ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

H. SAUGMANDSGAARD ØE

представено на 29 ноември 2018 година ( 1 )

Дело C‑235/17

Европейска комисия

срещу

Унгария

„Неизпълнение на задължения от държава членка — Член 63 ДФЕС — Свободно движение на капитали — Право на плодоползване върху земеделски земи — Национална правна уредба, предвиждаща отпадане без обезщетение на права, учредени по-рано в полза на юридически или физически лица, които не могат до докажат близка родствена връзка със собственика на земите — Компетентност на Съда да констатира самостоятелно нарушение на член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз“

I. Въведение

1. С настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения Европейската комисия иска от Съда да констатира — с оглед по-специално на действащите след 1 януари 2013 г. разпоредби на Termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (Закон № LV от 1994 г. за обработваемите земи, наричан по-нататък „Законът от 1994 г. за обработваемите земи“), на релевантните разпоредби от Mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (Закон № CXXII от 2013 г. за продажбата на земеделски и горски земи, наричан по-нататък „Законът от 2013 г. за земеделските земи“), както и на някои разпоредби от Мező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (Закон № CXXII от 2013 г., съдържащ различни разпоредби и преходни мерки във връзка със [Закона от 2013 г. за земеделските земи], наричан по-нататък „Законът от 2013 г. за преходните мерки“), и най-сетне с оглед на член 94, параграф 5 от Ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (Закон № CXLI от 1997 г. за имотния регистър, наричан по-нататък „Законът за имотния регистър“) — че като ограничава явно непропорционално правото на плодоползване и правото на ползване върху земеделски и горски земи ( 2 ), Унгария не е изпълнила задълженията си във връзка със свободата на установяване (член 49 ДФЕС), свободното движение на капитали (член 63 ДФЕС) и основното право на собственост (член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз, наричана по-нататък „Хартата“).

2. Несъвместимостта на спорната правна уредба със свободното движение на капитали, гарантирано от член 63 ДФЕС, вече е разгледана в решение от 6 март 2018 г., SEGRO и Horváth ( 3 ), и заключението ми по тези две съединени дела ( 4 ). Поради това посочената проблематика няма да изисква да представям нови съображения, тъй като в съответствие със споменатото решение Съдът може единствено да констатира нарушение на правото на Съюза по този въпрос.

3. Не това обаче е предметът, който представлява интерес по настоящото дело. Следва да се напомни, че по делото, приключило със споменатото решение, до Съда е отправено запитване и относно съвместимостта на тази правна уредба с член 17 от Хартата. Съдът обаче не счита за необходимо да разгледа този въпрос. Същевременно според Комисията в случая Съдът би трябвало да се произнесе относно тази разпоредба, при това независимо от проверката с оглед на свободите на движение.

4. В настоящото заключение ще изясня причините, поради които според мен Съдът не е компетентен да се произнесе във връзка с член 17 от Хартата, както иска Комисията. При условията на евентуалност ще изложа мотивите, поради които считам, че изследването на спорната правна уредба с оглед на тази разпоредба във всички случаи е излишно. Накрая, при условията на евентуалност спрямо предходното, ще анализирам правната уредба с оглед на член 17 от Хартата, за да стигна до извода за несъвместимостта ѝ с гарантираното с него основно право на собственост.

II. Унгарското право

А. Правна уредба на придобиването на земеделски земи

5. Законът от 1994 г. за обработваемите земи предвижда забрана за придобиване на земеделски земи от физически лица без унгарско гражданство, с изключение на лицата с разрешение за постоянно пребиваване или с признат статут на бежанец, както и от унгарски и чуждестранни юридически лица.

6. Споменатият закон е изменен, считано от 1 януари 2002 г., с Termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény módosításáról szóló 2001. évi CXVII. törvény (Закон № CXVII от 2001 г. за изменение на [Закона от 1994 г. за обработваемите земи]) с цел да се изключи и възможността за договорно учредяване на право на плодоползване върху земеделски земи в полза на физически лица, които нямат унгарско гражданство, или на юридически лица. Така след посочените изменения член 11, параграф 1 от Закона от 1994 г. за обработваемите земи е предвиждал, че „[з]а договорно учредяване на право на плодоползване и право на ползване се прилагат разпоредбите на глава II за ограничаване на придобиването на собственост. […]“.

7. Впоследствие член 11, параграф 1 от Закона от 1994 г. за обработваемите земи е изменен с Еgyes agrár tárgyú törvények módosításáról szóló 2012. évi CCXIII. törvény (Закон № CCXIII от 2012 г. за изменение на някои закони, свързани със селското стопанство). В новата си редакция, включваща това изменение и влязла в сила на 1 януари 2013 г., споменатият член 11, параграф 1 е предвиждал, че „[п]равото на плодоползване, учредено с договор, е нищожно, освен ако е учредено в полза на близък родственик“.

8. Със Закон № CCXIII от 2012 г. за изменение на някои закони, свързани със селското стопанство, се създава и нов член 91, параграф 1 в Закона от 1994 г. за обработваемите земи, който гласи „[с]ъществуващите към 1 януари 2013 г. права на плодоползване, учредени с договор между лица, които не са близки родственици, за неопределен срок или за срок, изтичащ след 30 декември 2032 г., се погасяват ex lege на 1 януари 2033 г.“

9. Законът от 2013 г. за земеделските земи е приет на 21 юни 2013 г. и влиза в сила на 15 декември 2013 г. Член 37, параграф 1 от този закон запазва правилото, че правото на плодоползване или правото на ползване върху такива земи, учредено с договор, е нищожно, освен ако е учредено в полза на близък родственик.

10. Член 5, точка 13 от този закон определя понятието „близък родственик“ като обхващащо „съпрузите, възходящите по права линия, осиновените деца, рождените деца и децата на съпруга, осиновителите, родителите на съпруга и братята и сестрите“.

11. Законът от 2013 г. за преходните мерки е приет на 12 декември 2013 г. и влиза в сила на 15 декември 2013 г. Член 108, параграф 1 от този закон, който отменя член 91, параграф 1 от Закона от 1994 г. за обработваемите земи, предвижда че „[с]ъществуващите към 30 април 2014 г. права на плодоползване или ползване, учредени с договор между лица, които не са близки родственици, за неопределен срок или за срок, изтичащ след 30 април 2014 г., се погасяват ex lege на 1 май 2014 г.“

12. Член 94 от Закона за имотния регистър гласи: „1. С оглед на заличаването от имотния регистър на правата на плодоползване и правата на ползване, погасени по силата на член 108, параграф 1 от [Закона от 2013 г. за преходните мерки] (наричани по-нататък в настоящия член заедно „права на плодоползване“), след уведомление, изпратено от органа, управляващ регистъра, не по-късно от 31 октомври 2014 г., физическото лице, което е носител на право на плодоползване, трябва в петнадесетдневен срок от получаване на уведомлението да декларира по утвърден от министъра образец родствената си връзка с лицето, посочено в конкретния случай като собственик на недвижимия имот в документа, послужил като основание за вписването. Ако такава декларация не е била подадена в срок, искания за удостоверения след 31 декември 2014 г. няма да бъдат разглеждани. […] 3. Ако от декларацията не се установява близка родствена връзка или никаква декларация не се подаде в срок, органът, управляващ имотния регистър, заличава служебно правата на плодоползване от посочения регистър в шестмесечен срок от изтичане на срока, в който е трябвало да бъде подадена декларация, но не по-късно от 31 юли 2015 г. […]“.

Б. Гражданско право

13. Разпоредбите на Polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Закон № IV от 1959 г. за приемането на Граждански кодекс, наричан по-нататък „отмененият Граждански кодекс“) са в сила до 14 март 2014 г.

14. Член 215 от отменения Граждански кодекс е предвиждал: „(1) Ако за влизането в сила на договора е необходимо съгласие от трето лице или одобрение от компетентен орган, договорът не може да влезе в сила до получаването на такова съгласие или одобрение, но страните остават обвързани от своите волеизявления. Страните се освобождават от поетите задължения, ако съответното трето лице или компетентен орган не се произнесе в срока, определен по общо съгласие между страните. […] (3) При липса на необходимото съгласие или одобрение към договора се прилагат правните последици на нищожността. […]“.

15. Член 237 от отменения Граждански кодекс е предвиждал: „(1) При нищожност на договора следва да се възстанови положението отпреди неговото сключване. (2) При невъзможност за възстановяване на положението отпреди сключването на договора съдът може да обяви, че докато се произнесе, договорът продължава да се прилага. Унищожаемият договор може да се обяви за действителен, ако има възможност да се премахне причината за неговата унищожаемост, чрез отстраняване на несъразмерното преимущество в случай на нееквивалентни престации между страните по-специално по договор с прекомерна лихва. В такива случаи се разпорежда връщане на получената престация, евентуално надхвърляща дадената насрещна престация“.

16. Разпоредбите на a Polgári törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (Закон № V от 2013 г. за приемането на Граждански кодекс, наричан по-нататък „новият Граждански кодекс“) влизат в сила на 15 март 2014 г.

17. Членове 6:110 и 6:111 от новия Граждански кодекс, включени в глава XIX от него, „Правни последици от недействителността“, гласят следното: „Член 6:110 [Обявяване от съда на договора за действителен с обратна сила] (1) Недействителният договор може да се обяви от съда за действителен с обратна сила към датата на неговото сключване, ако: а) вредата, претърпяна поради неговата недействителност, може да се отстрани чрез адекватна промяна в договора, или ако b) причината за недействителността впоследствие е отпаднала. (2) В случай на обявяване на недействителния договор за действителен страните по него са задължени да изпълнят взаимните си задължения, предвидени в него, а в случай на разваляне на договора след обявяване на неговата действителност те отговарят по същия начин, както ако договорът е бил действителен от самото си сключване. Член 6:111 [Действителност на договора по волята на страните] (1) Договорът става действителен с обратна сила към датата на неговото сключване, ако впоследствие страните отстранят причината за недействителността или ако потвърдят, в случай на отпадане на тази причина на друго основание, волята си за неговото сключване. (2) В случай че недействителният договор стане действителен, страните по него са задължени да изпълнят взаимните си задължения, предвидени в него, а в случай на разваляне на договора след неговото саниране отговарят по същия начин, както ако договорът е бил действителен от самото си сключване. (3) В случай че страните впоследствие премахнат причината за недействителността и постигнат съгласие относно действителността на договора за в бъдеще, за действията, извършени до момента, се прилагат правните последици на недействителността“.

III. Фактите и досъдебната процедура

18. В Унгария придобиването на земеделски земи от чуждестранни граждани отдавна е предмет на ограничения. Закон № I от 1987 г. за земята ( 5 ) е предвиждал в този смисъл, че чуждестранни физически или юридически лица могат да придобият собственост върху такива земи чрез покупка, замяна или дарение само с предварително разрешение на унгарското правителство.

19. След това, постановление на правителството ( 6 ), влязло в сила на 1 януари 1992 г., изключва всякаква възможност за лица без унгарско гражданство, с изключение на тези с разрешение за постоянно пребиваване и със статут на бежанец, да придобиват земеделски земи. Впоследствие Законът от 1994 г. за обработваемите земи разпростира забраната по отношение както на чуждестранните, така и на унгарските юридически лица.

20. За сметка на това посоченото законодателство не налага специални ограничения за учредяването на право на плодоползване върху земеделски земи.

21. Слез изменение на Закона от 1994 г. за обработваемите земи ( 7 ) обаче, влязло в сила на 1 януари 2002 г., ограниченията за придобиване на земеделски земи се разпростират по отношение на учредяването на право на плодоползване върху тях. В резултат от това нито физически лица с чуждестранно гражданство, нито юридически лица могат да придобиват такива права.

