ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Е. ТАНЧЕВ

представено на 23 ноември 2017 година ( 1 )

Дело C‑541/16

Европейска комисия

срещу

Кралство Дания

„Неизпълнение на задължения от държава членка — Автомобилен превоз на товари — Регламент (ЕО) № 1072/2009 — Член 2, параграф 6 — Понятие за каботажен превоз — Член 8, параграф 2 — Максимум три каботажни превоза в срок от седем дни от последното разтоварване при международен превоз — Национална разпоредба, предвиждаща при каботажния превоз да има или няколко места за натоварване, или няколко места за разтоварване, но не и двете — Правна сила на приети от Комисията и публикувани на нейния уебсайт „Въпроси и отговори“, които не са подложени на гласуване в Комитета по автомобилен транспорт“

1. При предоставянето на услуги, свързани с международни автомобилни превози на товари в Европейския съюз, не се прилагат квоти или ограничения по отношение на обема или честотата на услугите ( 2 ). За разлика от това каботажният превоз, който може да бъде определен като предоставяне на услуги, свързани с вътрешни автомобилни превози на товари, подлежи на ограничения, когато се извършва от превозвачи, установени извън държава членка. Въпреки че за предоставянето на каботажни услуги от превозвачи, установени извън държава членка, не се прилагат квоти, съгласно член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 на тези превозвачи се разрешава да извършат само до три каботажни превоза непосредствено след международен превоз от друга държава членка или от трета държава. Освен това тези три превоза трябва да се извършат в срок от седем дни от разтоварването при международния превоз.

2. На национално равнище правилото по член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009, известно като правилото „три за седем“ ( 3 ), се тълкува по различен начин ( 4 ). Проблематично се оказва по-специално отчитането на каботажните превози.

3. Предмет на разглеждане в настоящия случай са датските национални разпоредби, които предвиждат, че един каботажен превоз може да има или няколко места за натоварване, или няколко места за разтоварване, но не и двете.

4. Европейската комисия от своя страна счита, че каботажният превоз може да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване. Поради това тя предявява пред Съда иск на основание член 258, втора алинея ДФЕС с цел да се установи, че като отказва да счита превоз с няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване за един каботажен превоз, Кралство Дания не е изпълнило задълженията си по Регламент № 1072/2009.

5. Бих искал да отбележа, че макар каботажните превози да представляват много малък дял от вътрешните автомобилни превози на товари в Дания ( 5 ), а обемът на незаконните каботажни превози да е незначителен ( 6 ), тълкуването на правилото „три за седем“ може все пак да е от значение за тази държава членка, тъй като Дания изглежда е особено засегната от т.нар. систематичен каботаж, при който „през повечето време превозвачите извършват вътрешни превози в друга държава — членка на ЕС“. Това изглежда се дължи на относително високите възнаграждения на водачите в Дания ( 7 ) и вероятно на географските особености на тази държава членка.

I. Правна уредба

1. Правото на Съюза

6. Член 2 от Регламент № 1072/2009 предвижда: „За целите на настоящия регламент: […] 6. „каботажни превози“ означава вътрешен превоз за чужда сметка или срещу възнаграждение, извършван временно в приемаща държава членка в съответствие с настоящия регламент; […]“.

7. Член 8 от Регламент № 1072/2009 гласи: „1. Всеки превозвач, осъществяващ превози за чужда сметка или срещу възнаграждение, който е притежател на лиценз на [Съюза] и чийто водач, ако е гражданин на трета държава, притежава атестация за водач, има право съгласно условията, посочени в настоящата глава, да извършва каботажни превози. 2. След доставката на товарите, превозвани при входящия международен превоз, на посочените в параграф 1 превозвачи на товари се разрешава да извършват с едно и също превозно средство или — в случай на състав от превозни средства — с моторното превозно средство от състава, до три каботажни превоза непосредствено след международен превоз от друга държава членка или от трета държава до приемащата държава членка. Последното разтоварване по време на каботажен превоз преди напускане на приемащата държава членка се извършва в срок от седем дни от последното разтоварване в приемащата държава членка по време на входящия международен превоз. В срока, посочен в първа алинея, превозвачите на товари могат да извършат някои или всички каботажни превози, разрешени съгласно същата алинея, във всяка държава членка, при условие че те са ограничени до един каботажен превоз на държава членка в рамките на три дни след влизането без товар на територията на същата тази държава членка. […]“.

2. Датското право

8. Точка 3 от Насоките относно правилата за каботажните автомобилни превози в Регламент № 1072/2009 на Европейския парламент и на Съвета относно общите правила за достъп до пазара на международни автомобилни превози на товари ( 8 ) (наричани по-нататък „Насоките за каботажните превози“), които Trafikstyrelsen (Служба по транспорта) публикува на уебсайта си на 21 май 2010 г., гласи: „Каботажен превоз означава вътрешен превоз на пратка от вземането на товара до доставянето му на получателя, както е посочено в товарителницата. Превозът може да има няколко места за натоварване или няколко доставки. […]“.

II. Досъдебната процедура

9. С писма от 9 септември и от 2 октомври 2013 г. в рамките на пилотна процедура на ЕС ( 9 ) Комисията иска от Кралство Дания да предостави информация относно националната правна уредба, свързана с каботажните превози. Кралство Дания отговаря с писма от 18 ноември и от 12 декември 2013 г.

10. Тъй като не е удовлетворена от тези отговори, на 11 юли 2014 г. Комисията изпраща на Кралство Дания официално уведомително писмо, в което твърди по-специално че тази държава членка е нарушила членове 2 и 8 от Регламент № 1072/2009. По мнение на Комисията Насоките за каботажните превози, съгласно които каботажен превоз може да има или няколко места за натоварване, или няколко места за разтоварване, но не и двете, не са съвместими с посочените разпоредби, които не предвиждат максимален брой места за натоварване или разтоварване.

11. С писмо от 9 септември 2014 г. Кралство Дания представя становището си по официалното уведомително писмо.

12. На 25 септември 2015 г. Комисията изпраща на Кралство Дания мотивирано становище. Комисията посочва по-конкретно че определението за каботажен превоз, който има или няколко места за натоварване, или няколко места за разтоварване, противоречи на член 2, параграф 6 и член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009.

13. С писмо от 25 ноември 2015 г. Кралство Дания излага съображенията си по мотивираното становище.

14. Комисията не е убедена от доводите на Кралство Дания и на 25 октомври 2016 г. предявява настоящия иск.

III. Производството пред Съда и искания на страните

15. Комисията иска от Съда да установи, че Кралство Дания не е изпълнило задълженията си по член 2, параграф 6 и член 8 от Регламент № 1072/2009 и да осъди Кралство Дания да заплати съдебните разноски.

16. Кралство Дания иска от Съда да отхвърли иска на основание, че не е нарушило разпоредбите на Регламент № 1072/2009, отнасящи се до каботажните превози. Кралство Дания иска още Комисията да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.

17. Писмени становища представят Комисията и Кралство Дания. В съдебното заседание от 11 октомври 2017 г. и Кралство Дания, и Комисията излагат устни становища.

IV. Анализ

1. Доводи на страните

18. Комисията твърди, че Кралство Дания не е изпълнило задълженията си по член 2, параграф 6 и член 8 от Регламент № 1072/2009, като е допуснало каботажен превоз да има или няколко места на натоварване, или няколко места на разтоварване, но не и двете.

