ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Г-ЖА JULIANE KOKOTT

представено на 14 септември 2006 година ( 1 )

Дело C-418/04

Комисия на Европейските общности

срещу

Ирландия

„Неизпълнение на задължения от държава-членка — Директива 79/409/ЕИО — Опазване на дивите птици — Членове 4 и 10 — Транспониране и прилагане — IBA 2000 — Значимост — Качество на данните — Критерии — Свобода на преценка — Директива 92/43/ЕИО — Опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна — Член 6 — Транспониране и прилагане“

I — Увод

1. В настоящото производство Комисията предявява иск за установяване на неизпълнение на задължения срещу още една държава-членка поради недостатъчно класифициране като специални защитени зони за птици (наричани по-нататък „СЗЗ“) съгласно Директива 79/409/EИО на Съвета от 2 април 1979 година относно опазването на дивите птици ( 2 ) (наричана по-нататък „Директивата за птиците“). Поради подобни нарушения тя вече е постигнала осъждането на Нидерландия ( 3 ), Франция ( 4 ), Финландия ( 5 ) и Италия ( 6 ). Водят се дела и срещу Гърция ( 7 ) и Испания ( 8 ). Следващо дело Комисията подготвя срещу Португалия ( 9 ).

2. Централният въпрос във всяко от тези производства е да се докаже, че дадена държава-членка все още не е класифицирала като специални защитени зони всички територии, подлежащи на такава класификация. В настоящото производство Комисията се позовава на публикуваните данни за Ирландия в Списъка на важните орнитологични райони в Европа, публикуван през 2000 г. от неправителствената организация „BirdLife International“, обединяваща национални организации за опазване на птиците (наричан по-нататък „IBA 2000“, като „IBA“ означава „Important Bird Area“ (важна зона за опазване на птиците) или „Important Bird Areas“ (важни зони за опазване на птиците) ( 10 ).

3. В настоящото производство Комисията посочва и други нарушения във връзка със защитата на СЗЗ. Според нея Ирландия неправилно е транспонирала в националното си законодателство и неправилно е прилагала в практиката съществени разпоредби от Директивата за птиците и Директива 92/43/EИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна ( 11 ) (наричана по-нататък „Директивата за местообитанията“).

II — Досъдебна процедура и искания

4. Искът на Комисията се основава на различни досъдебни процедури, които тя е образувала с искане за представяне на становище съгласно член 226 EО (официално уведомително писмо) през 1998 г., 2000 г. и 2001 г. Впоследствие през 2001 г. e представено едно мотивирано становище, както и две други мотивирани становища, изпратени на 11 юли 2003 г. Последните две мотивирани становища обобщават всички твърдения за нарушения, които са станали предмет на иска. Комисията е определила на Ирландия последен срок от два месеца за преустановяване на нарушенията на общностното право. Ирландия признава, че този срок е изтекъл на 11 септември 2003 г. ( 12 )

5. Комисията не е удовлетворена от последващите отговори на Ирландия и затова на 29 септември 2004 г. предявява настоящия иск. Тя иска от Съда да установи, че 1. Ирландия не е изпълнила задълженията си по изброените разпоредби от посочените директиви a) като от 1981 г. не е класифицирала съгласно член 4, параграфи 1 и 2 от Директива 79/409/ЕИО относно опазването на дивите птици всички територии, явяващи се най-подходящи по брой и по площ за видовете, посочени в приложение I към същата директива, както и за редовно срещащите се мигриращи видове; б) като от 1981 г. не е въвела в съответствие с член 4, параграфи 1 и 2 от Директива 79/409 необходимия правен режим за защита на тези територии; в) като от 1981 г. не е осигурила прилагането на разпоредбите на член 4, параграф 4, първо изречение от Директива 79/409 за зоните, които по силата на същата директива трябва да бъдат класифицирани като специални защитени зони; г) като не е транспонирала и приложила напълно и надлежно изискванията на член 4, параграф 4, второ изречение от Директива 79/409 в националното си право; д) като що се отнася до специалните защитени зони, класифицирани по силата на Директива 79/409, не е предприела всички необходими мерки, за да се съобрази с разпоредбите на член 6, параграфи 2, 3 и 4 от Директива 92/43/ЕИО за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна, а що се отнася до използването за развлекателни цели на всички обекти, които би следвало да попадат в приложното поле на член 6, параграф 2 от последната директива, не е предприела всички необходими мерки, за да се съобрази с разпоредбите на посочения член 6, параграф 2; е) като не е предприела всички необходими мерки, за да се съобрази с разпоредбите на член 10 от Директива 79/409; и 2. да осъди Ирландия да заплати съдебните разноски.

6. Ирландия моли Съда 1. да отхвърли исканията на Комисията или при условията на евентуалност да ограничи обхвата на установяването на нарушение до конкретните точки, по които смята, че Ирландия не е изпълнила задълженията си по общностното право; 2. да осъди страните да заплатят направените от тях съдебни разноски.

7. На страната на Ирландия в производството са встъпили Кралство Испания и Република Гърция.

III — По иска

8. Отделните искания ще бъдат разгледани по-нататък едно по едно. Правната уредба ще бъде представена при съответните твърдения на Комисията за нарушения.

A — По първата точка от иска — недостатъчно класифициране като СЗЗ

9. В първата точка от иска си Комисията посочва, че Ирландия е класифицирала като СЗЗ недостатъчни по брой и по площ територии за опазване на птици по приложение І и на непосочени там мигриращи птици.

Правна уредба

10. В разпоредбите на член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците се посочва какви територии държавите-членки трябва да класифицират като СЗЗ, а в параграф 3 е уредено предоставянето на информация на Комисията за класифицирането на териториите: „1. Видовете, посочени в приложение I, са предмет на специални мерки по съхраняването [другаде в текста: „опазването“] на техните местообитания, за да се осигури тяхното оцеляване и размножаване в района на разпространението им. Във връзка с това се взема предвид следното: a) видове, застрашени от изчезване; б) видове, чувствителни към специфичните промени в техните местообитания; в) видове, считани за редки поради своите малочислени популации или ограничен район на разпространение; г) други видове, изискващи особено внимание поради специфичния характер на техните местообитания. Тенденциите и измененията в популационните нива се използват като база за оценки. Държавите-членки подробно класифицират по-специално най-подходящите по брой и по площ територии като специални защитени зони за запазването на тези видове, като взимат предвид изискванията за тяхната защита в географските територии и акватории, за които се прилага настоящата директива. 2. Държавите-членки предприемат подобни мерки за редовно срещащите се мигриращи видове, които не са посочени в приложение I, като се съобразяват с потребността от защитата им в териториите и акваториите, за които е в сила настоящата директива, по отношение на техните райони на размножаване, линеене, зимуване и почивка по време на техните миграционни маршрути. За тази цел държавите-членки обръщат особено внимание на защитата на влажните зони и особено на влажните зони от международно значение. 3. Държавите-членки изпращат на Комисията цялата необходима информация, така че тя да има възможност да поеме необходимите инициативи от гледна точка на координацията, необходима, за да се осигури териториите, предвидени в параграфи 1 и 2 по-горе, да образуват едно цяло, отговарящо на изискванията за защита на тези видове в географските акватории и територии, за които е в сила настоящата директива.“

11. Девето съображение от Директивата за птиците съдържа пояснение на тази уредба: „[…] опазването, поддържането и възстановяването на достатъчното разнообразие и площ на местообитанията е от съществено значение за запазването на всички видове птици; […] определени видове птици следва да бъдат предмет на специални мерки по запазването [другаде в текста: „опазването“], отнасящи се до техните местообитания, за да се осигури тяхното оцеляване и размножаване в района на разпространение; […] подобни мерки трябва също така да вземат под внимание мигриращите видове и да бъдат координирани от гледна точка на създаването на едно цяло.“

Становище

12. Твърдението на Комисията за нарушение по отношение на недостатъчното класифициране като специални защитени зони се дели на три части: първо, Ирландия не била класифицирала много от посочените в IBA 2000 територии като СЗЗ, а класифицираните като СЗЗ територии често били твърде малки по площ, тъй като не отговаряли на данните за площ, посочени в IBA 2000, второ, Ирландия била задължена да класифицира за определени видове птици други СЗЗ, които още не били посочени в IBA 2000, трето, Комисията и Ирландия спорят дали определени територии и отделни части от територии трябва да бъдат класифицирани като СЗЗ.

13. Съгласно постоянната съдебна практика член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците задължават държавите-членки да класифицират като СЗЗ териториите, които съответстват на установените в тези разпоредби орнитоложки критерии ( 13 ). Това са териториите, които са най-подходящи за опазване на съответните видове птици ( 14 ). Както Ирландия с право посочва, а Комисията не оспорва, само фактът, че дадена територия е подходяща за опазване на определени видове, не е достатъчен, за да се обоснове задължение за обявяване на тази територия за СЗЗ.

14. При избора на специални защитени зони държавите-членки имат известна свобода на преценка, но решенията за класифициране и определяне на границите на тези зони се вземат изключително въз основа на установените в директивата орнитоложки критерии. Други съображения, в частност от икономическо и социално естество, не могат да играят роля при класифицирането на териториите като СЗЗ ( 15 ). Задължението за класифициране на територии като СЗЗ не може да бъде заобиколено и чрез приемане на други специални мерки по опазване ( 16 ).

1. По IBA 2000

15. Комисията застъпва становището, че списъкът IBA 2000 посочвал най-малкото една част от териториите, които по смисъла на член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците са най-подходящи за опазване на съответните видове. Тъй като Ирландия не е класифицирала много IBA като СЗЗ и много други СЗЗ в рамките на IBA не обхващат цялата територия на съответната IBA, било доказано, че Ирландия не била изпълнила задълженията си по член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за местообитанията.

16. Следователно уважаването на иска по тези два пункта зависи от това, дали разликата между IBA 2000 и класифицираните от Ирландия територии доказва, че Ирландия не е изпълнила в достатъчна степен задължението си за класифициране на СЗЗ.

17. Един списък на зони като IBA 2000 може съществено да допринесе за привеждане на доказателство, че една държава-членка не е изпълнила в достатъчна степен задължението си за класифициране на СЗЗ. Съдът посочва, че предвид научната стойност на IBA 89 и при липсата на научно доказателство, че задълженията, произтичащи от член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците могат да бъдат изпълнени чрез квалифицираенто като защитени зони на зони, различни от посочените в този списък, чиято обща площ е по-малка от тяхната, този списък би могъл, въпреки че няма задължителна правна сила за съответната държава-членка, да бъде използван от Съда като справочен материал, за да се прецени дали тази държава-членка е обявила достатъчни по брой и площ територии за СЗЗ по смисъла на горепосочените разпоредби от директивата ( 17 ).

18. IBA 89 представлява списък на важните за дивите птици райони в Европейската общност, представен през 1989 г. и разработен за компетентната генерална дирекция на Комисията от Европейската група за опазване на птиците и местообитанията, съвместно с Международния съвет за опазване на птиците в сътрудничество с експерти на Комисията ( 18 ).

