ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Е. ТАНЧЕВ

представено на 27 февруари 2020 година( )

Дело C‑897/19 PPU

I.N.,

в присъствието на:

Руската федерация

(Преюдициално запитване, отправено от Vrhovni sud (Върховен съд, Хърватия)

„Споразумение за ЕИП и свободно получаване на услуги — Взаимно доверие и обща европейска система за убежище — Регламент „Дъблин III“ и държави, асоциирани към споразумението от Шенген — Искане, отправено от трета държава към държава — членка на Съюза, за екстрадиция на гражданин на държава от ЕАСТ — Предоставяне от тази държава от ЕАСТ на убежище преди придобиване на гражданство на гражданин на държава от ЕИП, чиято екстрадиция е поискана, поради опасност, ако бъде върнат в третата държава, направила искането, да бъде подложен на нечовешко и унизително отношение и на несправедливо наказателно преследване — Арестуване и задържане от държава — членка на Съюза, с цел екстрадиция на гражданина на държава от ЕИП за наказателно преследване за същите престъпления, които са разгледани в производството по предоставяне на убежище в държавата от ЕАСТ — Дискриминация на основание гражданство във връзка с екстрадиция — Международно споразумение между Исландия, Норвегия и Европейския съюз относно процедурата по екстрадиране и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси — Замолената държава задължена ли е да уведоми държавата от ЕИП за отправеното от трета държава искане за екстрадиция — Държавата — членка на Европейския съюз, задължена ли е да върне гражданин на държава от ЕИП в неговата държава по произход, вместо да изпълни искането на третата държава за екстрадиция — Решение на Съда Petruhhin — Опасност от безнаказаност — Членове 4, 19 и 47 от Хартата на основните права“





1. I.N. е гражданин на Руската федерация (наричана по-нататък „Русия“), който на 19 юни 2019 г. става гражданин на Република Исландия (наричана по-нататък „Исландия“), след като на 8 юни 2015 г. му е предоставено убежище като бежанец в тази държава. На 30 юни 2019 г. е арестуван от хърватските власти по време на почивка, когато със семейството си пресича границата между тази държава членка и Словения, и продължава да е задържан. Арестът е извършен въз основа на сигнал за международно издирване, подаден на 20 май 2015 г. от бюрото на Интерпол в Москва.

2. Русия иска I.N. да бъде екстрадиран от Хърватия по обвинение за подкуп и нейното искане се поддържа от прокуратурата в Хърватия (наричана по-нататък „прокуратурата“). Хърватската конституция забранява екстрадирането на хърватски граждани, но не и на чужденци като I.N., когато не съществува договор за екстрадиция, както с Русия. Прокуратурата твърди, че при обстоятелствата в главното производство правото на Съюза допуска това.

3. Исландия иска на I.N. да бъде осигурено безопасно преминаване (safe passage) до Исландия, тъй като производството за наказателното му преследване в Русия е било основание за предоставяне на убежище на I.N., преди да получи исландско гражданство.

4. В подкрепа на искането за безопасно преминаване I.N. и Исландия се позовават на правото на Европейския съюз и преди всичко на правото на ЕИП( ). В същото време Исландия се позовава на членове 18 и 21 ДФЕС, за които в решение Petruhhin( ) Съдът приема, че не допускат дискриминация на основание гражданство във връзка с екстрадиция на граждани на Съюза, които са упражнили правото си на свободно движение в трети държави, но при спазването на важни условия, които са релевантни за главното производство.

5. Това е същността на преюдициалното запитване, отправено от Vrhovni sud, Hrvatska (Върховен съд, Хърватия, наричан по-нататък „запитващата юрисдикция“). Тo предоставя на Съда възможност да се произнесе относно пресечните точки между правото на ЕИП и правото на Съюза, и последиците от участието на трети държави като Исландия в достиженията на правото от Шенген в качеството на държави, асоциирани към споразумението от Шенген( ), и по-специално от асоцииране на Исландия към Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство( ) (наричан по-нататък „Регламент „Дъблин III“). Особено важно за главното производство е едновременното участие на Исландия( ) и на Хърватия в Регламент „Дъблин III“, както и в по-общ план общата европейска система за убежище( ).

6. Освен това е необходимо да се разгледа Споразумението между Европейския съюз и Република Исландия и Кралство Норвегия относно процедурата по екстрадиране между държавите — членки на Европейския съюз, и Исландия и Норвегия( ) (наричано по-нататък „Споразумението относно процедурата по екстрадиране“), както и да се имат предвид като част от контекста редица актове на Съвета на Европа относно екстрадицията( ), както и Женевската конвенция за статута на бежанците( ). Надлежно следва да се вземе под внимание и забраната в правото на Съюза за екстрадиране при опасност от подлагане на нечовешко или унизително отношение или наказание, която се прилага както при екстрадиране в трета държава( ), така и в пределите на Съюза в контекста на европейската заповед за арест( ) (отразена съответно в членове 19 и 4 от Хартата), и екстрадиране при предполагаемо наличие на системни недостатъци в съдебната система на приемащата държава, които застрашават правото на справедлив съдебен процес (член 47 от Хартата)( ).

7. В отговор на първия преюдициален въпрос стигам до извода, че съгласно принципите, изведени в решение Petruhhin, хърватските власти са задължени да уведомят исландските власти за искането на Русия за екстрадиция на I.N. и да предават на Исландия всички материали на тяхно разположение, които могат да подпомогнат властите в Исландия да решат дали да образуват наказателно производство срещу I.N. в Исландия и да поискат неговото връщане.

8. Освен това, поради задължението за взаимно доверие в качеството и правомерността на законите на участващите държави, което е в основата на общата европейска система за убежище и в частност на Регламент „Дъблин III“, хърватските власти, включително съдилищата, не могат да действат в противоречие с решение за предоставяне на убежище на държава, асоциирана към споразумението от Шенген, каквато е Исландия, в рамките на общата европейска система за убежище. Такова противоречие би било налице, ако Хърватия i) не уведоми Исландия относно искане за екстрадиция във връзка със същото или подобно наказателно обвинение като това, въз основа на което Исландия е предоставила убежище на I.N., след като Исландия е установила, че е компетентна държава съгласно Регламент „Дъблин III“( ), и ii) някой от нейните органи, включително съдилищата, се произнесе по отношение на опасността I.N. да бъде подложен на нечовешко или унизително отношение или явен отказ на правосъдие в Русия към момента на провеждане на производството в Хърватия в противоречие с убежището, предоставено по-рано от Исландия на I.N. през 2015 г.

9. В отговор на втория въпрос, доколкото Исландия още не е направила искане за екстрадиция, към настоящия момент Хърватия няма задължение да предприеме екстрадиция на I.N. към Исландия съгласно Споразумението относно процедурата по екстрадиране( ). Хърватските съдилища следва да преценят с оглед на всички обстоятелства дали заповед за арест, издадена от Исландия, заедно със Споразумението относно процедурата по екстрадиране, предоставя защита срещу безнаказаност, равносилна на екстрадиция, без да освобождава тези съдилища от задължението им да действат в съответствие с убежището, предоставено от Исландия през 2015 г.

I. Правна уредба

1. Правото на Съюза

10. Член 18, първа алинея ДФЕС гласи:

„В обхвата на приложение на Договорите и без да се засягат специалните разпоредби, съдържащи се в него, се забранява всякаква дискриминация на основание гражданство“.

11. Член 2, параграф 1 от Конвенцията за прилагане на споразумението от Шенген от 14 юни 1985 година между правителствата на държавите от Икономическия съюз Бенелюкс, Федерална република Германия и Френската република за постепенното премахване на контрола по техните общи граници( ) гласи:

„Вътрешните граници могат да се преминават навсякъде, без да се извършва проверка на лицата“.

12. Член 2 от Протокол (№ 19) относно достиженията на правото от Шенген, включени в рамките на Европейския съюз( ), гласи:

„Достиженията на правото от Шенген са приложими спрямо посочените в член 1 държави членки, без да се засяга действието на член 3 от Акта за присъединяване от 16 април 2003 г. и на член 4 от акта за присъединяване от 25 април 2005 г. Съветът заменя изпълнителния комитет, създаден с Шенгенските споразумения“.

13. Член 6, първа алинея от Протокол (№ 19) относно достиженията на правото от Шенген, включени в рамките на Европейския съюз( ), гласи:

„Република Исландия и Кралство Норвегия се считат за обвързани с прилагането на достиженията на правото от Шенген и тяхното по-нататъшно развитие. За тази цел се предвиждат подходящи процедури в споразумение сключено между тези държави и Съвета, който действа с единодушие на неговите членове, посочени в член 1. Такова споразумение включва разпоредби относно приноса на Исландия и Норвегия, що се отнася до финансовите последици, произтичащи от прилагането на настоящия протокол“.

14. Член 1 от Споразумението за асоцииране от Шенген( ) гласи:

„Република Исландия и Кралство Норвегия, наричани по-долу съответно „Исландия“ и „Норвегия“, се обвързват с дейностите на Европейската общност и Европейския съюз в областите, предмет на разпоредбите, посочени в приложения А и Б към настоящото споразумение, и тяхното по-нататъшно развитие.

