ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Г-Н J. MAZÁK

представено на 20 ноември 2008 година ( 1 )

Дело C-489/06

Комисия на Европейските общности

срещу

Република Гърция

„Неизпълнение на задължения от държава членка — Директива 93/36/ЕИО и Директива 93/42/ЕИО — Обществени поръчки — Процедури за възлагане на обществени поръчки за доставки — Доставки за болнични заведения“

1. С иска си Комисията на Европейските общности иска от Съда да установи, че като отхвърля офертата за медицински изделия, носещи знака за съответствие „СЕ“, без във всеки случай компетентните възлагащи органи на гръцките болнични заведения да следват процедурата, предписана от Директива 93/42/ЕИО на Съвета относно медицинските изделия ( 2 ), Република Гърция не е изпълнила задълженията си по член 8, параграф 2 от Директива 93/36/ЕИО на Съвета ( 3 ) (за обществените поръчки за доставки), както и по членове 17 и 18 от Директива 93/42.

I — Правна уредба

А — Общностно право

2. Както ще обясня в точка 33 от настоящото заключение, считам, че с Решение по дело Medipac-Kazantzidis ( 4 ) — постановено след приключване на писмената фаза по настоящото дело, — що се отнася до Директива 93/42, Съдът вече е уредил въпроса относно задълженията на възлагащите органи и процедурата, която трябва да се прилага от тях в случаи като тези по настоящото дело. Ето защо считам, че не е необходимо да се излага цялата правна уредба на Директива 93/42, както това е изчерпателно направено в Решение по дело Medipac-Kazantzidis.

3. Член 8, параграфи 1—4 от Директива 93/36 гласят: „1. Техническите спецификации, определени в приложение III, се излагат в общите или договорните документи, отнасящи се до всяка поръчка. 2. Без да се накърняват правно задължителните национални технически правила, при условие че те са съвместими с правото на Общността, техническите спецификации, посочени в параграф 1, се определят от възлагащите органи чрез позоваване на националните стандарти за прилагане на европейските стандарти или чрез позоваване на европейските технически одобрения или на общите технически спецификации. 3. Даден възлагащ орган може да се отклони от параграф 2, ако: a) стандартите, европейските технически одобрения или общите технически спецификации не съдържат разпоредба за установяване на съответствие или не съществуват технически средства за задоволително установяване на съответствието на даден продукт с тези стандарти, с европейските технически одобрения или с общите технически спецификации; б) прилагането на параграф 2 би накърнило прилагането на Директива 86/361/ЕИО на Съвета[ ( 5 )] […] или Решение 87/95/ЕИО на Съвета[ ( 6 )] […] или други инструменти на Общността в конкретни области, отнасящи се до услуги или продукти; в) прилагането на тези стандарти, европейски технически одобрения или общи технически спецификации би задължило възлагащите органи да придобият доставки, които са несъвместими с вече използваното оборудване, или би довело до непропорционални разходи или непропорционални технически трудности, но само като част от ясно определена и вписана стратегия за преминаване в определен период към европейските стандарти, европейските технически одобрения или общите технически спецификации; г) съответният проект има действително иновационен характер и за него не би било подходящо да се използват съществуващите европейски стандарти, европейски технически одобрения или общи технически спецификации. 4. Възлагащите органи, които се позовават на параграф 3, когато е възможно, вписват причините за това в обявлението за обществена поръчка, публикувано в Официален вестник на Европейските общности, или в документацията за участие в процедурата, като във всички случаи посочват тези причини в своята вътрешна документация и при поискване предоставят тази информация на държавите членки и на Комисията.“ [неофициален превод]

4. Приложение III към Директива 93/36, озаглавено „Определяне на някои технически спецификации“, гласи: „За целите на настоящата директива: 1) „техническа спецификация“ означава всички технически предписания, които се съдържат в документация, определящи изискваните характеристики на материалите, стоките или доставките, което позволява даден материал, стока или доставка да бъдат обективно описани така, че да отговарят на предвидената от възлагащия орган употреба. Тези характеристики трябва да включват ниво на изпълнение или работни характеристики, безопасност или размери, включително изискванията, приложими спрямо материала, продукта или доставката по отношение на осигуряването на качеството, терминология, символи, изпитване и методи на изпитване, опаковане, маркиране и етикетиране; 2) „стандарт“ означава техническа спецификация, одобрена от призната организация по стандартизация, за многократно или непрекъснато приложение, съответствието с която по принцип не е задължително; 3) „европейски стандарт“ означава стандарт, който е одобрен от Европейския комитет по стандартизация (CEN) или от Европейския комитет по електротехническа стандартизация (Cenelec) като „Европейски стандарт (EN)“ или „Документи за хармонизиране (HD)“ съгласно общите правила на тези организации; 4) „европейско техническо одобрение“ означава положителна техническа оценка за годността на продукт за дадено предназначение, която се основава на изпълнението на съществените изисквания към строежите чрез присъщите характеристики на продукта и определените условия за приложение и употреба. Европейските технически одобрения се издават от одобрени организации, определени от държавата членка за тази цел; 5) „обща техническа спецификация“ означава техническа спецификация, изготвена в съответствие с процедура, призната от държавите членки и публикувана в Официален вестник на Европейските общности.“ [неофициален превод]

Б — Национално право

5. Директива 93/36 е транспонирана в гръцкото право, по-конкретно с Президентски декрет № 370 (FEK A 199/1995). В член 16 от този декрет по същество се възпроизвежда текстът на член 8 от Директива 93/36.

6. Междуведомствено решение № DY7/oik.2480 от 19 август 1994 г. (FEK B 679) за съобразяване на гръцкото законодателство с Директива 93/42 транспонира последната директива в гръцкото право.

7. Освен това съгласно член 19 от Закон № 2889/2001 Ethnikou Organismos Farmakon (гръцки орган, отговарящ за прилагането на общностните директиви относно медицинските изделия, от ресора на министерство на здравеопазването, наричан по-нататък „ЕОF“) е определен като компетентен орган в областта на медицинските изделия.

