ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Г-ЖА J. KOKOTT

представено на 6 октомври 2011 година( )

Дело C‑366/10

The Air Transport Association of America и др.

(Преюдициално запитване, отправено от High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Обединено кралство)

„Околна среда — Парникови газове — Квоти за емисии — Схема на ЕС за търговия с квоти за емисии на парникови газове („Схема на ЕС за търговия с емисии“) — Включване на авиационните дейности — Международно въздухоплаване — Международно право — Съвместимост на вторичното право на Съюза с някои международни споразумения и с международния обичай — Директиви 2003/87/ЕО и 2008/101/ЕО“





Съдържание





I – Въведение

II – Правна уредба

А – Международноправна уредба

1. Чикагската конвенция

2. Протоколът от Киото

3. Споразумението „Открито небе“ между ЕС и САЩ

Б – Право на Съюза

В – Национална правна уредба

III – Главното производство

IV – Преюдициалното запитване и производството пред Съда

V – Анализ

А – По прилагането на международни споразумения и на принципи на международния обичай като критерий за преценка на валидността на Директива 2008/101 (първи въпрос)

1. Международни споразумения (първи въпрос, букви д)—ж)

а) Чикагската конвенция (първи въпрос, буква д)

i) Липса на обвързваща сила на Чикагската конвенция съгласно член 351 ДФЕС

ii) Липса на обвързваща сила на Чикагската конвенция по силата на функционална приемственост

iii) Междинно заключение

б) Протоколът от Киото и споразумението „Открито небе“ (първи въпрос, букви е) и ж)

i) Предварителна бележка

ii) Протоколът от Киото (първи въпрос, буква ж)

– Естество и структура на Протокола от Киото

– Член 2, параграф 2 от Протокола от Киото

iii) Споразумението „Открито небе“ (първи въпрос, буква е)

– Естество и структура на споразумението „Открито небе“

– Съдържателна безусловност и достатъчна точност на разглежданите разпоредби от споразумението „Открито небе“

iv) Междинно заключение

2. Международният обичай (първи въпрос, букви а)—г)

а) По съществуването на разглежданите принципи на международното обичайно право и по обвързването на Европейския съюз от тях

i) Суверенитетът на държавите над въздушното им пространство (първи въпрос, буква а)

ii) Неправомерност на претенциите за суверенитет над откритото море (първи въпрос, буква б)

iii) Свободата на полетите над открито море

iv) Твърденият принцип за изключителна юрисдикция на държавите върху въздухоплавателните им средства над открито море (първи въпрос, буква г)

б) По възможността разглежданите принципи на международния обичай да се използват като критерий за преценка на валидност в дела, образувани по искания на физически или юридически лица

3. Междинно заключение

Б – По съвместимостта на Директива 2008/101 с посочените международни споразумения и принципи на международния обичай (втори, трети и четвърти въпрос)

1. Съвместимост с определени принципи на международния обичай (втори въпрос)

а) По липсата на извънтериториално действие на схемата на ЕС за търговия с емисии

б) По наличието на достатъчна териториална връзка

в) По липсата на накърняване на суверенитета на трети държави

г) Междинно заключение

2. Съвместимост с определени международни споразумения (трети и четвърти въпрос)

а) Правомерност на включването на полетни отсечки извън въздушното пространство на ЕС в схемата на ЕС за търговия с емисии (трети въпрос)

i) Съвместимост с членове 1, 11 и 12 от Чикагската конвенция (трети въпрос, буква а)

ii) Съвместимост с член 7 от споразумението „Открито небе“ (трети въпрос, буква б)

б) Правомерност на едностранните действия на ЕС извън ИКАО (четвърти въпрос, буква а)

i) Съвместимост с член 2, параграф 2 от Протокола от Киото

ii) Съвместимост с член 15, параграф 3 от споразумението „Открито небе“

– Няма стандарти за околната среда на ИКАО, които да не допускат мерките на ЕС

– Липса на нарушение на забраната за дискриминация по споразумението „Открито небе“

– Липса на забрана за едностранни действия извън сътрудничеството с ИКАО

в) Липса на нарушение на забраната на таксите върху влизането и излизането на въздухоплавателни средства (четвърти въпрос, буква б)

г) Липса на нарушение на забраната на данъците и налозите върху горивото (четвърти въпрос, буква в)

i) По забраната на акцизите върху горивото

ii) По забраната на митата върху горивото

iii) Междинно заключение

В – Обобщение

VI – Заключение

I – Въведение

1. Схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове, приета от Европейския съюз през 2003 г., е основен елемент на европейската политика за опазване на климата( ). С нея следва да бъдат постигнати, от една страна, важни цели на политиката на европейските институции в областта на околната среда. От друга страна, схемата има за цел да бъдат изпълнени ангажиментите, поети от Съюза и неговите държави членки в рамките на Организацията на обединените нации от 90-те години на миналия век досега, по-специално по така наречения Протокол от Киото.

2. Директива 2008/101/ЕО( ) предвижда от 1 януари 2012 г. авиационните дейности също да бъдат включени в посочената схема на ЕС за търговия с емисии.

3. На това се противопоставят няколко авиокомпании и сдружения на авиокомпании със седалище в Съединените американски щати (наричани по-нататък „САЩ“), съответно в Канада. Те оспорват пред High Court of Justice of England and Wales приетите от Обединеното кралство мерки по транспонирането на Директива 2008/101. В това отношение те твърдят, че с включването на международното въздухоплаване, и по-конкретно на трансатлантическия въздушен транспорт в схемата за търговия с емисии, Европейският съюз е нарушил редица принципи на международния обичай, както и различни международни споразумения.

4. В конкретния случай от Съда се иска да се произнесе преюдициално относно валидността на Директива 2008/101. Решението му може да има основополагащо значение не само за бъдещото формиране на европейската политика за опазване на климата, но и в по-общ план — за съотношението между правото на Съюза и международното право. По-специално следва да се разгледа дали и доколко частноправните субекти могат да се позовават пред съда на определени международни споразумения и принципи на международния обичай, за да оспорят нормативен акт на Европейския съюз.

II – Правна уредба

А – Международноправна уредба

5. В преюдициалното запитване се посочват, от една страна, определени принципи на международния обичай, и от друга страна, различни международни споразумения, и по-специално Чикагската конвенция, Протоколът от Киото и така нареченото споразумение „Открито небе“ между Европейския съюз и Съединените американски щати.

1. Чикагската конвенция

6. Европейският съюз не е договаряща страна по Конвенцията за международно гражданско въздухоплаване, представена за подписване на 7 декември 1944 г. в Чикаго( ) (наричана по-нататък „Чикагската конвенция“), но всички 27 държави — членки на Съюза, са договарящи страни по тази конвенция. Глава I от нея, озаглавена „Общи принципи и приложение на конвенцията“, съдържа в член 1 разпоредба относно суверенитета над въздушното пространство:

„Договарящите държави признават, че всяка държава има пълен и изключителен суверенитет над въздушното пространство над своята територия“.

7. В глава II от Чикагската конвенция, озаглавена „Полет над територията на договарящите държави“, се съдържа член 11, озаглавен „Приложимост на разпоредбите за въздухоплаване“, който предвижда:

„Съгласно условията на тази конвенция законите и разпоредбите на договарящата държава, отнасящи се до допускането до и заминаването от нейна територия на въздухоплавателни средства, заети в международното въздухоплаване, или до експлоатацията и въздушната навигация на такива средства, докато са в границите на нейната територия, се прилагат по отношение на въздухоплавателните средства на всички договарящи държави без разлика на националността им и се спазват от такива въздухоплавателни средства при влизането във и заминаването от или по време на пребиваването им на територията на тази държава“.

8. Освен това член 12 от Чикагската конвенция, озаглавен „Правила за полети“, гласи:

„Всяка договаряща държава се задължава да вземе мерки, гарантиращи, че всяко въздухоплавателно средство, прелитащо над територията ѝ или извършващо маневри над нея, и че всяко въздухоплавателно средство, което носи нейните национални знаци, където и да се намира то, ще спазва действащите в тази държава правила и разпоредби, отнасящи се до полета и маневрирането на въздухоплавателните средства. Всяка договаряща държава се задължава да следи, щото нейните съответни разпоредби са съобразени в най-голяма степен с тези, установени от тази конвенция към даден момент. Над открито море действат правилата, установени от тази конвенция. Всяка договаряща държава се задължава да гарантира търсенето на съдебна отговорност от всички лица, нарушаващи действащите разпоредби“.

9. Член 15 от Чикагската конвенция урежда „Летищни и други сходни такси“:

„Всяко летище на една договаряща държава, което е открито за обществено ползване от нейните национални въздухоплавателни средства, ще бъде също така открито при равни условия за въздухоплавателните средства на всички други договарящи държави. […]

Всички такси, които една договаряща държава може да наложи или да разреши да бъдат наложени за използването на такива летища и средства за обслужване на въздушното движение от въздухоплавателните средства на коя да е друга договаряща държава, не трябва да бъдат по-високи:

а) по отношение на въздухоплавателни средства, незаети с редовни международни въздушни услуги — от онези такси, които биха се заплащали от нейните национални въздухоплавателни средства от същия клас, извършващи подобни услуги, и

b) по отношение на въздухоплавателни средства, заети с редовни международни въздушни услуги — от таксите, които биха се заплащали от нейните национални въздухоплавателни средства, извършващи подобни международни въздушни услуги.

Всички такива такси се публикуват и съобщават на Международната организация за гражданско въздухоплаване. […] Никоя договаряща държава няма да налага такси, налози или други плащания само за правото на транзит над или влизане във или излизане от нейната територия на всяко въздухоплавателно средство на договаряща държава или на лица, или имущество, които то пренася“.

10. В глава IV от Чикагската конвенция, озаглавена „Мерки, улесняващи въздухоплаването“, се съдържа член 24, „Мита“, който в частност гласи:

„а) Всяко въздухоплавателно средство, извършващо полет за, от или през територията на друга договаряща държава, ще бъде допускано, временно освободено от мита съгласно митническите разпоредби на държавата. Горивата […], намиращи се на борда на въздухоплавателно средство на договаряща държава при пристигане на територията на друга договаряща държава и останали на борда при напускане територията на тази държава, се освобождават от мита, такси за инспектиране и други подобни национални или местни налози и плащания. […]

[…]“.

11. Въз основа на Чикагската конвенция е създадена Международната организация за гражданско въздухоплаване (ИКАО), която от 1947 г. има статута на специализирана организация към ООН( ). В нея членуват всички 27 държави — членки на Европейския съюз, докато самият Съюз има само статута на наблюдател в рамките на ИКАО. ИКАО може да приема правнообвързващи норми, но и необвързваща препоръчителна практика от правно-политическо естество.

2. Протоколът от Киото

12. Протоколът от Киото към Рамковата конвенция на Организацията на обединените нации по изменение на климата (наричан по-нататък „Протоколът от Киото“)( ) е приет на 11 декември 1997 г. и влиза в сила на 16 февруари 2005 г. Той е ратифициран както от тогавашната Европейска общност( ), така и от всички 27 държави — членки на Европейския съюз.

13. По силата на Протокола от Киото страните по конвенцията, които са включени сред „развитите страни“( ), поемат ангажименти за ограничаване или намаляване на техните антропогенни емисии на парникови газове. За Европейския съюз и неговите държави членки от това произтича глобален ангажимент през периода 2008—2012 г. да намалят емисиите си на парникови газове с 8 % под нивата от 1990 г.( ).

