ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

E. ТАНЧЕВ

представено на 20 юни 2019 година ( 1 )

Дeло C‑192/18

Европейска комисия

срещу

Република Полша

„Неизпълнение на задължения от държава членка — Ефективна правна защита по член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС — Независимост и безпристрастност на съдилищата — Недопустимост на твърдение на Комисията за нарушение на член 47 от Хартата за основните права на Европейския съюз — Член 157 ДФЕС — Член 5, буква а) и член 9, параграф 1, буква е) от Директива 2006/54/ЕО — Въвеждане на различна пенсионна възраст за мъжете и за жените — съдии от общите съдилища, съдии от Sąd Najwyższy (Върховен съд) и прокурори — Намаляване на пенсионната възраст на съдии от общите съдилища, съчетано с предоставяне на министъра на правосъдието на право да удължава периода на активна служба на отделни съдии“

I. Въведение

1. В настоящото дело Комисията предявява иск срещу Република Полша за установяване на неизпълнение на задължения по член 258 ДФЕС на две основания. На първо място, Комисията твърди, че като е въвела с член 13, параграфи 1—3 от Ustawa o zmianie ustawy — Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw z dnia 12 lipca 2017 г. ( 2 ) (Закон за изменение на Закона за организацията на общите съдилища и някои други закони) от 12 юли 2017 г. (наричан по-нататък „Законът за изменение от юли 2017 г.“) пенсионна възраст от 60 години за жените и 65 години за мъжете, като преди това пенсионната възраст и за двата пола е била 67 години, за съдии в общите съдилища, прокурори и съдии в Sąd Najwyższy (Върховен съд), Полша не е изпълнила задълженията си по член 157 ДФЕС, както и по член 5, буква а) и член 9, параграф 1, буква е) от Директива 2006/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 5 юли 2006 година за прилагането на принципа на равните възможности и равното третиране на мъжете и жените в областта на заетостта и професиите ( 3 ).

2. На второ място, Комисията твърди, че Полша не е изпълнила задълженията си по член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС във връзка с член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, тъй като с член 13, параграф 1 от Закона за изменение от юли 2017 г. е намалила пенсионната възраст за съдиите от общите съдилища, като същевременно е предоставила на министъра на правосъдието правото да удължава периода на активна служба на отделни съдии от общите съдилища съгласно член 1, параграф 26, букви b) и c) от същия закон.

3. Първото от твърдените от Комисията неизпълнения е ново, в смисъл, че основаната на пола дискриминация предстои да бъде разгледана по делата пред Съда относно реформите на правилата за пенсиониране на полските съдии, въведени през 2017 г. ( 4 ) и станали обект на много международни критики ( 5 ). Действително, както бе обсъдено в заключението ми по дело Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд), С‑619/18 ( 6 ), реформите от 2017 г. са предмет на мотивирано предложение на Комисията съгласно член 7, параграф 1 ДЕС относно принципите на правовата държава в Полша ( 7 ).

4. По отношение на второто твърдение за нарушение, доколкото то се отнася до правомощието на Комисията да се позовава на член 47 от Хартата в производства за установяване на неизпълнение на задължения, както и на съдържанието на правилото за ефективна правна защита по член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, този въпрос бе разгледан подробно в моето заключение от 11 април 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд) (C‑619/18) ( 8 ). В него заех позицията, че ако държава членка не изпълнява правото на Съюза съгласно член 51, параграф 1 от Хартата, Комисията не може да се позове на член 47 от Хартата в пряк иск по член 258 ДФЕС.

5. Следователно, що се отнася до второто основание, ще съсредоточа анализа си върху определянето на това дали разглежданото правило нарушава член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, тъй като тази разпоредба е конкретно проявление на зачитане на правовата държава съгласно член 2 ДЕС ( 9 ). Ще развия също съображения относно източниците на правото, въз основа на които може да се направи тази преценка; източници, които са общи за член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и за тези, определящи съдържанието на правото на „независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон“ по член 47 от Хартата. Както ще бъде онагледено в част VI В по-долу, общите източници допринасят да се създаде конституционен мост между тези две разпоредби, така че съдебната практика по тези две разпоредби неизбежно се пресича ( 10 ).

6. След това уточнение, по-нататък ще разгледам в същата част различията между член 19, параграф 1 ДЕС и член 47 от Хартата, и по-конкретно прага за нарушение на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, който трябва да се достигне, преди да може тази разпоредба да се използва като отделно основание за самостоятелно нарушение на правото на Съюза, по отношение на несменяемостта и независимостта на съдиите, независимо от Хартата.

II. Правна уредба

А. Правото на Съюза

7. Член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС гласи: „Държавите членки установяват правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза“.

8. Член 157, параграфи 1, 2 и 4 ДФЕС предвижда: „1. Всяка държава членка осигурява прилагането на принципа за равно заплащане на мъжете и жените за равен труд или за труд с равна стойност. 2. За целите на настоящия член под „заплащане“ се разбира обичайната основна или минимална заплата или надница, както и всяка друга придобивка в пари или в натура, изплатена пряко или непряко от работодателя на работника за неговия труд. Равното заплащане без дискриминация, основаваща се на пола, означава: а) че заплащането за един и същи труд, положен при сделна система за заплащане, се изчислява на база една и съща мерна единица; б) че заплащането за труд, положен при повременна система за заплащане, е едно и също за една и съща работа. 4. За да се осигури на практика пълна равнопоставеност между мъжете и жените в професионалния живот, принципът за равно третиране не е пречка всяка държава членка да запази или да приеме мерки, предвиждащи специфични придобивки за улеснение на упражняването на професионална дейност от недостатъчно представения пол или да предотврати или да компенсира неизгоди в професионалната кариера“.

9. Член 7, параграф 1, буква а) от Директива 79/7/ЕИО на Съвета от 19 декември 1978 г. относно постепенното прилагане на принципа на равното третиране на мъжете и жените в сферата на социалното осигуряване ( 11 ) гласи: „1. Настоящата директива не засяга правото на държавите членки да изключват от приложното ѝ поле: а) определянето на пенсионната възраст за старост и прослужено време и евентуалните възможности за други обезщетения“.

10. Член 3 от Директива 2006/54 е озаглавен „Позитивни мерки“ и гласи: „Държавите членки могат да поддържат или приемат мерки по смисъла на член 141, параграф 4 от Договора с цел осигуряване на практика на пълната равнопоставеност между мъжете и жените в трудовия живот“.

11. Член 5 от Директива 2006/54 е озаглавен „Забрана за дискриминация“ и гласи: „Без да се засяга член 4, не се допуска пряка или непряка дискриминация, основана на пола, в професионалните социално-осигурителни схеми, по-специално по отношение на: а) обхвата на такива схеми и условията за достъп до тях; […]“.

12. Член 9, параграф 1, буква е) от Директива 2006/54 гласи: „1. Разпоредбите, които противоречат на принципа на равното третиране[,] са онези, които се основават на пола, пряко или косвено, при: […] е) определянето на различна възраст за пенсиониране“.

Б. Полското право

13. Твърдяното от Комисията неизпълнение на задължение се отнася до Закона за изменение от юли 2017 г. Разпоредбите на този закон за изменение, които са от значение за настоящото дело, са член 1, параграф 26, букви b) и c) и член 13, параграфи 1—3, които се отнасят до трите законодателни акта, изброени по-долу.

1. Закон за общите съдилища

14. Съгласно член 69, параграф 1 от Закона от 27 юли 2001 г. относно организацията на общите съдилища (наричан по-нататък „Законът за общите съдилища“) обичайната пенсионна възраст ( 12 ) за съдии е 67 години както за мъжете, така и за жените, като тази възраст може да бъде удължена по писмено искане на съответния съдия до министъра на правосъдието и при представяне на същия министър на свидетелство за добро здраве. На 16 ноември 2016 г. разпоредбата е изменена ( 13 ) и пенсионната възраст е намалена на 65 години както за мъжете, така и за жените, с възможност за удължаване за кратък период от време по писмено искане на съответния съдия до същия министър и при предоставяне на същото медицинско свидетелство. Това изменение е трябвало да влезе в сила на 1 октомври 2017 г.

15. Въпреки това с член 13 от Закона за изменение от юли 2017 г. отново се изменят разпоредбите относно пенсионната възраст и тази възраст се определя на 60 години за жените и 65 години за мъжете. Съгласно Закона за изменение от юли 2017 г. този член влиза в сила на 1 октомври 2017 г.

16. Член 69, параграф 1 от Закона за общите съдилища, в редакцията му след изменението със Закона за изменение от юли 2017 г. ( 14 ), влиза в сила на 1 октомври 2017 г. и гласи: „Съдията се пенсионира при навършване на 60‑годишна възраст, в случай че е жена, или при навършване на 65‑годишна възраст, в случай че е мъж, освен ако не по-късно от 6 месеца и не по-рано от 12 месеца преди достигането на тази възраст подаде декларация до министъра на правосъдието, в която посочи, че желае да продължи да изпълнява длъжността си, и представи удостоверение, издадено в съответствие с правилата за лицата, кандидатстващи за съдебна длъжност, което потвърждава, че неговото здравословно състояние не възпрепятства изпълнението на задълженията на съдия“.

17. С член 1, параграф 26, букви b) и c) от Закона за изменение от юли 2017 г. също така се добавя нов параграф 1b към член 69 от Закона за общите съдилища и се изменя текстът на член 69, параграф 3 от същия член. Член 69, параграф 1b гласи: „Министърът на правосъдието може да разреши даден съдия да продължи да заема длъжността си, като има предвид рационалното използване на персонала на общите съдилища и нуждите, произтичащи от натовареността на отделните съдилища. В случай че производството, свързано с продължаването на длъжността на съдията, все още не е приключило след навършване на възрастта, посочена в параграф 1, съдията остава на длъжността си до изтичането на необходимия за приключване на производството срок […]“.

18. Член 69, параграф 3 след изменението гласи: „В случай че министърът на правосъдието издаде разрешението, посочено в член 69, параграф 1b, съдията може да продължи да заема своята длъжност до навършване на 70‑годишна възраст. Този съдия може да се пенсионира с тримесечно предизвестие, като за целта подаде декларация за пенсиониране до министъра на правосъдието. Срокът на предизвестието се удължава с натрупания годишен отпуск, който не е използван до края на срока на предизвестието. По искане на съдията министърът на правосъдието може да разреши пенсионирането на този съдия преди изтичане на срока на предизвестието“.

19. По отношение на възнагражденията на съдиите член 91 от Закона за общите съдилища гласи: „(1) Размерът на възнаграждението на съдиите, заемащи равностойни съдебни длъжности, се определя в зависимост от продължителността на прослуженото време или изпълняваните функции […] (2) Основното възнаграждение на съдиите се определя по класове, като размерът му за всеки клас се изчислява чрез прилагането на коефициенти върху посочената в параграф 1c основа за формирането на основното възнаграждение. Класовете на основното възнаграждение за отделните съдебни длъжности и коефициентите, използвани за определяне на размера на основното възнаграждение на съдиите в отделните класове, са посочени в приложението към този закон […]. (7) Освен това възнаграждението на съдиите се разграничава с надбавка за прослужено време, която, считано от шестата година прослужено време, възлиза на 5 % от основното възнаграждение и се увеличава с 1 % всяка година, докато достигне 20 % от основното възнаграждение. […]“.