II — Обстоятелства по делото, досъдебна процедура и искания на страните

8. Комисията е сезирана с жалба, свързана с отхвърлянето на медицински изделия — по-специално на хирургични конци — в рамките на обявление за обществена поръчка за доставки за обществените болнични заведения в Република Гърция, поради съображения, свързани с „общото съответствие и безопасността на употребата“ на медицинските изделия, макар да са сертифицирани със знака „CE“ ( 7 ), и във всеки случай без да е била приложена предвидената в Директива 93/42 защитна процедура.

9. На 20 април 2004 г., в рамките на разследването на Комисията, гръцките власти ѝ изпращат циркулярно писмо № 19384 от на ЕОF (наричано по-нататък „циркулярно писмо № 19384“). В това циркулярно писмо се признава, че „някои комитети, отговарящи за обществените поръчки в болничните заведения, са […] отхвърлили поради несъответствие подадени от дружества оферти, свързани с редица медицински изделия, въпреки че същите са носили знака „CE“, без ЕОF да е извършил предварителна проверка“, и че „в някои случаи несъответствието се изразявало в произволно определени от болничните заведения спецификации“. По-нататък в него се посочва, че „засегнатите дружества обаче са сезирали гръцките съдилища и компетентните европейски институции и исканията им са били уважени“. Следователно според гръцките органи с циркулярното писмо № 19384 се припомня на комитетите законоустановената процедура, която са длъжни да спазват, и се посочват пояснения във връзка с нея.

10. С оглед на горепосочените събития службите на Комисията уведомяват жалбоподателя за намерението си да прекратят преписката. С писмо от 8 ноември 2004 г. жалбоподателят предоставя обаче допълнителни данни, според които въпреки изпращането на циркулярното писмо, компетентните комитети в някои болнични заведения (по-специално многопрофилните болнични заведения в Komotiní, Messolonghi, Agios Nikolaos (о-в Крит) и Venizeleio-Pananeio в Heraklion (о-в Крит) продължават да извършват същите нарушения.

11. Например в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка, многопрофилното болнично заведение в Komotiní е отхвърлило основна част от офертата на жалбоподателя поради несъответствие на изделията, въпреки че същите са носили знака „CE“ и производството им отговаряло на изискванията на Европейската фармакопея. Макар да е получило циркулярното писмо на ЕОF, болничното заведение е отказало да го приложи и да предаде разглежданите изделия за осъществяване на контрол от страна на ЕОF.

12. Освен това многопрофилното болнично заведение в Messolonghi е отхвърлило офертата на жалбоподателя и е приключило процедурата, без да уведоми за това ЕОF и без да му предаде образец за проверка. Същото се отнася и до процедурата за възлагане на обществена поръчка, организирана от многопрофилното болнично заведение в Agios Nikolaos (о-в Крит).

13. Накрая, при процедурата за възлагане на обществена поръчка, организирана от многопрофилното болнично заведение в Heraklion (о-в Крит), въпросното болнично заведение, въпреки че предварително е уведомило ЕОF съгласно циркулярното писмо, е отказало да се съобрази със становището на ЕОF, според което медицинските изделия били безопасни.

14. С оглед на тези данни на 21 март 2005 г. Комисията изпраща на Република Гърция официално уведомително писмо и започва спрямо тази държава членка производство по член 226 ЕО за установяване на неизпълнение на задължения.

15. В отговора си от 24 май 2005 г. гръцките власти не оспорват обстоятелството, че някои гръцки болнични заведения не се съобразяват с общностните разпоредби в тази област, като само подчертават изключителния характер на посочените от Комисията случаи. Според гръцките власти тези случаи не могат да доведат до извода, че е налице хоризонтално неизпълнение на общностното право с голям обхват.

16. На 19 декември 2005 г. Комисията приема мотивирано становище, в което заявява, че Република Гърция не е изпълнила задълженията си по член 8, параграф 2 от Директива 93/36 и по членове 17 и 18 от Директива 93/42 в областта на възлагането на обществени поръчки за доставка на медицински изделия, и разпорежда на тази държава членка да се съобрази с мотивираното становище в срок от два месеца от съобщаването му.

17. В отговора си от 9 февруари 2006 г. Република Гърция твърди, че е приела необходимите мерки, за да гарантира правилното прилагане на общностното право, и че посочените в мотивираното становище на Комисията случаи са само изключения от обичайната практика. Тя посочва и обстоятелството, че гръцкото законодателство е съобразено с общностното право. Република Гърция се позовава не само на циркулярно писмо № 19384 и на напомнителното писмо от , но също и на обстоятелството, че по искане на болничните заведения ЕОF осъществява систематичен контрол върху качеството на доставките. Накрая, Република Гърция подчертава, че националните болнични заведения все по-систематично спазват указанията на ЕОF.

18. Въз основа на нови данни обаче Комисията узнава, че в действителност въпросното неизпълнение на задължения не е преустановено. Според тези данни тези случаи са всичко друго, но не изолирани и изключения и освен това възлагащите органи изобщо не били санкционирани за незаконосъобразното си поведение. Всъщност според жалбоподателя малко са на брой болничните заведения, които се съобразяват с приложимите правила. Освен това получените от Комисията данни показват, че ЕОF няма правомощие нито да упражнява какъвто и да е административен контрол спрямо болничните заведения, нито да им налага каквато и да е санкция и че до този момент в тази област не е упражнено такова правомощие от друг, предвиден в гръцкия правен ред, орган (съдебен или друг орган). В подкрепа на своите доводи Комисията посочва няколко решения на националния Върховен административен съд, а именно Symvoulio tis Epikrateias (Държавен съвет), и по-конкретно на неговата „комисия за прекратяване“, като характерни примери за склонността на тази юрисдикция да отхвърля жалбите, подадени срещу решения на възлагащите органи, които са действали в нарушение на директивите и циркулярните писма, приложими в тази област.

19. Поради това Комисията приема, че неизпълнението на задължения — фактите, за което гръцките власти никога не са оспорвали — не е преустановено, както и че приетите от националните органи мерки за прекратяването му не са нито достатъчни, нито ефикасни. Ето защо Комисията решава да предяви в Съда настоящия иск.