14. Съгласно член 2, параграф 1, буква а), подточка vii) от Протокола от Киото мерките, които страните по Протокола от Киото предприемат във връзка с изпълнението на задълженията си за ограничаване и намаляване на емисиите, включват също:

„Мерки за ограничаване и/или намаляване на емисиите на парникови газове, неконтролирани от Монреалския протокол, в транспорта“.

15. Освен това член 2, параграф 2 от Протокола от Киото предвижда:

„Страните, включени в приложение I, се стремят към ограничаване или намаляване на емисиите на неконтролираните от Монреалския протокол парникови газове от авиационно и корабно гориво в сътрудничество съответно с Международната организация за гражданска авиация и Международната морска организация“.

3. Споразумението „Открито небе“ между ЕС и САЩ

16. Споразумението за въздушен транспорт между Европейската общност и нейните държави членки, от една страна, и Съединените американски щати, от друга страна( ) (наричано по-нататък „споразумението „Открито небе“), е подписано през април 2007 г. и е изменено с Протокол от 24 юни 2010 г. (наричан по-нататък „Протоколът за изменение от 2010 г.“)( ). В първоначалната си редакция споразумението „Открито небе“ се е прилагало временно от 30 март 2008 г.( ), а в редакцията си съгласно Протокола за изменение от 2010 г. се прилага временно от 24 юни 2010 г.( )

17. В член 2 от споразумението „Открито небе“ е установен принципът на „справедливи и равни възможности за конкуренция“, както следва:

„Всяка страна осигурява справедливи и равни възможности за конкуренция между авиокомпаниите на двете страни в извършването на международния въздушен превоз, регламентиран в настоящото споразумение“.

18. Член 3 от споразумението „Открито небе“, озаглавен „Предоставяне на права“, и по-точно параграф 4 от него, предвижда:

„Всяка страна разрешава на всяка авиокомпания да определя честотата и капацитета на предлагания от нея международен въздушен превоз на базата на търговски съображения, продиктувани от пазара. В съответствие с това право нито една от страните няма правото едностранно да ограничава обема на трафика, честотата или периодичността на обслужване или вида или видовете въздухоплавателни средства, експлоатирани от авиокомпаниите на другата страна, нито ще изисква регистрацията на разписания, програми за чартърни полети или оперативни планове от авиокомпаниите на другата страна, освен когато това може да бъде изисквано по митнически, технически, оперативни или екологични (в съответствие с член 15) причини при еднакви условия в съответствие с член 15 от конвенцията“.

19. За целите на „Прилагане на законите“ член 7 от споразумението „Открито небе“ предвижда следното:

„1. Законовите и подзаконовите актове на едната страна, свързани с достъпа до или заминаването от нейна територия на въздухоплавателно средство, заето в международното въздухоплаване, или свързани с управлението и движението на такива въздухоплавателни средства на нейна територия, се прилагат за въздухоплавателните средства, използвани от авиокомпаниите на другата страна, и се спазват от тези въздухоплавателни средства при влизане във или заминаване от или при пребиваване на територията на първата страна.

2. При влизане във, пребиваване на или заминаване от територията на едната страна, законите и подзаконовите актове, приложими на тази територия и свързани с достъпа до или заминаването от нейна територия на пътници, екипажи или товари във въздухоплавателни средства (включително подзаконовите актове относно влизане, пропускателен режим, имиграция, паспорти, митници и карантина или, когато става дума за поща, подзаконовите актове за пощите), се спазват от самите пътници, екипажи или товари на авиокомпаниите на другата страна, или от тяхно име“.

20. Член 11 от споразумението „Открито небе“, озаглавен „Мита и такси“, съдържа следната разпоредба:

„1. При пристигане в територията на едната страна на въздухоплавателно средство, експлоатирано по международни въздушни линии от авиокомпании на другата страна, […] [то] се освобождава, на реципрочна основа, от всички ограничения за внос, данъци върху имуществото и капитала, мита, акцизи и други подобни такси, които: a) се налагат от националните власти или от Европейската общност, и б) не се основават на стойността на оказаните услуги при условие, че това оборудване и запаси остават на борда на въздухоплавателното средство.

2. На реципрочна основа се освобождават от същите данъци, налози, мита и такси, посочени в параграф 1 от настоящия член, с изключение на таксите на базата на разхода за оказана услуга:

[…]

в) горивото, смазочните материали и консумативите за техническа поддръжка, внесени на територията на която и да е от страните, за използване във въздухоплавателни средства на авиокомпания на другата страна, участващи в международен въздушен превоз, дори ако тези консумативи са предназначени за използване по време на част от пътуването, извършвано над територията на страната, в която те са взети на борда;

[…]“.

21. В член 15 от споразумението „Открито небе“ се съдържа разпоредба, озаглавена „Околна среда“, която след изменението с Протокола за изменение от 2010 г. в частност гласи( ):

„1. Страните признават значението на опазването на околната среда при разработването и прилагането на международната политика в областта на въздухоплаването, като съпоставят внимателно разходите за и ползите от прилагането на мерките за опазване на околната среда при разработването на тази политика и, когато е подходящо, предлагат заедно ефективни глобални решения. Съответно страните възнамеряват да работят съвместно за ограничаване или намаляване по разумен от икономическа гледна точка начин на въздействието на международното въздухоплаване върху околната среда.

2. Когато една от страните разглежда предложение за мерки за опазване на околната среда на регионално, национално или местно равнище, тя следва да прецени евентуалното им неблагоприятно въздействие върху упражняването на правата, съдържащи се в настоящото споразумение, и ако такива мерки бъдат приети, тя следва да предприеме съответни стъпки за намаляване на това неблагоприятно въздействие. По молба на една от страните другата страна предоставя описание на оценката и на стъпките за намаляване на това въздействие.

3. При установяване на мерки за опазване на околната среда се следват авиационните стандарти за околната среда, приети от Международната организация за гражданска авиация в приложенията към конвенцията, с изключение на обявените различия. Страните прилагат всички мерки за опазване на околната среда, които оказват въздействие върху въздухоплавателните услуги по настоящото споразумение, в съответствие с член 2 и член 3, параграф 4 от настоящото споразумение.

4. Страните потвърждават ангажимента на държавите членки и на Съединените щати да прилагат принципа на балансирания подход.

[…]

7. По искане на страните Съвместният комитет, с помощта на експерти, разработва препоръки по въпроси, свързани с евентуално припокриване на пазарни мерки и съгласуваността между тях, по отношение на емисиите от въздухоплаването, прилагани от страните, за избягване на дублиране на мерки и разходи и за намаляване, доколкото е възможно, на административната тежест за авиокомпаниите. Тези препоръки подлежат на приемане или ратифициране на вътрешно равнище, каквото може да бъде изисквано от всяка страна.

8. Ако една от страните е убедена, че въпрос, свързан с опазването на околната среда при въздухоплаването, в това число предложени нови мерки, поражда опасения относно прилагането или изпълнението на настоящото споразумение, тя може да поиска свикване на заседание на Съвместния комитет, както е предвидено в член 18, на което да се разгледа въпросът и да се подготвят подходящи действия в отговор на опасенията, за които се установи, че са основателни“.

Б – Право на Съюза

22. Приложимата в Европейския съюз схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове (схема на ЕС за търговия с емисии) има за цел да ограничи и намали емисиите на парникови газове чрез пазарноориентирани инструменти. Тази схема, която понякога се обозначава с английския израз „cap and trade“, е въведена с Директива 2003/87/ЕО( ) и се прилага за цялото Европейско икономическо пространство (ЕИП)( ).

23. Съгласно съображение 5 Директива 2003/87 е предназначена не на последно място да осигури изпълнението на следните ангажименти на Съюза по Протокола от Киото:

„Общността и нейните държави членки приеха да изпълнят своите ангажименти за намаляване на антропогенните емисии от парниковите газове по линия на Протокола от Киото съвместно, в съответствие с Решение 2002/358/ЕО. Целта на настоящата директива е да допринесе за по-ефективното изпълнение на ангажиментите на Европейската общност и на нейните държави членки чрез ефикасен европейски пазар за търговия с квоти за емисии на парникови газове, с възможно най-малкото забавяне на икономическото развитие и намаляване на заетостта“.

24. Първоначално схемата на ЕС за търговия с емисии не обхваща емисиите на парникови газове, причинени от въздухоплаването. През юни 2008 г. обаче законодателят на Съюза взема решение да включи авиационните дейности в схемата, считано от 1 януари 2012 г. Поради тази причина за първи път през 2012 г. всички авиокомпанни, изпълняващи полети от и до европейски летища, включителни авиокомпаниите от трети държави, ще трябва да придобиват и предават квоти за емисии. За целта Директива 2003/87 е изменена и допълнена с Директива 2008/101( ).

25. Изменената директива съдържа нова глава II, озаглавена „Въздухоплаване“, която се състои от членове 3а—3ж. Член 3а определя приложното поле на тази глава:

„Разпоредбите на настоящата глава се прилагат за разпределяне и издаване на квоти по отношение на авиационните дейности, включени в списъка в приложение I“.

Съгласно определението, посочено в приложение I към изменената директива, авиационни дейности по смисъла на Директивата са „[п]олети, които заминават от или пристигат на летище, разположено на територията на държава членка, за която се прилага Договорът“( ).

По-нататък в част Б от приложение IV към изменената директива се определя, че емисиите от авиационни дейности се изчисляват, като се използва формулата „количеството изразходвано гориво х емисионния фактор“. Освен това от посоченото приложение е видно, че за целите на установяването на количеството авиационна дейност, извършена от операторите на въздухоплавателни средства, се използва формулата „тонкилометри = разстояние х полезен товар“, където „разстояние“ означава разстоянието по най-късата дъга от земната сфера (ортодрома) между летището на заминаване и летището на пристигане плюс допълнителен непроменлив фактор от 95 km.

26. Член 3в от изменената директива урежда „[о]бщо[то] количество на квотите за въздухоплаване“:

„1. За периода от 1 януари 2012 г. до 31 декември 2012 г. общото количество квоти, които ще се разпределят на операторите на въздухоплавателни средства, е равно на 97 % от историческите авиационни емисии.

2. За […] период[а], започващ на 1 януари 2013 г., и при условие че няма направени изменения […], за всеки следващ период общото количество квоти, които ще се разпределят на операторите на въздухоплавателни средства, е равно на 95 % от историческите авиационни емисии, умножени по броя на годините, включени в съответния период.

[…]“( ).

27. Член 3г от изменената директива, озаглавен „Метод на разпределение на квотите за въздухоплаването посредством продажба чрез търг“, съдържа следната разпоредба:

„1. В периода, посочен в член 3в, параграф 1, 15 % от квотите се разпределят чрез търг.

2. От 1 януари 2013 г. 15 % от квотите се разпределят чрез търг. Този процент квоти може да бъде увеличен като част от общия преглед на настоящата директива.

[…]

4. Държавите членки определят как ще се използват приходите от продажбата на квотите чрез търг. Тези приходи следва да се използват за справяне с изменението на климата в ЕС и в трети държави […].

[…]“.

