РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)

19 ноември 2013 година ( *1 )

„Иск за установяване на неправомерно бездействие — Годишно адаптиране на възнагражденията и пенсиите на длъжностните лица и другите служители на Европейския съюз — Правилник за длъжностните лица — Адаптиране на корекционните коефициенти — Решение на Съвета — Отказ да се приеме предложението на Комисията — Бездействие — Недопустимост“

По дело C‑196/12

с предмет иск за установяване на неправомерно бездействие, предявен на основание член 265 ДФЕС на 26 април 2012 г.,

Европейска комисия, за която се явяват г‑н J. Currall, г‑н D. Martin и г‑н J.‑P. Keppenne, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,

ищец,

подпомагана от

Европейски парламент, за който се явяват г‑н A. Neergaard и г‑жа S. Seyr, в качеството на представители,

встъпила страна,

срещу

Съвет на Европейския съюз, за който се явяват г‑н M. Bauer и г‑н J. Herrmann, в качеството на представители,

ответник,

подпомаган от:

Федерална република Германия, за която се явяват г‑н T. Henze и г‑н J. Möller, в качеството на представители,

Кралство Испания, за което се явяват г‑жа N. Díaz Abad и г‑жа S. Centeno Huerta, в качеството на представители,

Кралство Нидерландия, за което се явяват г‑жа C. Wissels и г‑жа M. Bulterman, в качеството на представители,

Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, за което се явяват г‑жа E. Jenkinson и г‑жа J. Beeko, в качеството на представители, подпомагани от г‑н R. Palmer, barrister,

встъпили страни,

СЪДЪТ (голям състав),

състоящ се от: г‑н V. Skouris, председател, г‑н K. Lenaerts, заместник-председател, г‑н A. Tizzano, г‑жа R. Silva de Lapuerta, г‑н T. von Danwitz (докладчик), г‑н E. Juhász, г‑н M. Safjan, г‑н C. G. Fernlund и г‑н J. L. da Cruz Vilaça, председатели на състави, г‑н A. Rosas, г‑н G. Arestis, г‑н J.‑C. Bonichot, г‑н Ал. Арабаджиев, г‑жа C. Toader и г‑н C. Vajda, съдии,

генерален адвокат: г‑н Y. Bot,

секретар: г‑н A. Calot Escobar,

предвид изложеното в писмената фаза на производството,

след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 12 септември 2013 г.,

постанови настоящото

Решение

1 С молбата си Европейската комисия иска от Съда да установи, че като не е приел Предложението на Комисията за регламент на Съвета за адаптиране, считано от 1 юли 2011 г., на възнагражденията и пенсиите на длъжностните лица и другите служители на Европейския съюз и на корекционните коефициенти, прилагани по отношение на тях (COM(2011) 820 окончателен, наричано по-нататък „предложението за регламент“), Съветът на Европейския съюз не е изпълнил задълженията си по Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз, приет с Регламент (ЕИО, Евратом, ЕОВС) № 259/68 на Съвета от 29 февруари 1968 година за установяване на Правилник за длъжностните лица и Условия за работа на другите служители на Европейските общности и установяване на специални мерки, временно приложими за длъжностни лица на Комисията (ОВ L 56, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 8, стр. 12), изменен с Регламент (ЕС, Евратом) № 1080/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 г. (ОВ L 311, стр. 1), в редакцията му след поправка, публикувана на 5 юни 2012 г. (ОВ L 144, стр. 48, наричан по-нататък „Правилникът“).

Правна уредба

2 Член 65 от Правилника гласи: „1. Съветът ежегодно преразглежда [възнагражденията] на длъжностните лица и на другите служители на Съюза. Преразглеждането се извършва през септември съгласно съвместен доклад на Комисията, изготвен въз основа на съвместен индекс, изготвен от Статистическата служба на Европейския съюз в съгласие с националните статистически служби на държавите членки; индексът отразява положението във всяка от държавите членки на Съюза към 1 юли всяка година. При преразглеждането Съветът преценява дали, като част от икономическата и социална политика на Съюза, [възнагражденията] трябва да бъд[ат] коригиран[и]. По-специално Съветът взема предвид увеличението на [възнагражденията], получавани в публичния сектор, и нуждите от назначаване на нов персонал. 2. В случай на съществена промяна в жизнения стандарт Съветът решава в срок от два месеца от какво адаптиране се нуждаят корекционните коефициенти и дали е необходимо то да бъде приложено със задна дата. 3. По смисъла на настоящия член Съветът взема решение с квалифицирано мнозинство по предложение на Комисията съгласно член 16, параграфи 4 и 5 [ДЕС]“.