Настоящото споразумение създава реципрочни права и задължения в съответствие с предвидените по-долу процедури“.

15. Член 4, параграф 1 и параграф 2, първо изречение от Акта за присъединяване на Република Хърватия( ) гласи:

„1. Разпоредбите на достиженията на правото от Шенген, посочени в Протокола относно достиженията на правото от Шенген, включени в рамките на Европейския съюз (наричан по-нататък „Протокола за Шенген“), приложен към ДЕС и ДФЕС, и актовете, които се основават на тях, или които по друг начин са свързани с тях, изброени в приложение II, както и всички бъдещи такива актове, приети преди датата на присъединяване, са обвързващи за, и се прилагат в Хърватия от датата на присъединяване.

2. Разпоредбите на достиженията на правото от Шенген, включени в рамките на Европейския съюз, и актовете, които се основават на тях или които по друг начин са свързани с тях, но не са посочени в параграф 1, макар и да са обвързващи за Хърватия от датата на присъединяване, се прилагат в Хърватия само по силата на решение на Съвета в този смисъл, след като бъде установено в съответствие с приложимите шенгенски процедури за оценка, че необходимите условия за прилагането на всички части от съответните достижения на правото от Шенген са изпълнени в Хърватия, включително ефективното прилагане на всички шенгенски правила в съответствие с договорените общи стандарти и с основните принципи( )“.

2. Правото на ЕИП

16. Член 4 от Споразумението за Европейското икономическо пространство( ) (наричано по-нататък „Споразумението за ЕИП“) гласи:

„В обхвата на приложение на настоящото споразумение, и без да се засягат специалните разпоредби, които то предвижда, се забранява извършване на всякаква дискриминация, основана на национална принадлежност“.

17. Член 36, параграф 1 от Споразумението за ЕИП гласи:

„В рамките на настоящото споразумение се забраняват ограниченията на свободното предоставяне на услуги на територията на договарящите се страни по отношение на гражданите на държавите — членки на ЕО или на държавите от ЕАСТ, установили се на територията на държава — членка на ЕО или на държава от ЕАСТ, различна от тази, в която се намира лицето, за което са предназначени услугите“.

3. Правото на държавата членка

18. Член 9 от Конституцията на Република Хърватия („Narodne novine“ бр. 56/90, 135/97, 113/00, 28/01, 76/10 и 5/14) гласи:

„Гражданин на Република Хърватия не може да бъде изгонен от Република Хърватия, нито лишен от гражданството си или екстрадиран в друга държава, освен при изпълнение на решение за екстрадиция или предаване, прието в съответствие с международните договори или достиженията на правото на Европейския съюз“.

19. Член 12, параграф 1, точки 1, 3 и 4 от Zakon o međunarodnoj pravnoj pomoći u kaznenim stvarima (Закон за международнaта правна помощ по наказателноправни въпроси, „Narodne novine“ 178/04; наричано по-нататък „ZOMPO“) предвижда, че искането за екстрадиция може да бъде отхвърлено, ако 1) се отнася за деяние, което се счита за политическо престъпление, или за деяние, свързано с такова престъпление; […] 3) удовлетворяването на искането би довело до нарушаване на суверенитета, сигурността, правния ред или други съществени интереси на Република Хърватия; и 4) основателно може да се презумира, че лицето, чиято екстрадиция се иска, ако бъде екстрадирано, ще бъде наказателно преследвано или наказано поради неговата раса, религия, гражданство, принадлежност към определена социална група или поради политическите му убеждения, или че положението му ще се влоши поради една от тези причини.

20. Член 55 от ZOMPO гласи:

„1) Ако според компетентния съд законовите изисквания за екстрадиция не са изпълнени, той отхвърля искането за екстрадиция с определение и го изпраща незабавно на Vrhovni sud (Върховният съд) на Република Хърватия, който след изслушване на компетентния прокурор потвърждава, отменя или изменя определението“.

II. Фактите в главното производство и преюдициалните въпроси

21. Както вече посочих, на 20 май 2015 г. бюрото на Интерпол в Москва подава сигнал за международно издирване за лицето I.N. с искане да бъде арестуван, тъй като е образувано наказателно преследване за корупция, изразяваща се по-специално в т.нар. пасивен подкуп (член 290, параграф 5 от Наказателния кодекс на Руската федерация). I.N. е обвинен за това, че в качеството на ръководител на дирекцията за лицензиране и сертифициране на руското министерство на извънредните ситуации в Република Карелия, след предварителен сговор с други служители на същото министерство и при условията на злоупотреба със служебно положение, е приел подкуп в размер на 833 000,00 RUB (рубли) (около 11 700 EUR) от представител на предприятие, в замяна на което е издал на същото лице лицензии за монтаж, техническа поддръжка и ремонт на оборудване за предотвратяване на пожари в сгради и строителни обекти.

22. На 30 юни 2019 г. на хърватски граничен пункт I.N. е арестуван въз основа на посочения сигнал за международно издирване. При извършването на граничната проверка I.N. се легитимира с исландски документ за пътуване на бежанец № […] със срок на валидност от 25 февруари 2019 г. до 25 февруари 2021 г.

23. На 1 юли 2019 г. I.N. е разпитан от съдия-следовател към Županijski sud (Областен съд Загреб). На 1 юли 2019 г. на основание член 47 от ZOMPO Областен съд Загреб разпорежда задържането на I.N. с цел екстрадиция. I.N. продължава да е задържан, като подадените от него жалби са отхвърлени.

24. На 1 август 2019 г. службата за консулски и визови услуги и чуждестранни граждани на Министерството на външните работи и европейските въпроси на Република Хърватия предава на Областен съд Загреб нота от посолството на Исландия, в която се посочва, че I.N. притежава исландско гражданство и постоянното му пребиваване е в Исландия. В нотата се посочва, че I.N. е получил исландско гражданство на 19 юни 2019 г. Преди да получи това гражданство, е притежавал документ за пътуване на бежанец № […]. В нотата се отбелязва също желанието на исландското правителство възможно най-бързо на I.N. да бъде осигурено безопасно преминаване до Исландия.

25. На 6 август 2019 г. в Областен съд Загреб постъпва искане от прокуратурата на Руската федерация за екстрадиция на I.N. в Руската федерация в съответствие с разпоредбите от Европейската конвенция за екстрадиция( ). Екстрадицията е поискана във връзка с образувани наказателни преследвания за девет отделни прояви на пасивен подкуп по член 290, параграф 3 от Наказателния кодекс на Руската федерация и пет прояви на пасивен подкуп по член 290, параграф 5, буква a) от същия кодекс. Молбата за екстрадиция е придружена с документи в съответствие с разпоредбите от Европейската конвенция за екстрадиция, доколкото липсва споразумение за екстрадиция между Хърватия и Русия.

26. В молбата се посочва, че прокуратурата на Руската федерация гарантира, че с искането за екстрадиция не се цели преследване на лицето по политически причини, поради расовата му принадлежност, религия, гражданство или убеждения, както и че на I.N. ще бъдат осигурени всички възможности да упражни правото си на защита, подпомаган от адвокат, както и че няма да бъде подложен на мъчения, жестоко и нечовешко отношение или наказание, уронващи човешкото достойнство.

27. На 5 септември 2019 г. решаващия състав по делото на Областен съд Загреб постановява определение, в което приема, че са изпълнени законовите изисквания за екстрадиция по членове 33, 34 и 37 от ZOMPO с цел провеждане на наказателно преследване на чужденеца I.N.

28. На 30 септември 2019 г. I.N. подава жалба пред запитващата юрисдикция. Според акта за преюдициално запитване I.N. твърди, че съществува конкретна, сериозна и реално предвидима опасност, ако бъде екстрадиран, да бъде подложен на мъчения, както и на нечовешко и унизително отношение. В жалбата той подчертава по-специално че в Исландия статутът на бежанец му е признат именно поради конкретните наказателни преследвания в Русия, както и че притежава валиден исландски документ за пътуване на бежанец и Областен съд Загреб на практика отнема международната закрила, предоставена му в Исландия. Освен това I.N. твърди, че Областен съд Загреб е действал в противоречие с тълкуването на Съда на Европейския съюз, възприето в решение Petruhhin( ).

29. Според практиката на запитващата юрисдикция искането за екстрадиция трябва да се отхвърли, ако съществува реална опасност при екстрадиция екстрадираното лице да бъде подложено на мъчения, нечовешко отношение или наказание. В акта за преюдициално запитване се уточнява, че тези елементи ще се проверяват в производството по обжалване.

30. Запитващата юрисдикция обаче има съмнения дали преди вземането на решение по искането за екстрадиция въз основа на разпоредбите от правото на Съюза трябва да уведоми Исландия, която е предоставила гражданство на I.N., относно искането за екстрадиция, за да може тази държава евентуално да поиска екстрадирането на своя гражданин с цел провеждане на съответното производство, за да се избегне опасността от безнаказаност.

