ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

N. EMILIOU,

представено на 10 ноември 2022 година ( 1 )

Дело C‑40/21

T.A.C.

срещу

ANI

(Преюдициално запитване, отправено от Curtea de Apel Timişoara (Апелативен съд Тимишоара, Румъния)

(Преюдициално запитване — Решение 2006/928/ЕО — Механизъм за сътрудничество и проверка — Изборна публична длъжност — Конфликт на интереси — Наказания — Забрана за заемане на изборни публични длъжности за определен период от време — Харта на основните права на Европейския съюз — Член 49, параграф 3 — Пропорционалност на наказанията — Директен ефект на принципа на пропорционалност — Правомощия на националните съдилища — Член 15, параграф 1 — Право на труд — Понятие за труд — Член 47 — Право на ефективни правни средства за защита)

I. Въведение

1. Незаконосъобразното поведение в ситуация на конфликт на интереси може да се разглежда като един от най-тежките грехове за политиците и лицата, които заемат публични длъжности. Действително такова поведение засяга сърцевината на тяхната мисия да служат в обществен интерес. Понятието „конфликт на интереси“ има многовековна история и от него произтичат редица (обвързващи и необвързващи) правила на национално, международно и поднационално ниво ( 2 ).

2. Някои ръководни принципи в тази област са посочени по-специално в „Международен кодекс за поведение на публичните служители“, приет от Общото събрание на Организацията на обединените нации (наричана по-нататък „ООН“) през 1996 г. ( 3 ), както и в „Образец за кодекс за поведение на публичните служители“, приет от Съвета на Европа през 2000 г ( 4 ). Естествено, редица актове, приети от Европейския съюз, включват правила, които имат за цел, всяко в рамките на съответната сфера, да предотвратят конфликта на интереси сред длъжностните лица на Съюза или на държавите членки. Един такъв акт е Решение 2006/928/ЕО на Комисията от 13 декември 2006 г. за създаване на механизъм за сътрудничество и проверка на напредъка на Румъния в постигането на специфични цели в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията ( 5 ).

3. Настоящото дело, което е образувано по преюдициално запитване, отправено от Curtea de Apel Timişoara (Апелативен съд Тимишоара, Румъния), се отнася до взаимодействието между Решение 2006/928, националното законодателство, прието в изпълнение на това решение, и Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“). По същество запитващата юрисдикция пита Съда дали правото на Съюза, и по-специално член 15, параграф 1, член 47 и член 49, параграф 3 от Хартата, не допуска национална правна уредба, съгласно която на лицето, за което е установено, че е действало в конфликт на интереси, автоматично се налага наказание, което се състои в забрана за заемане на изборна публична длъжност за фиксиран период от време (наричано по нататък „спорното наказание“).

4. Въпреки че изглежда прост, този въпрос повдига редица интересни правни проблеми, свързани с приложното поле на тези разпоредби на Хартата, както и с правомощията и задълженията на националните съдилища, когато националната правна уредба предвижда непропорционални наказания за нарушения на национални разпоредби, с които се прилага правото на Съюза.

II. Правна уредба

А. Правото на Съюза

5. Член 1, първа алинея от Решение 2006/928 гласи: „До 31 март всяка година, а за първи път — в срок до 31 март 2007 г., Румъния докладва на Комисията за напредъка, направен по отношение на постигането на всяка от целите, посочени в приложението“.

6. Приложението изброява тези цели. Точка 2 от приложението гласи: „Да създаде, както е предвидено, агенция за интегритет с правомощия за проверка на имуществото, несъвместимостите и потенциалните конфликти на интереси, както и да приема актове със задължителен характер, въз основа на които могат да бъдат налагани санкции с възпиращо действие“.

Б. Националното право

7. Член 25 от Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative (Закон № 176/2010 за етичните норми при упражняване на публични функции и длъжности и за изменение и допълнение на Закон № 144/2007 за създаването, организацията и функционирането на Националната агенция по етика, както и за изменение и допълнение на други нормативни актове, наричан по-нататък „Закон № 176/2010“) гласи: „1. Деянието, извършено от лице, за което е установено, че е издало административен акт, извършило правно действие, приело решение или участвало в приемането на решение в нарушение на законовите задължения, свързани с конфликт на интереси или несъвместимост, представлява дисциплинарно нарушение и се наказва съгласно правилата, приложими за съответната длъжност, функция или дейност, доколкото разпоредбите на настоящия закон не предвиждат друго и ако деянието не съставлява престъпление. 2. Лице, което е освободено или отстранено от длъжност в съответствие с параграф 1 или по отношение на което е установено наличие на конфликт на интереси или несъвместимост, повече няма право да упражнява публична функция или длъжност, за която се прилагат разпоредбите на настоящия закон, с изключение на изборните права, за срок от три години, считано от датата, на която е било освободено или отстранено от съответната публична функция или длъжност, или от датата на автоматичното прекратяване на мандата. Ако лицето е заемало изборна длъжност, то повече не може да заема същата длъжност за период от три години, считано от прекратяването на мандата. В случай че лицето вече не изпълнява публична функция или длъжност към датата на установяване на несъвместимостта или конфликта на интереси, съгласно закона забраната от три години започва да тече от датата, на която докладът за оценка е станал окончателен, или от датата, на която съдебното решение, с което се потвърждава наличието на конфликт на интереси или несъвместимост, е станало окончателно и неотменимо“.

8. Във връзка с това запитващата юрисдикция посочва Decizia nr. 418/2014 (Решение № 418/2014) на Curtea Constituțională (Конституционен съд, Румъния), съгласно което изразът „aceeași funcție“ („същата длъжност“) по член 25, параграф 2 от Закон № 176/2010 се отнася до всички изборни длъжности, включително тази на кмета.

III. Фактите, националното производство и преюдициалните въпроси

9. Към момента на настъпване на фактите жалбоподателят в главното производство — T.A.C., изпълнява длъжността кмет на град в Румъния.

10. В доклад за оценка от 25 ноември 2019 г. (наричан по-нататък „докладът за оценка“) Agenția Națională de Integritate (Национална агенция по етика, Румъния, наричана по-нататък „ANI“) — административен орган, който отговаря за оценката на конфликта на интереси — посочва, че жалбоподателят не е спазил правилата за конфликт на интереси в административната област. По време на мандата си като кмет той е сключил договор за ползване с асоциация, в която съпругата му е имала качеството на учредител и е изпълнявала функциите на заместник-председател. По силата на този договор на асоциацията е предоставено право на безвъзмездно ползване на някои помещения, принадлежащи на града, за срок от пет години за извършване на културни дейности.