3 Съгласно член 82, параграф 2 от Правилника, в случай че в съответствие с член 65, параграф 1 от същия Съветът реши да адаптира размера на възнагражденията, адаптирането намира приложение и по отношение на пенсиите.

4 Според член 65а от Правилника правилата за прилагането на членове 64 и 65 от него са посочени в приложение ХI към същия.

5 Член 1, включен в глава 1, раздел 1 от това приложение, предвижда, че за целите на преразглеждането, предвидено в член 65, параграф 1 от Правилника, всяка година преди края на октомври Евростат съставя доклад относно промяната на жизнения стандарт в Брюксел (Белгия) (брюкселски международен индекс), промяната на жизнения стандарт извън Брюксел (икономически паритети и имплицитни индекси) и относно промените в покупателната способност на възнагражденията, получавани от държавните служители в националните централни администрации на осем държави членки (специфични индикатори).

6 Раздел 2 от глава 1 от приложение XI към Правилника, озаглавен „Годишно адаптиране на [възнагражденията] и пенсиите“, се състои от член 3, според който: „1. Съгласно член 65, параграф 3 от Правилника за персонала Съветът, по предложение на Комисията и въз основа на критериите, посочени в раздел 1 от настоящото приложение, преди края на всяка година взема решение относно адаптирането на [възнагражденията] и пенсиите, с действие от 1 юли. 2. Размерът на адаптирането се определя чрез умножаване на брюкселския международен индекс по специфичния индикатор. Адаптирането е в нетно изражение в еднакъв за всички процент. […] 5. За Белгия и Люксембург не [се] прилага корекционен коефициент. Приложимите корекционни коефициенти: a) към [възнагражденията] на длъжностните лица [на Европейския съюз], работещи в друга държава членка и в някои други места на работа; б) […] към пенсиите [на длъжностните лица], изплащани в други държави членки за частта, съответстваща на правата, придобити преди 1 май 2004 г; се определят въз основа на съотношението между съответстващите икономически паритети, посочени в член 1, и обменните курсове, определени за съответните държави в член 63 от Правилника за персонала. […]“.

7 Глава 5 от приложение XI към Правилника е озаглавена „Клауза за изключване“. Тя се състои от член 10, който предвижда: „В случай на сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение [в] Съюза, оценено като такова в светлината на обективни данни, представени за тази цел от Комисията, последната внася подходящо предложение, по което Европейският парламент и Съветът се произнасят в съответствие с процедурата, предвидена в член 336 [ДФЕС]“.

8 Според член 15, параграф 1 от това приложение разпоредбите му се прилагат от 1 юли 2004 г. до 31 декември 2012 г.

Обстоятелства, предхождащи спора

9 Като счита, че последните финансови и икономически кризи в Европейския съюз водят до „сериозно и внезапно влошаване на икономическото и социалното положение в рамките на [Съюза]“ по смисъла на член 10 от приложение ХI към Правилника, през декември 2010 г. Съветът отправя искане към Комисията да му представи своевременно, на основание посочения член 10, подходящи предложения, така че Парламентът и самият Съвет да могат да ги разгледат и приемат преди края на 2011 г.

10 В отговор на това искане на 13 юли 2011 г. Комисията представя на Съвета Доклад относно клаузата за изключване (член 10 от приложение XI към Правилника) (COM(2011) 440 окончателен), в който, като се основава на петнадесет показателя и на европейската икономическа прогноза, публикувана от нейната Генерална дирекция „Икономически и финансови въпроси“ на 13 май 2011 г., заключава, че не е целесъобразно да се представя предложение по член 10 от приложение XI към Правилника.

11 Разглеждането на този доклад предизвиква обсъждания в Съвета, в резултат на които е отправено ново искане до Комисията да приложи посочения член 10 и да представи подходящо предложение за адаптиране на възнагражденията.

