ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Г‑Н P. CRUZ VILLALÓN

представено на 20 юни 2013 година ( 1 )

Дело C‑72/12

Gemeinde Altrip,

Gebrüder Hört GbR,

Willi Schneider

срещу

Land Rheinland-Pfalz

(Преюдициално запитване, отправено от Bundesverwaltungsgericht (Германия)

„Директива 85/337/ЕИО — Член 10a — Обхват на правото на оспорване на решения за издаване на разрешения за проекти, които биха могли да имат съществени последици за околната среда — Приложимост ratione temporis — Обхват на контрола“

1. Настоящото преюдициално запитване на Bundesverwaltungsgericht [Федерален административен съд] дава възможност на Съда две години след своето решение по дело Trianel ( 2 ) отново да изрази отношение относно тълкуването на член 10a от Директива 85/337/ЕИО (наричана по-нататък „Директивата за ОВОС“) ( 3 ), изменена с Директива 2003/35/EО ( 4 ) в контекста на германското административно и административнопроцесуално право.

2. Докато Решение по дело Trianel се отнася до достъпа до правосъдие на неправителствени организации в областта на околната среда в държава членка в рамките на член 10a от Директивата за ОВОС, в настоящото производство става дума, от една страна, за приложимостта на тази разпоредба ratione temporis, а от друга страна и по-специално, за обхвата на предвидения от нея контрол.

3. Въпросите възникват в рамките на жалба срещу решение за одобряване на план в областта на управлението на водите, взето от провинция Райнланд-Пфалц, с която жалбоподателите твърдят, че оценката на въздействието върху околната среда (наричана по-нататък „ОВОС“) е извършена неправилно.

I – Правна уредба

А – Международна правна уредба

4. Конвенцията на ИКЕ-ООН за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (наричана по-нататък „Орхуска конвенция“) е подписана от Европейската общност на 25 юни 1998 г., влиза в сила на 30 октомври 2001 г. и е одобрена на 17 февруари 2005 г. от името на Европейската общност ( 5 ). Федерална република Германия подписва Орхуската конвенция на 25 юни 1998 г. и я ратифицира на 15 януари 2007 г.

5. Разпоредбите на Орхуската конвенция обичайно се представят като модел, който се основава на три стълба, единият от които е достъпът до информация за околната среда, вторият — участието на обществеността в процедури, касаещи околната среда, а третият — достъпът до правосъдие по въпроси, свързани с околната среда ( 6 ).

6. Шесто, седмо, осмо, тринадесето и осемнадесето съображение от Орхуската конвенция гласят следното: „[6] като признават, че адекватното опазване на околната среда е от съществено значение за благосъстоянието на човека и осъществяването на основните човешки права, включително самото право на живот; [7] като признават […], че всеки човек има правото да живее в околна среда, благоприятна за неговото здраве и благосъстояние, както и задължението, индивидуално и съвместно с други лица, да опазва и подобрява околната среда в полза на сегашните и бъдещите поколения; [8] като имат предвид, че, за да могат да отстояват това право и да спазват това задължение, гражданите трябва да имат достъп до информация, да имат право да участват при вземането на решения и да имат достъп до правосъдие по въпроси на околната среда и като признават в тази връзка, че гражданите могат да се нуждаят от помощ при упражняването на своите права; […] [13] като признават също значението на съответните роли, които отделните граждани, неправителствените организации и частният сектор могат да играят в опазването на околната среда; […] [18] загрижени, че обществеността, включително организациите, трябва да има достъп до ефективни съдебни механизми, така че нейните законни интереси да бъдат защитени и законът да се прилага“.

7. В член 1 от Орхуската конвенция се определя нейната цел: „За да допринесе за защита на правото на всеки човек от настоящите и бъдещите поколения да живее в околна среда, благоприятна за неговото здраве и благосъстояние, всяка страна гарантира правата на достъп до информация, участие на обществеността при вземането на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда в съответствие с разпоредбите на тази конвенция“.

8. Член 2, параграф 5 определя „[заинтересованата общественост]“ като „обществеността, която е засегната или може да бъде засегната от вземането на решения за околната среда или има интерес в този процес […]“. Освен това съгласно член 2, параграф 4 понятието „общественост“ означава „едно или повече физически или юридически лица“.

9. Член 3, параграф 1 съдържа следните разпоредби: „Всяка страна предприема необходимите законодателни, подзаконови или други мерки, включително мерки за постигане на съвместимост между разпоредбите, прилагащи текстовете на тази конвенция относно информацията, участието на обществеността и достъпа до правосъдие, както и подходящи мерки за тяхното прилагане, с цел създаването и поддържането на ясна, прозрачна и последователна рамка за прилагане на разпоредбите на тази конвенция“.

10. Член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция гласи: „В рамките на своето национално законодателство всяка страна осигурява на членовете на заинтересованата общественост, (а) които имат достатъчно интерес, или (b) [които твърдят, че е нарушено тяхно право], ако административнопроцесуалното право на страната го изисква като предпоставка, достъп до процедура за обжалване пред съда и/или друг законово установен независим и безпристрастен орган, за да оспорва[т] по същество и от процедурна гледна точка законността на всяко решение, действие или пропуск в съответствие с разпоредбите на член 6 и в случаите, когато е предвидено от националното законодателство и без да се засяга прилагането на разпоредбите на параграф 3 по-долу, други разпоредби на тази конвенция. Какво представлява достатъчен интерес и нарушение на дадено право се определя в съответствие с изискванията на националното право и съобразно целта за предоставяне на заинтересованата общественост на широк достъп до правосъдие в рамките на тази конвенция. […] Разпоредбите на този параграф не изключват възможността за предварителна процедура на обжалване пред административен орган и не засягат изискването за изчерпване на процедурите за обжалване по административен ред преди отнасянето към съда, когато съществува такова изискване в националното право“.

Б – Право на Съюза

11. С цел хармонизиране на правото на Съюза в съответствие с Орхуската конвенция и преди нейното ратифициране Общността приема Директива 2003/35 ( 7 ). С нея са изменени Директивата за ОВОС и Директива 96/61/ЕО (наричана по-нататък „Директивата за КПКЗ“) ( 8 ), „за да се гарантира, че те са напълно съвместими с разпоредбите на Конвенцията от Орхус, по-специално с член 9, [параграф] 2 […] от нея“ ( 9 ).

12. Съгласно съображение 9 от Директива 2003/35: „Член 9, параграфи 2 и 4 от Конвенцията от [О]рхус предвижда достъп до съдебни или други процедури, оспорващи материалната или процесуалната законосъобразност на решения, действия или бездействия, предмет на разпоредбите на член 6 от Конвенцията за участие на обществеността“.

13. Член 6, параграф 1, първо изречение от Директива 2003/35 гласи: „Държавите членки въвеждат в сила необходимите законови, подзаконови и административни разпоредби, за да се съобразят с настоящата директива преди 25 юни 2005 г.“

14. Член 3 от Директива 2003/35 съдържа множество изменения на Директивата за ОВОС. Така например в член 1, параграф 2 от Директивата за ОВОС се добавя следното определение на понятието „заинтересованата общественост“: „обществеността, която е засегната или може да бъде засегната, или се интересува от процедурите за вземане на решения в областта на околна среда, посочени в член 2, параграф 2 […]“. Съгласно друго определение понятието „общественост“, също както в рамките на Орхуската конвенция, означава „едно или повече физически или юридически лица“.

15. Освен това с Директива 2003/35 е въведен нов член 10a в Директивата за ОВОС. Той гласи следното: „Държавите членки гарантират, че в съответствие със съответната национална правна система членовете на заинтересованата общественост: а) които имат достатъчно интерес, или […] б) които [твърдят, че е накърнено тяхно право], когато административнопроцесуалното право на държавата членка изисква това като предварително условие, имат достъп до процедура за [обжалване] пред съд или друг независим и безпристрастен орган, установен по закон, [за] да оспорва[т] материалната или процесуалната законосъобразност на решения, действия или бездействия, които са предмет на разпоредбите на настоящата директива за участие на обществеността. Държавите членки определят на какъв етап могат да се оспорват решения, действия или бездействия. Какво представлява достатъчен интерес и накърняване на право се определя от държавите членки в съответствие с целта да се даде широк достъп до правосъдие на заинтересованата общественост. […] Разпоредбите на настоящия член не изключват възможността [за предварителна процедура по обжалване] пред административен орган и няма да повлияят на изискването за изчерпване на административните процедури за [обжалване] преди преминаването към съдебни процедури за [обжалване], ако съществува такова изискване съгласно националното право. […]“.

