ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

представено на 30 април 2019 година ( 1 )

Дело C‑509/18

Minister for Justice and Equality

срещу

P.F.

(Преюдициално запитване, отправено от Supreme Court (Върховен съд, Ирландия)

„Преюдициално запитване — Съдебно и полицейско сътрудничество по наказателноправни въпроси — Рамково решение 2002/584/ПВР — Член 6, параграф 1 — Европейска заповед за арест — Понятието „съдебен орган“ — Прокуратура — Независимост от изпълнителната власт“

1. На същата дата представям заключението си по съединени дела С‑508/18 и С‑82/19 PPU ( 2 ), преюдициалните запитвания по които са отправени съответно от Supreme Court (Върховен съд, Ирландия) и High Court (Висш съд, Ирландия). Въпросът и по двете дела е дали германската прокуратура представлява „съдебен орган“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Рамково решение 2002/584/ПВР ( 3 ).

2. В това заключение предлагам на Съда да отговори на запитващите юрисдикции, че германската прокуратура не е „издаващ съдебен орган“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Рамковото решение.

3. По настоящото дело С‑509/18, което също е образувано по преюдициално запитване на Supreme Court (Върховен съд, Ирландия), съмнението се отнася до компетентността на главния прокурор на Литва да издава европейски заповеди за арест (ЕЗА). По отношение на главния прокурор на Литва ще предложа същия отговор като в посоченото заключение въпреки неговата независимост от изпълнителната власт (по което той се различава от германската прокуратура).

I. Правна уредба

А. Правото на Съюза

4. Препращам към възпроизведените в заключението по дела С‑508/18 и С‑82/19 PPU съображения 5, 6 и 10 и членове 1 и 6 от Рамковото решение.

Б. Националното право

5. Съгласно член 109 от конституцията на Литва правораздаването се осъществява единствено от съдилищата.

6. Съгласно член 118 от конституцията на Литва функцията на прокуратурата е да организира и ръководи досъдебното разследване и да осигурява наказателното преследване. При изпълнение на функциите си прокуратурата е независима от всички власти (законодателна, изпълнителна или съдебна) и от всякакъв политически натиск или влияние, като се подчинява единствено на закона.

7. Съгласно член 3 от Lietuvos Respublikos prokuratūros įstatymas (Закон за прокуратурата на Република Литва) ( 4 ) прокуратурата приема своите актове по независим и самостоятелен начин, в съответствие със закона и принципа на обоснованост, при зачитане на правата и свободите на лицата, съобразявайки се с презумпцията за невиновност и с принципа на равенство пред закона.

II. Фактите в основата на спора и преюдициалните въпроси

8. На 18 април 2014 г. главният прокурор на Република Литва (наричан по-нататък „главният прокурор“) издава ЕЗА за предаването на P.F. с цел наказателно преследване срещу него за престъплението „въоръжен грабеж“, за което се твърди, че е извършено през 2012 г.

9. P.F. възразява срещу предаването си пред High Court (Висш съд, Ирландия), твърдейки по-специално че главният прокурор не е „съдебен орган“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Рамковото решение.

10. С решение от 27 февруари 2017 г. High Court (Висшият съд) приема, че с оглед на предоставената от главния прокурор информация последният участва в правораздаването по смисъла на Рамковото решение. Ето защо посочената юрисдикция постановява предаването на P.F.

11. Решението от 27 февруари 2017 г. е потвърдено в апелативно производство с решение от 20 октомври 2017 г. на Court of Appeal (Апелативен съд, Ирландия).