11. На 19 декември 2019 г. жалбоподателят подава жалба пред Tribunalul București (Окръжен съд Букурещ, Румъния) за отмяна на посочения доклад за оценка. В подкрепа на жалбата си той изтъква по-специално, че правото на Съюза не допуска националната правна уредба, по силата на която на лицето, за което е установено, че е действало в конфликт на интереси, автоматично се налага наказание като забрана за заемане на изборна публична длъжност за срок от три години и това наказание не може да се индивидуализира в зависимост от тежестта на извършеното нарушение.

12. С решение от 27 февруари 2020 г. Tribunalul București (Окръжен съд Букурещ) приема, че делото не му е подсъдно, и го препраща на Curtea de Apel Timişoara (Апелативен съд Тимишоара). Този съд изпитва съмнения относно правилното тълкуване на приложимите разпоредби от правото на Съюза и решава да спре производството и да отправи до Съда на Европейския съюз следните преюдициални въпроси: „1) Трябва ли принципът на пропорционалност на наказанията, установен в член 49 от [Хартата], да се тълкува в смисъл, че се прилага и по отношение на деяния, различни от формално определените от националния закон като престъпления, които обаче могат да се считат за „наказателни обвинения“ по смисъла на член 6 от Европейската конвенция за правата на човека ( 6 ), с оглед на критериите, изведени в практиката на Европейския съд по правата на човека ( 7 ), и по-специално на критерия за тежест на наказанието, както в случая по главното производство, който се отнася до оценката на конфликта на интереси, която може да доведе до налагането на допълнително наказание, което се състои в забрана за заемане на изборни публични длъжности за период от три години? 2) При утвърдителен отговор на първия въпрос трябва ли принципът на пропорционалност на наказанията, установен в член 49 от [Хартата], да се тълкува в смисъл, че не допуска разпоредба на националното законодателство за транспониране, съгласно която при установяване на конфликт на интереси на лице, заемащо изборна публична длъжност, се налага автоматично по силата на закона (ope legis) допълнителното наказание „забрана за заемане на изборни публични длъжности за период от три години“, без да се предоставя възможност за налагане на наказание, пропорционално на извършеното нарушение? 3) Трябва ли правото на труд, гарантирано от член 15, параграф 1 от [Хартата], както и правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес, гарантирано от член 47 от Хартата, да се тълкуват в смисъл, че не допускат разпоредба на националното законодателство за транспониране, съгласно която при установяване на конфликт на интереси на лице, заемащо изборна публична длъжност, се налага автоматично по силата на закона (ope legis) допълнителното наказание „забрана за заемане на изборни публични длъжности за период от три години“, без да се предоставя възможност за налагане на наказание, пропорционално на извършеното нарушение?“.

13. Писмени становища в настоящото производство представят жалбоподателят в главното производство, ANI, румънското и полското правителство, както и Европейската комисия.

IV. Анализ

14. Най-напред следва да уточня обхвата на настоящото заключение.

15. В преюдициалното запитване и в някои от становищата на страните се посочват две наказания, които могат да бъдат наложени на жалбоподателя в главното производство, в случай че докладът за оценка бъде потвърден от запитващата юрисдикция: отстраняване от публична длъжност и забрана за заемане на изборна длъжност за срок от три години. Тъй като обаче преюдициалните въпроси се отнасят само до едно от тези наказания, а именно второто, анализът ще се ограничи само до него. Въпреки това не виждам причина съображенията ми да не се приложат mutatis mutandis и по отношение на другото наказание — отстраняването от длъжност.

16. При това положение, както бе посочено във въведението на това заключение, с въпросите си по същество запитващата юрисдикция пита Съда дали правото на Съюза, и по-специално член 15, параграф 1, член 47 и член 49, параграф 3 от Хартата, не допуска национална правна уредба, съгласно която на лицето, за което е установено, че е действало в конфликт на интереси, автоматично се налага наказание, което се състои в забрана за заемане на изборна публична длъжност за фиксиран период от време (в случая, три години).

17. Преди обаче да разгледам повдигнатите от запитващата юрисдикция въпроси, бих искал накратко да разгледам въпроса за компетентността на Съда да разгледа делото, и за допустимостта на поставените въпроси.

А. Компетентност и допустимост

18. ANI и румънското правителство оспорват компетентността на Съда да разгледа делото. Те поддържат, че Хартата е неприложима към спора по главното производство, тъй като не е налице прилагане на правото на Съюза по смисъла на член 51 от Хартата. ANI и румънското правителство оспорват и допустимостта на преюдициалните въпроси. Те подчертават, че предмет на главното производство е искането за отмяна на доклада за оценка на ANI, с който се установява, че жалбоподателят се намира в конфликт на интереси, а не въпросът на приложимите санкции. Ето защо според тях преюдициалните въпроси не са от значение за решаването на спора.

19. Според мен нито един от тези доводи не е убедителен.

20. От една страна, запитващата юрисдикция подчертава, че както е видно от изложението на мотивите към Закон № 176/2010, същият е приет в изпълнение на една от целите на Решение 2006/928. Както е посочено в точка 6 по-горе, с това решение Румъния се задължава да създаде независима агенция по етика, която да отговаря за проверката, наред с останалото, на потенциалните конфликти на интереси, както и да приема актове със задължителен характер, въз основа на които да могат да се налагат санкции с възпиращ ефект.

21. В това отношение трябва да се има предвид, че Решение 2006/928 е прието в контекста на присъединяването на Румъния към Съюза и попада в обхвата на Договора за присъединяване. Това решение има обвързваща сила за Румъния и я задължава да предприеме всички подходящи мерки в тази насока ( 8 ). Това показва, че Закон № 176/2010 представлява мярка за прилагане на правото на Съюза, което означава, че Хартата е приложима. Следователно Съдът е компетентен да разгледа настоящото дело.