16. Директивата за ОВОС е отменена на 17 февруари 2012 г. и е кодифицирана и заменена от Директива 2011/92/ЕС ( 10 ), като член 11 от новата директива съответства на член 10a от Директивата за ОВОС. С оглед на времето на настъпване на обстоятелствата по настоящото дело следва да се прилага Директивата за ОВОС.

В – Национална правна уредба

17. Член 61 от Verwaltungsgerichtsordnung (Административнопроцесуален кодекс, наричан по-нататък „VwGO“ ( 11 )) гласи:) „Страни в производството могат да бъдат: 1. физически и юридически лица, 2. обединения, доколкото могат да притежават права“.

18. Член 46 от Закона за административното производство (наричан по-нататък „VwVfG“) ( 12 ) предвижда следното по отношение на процесуални и формални грешки: „Не може да се иска отмяна на административен акт, който не е нищожен по силата на член 44, на единственото основание че е приет в нарушение на разпоредби относно процедурата, формата или местната компетентност, ако е очевидно, че нарушението не е повлияло върху решението по случая“.

19. Разпоредбите, приети с цел транспониране на изискванията на Директива 2003/35 относно жалби за отмяна, се съдържат в Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach EG-Richtlinie 2003/35/EG BGBl. 2006 I, стр. 2816, (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz) (Закон за допълнителните разпоредби относно жалбите по свързани с околната среда дела, предвидени в Директива 2003/35/ЕО, наричан по-нататък „UmwRG“) ( 13 ). Член 1, параграф 1 от този закон предвижда: „Този закон се прилага за жалби, с които се оспорват 1. решения по смисъла на член 2, параграф 3 от Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (Закон за оценка на въздействието върху околната среда) във връзка с допустимостта на проекти, по отношение на които съгласно a) Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung […] може да възникне задължение за извършване на оценка на въздействието върху околната среда“.

20. Член 4 UmwRG гласи: „(1) Отмяната на решение за допустимостта на даден проект съгласно член 1, параграф 1, първо изречение е възможна, когато съгласно разпоредбите на Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung 1. необходимата оценка на въздействието върху околната среда или 2. необходимата предварителна проверка на конкретния случай относно задължението за извършване на оценка на въздействието върху околната среда не са извършени изобщо, нито са извършени впоследствие. […] (3) Параграфи 1 и 2 се прилагат съответно спрямо жалби на страни в производството по смисъла на член 61, точки 1 и 2 от Verwaltungsgerichtsordnung“.

21. Като преходна разпоредба за съгласуване член 5, параграф 1 от UmwRG предвижда: „Този закон се прилага спрямо производства съгласно член 1, параграф 1, първо изречение, които са образувани или е трябвало да бъдат образувани след 25 юни 2005 г. […]“.

22. Член 2 от Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (Закон за оценка на въздействието върху околната среда, наричан по-нататък „UVPG“) ( 14 ) съдържа следната разпоредба: „(1) Оценката на въздействието върху околната среда е неразделна част от административните процедури за издаване на решението относно допустимостта на проекти (3) Решение по смисъла на параграф 1, първо изречение е: 1. […] решение за одобряване на плана […]“.

II – Фактите и главното производство

23. В спора по главното производство става дума за жалба срещу решение, взето от федерална провинция Райнланд-Пфалц, за одобряване на план за изграждането на съоръжение за задържане на води при опасност от наводнения в областта Горен Рейн южно от градовете Манхайм и Лудвигсхафен (Валдзее/Алтрип/Нойхофен).

24. Планираното съоръжение за задържане на води при опасност от наводнения обхваща площ от 327 хектара. Предвидено е една част от нея периодично да се наводнява в зависимост от нивото на водите на Рейн, а друга част да се пълни с вода при извънредно покачване на нивото на реката, за да предотврати наводняване на прилежащите населени места, индустриални и инфраструктурни зони в долината на Рейн. Планираното съоръжение е предвидено за защита срещу извънредни наводнения, каквито се случват по веднъж на 200 години. Във връзка с изграждането на съоръжението за задържане на води са планирани множество строителни мерки.

25. От планираните действия са засегнати най-вече земеделски земи и горски територии. Част на съоръжението за задържане на вода обаче е разположена в обявената през май 2004 г. защитена зона за опазване на флората и фауната „Rheinniederung Speyer-Ludwigshafen“. В близост до проекта се намира още една защитена за флората и фауната зона, както и две европейски защитени зони за птици.

26. С писмо от 31 януари 2002 г. в качеството си на предприемач по-нисшият административен орган по управление на водите на провинцията — ответник по делото, подава молба до Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd на провинция Райнланд-Пфалц за одобряване на плана за изграждане на съоръжението за задържане на вода при наводнения. Планът е одобрен с решение от 20 юни 2006 г.

27. Община Алтрип, Gebrüder Hört GbR и г‑н Schneider (наричани по-нататък „жалбоподателите“) подават жалба срещу одобряването на плана за изграждане. Наред с друго, те изтъкват, че извършената оценка на въздействието върху околната среда на басейните за задържане на вода страда от съществени нарушения.

28. Планираните басейни за задържане на вода обхващат 12 % от територията на община Алтрип. Освен това общината е собственик на няколко други поземлени имоти, които попадат в обхвата на одобрения план на проекта.

29. Gebrüder Hört GbR е гражданско дружество, което се занимава с отглеждане на плодове и зеленчуци. Неговите съдружници са собственици и арендатори на земи, попадащи на територията на планираното съоръжение, някои от които трябва да бъдат използвани за издигането на диги.

30. Г‑н Schneider е собственик на няколко намиращи се в близост до планираното съоръжение за задържане на вода поземлени имоти, сред които жилищен парцел и парцели в рамките на крайградска зона за отдих, които се използват като място за къмпинг.

31. Verwaltungsgericht [Административен съд] отхвърля жалбата с решение от 13 декември 2007 г.

32. Въззивната жалба на жалбоподателите срещу това решение е отхвърлена от Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Върховен административен съд Райнланд-Пфалц) с решение от 12 февруари 2009 г. Според тази юрисдикция жалбоподателите не могат да претендират, че са допуснати нарушения при извършването на оценката на въздействие върху околната среда, позовавайки се на UmwRG, тъй като съгласно разпоредбата на член 5, параграф 1 от него законът се прилага само спрямо производства, които са образувани след 25 юни 2005 г. В този смисъл можел да остане открит въпросът дали при нарушения при извършването на оценка на въздействието върху околната среда жалбоподателите изобщо имат право да искат отмяна на одобряването на план за изграждане по реда на член 4, параграф 1 от UmwRG, при все че според текста ѝ тази разпоредба регламентира само случаите на пълна липса на оценка на въздействието върху околната среда. Под съмнение се поставял също въпросът дали жалбоподателите отговарят на поддържаното в съдебната практика на Bundesverwaltungsgericht [Федерален административен съд] изискване за причинно-следствена връзка.

33. Жалбоподателите подават ревизионна жалба пред Bundesverwaltungsgericht.

III – Преюдициално запитване и производство пред Съда

34. Bundesverwaltungsgericht, също както и Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, се вижда изправен пред невъзможност да приложи закона поради ограничениeто ratione temporis, съдържащо се в член 5, параграф 1 от UmwRG, според който UmwRG се прилага само спрямо производства, които са образувани след 25 юни 2005 г. Той обаче има съмнения дали това отговаря на изискванията на правото на Съюза.

35. Дори UmwRG да е приложим ratione temporis, според твърденията на Bundesverwaltungsgericht жалбата на жалбоподателите по повод на нарушения при извършването на оценката на въздействие върху околната среда не би могла да бъде уважена след транспонирането на Директива 2003/35 в германското право. Съгласно член 4, параграф 1 от UmwRG, който е приложим съгласно разпоредбите на член 4, параграф 3 от UmwRG във връзка с член 61, точка 1 от VwGO, отмяна на решение може да се иска само ако необходимата оценка на въздействието върху околната среда или необходимата предварителна проверка на конкретния случай относно задължението за извършване на оценка на въздействието върху околната среда не са извършени изобщо, нито са извършени впоследствие. С оглед на текста и на законодателната история на нормата на член 4, параграф 1 от UmwRG не било възможно друго тълкуване. На практика някогашното становище в законопроекта за UmwRG ( 15 ) относно необходимост да се отдава сериозна значимост на процесуалните нарушения, което становище се е формирало на фона на Решение по дело Wells ( 16 ), не е успяло да се наложи в хода на законодателната процедура. Bundesverwaltungsgericht изпитва съмнения относно съответствието и на тази норма с изискванията на Директивата.