12. След подадена жалба Supreme Court (Върховен съд, Ирландия) отправя до Съда следните въпроси на основание член 267 ДФЕС: „1) Трябва ли да се приеме, че критериите, въз основа на които трябва да се прецени дали прокурор, който е определен като издаващ съдебен орган по член 6, параграф 1 от Рамково[то] решение […], е съдебен орган съгласно самостоятелното значение на това понятие в същата разпоредба, са следните: 1) прокурорът да е независим от изпълнителната власт и 2) да се счита, че в неговия собствен правен ред прокурорът осъществява правораздаване или участва в правораздаването? 2) Ако отговорът е отрицателен, какви са критериите, въз основа на които националната юрисдикция трябва да прецени дали прокурор, който е определен като издаващ съдебен орган по член 6, параграф 1 от Рамковото решение, е съдебен орган по смисъла на тази разпоредба? 3) В случай че критериите включват изискването прокурорът да осъществява правораздаване или да участва в правораздаването, как следва да се преценява това изискване — с оглед на статута, който той притежава в своя собствен правен ред, или въз основа на определени обективни критерии? Ако преценката следва да се извърши по обективни критерии, кои са тези критерии? 4) Представлява ли главният прокурор на Република Литва съдебен орган съгласно самостоятелното значение на това понятие в член 6, параграф 1 от Рамково[то] решение […]?“.

III. Производството пред Съда

13. Преюдициалното запитване е постъпило в Съда на 6 август 2018 г.

14. Писмени становища представят P.F., Minister for Justice and Equality (министърът на правосъдието и равенството), германското, австрийското, френското, унгарското, литовското, нидерландското и полското правителство, както и Комисията. В съдебното заседание, проведено на 26 март 2019 г. заедно с това по съединени дела С‑508/18 и С‑82/19 PPU, се явяват страните, представили писмено становище, с изключение на унгарското и полското правителство, както и датското и италианското правителство.

IV. Анализ

15. Въпросите на Supreme Court (Върховен съд) са обобщени в четвъртия от тях, т.е. дали литовският главен прокурор представлява „съдебен орган“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Рамковото решение.

16. Запитващата юрисдикция иска по-конкретно да установи: – дали, за да се отговори на нейните съмнения, трябва да се вземе предвид независимостта на прокурора от изпълнителната власт и неговата функция да „осъществява правораздаване или [да] участва в правораздаването“ (първи въпрос), – ако последната функция трябва да се вземе предвид, дали това изискване следва да се преценява с оглед на статута на прокурора според националното право, или с оглед на други обективни критерии (трети въпрос), – ако отговорът на първия въпрос е отрицателен, кои са относимите критерии (втори въпрос).

17. Както вече посочих, в заключението си по дела C‑508/18 и C‑82/19 PPU защитавам становището, че прокуратурата не може да бъде определена като „издаващ съдебен орган“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Рамковото решение.

18. Без да е необходимо да ги повтарям, препращам към изложените в посочено заключение доводи, които се свеждат до извода, че решение за задържане като това, което предполага процедурата по Рамковото решение, може да приема само правораздаващ орган stricto sensu, т.e. „единственият орган, който може да предоставя ефективна съдебна защита по член 47 от Хартата“ ( 5 ).

19. В същото заключение се позовавам и на принципа на съдебна независимост като определящ критерий за понятието „съдебен орган“ ( 6 ). Този принцип стои в основата на въпроса, поставен в настоящото производство, поради което ще посветя анализа си на него.

20. Считам за необходимо да припомня още веднъж, че така както съществува тясна връзка между естеството на съдебните актове и качеството на органа, който ги издава, „съществува и тясна връзка между независимостта на даден орган и качеството на неговите решения. Или съдебното качество на даден орган зависи от характера и обхвата на неговата независимост“ ( 7 ).

21. Тъй като прокуратурата не правораздава, тя поначало е лишена от независимостта, която е присъща на правораздавателната дейност.

22. Безспорно националното право може да предоставя на прокуратурата качеството на независим орган. Въпреки това, доколкото нейните функции не са правораздавателни, независимостта, която ѝ се признава, не може да бъде „съдебна независимост“.

23. Действително според данните в настоящото производство литовската конституция предвижда (член 118), че прокуратурата е независима от представителите на законодателната, изпълнителната и съдебната власт. С тази независимост обаче тя разполага „при изпълнение на функциите си“. Тези функции са да организира и ръководи досъдебното разследване, както и да осигурява наказателното преследване. Ясно е, че посочените функции не са правораздавателни, тъй като, строго погледнато, те се изразяват в неотменимото прилагане на правото при решаването на съдебни спорове ( 8 ).