20. Член 91а, параграф 2 от Закона за общите съдилища гласи: „(2) Ако преди заемане на съдийска длъжност съдията е заемал друга равностойна на нея съдебна или прокурорска длъжност, на новата си длъжност съдията има право на основно възнаграждение в клас, който е не по-нисък от класа, на който е имал право на заеманата преди това длъжност“.

21. Член 91а, параграф 3 от Закона за общите съдилища гласи: „(3) Основното възнаграждение за съдия се определя съгласно следващия най-висок клас след придобиване на петгодишен трудов стаж на дадена съдебна длъжност“.

22. Член 100, параграфи 1, 4а и 4b от Закона за общите съдилища, в редакцията му след изменението с член 13 от Закона за изменение от юли 2017 г., гласи: „(1) Съдия, който е пенсиониран вследствие на промени в организацията на съдилищата или промени в границите на съдебните райони, има право, докато навърши 60 години за жените и 65 години за мъжете, на пенсия в размера на получаваното възнаграждение на последно заеманата длъжност. (2) Съдия, който се е пенсионирал или е бил пенсиониран поради възраст, заболяване или загуба на сила, има право на пенсия в размер на 75 % от основното възнаграждение и надбавката за прослужено време, получавани на последно заеманата длъжност. […] (4а) В случаите по параграф 1 пенсионираният съдия получава еднократно плащане при навършване на 60‑годишна възраст за жените и 65‑годишна възраст за мъжете. (4b) Съдия, който се е завърнал на заемана преди това длъжност или на длъжност, която е равностойна на заемана преди това длъжност съгласно член 71c, параграф 4 или член 74, параграф 1а, в случай че се пенсионира или бъде пенсиониран, има право на еднократно плащане в размер на разликата между размера на плащането, изчислен към деня на пенсиониране, и размера на вече изплатената сума. В случаите по параграф 1 съдията има право да получи плащането при навършване на 60‑годишна възраст за жените и 65‑годишна възраст за мъжете“.

2. Закон от 23 ноември 2002 г. за Върховния съд

23. Предмет на разглеждане по настоящото дело е Ustawa o Sądzie Najwyższzym ( 15 ) (Закон за Върховния съд, наричан по-нататък „Законът от 2002 г. за Върховния съд“) от 23 ноември 2002 г., в редакцията му след изменението със Закона за изменение от юли 2017 г.

24. До 3 април 2018 г. пенсионната възраст за съдиите от Върховния съд е определена със Закона от 2002 г. за Върховния съд на 70 години. На тази дата обаче тя е била намалена на 65 години ( 16 ).

25. Независимо от тези разпоредби, член 30, параграф 2 от Закона от 2002 г. за Върховния съд предвижда възможност за съдиите да подават молби за пенсиониране преди 70‑годишна възраст. Възрастта, от която съдия от Върховния съд може да подаде молба за пенсиониране, впоследствие е изменена със Закона за изменение от юли 2017 г., т.е. възрастта е намалена на 60 години за жените и 65 години за мъжете. В действащата преди това редакция член 30, параграф 2 от Закона от 2002 г. за Върховния съд предвижда 67 години като възраст за подаване на молба за пенсиониране. Законът от 16 ноември 2016 г. определя тази възраст на 65 години както за мъжете, така и за жените.

26. Член 42, параграфи 4 и 5 от Закона от 2002 г. за Върховния съд предвижда следното относно възнаграждението на съдиите от Върховния съд: „(4) Възнаграждението на съдия от Върховния съд се изразява в обичаен клас или клас за повишение. Класът за повишение е 115 % от обичайния клас. (5) При встъпване в длъжност съдия от Върховния съд получава основно възнаграждение съгласно обичайния клас. След седем години трудов стаж основното възнаграждение на този съдия се увеличава до класа за повишение […]“.

27. Член 43 от Закона от 2002 г. за Върховния съд гласи: „Съдиите от Върховния съд имат право на надбавка за прослужено време, повишаваща основното възнаграждение всяка година с 1 %, но не повече от 20 % от това възнаграждение. Прослуженото време, от което зависи размерът на надбавката, включва също така прослуженото време или трудовото правоотношение, предшестващо назначаването му на съдебна длъжност във Върховния съд, както и периоди на професионална практика като адвокат, правен съветник или нотариус“.

28. Член 50 от Закона от 2002 г. за Върховния съд гласи: „Пенсионираният съдия от Върховния съд има право на пенсия в размер на 75 % от основното възнаграждение и надбавката за прослужено време, получавани на последно заеманата длъжност. Условията и размерите на изплащаната пенсия се коригират съобразно промените в основното възнаграждение на изпълняващите длъжност съдии от Върховния съд“.

3. Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 г. Prawo o prokuraturze (Закон от 28 януари 2016 г. за прокуратурата)

29. Член 127, параграф 1 от Закона от 28 януари 2016 г. за прокуратурата ( 17 ) (наричан по-нататък „Законът за прокуратурата“) гласи, наред с останалото: „Освен ако не е предвидено друго в този закон, разпоредбите на членове 69—71, член 73, член 74, член 76, член 85, параграф 4, членове 99—102 и член 104 от [Закона за общите съдилища] се прилагат mutatis mutandis за прокурорите“.

30. В резултат на това по-специално член 69 от Закона за общите съдилища се прилага за пенсионната възраст за прокурорите. Съответно, обичайната пенсионна възраст за прокурорите преди измененията, направени със Закона за изменение от юли 2017 г., е била 67 години както за мъжете, така и за жените. Със Закона от 16 ноември 2016 г. пенсионната възраст за прокурорите е намалена на 65 години както за мъжете, така и за жените. Това изменение е трябвало да влезе в сила през октомври 2017 г. Член 13, параграф 2 от Закона за изменение от юли 2017 г. отново изменя разпоредбите относно пенсионната възраст и определя тази възраст на 60 години за жените и 65 години за мъжете.

31. Що се отнася до обезщетенията за пенсионирани прокурори, съгласно член 127, параграф 1 от Закона за прокуратурата се прилагат и разпоредбите относно съдиите от общите съдилища, и по-специално разпоредбите на член 100 от Закона за общите съдилища.

32. Самото възнаграждение обаче се определя в съответствие с правилата на член 124 от Закона за прокуратурата. Той гласи по-специално: „(1) Размерът на възнаграждението на прокурорите, заемащи равностойни длъжности в прокуратурите, се определя в зависимост от продължителността на прослуженото време или изпълняваните функции. Основното възнаграждение на окръжните и районните прокурори е равно на основното възнаграждение на съдиите от същите организационни звена на общите съдилища. Основното възнаграждение на прокурорите на провинции е равно на основното възнаграждение на съдиите от апелативните съдилища. Основното възнаграждение на прокурорите от Националната прокуратура е равно на основното възнаграждение на съдиите от Върховния съд. Надбавките на националния прокурор и другите заместници на главния прокурор са равни на надбавките съответно на първия председател на Върховния съд и на председателя на Върховния съд. (2) Основното възнаграждение на прокурорите се определя по класове, като размерът му за всеки клас се изчислява чрез прилагането на коефициенти върху основата за формирането на основното възнаграждение на прокурорите. […] (4) Ако преди заемане на прокурорска длъжност прокурорът е заемал друга равностойна на нея прокурорска или съдебна длъжност, на новата си длъжност прокурорът има право на основно възнаграждение в клас, който е не по-нисък от класа, на който е имал право на заеманата преди това длъжност. (5) Основното възнаграждение на прокурор се определя съгласно следващия най-висок клас след придобиване на петгодишен трудов стаж на дадена прокурорска длъжност. […]“.

III. Процедура, предхождаща съдебното производство

33. На 28 юли 2017 г. Комисията изпраща на Полша официално уведомително писмо, в което оспорва съответствието на Закона за изменение от юли 2017 г. с правото на Съюза, и по-специално с член 157 ДФЕС, Директива 2006/54 и член 19, параграф 1 ДЕС във връзка с член 47 от Хартата.

34. С писмо от 31 август 2017 г. Полша отговаря на официалното уведомително писмо. Тя оспорва доводите на Комисията.

35. На 12 септември 2017 г. Комисията изпраща на Република Полша мотивирано становище съгласно член 258 ДФЕС, в което тя заявява, първо, че като е въвела с член 13, параграфи 1—3 от Закона за изменение от юли 2017 г. различна пенсионна възраст за мъжете и жените — за съдии в общите съдилища, прокурори и съдии във Върховния съд, Полша не е изпълнила задълженията си по член 157 ДФЕС, както и по член 5, буква а) и член 9, параграф 1, буква е) от Директива 2006/54.

36. Второ, Комисията твърди, че Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 19, параграф 1 ДЕС и по член 47 от Хартата, тъй като с член 13, параграф 1 от Закона за изменение от 2017 г. за организацията на общите съдилища е намалила пенсионната възраст за съдиите от общите съдилища, и е предоставила на министъра на правосъдието правото да удължава периода на активна служба на тези съдии съгласно член 1, параграф 26, букви b) и c) от същия закон.

37. На 12 октомври 2017 г. Полша отговаря на мотивираното становище, като отстоява становището си, че твърдението за неизпълнение на задължения е неоснователно, и иска прекратяване на процедурата.

38. Комисията решава да сезира Съда въз основа на изложените по-долу (т. 39) основания.

IV. Производството пред Съда

39. С молба, подадена до Съда на 15 март 2018 г., Комисията предявява настоящия иск пред Съда на основание член 258 ДФЕС. Тя иска от Съда: – да постанови, че като е въвела с член 13, параграфи 1—3 от Закона за изменение от юли 2017 г. различна пенсионна възраст за мъжете и за жените, изпълняващи функцията на съдии в общите съдилища, съдии във Върховния съд и прокурори, Полша не е изпълнила задълженията си по член 157 ДФЕС, член 5, буква а) и член 9, параграф 1, буква е) от Директива 2006/54, – да постанови, че като е намалила с член 13, параграф 1 от горепосочения закон пенсионната възраст за съдиите от общите съдилища и е предоставила на министъра на правосъдието правото да удължава периода на активна служба на тези съдии на основание член 1, параграф 26, букви b) и c) от същия закон, Полша не е изпълнила задълженията си по член 19, параграф 1, втора алинея ДФЕС и по член 47 от Хартата, – да осъди Полша да заплати съдебните разноски.

40. В писмената си защита, подадена на 31 май 2018 г., Република Полша иска от Съда: – да отхвърли изцяло настоящия иск като неоснователен, – да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.

V. Доводи на страните

А. По допустимостта на иска

41. Полша твърди в своята писмена дуплика, че цялото производство е станало безпредметно, и призовава Комисията да оттегли незабавно иска си.

42. Полша твърди, че оспореният от Комисията член 13, параграфи 1—3 от Закона за изменение от юли 2017 г., с който Полша е въвела за съдии от общите съдилища, съдии от Върховния съд и прокурори, пенсионна възраст от 60 години за жените и 65 години за мъжете, е изменен с Ustawa z dnia 12 kwietnia 2018 г. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy o Sądzie Najwyższym (Закон за изменение на Закона за организацията на общите съдилища, Закона за Националния съдебен съвет и Закона за Върховния съд) от 12 април 2018 г. (наричан по-нататък „Законът от 12 април 2018 г.) ( 18 ). Според член 1, параграф 4 от този закон, с който се изменя член 69, параграф 1 от Закона за организацията на общите съдилища, съдиите, независимо от техния пол, се пенсионират с навършване на 65 години. Пенсионната възраст на прокурорите се определя по същия начин, като се има предвид фактът, че в съответствие с член 127 от Ustawa prawo o prokuraturze (Закон за прокуратурата) от 28 януари 2016 г. ( 19 ) разпоредбите, приложими за съдиите от общите съдилища, се прилагат mutatis mutandis и за прокурорите. Що се отнася до съдиите от Върховния съд, пенсионната възраст за лицата, подали молба за пенсиониране, e определена в член 37 от Ustawa o Sądzie Najwyższym (Закон за Върховния съд) от 8 декември 2017 г. ( 20 ) и е 65 години за мъжете и за жените.