36. Доколкото подобно ограничение на възможностите за обжалване на решение е недопустимо, пред Bundesverwaltungsgericht възниква въпросът дали прилаганите в постоянната съдебна практика критерии на националното право, които водят до ограничаване на възможностите за уважаване на съдебна жалба, с която се оспорва процесуалната законосъобразност на решения, са съвместими с правото на Европейския съюз.

37. Предвид тези съображения с Решение от 10 януари 2012 г. Bundesverwaltungsgericht спира производството и съгласно член 267 ДФЕС поставя на Съда следните преюдициални въпроси: „1. Следва ли член 6, параграф 1 от Директива 2003/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 май 2003 година за осигуряване участието на обществеността при изготвянето на определени планове и програми, отнасящи се до околната среда и за изменение по отношение на участието на обществеността и достъпа до правосъдие на Директиви 85/337/ЕИО и 96/61/ЕО на Съвета да се тълкува в смисъл, че държавите членки са задължени да обявят за приложими въведените за транспонирането на член 10a от Директива 85/337/ЕИО национални разпоредби и за такива административни производства по издаване на разрешения, които са образувани преди 25 юни 2005 г., разрешенията по които обаче са издадени едва след този срок? 2. При утвърдителен отговор на първия въпрос: Следва ли член 10a от Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, изменена с Директива 2003/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 май 2003 г., да се тълкува в смисъл, че държавите членки са задължени да разпрострат приложимостта на отнасящите се до оспорването на процесуална законосъобразност на дадено решение национални разпоредби, които транспонират член 10a от Директива 85/337/ЕИО, и до случаи на извършена, макар да е неправилна, оценка на въздействието върху околната среда? 3. При утвърдителен отговор на втория въпрос: Следва ли в случаите, в които в съответствие с член 10a, параграф 1, буква б) от Директива 85/337 административнопроцесуалното право на дадена държава членка определя като принцип, че за членовете на заинтересованата общественост достъпът до процедура за обжалване пред съд зависи от твърдението им, че техни права са нарушени, член 10a от Директива 85/337/ЕИО да се тълкува в смисъл, че: a) оспорването по съдебен ред на процесуалната законосъобразност на решения, които са предмет на разпоредбите на тази директива за участие на обществеността, може да има успех и да доведе до отмяна на решението единствено когато с оглед на конкретния случай съществува възможност оспорваното решение да има друго съдържание, ако процесуалните нарушения липсват и когато освен това процесуалните нарушения засягат материалноправното положение на жалбоподателя или б) в рамките на оспорването по съдебен ред на процесуалната законосъобразност на решения, които са предмет на разпоредбите на тази директива за участие на обществеността, трябва да се вземат предвид и други процесуални нарушения? При отговор на горепосочения въпрос по смисъла на буква б): Какви следва да са изискванията по същество по отношение на процесуалните нарушения, за да могат те в рамките на оспорването по съдебен ред на процесуалната законосъобразност на решенията да се вземат под внимание в полза на жалбоподателя?“.

38. Писмени становища са представили жалбоподателите по главното производство, провинция Райнланд-Пфалц, Федерална република Германия, Ирландия и Комисията.

39. Същите участници са изразили становище в съдебното заседание, проведено на 16 януари 2013 г.

IV – Правен анализ

40. Bundesverwaltungsgericht поставя на Съда три въпроса, които се отнасят до предоставяния по силата на член 10a от Директивата за ОВОС достъп до процедура за обжалване пред съд, като вторият и третият въпрос са поставени съответно в случай на утвърдителен отговор на предходния въпрос. Първият въпрос цели да изясни приложимостта ratione temporis на съответната норма. Ако Съдът счете, че тя е приложима ratione temporis, в рамките на втория и третия преюдициален въпрос той трябва да разгледа обхвата на подобно обжалване. Вторият преюдициален въпрос засяга допустимостта на ограничаването на приложимостта на национални разпоредби за оспорването на процесуалната законосъобразност на дадено решение, приети с оглед на прилагането на член 10a от Директивата за ОВОС, до случаите на неизвършване на ОВОС. Ако подобно ограничение е незаконосъобразно, с третия преюдициален въпрос следва да се изясни обхватът на контрола, по-специално във връзка с това дали прилаганите в националното право изисквания за причинно-следствена връзка и за накърняване на субективни права, които са условия за успеха на обжалването на дадено решение на основание процесуалната му законосъобразност, съответстват на правото на Европейския съюз.

А – По допустимостта

41. Ирландия счита втория и третия преюдициален въпрос за недопустими. Решението на Bundesverwaltungsgericht не съдържало никакви сведения относно нарушенията при извършването на оценката на въздействие върху околната среда, твърдяни в жалбата на жалбоподателите. В този смисъл Съдът бил сезиран да вземе отношение по въпроси от хипотетично естество, отговорът на които нямал отношение към правния спор.

42. Съгласно постоянната съдебна практика на Съда принципно в компетентността на сезираната със спора национална юрисдикция попада преценката на необходимостта от преюдициално запитване и значимостта на отправяните с нея въпроси към Съда, като се отчита спецификата на производството ( 17 ).

43. Съдът може да се отклонява от този принцип единствено когато тълкуването на правото на Съюза „очевидно“ ( 18 ) е ирелевантно по отношение на висящото дело. Изхождайки от това — предвид изявленията на запитващата юрисдикция относно националното право и фактическите обстоятелства, — Съдът само в редки случаи е стигал до заключението, че поставените въпроси са от чисто хипотетично естество ( 19 ) или дори че съответното производство е образувано по изкуствен начин ( 20 ).

44. От решението на Bundesverwaltungsgericht е видно, че необходимата за спорния проект оценка на въздействието върху околната среда е извършена и че жалбоподателите твърдят, че тя е неправилна. От него обаче не става ясно срещу какви нарушения е насочена жалбата на жалбоподателите.

45. От това обаче не следва, че вторият и третият преюдициален въпрос са недопустими. Що се отнася до втория въпрос, това е видно от самото обстоятелство, че по данни на Bundesverwaltungsgericht съгласно действащото към момента германско право не може да се иска отмяна на решение след извършена ОВОС, независимо от вида на заявените процесуалноправни нарушения. По сведения на запитващата юрисдикция дори самата допустимост на обжалването на ОВОС поради нарушения би довела до връщане на делото в Oberverwaltungsgericht. В този случай възниква въпросът, повдигнат с третия преюдициален въпрос — за съответствието с правото на Европейския съюз на прилаганите досега в германската съдебна практика критерии или на други критерии, които според Bundesverwaltungsgericht тази юрисдикция трябва да изисква като правна преценка от страна на Oberverwaltungsgericht. При все че липсата на данни за естеството на процесуалните нарушения по настоящото производство не дава възможност за окончателен и изчерпателен отговор на третия въпрос, както Комисията правилно отбелязва, Съдът все пак разполага с достатъчно информация, за да може в рамките на сътрудничеството между Съда и запитващата юрисдикция да предостави полезен отговор на този въпрос.

46. Поради това вторият и третият преюдициален въпрос са допустими.

Б – По първия преюдициален въпрос

47. В първия си преюдициален въпрос Bundesverwaltungsgericht се интересува от приложимостта ratione temporis на въведения с Директива 2003/35 член 10a от Директивата за ОВОС с оглед на член 5, параграф 1 от UmwRG, съдържащ се в националния закон, с който е транспонирана Директива 2003/35, и посочен по-горе. Във връзка с това Директива 2003/35 предвижда, че държавите членки следва да се съобразят с нея до 25 юни 2005 г. (член 6, параграф 1, първо изречение). Спорно е обаче дали това означава, че държавите членки трябва да осигурят предвидения в член 10a от Директивата за ОВОС достъп до процедура за обжалване на административни производства по издаване на разрешения, образувани след тази дата, или такъв достъп трябва да бъде предоставян и по отношение на производства, образувани преди тази дата, но разрешенията по които са издадени едва след нея.

48. Федерална република Германия и Ирландия считат, че Директива 2003/35 не задължава държавите членки да предоставят предвидената в член 10a от Директивата за ОВОС възможност за обжалване на административни производства по издаване на разрешения, образувани преди изтичането на срока за транспониране на Директива 2003/35, дори и когато разрешението е издадено едва след изтичането на срока за транспониране. В този смисъл становищата им по останалите преюдициални въпроси са представени при условията на евентуалност. Провинция Райнланд-Пфалц се присъединява към правното становище на Федерална република Германия.