28. В глава IV от изменената директива (озаглавена „Разпоредби, приложими за въздухоплаването и стационарните инсталации“) член 12, параграф 2а предвижда по отношение на прехвърлянето, връщането и отмяната на квоти:

„Администриращите държави членки гарантират, че до 30 април всяка година всеки оператор на въздухоплавателно средство връща броя квоти, равен на общото за предходната календарна година количество на емисиите от авиационни дейности, изброени в приложение I, които същият е изпълнил като оператор на въздухоплавателно средство, като това е проверено в съответствие с член 15. Държавите членки гарантират, че върнатите в съответствие с настоящия параграф квоти впоследствие са отменени“.

29. Съгласно член 16 от изменената директива държавите членки трябва да прилагат ефективно предвидената схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове и за нарушения да предвидят ефективни, съразмерни и възпиращи санкции. Тези санкции могат да включват дори налагането на забрана за експлоатация, за което, ако е уместно, Комисията взема решение по искане на държава членка. Имената на операторите на въздухоплавателни средства, които нарушават задълженията си по схемата за права на емисии, се публикуват.

30. Член 25а от изменената директива, озаглавен „Мерки, предприети от трети държави за намаляване на въздействието на въздухоплаването върху изменението на климата“, гласи:

„1. Когато трета държава приеме мерки за намаляване на въздействието върху изменението на климата на полети, заминаващи от тази държава, които кацат в Общността, Комисията, след като предприеме консултации с тази трета държава и държавите членки […], разглежда наличните възможности за осигуряване на най-добро взаимодействие между схемата на Общността и мерките на тази държава.

При необходимост Комисията може да приеме изменения, съгласно които полетите, пристигащи от съответната трета държава, да бъдат изключени от списъка с авиационни дейности от приложение I, или да се предвидят други изменения на авиационните дейности, включени в списъка в приложение I, които се изискват […].

[…]

2. Общността и нейните държави членки продължават да се стремят към споразумение относно глобални мерки за намаляване на емисиите на парникови газове от въздухоплаването. В контекста на всяко такова споразумение Комисията преценява, доколко са необходими изменения на настоящата директива във връзка с прилагането по отношение на операторите на въздухоплавателни средства“.

31. В допълнение следва да се посочи преамбюлът на Директива 2008/101, съображения 8, 9, 10, 11 и 17 от който съдържат следните пояснения:

„(8) Протоколът от Киото […] изисква развитите страни да се стремят към ограничаване или намаляване на емисиите на парникови газове от въздухоплаването, които не се контролират от Монреалския протокол, като работят в рамките на Международната организация за гражданско въздухоплаване (ИКАО).

(9) Общността не е договаряща страна по [Чикагската конвенция], но всички държави членки са договарящи страни по нея и са членове на ИКАО. Държавите членки продължават да подкрепят работата с други държави в рамките на ИКАО за разработване на мерки, включително пазарноориентирани инструменти, за преодоляване на въздействието на въздухоплаването върху изменението на климата. На шестото заседание на Комитета на ИКАО за защита на околната среда от въздухоплаването през 2004 г. беше постигнато съгласие, че специалната система за търговия с емисии във въздухоплаването, основана на нов правен инструмент под егидата на ИКАО, не буди достатъчно интерес и поради това не следва да се продължава работата по нея. Впоследствие Резолюция А 35-5 на 35-ото събрание на ИКАО, което се проведе през септември 2004 г., не предложи нов правен инструмент, а вместо това одобри отворената търговия с емисии и възможността държавите да включат емисиите от международното въздухоплаване в своите схеми за търговия с емисии. Допълнение L към Резолюция A 36-22 на 36-ото събрание на ИКАО, което се проведе през септември 2007 г., призовава договарящите държави да не прилагат системи за търговия с емисии спрямо оператори на въздухоплавателни средства от други договарящи държави, освен въз основа на взаимно съгласие между тях. Като припомниха, че Чикагската конвенция изрично признава правото на всяка договаряща страна да прилага на недискриминационна основа своите закони и разпоредби в областта на въздухоплаването спрямо въздухоплавателните средства на всички държави, държавите — членки на Европейската общност, и петнадесет други европейски държави формулираха резерва по тази резолюция и си запазиха правото по Чикагската конвенция да въвеждат и прилагат на недискриминационна основа пазарноориентирани мерки спрямо всички оператори на въздухоплавателни средства от всички държави, които предоставят услуги до, от или в рамките на техните територии.

(10) Шестата програма за действие на Общността за околната среда, създадена с Решение № 1600/2002/ЕО на Европейския парламент и на Съвета […], предвижда Общността да определя и предприема специфични действия за намаляване на емисиите на парникови газове от въздухоплаването, ако до 2002 г. такова действие не бъде договорено в рамките на ИКАО. В заключенията си от октомври 2002 г., декември 2003 г. и октомври 2004 г. Съветът многократно призова Комисията да предложи действия за намаляване на въздействието от международния въздушен транспорт върху изменението на климата.

(11) С цел да се постигнат необходимите съществени намаления, на равнище държава членка и на общностно равнище следва да се въведат политики и мерки във всички сектори на икономиката на Общността. Ако въздействието от сектора на въздухоплаването върху изменението на климата продължи да нараства със сегашния темп, това значително ще засегне намаленията, постигнати в други сектори в борбата с изменението на климата.

[…]

(17) Общността и нейните държави членки следва да продължават да се стремят към постигане на споразумение за мерки в световен мащаб за намаляване на емисиите на парникови газове от авиационни дейности. Схемата на Общността може да послужи като модел за използване на търговия с емисии в целия свят. Общността и нейните държави членки следва да продължават да поддържат контакт с трети страни по време на прилагането на настоящата директива и да ги насърчават да предприемат еквивалентни мерки. Ако трета държава приеме мерки за намаляване на въздействието върху климата от полети до Общността, като тези мерки имат екологичен ефект, който най-малко е еквивалентен на този на настоящата директива, Комисията следва да разгледа съществуващите възможности за осигуряване на оптимално взаимодействие между схемата на Общността и мерките на тази държава, след провеждане на консултации с нея. Схемите за търговия с емисии, които се развиват в трети държави, започват да осигуряват оптимално взаимодействие със схемата на Общността във връзка с тяхното обхващане на въздухоплаването. Двустранни споразумения относно свързването на схемата на Общността с други схеми за търговия с цел формиране на обща схема или вземането предвид на еквивалентни мерки за избягване на двойното регулиране, биха могли да представляват стъпка към споразумение с глобален характер. При наличието на такива двустранни споразумения, Комисията може да измени типовете авиационни дейности, включени в схемата на Общността, включително да извърши последващи корекции на общото количество квоти, които се издават на оператори на въздухоплавателни средства“.

В – Национална правна уредба

32. Релевантният акт в правото на Обединеното кралство е Aviation Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme Regulations 2009( ) (Наредба за схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове от въздухоплаването от 2009 г., наричана по-нататък „Наредбата от 2009 г.“), която съдържа част от националните мерки за транспониране на Директива 2008/101( ).

III – Главното производство

33. Запитващата юрисдикция — High Court of Justice of England and Wales (Queen’s Bench Division, Administrative Court) — е сезирана с жалба срещу Наредбата от 2009 г.

34. Жалбата е подадена на 16 декември 2009 г. от четирима жалбоподатели със седалище в САЩ. Те са Air Transport Association of America (наричана по-нататък „АТАА“), American Airlines (наричана по-нататък „АА“), Continental Airlines (наричана по-нататък „Continental“) и United Air Lines (наричана по-нататък „UAL“). АТАА е търговско сдружение на авиокомпании от САЩ, което няма стопанска цел. AA, Continental и UAL са опериращи в цял свят авиокомпании със седалище в САЩ, които обслужват и полети в Европейския съюз. Администриращата държава членка за тях по смисъла на схемата на ЕС за търговия с емисии е Обединеното кралство( ).

35. Ответник е министърът на енергетиката и измененията в климата( ) на Обединеното кралство в качеството му на основния компетентен национален орган за транспонирането на Директива 2008/101.

36. Всяка една от двете страни е подпомагана от встъпили страни в производството. В подкрепа на исканията на жалбоподателите в настоящото производство в делото са встъпили две други сдружения( ): Международната асоциация за въздушен транспорт (International Air Transport Association, IATA) и Националният съвет на канадските авиолинии (National Airlines Council of Canada, NACC). В подкрепа на исканията на ответника в делото са встъпили общо пет сдружения за опазване на околната среда( ), по-конкретно Федерацията по въздухоплаване и околна среда (Aviation Environment Federation, AEF), британската секция на Световния фонд за природата (World Wide Fund For Nature, WWF-UK), Европейската федерация за транспорт и околна среда (European Federation for Transport and Environment, EFTE), Фондът за защита на околната среда (Environmental Defense Fund, EDF) и организацията „Earthjustice“.

37. Жалбоподателите, поддържани от встъпилите в тяхна подкрепа страни, по същество твърдят, че Директива 2008/101, която е транспонирана с Наредбата от 2009 г., е несъвместима с международното право и поради това е невалидна. Ответникът и встъпилите в подкрепа на неговите искания страни заемат диаметрално противоположната позиция.

IV – Преюдициалното запитване и производството пред Съда

38. С определение от 8 юли 2010 г., постъпило в Съда на 22 юли 2010 г., High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) поставя на Съда следните преюдициални въпроси:

„1. Възможно ли е позоваване в настоящия случай на някоя от следните норми на международното право, за да се оспори валидността на Директива 2003/87/EО, изменена с Директива 2008/101/EО, с цел включване на авиационните дейности в схемата на ЕС за търговия с квоти за емисии:

а) принципа на международния обичай, че всяка държава има пълен и изключителен суверенитет върху въздушното си пространство;

б) принципа на международния обичай, че никоя държава няма право да претендира да подчини която и да било част от откритото море на своя суверенитет;

в) принципа на международния обичай за свободата на полетите над открито море;

г) принципа на международния обичай (чието съществуване ответникът оспорва), че въздухоплавателните средства, извършващи полети над открито море, попадат под изключителната юрисдикция на държавата, в която са регистрирани, освен ако в международен договор изрично не е предвидено друго;

д) Чикагската конвенция (по-специално членове 1, 11, 12, 15 и 24);

е) Споразумението „Открито небе“ (по-специално член 7, член 11, параграф 2, буква в) и член 15, параграф 3);

ж) Протокола от Киото (по-специално член 2, параграф 2)?

При утвърдителен отговор на първия въпрос:

2. Невалидна ли е изменената директива поради противоречие с един или няколко от гореупоменатите принципи на международния обичай, ако и доколкото въз основа на тази директива схемата за търговия с квоти за емисии се прилага към тези части от полетите (общо или на въздухоплавателни средства, регистрирани в трети страни), които се извършват извън въздушното пространство на държавите — членки на ЕС?

3. Ако и доколкото въз основа на изменената директива схемата за търговия с квоти за емисии се прилага към тези части от полетите (общо или на въздухоплавателни средства, регистрирани в трети страни), които се извършват извън въздушното пространство на държавите — членки на ЕС, невалидна ли е тази директива:

а) поради противоречие с членове 1, 11 и/или 12 от Чикагската конвенция;

б) поради противоречие с член 7 от споразумението „Открито небе“?

4. Доколкото въз основа на изменената директива схемата за търговия с квоти за емисии се прилага към авиационните дейности, невалидна ли е тази директива:

а) поради противоречие с член 2, параграф 2 от Протокола от Киото и с член 15, параграф 3 от споразумението „Открито небе“;

б) поради противоречие с член 15 от Чикагската конвенция, разглеждан сам по себе си или във връзка с член 3, параграф 4 и член 15, параграф 3 от споразумението „Открито небе“;

в) поради противоречие с член 24 от Чикагската конвенция, разглеждан сам по себе си или във връзка с член 11, параграф 2, буква в) от споразумението „Открито небе“?“.