31. Тъй като са налице съмнения около прилагането на правото на Съюза, с определение от 26 ноември 2019 г. запитващата юрисдикция спира производството и отправя до Съда на Европейския съюз следните преюдициални въпроси:

„1. Трябва ли член 18 ДФЕС да се тълкува в смисъл, че държава — членка на Европейския съюз, вземаща решение относно екстрадицията в трета държава на гражданин на държава, която не е член на Европейския съюз, но е член на Шенгенското пространство, е длъжна да уведоми за искането за екстрадиция държавата — членка на Шенгенското пространство, чийто гражданин е това лице?

2. Ако отговорът на предходния въпрос е утвърдителен, а държавата — членка на Шенгенското пространство, е поискала предаването на лицето с цел провеждане на производство, за което се иска екстрадицията, трябва ли лицето да ѝ се предаде в съответствие със Споразумението между Европейския съюз и Република Исландия и Кралство Норвегия относно процедурата по екстрадиране между държавите — членки на Европейския съюз, и Исландия и Норвегия?“.

32. Актът за преюдициално запитване постъпва в Съда на 5 декември 2019 г., като е взето решение то да бъде разгледано по реда на спешното производство.

33. Писмени становища пред Съда представят I.N., прокуратурата, Република Хърватия и Европейската комисия. В съдебното заседание, проведено на 31 януари 2020 г., участват I.N. и Комисията, както и Република Гърция, Република Ирландия, Република Исландия, Кралство Норвегия и Надзорният орган на ЕАСТ (наричан по-нататък „надзорният орган“).

III. Резюме на писмените и устните становища

34. I.N. посочва, че исландските органи са установили, че той е свидетелствал пред компетентните руски органи срещу свои ръководители в публичната администрация във връзка с техни корупционни действия, но поради връзките на тези ръководители с високопоставени държавни служители в публичната администрация, наказателно преследвано е започнато срещу него, а не срещу тях.

35. I.N. твърди, че наказателното преследване срещу него е незаконно и неясно, и с действията си Хърватия нарушава член 6 от ЕКПЧ. I.N. посочва, че все още притежава статут на бежанец и този факт е трябвало да се вземе предвид. Освен това I.N. изтъква, че няма право да кандидатства за статут на бежанец съгласно хърватската правна уредба, тъй като вече му е предоставен такъв, както и че съществува практика на Конституционния съд на Хърватия от 2018 г., според която хърватските съдилища са длъжни да вземат предвид предоставянето на международна закрила съгласно Регламент „Дъблин III“( ).

36. Понятието за равно третиране с оглед на четирите свободи е в основата на отношенията между ЕИП и държавите — членки на Европейския съюз (вж. петнадесето съображение от Споразумението за ЕИП и член 4 ЕИП), също както еднаквото тълкуване на Споразумението за ЕИП и законодателството на Съюза. Целта е постигането на съгласуваност между двете системи (член 105 ЕИП).

37. I.N. добавя, че практиката на Съда по член 18 ДФЕС се прилага по аналогия, тъй като член 4 от Споразумението за ЕИП по същество го възпроизвежда. В този смисъл лица, които се намират в положение, попадащо в приложното поле на ЕИП, трябва да се третират еднакво, независимо от тяхното гражданство( ), а спорът по главното производство попада в приложното поле на член 36 ЕИП, който по същество възпроизвежда член 56 ДФЕС относно свободното движение на услуги. Ако гражданите на ЕИП не биха могли да се позовават на признатата с решение Petruhhin( ) защита срещу екстрадиция, те биха използвали по-рядко услугите на туристически оператори, предлагащи пътувания в Европа.

38. I.N. добавя, че свободното движение на лица, които са икономически неактивни в ЕИП и не попадат в обхвата на някоя от четирите свободи, понякога попада под действието на Споразумението за ЕИП, тъй като Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки( ) е включена в правото на ЕИП с Решение на Съвместния комитет на ЕИП от 7 декември 2007 година за изменение на приложение V (Свободно движение на работници) и приложение VIII (Право на установяване) към Споразумението за ЕИП( ). В решения Gunnarsson( ) и Jabbi( ) Съдът на ЕАСТ тълкува широко Директива 2004/38, за да компенсира липсата на разпоредба в правото на ЕИП, съответстваща на член 21 ДФЕС относно гражданството.

39. I.N. изтъква, че предотвратяването на безнаказаността представлява легитимна цел, оправдаваща ограничаването на основните свободи, но същата цел може да бъде постигната чрез по-малко ограничителни мерки от екстрадицията( ), и се позовава на Споразумението относно процедурата по екстрадиране между Европейския съюз, Исландия и Норвегия( ), което по съдържание съответства почти напълно на Рамково решение 2002/584/ПВР на Съвета от 13 юни 2002 година относно европейската заповед за арест и процедурите за предаване между държавите членки( ). I.N. подчертава сходството на определението за европейска заповед за арест, съдържащо се в член 1 от Решение 2002/584/ПВР, с определението по член 2, параграф 5 от Споразумението относно процедурата по екстрадиране( ).

40. Според прокуратурата, тъй като Исландия не е държава — членка на Европейския съюз, към датата на ареста му I.N. се е ползвал от правата, произтичащи от Споразумението за ЕИП, но не и от произтичащите от Договора за функционирането на ЕС права за гражданите на държавите — членки на Съюза. Правото на свободно движение съгласно ЕИП е по-ограничено от правата, признати от член 21 ДФЕС, и правото на свободно движение в ЕИП не се простира до екстрадицията. Следователно принципът на недопускане на дискриминация, закрепен в член 4 ЕИП, не се прилага към спора в главното производство( ).

41. Освен това хърватската процедура за екстрадиция не познава практика, при която обвиняемият да се връща в държавата, на която е гражданин, вместо в държавата, която иска екстрадирането му. В случая не става въпрос за по-малко ограничителна мярка по смисъла на решение Petruhhin, тъй като тя удължава срока на задържане с цел екстрадиция. Следователно не е необходимо Исландия да бъде уведомявана за процедурата по екстрадиция, която впрочем ѝ е известна.

42. В съдебното заседание Ирландия иска от Съда да преразгледа решение Petruhhin, като приложи подхода, възприет от генералния адвокат Bot по това дело( ), според който чужденците и местните граждани не се намират в сходно положение, що се отнася до правилата, изключващи екстрадицията в трета държава; наказателното преследване срещу граждани в държавата членка по произход цели да се избегне безнаказаността. По отношение на преразглеждането на положенията в решение Petruhhin, Ирландия се позовава по-специално на точки 47, 48 и 49.

43. В съдебното заседание Гърция твърди, че следва да се приложат принципите, изведени в решение Petruhhin. I.N. е упражнил правата си на свободно движение и не може да бъде дискриминиран на основание гражданство, макар че Гърция не изключва възможността екстрадицията към трета държава да преследва легитимна цел като избягването на безнаказаност. Важно е запитващата юрисдикция да прецени причините, поради които I.N. е получил статут на бежанец. Гърция се позовава на членове 3, 4, 28 и 36 ЕИП( ).

44. В съдебното заседание Надзорният орган подчертава, че ЕИП е правен ред sui generis, който се основава на взаимно доверие и сътрудничество, и се характеризира с близостта на споделяни общи ценности между държавите — членки на Съюза и на ЕАСТ( ). Клаузата за добросъвестност по член 3 ЕИП е еквивалентна на член 4 ДЕС. Системата се характеризира с динамично уеднаквяване на материалнoправните разпоредби, а между държавите от ЕАСТ и държавите — членки на Европейския съюз, съществува равнопоставеност по отношение на законодателните предложения на Комисията (член 99, параграф 1 ЕИП); следва непрекъснат процес на обмен на мнения (член 99, параграф 3). Релевантните актове от правото на Съюза се добавят към Споразумението за ЕИП и, ако не бъдат адаптирани, стават част от придобитите права (член 102 от ЕИП). Членове 6 и 105 ЕИП гарантират еднаквото тълкуване. Практиката на Съда на ЕАСТ и на този Съд засилва това динамично уеднаквяване, като разликите между тях не се простират до основните ѝ положения и ценности.

45. Поради това надзорният орган твърди, че Хърватия е ограничила правото на свободно движение на I.N. и решение Petruhhin е приложимо в еднаква степен за гражданите на ЕИП. Прилагането на член 4 ЕИП в съчетание със съответната разпоредба от ЕИП относно свободното движение постига същия резултат.

46. Надзорният орган също така се позовава на определение от 6 септември 2017 г., Peter Schotthöfer & Florian Steiner( ). Гражданите на Съюза и на държавите от ЕИП, които се движат свободно, следва да бъдат защитени от екстрадиция в трети държави, водеща до излагане на нечовешко и унизително отношение съгласно член 19 от Хартата.

47. Надзорният орган описва определение Schotthöfer като представляващо абсолютен принцип и сочи, че Хърватия трябва да се довери на преценката на Исландия по отношение последиците от екстрадицията. Трябва да се въведе презумпция, че основанията за предоставяне на убежище са убедителни( ). Тези основания не са отпаднали с предоставянето на исландско гражданство на I.N. Надзорният орган посочва, че исландското право се позовава на член 15 от Директивата относно стандартите за определяне( ). Надзорният орган твърди, че член 21 ДФЕС не може да ограничава права на свободно движение, предоставени от правото на ЕИП, и че в достиженията на правото в областта на свободното движение не се прави разграничение дали основанието за дадено ограничение произтича от гражданското, наказателното или публичното право.