49. От своя страна жалбоподателите застъпват становището, че член 6, параграф 1 от Директива 2003/35 задължава държавите членки да прилагат националните разпоредби за прилагане на член 10a от Директивата за ОВОС спрямо административни производства по издаване на разрешения, при които разрешението е издадено след 25 юни 2005 г., независимо кога са образувани производствата. Комисията също счита, че член 10a от Директивата за ОВОС е приложим спрямо производства, които вече са били образувани към 25 юни 2005 г.

50. Според мен член 10a от Директивата за ОВОС следва да се прилага спрямо случаи като този по настоящото производство.

51. Държавите членки са длъжни да транспонират директивите в националното си право в съответните предвидени за това срокове ( 21 ). Права, гарантирани от дадена директива, следва да бъдат предоставяни в този срок, освен ако директивата не предвижда изрично изключения. В случай че държава членка не изпълни това си задължение, при известните условия тя рискува да изпита прякото действие на съответните разпоредби на директивата ( 22 ).

52. Този принцип може да породи проблеми, ако води до необходимост от прилагането на нова разпоредба спрямо вече образувани или дори приключени производства. В случай че даден правен акт на Европейския съюз не предвижда изрично преходна разпоредба за такива случаи, Съдът установява приложимостта ratione temporis посредством тълкуване, съобразено с принципите на правната сигурност (забрана на прилагането с обратна сила), на защитата на оправданите правни очаквания и на запазването на полезното действие на правния акт ( 23 ).

53. Съдът нееднократно е имал случай да прилага този принцип. Така той е установил, че процесуалните разпоредби намират приложение и спрямо висящи към момента на тяхното влизане в сила съдебни производства, докато разпоредбите на материалното право на Съюза по принцип са приложими само спрямо положения, възникнали след тяхното влизане в сила ( 24 ). За разлика от това новата норма по принцип се прилага спрямо бъдещите последици на дадено положение ( 25 ). С оглед на задължението за извършване на оценка на въздействието върху околната среда Съдът е установил, че това задължение не се прилага за хипотези, в които датата на официалното подаване на заявлението за разрешаване на даден проект предхожда датата, на която изтича срокът за транспониране на Директивата за ОВОС ( 26 ).

54. Настоящият случай засяга въпроса за приложението на гарантираната с член 10a от Директивата за ОВОС нова възможност за правна защита след изтичане на срока за транспониране спрямо вече образувани към този момент производства по издаване на разрешения. Директива 2003/35 не съдържа преходна разпоредба за такива случаи.

55. При тълкуване на член 10a от Директивата за ОВОС, съобразено с принципите на правната сигурност (забрана на прилагането с обратна сила), на защитата на оправданите правни очаквания и на запазването на полезното действие на Директивата става ясно, че тази разпоредба следва да бъде прилагана спрямо административни производства по издаване на разрешения, образувани преди изтичането на срока за транспониране на Директива 2003/35, разрешението по които обаче не е било издадено към този момент.

56. Интересът от ефикасно и своевременно прилагане на Директивата е довод в подкрепа на прилагането на член 10a от Директивата за ОВОС към момента на изтичане на срока за транспониране. Дори ако прилагането на нови възможности за правна защита спрямо открити към момента на тяхното създаване производства съдържа известен елемент на прилагане с обратна сила ( 27 ), както отбелязват Германия и Ирландия, прилагането на нормата спрямо подобни случаи не противоречи на принципите на правната сигурност и на защитата на оправданите правни очаквания. Тези принципи, а не в слаба степен полезното в случаи като настоящия разграничаване между процесуално- и материалноправни разпоредби, са решаващи по въпроса за тълкуването на Директивата по отношение на нейната приложимост ratione temporis.

57. Противно на твърдението на Германия и Ирландия, нищо по-различно не произтича от съдебната практика на Съда относно приложимостта ratione temporis на задължението за извършване на оценка на въздействието върху околната среда.

58. В рамките на тази съдебна практика Съдът изхожда от убеждението, че Директивата за ОВОС до голяма степен засяга по-мащабни проекти, чието осъществяване изисква много време. Допълнителното забавяне на вече образувани производства вследствие на специфичните изисквания на Директивата води до накърняване на вече възникнали правни положения ( 28 ). В това отношение предприемачът трябва да може да се осланя на своите очаквания за протичане на производството към момента на внасяне на молбата си и не следва да очаква допълнителни усложнения на производството.

59. Както Bundesverwaltungsgericht правилно установява, в настоящия случай не се въвеждат нови изисквания по отношение на административното производство или на текущи съдебни производства. По-скоро става дума за подобряване на достъпа до процедури за обжалване с оглед на съблюдаването на съществуващи отпреди правни изисквания. Принципът за защита на оправданите правни очаквания не може да обхваща очакването, че няма да бъде извършвана проверка за спазване на действащото законодателство. Действително при разширяване на възможностите за правна защита на практика трябва да се очакват забавяния, когато става дума за мащабни проекти. Те обаче следва да се разглеждат просто като отражение на законовата проверка на задължителни до този момент разпоредби. Инвеститорът следва да очаква подобни забавяния. В това отношение интересът от запазване на практическата ефективност на Директивата е приоритетен.

60. Интересът от ефективно и своевременно транспониране на Директивата в настоящия случай придобива допълнителна тежест с оглед на обстоятелството, че с нея се транспонират изискванията на Орхуската конвенция, която е влязла в сила по отношение на Общността на 17 февруари 2005 г. и която съгласно член 216, параграф 2 ДФЕС е задължителна за институциите на Съюза и за държавите членки ( 29 ). Ако член 10a от Директивата за ОВОС намираше приложение само спрямо производства, образувани след изтичане на срока за транспониране, то гарантираният по силата на член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция достъп до процедура за обжалване не би могъл да бъде предоставен в продължение на години поради дългите срокове на релевантните производства по издаване на разрешения.

61. Поради това следва да се приеме, че член 6, параграф 1 от Директива 2003/35 трябва да се тълкува в смисъл, че държавите членки са задължени да обявят приетите с цел прилагането на член 10a от Директивата за ОВОС разпоредби на националното право за приложими и спрямо административни производства по издаване на разрешения, образувани преди 25 юни 2005 г. и разрешенията по които все още не са били влезли в сила преди тази дата. Следователно, в случай че бъде даден положителен отговор на първия преюдициален въпрос, поставеният втори въпрос следва също да бъде разгледан.

В – По втория преюдициален въпрос

62. С втория си преюдициален въпрос Bundesverwaltungsgericht иска да установи дали член 10a от Директивата за ОВОС задължава държавите членки да разпрострат приложимостта на национални разпоредби, отнасящи се до оспорването на процесуалната законосъобразност на дадено решение и с които се транспонира член 10a от Директивата за ОВОС, и до случаи на извършена, макар да е неправилна, оценка на въздействието върху околната среда.

63. Всички участници в производството с изключение на Ирландия застъпват схващането, че член 10a от Директивата за ОВОС задължава държавите членки да разпрострат възможността за обжалаване по съдебен ред и до случаи на неправилно извършена оценка на въздействието върху околната среда. Федерална република Германия счита, че германското право вече е изпълнило тези изисквания, тъй като по силата на приложимия наред с член 4, параграф 1 от UmwRG член 46 от VwVfG отмяната на издадено разрешение може да се иска и при неправилно извършена оценка на въздействието върху околната среда. Предвид липсващата информация за вида на заявените в настоящия случай нарушения Ирландия се позовава на процесуалната автономия на държавите членки, която следвало да бъде упражнявана в съответствие с целите на Директивата.

64. По отношение на доводите на Федерална република Германия на първо място следва да се посочи, че Съдът не е компетентен да тълкува националното право. В този смисъл в рамките на отношенията на сътрудничество с националните юрисдикции той трябва да изхожда от предоставените от тях данни за националното им законодателство.

65. Самият текст на член 10a от Директивата за ОВОС е еднозначен, що се отнася до принципния обхват на обжалването по предвидената процедура. Съгласно тази разпоредба държавите членки гарантират, че членовете на заинтересованата общественост, които изпълняват алтернативно едно от посочените в нея две условия, „[…] имат достъп до процедурата за обжалаване пред съд […], за да оспорва[т] материалната или процесуалната законосъобразност на решения, […] които са предмет на разпоредбите на настоящата директива за участие на обществеността ( 30 )“. Пасажът в курсив транспонира буквално текста на член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция ( 31 ).