19. IBA 2000 е по-нов списък. В сравнение с IBA 89 в него се посочват по-специално 48 нови зони за Ирландия. Дали новият списък може да послужи като доказателствено средство в горепосочения смисъл, зависи от това дали той има научна стойност, сравнима с тази на предходния списък.

20. Посочените в двата списъка зони са определени въз основа на прилагане на определени критерии по отношение на информацията за наличието на птици. Критериите в IBA 2000 съответстват в преобладаващата си част на критериите в IBA 89 ( 19 ). Нарастването на зоните по брой и площ е резултат основно на по-добрите познания относно наличието на птици.

21. Участието на Комисията в IBA 89 се състои почти изключително в подпомагане на дейността на орнитолозите при разработката на критериите. Тъй като критериите в по-голямата си част продължават да се използват, поне непряко Комисията носи отговорност и за IBA 2000. За разлика от това Комисията не е могла да наблюдава събирането на данните и при IBA 89, тъй като не е могла да провери съществуването и големината на всяко посочено наличие на птици. Следователно и в това отношение няма съществена разлика между IBA 89 и IBA 2000.

22. Подкрепящото Ирландия Кралство Испания посочва като недостатък на IBA 2000, че този списък е изготвен от неправителствени организации. Това е вярно, но не поставя под въпрос научните качества на списъка ( 20 ). Списъкът е публикуван от BirdLife International, който обединява национални организации за опазване на птиците и под наименованието „Международен съвет за опазване на птиците“ е участвал в разработването на IBA 89. Участвалата също тогава европейска група за опазване на птиците е била експертна група ad hoc към този съвет. Следователно BirdLife осигурява последователност при работата по списъците на зоните.

23. Наред с различни орнитолози в събирането на данните за частта от IBA 2000, отнасяща се до Ирландия, са участвали и държавни органи на Ирландия ( 21 ).

24. Както изтъква Ирландия, Комисията сама поставя под въпрос качеството на IBA 2000, тъй като изисква от Ирландия класифициране на територии, които не са посочени в списъка. Това твърдение не се основава обаче на схващането, че в IBA 2000 са посочени зони, които не са най-подходящите. По-скоро Комисията застъпва схващането, че по отношение на определени срещащи се в Ирландия видове птици и местообитания IBA 2000 бил очевидно непълен.

25. Тази непълнота не поставя под въпрос доказателствената стойност на IBA 2000. За целта е необходимо да се представят научни доказателства, от които да е видно, че определените в IBA 2000 зони не са най-подходящи ( 22 ). Впрочем от сравнението между IBA 89 и IBA 2000 е видно, че увеличаващите се научни познания водят до допълване на подобни списъци. По този начин признатата от Съда доказателствена сила на IBA 89 се поставя под въпрос най-много дотолкова, доколкото в по-новите списъци определени зони, посочени в IBA 89, вече не се посочват. Същото трябва да се приеме и за IBA 2000.

26. По този начин двата списъка IBA 89 и IBA 2000 са сравними по отношение на научните им качества. Тъй като се основава на по-актуални данни, IBA 2000 е по-добрият научен източник и затова трябва да бъде предпочетен.

27. В съдебното заседание ирландското правителство застъпва обаче схващането, че най-подходящите обекти не трябва да се подбират от перспективата на една отделна държава-членка, а при подбора им трябва да се има предвид цялата Общност. За много срещащи се в Ирландия видове имало много по-подходящи райони в други държави-членки. Затова за определени видове птици не било необходимо класифициране на СЗЗ в Ирландия.

28. Тази позиция изглежда намира основание в член 4, параграф 1, точка 4 от Директивата за птиците. Съгласно тази разпоредба в географските акватории и територии, попадащи в приложното поле на директивата, следва да се имат предвид изискванията за опазване на видовете, посочени в приложение I. Тези географски акватории и територии се покриват с територията на Общността.

29. Повечето критерии за подбор при включване в IBA 2000 отчитат тези доводи, тъй като не предполагат сравнение в рамките на съответната държава-членка ( 23 ). По друг начин са поставени нещата при критерий C.6. Съгласно този критерий петте най-значими зони за видове по приложение I в съответния европейски регион се разглеждат като най-важна орнитологична зона (т. нар. критерий „top 5“) ( 24 ). Цялата територия на Ирландия се разглежда като един европейски регион ( 25 ). Ако се следва схващането на Ирландия, би следвало да се отхвърли критерий top 5, защото той не се основава на сравнение на цялата територия на ЕС.

30. Ирландското правителство обаче не отчита, че съгласно член 4, параграф 1 от Директивата за птиците, в тълкуването му от Съда една държава-членка, на чиято територия има видове, посочени в приложение I, трябва да определи по-специално СЗЗ за (всички) тези видове птици ( 26 ).

31. Именно видовете птици, посочени в приложение I, се нуждаят от особена закрила в Общността по посочените в член 4, параграф 1, точка 2 от Директивата за птиците причини, защото са редки видове, застрашени от изчезване или чувствителни по отношение на определени промени на условията в местообитанията им, или защото по други причини следва да бъдат обект на особено внимание. Съгласно член 4, параграф 1, точка 1 още при подбора на тези видове птици Комисията отчита европейското измерение.

32. В държавите-членки, където тези видове се срещат сравнително често, чрез СЗЗ се осигурява преди всичко опазването на големи части от цялостната им популация. СЗЗ са необходими и в случаите, в които тези видове се срещат по-скоро рядко. В тези случаи СЗЗ служат за географското разпространение на съответния вид.

33. Значението на географското разпространение на видове птици е видно от дефиницията за опазването на видовете, съдържаща се в член 1, буква и) от Директивата за местообитанията. Съгласно тази дефиниция под опазване се разбира съвкупността от въздействия, които могат дългосрочно да повлияят върху разпространението и гъстотата на популациите на съответните видове. Тази дефиниция не е директно приложима спрямо Директивата за птиците, но илюстрира научния консенсус, който трябва да бъде определящ и в рамките на подлежащия на обосноваване от орнитологична гледна точка подбор на зони съгласно Директивата за птиците.

34. Значението на географското разпространение за Директивата за птиците проличава от член 4, параграф 3. Съгласно разпоредбите на този член Комисията трябва да предприема инициативи, за да могат класифицираните от държавите-членки СЗЗ да станат част от една цялостна мрежа, която да отчита изискванията за опазване на видовете в географските територии и акватории, попадащи в приложното поле на тази директива. Хомогенна мрежа може да се изгради само ако всички държави-членки класифицират като СЗЗ най-подходящите зони за срещащите се на тяхна територия видове, посочени в приложение I ( 27 ). В противен случай за много видове СЗЗ ще се концентрират в определени региони на Общността, докато в крайните райони, в които тези видове се срещат, не би имало СЗЗ.

35. Следователно необходимото европейско измерение не поставя под въпрос критерий C.6, който във връзка с други критерии е заложен в основата на списък IBA 2000.

36. Ирландия също полага усилия да обори доказателствената сила на списък IBA по отношение на ливадния дърдавец (Crex crex). Според най-новите достижения на науката този вид вече не бивало да се разглежда като застрашен вид в целия свят и подходящите за него местообитания в Ирландия по-скоро се увеличавали поради промени в селскостопанското ползване на площите. Ирландия следвала и друга стратегия за опазване на ливадния дърдавец. И накрая, наличието на ливаден дърдавец извън СЗЗ още не било достатъчно стабилизирано и затова не било предвидимо. Следователно исканията на Комисията за класифициране на СЗЗ стигали твърде далече.

37. Променената класификация на ливадния дърдавец въз основа на новите научни познания за разпространението му в Източна Европа и Русия е вярна ( 28 ). Подобни развития могат принципно да лишат от основание списъци на зони за опазване на засегнатите видове. Във всеки случай и настоящата класификация „near threatened“ отговаря точно както предишната класификация „vulnerable“ на условията за определяне на IBA по критерий C.1 ( 29 ). Нищо не се променя и по отношение на прилагането на критерий top 5 (C.6). Определените в IBA 2000 зони следователно не се поставят под въпрос.

38. Освен това Комисията представя — без всякакво възражение от страна на ирландското правителство — изследване на ирландската организация за опазване на птиците BirdWatch Ireland от април 2002 г. В него се прави подробно научно обосновано предложение за четири нови СЗЗ за ливаден дърдавец. Следователно и за ливадния дърдавец като СЗЗ трябва да се класифицират нови зони.

39. Тъй като Ирландия не е представила други доводи срещу доказателствената сила на списък IBA 2000, тя не е могла да я обори. По този начин разликата между класифицираните от Ирландия райони и IBA 2000 доказва, че Ирландия не е изпълнила задълженията си по член 4, параграфи 1 и 2.

40. Ирландия обаче посочва, че били проведени или се подготвяли изследвания за различни райони и видове, които щели да позволят да се определят и след това да се класифицират като СЗЗ най-подходящите зони за опазване на тези видове. Гърция подкрепя тези доводи и изисква на държавите-членки да се предостави достатъчен срок за проучване на новите достижения на науката като IBA 2000 и за класифициране на СЗЗ на тази основа.

41. Тези доводи се основават на правилна преценка: отговорни за класифицирането на СЗЗ са изключително държавите-членки. Те не могат да се освободят от тази отговорност, като просто възприемат и прилагат научни познания, до които са достигнали други организации, също и научни познания, до които са достигнали организации за опазване на птиците. Всяко класифициране като СЗЗ предполага по-скоро съответната зона да бъде определена като спадаща към най-подходящите за опазване на птиците зони според убеждението на компетентните органи, което се основава на най-добрите налични научно обосновани факти ( 30 ).

42. Оттук обаче не следва, че докато компетентните органи не са проучили и проверили напълно новите достижения на науката, задължението за класифициране на СЗЗ отпада генерално. По-скоро следва да се напомни, че задължението за класифициране на СЗЗ съществува от момента на изтичане на срока за транспониране на Директивата за птиците в националното законодателство, т.е. за Ирландия от 6 април 1981 г. Задължението за класифициране на СЗЗ не се ограничава и от състоянието на научните достижения към определен момент във времето ( 31 ).

43. Това задължение се съпътства от едно друго задължение, а именно да се определят най-подходящите зони. Член 10 от Директивата за птиците във връзка с приложение V, подтиква държавите-членки да оказват съдействие при извършване на необходимите изследвания и дейности. Следователно още до 1981 г. Ирландия е трябвало да извърши сама на своята територия цялостно преброяване на птиците, основано на научни факти, и на тази основа да класифицира СЗЗ. Ако Ирландия беше изпълнила изцяло това свое задължение, IBA 2000 щеше да съдържа или само СЗЗ, или Ирландия щеше да може лесно да обори всички останали искания за класифициране на СЗЗ.

44. Други задължения за класифициране могат да възникнат единствено ако се промени наличието на птици, което тук се посочва само за ливадния дърдавец. Промените в наличието при този вид обаче вече са били известни към датата на изтичане на релевантния в случая срок, а именно 11 септември 2003 г. ( 32 )

45. Да се предвиди нов срок за Ирландия за проучване на най-добрите налични научни източници; би означавало задължението за класифициране на СЗЗ да се обвърже с условие, което не е предвидено в член 4 от Директивата за птиците, а именно представяне на доказателства от трети лица, че все още няма защитени зони, които да подлежат на класифициране. Подобно условие би противоречало не само на текста на разпоредбите, но и на целите на Директивата за птиците и предвидената в нея отговорност на държавите-членки, а не на трети лица, за общото (природно) наследство на тяхна територия ( 33 ). Затова необходимостта от проучване на IBA 2000 не може да оправдае неизвършването на класифициране на СЗЗ.