22. От друга страна, както запитващата юрисдикция пояснява в акта за преюдициално запитване, ако докладът за оценка на ANI бъде потвърден, въпросната санкция би била наложена на жалбоподателя автоматично. Ако правилно разбирам приложимата национална правна уредба, жалбоподателят няма право да оспорва законосъобразността на това наказание в рамките на друго съдебно производство.

23. Следователно не може да се приеме, че произнасянето на Съда по преюдициалните въпроси е явно ирелевантно за решаването на спора. Исканото от запитващата юрисдикция тълкуване на правото на Съюза се явява необходимо, за да може тази юрисдикция да разгледа някои от доводите, изтъкнати от жалбоподателя в главното производство.

24. При това положение поставените преюдициални въпроси са допустими.

Б. Преюдициалните въпроси

1. По първия и втория въпрос: пропорционалност на санкцията

25. С първия и втория въпрос, които ще разгледам заедно, запитващата юрисдикция иска да се установи по същество дали принципът на пропорционалност на наказанията, закрепен в член 49, параграф 3 от Хартата, е приложим по отношение на наказание като спорното, и ако е така, дали той не допуска такова наказание.

26. Обхватът на въпросите обаче може да се разбира и по по-широк начин. Всъщност преценката за пропорционалността на спорното наказание може да бъде извършена с оглед на: (i) член 49, параграф 3 от Хартата, който се прилага само ако санкцията има наказателен характер, и/или на (ii) принципа на пропорционалност като общ принцип на правото на Съюза, който се прилага към цялото национално законодателство за прилагане на правото на Съюза.

27. В следващите два раздела първо ще обясня защо член 49, параграф 3 от Хартата изглежда неприложим в разглежданото дело, а след това ще разгледам и общия принцип.

а) По приложимостта на член 49, параграф 3 от Хартата

28. Тъй като член 49, параграф 3 от Хартата, който предвижда, че тежестта на наказанията не трябва да бъде несъразмерна спрямо престъплението, се отнася до санкциите с наказателноправен характер, е необходимо първо да се установи дали разглежданият в главното производство санкционен режим има наказателноправен характер.

29. В това отношение, повлиян от практиката на ЕСПЧ, Съдът постановява, че са релевантни три критерия. Първият критерий е правната квалификация на нарушението във вътрешното право, вторият — самото естество на нарушението, а третият — тежестта на санкцията, която може да бъде наложена на съответното лице ( 9 ).

30. На базата на тези критерии според мен спорното наказание не притежава характеристики, които да свидетелстват за неговия наказателноправен характер.

31. Първо, от текста на член 25, параграф 1 от Закон № 176/2010, както и от релевантната национална съдебна практика е видно, че въпросната санкция не се счита за „наказателна“ по своя характер, а за обикновена „дисциплинарна мярка“. Освен това според данните по преписката производството, по реда на което се налага наказанието, е от административен характер. Съгласно националното законодателство наказателни санкции могат да се налагат и на държавни служители, които действат в ситуация на конфликт на интереси, но по реда на самостоятелно и независимо производство ( 10 ).

32. Второ, от акта за преюдициално запитване и от становищата на страните става ясно, че Закон № 176/2010 основно има за цел да гарантира спазването на етичните норми и прозрачността при упражняването на публични функции и да предотврати корупцията, като по този начин защити публичните финанси. Спорното наказание е част от по-широк кръг от мерки, като всички те преследват тези цели, допълвайки се взаимно. По-специално, целта на забраната за заемане на изборна публична длъжност и на автоматичното прекратяване на мандата е да се преустанови дадена ситуация на конфликт на интереси и да се предотврати възможността такава ситуация да придобие траен характер. Затова изглежда, че това наказание е по-скоро с превантивен, отколкото с репресивен или наказателен характер. С оглед на практиката на ЕСПЧ това е белег, че поведението, за което се налага наказанието, вероятно не е „същински“ престъпно ( 11 ).

33. Трето, наказанието не се състои в задържане (или други форми на лишаване от свобода) или глоби и по никакъв начин не води до налагането на такива мерки. Наказанието по-скоро наподобява санкциите, които обикновено се налагат на лица, които са част от ограничена група със специален статут (например временно отстраняване, освобождаване от длъжност, уволнение или забрана за бъдещо упражняване на дейност), и които имат за цел да гарантират, че тези лица спазват специфичните за тях правила за поведение, а ЕСПЧ разглежда това като белег за дисциплинарния характер на наказанието ( 12 ).

34. Всъщност съдебната практика от Страсбург потвърждава, че санкциите, които се състоят само в ограничаване на възможността на отделни лица или групи да упражняват определени политически свободи, по принцип не се квалифицират като „наказателни“ по смисъла на член 6, параграф 1 и член 7 от ЕКПЧ ( 13 ). По-специално, за наказания като спорното неизменно се приема, че не попадат в приложното поле на тези разпоредби ( 14 ), освен в изключителни случаи ( 15 ).

35. Следователно, въпреки че спорното наказание не изглежда да има наказателен характер, не е необходимо този въпрос да се решава в рамките на настоящото производство. Всъщност, дори да се установи, че член 49, параграф 3 от Хартата не е приложим, изискването за пропорционалност на наказанието произтича от прилагането на пропорционалността като общ принцип на правото на Съюза.

б) По принципа на пропорционалност като общ принцип на правото на Съюза

36. Според постоянната практика на Съда принципът на пропорционалност е част от общите принципи на правото на Съюза, които са залегнали в основата на общите конституционни традиции на държавите членки. Той трябва да се спазва в национална правна уредба, която попада в приложното поле на правото на Съюза или е приета в изпълнение на това право и по същество задължава държавите членки да приемат мерки, които са подходящи за постигането на преследваните цели и не надхвърлят необходимото за постигането им ( 16 ).

37. Що се отнася до наказанията, предвидени в националната правна уредба — независимо дали са от наказателен, или от друг характер — според постоянната практика на Съда тяхната строгост „трябва да бъде в съответствие с тежестта на наказваните с тях нарушения“ ( 17 ) и те „не трябва да надхвърлят границите на необходимото за постигането на легитимно преследваните от това законодателство цели“ ( 18 ).

38. Въпреки това националните съдилища обикновено са в по- добра позиция за извършване на такива преценки, тъй като по-специално Съдът може да не е запознат с всички правни и фактически компоненти, които са необходими за извършването на съответната преценка. Затова Съдът рядко се е произнасял конкретно по пропорционалността на дадено наказание, което е предвидено в националното право. Освен ако разумността или прекомерността на наказанието не са очевидни, Съдът възлага проверката за пропорционалност на запитващите юрисдикции, като им предоставя полезни насоки, които да им помогнат при извършването на тази проверка ( 19 ).