48. В съдебното заседание Исландия се спира по-подробно на пътуванията на I.N. Той пътува със самолет със съпругата и двете си деца от Исландия за Виена, а след това с автобус до Загреб за планирана почивка по хърватското крайбрежие.

49. Исландия твърди, че решение Petruhhin е приложимо в спора по главното производство, тъй като член 36 ЕИП относно услугите е еквивалентен с член 56 ДФЕС, а в решение Cowan (186/87)( ) Съдът е установил, че туристическите услуги представляват услуга, а Директива 2004/38 е инкорпорирана в правото на ЕИП. Прави се позоваване и на решение на Съда на ЕАСТ Wahl/Исландска държавна администрация( ), като Исландия твърди, че член 4 от Споразумението за ЕИП е еквивалентен с член 18 ДФЕС.

50. Според Исландия Хърватия е била длъжна да ѝ предостави необходимата информация, за да прецени дали Исландия трябва да осъществи наказателно преследване срещу I.N., след което да го предаде в съответствие със Споразумението относно процедурата по екстрадиране( ).

51. Предоставянето на международна закрила от исландската Дирекция „Имиграция“ от 8 юни 2015 г. се основава на свидетелски показания, които са преценени като подробни, непротиворечиви, ясни, последователни, надеждни и достоверни. То се основава и на общото състояние на правата на човека в Русия към тогавашния момент, за което съобщават доклади на неправителствени организации, национални и международни доклади, ширещата се корупция сред администрацията и в правораздаването, както и необичайно ниския процент на уважените жалби по наказателни дела (1 %). При предоставяне на международна закрила Исландия е знаела за издадената срещу I.N. червена бюлетина във връзка с престъплението, което се твърди, че е извършил. Исландия не е отговорила на запитванията на Русия относно местонахождението на I.N. След 2015 г. са уважени молбите за международна закрила на дванадесет руски граждани от общо четиридесет и седем постъпили молби. Четири от уважените молби са на I.N. и неговото семейство.

52. Освен това в съдебното заседание Исландия изтъква, че спазването на Хартата е задължително и в рамките на ЕИП( ) и че на I.N. трябва да бъде предоставена защита срещу системните проблеми в руското правораздаване( ).

53. Запитана какво трябва да се разбира под искане за „безопасно преминаване“, Исландия допълва, че на 24 юли 2019 г. исландското посолство в Берлин получава вербална нота, с която е известено, че I.N. е бил задържан предходния месец. В съответствие с Виенската конвенция за консулските отношения( ) посланикът отговаря на тази нота в смисъл, че правителството желае своевременно приключване на производството и осигуряване на безопасно преминаване в най-кратък срок. Към този момент Споразумението относно процедурата по екстрадиране не е било приложимо( ).

54. Исландия посочва, че възможността за нейната компетентност да се произнесе относно вината на I.N. се предвижда в член 6 от исландския наказателен кодекс, но решението по този въпрос се взема от независимата прокуратура. I.N. не може да бъде екстрадиран от Исландия съгласно исландския Закон за екстрадицията, тъй като е неин гражданин.

55. В съдебното заседание Норвегия твърди, че в Споразумението за ЕИП няма разпоредба, еквивалентна на член 21 ДФЕС. Релевантните разпоредби от ЕИП са членове 4, 28 и 36, но единствено запитващата юрисдикция е компетентна да реши коя от свободите евентуално се прилага, а предположение, че I.N. е получател на услуги, не може да съществува и по този въпрос следва също да се произнесе хърватският съд. Директива 2004/38 също не може да бъде релевантна. Тя не урежда исканията за екстрадиция. Наказателноправните въпроси са извън обхвата на Споразумението за ЕИП.

56. Норвегия отбелязва, че Върховният съд на Норвегия е поискал от Съда на ЕАСТ с решението си по дело Campbell( ), което е висящо пред него, да отмени решението си по дело Jabbi( ), в което е постановил, че Директива 2004/38 може да се тълкува в смисъл, че предоставя същите права като тези по член 21 ДФЕС. Норвегия счита, че решение Jabbi е несъвместимо с член 6 ЕИП, и приканва Съда да се произнесе, че правата, които се основават единствено на член 21 ДФЕС, не попадат в обхвата на Споразумението за ЕИП поради липсата на съответстваща разпоредба.

57. Що се отнася до първия преюдициален въпрос, Норвегия изтъква, че Споразумението относно процедурата по екстрадиране между Исландия и Норвегия е обикновен международен договор, който не е част от правото на ЕИП и не може да се тълкува по същия начин като Рамковото решение за ЕЗА( ). Контекстът и целта са различни, макар текстът да е сходен. Решение Petruhhin подчертава значението на контекста и целта.

58. Съгласно решение Petruhhin неравното третиране би могло да бъде обосновано с оглед предотвратяване на безнаказаността, като мерките трябва да бъдат подходящи за постигането на тази цел. Необходимо е да се открие средство, което засяга в по-малка степен свободното движение, но е също толкова ефективно за предотвратяване на безнаказаността като екстрадицията( ).

59. Според Норвегия Рамковото решение за ЕЗА позволява на националния съд да действа въз основа на този приоритет, но Споразумението относно процедурата по екстрадиране не допуска това, доколкото има различна цел и контекст и не извежда взаимното доверие като цел по същия начин като Рамковото решение за ЕЗА( ), нито пък като член 3, параграф 2 ДЕС (вж. решение Petruhhin). Решение Petruhhin посочва и член 1, параграф 2 от Рамковото решение за ЕЗА, като му отдава предпочитание, а подобна разпоредба липсва в Споразумението относно процедурата по екстрадиране, доколкото в преамбюла му се говори само за „взаимно доверие“. Член 3 ЕИП изисква договарящите се държави от ЕИП да подпомагат сътрудничеството, но не включва допълнителните изисквания по член 4 ДЕС. Член 19, параграф 1 от Споразумението относно процедурата по екстрадиране изисква разглеждане на всички релевантни обстоятелства, и специално тези по член 1 от него.

60. Що се отнася до втория преюдициален въпрос, основните права са част от правото на ЕИП( ) и член 19 от Хартата забранява експулсиране при опасност от подлагане на нечовешко или унизително отношение или наказание( ). Според Норвегия запитващата юрисдикция е длъжна да прецени данните, които сочат, че е налице реална опасност от нечовешко или унизително отношение при евентуална екстрадиция в Русия( ), и е длъжна да вземе предвид решението на исландските органи за предоставяне на статут на бежанец, както и посочените в това решение доказателства.

61. Хърватия посочва, че членове 28 и 36 ЕИП съответстват на членове 45 ДФЕС и 56 ДФЕС( ), като същевременно отбелязва, че член 21 ДФЕС обхваща лицата, които отиват в други държави членки по причини, които не са свързани с икономическа дейност. Член 21 ДФЕС се отнася до гражданите от ЕИП, тъй като Директива 2004/38 не се ограничава до икономическите дейности.

62. След като I.N. е упражнил правото си на свободно движение, положението му попада в приложното поле на Договорите по смисъла на член 18 ДФЕС и на забраната за дискриминация на основание гражданство( ), която съответства на член 4 от Споразумението за ЕИП.

63. Според Хърватия в контекста на решение Petruhhin( ), за да се избегне безнаказаността и да се приложат мерки, които в по-малка степен ограничават правото на свободно движение, трябва да се приложат всички мерки за взаимопомощ и сътрудничество, съществуващи в наказателното право. За целта Хърватия се позовава на обхвата на разпоредбите от достиженията на правото от Шенген съгласно член 6 от Протокол № 19 относно достиженията на правото от Шенген, включени в рамките на Европейския съюз, приложими за Исландия и Норвегия.

64. Хърватия се позовава на Конвенцията за прилагане на споразумението от Шенген( ). Основната цел на това споразумение е създаването на пространство на свобода, сигурност и правосъдие, гарантиращо свободното движение на хора, както граждани на Съюза, така и чужденци, които се намират на територията на Съюза.

65. Конвенцията за прилагане на споразумението от Шенген предвижда въвеждането на основни разпоредби относно взаимопомощта по наказателноправни въпроси (дял III, „Полицията и сигурност“, глава 2), на които понастоящем се основава развитието на съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси. Достиженията на правото от Шенген включват и Шенгенската информационна система( ).

66. Поради това Хърватия твърди, че следва да се предпочете обменът на информация с държавата членка, чийто гражданин е засегнатото лице, за да се даде възможност на тази държава членка, доколкото е компетентна, да осъществи наказателно преследване срещу лицето за извършени извън националната територия деяния и да издаде заповед за арест в съответствие със Споразумението относно процедурата за екстрадиране.