43. По отношение на разпоредбите на член 13, параграф 1 във връзка с член 1, параграф 26, букви b) и c) от Закона за изменение от юли 2017 г., които намаляват пенсионната възраст на съдиите от общите съдилища и които оправомощават министъра на правосъдието да взема решение относно периода на удължаване на активната служба на съдия от общите съдилища, те също били изменени. Член 1, параграф 4 от Закона от 12 април 2018 г. изменял член 69, параграф 1b от Закона за общите съдилища, така че Националният съдебен съвет имал правомощието да разрешава периода на активна служба на съдия от общите съдилища след навършване на 65‑годишна възраст. Критериите, които трябва да се прилагат от Националния съдебен съвет, също били изменени. Националният съдебен съвет е конституционно установена институция, която носи отговорността да гарантира независимостта на съдиите и съдилищата. Вследствие на това фактът, че решението за удължаване на срока на активна служба на съдия се оставя на Националния съдебен съвет, не можело да е равносилен на действие, накърняващо независимостта на съдиите.

44. В хода на съдебното заседание представителят на Комисията заявява, че Комисията поддържа своята искова молба. Промените в закона не са успели да разрешат всички въпроси, повдигнати в молбата ѝ, а освен това имало изричен и значим интерес от произнасянето на Съда по делото, независимо от това дали и до каква степен Полша е изменила разпоредбите си след мотивираното становище на Комисията.

Б. Дискриминация въз основа на пола

1. Комисията

45. Комисията твърди, че с намаляването на пенсионната възраст от 67 години на 60 години за жените и на 65 години за мъжете, което се е случило с приемането на Закона за изменение от юли 2017 г., Полша не е действала в съответствие с член 157 ДФЕС и с член 5, буква а) от Директива 2006/54, както и с член 9, параграф 1, буква е) от същата директива, като се има предвид, че Законът за изменение от юли 2017 г. определя различна пенсионна възраст за съдиите въз основа на техния пол ( 21 ).

46. Комисията изтъква, че съгласно практиката на Съда, за да се определи дали дадено правило се числи към режим на професионално социално осигуряване и следователно се урежда от Директива 2006/54, а не от Директива 79/7, решаващият въпрос е съществено ли е то за трудовото правоотношение; т.е. дали пенсията е свързана с възнаграждението на съответното лице, поради което попада в обхвата на член 157 ДФЕС ( 22 ). Нямало съмнение, че плащанията при пенсиониране съгласно разглеждания по настоящото дело режим се извършват по повод на трудово правоотношение, а не по политически, социални, етични или бюджетни съображения, какъвто е случаят с пенсионните схеми, попадащи в обхвата на Директива 79/7. Следователно Полша не може да се позовава на каквото и да е право на преценка на държава членка, предвидено в член 7, параграф 1, буква а) от Директива 79/7, за да въведе различна пенсионна възраст за мъже и за жени в обществените схеми за социално осигуряване.

47. Съдебната практика определяла три изисквания за приложимост на тази забрана; съответните мерки трябвало да се отнасят до особена категория работници, сумите, платени след пенсиониране, трябвало да зависят пряко от прослуженото време (което според Комисията не е необходимо да се установява автоматично или математически) и размерът на плащанията трябвало да се изчислява въз основа на възнаграждението, получавано за последно заеманата длъжност. Според Комисията всички тези изисквания били налице по отношение на разглежданата мярка и всъщност възраженията на Полша се ограничавали само до довода, че плащанията по въпросните пенсионни правила не зависели пряко от прослуженото време.

48. По-специално Комисията твърди, наред с останалото, че фактът, че определянето на изплатените обезщетения е обвързано с прослужено време на публични длъжности, различни от съдебните длъжности, предполага — противно на доводите на Полша — че пенсионните плащания действително са свързани с продължителността на прослуженото време. Наличието на тавани в системата ( 23 ) не засягало факта, че последната заплата, на която се основават обезщетенията, се определя съгласно класове (които са обвързани с продължителността на прослуженото време) и надбавка за старшинство (която също е обвързана с продължителността на прослуженото време). Продължителността на прослуженото време е основен фактор за определяне както на класа, така и на определената надбавка за прослужено време.

49. Поради това Комисията заключава, че е налице пряка дискриминация в нарушение на член 157 ДФЕС и Директива 2006/54, и се позовава в частност на член 5, буква а) и член 7, параграф 2 от нея.

50. Комисията отхвърля доводите на Полша, според които наличието на по-ниска пенсионна възраст за жените от тази за мъжете било мярка за позитивна дискриминация, позволена от член 157, параграф 4 ДФЕС и член 3 от Директива 2006/54, защото разглежданите мерки не подпомагали жените в кариерното им развитие и равните възможности за повишение ( 24 ). Нито пък имало връзка с отглеждането на деца, тъй като правото се прилага по отношение на жени, които нямат деца или които не са прекъснали кариерата си след раждането им. Мъжете също можели да имат функции, свързани с отглеждането на деца, но за тях било изключено пенсиониране на 60‑годишна възраст.

2. Република Полша

51. Полша възразява, че разглежданите пенсионни режими се уреждат от Директива 79/7, а не от Директива 2006/54, като член 7, параграф 1, буква а) от Директива 79/7 позволява на държавите членки да изключат от обхвата ѝ определянето на пенсионната възраст и пенсиите за старост. При условията на евентуалност Полша твърди, че дори разглежданите пенсионни уредби да попадат в приложното поле на Директива 2006/54, те представляват мярка за позитивна дискриминация, която е разрешена съгласно член 3 от Директива 2006/54 и член 157, параграф 4 ДФЕС.

52. Полша твърди, че вторият от горепосочените три критерия не е изпълнен и Комисията е възприела напълно погрешно разглежданата полска схема за определяне на пенсионните обезщетения. Продължителността на прослуженото време имала само второстепенна роля при определянето на обезщетенията.

53. Полша изтъква, че липсва необходимата връзка с продължителността на прослуженото време, тъй като, наред с останалото, таванът на надбавката за прослужено време, която е предвидена в законодателството за прокурорите и съдиите от общите съдилища — 20 % от основното възнаграждение — се прилага независимо от това дали даден съдия има 20 или 40 години стаж. Основният елемент за определяне на възнаграждението бил основната заплата. Полша добавя, че методът за изчисляване на изплащаната пенсия не споменава даден пол за сметка на друг, както и че фактът, че периодите прослужено време, вземани предвид при определянето на обезщетенията, включват обществени длъжности, които не са съдебни, показва, че пенсионните обезщетения не зависят пряко от прослуженото време. Пенсията за прослужено време и старост може да се увеличава единствено като функция на промяната на възнаграждението на съдиите на активна служба, което показва, че продължителността на прослуженото време е ирелевантна. Що се отнася до основната заплата, от значение била не продължителността на прослуженото време, а класовете заплащане с оглед на заеманата длъжност и съответните коефициенти. Повишаването в длъжност също има значение.

54. Що се отнася до положителните действия, Полша твърди, че висшите длъжности в съдебната власт са по-малко достъпни за жени поради техните отговорности, свързани с отглеждането на деца. Ранното пенсиониране било форма на компенсация за това неудобство. По-голямата част от жените в Полша имат деца и отглеждат деца по-често от мъжете, в ущърб на кариерата си.

55. На последно място, Полша се позовава на преходните мерки в сила от 1 октомври 2017 г. до 30 април 2018 г., успоредно със Закона за изменение от юли 2017 г., които позволявали на съдиите да се пенсионират при навършване на една и съща възраст независимо от пола, т.е. на 67 години. Тези мерки са били в сила от момента на влизане в сила на разпоредбите, оспорени от Комисията, и са предвиждали преходен режим, според който съдиите, които са били на възраст 60 години (за жени) или 65 години (за мъже) към 1 октомври 2017 г. или до 1 април 2018 г. (т.е. шест месеца след 1 октомври 2017 г.), просто е трябвало да подадат декларация за желанието си да се пенсионират при навършване на 67‑годишна възраст, както и медицинско свидетелство, показващо наличието на компетентност, за да се приложи предишната пенсионна възраст. За това не било необходимо разрешение от който и да е орган. Единственото друго изискване било спазването на срок, в който тези документи трябвало да бъдат предоставени, а именно до 1 април 2018 г. ( 25 ).

В. Твърдяното нарушение на член 19 ДЕС във връзка с член 47 от Хартата

1. Комисията

56. Комисията твърди, че е налице неизпълнение на задълженията на държава членка по член 19, параграф 1 ДЕС, когато правото на държавата членка системно не позволява на съдилищата, които прилагат правото на Съюза, да спазват правото на ефективна правна защита ( 26 ). Това било особено важно за гарантиране на правилното функциониране на механизма по член 267 ДФЕС ( 27 ). Задълженията, съществени за член 19, параграф 1 ДЕС, включват това за независимост, особено при прочит в светлината на член 47 от Хартата ( 28 ). Това се прилага независимо от избрания от държавата членка модел на организация на съдебната система при упражняването на националната процесуална автономия в тази област.

57. Комисията възразява срещу намаляването на пенсионната възраст на съдиите, което е придружено с предоставянето на право на преценка на министъра на правосъдието за нейното удължаване. Комисията не възразява по-общо срещу всички правила, установяващи взаимоотношения между съдебната власт и изпълнителната власт.

58. Възможността за обжалване на решенията на общите съдилища не гарантира ефективна съдебна защита, когато независимостта на съдиите на всички равнища на съдебната система не е гарантирана.

59. Критериите, използвани от министъра при вземането на това решение, били неясни, а освен това в правото на държавата членка не се определял срок, в който министърът да вземе това решение, което предоставяло на министъра прекомерна свобода на преценка и реална мощ да влияе на отделните съдии. Това нарушавало принципа на несменяемост на съдиите — основен елемент на тяхната независимост — която трябвало да бъде както лична, така и функционална, и да включва защита срещу отстраняване от длъжност и срещу намеса от страна на изпълнителната власт ( 29 ). Това не можело да бъде оправдано с уеднаквяване на пенсионната възраст на съдиите с обичайната пенсионна възраст.

2. Полша

60. Полша твърди, че искът на Комисията е формулиран по общ, хипотетичен и абстрактен начин и че накърнява компетентността на Полша да организира собствената си правораздавателна система. Тълкуването на Комисията на член 19, параграф 1 ДЕС било твърде широко. По-нататък, член 47 от Хартата може да се приложи само когато държавите членки прилагат правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата. Той не може да се приложи тук поради забраната за прибягване до Хартата с цел разширяване на компетентността на Съюза съгласно член 6, параграф 1 ДЕС и член 51 от Хартата. Член 47 от Хартата не е мярка за абстрактен контрол.

61. Съдиите в Полша се ползвали с конституционно установена защита, изразяваща се в определена в закон пенсионна възраст. Нямало нарушение на несменяемостта на съдиите, тъй като министърът можел да вземе решение само по въпроса за удължаването. Правото на преценка на министъра било ограничено от член 69, параграф 1b от Закона за общите съдилища. Тя задължавала министъра да взема решение с оглед на рационалното използване на персонала на общите съдилища, както и на нуждите, произтичащи от натовареността на различните съдилища. Съдиите също така били защитени съгласно полското право и чрез запазването на статута на съдия след пенсиониране, както и чрез тайната на съвещанията.