39. В писмената фаза на производството пред Съда участват жалбоподателите в главното производство, страните, встъпили в подкрепа на исканията на двете страни в производството, правителствата на Белгия, Германия, Испания, Франция, Италия, Нидерландия, Австрия, Полша, Швеция, Обединеното кралство, Исландия и Норвегия, както и Европейският парламент, Съветът на Европейския съюз и Европейската комисия.

40. На 5 юли 2011 г. пред Съда се провежда съдебно заседание, в което се явяват представители на всички участници, представили становища в писмената фаза на производството, с изключение на правителствата на Белгия, Германия, Италия, Нидерландия, Австрия и Исландия, както и представител на датското правителство.

V – Анализ

41. Жалбоподателите в главното производство и сдруженията, встъпили в подкрепа на техните искания, считат, че включването на авиационните дейности в схемата на Европейския съюз за търговия с емисии е несъвместимо с редица принципи на международния обичай и с различни международни споразумения. Ето защо Директива 2008/101, която разпростирала обхвата на схемата на ЕС за търговия с емисии върху авиационните дейности, била невалидна.

42. По същество тези страни оспорват Директива 2008/101, изтъквайки три групи доводи. На първо място, те поддържат, че като не ограничава схемата си за търговия с емисии до чисто вътрешните европейски полети, а включва в нея и отсечки от международни полети, които се извършват над открито море или над територията на трети държави, Европейският съюз превишава властта си от гледна точка на международното право( ). На второ място, според тях всяка схема за търговия с емисии по отношение на международното въздухоплаване трябва да бъде договорена и приета в сътрудничество с ИКАО и не може да бъде въведена едностранно( ). И на трето място, те считат схемата за търговия с емисии за равнозначна на данък или такса, забранени с международните споразумения( ).

43. Безспорно е, че Европейският съюз е обвързан от международното право. От една страна, Европейският съюз има правосубектност (член 47 ДЕС) и следователно може да бъде носител на международни права и задължения. От друга страна, Съюзът изрично се е ангажирал да допринася за стриктното спазване и развитието на международното право (член 3, параграф 5, второ изречение ДЕС), както и да насърчава зачитането на принципите на международното право в останалата част от света (член 21, параграф 1, първа алинея ДЕС).

44. В съответствие с това, както следва от установената съдебна практика, правомощията на Съюза трябва да се упражняват при спазване на международното право( ). Предвид правомощието си да се произнася по преюдициални запитвания (член 19, параграф 3, буква б) ДЕС и член 267, първа алинея, буква б) ДФЕС) Съдът е овластен да преценява дали актовете на институциите на Съюза не са невалидни поради противоречие с норма на международното право( ).

45. Това обаче не означава, че в съдебните производства субектите на частното право (т.е. физическите и юридическите лица) могат произволно да се позовават на международноправни разпоредби или принципи, за да оспорват актове на институциите на Съюза. Напротив, с оглед на всяка конкретно разглеждана международноправна разпоредба и на всеки конкретно разглеждан международноправен принцип трябва винаги отделно да се определи дали и доколко е възможно да бъдат критерий за преценка на законосъобразността на актове на Съюза по дело, образувано по искане на физическо или юридическо лице( ). Тази проблематика, до която се отнася първият преюдициален въпрос, логично предхожда конкретната преценка на валидността на Директива 2008/101 (съответно преценката на валидността на Директива 2003/87, изменена с Директива 2008/101) и следователно трябва да се разгледа най-напред.

46. При анализа на поставените правни въпроси освен това ще се огранича да разгледам принципите и разпоредбите на международното право, с които конкретно са свързани въпросите на националната юрисдикция. Струва ми се неуместно да разглеждам и всички други международни споразумения, на които се позовават например страните, встъпили в подкрепа на исканията на жалбоподателите в главното производство( ). Наистина от теоретична гледна точка е възможно в производството по преюдициално запитване Съдът служебно да изложи становище по основания за невалидност, които запитващата юрисдикция не е разгледала( ). При преюдициалните запитвания за преценка на валидността на акт на Съюза обаче Съдът би следвало да използва тази възможност изключително премерено. Ако от преписката е видно, че националната юрисдикция имплицитно се отказва от запитване до Съда по дадена разпоредба, Съдът също не следва да я разглежда( ). Такъв е настоящият случай. Макар в акта за преюдициално запитване на High Court многократно да се споменават международните споразумения, на които се позовават встъпилите в делото страни, това не означава, че до Съда е отправено и запитване за валидността на Директивата от гледна точка на тези споразумения.

А – По прилагането на международни споразумения и на принципи на международния обичай като критерий за преценка на валидността на Директива 2008/101 (първи въпрос)

47. В рамките на първия въпрос следва да се разгледа основният проблем дали и доколко изобщо е възможно прилагането на визираните от запитващата юрисдикция международни споразумения и принципи на международния обичай като критерий за преценка на валидността на Директива 2008/101, и то във връзка със съдебни производства пред национални юрисдикции, образувани по искане на физически или юридически лица, в случая — на предприятия и сдружения на предприятия.

48. Ще обсъдя този въпрос най-напред с оглед на трите разглеждани международни споразумения — Чикагската конвенция, Протокола от Киото и споразумението „Открито небе“ (вж. по този въпрос раздел 1 по-нататък), и след това — по отношение на различните принципи на международния обичай, изтъкнати от запитващата юрисдикция (вж. по този въпрос раздел 2 по-нататък).

1. Международни споразумения (първи въпрос, букви д)—ж)

49. Съгласно установената съдебна практика прилагането на международните споразумения като критерий за преценка на валидността на актове на институциите на Съюза е възможно, ако са изпълнени две условия( ):

– първо, Европейският съюз да е обвързан от съответното споразумение,

– второ, естеството и структурата на съответното споразумение да допускат подобна преценка на валидността, а с оглед на съдържанието си разпоредбите му да изглеждат безусловни и достатъчно точни.

50. Във връзка с това в рамките на втория критерий трябва да се вземе предвид, че в настоящия случай въпросът за валидността на Директива 2009/101 се поставя по дело, образувано по искане на частноправни субекти — няколко авиокомпании и едно сдружение на авиокомпании( ).

а) Чикагската конвенция (първи въпрос, буква д)

51. На първо място, за Чикагската конвенция не е изпълнен още първият от критериите, посочени по-горе в точка 49.

52. Всъщност Европейският съюз не е договаряща страна по Чикагската конвенция. Следователно от формална гледна точка това споразумение не поражда за Съюза права и задължения.

53. При все това жалбоподателите в главното производство и встъпилите в подкрепа на техните искания сдружения са на мнение, че от материалноправна гледна точка Съюзът е обвързан от Чикагската конвенция. В това отношение те се основават на член 351 ДФЕС, от една страна, а от друга — изтъкват теорията за функционалната приемственост.

54. И двата довода обаче не могат да бъдат приети.

i) Липса на обвързваща сила на Чикагската конвенция съгласно член 351 ДФЕС

55. От член 351, първа алинея ДФЕС (предишен член 307 ЕО или член 234 от Договора за ЕИО) е видно, че правата и задълженията на държавите членки спрямо трети страни не се засягат от разпоредбите на Договорите (т.е. от разпоредбите на ДЕС и ДФЕС( )), ако и доколкото става въпрос за права и задължения, произтичащи от международни споразумения, сключени преди присъединяването на съответната държава членка към Европейския съюз.

56. Признавайки по силата на член 351, първа алинея ДФЕС такива заварени договори, сключени от държавите членки с трети страни, правото на Съюза отчита международноправния принцип „pacta sunt servanda“( ). С други думи, членството в Европейския съюз не поражда за държавите членки задължения, които биха довели до неизпълнение на сключени по-рано международни споразумения с трети страни( ).

57. От своя страна институциите на Съюза обаче са длъжни единствено да не препятстват изпълнението на задълженията на държавите членки, които произтичат от подобни заварени договори, а не съгласно международното право самият Съюз да има задължения към съответните трети страни по силата на заварени договори, сключени от държавите — членки на Европейския съюз( ). Прилага се признатият и в международното право принцип на относителното действие на договорите, съгласно който договорите не създават нито права, нито задължения за трети страни („pacta tertiis nec nocent nec prosunt“)( ).

58. Липсата на обвързваща сила за Съюза на заварените договори, сключени от държавите членки, става очевидна, ако приложимите към заварените договори правила, съдържащи се в член 351 ДФЕС, се съпоставят с правилата, които по силата на член 216 ДФЕС се прилагат към споразуменията, сключени от самия Съюз. Всъщност, докато член 216, параграф 2 ДФЕС установява, че сключените от самия Съюз споразумения обвързват институциите на Съюза и държавите членки, член 351 ДФЕС не съдържа сходна разпоредба по отношение на заварените договори, сключени от държавите членки. От член 351 ДФЕС не произтича задължение на институциите на Съюза да адаптират правото на Съюза към заварените договори, сключени от неговите държави членки. От друга страна, съгласно член 351, втора алинея ДФЕС държавите членки са длъжни да предприемат всички необходими мерки, за да премахнат евентуални несъответствия между сключените от тях заварени договори и Учредителните договори на Съюза (ДЕС и ДФЕС). Ако е необходимо, държавите членки трябва да адаптират или да денонсират заварените договори, които са сключили с трети страни( ).

59. Следователно от член 351 ДФЕС не произтича обвързваща сила на Чикагската конвенция за Съюза.

ii) Липса на обвързваща сила на Чикагската конвенция по силата на функционална приемственост

60. С помощта на теорията за функционалната приемственост също не е възможно да се защити извод за обвързваща сила на Чикагската конвенция за Съюза.

61. Теорията за функционалнта приемственост води началото си от Решение на Съда по дело International Fruit Company. В това решение Съдът приема, че тогавашната Европейска икономическа общност е обвързана от разпоредбите на ГАТТ от 1947 г. (Общо споразумение за митата и търговията) и без формално да е страна по това споразумение, доколкото по силата на Договора за ЕИО в съответната област е поела правомощия, упражнявани по-рано от нейните държави членки( ).

62. Посочената съдебна практика относно ГАТТ не може обаче автоматично да се прилага към други международни споразумения( ). По-специално тя е неподходяща за разглеждания в случая сектор на въздухоплаването.

63. От една страна, в сектора на въздухоплаването — противно на поддържаното от жалбоподателите в главното производство и от встъпилите в подкрепа на техните искания сдружения — много, но не всички правомощия на държавите членки са прехвърлени на Съюза( ). Ето защо например до неотдавна споразуменията за въздушен транспорт са сключвани като „смесени споразумения“, страни по които освен Съюза са и неговите държави членки( ).

64. От друга страна, няма основание да се смята, че в рамките на ИКАО Европейският съюз, или по-рано — Европейската общност, действа в качеството на правоприемник на държавите членки и че това е одобрено от останалите договарящи страни по Чикагската конвенция, какъвто е бил случаят с ГАТТ от 1947 г.( ). Както е видно от преписката, в рамките на ИКАО Съюзът има само статут на наблюдател и координира позициите на държавите членки преди заседанията на органите на ИКАО, но поне към настоящия момент не участва в тези органи вместо държавите членки( ). В отговор на въпрос в съдебното заседание пред Съда жалбоподателите по главното производство и встъпилите в подкрепа на техните искания сдружения признаха този факт.