46. Позовавайки се отново на IBA 2000, Комисията упреква Ирландия, че много от класифицираните СЗЗ са твърде малки по площ. Ирландия не била включила в границите им важни компоненти. Ирландия не оспорва този довод, а само препраща към текущите процедури за промяна на границите на СЗЗ. Този довод не оборва твърдението на Комисията. По принцип Ирландия е трябвало още през 1981 г. да класифицира всички СЗЗ в пълен размер и да извърши необходимите за целта орнитоложки проучвания. Необходимите към днешна дата проучвания и административни процедури за класифициране на невключени площи не променят обстоятелството, че Ирландия не е изпълнила това задължение до изтичане на срока, определен в последното мотивирано становище. Следователно Ирландия трябва да бъде осъдена и по тази част от иска.

47. По тази причина искът на Комисията е основателен, доколкото се основава на разликата между класифицираните от Ирландия зони и IBA 2000.

2. Относно зоните, които не са посочени в IBA 2000

48. Комисията упреква Ирландия и в това, че по отношение на определени видове и местообитания IBA 2000 бил явно непълен и Ирландия дори трябвало да класифицира като СЗЗ зони, които не били посочени в IBA 2000.

49. Не е изключено да съществуват задължения по отношение на такива зони ( 34 ). За целта обаче Комисията трябва най-малкото да изложи по същество поради какви причини е необходимо класифициране и на други зони. От исковата молба във връзка с първото мотивирано становище, изпратено на 24 октомври 2001 г., е видно, че по отношение на червеногушия гмуркач (Gavia stellata), полския блатар (Circus cyaneus), малкия сокол (Falco columbarius), сокола скитник (Falco peregrinus), златистата булка (Pluvialis apricaria) и земеродното рибарче (Alcedo athis) Комисията се позовава основно на това, че местообитанията на тези видове не са включени в достатъчна степен в СЗЗ на Ирландия. Отчасти имало и изследвания, които давали възможност за определяне на зони за опазване на тези видове.

50. Ирландия посочва, че междувременно за златистата булка, червеногушия гмуркач, полския блатар, малкия сокол и сокола скитник са налице изследвания, които дават възможност за определяне на най-подходящите зони. По този начин Ирландия признава, че за тези видове са необходими още СЗЗ било чрез определяне на нови зони, било чрез включване на тези видове в защитните цели на вече съществуващи зони.

51. Ирландия отхвърля обаче класифицирането на СЗЗ за земеродното рибарче. Този вид бил разпространен със слаба гъстота и на големи пространства и по тази причина не бил подходящ за класифициране на СЗЗ. При това ирландското правителство се позовава на проучвания за гнездящите птици за периода 1988—1991 г. Настоящата популация била неизвестна, но една ирландска организация за опазване на птиците планирала проучване. Когато тя определяла най-подходящите територии, можело да се помисли за класифициране на зони.

52. От член 4, параграф 1 от Директивата за птиците, в тълкуването му от Съда, следва обаче, че държава-членка, на чиято територия има видове, посочени в приложение I, трябва по-специално да определи защитени зони за тези видове ( 35 ). Следователно е изключено определени видове, посочени в приложение I, изобщо да не бъдат обхванати в СЗЗ.

53. Напротив, и за видовете, които не са гъсто разпространени, също трябва да се определят най-подходящи територии и да се обявят за СЗЗ. При широко разпространените видове може би е необходимо определяне на центрове на най-голяма плътност. Представените от Ирландия проучвания, при които върху карта са отбелязани районите на най-силно разпространение на земеродното рибарче в Ирландия, показват, че това е възможно и при този вид ( 36 ).

54. Идентифицирането и определянето на границите на СЗЗ въз основа на такива райони на най-силно разпространение вероятно ще изисква първоначално още проучвания за наличието на вида. Както вече беше изложено, такива дефицити по отношение на проучванията не могат обаче да оправдаят неизвършването на класификация, тъй като държавата-членка е трябвало да проведе всички необходими проучвания преди възникване на задължението за класифициране. Затова Комисията с право подчертава, че Ирландия сама признава, че не разполага с достатъчни познания за земеродното рибарче.

55. Следователно задълженията на Ирландия за класифициране на още СЗЗ не се ограничават до посочените в IBA 2000 зони, а могат да включват и други зони за видове, които не са обхванати в достатъчна степен от този списък.

3. Относно отделните зони

а) Относно Cross Lough (Killadoon)

56. Ирландия оспорва в частност задължението си да обяви за СЗЗ обект IBA № 50 Cross Lough (Killadoon). Тази зона с площ от около един хектар се състои от лагуна с малък остров. На този остров от 1937 г. най-малко до 1995 г. са гнездили колонии от гривеста рибарка (Sterna sandvicensis) — вид, включен в приложение I към Директивата за птиците. От няколко години този вид не използва вече посочената зона. От този факт Ирландия прави заключение, че за нея не съществувало задължение да класифицира обекта като СЗЗ.

57. Ирландската позиция щеше да е безспорно оправдана, ако от 6 април 1981 г., т.е. от влизането в сила на задължението за класифициране, Cross Lough (Killadoon) никога не беше принадлежала към най-подходящите територии за гривестата рибарка. От IBA 89 и IBA 2000 е видно обаче, че съгласно критериите на списъците IBA поне през 1984 г. и 1995 г. Cross Lough (Killadoon) е спадала към най-подходящите територии за опазване на гривестата рибарка. В настоящото производство Ирландия не оспорва тези данни. Следователно се приема за установено, че след 6 април 1981 г. тази зона е спадала към най-подходящите територии за опазване на гривестата рибарка и Ирландия е трябвало да я обяви за СЗЗ.

58. Това задължение не може да отпадне автоматично, ако понастоящем зоната не е най-подходяща. Ако зоната е трябвало по-рано да бъде класифицирана като СЗЗ, съответната държава-членка е трябвало съгласно член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците поне да вземе подходящи мерки за избягване на замърсяването или влошаването на условията в местообитанията или на всякакво обезпокояване на птиците, доколкото те имат значение предвид целите на този член ( 37 ).

59. Следователно държавата-членка, която не е обявила за СЗЗ зона, безспорно ( 38 ) подлежаща на класифициране в по-ранен момент, трябва, ако не я е класифицирала в по-късен момент, поради това че е неподходяща, да докаже, че независимо от възможните мерки за опазване на видовете тази зона вече не е подходяща за класифициране ( 39 ). В противен случай държавите-членки биха могли безнаказано да не спазват задължението си за обявяване на най-подходящите зони за СЗЗ и за опазването им в състояние, което ги прави най-подходящи за опазване на птичите видове.

60. Ирландия не е привела това доказателство. Напротив, Комисията дори посочва безспорни доводи за това, че са били възможни мерки по опазването. Вероятно разпространяващата се в Ирландия американска норка (Mustela vison) е разрушила гнездата на гривестата рибарка, която гнезди на земята, и по този начин е причинила напускането на този район от нейна страна. При поне една друга зона това било предотвратено. Затова следва да се приеме, че Cross Lough (Killadoon) щеше да продължава да се числи към най-подходящите зони за опазване на гривестата рибарка, ако Ирландия беше изпълнила задълженията си по член 4 от Директивата за птиците по отношение на тази зона.

61. Щеше обаче да е безсмислено зоната да се обявява за СЗЗ, ако тя не би могла отново да се превърне в най-подходяща територия за опазване на птици. В този случай щеше да е излишно обявяването ѝ за СЗЗ. Според безспорните доводи на Комисията, в случая с Cross Lough (Killadoon) обаче съществува реална възможност за ново заселване на гривестата рибарка на тази територия. Този вид сменя местообитанията на колониите си често ( 40 ) и продължава да използва територии в близост до посочената зона. При съответни защитни мерки, насочени срещу американската норка, би било възможно гривестата рибарка отново да се засели на тази територия.

62. По тази причина Cross Lough (Killadoon) също трябва да се обяви за СЗЗ ( 41 ).

б) Относно площите в СЗЗ Sandymount Strand and Tolka Estuary

63. Спорно е и определянето на границите на СЗЗ Sandymount Strand and Tolka Estuary. Комисията упреква Ирландия, че не е определила границите на тази СЗЗ изключително въз основа на орнитоложки критерии, а при две влажни зони, намиращи се в зоната на приливи и отливи, се е съобразила с проекти, свързани с пристанището в Дъблин.

64. Първата зона се състои от 2,2 хектара наноси от пясък и чакъл в западния край на естуара на река Tolka, които попадат в района на проект Dublin Port Tunnel. Ирландия е обявила за СЗЗ частта от естуара, започваща от въпросната зона надолу по течението на реката, там, където тя се пресича от пътя. По отношение на тази зона Ирландия посочва, че тя може да се използва само при отлив за относително кратък период като място за намиране на храна от подлежащите на опазване блатни птици. Зоната се ползвала от малко птици. Затова не било необходимо тя да се включва в СЗЗ.

65. Тези твърдения се основават на едно неправилно разбиране на изискванията, съдържащи се в член 4 от Директивата за птиците, по отношение на определяне на границите на СЗЗ. Съдът вече е установил, че тези граници трябва да се определят изключително въз основа на орнитоложки критерии ( 42 ). Както основателно посочва Комисията, определянето на границите не може да се основава единствено на едно изолирано разглеждане на спорните площи, а трябва да се определя от това дали от орнитоложка гледна точка съответната площ се явява част от цялата зона. В противен случай цялата зона би могла да се раздели на произволен брой отделни площи, които сами по себе си се ползват от незначителни части от птичата популация. Така обоснованото обособяване на множество изолирани малки отделни площи би могло като цяло да наруши съществено или да унищожи изцяло функциите на СЗЗ.

66. Спорната площ в западната част на естуара на река Tolka е отделена от останалата класифицирана като СЗЗ част от естуара посредством мястото, където пътят пресича реката. Мостът обаче не е пречка за птиците. Като цяло тази площ съответства по своите качества на цялата останала зона — става дума за влажна площ в зоната на приливи и отливи.

67. Съгласно оценката на въздействието върху околната среда (ОВОС), на която се позовават и двете страни ( 43 ), тази площ се ползва от части от общата популация в СЗЗ. В IBA 2000 за съответната зона IBA № 109 Dublin Bay за стридояда (Haematopus ostralegus) е посочено наличие на 1067 екземпляра през 1995 г ( 44 ). В ОВОС за стридояда се посочва максимум от 3787 екземпляра през периода 1984—1987 г. Към момента на извършване на ОВОС тези цифрови данни са били вече отпреди десет години, докато цифровите данни, посочени в IBA 2000, са от 1995 г., т.е. са били актуални ( 45 ). В ОВОС за 1995/1996 г. са посочени между 0 и 8 екземпляра, т.е. между 0 % и 0,8 % от общата популация съгласно IBA 2000 и до 0,2 % по данните в ОВОС. При малкия червенокрак водобегач (Tringa totanus) с популация 1900 съгласно IBA 2000 и 1721 съгласно ОВОС са установени между 0 и 10 екземпляра, т.е. до 0,5 % от общата популация. При големия свирец (Numenius arquata) с популация от 1007 съгласно IBA 2000 и 1865 съгласно ОВОС са установени между 0 и 5 екземпляра, т.е. в зависимост от изходната база до 0,5 % или 0,26 % от общата популация. Това са три от деветте вида, които са определящи за класифицирането на Dublin Bay като IBA.