39. Такова препращане към запитващата юрисдикция, изглежда, е уместно и в настоящия случай, тъй като наказание като спорното не е нито очевидно пропорционално, нито очевидно непропорционално. Запитващата юрисдикция следва да се произнесе по този въпрос с оглед на всички релевантни обстоятелства. За да помогна на запитващата юрисдикция, ще изложа следните съображения.

40. В случая запитващата юрисдикция изтъква две особености на спорното наказание, които на теория могат да изглеждат проблемни: обстоятелството, че то се налага автоматично на съответните лица, и обстоятелството, че неговата тежест не може да се индивидуализира. И двете особености водят до определена липса на гъвкавост на спорното наказание, която — както отбелязва запитващата юрисдикция — не позволява да се вземат надлежно предвид конкретните обстоятелства във всеки отделен случай.

41. В това отношение считам, че изискването за съответствие на санкцията на тежестта с нарушенията по принцип означава, че трябва да се вземат предвид конкретните обстоятелства във всеки отделен случай. Ето защо Съдът често е приемал, че санкциите с фиксиран размер или фиксирана сума са проблемни от гледна точка на пропорционалността ( 20 ).

42. Същевременно обаче Съдът признава, че принципът на пропорционалност на наказанията трябва да се тълкува в смисъл, че позволява на органите да санкционират по прост, ефективен и ефикасен начин извършителите на нарушенията. Това означава, че е възможно да има обстоятелства, при които санкцията да бъде наложена автоматично и в предварително определен размер ( 21 ).

43. В това отношение смятам, че от решаващо значение е начинът, по който е формулирана националната правна уредба, и по-конкретно това дали различните форми на поведение, за които се налага въпросното наказание, са относително хомогенни. Например водят ли тези действия до подобно увреждане на обществения интерес, защитаван от въпросната национална правна уредба? Ако е така, тогава тези действия може би заслужават едно и също наказание.

44. Колкото по-тясно са определени елементите от състава на нарушението, толкова по-приемливо е да се предвиди едно общо и еднакво наказание. Когато обаче съставът на нарушението е по-широко формулиран (например обхваща както умишлено, така и непредпазливо поведение, както тежки, така и леки нарушения и т.н.), е по-трудно да се обоснове налагането на автоматично и фиксирано по размер наказание.

45. Поради това не смятам, че спорната национална правна уредба е непременно несъвместима с правото на Съюза, както твърди жалбоподателят. Това обаче не изключва възможността в конкретния случай на жалбоподателя тази правна уредба да доведе до резултат, който не е съвместим с правото на Съюза ( 22 ).

46. Ето защо запитващата юрисдикция трябва да провери, с оглед на всички релевантни обстоятелства, на първо място, дали тежестта на спорното наказание (с оглед например на обхвата и продължителността на наказанието, както и на отражението му върху личния, професионалния и икономическия статус на лицето) съответства на тежестта на извършеното от жалбоподателя нарушение (с оглед например на нормативната оценка на нарушението, както и на нанесената вреда и обществената опасност на поведението), като се вземат предвид целите, преследвани от съответната национална правна уредба. На второ място, запитващата юрисдикция трябва да провери дали в конкретния случай на жалбоподателя спорното наказание не надхвърля необходимото за постигане на целите, преследвани от националната правна уредба. Тази преценка изисква от националния съд да определи дали е могло да се предвиди по-малко ограничителна мярка от спорното наказание, която да е също толкова ефективна, за да осигури нивото на защита на обществения интерес, което се гарантира от спорната национална правна уредба.

47. Ако обаче запитващата юрисдикция стигне до заключението, че спорното наказание е непропорционално, какви биха били правомощията и задълженията на тази юрисдикция в главното производство? Това е въпрос, който се повдигна в рамките на настоящото производство и който ще разгледам сега.

в) По правомощията на националния съд

48. В своето становище Комисията се позовава на неотдавнашното решение на Съда (голям състав) по дело Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Директен ефект) (наричано по-нататък „решение NE“) ( 23 ), като подчертава, че ако запитващата юрисдикция счете спорното наказание за непропорционално, не е необходимо да остави съответната национална правна уредба изцяло без приложение. Според Комисията тази юрисдикция би могла просто да адаптира размера на санкцията in bonam partem, за да гарантира, че тази санкция е не само пропорционална, но също и ефективна и възпираща.

49. Запитващата юрисдикция не е поставила този конкретен въпрос в преюдициалното си запитване. Известно ми е обаче, че след постановяването на решение NE някои учени и юристи изразиха известни съмнения относно обхвата и последиците от това решение на Съда.

50. В NE запитващата юрисдикция иска от Съда насоки относно правните последици, произтичащи от разпоредба на директива, която изисква от държавите членки да предвидят „ефективни, съразмерни и възпиращи“ санкции, в случай че санкциите, приети от националния законодател в изпълнение на тази разпоредба, са несъразмерни.

51. В това отношение едва ли е необходимо да изтъквам, че подобна разпоредба в никакъв случай не е специфична за конкретната директива, която е предмет на дело NE. Всъщност редица актове на правото на Съюза съдържат сходни разпоредби, или по-общо казано, въвеждат еквивалентни задължения за държавите членки. Такъв е и случаят с Решение 2006/928, както бе обяснено в точки 6 и 20 по-горе.

52. Следователно въпросът, който се повдига в становището на Комисията, вероятно ще бъде от значение не само в настоящото производство, но и в редица други производства пред националните съдилища. По тази причина ще се възползвам от възможността и ще опитам да изясня обхвата на решение NE и евентуално да разсея някои опасения относно неговата възможна прекомерност.

1) Решение NE (I): мотиви

53. Накратко, в решението по дело NE Съдът установява два принципа.

54. Първо, Съдът приема, че изискването за пропорционалност на санкциите е безусловно и достатъчно точно, поради което има директен ефект. Това означава, че частноправните субекти могат да се позовават на съответната разпоредба на Съюза пред националните съдилища срещу държава членка, която я е транспонирала неправилно. Второ, Съдът постановява, че принципът на предимство на правото на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че задължава националните органи да оставят без приложение въпросната национална правна уредба само доколкото това е необходимо, за да се позволи налагането на пропорционални санкции. Следователно не е необходимо органите да оставят без приложение тази национална правна уредба в нейната цялост.