67. Накрая, Хърватия твърди, че принципът на забрана за връщане и за подлагане на нечовешко и унизително отношение е основен принцип на международното бежанско право. Ако I.N. поиска убежище в Хърватия, ще получи отказ съгласно член 43, параграф 1 от хърватския Закон за международната закрила, тъй като вече му е предоставена международна закрила от държава — членка на ЕИП.

68. Хърватия изтъква, че Исландия прилага Регламент „Дъблин III“( ) и участва в системата Евродак( ). Затова според Хърватия може да се приеме, че Исландия зачита правилата на Съюза в областта на убежището и международната закрила. През 2014 г. Исландия сключва споразумение с Европейската служба за подкрепа в областта на убежището( ) относно реда и условията за нейното участие( ).

69. Ето защо според Хърватия, въпреки че понастоящем в ЕИП не съществува система за взаимно признаване на решения в областта на убежището, правната рамка се определя от общата европейска система за убежище и условията за предоставяне на убежище във всяка от страните са еднакви.

70. За разлика от Хърватия, Комисията счита, че положението на Исландия като страна по Споразумението за ЕИП е в по-голяма степен релевантно за разрешаването на спора, отколкото принадлежността ѝ към Шенгенското пространство. Комисията счита, че някои разпоредби от Споразумението за ЕИП водят до същите изводи като направените в решението Petruhhin. В съдебното заседание Комисията признава, че по главното производство липсват някои от елементите по делото Petruhhin, например обстоятелството, че I.N. не е гражданин на Съюза, но че тези елементи се компенсират от други разпоредби на Споразумението за ЕИП.

71. Комисията припомня, че съгласно член 1 от Споразумението за ЕИП неговата цел е „да подпомага постоянното и балансирано укрепване на търговските и икономически отношения между договарящите се страни, при еднакви условия на конкуренция и при спазване на същите правила за създаване на еднородно“ Европейско икономическо пространство.

72. Комисията обръща внимание на Съвместната декларация на договарящите се страни към Решение на Съвместния комитет на ЕИП № 158/2007 за включване в Споразумението на Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета( ), с което Директива 2004/38 става част от правото на ЕИП. Тази съвместна декларация сочи по-специално че понятието за гражданство на Съюза няма еквивалент в правото на ЕИП и че Споразумението за ЕИП не предоставя правно основание за политическите права на гражданите на ЕИП.

73. Всички права и свободи, предоставени от Директива 2004/38, обаче са включени в правото на ЕИП. При определени условия гражданите на ЕИП имат право да се придвижват в ЕИП и да пребивават за срок до три месеца в договаряща страна от ЕИП, при условия, които изключват всякаква дискриминация, дори ако са икономически неактивни( ). Според Комисията запитващата юрисдикция е компетентна да прецени дали положението на I.N. попада в предметното приложно поле на член 28 или 36 ЕИП и на Директива 2004/38, като изтъква, че I.N. може да се е възползвал от правото си да получи услуги като турист( ). Комисията посочва, че във всички случаи положението на I.N. попада в приложното поле на Споразумението за ЕИП, поради обстоятелството че той е напуснал Исландия, за да отиде в Хърватия. Следователно има право на защита срещу дискриминация (член 4 от Споразумението за ЕИП и член 18 ДФЕС).

74. Според Комисията решението на Съда по дело Petruhhin по същество се основава не на абстрактното понятие за гражданство, а на правата на свободно движение и член 18 ДФЕС. Комисията по-нататък твърди, че в решение Pisciotti( ) отправната точка за задействане на процедурата по Petruhhin е наличието на дискриминация по член 18 ДФЕС, който съответства на член 4 ЕИП.

75. Комисията твърди, че е полезно да се направи съпоставка между решението на Съда O. и B.( ) и решението на Съда на ЕАСТ Jabbi( ). В решение O. и B. Съдът извежда от член 21 ДФЕС производно право на пребиваване на гражданин на трета държава, член на семейството на гражданин на Съюза, в държавата членка на произход на последния. В решение Jabbi Съдът на ЕАСТ стига до същия извод, като прилага Директива 2004/38 по отношение на икономически неактивни граждани на ЕИП, въпреки че в решение O. и B. Съдът отхвърля прилагането на Директива 2004/38 по такъв начин.

76. Комисията припомня, че Споразумението за ЕИП потвърждава „привилегированите отношения“ между „Европейската общност, нейните държави членки и държавите от ЕАСТ“, произтичащи от „близостта между тях, [от] съществуващите отдавна техни общи ценности“( ) и основаващи се на „общи правила“( ), като целта на договарящите страни е „да постигнат и осигуряват еднакво тълкуване и прилагане на настоящото споразумение и на разпоредбите от законодателството на Общността, основните принципи на които са възпроизведени“ в ЕИП, както и „да постигнат еднакво третиране на лицата и стопанските субекти по отношение на четирите свободи“( ). Членове 105 и 106 от Споразумението за ЕИП установяват еднакво тълкуване( ).

77. Поради това Комисията стига до извода, че следва да се спазват принципите, изведени в решение Petruhhin, изтъквайки, че органите в Исландия разполагат с мярка, еквивалентна на европейската заповед за арест( ), а именно Споразумението относно процедурата по екстрадиране. Комисията счита, че хърватските органи трябва да уведомят Исландия за полученото от Русия искане за екстрадиция, за да може Исландия да поиска връщането на това лице, доколкото тя е компетентна да осъществи наказателно преследване срещу своя гражданин съгласно Споразумението относно процедурата по екстрадиране. Хърватия следва да отдаде предпочитание на това искане( ). След като получи такова искане, Хърватия е длъжна да изпрати I.N. в Исландия.

IV. Анализ

1. Определяне на основните елементи на спора в рамките на многокомпонентна правна система

78. Като отправна точка е полезно да се подчертае, че в главното производство са приложими седем правни системи. Три национални — на Исландия, Хърватия и Русия — и три транснационални — на Европейския съюз, Съвета на Европа и Европейското икономическо пространство, наред с универсалните правни актове от системата на международното публично право, каквато е Женевската конвенция за статута на бежанците( ). Тези системи се припокриват в концентрични кръгове, без никоя да има надмощие над друга, освен в извънредния случай, когато някоя от тях, с изключение на Русия или Исландия, засяга предимството, единството и ефективността на правото на Съюза( ).

79. Такъв въпрос обаче не се поставя пряко в главното производство. Следователно наднационалният правен ред, характеризиран по този начин от Съюза, в качеството на допълнителен конституционен ред не стои по-високо или по-ниско в йерархично отношение от запитващата юрисдикция( ), нито от някоя от останалите припокриващи се правни системи. Те действат синергично, като се влияят една от друга( ).

80. Накратко, при подредбата на тези правни системи — доколкото правната рамка по делото се формира от множество правопорядъци — всяка от системите е междуйерархична, но те не формират помежду си вътрейерархично единство.

81. В този смисъл първата задача, пред която се изправя Съдът, е да установи нормативните правила, които му позволяват да отговори на поставените въпроси в рамките на описваното като многостепенно сътрудничество между европейските конституционни съдилища( ), а именно между Съда на Европейския съюз, Европейския съд по правата на човека и, в случая, Върховния съд на Хърватия( ). Всъщност в главното производство това „трио“ става „квартет“, като се има предвид релевантната роля на Съда на ЕАСТ и неговата практика за решаването на спора.

82. Макар в Договора за функционирането на ЕС да липсва изрична разпоредба, съответстваща на член 6 ЕИП( ), Съдът, като отбелязва, че една от основните цели на Споразумението за ЕИП е разширяването на вътрешния пазар, създаден на територията на Съюза, така че да обхване и държавите от ЕАСТ, приема, че целта на множество разпоредби от Споразумението за ЕИП е „да гарантират във възможно най-голяма степен еднаквото му тълкуване в цялото ЕИП […]. Във връзка с това Съдът трябва да следи разпоредбите от Споразумението за ЕИП, които по същество са идентични на тези от Договора, да се тълкуват еднакво в държавите членки“( ). Този т.нар. принцип на еднакво тълкуване потвърждава мястото на Споразумението за ЕИП в разглеждания многокомпонентен конституционен ред( ).

83. Основните елементи на спора, който трябва да бъде решен, са следните: 1) обхват на правото на движение и получаване на услуги и на забраната за дискриминация на основание гражданство, които са предмет на защита както съгласно Договора за функционирането на ЕС (членове 56 и 18)( ), така и съгласно ЕИП (членове 36 и 4), 2) обективно обосноваване на явното ограничаване на това право, 3) норми и факти, относими към обективното обосноваване с оглед на обстоятелствата в главното производство, включително правилата, произтичащи от общата европейска система за убежище, ролята на взаимното доверие и международното споразумение, намерило отражение в Споразумението относно процедурата по екстрадиране, 4) гарантиране на основните права на I.N. да не бъде подлаган на нечовешко и унизително отношение или излаган на явен отказ на правосъдие, защитени в членове 6 и 13 от ЕКПЧ, както и членове 4, 19 и 47 от Хартата( ).