68. Спорната площ съответства на по-малко от 0,1 % от IBA Dublin Bay (3000 хектара). Дори да се вземе предвид, че цифровите данни представляват максимални стойности и че статистическото значение на тези данни е неясно, използването на тази площ от тези видове изглежда се движи в средната очаквана рамка, дори и над нея. Затова тази площ е неразривна част от цялата зона.

69. Въпросната площ следователно е трябвало също да бъде обявена за СЗЗ.

70. Втората спорна зона обхваща площ от 4,5 хектара, които впоследствие са били изключени от предложението за разширяване на СЗЗ Sandymount Strand and Tolka Estuary. Тази зона се намира в югоизточния край на естуара на река Tolka, т.е. от страната на откритото море. В тази зона пристанищните власти планират разширяване на пристанището чрез засипване. Доколкото писмената си реплика Комисията посочва и други площи в тази зона, твърденията ѝ са недопустими, защото не са предмет на иска.

71. Ирландското правителство посочва, че зоната, представляваща предмет на спора, само за кратко време оставала суха при най-ниското ниво на водата при високи приливи, т.е. на около 14 дни, като в останалото време не можела да се използва от блатните птици. Затова тя никога не била имала достатъчно орнитоложко значение, за да бъде класифицирана, и била включена погрешно в предложението за разширяване на СЗЗ.

72. На тези доводи Комисията противопоставя документ, в който въз основа на ОВОС на проекта за засипване се изисква тези площи да се включат в СЗЗ. Там е изложено, че различни видове ползват много често тази зона, която по изключение остава суха. Освен това поне части от нея остават сухи при по-ниски приливи и отливи и биха могли да се ползват от птиците. И накрая, зоната се ползва не само от блатни птици, но и от морски лястовици например, за които сухият терен няма значение.

73. По отношение на тази площ доводите на Комисията са по-убедителни. Частта от зоната недвусмислено представлява част от естуара и безспорно се ползва от основните видове птици като място за намиране на прехрана. Наистина зоната не се ползва всеки ден, но сравнително редовно. Обстоятелството, че тогава там се срещат изключително много птици, говори дори за това, че там има относително големи възможности за прехрана. Това би било логично, тъй като до тези хранителни ресурси птиците рядко имат достъп. Следователно е вероятно тази зона да допринася в особена степен за намирането на прехрана в целия район.

74. Затова определянето на границите на СЗЗ Sandymount Strand and Tolka Estuary и в тази област не отговаря на изискванията на член 4 от Директивата за птиците.

75. Следва да се отбележи, че включването на тези зони в СЗЗ не се намира непременно в противоречие със съответните проекти. Напротив, в рамките на процедура за разрешаване на проект по член 6, параграфи 3 и 4 във връзка с член 7 от Директивата за местообитанията могат да се вземат предвид както орнитоложкото значение на съответните зони, така и интересът от реализацията на проектите. Без обявяването на подлежащите на класифициране зони за СЗЗ вместо тези разпоредби би трябвало да се приложат по-строгите разпоредби на член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците ( 46 ), които представляват трудно преодолима пречка за проекти с отрицателно въздействие.

4. Междинно заключение

76. По тази причина Ирландия е нарушила Директивата за птиците, като считано от 6 април 1981 г. не е класифицирала съгласно член 4, параграфи 1 и 2 всички зони, които по брой и площ са най-подходящи за опазването на видовете от приложение I и на редовно срещащите се мигриращи видове, в частност като не е класифицирала зона Cross Lough (Killadoon) и като не е включила две зони в естуара на река Tolka в СЗЗ Sandymount Strand and Tolka Estuary.

Б — По прилагането на член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците

77. Член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците ( 47 ) според Съда задължава държавите-членки да дадат на СЗЗ правен статут на защита, който да гарантира по-специално оцеляването и размножаването на посочените в приложение I към директивата видове птици, както и размножаването, линеенето и презимуването на непосочените в приложение I редовно срещащи се мигриращи птици ( 48 ). Защитата на СЗЗ не бива да се ограничава в частност до препятстването на вредните въздействия от страна на човека, а в зависимост от обстоятелствата трябва да включва и положителни мерки за запазване или подобряване на състоянието на зоната ( 49 ).

78. Страните изглежда са единни, че чрез една разпоредба от ирландското право, Regulation 13 от Statutory Instruments № 94/1997, European Communities (Natural Habitats) Regulations, 1997 (наричана по-нататък „Regulations 1997“), член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците щеше да бъде транспониран в достатъчна степен, ако тази разпоредба е била приложима спрямо СЗЗ.

79. Комисията обаче се съмнява, че такава приложимост е гарантирана. Regulation 13 била приложима само към защитени зони съгласно Директивата за местообитанията. На този довод ирландското правителство противопоставя довода, че приложението на Regulation 13 спрямо СЗЗ било предвидено в друга разпоредба. Впрочем съгласно Regulation 34 Regulation 13 следва да се прилага с необходимите изменения и спрямо зони, класифицирани съгласно член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците, ако това приложение е подходящо ( 50 ).

80. Съдът не може да реши дали Regulation 13 е приложима към СЗЗ и в каква форма въз основа на Regulation 34. Тук става дума за въпрос от ирландското право, който в крайна сметка трябва да бъде решен от ирландските съдилища. Съдът обаче трябва да проучи дали Комисията е доказала твърдението си за нарушение, че Regulation 34 не гарантирала прилагането на Regulation 13 спрямо СЗЗ. При това е достатъчно Комисията да събуди основателни съмнения в правилното транспониране. При транспонирането по достатъчно ясен и определен начин трябва да се гарантира цялостното прилагане на Директивата ( 51 ). За Директивата за птиците от особено голямо значение е точността на транспониране, тъй като управлението на общото природното наследство е поверено на държавите-членки съответно за територията на всяка от тях ( 52 ).

81. В настоящия случай Комисията обаче не успява да събуди основателни съмнения.

82. Комисията посочва, че Regulations 1997 били приети изрично само за целите на транспонирането на Директивата за местообитанията, а не за транспониране на разпоредбите от Директивата за птиците. Не е видно обаче защо това трябва да препятства ирландския законодател да транспонира и разпоредби от Директивата за птиците. В случая не е от значение, че изискваните от Комисията по отношение на СЗЗ мерки са частично уредени в член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията, който не е приложим към СЗЗ. Ако съответни мерки съгласно член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците трябва да се прилагат и спрямо СЗЗ, националният законодател естествено не е възпрепятстван да създаде една-единствена разпоредба за транспониране на разпоредбите на две директиви. Доколкото Комисията позовава съмненията си на основанията за овластяване при приемането на Regulations 1997, твърденията ѝ не са достатъчно обосновани.

83. Съмнения относно транспонирането в достатъчна степен може да породи най-много текстът на Regulation 34. Посочените там разпоредби могат да се прилагат спрямо СЗЗ само след внасяне на необходимите изменения („with any necessary modifications“) и само в случаите, когато това е подходящо („where appropriate“). Комисията намеква, че тук открива резерви, които са несъвместими с безусловното и императивно транспониране. В тези формулировки обаче се открива по-скоро указание за съответно прилагане.

84. Ако освен това тези формулировки бъдат сравнени с подлежащите на транспониране разпоредби, т.е. член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците, е видно, че и последните не съдържат ясна и безусловна уредба относно това кога следва да се прилагат положителни мерки, например разработване на планове за управление на зоната. Те са само част от необходимите мерки за опазване, които следва да се определят точно ( 53 ). Дали и в какъв обхват трябва да се предприемат положителни мерки може да се реши единствено въз основа на конкретната ситуация в зоната, т.е. мерките трябва да бъдат подходящи и в съответствие с това гъвкави. Формулировките „with any necessary modifications“ и „where appropriate“ не изразяват нищо друго, освен това.

85. Следователно това твърдение на Комисията за нарушение трябва да се отхвърли.

В — По прилагането на член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците за некласифицирани СЗЗ

86. Комисията упреква Ирландия, че не е осигурила прилагането на член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците за зоните, които не са обявени за СЗЗ, въпреки че е била задължена да направи това. Текстът на тази разпоредба гласи: „По отношение на защитените територии, посочени в параграфи 1 и 2 по-горе, държавите-членки вземат подходящи мерки за избягване на замърсяването или влошаване на условията в местообитанията, или всякакво обезпокояване на птиците, доколкото те ще имат значение предвид целите на настоящия член.“

87. Това задължение се отнася не само за класифицирани СЗЗ, но и за зони, които не са били обявени за СЗЗ, въпреки че това е било необходимо ( 54 ). Съгласно член 7 от Директивата за местообитанията задълженията по член 6, параграфи 2, 3 и 4 от Директивата за местообитанията заменят задълженията по член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците от датата на прилагане на директивата — т.е. от юни 1994 г. ( 55 ) — респективно след това от датата, към която съответната зона е била обявена или призната за СЗЗ от държава-членка съгласно Директивата за птиците. В Решение по дело Basses Corbières Съдът е постановил, че за зоните, които не са обявени за СЗЗ, въпреки че това е било необходимо, продължава да се прилага разпоредбата на член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците ( 56 ).

88. На пръв поглед е изненадващо да се изисква прилагането на разпоредба, която може да се изведе от текста на подлежащата на транспониране разпоредба единствено непряко, с помощта на ориентираната към целите на директивата практика на Съда. Въпреки това съгласно тази практика съществува задължение за опазване на некласифицирани, но подлежащи на класифициране като СЗЗ зони. Затова това задължение трябва да се транспонира в интерес на правната яснота, която е от особено значение при Директивата за птиците ( 57 ).

89. Освен това транспонирането е необходимо, за да може задължението за опазване да бъде противопоставяно на частни лица. Без да бъде транспонирана, една директива не може да обоснове задължения за частноправните субекти ( 58 ). По данни на Комисията ирландският Supreme Court дори е постановил поне в едно свое решение, че Директивата за птиците няма задължителен характер дори за местните власти ( 59 ).

90. По този довод ирландското правителство се произнася само по някои илюстративни твърдения на Комисията, но не възразява по същество. Илюстративните твърдения на Комисията не са достатъчно обосновани, за да се приемат като мотиви за предявяване на иска, всеки от които да бъде подложен на самостоятелно проучване. Затова те представляват само аргументи, на които не трябва да се спираме по-подробно, защото Ирландия не е транспонирала това задължение за опазване в задължителни разпоредби.

