СТАНОВИЩЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

J. KOKOTT

представено на 13 юни 2014 година ( 1 )

Производство за даване на становище 2/13

образувано по искане на Европейската комисия

„Сключване на международни споразумения от Съюза — Присъединяване на Съюза към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ) — Запазване на специфичните особености на Съюза и на правото на Съюза — Запазване на областите на компетентност на Съюза и правомощията, предоставени на неговите институции — Участие на Съюза в органите, създадени с международното споразумение — Признаване на юрисдикцията на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) — Ефективна правна защита в областта на Общата външна политика и политика на сигурност“

Съдържание

I – Въведение II – Досегашното развитие на процеса за присъединяване III – Искането за становище на Комисията IV – Правна уредба V – Допустимост на искането за становище VI – По същество Предварителни бележки А – Запазване на областите на компетентност на Съюза 1. Присъединяването няма да ограничи областите на компетентност на Съюза 2. Присъединяването няма да разшири областите на компетентност на Съюза 3. Присъединяването не изисква нови области на компетентност на Съюза а) Производството по предварително произнасяне б) Задължението за изпълнение на решенията на ЕСПЧ в) Правната защита в областта на ОВППС 4. Междинно заключение Б – Запазване на правомощията на институциите на Съюза 1. Правомощията на Съда на Европейския съюз а) Монополът на съдилищата на Съюза при уреждането на спорове (член 344 ДФЕС) б) Правомощията на съдилищата на Съюза във връзка с тълкуването на правото на Съюза и контрола за законосъобразност на актовете на Съюза в) Отражението на Допълнителен протокол № 16 към ЕКПЧ върху правомощията на Съда г) Междинно заключение 2. Правомощията на другите институции на Съюза а) Общи положения б) Институционалната система на Съюза за налагане на санкции за нарушения на правото в областта на конкуренцията i) Институционалната роля на Комисията като орган за защита на конкуренцията ii) Принципът „ne bis in idem“ iii) Принципът за разумна продължителност на производството iv) Обобщение В – Запазване на специфичните особености на Съюза и на правото на Съюза 1. Признаване на юрисдикцията на ЕСПЧ а) Общи съображения б) Специалните разпоредби в проекта на споразумение за гарантиране на автономията на правния ред на Съюза i) Относно определянето на отговорностите в отношенията между Съюза и неговите държави членки (член 3, параграф 7 от проекта на споразумение) ii) Относно преценката дали е необходимо предварително произнасяне на Съда на Европейския съюз iii) Относно несъответствието между обхвата на правомощията на ЕСПЧ и тези на Съда на Европейския съюз в областта на ОВППС в) Междинно заключение 2. Принципите на директния ефект и предимството на правото на Съюза 3. Механизмът за определяне на надлежния ответник в делата пред ЕСПЧ а) Гарантиране на ефективен надзор в системата за контрол по ЕКПЧ б) Гарантиране на ефективна защита на правото на Съюза пред ЕСПЧ i) Липса на достатъчно информация за образуваните пред ЕСПЧ дела ii) Правомощието на ЕСПЧ да извършва проверка за вероятна основателност във връзка с молбите за встъпване на съответник в) Обобщение 4. Междинно заключение Г – Необходимите разпоредби за участието на Съюза в контролните органи на ЕКПЧ 1. Участието на Съюза в ЕСПЧ 2. Участието на Съюза в Комитета на министрите на Съвета на Европа 3. Междинно заключение Д – Отчитане на особеното положение на държавите членки по отношение на ЕКПЧ 1. Особеното положение на държавите членки по отношение на допълнителните протоколи към ЕКПЧ 2. Особеното положение на държавите членки по отношение на член 15 от ЕКПЧ 3. Особеното положение на държавите членки по отношение на международноправните им резерви към ЕКПЧ а) Принципът за съвместната отговорност на ответника и съответника б) ЕКПЧ като част от правото на Съюза, което има предимство пред националното право 4. Особеното положение на държавите членки във връзка с фигурата на съответника 5. Междинно заключение Заключителни бележки VII – Заключение

I – Въведение

1. Предвиденото присъединяване на Европейския съюз към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи ( 2 ) (ЕКПЧ) следва да доведе до по-голяма ефективност и хомогенност при защитата на основните права в Европа. Преди всичко обаче, що се отнася до спазването на минимален стандарт в областта на основните права, с присъединяването самият Съюз ще допусне спрямо себе си външен контрол, за какъвто се настоява от дълго време и от много страни. По този начин Съюзът в крайна сметка ще се подчини на същите правила, чието признаване непрекъснато изисква от настоящите и бъдещите държави членки.

2. Предвиденото присъединяване към ЕКПЧ е проект от първостепенно значение — не само като силен политически сигнал, но и поради конституционните си измерения. От десетилетия този проект занимава непрекъснато европейските институции, а Съдът вече за втори път обсъжда неговите правни аспекти ( 3 ).

3. След влизането в сила на Договора от Лисабон член 6, параграф 2 ДЕС ( 4 ) вече ясно сочи, че Съюзът не само разполага с компетентност да се присъедини към ЕКПЧ, но и държавите членки са му възложили задължението да поеме по този път. Оттогава целта за присъединяване към ЕКПЧ има конституционен ранг в правото на Съюза.

4. Както обикновено обаче, „дяволът се крие в подробностите“. При какви условия Съюзът може да се присъедини към ЕКПЧ и как да се гарантира, че присъединяването му няма да засегне специфичните характеристики на правото на Съюза, областите на компетентност на Съюза и правомощията на неговите институции? Това по същество са правните въпроси, по които Съдът трябва да се произнесе в настоящото производство за даване на становище по искане на Европейската комисия. Следователно ще трябва да се провери подробно дали „ситният шрифт“ е съвместим с учредителните договори на Съюза. Основа на тази проверка е „Преразгледаният проект на споразумението за присъединяване“, който бе представен през юни 2013 г. в Страсбург от преговарящите на Управителния комитет по правата на човека, който е компетентният орган на Съвета на Европа.

II – Досегашното развитие на процеса за присъединяване

5. По препоръка на Комисията от 17 март 2010 г., на 4 юни 2010 г. Съветът на Европейския съюз разрешава започване на преговори за присъединяването на Съюза към ЕКПЧ, определя Комисията за преговарящ и предоставя насоки за преговорите.

6. Преговорите за присъединяване се провеждат в институционалната рамка на Съвета на Европа, по-конкретно в две последователни работни групи, упълномощени от Комитета на министрите на Съвета на Европа. В преговорите наред с Комисията участват и заинтересовани държави — членки на Съвета на Европа, някои от които членуват в Съюза, а други не.

7. През юни 2013 г. на Управителния комитет по правата на човека в Съвета на Европа е представен окончателният доклад за преговорите ( 5 ), към който наред с преразгледания проект на споразумението за присъединяване ( 6 ) са приложени и някои други проекти на правни инструменти, по-специално проект на декларация на Европейския съюз при подписването на споразумението за присъединяване, проект на правило, което да бъде добавено в Правилата на Комитета на министрите, проект на меморандум за разбирателство между Европейския съюз и Х, както и проект на обяснителен доклад към споразумението за присъединяване ( 7 ). Преговарящите приемат, че тези текстове образуват единен пакет и са еднакво важни за присъединяването на Съюза към ЕКЧП ( 8 ).

III – Искането за становище на Комисията

8. С оглед на конституционните измерения на предвиденото присъединяване на Съюза към ЕКПЧ и гарантирането на правната сигурност, на 4 юли 2013 г. Комисията отправя до Съда искане за становище на основание член 218, параграф 11 ДФЕС по следния въпрос: „Съвместим ли е с Договорите проектът на споразумението за присъединяване на Европейския съюз към Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи?“.

9. Към искането за становище на Комисията са приложени, освен проектът на споразумение, и всички други проекти на правни инструменти, изброени по-горе в точка 7. Тези текстове за съжаление съществуват само на френски и английски език.

10. Във връзка с искането за становище на Комисията пред Съда са представени писмени становища, а на 5 и 6 май 2014 г. е проведено съдебното заседание. В писмената фаза на производството участие вземат, освен Комисията като вносител на искането, Съветът на Европейския съюз и Европейският парламент, както и България, Чешката република, Дания, Германия, Естония, Ирландия, Гърция, Испания, Франция, Кипър, Латвия, Литва, Унгария, Нидерландия, Австрия, Полша, Португалия, Румъния, Словакия, Финландия, Швеция и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия. С изключение на България и Полша тези страни представят и устни становища, а в съдебното заседание допълнително се явяват представители на Белгия и Италия.

IV – Правна уредба

11. Правната уредба за присъединяването на Съюза към ЕКПЧ се съдържа в член 6 ДЕС, Протокол № 8 към ДЕС и към ДФЕС (Протокол № 8) ( 9 ), както и в Декларацията по член 6, параграф 2 ДЕС ( 10 ) (Декларация № 2).

12. В член 6 ДЕС е предвидено следното: „1. Съюзът зачита правата, свободите и принципите, определени в Хартата на основните права на Европейския съюз от 7 декември 2000 г., адаптирана на 12 декември 2007 г. в Страсбург, която има същата юридическа сила като Договорите. Разпоредбите на Хартата не разширяват по никакъв начин определените в Договорите области на компетентност на Съюза. Правата, свободите и принципите, съдържащи се в Хартата, се тълкуват съгласно общите разпоредби на дял VII на Хартата, уреждащи нейното тълкуване и прилагане, и като надлежно се вземат предвид разясненията в Хартата, които посочват източниците на тези разпоредби. 2. Съюзът се присъединява към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи. Това присъединяване не променя областите на компетентност на Съюза, така както са определени в Договорите. 3. Основните права, както са гарантирани от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи и както произтичат от общите конституционни традиции на държавите членки, са част от правото на Съюза в качеството им на общи принципи“.

13. Протокол № 8 гласи: „Член 1 Споразумението относно предвиденото в член 6, параграф 2 от Договора за Европейския съюз присъединяване на Съюза към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (наричана по-нататък „Европейската конвенция“) трябва да отразява необходимостта от запазване на специфичните особености на Съюза и на правото на Съюза, по-специално що се отнася до: а) специфичните условия за евентуално участие на Съюза в контролните органи на Европейската конвенция; б) необходимите механизми, за да се гарантира, че образуваните от държави, които не са членки на Съюза, искове и исковете на частни лица са правилно насочени срещу държавите членки и/или срещу Съюза, в зависимост от случая. Член 2 Споразумението по член 1 трябва да гарантира, че присъединяването на Съюза не засяга нито областите на компетентност на Съюза, нито правомощията, предоставени на неговите институции. То трябва да гарантира, че нито една от неговите разпоредби не засяга особеното положение на държавите членки по отношение на Европейската конвенция и по-специално на протоколите към нея, на предприеманите от държавите членки мерки чрез дерогация от разпоредбите на Европейската конвенция съгласно член 15 от нея, както и на формулираните от държавите членки резерви към Европейската конвенция съгласно член 57 от нея. Член 3 Нито една от разпоредбите на споразумението по член 1 не трябва да засяга действието на член 344 от Договора за функционирането на Европейския съюз“.

14. Освен това в Декларация № 2 междуправителствената конференция, която прие Договора от Лисабон, заявява: „Конференцията споделя мнението, че присъединяването на Съюза към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи следва да се извърши по начин, който позволява запазването на специфичните характеристики на правния ред на Съюза. В този контекст Конференцията отбелязва съществуването на редовен диалог между Съда на Европейския съюз и Европейския съд по правата на човека, който би могъл да се засили при присъединяването на Европейския съюз към Конвенцията“.

15. Допълнително следва да се посочи член 52, параграф 3 от Хартата на основните права: „Доколкото настоящата Харта съдържа права, съответстващи на права, гарантирани от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, техният смисъл и обхват са същите като дадените им в посочената Конвенция. Тази разпоредба не пречи правото на Съюза да предоставя по-широка защита“.