55. Според мен, въпреки че по някои въпроси то отрича постановеното в предишно негово решение ( 24 ), решението на Съда по дело NE в никакъв случай не е необичайно. То по-скоро изглежда като логично развитие на утвърдената съдебна практика.

56. Вярно е, че в областта на санкциите държавите членки по принцип разполагат с широка свобода на преценка, независимо от това дали действат, за да осигурят спазването на националното право, или на правото на Съюза ( 25 ). Въпреки това понастоящем е широко прието, че при упражняването на правомощията си във връзка с правоприлагането държавите членки трябва надлежно да отчитат правото на Съюза ( 26 ). Това означава, че правото на Съюза може да им наложи определени задължения за facere или за non-facere. В това отношение изглеждат особено важни следните елементи от съдебната практика.

57. От една страна, държавите членки не могат да забраняват форми на поведение, които правото на Съюза изисква или разрешава, и следователно те не могат да налагат санкции на лицата, които нарушават такива забрани ( 27 ). Освен това, извън току-що споменатите хипотези, държавите членки очевидно могат да налагат санкции на лица, които нарушават националното право, но наложените санкции не могат да лишават от полезно действие никоя относима норма на правото на Съюза ( 28 ). И накрая, в по-общ план, когато действат в областта на правото на Съюза, държавите членки не могат да налагат санкции, които нарушават основните права, залегнали в Хартата, или общите принципи на правото на Съюза ( 29 ).

58. От друга страна, след основополагащото решение по т. нар. дело „Гръцка царевица“ Съдът многократно е постановявал, че по силата на член 4, параграф 3 ДЕС държавите членки са длъжни да гарантират, че нарушенията на правото на Съюза се санкционират при материалноправни и процесуалноправни условия, които са аналогични на приложимите за нарушения на националното право от сходно естество и значение, и санкцията трябва да бъде ефективна, възпираща и пропорционална на нарушението. Освен това Съдът добавя, че по отношение на нарушенията на правото на Съюза националните органи трябва да действат със същото старание, което полагат при прилагането на съответните национални закони ( 30 ).

59. Ето защо ми се струва, че решение NE стъпва на утвърдената съдебна практика, в която Съдът е извел от принципите на директния ефект, предимството, ефективността и зачитането на основните права определени задължения или ограничения на възможността за държавите членки да прилагат своя ius puniendi.

60. По-специално, не трябва да се пренебрегват тези аспекти на решение NE, които се отнасят до основните права. В това отношение следва да се припомни, че както пояснява Съдът в решение Popławski II, директният ефект и предимството са двете страни на една и съща монета. Съгласно правото на Съюза националният съд е длъжен да остави без приложение националната правна уредба само когато разпоредбата от правото на Съюза, на която тя противоречи, има директен ефект ( 31 ). На практика това означава, че ако разпоредба на Съюза като разглежданата в решение NE няма директен ефект, на частноправните субекти може да продължат да се налагат непропорционални санкции дори когато несъответствието на националната правна уредба с правото на Съюза вече е установено от Съда и националният законодател не е реагирал на това. Възможно е частноправните субекти и да не могат да оспорят пред националните съдилища тази правна уредба като несъвместима с въпросната разпоредба на Съюза.

61. Подобно състояние на нещата едва ли би могло да се счита за приемливо по какъвто и да е стандарт за защита на основните права. Според мен това е достатъчно основание да се приеме, че забраната за непропорционални санкции (която е присъща на задължението на държавите членки да предвидят пропорционални мерки) ( 32 ) има директен ефект.

62. Второто пояснение от Съда в решение NE според мен също е в съответствие с принципите и съдебната практика, посочени в точки 56—58 по-горе. Би било парадоксално, ако оставянето без приложение на националната правна уредба, която предвижда прекомерни санкции, надхвърли необходимото, за да се гарантира разумността на тези санкции. В такъв случай действията на националния съд за осигуряване напропорционалността на санкциите биха подкопали — и то ненужно — ефективността и възпиращия ефект на тези санкции, които са другите изисквания, предвидени във въпросните разпоредби на Съюза. На практика националният съд би заменил един вид нарушение с друг.

63. По-важното е, че както посочва Съдът — до голяма степен следвайки съображенията по този въпрос, развити от генералния адвокат Bobek ( 33 ) — принципите на правна сигурност, на законност на престъплението и наказанието, както и на забраната за прилагане на наказателния закон с обратна сила, така както са замислени в правната система на Съюза, не изключват адаптирането на наказанието от съдията. Всъщност по този начин наказанието ще остане в границите на предвиденото в националната правна уредба, но същевременно ще се прилага по по-премерен начин.

2) Решение NE (II): не се ли отива твърде далеч?

64. Разбирам обаче, че има изразени съмнения относно обхвата и последиците от решение NE. Изтъква се, че конституционните системи на някои държави членки имат особено стриктно (или негъвкаво) понятие за „законност“, особено в областта на наказателното право. Освен това се изразяват съмнения дали значителната свобода на действие, която това решение, изглежда, предоставя на националните съдилища, не накърнява разделението на правомощията, предвидено в националните конституционни норми, и/или не води до нарушаване на принципа на равенство, доколкото тази свобода може да се упражнява по различен начин от различните национални съдилища.

65. Не споделям тези опасения.

66. Естествено, наясно съм с факта, че нивото на защита на някои основни права, както и значението и обхватът на принципи като тези на правна сигурност и законност могат да се различават в различните държави членки. Няма съмнение и че тези принципи са свързани, наред с останалото, с разделението на правомощията между различните власти в държавата, което е централен елемент на всяка национална конституционна система. По-специално, взаимодействието между съответните роли на законодателната и съдебната власт зависи от конституционния модел, който е избрала всяка държава членка.

67. В правния ред на Съюза обаче има подходящи условия за такова многообразие.