2. Определяне на релевантните норми

1. Свободно получаване на услуги

1) Член 36 ЕИП и член 4 ЕИП

84. С оглед определяне на нормите, въз основа на данните, изнесени пред Съда в съдебното заседание, относно действията на I.N. след влизането му на хърватска територия, а именно че е бил на почивка (вж. т. 48 по-горе), може да се направи извод, че той е получател на услуги съгласно член 36 от Споразумението за ЕИП относно свободното движение на услуги. Съдът е постановил. че член 36 от Споразумението „е подобен на член 56 ДФЕС“, поради което ограничаването на член 56 ДФЕС „трябва да се счита по принцип и за противоречащо на посочения член 36“( ). Съдът също така е приел, че текстът на член 4 от Споразумението за ЕИП е почти същият като на член 18 ДФЕС, поради което този член „трябва да се [тълкува] еднакво“ с член 18 ДФЕС( ). Не трябва да се забравя, че I.N. е бил подложен на дискриминация на основание гражданство с оглед на защитата срещу екстрадиция, докато е получавал туристически услуги.

85. Важно е да се отбележи, че Съдът на ЕАСТ прилага решението на Съда Cowan( ), за да установи правото да се получават услуги( ), а забраната за дискриминация на основание гражданство възниква в този контекст. Това е приложимо и в главното производство, в което това право се разглежда от Съда, а не от Съда на ЕАСТ.

86. Всъщност ограничаването на правото на I.N да получава туристически услуги е много по-строго (задържане от наказателен съд с цел екстрадиция по време на почивка) отколкото ограничението по делото Cowan( ). По това дело става въпрос за изключване на достъпа до средства за обезщетение за телесна повреда по време на почивка, настъпил след приключването ѝ.

87. Освен това, както изтъква надзорният орган по време на заседанието, фактът, че ограничението е наложено в контекста на прилагане на наказателноправни разпоредби, е без значение (вж. т. 47 по-горе), тъй като в практиката на Съда не се прави разграничение между ограничения, основани на гражданското, административното или наказателното право. Към това ще добавя, че още преди влизането в сила на Споразумението за ЕИП е ясно, че нормите на наказателното право могат да създават ограничения на свободното движение( ), а забраната за дискриминация на основание гражданство вече е била приложена от Съда в рамките на наказателно производство( ).

88. За пълнота ще добавя, че противно на твърдението на Норвегия в съдебното заседание (т. 55 по-горе), националната юрисдикция няма монополно положение при определянето на спорните свободи по висящо пред нея дело и съгласно постоянната съдебна практика Съдът е компетентен да ѝ предостави всички указания, необходими с оглед на правото на Съюза, за да ѝ позволи да разреши спора, с който е сезирана( ).

89. Ето защо, в отговора на поставените въпроси ще се позова на членове 36 и 4 от Споразумението за ЕИП (вж. т. 124 по-долу).

2) Член 21 ДФЕС е ирелевантен за главното производство

90. След като членове 36 и 4 от Споразумението за ЕИП бяха идентифицирани като основните релевантни разпоредби, не се налага разглеждане на въпроса дали правата, предоставени на гражданите на Съюза съгласно член 21 ДФЕС, са приложими и за гражданите на държавите от ЕИП, независимо че този въпрос е разгледан в представените становища( ). Както изтъква представителят на надзорния орган в заседанието, член 21 ДФЕС не може да се прилага по начин, който ограничава правата на свободно движение, които вече са били признати по Споразумението за ЕИП (т. 47 по-горе).

91. Каквото и да e положението с правата по член 21 ДФЕС съгласно правото на ЕАСТ, въпрос, който скоро предстои отново да бъде разгледан от Съда на ЕАСТ( ) (вж. т. 56 по-горе), то е без значение за изхода на главното производство( ). В това отношение е достатъчно да се посочи, че съмненията относно релевантността на практиката на Съда, основаваща се изключително на член 21 ДФЕС, част от която, упомената от Комисията, е посочена в точка 75 по-горе, изглеждат основателни, доколкото член 21 ДФЕС е въведен в Договорите с Договора от Лисабон от 2007 г., тоест доста след влизането в сила на Споразумението за ЕИП на 1 януари 1994 г.( ).

2. Обективна обосновка

1) Предотвратяването на безнаказаността е обективна обосновка за ограничаване на свободното получаване на услуги

92. Правото на свободно движение на туристически услуги намира обективна обосновка в правото на ЕИП( ), също както и в член 56 ДФЕС. Може ли Хърватия да се позове на предотвратяването на безнаказаността като обективна обосновка за ограничаването на правото на I.N. на свободно движение по член 36 от Споразумението за ЕИП, като го задържи с цел екстрадиция, въпреки че подобно третиране не се допуска по отношение на хърватските граждани?

93. Само по този въпрос решение Petruhhin( ) започва да придобива значение за главното производство, макар да е видно, че то е представлявало ключов елемент в производството пред хърватските съдилища, поради което може би в материалите по делото му е отделено твърде много внимание.

94. В решение Petruhhin Съдът приема, че целта да се избегне опасността от безнаказаност на извършилите престъпление лица по принцип трябва „да се счита за имаща легитимен характер в правото на Съюза“( ), като това принципно признаване на целта за избягване на риска от безнаказаност като обективна обосновка за ограничаването на свободното движение е потвърдено в последващите решения на Съда Pisciotti( ) и Raugevicius( ).

95. Изискването за еднакво тълкуване на правото на ЕИП и на правото на Съюза, изглежда, налага да се приеме, че Хърватия може да се позове на предотвратяването на риска от безнаказаност във връзка със задържането и екстрадицията на I.N. При положение че основанията за ограничения на свободното движение могат да се съдържат в наказателното право, би било нелогично да се забранява на държава членка да се позовава на съображения, които също са изведени от прилагането на наказателноправни норми, за тяхното оправдаване.

96. Този въпрос обаче е отделен от въпроса дали предвид всички обстоятелства в главното производство действията на хърватските органи към настоящия момент „могат да се обосноват […] с обективни съображения […] необходими за защита на интересите, които целят да гарантират, и доколкото тези цели не могат да бъдат постигнати с по-малко ограничителни мерки“( ).

2) Липсата на принцип на взаимно доверие в правото на ЕИП не е пречка за прилагане на процедурата съгласно решение Petruhhin

97. На първо място, споделям доводите на Норвегия, изложени в заседанието, че принципът на взаимно доверие, който претърпява развитие в Европейския съюз след Договора от Лисабон от 2007 г., не се прилага в правото на ЕИП. Въпреки че правната система на ЕИП по своето естество е sui generis и въпреки близостта на отношенията между държавите от ЕАСТ и държавите — членки на Европейския съюз, посочени от надзорния орган и упоменати в точка 44 по-горе, разпоредбите на Споразумението за ЕИП, посочени от Комисията и упоменати в точка 76 по-горе относно привилегированите отношения между ЕИП и Съюза, относително погледнато преди Договора от Лисабон принципът на взаимно доверие е в начален етап на развитие( ). Съгласно посоченото от Норвегия, упоменато в точка 59 по-горе, член 3, параграф 2 ДЕС няма аналог в Споразумението за ЕИП.

98. Не споделям обаче твърдението на Норвегия, че тъй като в решение Petruhhin Съдът е посочил използването на европейска заповед за арест като алтернатива на екстрадицията, която в по-малка степен ограничава свободното движение, той е имал предвид, че прилагането на европейска заповед за арест е единствената приемлива алтернатива, на която обвиняемият може да се позове, когато държава членка изтъква целта за предотвратяване на безнаказаността като оправдание за ограничаването на свободното движение.

99. Това се потвърждава от решение Pisciotti, в което, за разлика от решение Petruhhin, не се прави позоваване на разпоредбите от Рамковото решение относно европейската заповед за арест( ) във връзка с взаимното сътрудничество (за сравнение вж. доводите на Норвегия, възпроизведени в т. 57—59 по-горе). В решение Pisciotti акцентът по-скоро е върху наличието на механизъм, чрез който обвиняемият действително може да бъде ефективно преследван. В него Съдът постановява следното:

„В това отношение Съдът е приел, че следва да се даде предимство на обмена на информация с държавата членка, чийто гражданин е лицето, и евентуално да се предостави възможност на органите на тази държава членка да издадат европейска заповед за целите на преследването. При това положение, когато към държава членка, в която се намира гражданин на Съюза, който е гражданин на друга държава членка, е отправено искане за екстрадиране от трета държава, с която първата държава членка е сключила договор за екстрадиране, тя е длъжна да уведоми държавата членка, чийто гражданин е посоченото лице, и при необходимост по молба на последната държава членка да ѝ предаде този гражданин съгласно разпоредбите на Рамково решение 2002/584, при условие че съгласно националното си право тази държава членка е компетентна да преследва това лице за деяния, извършени извън националната ѝ територия (вж. в този смисъл решение от 6 септември 2016 г., Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, т. 48 и 50)“( ).

100. Поради това считам, че в това решение акцентът е бил поставен върху наличието на алтернатива, която в същата или сходна степен като екстрадицията гарантира предотвратяване на безнаказаността. Ще проверя дали действията, предприети до настоящия момент от Исландия, отговарят на този критерий в точки 119—123 по-долу.