22. При присъединяването на Унгария към Европейския съюз тази държава членка се ползва с преходен период, през който ѝ е разрешено да запази действието в продължение на 10 години от датата на присъединяване, тоест до 30 април 2014 г., на ограниченията за придобиване на земеделски земи. Тази държава членка обаче е задължена след 1 май 2004 г. да разреши на гражданите на Съюза, които в продължение на 3 години живеят и упражняват дейност в Унгария, да придобиват земеделски земи при същите условия като унгарските граждани ( 8 ).

23. С наближаването на края на преходния период унгарският законодател приема ново изменение в Закона от 1994 г. за обработваемите земи ( 9 ), с което се въвежда обща забрана, считано от 1 януари 2013 г., за учредяването на право на плодоползване върху земеделски земи, освен между близки родственици. Законът от 2013 г. за земеделските земи, приет в края на 2013 г. и влязъл в сила на 1 януари 2014 г., запазва тази забрана ( 10 ).

24. Правните норми, които влизат в сила на 1 януари 2013 г., предвиждат, че съществуващите към тази дата права на плодоползване, учредени по силата на договор, сключен между лица без близка родствена връзка за неопределен или за определен срок, изтичащ след 31 декември 2032 г., отпадат ex lege в рамките на преходен период с продължителност двадесет години. Така посочените права се погасяват най-късно на 1 януари 2033 г.

25. Същевременно член 108, параграф 1 от Закона от 2013 г. за преходните мерки, влязъл в сила на 15 декември 2013 г., съществено съкращава посочения преходен период. В съответствие с посочената разпоредба правата на плодоползване, съществуващи към 30 април 2014 г., вече се погасяват по силата на закона на 1 май 2014 г. с изключение на тези, произтичащи от договори, сключени между близки родственици.

26. На 17 октомври 2014 г. Комисията изпраща официално уведомително писмо до Унгария, тъй като по-специално счита ( 11 ), че като предвижда отпадане на учредени по-рано права на плодоползване върху земеделски земи, тази държава членка е нарушила членове 49 ДФЕС и 63 ДФЕС, както и член 17 от Хартата. Унгария отговаря с писмо от 18 декември 2014 г., в което оспорва посочените нарушения.

27. Тъй като не е удовлетворена от отговора, на 19 юни 2015 г. Комисията приема мотивирано становище, в което поддържа, че като предвижда в член 108, параграф 1 от Закона от 2013 г. за преходните мерки отпадане ex lege на някои права на плодоползване, считано от 1 май 2014 г., Унгария е нарушила горепосочените разпоредби на правото на Съюза. Тази държава членка отговаря с писма от 9 октомври 2015 г. и 18 април 2016 г., като сочи, че твърдяното неизпълнение на задължения не е налице.

28. Успоредно с това националната юрисдикция, отправила до Съда преюдициалните запитвания, по които е постановено решение SEGRO и Horváth, сезира Alkotmánybíróság (Конституционен съд, Унгария) с въпроси по-специално за съвместимостта на член 108, параграф 1 от Закона от 2013 г. за преходните мерки с унгарския основен закон.

29. С решение № 25 от 21 юли 2015 г. Alkotmánybíróság (Конституционен съд) постановява, че посочената разпоредба частично нарушава споменатия основен закон, тъй като националният законодател не е предвидил механизъм за обезщетение за собствениците на земите, върху които са били учредени отпадналите права на плодоползване, и му предоставя срок до 31 декември 2015 г. за отстраняване на нарушението. Същата юрисдикция отхвърля останалите искания. Срокът, който Alkotmánybíróság (Конституционният съд) дава на унгарския законодател, е изтекъл, без последният да е предприел необходимите мерки.

IV. Производството пред Съда и исканията на страните

30. Настоящият иск за установяване на неизпълнение на задължения е предявен на 5 май 2017 г.

31. В исковата си молба Комисията иска от Съда: – да констатира, че с приемането на законодателството, ограничаващо правото на плодоползване върху земеделските земи, Унгария не е изпълнила задълженията си по членове 49 ДФЕС и 63 ДФЕС и по член 17 от Хартата, и – да осъди Унгария да заплати съдебните разноски.

32. Унгария иска от Съда: – да отхвърли иска на Комисията като неоснователен и – да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.

33. На 9 юли 2018 г. се провежда съдебно заседание за изслушване на устните състезания, на което се явяват Комисията и Унгария.

V. Анализ

А. По допустимостта

34. В писмената защита и в дупликата си унгарското правителство не повдига възражение за недопустимост на настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения. Въпреки това, в съответствие с постоянната практика на Съда, условията за допустимост на този иск са императивно уредени, поради което Съдът е длъжен да ги разгледа служебно ( 12 ).

35. От съпоставката между мотивираното становище и исковата молба на Комисията се установява, че във втория документ тя изглежда е разширила предмета на спора, определен в първия документ, което е в нарушение на недопускащата такова разширяване постоянна практика на Съда ( 13 ).

36. В тази връзка бих искал да отбележа, че в мотивираното становище Комисията упреква Унгария, че по силата на член 108, параграф 1 от Закона от 2013 г. за преходните мерки предвижда отпадане ex lege на съществуващите към 30 април 2014 г. права на плодоползване, учредени върху земеделски земи между лица, които не са близки родственици.

37. За сметка на това от петитума, поместен в началото на исковата молба, възпроизведен в точка 1 от настоящото заключение, е видно, че Комисията оспорва пред Съда по-голям брой национални разпоредби, отколкото посочените в мотивираното становище, като някои от тях се отнасят не до отпадането на заварени права на плодоползване върху земеделски земи, а до учредяването на права върху такива земи ( 14 ). Освен това в претенциите по исковата молба Комисията не упреква Унгария, че е предвидила „отпадане“ на по-рано учредени права на плодоползване, а по-общо — че е „ограничила“ правата на плодоползване на споменатите земи.

38. Тези обстоятелства сочат, че освен отпадането ex lege по силата на член 108, параграф 1 от Закона от 2013 г. за преходните мерки на някои заварени права на плодоползване върху земеделските земи Комисията иска Унгария да бъде осъдена и за ограничаването на възможността за бъдещо учредяване на такива права само в полза на близки родственици на собствениците на земите.

39. Запитана по този въпрос в заседанието, Унгария посочва, че според нея исковата молба на Комисията най-вече се отнася до отпадането ex lege на учредени по-рано права на плодоползване. Все пак тази държава членка счита, че поради двусмислието, изяснено в предходните три точки от настоящото заключение, исковата молба на Комисията не е последователна и ясна. От своя страна посочената институция твърди, че не е имала намерение да променя предмета на спора, определен в мотивираното становище: спорно е само отпадането на заварените права на плодоползване.

40. Според мен двусмислието в исковата молба на Комисията не е достатъчно голямо, за да се приеме, че тя е изцяло недопустима. Унгария е имала възможност да упражни правото си на защита и дори признава, че е разбрала същността на исковата молба, а именно отпадането ex lege, предвидено в член 108, параграф 1 от Закона от 2013 г. за преходните мерки, на съществуващи към 30 април 2014 г. права на плодоползване, учредени върху земеделски земи в полза на лица, които нямат близка родствена връзка със собственика на земите. Ето защо считам, че искът е допустим само в отнасящата се до този проблем част и че следователно в останалата си част е недопустим.

Б. По първото твърдение за нарушение (съвместимост на спорната правна уредба с членове 49 ДФЕС и 63 ДФЕС)

41. С първото си твърдение за нарушение Комисията по същество иска от Съда да констатира несъвместимостта на член 108, параграф 1 от Закона от 2013 г. за преходните мерки със свободата на установяване, предвидена в член 49 ДФЕС, и със свободното движение на капитали, гарантирано в член 63 ДФЕС.

42. В това отношение следва да се напомни, че по делото, по което е постановено решение SEGRO и Horváth, Съдът се произнася по съответствието на спорната правна уредба с посочените две свободи на движение. Съдът обаче приема, че правната уредба трябва да се анализира единствено с оглед на свободното движение на капитали ( 15 ).

43. По настоящото дело Комисията поддържа, че този път Съдът трябва да разгледа спорната правна уредба от гледна точка на посочените две свободи на движение.

44. Всъщност, в зависимост от случая на засегнатите от нея частноправни субекти, тази правна уредба можела да накърни както едната, така и другата свобода. Във връзка с това някои частноправни субекти придобили право на плодоползване върху земеделска земя в Унгария със спекулативна цел, а други осъществявали посредством това право икономическата си дейност. Докато първата хипотеза попадала в обхвата на свободното движение на капитали, втората била свързана със свободата на установяване. В този контекст, макар че в решение SEGRO и Horváth Съдът е можел, предвид обстоятелствата по делата, по които е постановено това решение, да се ограничи с разглеждането на посочената правна уредба само с оглед на свободното движение на капитали, в случая нямало как да действа по същия начин. В настоящото производство по иск за установяване на неизпълнение на задължения, което е обективно ( 16 ), същата правна уредба би трябвало да се разгледа общо, като се вземат под внимание всички свободи, които биха могли да се приложат в различните хипотези.

45. За сметка на това унгарското правителство е на мнение, че по настоящото дело не следва да се възприема по-различен подход по този въпрос отколкото в решение SEGRO и Horváth.

46. Споделям това становище. По настоящото дело според мен спорната правна уредба също следва да се анализира само с оглед на свободното движение на капитали, гарантирано от член 63 ДФЕС.

47. Действително това законодателство води до кумулиране на потенциално приложими свободи на движение ( 17 ): от една страна, частноправният субект, придобил право на плодоползване върху земеделска земя за упражняването на своята икономическа дейност, би могъл да се позове на свободата на установяване, предвидена в член 49 ДФЕС, тъй като „правото да се придобиват, стопанисват и отчуждават недвижими имоти на територията на друга държава членка представлява необходимо допълнение“ към тази свобода ( 18 ); от друга страна, в съответствие с постоянната практика на Съда националните мерки, които уреждат инвестициите в недвижими имоти, се обхващат от свободното движение на капитали, гарантирано с член 63 ДФЕС, дори когато тези инвестиции се правят, за да има възможност да се упражни правото на установяване на икономическа дейност ( 19 ).

48. При все това, когато е налице такова положение на кумулиране на приложими свободи, поне в скорошната си практика, Съдът проверява дали някоя от тях е второстепенна по отношение на другата и може да бъде свързана с нея. Ако това е така, Съдът действа в съответствие с правилото, че „второстепенното следва главното“, и разглежда спорното законодателство единствено с оглед на водещата свобода ( 20 ). В тези рамки наличието на „главно и второстепенно“ съотношение между въпросните свободи се преценява с оглед не на положението на частноправните субекти, които са страни по спора, а на целта на разглежданото национално законодателство ( 21 ).

49. Що се отнася до правна уредба като член 108, параграф 1 от Закона от 2013 г. за преходните мерки, аспектът ѝ, свързан със свободното движение на капитали, има превес над аспекта ѝ, свързан със свободата на установяване. Всъщност посочената правна уредба е в областта на поземлената собственост и се прилага общо за правото на плодоползване върху земеделски земи, а не се ограничава до положения, при които това право е учредено за целите на упражняването на икономическа дейност ( 22 ). С оглед на това евентуалните ограничения на свободата на установяване, произтичащи от същото законодателство, биха представлявали неминуема последица от ограничаването на движението на капитали. С други думи, евентуалните ограничения на свободата на установяване са неотделими от ограниченията на свободното движение на капитали ( 23 ).