19. Първо, според Комисията член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 не предвижда максимален брой места за натоварване и/или за разтоварване в рамките на един и същ каботажен превоз. Поради това един превоз можел да има неограничен брой места за натоварване и/или места за разтоварване. Следователно Насоките за каботажните превози, съгласно които каботажен превоз може да има или няколко места за натоварване, или няколко места за разтоварване, но не и двете, добавяли ново условие към тези, които са установени в Регламент № 1072/2009. Този регламент ограничавал всъщност броя на каботажните превози, които могат да се извършат след международен превоз. Той не ограничавал броя на местата за натоварване и/или местата за разтоварване при каботажен превоз.

20. Второ, Комисията поддържа, че определението на каботажен превоз е уредено изчерпателно в член 2, параграф 6 и член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009. Следователно държавите членки не разполагали със свобода на преценка в това отношение. Можело да съществува само едно тълкуване на понятието за каботажен превоз. Това тълкуване се съдържало в документ под формата на въпроси и отговори (наричан по-нататък „въпросите и отговорите“) ( 10 ), приет от Комисията и публикуван на уебсайта на нейната генерална дирекция „Мобилност и транспорт“. Този документ имал обвързващ характер за всички държави членки. В това отношение било ирелевантно обстоятелството, че Комитетът по автомобилен транспорт, който се състои от представители на държавите членки, не е гласувал документа, тъй като не се изисквало гласуване.

21. Трето, Комисията признава, че Комитетът по автомобилен транспорт първоначално е приел само че каботажният превоз може да има „няколко места за натоварване или няколко места за доставяне“. Тази позиция обаче била приета на заседанието на този комитет от 17 ноември 2009 г., т.е. преди влизането в сила на Регламент № 1072/2009. След като членове 8 и 9 от Регламент № 1072/2009 започнали да се прилагат, считано от 14 май 2010 г. ( 11 ), възникнали проблеми, свързани с определението за каботажен превоз. Ето защо този въпрос бил поставен отново на обсъждане на заседанието на Комитета по автомобилен транспорт от 25 октомври 2010 г. На заседанието представителите на държавите членки постигнали съгласие. Те стигнали до извода, че каботажен превоз може да има „няколко места за натоварване, няколко места за доставка или дори няколко места за натоварване и доставка, според случая“. Впоследствие това тълкуване на понятието за каботажен превоз било публикувано от Комисията под формата на гореспоменатите въпроси и отговори.

22. Четвърто, според Комисията не може да се твърди, че допускането на възможността каботажен превоз да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване е в противоречие с целта на Регламент № 1072/2009 и с обстоятелството, че каботажът има временен характер. Това било така, тъй като този временен характер се гарантирал от установеното в член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 правило „три за седем“.

23. Пето, Комисията изтъква, че противно на твърдяното от Кралство Дания, тълкуването на понятието за каботажен превоз, дадено в Насоките за каботажните превози, не е в съответствие с принципа на пропорционалност. Недопускането на превозвачи, установени извън държава членка, да извършват каботажни превози с няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване ограничавало неправомерно възможностите на тези превозвачи да извършват каботажни превози. За разлика от това с допускането на възможността превозвачи, установени извън държава членка, да извършват превози с няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване се избягвали празните курсове и се повишавала ефективността на транспорта.

24. Кралство Дания поддържа, че като е допуснало каботажен превоз да има или няколко места за натоварване, или няколко места за разтоварване, но не и двете, не е нарушило член 2, параграф 6 и член 8 от Регламент № 1072/2009.

25. Кралство Дания твърди, че Регламент № 1072/2009 не урежда изчерпателно каботажните превози, тъй като в отнасящите се до каботажа разпоредби на този регламент липсва яснота. Следователно държавите членки можели да приемат мерки за прилагането на тези разпоредби, при условие че те са в съответствие с принципа на пропорционалност.

26. Първо, според Кралство Дания липсва яснота по отношение на съдържащото се в Регламент № 1072/2009 определение за каботажни превози. В този регламент не се посочвало колко места за натоварване и/или места за разтоварване може да има един каботажен превоз. Поради това не можело да се определи кога е достигнато ограничението от три каботажни превоза по член 8, параграф 2 от същия регламент. За тази липса на яснота свидетелствали и други обстоятелства, а именно: i) че първоначално Комисията споделя становището на Кралство Дания и променя мнението си едва на заседанието на Комитета по автомобилен транспорт от 25 октомври 2010 г.; ii) че самата Комисия признава в доклад от 2014 г. ( 12 ), че определението за каботажен превоз в Регламент № 1072/2009 е неясно и трябва да бъде изменено и iii) че държавите членки тълкуват по различен начин това понятие.

27. Второ, според Кралство Дания Насоките за каботажните превози са подходящи за постигането на целта, преследвана с Регламент № 1072/2009. Целта на този регламент била да не се допуска превозвачи, установени в друга държава членка, да извършват постоянна каботажна дейност в приемащата държава членка. Ако каботажен превоз имал няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване, голям брой курсове можели да се считат за един каботажен превоз. Установеното в член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 ограничение за три каботажни превоза щяло да бъде лишено от съдържание. Извършването на каботажните превози вече нямало да е „временно“, както се изисква от член 2, параграф 6 от посочения регламент.

28. Трето, Кралство Дания твърди, че Насоките за каботажните превози не надхвърлят необходимото за постигането на целта на Регламент № 1072/2009. По-специално, те не изисквали каботажният превоз да има едно място за натоварване и едно място за разтоварване. Освен това датското право не предвиждало ограничение по отношение на броя на изпращачите и упълномощените лица. Следователно Насоките за каботажните превози били в съответствие с принципа на пропорционалност.

2. Преценка

29. Най-напред, ще изясня, че член 2, параграф 6 и член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 не уреждат въпроса дали каботажен превоз може да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване. След това, ще премина към въпроса дали посочените разпоредби предоставят на държавите членки свобода на преценка относно приемането на мерки за тяхното прилагане. Тъй като според мен случаят е именно такъв, ще направя преценка на пропорционалността на Насоките за каботажните превози. Накрая, ще се спра на въпроса за правната сила на публикуваните от Комисията на нейния уебсайт въпроси и отговори, в които тя излага своето тълкуване на понятието за каботажен превоз.

1. Член 2, параграф 6 и член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 не уточняват дали каботажният превоз може да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване

30. Следва да се отбележи, че в член 2, параграф 6 от Регламент № 1072/2009 не се споменават места за натоварване или места за разтоварване. Тази разпоредба само подчертава „временния“ характер на каботажните превози.

31. В член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 също не се споменават места за натоварване или места за разтоварване. В тази разпоредба се посочва, че могат да се извършат максимум три каботажни превоза след международен превоз ( 13 ). Вярно е, че в член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 се уточнява, че каботажният превоз може да има няколко места за разтоварване. В действителност съгласно последното изречение на първата алинея от тази разпоредба„[п]оследното разтоварване по време на каботажен превоз […] се извършва в срок от седем дни от последното разтоварване […] по време на входящия международен превоз“ ( 14 ). В член 8, параграф 2 от посочения регламент обаче не се уточнява дали освен това каботажният превоз може да има няколко места за натоварване. Следователно тази разпоредба не посочва дали един превоз може да има няколко мета за натоварване и няколко места за разтоварване.

32. С други думи, член 2, параграф 6 и член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 всъщност не уреждат въпроса дали каботажният превоз може да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване.