20. След представянето на писмените становища нито една от страните не е поискала провеждането на съдебно заседание.

21. Комисията моли Съда: — да установи, че като отхвърля офертите за медицински изделия със знака за съответствие „CE“, без във всеки случай компетентните възлагащи органи на гръцките болнични заведения да следват процедурата, предвидена в Директива 93/42, Република Гърция не е изпълнила задълженията си по член 8, параграф 2 от Директива 93/36 и по членове 17 и 18 от Директива 93/42, — да осъди Република Гърция да заплати съдебните разноски.

22. Гръцкото правителство моли искът да бъде отхвърлен.

III — Анализ

А — Доводи на страните

23. Комисията твърди, че Директива 93/36 за съгласуване на процедурите за възлагане на обществени поръчки за доставки предвижда точна рамка, що се отнася до определянето от възлагащите органи на техническите предписания, приложими за включените в оферта изделия. Съгласно член 8, параграф 2 от тази директива националните стандарти за прилагане на европейските стандарти, на европейските технически одобрения или на общите технически спецификации са задължителни както по време на процедурата за възлагане на обществена поръчка, така и по време на процедурата за оценяване на съответствието на продуктите, предмет на оферта. Комисията подчертава обстоятелството, че дерогациите от принципа, посочен в член 8, параграф 2, са изброени изчерпателно в параграф 3 от същия член.

24. От друга страна, Комисията поддържа, че в изготвените от гръцките болнични заведения покани за представяне на оферти се посочва изискването, предвидено в член 8, параграф 2 от Директива 93/36 за особено европейско техническо одобрение за медицинските изделия, а именно знакът „CE“, който е предвиден и в Директива 93/42. Въпреки това възлагащите органи са изключили оферти за медицински изделия, носещи знака „CE,“, макар изключване поради този мотив да не фигурира ясно сред дерогациите, предвидени в член 8, параграф 3 от Директива 93/36.

25. Що се отнася до Директива 93/42 относно медицинските изделия, Комисията твърди, че специфичните и изключителни процедури — за сертифициране и пускане в продажба, както и за контрол върху тези изделия — са предвидени по толкова подробен начин, че не може да има съмнение относно сертифицираните качествени характеристики или относно свободата на преценка от страна на националните органи извън предвидената от директивата рамка.

26. Комисията твърди, че основните изисквания за съответствие и безопасност, на които трябва да отговарят медицинските изделия, са изброени в приложение I към Директива 93/42 и че изделията със знака „CE“ отговарят на всички тези изисквания. Разпоредбите на член 3 във връзка с член 17 от Директива 93/42 представляват основата за признаване, че въпросните изделия отговарят на стандартите и могат да циркулират свободно на вътрешния пазар.

27. Комисията посочва, че е възможно някои медицински изделия, макар да са сертифицирани със знака „CE“, да бъдат смятани от лекарите за опасни за здравето и безопасността на пациентите. Комисията изтъква обаче, че в подобни случаи тези изделия могат да бъдат отхвърлени от възлагащите органи само в рамките на защитната процедура, предвидена в членове 8 и 18 от Директива 93/42 и описана в циркулярно писмо № 19384.

28. Комисията отбелязва, че вместо да приложат защитната процедура, гръцките възлагащи органи пряко изключват оферти за медицински изделия, носещи знака „СЕ“.

29. Според Комисията обаче от постоянната съдебна практика произтича, че наличието на директиви, които сближават законодателствата на държавите членки, като Директива 93/36 и Директива 93/42, и уточняват, че съответствието на включените в оферти продукти с всички определени в директивата технически предписания задължително се сертифицира със знака „СЕ“, води до задължението за държавата членка да спазва специалните процедури в директивата, що се отнася до оспорване на валидността на сертифицирането ( 8 ).

30. Комисията подчертава, че въпреки приемането на циркулярно писмо № 19384 и изпращането на напомнително писмо две години по-късно, неправомерните действия на възлагащите органи, както и липсата на контрол или санкции от страна на гръцките власти, не са преустановени.

31. Гръцкото правителство твърди, че болничните заведения в качеството на възлагащи органи спазват релевантните разпоредби от общностното и националното право в областта на обществените поръчки за доставки. Според него обстоятелството, че някои болнични заведения не са се съобразили с релевантните общностни разпоредби, представлява само изключение от общото правило, от което не може да се заключи, че в разглежданата област е налице хоризонтално неизпълнение на общностното право с голям обхват.

32. От друга страна, гръцкото правителство поддържа, че във всеки случай ЕОF е изпратило циркулярно писмо № 19384 и на 19 януари 2006 г. — циркулярно писмо № 4051, които са послужили да напомнят начина, по който следва да се преценяват изделията с оглед на доставянето им. Ето защо ЕОF приема необходимите мерки, за да гарантира правилното прилагане на общностното право. Освен това гръцкото правителство пояснява, че причината, поради която още не е определило санкциите, които трябва да се налагат на болничните заведения, които не се съобразяват с релевантните общностни разпоредби, е обстоятелството, че Soma Epitheoriton Ypiresion Ygeias kai Pronoias (инспектори към здравните и осигурителни служби) все още извършва проверка.

Б — Съображения

33. На първо място, що се отнася до Директива 93/42, бих искал да препратя към Решение по дело Medipac-Kazantzidis ( 9 ), постановено неотдавна — след приключване на писмената фаза по настоящото дело, — в което Съдът постановява, че „[…] възлагащ орган, който е обявил покана за представяне на оферти за доставка на медицински изделия и е уточнил, че последните трябва да съответстват на Европейската фармакопея и [да са] снабдени със знака на Европейската общност „СЕ“, [не може] да отхвърли поради съображения, свързани със закрила на общественото здраве, директно и извън рамките на защитната процедура, предвидена в членове 8 и 18 от Директива 93/42, предложените материали, ако последните са съобразени с техническите изисквания. Ако възлагащият орган счете, че посочените изделия са в състояние да застрашат общественото здраве, той е длъжен да уведоми компетентния национален орган с оглед прилагането на посочената защитна процедура“.

34. След като тази част по настоящото дело е уредена, основният въпрос, който трябва да се разгледа, е този за тежестта на доказване.