50. Следователно не следва да се прави самостоятелен анализ на спорната правна уредба с оглед на член 49 ДФЕС ( 24 ). За разлика от твърденията на Комисията обективният характер на производството за установяване на неизпълнение на задължения не обосновава отклоняването на Съда от практиката му по отношение на кумулирането на приложими свободи. Извън факта, че това трудно би се съвместило с изискването за компетентно управление на неговите ресурси, напомням, че Съдът не определя по субективен начин съотношението „главно/второстепенно“ с оглед на положението на засегнатите от спора частноправни субекти, а обективно, с оглед на целта на спорната правна уредба. Впрочем констатирам, че Съдът прилага тази практика в значителен брой решения, установяващи неизпълнение на задължения ( 25 ).

51. След тези уточнения следва да се напомни, че в решение SEGRO и Horváth Съдът постановява, че правна уредба като член 108, параграф 1 от Закона от 2013 г. за преходните мерки не само препятства свободното движение на капитали, а и може да доведе до непряка дискриминация на основание гражданство или произход на капитали.

52. Освен това в същото решение Съдът изключва възможността за обосноваване на тази правна уредба с мотивите, изложени от унгарското правителство в нейна защита ( 26 ), по-специално предвид нейния непропорционален характер.

53. Поради това не се налага настоящото заключение да разглежда съвместимостта на посоченото законодателство със свободното движение на капитали, гарантирано в член 63 ДФЕС. По този въпрос първото твърдение за нарушение на Комисията е безспорно основателно поради съображенията в решение SEGRO и Horváth, към които, както и към моето заключение по тези дела, препращам читателя ( 27 ).

54. Действително в исковата си молба Комисията сочи нарушение на общите принципи на правото на Съюза на правна сигурност и на оправдани правни очаквания, поради това че спорната правна уредба не предвижда при отпадането ex lege на разглежданите права на плодоползване нито преходен период, нито обезщетение ( 28 ). От същата искова молба обаче е видно, че Комисията се позовава на тези принципи „за изчерпателност“, посочвайки ги само като допълнителни доводи в анализа на съвместимостта на спорната правна уредба с посочените свободи на движение. Тъй като първото ѝ твърдение за нарушение е основателно поради други съображения, не се налага Съдът да се произнася във връзка с въпросните принципи ( 29 ). Впрочем в съдебното заседание Комисията потвърди, че не е имала намерение да иска самостоятелно разглеждане на тези принципи, и освен това посочи, че тяхното спазване няма как да се прецени отделно от разглеждането на свободите на движение. Изцяло споделям този извод, както ще изясня по-долу в настоящото заключение ( 30 ).

В. По второто твърдение за нарушение (съвместимост на спорната правна уредба с член 17 от Хартата)

55. С второто си твърдение за нарушение по същество Комисията иска от Съда да установи, че член 108, параграф 1 от Закона от 2013 г. за преходните мерки е в противоречие с правото на собственост, гарантирано в член 17, параграф 1 от Хартата.

1. Доводи на страните

56. Комисията твърди, че основните права, гарантирани от Хартата, са приложими, когато съответната национална правна уредба попада в приложното поле на правото на Съюза. Точно такъв бил случаят, когато правната уредба може да възпрепятства една или няколко от свободите на движение, гарантирани с Договора за функционирането на ЕС, и когато съответната държава членка се позовава на императивни съображения от общ интерес, за да обоснове подобно препятствие.

57. Освен това, макар че в решение SEGRO и Horváth не разгледал въпроса за зачитането на основните права, Съдът бил длъжен да се произнесе по този въпрос в настоящото производство.

58. В това отношение Комисията твърди, че към правото на собственост, гарантирано в член 17 от Хартата, спадат и правата на плодоползване, чието отпадане спорната правна уредба предвижда. Всъщност като цяло този член обхващал всички имуществени права, от които в съответната правна система произтича установено правно положение, позволяващо самостоятелно упражняване на тези права от или в полза на техния титуляр.

59. Що се отнася до намесата в това право, тя настъпвала, подобно на отчуждаването, при отпадане, отнемане или фактическо лишаване от имуществото, включително когато отпадането, както в случая, се отнасяло само за две от трите правомощия, съставляващи правото на собственост, а именно за правото на ползване и владение.

60. Разглежданото в настоящо дело отпадане обаче не било оправдано. От една страна, то се основавало на погрешна обща презумпция, че всички договори за плодоползване, сключени между лица без родствена връзка, са имали за цел заобикаляне на правилата, ограничаващи придобиването на собственост върху земеделски земи. От друга страна, споменатото отпадане било неочаквано и непредвидимо, без да е придружено от необходимия преходен период, като същевременно се съкращавал 20-годишният преходен период, предоставен преди това на инвеститорите. Освен това, дори да можело да се обоснове, отпадането на тези права не било пропорционално.

61. От своя страна унгарското правителство твърди, че самостоятелно разглеждане на спорното законодателство с оглед на Хартата не е необходимо.

62. При всички положения, на първо място, от решение № 25 от 21 юли 2015 г. на Alkotmánybíróság (Конституционен съд) следвало, че отпадането ex lege на въпросните права на плодоползване не било сходно с отчуждаването. Освен това отпадането било обосновано поради общ интерес. Освен това гражданскоправните норми, предвиждащи задължение за собственика да уреди плащанията си към бившия плодоползвател, които можели да бъдат изискани незабавно при погасяване на правото на плодоползване, позволявали на плодоползвателя да получи справедливо, пълно и своевременно обезщетение за претърпените загуби.

63. На второ място, разглежданите по настоящото дело права на плодоползване не можели да попаднат под действието на член 17, параграф 1 от Хартата, тъй като били придобити незаконосъобразно и недобросъвестно.

2. Анализ

а) Предварителни съображения

64. Второто твърдение за нарушение на Комисията е забележително. Доколкото ми е известно, всъщност за първи път тази институция иска от Съда да констатира, че държава членка е нарушила разпоредба от Хартата ( 31 ). Твърдението за такова нарушение обаче не е неочаквано. Още в съобщението си от 2010 г. за прилагането на Хартата Комисията отбелязва, че тя ще започва „[в]секи път, когато това е необходимо, […] производства за установяване на неизпълнение на задължения от държавите членки поради неспазване на Хартата при прилагане на правото на Съюза“ ( 32 ). До момента обаче посочената институция видимо се въздържа ( 33 ).

65. Настоящото дело е едно от редицата производства ( 34 ), в които Комисията твърди нарушение, като иска от Съда, най-напред, да се произнесе по съвместимостта на правна уредба на държава членка със свободите на движение, гарантирани от Договора за функционирането на ЕС, а след това, отделно да изследва същата правна уредба с оглед на Хартата.

66. Допустимостта на подобен иск не повдига въпроси с оглед на член 258 ДФЕС ( 35 ). Съгласно този член Комисията може да предяви иск, за да се установи, че държава членка „не е изпълнила задължение, произтичащо от Договорите“. Въпросното задължение безспорно включва гарантираните от Хартата права, чиято задължителна сила произтича от препращането в член 6, параграф 1, първа алинея ДЕС, което ѝ придава „същата юридическа сила като Договорите“.

67. При все това Съдът е компетентен да констатира нарушение на гарантираните от Хартата права само ако нейните разпоредби обвързват тази държава членка в рамките на разглежданото положение ( 36 ). Следователно настоящото дело отново повдига въпроса за компетентността на Съда да се произнася относно спазването от държавите членки на основни права, признати в правния ред на Съюза.

68. Трябва да не се изпуска от поглед контекстът, в който се вписва този въпрос. По същество степента, в която държавите членки са обвързани по силата на правото на Съюза от изискванията за защита на основните права, е деликатен проблем от конституционен порядък с основополагащо значение, който засяга разпределението на компетенциите в Съюза. Налагането на задължение на държавите членки, когато предприемат действия, да спазват предвидените в правото на Съюза основни права, води до ограничаване на политическите и законодателните възможности в тях, докато, относително погледнато, правомощията на Съюза за тяхното определяне се увеличават. В този смисъл основните права крият централизиращ потенциал ( 37 ). Освен това в институционален план под въпрос е степента, в която Съдът, като последна съдебна инстанция, е компетентен да замести националните конституционни юрисдикции и Европейския съд по правата на човека ( 38 ) в проверката на законодателството и действията на държавите членки с оглед на основните права.

69. Съставителите на Хартата, които безспорно са осъзнавали този проблем, полагат усилия да ограничат изрично обстоятелствата, при които тя намира приложение в националното законодателство. В съответствие с член 51, параграф 1 от Хартата нейните разпоредби се отнасят за държавите членки „единствено когато те прилагат правото на Съюза“. Освен това Хартата и Договорите уточняват, че тя не разширява приложното поле на правото на Съюза извън компетенциите на Съюза, не създава никакви нови компетенции или задачи за Съюза и не променя компетенциите и задачите, определени в Договорите ( 39 ).

70. В своето решение Åkerberg Fransson ( 40 ) Съдът постановява, че „гарантираните от Хартата основни права трябва да се зачитат, когато националната правна уредба попада в приложното поле на правото на Съюза“, и че „не може да е налице положение, което се обхваща от това право, но при което посочените основни права са неприложими“, поради което„[п]риложимостта на правото на Съюза включва приложимостта на основните права, гарантирани от Хартата“. С това Съдът потвърждава наличието на „историческа приемственост“ ( 41 ) между практиката си относно възможността за позоваване на основните права, признати за общи принципи на правото на Съюза, и приложното поле на Хартата.

71. В това отношение бих искал да напомня, че в съответствие с практиката на Съда положенията, в които държавите членки са обвързани от основните права, признати в правния ред на Съюза, по принцип могат да се класифицират поне в две категории.

72. От една страна, съгласно трайната съдебна практика, установена с решение Wachauf ( 42 ), тези основни права обвързват държавите членки, когато прилагат правни актове на Съюза, поради което, доколкото е възможно, те са задължени да прилагат тези актове така, че да не нарушават посочените права ( 43 ).

73. От друга страна, в съответствие със съдебната практика, установена с решение ERT ( 44 ), когато дерогира с национална правна уредба правото на Съюза и я обосновава с признати от последното съображения, държава членка може да се основе на тях само ако въпросната правна уредба е в съответствие с основните права.

74. Комисията основава второто си твърдение за нарушение на тази насока в съдебната практика. Според нея в случая член 17, параграф 1 от Хартата е приложим, тъй като със спорната правна уредба Унгария дерогира свободата на установяване и свободното движение на капитали.

75. При все това Комисията иска от Съда да разгледа въпроса за евентуално нарушение на Хартата не в рамките на евентуална обосновка на спорното законодателство с оглед на посочените свободи на движение, което е предмет на първото твърдение за нарушение, а отделно от този въпрос, за да получи самостоятелна констатация за нарушение на Хартата. Всъщност тази институция по същество счита, че когато национална правна уредба, която дерогира свобода на движение, същевременно може да ограничи и гарантираните от Хартата основни права, евентуалното нарушаване на Хартата трябва да се разгледа отделно.

76. Не споделям това виждане. Както посочих в заключението си по съединени дела SEGRO и Horváth ( 45 ), в съответствие със съдебната практика, установена с решение ERT, въпросите за евентуално нарушение на гарантирано от Хартата основно право, както и за зачитането на принципите на правна сигурност и на оправдани правни очаквания, посочени от Комисията в рамките на първото ѝ твърдение за нарушение ( 46 ), не могат да се разглеждат от Съда отделно от въпроса за нарушение на свободите на движение. Поради това намирам за необходимо в настоящото заключение да изложа по-подробно причините за моята позиция.

б) Причина за съществуването и границите на съдебната практика по решение ЕRT

77. Следва да се напомни, че делото, приключило с решение ERT, е относно гръцка правна уредба, предоставяща на национален оператор монопол върху радиото и телевизията. В този контекст Съдът е сезиран с поредица въпроси относно съвместимостта на такъв монопол с правото на Съюза и с член 10 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи ( 47 ), който гарантира право на свободно изразяване.