V – Допустимост на искането за становище

16. Някои страни в производството изразяват конкретни съмнения относно допустимостта на искането за становище. Техните критики се отнасят до изявленията на Комисията за предвидените вътрешносъюзни мерки за прилагане във връзка с присъединяването към ЕКПЧ. Докато някои страни в производството възразяват срещу това, че Комисията изобщо прави изявления по този въпрос, други смятат, че изявленията ѝ не са достатъчно подробни.

17. Съгласно член 218, параграф 11 ДФЕС всяка държава членка, Европейският парламент, Съветът или Комисията могат да поискат становището на Съда относно съвместимостта на предвидено международно споразумение с Договорите. Производството за даване на становище цели да предотврати усложненията, които биха възникнали, ако ангажиращи Съюза международни споразумения на по-късен етап бъдат оспорени по съдебен ред като несъвместими с първичното право на Съюза ( 11 ).

18. Съгласно член 218, параграф 11 ДФЕС допустимият предмет на производството за даване на становище е „предвидено споразумение“, което означава, че е необходимо Съдът да разполага с достатъчно данни във връзка със съдържанието на това споразумение ( 12 ).

19. В настоящия случай Комисията е представила на Съда пълния текст на проекта на споразумение и придружаващите го документи. От всички тези документи е видно ясно и точно при какви условия следва да се осъществи присъединяването към ЕКПЧ, и по-специално при какви условия установените в ЕКПЧ механизми за съдебен контрол ще се прилагат за Съюза ( 13 ). Тази информация е достатъчна, за да се прецени съвместимостта на предвиденото присъединяване към ЕКПЧ с Договорите.

20. Обстоятелството, че в настоящото производство Комисията не е изпратила на Съда проектите за вътрешносъюзни мерки за прилагане на предвиденото споразумение за присъединяване, не е пречка за допустимостта на искането за становище. Всъщност предмет на производството за даване на становище е единствено предвиденото споразумение за присъединяване само по себе си, а не евентуално необходимите вътрешносъюзни мерки за прилагането му. За разбирането на съдържанието и обхвата на проекта на споразумение и придружаващите го документи не е необходима информация за планираните вътрешносъюзни мерки за прилагане.

21. Обстоятелството, че понастоящем между страните по делото липсва съгласие каква да бъде правната форма на вътрешносъюзните мерки за прилагане и какво да бъде съдържанието им, също не е пречка Съдът да разгледа съвместимостта на проекта на споразумение с Договорите. Всъщност, след като и в миналото Съдът не е изисквал да е постигнато окончателно споразумение между съответните институции във връзка с конкретното съдържание на предвиденото международно споразумение ( 14 ), в настоящия случай на още по-силно основание той не може да обуслови допустимостта на искането за становище от постигането на съгласие между съответните институции относно конкретното съдържание на евентуалните вътрешносъюзни мерки за прилагане.

22. Освен това, като се има предвид принципът на институционалното равновесие, който изисква всяка институция да упражнява своите правомощия при зачитане на правомощията на другите институции ( 15 ) (вж. също член 13, параграф 2 ДЕС), в настоящото производство за даване на становище Съдът не може на този етап да дава на компетентните органи всеобхватни и подробно формулирани указания за съдържанието на вътрешносъюзните мерки за прилагане на предвиденото споразумение за присъединяване.

23. В случай че при проверката по същество на проекта на споразумение се установи, че за неговото влизане в сила е абсолютно наложително да се вземат определени вътрешносъюзни мерки за прилагане, то Съдът може да посочи това в отговора си по искането за становище на Комисията като условие за съвместимостта на предвиденото споразумение за присъединяване с Договорите.

24. Като цяло обаче искането за становище на Комисията е допустимо независимо от евентуалните спорове между страните по делото относно конкретното съдържание на вътрешносъюзните мерки за прилагане, които тепърва трябва да бъдат приети.

VI – По същество

Предварителни бележки

25. С предвиденото присъединяване на Съюза към ЕКПЧ възниква особена, дори уникална хипотеза: международна, наднационална организация — Европейският съюз, се поставя под контрола на друга международна организация — Съвета на Европа, във връзка със спазването на минимален стандарт в областта на основните права. В резултат от това в областите, които се регулират от правото на Съюза, за спазването на основните права ще следят не само националните съдилища и съдилищата на Съюза, но и Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ).

26. С цел присъединяването на Съюза към ЕКПЧ да се извърши в съответствие с първичното право на Съюза, водещите преговорите делегации приемат редица разпоредби в проекта на споразумение. Обратно на срещаното понякога становище, идеята не е Съюзът да бъде третиран преференциално по отношение на другите договарящи страни по ЕКПЧ, а по-скоро чрез предвидените правила да се отчете особеното положение на Съюза и неговите държави членки. То се характеризира не на последно място с това, че решаването на засягащи Европейския съюз въпроси често предполага сложно взаимодействие на актове и правомощия на Съюза и на държавите членки, като специално прилагането на правото на Съюза е възложено по принцип на държавите членки.

27. Очевидно е, че трябва да се предвидят подходящи разпоредби, за да се отчете значението на това особено и сложно положение за защитата на основните права. Следва по-специално да се подчертаят три нововъведения в проекта на споразумение: уредбата на отговорността на Съюза, фигурата на съответника и производството по предварително произнасяне на Съда.

28. Що се отнася най-напред до отговорността на Съюза за евентуални нарушения на ЕКПЧ, член 1, параграф 3, първо изречение от проекта на споразумение гласи, че присъединяването към ЕКПЧ поражда задължения за Съюза само по отношение на действията, мерките или бездействията на неговите институции, органи, служби или агенции и на действащите от тяхно име лица. В член 1, параграф 3, второ изречение от проекта на споразумение се допълва, че никоя от разпоредбите на ЕКПЧ или на протоколите към нея не налага на Съюза задължение да извърши действие или да приеме мярка, за които не му е предоставена компетентност съгласно правото на Съюза. На последно място, в член 1, параграф 4, първо изречение от проекта на споразумение се уточнява, че за действията, мерките или бездействията на органите на държава членка или на действащите от нейно име лица отговаря съответната държава членка дори когато те са осъществени при прилагане на правото на Съюза, включително при вземане на решения на основание на ДЕС и ДФЕС. При все това съгласно член 1, параграф 4, второ изречение от проекта на споразумение в такива случаи Съюзът може в качеството на съответник да отговаря за евентуалното нарушение на ЕКПЧ наред с дадената държава членка или държави членки.

29. Новата фигура на съответника, въведена с член 3 от проекта на споразумение, наричана понякога и фигурата на „допълнителния ответник“, позволява в определени случаи както Съюзът, така и една или повече държави членки да бъдат заедно ответници и следователно страни с равни права в производството пред ЕСПЧ, дори ако жалбоподателят е насочил жалбата си само срещу Съюза, съответно само срещу една или повече негови държави членки. Съгласно член 1, параграф 4, второ изречение от проекта на споразумение това се отнася по-специално за случаите, при които действията, мерките или бездействията на органите на държавите членки са осъществени при прилагане на правото на Съюза.

30. Тясно свързано с фигурата на съответника е производството по предварително произнасяне съгласно член 3, параграф 6 от проекта на споразумение. Това производство, което понякога се обозначава като „производство за предварителен вътрешен контрол“, би трябвало да позволи на Съда — във връзка със спор, който се е водил пред национални съдилища и по който не е отправяно преюдициално запитване съгласно член 267 ДФЕС ( 16 ) — да се произнесе относно съответствието на разпоредба от правото на Съюза с ЕКПЧ, преди ЕСПЧ да постанови решение по съответното дело.

31. Въпросът дали тези и останалите нововъведения в проекта на споразумение може да гарантират съвместимо с Договорите присъединяване на Съюза към ЕКПЧ, следва да бъде изяснен в настоящото производство за даване на становище. За тази цел е уместно различните правни изисквания, които първичното право на Съюза поставя към споразумението за присъединяване, да се разгледат стъпка по стъпка въз основа на структурата на искането за становище на Комисията. Както режимът на отговорността на Съюза, така и фигурата на съответника и производството по предварително произнасяне са от значение в най-различен контекст. По-специално следва да се прецени: — дали се запазват областите на компетентност на Съюза (раздел А) ( 17 ), — дали не се засягат правомощията на институциите на Съюза (раздел Б) ( 18 ), — дали се запазват специфичните особености на Съюза и на правото на Съюза (раздел В) ( 19 ), — дали са предвидени необходимите разпоредби за участието на Съюза в контролните органи на ЕКПЧ (раздел Г) ( 20 ) и — дали е отчетено надлежно особеното положение на държавите членки по отношение на ЕКПЧ (раздел Д) ( 21 ).

32. Особено внимание тук заслужава и въпросът дали признаването на юрисдикцията на ЕСПЧ е съвместимо с автономията на правото на Съюза ( 22 ) и дали съдебният контрол върху дейността на Съюза в рамките на Общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС) отговаря на изискванията за ефективна правна защита по смисъла на членове 6 и 13 от ЕКПЧ ( 23 ).

А – Запазване на областите на компетентност на Съюза

33. Съгласно член 6, параграф 2, второ изречение ДЕС присъединяването не променя областите на компетентност на Съюза, така както са определени в Договорите.

34. Тази разпоредба е израз на основната загриженост на държавите членки, която минава като червена нишка през Договора от Лисабон: засилването на защитата на основните права на европейско равнище — чрез Хартата на основните права или чрез присъединяване към ЕКПЧ — да не доведе до промени във внимателно претеглената система от правомощия, въз основа на която е изграден Европейският съюз и която определя отношенията му с държавите членки ( 24 ).

35. Целта на член 6, параграф 2, второ изречение ДЕС в крайна сметка е да се гарантира, че с присъединяването на Съюза към ЕКПЧ няма да се стигне до заобикаляне на процедурите за преразглеждане на Договорите (член 48 ДЕС) и оттам — до нарушение на „конституционната харта“ на Съюза ( 25 ).

36. Необходимостта предвиденото споразумение за присъединяване да се ратифицира от всички държави членки на Съюза (вж. член 218, параграф 8, втора алинея, in fine ДФЕС), изобщо не означава, че неговите разпоредби могат да се отклоняват от първичното право на Съюза. Напротив, Съюзът може да сключва международни споразумения като предвиденото споразумение за присъединяване единствено ако и доколкото съответното споразумение е съвместимо с Договорите. Ако не е, преди сключването му е необходимо — на равнището на Съюза — изрично изменение на Договорите ( 26 ). Институциите на Съюза нямат никакво право да дерогират мълчаливо първичното право на Съюза („treaty override“) ( 27 ) дори ако държавите членки дадат на Съюза своята подкрепа за това при преговорите и ратифицирането на международното споразумение.

37. В този контекст в настоящото производство за даване на становище следва да се провери дали в нарушение на ДЕС и ДФЕС предвиденото споразумение за присъединяване води до ограничаване на областите на компетентност на Съюза (по този въпрос вж. раздел 1 непосредствено по-долу) или до разширяването им (по този въпрос вж. раздел 2 по-долу), а освен това следва да се изясни дали задълженията, които Съюзът би поел със сключването на споразумението за присъединяване, могат да наложат да му бъдат предоставени нови правомощия (по този въпрос вж. раздел 3 по-долу).

1. Присъединяването няма да ограничи областите на компетентност на Съюза

38. Най-напред, съгласно член 6, параграф 2, второ изречение ДЕС трябва да се гарантира, че областите на компетентност на Съюза няма да бъдат ограничени с присъединяването му към ЕКПЧ. Това е подчертано и в член 2, първо изречение от Протокол № 8, съгласно който споразумението за присъединяване трябва да гарантира, че присъединяването към ЕКПЧ „не засяга“ областите на компетентност на Съюза.

39. В проекта на споразумение, както и в придружаващите го документи, представени пред Съда в настоящото дело, не се съдържат индиции, които да обосновават извод за ограничаване на областите на компетентност на Съюза в резултат от присъединяването му към ЕКПЧ. В становищата на страните също не се съдържат данни в този смисъл.

40. Без съмнение международноправната обвързаност на Съюза с ЕКПЧ ще наложи ограничения при упражняването на съществуващите му правомощия. Като сключено от Съюза международно споразумение ЕКПЧ ще има задължителна правна сила за институциите на Съюза след присъединяването (член 216, параграф 2 ДФЕС).