91. Затова считано от 6 април 1981 г. Ирландия не е осигурила прилагането на разпоредбите на член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците спрямо зони, които съгласно тази директива трябва да бъдат класифицирани като СЗЗ, но това не е било направено.

Г — По член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците

92. Освен това Комисията посочва, че Ирландия нито е транспонирала, нито е прилагала на практика член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците. Разпоредбата на този член гласи: „Извън тези защитени зони държавите-членки също така се стремят да избягват замърсяването и влошаване условията в местообитанията.“

93. В тази връзка следва да се припомни, че член 4, параграф 1 от Директивата за птиците съдържа императивно изискване за класифициране на СЗЗ за птици, посочени в приложение I, но и условие за прилагане и на други специални мерки за защита на тези птици. Съгласно член 4, параграф 1, точка 4 от държавите-членки се изисква в частност да класифицират СЗЗ, докато в точка 1 се изискват специални мерки за защита независимо от класифицирането на СЗЗ.

94. Затова изискваните съгласно член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците усилия трябва да включват тези специални, необвързани със зоните мерки за защита на птиците, посочени в приложение І. За редовно срещащи се мигриращи видове трябва да бъдат взети съответните мерки съгласно член 4, параграф 2.

95. Член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците не се ограничава само до местообитанията на птиците, посочени в приложение І, и мигриращите птици, а в него се говори за защита на местообитанията, без да се съдържа ограничение за конкретни видове птици. Поради систематичното му място в член 4 следва да се приеме, че се отнася само за споменатите там видове, т.е. за видовете, посочени в приложение І, и редовно срещащите се мигриращи видове. За опазването на други видове държавите-членки трябва да прилагат член 3 от Директивата за птиците ( 60 ).

1. По транспонирането в националното законодателство

96. Член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците не съдържа императивно задължение за постигане на определени резултати, но държавите-членки трябва сериозно да си поставят за цел опазването на местообитанията извън СЗЗ. Понятието „усилия“ включва именно, че трябва да се вземат всички възможни мерки за постигане на резултатите, за които се полагат тези усилия.

97. Тези цели трябва да се съблюдават не само като цяло, но и при всяка конкретна мярка ( 61 ). За да могат органите на държавите-членки на всички равнища да бъдат информирани за тези цели, особено в рамките на процедурите за издаване на разрешения, но и не само там, те трябва да бъдат достатъчно ясно отразени в националното право.

98. Ирландското правителство не посочва законова разпоредба, която би удовлетворила тези изисквания.

99. Не е видно как чрез посочените най-общо от ирландското правителство разпоредби за комплексното предотвратяване на замърсяването на околната среда би се транспонирал член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците. Те все пак се основават на друга директива с други цели ( 62 ). Освен това, както твърди Комисията, тези разпоредби са приложими само към ограничен кръг проекти. Много потенциални замърсявания и влошаване на условията в местообитанията на птиците не са обхванати от тях.

100. Ирландското правителство твърди също, че така нареченото „cross compliance“ (кръстосано спазване) съгласно Регламент № 1782/2003 ( 63 ) допринасяло за спазване на член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците в селскостопанския сектор. В действителност съгласно член 4 и приложение III към регламента тази разпоредба е част от основните изисквания към начина на функциониране на земеделските стопанства, които трябва да се спазват от получателите на директни плащания.

101. Тъй като тези изисквания са в сила едва от 1 януари 2005 г., т.е. много след изтичането на срока за оценка на твърденията на Комисията за нарушения, те не могат да оборят тези твърдения. Както освен това с право подчертава Комисията, съгласно член 4, параграф 2 от регламента разпоредбите на директивите се спазват само в редакцията им, транспонирана от държавите-членки. Следователно евентуалните недостатъци при транспонирането не се отстраняват от това препращане, а се възприемат изцяло.

102. Доколкото ирландското правителство препраща към дефинирани на национално равнище минимални изисквания към доброто селскостопанско и екологично състояние съгласно член 5 от Регламент № 1782/2003, и тук може да се посочи, че към определящия момент тези изисквания още не са били установени и изглежда дори не съществуват и до днес. Ето защо и това твърдение е без значение за настоящото производство.

103. Не е видно също доколко член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците се транспонира чрез Rural Environment Protection Scheme — ирландска програма за насърчаване на екологичното земеделие, и Farm Waste Management Scheme — програма за управление на земеделските отпадъци. Двете програми могат да имат положително въздействие върху опазването на местообитанията на птиците, но чрез тях не са транспонирани правни актове.

104. Накрая ирландското правителство препраща най-общо към представения от него Wildlife Act 1976, но в предварителната процедура посочва конкретно една разпоредба — Section 11 (1). Съгласно тази разпоредба задача на министъра е да осигури опазването на природата (Wildlife). Тази разпоредба обаче не е достатъчно конкретна, за да се гарантира чрез нея спазването на член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците.

105. Следователно Ирландия не е транспонирала напълно и надлежно изискванията по член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците в националното си законодателство.

2. По практическото прилагане

106. Комисията свежда това правно основание на иска си не само до транспонирането на член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците, но и упреква Ирландия в недостатъчно практическо прилагане на тази разпоредба. При това тя се позовава основно на проучване на ирландската организация за опазване на птиците Birdwatch Ireland и на британското Royal Society for the Protection of Birds ( 64 ). Съгласно това проучване имало основание за загриженост по отношение на различни широко разпространени видове, тъй като те страдали поради променените земеделски практики. Комисията посочва мигриращите птици кукувица (Cuculus canorus), селска лястовица (Hirundo rustica) и брегова лястовица (Riparia riparia), както и полската чучулига (Alauda arvensis), чиито по-северни популации вероятно отчасти презимуват в Ирландия. Освен това тя се позовава на доклад на ирландската Environmental Protection Agency от 2004 г., който посочва като причина за разрушаването на местообитанията поредица от развития.

107. Ирландия не оспорва съдържанието на тези документи, но следва да се отбележи, че според BirdLife International популацията на бреговата лястовица в Ирландия се увеличава ( 65 ).

108. От намаляването на популациите и разрушаването на местообитанията Комисията заключава, че Ирландия не е положила достатъчно усилия за избягване на замърсяването и влошаването на условията в местообитанията. Това твърдение е пресилено. Ако чрез твърдението на Комисията се доказва, че Ирландия е нарушила общностното право, то същото твърдение трябва да е валидно и за много други държави-членки, тъй като там се установяват подобни развития ( 66 ).

109. Задължението по член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците за полагане на усилия за избягване на замърсяването и влошаването на условията в местообитанията не означава, че вредите, които следва да се избегнат, трябва да се предотвратят. Става дума не за задължение за постигане на резултат, а за задължение за извършване на действие, по-точно за задължение за полагане на усилие.

110. Отнесено към твърдението на Комисията, от това следва, че загубата на местообитания и влошаването на условията в тях не са доказателство за нарушаването на задължението за полагане на усилия за избягване на вреди. Те обаче са признаци за това, че Ирландия не полага усилия или полага недостатъчно усилия. Предвид тези признаци Ирландия е тази, която трябва да покаже, че въпреки всичко е положила достатъчно усилия за избягване на тези вреди ( 67 ).

111. Полагането на достатъчно усилия не може да се докаже с предприемането на някакви мерки изобщо. Сериозните усилия, предприемането на всички възможни мерки за постигане на желания резултат предполагат целенасочено действие. Рамката за определяне на възможностите произтича от член 2 от Директивата за птиците. Съгласно този член държавите-членки са длъжни да предприемат всички необходими мерки за поддържане или довеждане на популациите от всички видове птици в Европа до равнище, което съответства на екологичните, научните и културните изисквания при отчитане на изискванията, свързани с икономиката и прекарването на свободното време.

112. Следователно мерките в рамките на усилията по член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците трябва да бъдат така организирани на орнитоложка основа, че заедно с останалите мерки, предвидени в директивата, да доведат до постигане или запазване на изискваното в член 2 равнище на популациите на засегнатите видове птици. При преценката по член 2 трябва да се има предвид в какъв обхват и състояние видовете ползват местообитанията и как тяхното опазване се отнася към останалите изисквания, посочени в член 2.

113. В настоящия случай Ирландия документира положените от нея до момента усилия за опазване на местообитанията чрез административната практика в сферата на комплексното предотвратяване на замърсяването на околната среда, както и чрез програми за насърчаване на опазването на околната среда в селското стопанство и за отстраняване на селскостопански отпадъци.

114. Комисията признава, че поне програмата за насърчаване на опазването на околната среда в селското стопанство е в полза на птиците. Другите мерки не са изрично съобразени с орнитоложки критерии, но могат да са непряко от полза на опазването на птичите популации.

115. Ирландия обаче не твърди, че тези усилия са насочени към постигане на някаква орнитоложка цел въз основа на член 2 от Директивата за птиците. Твърденията на Ирландия изглеждат по-скоро като повече или по-малко произволно съставен списък от екологични мерки, които по някакъв начин се отразяват благоприятно и на опазването на птичите популации. С това обаче не може да се докаже, че Ирландия действително е положила достатъчно усилия по смисъла на член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците.

116. По тази причина Ирландия не е приложила напълно и надлежно изискванията по член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците.

Д — По транспонирането на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията

117. Съгласно член 7 от Директивата за местообитанията член 6, параграфи 2—4 от същата директива заменя разпоредбата за опазване по член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците от момента на класифициране на СЗЗ. Член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията гласи: „Държавите-членки вземат подходящи мерки за предотвратяване в специалните защитени територии [да се чете: „териториите със специален режим на защита“] на влошаването на състоянието на естествените местообитания на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които са определени териториите, доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на настоящата директива.“

118. По мнение на Комисията Ирландия не е транспонирала правилно член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията в две отношения. Първо, като цяло липсвало транспониране в достатъчна степен на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията и второ, СЗЗ не били защитени от въздействието на трети лица, например при използването им като места за прекарване на свободното време. Като пример за практическите недостатъци на ирландските разпоредби Комисията посочва един случай на неразрешено събиране на миди в СЗЗ Bannow Bay.

1. По транспонирането като цяло

119. По мнение на Комисията член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията е транспониран по същество чрез Regulation 14 от Regulations 1997 г.

120. Regulation 14 предвижда определени дейности да се извършват само с разрешение на ресорния министър или въз основа на план за управление. За кои дейности става дума, е видно от едно обявление, което се прави съгласно член 4, параграф 2 при избор на съответната зона. Разрешението на министъра се издава съгласно Regulations 15 и 16 само при условията, предвидени в член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията. Това транспониране на член 6, параграфи 3 и 4 се допълва от Regulations 27—32, които предвиждат изрично процедура за издаване на разрешение за определени проекти.

121. На този фон Комисията очевидно приема, че в Ирландия член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията е транспониран на първо място чрез предвидените в член 6, параграфи 3 и 4 защитни механизми.

122. Тъй като по-старите СЗЗ не са класифицирани на основание на Regulations 1997, липсват обявления кои дейности могат да се извършват само съгласно разпоредбите на член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията. Комисията упреква Ирландия, че в ирландското право липсвал правен инструментариум за извършване на тези дейности, за да се гарантира пълната ефективност на член 6, параграф 2.