68. Член 4, параграф 2 ДЕС задължава Съюза да „зачита равенството на държавите членки пред Договорите, както и националната им идентичност, присъща на техните основни политически и конституционни структури“. Следователно Договорите за ЕС са неутрални по отношение на конституционните модели на държавите членки, които уреждат отношенията и взаимодействието между различните власти в държавата, и по-специално по отношение на определянето и разграничаването на тяхната компетентност, при условие че се спазват ценностите, залегнали в член 2 ДЕС ( 34 ).

69. Освен това Съдът многократно е постановявал, че „националните органи и юрисдикции могат да прилагат националните стандарти за защита на основните права, стига в този процес да не се намалява нивото на защита, предвидено от Хартата съгласно тълкуването на Съда, нито предимството, единството и ефективността на правото на Съюза“ ( 35 ). В по-общ план правото на Съюза признава на органите на държавите членки известна свобода на преценка по отношение на точния начин, по който основните права следва да бъдат защитени в рамките на тяхната съответна териториална компетентност ( 36 ).

70. Решение NE трябва да се тълкува в този контекст.

3) Решение NE (III): какво казва и какво не казва

71. По същество решение NE изисква от националните съдилища да направят две неща. На първо място, те трябва да оставят без приложение съответното национално законодателство, доколкото то предвижда налагането на непропорционална санкция. На второ място, оставянето без приложение не трябва да се довежда до крайност и когато все пак е възможно да се наложи ефективна и възпираща санкция, националните съдилища следва да го направят ( 37 ).

72. Последното условие (когато все още може да се приложи ефективна и възпираща санкция) следва да бъде подчертано. Начинът, по който, и степента, в която националният съд може да отиде по-далеч от простото оставяне без приложение на прекомерната санкция (което предполага адаптиране на наложената санкция), зависят не само от конкретните обстоятелства по делото, но и от конституционния контекст, в която действа този съд.

73. Решение NE не може да се тълкува в смисъл, че дава картбланш на националните съдилища да пренебрегват (естеството и тежестта на) санкциите, предвидени в националното право, всеки път, когато считат, че тези санкции са прекомерни, и да ги заменят с такива, каквито считат за подходящи. От няколко пасажа от решение NE е видно, че Съдът е имал предвид (пълно или частично) оставяне без приложение на съществуващи санкции, а не създаване на нови санкции ( 38 ). В повечето държави това е задача на националния законодател. Подобен изобретателски подход в това отношение от страна на националния съд би могъл да доведе до риск от нарушаване по-специално на принципа на законоустановеност на наказанията ( 39 ).

74. Следователно решение NE не задължава националните съдилища да заменят санкцията, за която е установено, че е прекомерна, с друга (пропорционална) санкция, ако по този начин те биха нарушили някое от основните права, включително тези, които на национално равнище може да се ползват от по-висока степен на защита, или ако биха нарушили императивни разпоредби на националното конституционно право. Считам, че констатациите на Съда в решение M.A.S. в това отношение са приложими mutatis mutandis към положение като разглежданото в главното производство ( 40 ).

75. Естествено, разбирам, че за националния съд невинаги е лесно да определи каква е допустимата свобода на преценка, когато става въпрос за адаптиране на законоустановена санкция. По-специално, в зависимост от текста на съответната национална правна уредба и от действителното разминаване между тежестта на нарушението и тежестта на предвидената в тази уредба санкция, хипотетично са възможни най-различни начини на действие. Например съдът може да остави без приложение някоя допълнителна санкция, да изчисли размера на санкцията, без да вземе предвид елементите, които биха довели до прекомерен размер, или просто да слезе под законоустановения минимум. Естествено, някои начини на действие са по-инвазивни от други от гледна точка на функцията, която традиционно се отрежда на законодателната власт ( 41 ).

76. Въпреки това всяка несигурност по отношение на правилното прилагане на националните норми след обявяването на тяхната несъвместимост с правото на Съюза обикновено е краткотрайна. Всъщност в рамките на националните съдебни системи, които обикновено са организирани на йерархичен принцип, най-висшестоящите национални съдилища ( 42 ) осъществяват контрол над решенията на по-долните съдилища и когато е необходимо, уеднаквяват съдебната практика на национално равнище ( 43 ). За да се позволи осъществяването на такъв контрол и да се гарантират еднакво тълкуване и прилагане на закона спрямо всички лица, според мен е от решаващо значение при адаптиране на санкциите по-долните съдилища да излагат надлежно съображенията, поради които са счели законоустановените санкции за непропорционални, както и параметрите, които са използвали за адаптирането им.

77. Освен това, когато националната правна система предоставя на по-долните съдилища възможността да търсят незабавни насоки от тези по-висши съдилища, например чрез специални механизми за препращане, правото на Съюза по принцип не изключва прибягването до такива механизми, ако националният съд го счете за полезно. Естествено, ако възникнат въпроси, свързани с тълкуването (или валидността) на правото на Съюза, запитващата юрисдикция може (или е длъжна) да сезира и Съда на Европейския съюз на основание член 267 ДФЕС, тъй като няма несъвместимост между паралелното или последователното протичане на двете производства ( 44 ). Въпреки че със сигурност отнема много време и ресурси, такъв съдебен „триалог“ може да бъде особено полезен в някои сложни ситуации, в които трябва да се съгласуват принципите на Съюза и националните конституционни принципи.

78. Във всеки случай, за мен е ясно, че горното представлява (в идеалния случай) само междинно решение на проблема, тъй като би могло да се очаква, че в ситуация, в която националната правна уредба се оставя частично без приложение поради несъвместимост с правото на Съюза, националният законодател ще се намеси и ще измени тази правна уредба, така че окончателно да премахне аспектите, които водят до тази несъвместимост.

79. С оглед на изложеното предлагам на Съда да отговори на първия и втория преюдициален въпрос по следния начин: (i) националната правна уредба, приета в изпълнение на Решение 2006/928, попада в приложното поле на правото на Съюза; (ii) принципът на пропорционалност на санкциите не допуска прилагането на санкция като спорното наказание, ако с оглед на всички релевантни обстоятелства по делото тежестта на спорното наказание не съответства на тежестта на извършените от жалбоподателя нарушения, като се вземат предвид целите, преследвани от приложимата национална правна уредба, или ако тази санкция надхвърля необходимото за постигане на преследваните от националната правна уредба цели; и iii) ако това е така, националният съд трябва да остави без приложение тази правна уредба, доколкото тя изисква налагането на непропорционално наказание, като същевременно направи всичко в рамките на компетентността си, за да наложи ефективно и възпиращо наказание.