35. В това отношение Комисията се опитва да докаже въз основа на някои отделни случаи, че поведението на гръцките болнични заведения в качеството на възлагащи органи представлява трайна административна практика, която е незаконосъобразна и не е контролирана, нито санкционирана от компетентните органи. Следователно Комисията иска да се установи, че Република Гърция не е изпълнила общо задълженията си по общностното право.

36. В Решение от 27 април 2006 г. по дело Комисия/Германия ( 10 ) Съдът постановява, че „дори приложимата национална правна уредба сама по себе си […] да е съвместима с общностното право, неизпълнение на задължения може да произтича от наличието на административна практика, която нарушава това право“.

37. В това отношение в Решение по дело Комисия/Република Гърция ( 11 ), Съдът постановява, че „[щ]о се отнася до възможността за установяване на неизпълнение на задължения въз основа на административната практика, провеждана в държава членка, Съдът вече е определил приложимите критерии. Всъщност в този случай неизпълнението на задължения може да бъде установено само с помощта на достатъчно подробно и документирано онагледяване на твърдяната практика, необходимо е тази административна практика да се отличава с известна степен на трайност и обща приложимост, а за да достигне до заключение за наличието на обща и трайна практика, Комисията не може да се основава на каквито и да било презумпции“.

38. По настоящото дело, на 19 декември 2005 г. Комисията приема мотивирано становище, в което посочва, че Република Гърция не е изпълнила задълженията си по член 8, параграф 2 от Директива 93/36 и по членове 17 и 18 от Директива 93/42 в областта на възлагането на обществени поръчки за доставки на медицински изделия, и разпорежда на тази държава членка да се съобрази с това становище в срок от два месеца от съобщаването му.

39. На 9 февруари 2006 г. Република Гърция отговаря на мотивираното становище и твърди, че е приела необходимите мерки, за да гарантира правилното прилагане на общностното право, именно чрез изпращането на циркулярно писмо № 19384 и на напомнителното писмо от , като обръща внимание на болничните заведения за техните задължения съгласно общностното право. Според мен този подход показва, че гръцкото правителство: i) е приело съществуването на фактите в основата на изложените в мотивираното становище твърдения; ii) е приело допълнителни мерки (а именно напомнителното писмо от ) за разрешаване на проблема; и iii) не е отговорило по същество относно твърдяното поведение.

40. В исковата си молба Комисията твърди, че въпреки приемането на циркулярно писмо № 19384 и изпращането на напомнително писмо две години по-късно незаконосъобразното поведение на възлагащите органи и липсата на контрол от страна на гръцките власти не са преустановени. Според нея случаите, за които е уведомена, са показателни за това, което изглежда е обичайна практика в гръцките болнични заведения, поради обстоятелството, че въпросното нарушение е всичко друго, но не изолирано и изключение, както твърди гръцкото правителство, и че поведението на отговорните възлагащи органи продължава без какъвто и да е контрол.

41. Преди да разгледам основателността на твърдяното от Комисията нарушение, най-напред ще изследвам твърдението на гръцкото правителство, според което Комисията не можела да направи общи изводи относно наличието на хоризонтално неизпълнение на общностното право с голям обхват, като изхожда от проверката на особени случаи — считани като „изключение“ от тази държава, — предполагайки, че Република Гърция системно не изпълнява задълженията си.

42. По-нататък ще се опитам да установя защо според мен може да се счита, че твърдяното нарушение има общ и постоянен характер.

43. В това отношение мисля, че ще е полезно да цитирам in extenso относимите части от Решение от 26 април 2005 г. по дело Комисия/Ирландия ( 12 ). В това решение Съдът постановява, че въпреки че задължение на Комисията е да докаже наличието на твърдяното неизпълнение ( 13 ), „съгласно член 10 ЕО държавите членки са длъжни да подпомагат Комисията при изпълнението на нейните задачи, които съгласно член 211 ЕО се състоят по-специално в това да гарантира, че разпоредбите на Договора и мерките, приети от институциите в съответствие с него, се прилагат[ ( 14 )] […]. От тази гледна точка следва да се отчита фактът, че когато става дума за проверка на правилното практическо прилагане на националните разпоредби, които имат за цел да гарантират ефективното изпълнение на директивата, Комисията […] [, която не разполага] със собствени правомощия за разследване в тази област, зависи в голяма степен от данните, предоставени от евентуалните жалбоподатели, както и от съответната държава членка […][ ( 15 )]. От това по-специално следва, че когато Комисията е представила достатъчно доказателства, от които са видни определени факти на територията на държавата членка ответник, последната е длъжна да оспори подробно и по същество така предоставената информация и произтичащите от нея последици[ ( 16 )] […]. При такива обстоятелства националните власти всъщност следва първи да извършат необходимите проверки на място в дух на лоялно сътрудничество съгласно задължението на всяка държава членка […] да подпомага Комисията при изпълнението на нейната обща задача[ ( 17 )] […]. По този начин, когато Комисията се позовава на обстойни жалби, от които е видно многократно неизпълнение на разпоредбите на директивата, съответната държава членка е длъжна конкретно да оспори твърдените в тези жалби факти[ ( 18 )] […]. Също така, когато Комисията е представила достатъчно доказателства, от които е видно, че органите на държава членка са възприели трайна и продължителна практика, която е в противоречие с разпоредбите на дадена директива, тази държава членка е длъжна да оспори подробно и по същество така предоставената информация и произтичащите от нея последици“ ( 19 ).

44. Освен това в своето Решение от 26 април 2007 г. по дело Комисия/Италия ( 20 ) Съдът постановява, че „[д]ържавите членки са обвързани от това задължение по силата на дълга за лоялно сътрудничество, залегнал в член 10 ЕО, в хода на цялото производство, предвидено в член 226 ЕО“.

45. В този контекст ще разгледам основателността на делото.

46. На първо място, както Съдът напомня в своето Решение от 25 октомври 2007 г. по дело Комисия/Ирландия ( 21 ), „Комисията може да поиска Съдът да установи неизпълнението на разпоредби на дадена директива, предвид факта че властите в една държава членка са приели обща практика в противоречие на разпоредбите от тази директива, като илюстрира тази практика с конкретни положения“.