24. Съдилищата, които правораздават, нямат друг интерес освен гарантирането на целостта на правния ред. За осъществяването на този интерес на тях им е предоставена независимост, която гарантира подчинеността им изключително на закона; с други думи, която ги освобождава от всякакви други особени интереси, включително обществени такива, какъвто би могъл да бъде преследването на престъпленията.

25. Органите, които като прокуратурата изпълняват публични функции в рамките на правния ред, разчитат на обстоятелството, че неговата цялост е гарантирана от съдебната власт. Именно въз основа на това доверие тези органи могат да се посветят на осъществяването на специфичния интерес, каквато е целта на предоставените им функции.

26. Според получената информация литовската прокуратура е независима да организира и ръководи досъдебното разследване, както и да осигурява наказателното преследване, но не и да гарантира целостта на правния ред като такъв. Нейната независимост служи на задачата, която ѝ е поверена, чието изпълнение трябва да се осъществява в рамките на правния ред чрез използване на предоставените ѝ средства. Или за прокуратурата правният ред е средство за постигането на определена цел.

27. За разлика от това, ако съдилищата са независими, то е, за да правораздават, т.е. за да прилагат правото по неотменим начин във всеки отделен случай. Тяхната задача е да имат последната дума, израз на което е прилагането на закона по начин, че отговорът с качеството на сила на пресъдено нещо да съответства на правото и в този смисъл да бъде валиден. Независимостта на съдилищата има смисъл от тази гледна точка, тъй като правомощието да разрешават спорове (в съответствие с материалните и процесуални правила, предвидени в правния ред), им е предоставено, за да се гарантира на всички законосъобразността на тази последна дума, която те трябва да произнесат без каквато и да било намеса.

28. В този смисъл би могло да се каже, че за съдилищата правният ред не е средство, а самата им цел. По-конкретно единствената цел, която се задължават да изпълнят и за постигането на която им е предоставена независимост, качествено различна от независимостта, която може да бъде предоставена на прокуратурата, или от тази, която може да се обобщи в задължението за обективност и безпристрастност, присъщо на административните органи.

29. Определянето на прокуратурата като независим орган не я превръща в равностойна на съдебната власт, какъвто е случаят и с така наречените независими органи, създавани в хода на регламентацията на различни сектори на икономиката. В частност, независимостта на прокуратурата не е равнозначна на независимостта на съдилищата както по основание, така и по обхват, тъй като изпълняват различни функции.

30. Самостоятелният характер на понятието „съдебен орган“, използвано в член 6, параграф 1 от Рамковото решение ( 9 ), е следствие на необходимостта да има понятие с еднакво значение и обхват в целия Съюз. От това следва, че държавите членки нямат правомощието да приемат за „издаващ съдебен орган“ органи, които, макар да не правораздават, може да бъдат определени в националното право като независими ( 10 ).

31. Последното твърдение като цяло се основава на обстоятелството, че независимостта на прокуратурата не може да се обърка със съдебната независимост. В контекста на Рамковото решение към това следва да се прибавят затрудненията, до които би довело признаването на качеството на издаващ съдебен орган на органи, различни от съдилищата.

32. По отношение на съдебната власт на всички държави членки е всеобщо известно, че става въпрос за независим орган — оттук доверието, на което те могат да се основат за целите на взаимното признаване на съдебните решения; с прокуратурата обаче положението е различно, добър пример за което са както настоящото, така и преюдициалните запитвания по дела С‑508/18 и С‑82/19 PPU.

33. Всъщност се забелязва различна степен на независимост на прокуратурата в отделните държави членки, която — доколкото поради причини от концептуален характер никога не може да достигне съдебната независимост — изпълняващите съдебни органи ще трябва да преценяват във всеки отделен случай с оглед на приложимото законодателство на издаващата държава членка относно прокуратурата.

