ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Г‑Н P. CRUZ VILLALÓN

представено на 18 юли 2013 година ( 1 )

Дело C‑176/12

Association de médiation sociale

срещу

Union locale des syndicats CGT

Hichem Laboubi

Union départementale CGT des Bouche-du-Rhône

Confédération générale du travail (CGT)

(Преюдициално запитване, отправено от Cour de cassation (Франция)

„Харта на основните права на Европейския съюз — Член 27 — Право на информиране и консултиране на работниците в предприятието — Директива 2002/14/ЕО — Национална разпоредба, съгласно която определени категории работници нямат право на представителство — Действие на основните права в отношенията между частноправни субекти — Разглеждане на основно право от Хартата като „принцип“ — Член 51, параграф 1 от Хартата — Член 52, параграф 5 от Хартата — Възможност за изтъкване на даден „принцип“ в спор между частноправни субекти — Актове на Съюза, с които пряко и по същество се конкретизира даден „принцип“ — Конкретизиране посредством директива — Полезно действие — Задължение на националния съд да остави без приложение националните разпоредби, които противоречат на актовете, с които пряко и по същество се конкретизира съдържанието на даден „принцип“ — Съответстващо тълкуване на националното право — Граници“

1. Казано най-просто, принципният въпрос, който поставя Cour de cassation [Касационният съд], е дали когато съдържанието ѝ е конкретизирано с директива, Хартата на основните права на Европейския съюз може да бъде изтъквана в отношенията между частноправни субекти. В случай на положителен отговор запитващият съд поставя и един доста по-конкретен въпрос, по който Съдът има практика, която значително ще улесни задачата му. Първо обаче ще се спра на принципния въпрос.

2. В основата на това дело са съмненията на Cour de cassation в съвместимостта на национална законодателна разпоредба с правото на работниците да бъдат информирани и консултирани, конкретизирано с Директива 2002/14 за създаване на обща рамка за информиране и консултиране на работниците и служителите в Европейската общност ( 2 ). Всъщност тази директива подробно урежда правото, понастоящем закрепено в член 27 от Хартата — право, което следва да бъде анализирано, за да се прецени дали има характер на „право“ или пък на „принцип“ по смисъла на общите разпоредби на Хартата (член 51, параграф 1 и член 52, параграф 5). Освен това следва да се отбележи, че съмненията на Cour de cassation се коренят в спора между синдикат и работодател, поради което и този съд повдига въпроса за действието на въпросното право и неговата конкретизация с Директива 2002/14 в отношенията между частноправни субекти.

3. След това кратко изложение на обстоятелствата по настоящото дело е очевидно, че Съдът е призован да се произнесе по няколко въпроса с безспорно конституционно значение.

4. Логически погледнато, първият от тях, който е изключително общ и не е уреден изрично с Хартата, се отнася до действието на основните права в отношенията между частноправни субекти („хоризонтално“ действие) и до евентуалния им обхват, по-конкретно във връзка с разглежданото в случая право.

5. Това може би е първата възможност да се анализира общо и конкретно едва засегнатия в Хартата и разясненията към нея въпрос за разграничението между „права“ и „принципи“, направено в член 51, параграф 1 и доразвито в член 52, параграф 5 от Хартата, и съответно за различното им третиране.

6. Това е и повод да се изследва за първи път много сложният параграф 5 от посочения член 52 от Хартата. Така в частност се поставя въпросът за „прилагането“ на „принципите“ като предпоставка за тяхното действие. Същевременно се поставя и въпросът за обхвата на съдебната защита на тези „принципи“, така както е определена с второто изречение от този параграф.

7. Накрая, ако възприеме съображенията, които ще изложа по-нататък, Съдът ще трябва да се занимае с най-чувствителния може би аспект на поставения от Cour de cassation въпрос, а именно какви са последиците от факта, че спорът е между два частноправни субекта, когато актът на Съюза, с който пряко се прилага и конкретизира „принципът“, е директива. Този последен въпрос отново очертава пределите на прякото хоризонтално действие на директивите и в крайна сметка неизбежно нарежда настоящото дело сред такива дела като Mangold и Kukükdeveci.

I – Правна уредба

А. Правото на Съюза

8. Както се вижда от заглавието му, член 27 от Хартата прогласява правото на информиране и консултиране на работниците в предприятието. Въпросната разпоредба гласи следното: „На работниците или на техните представители трябва да се гарантира, на съответните равнища, своевременно информиране и консултиране в предвидените от правото на Съюза, от националните законодателства и практики случаи и условия“.

9. В член 51, параграф 1 и член 52, параграф 5 от Хартата „правата“ са разграничени от „принципите“ по следния начин: „Член 51 Приложно поле 1. Разпоредбите на настоящата харта се отнасят за институциите, органите, службите и агенциите на Съюза при зачитане на принципа на субсидиарност, както и за държавите членки, единствено когато те прилагат правото на Съюза. В този смисъл те зачитат правата, спазват принципите и насърчават тяхното прилагане в съответствие със своите компетенции и при зачитане на предоставените в Договорите компетенции[…] на Съюза. Член 52 Обхват и тълкуване на правата и принципите 5. Разпоредбите на настоящата Харта, които съдържат принципи, могат да бъдат прилагани чрез законодателни и изпълнителни актове, приети от институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, както и чрез актове на държавите членки, когато те прилагат правото на Съюза при упражняване на съответните им компетенции. Позоваването на тези принципи пред съд е допустимо само за тълкуване и проверка на законността на такива актове“.

10. Директива 2002/14 за създаване на обща рамка за информиране и консултиране на работниците и служителите в Съюза съдържа в член 2 редица определения, сред които и на понятието „работник или служител“. Буква г) от посочения член гласи следното: „работник или служител“: означава лице, което в съответната държава членка е защитено като работник или служител според националното трудовоправно законодателство и в съответствие с националната практика“.

11. Обхватът на Директива 2002/14 е определен в член 3 по следния начин: „Обхват 1. В съответствие с избора, направен от държавите членки настоящата директива се прилага по отношение на: а) предприятия с персонал от минимум 50 служители [в] държава членка; или б) организации с персонал от минимум 20 служители [в] държава членка. Държавите членки определят методиката за изчисляване на прага по отношение на броя на наетите работници и служители. 2. В съответствие с принципите и целите на настоящата директива държавите членки могат да приемат специални разпоредби, приложими към предприятията или организациите, които пряко и преобладаващо имат политически, професионални, организационни, религиозни, благотворителни, образователни, научни или художествени цели, както и цели, свързани с информацията и изразяването на становища, при условие че към датата на влизане в сила на настоящата директива в националното законодателство вече съществуват разпоредби от такова естество. 3. Държавите членки могат да дерогират настоящата директива чрез специални разпоредби, приложими по отношение на екипажите на морските кораби за далечно плаване“.

12. Директива 2002/14 влиза в сила на 23 март 2002 г. Срокът за транспонирането ѝ изтича на 23 март 2005 г.

Б. Националното право

13. Член L. 1111‑3 от Кодекса на труда предвижда следното изключение от общия режим за изчисляване на броя на щатния персонал на предприятието: „При изчисляването на броя на щатния персонал на предприятието не се вземат предвид: 1o стажантите; 2o лицата, назначени с договор за трудова реинтеграция за срока на споразумението по член L. 5134‑66; 3o [отм.] 4o лицата, назначени с договор за трудова интеграция за срока на споразумението; 5o [отм.] 6o лицата, назначени с договор за придобиване на квалификация за времето до изтичането на предвидения в него срок, когато договорът е срочен, или до приключване на професионалното обучение, когато договорът е безсрочен. Посочените работници обаче се вземат предвид за целите на прилагането на законовите разпоредби за оценяването на осигурителните рискове трудова злополука и професионална болест“.

II – Фактите и националното производство

14. Association de Médiation Sociale [Сдружение за социално посредничество] (наричано по-нататък „AMS“) е сдружение с нестопанска цел за осъществяване на дейност в частна полза, учредено по френския Закон за сдруженията от 1901 г.; главната цел на това сдружение е предотвратяването на противообществените прояви в населената част на Марсилия. За тази цел AMS осъществява дейности по социално-трудово посредничество, в рамките на които с т.нар. договори за трудова интеграция наема на работа младежи, които след това ориентира към по-стабилни трудови или социални дейности. Чрез тези договори AMS се стреми към трудово и социално реинтегриране на особено уязвими лица. Към момента на възникване на спора AMS е сключило между 120 и 170 договори за трудова интеграция.

15. Макар, както вече посочих, AMS да е сдружение с нестопанска цел за осъществяване на дейност в частна полза, то е покровителствано от различни учреждения на областно и общинско равнище и има подкрепата на други местни частни социални структури.

16. За осъществяването на дейността си AMS разполага със собствен персонал от общо осем работници, които са наети на работа с договори за неопределено време. Г‑н Hichem Laboubi е един от тях. Работи по договор за неопределено време, сключен на 28 ноември 2005 г., и отговаря за посредническите дейности в прогимназиалните училища в Марсилия.