47. В настоящия случай считам, че от предоставената на Съда преписка по делото е видно, че е имало най-малко четиринадесет случая — известни на Комисията — за болнични заведения, действащи в качеството на възлагащи органи по гореописания неправилен и незаконосъобразен начин.

48. Четиринадесетте случая, които са довели до нарушение на общностно право се отнасят за следните болнични заведения: Attique, Agios Savvas (Атина), Elpis, Argos, болнично заведение на Червения кръст Korgialeneio-Benakeio (Атина), многопрофилно болнично заведение в Kalamata (п-в Пелопонес), многопрофилно болнично заведение в Nafplio, многопрофилно педиатрично болнично заведение P. & A. Kyriakou (Атина), Syros (Цикладски о-ви), многопрофилно болнично заведение (Sparta), многопрофилно болнично заведение Panakardiko (Tripolis), многопрофилно болнично заведение и родилен дом Elena Venizelou, многопрофилно болнично заведение Asklipieio Voulas Attikis и Kos.

49. От предоставената на Съда преписка по делото е видно, че някои от най-големите болнични заведения в Република Гърция са налице в този списък, а именно: Attique, Agios Savvas (много известно онкологично болнично заведение), Korgialeneio-Benakeio, Kyriakou и Elena Venizelou.

50. В допълнение считам, че тези случаи отразяват едновременно обширен географски обхват и много области на компетентност, като включват многопрофилни болнични заведения, педиатрично болнично заведение, онкологично болнично заведение и родилен дом ( 22 ).

51. В това отношение споделям становището на генералния адвокат Geelhoed, изразено в заключението му по дело Комисия/Ирландия ( 23 ), според което „[м]акар изолирани случаи сами по себе си да са достатъчни за установяване на неизпълнение на задължения […], структурното неизпълнение на задължения предполага наличие на по-обща практика или на склонност за неизпълнение, която може да се повтаря. Когато става въпрос за директива, това означава, че поради каквато и да е причина нейните съществени разпоредби не са приложени на практика и нейната цел не е постигната от държавата членка. Обстоятелството, че практиката не е ограничена до конкретен район в тази държава членка, а е по-широко разпространена, тъй като много случаи, противоречащи на разпоредбите на директивата, настъпват едновременно на територията на държавата членка, може да представлява показател“. Всъщност изглежда, че настоящият случай е такъв.

52. Накрая, в тази връзка трябва да се има предвид, че продуктът, разглеждан в настоящото производство, е продукт, който болничните заведения трябва да купуват системно и редовно. Ето защо, като се има предвид естеството на разглеждания в настоящото производство продукт — за разлика от продукт, който се купува само веднъж („on a one-off basis“), — общата практика, за която ги упреква Комисията, ми се струва, че може да се повтаря.

53. Ето защо считам, че с оглед на съображенията, изложени по-горе в точки 45—51, и като се има предвид сходството и повтарящият се характер на разглежданите положения, изглежда, че е налице общо и системно неизпълнение на задължението за съобразяване с Директива 93/36 и с Директива 93/42 от страна на възлагащите органи, както и на Република Гърция ( 24 ).

54. В светлината на изложеното по-горе следва да се отбележи, че от момента, в който Комисията е представила достатъчно доказателства, от които е видно, че властите на държавата членка са възприели трайна и продължителна практика, която е в противоречие с разпоредбите на Директива 93/36 и Директива 93/42, тази държава членка е длъжна да оспори подробно и по същество така представената информация и произтичащите от нея последици.

55. В конкретния случай обаче от решаващо значение е обстоятелството, че гръцкото правителство не е оспорило нито едно от твърденията, отнасящи се до тези болнични заведения ( 25 ). Освен това Република Гърция не е представила никакъв довод, нито особени доказателства, за да опровергае или оспори подробно и по същество твърденията на Комисията.

56. В действителност в циркулярно писмо № 19384, в досъдебната фаза, и по-конкретно в писмената си защита по настоящото производство, гръцкото правителство признава обстоятелството, че „някои болнични заведения са действали в нарушение на релевантните общностни разпоредби“.

57. Ето защо тъй като гръцкото правителство не оспорва твърденията на Комисията и не представя достатъчно доказателства за противното, твърдените от Комисията обстоятелствата трябва да се считат за установени ( 26 ).

58. Считам, че Комисията е представила достатъчно доказателства за нарушение на общностното право от Република Гърция. Тези доказателства само се подкрепят от обстоятелството, което e видно от предоставената на Съда преписка по делото и което не се оспорва от гръцкото правителство, че незаконосъобразното поведение на възлагащите органи нито се контролира, нито се санкционира от тази държава членка.

59. От съдебната практика, посочена в точка 43 от настоящото заключение, произтича, че съгласно член 10 ЕО Република Гърция е длъжна да подпомага Комисията при изпълнение на нейните задачи в рамките на производство по член 226 ЕО.

60. Ето защо, вместо само да отрича ( 27 ), че е възможно от отделни случаи (които тя във всеки случай не оспорва) да се установи общо неизпълнение на задълженията ѝ, Република Гърция е трябвало, по силата на задължението си по член 10 ЕО, по-скоро да представи доказателства за случаи, когато двете разглеждани директиви са били правилно приложени. За тази цел, тя е трябвало да представи изчисление на средния брой покани за представяне на оферти, отправяни всяка година от дадено болнично заведение, за да покаже, че известните на Комисията случаи, предвид броя им, географското им разпределение и естество на продуктите, са действително изключения и че не е имало предопределящ общ недостиг по отношение на всички други случаи. Гръцкото правителство обаче, както в досъдебната фаза, така и в писменото становище в рамките на настоящото производство, явно не предприема действия в този смисъл.

61. Единственият довод, изтъкнат от гръцкото правителство е, че Комисията не е доказала, че примерите, които са ѝ известни, не са изолирани и единствени случаи.