78. Разглежданата правна уредба води до дискриминационни последици, засягащи излъчваните от други държави членки предавания. Поради това тя е несъвместима със свободата на движение, предвидена в член 59 ЕО (понастоящем член 56 ДФЕС), освен ако е оправдана на някое от основанията, изрично предвидени в членове 56 ЕО и 66 ЕО ( 48 ), а именно обществен ред, обществена сигурност и обществено здраве ( 49 ).

79. След това Съдът разглежда член 10 от ЕКПЧ. Като напомня, че не е компетентен да преценява с оглед на тази конвенция националните правни уредби, които не попадат в приложното поле на правото на Съюза ( 50 ), Съдът приема, че в случая следва да разгледа въпроса за основните права ( 51 ).

80. По-конкретно, доколкото Република Гърция възнамерява да се позове на разпоредбите на член 56 ДЕО във връзка с член 66 ДЕО, за да обоснове спорното законодателство, Съдът постановява, че „това основание, предвидено в общностното право“, трябва „да се тълкува с оглед на общите принципи на правото, и по-специално на основните права“. В резултат от това то може да се ползва от изключенията, предвидени в тези разпоредби, само „ако е в съответствие с основните права, чието зачитане се осигурява от Съда“ ( 52 ), включително със свободата на изразяване, закрепена в член 10 от ЕКПЧ, който е част от общностния правен ред като общ принцип на правото ( 53 ). С други думи, спазването на основните права е част от условията, които трябва да се изпълнят, за да се ползват последиците от оправданите основания, свързани с обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве ( 54 ).

81. На пръв поглед съдебната практика, установена с решение ERT, не се основава на също толкова ясна логика, колкото тази в решение Wachauf ( 55 ), отнасящо се до случаите, в които държавите членки прилагат правото на Съюза.

82. Всъщност съдебната практика по решение Wachauf се вписва изцяло в логиката, по силата на която Съдът признава основните права за неразделна част от правния ред на Съюза ( 56 ): от една страна, необходимо е да се предпазят частноправните субекти от незаконосъобразна намеса на Съюза в техните права; от друга страна, държавите членки не биха могли да преразглеждат действията на Съюза с оглед на собствения си конституционен стандарт, тъй като биха накърнили единството, върховенството и ефективността на правото на Съюза. Така националните стандарти не се прилагат, но за сметка на това Съдът включва сред общите принципи на правото, чието спазване гарантира, основните права, вдъхновени от „общите конституционни традиции на държавите членки“ ( 57 ). Тъй като обаче повечето политики на Съюза се прилагат от държавите членки, е необходимо по отношение на тях да се разпростре прилагането на основните права, признати в правния ред на Съюза, когато същите държави членки действат като „представители“ на Съюза. Когато се прилага политика на Съюза, негова отговорност е да гарантира, че държавите членки няма да нарушават основни права от негово име ( 58 ).

83. За сметка на това в положение като по решение ERT съответната държава членка прилага не политика на Съюза, а национална политика, попадаща в областта ѝ на компетентност ( 59 ). Оказва се просто, че с тези си действия въпросната държава членка „е в разрез“ — съзнателно или не — и с правна норма на Съюза, например относно свободите на движение, гарантирани от Договора за функционирането на ЕС, и следва да намери оправдание за това ( 60 ).

84. При все това според мен има три свързани, но самостоятелни нормативни основания, оправдаващи съдебната практика по решение ERT и оправдаващи съществуването ѝ.

85. Най-напред, степента, в която държавите членки могат валидно да дерогират свободните на движение, безспорно е въпрос от обхвата на правото на Съюза ( 61 ). Обхватът на тази възможност зависи от тълкуването на разпоредбите от Договорите относно тези свободи и не би могъл да се определя от всяка държава членка в зависимост от собствените ѝ ценности, тъй като това би засегнало ефективността и еднаквото прилагане на тези свободи във всички държави членки. Същата възможност трябва да е съобразена с принципите и ценностите на Съюза ( 62 ).

86. На следващо място, решение ERT напомня принципа, че правото на Съюза, включително разпоредбите на Договорите относно свободите на движение, трябва винаги да се тълкува в съответствие с основните права, чието спазване се гарантира от Съда. Ако с оглед на тези свободи Съдът приеме за допустимо национално законодателство, което нарушава тези основни права, това би означавало, в разрез с припомнения тук принцип на тълкуване, да се приеме, че въпросните свободи могат да се схващат в смисъл, че търпят подобни нарушения ( 63 ).

87. Накрая, при определени обстоятелства анализът с оглед на основните права е необходим за разрешаването на спор, свързан със свободите на движение. Действително някои оправдателни основания са неразривно свързани с въпроси относно основните права. Такъв е случаят по-специално когато, за да се обоснове тази връзка, държава членка се позовава на мотив, свързан с обществената сигурност или с основно право съгласно нейния национален правен ред ( 64 ). Ще дам за пример делото, приключило с решение Society for the Protection of Unborn Children Ireland (SPUC) ( 65 ). Следва да се напомни, че предмет на разглеждане по това дело е ирландско законодателство, забраняващо разгласяването на всякаква информация относно наличните в други държави членки възможности за аборт, който в Ирландия бе забранен от конституцията съвсем доскоро. Ако в това решение Съдът беше приел — обратно на това, което всъщност приема — че посоченото законодателство съставлява пречка за свободното движение на услуги, щеше да се наложи да разгледа обосновката на Ирландия, основаваща се на правото на живот съгласно уредбата в ирландската конституция. При това положение би било особено трудно от методологична и нормативна гледна точка да не се извърши сравнително претегляне между това право и свободата на изразяване ( 66 ).

88. В последващите си решения, и по-специално в решение Familiapress ( 67 ), Съдът прилага практиката, установена с решение ERT, към положения, в които държава членка се опитва да оправдае дерогация на свободите на движение, като се позовава не на изрично предвидено в Договора за функционирането на ЕС изключение — обществен ред, обществена сигурност, обществено здраве — а на някое от неписаните, приети в практиката на Съда оправдателни основания, наричани „императивни изисквания“, „императивни съображения от общ интерес“ или пък „цели от общ интерес“.

89. Това представлява значително, но според мен оправдано разширяване на обхвата. Всъщност не следва да се прави разлика в зависимост от това дали държава членка се позовава на изрично предвидено в Договора за функционирането на ЕС изключение или на неписано оправдателно основание ( 68 ). И в единия, и в другия случай тя се опира на разпоредба от Договора за функционирането на ЕС, която допуска тази дерогация — при неписаните оправдателни основания това е самата норма относно свободата на движение — и логиката е една и съща: тази разпоредба „се тълкува с оглед на общите принципи на правото, и по-специално на основните права“ ( 69 ).

90. От изложените съображения следва, че съдебната практика по решение ERT се основава на тълкуването на разпоредбите от Договорите относно свободите на движение с оглед на основните права. Функцията на разглеждането на основните права е да се разреши въпросът относно зачитането на свободите на движение ( 70 ). Тази съдебна практика позволява отхвърлянето на посочено от държава членка оправдателно основание поради засягане на основно право, признато в правния ред на Съюза ( 71 ).

91. Така в рамките на съдебната практика по решение ERT въпросите за основните права и за свободите на движение са неразривно свързани. От това според мен следва, че е невъзможно както от методологическа, така и от нормативна гледна точка тези два въпроса да се разделят, както предлага Комисията по настоящото дело.

92. Влизането в сила на Хартата не поставя под съмнение този извод в постановените досега решения на Съда. В това отношение бих искал да напомня, че в решение Pfleger и др. ( 72 ) Съдът потвърждава, че съдебната практика по решение ERT продължава да се прилага и в контекста на Хартата. В посоченото решение Съдът по-специално постановява, че „[в]ъвеждането на предвидено от правото на Съюза изключение от държава членка, за да обоснове възпрепятстването на основна свобода, гарантирана от Договора [за функционирането на ЕС,] трябва да се приеме […] като „прилагане на правото на Съюза“ по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата“ ( 73 ).

93. В решения Berlington Hungary и др. ( 74 ), AGET Iraklis ( 75 ) и Global Starnet ( 76 ), постановени с оглед на изискванията на Хартата, Съдът прилага съвсем праволинейно съдебната практика по решение ERT, вземайки предвид основните права в рамките на анализа на евентуалната обосновка на разглежданите национални правни уредби от гледна точка на приложимите свободи на движение.

94. Действително в решение Pfleger и др. ( 77 ) Съдът формално отделя въпроса за съответствието на разглежданото национално законодателство с оглед на членове 15—17 от Хартата от въпроса за свободите на движение. Според мен обаче не е възможно от това решение да се направят еднозначни изводи. От една страна, разглежданата национална правна уредба може да се оправдае от гледна точка на свободите на движение, като Съдът поверява на запитващата юрисдикция разглеждането на въпроса за пропорционалността ( 78 ). При това положение от перспективата на решение ERT е оправдано да се пристъпи към допълнителен анализ на правната уредба с оглед на разпоредбите на Хартата. От друга страна, в този случай Съдът изключва необходимостта от самостоятелно разглеждане на разпоредбите от Хартата, като посочва, че ако националната правна уредба представлява непропорционално ограничение на свободното предоставяне на услуги, то тя автоматично не би била в съответствие с тях, поради което подобно разглеждане не е необходимо ( 79 ). Ето защо, както посочих в моето заключение по съединени дела SEGRO и Horváth ( 80 ), решение Pfleger и др. ( 81 ) поражда само известно съмнение относно възможността твърдяно нарушение на Хартата да се разглежда независимо от въпроса за нарушението на свободите на движение.

в) Съображенията, поради които според мен Съдът би трябвало да не излиза извън пределите на съдебната практика по решение ERT

95. Според мен второто твърдение за нарушение на Комисията не е продиктувано просто от следване на логиката на съдебната практика по решение ERT. Мисля, че става дума за ново разширяване на обхвата — ако не и за изопачаване — на тази съдебна практика.

96. Комисията иска нито повече, нито по-малко от това Съдът да се произнесе по основно право, гарантирано от Хартата, във връзка с национална правна уредба, за която вече е установено, че е в противоречие с първичното право на Съюза. Приемайки или, обратно, отхвърляйки своята компетентност да се произнесе по второто твърдение за нарушение на Комисията, Съдът ще направи избор между две отделни схващания относно мястото на основните права в случаите на „дерогиране“.

97. Съгласно първото схващане — което произтича от решение ERT — в случаи на „дерогиране“ Съдът не разрешава самия проблем с основните права, както би направил един конституционен съд. Той пристъпва към този проблем, доколкото това се налага, за да провери дали дадена държава членка има основание да дерогира по-конкретно определена свобода на движение. С други думи, Съдът се произнася по въпроси, свързани с основните права, когато тези въпроси попадат в приложното поле на правото на Съюза, разглеждано в неговото функционално измерение.

98. Съгласно второто схващане — което в случая предлага Комисията — контролът за спазването на основните права е отделен от въпроса за съответствието със свободите на движение. Ограничаването на тези свободи действа като входна врата към приложното поле на Хартата. Открехвайки тази врата, държавата членка се задължава да спазва съдържащия се в нея каталог от основни права, а Съдът става компетентен да се произнася самостоятелно относно съвместимостта на съответното национално законодателство с всяко от тях.

99. Според Комисията изследването на законодателствата на държавите членки с оглед на Хартата по дела като настоящото е необходимо, за да се осигури зачитането на върховенството на правото в тези държави. За частноправните субекти, засегнати от въпросните законодателства, констатирането на нарушение на Хартата по тези дела представлявало конкретизация на върховенството на правото. Освен това подобно прилагане на Хартата я правело по-видима и водело до легитимиране на правото на Съюза в очите на всички граждани на Съюза.