62. Опасенията, изразени от Комисията по отношение на изкушението на съдиите да постановяват решения в полза на министъра на правосъдието или по-общо на изпълнителната власт, могли да бъдат повдигнати по отношение на закона, който е действал в продължение на много години и който предоставя на президента на републиката правомощието да извършва повишения. Намекът за податливост на полските съдии на влияние бил обиден и имало много ситуации, в които съдебната власт била свързана с изпълнителната власт. Полша отбелязва, че мандатите на съдиите в този Съд се подновяват на всеки шест години. Ако това не застрашава независимостта на съдебната власт, то не я застрашават и оспорените от Комисията мерки. Не можело да се допусне съвместното съществуване на различни стандарти за Съда и за съдилищата на държавите членки.

63. Комисията не била извършила цялостен анализ на съдебната система в Полша и на всички механизми за нейната защита, което било необходимо, преди да се твърди, че съдийската независимост се нарушава „системно“. Комисията е анализирала само един елемент от нея.

VI. Анализ

А. По допустимостта

64. На първо място, считам, че искът на Комисията не е безцелен. Отбелязвам постоянната практика на Съда, според която въпросът дали е налице неизпълнение на задължения от държава членка по член 258 ДФЕС се преценява с оглед на положението в държавата членка към момента на изтичането на срока, определен в мотивираното становище ( 30 ), който в настоящия случай е 12 октомври 2017 г. На тази дата Полша е отговорила в смисъл, че няма да предприеме мерки (вж. т. 37 по-горе). Промените в закона, на които Полша се позовава, за да възрази, че всички твърдени неизпълнения на нейни задължения съгласно правото на Съюза при всички случаи са били отстранени, се отнасят до Закона от 12 април 2018 г. (вж. т. 42 и 43 по-горе).

65. Що се отнася до преходните разпоредби (вж. т. 55 по-горе), които са били в сила към ключовата дата 12 октомври 2017 г., по отношение на първото твърдение за нарушение те предвиждат изключение само за малък брой съдии за кратък период от време. По-нататък, съществуването на преходни мерки навлиза по същество в определянето на това дали са нарушени принципите на несменяемост и независимост на съдиите и ще бъде разгледано в част VI В по-долу.

66. Във всеки случай, както беше и по дело Комисия/Полша (независимост на Върховния съд), C‑619/18, налице е безспорен интерес за държавите членки, физическите лица и Съюза Съдът да се произнесе с решение по иска, с който е сезиран. Това решение, както и решението, което се очаква по дело С‑619/18, ще укрепи спазването на принципа на правовата държава в правната система на Съюза и ще предостави насоки за това какво е необходимо, за да бъде защитен този принцип. То също така ще изясни границата между публичните схеми за социално осигуряване, които се уреждат от Директива 79/7, и схемите за професионално пенсионно осигуряване, които се уреждат от Директива 2006/54.

67. Поради това второто твърдение за нарушение на Комисията е допустимо освен в частта, която се основава на член 47 от Хартата.

68. Тук, и на второ място, препращам към точки 52—60 и 65—67 от заключението ми от 11 април 2019 г. по дело Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд), C‑619/18 ( 31 ). Комисията не е представила пред Съда информацията, необходима за установяване на нарушение на член 47, поради липсата на данни за това как Полша е прилагала правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата, когато е приела Закона за изменение от юли 2017 г.

69. В допълнение към тези съображения само подчертавам, че докато съгласно член 17, параграф 1 ДЕС Комисията е натоварена със задачата да „съблюдава прилагането на правото на Съюза“, това по никакъв начин не ѝ дава право да „разширяв[а] по [какъвто и да е] начин определените в Договорите области на компетентност на Съюза“, което е забранено с член 6, параграф 1, втора алинея ДЕС. Както и по дело C‑619/18, Комисията не се опитва да обвърже своите доводи във връзка с член 47 от Хартата с определена разпоредба на полското право, чиято цел е била да се приложи разпоредба от правото на Съюза ( 32 ), или да твърди, че положението, което се описва в твърдените нарушения, „се урежда“ по друг начин от правото на Съюза ( 33 ).

70. При това положение стигам до извода, че приемането на доводите на Комисията в смисъл, че съдържанието на правото на ефективна правна защита съгласно член 19 ДЕС можело да се повлияе пряко от член 47 от Хартата и само по себе си би представлявало неоправдана намеса в компетентността на Полша за организацията и управлението на правораздавателната система. Както посочва генералният адвокат Saugmandsgaard Øe по дело Комисия/Унгария (Право на ползване върху земеделски земи) ( 34 ), като върховен тълкувател на правото на Съюза Съдът следва да гарантира зачитането на основните права в сферата на компетентност на Съюза. За разлика от националните конституционни съдилища и Европейския съд по правата на човека, Съдът няма специфична задача да санкционира всички нарушения на основни права, извършени от държавите членки ( 35 ).

71. С тези уточнения, както ще обясня в част VI В по-долу, това изобщо не възпрепятства прибягването до общи източници на правото при определянето на това дали принципът на несменяемост на съдиите и на независимостта и безпристрастността на същите, е бил нарушен в даден случай, независимо дали разглежданият иск е на основание член 19, параграф 2, втора алинея ДЕС, конкретно проявление на основополагащите ценности, отразени в член 2 ДЕС или положението е такова, в което държава членка прилага правото на Съюза, като по този начин задейства защитата, предоставена от член 47 от Хартата и правото на „независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон“.

72. Присъщите на Хартата предели, в смисъл че тя се прилага за държавите членки само когато прилагат правото на Съюза (член 51, параграф 2 от Хартата), не могат да бъдат дотолкова разширени, че да отслабят задължението на Комисията да защитава основните ценности на Съюза, изразени в член 2 ДЕС ( 36 ), които съставляват част от общото европейско конституционно наследство. Преки искове от вида на твърденията за нарушение на Комисията в настоящото производство не водят до разширяване на компетентността на ЕС по несъвместим с член 6, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 51, параграф 2 от Хартата начин.

73. На трето място, фактът, че Законът за изменение от юли 2017 г. е част от мотивираното предложение на Комисията по член 7, параграф 1 от Договора за Европейския съюз относно принципите на правовата държава в Полша ( 37 ), изобщо не е пречка Комисията да прибегне до пряк иск по член 258 ДФЕС. Препращам към моето заключение по дело Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд), C‑619/18 ( 38 ), в което пояснявам защо съгласно правото на Съюза двете производства не се изключват взаимно ( 39 ).

Б. По първото твърдение за нарушение

74. Считам, че Комисията е формулирала първото си твърдение за нарушение главно поради прекалено ограничителното тълкуване от страна на Полша на изискванията, установени в практиката на Съда, за категоризирането на дадена пенсионна схема като такава, която отговаря на съображения за изпълнение на социалната политика и следователно се урежда от Директива 79/7 като мярка, принадлежаща към социалното осигуряване, а не като мярка, която се отнася до „заплащане“ съгласно член 157 ДФЕС и се урежда от забраните в този член и директивите, уреждащи равното заплащане — в случая Директива 2006/54.

75. По-конкретно, Полша тълкува прекалено ограничително изискването, че за да бъде дадена пенсионна схема извън обхвата на Директива 79/7, обезщетенията, изплащани съгласно тази пенсионна схема, трябва да „зависят пряко“ от прослуженото време.

76. В доводите на Полша липсва какъвто и да е анализ на границата между обхвата на Директиви 2006/54 и 79/7, която е развита в практиката на Съда въз основа на значението на понятието „заплащане“ по смисъла на член 157 ДФЕС. Не са обсъдени и по-широките принципи, уреждащи тази граница, които се различават от трите фактора, отнасящи се само до професионалните социалноосигурителни схеми, а именно: i) дали те засягат особена категория работници, ii) дали сумите, изплащани след пенсиониране, зависят пряко от прослуженото време, iii) дали обезщетенията се изчисляват въз основа на трудовото възнаграждение, получавано за последно заеманата длъжност.

77. Например дело Dimossia Epiheiirissi Ilektrimou/Evrenpoulos се отнася до искане за наследствена пенсия срещу гръцкия държавен електроенергиен орган съгласно частна схема, като ищецът твърди, че му е била отказана въз основа на неговия (мъжки) пол. При анализа дали схемата се урежда от предшественика на член 157 ДФЕС (а именно член 119 от Договора за ЕИО) или от Директива 79/7, Съдът подчертава важния принцип, че „единственият възможен решаващ критерий е дали пенсията се изплаща на работника поради трудовите правоотношения между него и предишния му работодател“ ( 40 ).

78. Преди това по дело Beune, което се отнася до дискриминация въз основа на пола по отношение на размера на обезщетенията, платими съгласно обществените професионални пенсионни схеми, генералният адвокат Jacobs описва трудовото правоотношение като „действително решаващ фактор“, като посочва, че „решенията на Съда […] относно връзката между социалното осигуряване и член 119 [ЕИО] опитват да направят ясно разграничение между общите схеми за социално осигуряване и тези, които действат в рамките на трудовото правоотношение“ ( 41 ).

79. Решаващата роля на трудовото правоотношение е изтъкната и от генералния адвокат Kokott по дело Hlozek ( 42 ). В рамките на спор относно дискриминация въз основа на пола и дали обезщетение за безработица представлява „заплащане“ по смисъла на член 157 ДФЕС, генералният адвокат заключава, че статусът на обезщетението зависи „единствено от критерия за положен труд“, който може да се изведе от същата разпоредба ( 43 ). За генералния адвокат единственият въпрос е дали обезщетението е било изплатено „на основание трудовото правоотношение“ ( 44 ), като освен това изтъква, че поначало продължителността на прослуженото време е ирелевантно за значението на „заплащане“ — понятие, което следва да се тълкува разширително ( 45 ). Това показва, че изискването за „прослужено време“ е особеност на спорове относно обезщетения, изплащани по професионални пенсионни схеми ( 46 ), което от своя страна се противопоставя на прекалено ограничителното тълкуване на израза „зависят пряко“.

80. Следователно в съответствие с описания по-горе правен принцип Съдът следва да реши дали съображенията, свързани със социалната политика, държавната организация, етиката или съображенията от бюджетно естество, които са били или са могли да бъдат от значение при въвеждането на дадена схема от националния законодател, следва да надделеят, за да се направи изводът, че дадена пенсионна схема попада в обхвата на Директива 79/7. Трите принципа, развити по-горе (т. 76), представляват насоки за определяне на това кога Директива 79/7 не се прилага за дадена пенсионна схема, но в същото време насоките не могат да бъдат разглеждани във вакуум, изолирани от по-широкия корпус на релевантните правни принципи. Тук бих добавил, че тези принципи включват и значението в правния ред на Съюза на основното правило, което забранява неравното третиране по отношение на заплащането ( 47 ).

81. Ето защо не мога да заключа, че който и да е от трите фактора, изключващи дадена професионална пенсионна схема от обхвата на Директива 79/7 е неизменно фиксиран, в смисъл че те заслужават тълкуване, по силата на което дори и незначително отклонение от някое от тях води до заключението, че въпросната схема попада в материалноправния обхват на Директива 79/7, и по-специално на правото на преценка, оставено на държавите членки по силата на член 7, параграф 1, буква а) от нея, за определяне на различна пенсионна възраст за мъжете и жените ( 48 ).