65. При тези условия не може да се приеме, че е налице функционална приемственост, по силата на която Съюзът да е поел в рамките на ИКАО ролята на своите държави членки и следователно от материалноправна гледна точка самият той да е обвързан от Чикагската конвенция. Обстоятелството, че всички държави — членки на Европейския съюз, са договарящи страни по Чикагската конвенция, самò по себе си не е достатъчно, за да породи обвързваща сила на тази конвенция за Съюза( ).

iii) Междинно заключение

66. Ето защо, предвид факта че Европейският съюз не е обвързан от Чикагската конвенция, не е възможно последната да се прилага като критерий за преценка на валидността на Директива 2008/101. Обстоятелството, че всички държави — членки на Съюза, са договарящи страни по Чикагската конвенция, може обаче да има последици при тълкуването на разпоредбите на правото на Съюза( ). Този извод следва от общия принцип за добросъвестност, който се прилага и в международното право, а освен това е закрепен в правото на Съюза, и по-точно в член 4, параграф 3 ДЕС( ).

б) Протоколът от Киото и споразумението „Открито небе“ (първи въпрос, букви е) и ж)

67. Несъмнено Европейският съюз — по-рано Европейската общност — е обвързан от Протокола от Киото и от споразумението „Открито небе“ в качеството си на договаряща страна по тези две споразумения (вж. също член 216, параграф 2 ДФЕС във връзка с член 1, трета алинея, трето изречение ДЕС). Следователно първият от двата критерия, посочени по-горе в точка 49, е изпълнен за всяко от споразуменията. Остава обаче да се провери дали е изпълнен и вторият от тези критерии, т.е. дали с оглед на естеството и структурата им Протоколът от Киото и споразумението „Открито небе“ могат да служат за критерий за преценка на валидността на актовете на Съюза и дали по съдържанието си разглежданите разпоредби на тези споразумения са безусловни и достатъчно точни.

i) Предварителна бележка

68. Всяко сключено от Европейския съюз международно споразумение е обвързващо за него по смисъла на международното право спрямо другите договарящи страни. Вътрешното за Съюза действие на подобни споразумения обаче не е въпрос на международното право, а на правото на Съюза. В постоянната си практика Съдът отговаря на този въпрос в смисъл, че от момента на влизането им в сила сключените от Съюза международни споразумения представляват съществена („неразделна“) част от правния ред на Съюза( ). Освен това от член 216, параграф 2 ДФЕС е видно, че тези споразумения обвързват институциите на Съюза и държавите членки. От въпроса за самото действие на дадено международно споразумение трябва обаче да бъде разграничен въпросът за действието на неговите разпоредби по конкретно дело. Всъщност е възможно поради естеството и структурата на съответното споразумение разпоредбите му да са напълно неприложими или да се прилагат в съвсем ограничена степен на равнището на Съюза за целите на съдебния контрол за валидност на актовете на институциите на Съюза.

69. Действието в Съюза на разпоредбите на споразумение, сключено от него с трети държави, не може да се установи, без да се вземе предвид международният произход на въпросните разпоредби. Ако споразумението не съдържа — както е обичайно — изрични правила за действието, което разпоредбите му трябва да произведат във вътрешния правен ред на договарящите страни, компетентните юрисдикции са длъжни да установят това чрез тълкуване( ), като по-специално се основават на духа, структурата или текста на споразумението( ). При всички положения Съдът следва да определи, основавайки се по-специално на посочените критерии, дали субектите на правото на Съюза имат право да се позовават пред съдилищата на разпоредбите на съответното международно споразумение, за да оспорват валидността на актове на Съюза( ).

70. Съгласно постоянната практика на Съда правилата на Световната търговска организация (СТО) и решенията на органите на СТО например поради естеството и структурата си изобщо не могат да се прилагат като критерий за преценка на валидността на актове на Съюза. По същество Съдът обосновава този извод с голямата „еластичност“ (или „гъвкавост“, на френски език „souplesse“) на ГАТТ (или понастоящем на правото на СТО), което се опира на преговорния подход и се основава на принципа за взаимност (реципрочност)( ).

71. Освен това по правило в съдебни производства, образувани по искане на частноправни субекти (т.е. на физически или юридически лица), международното споразумение може да бъде критерий за преценка на валидността на актове на институциите на Съюза само когато с оглед на естеството и структурата си поражда права, на които частноправните субекти могат да се позовават пред съда( ). С други думи, съответното международно споразумение трябва да поражда последици за правното положение на частноправните субекти( ).

72. Последици за правното положение на частноправните субекти е в частност е налице, когато международното споразумение им предоставя самостоятелни права и свободи( ), какъвто е например случаят в много споразумения за асоцииране, сътрудничество или партньорство, сключени от Европейския съюз( ). Споразуменията за опазване на околната среда също е възможно да съдържат разпоредби, на които всяко заинтересовано лице може да се позове пред съд( ).

73. Обстоятелството, че частноправните субекти имат само ограничена възможност да се позовават пред съд на международни споразумения като критерий за преценка на валидност, се обяснява с целта на правото на защита: в правния ред на Съюза — както и в повечето национални правни системи — частноправните субекти по принцип се ползват от съдебна защита, доколкото това е необходимо за спазване на гарантираните им права или свободи (вж. също член 47, параграф 1 от Хартата на основните свободи на Европейския съюз).

74. В този контекст и по настоящото дело, на първо място, трябва да се провери дали по своето естество и структура споразумението „Открито небе“ и Протоколът от Киото пораждат права, на които частноправните субекти могат да се позовават. На второ място, необходим е конкретен анализ на въпроса дали всяка от разглежданите разпоредби на тези споразумения е безусловна и достатъчно точна по съдържание, за да могат частноправните субекти да се позовават на нея пред съд.

75. В настоящия случай не е необходимо да се разглежда въпросът дали трябва да се прилагат други, по-благоприятни условия в хипотезата на производство по жалба за отмяна, подадена от някой от привилегированите жалбоподатели по член 263, втора алинея ДФЕС поради противоречие на акт на Съюза с международните задължения на същия( ). В подкрепа на тази теза може да се посочи фактът, че международното право е част от правния ред на Съюза и че в системата на Учредителните договори на Европейския съюз привилегированите жалбоподатели не само имат право да защитават собствените си права, но и допринасят в общ интерес за упражняването на контрол за законосъобразност на актовете на институциите на Съюза. Съгласно член 3, параграф 5, второ изречение ДЕС това не на последно място включва и гарантирането на стриктно спазване на международното право.

ii) Протоколът от Киото (първи въпрос, буква ж)

76. Що се отнася, на първо място, до Протокола от Киото, единствено според жалбоподателите в главното производство и встъпилите в подкрепа на техните искания сдружения този протокол може да се прилага непосредствено. Участващите в преюдициалното производство институции и правителства, както и сдружениятa за опазване на околната среда заемат диаметрално противоположна позиция и считат, че Протоколът от Киото не може да бъде критерий за преценка на валидността на Директива 2008/101.

77. Последното становище е убедително. Естеството и структурата на Протокола от Киото като цяло, и конкретно на разглежданата разпоредба от него (член 2, параграф 2) изобщо не дават основание да се подкрепи тезата за непосредствената му приложимост.

– Естество и структура на Протокола от Киото

78. Протоколът от Киото е споразумение за опазване на околната среда и на климата. Той е допълнителен протокол към Рамковата конвенция на Организацията на обединените нации по изменение на климата( ).

79. Основната цел на Рамковата конвенция и на всички свързани с нея правни инструменти е да се постигне стабилизиране на концентрациите на парникови газове в атмосферата до равнище, което предотвратява опасна антропогенна намеса в климата като система( ). Преамбюлът на Рамковата конвенция подчертава по-конкретно грижата на човечеството за неблагоприятните последствия от изменението на климата на Земята( ), изисква най-широко възможно сътрудничество от всички страни( ) и потвърждава суверенността на държавите в международното сътрудничество, което да посрещне изменението на климата( ).

80. Сами по себе си посочените цели и цялостният контекст, в който се вписва Протоколът от Киото, показват, че става въпрос за правен инструмент, уреждащ единствено отношенията между държави( ) и съответните им задължения в рамките на усилията в световен мащаб за реакция спрямо изменението на климата.

81. Това впечатление се потвърждава от самия преглед на най-важните конкретни разпоредби на Протокола от Киото. В тях неизчерпателно са изброени различни политики и мерки в подкрепа на устойчивото развитие, които определени договарящи страни (основно развитите страни) следва да приложат, за да изпълнят съответните си задължения за ограничаване и намаляване на емисиите( ).

82. Разбира се, може да се счита, че мерките за опазване на климата, предприети от договарящите страни на основание на Протокола от Киото, ще имат средно- и дългосрочно въздействие в полза на частноправните субекти, тъй като имат за цел запазването на околната среда. Също така има вероятност много от предприетите мерки да бъдат свързани с тежести за частноправните субекти. Подобни въздействия обаче винаги са опосредени. Рамковата конвенция и Протоколът от Киото не съдържат конкретни разпоредби, които биха могли да породят преки последици за правното положение на частноправните субекти. Освен някои общи позовавания на „човечеството“ и „човека“ в тези правни инструменти не се съдържа нищо повече( ).

83. Всичко това говори против тезата, че частноправните субекти могат да се позовават на Протокола от Киото пред съд, още повече когато са граждани или юридически лица на държави, които не са ратифицирали този протокол( ).

84. Следва да се допълни, че макар задълженията за ограничаване и намаляване на емисии, договорени в Протокола от Киото, да са количествени, те оставят на договарящите страни широка свобода на преценка по отношение на политиките, които следва конкретно да се прилагат, и на мерките, които следва конкретно да се предприемат в съответствие с тяхното национално положение( ). Всички задължения по Протокола от Киото изискват, без изключение, да бъдат транспонирани в националното законодателство и освен това те не са и достатъчно точни, за да пораждат непосредствено действие в полза или във вреда на частноправните субекти( ).

– Член 2, параграф 2 от Протокола от Киото

85. Конкретната разпоредба на член 2, параграф 2 от Протокола от Киото, на която запитващата юрисдикция се позовава, се вписва напълно в разгледаната по-горе обща картина. В тази разпоредба страните се договарят (доколкото това е релевантно в настоящия случай) да се стремят към ограничаване или намаляване на емисиите на определени парникове газове от въздухоплаването, като работят в рамките на ИКАО.

86. Следователно разглежданата разпоредба урежда само правоотношения между страните по Протокола от Киото. Тя описва организационната рамка, в която договарящите страни възнамеряват да си сътрудничат с цел ограничаване или намаляване на емисиите на парникови газове от въздухоплаването. Това обаче не произвежда преки последици за правното положение на частноправните субекти. По-специално посоченият в член 2, параграф 2 от Протокола от Киото подход — сътрудничество с ИКАО — не съставлява процесуална гаранция, която да е предназначена или поне по естеството си да може да защити каквито и да било права или интереси на частноправните субекти.