41. Такива ограничения при упражняването на правомощията обаче са присъщи за всяка уредба, с която се гарантират основни права. Това е и първичната, същинската функция на основните права — да наложат граници за действията на държавните, а и на международните институции с цел да се защитят правните субекти. Задължението по член 6, параграф 2, първо изречение ДЕС за присъединяване към ЕКПЧ би било лишено от смисъл, ако Съюзът не можеше да приеме произтичащите от ЕКПЧ ограничения за упражняването на своите правомощия.

42. И досега, тоест отпреди официалното присъединяване, Съюзът бездруго прилага произтичащия от ЕКПЧ стандарт за защита на основните права, така че, погледнато стриктно по съдържание, ограниченията за упражняването на правомощията на институциите на Съюза, които в бъдеще могат да бъдат наложени от присъединяването към ЕКПЧ, вече отдавна са налице (вж. по-специално член 6, параграф 3 ДЕС и член 52, параграф 3, първо изречение от Хартата на основните права) ( 28 ).

43. Следователно в крайна сметка няма опасност с предвиденото присъединяване на Съюза към ЕКПЧ да се ограничат областите му на компетентност по смисъла на член 6, параграф 2, второ изречение ДЕС и член 2, първо изречение от Протокол № 8.

2. Присъединяването няма да разшири областите на компетентност на Съюза

44. По-нататък следва да се изясни дали предвиденото присъединяване към ЕКПЧ само по себе си може да доведе под някаква форма до разширяване на съществуващите области на компетентност на Съюза. И това е забранено съгласно член 6, параграф 2, второ изречение ДЕС.

45. В крайна сметка забраната за разширяване на областите на компетентност на Съюза, предвидена в член 6, параграф 2, второ изречение ДЕС, има за цел да гарантира принципа на предоставената компетентност. Както е известно, този принцип гласи, че Съюзът действа единствено в границите на компетентността, която държавите членки са му предоставили с Договорите с оглед на постигането на поставените в тези Договори цели (член 5, параграф 1, първо изречение и параграф 2, първо изречение ДЕС), и че всички области на компетентност, които не са предоставени на Съюза в Договорите, принадлежат на държавите членки (член 4, параграф 1 ДЕС и член 5, параграф 2, второ изречение ДЕС).

46. В първото си становище относно присъединяването към ЕКПЧ Съдът вече е приел, че нито една разпоредба от действащия към онзи момент Договор за ЕО по принцип не предоставя на институциите на Съюза правомощието да установяват правила в областта на правата на човека или да сключват международни споразумения в тази област ( 29 ). Следващите изменения на първичното право до Договора от Лисабон включително не променят нищо в тази насока. Съюзът и сега не разполага с обща компетентност в областта на основните права и правата на човека. Съответно той не бива да придобие такава компетентност и с присъединяването към ЕКПЧ ( 30 ).

47. Евентуалните опасения, че все пак чрез предвиденото присъединяване към ЕКПЧ би могло да се стигне до подобно разширяване на областите на компетентност на Съюза, са неоснователни. Всъщност редица формулировки в проекта на споразумението и в придружаващите го документи сочат, че авторът на тези текстове се е стремил от самото начало да разсее тези съмнения.

48. Член 1, параграф 3, второ изречение и член 1, параграф 4 от проекта на споразумение конкретно гарантират, че при присъединяването на Съюза към ЕКПЧ ще се запази установената в първичното право на Съюза граница между областите на компетентност и отговорностите на Съюза и на неговите държави членки.

49. От една страна, в член 1, параграф 3, второ изречение от проекта на споразумение се подчертава, че никоя от разпоредбите на ЕКПЧ или на протоколите към нея не може да наложи на Съюза задължение да извърши действие или да приеме мярка, за които не му е предоставена компетентност съгласно правото на Съюза. С тази разпоредба се гарантира, че Съюзът няма да може въз основа на присъединяването си към ЕКПЧ да предприеме нещо, за което няма правомощия съгласно правото на Съюза.

50. От друга страна, от член 1, параграф 4 от проекта на споразумение следва, че Съюзът няма да отговаря за действия, мерки или бездействия на неговите държави членки дори когато те прилагат правото на Съюза.

51. Понякога се поставя въпросът дали предвиденото в проекта на споразумение участие на Съюза в контролните органи на ЕКПЧ не би могло да доведе до разширяване на областите на компетентност на Съюза. Няма такъв риск. Участието на Съюза в контролните органи на ЕКПЧ не му налага по някакъв начин да действа извън предоставените му с ДЕС и ДФЕС правомощия. Напротив, неговото участие в страсбургските институции — независимо дали при вземането на решения в Парламентарната асамблея и Комитета на министрите или при номинирането на кандидати за съдии в ЕСПЧ — дори е предвидено изрично в първичното право на Съюза (във връзка с това вж. член 1, буква а) от Протокол № 8).

52. Що се отнася по-специално до надзора на Комитета на министрите за изпълнението на окончателните решения на ЕСПЧ (член 46, точки 2—5 ЕКПЧ) и за изпълнението на условията на приятелските споразумения (член 39, точка 4 ЕКПЧ), участието на Съюза в този орган не може да бъде ограничено само до случаите, които се отнасят до самия него или до неговите държави членки, когато те прилагат правото на Съюза. Напротив, целта на външния контрол, установен в ЕКПЧ, е именно всяка договаряща страна по ЕКПЧ да има контрол по отношение на случаите, които попадат в сферата на отговорност на една или повече от другите договарящи страни. Цялостното участие на Съюза в тази система на взаимно наблюдение съответства на духа на външния контрол, на който се основава ЕКПЧ, и следователно попада пряко в обхвата на задължението за присъединяване към ЕКПЧ по член 6, параграф 2, първо изречение ДЕС.

53. На последно място, следва да се отбележи, че предвиденото споразумение за присъединяване не засяга въпроса дали и при какви обстоятелства Съюзът би бил компетентен да се присъединява към други международни споразумения за защита на основните права и правата на човека, включително към съществуващите или бъдещите допълнителни протоколи към ЕКПЧ. Всъщност единствено на равнището на Съвета на Европа, тоест на равнището на международното публично право, с предвиденото изменение на член 59, точка 2 от ЕКПЧ ( 31 ) проектът на споразумение дава възможност на Съюза да се присъедини към другите допълнителни протоколи към ЕКПЧ освен първия и шестия, към които Съюзът би следвало да се присъедини още сега. За тази цел обаче ще се изисква отделен инструмент за присъединяване ( 32 ), за чието ратифициране в Съюза отново ще е приложима процедурата по член 218, параграф 8, втора алинея, второ изречение ДФЕС.

54. Несъмнено е възможно да се постави въпросът дали след присъединяването към ЕКПЧ, въз основа на т.нар. „доктрина ERTA“ ( 33 ) Съюзът няма да разполага с изключителна компетентност да сключва други международни споразумения в областта на основните права и правата на човека. Все пак с присъединяването ЕКПЧ ще стане неразделна част от правния ред на Съюза ( 34 ). Следователно на теория би могло да се твърди, че в резултат от присъединяването си към ЕКПЧ Съюзът ще придобие нова изключителна външна компетентност съгласно последното предложение от член 216, параграф 1 ДФЕС във връзка с член 3, параграф 2 ДФЕС — външна компетентност, която да позволява само на него да сключва бъдещи международни споразумения, ако те може да засегнат или да изменят обхвата на правилата на ЕКПЧ като част от действащите в Съюза „общи правила“. Считам, че такъв „ERTA-ефект“ обаче е невъзможен поради член 6, параграф 2, второ изречение ДЕС, който е lex specialis и гласи, че присъединяването към ЕКПЧ не променя установените в Договорите области на компетентност на Съюза, тоест съществуващите преди присъединяването области на компетентност.

55. Като цяло в този контекст не може да се приеме, че предвиденото присъединяване към ЕКПЧ ще доведе до някакъв вид разширяване на областите на компетентност на Съюза.

3. Присъединяването не изисква нови области на компетентност на Съюза

56. Накрая следва да се изясни дали присъединяването към ЕКПЧ изисква държавите членки да прехвърлят компетентност на Съюза в нови области.

57. На настоящия етап със сигурност не може да се отговори на този въпрос окончателно, веднъж завинаги. Всъщност не е изключено в бъдеще ЕСПЧ да разтълкува разпоредба на ЕКПЧ по начин, който да изисква изменение на първичното право на Съюза.

58. Действително такъв сценарий е малко вероятен, тъй като, от една страна, Съюзът отсега се ръководи от произтичащия от ЕКПЧ стандарт за защита на основните права (вж. по-специално член 6, параграф 3 ДЕС и член 52, параграф 3, първо изречение от Хартата на основните права), а от друга страна, в член 1, параграф 3, второ изречение от проекта на споразумение се пояснява, че ЕКПЧ не може да налага на Съюза задължения, за чието изпълнение не му е предоставена компетентност съгласно правото на Съюза.

59. При все това ролята на Съда в настоящото производство за даване на становище е да гарантира, че с предвиденото присъединяване към ЕКПЧ Съюзът няма съзнателно да поеме международноправни задължения, които при съществуващата институционална рамка очевидно няма да може да изпълни.

60. В това отношение заслужава да се анализират по-подробно три аспекта на предвиденото присъединяване на Съюза към ЕКПЧ: първо, производството по предварително произнасяне (по този въпрос вж. буква а) непосредствено по-долу), второ, задължението за изпълнение на решенията на ЕСПЧ, в които е установено нарушение на ЕКПЧ (по този въпрос вж. буква б) по-долу), и трето, проблематиката на правната защита в областта на ОВППС (по този въпрос вж. буква в) по-долу).

а) Производството по предварително произнасяне

61. Член 3, параграф 6 от проекта на споразумение предвижда производство по предварително произнасяне. Съгласно тази разпоредба при определени условия ЕСПЧ във връзка с образувано пред него дело дава възможност на Съда да се произнесе относно съвместимостта на дадена разпоредба на правото на Съюза с ЕКПЧ.

62. На вътрешносъюзно равнище това означава, че Съюзът трябва да разполага с необходимата компетентност да въведе такова производство по предварително произнасяне. Ако във вътрешен план се установи, че липсват правните предпоставки за създаването на производство по предварително произнасяне, Съюзът няма да може да сключи споразумението за присъединяване.

63. Действително, отделни участници в публичните дебати относно присъединяването на Съюза към ЕКПЧ изразяват съмнение дали производството по предварително произнасяне може да се въведе без предварително изменение на учредителните договори на Европейския съюз. В настоящото дело Полша защитава мнението, че при сега действащото право създаването на производство по предварително произнасяне е несъвместимо с Договорите.

64. Вярно е, че производството по предварително произнасяне не е включено в изрично предвидените в ДЕС и ДФЕС съдебни производства, чието прилагане е поверено на институцията Съд на Европейския съюз (член 19, параграф 1, първо изречение ДЕС). Това обстоятелство обаче само по себе си не обосновава извода, че първичното право в настоящия му вид не допуска създаването на производство по предварително произнасяне.

65. Съдът всъщност е приел, че сключено с трети държави международно споразумение може да предостави на Съда нови правораздавателни правомощия, стига това да не води до засягане на установената с ДЕС и ДФЕС функция на Съда ( 35 ).

66. По отношение на предварителното произнасяне, предвидено в член 3, параграф 6 от проекта на споразумение, даже е спорно дали изобщо става въпрос за ново правомощие на Съда. Всъщност може да се поддържа, че предварителното произнасяне на Съда във връзка с образувано пред ЕСПЧ дело съставлява просто нов способ за упражняване на вече съществуващите правораздавателни правомощия на съдилищата на Съюза съгласно член 19, параграф 1, второ изречение и параграф 3 ДЕС.

67. Дори и да се приеме, че с производството по предварително произнасяне се създава ново правомощие на Съда, то при всички случаи това не би било правомощие, което да засяга същността на установената в Договорите функция на Съда. Точно обратното, производството по предварително произнасяне допринася за по-доброто изпълнение на възложената от самото начало функция на Съда, а и за запазването на неговия монопол — съществуващ най-малкото в областта на водените изцяло на съюзно равнище политики — върху контрола за законосъобразност на актовете на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза ( 36 ).