33. Затова пък в Насоките за каботажните превози ясно се посочва, че „превозът може да има няколко места за натоварване или няколко доставки“ ( 15 ), като по този начин се изключват превози с няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване. С приемането на Насоките за каботажните превози Кралство Дания ясно урежда и решава този въпрос.

34. Следователно за изясняването на определението за каботажен превоз и на правилото „три за седем“ по член 2, параграф 6 и член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 трябва да се установи дали този регламент предоставя на Кралство Дания свобода на преценка относно приемането на Насоките за каботажните превози.

2. Необходимо ли е приемането на национални мерки за прилагането на член 2, параграф 6 и член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009?

35. Следва да подчертая, че актът от правото на Съюза, до чийто разпоредби се отнася твърдяното нарушение на Кралство Дания, е регламент, а не директива.

36. Съгласно член 288, втора алинея ДФЕС регламентите — за разлика от директивите — са задължителни в своята цялост и се прилагат пряко във всички държави членки. Следователно държавите членки не могат да приемат национални мерки, които да възпроизвеждат текста на регламент ( 16 ). Те не могат да приемат и национални мерки, които засягат обхвата на самия регламент ( 17 ) или неговите разпоредби.

37. Това обаче не означава, че държавите членки не могат да приемат никаква мярка за прилагане на регламенти. Това е така, тъй като привеждането в действие на някои от разпоредбите на регламентите може да налага приемането на мерки за прилагане от държавите членки ( 18 ). С други думи, възможно е регламентите да не уреждат изчерпателно въпроса и да предоставят на държавите членки свобода на преценка при приемането на мерки за тяхното прилагане ( 19 ).

1) Регламентите могат да налагат приемането на мерки за прилагане от държавите членки, въпреки че не предвиждат изрично приемането на такива мерки

38. Според постоянната съдебна практика държавите членки могат да приемат мерки за прилагането на даден регламент, ако не създават пречка за пряката му приложимост и не прикриват неговия характер на акт на правото на Съюза; уточнят, че действат при упражняване на предоставената им с този регламент свобода на преценка; и спазват разпоредбите на същия регламент ( 20 ).

39. Дали съответните разпоредби от разглеждания регламент забраняват, налагат или разрешават на държавите членки да приемат определени мерки за прилагане, и по-специално в последната хипотеза — дали съответната мярка попада в рамките на признатата на всяка държава членка свобода на преценка, следва да се определи въз основа на същите разпоредби, тълкувани с оглед на целите на този регламент ( 21 ).

40. В настоящия случай нито член 2, параграф 6, нито член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 препращат към националното право. Нито една от тези разпоредби не оправомощава изрично държавите членки да приемат мерки за прилагане по отношение на определението на понятието за каботажен превоз или на правилото „три за седем“. Останалите разпоредби на Регламент № 1072/2009 също не съдържат такава препратка ( 22 ).

41. При все това държавите членки могат да приемат мерки за прилагане на регламенти, въпреки че не са изрично оправомощени за тази цел ( 23 ).

42. Например един от посочените в член 3, втора алинея от Регламент (EО) № 1/2005 на Съвета ( 24 ) критерии, които трябва да бъдат спазени при транспортирането на животни, е, че трябва „[…] достатъчна височина [да] [е] предвиден[а] за животните, като се държи сметка за техния размер и предвижданото пътуване“. По отношение на автомобилния транспорт на прасета обаче Регламент № 1/2005 не определя задължителни стойности на вътрешната височина на отделенията, в които тези животни се транспортират. Той освен това не оправомощава изрично държавите членки да въвеждат такива изисквания. Въпреки това е прието, че държавите членки могат да приемат мерки за изпълнение, които определят задължителните стойности на вътрешната височина на отделенията, в които прасетата се транспортират ( 25 ).

43. По същия начин в член 5 от Регламент (EО, Евратом) № 2988/95 на Съвета ( 26 ) се изброяват санкциите, които „могат“ да бъдат наложени при нарушение на разпоредбите на правото на Съюза, което уврежда бюджета на Съюза ( 27 ). Член 7 от Регламент № 2988/95 предвижда, че тези санкции могат да се налагат на икономическия оператор, който е извършил нарушението, или на лицето, което е задължено да поеме отговорността за нарушението или да гарантира, че то няма да бъде извършено. Регламент № 2988/95 обаче не уточнява нито в какви случаи, нито спрямо кого се налага всяка от изброените в член 5 санкции. Също така той не оправомощава изрично държавите членки да приемат разпоредби в това отношение ( 28 ). Независимо от това е прието, че държавите членки могат, и дори трябва да приемат разпоредби в тази област ( 29 ).

44. Трябва да отбележа, че според Кралство Дания общата или неточна формулировка на разпоредба на регламент е индиция за това, че са необходими национални мерки за прилагане. Както Съдът е постановил в решение Zerbone, „в случай на затруднения при тълкуването на националната администрация може да се наложи да приеме подробни правила за прилагането на регламент на [Съюза] и същевременно да разсее всички възникнали съмнения“ ( 30 ). В решение Danske Svineproducenter на държавите членки се признава определена свобода на преценка относно определянето на задължителните стойности на височината на вътрешните отделения във връзка с автомобилния транспорт на прасета, тъй като приложимият регламент не е определил „точно“ височината на тези отделения, т.е. не е определил сам задължителните стойности ( 31 ). По подобен начин в решение SGS Belgium на държавите членки се признава правото да приемат мерки за прилагане, които определят санкции, тъй като съответните разпоредби на Регламент № 2988/95 „единствено [са] установ[или] общите правила“ и „не [са] определ[или] нито коя конкретно от изброените в член 5 […] санкции трябва да бъде наложена […], нито на коя категория оператори тя трябва да бъде наложена“ ( 32 ).

2) Член 2, параграф 6 и член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 налагат приемането на мерки за прилагане от държавите членки

45. В настоящия случай считам, че поради посочените по-нататък причини член 2, параграф 6 и член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 налагат приемането на национални мерки за прилагане, въпреки че не предвиждат изрично приемането на такива.

46. Първо, за да се установи дали е достигнато предвиденото в член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 ограничение от три каботажни превоза, е необходимо да се определи какво представлява пътуване с няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване — един, два или повече каботажни превоза. Докато държавите членки не изяснят този въпрос, ограничението за три каботажни превоза не може да се прилага.

47. Второ, член 2, параграф 6 от Регламент № 1072/2009 определя каботажните превози съвсем общо, като посочва единствено че те са „вътрешен превоз“ и че се извършват „временно“. Както отбелязах в точка 44 по-горе, неточната формулировка на тази разпоредба е индиция, че са необходими национални мерки за прилагане.

48. Трето, различните тълкувания на понятието за каботажен превоз от държавите членки ( 33 ) са показателни за липсата на яснота и точност на текста на член 2, параграф 6, както и на член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009.

49. Някои държави членки, като Нидерландия ( 34 ) и Швеция ( 35 ), споделят мнението на Комисията, че каботажният превоз може да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване. Други държави членки, като Дания или — до неотдавна — Финландия, считат, че един превоз не може да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване ( 36 ). Някои национални законодателства предвиждат изключения от последната позиция, когато е налице само един договор за превоз на товари, предвиждащ няколко места за натоварване и места за разтоварване, или когато вземането от различни места и/или доставката до различни места се извършва за един и същ изпращач и/или един и същ получател ( 37 ). Трябва да спомена и позицията на органите на Обединеното кралство, които в случай на множество вземания и множество доставки на товари определят броя на превозите „въз основа на броя на извършените вземания или на броя на извършените доставки, в зависимост от това коя от тези стойности е по-ниска“ ( 38 ).

