведени от Естония в случая по главното производство, са в съответствие с целите и условията, въведени с Регламент № 1257/1999.

53. В следващите две точки ще посоча съображенията на Регламент № 1257/1999, които са от значение за случая по главното производство.

54. Съображение 14 от Регламент № 1257/1999 предвижда, че „[…] критериите за допускане до помощи за развитие на селските райони [не трябва да] надвишават необходимото за осъществяване на целите на политиката за развитие на селските райони“ ( 18 ).

55. Съображение 31 от Регламент № 1257/1999 след това упоменава, че „режимът на агроекологично подпомагане трябва да продължи да насърчава земеделските производители да бъдат в услуга на обществото като цяло чрез въвеждане или продължаване на земеделските практики, съвместими с нарастващите нужди от опазване и подобряване на околната среда, природните ресурси, почвата и генетичното разнообразие, както и от запазване на ландшафта и природното пространство“ ( 19 ).

56. Въз основа на посочените съображения от регламентите и на цялото съдържание на глава VI от Регламент № 1257/1999 (тоест членове 22—24, цитирани в точки 3—5 от настоящото заключение) считам, че при установяване на недостиг на бюджетни средства Естония не е била възпрепятствана от Регламент № 1257/1999 да вземе решение във връзка с посочения недостиг на средства, като приеме въпросната мярка ( 20 ).

57. Съгласен съм с естонското правителство, че гарантираното подпомагане на земеделски зони, по отношение на които вече са били поети многогодишни ангажименти, допринася за приемствеността в агроекологичните мерки. В противен случай земеделските производители няма да са сигурни относно размера на помощите, които ще им бъдат предоставяни ежегодно. Това или ще ги възпре да кандидатстват за участие в режима за помощи, или ще ги накара да се откажат от него през година, в която помощите им биха били занижени.

58. Във връзка с това може да се отбележи, че размерът на помощите не се установява на случаен принцип или произволно. Обратно, както бе изяснено по-горе в настоящото заключение, той се изчислява в съответствие с обективните критерии, закрепени в член 24, параграф 1 от Регламент № 1257/1999.

59. Ако обаче Естония трябваше да намали всички плащания пропорционално, тя би се оказала в неизпълнение на своите „договорни“ задължения да удовлетвори пълния размер на очакваните помощи по отговарящите на изискванията молби, приети през 2004 г.

60. Всъщност въпросната държава членка има ангажименти към вече включени в програмата за подпомагане бенефициери, не на последно място поради това, че тези бенефициери на свой ред са поели дългосрочни ангажименти.

61. Същевременно споделям мнението на Комисията, че държава членка може да реши да възприеме алтернативното решение, упоменато в поставените въпроси, и да намали помощите пропорционално по отношение на всички кандидати, които отговарят на условията за агроекологично подпомагане. При тази алтернатива земеделските производители ще бъдат насърчавани да въведат в употреба земеделски производствени практики, които са благоприятни за околната среда, независимо дали вече са се ползвали или не от решение за предоставяне на помощи през предходната бюджетна година. С други думи, всяка година нови бенефициери ще бъдат насърчавани да въвеждат и прилагат такива земеделски производствени практики. В такъв случай обаче държавата членка ще трябва да докаже, че целите на режима за агроекологично подпомагане действително са постигнати в същата степен, макар размерът на помощите да се ревизира всяка година.

62. Предвид свободата на действие, предоставена на държавите членки, въпросната мярка не би изглеждала в несъответствие с Регламент № 1257/1999, който цели да насърчава агроекологичното развитие и развитието на селските райони като цяло.

63. На следващо място, трябва да се прецени дали Естония е упражнила свободата си на действие в съответствие с общностното право.

1. Твърдяното нарушение на общи принципи на общностното право

64. В Решение по дело Piek ( 21 ) Съдът заявява, че „съгласно постоянната съдебна практика, когато националните органи приемат мерки по изпълнение на общностна уредба, те са длъжни да упражняват своята дискреционна власт при съблюдаване на основните принципи на общностното право, сред които е и принципът на пропорционалност“. Сред тях са и принципите на защита на оправданите правни очаквания и за равно третиране.

65. По време на съдебното заседание Otsa Talu по същество твърди, че въвеждането на въпросната мярка не е в съответствие с принципа на защита на оправданите правни очаквания.

66. Съдът приема, че „принципът на защита на оправданите правни очаквания безспорно се вписва сред основните принципи на Общността“ ( 22 ).