2. По третия въпрос: ефективна правна защита и право на труд

80. С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали правото на труд, гарантирано от член 15, параграф 1 от Хартата, и правото на ефективни правни средства за защита, гарантирано от член 47 от Хартата, не допускат санкция като спорното наказание.

81. Струва ми се, че проверката на съвместимостта на спорната национална правна уредба с тези разпоредби на Хартата най-вероятно би била излишна, ако националната юрисдикция стигне до заключението, че тази правна уредба нарушава принципа на пропорционалност. Ето защо ще продължа анализа въз основа на предположението, че тази правна уредба е в съответствие с принципа на пропорционалност.

а) Член 15, параграф 1 от Хартата

82. Член 15 от Хартата, озаглавен „Свобода при избор на професия и право на труд“, предвижда, че „[в]секи има право да работи и да упражнява свободно избрана или приета професия“.

83. Тази разпоредба установява общ принцип, който намира по-конкретен израз в редица други разпоредби на Хартата или се допълва от тях, например член 5 („Забрана на робството и на принудителния труд“) и член 16 („Свобода на стопанската инициатива“) ( 45 ). Освен това правото на труд е тясно, макар и само имплицитно, свързано със закрепената в член 1 от Хартата защита на човешкото достойнство ( 46 ).

84. В „Разяснения относно Хартата на основните права“ (наричани по-нататък „Разясненията“) ( 47 ) на първо място се посочва практиката на Съда, който от 1970 г. насам признава съществуването на право на свободен избор и упражняване на търговска или професионална дейност ( 48 ). В Разясненията се посочва също, че разпоредбата се основава на член 1, параграф 2 от Европейската социална харта ( 49 ) и на точка 4 от Хартата на Общността за основните социални права на работниците ( 50 ). Първата разпоредба изисква от страните „[д]а защитават ефективно правото на работника да придобива средствата си за издръжка чрез професия, която е избрал по свободна воля“, а втората декларира, че „всяко лице е свободно да избира и да упражнява професия в съответствие с разпоредбите, регламентиращи всяка професия“ ( 51 ).

85. В този контекст и с оглед на широката му формулировка („всяко лице“, „труд“, „професия“) считам, че член 15, параграф 1 от Хартата има доста широк обхват ratione personae и ratione materiae. По-специално, въпреки че се поставя специален акцент върху правото на самоопределение на личността, обхватът на член 15, параграф 1 от Хартата далеч надхвърля този аспект. Всъщност формулировката му, изглежда, обхваща различните измерения на правото на труд: наличност, достъпност, приемливост и качество ( 52 ).

86. Въпреки тези съображения се съмнявам, че изборна публична длъжност като тази на кмет представлява „труд“ по смисъла на член 15, параграф 1 от Хартата.

87. Вярно е, че даването на точно и пълно определение на понятието „труд“ — дори само за целите на член 15, параграф 1 от Хартата — изглежда като невъзможна задача. В някои речници понятието „труд“ се определя като дейност, която човек извършва, за да се издържа, или дейност, за която човек полага физически или умствени усилия, обикновено срещу пари. Ако това е така, заемането на изборна публична длъжност вероятно би могло да се впише в тези определения: това е дейност, която изисква (предимно) умствени усилия и за която лицето обикновено получава възнаграждение.

88. Въпреки това някои основни характеристики на изборните публични длъжности, изглежда, не се вписват в горното: целта, с която едно лице се ангажира с тази дейност (да служи на своята общност), но също така и начинът, по който тази дейност може да се заеме (само чрез публични избори), ограниченият период от време, в който тя може да се упражнява (продължителност на мандата), някои специални прерогативи, които често се свързват с нейния статут (по-специално правомощията, отговорността, свободата на действие), и характеристиките на получаваното възнаграждение (невинаги съответства на важността на длъжността и на отговорностите, които се носят). Може би имам „класическа“ или дори „романтична“ представа за изборните публични длъжности, но ми е трудно да гледам на тях като на еквивалентни в правно отношение на трудовите, професионалните или търговските дейности.

89. Въпреки това, независимо от гореизложеното, може да се зададе въпросът дали правото на участие в публични избори с цел заемане на публична длъжност не е уредено и защитено — като leges speciales — от конституционните норми, в които са закрепени политическите права на лицата. Това навярно би означавало, че санкции като спорното наказание биха се уреждали от правилата, които се отнасят до ограниченията на политическите права на лицата. В такъв случай на равнището на Съюза следва да се обърне внимание по-специално на членове 39 и 40 от Хартата ( 53 ), член 2 ДЕС, член 20, параграф 2, буква б) ДФЕС и член 22 ДФЕС ( 54 ). Тези разпоредби обаче също оставят известна свобода на преценка на националните органи ( 55 ). Забраната за заемане на изборна публична длъжност за определен период от време за лица, за които е установено, че носят отговорност за определени видове закононарушения, не е prima facie несъвместима с тези разпоредби ( 56 ).

90. Във всеки случай, дори да се приеме, че изборната публична длъжност следва да се счита за „труд“ по смисъла на член 15, параграф 1 от Хартата, считам, че ограничението, въведено със спорната национална правна уредба, по принцип може да бъде оправдано.

91. В това отношение следва да се отбележи, че правото на труд, гарантирано в член 15, параграф 1 от Хартата, не е абсолютно право, а право, което трябва да се разглежда във връзка със своята социална функция, и следователно върху упражняването на това право могат да се налагат ограничения при условията, предвидени в член 52, параграф 1 от Хартата ( 57 ). Тази разпоредба допуска ограничения на основните права, при условие че ограниченията са предвидени в закон, зачитат основното съдържание на въпросното основно право, действително отговарят на целите от общ интерес, преследвани с въпросната мярка, и не представляват непропорционална и нетърпима намеса в контекста на преследваните цели.

92. Струва ми се, че тези условия са изпълнени, поне по принцип.