3) Взаимното доверие и общата европейска система за убежище

101. Признавам, че съгласно режима за присъединяване на Хърватия към Европейския съюз участието ѝ в достиженията на правото от Шенген е само частично (т. 15 по-горе)( ), но пък тя участва в общата европейска система за убежище. Хърватия не само е пълноправен участник в Регламент „Дъблин III“( ) (последиците от което са разгледани от Съда в решение A.S.( )) и Регламента за Евродак( ), но тя транспонира и редовно прилага Директивата относно стандартите за определяне( ), Директивата относно процедурите( ) и Директивата за приемането( ). Следователно тя е обвързана от член 80 ДФЕС, съгласно който прилагането на общата европейска политика в областта на убежището „се ръковод[и] от принципа на солидарност“.

102. Широките параметри, определящи участието в Регламент „Дъблин III“ както за държавите членки, така и за държавите, асоциирани към споразумението от Шенген като Исландия, са разгледани от генералния адвокат Sharpston в заключението ѝ по съединени дела A.S. и Jafari( ). Тя посочва следното:

„Общата европейска система за убежище е създадена в контекст, в който е можело да се допусне, че всички участващи в нея държави, било то държави членки или трети държави, спазват основните права, включително правата по Женевската конвенция и Протокола от 1967 г., както и по ЕКПЧ, […] и че в това отношение държавите членки могат да си имат взаимно доверие […]. „Именно поради този принцип на взаимно доверие законодателят на Съюза приема [Регламент „Дъблин II“], така че да рационализира обработването на молбите за убежище и да предотврати претоварването на системата поради задължението на държавните власти да разглеждат множество молби за убежище от едно и също лице, а и така че да повиши правната сигурност при определянето на държавата, която е компетентна да разгледа молбата за убежище, и по този начин да предотврати практиката за forum shopping, като основната цел на всичко това е да се ускори разглеждането на молбите в интерес както на търсещите убежище лица, така и на участващите държави“. […] Тези въпроси засягат самата същност на понятието „пространство на свобода, сигурност и правосъдие“ […], и по-конкретно на общата европейска система за убежище, основана на взаимното доверие и на презумпцията за спазване от останалите държави членки на правото на Съюза, и в частност на основните права […]“( ).

103. Що се отнася до Исландия, през 2001 г. тогавашната Европейска общност сключва споразумение с Норвегия и Исландия относно критериите и механизмите за определяне на държавата, компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в държава членка, или в Исландия или Норвегия( ). В резултат на това, съгласно посоченото от Хърватия, упоменато в точка 68 по-горе, Исландия става участник в Дъблин III и Евродак( ) и е включена в Европейската служба за подкрепа в областта на убежището посредством международно споразумение, а съгласно твърденията на Надзорния орган, изложени в точка 47 по-горе, исландското право съдържа и позоваване на член 15 от Директивата относно стандартите за определяне.

104. Тези обстоятелства, съчетани с по-широкото участие на Исландия в достиженията на правото от Шенген като държава, асоциирана към споразумението от Шенген( ), обвързват Хърватия и Исландия със задължение за взаимно доверие по отношение на решенията, взети в рамките на общата европейска политика в областта на убежището, и по-специално на Регламент „Дъблин III“.

105. Следва да се подчертае, че в практиката на Съда взаимното доверие не се свежда до доверие в зачитането на основните права на търсещи убежище лица и правилно прилагане на Женевската конвенция относно статута на бежанците( ). Взаимното доверие се разпростира във връзка с правото на Съюза като цяло( ), което предпоставя правилното прилагане на Регламент „Дъблин III“ в Исландия или, както твърди надзорният орган (т. 47 по-горе), че трябва да се презумира основателност в преценката на Исландия да предостави убежище, доколкото тя самата се определя като компетентната държава по глава III от Регламент „Дъблин III“ и също така защитава решението си в заседанието (вж. т. 51 по-горе). Този подход е в съответствие също така с приоритетите и организационните изисквания по Регламент „Дъблин III“, както обяснява генералният адвокат Sharpston в заключението си, цитирано в точка 102 по-горе (рационализиране на обработването на молбите за убежище; предотвратяване на претоварването на системата; повишаване на правната сигурност; предотвратяване на практиката за forum shopping).

106. Всъщност до момента Съдът е смекчавал действието на принципа на взаимно доверие в контекста на Регламент „Дъблин III“ единствено с оглед на целта да се гарантират основните права на търсещите убежище лица( ). Очевидно, ако по Регламент „Дъблин III“ не се отдаваше особено значение на взаимното доверие, това би довело до лишаване от тях.

107. Следователно e правилно твърдението на Хърватия (т. 68 по-горе), че трябва да се счита, че Исландия спазва правилата на Съюза в областта на убежището и международната закрила и всички оперативни механизми за сътрудничество между двете държави се прилагат при разглеждането на случая на I.N.( ). Взаимното доверие в рамките на общата европейска система за убежище е видът взаимно доверие, който следва да се вземе предвид при преценката на отговора на Хърватия на исканията на Исландия към настоящия момент с оглед на принципите, изведени с решение Petruhhin, а не взаимното доверие в рамките на сътрудничеството по наказателноправни въпроси съгласно правото на Съюза, нито разширяването и развитието на правилата за добросъвестност, присъщи на Споразумението за ЕИП. Съгласно шестото съображение на Протокол (№ 19) относно достиженията на правото от Шенген( ), с Исландия и Норвегия е необходимо да се поддържат „специални отношения“.

108. Към това следва да се добави, че взаимното доверие, което Хърватия дължи на Исландия, по никакъв начин не се засяга от обстоятелството, че I.N. е придобил исландско гражданство. Първо, документите, издадени от Исландия, с които на I.N. се предоставя статут на бежанец, все още са валидни, когато той преминава хърватската граница. Второ, не се допуска I.N. да иска убежище нито по хърватското право (вж. т. 35 и 67 по-горе), нито на основание Регламент „Дъблин III“( ), тъй като вече е получил убежище в държава участник. Трето, предоставянето на убежище в Исландия остава релевантно по отношение на защитата на I.N. от действия, които Женевската конвенция за статута на бежанците( ) забранява, както и за предотвратяването на практиката за forum shopping — една от основните цели на Регламент „Дъблин III“( ). Четвърто, статутът на бежанец на I.N. не е бил отнет по някоя от процедурите, предвидени за тази цел в правото на Съюза( ).

109. Отбелязвам, че член 1, буква C, точка 3 от Женевската конвенция за статута на бежанците посочва сред основанията за прекратяване на статута на бежанец хипотезата, при която лицето „е придобило ново гражданство и се ползва от закрилата на страната на своето ново гражданство“. Въпреки това, с оглед целта на Конвенцията, прекратяването поради придобиване на ново гражданство е приложимо само „доколкото основанието, на което е бил предоставен статутът на бежанец, е отпаднало и поради това закрилата вече не е необходима или обоснована“( ). Както се вижда от главно производство, поради особеностите на администрирането на общата европейска система за убежище, статутът на бежанец може да продължи да бъде „необходим“ за осигуряването на закрила дори след придобиването на ново гражданство. Това е контекстът, в който следва да се тълкува посоченото в член 1, буква С, точка 3) от Женевската конвенция за статута на бежанците и който не допуска буквалното тълкуване на този текст. В преамбюла на тази конвенция е посочено, че „Организацията на обединените нации нееднократно е проявявала своята дълбока загриженост за съдбата на бежанците и се е стремяла да им осигури упражняването на основните права и свободи във възможно най-голяма степен“( ).

110. Накрая, нищо не би могло да бъде по-несъвместимо с основните права на I.N. от отнемането на защитата, която получава по силата на придобитото исландско гражданство в резултат от това, че Исландия прилага Регламент „Дъблин III“.

4) Релевантна нормативна защита на основните права на I.N.

111. Що се отнася до основните права, целта на I.N. е да не бъде излаган на нечовешко или унизително отношение или наказание и несправедлив процес. Третирането му и по двете направления е различно в сравнение с хърватските граждани поради забраната в хърватската конституция да се екстрадират гражданите на тази държава.

112. На този етап може да е полезно да се отбележи, че главното производство се явява пример за припокриване на синергиите на концентричните кръгове, обхващащи съответните няколко международни организации, тъй като разглежданите материални права са защитени по сходен начин и в трите правни акта, а именно ЕКПЧ, Хартата и Споразумението за ЕИП, въпреки че поначало те биха могли да се считат за конкуриращи се. Забраната за нечовешко и унизително отношение е част от общото европейско конституционно наследство.

113. Отбелязвам, че Европейският съд по правата на човека посочва, че „макар Съдът на ЕАСТ да е приел, че разпоредбите на Споразумението за ЕИП „следва да се тълкуват в светлината на основните права“, за да се засили взаимната съгласуваност между правото на ЕИП и правото на Съюза (вж. по-специално решение на Съда на ЕАСТ, Yankuba Jabbi, E-28/15, [2016] т. 81), Споразумението за ЕИП не включва Хартата на основните права на Европейския съюз, нито позоваване на други правни актове със същото действие, например Конвенцията“( ).