67. Според мен не може да се приеме, че Otsa Talu е имало оправдано правно очакване за запазването на заварено положение, което би могло да се промени с решения, взети от национални органи в рамките на свободата им на действие, когато те прилагат разпоредби на Общността, особено в област като общата селскостопанска политика, в която се налагат корекции за посрещане на промените в икономическото положение ( 23 ).

68. В допълнение, понятието за оправдани правни очаквания предполага, че съответното лице храни надежди, основаващи се на конкретни уверения, предоставени му от администрацията ( 24 ). В случая, който е предмет на главното производство, обаче нито ELÜPS, нито Правилник № 51 специално са предвидили приемането на всички молби.

69. Накрая, от материалите по делото пред Съда следва, че към 26 май 2005 г. — момента на подаване на молбата за плащания за площ — Otsa Talu е било наясно със съществуването на член 82, параграф 7 от Правилник № 51, поради което не може да се твърди, че измененията в него са нарушили неговото оправдано правно очакване, че ще получи помощи.

70. Следователно принципът на защита на оправданите правни очаквания не е бил нарушен.

71. По-нататък, що се отнася до принципа за равно третиране, както Съдът заявява в Решение по дело Белгия/Комисия ( 25 ), „съгласно установената съдебна практика принципът на равно третиране и недопускане на дискриминация изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано“.

72. По мое мнение, когато Otsa Talu подава молба за подпомагане, е ясно, че то не се намира в сходно положение с бенефициерите, които вече са включени в режима и са поели многогодишни ангажименти за производство по начин, който е благоприятен за околната среда. Otsa Talu е могло да бъде в сходно положение единствено със земеделските производители, които, подобно на него, са имали само намерение да кандидатстват за помощи и (все още) не са попаднали в този режим.

73. В този смисъл въвеждането на въпросната мярка не е могло да наруши принципа за равно третиране по отношение на Otsa Talu, тъй като изглежда, че то е било третирано по идентичен начин с всички останали, намиращи се в същото положение (тоест кандидати за подпомагане през 2005 г.) и при същите условия.

74. Следователно според мен принципът за равно третиране не е бил нарушен.

75. В Решение по дело Viamex Agrar Handels и ZVK ( 26 ) Съдът приема, че „[н]ай-напред […] принципът на пропорционалност, който представлява общ принцип на общностното право и е бил потвърждаван многократно от практиката на Съда, по-конкретно в областта на общата селскостопанска политика […], трябва да бъде спазван като такъв както от общностния законодател, така и от националните законодатели и съдии, които прилагат общностното право“. По аналогия този принцип трябва да се спазва и от компетентните национални органи при прилагането на Регламент № 1257/1999.

76. Въпросът е дали предвид обстоятелствата в случая, който е предмет на главното производство, въпросната мярка, взета от Естония при упражняване на признатата ѝ свобода на действие, действително има за цел да стимулира развитието на селските райони ( 27 ) и дали е подходяща и необходима за постигането на тази цел.

77. В това отношение е необходимо да се установи дали въпросната мярка е подходяща за постигане на желаната цел.

78. Както споменах в точки 58—61 от настоящото заключение, считам, че предвид недостига на бюджетни средства въпросната мярка едновременно е подходяща и необходима за постигане на целта да се стимулира развитието на селските райони и не налага на съответните лица прекомерна спрямо преследваната цел тежест. Същевременно според мен алтернативният вариант да се намалят пропорционално всички плащания не е толкова подходящ за постигане на посочената цел, тъй като Естония би носила риска от неизпълнение на своето „договорно“ задължение да удовлетвори целия размер на предвидените помощи, а намаляването им до определена степен вероятно би довело до невъзможност вече участващите в програмата за подпомагане бенефициери да продължат своята благоприятна за околната среда производствена дейност ( 28 ).

79. Предвид изложеното по-горе и след преценка на документите по делото считам, че с оглед на обстоятелствата по случая, който е предмет на главното производство, въвеждането на въпросната мярка не представлява нарушение на принципа на пропорционалност.

IV — Заключение

80. Поради това според мен Съдът би трябвало да даде следния отговор на отправените от Riigikohus въпроси: Национална правна уредба като разглежданата по главното производство, която въвежда условието, че поради недостиг на бюджетни средства подпомагане следва да продължи да се предоставя само на кандидатите, които през предходната финансова година вече са се ползвали от решение за предоставяне на подпомагане в областта на агроекологията от вида, посочен в членове 22—24 от Регламент (ЕО) № 1257/1999 на Съвета от 17 май 1999 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА) и за изменение и отмяна на някои регламенти, и които са поели агроекологичен ангажимент, по принцип не възпрепятства постигането на целите на този регламент.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) Регламент от 17 май 1999 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА) и за изменение и отмяна на някои регламенти (ОВ L 160, 1999 г., стp. 80; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 28, стр. 134), частично отменен с Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета от относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 277, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 66, стр. 101) (наричан по-нататък „Регламент № 1257/1999“).