68. Функцията на Съда по същество се състои в това да осигурява спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите (член 19, параграф 1, второ изречение ДЕС). За тази цел той следва по-специално да тълкува правото на Съюза (член 267, първа алинея, букви a) и б) ДФЕС) и да упражнява контрол за законосъобразност на актовете на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза (член 263, първа алинея ДФЕС и член 267, първа алинея, буква б) ДФЕС).

69. Същата задача — тълкуване на правото на Съюза и упражняване на контрол за законосъобразност на актовете на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза — Съдът ще изпълнява по същество и в производството по предварително произнасяне по смисъла на член 3, параграф 6 от проекта на споразумение.

70. Със сигурност процесуалният ред, по който Съдът ще изпълнява тази задача за предварително произнасяне, ще бъде различен от реда за произнасяне по жалби за отмяна или по преюдициални запитвания (членове 263 ДФЕС и 267 ДФЕС). По-специално може да има различия по отношение на процесуалната легитимация, развитието на производството, евентуално изискваните срокове и правното действие на решението на Съда.

71. Тези различия сами по себе си не променят същността на правомощията на Съда, нито на другите институции на Съюза, които евентуално ще участват в производството по предварително произнасяне; при всички случаи същността им не се засяга до степен, която да дава основание за обявяването на проекта на споразумение за несъвместим с Договорите ( 37 ).

72. Производството по предварително произнасяне, както подчертава самият Съд, се числи по-скоро към необходимите условия за присъединяването на Съюза към ЕКПЧ ( 38 ). Създаването на такова производство служи за запазването на специфичните особености на Съюза и на правото на Съюза, както и на правомощията на Съда (член 1 и член 2, първо изречение от Протокол № 8) ( 39 ).

73. Следователно това производство е необходим компонент от мерките за присъединяването, които съгласно член 6, параграф 2, първо изречение ДЕС и Протокол № 8 Съюзът не само е овластен, но е и длъжен да приеме. Член 1, буква а) от Протокол № 8 освен това изрично предвижда да бъдат уредени „специфичните условия за евентуално участие на Съюза в контролните органи“ на ЕКПЧ.

74. За конкретната уредба на производството по предварително произнасяне е необходимо на вътрешносъюзно равнище да се допълни Статутът на Съда, но това допълнение не би довело до „изменения на конституционния ред“ и поради това може да бъде прието по обикновената законодателна процедура (член 281, втора алинея ДФЕС), без да е необходимо да се образува официална процедура за преразглеждане на Договорите (член 48 ДЕС) ( 40 ).

75. Според мен обаче не би било достатъчно просто да се възприемат съответните процесуални правила от решението на Съвета за одобряване на предвиденото споразумение за присъединяване, тъй като по този начин би се стигнало до заобикаляне на предвидената в член 281, втора алинея ДФЕС обикновена законодателна процедура, а и освен това съответните процесуални правила не биха имали същото действие и същия ранг като разпоредбите на Статута.

76. Само ако необходимите разпоредби, по-специално относно процесуалната легитимация, хода на производството и действието на решението на Съда, бъдат включени в Статута на Съда, производството по предварително произнасяне ще функционира пълноценно и ще може съгласно член 19, параграф 3, буква в) ДЕС във връзка с член 281, първа алинея ДФЕС и член 51 ДЕС да се смята за един от „случаи[те], предвидени в Договорите“, в които се произнася Съдът.

б) Задължението за изпълнение на решенията на ЕСПЧ

77. Предвиденото в член 46, точка 1 от ЕКПЧ задължение за изпълнение на решенията на ЕСПЧ, установяващи нарушение на ЕКПЧ от страна на институции, органи, служби или агенции на Съюза, също не изисква предоставяне на компетентност на Съюза в нови области.

78. Тези решения на ЕСПЧ имат декларативен характер и ЕКПЧ не предписва на договарящите страни конкретно как следва да изпълнят адресираните до тях решения, а им предоставя известна свобода на действие за тази цел ( 41 ).

79. Във вътрешносъюзен план установеното от ЕСПЧ нарушение на ЕКПЧ следва по принцип да се отстрани, като се отмени или измени спорният акт на съответната институция на Съюза. Безспорно Съюзът разполага с необходимите правомощия за приемането на такъв actus contrarius; те са същите, въз основа на които се издава всеки правен акт. Тук са от значение и правомощията на съдилищата на Съюза да отменят правни актове на Съюза при предвидените в Договорите условия (членове 263 ДФЕС и 267 ДФЕС).

80. Освен това е възможно решението на ЕСПЧ да изисква да се приеме съвсем нов правен акт на Съюза или да се предостави обезщетение за вреди. Подобно задължение също може без проблеми да бъде изпълнено от институциите на Съюза в рамките на предоставените им с Договорите правомощия, още повече че в член 1, параграф 3, второ изречение от проекта на споразумение се уточнява, че ЕКПЧ не може да налага на Съюза никакви задължения, за изпълнението на които той не би имал правомощия съгласно Договорите.

81. Доколкото евентуално установеното от ЕСПЧ нарушение на ЕКПЧ може да произтича от влязло в сила решение на съд на Съюза, в определени случаи може да е необходимо преразглеждане на съответното съдебно решение. Необходимото за това допълнение на член 44 от Статута на Съда ( 42 ) може да се приеме съгласно член 281, втора алинея ДФЕС, като няма основание за опасения, че това би засегнало функцията на съдилищата на Съюза. В това отношение важи съответно посоченото по-горе за производството по предварително произнасяне ( 43 ).

в) Правната защита в областта на ОВППС

82. Още по-спорен от разгледаните по-горе два аспекта е въпросът дали настоящите правомощия на Съюза, по-конкретно правомощията на институцията Съд на Европейския Съюз (член 19, параграф 1, първо изречение ДЕС), са достатъчни, за да гарантират равнище на правна защита в областта на Общата външна политика и политика на сигурност, което да отговаря на изискванията на членове 6 и 13 от ЕКПЧ ( 44 ).

83. От една страна, именно присъединяването към ЕКПЧ без съмнение ще породи задължение за Съюза да спазва произтичащите от ЕКПЧ гаранции за основните права, а следователно и принципа за ефективна правна защита по членове 6 и 13 от ЕКПЧ, във всички свои области на дейност, включително ОВППС ( 45 ). Съюзът не би могъл да избегне тези задължения дори с резерва при подписването на споразумението за присъединяване или при депозирането на ратификационния документ, тъй като съгласно член 57, точка 1, второ изречение от ЕКПЧ „[н]е се допускат резерви от общ характер“ ( 46 ), а освен това член 11 от проекта на споразумение не разрешава резерви към споразумението за присъединяване.

84. От друга страна обаче, на вътрешносъюзно равнище важи принципът, че Съдът на Европейския съюз не е компетентен нито по отношение на разпоредбите на първичното право относно ОВППС, нито по отношение на актовете, приети въз основа на тези разпоредби (член 24, параграф 1, втора алинея, шесто изречение ДЕС и член 275, първа алинея ДФЕС). Съгласно член 275, втора алинея ДФЕС съдилищата на Съюза са компетентни в областта на ОВППС само по изключение; тази компетентност обхваща, от една страна, контрола за спазването на т.нар. клауза за незасягане (член 40 ДЕС), а от друга страна, жалбите за отмяна, подадени от частноправни субекти (член 263, четвърта алинея ДФЕС) срещу ограничителни мерки, приети от Съвета в областта на ОВППС.

85. Може ли с оглед на посочените ограничения на правораздавателната компетентност на съдилищата на Съюза гарантираната от правния ред на Съюза правна защита в областта на ОВППС да се смята за ефективна правна защита по смисъла на членове 6 и 13 от ЕКПЧ? Обратно, като се има предвид правната защита в областта на ОВППС, дали с предвиденото в проекта за споразумение присъединяване към ЕКПЧ Съюзът няма да поеме международноправни задължения, за чието изпълнение неговите институции — и конкретно Съдът на Европейския съюз — не разполагат с необходимите правомощия? Ако Съдът приеме, че е вярно второто, не само ще е налице пречка за присъединяването на Съюза към ЕКПЧ, но и ще се констатира непълнота в системата за правна защита в Съюза, непълнота, която дори и днес би била твърде проблематична, не на последно място поради изискването за хомогенност по член 52, параграф 3, първо изречение от Хартата на основните права.

86. Комисията ( 47 ) предлага евентуалните съмнения в ефективността на правната защита на частноправните субекти в областта на ОВППС да се разсеят чрез изключително широко тълкуване на второто предложение от член 275, втора алинея ДФЕС. Тя би искала тази разпоредба да се разбира в смисъл, че Съдът на Европейския съюз е компетентен да се произнася не само по жалби на частноправни субекти за отмяна на ограничителни мерки, но и по искове за обезщетение, а също и по преюдициални запитвания на националните юрисдикции в областта на ОВППС. Освен това тя настоява способите за правна защита на частноправните субекти в областта на ОВППС да се прилагат така, че да включват не само актовете по смисъла на член 263, първа алинея ДФЕС, предназначени да произведат правно действие, но и чисто фактическите действия, тоест актовете без правна сила.

87. В съдебното заседание Комисията освен това добавя, че предвиденият в първото предложение от член 275, втора алинея ДФЕС контрол за спазването на член 40 ДЕС дава възможност на съдилищата на Съюза да гарантират достатъчна правна защита в областта на ОВППС.

88. Подобно на много от страните по делото ( 48 ) имам сериозни съмнения дали възприетото от Комисията тълкуване на двете предложения от член 275, втора алинея ДФЕС представлява осъществимо от юридическа гледна точка средство да се гарантира ефективна правна защита на частноправните субекти в областта на ОВППС по смисъла на членове 6 и 13 от ЕКПЧ.

89. От една страна, с тълкуването си Комисията игнорира залегналото в член 275 ДФЕС съотношение между общото правило и изключението: тя обръща точно наопаки принципа, закрепен в член 24, параграф 1, втора алинея, шесто изречение ДЕС и член 275, първа алинея ДФЕС, че съдилищата на Съюза нямат компетентност в областта на ОВППС. От друга страна, мнението на Комисията, че Съдът би бил компетентен да разглежда преюдициални запитвания и искове за обезщетение в областта на ОВППС, е в противоречие с ясната формулировка на второто предложение от член 275, втора алинея ДФЕС, което предвижда компетентност единствено по отношение на жалбите на частноправни субекти на основание член 263, четвърта алинея ДФЕС за отмяна на ограничителни мерки, но не и по отношение на жалби с друг предмет или друг характер, а още по-малко по отношение на преюдициални запитвания от националните юрисдикции по член 267 ДФЕС.

90. Несъстоятелността на тезата на Комисията ясно проличава при анализ на историята на изготвянето и приемането на член 275 ДФЕС ( 49 ). Тази разпоредба първоначално е трябвало да бъде включена като член III‑376 в Договора за създаване на Конституция за Европа. По същество формулировката ѝ е създадена от Европейския конвент с предложения от него член III‑282 от Проекта на договор за създаване на Конституция за Европа ( 50 ). Както сочат документите от работата на Европейския конвент, тогава задълбочено се обсъжда дали да не се дадат по-широки правомощия на съдилищата на Съюза в областта на ОВППС, но така и не се стига до консенсус по предложенията в този смисъл ( 51 ). В крайна сметка Конвентът, както и след него двете междуправителствени конференции за Договора за създаване на конституция и за Договора от Лисабон възприемат модела на ОВППС като политика, осъществявана преди всичко на междуправителствено равнище, поради което и предоставят на съдилищата на Съюза само строго ограничени правомощия.

91. Освен това тълкуването на член 275 ДФЕС в предложения от Комисията смисъл би означавало, противно на разпоредбите на член 6, параграф 1, втора алинея и параграф 2, второ изречение ДЕС, да се разширят областите на компетентност на Съюза, и по-точно — да се разшири правораздавателната компетентност на Съда като институция на Европейския съюз ( 52 ).