66. Съдът логично е установил в производството по дело Trianel, че тази разпоредба по никакъв начин не ограничава правните основания, които могат да бъдат изтъкнати в подкрепа на подобна жалба ( 32 ).

67. Ограничаването на възможностите за оспорване на производства по издаване на разрешения, за които е необходима оценка на въздействието на околната среда, до хипотезата на неизвършване на оценка на въздействието върху околната среда („пълна липса“) е несъвместимо с тези изисквания. Възражението за нарушения при извършването на оценката на въздействието върху околната среда по принцип не може да бъде изключено.

68. Ето защо на втория въпрос трябва да се отговори, че член 10a от Директивата за ОВОС следва да се тълкува в смисъл, че в рамките на предвидената в тази разпоредба процедура за обжалаване оспорването на процесуалната законосъобразност на дадено решение трябва да бъде възможно и в случаи на извършена, макар да е неправилна, оценка на въздействието върху околната среда. Следователно трябва да се даде отговор и на третия и последен преюдициален въпрос на Bundesverwaltungsgericht, поставен под условие че процедурата за обжалаване се разпростира и до случаи на неправилна оценка на въздействието върху околната среда.

Г – По третия преюдициален въпрос

69. С третия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да изясни обхвата, в който оспорването по съдебен ред на решения, които са предмет на разпоредбите на Директивата за ОВОС за участие на обществеността, трябва да бъде възможно на основание процесуални нарушения и да може да води до отмяна на решението в случаите, в които в съответствие с член 10a, параграф 1, буква б) от Директивата за ОВОС административнопроцесуалното право на дадена държава членка определя като принцип, че за членовете на заинтересованата общественост достъпът до процедура за обжалаване пред съд зависи от твърдението им, че техни права са нарушени. Във връзка с това юрисдикцията иска по-специално да се установи дали са допустими две кумулативно прилагани в националната съдебна практика ограничения на релевантността на процесуалните нарушения: изискването за причинно-следствена връзка и засягането на материалноправното положение на жалбоподателя.

1. Критериите на националната съдебна практика

70. С цел по-добро разбиране е нужно тези два критерия на националната съдебна практика да бъдат представени в резюме с помощта на изявленията на страните и на акта за преюдициално запитване.

71. Така нареченото „изискване за причинно-следствена връзка“ означава, че оспорването на дадено решение на основание процесуални нарушения може да има успех, когато с оглед на случая съществува конкретна възможност оспорваното решение да има друго съдържание, ако процесуалното нарушение липсва ( 33 ).

72. Освен това процесуалните нарушения трябва да засягат „материалноправното положение“ на жалбоподателя. Съгласно националната съдебна практика обаче, както посочва Bundesverwaltungsgericht, UVPG и процесуалните разпоредби на други специални закони не предоставят на лице, засегнато от проект, за който е необходима ОВОС, самостоятелна процесуална легитимност ( 34 ). Както става ясно от доводите на участниците в производството, критерият за материалноправното положение на жалбоподателя е от значение и в рамките на основателността на жалбата. Това означава, че с него се ограничава обхватът на контрол на онези жалби, които отговарят на изискването за право на обжалване в рамките на допустимостта — типичен за това пример е хипотезата, в която жалбоподателят се позовава на евентуално накърняване на негово право на собственост ( 35 ).

2. Становищата на участниците в производството

73. Участниците в производството застъпват очевидно разминаващи се становища по отношение на третия преюдициален въпрос. Жалбоподателите считат, че двата описани по-горе критерия не били съобразени с правото на Европейския съюз. Вместо това имало значими процесуалните нарушения. Във връзка с член 263, параграф 2 ДФЕС в рамките на оспорването по съдебен ред на процесуалната законосъобразност на решенията във всеки случай трябвало да се вземат под внимание нарушенията на съществени процесуални разпоредби, освен ако в конкретния случай очевидно може да се изключи възможността нарушението да е повлияло на резултата от производството. В този смисъл правните разпоредби във връзка с участието на обществеността и член 3 от Директивата за ОВОС представлявали съществени процесуални разпоредби.

74. В рамките на процесуалната автономия на държавите членки Федерална република Германия счита, че разработеният в съдебната практика критерий за наличие на причинно-следствена връзка не противоречи на правото на Европейския съюз. Провинция Райнланд-Пфалц се присъединява към това схващане.

75. Ирландия счита, че с оглед на процесуалната автономия на държавите членки е от тяхната собствена компетентност да определят кои действия, бездействия или решения подлежат на контрол по реда на член 10a от Директивата за ОВОС и какво представлява нарушаване на правото, като приетите от тях разпоредби трябва да съответстват на целта на Директивата, а именно осигуряване на достъпа на заинтересованата общественост до правна защита.

76. И накрая, Комисията счита, че най-малко по отношение на основателността националните юрисдикции трябва да вземат под внимание всички процесуално- и материалноправни разпоредби, произтичащи от правото на Съюза и чрез които се осъществява неговото транспониране на национално равнище, без тази проверка да се ограничава до правните норми, уреждащи процесуалната легитимация или накърняването на материалноправно положение.

77. За сериозни процесуални нарушения не можело да важи изискването за причинно-следствена връзка, като впрочем по-незначителните процесуални нарушения не водели до отмяна на дадено решение, ако съответната институция посочи по убедителен начин, че с оглед на случая не съществува конкретна възможност оспорваното решение да има друго съдържание при липсата на процесуално нарушение.

78. Процесуални нарушения при решения, които се подчиняват на разпоредбите на Директивата за участие на обществеността, били съществени в рамките на оспорването по съдебен ред, доколкото не са незначителни с оглед на постигането на целите на Директивата за ОВОС.

3. Тълкуване на член 10a от Директивата за ОВОС

79. Настоящото производство не е първият случай, в който Съдът се заема с тълкуването на член 10a от Директивата за ОВОС. Още в началото на изложението си посочих, че по-специално Решение по дело „Trianel“ дава повод за разглеждането на тази разпоредба.

80. При това дело Съдът е разгледал основно въпроса за обхвата на достъпа на неправителствени организации по смисъла на член 1, параграф 2 от Директивата за ОВОС до процедура за обжалаване по смисъла на член 10a от същата директива. Във връзка с това Съдът е преценил, че на такива неправителствени организации не може да бъде отнета възможността в съдебно производство по обжалване на релевантен акт за одобрение на проекти по реда на член 10a от Директивата за ОВОС да изтъкнат нарушение на норми, произтичащи от правото на Съюза и имащи за предмет опазването на околната среда, поради съображението че тези норми защитават единствено обществени интереси, а не и правни интереси на частноправни субекти. Освен това от решението е видно, че подобно ограничение не може да се въвежда нито по отношение на допустимостта на жалбата, нито по отношение на нейната основателност ( 36 ). Федерална република Германия, чието национално право е дало повод за преюдициалното производство по дело „Trianel“, е направила съответните изводи от решението ( 37 ).

81. За разлика от дело „Trianel“ в настоящото производство става дума за физически и юридически лица, които съгласно член 1, параграф 2 от Директивата за ОВОС са част от заинтересованата общественост, без обаче да представляват неправителствена организация по смисъла на тази разпоредба.

82. В отговора си на втория преюдициален въпрос вече изложих, че член 10a от Директивата за ОВОС не допуска възможността на такива лица да обжалват релевантни решения да се ограничи до хипотези, в които необходимата ОВОС не е извършена.

83. Това обаче съвсем не означава, че правото на Съюза определя в рамките на член 10a от Директивата за ОВОС подробни изисквания относно обхвата на контрол на съответната правна защита. По-скоро съгласно съдебната практика на Съда държавите членки по принцип разполагат въз основа на процесуалната си автономия със свобода за преценка при прилагането на член 10a от Директивата за ОВОС (и на транспонирания с него член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция). В този смисъл те могат сами да определят процедурата, с която се предоставя съответният достъп до правна защита. В това отношение пред тях съществуват две ограничения: разпоредбите не могат да са по-неблагоприятни от правилата, уреждащи аналогични вътрешноправни положения (принцип на равностойност) и да не правят на практика невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Общността (принцип на ефективност) ( 38 ).

84. Изискванията на правото на Съюза относно обхвата на контрол на предвидената в член 10a от Директивата процедура за обжалаване следват най-вече от принципа на ефективността. В рамките на настоящото производство няма указания за нарушаване на принципа на равностойността.