34. Тази преценка би могла да удължи сроковете на процедурата по предаване и да доведе до искания за предоставяне на информация или до обжалвания от страна на засегнатите лица. И двата случая биха имали за неизбежна последица удължаване на процедурата, а следователно и на евентуално наложените мерки, включващи лишаване от свобода.

35. С оглед на опростеността и бързината на процедурата обаче, което е в интерес и на правото на свобода, е необходимо a priori да бъде премахната всяка несигурност относно качеството на органа, издал ЕЗА, в резултат на което нейното издаване да бъде запазено за орган на съдебната власт (който е независим).

36. Накрая, тук отново ще припомня посоченото от мен в заключението ми по дело Özçelik ( 11 ), че предисторията на член 6, параграф 1 от Рамковото решение изглежда удостоверява, че законодателят е предпочел прокуратурата да бъде изключена като съдебен орган по смисъла на посочената разпоредба.

37. Член 3 от първоначалното предложение за рамково решение ( 12 ) включва изрично прокуратурата в понятието „съдебен орган“ (издаващ или изпълняващ ЕЗА) ( 13 ).

38. Както посочих в заключението по дело Özçelik ( 14 ), „[в] обяснителния меморандум към предложението се посочва, че терминът „съдебен орган“ отговаря на термина, използван в Европейската конвенция за екстрадиция от 1957 г., в която пък съответният термин обхваща „същинските съдебни органи и прокуратурата, но не и органите на полицията“ ( 15 ).

39. Предложението не е прието и прокуратурата не се споменава в окончателната редакция на членове 1 и 6.

40. Това отпадане доведе до известна несигурност, като не липсват защитници на становището, че и без изричното ѝ споменаване прокуратурата несъмнено е част от съдебните органи на държавите членки за целите на ЕЗА ( 16 ).

41. В изпълнение на член 6, параграф 3 от Рамковото решение някои държави членки уведомяват генералния секретариат на Съвета, че прокуратурата е сред „компетентните съдебни органи според [тяхното] законодателство“ за издаването или изпълняването на ЕЗА. За тези държави членки отпадането на изричното споменаване на прокуратурата не означава нейното изключване.

42. Тези съобщения обаче, „нито предопределят, нито обуславят съвместимостта на действията на всяка държава с Рамковото решение. Член 6, параграф 3 разрешава на държавите да определят или избират измежду съдебните си органи тези, които ще са компетентни да получават или издават ЕЗА, но не им позволява да тълкуват разширително понятието за съдебен орган и да го отнасят и към органи, които нямат това качество“ ( 17 ).

43. Според мен неспоменаването на прокуратурата трябва да се тълкува в смисъл, че законодателят е искал да я изключи от член 6, параграф 1 от Рамковото решение. Доколкото това е изключително спорен въпрос, ако волята на законодателя е била да придаде на прокуратурата качеството на съдебен орган в контекста на посочената разпоредба, той е щял да я изрази изрично, както е било направено в първоначалното предложение.

44. Според обратното на застъпваното от мен становище неспоменаването на прокуратурата в хода на законодателната процедура се обяснява с избягването на повторение. Аз обаче не считам, че е така, свидетелство за което е именно възникналата несигурност.

45. Казано много по-просто, според мен, ако с първоначалното предложение се е целяло решаването на спора относно съдебния характер на прокуратурата с изричното обявяване на последния, то нейното последващо изключване не само не позволява подновяването на този спор, но и обратно — е причина за решаването му с отрицателен знак.

46. Прибавяйки към горното концептуалните и принципни съображения и тези за сигурност и опростеност на процедурата, защитавани от мен както в настоящото заключение, така и в заключението по дела С‑508/18 и С‑82/19 PPU, считам, че тълкуването, което не допуска на прокуратурата да бъде придадено качеството „издаващ съдебен орган“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Рамковото решение, съответства в много по-голяма степен на установената с това решение система.