17. Поради изключването по силата на член L.1111‑3 от френския Кодекс на труда на „договорите за трудова интеграция“ при изчисляването на броя на щатния персонал AMS взема предвид само осемте си работници с договори за неопределено време. В конкретния случай последиците от този начин на изчисляване касаят режима на представителство на работниците в предприятието. За разлика от срочните договори, които се вземат предвид пропорционално на времетраенето си, „договорите за трудова интеграция“ са изцяло изключени при този начин на изчисляване. Въпреки че наред с осемте постоянни работници за AMS работят приблизително стотина работници по „договори за трудова интеграция“, в резултат на националната правна уредба не е налице минималният праг от петдесет работници, необходим за да са приложими съответните разпоредби на Директива 2002/14.

18. Независимо от гореизложеното, на 4 юни 2010 г. Union Locale des Syndicats CGT Quartiers Nord уведомява директора на AMS за създаването на синдикална секция на CGT в сдружението и за определянето на г‑н Laboubi за неин представител. AMS възразява писмено на синдиката, като посочва, че доколкото минималният праг от петдесет щатни работници не е достигнат, сдружението не е длъжно да въведе мерки за представителство на работниците.

19. На 18 юни 2010 г. г‑н Laboubi е извикан на събрание, на което AMS го уведомява за временното преустановяване на трудовото му правоотношение. Същия ден AMS сезира районния съд в Марсилия с искане да се обяви за недействителен актът, с който г‑н Laboubi е определен за представител на синдикалната секция на CGT.

20. В хода на производството районният съд сезира Конституционния съвет [Conseil constitutionnel] с приоритетен въпрос за конституционосъобразност, тъй като смята, че изключването на „договорите за трудова интеграция“ при изчисляването на броя на щатния персонал на предприятието може да накърни конституционния принцип на равенство. С решение от 29 април 2011 г. Конституционният съвет се произнася, че не е налице противоконституционност.

21. След този инцидентен контрол за конституционосъобразност районният съд в Марсилия преценява, че предвиденото в член L.1111‑3 от френския Кодекс на труда противоречи на правото на Съюза, и в частност на Директива 2002/14, и решава да остави без приложение тази законова разпоредба и да отхвърли иска на AMS.

22. Решението му е обжалвано пред Cour de cassation, който решава на основание член 267 ДФЕС да отправи преюдициално запитване до Съда.

III – Преюдициалните въпроси и производството пред Съда

23. Преюдициалното запитване постъпва в Съда на 16 април 2012 г. и е формулирано по следния начин: „1) Може ли в спор между частноправни субекти да се направи позоваване на основното право на информиране и консултиране на работниците, признато в член 27 от Хартата на основните права на Европейския съюз и уточнено с разпоредбите на Директива 2002/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2002 година за създаване на обща рамка за информиране и консултиране на работниците и служителите в Европейската общност, за да се провери съвместимостта на национална мярка за транспониране на директивата? 2) При положителен отговор, трябва ли посочените разпоредби да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна норма, съгласно която при изчисляване на броя на щатния персонал на предприятието, по-специално за целите на определяне на законните прагове за създаване на представителни за персонала органи, се изключват работниците, назначени с договор за стажуване [contrat d’apprentissage], договор за трудова реинтеграция [contrat initiative-emploi], договор за трудова интеграция [contrat initiative-emploi] и договор за придобиване на квалификация [contrat de professionnalisation]?“.

24. Писмени становища представят CGT, ответник в главното производство, правителствата на Френската република, Република Полша, Федерална република Германия и Кралство Нидерландия, както и Комисията.

25. На 23 април 2013 се провежда съдебно заседание, в което участват представителите на CGT, Френската република, Република Полша и Комисията.

IV – Анализ

26. Cour de cassation отправя два много различни по естеството си въпроса, вторият от които — при условие че отговорът на първия е положителен. Първият въпрос поставя по същество принципни проблеми, както посочих още в началото на настоящото заключение. В крайна сметка става дума за това дали право, прогласено с Хартата и конкретизирано във вторичното право, представлява легитимен критерий за преценка в случай на спор между частноправни субекти. Ако отговорим, че подобен критерий е меродавен, но само в такъв случай, запитващият съд ни поставя друг, вече конкретен и специфичен въпрос, тъй като не е сигурен и дали е съвместима с правото на Съюза определена национална законова разпоредба, а именно член L.1111‑3, точка 4o от френския Кодекс на труда.

27. Тъй като е изключително важно да се избегнат всякакви неясноти, следва да се уточни, че Cour de cassation не ни поставя обичайния въпрос дали дадена директива може да има хоризонтално действие в отношенията между частноправни субекти, тъй като този съд, видно от акта за преюдициално запитване, е достатъчно запознат с практиката на Съда в това отношение. Това, което той ни пита на първо място, е нещо много различно: дали Хартата — в случай че съдържанието ѝ, от една страна, се нуждае от опосредяване с конкретизиращ акт, и от друга страна, тази конкретизация е извършена посредством директива — представлява допустим критерий за контрол, който да бъде използван от националния съд при преценката на законосъобразността на дадена национална норма. Едва след това, както вече казах, Cour de cassation излага съмнението си в съответствието на националното право с правото на Съюза.

А. Първият преюдициален въпрос

1. Хартата и нейното действие в отношенията между частноправни субекти

28. Преди да предложа отговор на въпроса за хоризонталното действие на основните права, считам за нужно да се спра на едно схващане, което според мен е погрешно. Става дума за схващането, че Хартата съдържа разпоредба относно действието, или по-точно казано, липсата на действие на основните права в отношенията между частноправни субекти. Според това схващане такава разпоредба е член 51, параграф 1, първо изречение, съгласно който „[р]азпоредбите на настоящата харта се отнасят за институциите […] на Съюза […] както и за държавите членки […]“.

29. От този текст поддръжниците на въпросното схващане, от което се разграничавам, извеждат следната последица a contrario или, ако щете, inclusio unius, а именно че доколкото разпоредбите на Хартата се отнасят за институциите на Съюза и държавите членки, те не се отнасят за частноправните субекти ( 3 ).

30. Смятам този извод за очевидно прибързан. Достатъчно е да се посочи, че по традиция в текстовете — в голямата си част конституционни — в които се прогласяват права, не се споменават изрично техните адресати или пасивни субекти, като съвсем естествено в тази роля биват припознати публичните органи. Освен това все още са много малко случаите, в които частноправни субекти изрично са посочени като евентуални адресати. Това означава, че в повечето случаи въпросът за релевантността на основните права в частноправните отношения следва да се бъде решен по тълкувателен път, без помощта на изрична конституционна норма и по принцип казуистично ( 4 ).

31. Според мен, без да е нужно изчерпателно тълкуване на разпоредбата, е достатъчно ясно, че всъщност проблемът, който член 51, параграф 1 от Хартата засяга, е този за степента, в която прогласените в Хартата основни права обвързват, от една страна, институциите на Съюза, а от друга, държавите членки. По мое мнение нито формулировката на тази разпоредба, нито, освен ако не греша, подготвителните документи или пък разясненията относно Хартата навеждат на мисълта за каквото и да било намерение чрез текста на тази разпоредба да се засегне много сложният въпрос за действието на основните права в отношенията между частноправни субекти ( 5 ).

32. Накрая, смятам, че горните разсъждения не се опровергават и от второто изречение на член 51, параграф 1 от Хартата, в което се казва, че „те“, тоест Съюзът и държавите членки, „зачитат правата, спазват принципите и насърчават тяхното прилагане в съответствие със своите компетенции и при зачитане на предоставените в Договорите компетенции […] на Съюза“. Ясно е, че с това изречение също не се цели, дори не и между другото, да се изключи релевантността на основните права по Хартата в частноправните отношения. Смисълът на това изречение е да се въведе, на първо място, summa divisio между „правата“ и „принципите“, и на второ място, caveat във връзка с всяка евентуална промяна в резултат от влизането в сила на Хартата при предоставянето на правомощия на Съюза съгласно Договорите.

33. Ако случаят е такъв, както смятам, това би означавало, че в тази връзка тълкувателят на Хартата е изправен пред същата перспектива, често мъглява, пред която обикновено са изправени тълкувателите на конституциите на държавите членки.

34. Навлизайки в същината на въпроса и предвид някои изложени в това отношение становища, би могло да изглежда, че идеята за хоризонтално действие е непознато понятие в правото на Съюза, което за първи път е трябвало да бъде анализирано поради включването на Хартата в първичното право на Съюза. Идеята обаче, че основните свободи на движение ( 6 ) или някои принципи, като например забраната на дискриминацията, основана на пола ( 7 ), са релевантни в частноправните отношения, е стара и утвърдена. При това положение идеята, че основните права по Хартата, различни от основните права или принципа на равенство, биха могли да имат различен и така да се каже по-неблагоприятен режим в контекста на Хартата, изглежда доста проблематична.

35. Накратко, както правилно отбелязва запитващият съд, доколкото хоризонталното действие на основните права не е непознато в правото на Съюза, би било парадоксално именно включването на Хартата в първичното право да влоши състоянието на нещата.