92. В изтъкнатата от Комисията съдебна практика по делата Les Verts, Kadi, Gestoras Pro Amnistía и Segi ( 53 ) също не може да се намери основание за застъпеното от тази институция становище. В посочените решения Съдът подчертава, че Съюзът е правова общност, или — към настоящия момент — правов съюз. Въз основа на тази ключова констатация Съдът припомня, че нито държавите членки, нито институциите на Съюза могат да избегнат контрола за това дали действията им съответстват на основната конституционна харта на Съюза — Договорите ( 54 ). От тази ключова констатация обаче Съдът изобщо не стига до извод, че едва ли не praeter legem могат да се признават нови правни средства за защита или нови видове производства пред съдилищата на Съюза, които не са предвидени в първичното право.

93. Действително в посочените решения Съдът се произнася в смисъл, че първичното право трябва да се тълкува така, че най-добре да се гарантира практическата ефективност на изрично предвидените в Договорите видове производства. Ето защо в решение Les Verts той приема, че жалбата за отмяна по член 173 от Договора за ЕИО може да се насочи и срещу актове на Парламента, предназначени да произвеждат правно действие по отношение на трети лица ( 55 ). Аналогично, в решения Gestoras Pro Amnistía и Segi той тълкува приложното поле на преюдициалното производство по член 35, параграф 1 ЕС ( 56 ) за тогавашния „трети стълб“ в смисъл, че предмет на това производство могат да бъдат всички разпоредби, приети от Съвета, които би следвало да пораждат правно действие спрямо трети лица.

94. Повече яснота за обсъжданата тук проблематика според мен внася обстоятелството, че в решения Gestoras Pro Amnistía и Segi Съдът изрично отказва да признае в тогавашния „трети стълб“ способи за правна защита, които не са били изрично предвидени в Договора за ЕС, изменен с Договора от Амстердам. В този контекст той по-специално отрича допустимостта на исковете за обезщетение ( 57 ). Тази съдебна практика може направо да се приложи и към разглеждания тук въпрос за правната защита в тогавашния „втори стълб“, тоест в областта на ОВППС, където традиционно компетентността на съдилищата на Съюза е още по-ограничена ( 58 ).

95. В този контекст възприетото от Комисията тълкуване на член 275 ДФЕС не е убедително. Освен това, независимо от неоснователността на доводите ѝ, предложеното от нея широко тълкуване на компетентността на съдилищата на Съюза изобщо не е необходимо, за да се гарантира ефективна правна защита на частноправните субекти в областта на ОВППС. Всъщност несъмнено точната констатация, че нито държавите членки, нито институциите на Съюза могат да избегнат контрола за това дали действията им съответстват на конституционната харта на Съюза — Договорите, невинаги трябва да води до задължителен извод за компетентност на съдилищата на Съюза.

96. Както по-специално следва от член 19, параграф 1 ДЕС, установената с Договорите система за правна защита се крепи на два стълба — единият са съдилищата на Съюза, а другият — националните юрисдикции ( 59 ). Следователно, ако не съществува — както например в областта на ОВППС — способ за защита пряко пред съдилищата на Съюза, то компетентни остават националните юрисдикции. Това в крайна сметка следва от принципа на предоставената компетентност, съгласно който всички области на компетентност, които не са предоставени на Съюза в Договорите, принадлежат на държавите членки (член 4, параграф 1 ДЕС във връзка с член 5, параграф 1, първо изречение и параграф 2 ДЕС) ( 60 ).

97. Освен това член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС изрично задължава държавите членки да установят правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита, включително в областта на ОВППС, която е една от областите, обхванати от правото на Съюза ( 61 ).

98. В много случаи ОВППС се прилага от органите на държавите членки (член 26, параграф 3 ДЕС, член 42, параграф 3 ДЕС и член 44, параграф 1 ДЕС). Затова частноправните субекти и без това най-често следва да се обръщат към националните съдилища, когато искат да се упражни съдебен контрол върху актове, действия или бездействия в областта на ОВППС, които имат някакви последствия за тях ( 62 ).

99. Дори когато ОВППС се прилага от институциите, органите, службите или агенциите на Съюза по начин, който засяга пряко и лично частноправния субект, същият пак може да се обърне към националните съдилища, освен ако по изключение не разполага с пряк способ за правна защита пред съдилищата на Съюза съгласно второто предложение от член 275, втора алинея ДФЕС. Всъщност, когато Договорите не предоставят компетентност на Съда на Европейския съюз, съгласно член 274 ДФЕС дори споровете, по които самият Съюз е страна, остават подсъдни на националните съдилища. Предвид уредбата по член 24, параграф 1, втора алинея, шесто изречение ДЕС и член 275, първа алинея ДФЕС това би следвало да е обичайният случай в областта на ОВППС.

100. Когато разглеждат подобни спорове в областта на ОВППС, националните съдилища са задължени да прилагат правото на Съюза. В тези случаи те следва евентуално да проверяват дали актовете на институциите, органите, службите или агенциите на Съюза в областта на ОВППС са съвместими с нормите от по-висок ранг на правото на Съюза и ако установят несъвместимост, да не ги прилагат в конкретния правен спор ( 63 ). Всъщност, видно от член 24, параграф 1, втора алинея, шесто изречение ДЕС и член 275, първа алинея ДФЕС, за разлика от предвиденото за водените изцяло на съюзно равнище политики, в областта на ОВППС, както вече беше посочено ( 64 ), Договорите не предвиждат преюдициална компетентност на Съда. Следователно в областта на ОВППС Съдът не разполага с иначе признатия му монопол върху контрола за законосъобразност на актовете на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза. Следователно постоянната практика на Съда, която води началото си от решение Foto-Frost ( 65 ), според мен не би могла да се приложи в областта на ОВППС. За разлика от наднационално структурираните области на правото на Съюза, в областта на ОВППС няма общ принцип, съгласно който актовете на институциите на Съюза да подлежат на контрол само пред съдилищата на Съюза.

101. Несъмнено от гледна точка на интеграционните политики е много жалко, че в областта на ОВППС Съдът няма преюдициална компетентност и контролен монопол по смисъла на решение Foto-Frost, тъй като по този начин не може да се осигури единно тълкуване и прилагане на правото на Съюза в областта на ОВППС. Това обаче е логично следствие от решението на авторите на Договорите ОВППС да се осъществява преди всичко на междуправителствено равнище, а наднационалният елемент, присъщ за всяка област на компетентност на Съда, да бъде ограничен до няколко строго определени изключения, изчерпателно изброени в член 275, втора алинея ДФЕС.

102. Ефективната правна защита на частноправните субекти, изисквана съгласно членове 6 и 13 от ЕКПЧ, може да бъде гарантирана и без Съдът да разполага с преюдициална компетентност и контролен монопол.

103. Следователно по отношение на ОВППС като цяло следва да се приеме, че предвиденото присъединяване на Съюза към ЕКПЧ може да се осъществи без създаване на нови области на компетентност на Съда на Европейския съюз, тъй като ефективната правна защита на частноправните субекти в областта на ОВППС се осигурява отчасти от съдилищата на Съюза (член 275, втора алинея ДФЕС) и отчасти от националните съдилища (член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 274 ДФЕС).

4. Междинно заключение

104. Предвид изложеното по-горе няма основание за опасения, че проектът на споразумение може да промени установените в Договорите области на компетентност на Съюза. Освен това за изпълнението на предвиденото споразумение за присъединяване на вътрешносъюзно равнище не е необходимо на Съюза да се прехвърлят нови правомощия.

Б – Запазване на правомощията на институциите на Съюза

105. От член 2, първо изречение и член 3 от Протокол № 8 също така следва, че присъединяването към ЕКПЧ не трябва да засяга правомощията, предоставени на институциите на Съюза. На първо място, това изискване следва да се разгледа във връзка с правомощията на Съда на Европейския съюз (член 19, параграф 1, първо изречение ДЕС) (по този въпрос вж. раздел 1 непосредствено по-долу). За изчерпателност след това ще разгледам накратко и правомощията на другите институции на Съюза (по този въпрос вж. раздел 2 по-долу), при което ще отделя особено внимание на установената в правото на Съюза система за налагане на финансови санкции в областта на конкурентното право (по този въпрос вж. раздел 2, буква б).

1. Правомощията на Съда на Европейския съюз

106. Ролята на Съда на Европейския съюз като гарант за спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите (член 19, параграф 1 ДЕС) е от фундаментално значение за създадения с Договорите правен ред ( 66 ). Що се отнася до предвиденото присъединяване на Съюза към ЕКПЧ, внимание заслужават по-специално два аспекта: от една страна, монополът на съдилищата на Съюза при уреждането на спорове (по този въпрос вж. буква а) непосредствено по-долу), а от друга страна, правомощията им във връзка с тълкуването на правото на Съюза и контрола за законосъобразност на правните актове на Съюза (по този въпрос вж. буква б) по-долу). Наред с това следва да се анализира накратко Допълнителен протокол № 16 към ЕКПЧ (по този въпрос вж. буква в) по-долу).

а) Монополът на съдилищата на Съюза при уреждането на спорове (член 344 ДФЕС)

107. С член 344 ДФЕС държавите — членки на Съюза, се задължават „да не уреждат споровете, отнасящи се до тълкуването или прилагането на Договорите, по начини различни от тези, предвидени в тях“. Съгласно постоянната съдебна практика тази разпоредба означава, че Съдът на Европейския съюз разполага с изключителна компетентност да решава всички възникнали между държавите членки спорове, доколкото те се отнасят до правото на Съюза ( 67 ) (във връзка с това вж. член 259 ДФЕС). Същото следва да важи на още по-силно основание и за споровете между Съюза и една или повече от неговите държави членки (вж. по-специално член 258 ДФЕС, член 263, втора алинея ДФЕС, член 265, първа алинея ДФЕС и член 268 ДФЕС). С други думи, държавите членки са предоставили на съдилищата на Съюза монопол върху решаването на споровете им във връзка с правото на Съюза, който е закрепен в първичното право, в член 344 ДФЕС.

108. За да се съхрани тази основна функция на съдилищата на Съюза, член 3 от Протокол № 8 предвижда, че нито една от разпоредбите на предвиденото споразумение за присъединяване не трябва да засяга действието на член 344 ДФЕС.

109. В това отношение заслужава да се разгледа по-специално производството по междудържавни дела ( 68 ), предвидено в член 33 от ЕКПЧ, който гласи, че всяка високодоговаряща страна по ЕКПЧ може да сезира ЕСПЧ с всяко нарушение на разпоредбите на Конвенцията и на протоколите към нея, извършено по нейно мнение от друга високодоговаряща страна ( 69 ). Последната разпоредба следва да се преценява във връзка с член 55 от ЕКПЧ, съгласно който високодоговарящите страни по същество се съгласяват, че няма да подчиняват спорове относно тълкуването и прилагането на ЕКПЧ на други процедури за решаване на спорове освен предвидените в тази конвенция.

110. Очевидно е налице известно противоречие между произтичащото от член 344 ДФЕС задължение на държавите членки при спорове във връзка с правото на Съюза да сезират единствено Съда и предвиденото в член 55 от ЕКПЧ задължение споровете между държавите във връзка с ЕКПЧ да се отнасят пред ЕСПЧ. Всъщност, както вече бе споменато, с присъединяването на Съюза ЕКПЧ ще стане неразделна част от правния ред на Съюза ( 70 ) (вж. и член 216, параграф 2 ДФЕС). Следователно, обратно на изненадващото становище на Комисията, след присъединяването е напълно възможно в приложното поле на правото на Съюза да възникнат спорове относно тълкуването или прилагането на ЕКПЧ между държавите — членки на Съюза, или между държавите членки и Съюза.

111. Ако такива спорове следва да се решават от ЕСПЧ по реда на член 33 от ЕКПЧ, тоест чрез производството по междудържавни дела, то би се стигнало до неспазване на изключителната компетентност на Съда и следователно до нарушение на член 344 ДФЕС.