82. Полша не обясни по какъв начин разглежданата схема се различава от съдебните решения, в които се изтъква изискването изплатените пенсии да „зависят пряко“ от прослуженото време. Тук имам предвид решенията по дела като Beune ( 49 ), Podesta ( 50 ), Griesmar ( 51 ), Niemi ( 52 ), Schönheit ( 53 ) и Комисия/Гърция ( 54 ). Във всички тези решения Съдът приема, че изплащаните по разглежданите професионални пенсионни схеми обезщетения представляват „заплащане“ съгласно разпоредбите от правото на Съюза, приложими към всеки от случаите, след прилагане на изискването за наличие на пряка зависимост от прослуженото време; наред с това дали схемата засяга особена категория работници и дали обезщетенията се изчисляват въз основа на последното трудово възнаграждение; като в настоящото дело последните два фактора не са предмет на разглеждане ( 55 ).

83. Всичко това ме води до заключението, че само професионалните пенсионни обезщетения е необходимо да се основават в значителна степен на прослуженото време, за да бъдат изключени от приложното поле на Директива 79/7. Действително, по дело Комисия/Гърция Съдът е постановил, че фактът, че разглежданите по това дело пенсионни обезщетения понякога варират по отношение на трудността на извършваната работа или тежестта на обстоятелствата, при които е извършвана, не е достатъчен, за да отслаби приложимостта на правилото, според което изплатените обезщетения са пряка функция от продължителността на прослуженото време ( 56 ).

84. Следователно в израза „пряко зависи“ ударението е по-скоро върху „зависи“, отколкото върху „пряко“. Последната дума не изисква обезщетението да се основава автоматично или изключително на прослуженото време, изключвайки други фактори като повдигнатите от Полша (и обобщени в т. 53 по-горе). Сред тях са определяне на максимални размери (като тавана на надбавката за прослужено време), фактическите елементи, които трябва да са налице, преди да може да се увеличи възнаграждението след пенсиониране, повишаването в длъжност, коефициенти и класове на заплащане при определяне на основното трудово възнаграждение. Тук основната заплата също се определя в значителна степен от прослуженото време (вж. т. 86—89 по-горе). Затова нито един от тези фактори не може да прекъсне ясната връзка между прослуженото време и изплатените обезщетения.

85. По-нататък, приемам довода на Комисията, че възможността за включване на извънсъдебни публични длъжности в изчисляването на продължителността на прослуженото време подкрепя — а не оборва — извода, че обезщетенията по разглежданата пенсионна схема са пряко зависими от прослуженото време (вж. т. 48 по-горе). Фактът, че схемата за изчисляване на пенсиите не споменава единия пол за сметка на другия, не отстранява дискриминацията срещу мъжете, защото тяхната пенсионна възраст е по-висока от тази за жените.

86. Приемам също така, че Комисията е направила връзката между изплатените обезщетения и прослуженото време (вж. т. 46 и 48 по-горе). Имам предвид например член 91, параграф 1 от Закона за общите съдилища, в който се посочва, че размерът на възнаграждението на съдиите се определя от прослуженото време, както и член 91, параграф 7, който гласи, че размерът на възнаграждението се определя и от надбавката за старшинство (т. 19 по-горе). Съгласно член 91a, параграф 3 от Закона за общите съдилища основното трудово възнаграждение също се влияе от прослуженото време (т. 21 по-горе). Законови разпоредби от този вид не могат да се опровергаят чрез използването на допълнителни фактори, като например определянето на максимални размери и коефициенти (вж. факторите, споменати в т. 84 по-горе), или отклоняване от законовата реалност, че изплащаните пенсии се основават на последната заплата, като същата се урежда в значителна степен от прослуженото време.

87. По-конкретно, в член 91а, параграф 3 от Закона за общите съдилища (т. 20 по-горе) се посочва, че основното възнаграждение на съдия се определя по следващия най-висок клас след петгодишен стаж на дадена съдебна длъжност. По този начин се установява важната зависимост от прослуженото време, тъй като съгласно член 100, параграф 1 (т. 22 по-горе) последно заеманата длъжност определя изплащаните обезщетения. Въпреки това последно заеманата длъжност ще бъде от определен клас, който е свързан с прослуженото време. По-нататък, допълнителните плащания при пенсиониране, изброени в член 100 (вж. т. 22 по-горе), не нарушават зависимостта от прослуженото време, определения клас и последната заемана длъжност.

88. Връзката между класа и прослуженото време във Върховния съд е установена в член 42, параграфи 4 и 5 от Закона от 2002 г. за Върховния съд (т. 26 по-горе), като член 42, параграф 5 гласи, че основното трудово възнаграждение се определя от годината на постъпване на работа и се увеличава след 7 години, докато в член 50 се посочва, че пенсиите се определят от основните трудови възнаграждения и надбавката за прослужено време (т. 28 по-горе). Член 43 от Закона от 2002 г. за Върховния съд предвижда надбавка за старшинство, която се определя отчасти от прослуженото време (т. 27 по-горе).

89. Що се отнася до прокурорите, пряката зависимост от прослуженото време е установена в член 127, параграф 1 от Закона за прокуратурата (т. 31 по-горе), както и в някои по-специфични разпоредби, които обвързват пенсиите с продължителността на трудовия стаж. Тук имам предвид например член 124, параграф 1 от Закона за прокуратурата (т. 32 по-горе), в който се посочва, че прослуженото време е фактор при определяне на трудовото възнаграждение. Могат да се посочат и разпоредбите на член 124, параграфи 4 и 5 (т. 31 и 32 по-горе), според които предходните длъжности трябва да се вземат предвид при определянето на трудовото възнаграждение и в което прослуженото време е свързано с класа.

90. Що се отнася до доводите на Полша за позитивната дискриминация, достатъчно е да се отбележи, че в практиката на Съда е залегнало, че целта на мерките за позитивна дискриминация е „като поставят в по-благоприятно положение жените, […] да подобрят способността им да се конкурират на пазара на труда и да развиват кариерата си при равни условия с мъжете“ ( 57 ). Като се има предвид, че пенсионираните жени съдии вече не се конкурират на пазара на труда и не преследват професионална кариера, мерките, оспорени от Комисията, в никакъв случай не могат да представляват мерки за позитивна дискриминация съгласно член 3 от Директива 2006/54 и член 157, параграф 4 ДФЕС. По-нататък, следва да се подхожда внимателно при разглеждането на правилата, които затвърждават традиционното разделение на ролите за в бъдеще, като мерки за насърчаване на равенството ( 58 ). „Възнаграждението“, посочено в член 157, параграф 4 ДФЕС, не може да бъде използвано за увековечаването на такива разделения, дори и непреднамерено.

91. Както твърди Комисията (т. 50 по-горе), оспорваната мярка не е нюансирана. Тя не е приложима за мъже, които са пропуснали възможности за кариерно развитие заради отглеждане на деца, и се прилага за жени, които никога не са правили това.

92. С оглед на всички гореизложени съображения първото твърдение за нарушение на Комисията следва да се приеме за основателно.

В. По второто твърдение за нарушение

1. Приложимите правила и техните източници

93. В решение Associação Sindical dos Juízes Portugueses ( 59 ) Съдът постановява, че член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС защитава несменяемостта на членовете на съдилищата. Той осигурява гаранции, съществени за съдийската независимост ( 60 ). Несменяемостта и независимостта са тясно свързани, защото същността на свободата от външни влияния изисква определени гаранции, достатъчни да защитят личността на тези, които имат за задача да въздават справедливост, като например гаранции срещу отстраняване от длъжност ( 61 ).

94. В решение Associação Sindical dos Juízes Portugueses и в други решения Съдът приема, че гаранцията за независимост е присъща за правораздавателната дейност ( 62 ). Понятието за независимост, както е защитено по член 19, параграф 1, втора алинея, предполага в частност че съответният орган упражнява правораздавателните си функции напълно самостоятелно, без да е йерархично обвързан или да е подчинен на който и било друг орган и без да получава нареждания или инструкции от какъвто и да било източник, и че по този начин е защитен от външна намеса или натиск, които могат да накърнят независимостта на членовете му при вземането на решение и да повлияят на техните решения ( 63 ).

95. Твърдяното от Комисията нарушение по отношение на съдиите от общите съдилища попада в материалното приложно поле на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, което дава конкретен израз на принципите на правовата държава, които на свой ред са основна ценност на Съюза съгласно член 2 ДЕС. Общите съдилища могат да се произнасят по въпроси на тълкуването и прилагането на правото на Съюза и да отправят преюдициални запитвания съгласно член 267 ДФЕС, поради което член 19, параграф 1 ДЕС се прилага за тях ( 64 ). Както Съдът наскоро подчерта, „всяка държава членка трябва да гарантира, че органите, които като „юрисдикции“ по смисъла на правото на Съюза са част от системата ѝ от способи за защита в областите, обхванати от правото на Съюза, изпълняват изискванията на ефективната съдебна защита“ ( 65 ).

96. Към това бих добавил, че общите принципи остават източник на основни права ( 66 ) въпреки появата на Хартата. Наистина според член 6, параграф 3 ДЕС „основните права са част от правото на Съюза в качеството им на общи принципи“. Както се отбелязва в един коментар, „съвместното съществуване на различните източници на основни права гарантират целта „постигане на високо равнище на защита на правата на гражданите“ ( 67 ). Следователно съдържанието на гаранцията за принципите на правовата държава съгласно член 2 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, и зачитането на присъщата за тях несменяемост и независимост на съдиите се определя според член 6, параграф 3 ДЕС от ЕКПЧ ( 68 ) и от общите конституционни традиции на държавите членки ( 69 ).

97. Следователно съществува конституционен мост между член 47 от Хартата и член 19, параграф 1 ДЕС, като се има предвид, че същите тези източници са приложими за определянето на съдържанието на правото на „независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон“ по член 47 от Хартата. Член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 47 от Хартата са свързани по-нататък посредством връзката им с общите принципи на правото. Те трябва да се тълкуват в хармония с тях, поради което съдебната практика по тези две разпоредби неизбежно се пресича ( 70 ).

98. Предвид гореизложеното съм наясно с напрежението, присъщо на член 6, параграф 1 ДЕС, в смисъл че Хартата всъщност е призната като източник на основни права, гарантирани от правния ред на Европейския съюз, макар че същата разпоредба същевременно гласи във втора алинея, че „разпоредбите на Хартата не разширяват по никакъв начин определените в Договорите области на компетентност на Съюза“ ( 71 ).

99. Поради това съм на мнение, че е необходима предпазливост при прякото позоваване на член 47 от Хартата при осветяване на защитата с оглед на принципите на правовата държава по член 2 ДЕС и несменяемостта и независимостта на съдиите и правото на независим и безпристрастен съд, присъщо за член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, поне в положения, в които държава членка не прилага правото на Съюза съгласно член 51, параграф 1 от Хартата, въпреки пресичането между тези две разпоредби, което неизбежно настъпва поради общите източници.

100. Действително самата Харта често се споменава като източник на основни права ( 72 ), което не е изненадващо, предвид статуса, предоставен ѝ съгласно член 6, параграф 1 ДЕС. Същевременно, въпреки че Хартата е първично право на Европейския съюз, позоваването на нея като (пряк) източник на основни права достига пределите си, когато член 51, параграф 2 от Хартата и член 6, параграф 1, втора алинея ДЕС влязат в приложение, както по това дело, защото Полша не прилага правото на Съюза съгласно член 51, параграф 1 от Хартата. Разширяване на компетентността на Комисията би имало за последица нарушение на член 6, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 51, параграф 2 от Хартата, ако има пряко позоваване на член 47 от Хартата.