36. Проблемът с това, което често се нарича „Drittwirkung“, ако се използва сполучливият немски израз, не е толкова самата идея, понятието за нея или възприемането ѝ в конституционната ни традиция, което е трудно оспоримо ( 8 ). Проблемът е правилното разбиране на конкретното ѝ действие, проблем, който се задълбочава, тъй като това действие е, почти по необходимост, многопосочно, в смисъл, че има твърде различни проявления. Следователно трудността се състои в това да се разбере, че задължението на частноправните субекти да зачитат правата и свободите на другите обикновено е наложено, непосредствено и пряко, от самата публична власт. От тази гледна точка идеята за подчинеността на частноправните субекти на основните права често се изразява с вмененото на публичната власт „задължение за защита“ на основните права ( 9 ). Това е и подходът, който е възприет и от Европейския съд по правата на човека и който понастоящем е безспорно меродавният ( 10 ).

37. На практика действието на основните права между частноправни субекти става релевантно, когато правният ред предвижда конкретна, често съдебна гаранция за основните права. В тези случаи самата същност на основните права се налага или наслагва в частноправните отношения посредством държавния орган, който с по-голям авторитет се произнася относно основните права. Погледнато от този ъгъл, хоризонталното действие се изразява в чувствително засилване на ролята на съда при тълкуването на основните права в частноправните отношения. Най-конкретният способ, който задвижва този механизъм, са производствата ad hoc за индивидуална защита на основните права, там където съществуват ( 11 ).

38. Накрая, хоризонталното действие на основните права се проявява по много различен начин според конкретното основно право или, по-просто, според отделните групи основни права. Има права, които поради самата си структура, не са адресирани към частноправните субекти, а има и права, за които е немислимо да се приеме, че са ирелевантни в частноправните отношения. Не е нужно, пък и случаят не го позволява, да се разпростираме по този въпрос. Достатъчно е да съсредоточим вниманието си върху конкретно разглежданото право, а именно закрепеното в член 27 от Хартата право на информиране и консултиране на работниците в предприятието.

39. Признатото в този член право е чудесен пример от групата на правата, които посочих на второ място, тоест правата, във връзка с които е повече от неразумно да се приемат за ирелевантни в частноправните отношения. Както вече знаем, в този член се посочва, по начин, който ще имаме предостатъчна възможност да изследваме, че „[н]а работниците или на техните представители трябва да се гарантира, на съответните равнища, своевременно информиране и консултиране в предвидените от правото на Съюза, от националните законодателства и практики случаи и условия“.

40. Въпросният член има следното заглавие „Право на информиране и консултиране на работниците в предприятието“, като поради последното уточнение неизбежно следва да се признае, че по един или друг начин „предприятието“ има отношение към ефективността на това право. Без съмнение публичните органи (Съюзът и държавите) са тези, които първи трябва „гарантират“ на работниците упражняването на това право, и то като приемат и прилагат релевантните разпоредби. Самите предприятия обаче, без значение дали са публични или частни, също трябва, съобразявайки се с разпоредбите на публичната власт, ежедневно да гарантират информирането и консултирането на работниците на съответните равнища.

41. Горното ме води до междинния извод, обусловен от това, което ще изложа по-нататък, че в спор между частноправни субекти е възможно позоваване на член 27. Или с други думи, тази възможност не следва да бъде отхвърляна въз основа на схващането, че Хартата, поради посоченото в член 51, параграф 1 от нея, е ирелевантна в частноправните отношения.

42. Следващият проблем е че по смисъла на общите ѝ разпоредби Хартата съдържа както „права“, така и „принципи“. В случай че правото на информиране и консултиране се окаже „принцип“, съдържащите се в член 52, параграф 5 от Хартата конкретни разпоредби предвиждат, както вече имах повод да отбележа, ограничени възможности за изтъкване на „принципи“ пред съда. Това налага да се уверим, че член 27 от Хартата има статут на „принцип“.

2. Правото на информиране и консултиране като „принцип“ по смисъла на общите разпоредби на Хартата

43. Сред новите положения, въведени с Хартата в редакцията ѝ от 2007 г., се откроява разграничението между „права“ и „принципи“, направено в член 51, параграф 1, указано със заглавието на член 52 и уточнено от гледна точка на последиците си, що се отнася до принципите, в член 52, параграф 5. Същевременно показателно е, че Хартата не причислява основните права към нито една от двете групи, както е обичайно за сравнителното право ( 12 ). В Разясненията относно Хартата само се дават някои примери в едната или другата посока, като за съжаление сред тях не е разглежданото в случая право ( 13 ). За целите на настоящото дело, както вече отбелязах, това се оказва проблем, макар и съвсем не непреодолим.

44. Едва ли е необходимо да се посочва, че в структурата на Хартата общата категория, избрана за самото заглавие на този акт, а именно тази на „основните права“, се отнася към цялото съдържание. Казано с други думи, цялото материалноправно съдържание на Хартата попада в категорията на „основните права“. При това положение следва да се отбележи нещо, което може би не изглежда толкова очевидно, а именно, че фактът, че конкретно материалноправно съдържание на Хартата е квалифицирано на друго място в този акт като „право“, сам по себе си не означава, че това съдържание не би могло да бъде признато за „принцип“ по смисъла на член 52, параграф 5.

45. Всъщност както в самата Харта, така и в конституционните традиции на държавите членки често като „права“ или „социални права“ се квалифицират определени материалноправни положения от социален порядък, които, доколкото не създават непосредствено защитими субективни права, функционират само след опосредяване или конкретизиране от страна на публичните власти. Те са (социални) „права“ поради предмета си, или дори поради същността си, и същевременно „принципи“ поради начина си на действие.

46. Авторите на Хартата, с повече или по-малко основание, са сметнали, че използването във връзка с правата на глагола „зачитам“, а във връзка с принципите — на глагола „спазвам“, внася яснота. Това не ми изглежда очевидно. Всъщност по-красноречива ми се струва формулировката на изискването да се „насърчава[…] […] прилагането“ на „принципите“ в член 51, параграф 1, второ изречение. Това изискване всъщност е важно и същевременно показателно за същината на „принципите“. Преди да предложа разглежданото право да се схваща като „принцип“, ще се опитам да обясня накратко значението на този вид разпоредби при прогласяването на права от страна на държавите членки, а сега и в Хартата, с някои препратки във връзка с генезиса на тези разпоредби.

а) Генезис на разграничението между „права“ и „принципи“ и неговите сравнителноправни източници

47. Още Конвентът, натоварен с изготвянето на първия вариант на Хартата, осъзнава ползата от въвеждането на разграничение между „права“ и „принципи“. Тези категории е трябвало да улеснят не само постигането на консенсус в рамките на първия Конвент, но и практическото прилагане на разпоредбите на Хартата ( 14 ). Авторите на Хартата се доверяват на опита на някои държави членки, в които подобно разграничение изглежда е позволявало пълна защитимост по съдебен ред на „правата“ и ограничена, в някои случаи и нулева, защитимост по съдебен ред на т.нар. „принципи“.

48. Още от 1937 г. ирландската конституция съдържа в член 45 изчерпателен списък на „ръководни принципи на социалната политика“ („directive principles of social policy“), чието съдържание не може да бъде преценявано от съдилищата, тъй като за тяхното изпълнение следи единствено законодателят ( 15 ). Няколко десетилетия по-късно испанската конституция от 1978 г. развива този подход и признава в член 53, параграф 3, че „принципите“ могат във всички случаи да „вдъхновяват“ съдебната практика ( 16 ). Същата посока следват и други държави членки, които признават съществуването на категории — сходни на „правата“, но различни от тях — които са насочени главно към законодателя, но същевременно могат да играят тълкувателна роля в съдебен план, и дори да позволят някаква форма на контрол за действителност на законодателните актове в държавите, които допускат съдебен контрол върху законите ( 17 ). Такава например е била функцията на „целите с конституционна стойност“, развити в практиката на френския Конституционен съвет ( 18 ), „конституционните цели“ на австрийската конституция ( 19 ), както и равностойната категория, предвидена в основния закон на Бон ( 20 ). Показателен е и примерът с полската конституция, член 81 от която също ограничава обхвата на някои икономически и социални права, макар че практиката на полския Конституционен съд даде възможност за ограничен контрол за конституционосъобразност на законите от гледна точка на посочените права ( 21 ).

49. Като обобщение, държавите членки, в които се прави разграничение, подобно на това по член 52, параграф 5 от Хартата, са създали допълнителна към тази на „правата“ категория, за която е характерна невъзможността пред съдилищата да се прави пряко позоваване на субективните права, но която има нормативна сила от конституционен ранг и позволява контрол върху актове, главно законодателни ( 22 ). Тази идея отразява и опасенията в рамките на Конвента, натоварен с изготвянето на Хартата, и на Конвента за бъдещето на Европа. Редица държави членки се опасяват, че признаването на някои икономически и социални права ще доведе до съдебна намеса в държавните политики, особено в много важни от бюджетна гледна точка области. Всъщност на първо време това, което в крайна сметка ще бъде квалифицирано като „принципи“, е било обозначавано в първоначалните проекти като „социални принципи“ ( 23 ). Въпреки че това прилагателно по-късно отпада, очевидно е, че основното притеснение на авторите на Хартата е по отношение на правата на обезщетение и на социално-трудовите права ( 24 ).