123. На този довод Ирландия противопоставя довода, че член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията бил транспониран и с Regulation 13 (3). Тази разпоредба отразява почти буквално текста на член 6, параграф 2. Само вместо на държавите-членки, се възлага на ресорния министър да предприема необходимите мерки.

124. Комисията основателно подчертава съмненията по отношение на това дали Regulation 13 (3) представлява основание за конкретни мерки за опазване. Наред с Regulation 13 (3) съществуват редица конкретни основания за възлагане на правомощия, чието прилагане зависи от редица много прецизни условия. Затова е логично да се приеме, че в Regulation 13 (3) Комисията вижда само определяне на задачите, докато инструментите за изпълнение на тези задачи са посочени на друго място.

125. Единствените очевидни инструменти за изпълнение на тези задачи, когато не се прилагат механизмите на член 6, параграф 3 и 4 от Директивата за местообитанията, са Regulations 17 и 18. Независимо от наличието на обявление тези разпоредби позволяват на министъра по собствена инициатива да възлага проверка за въздействието при всички дейности. Ако предвид резултатите от оценката на въздействието министърът е на мнение, че се нарушават условията в зоната, той трябва да сезира компетентния съд за постановяване на забрана за продължаване на тези дейности.

126. Както е видно от член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията, при опазването на зоните се допуска извършване на дейности само ако е гарантирано, че те не въздействат значително върху зоните. Защитата по член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията не бива да бъде под нивото на този стандарт, тъй като в противен случай биха съществували опасения за нарушаване на условията в СЗЗ ( 68 ).

127. Regulations 17 и 18 не изпълняват тези изисквания. Те могат да породят действие едва когато съответната дейност вече е била започната и по този начин вече са били упражнени евентуални въздействия. Освен това двете правомощия предполагат, че преди да може да се поиска съдебна забрана, вече е била извършена оценка на въздействието. Активната защита на СЗЗ може да се забави значително поради тези процедурни действия.

128. Ограниченията съгласно ирландското право не могат да се оправдаят и със защитата на частноправните субекти, тъй като в рамките на опазването на зоните на тях трябва да се попречи с превантивна цел да извършват евентуално вредни дейности, т.е. те принципно могат да действат само когато за конкретната зона се изключва настъпването на вреди.

129. Доколкото Ирландия се позовава на разпоредбите на Foreshore Act, независимо от тяхното съдържание те не могат да гарантират пълно транспониране на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, тъй като са приложими само в бреговата зона. Дори ако в тази рамка целта на посочените разпоредби е да гарантират опазването на флората и фауната, Ирландия не е посочила доколко те гарантират ефективността на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията.

130. Следователно при липса на обявление за дейностите, за които се изисква разрешение, не съществува правен инструмент, който би гарантирал пълната ефективност на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията.

131. По тази причина Ирландия не е предприела всички необходими мерки, за да се съобрази с разпоредбите на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията по отношение на специалните защитени зони, класифицирани съгласно Директивата за птиците, преди да бъде приет Statutory Instruments № 94/1997, European Communities (Natural Habitats) Regulations, 1997.

2. За негативното въздействие от страна на трети лица

132. Освен това Комисията посочва, че основаващите се на обявления ирландски разпоредби за защита обхващали превантивно в приложното си поле само собствениците на земя. По отношение на въздействието от страна на трети лица, в частност при използване за развлекателни цели, съществувала само възможността за ответни мерки, каквито в частност са предвидени в Regulation 17.

133. На този довод ирландското правителство противопоставя позицията си, че забраната за извършване на дейности без разрешение, за които е обявено, че се изисква такова, се отнася не само за собствениците на земя, а за всяко лице. Това произтичало от Regulation 14 (3). Комисията обаче се съмнява, че обявленията могат да се противопоставят на трети лица, които не са уведомени. При това тя се позовава в частност на принципа nullum crimen, nulla poena sine lege.

134. Доводите на ирландското правителство не са убедителни. Дори и наказателноправната норма в Regulation 14 (3) да отговаря на изискванията на принципа за законност, възниква въпросът дали третите лица не могат да посочат в своя полза, че не са знаели за обявлението. Regulation 14 (3) предвижда, че наказуемото деяние предполага липсата на основателно оправдание („reasonable excuse“). Непознаването на обявления, които не се публикуват, може да представлява едно подобно оправдание. Затова транспонирането на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията най-малкото не е достатъчно ясно.

135. По причините, посочени по-горе, възможността за предприемане на ответни мерки съгласно Regulation 17 или 18 също не представлява достатъчно траспониране на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, тъй като тези мерки ще породят действие впоследствие и евентуално със значително закъснение.

136. Доколкото ирландското правителство се позовава на Wildlife Act, предвидените там забрани транспонират само опазването на видовете по членове 12 и 13 от Директивата за местообитанията и по член 5 от Директивата за птиците. За разлика от това член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията изисква много по-обхватна защита на местообитанията, независимо дали защитените видове се намират там или не. В приложното поле на член 6, параграф 2 попадат не само видове, които подлежат на защита.

137. Накрая ирландското правителство се позовава на разпоредбите за „trespassing“. Съгласно тези разпоредби се наказват различни действия във връзка с влизането в чужда поземлена собственост. При нито едно от тези действия обаче не се прави изрична връзка с влошаването на условията в природните местообитания и хабитатите, както и с обезпокояването на видовете. Не може да се изключи, че съгласно ирландското право чрез тези действия се изпълняват фактическите състави на престъпленията по „trespassing“, но транспонирането на Директивата за местообитанията трябва да бъде толкова ясно и недвусмислено, че частноправните субекти и държавните органи без всякакво съмнение да могат да идентифицират своите задължения ( 69 ). Разпоредбите за „trespassing“ не отговарят на това изискване.

138. По тази причина Ирландия не е предприела всички необходими мерки, за да се съобрази с член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията по отношение на негативното въздействие върху всички СЗЗ, попадащи в приложното поле на тази разпоредба, от страна на лица, които не притежават въпросните терени.

3. Относно дейностите в СЗЗ Bannow Bay

139. Във връзка със СЗЗ Bannow Bay Комисията посочва, че се била обърнала към ирландското правителство във връзка с подадена жалба за механично събиране на миди през зимата на 1997/1998 г. То било посочило, че условие за забрана на тази дейност е провеждането на широко публично обсъждане. В по-късни становища ирландското правителство обаче посочвало, че компетентните органи се били намесили незабавно и механичното събиране на миди било преустановено в срок от 24 часа.

140. Доводът на Комисията по тази точка остава неясен. Затова трябва да се приеме, че тя посочва само пример за илюстрация, поради което тези дейности не могат да станат предмет на иска.

141. Ако Комисията е искала да посочи, че Ирландия е допуснала пропуски при практическото прилагане на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, тя би трябвало да представи доказателства, например свидетели, за изложеното от нея във връзка с тези дейности. Първоначалното становище на ирландското правителство, което по отношение на продължителността на механичното събиране на миди най-малкото е неясно, също не може да се приеме за достатъчно доказателство предвид последващото уточняване. Затова твърдението за нарушение трябва да се отхвърли поради липса на доказателства.

Е — По транспонирането и прилагането на член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията

142. По отношение на член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията Комисията посочва, че плановете не били взети предвид в достатъчна степен при транспонирането, административната практика при издаването на разрешения за проекти, свързани с аквакултури, не отговаряла на тези разпоредби и критикува в частност мерките за поддържане на отводнителни канали, отнасящи се до СЗЗ Glen Lake.

143. Доколкото са от значение в настоящия случай, член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията гласят следното: „3. Планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние, се подлагат на проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия. При съблюдаване на резултатите от изпитанието за въздействието [другаде в текста: „оценката на въздействието“] върху територията и при спазване на разпоредбите на параграф 4 компетентните национални органи одобряват плана или проекта само след като установят, че той няма да има отрицателно влияние върху съответната територията и ако е подходящо, след като са получили мнението на обществеността. 4. Ако даден план или проект трябва да бъде осъществен въпреки негативната оценка на въздействието върху територията поради наложителни причини от по-важен обществен интерес [другаде в текста: „императивни съображения от значим обществен интерес“], включително и такива от социален или икономически характер, и поради липсата на алтернативно решение, държавата-членка предприема всички необходими компенсаторни мерки, за да осигури цялостната кохерентност на „Натура 2000“. Държавата-членка информира Комисията за приетите от нея компенсаторни мерки. […]“.

1. По включването на планове

144. Комисията твърди, че плановете не били включени в ирландското законодателство. Ирландското правителство поддържа, че процедурата съгласно член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията била приложима към всеки отделен проект независимо от плановете. Затова не било необходимо тези изисквания да се прилагат и към плановете.

145. Доколкото като се позовава на проекти за залесяване, в исковата си молба Комисията посочва — за първи път по нейните собствени твърдения — че не за всички проекти е приложима процедурата съгласно член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията, като самостоятелно правно основание на иска това би представлявало недопустимо разширяване на предмета на спора. Това твърдение не трябва обаче да се разглежда като аргумент за оборване на доводите на Ирландия, тъй като необходимостта да бъдат включени и плановете при транспонирането на член 6, параграфи 3 и 4 произтича от изложените по-нататък причини.

146. По отношение на Обединеното кралство Съдът вече е постановил, че спрямо плановете трябва да се прилагат изискванията на член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията и в случаите, при които към последващите отделни проекти се прилага тази процедура. Условие за това е съществуването на вероятност или опасност тези планове да въздействат значително върху съответната зона. Предвид принципа на предпазните мерки необходимата степен на вероятност е налице, когато въз основа на обективни обстоятелства не може да се изключи значително влияние на даден план върху въпросната зона. Такъв е случаят, когато плановете се реализират чрез последващи отделни проекти ( 70 ).

147. Следва да се приеме, че и в Ирландия съществуват такива планове, защото иначе нямаше да има смисъл от планирането. Така например Section 15 от Planning and Development Act, 2000 [Закон за благоустройството и развитието от 2000 г.] предвижда органите по планиране да предприемат необходимите действия за осъществяване на целите за развитие, заложени в плана за развитие ( 71 ).

148. Противно на схващането на Ирландия, оценките на въздействието върху околната среда и стратегическите проучвания на околната среда не могат да заменят включването на плановете при транспонирането на член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията. Директива 85/337/EИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда ( 72 ) и Директива 2001/42/EО на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 година относно оценка на последиците от някои планове и програми върху околната среда ( 73 ) съдържат разпоредби относно процедурата по вземане на решения, без тези решения да бъдат обвързващи за държавите-членки. За разлика от това съгласно член 6, параграф 3, второ изречение от Директивата за местообитанията се допуска издаване на разрешение за план или програма само ако те не оказват негативно въздействие върху зоната като такава. Изключения се допускат само съгласно член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията, т.е. по императивни причини, свързани с обществения интерес, и при липса на алтернативно решение, както и при изпълнение на необходимите компенсаторни мерки. Следователно оценките съгласно Директива 85/337 или Директива 2001/42 не могат да заменят процедурата по член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията ( 74 ).