101. Иначе източниците на основни права, предвидени в член 6 ДЕС, са въпреки това определящи, независимо дали твърдяно нарушение на несменяемостта и независимостта настъпва в контекста на структурна неспособност да се уреди по член 19, параграф 1 ДЕС или в контекст, в който държава членка прилага правото на Съюза съгласно член 51, параграф 1 от Хартата ( 73 ), така че член 47 става пряко приложим.

2. Приложение по настоящото дело

102. Комисията твърди, че намаляването на пенсионната възраст на съдиите от общите съдилища на 60 години за жените и на 65 години за мъжете и в същото време предоставянето на министъра на правосъдието на право на преценка да удължава пенсионната възраст на съдии, засегнати от Закона за изменение от юли 2017 г., е в противоречие с ефективната правна защита, гарантирана от член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, въпреки че тази свобода на преценка е ограничена от член 69, параграф 1b) от Закона за общите съдилища. Тази разпоредба задължава министъра да вземе решение с оглед на рационалното използване на персонала на общите съдилища, както и с нуждите, произтичащи от натовареността на различните съдилища (т. 17 и 61 по-горе). Съдиите също така са защитени съгласно полското законодателство, включително чрез запазване на статута на съдия след пенсиониране, както и чрез тайната на съвещанието (т. 61 по-горе). Комисията също така поддържа това твърдение за нарушение независимо от преходните мерки, описани по-горе (т. 55).

103. Стигам до извода, че Законът за изменение от юли 2017 г. не спазва гаранцията за несменяемостта на съдиите и тяхната независимост, защитена от член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, поради следните причини. Правя това с оглед на значението на необходимостта да се оспорват мерките, които подкопават институционалната или оперативната независимост на съдиите ( 74 ).

104. Първо, несменяемостта е основен принцип на международните актове в областта на правата на човека като Международния пакт за граждански и политически права (наричан по-нататък „МПГПП“), по които държавите членки са си сътрудничили ( 75 ). Такива актове отдавна са установени като източници за съдържанието на общите принципи на правния ред на Съюза ( 76 ).

105. Следователно не е без значение, че наскоро Комитетът по правата на човека на Организацията на обединените нации изрази мнение, че съгласно член 14, параграф 1 от МПГПП „гаранциите, свързани с несменяемостта на [съдиите], са изисквания, свързани с независимостта на съдебната власт“, както и че „всяко положение, в което изпълнителната власт е в състояние да контролира или ръководи съдебната власт, е несъвместимо с Пакта“ ( 77 ) [неофициален превод]. Комитетът подчертава значението на „гаранциите срещу дискреционно отстраняване от длъжност“ ( 78 ) [неофициален превод].

106. Следователно намаляването на пенсионната възраст на съдиите трябва да бъде придружено от гаранции ( 79 ) срещу de facto отстраняване от длъжност на съдия ( 80 ). Всъщност Съдът наскоро постанови, че уволнението на съдии „трябва да бъде определено с изрични законодателни разпоредби“ ( 81 ).

107. В съдебното заседание Полша призна, че до момента поне на 26 съдии е било отказано удължаване до 70-ата им годишнина ( 82 ) съгласно Закона за изменение от юли 2017 г. Въз основа на отговорите на въпроси, дадени от представителя на Полша в съдебно заседание, тази цифра може да достигне 112 съдии, в зависимост от въздействието на преходните мерки (вж. т. 55 по-горе).

108. Изглежда последицата от това е, че засегнатите жени съдии са се пенсионирали 7 години по-рано от законоустановената преди влизането в сила на Закона за изменение от юли 2017 г. възраст, а именно 67 години, а засегнатите мъже съдии —2 години по-рано от законоустановената пенсионна възраст. Наред с това не е имало задължение за министъра да мотивира отказа си, както и съдебен контрол. Това се случва и в контекст, в който, както признава представителят на Полша в хода на съдебното заседание, до началото на този век Националният съдебен съвет е взел решение за удължаване отвъд законоустановената пенсионна възраст. От 2002 г. министърът на правосъдието е получавал такива заявления, но те са били уважавани след представянето на медицинско свидетелство за годност за работа. Впоследствие през 2017 г. министърът на правосъдието получава разглежданото в настоящото дело право на преценка по въпроса.

109. С оглед на всичко това законовото задължение за министъра да използва рационално ресурсите на общите съдилища, и да отчита нуждите, произтичащи от натовареността, както и фактори като тайната на съвещанието на съдиите и гарантирането от полската конституция на пенсионна възраст, която от време на време се определя със закон, са недостатъчни гаранции срещу фактическото отстраняване от длъжност на съдии, засегнати от Закона за изменение от юли 2017 г. ( 83 ), особено когато то настъпва в контекста на цялостна правителствена реформа на съдебната власт от вида на предприетата в Полша ( 84 ).

110. По-нататък, не бяха представени никакви непосредствени или убедителни съображения от политически характер за прехвърлянето на правомощието за удължаване от Националния съдебен съвет на министъра и не бе представено адекватно обяснение защо отстраняването от длъжност на съдия с ниско работно натоварване е единственото възможно решение вместо прехвърлянето му в друг общ съд.

111. Що се отнася до изискването за независимост, разглежданата по настоящото дело схема, също както и схемата, която изследвах по дело Комисия/Полша (независимост на Върховния съд), C‑619/18 ( 85 ), включва едновременното прехвърляне на представител на изпълнителната власт — и в този случай на министъра на правосъдието ( 86 ) — на правото да удължава продължителността на активната служба на съдиите, както и законодателно намаляване на пенсионната възраст на съдиите. Този пакет е несъвместим с обективния елемент на безпристрастността, защитавана съгласно съдебната практика на Европейския съд по правата на човека ( 87 ). По-нататък, Съдът е постановил, че независимостта и безпристрастността „изискват правила, особено по отношение на състава на органа и назначаването, продължителността на службата и основанията за въздържане, отхвърляне и отстраняване на неговите членове, за да се разсее всяко разумно съмнение в съзнанието на правните субекти относно неподатливостта на този орган на външни фактори и неговата неутралност спрямо интересите, отнесени до него“ ( 88 ).

112. В случая става въпрос не за предположение за липса на професионализъм у полските съдии или че техните решения непременно ще бъдат опорочени от пристрастност в очакване на решение на министъра на правосъдието за удължаване на активната им служба, а дали обществеността може легитимно да възприеме, че разглежданата уредба опорочава безпристрастността на производството, по което изпълнителната власт е страна през този чувствителен период; период, който може да продължи доста дълго време, като се има предвид, че министърът на правосъдието не е обвързан със срок за произнасяне ( 89 ). И тук това легитимно опасение за пристрастност по отношение на общественото възприемане се изостря от липсата на гаранции като прозрачност и съдебен контрол ( 90 ).

113. Що се отнася до преходните разпоредби (вж. т. 55 по-горе), достатъчно е да се отбележи, че те не обхващат всички съдии, засегнати от Закона за изменение от 2017 г., а само някои от тях, а именно тези, които са били на възраст 60 години (за жените) или 65 години (за мъжете) към момента на влизане в сила на Закона за изменение от юли 2017 г., или които са навършили тази възраст между 1 октомври 2017 г. и 1 април 2018 г. Както заключава специалният докладчик на ООН за независимостта на съдиите и адвокатите по време на неговата мисия в Полша ( 91 ), необходимо е да се измени „новият режим на пенсиониране, приложим за съдиите от общите съдилища, така че да се прилага само за съдии, които са встъпили в длъжност след влизането в сила на закона“ ( 92 ), както и да се премахне правото на преценка на министъра на правосъдието за удължаване на активната им служба ( 93 ).

114. Въпреки това, в заключение бих искал да подчертая, че при очертаването на приложното поле на член 19, параграф 1, второ изречение ДЕС на конституционно равнище се поставя въпросът до каква степен Съдът има правомощия да замества националните конституционни съдилища и Европейския съд по правата на човека ( 94 ) при правораздаването във връзка с нарушения на основните права. Зачитането на границата между компетентността на Съюза и на държавите членки е също толкова важно в правния ред на Съюза както и защитата на основните права ( 95 ).

115. Поради това материалното приложно поле на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС се ограничава, в контекста на несменяемостта и независимостта на съдиите, до коригиране на проблеми във връзка със структурни недостатъци в дадена държава членка; какъвто е настоящият случай, като се има предвид, че оспорените от Комисията закони оказват въздействие върху всички нива на съдебната власт. Те биха могли най-подходящо да се назоват системни или общи недостатъци ( 96 ), които „застрашават същността“ ( 97 ) на несменяемостта и независимостта на съдиите.

116. Въпреки това отделните или конкретни случаи на нарушаване на несменяемостта и независимостта на съдиите трябва да бъдат установявани съгласно член 47 от Хартата и само в контекст, когато държавите членки прилагат правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата. По принцип структурна слабост, която допълнително повлича прилагането на правото на Съюза от държава членка, ще подлежи на определяне от двете разпоредби.

117. При всички случаи поради горепосочените съображения второто твърдение на Комисията за нарушение следва да се приеме за основателно.

VII. Съдебните разноски

118. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.

119. Според предложеното от мен решение, макар че твърденията на Комисията за нарушения следва да се отхвърлят като недопустими в частта, в която се основават на член 47 от Хартата, нейните две твърдения за нарушения следва да се уважат в частта, в която се основават на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 157 ДФЕС, както и на член 5, буква a) и член 9, параграф 1, буква е) от Директива 2006/54. След като Комисията е направила искане Република Полша да бъде осъдена да заплати съдебните разноски и последната е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати направените от нея съдебни разноски, както и тези, направени от Комисията.

VIII. Заключение

120. С оглед на гореизложеното предлагам на Съда: 1) да постанови, че като е въвела с член 13, параграфи 1—3 от Ustawa o zmianie ustawy — Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Закон за изменение на Закона за организацията на общите съдилища и някои други закони) от 12 юли 2017 г. различна пенсионна възраст за жените и за мъжете — съдии в общите съдилища, прокурори и съдии във Върховния съд, Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 157 ДФЕС, както и по член 5, буква а) и член 9, параграф 1, буква е) от Директива 2006/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 5 юли 2006 година за прилагането на принципа на равните възможности и равното третиране на мъжете и жените в областта на заетостта и професиите; 2) да постанови, че като е намалила с член 13, параграф 1 от горепосочения закон пенсионната възраст за съдиите от общите съдилища и е предоставила на министъра на правосъдието правото да взема решения за удължаване на периода на активна служба на тези съдии съгласно член 1, параграф 26, букви b) и c) от същия закон, Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС; 3) да отхвърли иска в останалата му част; 4) да осъди Република Полша да заплати направените от нея съдебни разноски, както и тези, направени от Европейската комисия.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) Dz. U. от 2017 г., заглавие 1452.

( 3 ) ОВ L 204, 2006 г., стр. 23; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 8, стр. 262.