б) Относно понятието „принцип“ по смисъла на Хартата

50. От текста на Хартата е видно, че „принципите“ съдържат задължения за публичните органи, за разлика от „правата“, при които целта е да се предостави защита на пряко определени индивидуални правни положения, макар конкретизацията им на по-ниски равнища на правния ред също да е възможна. Публичните органи са длъжни да зачитат гарантираното с „правата“ индивидуално правно положение, докато в случая с „принципите“ тяхното задължение е значително по-общо: не се определят индивидуални правни положения, а общи въпроси и резултати, които обуславят намесата на всички публични органи. С други думи, публичните органи, и особено законодателните, са призовани да насърчават и преобразуват „принципа“ в осезаема правна реалност, но все при спазване на обективната рамка (предмета) и целевия ѝ характер (резултатите), определени в съдържащия „принципа“ текст на Хартата ( 25 ).

51. Това, че „принципите“ се характеризират чрез понятието за задължение, личи и от разясненията по член 52 от Хартата, които имат тълкувателна стойност, видно от член 6, параграф 1, трета алинея от Договора за Европейския съюз. Всъщност в Разясненията са дадени различни примери за „принципи“ под формата на задължения за „Съюза“, разбиран в широк смисъл като обхващащ освен всички институции и държавите членки, когато същите прилагат правото на Съюза ( 26 ). Така съгласно член 25, изрично споменат в посочените разяснения, Съюзът „признава и зачита правото на възрастните хора да водят достоен и независим живот и да участват в социалния и културния живот“. Същото признаване и зачитане трябва да се гарантира съгласно член 26 по отношение на правото на хората с увреждания „да се ползват от мерки, които осигуряват тяхната автономност, социалната и професионалната им интеграция и участието им в живота на общността“. Задължение за Съюза предвижда и член 37, който изисква Съюзът да включи и гарантира „[в]исокото равнище на опазване на околната среда и подобряването на нейното качество […] в съответствие с принципа на устойчиво развитие“.

52. Какво е положението с член 27? Преди всичко следва да се отбележи, че включването в Хартата на правото на информиране и консултиране на работниците в предприятието като първа разпоредба от дял „Солидарност“ е всичко друго, но не и случайност. Както се посочва в Разясненията, това социално право е отражение на член 21 от Европейска социална харта ( 27 ) и точки 17 и 18 от Хартата на Общността за основните социални права на работниците. Освен това става въпрос за право, което присъства във вторичното право преди влизането в сила на Хартата, не само в Директива 2002/14, която вече посочих, но и в други актове на трудовото право на Съюза, като например Директива 98/59/ЕО за сближаване на законодателствата на държавите членки в областта на колективните уволнения ( 28 ) или Директива 94/45 за европейските работнически съвети ( 29 ).

53. При това положение и предвид всички трудности при допълването на смисъла на Хартата там където, така да се каже, тя самата не довършва започнатото, смятам, че надделяват доводите за причисляване на материалноправното съдържание на член 27 към категорията на „принципите“ пред тези в полза на категорията на „правата“. Съществува преди всичко структурна причина, която потвърждава факта, че става въпрос за задължение на публичните органи в смисъла, изложен в точка 50 от настоящото заключение.

54. Всъщност извън самото прогласяване на правото и произтичащото от това задължение за гарантирането му обхватът на пряко гарантираното с разпоредбата право е доста ограничен: „[…] предвидените от правото на Съюза, от националните законодателства и практики случаи и условия“. Това се потвърждава от факта, че разпоредбата не определя индивидуални правни положения и че грижата да се конкретизира съдържанието и целите на „принципа“, е оставена на законодателя на Съюза и на националния законодател. Вярно е, че „информирането и консултирането“ се „гарантира“ в полза на определен субект, а именно работниците. Не се уточняват обаче нито видът на предоставяната информация, нито начините за консултиране, нито съответните равнища или представители. Съдържанието е толкова неопределено, че може да бъде тълкувано само в смисъл, че задължава публичните органи да вземат мерките, необходими за гарантирането на това право ( 30 ). Следователно разпоредбата не урежда индивидуални правни положения, а само указва на публичните органи да зададат конкретно съдържание (информирането и консултирането на работниците) и някои цели (ефективност на информирането, представителност в зависимост от равнищата, своевременност).

55. Може да се изтъкне и един систематичен довод. Групата от права, съдържащи се в дял „Солидарност“, включва главно права, които са считани за социални по своята същност и по отношение на чието съдържание предпочитание са дава на формулировки като тази на член 27. Това означава, че съществува силна презумпция за принадлежност на посочените в този дял основни права към категорията на „принципите“. Макар систематичното място в Хартата да не дава основание за нещо повече от презумпция, в случая с член 27 става въпрос за характеристика, която се добавя към вече изброените.

56. Изложеното дотук е достатъчно, за да обоснове предложението ми, като междинен извод, правото на информиране и консултиране на работниците в предприятието, така както е гарантирано в член 27 от Хартата, да се разглежда като „принцип“ по смисъла на член 51, параграф 1 и член 52, параграф 5 от нея.

3. „Принципите“ съгласно член 52, параграф 5 от Хартата: възможност пред съдилищата да се направи позоваване на т.нар. „прилагащи актове“.

57. Логическият резултат от гореизложеното е, че „принцип“ като този по член 27 от Хартата, който гарантира информирането и консултирането на работниците в предприятието, ще е подчинен, като режим, на разпоредбите на член 52, параграф 5 от Хартата, с произтичащите от това последици, що се отнася до възможността за изтъкването му пред съд. Член 52, параграф 5 обаче е изключително сложна разпоредба и затова е необходим отделен анализ на всяко едно от изреченията му. Поради това първо трябва да се припомни, че въпросният параграф 5 се състои от две изречения, като първото е посветено на условията за действие на „принципите“, а второто — определя обхвата на защитимостта им по съдебен ред.

58. Първото изречение цели да даде съдържание на „принципа“, и то със следния текст: „разпоредбите на настоящата харта, които съдържат принципи, могат да бъдат прилагани чрез законодателни и изпълнителни актове“, приети от Съюза или от държавите членки, когато те прилагат правото на Съюза. Ще определя този аспект на разпоредбата като „конкретизация“ на „принципа“, която настъпва с нормативното му уреждане.

59. Второто изречение съдържа елементите, насочени към това да се осигури съдебна ефективност на „принципите“, макар че, както се уточнява в тази разпоредба, функцията им е ограничена до „тълкуване и проверка на законността на такива актове“. Ще нарека този втори аспект „позоваване“ на „принципа“, което се извършва в съдебната фаза от съществуването на „принципа“.

а) „Прилагащите актове“, които конкретизират „принципа“ (член 52, параграф 5, първо изречение от Хартата)

60. Съюзът и държавите членки са длъжни да „насърчават“ прилагането на изброените в Хартата „принципи“ (член 51, параграф 1) и в тази връзка приемат необходимите „прилагащи“ мерки, които да обезпечат изпълнението на това тяхно задължение. Въпреки употребата на глагола „могат“ е очевидно, че не става въпрос за абсолютна дискреционна власт, а за възможност, обусловена, както вече посочих, от наличието на ясно задължение в член 51, параграф 1 от Хартата, който изисква от Съюза и държавите членки да „насърчават“ прилагането на „принципите“. Ясно е, че въпросното насърчаване е възможно само чрез „прилагащите“ актове, споменати в член 52.

61. Освен това подробният анализ на член 52, параграф 5, първо изречение от Хартата потвърждава, че разпоредбата има предвид мерки за нормативно закрепване на „принципите“ с последиците, които ще изложа по-долу.

62. Всъщност с първото изречение от посочения параграф 5 се посочва, че „принципите“ в Хартата могат „да бъдат прилагани“ чрез актове на Съюза и държавите членки. Тези прилагащи актове трябва да се схващат като необходимите конкретизиращи нормативни актове, чиято единствена цел е да дадат достатъчно съдържание на „принципа“, така че същият да получи автономно съдържание и в крайна сметка да се превърне в разпознаваемо за съда право. Текстът на тази разпоредба не може да се разбира по друг начин, тъй като задължението е възложено не само на изпълнителната, но и на законодателната власт. Ето защо, когато в тази разпоредба става дума за „прилагане“, се има предвид преди всичко едно специфично нормативно изпълнение.

63. На следващо място считам, че в прилагащите нормативни актове, споменати в член 52, параграф 5, първо изречение от Хартата, следва да се идентифицират някои разпоредби, за които може да се каже, че пряко и по същество конкретизират съдържанието на „принципа“. Това разграничение е неизбежно, тъй като иначе „прилагането“ на даден „принцип“ в толкова широки области като социалната политика, опазването на околната среда или защитата на потребителите, би обхванало цял клон от правния ред, като например цялото социално право или цялото право в областта на околната среда или пък защитата на потребителите. Тази последица би направила безсмислена и вредна, доколкото е невъзможна, функцията, която Хартата предоставя на „принципите“ като критерии при тълкуването или проверката на действителността на съответните актове.

64. Следователно чрез това разграничение между актовете, които пряко и по същество конкретизират даден „принцип“, и останалите актове, били те нормативни или индивидуални, е възможно да се запази полезното действие както на „принципите“, съдържащи се в Хартата, така и на целта, преследвана с член 52, параграф 5, а именно да се гарантира защитата, макар и обусловена, на разпоредбите на Хартата, които изискват нормативно опосредяване.