87. Следователно частноправните субекти не могат да се позовават пред съд на разпоредбата на член 2, параграф 2 от Протокола от Киото, в резултат от което в настоящия случай не е възможно прилагането на тази разпоредба като критерий за проверка на валидността на Директива 2008/101.

iii) Споразумението „Открито небе“ (първи въпрос, буква е)

88. Що се отнася по-нататък до споразумението „Открито небе“, повечето участващи в преюдициалното производство институции и правителства съвсем общо отричат възможността то да поражда преки последици за правното положение на частноправните субекти. Все пак Комисията и френското правителство по принцип признават, че физическите и юридическите лица могат да се позовават на споразумението „Открито небе“ пред съд( ).

89. Присъединявам се към последното схващане. То отчита в по-голяма степен както естеството и структурата на споразумението „Открито небе“, така и различните разглеждани разпоредби от това споразумение.

– Естество и структура на споразумението „Открито небе“

90. Наистина, някои формулировки в споразумението „Открито небе“ може да се тълкуват в смисъл, че това споразумение за въздушен транспорт урежда отношенията между договарящите страни, тоест между Европейския съюз — по-рано Европейската общност — и неговите държави членки, от една страна, и САЩ, от друга страна( ).

91. Много други формулировки в споразумението „Открито небе“ обаче целенасочено визират правата и задълженията на частноправни субекти, по-специално споразумението пряко посочва авиокомпании и други доставчици на услуги( ). То дори частично предвижда права за „всяко лице“( ). Такива формулировки водят до заключението, че споразумението „Открито небе“ поражда преки последици най-малкото и за правното положение на частноправни субекти, по-специално за положението на някои предприятия.

92. Това впечатление се потвърждава от преамбюла на споразумението „Открито небе“. В него се говори за „пазарна конкуренция между авиокомпаниите“, която следва да бъде подкрепена „с минимална намеса и регулиране от страна на държавата“( ), да бъде укрепена( ) и защитена от неблагоприятните последици от държавните субсидии( ). В преамбюла се заявява намерението за „предоставяне на достъп до пазари“( ) и се изразява желанието „да [се предостави] възможност на авиокомпаниите да предлагат на пътуващите и спедиторите конкурентни цени и услуги в отворени пазари“( ); освен това авиокомпаниите следва да имат увеличен достъп до световните капиталови пазари( ). Следователно става дума за реализирането на класически икономически свободи. Подобни цели са характерни за международни споразумения, чието съдържание не се изчерпва с правна уредба на отношенията между договарящите страни, а включва и уредба на правното положение на отделни икономически оператори. Освен това ролята на отделната личност е особено ясно открояваща се характеристика на споразумението „Открито небе“ навсякъде, където става въпрос за (авио)компании, пътници, пътуващи, спедитори, потребители или дори за служители и работници( ).

93. Решение по дело Intertanko( ), на което се позовават няколко институции и правителства в становищата си пред Съда, не опровергава тезата, че споразумението „Открито небе“ поражда последици за правното положение на частноправни субекти.

94. Наистина в Решение по дело Intertanko, посочено по-горе, въз основа на естеството и структурата на Конвенцията на Организацията на обединените нации по морско право (наричана по-нататък „Конвенцията от Монтего бей“)( ) Съдът заключава, че тази конвенция урежда само отношенията между договарящите страни и не предоставя на частноправните субекти самостоятелни права и свободи, макар че в някои нейни разпоредби става въпрос за кораби и за техните права( ). В Решение по дело Intertanko, посочено по-горе, правата и задълженията на пътуващите с кораби в морски води се тълкуват само като следствие от правата и задълженията на съответните държави на знамето( ).

95. При все това обстоятелството, че упражняването на определени права, произтичащи от международно споразумение, е свързано с гражданството на съответното лице или с месторегистрацията на кораб или въздухоплавателно средство, самò по себе си не е аргумент против пряката приложимост на съответната разпоредба от споразумението( ). Oбщoпризнатият принцип, че всяка държава определя условията, при които предоставя гражданство или националност( ), сам по себе си не изключва възможността свързаните с гражданството или националността разпоредби от международни споразумения да пораждат последици за правното положение на частноправните субекти.

96. По-голямата част от международните споразумения предвиждат права и задължения само за гражданите на договарящите страни. Ако пряката им приложимост се изключи само поради използването на гражданството като критерий за привързване, частноправните субекти едва ли биха могли някога да се позовават на разпоредбите на международни споразумения, които пораждат последици за тях.

97. Независимо обаче и от това, възприетият в Решение по дело Intertanko, посочено по-горе, подход по отношение на Конвенцията от Монтего Бей не може да се приложи с лека ръка към разглежданото в случая споразумение „Открито небе“.

98. Всъщност Конвенцията от Монтего Бей поставя много по-силен акцент върху правната уредба на отношенията между държавите и придава много по-малко значение на правното положение на частноправните субекти, отколкото споразумението „Открито небе“. Основна цел на Конвенцията от Монтего Бей всъщност е да кодифицира, уточни и развие правилата на общото международно право относно мирното сътрудничество на международната общност при проучването, използването и експлоатацията на морските пространства( ), както и да създаде „Конституция на моретата“( ). Целта е да се установи справедливо равновесие между интересите на държавите в качеството им на крайбрежни държави и интересите на държавите в качеството им на държави на знамето, които могат да бъдат противоречиви. В това отношение договарящите държави възнамеряват да определят материални и териториални граници на съответните си суверенни права( ).

99. В споразумението „Открито небе“ много по-често се споменават частноправни субекти и предприятия, отколкото в Конвенцията от Монтего Бей( ), а и както вече посочих( ), в преамбюла на споразумението „Открито небе“ значението на отделната личност и на предприятията е откроено с яснота, която няма аналог в Конвенцията от Монтего Бей.

100. Освен това съществуването на Съвместен комитет и на арбитраж по спорове между договарящите страни във връзка с прилагането или тълкуването на споразумението „Открито небе“( ) не изключва непременно възможността това споразумение да поражда последици за правното положение на частноправни субекти, нито възможността някои от разпоредбите му да се прилагат непосредствено спрямо физически или юридически лица( ). Всъщност, за разлика от правото на СТО, споразумението „Открито небе“ в много по-малка степен се основава на преговорния подход и на принципа на реципрочност( ).

101. Ето защо в обобщение считам, че с оглед на естеството и структурата му споразумението „Открито небе“ може да поражда последици за правното положение на частноправните субекти. Следователно по висящи спорове, образувани по искания на частноправни субекти, по принцип е възможно споразумението „Открито небе“ да се прилага като критерий за преценка на валидността на актове на Съюза.

– Съдържателна безусловност и достатъчна точност на разглежданите разпоредби от споразумението „Открито небе“

102. Запитващата юрисдикция поставя въпрос по-конкретно относно три разпоредби от споразумението „Открито небе“: член 7, член 11, параграф 2, буква в) и член 15, параграф 3. За всяка една от тези разпоредби трябва поотделно да се провери дали по съдържанието си е безусловна и достатъчно точна, за да послужи за критерий за преценка на валидността на Директива 2008/101.

103. Член 7 от споразумението „Открито небе“ предвижда, по-просто казано, че законовите и подзаконовите актове на едната страна се прилагат и за въздухоплавателните средства, както и за пътниците, екипажите или товарите във въздухоплавателни средства на другата страна и се спазват от тях. По съдържанието си тази разпоредба е безусловна, и по-специално не изисква страните по споразумението „Открито небе“ да приемат национални разпоредби за прилагането ѝ. Освен това разпоредбата е достатъчно точна, за да се изведат от нея конкретни правни последици: тя описва подробно за какъв вид законови и подзаконови актове става въпрос( ) и категорично предвижда тези законови и подзаконови актове да „се прилагат“ и да „се спазват“. В допълнение тя визира конкретно частноправни субекти като адресати, тъй като съответните законови и подзаконови разпоредби се прилагат именно за авиокомпаниите (съответно техните въздухоплавателни средства и товари), както и за пътниците и екипажите, и пак те са тези, които трябва да ги спазват. Следователно член 7 от споразумението „Открито небе“ изпълнява всички условия за непосредствено прилагане.

104. Член 11, параграф 2, буква в) от споразумението „Открито небе“ предвижда, по-просто казано, освобождаване от данъци, налози, мита и такси върху горивото, смазочните материали и консумативите за техническа поддръжка за въздухоплавателни средства на договарящите страни. Наистина тази разпоредба е достатъчно точна, за да бъде непосредствено приложена, доколкото конкретно определя за кои стоки се допуска освобождаване и от какво. При все това разпоредбата не е безусловна, тъй като предоставя освобождаване само „на реципрочна основа“( ). Следователно въпросът дали в определен момент дадена авиокомпания може да се позове на освобождаването срещу някоя от договарящите страна зависи от поведението на съответната друга страна към този момент. Установените в САЩ авиокомпании могат да се позовават пред европейските власти на предвиденото в споразумението „Открито небе“ освобождаване само ако и доколкото към този момент и властите в САЩ предоставят на европейски авиокомпании съответното освобождаване. Поради наличието на подобно изискване условията за непосредствено прилагане на член 11, параграф 2, буква в) от споразумението „Открито небе“ не са изпълнени.

105. Член 15, параграф 3, първо изречение от споразумението „Открито небе“ предвижда при установяването на мерки за опазване на околната среда да се следват авиационните стандарти за околната среда, приети от ИКАО, „с изключение на обявените различия“. Тази разпоредба не изглежда нито безусловна, нито достатъчно точна, за да бъде непосредствено приложена. В последната част от изречението тя препраща към правото на ИКАО и сама по себе си не урежда условията, при които е възможна дерогация от стандартите за околната среда. Освен това нищо не сочи тази разпоредба да може изобщо да породи последици за правното положение на частноправните субекти: става въпрос за „установяване“ на мерки за опазване на околната среда в общ интерес, а не за тяхното прилагане спрямо авиокомпаниите.

106. В член 15, параграф 3, второ изречение от споразумението „Открито небе“ договарящите страни се задължават да прилагат мерки за опазване на околната среда, които оказват въздействие върху въздухоплавателните услуги, в съответствие с член 2 и член 3, параграф 4 от споразумението „Открито небе. За разлика от член 15, параграф 3, първо изречение, тази разпоредба се отнася специално до прилагането на мерки за опазване на околната среда спрямо авиокомпаниите, следователно може да окаже конкретно въздействие върху тяхното правно положение. Формулировката на посочената разпоредба гласи, че мерки за опазване на околната среда трябва да се прилагат в съответствие с принципа за справедливи и равни възможности за конкуренция между авиокомпаниите (член 2 от споразумението „Открито небе“). Освен това трябва да се спазва по-специално правото на всяка авиокомпания да определя честотата и капацитета на предлагания от нея международен въздушен превоз на базата на търговски съображения, продиктувани от пазара (член 3, параграф 4, първо изречение от споразумението „Открито небе“). По-нататък се изисква тези мерки да се прилагат при еднакви условия в съответствие с член 15 от Чикагската конвенция (наричана в споразумението само „конвенцията“) (член 3, параграф 4, второ изречение от споразумението „Открито небе“). В крайна сметка общото за всички тези изисквания се състои в това, че мерките за опазване на околната среда трябва да бъдат прилагани към авиокомпаниите по недискриминационен начин и не може да се накърняват възможностите на авиокомпаниите в конкуренцията помежду им. Такива изисквания са безусловни и достатъчно точни. Подобно на забраните за дискриминация, известни от различни споразумения за асоцииране, коопериране и партньорство, и подобно на приложимите в европейския вътрешен пазар принципи на конкуренция( ), те могат да бъдат непосредствено прилагани.

iv) Междинно заключение

107. Следователно само член 7 и член 15, параграф 3, второ изречение от споразумението „Открито небе“ могат да се прилагат като критерий за преценка на валидността на Директива 2008/101.