12 В отговор на това искане Комисията представя Съобщение COM(2011) 829 окончателен от 24 ноември 2011 г. за предоставяне на допълнителна информация към доклад COM(2011) 440 окончателен, което се основава по-специално на икономическите прогнози, предоставени от нейната Генерална дирекция „Икономически и финансови въпроси“ на 10 ноември 2011 г. Комисията отново заключава, че Съюзът не е изправен пред изключителни обстоятелства по смисъла на член 10 от приложение XI към Правилника, поради което тя не може да приложи клаузата за изключване.

13 Същия ден Комисията внася своето предложение за регламент, съпътствано от обяснителен меморандум. Предлага се адаптиране на възнагражденията, основано на „нормалния“ метод, предвиден в член 3 от приложение XI към Правилника, в размер на 1,7 %.

14 С Решение 2011/866/ЕС на Съвета от 19 декември 2011 година относно предложението на Комисията за регламент на Съвета за адаптиране, считано от 1 юли 2011 г., на възнагражденията и пенсиите на длъжностните лица и другите служители на Европейския съюз и на корекционните коефициенти, прилагани по отношение на тях (ОВ L 341, стр. 54), Съветът решава „да не приеме предложението [за регламент]“, по-специално по следните съображения: „(8) […] Съветът изразява убеждението си, че настоящата финансова и икономическа криза в Съюза, в резултат на която се извършват съществени фискални корекции, inter alia корекции на заплатите на националните държавни служители, в голям брой държави членки представлява сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение в Съюза. […] (13) С оглед на посоченото по-горе Съветът смята, че позицията на Комисията по отношение на наличието на сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение и отказът ѝ да представи предложение съгласно член 10 от приложение ХI към Правилника за длъжностните лица почиват на явно незадоволителни и погрешни основания. (14) След като Съдът […] постанови в [Решение от 24 ноември 2010 г. по дело Комисия/Съвет (C-40/10, Сборник, стр. I-12043)], че за периода на прилагане на приложение ХI към Правилника за длъжностните лица процедурата, установена в член 10 от него, представлява единственият начин да се отчете икономическата криза при адаптирането на възнагражденията, Съветът разчиташе Комисията да приложи в предложение този член в период на криза. (15) Съветът е убеден, че предвид формулировката на член 10 от приложение ХI към Правилника за длъжностните лица и съгласно установеното във второто изречение от член 13, параграф 2 [ДЕС] задължение институциите да осъществяват лоялно сътрудничество помежду си Комисията бе задължена да представи адекватно предложение на Съвета. Заключенията на Комисията и непредставянето на такова предложение нарушават това задължение. (16) Тъй като Съветът може да действа единствено по предложение на Комисията, обстоятелството, че Комисията не достигна до правилните, основани на данните заключения, и не представи предложение по член 10 от приложение XI към Правилника за длъжностните лица, попречи на Съвета да отговори правилно на сериозното и внезапно влошаване на социално-икономическото положение с приемането на акт по член 10 от приложение XI към Правилника за длъжностните лица“.

15 Едновременно с подаването на основание член 263 ДФЕС на жалба за отмяната на Решение 2011/866 по дело Комисия/Съвет, приключило с Решение от 19 ноември 2013 г. (C‑63/12), Комисията връчва на председателството на Съвета писмо от 25 януари 2012 г., заведено в секретариата на Съвета на 20 февруари 2012 г., с което го приканва съгласно член 265 ДФЕС да приеме предложението за регламент в срок от два месеца от получаване на това писмо. Съветът „се запознава“ с посоченото писмо.

Искания на страните и производство пред Съда

16 Комисията иска от Съда: — да установи, че като не е приел предложението за регламент, Съветът не е изпълнил задълженията си съгласно Правилника и — да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.

17 Съветът иска от Съда да отхвърли иска и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.

18 С определение на председателя на Съда от 4 септември 2012 г. Парламентът е допуснат да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Комисията, а Федерална република Германия, Кралство Испания, Кралство Нидерландия и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Съвета.

По иска

19 Комисията сочи, че предявява настоящия иск за установяване на неправомерно бездействие с цел да се подсигури, в случай че бъде установено бездействие от страна на Съвета, по-специално във връзка с адаптиране на корекционните коефициенти, и че в производството по жалбата за отмяна на Решение 2011/866 Съдът приеме, че същото е неподлежащ на обжалване акт.