149. Следователно при транспонирането на член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията трябва да се включат и плановете.

150. По тази причина Ирландия не е предприела всички необходими мерки, за да се съобрази с разпоредбите на член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията по отношение на плановете.

2. По административната практика при издаване на разрешение за проекти, свързани с аквакултури

151. В досъдебната процедура Комисията изказва съмнения, че тези разпоредби са транспонирани правилно за проектите, свързани с аквакултури. Междувременно обаче тя е оттеглила това свое твърдение. Regulation 31 от Regulations 1997 предвижда, че транспониращите разпоредби, съответстващи на член 6, параграфи 3 и 4, се прилагат и при издаване на разрешения съгласно Fisheries Act [Закон за рибарството], който е релевантен за проектите, свързани с аквакултури.

152. Понастоящем Комисията упреква Ирландия, че проекти, свързани с аквакултури, т.е. в рамките на СЗЗ досега само стопанства за отглеждане на миди, били разрешавани по процедура, която не гарантирала практическото прилагане на член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията.

153. Според практиката на Съда неизпълнение на задължения може да произтече от административна практика, нарушаваща общностното право, дори и приложимата национална правна уредба като такава да е в съответствие с общностното право ( 75 ). Комисията трябва да докаже неизпълнението на задължения чрез подкрепени с достатъчно документи и подробни доказателства относно практиката, в която се упреква националната администрация и за която отговаря държавата-членка ( 76 ). Тази практика трябва да има известен траен и общ характер ( 77 ).

154. По данни на ирландското правителство издаването на разрешения за проекти, свързани с аквакултури, попада в правомощията на Министерството на комуникациите, морето и природните ресурси. То осъзнавало отговорността си за опазване на природата и било задължено съгласно Section 61 (е) от Fisheries Amendment Act 1997 при издаване на разрешения за проекти, свързани с аквакултури, да отчита вероятното въздействие върху естествените рибни запаси, естествените местообитания, флората и фауната. Необходими били също подробни консултации, в частност с органите за опазване на природата. Тези консултации давали възможност за оценка на предимствата на съответното заявление за получаване на разрешение и пълно отчитане на негативните въздействия върху околната среда. Всеки имал право да внесе възражение срещу издаването на разрешение за проект, свързан с аквакултури, пред специална юрисдикция, която също е задължена да прилага Section 61 от Fisheries Amendment Act 1997.

155. Комисията основава твърденията си за нарушения основно върху проучване, извършено от ирландска неправителствена организация ( 78 ). Ирландското правителство не възразява срещу резултатите от това проучване. То включва 271 разрешения за проекти, свързани с аквакултури, и 46 заявления от периода от юни 1998 г. до декември 1999 г., по които още не е постановено решение. 72 разрешения и 9 текущи процедури се отнасят за проекти в СЗЗ или в близост до такива зони. Ставало дума основно за стопанства за отглеждане на стриди и миди. Изследването обхваща цялата практика на ирландската администрация в тази област за период от година и половина. Затова от него могат да се направят изводи за общата практика.

156. От изследването Комисията заключава, че стопанствата за отглеждане на миди не са били подложени на необходимите проверки съгласно член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията. Става дума основно за предварителната проверка дали даден проект изисква (подробна) оценка на съответствието с приетите цели за опазване на видовете в СЗЗ. Такава оценка се извършва, когато изграждането на стопанство за отглеждане на миди представлява проект, който не е свързан непосредствено с управлението на зоната или не е необходим за това управление, но сам по себе си или в съчетание с други планове и проекти би могъл значително да повлияе на една такава зона.

157. Според ирландското право за стопанствата за отглеждане на миди безспорно се изисква разрешение, т.е. те представляват проекти по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията. Обикновено и вероятно дори никога те не се свързват непосредствено с управлението на зоната или са необходими за него.

158. Затова съгласно член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията е необходима оценка на съответствието на стопанството за отглеждане на миди с целите за опазване на видовете в засегнатата зона, ако въз основа на обективни обстоятелства не може да се изключи, че самостоятелно или във взаимодействие с други планове и проекти то би могло да окаже значително влияние върху тази зона ( 79 ).

159. По принцип не за всеки проект, свързан с аквакултури, може да се изключи възможността той да окаже значително влияние върху дадена зона. В представеното от Комисията проучване се посочва загубата или промяната на местата за намиране на храна преди всичко във връзка със събирането на миди, а освен това обезпокояване на птиците в резултат от експлоатацията на стопанството за отглеждане на миди.

160. По настоящото дело и ирландското правителство не твърди, че всички проекти, свързани с аквакултури, са безвредни, а само настоява, че не всеки такъв проект би оказал влияние върху СЗЗ. То признава, че проектите, свързани с аквакултури, могат да окажат влияние върху СЗЗ.

161. По молба на Ирландия впрочем Комисията е подпомогнала такъв проект, който между другото има за задача да се структурира процедурата за оценка на проектите, свързани с аквакултури, и да се разпределят СЗЗ в области с различна чувствителност по отношение на подобни проекти ( 80 ). Следователно и двете страни приемат в рамките на този проект за подпомагане, че стопанствата за отглеждане на миди могат да окажат значително влияние върху СЗЗ.

162. В съответствие с това процедурата за издаване на разрешение трябва да гарантира, че всеки отделен проект, свързан с аквакултури, се подлага на оценка на въздействието, когато въз основа на обективни обстоятелства не може да се изключи, че той би могъл да окаже значително влияние върху съответната зона. За Ирландия това е спорно, защото досега очевидно в нито един случай не е била извършвана пълна оценка на въздействието на проект, свързан с аквакултури, въпреки че около 25 % от тези проекти съгласно проучването са били реализирани в СЗЗ или в близост до тях. Освен това нито доводите на ирландското правителство, нито представеното от Комисията проучване позволяват да се направи изводът, че наличието на необходимост от оценка на въздействието се проверява по подходящ начин.

163. Учудващо в доводите на ирландското правителство е, че в началото то посочва приложимостта на Regulation 31 от Regulations 1997, но при същинското представяне на процедурата за издаване на разрешение липсват всякакви указания как трябва да се приложат изискванията на тази разпоредба, т.е. и на изискванията по член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията. Според така изложените обстоятелства изглежда, че органът, издаващ разрешение, има задължение за пълно съобразяване, изслушване и преценка. Не се посочва обаче, че той трябва да извърши оценка на въздействието, ако въз основа на обективни обстоятелства не може да се изключи значително влияние върху зоната.

164. Проучването подсилва тези съмнения по-специално защото показва, че съветите на компетентните органи за опазване на природата се възприемат от органа за издаване на разрешения само в ограничена степен. Когато органите за опазване на природата са представяли становища относно стопанства за отглеждане на миди на територията на СЗЗ, органът за издаване на разрешения се е съобразявал с тези становища само в 64 % от случаите. Исканията на органа за опазване на околната среда да не се издава разрешение в пет случая са взети предвид от органа за издаване на разрешения само в един случай ( 81 ). В 8 % от случаите органът за издаване на разрешения не е взел предвид становищата на органите за опазване на природата, защото те не са спазили срока от шест седмици за представянето им. В член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията не се предвижда преклузивен срок. Този срок събужда още повече съмнения, като се има предвид, че от вътрешен документ на ирландските органи, представен от Комисията заедно с писмената реплика ( 82 ), е видно, че пропуснатите срокове се дължат на недостиг на персонал в органите за опазване на природата.

165. Освен това в разрешенията за реализиране на проекти в СЗЗ, свързани с аквакултури, никога не се споменава, че проектът се осъществява в СЗЗ и какво е значението на това обстоятелство. При 86 % от разрешенията за проекти в СЗЗ не са споменати чувствителни местообитания, видове или смущения. Достъпът до стопанството за отглеждане на миди се определя в границите на СЗЗ само в 28 % от разрешителните, а точното място само в по-малко от половината от случаите.

166. Затова са налице значителни съмнения, че в процедурите за разрешаване на проекти, свързани с аквакултури, са използвани експертните познания на органите за опазване на природата и че те са били взети в достатъчна степен предвид, когато са били представяни под формата на становища. Не е видно също органът за издаване на разрешения да е ползвал експертни познания от други източници. Затова не е гарантирано, че при издаване на разрешения за проекти, свързани с аквакултури, не се извършва оценка на въздействието само в случаите, когато въз основа на обективни обстоятелства може да се изключи значително влияние върху СЗЗ.

167. Предвид тези основателни съмнения относно съобразяването с член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията, Ирландия е трябвало да посочи как при издаването на разрешение за проекти, свързани с аквакултури, се реализира на практика член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията. Това би могло да стане, като се посочи например въз основа на какви обективни обстоятелства в четирите случая, в които е издал разрешения за стопанства за отглеждане на миди в границите на СЗЗ противно на становището на органите за опазване на природата и без провеждане на оценка на въздействието, органът за издаване на разрешения е могъл да изключи значително влияние на тези проекти върху СЗЗ. Ирландия е можела да посочи също от какви източници органът за издаване на разрешения черпи орнитоложки познания, които са му помогнали без становище от страна на органите за опазване на природата да изключи значителни въздействия върху СЗЗ. Нищо подобно не е направено.

168. По тази причина трябва да се приеме, че при издаването на разрешения за проекти на територията на СЗЗ, свързани с аквакултури, в ирландската административна практика не е гарантирано спазването на член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията. Не са налице обаче достатъчно основания, за да се приеме нарушение на други разпоредби на член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията.

169. По тази причина Ирландия не е предприела всички необходими мерки, за да се съобрази с разпоредбите на член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията при издаването на разрешения за проекти, свързани с аквакултури, които могат да окажат значително влияние върху СЗЗ, класифицирани съгласно Директивата за птиците.

3. По мерките във връзка с Glen Lake

170. Комисията упреква Ирландия, че във връзка със СЗЗ Glen Lake последната е извършвала дейности по поддържането на отводнителни канали в нарушение на член 6, параграфи 2, 3 и 4 от Директивата за местообитанията. СЗЗ е с площ от около 80 хектара и е класифицирана като такава през 1995 г. Тя е от значение основно поради водните си басейни. Там зимуват пойни лебеди (Cygnus cygnus), чийто брой е значителен в международен мащаб.

171. Комисията посочва, че през 1992 г. и 1997 г. ирландски държавен орган — Службата за публични дейности, бил извършил дейности по поддържането на отводнителни канали. Оттогава се извършвало по-силно отводняване на влажните зони в СЗЗ. Вегетацията се била променила и се били загубили влажни местообитания. За мерките не било издадено разрешение съгласно процедурата по член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията, като същевременно било извършено нарушение на член 6, параграф 2 поради влошаване на условията в зоната.

172. По това твърдение първо следва да се посочи, че Директивата за местообитанията все още не е била приложима спрямо дейности, извършени през 1992 г. Следователно в тази си част искът е неоснователен.