50. Четвърто, в Доклада относно състоянието на пазара на Съюза в областта на автомобилния транспорт Комисията признава необходимостта от изясняване на понятието за каботажен превоз, като посочва, че „[ц]елта на преразглеждането [на Регламент № 1072/2009] е […] да се пояснят проблематичните [му] разпоредби […], по-специално определението за […] каботаж“ ( 39 ).

51. Поради това не виждам основания Кралство Дания да бъде упреквано, че е приело национални разпоредби за прилагането на член 2, параграф 6 и член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009.

3) Предложението на Комисията от 2017 г. за изменение на член 2, параграф 6 от Регламент № 1072/2009 не е от решаващо значение за настоящото дело

52. Накрая, следва да се подчертае, че този извод не се поставя под въпрос от факта, че през 2017 г. Комисията предлага да се измени определението за каботажни превози с цел да се уточни, че един превоз може да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване ( 40 ).

53. Наистина съгласно член 2, параграф 2 от Предложението на Комисията от 2017 г. член 2, параграф 6 от Регламент № 1072/2009 следва да се замени със следното: „каботажен превоз“ означава вътрешен превоз за чужда сметка или срещу възнаграждение, извършван временно в приемаща държава членка, който включва превоза от вземането на товарите от един или няколко пункта за натоварване до доставката им в един или няколко пункта за доставка, както е посочено в товарителницата“ ( 41 ).

54. От обстоятелството, че Комисията е предложила изменение на член 2, параграф 6 от Регламент № 1072/2009 с цел да се уточни, че каботажният превоз може да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване, не следва, че преди приемане на това изменение или при липса на такова държавите членки не могат да разрешат един превоз да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване. От посоченото обстоятелство не следва също така, че преди приемане на изменението или при липса на такова държавите членки са длъжни да разрешат един превоз да включва няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване. В действителност, както изясних, настоящият член 2, параграф 6 от Регламент № 1072/2009 всъщност не урежда този въпрос. В Предложението на Комисията от 2017 г. е избрано едно тълкуване. Това предложение с нищо не променя обстоятелството, че настоящото определение за каботажен превоз е формулирано много общо и по този начин предоставя на държавите членки свобода на преценка при избора на едно или друго тълкуване.

55. Бих искал освен това да припомня, че през 2017 г. Комисията предлага също да отпадне правилото „три за седем“. Докато понастоящем на превозвачи, установени извън държава членка, се разрешава да извършват три каботажни превоза в срок от седем дни от последното разтоварване по време на международен превоз, съгласно Предложението на Комисията от 2017 г. ще им се разрешава да извършват неограничен брой превози в рамките на по-кратък срок, а именно пет дни от последното разтоварване при международен превоз ( 42 ).

56. Ако член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 бъде изменен в предложения от Комисията смисъл, вече няма да е необходимо да се броят каботажните превози, тъй като няма да има ограничение за броя на превозите, които могат да се извършват в определения срок. В такъв случай въпросът дали един превоз може да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване, би се оказал ирелевантен, а предложеното изменение на член 2, параграф 6 от Регламент № 1072/2009 би било лишено от смисъл.

57. Във всеки случай искам да отбележа, че Предложението на Комисията от 2017 г. понастоящем се обсъжда и няколко държави членки са изразили несъгласието си ( 43 ). Към момента на изготвяне на настоящото заключение само Комисията счита, че член 2, параграф 6 от Регламент № 1072/2009 следва да се измени, както е посочено по-горе.

58. Следователно не трябва да се прави никакъв извод от Предложението на Комисията от 2017 г. за изменение на член 2, параграф 6 от Регламент № 1072/2009 с цел да се уточни, че един каботажен превоз може да има няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване.

59. Приемам, че член 2, параграф 6 и член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 предоставят на държавите членки свобода на преценка относно приемането на мерки за прилагане, които поясняват понятието за каботажен превоз.

3. Преценка на пропорционалността на Насоките за каботажните превози

60. Необходимо е все пак приетите от държавите членки мерки за прилагане на член 2, параграф 6 и член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 да са съобразени с общите принципи на правото на Съюза, в частност с принципа на пропорционалност ( 44 ).

61. Последният принцип, който обвързва по-специално законодателните и регулаторните органи на държавите членки при прилагането на правото на Съюза, изисква с въведените с дадена разпоредба мерки да може да се постигне преследваната цел и те да не надхвърлят необходимото за нейното постигане ( 45 ).

62. Според мен Насоките за каботажните превози са в съответствие с принципа на пропорционалност.

63. Първо, те са подходящи за постигане на преследваните от Регламент № 1072/2009 цели по отношение на каботажа.

64. Целта на Регламент № 1072/2009 по отношение на каботажа е да се въведе „преходен […] режим“ ( 46 ). „[Д]опълнително[то] отваряне на […] каботажни[те] превози“ и засилената либерализация ще се извършат само „ако е целесъобразно“ с оглед на „ефективността на контрола и развитието на условията на труд в професията, хармонизацията на правилата в областта на, inter alia, изпълнението и таксите за ползване на пътища, както и на социалното законодателство и законодателството в областта на безопасността“ ( 47 ). В това отношение член 17, параграф 3 от Регламент № 1072/2009 възлага на Комисията задачата да оцени дали хармонизирането в тези области „се е развило до степен, която позволява да се разгледа възможността за по-нататъшно отваряне на вътрешните пазари на автомобилен транспорт, включително в сектора на каботажните превози“ ( 48 ).

65. С други думи, целта на Регламент № 1072/2009 по отношение на каботажните превози не е пълното отваряне на вътрешните пазари за превозвачи, установени извън държава членка. Ето защо съгласно член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 каботажният превоз се разрешава единствено след международен превоз и се ограничава до три превоза в рамките на седем дни след разтоварване при този международен превоз. В това отношение следва да отбележа, че при изготвянето на предложението за бъдещия Регламент № 1072/2009 Комисията разглежда и отхвърля възможността да се разреши на превозвачи, установени извън държава членка, да извършват неограничен брой каботажни превози в срок от един месец ( 49 ). Именно поради това в съображение 13 и член 2, параграф 6 от Регламент № 1072/2009 се набляга на „временния“ характер на каботажните превози, а в съображение 15 от същия регламент се подчертава, че каботажът не трябва да е „постоянна“ или „продължителна“ дейност.

66. Допускането на възможността превозвачи, установени извън държава членка, да извършват каботажни превози с неограничен брой места за натоварване и неограничен брой места за разтоварване, може да обезсмисли установеното в член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 ограничение от три превоза. Например превозвач, установен извън държава членка, може да натовари в точка А даден товар, да разтовари част от него в точка Б, да натовари в точка В друг товар, да разтовари част от него в точка Г, да натовари друг товар в точка Д, след това да разтовари целия товар в точка Е и все пак да е извършил само един каботажен превоз. Така временният характер на каботажния превоз ще се гарантира единствено от ограничението за седем дни.