65. Всъщност член 3, параграф 1 от Директива 2002/14 е добър пример за това, което определям като акт, конкретизиращ пряко и по същество даден „принцип“. Цитираният член, както показва заглавието му, се отнася до „обхвата“ на определените в Директива 2002/14 права. На свой ред заглавието на Директива 2002/14 също е показателно в случая, тъй като указва, че тази директива цели „създаване[…] на обща рамка за информиране и консултиране на работниците и служителите в Европейската общност“, което точно съответства на заглавието на член 27 от Хартата.

66. В този контекст член 3, параграф 1 от Директива 2002/14 съдържа същностно и пряко уточнение, що се отнася до съдържанието на „принципа“: персоналният обхват на правото на информиране и консултиране. От само себе си се разбира, че определянето на носителите на това право е основна предпоставка за упражняването му, въз основа на която е възможно да се идентифицира предвидената в Хартата специална защита. Именно в такъв смисъл следва да се разбира член 3, параграф 1 от Директива 2002/14 като пример за пряка и същностна конкретизация на член 27 от Хартата и следователно евентуална част от неговото защитимо по съдебен ред съдържание, както сега ще обясня.

б) Относно възможността за „позоваване“ на „принципа“ (член 52, параграф 5, второ изречение от Хартата)

67. С второто изречение от вече толкова пъти цитирания член 52, параграф 5 от Хартата се посочва, че „позоваването на тези принципи пред съд е допустимо само за тълкуване и проверка на законността на такива актове“. Тази разпоредба съдържа два аспекта, които трябва да бъдат очертани, първият е имплицитен, а вторият — експлицитен; първият не поставя особени тълкувателни проблеми, за разлика от втория.

68. Що се отнася до първия аспект, при прочита на член 52, параграф 5 от Хартата се вижда, че неговата формулировка изключва имплицитно, но несъмнено, възможността да се направи пряко позоваване на „принцип“ с оглед на упражняването на основано на този принцип субективно право ( 31 ). Следователно Хартата свежда защитимостта по съдебен ред на „принципите“ до тяхното, така да се каже, изчистено от норми и актове измерение, и то въз основа на критерий, който се извежда от формулировката на „принципа“ в Хартата и от актовете, с които пряко и по същество същият се конкретизира.

69. Експлицитният аспект, който е и по-труден за тълкуване, има за предмет „актовете“, към които препраща разпоредбата. Всъщност, ако препратката към „такива актове“ се отнася единствено до прилагащите нормативни актове, които изпълват със съдържание даден принцип, попадаме в „порочен кръг“: тези прилагащи нормативни актове ще трябва да бъдат проверявани от гледна точка на принцип, който получава съдържанието си, както се посочва в член 27 от Хартата, именно от тези актове.

70. Ето защо се налага изводът, че обхватът на актовете, по отношение на които член 52, параграф 5, второ изречение допуска тълкуване и проверка за законност, е по-широк от този на конкретизиращите нормативни актове. В частност пред съда биха могли да бъдат изтъквани, наред с останалите прилагащи актове, и всички прилагащи актове, които не се изчерпват с това пряко и по същество да конкретизират „принципа“. В противен случай ще се загуби полезното действие както на член 27, така и на съдебната му защита в член 52, параграф 5, второ изречение.

71. Следователно предвид систематичното тълкуване на член 52, параграф 5, първо и второ изречение от Хартата смятам, че характерната функция на актовете, които определих като актове, с които пряко и по същество се конкретизира „принципът“, е да оформят критерия за преценка на действителността на останалите актове, които прилагат посочения „принцип“ по смисъла на това изречение. В светлината на този критерий, съставен от формулировката на „принципа“ и актовете, с които същият пряко и по същество се конкретизира, трябва да се преценява действителността на останалите прилагащи актове.

72. Така пример за акт, подлежащ на проверка за законност съгласно член 52, параграф 5, второ изречение от Хартата, е актът, предмет на втория въпрос на Cour de cassation: член L.1111‑3, точка 4o от френския Кодекс на труда, норма, която е част от правилата за изчисляване на щатния брой на персонала на предприятията за целите на представителството на работниците. Чрез това представителство се осъществява правото на информиране и консултиране на работниците и поради това то е важен елемент за самия „принцип“ по член 27 от Хартата и за практическото му прилагане. Нормата, която изключва определена категория работници при изчисляването на щатния брой на персонала, е норма, която несъмнено може да наруши съдържанието на „принципа“, включително съдържанието, определено с актовете, с които пряко и по същество се конкретизира този принцип.

в) Обстоятелството, че актът, конкретизиращ пряко и по същество даден принцип, има характера на директива

73. В случая, изложен от Cour de cassation, правото на информиране и консултиране на работниците е конкретизирано с директива. Доколкото спорът в главното производство е между частноправни субекти, поставя се въпросът дали характерът на конкретизиращия акт, и по-конкретно неговото ограничено хоризонтално действие, може да се окаже напълно непреодолима пречка за всичко предложено от мен дотук. Ще се опитам да покажа, че случаят не е такъв.

74. Макар че посочената разпоредба на Хартата изисква съдействието на законодателя на Съюза, това не означава, че то влече със себе си и неограничено делегиране в полза на законодателната власт, особено когато подобно делегиране би могло да обезсмисли член 52, параграф 5, второ изречение от Хартата. До това би се стигнало, ако избирайки да законодателства чрез директива, законодателят лишаваше частноправните субекти в спорове inter privatos от гарантираната им с Хартата съдебна проверка за действителност.

75. Все пак следва да се има предвид, че този извод трябва бъде съвместен с трайната практика на Съда, съгласно която в спорове между частноправни субекти е недопустимо позоваване на директивите, освен за тълкувателни цели ( 32 ). Не смятам, че това е невъзможно, както не смятам, че предложението ми ще доведе до правна несигурност, от каквато се опасява Федерална република Германия в писменото си становище.

76. Не са много разпоредбите на директива, които, теоретично, могат пряко и по същество да конкретизират съдържанието на даден „принцип“, точно обратното. В този смисъл мисля, че е възможно да се стигне до една по-стриктна концепция за този вид норми, така че резултатът да е напълно приемлив за режима на категорията нормативни актове, в която те се вписват, а именно директивите. С други думи, задачата за пряка и същностна конкретизация на дадена разпоредба от Хартата е задача ad hoc или най-малкото индивидуализирана според конкретния случай задача. При всички положения, количествено погледнато, разпоредбите на директива, които изпълняват тази задача, биха били много конкретни, така че утвърдената в тази деликатна материя съдебна практика да запази действието си, що се отнася на практика до почти всички разпоредби на настоящите и бъдещи директиви.

77. Най-сетне смятам, че предложението ми по този деликатен проблем е в съответствие с посоката на развитие на практиката на Съда, който, също по-много конкретен начин, е допуснал по отношение на националните актове обективен контрол за законност от гледна точка на директивите в спорове между частноправни субекти. Без да е необходимо да се разпростирам повече по този проблем, разрешението, което предлагам, не предполага разрив с практиката на Съда; напротив, то е в духа на една поредица от решения, чието начало е поставено с тези по дела CIA Security, Mangold или Kükükdeveci ( 33 ), ако цитирам само най-важните ( 34 ).

78. Едно последно важно уточнение: предложеното разрешение не би трябвало да създаде правна несигурност. Точно обратното, това, което може да създаде несигурност, е възможността законодателят едностранно да измени действието на общите разпоредби на Хартата. Процесът на конкретизация на съдържанието на „принципите“ е част от първия цикъл на консолидиране на Хартата и е нещо напълно естествено за първите години на съществуване на всяка декларация за права в даден конституционен ред. С течение на времето съответното съдържание ще се консолидира и ще определи защитимостта по съдебен ред на „принципите“ от Хартата, указвайки както на публичните органи, така и на гражданите, вида и пределите на контрола, който могат да осъществяват съдилищата. Този резултат може да доведе само до по-голяма правна сигурност при прилагането на един основен акт за правния ред на Съюза, какъвто е Хартата, и в частност що се отнася до „принципите“ по член 52, параграф 5 от нея.

79. Предвид гореизложеното не може да се отрече, че при спор между частноправни субекти, дори съдът да се ограничи с това да обяви за недействителен или да остави без приложение незаконен акт, винаги ще има страна, за която ще възникне задължение, което първоначално тя не е смятала, че ще трябва да поеме. Независимо от това и както твърди в съдебното заседание представителят на CGT, частноправният субект, който търпи вреди в резултат от възникването на непредвидено за него задължение поради противоправното поведение на държава членка, винаги може да предяви иск срещу нея за въпросните вреди. Вярно е, че първоначално смисълът на иска за търсене на отговорност от държавите членки за нарушаване на правото на Съюза е бил да се защитят тези, които изтъкват дадено право пред националните съдилища ( 35 ). Въпреки това в случай като настоящия, в който нормата на Съюза е закрепен в Хартата„принцип“, чието съдържание е нарушено с акт, чиято законосъобразност е предмет на спор между частноправни субекти, е разумно тежестта от евентуалния иск за обезщетение да понесе този, което е извлякъл ползи от противоправното поведение, а не носителят на правото, резултат от конкретизацията на съдържанието на „принципа“.