173. Останалата част от твърдението за нарушение във връзка с дейностите от 1997 г. поставя въпроса дали определени дейности могат да нарушат както член 6, параграф 2, така и параграфи 3 и 4 от същия член. Параграфи 2 и 3 са насочени към предотвратяване на нарушението на целите за опазване на видовете в една защитена зона ( 83 ). Ако план или проект е бил одобрен по процедурата съгласно член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, по този начин, що се отнася до въздействието на този план или проект върху засегнатата зона, става излишно едновременното прилагане на общата защитна норма на член 6, параграф 2 ( 84 ). Ако обаче не е била проведена процедурата за издаване на разрешение, то при този проект могат да бъдат нарушени както процедурните разпоредби на член 6, параграфи 3 и 4, така и изискванията по същество към опазването на зоната, произтичащи от трите параграфа.

174. Тъй като проучването във връзка с член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията може да обхваща правните аспекти на процедурата и изискванията към опазване на зоните по същество, то се препоръчва да бъдат проучени първо тези разпоредби. Нарушаването им предполага при дейностите по поддържане на отводнителни канали да става дума за един или повече проекти, които не са свързани пряко с управлението на зоната или не са необходими за тази цел, но поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти биха могли да окажат значително влияние върху зоната.

175. За да се определи понятието „проект“ Съдът се позовава на дефиницията, съдържаща се в член 1, параграф 2 на Директивата за ОВОС ( 85 ). Съгласно тази дефиниция понятието „проект“ включва изграждането на строителни или други съоръжения, както и други видове интервенции в природата и ландшафта, включително такива за добив на полезни изкопаеми. Мерките по поддържането също могат да бъдат интервенции в природата и ландшафта особено когато, както е в настоящия случай, водят до влошаване на условията в местообитанието, явяващо се най-подходящо за опазване на птиците. Следователно в случая става дума за проект.

176. Безспорно е, че дейностите не са били свързани пряко с управлението на зоната и не са били необходими за тази цел.

177. Затова те е трябвало да бъдат подложени на проверка за съответствие със целите за опазване на видовете в СЗЗ съгласно член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията, щом като въз основа на обективни обстоятелства не е можело да се изключи, че поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти те биха могли да окажат значително влияние върху тази зона ( 86 ). Затова при спазване на принципа на предпазните мерки, който е залегнал в основата на политиката за осигуряване на високо ниво на защита, която Общността провежда в сферата на околната среда съгласно член 174, параграф 2, точка 1 EО и в чиято светлина следва да се тълкува Директивата за местообитанията, при съмнения за значително въздействие трябва да се извършва оценка на въздействието ( 87 ).

178. Според ирландското правителство не е имало повод за съмнения, тъй като отводнителните канали съществуват от почти 50 години и оттогава многократно са извършвани дейности за поддържането им, без по този начин Glen Lake да е загубила специалното си орнитоложко значение. Следователно компетентните органи можели да приемат, че и дейностите по поддържането от 1992 г. и 1997 г. нямало да влошат условията в СЗЗ.

179. Това твърдение не е убедително. Очевидно дейностите по отводняване могат да окажат значително въздействие върху влажните зони, намиращи се в мястото на тяхното извършване. Опитът с дейности по поддържането от миналото може да обори тези съмнения само ако тези дейности са документирани в достатъчна степен и доказват безспорно, че и конкретно предвидените дейности няма да окажат въздействие върху съществените орнитоложки характеристики на СЗЗ. В настоящия случай не е видно опитът от миналото да има такива качества. Напротив, Комисията с право посочва, че не е известно дали тези дейности в миналото са оказали влияние върху зоната.

180. Следователно член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията е нарушен, тъй като преди извършването на дейностите по поддържането е трябвало да бъде извършена проверка за съответствието им с целите за опазване на видовете в СЗЗ.

181. Съгласно член 6, параграф 3, второ изречение от Директивата за местообитанията ирландските компетентни органи е трябвало на базата на резултатите от оценката на съответствието на дейностите по поддържането с целите за опазване на видовете в съответната СЗЗ да издадат разрешение за извършване на тази дейност само ако са се уверили, че тя няма да окаже негативно въздействие върху тази зона. Подобна увереност е налице, когато от научна гледна точка няма основателни съмнения относно наличието на такова въздействие ( 88 ).

182. Съгласно член 6, параграф 3, второ изречение от Директивата за местообитанията дори само поради липса на оценка на въздействието издаването на разрешение ще бъде недопустимо. От доводите на ирландското правителство е видно, че не е било възможно да се издаде разрешение и поради влиянието върху СЗЗ. Ирландското правителство признава, че нивото на водата в езерото е било от решаващо значение за пребиваването на пеещия лебед там, тъй като на този вид са необходими големи водни пространства. То признава също, че дейностите по поддържането на отводнителните канали през 1997 г. били ускорили спада на водното ниво и поради това се били съкратили периодите на пребиваване на пеещия лебед. Следователно и според доводите на ирландското правителство дейностите по отводнителните канали най-малкото временно са влошили условията в СЗЗ Glen Lake като място за презимуване на пеещия лебед. Тъй като опазването на местата за презимуване на пеещия лебед е основната цел на СЗЗ, по смисъла на член 6, параграф 3, второ изречение от Директивата за местообитанията тя е била обект на отрицателно влияние.

183. Изключено е и издаването на разрешение по член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията. Като оправдание Ирландия посочва само, че поддържането на отводнителните канали било законово задължение, което съществувало от дълго време. От този довод следва, че според ирландското правителство съществува обществен интерес от дейностите по отводняване. Дори и да преобладава пред интереса за опазване на СЗЗ, съгласно член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията подобен интерес може да оправдае влошаването на условията в СЗЗ само ако няма друга алтернатива. В настоящия случай самото ирландско правителство посочва, че една дига би предотвратила негативните последици от отводняването, но не посочва, че за изграждането на такава дига преди извършване на дейностите по поддържането са съществували непреодолими пречки. Поради това е имало най-малко една алтернатива на изпълняваните дейности във формата, увреждаща зоната.

184. По тази причина дейностите по поддържането, така както са били проведени, са несъвместими с разпоредбите на член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията. Тъй като нарушение на тези разпоредби се приема и при отрицателно влияние върху СЗЗ като такава, е нарушен и член 6, параграф 2.

185. Поради това Ирландия не е предприела всички необходими мерки, за да се съобрази с разпоредбите на член 6, параграфи 2, 3 и 4 от Директивата за местообитанията, при провеждането на дейности по поддържането на отводнителни канали на територията на СЗЗ Glen Lake.

Ж — По член 10 от Директивата за птиците

186. Накрая Комисията посочва в доводите си срещу Ирландия, че тя не била изпълнила задълженията във връзка с научните изследвания съгласно член 10 от Директивата за птиците.

187. Член 10 от Директивата за птиците предвижда: „1. Държавите-членки поощряват провеждането на изследвания и всички дейности, които се изискват като основа за защитата, управлението и използването на популациите на всички видове птици, посочени в член 1. 2. Специално внимание се обръща на изследванията и дейностите по обектите [другаде в текста: „дейностите, свързани с видовете дейност“], изброени в приложение V. Държавите-членки ще изпращат на Комисията цялата информация, която се изисква за вземането на съответните мерки за координацията на изследванията и дейностите, посочени в настоящия член.“

188. Приложение V от Директивата за птиците посочва следните акценти, свързани с изследователските дейности: „а) Национални списъци на видовете, застрашени от изчезване, или особено застрашени видове, като се има предвид тяхното географско разпространение. б) Съставяне списък и екологично описание на области, които са от особено значение за мигриращите видове по техните маршрути на миграция и като места за зимуване и гнездене. в) Съставяне на списък за състоянието на популациите на мигриращите видове на база информацията от опръстеняването. г) Оценка на въздействието на методите на използването на диви птици върху състоянието на популациите. д) Разработване или усъвършенстване на екологичните методи за предотвратяване на вредите, причинени от птици. е) Определяне ролята на някои видове като индикатори за замърсяването. ж) Проучване на неблагоприятния ефект от химическото замърсяване върху птичите популации.“

189. Съгласно ирландското право — Section 11 (3) от Закона за дивата природа 1976 (Wildlife Act 1976) — съществувала единствено възможност, но не и задължение за провеждане или насърчаване на такива изследвания. И при практическото провеждане на изследванията имало недостатъци. Ирландия признава, че не разполага с достатъчно данни за определяне на СЗЗ за червеногушия гмуркач и малкия сокол.

190. От своя страна ирландското правителство се позовава на съдебната практика в Ирландия, според която избраната във връзка с орнитоложките изследвания формулировка — „the Minister may […]“ — можела да се тълкува и като задължение. Освен това в Ирландия били провеждани изследвания и извън рамките на задълженията по член 10 от Директивата за птиците.

191. Както Комисията обаче с право подчертава, съществува единствено възможността Section 11 (3) от Wildlife Act 1976 да се разбира като задължение въпреки отворената си формулировка. Ирландия не е представила съдебно решение във връзка с това тълкуване. Следователно текстът на Section 11 (3) от Wildlife Act 1976 не е достатъчно ясно и еднозначно формулиран, за да се приеме, че са спазени изискванията на член 10 от Директивата за птиците.

192. Освен това Ирландия не оспорва и твърдението, че не е предприела достатъчно усилия за провеждане на изследване във връзка с двата вида, посочени по-горе. Следователно този пункт следва да се разглежда като неоспорен.

193. От всички елементи, свързани с иска, следва, че съответни недостатъци съществуват и при земеродното рибарче, а при други видове са съществували най-малкото за по-продължителен период от време. Те се изразяват в частност в обявяването на недостатъчен брой обекти за СЗЗ. Посочените в приложение V основни пунктове в изследванията също не се споменават в Section 11 от Wildlife Act.

194. По тази причина Ирландия не е предприела всички необходими мерки за съобразяване с член 10 от Директивата за птиците.

IV — По съдебните разноски

195. По смисъла на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждане на Ирландия и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.

196. В съответствие с член 69, параграф 4 от Процедурния правилник Кралство Испания и Република Гърция понасят направените от тях съдебни разноски, възникнали в резултат от встъпването по делото.

V — Заключение

197. По тази причина предлагам на Съда да постанови следното решение: „1. Ирландия е нарушила Директива 79/409/EИО за опазване на дивите птици и Директива 92/43/EИО за опазване на естествените местообитания и дивата флора и фауна, като: a) от 6 април 1981 г. не е класифицирала съгласно член 4, параграфи 1 и 2 от Директива 79/409 всички зони, които са най-подходящи по брой и площ за видовете, посочени в приложение І към Директива 79/409, и за редовно срещащите се мигриращи видове, в частност като не е класифицирала зона Cross Lough (Killadoon) и като не е включила две територии от естуара на река Tolka в специалната защитена зона Sandymount Strand and Tolka Estuary; б) като от 6 април 1981 г. не е осигурила прилагането на разпоредбите на член 4, параграф 4, първо изречение за зоните, които по силата на Директива 79/409 трябва да бъдат класифицирани като специални защитени зони, но не са били класифицирани като такива; в) като не е транспонирала и приложила напълно и надлежно в националното си право разпоредбите на член 4, параграф 4, второ изречение от Директива 79/409; г) като не е предприела всички необходими мерки за съобразяване с разпоредбите на член 6, параграф 2 от Директива 92/43 във връзка със специалните защ