2. Международният обичай (първи въпрос, букви а)—г)

108. Общопризнато е( ), че освен от приложимите за него международни споразумения Европейският съюз е обвързан и от международния обичай, както се потвърждава в член 3, параграф 5, второ изречение ДЕС („стриктно спазване и развитие на международното право“). Съответните принципи на международния обичай са част от правния ред на Съюза( ).

109. От практиката на съдилищата на Съюза обаче засега не може да се изведат ясни критерии, въз основа на които да се преценява дали и доколко принцип на международния обичай може да бъде критерий за преценка на валидността на актове на Съюза. Всъщност до този момент не се е налагало съдилищата на Съюза да преценяват валидността на актове на Съюза от тази гледна точка; досега съдебната практика се опира на международния обичай само при тълкуването на някои разпоредби и принципи на правото на Съюза( ).

110. Както множество участващи в производството институции и правителства правилно изтъкват, тези критерии не следва да се различават от критериите, въз основа на които се проверява дали и доколко валидността на актове на Съюза може да се прецени с оглед на международни споразумения.

111. Всъщност, от една страна, няма основателна причина частноправните субекти да могат да се позовават на принципите на международния обичай при по-малко ограничителни условия, отколкото когато се позовават на международни споразумения. Жалбоподателите в главното производство и встъпилите в подкрепа на техните искания сдружения не изтъкват такава причина в производството пред Съда.

112. От друга страна, множество принципи на международния обичай вече са кодифицирани в международни споразумения( ). Не би било целесъобразно частноправните субекти да могат да се позовават на един и същ принцип на международния обичай при различни условия според това дали той се прилага като принцип на международния обичай или като част от международното договорно право.

113. Ето защо предвид вече разгледаната съдебна практика във връзка с международните споразумения( ) предлагам на Съда да признава принципите на международния обичай като критерии за преценка на валидността на актове на Съюза само ако са изпълнени две условия:

– първо, да е налице принцип на международното обичайно право, от който Европейският съюз да е обвързан,

– второ, естеството и структурата на съответния принцип на международния обичай да допускат такава преценка за валидност и освен това с оглед на съдържанието си съответният принцип да е безусловен и достатъчно точен.

114. От друга страна, в рамките на втория критерий трябва да се вземе предвид, че в настоящия случай въпросът за валидността на Директива 2008/101 се поставя по дело, образувано по искане на частноправни субекти — няколко авиокомпании и едно сдружение на авиокомпании( ).

а) По съществуването на разглежданите принципи на международното обичайно право и по обвързването на Европейския съюз от тях

115. Както следва по-конкретно от член 38, параграф 1, буква б) от Статута на международния съд( ), международният обичай е един от общопризнатите източници на международното право. За възникването му е необходимо да съществува обща практика на всеки от съответните субекти на международното право (consuetudo; обективен елемент), която да е призната като право (opinio iuris sive necessitatis; субективен елемент)( ).

116. Някои принципи на международния обичай са кодифицирани в многостранни споразумения, страни по които са много голям — представителен — брой субекти на международното право. Такъв е случаят по-специално с няколко разпоредби от Чикагската конвенция( ), Конвенцията за откритото море( ) и с части от Конвенцията от Монтего Бей( ).

117. Участниците в настоящото преюдициално производство по принцип не спорят, че информация за съществуването или липсата на разглежданите принципи на международния обичай и за обвързващата им сила за Европейския съюз не на последно място може да се намери в Чикагската конвенция и Конвенцията от Монтего Бей.

i) Суверенитетът на държавите над въздушното им пространство (първи въпрос, буква а)

118. Принципът на суверенитета на държавите над въздушното им пространство (понякога обозначаван и като „въздушен суверенитет“) е следствие от суверенитета на държавите над съответната им територия( ). Този принцип е установен още през 1919 г. в член 1 от Парижката конвенция за регулиране на въздушните полети( ); днес този принцип е кодифициран в член 1 от Чикагската конвенция, по която понастоящем договарящите държави са 190, в това число всички държави — членки на Европейския съюз. При това международната договорна уредба в Чикагската конвенция, както признава и Международният съд, всъщност отразява съществуващ отдавна принцип на международния обичай( ).

119. Самият Европейски съюз не е договаряща страна по Чикагската конвенция, но това не е пречка да бъде обвързан от кодифицирания в тази конвенция принцип на международния обичай за суверенитета на държавите над въздушното им пространство( ). Всъщност принципът на международния обичай се запазва като самостоятелен принцип наред с международните споразумения, в които е кодифициран( ).

ii) Неправомерност на претенциите за суверенитет над откритото море (първи въпрос, буква б)

120. Принципът, че никоя държава не може да претендира да подчини която и да е част от откритото море на своя суверенитет, конкретизира свободата на откритото море, която води концептуалното си начало поне от 1609 г.( ). Най-късно от началото на ХХ век свободата на откритото море е призната на международно равнище( ).

121. През 1958 г. принципът, че никоя държава не може да претендира да подчини която и да е част от откритото море на своя суверенитет, е кодифициран в член 2, първо изречение от Конвенцията за откритото море и впоследствие намира отражение в член 89 от Конвенцията от Монтего Бей, озаглавен „Неправомерност на претенциите за суверенитет над откритото море“. Понастоящем страните по Конвенцията от Монтего Бей са 162, сред които Европейският съюз — по-рано Европейската общност( ) — както и всички негови държави членки.

122. Доколкото става дума за държавна практика, водеща началото си поне от един век, ако не и по-отдавна, и доколкото тя е широко призната и от Европейския съюз и всички негови държави членки, може да се приеме, че член 89 от Конвенцията от Монтего Бей кодифицира принцип на международния обичай( ), който обвързва Съюза. Нито една страна в настоящото преюдициално производство не поставя това под съмнение.

123. В хода на преюдициалното производство бяха изразени някои съмнения относно значението на принципа на неправомерност на претенциите за суверенитет над откритото море при преценката на валидността на Директива 2008/101. В това отношение обаче е достатъчно да се отбележи, че съгласно постоянната съдебна практика въпросите, поставени от запитващата юрисдикция, се ползват с презумпция за релевантност( ). Тъй като не е очевидно, че първият въпрос, буква б) е ирелевантен за решаването на спора по главното производство, Съдът следва да го разгледа.

iii) Свободата на полетите над открито море

124. Свободата на полетите над открито море („свобода на прелитането“) също е спомената през 1958 г. в член 2, трето изречение, точка 4 от Конвенцията за откритото море и понастоящем е кодифицирана в член 87, параграф 1, трето изречение, буква б) от Конвенцията от Монтего Бей.

125. Поради същите причини, които вече изложих по-горе във връзка с неправомерността на претенциите за суверенитет над откритото море( ), свободата на полетите над открито море също трябва да се разглежда като принцип на международния обичай, който обвързва Съюза.

iv) Твърденият принцип за изключителна юрисдикция на държавите върху въздухоплавателните им средства над открито море (първи въпрос, буква г)

126. За разлика от досега разгледаните принципи на международния обичай, съществуването на четвъртия принцип, изтъкнат от запитващата юрисдикция, е спорно.

127. Жалбоподателите в главното производство и встъпилите в подкрепа на техните искания сдружения поддържат, че от международния обичай следва, че въздухоплавателните средства, извършващи полети над открито море, попадат под изключителната юрисдикция на държавата, в която са регистрирани, освен ако в международен договор не е предвидено друго. Докато няколко правителства и институции не се спират подробно на този въпрос, други участници в настоящото производство, а именно правителствата на Германия, Франция, Обединеното кралство и Норвегия, както и Комисията и сдруженията за опазване на околната среда, категорично считат, че няма такъв принцип на международния обичай.

128. Всъщност съществува принцип, съгласно който, по-просто казано, превозните средства в открито море попадат под изключителната юрисдикция на държавата на тяхното знаме, като този принцип е кодифициран за корабите, но не и за въздухоплавателните средства. Това е видно от член 1, първо изречение от Конвенцията от Монтего Бей, а и от по-ранната разпоредба на член 6, параграф 1, първо изречение от Конвенцията за откритото море от 1958 г.

129. Разпоредбите на член 6, параграф 1 от Конвенцията за откритото море и на член 92 от Конвенцията от Монтего Бей не могат автоматично да бъдат приложени по аналогия към въздухоплавателните средства. Всъщност, както следва от цялостния анализ на тези две многостранни споразумения, техните автори са провели ясно разграничение между кораби и въздухоплавателни средства и изрично са упоменали въздухоплавателните средства в множеството разпоредби, предназначени да се прилагат за двата вида превозни средства или специално за въздухоплавателните средства( ).

130. При това положение, след като в член 6 от Конвенцията за откритото море и член 92 от Конвенцията от Монтего Бей не са посочени въздухоплавателните средства, тези разпоредби не могат да се разглеждат като достоверно доказателство за съществуването на твърдения принцип на международния обичай. Това е така, още повече че в Чикагската конвенция, която специално регламентира въздухоплаването, също не е установен принцип на изключителната юрисдикция на държавите по регистрация над въздухоплавателните средства, прелитащи над открито море. Освен това член 4 от Токийската конвенция( ), към която подобно на Чикагската конвенция са се присъединили почти всички държави в света, съдържа разпоредба, която изрично разрешава на държавите в определени граници и за целите на наказателното преследване да прехващат прелитащи въздухоплавателни средства, включително когато въздухоплавателното средство е регистрирано в друга държава.

131. Досегашната релевантна съдебна практика по спорния принцип се отнася, доколкото е видно, само до кораби, но не и до самолети( ).

132. Предвид тези съображения предлагам на Съда да приеме, че понастоящем няма достатъчно индиции за съществуването на принцип на международния обичай, съгласно който „въздухоплавателните средства, извършващи полети над открито море, попадат под изключителната юрисдикция на държавата, в която са регистрирани, освен ако в международен договор не е предвидено друго“.

133. От това също следва, че такъв принцип не може да бъде критерий за преценка на актове на Съюза като Директива 2008/101.

б) По възможността разглежданите принципи на международния обичай да се използват като критерий за преценка на валидност в дела, образувани по искания на физически или юридически лица

134. Въпреки че всеки принцип на международния обичай, който обвързва Европейския съюз, е задължителен за него по смисъла на международното право, възможно е поради естеството и структурата си съответният принцип да е напълно неприложим или да се прилага в съвсем ограничена степен на равнището на Съюза за целите на съдебния контрол за валидност на актовете на институциите на Съюза( ), по-специално по дела, образувани по искания на физически или юридически лица.

135. Общото за трите принципа на международния обичай, предмет на първи въпрос, букви а)—в) от преюдициалното запитване на High Court, е, че определят обхвата на суверенните права на държавите и разграничават съответната им териториална компетентност.

136. По своето естество и структура подобни принципи по никакъв начин не могат да породят последици за правното положение на частноправните субекти. Това обстоятелство правилно е посочено от участващите в производството институции и от повечето участващи правителства( ).

137. В този смисъл не е възможно такива принципи да се прилагат като критерий за преценка на валидността на актове на Съюза по дела, образувани по искания на физически или юридически лица( ).