( 4 ) Има няколко висящи пред Съда дела, свързани с реформата на полската съдебна система, включително преюдициални запитвания от полския Върховния съд (C‑522/18, C‑537/18, C‑585/18, C‑624/18, C‑625/18 и C‑668/18), от Naczelny Sąd Administracyjny (Върховен административен съд) (C‑824/18) и от полските съдилища от по-долна инстанция (C‑558/18, C‑563/18 и C‑623/18). Вж. също определение на председателя на Съда от 15 ноември 2018 г., Комисия/Полша (C‑619/18, EU:C:2018:910), и моето заключение по това дело (EU:C:2019:325) (очаква се решение). Дискриминация въз основа на възраст и задължително пенсиониране на съдии са разглеждани от Съда в решение от 6 март 2012 г., Комисия/Унгария (C‑286/12, EU:C:2012:687).

( 5 ) Вж. становище № 904/2017 от 11 декември 2017 г. на Венецианската комисия по проектозакона за изменение на Закона за Националния съдебен съвет, по проектозакона за изменение на Закона за Върховния съд, предложени от президента на Полша, и по Закона за организацията на общите съдилища, CDL-AD(2017) 031; Съвет на ООН по правата на човека, доклад на специалния докладчик за независимостта на съдиите и адвокатите от неговата мисия в Полша, 5 април 2018 г., A/HRC/38/38/Add.1; Организация за сигурност и сътрудничество в Европа (ОССЕ), Служба за демократични институции и права на човека, становище по някои разпоредби от проектозакона за Върховния съд на Полша (от 26 септември 2017 г.), 13 ноември 2017 г., JUD-POL315/2017.

( 6 ) EU:C:2019:325.

( 7 ) COM(2017) 835 окончателен от 20 декември 2017 г. Вж. дискусията пак там, т. 48—51. В това мотивирано предложение Комисията възразява срещу следните закони. Закон от 11 май 2017 г. за изменение на Закона за Националната школа за съдии и прокурори, Закона за организацията на общите съдилища и някои други закони (Dz. U. от 2017 г., заглавие 1139, с изменения), Закона от 12 юли 2017 г. за изменение на Закона за организацията на общите съдилища и някои други закони (Dz. U. От 2017 г., заглавие 1452, с изменения), Закона от 8 декември 2017 г. за Върховния съд (Dz. U. от 2018 г., заглавие 5, с изменения) и Закона от 8 декември 2017 г. за изменение на Закона за Националния съдебен съвет и някои други закони (Dz. U. от 2018 г., заглавие 3, с изменения).

( 8 ) EU:C:2019:325. Ще използвам израза „ефективна правна защита“ в цялото заключение в съответствие с текста на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, като същевременно признавам, че Съдът се е произнесъл, че тази разпоредба във връзка с принципа за лоялно сътрудничество и член 4, параграф 3 ДЕС, гарантира „ефективна съдебна защита“ (курсивът е мой). Вж. решение от 27 февруари 2018 г., Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, т. 34). „Държавите членки следва да предвидят система от способи за защита и производства, които да осигурят ефективен съдебен контрол в областите, обхванати от правото на Съюза“.

( 9 ) За неотдавнашни коментари относно появата на член 2 ДЕС като разпоредба, капсулираща съдебно изпълними правни норми вж. напр. Jacqué, J.P. „Etat de droit et confiance mutuelle“. RTDE 4/6 2018, 239 и Adam, S. et Van Elsuwege, P. „L’exigence d’indépendance du juge, paradigme de l’Union européenne comme union de droit“. 2018 — Journal de droit européen, 334. Тези две статии разглеждат, в допълнение към независимостта и безпристрастността на съдебната власт съгласно член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, последиците от това развитие на съдебната практика за принципа на взаимно доверие между държави членки. Вж. в частност решение на Съда от 25 юли 2018 г., Minister for Justice and Equality (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:56 и моето заключение по това дело, EU:C:2018:517).

( 10 ) Вж. решение на Съда от 25 юли 2018 г., Minister for Justice and Equality (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:56).

( 11 ) ОВ L 6, 1979 г., стр. 24; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 1, стр. 192.

( 12 ) В полската правна система съдиите и прокурорите не се пенсионират, а (буквално) „преминават в етап на почивка“ — те незабавно прекратяват изпълнението на своите задължения, но запазват някои права и привилегии.

( 13 ) Ustawa o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Закон за изменение на Закона за пенсиите за старост и другите пенсии, дължими от Фонда за социално осигуряване) от 16 ноември 2016 г. (Dz. U. oт 2017 г., заглавие 38).

( 14 ) Член 13 от Закона за изменение от юли 2017 г.

( 15 ) Dz. U. от 2001 г., бр. 240, заглавие 2052.

( 16 ) На 20 декември 2017 г. президентът на Републиката подписва Ustawа z dnia 8 grudnia 2017 г. o Sądzie Najwyższym (Закон от 8 декември 2017 г. за Върховния съд, Dz. U. от 2018 г., заглавие 5, с изменения), който влиза в сила на 3 април 2018 г. и съдържа това изменение. Вж. т. 5—7 от заключението ми по дело C‑619/18 (EU:C:2019:325).

( 17 ) Dz. U. от 2016 г., заглавие 177.

( 18 ) Dz. U. от 2018 г.,заглавие 848.

( 19 ) Dz. U. от 2017 г., заглавие 1767, с изменения.

( 20 ) Dz. U. от 2018 г., заглавие 5.

( 21 ) Комисията се позовава и на членове 1, 2 и член 7 от Директива 2006/54.

( 22 ) Решения от 28 септември 1994 г., Beune (C‑7/93, EU:C:1994:350, т. 46), от 29 ноември 2001 г., Griesmar (C‑366/99, EU:C:2001:648, т. 28) и от 13 ноември 2008 г., Комисия/Италия (C‑46/07, EU:C:2008:618, т. 40 и 41).

( 23 ) Комисията се позовава на решения от 29 ноември 2001 г., Griesmar (C‑366/99, EU:C:2001:648, т. 78) и от 23 октомври 2003 г., Schönheit и Becker (С‑4/02 и C‑5/02, EU:C:2003:583, т. 20).

( 24 ) Комисията се позовава на решения от 17 октомври 1995 г., Kalanke (C‑450/93, EU:C:1995:322), от 11 ноември 1997 г., Marschall (C‑409/95, EU:C:1997:533), от 28 март 2000 г., Badeck и др. (C‑158/97, EU:C:2000:163), от 19 март 2002 г., Lommers (C‑476/99, EU:C:2002:183), от 12 септември 2002 г., Niemi (C‑351/00, EU:C:2002:480), от 30 септември 2004 г., Briheche (C‑319/03, EU:C:2004:574) и от 30 септември 2010 г., Roca Álvarez (C‑104/09, EU:C:2010:561).

( 25 ) Член 26, параграфи 1 и 2 от Ustawa o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Закон за изменение на Закона за пенсионните режими и фондовете за социално осигуряване и други закони) от 16 ноември 2016 г. (Dz. U. от 2017 г., заглавие 38).

( 26 ) Комисията се позовава на решение от 27 февруари 2018 г., Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, т. 40).

( 27 ) Пак там, т. 42 и 43.

( 28 ) Пак там, т. 41.

( 29 ) Комисията се позовава, наред с останалото, на решение от 31 май 2005 г., Syfait и др. (C‑53/03, EU:C:2005:333, т. 31).

( 30 ) Решения от 4 май 2006 г., Комисия/Обединено кралство (C‑508/03, EU:C:2006:287, т. 73 и цитираната съдебна практика) и от 22 февруари 2018 г., Комисия/Полша (C‑336/16, EU:C:2018:94, т. 47 и цитираната съдебна практика).

( 31 ) EU:C:2019:325.

( 32 ) Решение от 13 юни 2017 г., Florescu и др. (C‑258/14, EU:C:2017:448, т. 47 и 48 и цитираната съдебна практика).

( 33 ) Решение от 7 март 2017 г., Х и Х (C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, т. 45 и цитираната съдебна практика). За обобщение на правилата за това кога държавите членки „прилагат“ правото на Съюза съгласно член 51, параграф 1 от Хартата, вж. например заключението на генералния адвокат Wahl по дело Gullotta и Farmacia di Gullotta Davide & C. (C‑497/12, EU:C:2015:168, т. 55). Вж. за по-нов пример заключението на генералния адвокат Bot по съединени дела TSN и AKT (C‑609/17 и C‑610/17, EU:C:2019:459, т. 72—118).

( 34 ) C‑235/17, EU:C:2018:971. Решение от 21 май 2019 г., EU:C:2019:432.

( 35 ) Пак там, т. 111.

( 36 ) За иновативно предложение относно по-пълноценната роля, която гражданите на ЕС могат да имат с цел гарантиране на по-стриктно прилагане на ценностите, отразени в член 2 ДЕС, вж. von Bogdandy, Kottmann, A., Antpöhler, M., Dickschein, C., Hentrei, J., и Smrkolj, S., M. „Reverse Solange- protecting the essence of fundamental rights against EU Member States“ — In Common Market Law Review 42, 2012, 489. По призивите за по-ясно конституционно поясняване на Хартата като инструмент за осигуряване на добро управление вж. Frantziou, E. Constitutional reasoning in the European Union and the Charter of Fundamental Rights: in search of public justification“ — European Public Law 25, 2019, 183.

( 37 ) COM(2017) 835 окончателен, 20 декември 2017 г.

( 38 ) EU:C:2019:325.

( 39 ) Пак там, т. 48—51.

( 40 ) Решение от 17 април 1997 г., Evrenopoulos (C‑147/95, EU:C:1997:201, т. 19). Оттогава това се прилага последователно. Вж. напр. в контекста на дискриминация въз основа на пола по отношение на изчисляването на пенсиите на съдиите решение от 29 ноември 2001 г., Griesmar (C‑366/99, EU:C:2001:648, т. 28 и цитираната съдебната практика). Вж. неотдавнашното решение от 26 март 2009 г., Комисия/Гърция (C‑559/07, EU:C:2009:198, т. 47).

( 41 ) Заключение на генералния адвокат Jacobs по дело Beune (C‑7/93, EU:C:1994:173, т. 38 и 42).

( 42 ) C‑19/02, EU:C:2004:204.

( 43 ) Пак там, т. 45. Генералният адвокат се позовава на текста на член 141, параграф 2 от Договора за ЕО (понастоящем член 157 ДФЕС), както и на решения от 9 февруари 1982 г., Garland (12/81, EU:C:1982:44, т. 5), от 17 май 1990 г., Barber (C‑262/88, EU:C:1990:209, т. 12) и от 9 февруари 1999 г., Seymour-Smith и Perez (C‑167/97, EU:C:1999:60, т. 23).

( 44 ) Пак там. Курсивът е в оригинала.

( 45 ) Пак там, т. 49.

( 46 ) Решение от 6 декември 2012 г., Dittrich и др. (C‑124/11, C‑125/11 и C‑143/11, EU:C:2012:771, т. 38).

( 47 ) Вж. моето заключение по дело Safeway (C‑171/18, EU:C:2019:272, т. 62), където се позовавам на решение от 28 септември 1994 г., Coloroll Pension Cleaners (C‑200/91, EU:C:1994:348, т. 26).

( 48 ) Както отбелязва генералният адвокат Alber в заключението си по дело Griesmar (C‑366/99, EU:C:2001:117, т. 50), генералният адвокат Jacobs в заключението си по дело Beune (C‑7/93, EU:C:1994:173, т. 22) предлага състоящ се от пет фактора анализ за определяне на това дали се прилага правото на преценка. Това са дали схемата е установена в закон, дали има характер на споразумение, как се финансира, дали е приложима за общи категории работници и дали е допълнителна.

( 49 ) Решение от 28 септември 1994 г., Beune (C‑7/93, EU:C:1994:350).

( 50 ) Решение от 25 май 2000 г., Podesta (C‑50/99, EU:C:2000:288).