85. Както вече изясних в рамките на предложения от мен отговор на втория преюдициален въпрос, текстът на член 10a от Директивата за ОВОС ясно определя параметрите на обжалаването на процесуалната законосъобразност на решения в рамките на предвидената в тази разпоредба процедура. В това отношение той по никакъв начин не ограничава правните основания, които могат да бъдат изтъкнати в подкрепа на подобна жалба.

86. При все това член 10a от Директивата за ОВОС позволява на държавите членки да подчиняват достъпа на членове на заинтересованата общественост до предвидената в тази разпоредба процедура за обжалаване на едно условие. Във връзка с това в рамките на процесуалната си автономия държавите членки имат избор между две алтернативи. Първата алтернатива е наличието на „достатъчно интерес“, а втората, избрана от Германия — твърдението за „[накърняване на] право, […] когато административнопроцесуалното право на държавата членка изисква това като предварително условие“. По-нататък държавите членки сами определят съгласно член 10a от Директивата за ОВОС какво представлява накърняване на право. Това обаче трябва да става в съответствие с целта да се даде широк достъп до правосъдие на заинтересованата общественост.

87. Оказват ли тези две изброени в член 10a алтернативи въздействие върху обхвата на обжалаването в рамките на предоставената процедура за обжалаване?

88. От текста на нормата е видно, че при всяка от двете посочени в член 10a от Директивата за ОВОС алтернативи става въпрос за условие за допустимост на съответната жалба. Ако то е изпълнено, се извършва проверка за основателност на „материалната или процесуалната законосъобразност на решения“. По отношение на тези алтернативи Съдът също се позовава изрично на „условията за допустимост на жалбите“ ( 39 ).

89. При съобразено с международното право тълкуване на член 10a от Директивата за ОВОС с оглед на член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция ( 40 ) се потвърждава, че с двете посочени в член 10a от Директивата за ОВОС алтернативи се цели ограничаване на допустимостта на процедурата за обжалаване, а не на обхвата на извършваната с нея проверка. Показателно е, че ръководството за прилагане, Implementation Guide ( 41 ), което помага за тълкуването на Конвенцията, определя съответните критерии като такива за standing ( 42 ).

90. В този смисъл се присъединявам към мнението на генералния адвокат Sharpston, която също обяснява двете алтернативи с това, че чрез тях държавите, подписали Орхуската конвенция, целят да се съобразят с различните критерии в националните правни системи за наличието на процесуална легитимация ( 43 ).

91. Що се отнася до обхвата на проверката в процесуалноправен аспект, от това следва, че Директивата за ОВОС предвижда възможност за обжалаване на процесуалната законосъобразност на решения и по никакъв начин не ограничава правните основания, които могат да бъдат изтъкнати в подкрепа на подобна жалба. Съгласно принципа на ефективност тази възможност за правна защита във връзка с предоставените от правния ред на Съюза разпоредби, насочени към опазване на околната среда, не бива да става на практика невъзможна или прекомерно трудна за осъществяване. Национална правна защита, съобразена с тези изисквания, съответства също така и на член 19, параграф 1, второ изречение ДЕС, съгласно който държавите членки установяват правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза. Поради липсата на данни за конкретното оспорвано процесуално нарушение не могат да бъдат изложени по-подробни съображения относно обхвата на проверката.

4. Преглед на националните критерии

92. По-нататък първо ще разгледам въпроса дали критерият за засягане на материалноправното положение на жалбоподателя във формата, описана от Bundesverwaltungsgericht, в обхвата на член 10a от Директивата за ОВОС отговаря на изискванията на Директивата. В административноправната доктрина на заинтересованата държава членка тази тема се разглежда активно през последните години и донякъде под влияние на съдебната практика по дело „Trianel“ се водят разгорещени дискусии доколко в правото в областта на околната среда може да се поддържа изискването за засягане на субективно право, и особено по отношение на процесуални нарушения при оценката на въздействието върху околната среда ( 44 ).

93. Внимателното тълкуване на член 10a от Директивата за ОВОС, и по-специално на смисъла и целта му, показва, че в описаната от Bundesverwaltungsgericht форма критерият не отговаря на изискванията на Директивата.

94. Както беше установено по-горе, текстът на член 10a предвижда процедура за обжалаване с цел оспорване (и) на процесуалната законосъобразност и не съдържа никакво указание за ограничаване на правните основания, изтъкнати в подкрепа на подобна жалба. При това нормата позволява ограничаване на достъпа до процедурата за обжалаване до онези членове на заинтересованата общественост, които твърдят, че са нарушени техни права. Тази концепция се разработва от самите държави членки, като изрично се отчита целта на заинтересованата общественост да бъде предоставен широк достъп до правосъдие. Този критерий обаче, както също вече посочих, представлява позволен критерий за допустимост, а не за евентуално ограничаване на обхвата на проверката. Следователно с него не може да бъде оправдано ограничаване на обхвата на проверката.

95. По-нататък следва да се отбележи, че Орхуската конвенция, за чието транспониране служи член 10a от Директивата за ОВОС, дава ценни указания относно целта на нормата. Съгласно член 1 от нея тя следва да допринесе за защита на правото на живот в околна среда, благоприятна за здравето и благосъстоянието. За целта са предвидени определени процесуални разпоредби (достъп до информация, участие на обществеността) и ефективен достъп до правосъдие.

96. Седмо и осмо съображение от Конвенцията доизясняват основанията на правото на достъп до правосъдие по въпроси на околната среда. Достъпът се предоставя на гражданите, за да могат да отстояват правото си да живеят в околна среда, благоприятна за тяхното здраве, както и да изпълняват задължението си да опазват и подобряват околната среда в полза на сегашните и бъдещите поколения.

97. Оттук според мен се налагат два извода. От една страна, процесуалните разпоредби и тяхното спазване тъкмо в областта на околната среда имат съществена функция за защита на предоставените права. С това се обяснява нарастващото значение на правото на участие в рамките на правото в областта на околната среда, което в наши дни се счита не само за елемент на легитимирането на решения, но и за елемент на подобряването на защитата на околната среда ( 45 ). Подобно разбиране за процедурата изяснява и значението на правилното извършване на оценка на въздействието върху околната среда ( 46 ). Предвид това става ясно защо член 10a от Директивата за ОВОС събира в едно изречение обжалаването на материалната и процесуалната законосъобразност.

98. От друга страна, Орхуската конвенция не счита опазването на околната среда за специфична функция на специално създадени за това неправителствени организации, а разглежда отделния гражданин като носител на правото, а и на задължението, да се занимава с въпроси на околната среда ( 47 ). В този смисъл ограничаване на обхвата на проверката по индивидуални жалби не може да бъде обосновано с довод, че екологични организации могат да се грижат за нуждите на околната среда като цяло. Действително член 10a, параграф 3, второ и трето изречение поставя екологичните организации в привилегирована позиция, що се отнася до процесуалната легитимация, като приема, че те имат права, които могат да бъдат накърнени ( 48 ). В рамките на обосноваността обаче нищо не навежда на мисълта, че членовете на заинтересованата общественост са поставени в по-неизгодна позиция от екологичните организации. В този смисъл, както е видно от посочените разпоредби на Орхуската конвенция, самият гражданин става инстанция за опазване на околната среда ( 49 ) — задача, която според обясненията на жалбоподателите екологичните организации могат да изпълняват само в ограничена степен поради недостатъчно финансиране.

99. С оглед на всичко това националното законодателство не може да изключва от обхвата на проверката по жалби на членове на заинтересованата общественост въпроси относно процесуалната законосъобразност в (екологичната) рамка, зададена от Директивата за ОВОС. Това би нарушило принципа на ефективност и не би представлявало адекватно на правото на Европейския съюз прилагане на член 10a от Директивата за ОВОС. Доколкото даден критерий за твърдяно нарушение на субективно право изключва произтичащи от правото на Съюза и насочени към опазване на околната среда разпоредби от обхвата на проверката в рамките на процедурата за обжалаване по смисъла на член 10a от Директивата за ОВОС — какъвто е случаят съгласно изложеното от Bundesverwaltungsgericht, — то той според мен не е приемлив.