62. Според мен, като се има предвид, от една страна, броят, географското разпределение и асортиментът от продукти в болничните заведения, и от друга страна, обстоятелството, че те включват някои от най-големите болнични заведения в Република Гърция, изглежда, че поведението на гръцките болнични заведения представлява общо разпространено нарушение и следователно не може да бъде ограничено до четиринадесетте случая, известни на Комисията.

63. Всъщност както Комисията е доказала, броят на случаите на нарушение от възлагащите органи и липсата на контрол и санкции за подобно поведение на административно и съдебно равнище — както по принцип, така и в отделните случаи — водят до различен извод от този, предложен от Република Гърция. Ето защо считам, че както действията на възлагащите органи, така и практиката на компетентните контролни органи водят до това, че нарушението на законната процедура има системен характер.

64. Комисията е доказала, че като се има предвид техният брой и естеството им, наличието на фактическите положения, които са предмет на жалбите, може да се обясни само със склонност към неспазване на задълженията по общностното право в по-широк мащаб. При това положение посочените в жалбите примери на поведение, взети заедно и в този контекст, не могат да се разглеждат само като изолирани случаи, а по-скоро като обстоятелства, показателни за политика или за административна практика, противоречаща на задълженията на тази държава членка ( 28 ).

65. Всъщност осъществяването от голям брой болнични заведения на процедури за възлагане на обществени поръчки в нарушение на Директива 93/36 противоречи на задължението на гръцките власти, предвидено в член 8, параграф 2 от Директива 93/36.

66. Комисията правилно подчертава, че мерките, приети от гръцкото правителство за прекратяване на тези нарушения, след като е било уведомено за тях от Комисията, се състоят само в приемането на подзаконов акт от ЕОF, а именно циркулярно писмо № 19384, и изпращането на напомнително писмо две години по-късно. Следва да се отбележи, че последното е изпратено на 19 януари 2006 г., един месец след изпращането от Комисията до гръцките власти на мотивираното становище.

67. От представената на Съда преписка по делото е видно обаче, че незаконосъобразното поведение на възлагащите органи, както и липсата на контрол и санкции от страна на гръцките власти, не е преустановено.

68. С оглед на гореизложеното споделям мнението на Комисията, в смисъл че случаите, които са ѝ били съобщени, представляват примери, които показват обичайна практика в болничните заведения относно доставката на медицински изделия.

69. Доводът на гръцките власти — основаващ се на наличието на национални процедури (по обжалване), предназначени да разглеждат всяко нарушение на правилата в областта на обществените поръчки — не обосновава нарушението на релевантните общностни правила от държавата членка.

70. Както Съдът посочва в своето Решение от 5 март 1996 г. по дело Brasserie du Pêcheur and Factortame ( 29 ), съгласно „постоянната съдебна практика възможността, предоставена на правните субекти да се позовават пред националните юрисдикции на пряко приложимите разпоредби от Договора, е само минимална гаранция и сама по себе си не е достатъчна, за да гарантира пълното и цялостно прилагане на Договора“.

71. Всъщност неизпълнението на задължение, произтичащо от административна практика на държава членка, предполага възможността за разкриване на склонност към възприемане на особено поведение от страна на органите на държавата членка ответник ( 30 ).

72. Според мен такъв е настоящият случай. Както е видно от предоставената на Съда преписка по делото, упрекваната административна практика, която е илюстрирана с много примери, разкрива явно известна степен на трайност и обща приложимост, както и липсата на контрол, прилагане на закона и налагане на санкции ( 31 ). Освен това според изложените от Комисията доводи, както е отбелязано в точка 18 от настоящото заключение, изглежда — с оглед на общата склонност да се отхвърлят жалбите срещу решенията на възлагащите органи, — че тъй като Държавният съвет е далеч от това да не се съгласява с неправилното и незаконосъобразно тълкуване на приложимите разпоредби от възлагащите органи, той по-скоро я е потвърдил ( 32 ).

73. С оглед на това според мен административната практика, упреквана от Комисията, както е отбелязано по-горе, може да не бъде преустановена. Освен това изглежда, че това нарушение от страна на Република Гърция не само може да има отрицателни последици за специфичните интереси, защитени от Директива 93/36 и Директива 93/42, но също, по-общо, за целите, установени от тези директиви.

74. Всъщност в настоящия случай разрешението на проблема не е само в приемането на мерки за решаване на определен брой отделни случаи, в които въпросните задължения по общностното право не са изпълнени, а в преразглеждането на общата политика и административната практика на въпросната държава членка ( 33 ).

75. Освен това изводът, че упрекваната административна практика разкрива явно известна степен на трайност и обща приложимост, както и липсата на контрол, прилагане на закона и налагане на санкции, изглежда парадоксално се потвърждава от довода на гръцкото правителство, че (все още) не е възможно да се налагат санкции, тъй като към момента на представянето на писмената реплика разследването на инспекторите към здравните и осигурителни служби все още не е приключило. Всъщност това разследване изглежда a priori ненадлежно удължено, по-специално поради обстоятелството, че данните, установени по време на административната процедура по член 226 ЕО, биха могли да позволят на гръцките власти да придвижат собственото си разследване. По-конкретно, от предоставената на Съда преписка по делото е видно, че на 26 септември 2006 г. Комисията за пръв път съобщава на Република Гърция за поведението на възлагащите органи, а Република Гърция е депозирала писмената си реплика на Следователно три години и половина са изминали от датата, на която Република Гърция е била за пръв път уведомена за разглежданото поведение.

76. Според мен следва да се отбележи, че настоящият случай явно отговаря на критериите за продължителност (обстоятелството, че положението на несъответствие е съществувало дълго време) и за тежест (степента, в която въпросното положение в държавата членка се отклонява от резултата, който трябва да постигне чрез общностното задължение) ( 34 ).

77. Накрая, искът за установяване на неизпълнение на задължения е обективен и продължителният характер на разследването на органите не може да премахне неизпълнението на задължения от страна на Република Гърция. В Решение от 1 март 1983 г. по дело Комисия/Белгия ( 35 ) Съдът постановява, че съгласно „постоянната практика на Съда държава членка не може да се позове на разпоредби, практики или фактически положения от вътрешния си правен ред, за да оправдае неспазването на задължения, които произтичат от общностните директиви“.