100. Според мен Съдът би трябвало да се придържа към първото схващане и да не навлиза на терена, на който Комисията иска да го привлече.

101. На първо място, трябва да се напомни, че в правния ред на Съюза зачитането на разпределението на областите на компетентност между Съюза и държавите членки е също толкова важно измерение на върховенството на правото колкото насърчаването на политиката в областта на основните права ( 82 ). Става дума за легитимността на намесата на Съда в националната политика във връзка с основните права, чието спазване той гарантира.

102. Считам, че с оглед на справедливото разпределение на областите на компетентност Съюзът, с колкото повече политики и инструменти разполага за установяване на общи правила в определена област, толкова по-легитимно може да наложи спазването на предвидените в правото на Съюза основни права. Следва обаче да се напомни, че в случай на дерогация съответната държава членка по подразбиране действа в област, в която Съюзът не разполага с инструмент за уеднаквяване, хармонизиране или дори координиране на съответния въпрос. Тази държава членка прилага национална политика, която попада в област от нейна компетентност. При необходимост се прилага само определена свобода на движение, тоест стандарт за отрицателна хармонизация, колкото и важна да е тя. С други думи, правото на Съюза рамкира компетентността на държавите членки за прилагане на избрана от тях национална политика, но те не черпят тази компетентност от правото на Съюза ( 83 )и то не определя нейното упражняване ( 84 ).

103. Въпреки това, както бе отбелязано в точки 85—87 от настоящото заключение, съдебната практика по решение ERT има солидна нормативна обосновка: 1) изискването да се гарантира еднаквост и ефективност на свободите на движение, 2) задължението при всички обстоятелства Договорът за функционирането на ЕС да се тълкува по начин, който да зачита основните права, и 3) необходимостта от произнасяне относно тези права за разрешаване на спора относно свободите на движение.

104. Следвайки обаче схващането, предложено от Комисията по настоящото дело, тази обосновка губи своето значение: 1) трудно може да се твърди, че е налице риск за еднаквостта и ефективността на свободите на движение, който би следвало да се отстрани, тъй като във всички случаи националната правна уредба е несъвместима с тези свободи, 2) случаят вече не е свързан с тълкуването на Договора за функционирането на ЕС с оглед на основните права, а със самостоятелното прилагане на основно право, и 3) не е необходима намеса в приложното поле на основните права, за да се разреши спорът относно тези свободи. Остава доводът за „приложно поле на правото на Съюза“, схващано не във функционалното му измерение, а чисто формално: при дерогация на правото на Съюза Хартата е приложима. Не съм сигурен обаче, че този довод представлява достатъчна нормативна обосновка в подобен контекст за контрола от страна на Съда на национална политика за спазване на основните права ( 85 ).

105. На второ място, влизането в сила на Хартата не би могло да обоснове разпростиране на компетентността на Съда в областта на основните права в случаите на „дерогиране“. Във връзка с това мога само да напомня, че именно тя не трябва да разширява компетенциите на Съюза ( 86 ). Разширяването на обхвата на съдебната практика по решение ERT освен това би представлявало историческо противоречие от гледна точка на процеса на приемане на този акт.

106. Всъщност трябва да се напомни, че член 51, параграф 1 от Хартата, съгласно който тя обвързва държавите членки само когато те „прилагат“ правото на Съюза, е бил предмет на меко казано бурен процес на изготвяне, в който проличава опасението, че Съдът би прилагал Хартата широко, за да контролира националните законодателства ( 87 ). Както е известно на всички, резултатът е двусмислен: от една страна, текстът на тази разпоредба в нейната окончателна редакция изглежда изключва случаите на „дерогиране“, но от друга страна разясненията, съпътстващи Хартата ( 88 ), упоменават решение ERT. От този процес все пак личи ясно желание за предпазливост при прилагането на Хартата по отношение на националните политики: тя се прилага преди всичко за институциите, органите, службите и агенциите на Съюза и „единствено“ в определени случаи за държавите членки. С оглед на формулировката, избрана от съставителите на Хартата в член 51, параграф 1 от същата, и независимо от разясненията относно Хартата, такава предпазливост е наложителна най-вече в случаите на „дерогиране“.

107. В този контекст в решение Åkerberg Fransson ( 89 ) Съдът с основание утвърждава приемствеността в своята компетентност в областта на основните права ( 90 ), с което гарантира последователност, която може да се приветства, между приложното поле на Хартата и общите принципи на правото на Съюза. За сметка на това трудно би се оказало в съответствие с волята на съставителите на Хартата да се отиде отвъд онова, което се е правело преди нея, в случаите на „дерогиране“. По-специално не съм сигурен, че разглеждането на националната правна уредба с оглед на гарантираните от Хартата основни права, при положение че това не е необходимо за разрешаване на въпроса относно свободите на движение, е в съответствие с логиката в основата на поставеното от същите съставители ограничение в член 51, параграф 1 от нея. В още по-малко съответствие с тази логика би било например да се използва пречка за свободното движение на стоки като възможност да се направи отделен и самостоятелен преглед на национално законодателство през призмата на основно право на работниците като признатото в член 31 от Хартата („Справедливи и равни условия на труд“).

108. На трето място, следва да се напомни, че в Европейския съюз основните права са предмет на многостепенна защита, включваща националните конституции и ЕКПЧ, по която всички държави членки са страни ( 91 ).

109. В този смисъл непроизнасянето на Съда в случай на „дерогиране“ по въпрос, свързан с основните права, не означава от систематична гледна точка, че съществуват празноти в защитата на основните права на гражданите на Съюза. Те разполагат с национални средства за защита, а когато те бъдат изчерпани, могат да подадат жалба до ЕСПЧ.

110. Намесата на Съда в областта на основните права следователно би трябвало да се съсредоточи в областите, които действително попадат в неговите задължения, тоест преди всичко върху действията на самия Съюз, както и върху тези на държавите членки, когато прилагат неговите политики ( 92 ). В това отношение Съдът трябва да изпълнява задълженията си най-усърдно ( 93 ). Обратно, в случай на „дерогиране“, задължение ли е наистина на Съюза и на Съда да се намесват, когато това не се налага, за да се разреши въпрос, свързан със свободите на движение, и да се гарантират единството и ефективността на правото на Съюза?

111. Като върховен тълкувател на правото на Съюза Съдът следва да гарантира зачитането на тези права в сферата на компетентност на Съюза ( 94 ). За разлика от националните конституционни съдилища и ЕСПЧ Съдът няма конкретно за задача да санкционира евентуалните нарушения на основните права, допуснати от държавите членки. Поради това мога сам да го посъветвам в случаите на „дерогиране“ да възприеме стриктно тълкуване на своята компетентност в тази област.

112. Поради изложените съображения предлагам на Съда, главно, да отхвърли второто твърдение за нарушение на Комисията.

г) При условията на евентуалност: самостоятелно разглеждане на член 17 от Хартата по настоящото дело по съображения за изчерпателност

113. Дори да се допусне, че Съдът приеме, че е компетентен да се произнесе по второто твърдение за нарушение на Комисията, при условията на евентуалност стигам до извода, че отделното разглеждане на член 108, параграф 1 от Закона от 2013 г. за преходните мерки с оглед на член 17 от Хартата при всички положения би било за изчерпателност.

114. Всъщност от практиката на Съда следва, че национално законодателство, което ограничава свободите на движение, ограничава и правата, закрепени в член 15 („Свобода при избор на професия и право на труд“), член 16 („Свобода на стопанската инициатива“) и член 17 („Право на собственост“) от Хартата. Освен това, щом не може да бъде обосновано с оглед на тези свободи на движение, ограничението не е допустимо и с оглед на член 52, параграф 1 ( 95 ) във връзка с членове 15, 16 и 17 от Хартата ( 96 ).

115. Същевременно Комисията твърди, че макар поначало да няма основания за отделен анализ с оглед на членове 15 и 16 от Хартата, тъй като съдържанието на тези права съответства на съдържанието на свободите на движение, гарантирани от Договора за функционирането на ЕС, в случая такъв анализ е необходим, тъй като съдържанието на член 17 от Хартата е по-широко отколкото това на свободното движение на капитали или на свободата на установяване.

116. Този довод трудно би ме убедил. Най-напред, следва да отбележа, че в посочената в точка 114 от настоящото заключение практика Съдът не прави разграничение между членове 15, 16 и 17 от Хартата според мен поради една проста причина: правото на собственост е имуществено право, което подобно на свободата на избор на професия и свободата на стопанска инициатива е защитено в рамките на свободите на движение, поради което съдържанието им се припокрива, ако не напълно, поне до голяма степен ( 97 ). По-специално, както припомних в анализа на първото твърдение за нарушение ( 98 ), националните законодателства, които ограничават достъпа до собственост, по-специално поземлена, или уреждат нейното използване, представляват ограничение (главно) на свободното движение на капитали и (второстепенно) на свободата на установяване.

117. В случая при законодателна уредба като съдържащата се в член 108, параграф 1 от Закона от 2013 г. за преходните мерки всъщност е налице пълно припокриване между правото на собственост и свободното движение на капитали.

118. Всъщност в решение SEGRO и Horváth Съдът постановява, че „със самия си предмет“ законодателство, което предвижда погасяване на правата на плодоползване върху земеделски земи, ограничава свободното движение на капитали, тъй като „лишава засегнатото лице както от възможността да продължи да се ползва от придобитото от него право […], така и от възможността да отчужди последното“ ( 99 ). Същите мотиви обосновават извода, че спорната правна уредба води до „лишаване от собственост“, което е забранено от член 17, параграф 1 от Хартата ( 100 ).

119. Освен това в споменатото решение Съдът постановява, че спорната правна уредба не би могла да се обоснове с членове 63 ДФЕС и 65 ДФЕС, отчитайки по-специално обстоятелствата, доказващи именно несъвместимостта на това законодателство с член 17 и член 52, параграф 1 от Хартата, а именно, от една страна, възможността за приемане на мерки, които засягат в по-малка степен съответните права на плодоползване, за да се постигнат преследваните от Унгария цели ( 101 ), и от друга страна, липсата на механизъм за адекватно обезщетяване на засегнатите носители на право на плодоползване ( 102 ).

120. С други думи, анализът, който следва да се направи, за да се докаже както намесата в правата, гарантирани в член 63 ДФЕС и член 17 от Хартата, така и възможността тази намеса да е оправдана, се основава на едни и същи елементи, водещи до идентичен по същество резултат.

121. В този контекст изкуствеността на самостоятелното изследване на спорната правна уредба с оглед на член 17 от Хартата, след като същата вече е била анализирана с оглед на член 63 ДФЕС, се потвърждава и от факта, че по второто твърдение за нарушение страните в основни линии сочат същите доводи както във връзка с първото твърдение за нарушение и дори се ограничават само да препратят към тях.

122. Не намирам за убедителен и довода на Комисията, че самостоятелното изследване на спорното законодателство с оглед на член 17 от Хартата било необходимо, за да се осигури на частноправните субекти по-добро положение пред националните юрисдикции, особено във връзка с евентуални искове за отговорност срещу унгарската държава.

123. В действителност изпитвам силни съмнения относно ползата за засегнатите частноправни субекти от евентуално решение на Съда, в което се установява нарушение на член 17 от Хартата. Техните интереси вече са защитени от член 63 ДФЕС, представляващ норма с директен ефект, на която е възможно позоваване пред националния съд. Последният член „упреква“ спорната правна уредба в същите недостатъци, които се санкционират от споменатия член 17 — лишаване от собственост без обезщетение — и едновременно с това дава на частноправните субекти право на справедливо обезщетение за лишаването им от собственост. Накратко, Съдът не би направил пропуск в изпълнението на задачата си по опазване на правата, които частноправните субекти черпят от правото на Съюза, ако не се произнесе по този член. По-специално, предвидените в това отношение условия в правото на Съюза за евентуални искове за отговорност на държавата ( 103 ) могат вече да са изпълнени предвид несъвместимостта на спорното законодателство с член 63 ДФЕС. При това положение умножаването на правните норми на Съюза, на които се прави позоваване, няма да позволи на частноправните субекти да изтъкнат по-голяма вреда.