( 3 ) Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA), държавен орган към Министерството на земеделието на Република Естония, чиято компетентност включва по-специално организацията за предоставяне на подпомагане от държавата и ЕС за развитие на селското стопанство и на селските райони (наричана по-нататък „Службата“).

( 4 ) В настоящото заключение членове 22, 23 и 24 от Регламент № 1257/1999 се цитират съгласно измененията с Регламент (ЕО) № 1783/2003 от 29 септември 2003 година за изменение на Регламент (ЕО) № 1257/1999 (ОВ L 270, 2003 г., стр. 70; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 49, стр. 246).

( 5 ) Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus.

( 6 ) RT (Официален вестник) I 2004, 24, 163.

( 7 ) Põllumajandusliku keskkonnatoetuse saamise täpsemad nõuded ning toetuse taotlemise, taotluse menetlemise ja toetuse maksmise täpsem kord (RTL (Притурка към Официален вестник) 2004, 51, 879).

( 8 ) Актът за преюдициално запитване уточнява, че още през 2004 г. Agrofarm се е снабдило със семената, необходими за посев през пролетта на 2005 г., като по този начин се е подготвило за производство, което е благоприятно за околната среда.

( 9 ) Agrofarm се е сляло с Otsa Talu.

( 10 ) Вж. точки 25 и 26 от настоящото заключение.

( 11 ) Решение от 11 септември 2008 г. (C-428/06—C-434/06, Сборник, стр. I-6747, точка 39), в което в този смисъл се цитират Решение от по дело Zabala Erasun и др. (C-422/93—C-424/93, Recueil, стр. I-1567, точка 28), Решение от по дело Djabali (C-314/96, Recueil, стр. I-1149, точка 18) и Решение от по дело García Blanco (C-225/02, Recueil, стр. I-523, точка 27).

( 12 ) Решение от 21 февруари 2006 г. (C-152/03, Recueil, стр. I-1711, точки 13—15 и цитираната съдебна практика).

( 13 ) Вж. в този смисъл Решение от 19 септември 2002 г. по дело Huber (C-336/00, Recueil, стр. I-7699, точки 39 и 40).

( 14 ) Вж. Решение от 7 юли 1987 г. по дело Étoile commerciale и CNTA/Комисия (89/86 и 91/86, Recueil, стр. 3005, точка 12). Вж. също например Решение от по дело Deutsche Milchkontor и др. (205/82—215/82, Recueil, стр. 2633) и Решение от по дело Нидерландия/Комисия (262/87, Recueil, стр. 225). Вж. също Mögele, R., „The financing system of the Common Agricultural Policy and its legal framework“, Irish Journal of European Law, Round Hall Sweet & Maxwell, 2 (1995), р. 139 и 140: „въпреки че установяването на нормите на ОСП до голяма степен е въпрос на общностното законодателство […], изпълнението и прилагането на тези правила е възложено на държавите членки и техните органи в съответствие с общите принципи, които уреждат институционалното устройство на Общността и връзките между Общността и нейните държави членки“; и McMahon, J. A., EU Agricultural Law, Oxford University Press, 2007, p. 30: „промените в тази област, в която се създава общностна рамка, осигуряваща благоприятни условия за земеделието и екологията, все още предоставят на държавите членки известна оперативна самостоятелност“, както и цитираната съдебна практика.

( 15 ) Регламент № 817/2004 на Комисията от 29 април 2004 година относно определяне на подробни правила за прилагането [на] Регламент (ЕО) № 1257/1999 на Съвета относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА) (ОВ L 153, 2004 г., стр. 30; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 57, стр. 116) (наричан по-нататък „Регламент № 817/2004“).

( 16 ) Според мен от този член следва, че непредвиждането на въпросната мярка от самото начало в плана за развитие в Естония за периода 2004—2006 г. не е решаващо.

( 17 ) Решение, посочено по-горе в бележка под линия 13, точки 61—64. Вж. също Заключение на генералния адвокат Alber по това дело, точки 74—76 и цитираната съдебна практика. В Решение по дело Deutsche Milchkontor и др., посочено по-горе в бележка под линия 14, Съдът постановява в точка 22, че „прилагането на националното право не трябва да засяга обхвата и ефикасността на общностното право“.