78. Ето защо от посочената по-горе съдебна практика следва, че при липсата на доказателства за противното, представени от гръцкото правителство, трябва да се приеме, че Комисията е доказала надлежно, че като отхвърля оферти за медицински изделия, носещи знака за съответствие „СЕ“, без във всеки случай компетентните възлагащи органи на гръцките болнични заведения да следват процедурата, предписана в Директива 93/42, Република Гърция не е изпълнила задълженията си по Директива 93/36 и Директива 93/42 ( 36 ).

IV — Съдебни разноски

79. Съгласно член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Комисията е направила искане да се осъди Република Гърция да заплати съдебните разноски.

V — Заключение

80. Ето защо считам, че Съдът следва: — да установи, че като отхвърля офертите за медицински изделия, носещи знака за съответствие „СЕ“, без във всеки случай компетентните възлагащи органи на гръцките болнични заведения да следват процедурата, предписана от Директива 93/42/ЕИО на Съвета от 14 юни 1993 година относно медицинските изделия, изменена с Регламент (ЕО) № 1882/2003 на Европейския парламент и на Съвета от , Република Гърция не е изпълнила задълженията си по член 8, параграф 2 от Директива 93/36/ЕИО на Съвета от за съгласуване на процедурите за възлагане на обществени поръчки за доставки и по членове 17 и 18 от Директива 93/42; — да осъди Република Гърция да заплати съдебните разноски.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) Директива от 14 юни 1993 година (ОВ L 169, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 11, стр. 244), изменена с Регламент (ЕО) № 1882/2003 на Европейския парламент и на Съвета от (ОВ L 284, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 4, стр. 213).

( 3 ) Директива от 14 юни 1993 година за съгласуване на процедурите за възлагане на обществени поръчки за доставки (ОВ L 199, стр. 1), изменена с Директива 2001/78/ЕО на Комисията от (ОВ L 285, стр. 1), (наричана по-нататък „Директива 93/36“). Директива 93/36 е отменена с Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги (ОВ L 134, стр. 114; Специално издание на български език 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116, поправка в ОВ L 182, стр. 282), но именно Директива 93/36 е приложима към фактите по настоящото дело.

( 4 ) Решение от 14 юни 2007 г. (C-6/05, Сборник, стр. I-4557).

( 5 ) Директива от 24 юли 1986 година относно първоначалния етап на взаимното признаване на типово одобрение за крайно телекомуникационно устройство (ОВ L 217, стр. 21).

( 6 ) Решение от 22 декември 1986 година относно стандартизацията в областта на информационните технологии и телекомуникациите (ОВ L 36, стр. 31; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 7, стр. 223).

( 7 ) Според жалбата компетентните комитети, състоящи се обикновено от лекари, наети на работа в болничните заведения, твърдят, че имат право да проверяват общото съответствие и безопасността на употребата на въпросните медицински изделия, и тъй като считат, че знакът „CE“ не представлява подходяща и обвързваща гаранция, често установяват неизпълнение на стандартите, които според тези комитети ограничават или дори отменят валидността на официалното сертифициране със знака „CE“.

( 8 ) Комисията препраща към Решение от 8 май 2003 г. по дело ATRAL (C-14/02, Recueil, стр. I-4431, точки 50—53), Решение от по дело Комисия/Германия (C-103/01, Recueil, стр. I-5369, точки 28 и 29) и Решение от по дело Yonemoto (C-40/04, Recueil, стр. I-7755, точки 31 и 32), както и към заключението на генералния адвокат Sharpston, представено на по дело Medipac-Kazantzidis (посочено по-горе в бележка под линия 4), точки 83—87.

( 9 ) Посочено по-горе в бележка под линия 4, точка 55.

( 10 ) C-441/02, Recueil, стр. I-3449, точка 47, която препраща към Решение от 12 май 2005 г. по дело Комисия/Италия (C-278/03, Recueil, стр. I-3747, точка 13). Вж. също Решение от по дело Комисия/Финландия (C-342/05, Сборник, стр. I-4713, точка 22).

( 11 ) Решение от 7 юни 2007 г. (C-156/04, Сборник, стр. I-4129, точка 50), което препраща към Решение от по дело Комисия/Германия (посочено по-горе в бележка под линия 10, точки 49, 50 и 99) и към цитираната в тях съдебна практика. Относно дело, по което Комисията не е доказала наличието в държава членка на административна практика, която има характеристиките, изисквани от практиката на Съда, вж. Решение от по дело Комисия/Белгия (C-287/03, Recueil, стр. I-3761, точка 28).

( 12 ) C-494/01, Recueil, стр. I-3331, точки 41—47. Вж. също Решение от 26 април 2007 г. по дело Комисия/Италия (C-135/05, Сборник, стр. I-3475, точки 26—32). Вж. Lenaerts, K. The Rule of Law and the Coherence of the Judicial System of the European Union, 44 CML Rev. (2007), 1636, fn. 70, която на свой ред препраща към Wennerås, P. A New Dawn for Commission Enforcement under Articles 226 and 228 EC: General and Persistent (GAP) Infringements, Lump Sums and Penalty Payments, 43 CML Rev. (2006), 31 и Schrauwen, A. Fishery, waste management and persistent and general failure to fulfil control obligations: The role of lump sums and penalty payments in enforcement actions under Community law, 18 Journal of Environmental Law (2006), 289.

( 13 ) Вж. по-специално Решение от 25 май 1982 г. по дело Комисия/Нидерландия (96/81, Recueil, стр. 1791, точка 6) и Решение от по дело Комисия/Нидерландия (C-408/97, Recueil, стр. I-6417, точка 15). Вж. също Решение от по дело Комисия/Гърция (272/86, Recueil, стр. 4875, точка 21).

( 14 ) Решение от 25 май 1982 г. по дело Комисия/Нидерландия (точка 7) и Решение от по дело Комисия/Нидерландия (точка 16), посочени по-горе в бележка под линия 13.

( 15 ) Вж. по аналогия Решение от 12 септември 2000 г. по дело Комисия/Нидерландия (посочено по-горе в бележка под линия 13, точка 17).