100. На този фон се разбира и установеното от Съда в Решение по дело „Trianel“, че „[макар] за националния законодател [да] е желателно да ограничи правата, на чието нарушение може да се позове частноправен субект в рамките на съдебно производство във връзка с оспорване на решения, действия или бездействия, посочени в член 10а от Директива 85/337, само до публичните субективни права […]“ ( 50 ). Понятието „публични субективни права“ трябва да се тълкува в смисъл, че в рамките на обосноваността частноправен субект може да се позове на разпоредби на правото на Съюза, насочени към опазване на околната среда. В този смисъл — както сочи и споменатото в член 1 от Орхуската конвенция право на живот в околна среда, благоприятна за здравето и благосъстоянието —обективното и субективното разбиране за правна защита се доближават.

101. Комитетът за надзор на прилагането на Орхуската конвенция (Compliance Committee; Надзорният комитет) също счита изключването на исканията в областта на околната среда от обхвата на правните средства за обжалване на основание, че жалбите относно права на съседи са ограничени до частноправни субективни права и изключването на правото в областта на околната среда от тази концепция представлява нарушение на член 9, параграф 2. При все че това указание не е задължително за Съда ( 51 ), то все пак подкрепя моето тълкуване на Конвенцията ( 52 ).

102. Подобни критерии трябва да се съблюдават и по отношение на принципа на причинно-следствената връзка. Безспорно държавите членки разполагат с процесуална автономия и в този аспект. Такава автономия по принцип не изключва използването на критерий за причинно-следствена връзка при преценката за релевантността на процесуални нарушения. Във връзка с това обаче трябва да се спазват принципите на равностойност и ефективност. Следователно изискването за причинно-следствена връзка също трябва да е съобразено по-специално с принципа на ефективност ( 53 ). От друга страна, липсват и указания за нарушаване на принципа на равностойност.

103. Следователно изискването за причинно-следствена връзка не бива да прави невъзможно упражняването на правата по член 10a от Директивата за ОВОС.

104. Както посочих по-горе, специално в засегнатата в случая област процедурата играе важна роля за осигуряването на ефективна защита на околната среда. Достъпът до процедура за обжалаване по повод на процесуални нарушения обаче може да бъде ефективен само ако изгледите за успех на жалбата не са поначало изключени. При определяне на параметрите на критерия за причинно-следствена връзка трябва да се държи сметка за особеното значение на процедурата, по-специално в рамките на правото на Европейския съюз в областта на околната среда, като процесуалните нарушения не трябва да се изключват на практика от обхвата на проверката.

105. Оттук съвсем не следва, че всяко процесуално нарушение трябва да води до отмяна на съответното решение. Това става видно при аналогия с последиците от нарушения в правните актове на Съюза. В член 263, втора алинея ДФЕС се посочва, че Съдът на Европейския съюз е компетентен да се произнася по искове на държава членка, на Европейския парламент, на Съвета или на Комисията на основание […] съществено процесуално нарушение. Опростено казано, подходът в съдебната практика в това отношение води до автоматична нищожност на съответния акт при нарушение на особено съществени процесуални разпоредби ( 54 ), докато при нарушение на по-незначителни разпоредби той следва да произведе действие ( 55 ). С оглед на процесуалната автономия на държавите членки разработените в рамките на тази разпоредба критерии не могат да бъдат безусловно отнесени към член 10a от Директивата за ОВОС.

106. При прилагането на критерия за причинно-следствена връзка трябва по-скоро да се държи сметка за принципа на ефективност. Това означава, че този критерий, и по-конкретно определените в неговите рамки параметри на тежестта за излагане на факти и обстоятелства и тежестта на доказване на практика, не бива да изключват позоваването на произтичащи от правото на Съюза и имащи за предмет опазването на околната среда процесуални разпоредби. В този ред на мисли, що се отнася до особено значимите процесуални разпоредби, изискването за причинно-следствена връзка трябва да бъде изцяло ирелевантно по отношение на резултата от административното производство.

V – Заключение

107. Поради изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Bundesverwaltungsgericht въпроси по следния начин: „1. Член 6, параграф 1 от Директива 2003/35 следва да се тълкува в смисъл, че държавите членки са задължени да обявят за приложими въведените за транспонирането на член 10a от Директивата за оценката на въздействието върху околната среда национални разпоредби и към такива административни производства по издаване на разрешения, които са образувани преди 25 юни 2005 г. и решенията по които все още не са били влезли в сила преди тази дата. 2. Член 10a от Директивата за оценката на въздействието върху околната среда следва да се тълкува в смисъл, че в рамките на предвидената в тази разпоредба процедура за обжалаване оспорването на процесуалната законосъобразност на дадено решение трябва да бъде възможно и в случаи на извършена, макар и неправилно, оценка на въздействието върху околната среда. 3. В случаите, в които в съответствие с член 10a, параграф 1, буква б) от Директивата за оценката на въздействието върху околната среда административнопроцесуалното право на дадена държава членка определя, че за членовете на заинтересованата общественост достъпът до процедура за обжалаване пред съд зависи от твърдението им, че техни права са нарушени, член 10a от Директивата за оценката на въздействието върху околната среда следва да се тълкува в смисъл, че — ограничаването на изгледите за успех на оспорването по съдебен ред на процесуалната законосъобразност на решения, които са предмет на разпоредбите на настоящата директива за участие на обществеността, до случаи, в които освен това чрез процесуалното нарушение същевременно се засяга материалноправното положение на жалбоподателя, е недопустимо, доколкото с него от обхвата на проверката се изключват разпоредби, произтичащи от правото на Съюза и имащи за предмет опазването на околната среда, — ограничаването на изгледите за успех на оспорването по съдебен ред на процесуалната законосъобразност на решения, които са предмет на разпоредбите на настоящата директива за участие на обществеността, до случаи, когато с оглед конкретния случай съществува възможност оспорваното решение да има друго съдържание, ако процесуалните нарушения липсват, е недопустимо, доколкото с него на практика се изключва позоваването на произтичащи от правото на Съюза и имащи за предмет опазването на околната среда процесуални разпоредби и доколкото този критерий се отнася и до такива процесуални разпоредби, които са особено значими. Преценката на изискванията относно процесуални нарушения, така че в рамките на оспорването по съдебен ред на процесуалната законосъобразност на решенията те да могат да се вземат под внимание в полза на жалбоподателя, попада в обхвата на процесуалната автономия на държавите членки, които обаче не бива да правят правната защита във връзка с предоставените от правния ред на Съюза разпоредби, имащи за предмет опазването на околната среда, на практика невъзможна, прекомерно трудна за упражняване или да я подчиняват на разпоредби, по-неблагоприятни от правилата, уреждащи вътрешноправни положения“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: немски.

( 2 ) Решение от 12 май 2011 г. по дело Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen („Trianel“) (C-115/09, Сборник, стр. I-3673).

( 3 ) Директива на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 175, стр. 40; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 174).

( 4 ) Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 май 2003 година за осигуряване участието на обществеността при изготвянето на определени планове и програми, отнасящи се до околната среда и за изменение по отношение на участието на обществеността и достъпа до правосъдие на Директиви 85/337/ЕИО и 96/61/ЕО на Съвета (ОВ L 156, стр. 17; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 8).

( 5 ) Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 година за сключване от името на Европейската общност на Конвенцията за достъп до информация, участие на обществеността в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по екологични въпроси (ОВ L 124, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 201). Текстът на Орхуската конвенция е възпроизведен на стр. 4 и сл. от същия брой на Официален вестник (а на български език — в Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 204).

( 6 ) United Nations Economic Commission for Europe, The Aarhus Convention: An Implementation Guide. 2. ed., 2013, р. 6; Beyerlin, U. et Grote Stoutenburg, J., Environment, International Protection. — in: Wolfrum, R. (ed.). Max Planck Encyclopedia of Public International Law. p. 73.

( 7 ) Вж. пето съображение от Директивата.

( 8 ) Директива на Съвета от 24 септември 1996 година за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването (ОВ L 257, стр. 26; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 3, стр. 183).

( 9 ) Единадесето съображение от Директива 2003/35.

( 10 ) Директива на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 26, 2012 г., стр. 1).

( 11 ) В редакцията, обнародвана на 19 март 1991 г. (BGBl I, стр. 686).

( 12 ) В редакцията, обнародвана на 23 януари 2003 г. (BGBl I, стр. 102).

( 13 ) От 7 декември 2006 г. (BGBl I, стр. 2816). Изменението на този закон със Закона за изменение на Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz и други разпоредби в областта на околната среда от 21 януари 2013 г. (BGBl I, стр. 95) не е предмет на настоящото производство.

( 14 ) В редакцията, обнародвана на 24 февруари 2010 г. (BGBl I, стр. 94).

( 15 ) BT-Drucks. 16/2495.