124. Такъв анализ на спорната правна уредба от гледна точка на член 17, параграф 1 от Хартата също не би могъл да има според мен за цел единствено да се даде възможност на Комисията в евентуално бъдещо производство за неизпълнение на задължения, произтичащи от вече установено неизпълнение на задължения, да поиска по-висока глоба или периодична имуществена санкция за Унгария. Тъй като свободите на движение, гарантирани от Договора за функционирането на ЕС, са основни норми на първичното право на Съюза, нарушението на някоя от тях само по себе си вече се счита за „тежко“ за целите на изчисляване на финансовите санкции ( 104 ). Не виждам какво установяването на нарушение на правото на собственост би могло да добави към уравнението по настоящото дело.

125. Накрая, самостоятелното разглеждане на споменатия член 17, параграф 1 не би могло да се наложи единствено поради това че производството за неизпълнение на задължения е обективно и поради това Комисията следва да определи правилата, които твърди, че държавата членка е нарушила, а Съдът е задължен да провери дали неизпълнението е налице или не ( 105 ).

126. В това отношение следва да се напомни, че въведеното с член 258 ДФЕС производство има за цел да установи действия на държава членка, които са в нарушение на правото на Съюза. Целта на това производство е да се осигури недопускане на неизпълнение на задължения и отстраняване на неговите последици ( 106 ). В случая обаче, както полагам усилия да докажа, член 63 ДФЕС и член 17, параграф 1 от Хартата защитават едни и същи интереси и санкционират едни и същи недостатъци в националното законодателство. Следователно отговорът от гледна точка само на първия член е достатъчен, за да се изпълни тази цел.

127. Освен това, доколкото ми е известно, в рамките на производството по преюдициално запитване Съдът не изследва националната правна уредба с оглед на Хартата по съображения за изчерпателност, когато вече е установено несъответствието ѝ с друга материалноправна норма на Съюза ( 107 ). Решение SEGRO и Horváth илюстрира този подход. Според мен това е добра правораздавателна политика ( 108 ) и мисля, че би било жалко тя да се изостави в производството за неизпълнение на задължения.

д) При условията на евентуалност спрямо предходното: изследване на спорната правна уредба с оглед на член 17 от Хартата

128. Ако Съдът не възприеме моята позиция и реши да изследва спорната правна уредба с оглед на член 17 от Хартата, при условията на евентуалност спрямо предходното предлагам следните бележки.

1) Предварителни съображения

129. Основното право на собственост отдавна е сред общите принципи на правото на Съюза, чието спазване се гарантира от Съда ( 109 ). Това право вече е записано в член 17 от Хартата, параграф 1 ( 110 ) от който предвижда, че „[в]секи има право да се ползва от собствеността на имуществото, което е придобил законно, да го ползва, да се разпорежда с него и да го завещава. Никой не може да бъде лишен от своята собственост, освен в обществена полза, в предвидените със закон случаи и условия и срещу справедливо и своевременно обезщетение за понесената загуба. Ползването на имуществото може да бъде уредено със закон до степен, необходима за общия интерес“.

130. Разясненията относно Хартата уточняват, че в съответствие с член 52, параграф 3 от нея правото на собственост, признато в член 17, параграф 1 от нея, има същия смисъл и обхват като правото, гарантирано в член 1 от Допълнителния протокол към ЕКПЧ ( 111 ). Следователно за тълкуването на първата посочена разпоредба следва да се вземе предвид смисълът, който ЕСПЧ придава на последната посочена разпоредба ( 112 ).

131. С оглед на тези два текста по-нататък в настоящото заключение ще изложа причините, поради които според мен премахнатите в съответствие с член 108, параграф 1 от Закона от 2013 г. за преходните мерки права на плодоползване представляват „имущество“ (2), което е „придобито законно“ (3), а спорната правна уредба води до намеса в тези права, съставляваща „лишаване от собственост“ (4), което не може да бъде оправдано (5).

2) По понятието „имущество“

132. Съгласно практиката на ЕСПЧ по член 1 от Допълнителния протокол № 1 към ЕКПЧ и тази на Съда по член 17, параграф 1 от Хартата понятието „имущество“, защитено от основното право на собственост, е автономно по обхват, тоест не зависи от възприетите във вътрешното право квалификации и не се изчерпва със собствеността в тесен смисъл ( 113 ).

133. Според ЕСПЧ, за да се определи дали едно лице разполага със защитено „имущество“, трябва да се изследва дали обстоятелствата, разглеждани в тяхната цялост, показват, че то е носител на „съществен интерес“, защитен от член 1 от Допълнителния протокол № 1 към ЕКПЧ. В този смисъл обект на защита е не само „настоящото имущество“, но и всички „имуществени права“, включително вземанията, по силата на които това лице може да твърди, че с оглед на вътрешното право разполага с основателно правно очакване, че ще придобие действителната полза, присъща на правото на собственост ( 114 ).

134. От своя страна Съдът постановява, че „имущество“ по член 17, параграф 1 от Хартата са всички „имуществени права“, от които от гледна точка на правния ред възниква „придобито правно положение, позволяващо самостоятелно упражняване на тези права от и в полза на техния носител“ ( 115 ). Въпреки че посоченият критерий се различава по формулировката си от възприетия от ЕСПЧ критерий, по същество се гарантират едни и същи интереси.

135. В съответствие с възприетия от Съда критерий, за да се определи дали разглежданите по настоящото дело права на плодоползване са защитено „имущество“, следва да се провери дали са изпълнени две условия, а именно, от една страна, дали тези права имат имуществена стойност, и от друга страна, дали от тях възниква придобито правно положение, позволяващо самостоятелно упражняване на тези права от и в полза на техния носител.

136. Относно първото условие бих искал да отбележа, подобно на Комисията, че правото на плодоползване предоставя на своя носител частична власт над чужда вещ. То всъщност позволява същата да се използва (usus) и да се получават доходите от нея (fructus), докато правото на разпореждане с вещта (abusus) остава у собственика — който поради ограничените си правомощия се нарича „гол собственик“ ( 116 ). Поради това плодоползването традиционно се счита за разчленяване на правото на собственост или за ограничено вещно право, което трябва да се квалифицира като личен сервитут ( 117 ).

137. Право, което позволява ползването на вещ по този начин, безспорно представлява за своя носител елемент на обогатяване и следователно е имуществено. Освен това следва да се напомни, че разглежданите по настоящото дело права на плодоползване са върху земеделски земи и позволяват обработването им. Поради това тези права имат съществена имуществена стойност. В тази връзка, противно на това, което изглежда твърди унгарското правителство, обстоятелствата, че разглежданото плодоползване е договорно учредено и предоставя на носителите си по дефиниция само частична власт върху съответните земи, са ирелевантни ( 118 ).

138. Това тълкуване не се поставя под съмнение от довода на унгарското правителство, изложен в съдебното заседание, че премахнатите от спорното законодателство права на плодоползване са били непрехвърлими и поради това според посоченото правителство не са имали пазарна стойност.

139. Всъщност евентуалните законови или договорни ограничения на прехвърлимостта на правата на плодоползване ( 119 ) не засягат техния имуществен характер. В тази връзка е достатъчно да се отбележи, че въпросните права всъщност са били отстъпени в рамките на договорно правоотношение от собствениците на земите на плодоползвателите. Както признава унгарското правителство в съдебното заседание, учредяването на тези права е станало основание за насрещна парична престация. Сами по себе си тези обстоятелства показват наличието на имуществен характер ( 120 ).

140. Относно второто условие не се налага да се напомня, че щом плодоползването е вещно право, правомощията, които предоставя на носителя си, са изключителни, тоест противопоставими на всички ( 121 ). Следователно от разглежданите по настоящото дело права на плодоползване очевидно възниква придобито правно положение, позволяващо самостоятелно упражняване на тези права от и в полза на техния носител.

3) По условието въпросното имущество да е законно придобито

141. Следва да се напомни, че според унгарското правителство премахнатите със спорната правна уредба права на плодоползване не са обхванати от защитата, предвидена в член 17, параграф 1 от Хартата, тъй като придобиването на въпросните права е било незаконосъобразно и нищожно ab initio с оглед на приложимите гражданскоправни норми.

142. Всъщност, от една страна, доколкото посочените права са учредени преди 1 януари 2002 г. в полза на чуждестранни лица, приложимата в областта на валутния контрол национална правна уредба изисква за придобиването им от тези лица разрешение, издадено от органа, който отговаря за валутния контрол, а именно Националната банка на Унгария. От предоставена от последната институция информация е видно, че по повод придобиване на права на плодоползване върху земеделски земи никога не е било искано издаване на каквото и да било разрешение. Без такова разрешение учредяването на разглежданите права на плодоползване не било валидно.

143. От друга страна, договорите за учредяване на плодоползване са били сключени с измама, за да се заобиколи законовата забрана за физически лица без унгарско гражданство и за юридически лица да придобиват право на собственост върху земеделски земи.

144. В тази връзка, видно от текста си, член 17, параграф 1 от Хартата защитава единствено имуществото, което е „придоби[то] законно“. Това условие не се съдържа в текста на член 1 от Допълнителния протокол № 1 към ЕКПЧ. Поради това според мен то не трябва да се тълкува твърде широко, тъй като в противен случай би се стигнало под прага на защита, предлаган от последната разпоредба. Поради това според мен същото условие трябва да се счита за изпълнено, когато придобиването на разглежданото имущество може основателно да се счита за действително и законосъобразно до приемането на засягащите го спорни мерки с оглед на оправданите правни очаквания на притежателите на това имущество.

145. В случая, що се отнася до твърдяната изначална недействителност на придобиването на правата на плодоползване, за които спорната правна уредба предвижда, че отпадат, не съм убеден, на първо място, че унгарското правителство действително следва тълкуването на гражданскоправните норми, което предлага.

146. Всъщност относно факта, че носителите на отпадналите права на плодоползване не са получили разрешение от органа за валутен контрол, действително от член 215, параграфи 1 и 3 от отменения Граждански кодекс следва, че ако одобрението на държавен орган е необходимо за влизането в сила на договор, то за него се прилагат правните последици на нищожността, ако такова одобрение не бъде получено.

147. При все това, от една страна, както поддържа Комисията и както самото унгарско правителство признава в отговора на мотивираното становище, няма решение на унгарски съд, в което да се приема, че липсата на разрешение за валутен обмен е порок, даващ основание договор за плодоползване да се счита за нищожен ab initio.

148. От друга страна, Комисията сочи, че от практиката на унгарските съдилища по член 237, параграфи 1 и 2 от отменения Граждански кодекс се установява, че преди да прогласи нищожността на договора, съдът трябва най-напред да провери дали същият подлежи на саниране, което е възможно, ако основанието за неговата нищожност е отпаднало след неговото сключване по-специално в случай на изменение в приложимите правни норми. Задължението за получаване на разрешение за обмен е отменено, считано от 16 юни 2001 г. във връзка с придобиването на имуществени права ( 122 ). Следователно, дори да се допусне, че договорите, с които разглежданите права на плодоползване са били учредени, в определен момент са могли да бъдат нищожни поради липсата на такова разрешение, те биха могли да бъдат санирани с обратна сила към същия този момент ( 123 ). Това тълкуване на националното право ми се струва напълно разумно.