( 18 ) Вж. също съображение 4 от Регламент № 817/2004. Освен това съображение 11 предвижда, че „[п]о отношение на агроекологията […] минималните изисквания, които следва да бъдат изпълнени от земеделските производители във връзка с различните агроекологични ангажименти […], следва да гарантират балансирано прилагане на помощта, като се отчитат целите и по този начин се допринася за устойчиво развитие на селските райони“.

( 19 ) Мога да добавя, че съображение 29 от Регламент № 1257/1999 гласи, че „[…] следва да се предостави важна роля на агроекологичните инструменти за подпомагане на устойчивото развитие на селските зони и да се отговори на нарастващите изисквания на обществото по отношение на екологичните услуги“.

( 20 ) Тоест изменението в Правилник № 51, с което се добавя допълнително условие, че през 2005 г. лице може да кандидатства за подпомагане на производство, което е благоприятно за околната среда, ако през 2004 г. е било взето решение, с което на кандидата се предоставя такова подпомагане, и той е поел ангажимент да изпълни задълженията и условията за получаване на агроекологични помощи за период от пет години.

( 21 ) Решение от 11 януари 2007 г. (C-384/05, Сборник, стр. I-289, точка 34 и цитираната съдебна практика). В областта на селското стопанство и общите принципи на общностното право вж. например Bianchi, D., La politique agricole commune (PAC), Bruylant, Bruxelles, 2006, p. 62—69 и McMahon, J. A., EU Agricultural Law, посочено по-горе в бележка под линия 14, p. 28—33.

( 22 ) Решение от 7 юни 2005 г. по дело VEMW и др. (C-17/03, Recueil, стр. I-4983, точка 73 и цитираната съдебна практика).

( 23 ) Вж. по аналогия, що се отнася до общностните институции, Решение от 15 февруари 1996 г. по дело Duff и др. (C-63/93, Recueil, стр. I-569, точка 20): „принцип[ът] [на защита на оправданите правни очаквания], който е част от общностния правов ред […], е необходима последица от принципа на правната сигурност, който изисква правните норми да бъдат ясни и точни и има за цел да гарантира предвидимостта на правните положения и отношения, регулирани от общностното право. В това отношение съгласно постоянната съдебна практика следва най-напред да се напомни, че в областта на общата организация на отделните пазари, чиято цел включва постоянно адаптиране в зависимост от промените в икономическото положение, икономическите оператори нямат основание да черпят оправдани правни очаквания от обстоятелството, че няма да им бъдат наложени ограничения, произтичащи от евентуални правила на пазарната или структурната политика“ и цитираната в тази точка съдебна практика. Вж. също Решение от по дело Испания/Съвет (C-310/04, Recueil, стр. I-7285, точка 81 и цитираната съдебна практика).

( 24 ) Вж. по аналогия Определение от 11 март 1996 г. по дело Guérin automobiles/Комисия (T-195/95, Recueil, стр. II-171, точка 20).

( 25 ) Решение от 14 април 2005 г. (C-110/03, Recueil, стр. I-2801, точка 71), в което се цитират Решение от по дело Испания/Комисия (C-304/01, Recueil, стр. I-7655, точка 31) и Решение от по дело Swedish Match (C-210/03, Recueil, стр. I-11893, точка 70). Вж. също Решение от по дело Crispoltoni и др. (C-133/93, C-300/93 и C-362/93, Recueil, стр. I-4863, точка 50 и цитираната съдебна практика).

( 26 ) Решение от 17 януари 2008 г. (C-37/06 и C-58/06, Сборник, стр. I-69, точки 33 и 35).

( 27 ) Напомням съображение 31 от Регламент № 1257/1999 — целта да се „насърчава[т] земеделските производители да бъдат в услуга на обществото […] чрез въвеждане или продължаване на земеделските практики, [благоприятни за околната среда] […]“.

( 28 ) Вж. относно общностните институции Решение по дело Испания/Съвет, посочено по-горе в бележка под линия 23, в точка 134 от което Съдът заключава, че „предоставената от общностните институции информация не [е] позволява[ла] Съдът да установи дали общностният законодател е бил в състояние, без да надхвърля границите на предоставената му широка свобода на действие в [областта на общата селскостопанска политика], да стигне до извода, че определянето на специфичната помощ за памука в размер на 35% от общия размер на заварената помощ по предходната схема за подпомагане би бил достатъчно, за да гарантира постигането на целта, посочена в съображение 5 от Регламент № 864/2004, а именно да се осигури рентабилността и следователно запазването на тази култура — цел, която отразява тази, заложена в параграф 2 от Протокол № 4“.