112. Този проблем е отбелязан по време на преговорите за предвиденото присъединяване на Съюза към ЕКПЧ. За решаването му е договорен член 5 от проекта на споразумение, съгласно който производството пред Съда на Европейския съюз „не представлява процедура за решаване на спорове по смисъла на член 55 от ЕКПЧ“. В обяснителния доклад за тази разпоредба от проекта на споразумение се уточнява, „че член 55 от ЕКПЧ не е пречка за прилагането на нормата на член 344 ДФЕС“ ( 71 ).

113. Следователно член 5 от проекта на споразумение съгласно тълкуването му в обяснителния доклад разрешава потенциалния конфликт между член 55 от ЕКПЧ и член 344 ДФЕС в смисъл, че Съюзът и неговите държави членки и занапред могат да отнасят евентуалните спорове помежду си относно тълкуването и прилагането на ЕКПЧ пред съдилищата на Съюза и не са задължени съгласно член 33 от ЕКПЧ да водят междудържавно дело пред ЕСПЧ.

114. Нито проектът на споразумение, нито придружаващите го документи обаче изключват практическата възможност държавите — членки на Съюза, все пак да отнасят пред ЕСПЧ евентуалните си спорове относно тълкуването и прилагането на ЕКПЧ в областта на правото на Съюза, макар и да нямат международноправно задължение за това съгласно член 55 от ЕКПЧ във връзка с член 5 от проекта на споразумение.

115. Ако трябва да се гарантира, че при свързани с ЕКПЧ спорове в областта на правото на Съюза държавите — членки на Съюза, при никакви обстоятелства няма да нарушават изключителната компетентност на Съда, то предвиденото споразумение за присъединяване би трябвало — например по модела на член 282 от Конвенцията на ООН по морско право ( 72 ) — да съдържа по-категорично правило от това на член 5 от проекта на споразумение, което не само да не засяга член 344 ДФЕС, но и да му осигурява предимство пред член 33 от ЕКПЧ. Тогава, ако междудържавният спор е отнесен и пред ЕСПЧ, ще може да се направи възражение за недопустимост на жалбата пред ЕСПЧ. Освен това ЕСПЧ би трябвало да бъде задължен, най-малкото в случаите на съмнение, преди да се произнесе по образуваното пред него междудържавно дело със страни държави — членки на Съюза, да даде възможност на Съда чрез производството по предварително произнасяне да вземе становище дали спорният въпрос по делото се отнася до правото на Съюза по смисъла на член 344 ДФЕС.

116. Според мен обаче, за да се осигури практическата ефективност на член 344 ДФЕС и по този начин да се гарантира монополът на Съда при уреждането на спорове, не е абсолютно необходимо да се приема дотолкова стриктно правило, което освен това изобщо не отговаря на обичайната практика при международните споразумения.

117. Нещо повече: ако в настоящия случай се създаде изрична разпоредба за недопустимост на междудържавната жалба пред ЕСПЧ и за предимство на член 344 ДФЕС като условие за съвместимост на предвиденото споразумение за присъединяване с първичното право на Съюза, това косвено ще означава, че многобройните международни споразумения, сключени от Съюза в миналото, са порочни, тъй като не предвиждат подобни клаузи.

118. За осигуряването на практическата ефективност на член 344 ДФЕС според мен е достатъчна възможността срещу държавите членки, които отнасят споровете си в областта на правото на Съюза пред други международни инстанции вместо пред Съда на Европейския съюз, да се образува производство за установяване на неизпълнение на задължения (членове 258 ДФЕС—260 ДФЕС) ( 73 ), в рамките на което при необходимост могат да се постановят и временни мерки (член 279 ДФЕС) ( 74 ).

119. Ето защо като цяло считам, че проектът на споразумение не поражда правни проблеми от гледна точка на член 344 ДФЕС във връзка с член 3 от Протокол № 8.

120. Ако намери за необходимо да гарантира практическата ефективност на член 344 ДФЕС в по-голяма степен от осигурената понастоящем с проекта на споразумение, Съдът би могъл да изиска — като условие за съвместимост с Договорите на предвиденото присъединяване на Съюза към ЕКПЧ — Съюзът и неговите държави членки да направят декларация по повод на присъединяването. В тази декларация Съюзът и държавите членки би трябвало да заявят пред останалите договарящи страни по ЕКПЧ по обвързващ съгласно международното право начин намерението си да не водят дела пред ЕСПЧ по реда на член 33 от ЕКПЧ поради евентуални нарушения на ЕКПЧ, ако предметът на спора попада в приложното поле на правото на Съюза ( 75 ).

б) Правомощията на съдилищата на Съюза във връзка с тълкуването на правото на Съюза и контрола за законосъобразност на актовете на Съюза

121. Освен обсъдения по-горе монопол върху уреждането на спорове по член 344 ДФЕС, в съдебната система на Европейския съюз съдилищата на Съюза имат и задачата да дават окончателно и обвързващо тълкуване на правото на Съюза, а също и монопол ( 76 ) върху контрола за законосъобразност на актовете на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза ( 77 ).

122. По принцип и след предвиденото присъединяване на Съюза към ЕКПЧ няма да има промени в това отношение. Решенията на ЕСПЧ, в които се установява нарушение на ЕКПЧ, имат чисто декларативен характер и всеки път предоставят на засегнатата договаряща страна известна свобода на действие за тяхното изпълнение (член 46, точка 1 от ЕКПЧ) ( 78 ). Освен това в решенията си ЕСПЧ не се произнася по задължителното тълкуване или валидността на правните разпоредби в съответните договарящи страни по Конвенцията ( 79 ). Напротив, той се ограничава до това да тълкува ЕКПЧ и да констатира евентуалните нарушения на защитените от нея основни права.

123. В решенията си обаче ЕСПЧ не може да не разгледа вътрешното право на съответната договаряща страна по ЕКПЧ, доколкото това е необходимо, за да вземе становище по твърдението за нарушение на гарантираните с ЕКПЧ основни права. ЕСПЧ по необходимост основава решенията си на определено разбиране за съдържанието и обхвата на вътрешноправните разпоредби. Само по този начин той може например реално да провери дали предвидените във вътрешния правен ред способи за защита съответстват на изискванията на правото на „ефективно средство за защита“ (член 13 от ЕКПЧ) и дали евентуалните ограничения на определени основни права по ЕКПЧ са „предвидени в закона“ във вътрешния правен ред (член 5, точка 1, член 8, точка 2, член 9, точка 2, член 10, точка 2 и член 11, точка 2 от ЕКПЧ) ( 80 ). В този смисъл в решенията на ЕСПЧ и досега се е случвало да бъде обсъдено и правото на Съюза, включително практиката на Съда по него ( 81 ).

124. С цел да се гарантира, че в тези случаи ще се запазят правомощията на съдилищата на Съюза и същевременно че в системата за контрол по ЕКПЧ ще са изпълнени изискванията на принципа за субсидиарност, в член 3, параграф 6 от проекта на споразумение е предвидено производството по предварително произнасяне. Съгласно тази разпоредба при образувано пред ЕСПЧ дело, по което Съюзът е съответник, на Съда на Европейския съюз се предоставя необходимото време за проверка на съвместимостта на разпоредбата от правото на Съюза с ЕКПЧ, ако все още не се е произнасял по този въпрос.

125. Както отбелязва и Съдът в документа за размисъл ( 82 ), подобно производство по предварително произнасяне е годно да гарантира, че с присъединяването на Съюза към ЕКПЧ ще се запазят правомощията на съдилищата на Съюза, и е абсолютно необходимо за тази цел.

126. Остава обаче да се провери дали условията за предварително произнасяне, установени в член 3, параграф 6 от проекта на споразумение, не са формулирани твърде ограничително, което да създава риск от засягане на правомощията на съдилищата на Съюза. Тези условия са три: — приложното поле на производството по предварително произнасяне е неразривно свързано с правния статут на съответника, така че поначало предварително произнасяне на Съда е възможно само когато Съюзът е съответник пред ЕСПЧ, — предварителното произнасяне е предвидено единствено за случаите, когато Съдът все още не се е произнасял относно съвместимостта на разглежданите разпоредби на правото на Съюза с ЕКПЧ, — предмет на предварителното произнасяне е съвместимостта на съответната разпоредба от правото на Съюза с онези от закрепените в ЕКПЧ основни права, които са изтъкнати в жалбата пред ЕСПЧ.

127. На първо място, обвързаността на производството по предварително произнасяне със статута на Съюза като съответник изглежда подходящо средство за запазване на правомощията на съдилищата на Съюза. Действително, по аргумент за противното, от тази зависимост следва, че няма да е възможно предварително произнасяне на Съда, когато жалбата пред ЕСПЧ е насочена срещу самия Съюз като ответник или когато Съюзът изобщо не е страна по делото пред ЕСПЧ — нито като ответник, нито като съответник. В нито една от последните две хипотези обаче невъзможността за предварително произнасяне не създава опасност от засягане на правомощията на съдилищата на Съюза.

128. Всъщност, ако самият Съюз е ответник, то още с изискването за изчерпване на всички вътрешноправни средства за защита (член 35, точка 1 от ЕКПЧ) се гарантира, че ЕСПЧ няма да бъде сезиран със спора, преди съдилищата на Съюза да са имали възможност в рамките на своята компетентност да се произнесат относно тълкуването и валидността на разглежданите разпоредби от правото на Съюза. Обратно, ако Съюзът не е ответник, нито съответник, и следователно не е страна по делото пред ЕСПЧ, бездруго няма опасност от засягане на правомощията на съдилищата на Съюза, тъй като решението, което ЕСПЧ ще постанови, дори и да съдържа разяснения относно правото на Съюза, няма да бъде задължително за Съюза (вж. член 46, точка 1 от ЕКПЧ).

129. На второ място, правомощията на съдилищата на Съюза не са застрашени и от ограничаването на предварителното произнасяне единствено до случаите, при които тези съдилища все още не са се произнасяли по съответствието на разглежданите разпоредби на правото на Съюза с ЕКПЧ. Всъщност, ако с влязло в сила решение вече са изразили становище по конкретните правни въпроси, които по-късно стават предмет на дело пред ЕСПЧ, то съдилищата на Съюза вече ще са упражнили своите правомощия ( 83 ). В този случай на acte éclairé дори от действащите като последна инстанция юрисдикции на държавите — членки на Съюза, не се очаква да сезират Съда. Същото трябва да важи и в отношенията между ЕСПЧ и съдилищата на Съюза.

130. На трето място обаче, се констатира проблем с предвиденото в член 3, параграф 6 от проекта на споразумение ограничение на предмета на предварителното произнасяне до въпросите относно съвместимостта (на френски език: compatibilité, на английски език: compatibility) на съответната разпоредба от правото на Съюза с онези от закрепените в ЕКПЧ основни права, които са изтъкнати в жалбата пред ЕСПЧ. Както всъщност бе посочено по-горе ( 84 ), правомощията на съдилищата на Съюза в никакъв случай не се изчерпват с проверката за валидност на разпоредбите на правото на Съюза, а се простират най-вече върху тяхното тълкуване. Именно във връзка с въпросите на основните права тази тълкувателна компетентност на съдилищата на Съюза придобива особено значение, тъй като в повечето случаи още чрез тълкуването може да се установи, че разглежданата разпоредба на правото на Съюза не е в противоречие с основните права ( 85 ). Това се отнася както за разпоредбите на първичното, така и за тези на вторичното право на Съюза.

131. Обратно на видимо защитаваното от Комисията мнение ( 86 ), би било налице значително нарушение на правомощията на съдилищата на Съюза, ако предметът на предварителното произнасяне се ограничи до въпросите на законосъобразността или валидността, все едно Съдът има възможност да избира само между черно и бяло.

132. За щастие, използваният в член 3, параграф 6 от проекта на споразумение термин „проверка за съвместимост“ сам по себе си е достатъчно широк, така че да включва и въпросите на тълкуването на правото на Съюза и да дава възможност на Съда за предварително произнасяне с цел да се гарантира съвместимо с ЕКПЧ тълкуване на разпоредбите на правото на Съюза.

133. От обяснителния доклад обаче следва, че когато става дума за вторичното право на Съюза, „проверката за съвместимост“ по смисъла на член 3, параграф 6 от проекта на споразумение предполага единствено Съдът да се произнася по „валидността“ на разпоредбите, съдържащи се в правните актове на институциите, органите, службите или агенциите на Съюза ( 87 ).