149. Относно твърдяното основание за недействителност, свързано със заобикалянето на ограниченията за придобиване на земеделски земи, отново унгарското правителство не съобщава за наличието на решение на национален съд, с което на това основание да е обявено за незаконосъобразно право на плодоползване. За сметка на това Комисията се позовава на решение на Kúria (Върховен съд, Унгария), в което той по същество приема, че учредяването на право на плодоползване върху земеделска земя не може само по себе си да се счита за такова заобикаляне.

150. На второ място, дори да се приеме за правилно, тълкуването на националните гражданскоправни норми, предлагано от унгарското правителство, не би могло да попречи разглежданото плодоползване да се счита за „законно придобито“ имущество с оглед на оправданите правни очаквания, които обстоятелствата са могли да породят у носителите на тези права.

151. В това отношение бих искал да напомня, че след законодателните промени, внесени през 1991 г. и 1994 г., с които се забранява придобиването на земеделски земи от физически лица без унгарско гражданство и от юридически лица, съвсем очевидно всички лица продължават да могат свободно да придобиват право на ползване върху такива земи. Законът от 1994 г. за обработваемите земи е изменен едва от 1 януари 2002 г., за да се изключи и възможността с договор да се учредява право на плодоползване върху земеделски земи в полза на тези физически или юридически лица. Разглежданите в настоящия иск права обаче са учредени преди тази дата.

152. По този начин, както сочи Комисията, разглежданите права на плодоползване са били учредени — поне привидно — законосъобразно и без възражения са били вписани в имотния регистър от компетентните държавни органи. Това вписване представлява решаващо обстоятелство ( 124 ) предвид значението му от доказателствена гледна точка ( 125 ) и от гледна точка на противопоставимостта на въпросните права на трети лица ( 126 ). Освен това никой не оспорва законосъобразността на тези права до приемането на спорната правна уредба — в някои случаи в продължение на много години ( 127 ).

153. При тези обстоятелства унгарското правителство не би могло да отрече съществуването на оправдани правни очаквания, позовавайки се на недобросъвестността на съответните носители на право на плодоползване. Всъщност недобросъвестността не се презумира, тя трябва да се докаже ( 128 ). Както сочи Комисията, това правителство не може просто да твърди абстрактно, без да разглежда случаите поотделно, че всеки плодоползвател, който няма качеството близък родственик на собственика на земята и който само се е възползвал от възможностите, предоставени от действащото законодателство, е действал недобросъвестно.

4) По понятието „лишаване от собственост“

154. Член 17, параграф 1 от Хартата съдържа, също както и член 1 от Допълнителния протокол № 1 към ЕКПЧ ( 129 ), три отделни норми, а именно: общо правило (в първото изречение, „[в]секи има право да се ползва от собствеността на имуществото […]“), правило относно лишаването от собственост (във второто изречение, „[н]икой не може да бъде лишен от своята собственост […]“) и правило относно уредбата на ползването на имуществото (в третото изречение, „[п]олзването на имуществото може да бъде уредено със закон […]“).

155. Както отбелязах, спорната правна уредба според мен води до намеса в основното право на собственост на носителите на права на плодоползване, засегнати от него, и то представлява лишаване от собственост (съгласно второто изречение на член 17, параграф 1 от Хартата).

156. Всъщност, видно от практиката на ЕСПЧ, такова лишаване е налице в случай на прехвърляне на собственост в резултат от официално отчуждаване на имущество ( 130 ).

157. От една страна, спорната правна уредба, премахвайки ex lege някои заварени права на плодоползване върху земеделски земи, действително отчуждава въпросните права от притежателите им. Тези лица реално са лишени от правото на използване на тези земи (usus) и от правото на добиване на доходи от тях (fructus) ( 131 ).

158. От друга страна, в резултат от отпадането на въпросните права на плодоползване правомощията в рамките на правото на собственост, от които същите лица се ползват върху тези земеделски земи (usus и fructus), се прехвърлят — или по-точно се връщат — на собствениците на земите. Както основателно твърди Комисията, обстоятелството, че прехвърлянето не е било в полза на самата държава, а на частноправен субект — голия собственик — е ирелевантно ( 132 ).

159. Поради това двата аспекта на лишаването от собственост — отчуждаване и прехвърляне — според мен в случая са налице.

5) По възможността за обосновка на такова лишаване от собственост

160. Въпросът относно възможността да се обоснове спорната правна уредба изисква най-напред да се изясни методологията, която следва да се приложи.

161. В това отношение в рамките на член 1 от Допълнителния протокол № 1 към ЕКПЧ критерият за обосновка на мярка, водеща до лишаване от собственост, се състои в проверката, най-напред, съгласно предвиденото в текста, дали лишаването е „в интерес на обществото“ и „съгласно условията, предвидени в закона и в общите принципи на международното право“.

162. На следващо място, в съответствие с поставените в практиката на ЕСПЧ изисквания, следва да се установи дали националният законодател е осигурил „справедливо равновесие между изискванията на общия интерес на общността и изискванията за защита на основните права на личността“, което означава да се провери наличието на „разумно съотношение на пропорционалност между използваните средства и преследваната цел от всяка мярка, с която лицето се лишава от собствеността си“ ( 133 ).

163. За да установи дали разглежданото лишаване от собственост зачита търсеното справедливо равновесие, Съдът трябва по-специално да провери дали то не налага на засегнатия частноправен субект „непропорционална тежест“ ( 134 ). За да прецени дали това е така, ЕСПЧ разглежда условията на обезщетението ( 135 ). Съгласно постоянната му практика без изплащането на „сума в разумно съотношение със стойността на имуществото“ ( 136 ) лишаването от собственост обикновено води до прекомерно засягане, а пълната липса на обезщетение би могла да се обоснове на плоскостта на член 1 само при изключителни обстоятелства ( 137 ). Освен това, за да се удовлетвори изискването за пропорционалност, това обезщетение трябва да се предостави в разумен срок ( 138 ).

164. В установената с Хартата система нещата изглежда се усложняват. От една страна, съгласно член 17, параграф 1 от Хартата мярка, водеща до лишаване от собственост, може да се приеме само 1) в обществена полза, 2) ако е предвидена в закона и 3) срещу „справедливо“ и „своевременно“ изплатено обезщетение — като последните два елемента кодифицират изискванията съгласно практиката на ЕСПЧ.

165. От друга страна, член 52, параграф 1 от Хартата се прилага като „обща дерогационна клауза“. В съответствие с тази разпоредба всяко ограничаване на упражняването на правото на собственост трябва да бъде 4) предвидено в закона, 5) да зачита „основното съдържание“ на това право и 6) да спазва принципа на пропорционалност, който от своя страна изисква ограничението да е а) необходимо и б) да отговаря на призната от Съюза цел от общ интерес или на необходимост да се защитят правата и свободите на други хора.

166. С оглед обаче на изискването, произтичащо от член 52, параграф 3 от Хартата, да не се стига до равнище на защита, което е по-ниско от предвиденото в ЕКПЧ, мисля, че това множество от условия може да се прегрупира по следния начин: – лишаването от собственост трябва да е предвидено в закона (условия 2 и 4), – то трябва да преследва цел от общ интерес (условия 1 и 6 б), – това лишаване трябва да е пропорционално с оглед на посочената цел (условие 6 а) и – в разумен срок трябва да се изплати обезщетение в разумно съотношение със стойността на имуществото (условия 3 и 5) ( 139 ).

167. Следователно в случая спорното законодателство трябва да се разгледа с оглед на тези четири условия.

i) Изискването за законосъобразност

168. В съответствие с практиката на ЕСПЧ изразът „предвиден в закона“ означава, че условията и редът за въпросното лишаване от собственост се определят от норми на вътрешното право, които са достатъчно достъпни, точни и предвидими ( 140 ).

169. В случая спорната правна уредба предвижда по достъпен, точен и предвидим начин премахването на правата на плодоползване, учредени върху земеделски земи в полза на лица, които нямат близка родствена връзка със собственика на земите. Освен това унгарският закон предвижда точно кога лицата имат такава родствена връзка ( 141 ). Поради това считам, че това първо условие е изпълнено.

ii) Наличие на цел от общ интерес

170. Относно наличието на „обществена полза“, оправдаваща разглежданото лишаване, ЕСПЧ признава на държавите членки, страни по ЕКПЧ, широка свобода на преценка. Този съд зачита начина, по който националният законодател разглежда изискванията, свързани с „обществената полза“, освен ако преценката му се окаже „очевидно лишена от разумна основа“ ( 142 ).

171. Следва да се напомни, че унгарското правителство се позовава на три различни цели, за да оправдае спорното законодателство, а именно на цел, свързана със селскостопанската политика, на желанието да се санкционират нарушения на националното законодателство в областта на валутния контрол, както и целта в името на обществения ред да не се допускат злоупотреби при придобиване на права ( 143 ).

172. Предвид свободата на преценка, с която трябва да разполагат държавите членки в тази сфера, според мен може да се приеме, че подобни цели се признават от Съюза за цели от общ интерес по смисъла на член 17, параграф 1 и на член 52, параграф 1 от Хартата.

iii) Пропорционалност на спорната правна уредба

173. По принцип, подобно на ЕСПЧ, Съдът би трябвало да признае свобода на преценка на националния законодател по отношение на пропорционалността на лишаването от собственост ( 144 ).

174. При все това, дори като отчитам тази свобода на преценка, според мен спорното лишаване от собственост не може да се счита за пропорционално с оглед на преследваните от Унгария цели.

175. От една страна, според мен тази държава членка носи тежестта да докаже пропорционалността на отпадането ex lege на съответните права на плодоползване. Тя обаче реално не представя доказателства за целта, а в основни линии само поддържа, че въпросните права на плодоползване са незаконосъобразни.

176. От друга страна, при всички положения Комисията посочва, че определени по-малко драстични мерки от това отпадане ex lege биха позволили постигането на преследваните от Унгария цели. Във връзка с целта, свързана със селскостопанската политика, би било възможно от ползвателя да се изисква да запази селскостопанското предназначение на съответната земя евентуално като лично и ефективно осигури нейното обработване при условия, които могат да гарантират устойчивостта ѝ. Относно целта да се санкционират евентуални нарушения на националното законодателство в областта на валутния контрол — обикновените глоби биха били достатъчни. Що се отнася до целта да не се допускат злоупотреби при придобиване на права, тя не би могла да обоснове отпадане на съответните права на плодоползване без проверка относно наличието на измама във всеки отделен случай ( 145 ). Освен това според мен тези цели не обосновават премахването на въпросните права на плодоползване при предоставяне на толкова кратък преходен период ( 146 ).

iv) Ред за обезщетяване

177. Следва да се напомни, че спорната правна уредба не предвижда конкретен механизъм за обезщетение на отчуждените плодоползватели. Те могат да получат обезщетение само от собствениците на земи в рамките на спогодба, която трябва да се постигне при погасяване на плодоползването в съответствие с правилата на гражданското право ( 147 ).

178. Комисията и унгарското правителство спорят относно конкретните правила, които трябва да се приложат, и относно обхвата на обезщетението, което плодоползвателят може да получи от собственика. Комисията счита, че това е член 5:150, параграф 2 от новия Граждански кодекс ( 148 ), който се ограничава до въпроса относно възстановяването при изтичането на плодоползването на стойността на необходимите разноски за извънредни ремонти и поправки, направени от плодоползвателя, за които по принцип отговаря собственикът. За сметка на това унгарското правителство твърди, че преди всичко се прилага член 6:180, параграф 1 от този кодекс ( 149 ), който урежда последиците от правната невъзможност за изпълнение на договор, евентуално допълнен от спогодба на основание на посочения член 5:150, параграф 2. Като цяло според това правителство плодоползвателят би могъл да получи обезщетение, равняващо се на процент от насрещната финансова престация, която той първоначално е направил за плодоползването, и на направените от него инвестиции — за инструменти, насаждения и пр. — подобряващи стопанството. В отговор Комисията посочва, че при всички положения това обезщетение не би покрило нито инвестициите, които не могат пряко да се остойностят, но са направени от плодоползвателя с очакването, че ще продължи да се ползва от земята, нито пропуснатите ползи.