67. Бих искал да подчертая, че както отбелязах в точка 65 по-горе, възможността да се разреши извършването на неограничен брой каботажни превози за определен срок (наистина в рамките на един месец, а не на седем дни), е отхвърлена от Комисията в предложението за бъдещия Регламент № 1072/2009. Такава възможност (предвиждаща по-кратък, петдневен срок) беше предложена едва наскоро в Предложението на Комисията от 2017 г. ( 50 ).

68. Поради това считам, че разрешаването на каботажни превози с неограничен брой места за натоварване и неограничен брой места за разтоварване противоречи на временния характер на каботажа, предвиден в член 2, параграф 6 от Регламент № 1072/2009, на ограничението от три превоза по член 8, параграф 2 и на целта на Регламент № 1072/2009 по отношение на каботажните превози.

69. Обратно, с изключването на възможността превозвачи, установени извън държава членка, да извършват каботажни превози с няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване, се цели да се гарантира временният характер на каботажа и да се постигне ограничена либерализация на пазара на каботажни превози.

70. Следователно Насоките за каботажните превози са подходящи за постигане на преследваните от Регламент № 1072/2009 цели по отношение на каботажните превози.

71. Второ, Насоките за каботажните превози не надхвърлят необходимото за постигането на тази цел.

72. Това е така, защото, както твърди Кралство Дания, Насоките за каботажните превози допускат превози с няколко места за натоварване и едно място за разтоварване или превози с едно място за натоварване и няколко места за разтоварване. Те не допускат единствено превози с няколко места за натоварване и няколко места за разтоварване. Както посочва Кралство Дания, това е така и защото Насоките за каботажните превози не ограничават броя на изпращачите или упълномощените лица.

73. Стигам до извода, че Кралство Дания е разполагало със свобода на преценка относно приемането на Насоките за каботажните превози, че тези насоки са в съответствие с принципа на пропорционалност и че следователно, като ги е приело, Кралство Дания не е допуснало нарушение на задълженията си по член 2, параграф 6 и член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009.

4. Въпросите и отговорите, публикувани на уебсайта на Комисията, нямат обвързващ характер за държавите членки

74. Този извод не се поставя под въпрос от факта, че Комисията е приела въпросите и отговорите ( 51 ), които е публикувала на уебсайта на генерална дирекция „Мобилност и транспорт“ и в които посочва, че „каботажен превоз може да има няколко места за натоварване, няколко места за доставка или дори няколко места за натоварване и доставка, според случая“ ( 52 ).

75. В това отношение Комисията твърди, че тълкуването ѝ на понятието за каботажен превоз, както е формулирано във въпросите и отговорите, е задължително за държавите членки, тъй като техните представители са обсъдили и са постигнали съгласие по това тълкуване на заседанието на Комитета по автомобилен транспорт от 25 октомври 2010 г. и тъй като то е било публикувано на уебсайта на Комисията ( 53 ).

76. Според мен този довод не може да се приеме. Не може да се счита, че въпросите и отговорите имат обвързващ характер за държавите членки, по следните съображения.

77. Първо, отбелязвам, че макар, както изтъква Комисията, въпросите и отговорите да са публикувани на уебсайта на генерална дирекция „Мобилност и транспорт“, те не са публикувани в Официален вестник.

78. Второ, подчертавам, че противно на твърдяното от Комисията, представителите на държавите членки не са постигнали съгласие по възприетото във въпросите и отговорите тълкуване на понятието за каботажен превоз.

79. В това отношение следва да се подчертае, че нито член 2, параграф 6, нито член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 оправомощават Комисията да приеме акт, който изяснява понятието за каботажен превоз или правилото „три за седем“. Останалите разпоредби на този регламент също не предвиждат такова правомощие.

80. За разлика от това член 4, параграф 2, трета алинея от Регламент № 1072/2009 предвижда, че Комисията „адаптира“ срока на валидност на лиценза на Съюза, издаден на превозвачи, към техническия прогрес. По същия начин съгласно член 4, параграф 4, втора алинея и член 5, параграф 4 от Регламент № 1072/2009 Комисията „адаптира“ към техническия прогрес съответно приложения I и II и приложение III към този регламент ( 54 ). Член 4, параграф 2, трета алинея, член 4, параграф 4, втора алинея и член 5, параграф 4 от Регламент № 1072/2009 изискват от Комисията, когато „адаптира“ към техническия прогрес съответните елементи, да следва процедурата по регулиране с контрол, посочена в член 15, параграф 2 от този регламент. Съгласно тази процедура, установена в член 5a, параграфи 1—4 от Решение 1999/468/EО на Съвета ( 55 ), изменено с Решение 2006/512/EО на Съвета ( 56 ), се изисква гласуване на съответния комитет — в настоящия случай Комитета по автомобилен транспорт ( 57 ).

81. Щом като нито една разпоредба на Регламент № 1072/2009 не оправомощава Комисията да приема актове, които поясняват понятието за каботажен превоз или правилото „три за седем“, никоя от разпоредбите на този регламент не изисква тези актове да бъдат гласувани в Комитета по автомобилен транспорт. Извън съмнение е, че процедурата по регулиране с контрол или всяка друга процедура, която изисква гласуване на този комитет ( 58 ), не се прилага по отношение на приемането на въпросите и отговорите. Това е признато от самата Комисия в писменото ѝ становище ( 59 ).

82. Освен това съгласно член 2, параграф 2 от Процедурния правилник на Комитета по автомобилен транспорт ( 60 ) в изготвения за всяко заседание дневен ред „се прави разграничение“ между, от една страна, „предложени мерки, за които се иска становището на [този] комитет в съответствие с процедурата по регулиране с контрол“, и от друга страна, „други въпроси, отнесени до [този] комитет за информация или само за обмяна на мнения“.

83. От материалите по делото е видно, че тълкуването на понятието за каботажен превоз е включено в дневния ред на две заседания на Комитета по автомобилен транспорт. Тези заседания са проведени на 17 ноември 2009 г. и на 25 октомври 2010 г. На всяко от тях този въпрос е само обсъден ( 61 ). Той не е подложен на гласуване ( 62 ). Както твърди в съдебното заседание Кралство Дания, това означава, че този въпрос е един от „другите въпроси“, споменати в член 2, параграф 2 от Процедурния правилник на Комитета по автомобилен транспорт, които са отнесени до този комитет „за информация или само за обмяна на мнения“.

84. Следователно определението на понятието за каботажен превоз във въпросите и отговорите, по което изобщо не е постигнато съгласие от повечето държави членки, отразява единствено даденото от Комисията тълкуване на това понятие.

85. В допълнение, искам да отбележа, че ако процедурата по регулиране с контрол беше приложена, само по себе си гласуването на Комитета по автомобилен транспорт в полза на даденото от Комисията тълкуване на понятието за каботажен превоз нямаше да направи това тълкуване обвързващо за държавите членки. Това е така, тъй като съгласно член 5a, параграф 3 от Решение 1999/468, изменено с Решение 2006/512, за тази цел трябва да се приложи друга процедура ( 63 ).

86. Трето, подчертавам, че в оценката на въздействието от предложението си от 2017 г. самата Комисия признава, че въпросите и отговорите нямат „правнообвързващ характер“ ( 64 ). В съдебното заседание представителят на Комисията потвърждава това ( 65 ).

87. Ето защо според мен не може да се приеме, че въпросите и отговорите имат обвързващ характер за държавите членки.

88. От това следва, че Комисията не е доказала, че Кралство Дания не е изпълнило задълженията си по член 2, параграф 6 и член 8 от Регламент № 1072/2009.