80. Затова и като заключение смятам, въз основа на член 52, параграф 5, второ изречение от Хартата, че член 27 от Хартата, конкретизиран пряко и по същество с член 3, параграф 1 от Директива 2002/14, може да бъде изтъкван в спор между частноправни субекти с евентуалната последица националната правна уредба да бъде оставена без приложение.

Б. Вторият преюдициален въпрос

81. С втория въпрос, поставен в контекста на прилагането на описания по-горе режим на защитимост по съдебен ред, Cour de cassation пита пряко Съда дали режим като предвидения в член L.1111‑3 от френския Кодекс на труда е съвместим с правото на Съюза, в случая член 27 от Хартата, така както е конкретизиран с член 3, параграф 1 от Директива 2002/14. Съгласно тази разпоредба при изчисляването на броя на щатния персонал на предприятието не се вземат предвид, по-конкретно за целите на определянето на законните прагове за създаване на представителни за персонала органи, работниците с т.нар. „договори за трудова реинтеграция“, „договори за трудова интеграция“ и „договори за придобиване на квалификация“.

82. Въпреки че по принцип въпросът се отнася до три категории изключени договори, от материалите по делото е видно, че жалбоподателят в главното производство, AMS, е сключил приблизително между 120 и 170 „договора за трудова интеграция“, но не и „договори за трудова реинтеграция“, нито „договори за придобиване на квалификация“. Поради това, освен ако запитващата юрисдикция не установи обратното, отговорът, който трябва да се даде, следва да се отнася само до това дали изключването на „договорите за трудова интеграция“ по силата на член L.1111‑3, точка 4o е в съответствие с Директива 2002/14.

83. По този въпрос са изразили становище само Френската република, CGT и Комисията. Според Френската република особеното естество на изключените договори, сред които са и „договорите за трудова интеграция“, е основание да се ограничи обхватът на член 27 от Хартата, конкретизиран с Директива 2002/14. Доколкото става въпрос за договори, целящи насърчаване на заетостта, а не за договори, обвързващи работодателя в рамките на обикновено трудово правоотношение, целите на член 27 и на Директива 2002/14 не биха били застрашени в резултат на въпросното изключване. Френската република се позовава на член 52, параграф 1 от Хартата, съгласно който упражняването на правата и свободите може да бъде ограничавано, при условие че е спазен принципът на пропорционалност.

84. От своя страна CGT съсредоточава доводите си върху решението на Съда по дело Confédération générale du travail и др. (наричано по-нататък „CGT“) ( 36 ). С това решение Съдът за първи път е имал възможност да се произнесе относно Директива 2002/14 именно във връзка с френско дело, по което се оспорва изключването на определена категория работници, поради това че същите не са навършили определена възраст. Според CGT обстоятелството, че Съдът е постановил, че това изключване е в противоречие с Директива 2002/14, потвърждава, че в настоящия случай, в който отново става въпрос за изключване на определена категория работници, също е налице нарушение на посочената директива. Комисията споделя доводите на CGT и също предлага на Съда да тълкува Директива 2002/14 в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство.

85. Всъщност, както с основание подчертават CGT и Комисията, решението по дело CGT дава насоки за това какъв отговор да се даде на втория преюдициален въпрос. По това дело CGT оспорва пред френския Държавен съвет [Conseil d’État] национален нормативен акт, по силата на който едва след като навършат определена възраст работниците биват вземани предвид при изчисляването на щатния брой на персонала на предприятието. По препоръка на генералния адвокат Mengozzi Съдът приема, че хипотезата, при която работниците биват вземани предвид едва след навършването на определена възраст, е всъщност хипотеза на изключване от процеса на изчисляване ( 37 ). Френската правна уредба изключва някои работници не по принцип, а само докато същите навършат определена възраст. Въпреки това, произнасяйки се преди влизането на Хартата в сила, Съдът приема, че поставянето на условие за възраст е равнозначно на изключване, тъй като „изпраз[ва] от съдържание“ гарантираните с Директива 2002/14 права и лишава „цитираната директива от нейното полезно действие“ ( 38 ).

86. Вярно е, че съгласно член 3, параграф 1, втора алинея от Директива 2002/14 държавите членки определят методиката за изчисляване на прага по отношение на броя на наетите работници и служители. Съдът обаче приема, че при изключването на определена категория работници не става дума просто за начин на изчисляване, а за едностранно „претълкуване“ на понятието „работник или служител“. Така според Съда „макар посочената директива да не указва на държавите членки методиката, по която да отчитат работниците и служителите, попадащи в приложното ѝ поле, при изчисляването на прага спрямо броя на наетите работници и служители, тя все пак изисква вземането им предвид“ ( 39 ).

87. Следователно член 27 от Хартата, конкретизиран пряко и по същество с член 3, параграф 1, втора алинея от Директива 2002/14, трябва да се тълкува, предвид Решение по дело CGT, по начин, който позволява на държавите да определят методиките за изчисляване на броя на работниците, представляващи щатния персонал на дадено предприятие, но без да изключват от изчислението определени работници. Това важи и за случаите, в които, както по дело CGT, изключването е само временно.

88. Съгласно постоянната практика на Съда от националните юрисдикции се изисква да тълкуват вътрешното право, доколкото е възможно, в светлината на текста и целите на съответната директива, за да постигнат предвидения от последната резултат ( 40 ). Както е известно, този принцип за съответстващо тълкуване на националното право има своите предели. Така задължението на националния съд да вземе предвид съдържанието на дадена директива, когато тълкува или прилага релевантните норми на вътрешното право, се ограничава от общите принципи на правото и не може да служи за основа на тълкуване contra legem на националното право ( 41 ).

89. Само запитващата юрисдикция обаче може да прецени дали е възможно съответстващо тълкуване, тъй като това предполага тълкуване на вътрешното право в неговата цялост, нещо, което очевидно не е от компетентността на Съда.

90. Същевременно Cour de cassation сезира Съда с въпрос относно възможността за позоваване на член 27 от Хартата, конкретизиран с член 3, параграф 1 от Директива 2002/14, със съзнанието, че ако Съдът възприеме тълкуване като предложеното в точка 87 от настоящото заключение, съответстващото тълкуване би се оказало невъзможно. Cour de cassation е наясно с това, тъй като не за първи път се сблъсква с този въпрос и отправя запитване до Съда във връзка с него. Освен това въпросът дали е възможно позоваване на посочените норми на Съюза в контекст като този по главното производство би бил безсмислен, ако Cour de cassation беше убеден, че е възможно съответстващо тълкуване.

91. До същия извод стига и правителството на Френската република както в писмените, така и в устните си изявления. Процесуалният представител на френското правителство, изрично запитан по този аспект в съдебното заседание, признава невъзможността за тълкуване на френското право по начин, който да отговаря на правото на Съюза, така както предложих то да бъде тълкувано в точка 87 от настоящото заключение, и това дори предвид нормите на трудовото право, които по изключение допускат отклонение чрез колективния договор от предвиденото в закона.

92. Според френското правителство, за да е възможно тълкуване, което да съвмести член L.1111‑3, точка 4o с член 27 от Хартата, конкретизиран с член 3, параграф 1 от Директива 2002/14, е необходима законодателната техника „изключение от изключението“, каквато в случая липсва. Запитан в съдебното заседание дали е възможно член L 2251‑1 от френския Кодекс на труда да предвижда „изключение от изключението“, процесуалният представител отбелязва, че цитираната разпоредба се отнася само до мерките, приети с колективен договор, и затова няма отношение към случая по главното производство.

93. Наред с всичко изложено по-горе следва да се припомни, че когато юрисдикция на държава членка (която юрисдикция е и върховният тълкувател на вътрешното право) и правителството на същата държава членка са единодушни, че националният правен ред не позволява съответстващо на правото на Съюза тълкуване, Съдът е длъжен с оглед на принципа на лоялно сътрудничество ( 42 ) да приеме тази преценка и да отговори на поставения му конкретен въпрос. В противен случай не само би поставил под съмнение духа на сътрудничеството между юрисдикциите в основата на преюдициалното производство по член 267 ДФЕС, но и полезното действие на това производство.

94. С оглед на гореизложеното и в случай че е невъзможно вътрешното право да се тълкува в съответствие с член 27 от Хартата, конкретизиран с член 3, параграф 1 от Директива 2002/14, остава да се провери само дали хипотезите на изключване по член L.1111‑3, и в частност тази относно „договорите за трудова интеграция“, са в противоречие с член 3, параграф 1, втора алинея от Директива 2002/14.

95. В този смисъл и за да обобщим извода, до който стига Съдът в Решение по дело CGT, ако временно изключване като това по споменатото дело нарушава посочената директива, a fortiori трябва да направим същия извод и когато става въпрос за пълно и неограничено изключване. Освен това обстоятелството, че „договорът за трудова интеграция“ обслужва цел за насърчаване на заетостта, съвсем не опровергава този извод, тъй като изобщо не се оспорва, че работникът по такъв договор има качеството „работник“ по смисъла на член 27 от Хартата, конкретизиран с Директива 2002/14.