134. Предвид това отъждествяване на въпросите за „валидността“ на вторичното право с въпросите за „съвместимостта“ обяснителният доклад поражда сериозни съмнения дали предметът на предварителното произнасяне, така както е определен в член 3, параграф 6 от проекта на споразумение, наистина е достатъчен за запазването на правомощията на съдилищата на Съюза. Действително, с доводите си някои от страните в производството омаловажават значението на обяснителния доклад за тълкуването на член 3, параграф 6 от проекта на споразумение. Мнението им обаче не е убедително, тъй като обяснителният доклад е част от договорения единен пакет за присъединяването на Съюза към ЕКПЧ и съгласно волята на авторите му е от същата важност като самото споразумение ( 88 ).

135. Посочените съмнения в обхвата на производството по предварително произнасяне могат в крайна сметка да се преодолеят единствено ако ясно се заяви, че проверката за съвместимост на разпоредба от правото на Съюза с ЕКПЧ, която Съдът следва да има възможност да извърши по пътя на предварителното произнасяне по член 3, параграф 6 от проекта на споразумение, включва и въпросите на тълкуването не само когато се отнася до първичното, но и когато се отнася до вторичното право. Струва ми се, че подобно пояснение е необходимо за целите на правната сигурност. Поради това според мен съвместимостта на проекта на споразумение с Договорите следва да се потвърди само при условие че се направи такова пояснение.

в) Отражението на Допълнителен протокол № 16 към ЕКПЧ върху правомощията на Съда

136. На последно място, следва накратко да се разгледа Допълнителен протокол № 16 към ЕКПЧ. Евентуалното му отражение върху правомощията на Съда бе обсъдено в общи линии между страните по настоящото дело в отговор на някои от въпросите, поставени от членовете на Съда в съдебното заседание.

137. Допълнителен протокол № 16, който към настоящия момент ( 89 ) е подписан само от седем държави — членки на Съюза, и все още не е ратифициран от нито една от тях, предвижда въвеждане в системата на ЕКПЧ на факултативна „процедура за преюдициално запитване“, при която определени върховни съдилища на договарящите страни по ЕКПЧ да могат да искат от ЕСПЧ необвързващо становище по тълкуването на ЕКПЧ.

138. На първо място, следва да се отбележи, че Допълнителен протокол № 16 сам по себе си не е предмет на настоящото производство за даване на становище, тъй като не спада към правните текстове, към които Съюзът би се присъединил съгласно проекта на споразумение.

139. При все това не е изключено Допълнителен протокол № 16 косвено да засегне ролята на Съда дори и ако към него се присъединят само някои от държавите членки, без да го ратифицира самият Съюз. Както вече бе посочено, със самото присъединяване на Съюза към нея ЕКПЧ ще стане неразделна част от правния ред на Съюза, така че Съдът ще бъде компетентен да се произнася по преюдициални запитвания относно тълкуването ѝ (член 267 ДФЕС) ( 90 ). Ролята му за тълкуването на ЕКПЧ на вътрешносъюзно равнище обаче може да бъде застрашена, ако при прилагането на разпоредбите ѝ върховните съдилища на държавите членки, които са ратифицирали Допълнителен протокол № 16 към ЕКПЧ, предпочетат да отправят въпросите си за тълкуването на ЕКПЧ към ЕСПЧ вместо към Съда.

140. В крайна сметка обаче този феномен не е последица от присъединяването на Съюза към ЕКПЧ. Дори и без предвиденото присъединяване на Съюза към ЕКПЧ съдилищата на държавите членки, които са ратифицирали Допълнителен протокол № 16, биха могли във връзка с основните права да се обръщат към ЕСПЧ с въпроси за тълкуването на ЕКПЧ, вместо към Съда с идентични по същество въпроси за тълкуването на Хартата на основните права.

141. За решаването на този проблем е достатъчно да се върнем към член 267, трета алинея ДФЕС, който закрепва задължение за действащите като последна инстанция юрисдикции на държавите членки да отправят преюдициални запитвания до Съда. Член 267, трета алинея ДФЕС има предимство пред нормите на националното право, а следователно и пред евентуално ратифицираните от някои държави от Съюза международни споразумения като Допълнителен протокол № 16 към ЕКПЧ. От това следва, че когато следва да се произнесат по правен спор, който попада в приложното поле на правото на Съюза, действащите като последна инстанция юрисдикции на държавите членки трябва приоритетно да отнасят въпросите си относно основните права към Съда и приоритетно да се съобразяват с неговите решения.

г) Междинно заключение

142. В обобщение следва да се приеме, че проектът на споразумение няма да засегне правомощията на Съда на Европейския съюз по начин, който би бил несъвместим с член 2, първо изречение от Протокол № 8, при условие че се даде пояснение за обхвата на производството по предварително произнасяне в указания в точка 135 по-горе смисъл.

2. Правомощията на другите институции на Съюза

143. Що се отнася до правомощията на другите институции на Съюза, и по-специално на Парламента, Европейския съвет, Съвета и Комисията, не изглежда възможно те да бъдат засегнати от присъединяването на Съюза към ЕКПЧ. В настоящото дело пред Съда не се установяват данни за евентуално засягане на техните правомощия.

а) Общи положения

144. В общ план следва да се отбележи, че вследствие на присъединяването на Съюза към ЕКПЧ при упражняването на правомощията си всички негови институции ще трябва да спазват правата на човека и основните свободи, прогласени в ЕКПЧ. Както вече бе посочено по-горе ( 91 ), това е необходима и търсена последица от присъединяването към ЕКПЧ, която би било погрешно да се възприема като засягане на правомощията по смисъла на член 2, първо изречение от Протокол № 8.

145. Доколкото участващите в производството за даване на становище институции на Съюза и държави членки обсъдиха и въпросите кой ще определя в бъдеще позицията на Съюза в органите на ЕКПЧ, съответно в Съвета на Европа, и кой ще представлява Съюза пред тях, това са проблеми, които следва да се решат при конкретното изготвяне на вътрешносъюзните мерки за прилагане на предвиденото споразумение за присъединяване. Всъщност, ако в това отношение евентуално се стигне до засягане на правомощията на една или друга институция, това би било последица не от самото споразумение за присъединяване, а единствено от мерките за прилагането му. Съответно свързаните с това правни въпроси следва да се преценяват едва в евентуално бъдещо съдебно производство ( 92 ), а не могат да бъдат, дори и превантивно, предмет на настоящото производство за даване на становище, в което тези въпроси биха имали чисто хипотетичен характер.

б) Институционалната система на Съюза за налагане на санкции за нарушения на правото в областта на конкуренцията

146. В съдебното заседание пред Съда между страните по делото беше обсъден накратко въпросът дали предвиденото присъединяване на Съюза към ЕКПЧ изисква изменение на съществуващите правомощия на институциите на Съюза или друг вид адаптиране на системата на конкурентното право на Съюза, по-конкретно при налагането на финансови санкции за нарушения на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС. Във връзка с това, на първо място, бе разгледана институционалната роля на Европейската комисия като орган за защита на конкуренцията, на второ място — принципът „ne bis in idem“ и на трето място — принципът за разумна продължителност на производството.

i) Институционалната роля на Комисията като орган за защита на конкуренцията

147. Когато членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС се прилагат на равнището на Съюза, Комисията действа като орган за защита на конкуренцията и разполага с правомощието, без преди това да се е произнесъл съд, да налага на предприятията и сдруженията на предприятия финансови санкции (глоби и периодични имуществени санкции) в значителен размер (вж. член 103, параграф 2, буква а) ДФЕС, член 105 ДФЕС и членове 23 и 24 от Регламент (ЕО) № 1/2003 ( 93 )). В системата на учредителните договори тази институционална роля на Комисията ( 94 ) придобива особено значение, което е тясно свързано с основната задача да се осигури функциониращ европейски вътрешен пазар.

148. Понякога се твърди, че подобни системи, които се характеризират с налагането на административни санкции от административен орган, не дават изискваната гаранция за справедлив процес съгласно член 6 ЕКПЧ.

149. На настоящия етап от развитието на съдебната практика на ЕСПЧ подобни съмнения обаче са неоснователни. Както уточнява ЕСПЧ, наистина по отношение на административните санкции, включително в областта на конкурентното право, се прилагат наказателноправните процесуални гаранции по член 6 от ЕКПЧ. Те обаче не спадат към „самата сърцевина“ на наказателното право — може и да се каже, че те имат единствено квазинаказателен характер ( 95 ), което означава, че установените в член 6 от ЕКПЧ наказателноправни гаранции не трябва непременно да се прилагат в цялата им строгост ( 96 ).

150. ЕСПЧ неотдавна изрично прие, че глобите за нарушения на картелната забрана могат да се налагат от административен орган, при условие че засегнатото предприятие има право да обжалва издадените спрямо него решения за налагане на глоби за нарушение на картелната забрана пред съдебен орган с правомощия за пълен съдебен контрол (на френски език: „pleine juridiction“, на английски език: „full jurisdiction“). В системата на правна защита в Европейския съюз това условие е изпълнено, както е видно от практиката на Съда ( 97 ) и от практиката на ЕСПЧ ( 98 ).

151. Следователно с оглед на член 6 от ЕКПЧ предвиденото присъединяване на Съюза към ЕКПЧ не изисква институционални промени в системата за налагане на финансови санкции в областта на конкурентното право.

ii) Принципът „ne bis in idem“

152. С оглед на забраната за повторно наказване за същото деяние („ne bis in idem“) по член 4, точка 1 от Седми допълнителен протокол към ЕКПЧ предвиденото присъединяване на Съюза към ЕКПЧ също не налага промени в действащата в правото на Съюза система за прилагане на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС. Всъщност проектът на споразумение изобщо не обхваща Седми допълнителен протокол към ЕКПЧ. Следователно с присъединяването си към ЕКПЧ Съюзът няма да поеме международноправни задължения по отношение на принципа „ne bis in idem“. Следователно с оглед на предвиденото понастоящем присъединяване към ЕКПЧ не е необходимо да се предприемат мерки във връзка с принципа „ne bis in idem“, дори и ако — обратно на моето становище ( 99 ) — се приеме, че разбирането на този правен принцип в конкурентното право на Съюза засега (все още) не се покрива напълно с възприетото от ЕСПЧ за наказателните производства.

iii) Принципът за разумна продължителност на производството

153. На последно място, що се отнася до принципа за разумна продължителност на производството, който може да се изведе от член 6 от ЕКПЧ, неговата приложимост в правото на Съюза е всеобщо призната (вж. член 41, параграф 1 и член 47, втора алинея от Хартата на основните права), а Съдът често упражнява контрол за спазването на този принцип, особено по дела в областта на конкуренцията.

154. Фактът, че в редица отделни случаи се е стигало до констатация за нарушение на този принцип от страна на Комисията като орган за защита на конкуренцията ( 100 ), съответно от страна на Общия съд като първа инстанция за съдебен контрол ( 101 ), не обосновава сам по себе си извода, че с оглед на предвиденото присъединяване към ЕКПЧ са необходими институционални промени вътре в Съюза.

155. Според мен от решаващо значение е по-скоро обстоятелството, че институциите на Съюза вземат всички необходими мерки да се предотвратяват евентуалните нарушения на принципа за разумна продължителност на производството и да се налагат ефективни санкции в случай на нарушаването му. По мое мнение нищо не сочи тези мерки да са недостатъчни ( 102 ).

iv) Обобщение

156. Поради това, подобно на Комисията и Съвета, стигам до извода, че предвиденото присъединяване на Съюза към ЕКПЧ може да се осъществи, без да са необходими промени в съществуващите правомощия на институциите на Съюза, нито друг вид адаптиране на системата в областта на конкурентното право.

В – Запазване на специфичните особености на Съюза и на правото на Съюза

157. Съгласно член 1 от Протокол № 8 споразумението за присъединяване трябва освен това да е съобразено с необходимостта от „запазване на специфичните особености на Съюза и на правото на Съюза“. Основната загриженост за „запазването на специфичните характеристики на правния ред на Съюза“ намира израз и в първото изречение от Декларация № 2.