( 16 ) Вж. в този смисъл Решение от 9 ноември 1999 г. по дело Комисия/Италия, известно като „San Rocco“ (C-365/97, Recueil, стр. I-7773, точки 84 и 86).

( 17 ) Решение по дело San Rocco (посочено по-горе, точка 85).

( 18 ) Вж. по аналогия Решение от 22 септември 1988 г. по дело Комисия/Гърция (посочено по-горе в бележка под линия 13, точка 19).

( 19 ) Вж. по аналогия Решение от 22 септември 1988 г. по дело Комисия/Гърция (посочено по-горе в бележка под линия 13, точка 21) и Решение по дело San Rocco (посочено по-горе в бележка под линия 16, точки 84 и 86).

( 20 ) Решение, посочено по-горе в бележка под линия 12, точка 32.

( 21 ) C-248/05, Recueil, стр. I-9261, точка 64 и цитираната съдебна практика.

( 22 ) С оглед на документите, с които разполага Съдът, изглежда, че твърдяната практика се разпростира до определен брой други болнични заведения, сред които: болнично заведение Ippokratio в Солун („едно от най-големите болнични заведения в страната“), многопрофилно болнично заведение в Trikala, болнично заведение G. Papanikolaou в Солун („едно от най-големите болнични заведения в страната“), университетско болнично заведение в Patras, болнично заведение на гръцкия военноморски флот в Атина, болнично заведение Agia Sofia в Атина („най-голямото педиатрично болнично заведение в страната“), център по травматология в Kifisia (KAT, „едно от най-големите болнични заведения в Атина“) и болнично заведение Tzanio („голямо болнично заведение в Пирея“).

( 23 ) Посочено по-горе в бележка под линия 12, точка 44 (Решение от 26 април 2005 г.).

( 24 ) По-специално обратно на Решение от 12 юни 2003 г. по дело Комисия/Финландия (C-229/00, Recueil, стр. I-5727, точка 53).

( 25 ) Вж. постановеното на 26 април 2005 г. Решение по дело Комисия/Ирландия (посочено по-горе в бележка под линия 12), в което Ирландия оспорва истинността на повечето от твърденията на Комисията. Вж. също Решение от по дело Комисия/Гърция (С-375/90, Recueil, стр. I-2055, точка 34), в което, тъй като „в писменото си становище и в хода на съдебното заседание Република Гърция е представила подробни пояснения, които имат за цел да докажат, че в действителност изискванията по приложение III са били спазени, без обаче точността на тези пояснения да е била оспорена от Комисията“, Съдът е приел, че Комисията не е установила твърдяното нарушение на разпоредбите на разглеждания регламент.

( 26 ) Решение от 22 септември 1988 г. по дело Комисия/Гърция (посочено по-горе в бележка под линия 13, точка 21). Вж. също Решение от по дело Комисия/Обединено кралство (C-508/03, Recueil, стр. I-3969, точка 80).

( 27 ) Вж. по същество Решение от 22 септември 1988 г. по дело Комисия/Гърция (посочено по-горе в бележка под линия 13), според което макар Комисията да трябва да установи съществуването на твърдяното неизпълнение на задължения, когато тя е предоставила достатъчно доказателства за неизпълнението на задължения, съответната държава членка не може да се задоволи да отрече съществуването му. Държавата членка трябва да оспори подробно и по същество представените данни и последиците от тях. В противен случай твърдените факти трябва да се считат за установени.

( 28 ) Вж. в този смисъл заключението, представено на 23 септември 2004 г. от генералния адвокат Geelhoed по дело Комисия/Ирландия (Решение от , посочено по-горе в бележка под линия 12), точка 55.

( 29 ) C-46/93 и C-48/93, Recueil, стр. I-1029, точка 20.

( 30 ) Lenaerts, K., Arts, D., Maselis, I. Procedural Law of the European Union, 2. ed., London, 2006, р. 133, 5/08, посочващ например Решение от 9 май 1985 г. по дело Комисия/Франция (21/84, Recueil, стр. 1355), Решение от по дело Комисия/Италия (35/84, Recueil, стр. 545), Решение от по дело Комисия/Австрия (C-150/00, Recueil, стр. I-3887) и Решение от по дело Комисия/Нидерландия (C-41/02, Recueil, стр. I-11375).

( 31 ) Както в Решение от 26 април 2005 г. по дело Комисия/Ирландия (посочено по-горе в бележка под линия 12), Република Гърция изглежда като цяло i) не е установила и/или приложила правната и административна рамка, необходима за правилното прилагане и изпълнение на разпоредбите на директиви 93/36 и 93/42, както и ii) не е приложила и изпълнила разпоредбите по настоящото дело. Всъщност изглежда, че обективно съществува обща тенденция от страна на гръцките власти да толерират случаи на неспазване на посочените разпоредби (вж. Решение от по дело Комисия/Ирландия, посочено по-горе, точка 132).

( 32 ) По отношение на съвместимостта с общностното законодателство на практика, свързана с „неутрална“ разпоредба от националното право, в контекста на съдебната практика вж. Решение от 9 декември 2003 г. по дело Комисия/Италия (C-129/00, Recueil, стр. I-14637). В това решение Съдът излага обстоятелствата, при които националната съдебна практика може да бъде равнозначна на неизпълнение на задължения по член 226 ЕО от страна на държава членка.

( 33 ) Вж. заключение на генералния адвокат Geelhoed представено на 23 септември 2004 г. по дело Комисия/Ирландия (Решение от , посочено по-горе в бележка под линия 12), точка 48, където той твърди, че „ограничаване на коригиращите действия до установени случаи на неспазване би довело до това да се оставят да съществуват други случаи на неспазване, докато те бъдат установени и оспорени […] от Комисията в ново производство за установяване на неизпълнение на задължения […]. През това време положение, което противоречи на предвиденото от общностните мерки, продължава да съществува“.

( 34 ) Пак там, точки 45 и 46.

( 35 ) 301/81, Recueil, стр. 467, точка 6.

( 36 ) Вж. в тази връзка Решение по дело San Rocco (посочено по-горе в бележка под линия 16, точка 91).