96. Освен това, що се отнася до довода на Френската република относно особеното естество на „договорите за трудова интеграция“ и тяхната обоснованост от гледна точка на общия интерес, на подобен довод Съдът вече е отговорил в цитираното Решение по дело CGT, приемайки че обосноваването на изключване е несъвместимо с член 11, параграф 1 от Директива 2002/14, който задължава държавите членки да приемат всички необходими разпоредби, за да гарантират по всяко време резултатите, които изисква посочената директива ( 43 ). Трудно може да се даде различен отговор по настоящото дело, в което освен това се оспорва пълно и неограничено във времето изключване на определена категория работници.

97. Затова предлагам на Съда да отговори на втория преюдициален въпрос, че ако е невъзможно вътрешното право да се тълкува в съответствие с него, член 27 от Хартата, конкретизиран пряко и по същество с член 3, параграф 1 от Директива 2002/14, следва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която при изчисляването за целите на тази разпоредба на броя на работниците на дадено предприятие изключва определена категория работници, и по-точно работещите по т.нар. „изключени договори“.

V – Заключение

98. С оглед на изложените доводи предлагам на Съда да отговори на поставените от Cour de cassation преюдициални въпроси по следния начин: „1) Член 27 от Хартата на основните права на Европейския съюз, конкретизиран пряко и по същество с член 3, параграф 1 от Директива 2002/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2002 година за създаване на обща рамка за информиране и консултиране на работниците и служителите в Европейската общност, може да бъде изтъкван в спор между частноправни субекти с евентуалната последица националната правна уредба да бъде оставена без приложение. 2) В случай че е невъзможно националното право да се тълкува в съответствие с него, член 27 от Хартата, конкретизиран пряко и по същество с член 3, параграф 1 от Директива 2002/14, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която при изчисляването за целите на тази разпоредба на броя на работниците на дадено предприятие изключва определена категория работници, и по-точно работещите по „договори за трудова интеграция“, и съответно националният съд може, съгласно член 52, параграф 5 от Хартата, да остави без приложение националните норми, противоречащи на посочените норми от правото на Съюза“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: испански.

( 2 ) Директива 2002/14/EO на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2002 година за създаване на обща рамка за информиране и консултиране на работниците и служителите в Европейската общност (ОВ L 80, стр. 29; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 6, стр. 120).

( 3 ) В научната доктрина вж. например De Mol, M. Kücükdeveci: Mangold Revisited – Horizontal Direct Effect of a General Principle of EU Law — European Constitutional Law Review, 2010, no 6, p. 302; Hatje, A. in: EU‑Kommentar (coord. Jürgen Schwarze), 2 ed., Baden‑Baden, 2009, Artikel 51, p. 2324, marg. Kingreen, T. EUV/EGV – Komentar, 3 ed., Munich, 2007, Artikel 51 GRCh, p. 2713, marg. 18, или Riesenhuber, K. Europäisches Arbeitsrecht, Hamburg, 2009, § 2, p. 45, marg. Относно различните схващания по този въпрос вж. общото изложение на генералния адвокат Trstenjak в заключението по дело Dominguez (Решение от 24 януари 2012 г., C‑282/10).

( 4 ) Вж. сравнителния анализ на Bilbao Ubillos, J.M. La eficacia de los derechos fundamentales frente a particulares, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1997, p. 277 et sq., както и обобщението на Seifert, A. L’effet horizontal des droits fondamentaux. Quelques réflexions de droit européen et de droit comparé — Revue trimestrielle de droit européen, Dalloz, 2013.

( 5 ) В същия смисъл вж. Craig, P. EU Administrative Law, 2 ed., Oxford University Press, Oxford, 2012, p. 465.

( 6 ) Вж. измежду много други Решение от 12 декември 1974 г. по дело Walrave и Koch (36/74, Recueil, стр. 1405, точка 17), Решение от 14 юли 1976 г. по дело Donà (13/76, Recueil, стр. 1333, точка 17), Решение от 15 декември 1995 г. по дело Bosman (C-415/93, Recueil, стр. I-4921, точка 82), Решение от 11 април 2000 г. по дело Deliège (C-51/96 и C-191/97, Recueil, стр. I-2549, точка 47), Решение от 6 юни 2000 г. по дело Angonese (C-281/98, Recueil, стр. I-4139, точка 31), Решение от 19 февруари 2002 г. по дело Wouters и др. (C-309/99, Recueil, стр. I-1577, точка 120) и Решение от 11 декември 2007 г. по дело International Transport Workers’ Federation и Finnish Seamen’s Union, наречено „Viking Line“ (C-438/05, Сборник, стр. I-10779, точка 33).

( 7 ) Вж. най-вече Решение от 15 юни 1978 г. по дело Defrenne (149/77, Recueil, стр. 1365).

( 8 ) Вж. например Böckenförde, E.‑W. Staat, Gesellschaft, Freiheit, Suhrkamp, Frankfurt, 1976, p. 65 et sq; Díez-Picazo Giménez, L.‑M. Sistema de Derechos Fundamentales, 3 ed., Ed. Thomson Civitas, Madrid, 2008, p. 252 et sq; Pace, A. Problematica delle liberà costituzionali, Parte Generale, 2 ed., Cedam, Padua, 1990, Clapham, A. Human Rights Obligations of Non-State Actors, Oxford University Press, 2006 и Kennedy, D. The Stages of Decline of the Public/Private Distinction, 130 — University of Pennsylvania Law Review, 1982.

( 9 ) Относно задължението на публичните органи да предоставят защита вж. Papier, H.‑J. Drittwirkung der Grundrechte in: Merten, D. и Papier, H.‑J. (eds.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, vol. II, ed. C.F. Müller, Heidelberg, 2006, p. 1335, 1336, и по-конкретно разработката на Calliess, C. в същото произведение, на стр. 963 и сл, както и Jaeckel, L. Schutzpflichten im deutschen und europäischen Recht, ed. Beck, Múnich, 2001.

( 10 ) Теорията за „положителните задължения на държавата“ е развита в Решение по дело Airey c/у Ирландия от 9 октомври 1979 г., впоследствие потвърдено от много други решения, сред които например Решение по дело Lopez Ostra c/у Испания от 9 декември 1994 г. и Решение по дело Ilascu и др. c/у Молдова и Русия от 8 юли 2004 г. В това отношение вж. анализа на Sudre, F. et all. Les grands arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme, 6 ed., Puf, Paris, p. 18 et sq.

( 11 ) Такъв е случаят с Федерална република Германия или Испания, чиито конституционни съдилища, въз основа на преките искове за защита на основните права, са създали съдебна практика, поставяща съдията по основните права в центъра на задължението за защита. Така в случая с Германия намесата на съдията като държавен орган е в основата на практиката на германския Федерален конституционен съд, като референтно в това отношение е решението на този съд по дело Lüth (BverfGE 7, 198) от 15 януари 1958 г. В случая с Испания Конституционният съд още в решение № 18/1984 от 7 февруари 1984 г. посочва следното: „факт е, че от една страна има права, които могат да бъдат противопоставени само на публичните органи (като тези по член 24 [ефективна съдебна защита]), и от друга страна, че обвързаността на публичните органи от конституцията (член 9.1) се изразява в положителното задължение да се осигури прилагането на тези права в обществения живот, задължение, което имат едновременно законодателната, изпълнителната и съдебната власт съобразно съответните правомощия“ (FJ 6o).

( 12 ) В това отношение вж. Seifert, A. L’effet horizontal des droits fondamentaux…, цит.съч., стр. 804 и сл.

( 13 ) Съгласно Разясненията: „[з]а илюстрация могат да се посочат членове 25, 26 и 37, сред признатите в Хартата принципи. В определени случаи член от Хартата може да съдържа елементи, отнасящи се до дадено право и принцип: например членове 23, 33 и 34“.

( 14 ) Guy Braibant, изтъкнат член на първия Конвент, обяснява в произведението си La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, Seuil, París, 2001, p. 44—46, значението на разграничението между „права“ и „принципи“ за постигането на широк консенсус, вследствие на който в Хартата е включена социалната глава.

( 15 ) Относно член 45 от ирландската конституция и практиката на ирландския Върховен съд вж. Kelly, J.M. The Irish Constitution, 4 ed., LexisNexis/Butterworths, Dublín, p. 2077 et sq.

( 16 ) Относно действието на „ръководните принципи на икономическата и социалната политика“ в испанската конституция, вж. Jiménez Campo, J. Derechos fundamentales. Conceptos y garantías, Trotta, Madrid, 1999, p. 122 et sq, и Rodríguez de Santiago, J.M. La forma de vincular de los preceptos del capítulo tercero del título primero de la Constitución española: in Casas Baamonde, M.E. и Rodríguez-Piñero и Bravo-Ferrer, M. Comentarios a la Constitución española, Wolters Kluwer, Madrid, 2008, p. 1187 et sq.

( 17 ) Вж. по-конкретно сравнителния анализ на Ladenburger, C. Artikel 52 Abs. 5 in: Tettinger, P.J. и Stern, K. Europäische Grundrechte – Charta, Beck,, Múnich, 2004, p. 803 et sq.

( 18 ) Вж. точка 7 от Решение на Конституционния съвет 94‑359 CC от 19 януари 1995 г. В тази връзка вж. Burgorgue-Larsen, L. Article II‑112 in : Burgorgue-Larsen, L., Levade, A. и Picod, F. Traité établissant une Constitution pour l’Europe, Tome 2, Bruylant, Bruxelles, 2005, p. 684.