( 51 ) Решение от 29 ноември 2001 г., Griesmar (C‑366/99, EU:C:2001:648).

( 52 ) Решение от 12 септември 2002 г., Niemi (C‑351/00, EU:C:2002:480).

( 53 ) Решение от 23 октомври 2003 г., Schönheit и Becker (C‑4/02 и C‑5/02, EU:C:2003:583).

( 54 ) Решение от 26 март 2009 г., Комисия/Гърция (C‑559/07, EU:C:2009:198).

( 55 ) Не се обсъжда и въпросът за това по какво въпросната схема прилича на разглежданите схеми в първите решения, в които съдът приема, че общата държавна пенсионна схема попада в обхвата на правото на преценка, оставено на държавите членки от член 7, параграф 1, буква а) от Директива 79/7. Вж. напр. решение от 7 юли 1992 г., Equal Opportunities Commission (C‑9/91, EU:C:1992:297).

( 56 ) Решение от 26 март 2009 г., Комисия/Гърция (C‑559/07, EU:C:2009:198, т. 57). От съображения за пълнота отбелязвам, че неотдавна Съдът се позова на трите фактора, релевантни за определяне на това дали е налице връзка между прослуженото време и пенсионните обезщетения, в решението си от 15 януари 2019 г., EB (C‑258/17, EU:C:2019:17, т. 46, но в т. 47 остави отговора на този въпрос на запитващата юрисдикция).

( 57 ) Решение от 30 септември 2010 г., Roca Álvarez (C‑104/09, EU:C:2010:561, т. 33 и цитираната съдебна практика).

( 58 ) Заключение на генералния адвокат Kokott по дело Roca Álvarez (C‑104/09, EU:C:2010:254, т. 47). Генералният адвокат се позовава на решение от 19 март 2002 г., Lommers (C‑476/99, EU:C:2002:183, т. 41).

( 59 ) Решение от 27 февруари 2018 г. (C‑64/16, EU:C:2018:117).

( 60 ) Пак там, т. 45 и цитираната съдебна практика.

( 61 ) Решение от 19 септември 2006 г., Wilson (C‑506/04, EU:C:2006:587, т. 51 и цитираната съдебна практика).

( 62 ) Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, т. 42 и цитираната съдебна практика). Пресичането между защитата на независимостта и безпристрастността в контекста на член 47 от Хартата и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС е очевидно в становище 1/17 на Съда (пленум) от 20 април 2019 г., т. 202—204 и цитираната съдебна практика. Вж. и решение от 25 юли 2018 г., Minister for Justice and Equality (C‑216/18 PPU: EU:C:2018:586, т. 63—65).

( 63 ) Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, т. 44 и цитираната съдебна практика). Решение от 7 февруари 2019 г., Escribano Vindel (C‑49/18, EU:C:2019:106, т. 66).

( 64 ) Пак там, т. 40. Вж. в подобен смисъл т. 63 от моето становище по дело Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд) (C‑619/18, EU:C:2019:325).

( 65 ) Решения от 7 февруари 2019 г., Escribano Vindel (C‑49/18, EU:C:2019:106, т. 63 и цитираната съдебна практика) и от 25 юли 2018 г., Minister for Justice and Equality (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:56, т. 52).

( 66 ) За неотдавнашна дискусия вж. Mătuşescu, C. „The scope of application of fundamental rights guaranteed by European Union law on Member States’ action; Some jurisprudential landmarks“ — In: Law Review; International Journal of Law and Jurisprudence Open Source Online Publication (2017), р. 22, 24. (http://www.internationallawreview.eu/revista/?rev_id= 27).

( 67 ) Hofmann, H. et Mihaescu, B. „The relation between the Charter’s Fundamental Rights and the unwritten general principles of EU law: Good administration as the test case“ 9, 2013 — European Constitutional Law Review, 73, р. 83. Вж. също Lenaerts, K. et Gutiérrez-Fons, J.A. „The place of the Charter in the EU Constitutional Edifice“ In: Peers, S., Hervey, T., Kenner, J. и Ward, A. — The EU Charter of Fundamental Rights: A commentary, Hart Publishing, Oxford, 2014, 1573. На стр. 1575 и сл. авторите извеждат някои „паралели между Хартата и общите принципи на правото на Съюза“.

( 68 ) Вж. в това отношение напр. ЕСПЧ, 6 ноември 2018 г., Nunes De Carvalho с/у Португалия (CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, т. 144—150), ЕСПЧ от 25 септември 2018 г., Denisov с/у Украйна, (CE:ECHR:2018:0925JUD007663911, т. 60—64). Субективните и обективните елементи на независимостта и несменяемостта са отразени и в практиката на Съда. Вж. напр. решение от 25 юли 2018 г., Minister for Justice and Equality (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:56, т. 63—65), схванати от Съда като външни и вътрешни аспекти.

( 69 ) За нов анализ на конституционните традиции, общи за държавите членки, вж. Rossi, L.S.„Droit fondamentaux, primauté et autonomie: la mise en balance entre les principes « constitutionnels » de l’Union européenne“. RTDE, 2019.

( 70 ) Решение от 25 юли 2018 г., Minister for Justice and Equality (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:56).

( 71 ) Вж. също член 51, параграф 2 от Хартата. Вж. неотдавна решение от 25 октомври 2018 г., Anodiki Services EPE (C‑260/17, EU:C:2018:864, т. 38). Вж. и решение от 10 юли 2014 г., Julián Hernández и др. (C‑198/13, EU:C:2014:2055, т. 32—37 и цитираната съдебна практика).

( 72 ) Вж. наскоро напр. Frantziou, E. „Constitutional reasoning in the European Union and the Charter of Fundamental Rights: in search of public justification“ — European Public Law 25, 2019, 183, р. 188; Lenaerts, K. et Gutiérrez-Fons, J.A. „The place of the Charter in the EU Constitutional Edifice“ — In: Peers, S., Hervey, T., Kenner, J. et Ward, A. — The EU Charter of Fundamental Rights: A commentary, Hart Publishing, Oxford, 2014, 1573, р. 1576.

( 73 ) Бележки под линия 32 и 33 по-горе.

( 74 ) Вж. коментара към параграф 1.5 от The Bangalore Principles on Judicial Conduct, ООН, Виена, 2018 г., стр. 39.

( 75 ) Вж. напр. Общ коментар № 32 по член 14 от МПГПП, CCPR/C/GC/32, публикуван на 23 август 2007 г., Комитет на ООН по правата на човека, т. 19, и Становище № 1 (2001) на Консултативния съвет на европейските съдии от 23 ноември 2001 г., CCJE (2001) OP № 1, който гласи следното на стр. 13 под заглавие „Несменяемост и дисциплинарна отговорност“: „Основен принцип на съдийската независимост е, че заемането на длъжността се гарантира до навършването на задължителната пенсионна възраст или изтичането на определен мандат“, като се позовава на основни принципи на ООН по този въпрос. Вж. по-нататък за източници във връзка с несменяемостта посочените в бележка под линия 5 по-горе.

( 76 ) Вж. заключението на генералния адвокат Mengozzi, K и B (C‑380/17 EU:C:2018:504, т. 44), и например решение от 14 февруари 2008 г., Dynamic Medien (C‑244/06, EU:C:2008:85, т. 39).

( 77 ) Съобщение 2203/2012 от 7 ноември 2017 г., Zamora/Венецуела, точка 9.3.

( 78 ) Пак там.

( 79 ) Относно значението на гаранциите вж. напр. решение на ЕСПЧ от 16 декември 2013 г., Cooper с/у Обединено кралство, (CE:ECHR:2003:1216JUD004884399, т. 123 и 126).

( 80 ) Европейският съд по правата на човека приема, че съдиите не могат да бъдат заставяни да се пенсионират рано, без да са съгласни, напр. решение от 9 юни 1998 г., Incal с/у Турция (CE:ECHR:1998:0609JUD002267893, т. 67).

( 81 ) Решение от 25 юли 2018 г., Minister for Justice and Equality (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:56, т. 66).

( 82 ) В съдебното заседание представителят на Полша каза, че това е възрастта, до която се разглеждат удължавания.

( 83 ) На стр. 27 от доклада на Европейската комисия за демокрация чрез право (Венецианска комисия, Становище № 904/2017 от 11 декември 2017 г.), бележка под линия 5 по-горе, се прави заключение, че „министърът на правосъдието не следва да разполага с дискреционни правомощия да удължава мандата на съдия след навършване на пенсионна възраст“.

( 84 ) Вж. бележки под линия 5 и 7 по-горе.

( 85 ) EU:C:2019:325.

( 86 ) Европейският съд по правата на човека неотдавна отбеляза, в контекста на независимостта на съдебната власт, нарастващото значение в практиката му на разделението на властите между изпълнителната и съдебната власт, и на независимостта на съдебната власт. Напр. ЕСПЧ, 12 март 2019 г., Ástráđsson с/у Исландия (CE:ECHR:2019:0312JUD002637418, т. 103).

( 87 ) Бележка под линия 68 по-горе.

( 88 ) Решение от 19 септември 2006 г., Wilson (C‑506/04, EU:C:2006:587, т. 53 и цитираната съдебна практика). Вж. също решение, Minister for Justice and Equality (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:56, т. 66 и 77).

( 89 ) Специалният докладчик на ООН за независимостта на съдиите и адвокатите от неговата мисия в Полша, бележка под линия 5 по-горе, докладва в точка 52, че „липсата на срок за приемане на решение позволява на министъра на правосъдието да запази влияние върху засегнатите съдии за остатъка от техния съдийски мандат“.

( 90 ) В бележка под линия 5 по-горе Венецианската комисия заключва на стр. 26, че реформите на полската съдебна система, включително Законът за общите съдилища „позволяват на законодателната и изпълнителната власт да се намесват по сериозен и мащабен начин в правораздаването и по този начин създават сериозна заплаха за независимостта на съдебната власт като ключов елемент на правовата държава“. Вж. наскоро ЕСПЧ, 12 март 2019 г., Ástráđsson с/у Исландия (CE:ECHR:2019:0312JUD002637418, т. 103), в което Европейският съд по правата на човека преценява дали нарушение на приложимите национални правила за назначаване на съдиите „създава реална опасност другите органи на правителството, и по-конкретно изпълнителната власт, да упражняват недопустима свобода на преценка, подкопаваща честността на процедурата по назначаване“.

( 91 ) Доклад от 5 април 2018 г., A/HRC/38/38/Add. 1, бележка под линия 5 по-горе.

( 92 ) Пак там, т. 83.

( 93 ) Пак там. Вж. също становището на Венецианската комисия, бележка под линия 5 по-горе, стр. 27.

( 94 ) Генерален адвокат Saugmandsgaard Øe по дело Комисия/Унгария (Право на ползване на земеделски земи) (C‑235/17, EU:C:2018:971, т. 68). Вж. също Spaventa, E. „Should we „harmonize“ fundamental rights in the EU? Some reflections about minimum standards and fundamental rights protection in the EU composite constitutional system“ — Common Market Law Review, 997. На стр. 1022 авторът поставя под въпрос „мъдростта на централизацията на основни права в Европейския съюз“.

( 95 ) Генерален адвокат Saugmandsgaard Øe по дело Комисия/Унгария (Право на ползване на земеделски земи) (C‑235/17, EU:C:2018:971, т. 101).

( 96 ) Решение от 25 юли 2018 г., Minister for Justice and Equality (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:56, т. 60).

( 97 ) Пак там.