( 16 ) Решение от 7 януари 2004 г. по дело Wells (C-201/02, Recueil, стр. I-723).

( 17 ) Решение от 29 ноември 1978 г. по дело Redmond (83/78, Recueil, стр. 2347, точка 25) и Решение от 30 ноември 1995 г. по дело Esso Española (C-134/94, Recueil, стр. I-4223, точка 9).

( 18 ) Решение от 16 юни 1981 г. по дело Salonia (126/80, Recueil, стр. 1563, точка 6).

( 19 ) Решение от 16 юли 1992 г. по дело Meilicke (C-83/91, Recueil, стр. I-4871, точки 31—34).

( 20 ) Решение от 11 март 1980 г. по дело Foglia (104/79, Recueil, стр. 745, точки 10 и 11).

( 21 ) Срв. например Решение от 19 декември 2012 г. по дело Комисия/Италия (C‑68/11, точка 60).

( 22 ) Решение от 19 ноември 1991 г. по дело Francovich и др. (C-6/90 и C-9/90, Recueil, стр. I-5357, точка 11).

( 23 ) Срв. Решение от 12 ноември 1981 г. по дело Meridionale Industria Salumi и др. (212/80-217/80, Recueil, стр. 2735, точка 10).

( 24 ) Решение по дело Meridionale Industria Salumi и др. (посочено в бележка под линия 23, точка 10), заключението на генералния адвокат Trstenjak по дело Budějovický Budvar, Решение от 22 септември 2011 г. (C-482/09, Сборник, стр. I-8701, точка 106), заключението на генералния адвокат Kokott по дело Toshiba Corporation и др., Решение от 8 септември 2011 г. (C‑17/10, точки 42—46).

( 25 ) Решение от 14 април 1970 г. по дело Brock (68/69, Recueil, стр. 171, точка 7), Решение от 10 юли 1986 г. по дело Licata/CES (270/84, Recueil, стр. 2305, точка 31), Решение от 11 декември 2008 г. по дело Комисия/Freistaat Sachsen [федерална провинция Саксония] (C-334/07 P, Сборник, стр. I-9465, точка 43), Решение от 6 юли 2010 г. по дело Monsanto Technology (C-428/08, Сборник, стр. I-6765, точка 66).

( 26 ) Решение от 18 юни 1998 г. по дело Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C-81/96, Recueil, стр. I-3923, точка 23), Решение по дело Wells (посочено в бележка под линия 15, точка 43), Решение от 15 януари 2013 г. по дело Križan и др. (C‑416/10, точка 94).

( 27 ) По проблема относно прилагането с обратна сила вж., наред с посочената в горните бележки под линия съдебна практика, и Tridimas, T. The General Principles of EU Law. OUP, Oxford, 2. ed. 2006, 252—273.

( 28 ) Решение по дело Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (посочено в бележка под линия 26, точка 24).

( 29 ) Относно статута на Орхуската конвенция в правото на ЕС вж. Решение от 8 март 2011 г. по дело Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, Сборник, стр. I-1255, точки 29—31).

( 30 ) Курсивът е мой.

( 31 ) В текстовете на английски и френски език думите „материалноправна“ и „процесуалноправна“ от Орхуската конвенция са свързани съответно със „с“ в Директивата за ОВОС или с „или“. При това става въпрос за чисто редакционно изменение.

( 32 ) Решение по дело „Trianel“ (посочено в бележка под линия 2, точка 37).

( 33 ) Вж. например Решение на BVerwG от 8 юни 1995 г., 4 C 4.94, и Решение на BVerwG от 13 декември 2007 г., 4 C 9.06.

( 34 ) Срв. също и заключението на генералния адвокат Sharpston по дело „Trianel“ (посочено в бележка под линия 2, точка 34).

( 35 ) Срв. Winter, G. Individualrechtsschutz im deutschen Umweltrecht unter dem Einfluss des Gemeinschaftsrechts. NVwZ 1999, р. 467.

( 36 ) Решение по дело „Trianel“ (посочено в бележка под линия 2, точка 60).

( 37 ) Първоначално е извършено адаптиране на националното право в рамките на съдебната практика, срв. Решение на BVerwG от 29 септември 2011 г., 7 C 21.09. Впоследствие е изменен съответният закон: Gesetz zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften [Закон за изменение на Закона относно жалбите по въпроси на околната среда и други разпоредби в областта на околната среда] от 21 януари 2013 г. (BGBl I, стр. 95), срв. BT-Drucks. 17/10957.

( 38 ) Решение по дело Wells (посочено в бележка под линия 15, точка 67), Решение от 18 октомври 2011 г. по дело Boxus и Roua (C-128/09-C-131/09, C-134/09 и C-135/09, Сборник, стр. I-9711, точка 52), Решение по дело „Trianel“ (посочено в бележка под линия 2, точка 43).

( 39 ) Решение по дело „Trianel“ (посочено в бележка под линия 2, точка 38).

( 40 ) Вж. съображение 9 от Директива 2003/35.

( 41 ) Решение от 16 февруари 2012 г. по дело Solvay и др. (C‑182/10, точка 28).

( 42 ) United Nations Economic Commission for Europe. The Aarhus Convention: An Implementation Guide, 2. ed. 2013, 202—204.

( 43 ) Заключение на генералния адвокат Sharpston по дело „Trianel“ (посочено в бележка под линия 2, точка 44).

( 44 ) Срв. например Kment, M. Europarechtswidrigkeit des § 4 I UmwRG?, NVwZ 2012, 481, Siegel, T., Zur Einklagbarkeit der Umweltverträglichkeit. DÖV 2012, 709, Ziekow, J. Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz im System des deutschen Rechtsschutzes. NVwZ 2007, 259. С по-ранна дата основополагащо: Calliess, C. Feinstaub im Rechtsschutz deutscher Verwaltungsgerichte. NVwZ 2006, 1; Schoch, F. Die europäische Perspektive des Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrechts. — in: Schmidt-Assmann, E. et Hoffmann-Riem, W. (ed.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts. Nomos. Baden-Baden 1999, р. 279; Kokott, J. Europäisierung des Verwaltungsprozessrechts. Die Verwaltung 31 (1998), 335.

( 45 ) Ebbesson, J. Public Participation. — in: Bodansky D. et al. (ed). The Oxford Handbook of International Environmental Law. Oxford. OUP, 2007,р. 681.

( 46 ) Clément, M. Droit Européen de l’Environnement. Bruxelles, Larcier, 2. ed. 2012, р. 119.

( 47 ) Съображения 7 и 8 от Орхуската конвенция.

( 48 ) Решение по дело „Trianel“ (посочено в бележка под линия 2, точки 40 и 42).

( 49 ) Концепцията за гражданина като участник в контрола на спазването на правния ред съвсем не е чужда на правото на ЕС. Решение от 5 февруари 1963 г. по дело Gend & Loos (26/62, Recueil, стр. 1). Срв. Weiler, J. H. H. The Transformation of Europe, в: The Constitution of Europe. CUP, Cambridge 1999,10—20.

( 50 ) Решение по дело „Trianel“ (посочено в бележка под линия 2, точка 45).

( 51 ) Срв. член 15 от Орхуската конвенция, който предвижда механизми с неконфронтационен, несъдебен, консултативен характер за преглед на съответствието с разпоредбите на тази конвенция, както и Meeting of the Parties, Decision I/7, Review of Compliance, UN Doc. ECE/MP.PP/2/Add.8 от 2 април 2004 г.

( 52 ) Economic Commission for Europe, Findings and recommendations with regard to communication ACCC/C/2010/48 concerning compliance by Austria. Adopted by the Compliance Committee on 16 December 2011, UN Doc. ECE/MP.PP/C.1/2012/4 от 17 април 2012 г., стр. 14. Поради липса на достатъчно информация Надзорният комитет не е установил нарушение и се е мотивирал с хипотетични доводи.

( 53 ) Срв. в този смисъл Von Danwitz, T. Europäisches Verwaltungsrecht. Springer, Berlin 2008, р. 541.

( 54 ) Решение от 29 октомври 1980 г. по дело Roquette Frères/Съвет (138/79, Recueil, стр. 3333, точка 33).

( 55 ) Различия по отношение на конкретното изискваните последици показват Решение от 29 октомври 1980 г. по дело van Landewyck и др./Комисия (209/78 до 215/78 и 218/78, Recueil, стр. 3125, точка 47), Решение от 2 октомври 2003 г. по дело Thyssen Stahl/Комисия (C-194/99 P, Recueil, стр. I-10821, точка 31).