( 19 ) Вж. например член 8, параграф 2; член 7, параграфи 1 и 2; както и член 9a от австрийския Федерален конституционен закон. В това отношение вж. Schäffer, H. Zur Problematik sozialer Grundrechte in: Merten, D. и Papier, H.‑J. (eds.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, vol. VII/1, ed. C.F. Müller, Heidelberg, 2006, p. 473 et sq.

( 20 ) Вж. по-конкретно Sommemann, K.‑P. Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997.

( 21 ) Вж. например Sadurski, W. Rights Before Courts. A Study of Constitutional Courts in Postcommunist States of Central and Eastern Europe, Springer, Dordrecht, 2005, p. 178 et sq.

( 22 ) В този смисъл обзор прави Iliopoulos-Strangas, J. (ed.), Soziale Grundrechte in Europa nach Lissabon. Eds. Nomos/Sakkoulas/Bruylant/Facultas, Baden-Baden, Atenas, Bruselas, Viena, 2010.

( 23 ) Braibant, G., La Charte…, цит.съч., стр. 252.

( 24 ) В това отношение вж. първоначално Grimm, D., Soziale Grundrechte für Europa, а сега в Die Verfassung und die Politik. Einsprüche in Störfällen, ed. Beck, Múnich, 2001, p. 275 et sq.

( 25 ) За анализ на „принципите“ като задължения, съсредоточени върху целите, вж. Borowsky, M. Artikel 52 in: Mayer, J. Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 3 ed., Nomos, Baden-Baden, 2010, p. 697—699, Bourgorgue-Larsen, L. Article II‑112, цит.съч., стр. 686 и сл. и Mayer, F. Artikel 6 EUV in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union – Kommentar, Beck, Munich, 2010, point 65 et sq.

( 26 ) В частта, която ни интересува, разяснението по член 52, параграф 5 от Хартата гласи следното: „[…] Принципите могат да бъдат приложени чрез законодателни или изпълнителни актове (приети от Съюза в рамките на неговите области на компетентност и от държавите членки единствено при прилагане на правото на Съюза); следователно те придобиват особена важност за съдилищата, единствено когато тези актове се тълкуват или проверяват. Въпреки това те не пораждат непосредствени права за позитивно действие от страна на институциите на Съюза или на органите на държавите членки, което съответства както на практиката на Съда […], така и на подхода, следван от конституционните системи на държавите членки спрямо „принципите“, най-вече в областта на социалното право. […]“.

( 27 ) Европейската социална харта е договор, открит за подписване от държавите — членки на Съвета на Европа, на 18 октомври 1961 г. в Торино и влязъл в сила на 26 февруари 1965 г.

( 28 ) Директива на Съвета от 20 юли 1998 година за сближаване на законодателствата на държавите членки в областта на колективните уволнения (ОВ L 225, стр. 16; Специално издание на български език, 2007 г. глава 5, том 5, стр. 95).

( 29 ) Директива на Съвета от 22 септември 1994 година за създаване на Европейски работнически съвет или на процедура за информиране и консултации с работниците и служителите в предприятия с общностно измерение и групи предприятия с общностно измерение (ОВ L 254, стр. 64; Специално издание на български език, 2007 г. глава 5, том 3, стр. 107 и поправка в ОВ L 91, 2009 г., стр. 31).

( 30 ) Освен това става въпрос за задължение, чието конкретизиране на наднационално равнище създава значителни трудности. В това отношение вж. Cruz Villalón, J. La información y la consulta a los trabajadores en las empresas de dimensión comunitaria, La Ley, 1994, vol. 2, и Insa Ponce de León, F. L. Los derechos de implicación de los trabajadores en las sociedades anónimas europeas, еd. Tirant lo Blanch, Valencia, 2010.

( 31 ) В този смисъл от подготвителните документи във връзка с Хартата е видно, че участниците в Конвента никога не са изключвали възможността за съдебна проверка на съответните актове от гледна точка на принципите, но винаги са смятали, че съдебният контрол представлява абстрактен контрол върху актове, а не гарантиране на права, както обясняват Braibant, G., La Charte…, цит.съч., стр. 46, и друг член на Конвента, Lord Goldsmith, A Charter of Rights, Freedoms and Principles — Common Market Law Review, 38 2001, p. 1212, 1213. Въз основа на подготвителните документи и текста на член 52, параграф 5 функцията на обективен контрол застъпват Ladenburger, C. Protection of Fundamental Rights post-Lisbon – The interaction between the Charter of Fundamental Rights, the European Convention of Human Rights and National Constitutions — Institutional Report, FIDE 2012, p. 33: „only one point is clear: Article 52 (5) 2nd sentence does not exclude any justiciability of principles“.

( 32 ) Измежду многото решения вж. най-вече Решение от 26 февруари 1986 г. по дело Marshall (152/84, Recueil, стр. 723), Решение от 12 юли 1990 г. по дело Foster и др. (C-188/89, Recueil, стр. I-3313), Решение от 14 юли 1994 г. по дело Faccini Dori (C-91/92, Recueil, стр. I-3325), Решение от 7 март 1996 г. по дело El Corte Inglés (C-192/94, Recueil, стр. I-1281), Решение от 14 септември 2000 г. по дело Collino е Chiappero (C-343/98, Recueil, стр. I-6659), Решение от 5 октомври 2004 г. по дело Pfeiffer и др. (C-397/01-C-403/01, Recueil, стр. I-8835) и Решение по дело Dominguez, посочено по-горе. Относно развитието на тази съдебна практика вж. например трудовете на De Witte, B. Direct effect, primacy and the nature of the legal order in: Craig, P. и De Búrca, G. The Evolution of EU Law, 2 ed., Oxford University Press, Oxford, 2011, p. 329—340; Simon, D. L’invocabilité des directives dans les litiges horizontaux: confirmation ou infléchissement? — Europe no 3, III, 2010 и Dougan, M. When Worlds Collide: Competing Visions of the Relationship Between Direct Effect and Supremacy — 44 Common Market Law Review, 2007.

( 33 ) Решение от 30 април 1996 г. по дело CIA Security Internacional (C-194/94, Recueil, стр. I-2201), Решение от 22 ноември 2005 г. по дело Mangold (C-144/04, Recueil, стр. I-9981) и Решение от 19 януари 2010 г. по дело Kücükdeveci (C-555/07, Сборник, стр. I-365).

( 34 ) По този въпрос препращам към заключението на генералния адвокат Bot, представено по дело Kücükdeveci, посочено по-горе, и в частност към точка 68 и сл.

( 35 ) Вж. например Решение от 19 ноември 1991 г. по дело Francovich и др. (C-6/90 и C-9/90, Recueil, стр. I-5357, точка 35), Решение от 5 март 1996 г. по дело Brasserie du pêcheur и Factortame (C-46/93 и C-48/93, Recueil, стр. I-1029, точка 31), Решение от 26 март 1996 г. по дело British Telecommunications (C-392/93, Recueil, стр. I-1631, точка 38), Решение от 23 май 1996 г. по дело Hedley Lomas (C-5/94, Recueil, стр. I-2553, точка 24), Решение от 8 октомври 1996 г. по дело Dillenkofer и др. (C-178/94, C-179/94 и C-188/94-C-190/94, Recueil, стр. I-4845, точка 20) и Решение от 2 април 1998 г. по дело Norbrook Laboratorios (C-127/95, Recueil, стр. I-1531, точка 106).

( 36 ) Решение от 18 януари 2007 г. (С-385/05, Сборник, стр. I-611).

( 37 ) Точка 38 от Решение по дело CGT, посочено по-горе, която препраща към точка 28 от заключението на генералния адвокат по същото това дело.

( 38 ) Решение по дело CGT, посочено по-горе, точка 38.

( 39 ) Решение по дело CGT, посочено по-горе, точка 34; курсивът е мой.

( 40 ) Вж. по-конкретно Решение по дело Pfeiffer и др., посочено по-горе, точка 114, Решение от 23 април 2009 г. по дело Angelidaki и др. (C-378/07-C-380/07, Сборник, стр. I-3071, точки 197—198), Решение по дело Kücükdeveci, посочено по-горе, точка 48 и Решение по дело Dominguez, посочено по-горе, точка 24.

( 41 ) Вж. Решение от 15 април 2008 г. по дело Impact (C-268/06, Сборник, стр. I-2483, точка 100) и Решение по дело Angelidaki и др., посочено по-горе, точка 199.

( 42 ) Посочен в член 4 ДЕС принцип, който обвързва както държавите членки, така и Съюза (вж. относно лоялното сътрудничество на Съюза с държавите Решение от 10 февруари 1983 г. по дело Люксембург/Парламент (230/81, Recueil, стр. 255, точка 38), Решение от 22 октомври 2002 г. по дело Roquette Frères (C-94/00, Recueil, стр. I-9011, точка 31), както и Решение по 13 юли 1990 г. по дело Zwartveld и др. (C‑2/88 IMM, Recueil, стр. I‑3365, точка 17).

( 43 ) Решение по дело CGT, посочено по-горе, точка 40.