V. Заключение

47. С оглед на изложеното предлагам на Съда да отговори на Supreme Court (Върховен съд, Ирландия) по следния начин: „Член 6, параграф 1 от Рамково решение 2002/584/ПВР на Съвета от 13 юни 2002 година относно европейската заповед за арест и процедурите за предаване между държавите членки, изменено с Рамково решение 2009/299/ПВР на Съвета от 26 февруари 2009 г., трябва да се тълкува в смисъл, че понятието „издаващ съдебен орган“ не включва прокуратурата“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: испански.

( 2 ) Minister for Justice and Equality (министър на правосъдието и равенството).

( 3 ) Рамково решение на Съвета от 13 юни 2002 година относно европейската заповед за арест и процедурите за предаване между държавите членки (ОВ L 190, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 3) в редакцията след изменението му с Рамково решение 2009/299/ПВР на Съвета от 26 февруари 2009 г. (ОВ L 81, 2009 г., стр. 24) (наричано по-нататък „Рамковото решение“).

( 4 ) Lietuvos Respublikos Teisės Aktų Registras (TAR), 0921010KONSRG 922324.

( 5 ) В решение от 25 юли 2018 г., Minister for Justice and Equality (Недостатъци на съдебната система) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, т. 53), Съдът подчертава, че „[з]апазването на независимостта на [правораздавателните] органи […] е от първостепенно значение, за да се гарантира тази защита, видно от член 47, втора алинея от Хартата, съгласно който достъпът до „независим“ съд е едно от изискванията, свързани с основното право на ефективни правни средства за защита (решение от 27 февруари 2018 г., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, т. 41)“.

( 6 ) Заключение по дела C‑508/18 и C‑82/19 PPU, т. 24 и 79—99.

( 7 ) Пак там, т. 81.

( 8 ) По този въпрос препращам към точки 66 и 67 от заключението ми по дела С‑508/18 и С‑82/19 PPU.

( 9 ) Потвърден с решение на Съда от 10 ноември 2016 г., Poltorak (C‑452/16 PPU, EU:C:2016:858, т. 32).

( 10 ) Подчертавам, че това е валидно по отношение на член 6, параграф 1 от Рамковото решение, но не е задължително в контекста на член 8, параграф 1, буква в). По този въпрос препращам към точки 45—50 от заключението ми по дела С‑508/18 и С‑82/19 PPU.

( 11 ) Дело С‑453/16 PPU, EU:C:2016:783, т. 39—42.

( 12 ) COM(2001) 522 окончателен.

( 13 ) „For the purposes of this Framework Decision, the following definitions shall apply: (a) “European arrest warrant” means a request, issued by a judicial authority of a Member State, and addressed to any other Member State, for assistance in searching, arresting, detaining and obtaining the surrender of a person, who has been subject to a judgement or a judicial decision, as provided for in Article 2; (b) “issuing judicial authority” means the judge or the public prosecutor of a Member State, who has issued a European arrest warrant; (c) “executing judicial authority” means the judge or the public prosecutor of a Member State in whose territory the requested person sojourns, who decides upon the execution of a European arrest warrant […]“.

( 14 ) Дело С‑453/16 PPU, EU:C:2016:783, т. 40.

( 15 ) В мотивите към член 3 от предложението се посочва: „The procedure of the European arrest warrant is based on the principle of mutual recognition of court judgments. State-to-State relations are therefore substantially replaced by court-to-court relations between judicial authorities. The term“judicial authority” corresponds, as in the 1957 Convention (cf. Explanatory Report, Article 1), to the judicial authorities as such and the prosecution services, but not to the authorities of police force“. Курсивът е мой.

( 16 ) Отлично изложение на защитаваните становища по този въпрос може да се открие в мотивите и в особените мнения към решението на Supreme Court of the United Kingdom (Върховен съд на Обединеното кралство) от 30 май 2012 г. по дело Assange с/у Swedish Prosecution Authority, [2012] UKSC 22.

( 17 ) Заключение по дело Özçelik (C‑453/16 PPU, EU:C:2016:783, т. 43).