20 Комисията поддържа, че ако това решение не съставлява „същински“ отказ да се приеме предложението за регламент, налице би било неизпълнение на задължението за действие на Съвета, произтичащо от член 3, параграф 1 от приложение XI към Правилника, а именно за приемане на представеното от Комисията предложение преди края на текущата година. При липсата на предложение на основание член 10 от това приложение няма да бъде изпълнено формално изискване за прилагането на този член, поради което съгласно Решение от 24 ноември 2010 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, Съветът би бил задължен да приеме предложението за регламент, основаващо се на посочения член 3.

21 Съгласно член 265, първа алинея ДФЕС институция на Съюза може да сезира Съда с искане да бъде установено, че в нарушение на Договорите Съветът се е въздържал от вземане на решение.

22 Това производство се основава на схващането, че неправомерното бездействие от страна на институция позволява, по-специално на другите институции, да сезират Съда, с искане той да установи, че бездействието е в разрез с Договора за функционирането на ЕС. Посоченият член има предвид неправомерно бездействие, което се изразява в неприемане на решение или неизразяване на становище, но не и приемането на акт, различен от този, който ищецът е желаел да се приеме или е считал за необходим (в този смисъл вж. по-специално Решение от 24 ноември 1992 г. по съединени дела Buckl и др./Комисия, C-15/91 и C-108/91, Recueil, стр. I-6061, точка 17, както и Решение от 16 февруари 1993 г. по дело ENU/Комисия, C-107/91, Recueil, стр. I-599, точка 10 и цитираната съдебна практика).

23 В случая обаче Съветът е изразил становище относно предложението за регламент, като е приел Решение 2011/866, което съставлява подлежащ на обжалване акт по смисъла на член 263 ДФЕС, както постановява Съдът в точки 29—33 от Решение от 19 ноември 2013 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе.

24 Всъщност, за да изрази своята позиция във връзка с посоченото предложение, Съветът официално приема „решение“, публикувано в Официален вестник на Европейския съюз, серия L, в която се публикува законодателството на Съюза.

25 Освен това в съображенията на Решение 2011/866 Съветът отбелязва, че с оглед на настоящата финансова и икономическа криза Комисията е задължена да представи подходящо предложение съгласно клаузата за изключване, предвидена в член 10 от приложение XI към Правилника.

26 От това следва, че Съветът не се е въздържал да вземе решение във връзка с предложението за регламент, основаващо се на член 3 от това приложение, а по същество е отхвърлил направеното предложение.

27 Това становище се отнася до предложението за регламент в неговата цялост, включително за адаптирането на корекционните коефициенти, въпреки че Съветът не изяснява отделно мотивите, поради които отказва да адаптира тези корекционни коефициенти.

28 Всъщност, от една страна, заглавието на Решение 2011/866 и неговият диспозитив посочват пълното заглавие на предложението за регламент.

29 От друга страна, клаузата за изключване, предвидена в член 10 от приложение XI към Правилника, както и мотивите на Решение 2011/866, изведени от това, че Комисията е трябвало да представи предложение, основаващо се на посочения член 10, а не да представя предложението за регламент на основание член 3 от същото приложение, обхващат изцяло годишното адаптиране на възнагражденията и пенсиите, тоест адаптирането както на общото равнище на възнагражденията и пенсиите, така и на корекционните коефициенти, както е постановил Съдът в точки 90—95 и 100—103 от Решението от 19 ноември 2013 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе.

30 При това положение условията, предвидени в член 265 ДФЕС, не са налице.

31 Поради това следва искът за установяване на неправомерно бездействие да бъде отхвърлен като недопустим.

По съдебните разноски

32 Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Съветът е направил искане за осъждането на Комисията и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски. Съгласно член 140, параграф 1 от този правилник държавите членки и институциите, встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1) Отхвърля иска.

2) Европейската комисия понася направените от нея съдебни разноски.

3) Федерална република Германия, Кралство Испания, Кралство Нидерландия, Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия и Европейският парламент понасят направените от тях съдебни разноски.

Подписи

( *1 ) Език на производството: френски.