114. В контекста на главното производство обаче това просто е без значение, тъй като задължението на юрисдикциите на договарящите се държави да проучат опасността от подлагане на нечовешко и унизително отношение преди екстрадиция е залегнало в практиката на Европейския съд по правата на човека по член 3 ЕКПЧ( ). Връзката с правото на Съюза и Хартата произтича от факта, че както постановява Съдът, „забраната за нечовешко и унизително отношение, предвидена в член 4 от Хартата, съответства на забраната, съдържаща се в член 3 от ЕКЧП, и […] поради това нейният смисъл и обхват съгласно член 52, параграф 3 от Хартата са същите като дадените им в посочената конвенция“( ). Степента на защита на отделни основни права може да се разшири чрез разширяване на приложното поле на Хартата (може би например при защитата на собствеността по Хартата, предвидена в член 17 от нея,и съдържащото се в него изрично позоваване на интелектуалната собственост), но подобна ситуация не е налице в главното производство.

115. Връзката с правото на ЕИП произтича от факта, че ЕКПЧ е отдавна утвърден важен източник на правото на ЕИП, като в първото съображение от споразумението се посочва, че изграждането му ще се основава на „мира, демокрацията и правата на човека“, което обвързва договарящите страни по Споразумението за ЕИП с основните права в случай на дерогация от правото на ЕИП( ).

116. Както съгласно правото на Съюза, така и съгласно ЕКПЧ забраната за екстрадиция към условия на нечовешко или унизително отношение важи за всяко лице, независимо от неговото гражданство. Това е изразено с думата „никой“ в член 19, параграф 2 от Хартата, а тази разпоредба въвежда в правото на Съюза принципите, изведени от Съда по правата на човека във връзка с член 3 от ЕКПЧ( ). В този смисъл гражданството на I.N., което не е на държава — членка на Съюза, е ирелевантно за упражняването на това материално право поради широтата на неговия обхват ratione personae. Член 19, параграф 2 се прилага без никаква дискриминация и без оглед на гражданството на Съюза( ).

117. Що се отнася до забраната за извеждане към условия на несправедлив процес в нарушение на член 47 от Хартата поради системни недостатъци, към настоящия момент Съдът я признава само във вътрешноевропейски контекст, и то само в рамките на европейската заповед за арест( ). Както обаче съм посочил в заключението си по дело Minister for Justice and Equality( ), Европейският съд по правата на човека забранява на договарящите страни да експулсират дадено лице, когато в страната, в която се изпраща лицето, има реален риск да бъде изложено на флагрантен отказ на правосъдие в нарушение на член 6 от ЕКПЧ( ). Поради това считам, че предметното приложно поле на член 47 от Хартата обхваща и положение, при което всяко лице, независимо от неговото гражданство( ), е изложено на подобен отказ на правосъдие в трета държава, ако неговото положение попада в приложното поле на Хартата. Това е така с оглед на член 52, параграф 3 от Хартата, който предвижда, че правата, закрепени в Хартата, които съответстват на правата, закрепени в ЕКПЧ, следва да се тълкуват еднакво, но на Съюза се предоставя право на преценка дали да осигури по-високо равнище на защита. С други думи, ако член 6 ЕКПЧ не допуска експулсиране, когато съществува риск от флагрантен отказ на правосъдие за лицето, член 47 от Хартата трябва също да не допуска такова.

118. Положението на I.N. попада в приложното поле на Хартата на две основания. Първо, съгласно правото на ЕИП и правото на Съюза в областта на основните права дерогациите от принципа на свободно движение са обвързани със спазването на основните права( ). Второ, като се има предвид, че запитващата юрисдикция е длъжна да зачита взаимното доверие съгласно Регламент „Дъблин II“, всички релевантни разпоредби на Регламент „Дъблин III“, например член 3, параграф 1 и неговата (имплицитна) забрана за множество молби за убежище, трябва да се тълкуват и прилагат в съответствие с Хартата( ).

V. Релевантни факти и отговори на преюдициалните въпроси

119. Отговарям на преюдициалните въпроси в смисъла съгласно точки 7—9 по-горе въз основа на изложените в част IV правни принципи и на следните важни фактически обстоятелства.

120. Формулировката на въпрос 2 предполага, че Исландия е поискала връщане на I.N. „с цел провеждане на производство, за което се иска екстрадицията“. Отговорите, дадени от Исландия на въпроси в съдебното заседание, обаче поясняват, че съобщението, направено от посолството на Исландия в Берлин на 24 юли 2019 г., не съдържа конкретно искане в този смисъл (вж. т. 53 по-горе). Освен това в съдебното заседание представителят на Исландия посочва, че Хърватия е била длъжна да предостави на Исландия документите, с които разполага, за да бъдат изпратени на независимия прокурор в Исландия, който след това да разгледа въпроса за наказателно преследване срещу I.N. в Исландия (вж. т. 50 по-горе). По делото обаче липсват материали, посочващи кога точно и всъщност изобщо дали Исландия е отправила такова искане до Хърватия.

121. Не се споменава и дали спорът между Хърватия и Исландия е отнесен до Съвместния комитет по член 3 от Споразумението между Европейската общност и Република Исландия и Кралство Норвегия относно критериите и механизмите за определяне на държавата, компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в държава членка, или в Исландия или Норвегия( ).

122. Затова според мен би било прибързано Съдът да отговори утвърдително на втория въпрос и да задължи Хърватия да предприеме активни действия за освобождаване на I.N. на основание Споразумението относно процедурата по екстрадиране( ). Ако Исландия издаде заповед за арест( ), хърватският съд следва да прецени въз основа на всички относими доказателства дали предлаганото от Исландия предоставя гаранция за избягване на безнаказаността, равностойна на екстрадицията, тоест дали отговаря на критерия по решение Petruhhin (т. 99 и 100 по-горе). При това положение, по отношение на Споразумението относно процедурата по екстрадиране ще посоча само че на пръв поглед такава гаранция е налице и, противно на доводите на Норвегия (т. 57—59 по-горе), тя не се обезсилва от липсата на изрично позоваване на взаимното доверие, тъй като механизмът, установен от Споразумението относно процедурата по екстрадиране, в предостатъчна степен се постига и с помощта на други разпоредби( ).

123. В същото време отговорът ми на втория въпрос по никакъв начин не позволява хърватските юрисдикции да не се съобразят с решението на Исландия от 11 юни 2015 г. за предоставяне на убежище на I.N. (макар и преценката на хърватските юрисдикции относно условията в Русия да се извършва по-скоро с оглед на настоящите обстоятелства, а не на тези през 2015 г.) поради задължението за взаимно доверие, което обвързва Исландия и Хърватия и произтича от участието им в общата европейска система за убежище, и по-специално в Регламент „Дъблин III“( ).

VI. Заключение

124. Поради това предлагам на въпросите, поставени от Върховния съд на Хърватия, да се отговори по следния начин:

„1. С оглед на обстоятелствата по главното производство членове 4 и 36 ЕИП следва да се тълкуват в смисъл, че държава — членка на Европейския съюз, която се произнася относно екстрадиция към трета държава на гражданин на държава, която не е членка на Европейския съюз, но е гражданин на държава, асоциирана към споразумението от Шенген, е длъжна да уведоми асоциираната към споразумението от Шенген държава относно искането за екстрадиция. Държавата членка освен това е задължена да предаде на държавата, асоциирана към споразумението от Шенген, всички материали на нейно разположение, които биха помогнали да подпомогнат държавата, асоциирана към споразумението от Шенген, да реши дали да осъществи наказателно преследване срещу въпросния гражданин и да поиска неговото връщане. Допълнително, поради задължението за взаимно доверие, присъщо на общата европейска система за убежище, включваща Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство, не се допуска органите на държавата членка, включително нейните съдилища, да действат и в противоречие с акт за предоставяне на убежище, предшестващ придобиването на гражданството на държавата, асоциирана към споразумението от Шенген. Това важи при преценката на риска, ако гражданинът на държавата, асоциирана към споразумението от Шенген, бъде екстрадиран към трета държава, от излагането му, към момента на осъществяване на съответното производство от държавата членка, на нечовешко и унизително отношение и флагрантен отказ на правосъдие.

2. В случай че държавата, асоциирана към споразумението от Шенген, все още не е отправила искане за екстрадиция, държавата членка не е длъжна да предприеме активни действия за предаването на гражданина на държавата, асоциирана към споразумението от Шенген, съгласно Споразумението между Европейския съюз и Република Исландия и Кралство Норвегия относно процедурата по екстрадиране между държавите — членки на Европейския съюз, и Исландия и Норвегия. В случай че бъде направено искане за екстрадиция, юрисдикциите на държавата членка следва да определят дали с оглед на всички обстоятелства искането за екстрадиция предоставя гаранции срещу безнаказаност, равностойни с екстрадицията към третата държава, като едновременно с това не отпада задължението им да се съобразят с предоставено преди това убежище от държавата, асоциирана към споразумението от Шенген“.