V. Заключение

89. Предвид гореизложените съображения предлагам на Съда да постанови следното решение: „1) Отхвърля иска, и 2) Осъжда Европейската комисия да заплати съдебните разноски“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) Такива услуги се предоставят при притежаване единствено на лиценз на Съюза, издаден от държавата членка на установяване на превозвача, а когато водачът е гражданин на трета държава — на атестация за водач, издадена от държава членка. Вж. членове 3 и 5 от Регламент (ЕО) № 1072/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 година относно общите правила за достъп до пазара на международни автомобилни превози на товари (преработен) (ОВ L 300, 2009 г., стр. 72).

( 3 ) Вж. стр. 31 от проучването относно последващата оценка на Регламент (ЕО) № 1071/2009 и [Регламент № 1072/2009] от декември 2015 г. (наричано по-нататък „проучването „Ricardo“ от 2015 г.“), достъпно на уебсайта на генерална дирекция „Мобилност и транспорт“ на Европейската комисия.

( 4 ) Вж. стр. 21 от извършената от Комисията последваща оценка по REFIT на Регламент (ЕО) № 1071/2009 относно достъпа до професията на автомобилен превозвач и [Регламент № 1072/2009] от 28 октомври 2016 г. (наричана по-нататък „последващата оценка на Регламент № 1072/2009“) (SWD(2016) 350 окончателен), достъпна на уебсайта на генерална дирекция „Мобилност и транспорт“ на Европейската комисия.

( 5 ) През 2015 г. делът на каботажните превози в Дания е малко над 3 % от всички вътрешни автомобилни превози на товари, което е в съответствие със средните нива в ЕС (вж. стр. 10 от проучването от май 2017 г., озаглавено „An Overview of the EU Road Transport Market in 2015“ („Преглед на пазара на ЕС в областта на автомобилния транспорт през 2015 г.“), достъпно на уебсайта на генерална дирекция „Мобилност и транспорт“ на Европейската комисия).

( 6 ) Незаконният каботаж в Дания възлиза на малко под 1 % от каботажните превози (вж. стр. 33 от „Study to support the impact assessment for the revision of Regulation (EC) No 1071/2009 and [Regulation No 1072/2009]“ („Проучване в подкрепа на оценката на въздействието с оглед на преразглеждането на Регламент (ЕО) № 1071/2009 и [Регламент No 1072/2009]“) от април 2017 г., достъпно на уебсайта на генерална дирекция „Мобилност и транспорт“ на Европейската комисия; и стр. 11 от последващата оценка на Регламент № 1072/2009).

( 7 ) Вж. стр. 28 от последващата оценка на Регламент № 1072/2009; както и стр. 302 от проучването „Ricardo“ от 2015 г., съгласно което макар да „е […] трудно да се установят конкретни данни“, „като цяло се счита, че равнището на възнагражденията на водачите в Дания е сред най-високите в Европа“.

( 8 ) Cabotagevejledning gældende fra den 14. maj 2010. En vejledning om cabotagereglerne i Europaparlamentets og Rådets forordning nr. 1072/2009 om fælles regler for adgang til markedet for international godskørsel.

( 9 ) Пилотна процедура на ЕС № 5703/13.

( 10 ) Заглавието на документа е: „The new cabotage regime under [Regulation No 1072/2009] — Questions & Answers“ („Новият режим за каботаж съгласно [Регламент № 1072/2009] — Въпроси и отговори“). Той е достъпен на следния адрес: https://ec.europa.eu/transport/modes/road/haulage_en.

( 11 ) Вж. член 19, втора алинея от Регламент № 1072/2009.

( 12 ) Вж. стр. 18 от Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно състоянието на пазара на Съюза в областта на автомобилния транспорт от 14 април 2014 г. (наричан по-нататък „Докладът относно състоянието на пазара на Съюза в областта на автомобилния транспорт“) (COM(2014) 222 окончателен).

( 13 ) Каботажни превози могат да се извършват в приемащата държава членка само след разтоварването на стоките, превозвани при входящия международен превоз на товари, и когато превозното средство е празно. Действително член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 предвижда, че „[с]лед доставката на товарите, превозвани при входящия международен превоз, на […] превозвачи[те] на товари се разрешава да извършват с едно и също превозно средство […] до три каботажни превоза“ (курсивът е мой).

( 14 ) Курсивът е мой.

( 15 ) Курсивът е мой.

( 16 ) Това е така, тъй като влизането в сила и прилагането на регламент се осъществяват без каквато и да е мярка за въвеждане в националното право (решение от 10 октомври 1973 г., Variola (34/73, EU:C:1973:101, т. 10).

( 17 ) Решение на Съда от 15 ноември 2012 г., Al-Aqsa/Съвет и Нидерландия/Al-Aqsa (C‑539/10 P и C‑550/10 P, EU:C:2012:711, т. 86).

( 18 ) Решения от 27 септември 1979 г.Eridania (230/78, EU:C:1979:216, т. 34), от 21 декември 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, т. 40) и от 25 октомври 2012 г., Ketelä (C‑592/11, EU:C:2012:673, т. 35).

( 19 ) Вж. Adam, R. et Tizzano, A. Manuale di diritto dell’Unione europea. 4. ed., Giappichelli, 2016, р. 167; Isaac, G. et Blanquet, M. Droit général de l’Union européenne. 10. ed., Sirey, 2012, р. 447, и Kovar, R. Le règlement est directement applicable dans tout État membre: certes mais encore. — In: De Grove-Valdeyron, N. et Blanquet, M. (eds.), Mélanges en l’honneur du Professeur Joël Molinier, L.G.D.J., 2012, р. 355—372 (р. 362).

( 20 ) Решения от 21 декември 2011 г., Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, т. 41), от 25 октомври 2012 г., Ketelä (C‑592/11, EU:C:2012:673, т. 36) и от 30 март 2017 г., Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244, т. 18).

( 21 ) Решение от 30 март 2017 г., Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244, т. 19).

( 22 ) Що се отнася до каботажния превоз, препратките към националното право в Регламент № 1072/2009 се отнасят до условията, уреждащи договора за превоз, масата и размерите на превозните средства, изискванията във връзка с превоза на някои категории товари, продължителността на периодите на управление и почивка, както и данъка върху добавената стойност върху транспортните услуги (член 9); и санкциите (член 16 и глава IV). Такива препратки към националното право не се отнасят до определението или отчитането на каботажните превози.

( 23 ) Вж. Hartley, T. C. The Foundations of European Union Law. An Introduction to the Constitutional and Administrative Law of the European Union. 8. ed., Oxford University Press, 2014, р. 217: „възможни са случаи, в които регламентът, макар да не изисква изрично мерки за прилагане, може имплицитно да ги позволява. Такъв би бил случаят, когато условията на регламента са твърде неясни и е целесъобразно да се предвидят подробни разпоредби за неговото прилагане. Изглежда, че в такъв случай националните мерки ще бъдат допустими, при условие че не са несъвместими с разпоредбите на регламента“.

( 24 ) Регламент от 22 декември 2004 година относно защитата на животните по време на транспортиране и свързаните с това операции и за изменение на Директиви 64/432/EИО и 93/119/EО и Регламент (EО) № 1255/97 (ОВ L 3, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 62, стр. 3).

( 25 ) Решение от 21 декември 2011 г., Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, т. 48 и 50); срв. решение на Съда от 8 май 2008 г., Danske Svineproducenter (C‑491/06, EU:C:2008:263, т. 38—40).