158. С посочените в Протокол № 8 и в Декларация № 2 специфични характеристики се имат предвид по-специално два аспекта: от една страна, с присъединяването на Съюза към ЕКПЧ не бива да се засяга автономията на правния ред на Съюза. От друга страна, при присъединяването трябва да се запазят особеностите на Съюза като многостепенна система.

159. По отношение на автономията на правния ред на Съюза следва да се отбележи, че с учредителните договори на Европейския съюз е създаден нов специфичен правен ред, с други думи — самостоятелен правен ред. Повече от 50 години неговата защита е крайъгълен камък в практиката на Съда ( 103 ) и се ползва вече с всеобщо признание. Тази автономия не е характерна единствено за отношенията между правото на Съюза и правото на държавите членки, а се съблюдава и в отношенията с трети държави и международни организации: ако Съюзът сключи международно споразумение, следва да се гарантира, че то няма да засегне автономията на правния ред на Съюза ( 104 ).

160. Що се отнася до особеностите на Съюза като многостепенна система, в интересуващия ни тук контекст следва преди всичко да се посочи, че вътре в Съюза правомощията и отговорностите са разпределени между националните органи и институциите на Съюза въз основа на многобройни разпоредби, съдържащи се в първичното и вторичното право.

161. По-нататък ще разгледам въпроса дали проектът на споразумение е съобразен с тези специфични особености на Съюза и на правото на Съюза. Въз основа на член 1 от Протокол № 8 следва да бъдат взети предвид по-специално следните три аспекта: — признаването на юрисдикцията на ЕСПЧ от Съюза (раздел 1) ( 105 ), — принципите на директния ефект и предимството на правото на Съюза (раздел 2) ( 106 ), и — механизмите за определянето на надлежния ответник в производствата пред ЕСПЧ (раздел 3) ( 107 ).

1. Признаване на юрисдикцията на ЕСПЧ

162. На първо място, във връзка със специфичните особености на Съюза и на правото на Съюза (член 1 от Протокол № 8) следва да се изясни дали те могат да бъдат засегнати с предвиденото признаване на юрисдикцията на ЕСПЧ от страна на Съюза. Учудващо е, че в искането за становище Комисията не казва нито дума по този въпрос, който е от решаващо значение за правната оценка на проекта на споразумение. Този въпрос обаче беше подробно обсъден между страните по делото в съдебното заседание пред Съда.

а) Общи съображения

163. В проекта на споразумение никъде не е посочено изрично, че Съюзът ще се подчини на юрисдикцията на ЕСПЧ. При все това този проект задължително предполага, че Съюзът, както всички други договарящи страни по ЕКПЧ, с присъединяването си към Конвенцията ще признае юрисдикцията на ЕСПЧ ( 108 ).

164. Ще добавя, както изтъкнаха много от страните по делото, че този елемент на външен съдебен контрол за спазването на минимален стандарт в областта на основните права е най-важната промяна в сравнение със сегашното правно положение и по-принцип се приема като същинската „добавена стойност“ на предвиденото присъединяване на Съюза към ЕКПЧ ( 109 ). Тук признаването на юрисдикцията на ЕСПЧ от страна на Съюза не следва да се разглежда просто като подчиняване ( 110 ), а като възможност за засилване на съществуващия вече диалог по въпросите на основните права между Съда и ЕСПЧ като две автентични европейски юрисдикции (вж. в този смисъл и второто изречение от Декларация № 2). В идеалния случай това сътрудничество ще доведе до засилване на защитата на основните права в Европа и следователно ще допринесе за реализирането на основополагащите ценности, на които се основава Съюзът (член 2 ДЕС).

165. Видно от член 1, буква а) от Протокол № 8, в който изрично са посочени „специфичните условия за евентуално участие на Съюза в контролните органи“ на ЕКПЧ, авторите на Договора от Лисабон също са смятали, че Съюзът ще трябва да признае юрисдикцията на ЕСПЧ, стига в споразумението за присъединяване да се приемат разпоредби с цел да се запазят специфичните особености на Съюза и на правото на Съюза.

166. В същия смисъл Съдът вече е постановил, че по принцип не е несъвместимо с правото на Съюза, когато чрез сключване на международно споразумение Съюзът се подчинява на решенията на международна юрисдикция, на която е поверено тълкуването и прилагането на разпоредбите на това споразумение ( 111 ).

167. С оглед на вече съществуващото, широкообхватно сближаване на практиката на ЕСПЧ и на съдилищата на Съюза по въпросите на основните права, формалното признаване на решенията на ЕСПЧ като последица от присъединяването на Съюза към ЕКПЧ в преобладаващата част от случаите не би могло да доведе до практически проблеми. Трябва да се подчертае обаче, че с присъединяването към ЕКПЧ Съюзът непременно трябва да е готов да признава и такива решения на ЕСПЧ, в които се установява несъвместимост на действащото право на Съюза с ЕКПЧ или конкретно нарушение на ЕКПЧ от страна на Съюза ( 112 ).

168. В устната фаза на настоящото производство подробно беше обсъден въпросът дали Съдът трябва да си запази правото да откаже да признае решения на ЕСПЧ, ако противоречат на конституционната идентичност на Съюза — своеобразна клауза за обществен ред (ordre public) в правото на Съюза, или ако са постановени при явно превишаване на компетентността на Съда в Страсбург, тоест ultra vires.

169. Според мен при сегашното положение няма причина Съдът да налага такава юрисдикционна резерва по конституционни съображения.

170. Несъмнено в практиката на някои конституционни съдилища на държави — членки на Съюза, са възприети подобни резерви за отношението между правото на Съюза и националното право ( 113 ). Струва ми се обаче неуместно този подход да се пренася върху отношението между правото на Съюза и ЕКПЧ и върху взаимоотношенията между Съда и ЕСПЧ, и то независимо дали посочените резерви по принцип следва да се приемат за легитимни или не. Всъщност ЕКПЧ не създава сравним с правото на Съюза наднационален правен ред, който сам по себе си вече да има предимство и директен ефект във вътрешното право на договарящите страни по Конвенцията. Освен това при изпълнението на решенията на ЕСПЧ договарящите страни по тази конвенция по правило разполагат със значително по-голяма свобода, отколкото имат по принцип държавите — членки на Съюза, при изпълнението на решенията на съдилищата на Съюза.

171. Ако въпреки това някога настъпи невероятната хипотеза решение на ЕСПЧ да повдига съмнения за несъвместимост с основните принципи на правния ред на Съюза или със структурните характеристики на институционалната уредба на ЕС, тогава Съдът, а също и политическите институции на Съюза и неговите държави членки ще бъдат длъжни да търсят адекватни решения ( 114 ). Тук диапазонът на възможностите варира от изменение на правото на Съюза, включително и на първичното право, до прекратяване на членството на Съюза в страсбургската система (член 58 от ЕКПЧ) ( 115 ).

б) Специалните разпоредби в проекта на споразумение за гарантиране на автономията на правния ред на Съюза

172. Съгласно практиката на Съда, за да се запази автономията на правния ред на Съюза, следва по-конкретно в международното споразумение да се гарантира, че правомощията на Съюза и неговите институции няма да бъдат засегнати и че съответният международен съд няма да дава тълкувания на правото на Съюза, които да обвързват Съюза и неговите институции ( 116 ).

173. Първият от тези аспекти, тоест запазването на правомощията на Съюза и неговите институции, вече разгледах по-горе във връзка с член 6, параграф 2, второ изречение ДЕС и с член 2, първо изречение от Протокол № 8 ( 117 ). С оглед на втория аспект остава да се провери дали проектът на споразумение гарантира, че ЕСПЧ няма да дава пряко или косвено тълкувания на правото на Съюза, които да обвързват Съюза и неговите институции.

174. По принцип чрез разпоредбите относно отговорността за действия, мерки или бездействия (член 1, параграф 3, първо изречение и параграф 4, първо изречение от проекта на споразумение) и чрез фигурата на съответника (член 3 от проекта на споразумение) в предвиденото споразумение за присъединяване са включени механизми, които да гарантират, че ЕСПЧ няма да дава тълкувания на правото на Съюза, които да обвързват институциите или пък държавите — членки на Съюза. Дали тези разпоредби са достатъчни да осигурят ефективна защита на автономията на правото на Съюза, зависи всъщност от преценката на тяхното конкретно съдържание. В това отношение ми се струва, че с проекта на споразумение възникват три проблема, които ще разгледам по-долу.

i) Относно определянето на отговорностите в отношенията между Съюза и неговите държави членки (член 3, параграф 7 от проекта на споразумение)

175. Първият проблем, който възниква за автономията на правото на Съюза, е свързан с определянето на отговорностите в отношенията между Съюза и неговите държави членки, когато в качеството на ответник, респективно съответник те заедно са страна по дело пред ЕСПЧ и в решението си той установи нарушение на ЕКПЧ.

176. Действително в първата част от изречението на член 3, параграф 7 от проекта на споразумение по принцип се предвижда, че ответникът и съответникът носят съвместно отговорност за установеното от ЕСПЧ нарушение на ЕКПЧ. Така няма да е необходимо ЕСПЧ да прилага правото на Съюза, за да определя кой съгласно член 46, точка 1 от ЕКПЧ следва да отговаря за нарушението на ЕКПЧ: Съюзът или негова/и държава членка/държави членки. В преобладаващата част от случаите в резултат от тази разпоредба няма да е необходимо ЕСПЧ да дава обвързващо тълкуване на съществуващите съгласно правото на Съюза правомощия и отговорности на Съюза и неговите държави членки ( 118 ).

177. С втората част от изречението на член 3, параграф 7 от проекта на споразумение обаче се предоставя възможност на ЕСПЧ да постанови, че за установеното нарушение на ЕКПЧ отговаря или само ответникът, или само съответникът. Подобно произнасяне изисква точно разграничаване на правомощията и отговорностите на ответника и съответника, което предполага, че ЕСПЧ най-малкото косвено ще вземе становище по разпоредбите на правото на Съюза.

178. Вярно е, че предвидената във втората част от изречението на член 3, параграф 7 от проекта на споразумение възможност за отклоняване от принципа на съвместната отговорност е ограничена до случаите, при които ответникът и съответникът са изложили съответни доводи за това пред ЕСПЧ. Макар че формулировката на тази клауза не е особено ясна ( 119 ), вероятно се има предвид, че ЕСПЧ може да се отклони от принципа на съвместната отговорност за нарушенията на ЕКПЧ само въз основа на съвпадащи по този въпрос доводи на ответника и съответника.

179. Условието да са налице такива доводи на ответника и съответника, предвидено във втората част от изречението на член 3, параграф 7 от проекта на споразумение, обаче не променя обстоятелството, че когато прилага тази клауза, ЕСПЧ ще взема становище — обвързващо институциите и държавите членки на Съюза — по въпроса за границата между техните правомощия и отговорности съобразно правото на Съюза. Произнасянето по този въпрос обаче не е от неговата компетентност, дори и институциите или държавите членки на Съюза да са единни в съгласието си с това. От принципа на автономия на правото на Съюза следва, че единствено Съдът на Европейския съюз е компетентен да дава обвързващо тълкуване на разпоредбите на правото на Съюза. Следователно член 3, параграф 7, втора част от изречението от проекта на споразумение е в противоречие с принципа на автономия на правото на Съюза.

ii) Относно преценката дали е необходимо предварително произнасяне на Съда на Европейския съюз

180. Вторият проблем, който се поставя с оглед на автономията на правото на Съюза, се отнася до преценката дали в даден конкретен случай е необходимо да се образува производство по предварително произнасяне на Съда.

181. Съгласно член 3, параграф 6 от проекта на споразумение на Съда на Европейския съюз следва да се предостави необходимото време чрез предварително произнасяне да провери съвместимостта на дадена разпоредба от правото на Съюза с ЕКПЧ, ако все още не се е произнасял по този въпрос. Поради това във всеки отделен случай въпросът дали Съдът вече се е произнасял по съвместимостта на разпоредба на правото на Съюза с ЕКПЧ, придобива решаващо значение за образуването на производство по предварително