179. Според мен, независимо кой е приложимият член от унгарския Граждански кодекс, предвиденият ред за обезщетяване не е в съответствие с изискванията на член 17, параграф 1 от Хартата, при това въпреки свободата на преценка, която следва да се признае в случая на държавите членки в тази сфера.

180. Действително, най-напред, така посочените гражданскоправни норми възлагат на засегнатите плодоползватели тежестта да съберат дължимото им обезщетение в рамките на производства, които могат да се окажат продължителни и скъпи ( 150 ). Практиката на ЕСПЧ обаче по-скоро показва, че национално законодателство, което не предвижда автоматично изплащане на необходимото обезщетение и задължава засегнатия частноправен субект да търси правото си в рамките на такова съдебно производство, не отговаря на изискванията по член 1 от Допълнителния протокол № 1 към ЕКПЧ ( 151 ).

181. На следващо място, същите гражданскоправни норми не гарантират, че плодоползвателят ще получи обезщетение в разумно съотношение със стойността на имуществото си ( 152 ). Те най-много му позволяват да възстанови част от първоначално изплатената сума — която следователно не отчита стойността на добивите към момента на отпадане на правата на плодоползване — и някои от инвестициите, направени в него. Освен това, доколкото в случая имуществата, отчуждени от плодоползвателите, представляват тяхното „оръдие на труд“, обезщетението трябва по необходимост да покрива тази конкретна загуба, което означава да се компенсират не само претърпените към момента загуби, но и разумна по размер част от загубата на техните допълнителни бъдещи приходи от експлоатацията на земята, ако правата им на ползване не бяха отпаднали ( 153 ).

182. Накрая, такъв ред за обезщетяване изправя плодоползвателя пред риска от неплатежоспособност на собственика и невъзможност да получи обезщетението ( 154 ).

183. С оглед на всичко изложено съм на мнение, че член 108, параграф 1 от Закона от 2013 г. за преходните мерки е несъвместим с член 17, параграф 1 от Хартата.

VI. Заключение

184. С оглед на всички изложени съображения предлагам на Съда да приеме следното: „1) Като предвижда в член 108, параграф 1 от Mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (Закон № CXXII от 2013 г., съдържащ различни разпоредби и преходни мерки във връзка със Закон № CXXII от 2013 г. за продажбата на земеделски и горски земи) отпадане ex lege на правата на плодоползване и на правата на ползване, учредени по-рано върху земеделски и горски земи в полза на юридически или физически лица, които не могат да докажат близка родствена връзка със собственика на земите, Унгария не е изпълнила задълженията си по член 63 ДФЕС. 2) Отхвърля иска в останалата му част“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: френски.

( 2 ) По-нататък в изложението ще използвам за краткост, от една страна, термините „плодоползване“ или „право на плодоползване“, за да обозначавам както правото на плодоползване stricto sensu, така и правото на ползване, а от друга страна, израза „земеделска земя“, за да обозначавам както земеделските, така и горските земи.

( 3 ) C‑52/16 и C‑113/16, EU:C:2018:157, наричано по-нататък „решение SEGRO и Horváth“.

( 4 ) Заключение по съединени дела SEGRO и Horváth (C‑52/16 и C‑113/16, EU:C:2017:410).

( 5 ) Член 38, параграф 1 от Földről szóló 1987. évi I. törvény (Закон № I от 1987 г. за земята) съгласно уточненията, внесени с 26/1987. (VII. 30.) MT rendelet a földről szóló 1987. évi I. törvény végrehajtásáról (Постановление № 26 на Министерски съвет от 30 юли 1987 г. за прилагането на Закон № I от 1987 г. за земята) и впоследствие с Földről szóló 1987. évi I. törvény végrehajtásáról rendelkező 26/1987. (VII. 30.) MT rendelet módosításáról szóló 73/1989. (VII. 7.) (Постановление № 73 на Министерски съвет от 7 юли 1989 г.).

( 6 ) Член 1, параграф 5 от Кülföldiek ingatlanszerzéséről 171/1991. (XII. 27.) Korm. (Постановление № 171 на правителството от 27 декември 1991 г.).

( 7 ) Закон, изменен със Закон № CXVII от 2001 г. за изменение на Закона от 1994 г. за обработваемите земи.

( 8 ) В съответствие с глава 3, точка 2 от приложение X към Акта относно условията на присъединяването към Европейския съюз на Чешката република, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Словашката република и промените в Учредителните договори на Европейския съюз (ОВ L 236, 2003 г., стр. 33), както и в съответствие с Решение 2010/792/ЕС на Комисията от 20 декември 2010 година за удължаване на преходния период за придобиването на земеделска земя в Унгария (ОВ L 336, 2010 г., стр. 60).

( 9 ) Закон № CCXIII от 2012 г. за изменение на някои закони в областта на селското стопанство.

( 10 ) В съответствие с член 37, параграф 1 от този закон.

( 11 ) В официалното уведомително писмо Комисията упреква Унгария, че с член 60, параграф 5 от Закона от 2013 г. за транзитните мерки е разрешила, считано от 25 февруари 2014 г., едностранно разваляне на договорите за наем на земеделски земи със срок на действие от над двадесет години и сключени преди 27 юли 1994 г. По-късно Комисията изглежда се отказва от това си твърдение за нарушение, тъй като в мотивираното ѝ становище то липсва.

( 12 ) Вж. по-специално решения от 9 септември 2004 г., Комисия/Гърция (C‑417/02, EU:C:2004:503, т. 16), от 1 февруари 2007 г., Комисия/Обединено кралство (C‑199/04, EU:C:2007:72, т. 20), и от 22 февруари 2018 г., Комисия/Полша (C‑336/16, EU:C:2018:94, т. 42). Практиката на Съда не е категорична по въпроса дали служебното разглеждане на основанията за недопустимост, произтичащи от императивни норми, е факултативно или задължително. Независимо от това както повелителният характер на императивните правни норми, така и съображения, свързани с равнопоставеността на правните субекти пред съда и с равните процесуални възможности, са в подкрепа на задължителния му характер (вж. Clausen, F. Les moyens d’ordre public devant la Cour de justice de l’Union européenne. Thèses, Bruylant, 2018, 455—472).

( 13 ) Предметът на предявения по силата на член 258 ДФЕС иск се предопределя от предвидената в тази разпоредба досъдебна процедура и поради това не може да бъде разширяван в хода на съдебното производство. Мотивираното становище на Комисията и искът трябва да се основават на едни и същи мотиви и основания, поради което Съдът не може да разгледа твърдение за нарушение, което не е изложено в мотивираното становище. Вж. по-специално решения от 9 февруари 2006 г., Комисия/Обединено кралство (C‑305/03, EU:C:2006:90, т. 22), от 29 април 2010 г., Комисия/Германия (C‑160/08, EU:C:2010:230, т. 43), и от 10 май 2012 г., Комисия/Нидерландия (C‑368/10, EU:C:2012:284, т. 78).

( 14 ) Всъщност член 11, параграф 1 от Закона от 1994 г. за обработваемите земи в редакцията, действаща към 1 януари 2013 г., и член 37, параграф 1 от Закона от 2013 г. за земеделските земи се отнасят до учредяването на (нови) права на плодоползване върху земеделските земи.

( 15 ) Вж. точки 50—60 от посоченото решение.

( 16 ) Съгласно постоянната практика на Съда искът за установяване на неизпълнение на задължения е обективен. Комисията следва да прецени дали е уместно да предприема действия срещу държава членка и да определи разпоредбите, които твърди, че последната е нарушила, а Съдът е задължен да разгледа дали твърдяното неизпълнение на задължение е налице или не. Вж. в този смисъл решения от 21 юни 1988 г.Комисия/Обединено кралство (416/85, EU:C:1988:321, т. 9), от 11 август 1995 г., Комисия/Германия (C‑431/92, EU:C:1995:260, т. 22), и от 8 декември 2005 г., Комисия/Люксембург (C‑33/04, EU:C:2005:750, т. 66).

( 17 ) Вж. в този смисъл решение SEGRO и Horváth, т. 55.

( 18 ) Решения от 30 май 1989 г., Комисия/Гърция (305/87, EU:C:1989:218, т. 22), и от 5 март 2002 г., Reisch и др. (C‑515/99, C‑519/99—C‑524/99 и C‑526/99—C‑540/99, EU:C:2002:135, т. 29).

( 19 ) Вж. по-специално решения от 5 март 2002 г., Reisch и др. (C‑515/99, C‑519/99—C‑524/99 и C‑526/99—C‑540/99, EU:C:2002:135, т. 28—31), от 23 септември 2003 г., Ospelt и Schlössle Weissenberg (C‑452/01, EU:C:2003:493, т. 24), и от 25 януари 2007 г., Festersen (C‑370/05, EU:C:2007:59, т. 22—24). Вж. също моето заключение по съединени дела SEGRO и Horváth (C‑52/16 и C‑113/16, EU:C:2017:410, т. 48—63).

( 20 ) Вж. по-специално решения от 3 октомври 2006 г., Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631, т. 34), и от 17 септември 2009 г., Glaxo Wellcome (C‑182/08, EU:C:2009:559, т. 37).

( 21 ) Вж. по-специално решения от 17 септември 2009 г., Glaxo Wellcome (C‑182/08, EU:C:2009:559, т. 36), от 5 февруари 2014 г., Hervis Sport- és Divatkereskedelmi (C‑385/12, EU:C:2014:47, т. 21), и решение SEGRO и Horváth, т. 53.

( 22 ) Вж. по аналогия решение от 17 септември 2009 г., Glaxo Wellcome (C‑182/08, EU:C:2009:559, т. 49—52).

( 23 ) Вж. в този смисъл решение SEGRO и Horváth, т. 55.

( 24 ) Ако Съдът не възприеме моето становище, считам, че при всички положения мотивите в решение SEGRO и Horváth относно свободното движение на капитали могат да се приложат за свободата на установяване във връзка както с наличието на ограничение, така и с липсата на обосновка.

( 25 ) Вж., наред с много други, решения от 9 юни 1982 г., Комисия/Италия (95/81, EU:C:1982:216, т. 30), от 4 юни 2002 г., Комисия/Португалия (C‑367/98, EU:C:2002:326, т. 56), от 28 септември 2006 г., Комисия/Нидерландия (C‑282/04 и C‑283/04, EU:C:2006:608, т. 43), от 8 юли 2010 г., Комисия/Португалия (C‑171/08, EU:C:2010:412, т. 80), и от 10 май 2012 г., Комисия/Белгия (C‑370/11, непубликувано, EU:C:2012:287, т. 21).

( 26 ) Става въпрос, от една страна, за императивно съображение от общ интерес, изразяващо се в запазване на собствеността на земеделските земи само за лицата, които ги обработват, и недопускане на придобиването на такива земи с чисто спекулативни цели, както и за предоставяне на възможност за експлоатацията им от нови предприятия, за улесняване на създаването на стопанства с размери, позволяващи жизнеспособно и конкурентоспособно земеделско производство, и недопускане на разпокъсване на земеделските имоти, напускане на селските райони и обезлюдяване на селата. От друга страна, унгарското правителство се позовава на член 65 ДФЕС, и по-специално на желанието да се санкционират нарушения на националното законодателство в областта на валутния контрол, както и на желанието в името на обществения ред да не се допускат злоупотреби при придобиване на права.

( 27 ) Заключение по съединени дела SEGRO и Horváth (C‑52/16 и C‑113/16, EU:C:2017:410, т. 31—118).

( 28 )