( 26 ) Регламент от 18 декември 1995 г. относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (ОВ L 312, 1995 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 1, стр. 166).

( 27 ) Тези санкции включват: „заплащане на административна глоба“, „заплащане на сума, по-голяма от незаконно придобитата или избегната“, и „частичното или пълното премахване на облагата, отпусната по правилата на [Съюза]“.

( 28 ) Точно обратното, член 2, параграф 3 от Регламент № 2988/95 гласи, че „[п]равото на [Съюза] определя характера и обхвата на административните мерки и санкции, които са необходими за правилното прилагане на въпросните правила […]“ (курсивът е мой).

( 29 ) Решение на Съда от 28 октомври 2010 г., SGS Belgium и др. (C‑367/09, EU:C:2010:648, т. 36 и 40—43). Тъй като, както се посочва по-горе, съгласно член 2, параграф 3 от Регламент № 2988/95 правото на Съюза определя приложимите санкции, държавите членки могат само да приемат разпоредби относно санкции, в случай че законодателят на Съюза не е приел разпоредби в тази област. Следва да отбележа, че това задължение на държавите членки се основава на член 325 ДФЕС, който изисква от тях да се борят с измамата, която засяга финансовите интереси на Съюза, и на член 4, параграф ДЕС, отнасящ се до принципа на лоялното сътрудничество.

( 30 ) Решение от 31 януари 1978 г., Zerbone (C‑94/77, EU:C:1978:17, т. 27) (курсивът е мой).

( 31 ) Решение от 21 декември 2011 г., Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, т. 48) (курсивът е мой). Вж. точка 42 по-горе.

( 32 ) Решение от 28 октомври 2010 г., SGS Belgium и др. (C‑367/09, EU:C:2010:648, т. 36) (курсивът е мой). Вж. точка 43 по-горе.

( 33 ) Вж. стр. 9 и 21 от последващата оценка на Регламент № 1072/2009.

( 34 ) Вж. стр. 228 от проучването „Ricardo“ от 2015 г.; както и стр. 60 от доклад, изготвен от AECOM на 5 февруари 2014 г. под заглавие „Task B: Analyse the State of the European Road Haulage Market, Including an Evaluation of the Effectiveness of Controls and the Degree of Harmonisation“ („Задача Б: анализиране на състоянието на пазара на европейския автомобилен превоз на товари, включително оценка на ефективността на контрола и степента на хармонизация“) (наричан по-нататък „докладът AECOM“), достъпен на уебсайта на генерална дирекция „Мобилност и транспорт“ на Европейската комисия.

( 35 ) Вж. стр. 100 и 101 от проучването „Ricardo“ от 2015 г.

( 36 ) Вж. бележка под линия 32 от последващата оценка на Регламент № 1072/2009, съгласно която „във Финландия всяка операция по товарене или разтоварване представлява един каботажен превоз“. След приемането на мотивирано становище от Комисията обаче Финландия изменя законодателството си по този въпрос. Вж. бележка под линия 80 от част 1 от Оценката на въздействието от 31 май 2017 г., придружаваща предложението за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (EО) № 1071/2009 и [Регламент № 1072/2009] с оглед на адаптирането им към развитието в сектора (наричано по-нататък „Оценката на въздействието на предложението на Комисията от 2017 г.“) (SWD(2017) 194 окончателен).

( 37 ) Вж. стр. 228 от проучването „Ricardo“ от 2015 г. относно положението в Германия, Белгия и Полша.

( 38 ) Вж. стр. 61 от доклада AECOM.

( 39 ) Вж. стр. 18 от Доклада относно състоянието на пазара на Съюза в областта на автомобилния транспорт.

( 40 ) Предложение на Комисията от 31 май 2017 година за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 1071/2009 и [Регламент № 1072/2009] с оглед на адаптирането им към развитието в сектора (наричано по-нататък „Предложението на Комисията от 2017 г.“) (COM(2017) 281 окончателен). Към настоящия момент въпросното предложение не е довело до изменение на Регламент № 1072/2009.

( 41 ) Курсивът е мой.

( 42 ) Съгласно член 2, параграф 5, буква a) от Предложението на Комисията от 2017 г. член 8, параграф 2 от Регламент № 1072/2009 следва да се замени със следното: „След доставката на товарите, превозвани при входящия международен превоз от друга държава членка или от трета държава в приемаща държава членка, на посочените в параграф 1 превозвачи на товари се разрешава да извършват каботажни превози в приемащата държава членка или в съседни държави членки с едно и също превозно средство или — в случай на състав от превозни средства — с моторното превозно средство от състава. Последното разтоварване по време на каботажен превоз се извършва в срок от 5 дни от последното разтоварване в приемащата държава членка по време на входящия международен превоз“ (курсивът е мой).

( 43 ) Tweede Kamer der Staten-Generaal (Камара на представителите, Нидерландия) изтъква, че някои парламентарни групи „имат възражения по същество срещу […] настоящото предложение за неограничен брой спирания по време на срока за извършване на каботажния превоз, което води до разширяване, а не до ограничаване на каботажните превози“. По-нататък се отбелязва, че „в резултат от извършването на каботажни превози в рамките на пет последователни дни се създава „верига от каботажни превози“, [като във връзка с това] период за размисъл може да се предложи разрешение“ (вж. стр. 11 от документ на Съвета 11446/17 от 20 юли 2017, Становище на нидерландската Камара на представителите относно прилагането на принципите на субсидиарност и пропорционалност). Подобно на това Senato della Repubblica (Сенат на Италианската република) предлага да се намали от пет на три дни срокът, в рамките на който превозвачи, установени извън държава членка, могат да извършват каботажни превози без ограничения (вж. стр. 10 от документ на Съвета 12024/17 от 12 септември 2017 г., Становище на италианския Сенат относно прилагането на принципите на субсидиарност и пропорционалност). Освен това Bundesrat (Федерален съвет, Австрия) заявява, че „категорично отхвърля правило, което не ограничава броя на извършваните каботажни превози, а предвижда единствено ограничение във времето, тъй като това би довело до почти непрекъснат каботаж […], който може да се извършва чрез обикновено пътуване извън националния пазар и повторно влизане в него с товар“ (вж. стр. 6 от документ на Съвета 12600/17 от 28 септември 2017 г., Становище на австрийския Федерален съвет относно прилагането на принципите на субсидиарност и пропорционалност). Всички тези документи са достъпни на уебсайта EUR-Lex заедно с Предложението на Комисията от 2017 г.

( 44 ) Решения от 14 октомври 2004 г., Комисия/Нидерландия (C‑113/02, EU:C:2004:616, т. 19), от 28 октомври 2010 г., SGS Belgium и др. (C‑367/09, EU:C:2010:648, т. 40), от 21 декември 2011 г., Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, т. 51) и от 30 март 2017 г., Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244, т. 29).

( 45 ) Решение от 21 декември 2011 г., Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, т. 52). Що се отнася до това дали проверката за пропорционалност може да включва трети етап, който изисква, когато има избор между няколко подходящи мерки, да се прибегне до най-малко ограничителната и причинените неудобства да не са несъразмерни по отношение на преследваните цели (решение от 22 март 2017 г., Euro-Team и Spirál-Gép, C‑497/15 и C‑498/15, EU:C:2017:229, т. 40), вж. Martinico, G. et Simoncini, M. An Italian Perspective on the Principe of Proportionality. — In: Vogenauer, S. et Weatherill, S. (eds.), General Principles of Law. European and Comparative Perspectives, Hart Publishing, 2017, р. 221‑241. Според Martinico и Simoncini „[Съдът] рядко достига до третия етап от проверката за пропорционалност, а това означава, че „въпросът се решава на етапите, свързани с елементите целесъобразност (уместност) и необходимост“ (стр. 227).