3. Междинно заключение

138. От това следва, обобщено казано, че от посочените в първия преюдициален въпрос международноправни разпоредби и принципи само член 7 и член 15, параграф 3, второ изречение от споразумението „Открито небе“ могат да се прилагат по дела, образувани по искания на физически или юридически лица, като критерий за преценка на валидността на актовете на Съюза.

Б – По съвместимостта на Директива 2008/101 с посочените международни споразумения и принципи на международния обичай (втори, трети и четвърти въпрос)

139. Втори, трети и четвърти въпрос се отнасят до съвместимостта на Директива 2008/101 с изтъкнатите от запитващата юрисдикция международни споразумения и принципи на международния обичай. Те са поставени само при условие че отговорът на първия въпрос е утвърдителен. Предвид изложените по-горе съображения отговорът е утвърдителен единствено по отношение на член 7 и член 15, параграф 3, второ изречение от споразумението „Открито небе“. Въпреки това, при условията на евентуалност и за изчерпателност, ще разгледам съвместимостта на Директива 2008/101 с останалите разпоредби и принципи на международното право, изтъкнати от запитващата юрисдикция.

140. Правните становища, застъпени по този въпрос в производството пред Съда, са напълно противоположни. Докато според жалбоподателите в главното производство и встъпилите в подкрепа на техните искания сдружения всъщност са нарушени всички разглеждани международни споразумения и принципи на международния обичай, участващите в производството институции и правителства, както и сдруженията за опазване на околната среда единодушно заемат диаметрално противоположната позиция.

1. Съвместимост с определени принципи на международния обичай (втори въпрос)

141. С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали принципите на международния обичай, за които жалбоподателите в главното производство твърдят, че са нарушени, водят до невалидност на Директива 2008/101, доколкото с нея в схемата на ЕС за търговия с емисии се включват и отсечки от полети извън въздушното пространство на държавите — членки на Европейския съюз.

142. Общопризнат факт е, че Европейският съюз трябва да упражнява правомощията си при спазване на международния обичай( ).

143. В настоящия случай жалбоподателите в главното производство и встъпилите в подкрепа на техните искания сдружения по същество твърдят, че законодателят на Съюза е действал в противоречие с принципите на международния обичай, които разграничават пределите на компетентност на отделните държави. Уредбата за включването на отсечките от полети във въздушното пространство извън Европейския съюз всъщност била с извънтериториално действие и съответно нарушавала, от една страна, суверенните права на трети държави, и от друга страна — свободата на откритото море.

144. Това твърдение не може да се приеме. То се основава на неправилно и изключително повърхностно тълкуване на разпоредбите на Директива 2008/101.

а) По липсата на извънтериториално действие на схемата на ЕС за търговия с емисии

145. Както множество участващи в производството институции и правителства правилно посочват, Директива 2008/101 не съдържа разпоредби с извънтериториално действие. Тази директива изобщо не въвежда в правния ред на Съюза императивни разпоредби за дейността на авиокомпаниите във въздушното пространство на трети държави или над открито море. По-специално Директива 2008/101 не поражда за авиокомпаниите задължение от какъвто и да било вид да летят по определени маршрути, да съблюдават определени максимални скорости или да спазват определени пределни стойности за разход на гориво или за отработени газове.

146. Нормативен предмет на Директива 2008/101 са единствено излитането и кацането на въздухоплавателни средства на летища в Европейския съюз и само във връзка с такова кацане и излитане са упражнени суверенни правомощия спрямо авиокомпаниите. Тези предприятия трябва да предават квоти за емисии в зависещ от полета брой( ), като при неизпълнение на това задължение може да им бъдат наложени санкции, включително забрана за експлоатация( ).

147. Обстоятелството, че подлежащите на предаване емисионни квоти се изчисляват въз основа на цялото разстояние, изминато във връзка със съответния полет, не придава извънтериториално действие на разпоредбите на Директива 2008/101. Несъмнено е вярно, че по този начин отчасти се вземат под внимание събития, които протичат над открито море или над територията на трети държави. Възможно е този подход да е придружен от стимули за авиокомпаниите да възприемат определено поведение при полети над открито море или над територията на трети държави, по-специално да изразходват възможно най-малко количество гориво или да изпускат възможно най-малко количество отработени газове. Поведението им във въздушното пространство извън Европейския съюз обаче не е предмет на конкретна правна уредба.

148. Съвсем не е необичайно при упражняването на суверенните си правомощия държава или международна организация да взема под внимание обстоятелства, които протичат или са протекли извън обхвата на нейната териториална компетентност. Така например в законодателството в областта на данъка върху доходите в много държави се прилага принципът на облагане на „световния доход“. В областта на картелното право, както и на контрола върху концентрациите в цял свят е установена практика органите по конкуренцията да се намесват в случай на споразумения между предприятия, дори да са били сключени извън обхвата на тяхната териториална компетентност и вероятно да оказват влияние, дори в съществена степен, извън обхвата на тази компетентност( ). По дело в областта на риболова Съдът дори постановява, че уловена в открито море риба може да бъде конфискувана веднага след като съответният кораб, пътуващ под знамето на трета държава, акостира в пристанище в Европейския съюз( ).

149. От гледна точка на международното право определящият критерий е разглежданите факти да имат достатъчна връзка със съответната държава или със съответната международна организация. Съответната привръзка може да се основава на принципа за териториалност( ), на принципа за личността( ) или, по-рядко, на принципа за универсалност.

б) По наличието на достатъчна териториална връзка

150. В настоящия случай Европейският съюз може да се основава на принципа за териториалност.

151. Като цяло Съюзът може да изисква от всички предприятия, възнамеряващи да предоставят услуги на неговата територия, да спазват определени норми, установени в правото на Съюза. В този смисъл Съюзът може да изисква от авиокомпаниите във връзка с всяко излитане или всяко кацане на летище, разположено на територията на Европейския съюз, да участват в установените от правото на Съюза мерки за опазване на околната среда и климата( ), в случая — в схемата на ЕС за търговия с емисии.

152. Всъщност излитането и кацането са съществени и особено характерни части от всеки полет. Ако мястото на излитане или на кацане е летище на територията на Европейския съюз, съществува достатъчна териториална връзка за включването на съответния полет в схемата на ЕС за търговия с емисии.

153. В приложение на схемата на ЕС за търговия с емисии може да се изисква при излитането и при кацането на европейско летище авиокомпаниите да предават толкова повече квоти за емисии, колкото по-голямо е разстоянието между мястото на излитане и мястото на кацане за съответния полет. Отчитането на цялото изминато разстояние в крайна сметка е израз на принципа на пропорционалност и е в съответствие с принципа „замърсителят плаща“.

154. Принципът на териториалност не забранява при прилагането на схемата на ЕС за търговия с емисии да бъдат взети предвид и полетни отсечки извън територията на Европейския съюз. Подобен подход отговаря в много по-голяма степен на естеството, смисъла и духа на мерките за опазване на околната среда и климата. Както е известно, атмосферното замърсяване е без граници и независимо от мястото на тяхното изпускане, парниковите газове допринасят за глобалното изменение на климата. Те могат да окажат въздействие върху околната среда и климата във всяка държава, включително в Европейския съюз.

155. В това отношение си заслужава също така да се направи сравнение с посоченото по-горе дело в областта на риболова. Щом съгласно принципа на териториалност е допустима конфискацията на риба, уловена извън Европейския съюз на кораб, пътуващ под знамето на трета държава( ), не може да бъде забранено при изчисляването на подлежащите на предаване квоти за емисии да се вземат предвид газовете, отделени извън въздушното пространство на Европейския съюз от въздухоплавателно средство, излитащо или кацащо на летище в Европейкия съюз.

в) По липсата на накърняване на суверенитета на трети държави

156. Противно на становището на жалбоподателите в главното производство и на встъпилите в подкрепа на техните искания сдружения, Директива 2008/101 не е пречка за третите държави нито от фактическа, нито от правна страна при небходимост да приемат и да прилагат собствени схеми за търговия с емисии.

157. Действително при включването на полетните отсечки над открито море и над територията на трети държави съществува риск от „двойно регулиране“, т.е. два пъти да се вземе предвид една и съща отсечка за целите на различни схеми за търговия с емисии на две държави. Това е възможно, когато схема за търговия с емисии, която подобно на Директива 2008/101 включва в изчислението цялото разстояние на полета, се прилага както на мястото на излитане, така и на мястото на кацане на международния полет.

158. Такова двойно регулиране, колкото и да е в тежест за засегнатите авиокомпании, все пак не е забранено съгласно разглежданите в случая принципи на международния обичай. Напротив, то се приема в международния обичай, така както широко разпространеното явление двойно данъчно облагане е прието в областта на прякото данъчно облагане( ).

159. Само чрез едностранни мерки или договорни споразумения между заинтересованите държави и международни организации е възможно да се избегне двойното отчитане на един и същ полет в две различни схеми за търговия с емисии. По този въпрос в Директива 2008/101 законодателят на Съюза — въпреки че международният обичай не го задължава в това отношение — изрично е заявил готовността си и освен това е предвидил конкретна клауза, предоставяща тази възможност( ).

г) Междинно заключение

160. Следователно, обобщено казано, включването на полетни отсечки извън територията на Европейския съюз в схемата на ЕС за търговия с емисии не поражда съмнения относно съвместимостта на Директива 2008/101 с посочените принципи на международния обичай.

2. Съвместимост с определени международни споразумения (трети и четвърти въпрос)

161. С третия и четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали Директива 2008/101 е съвместима с различни разпоредби на международни споразумения. В това отношение Съдът е сезиран да прецени правомерността на включването на международното въздухоплаване в схемата на ЕС за търговия с емисии в четири аспекта: първо, с оглед на отчитането на полетни отсечки извън въздушното пространство на ЕС (трети въпрос); второ, с оглед на едностранните действия на Еропейския съюз извън рамките на ИКАО (четвърти въпрос, буква а), трето, с оглед на забраната за налагане на такси при влизане във и излизане от територията (четвърти въпрос, буква б), и четвърто, с оглед на забраната за налагане на данъци и мита върху горивото, използвано при международен въздушен превоз (четвърти въпрос, буква в).

а) Правомерност на включването на полетни отсечки извън въздушното пространство на ЕС в схемата на ЕС за търговия с емисии (трети въпрос)

162. С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали Директива 2008/101 е невалидна поради противоречие с различни разпоредби от Чикагската конвеция и от споразумението „Открито небе“, доколкото съгласно тази директива схемата на ЕС за търговия с емисии се прилага и за полетни отсечки, които се извършват извън въздушното пространство на държавите — членки на Европейския съюз.

i) Съвместимост с членове 1, 11 и 12 от Чикагската конвенция (трети въпрос, буква а)

163. Както беше посочено в рамките на първия въпрос, Европейският съюз не е обвързан от Чикагската конвенция. Следователно тази конвенция не може да бъде критерий за преценка на валидността на актове на институциите на Съюза( ). Предвид обстоятелството, че всички държави — членки на Съюза, са страни по Чикагската конвенция, все пак тази конвенция трябва да се вземе предвид при тълкуването на разпоредбите на вторичното право на Съюза( ). Следователно Директива 2008/101 (съответно Директива 2003/87, изменена с Директива 2008/101) трябва, доколкото е възможно, да се тълкува по такъв начин, че да съответства на Чикагската конвенция.

164. От анализа на изтъкнатите от запитващата юрисдикция разпор