( 46 ) Вж. съображение 5 от Регламент № 1072/2009.

( 47 ) Вж. съображение 6 от Регламент № 1072/2009.

( 48 ) През 2014 г. такава оценка е извършена под формата на Доклад относно състоянието на пазара на Съюза в областта на автомобилния транспорт (вж. стр. 1).

( 49 ) Вж. стр. 19 от Оценката на въздействието, придружаваща предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно общите правила за достъп до пазара на международни автомобилни превози на товари (преработен), представен от Комисията на 6 юли 2007 г. (SEC(2007) 635). Тази възможност не е приета, тъй като „би представлявала значително разширяване на пазара на каботажни превози и ще се доближи много до пълната либерализация на каботажните превози“, като по този начин ще се намалят транспортните разходи, ще се увеличи обемът на каботажните превози и ще се преместят работни места към държави членки с по-ниски разходи за труд. Тази възможност би могла да има „значително въздействие“ и поради това изисква „задълбочен анализ“, който „надхвърля обхвата на мерките за опростяване“ от страна на Комисията (стр. 32).

( 50 ) Вж. точка 55 по-горе.

( 51 ) Вж. бележка под линия 10 по-горе. Запитана по време на съдебното заседание, Комисията посочва, че въпросите и отговорите са публикувани са уебсайта ѝ няколко дни след заседанието от 25 октомври 2010 г. на Комитета по автомобилен транспорт.

( 52 ) Курсивът е мой.

( 53 ) Съгласно писменото становище на Комисията „службите на Комисията публикуват своето тълкуване на [понятието за] каботажен превоз преди повече от шест години след обсъждане с държавите членки, като то има задължителен характер за всички държави членки. Поради това е било ясно, че Комисията ще започне производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу всяка държава членка, която се отклонява [от това тълкуване]“. Отново съгласно писменото становище на Комисията „[Комитетът по автомобилен транспорт] е постигнал съгласие“ по тълкуването на понятието за каботажни превози, съдържащо се във въпросите и отговорите.

( 54 ) Приложение I към Регламент № 1072/2009 се отнася до защитните елементи на лиценза на Съюза и атестацията за водач, докато приложение II към този регламент установява образец на лиценз на Съюза, а приложение III — образец на атестация за водач.

( 55 ) Решение от 28 юни 1999 година за установяване на условията и реда за упражняване на изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията (ОВ L 184, 1999 г., стр. 23; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 2, стр. 159).

( 56 ) Решение на Съвета от 17 юли 2006 година за изменение на Решение 1999/468 (ОВ L 200, 2006 г., стр. 11; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 6, стр. 163). Следва да спомена, че Регламент (EС) № 182/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 2011 година за установяване на общите правила и принципи относно реда и условията за контрол от страна на държавите членки върху упражняването на изпълнителните правомощия от страна на Комисията (OВ L 55, 2011 г., стр. 13) отменя и заменя Решение 1999/468. Регламент № 182/2011 обаче не се прилага, тъй като е приет след публикуването на въпросите и отговорите на уебсайта на Комисията, няколко дни след заседанието от 25 октомври 2010 г. на Комитета по автомобилен транспорт. Във всеки случай съгласно член 12, втора алинея от Регламент № 182/2011 „[д]ействието на член 5a от [Решение 1999/468] се запазва за целите на съществуващите основни актове, които съдържат позоваване на този член“, като член 15, параграф 2 от Регламент № 1072/2009.

( 57 ) Комитетът по автомобилен транспорт е създаден съгласно член 18, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 3821/85 на Съвета от 20 декември 1985 година относно контролните уреди за регистриране на данните за движението при автомобилен транспорт (OВ L 370, 1985 г., стр. 8; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 1, стр. 234). Съгласно член 15, параграф 1 от Регламент № 1072/2009 Комитетът следва да подпомага Комисията. Вж. в този смисъл и регистъра по комитология на Комисията, достъпен на следния адрес: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=List.list&page= 20.

( 58 ) Като процедурата по управление и процедурата по регулиране, предвидени съответно в член 4 и член 5 от Решение 1999/468, изменено с Решение 2006/512. Разпоредбите на Регламент № 1072/2009 не съдържат никакво позоваване на тези процедури.

( 59 ) Съгласно писменото становище на Комисията тълкуването на понятието за каботажен превоз „не [е] подложено на официално гласуване (което във всеки случай не се налага юридически)“ (курсивът е мой).

( 60 ) Процедурните правилници са достъпни в Регистъра по комитология на Комисията на следния адрес: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=List.list&page= 20.

( 61 ) Действително в протокола от заседанието от 17 ноември 2009 г. на Комитета по автомобилен транспорт се посочва, че комитетът е „обсъдил“ различни въпроси, свързани с член 8 от Регламент № 1072/2009, който е трябвало да влезе в сила на 14 май 2010 г., като правилото „три за седем“. По същия начин в протокола от заседанието от 25 октомври 2010 г. на Комитета по автомобилен транспорт се споменава, че комитетът е „обсъдил“ въпроси, възникнали след влизането в сила на член 8 от Регламент № 1072/2009, по-специално въпроса за броя на местата за натоварване и разтоварване, които може да включва един каботажен превоз.

( 62 ) Трябва също да отбележа, че ако беше гласувал на заседанието от 17 ноември 2009 г., Комитетът по автомобилен транспорт би постигнал съгласие по различно от установеното във въпросите и отговорите тълкуване на понятието за каботажен превоз. Всъщност първата редакция на въпросите и отговорите е приложена към протокола от това заседание, като тя гласи, че „[каботажен] превоз може да включва няколко места за натоварване или няколко места за доставка, според случая“ (курсивът е мой). С други думи, едва след влизането в сила на член 8 от Регламент № 1072/2009 на 14 май 2010 г. Комисията приема, че — както е посочено в протокола от заседанието от 25 октомври 2010 г. на Комитета по автомобилен транспорт и във въпросите и отговорите — „каботажен превоз може да включва няколко места за натоварване, няколко места за доставка или дори няколко места за натоварване и доставка, според случая“ (курсивът е мой).

( 63 ) Комисията е трябвало да представи проект на въпросите и отговорите на Парламента и на Съвета, като всеки от тях е могъл да се противопостави на приемането му. Проектът се приема от Комисията само ако в срок от три месеца нито Парламентът, нито Съветът се противопостави на този проект.

( 64 ) Вж. стр. 25 от Оценката на въздействието на Предложението на Комисията от 2017 г.

( 65 ) В съдебното заседание представителят на Комисията заявява, че тъй като въпросите и отговорите са публикувани на уебсайта на Комисията след преговори с държавите членки, тя очаква всички държави членки да следват установеното във въпросите и отговорите тълкуване на понятието за каботажен превоз. Представителят посочва освен това, че макар това тълкуване да няма „правнообвързващ характер“, Комисията е поела ангажимент да следи за неговото прилагане и във връзка с това да започне производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу всяка държава членка, която прилага различно тълкуване на понятието за каботажен превоз.