93. Първо, забраната лицата, за които е установено, че са действали незаконосъобразно в ситуация на конфликт на интереси, да се кандидатират за публична длъжност, безспорно е предвидена в закон: член 25 от Закон № 176/2010. Второ, целите, които се преследват с въпросната санкция, съответстват на целите от общ интерес, признати на равнището на Съюза: да се възпрепятстват лицата, заемащи публични длъжности, да извършват действия за постигане на свои лични интереси, и да не се допусне евентуално повторение на такива действия. Трето, изглежда, че спорната национална правна уредба зачита същността на въпросното основно право. Всъщност това, което би могло да се счита за „недосегаемото ядро“ на правото ( 58 ) (in primis, възможността да се търси, свободно от всякакво ограничение, подходяща професия, която може да гарантира препитанието на лицето), не изглежда да е засегнато. Само един конкретен вид длъжност е забранен за заемане (изборни публични длъжности), и то за ограничен период от време (три години).

94. Следователно, ако се приеме, че както бе посочено в точка 81 по-горе, спорната национална правна уредба е пропорционална, това означава, че няма нарушение и на член 15, параграф 1 от Хартата (ако тази разпоредба е приложима).

б) Член 47 от Хартата

95. Член 47 от Хартата („Право на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес“) предвижда по-специално, че „[в]секи, чи[и]то права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд в съответствие с предвидените в настоящия член условия“. Тази разпоредба кодифицира това, което Съдът последователно е считал за общ принцип на правото на Съюза, произтичащ от общите конституционни традиции на държавите членки ( 59 ).

96. Що се отнася до приложното поле на член 47 от Хартата, залегналите в него права на частноправните субекти съответстват на правата, прогласени в член 6, параграф 1 и член 13 от ЕКПЧ ( 60 ), а задълженията на органите на държавите членки съответстват на предвидените в член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС ( 61 ).

97. Най-напред бих припомнил, че съгласно член 47 от Хартата признаването на правото на ефективни правни средства за защита в конкретен случай предполага, че лицето, което се позовава на това право, търси защита на едно или повече конкретни права или свободи, гарантирани от правото на Съюза, или че това лице е участник в производство, с което се прилага правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата ( 62 ).

98. По изложените в точки 20 и 21 по-горе съображения случаят на жалбоподателя в главното производство е такъв и следователно член 47 от Хартата е приложим към това производство.

99. Правото на ефективни правни средства за защита, закрепено в член 47 от Хартата, включва различни компоненти: по-специално правото на защита, принципа на равни процесуални възможности, правото на достъп до съд и правото на съвети, защита и представителство ( 63 ).

100. В настоящия случай това право предполага ефективна възможност за лицето, което твърди, че са нарушени неговите права, гарантирани от правото на Съюза, да се обърне към съд, който е компетентен да осигури спазването на тези права, и за тази цел да разгледа всички релевантни правни и фактически въпроси, за да разреши отнесения до него спор ( 64 ). Правомощията на националния съд очевидно трябва да включват проверка на законосъобразността на обжалвания акт и ако е необходимо, отмяна на този акт и на наложените с него санкции.

101. В настоящия случай разбирам, че в рамките на главното производство запитващата юрисдикция има възможност да разгледа всички релевантни фактически и правни въпроси при проверката на валидността на доклада за оценка. Ако се установи, че този доклад е незаконосъобразен, запитващата юрисдикция има правомощието да го отмени, и вследствие на това да отмени наложените на основание на този доклад наказания.

102. С оглед на всичко това не виждам нищо в материалите по делото, което да показва, че е налице нарушение на член 47 от Хартата. По-специално, в становището на жалбоподателя не се излагат никакви доводи в този смисъл. Освен това информацията, предоставена от запитващата юрисдикция и от другите страни, представили становища, не съдържа никакви индикации, че е възможно предвидените в националното право средства за правна защита всъщност да са неефективни.

103. С оглед на изложеното предлагам на Съда да отговори на третия въпрос, че член 15, параграф 1 и член 47 от Хартата не изключват налагането на наказание като спорното, при условие че наказанието е пропорционално и че засегнатите лица имат ефективна възможност да оспорят законосъобразността на докладите за оценка и произтичащите от тях наказания.

V. Заключение

104. В заключение предлагам на Съда да отговори на отправените от Curtea de Apel Timișoara (Апелативен съд Тимишоара, Румъния) преюдициални въпроси по следния начин: „1) Националната правна уредба, приета в изпълнение на Решение на Комисията 2006/928/EО от 13 декември 2006 година за създаване на механизъм за сътрудничество и проверка на напредъка на Румъния в постигането на специфични цели в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията, попада в приложното поле на правото на Съюза. 2) Принципът на пропорционалност на наказанията не допуска национална правна уредба, съгласно която на лицето, за което е установено, че е действало незаконосъобразно в ситуация на конфликт на интереси, автоматично се налага наказание, изразяващо се в забрана да заема каквато и да е изборна публична длъжност за определен срок, ако с оглед на всички релевантни обстоятелства тежестта на наказанието не съответства на тежестта на извършеното от жалбоподателя нарушение, като се вземат предвид целите, преследвани от съответната национална правна уредба, или ако това наказание надхвърля необходимото за постигане на преследваните от националната правна уредба цели. 3) Когато въпросната национална правна уредба противоречи на изискването за пропорционалност, националният съд трябва да остави тази правна уредба без приложение, доколкото тя изисква налагането на непропорционално наказание на дадено лице, и да направи всичко в рамките на компетентността си, за да наложи ефективно и възпиращо наказание. 4) Член 15, параграф 1 и член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз допускат национална правна уредба като разглежданата, при условие че наложените наказания са пропорционални и че засегнатите лица имат ефективна възможност да оспорят законосъобразността на докладите за оценка и произтичащите от тях наказания“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) Вж. преглед и допълнителни препратки в Peters, A., Handschin, L. (eds.). Conflict of Interest in Global, Public and Corporate Governance. Cambridge University Press, 2012.

( 3 ) Резолюция 51/59. Вж. принцип II.

( 4 ) Препоръка № R (2000) 10 на Комитета на министрите към държавите [членки] относно кодексите за поведение на публичните служители. Вж. член 8.

( 5 ) ОВ L 354, 2006 г., стр. 56; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 51, стр. 55.

( 6 ) Наричана по-нататък „ЕКПЧ“.

( 7 ) Наричан по-нататък „ЕСПЧ“.

( 8 ) Решение от 18 май 2021 г., Asociaţia Forumul Judecătorilor din România и др. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 и C‑397/19, EU:C:2021:393, т. 153—165).

( 9 ) Вж. например решение от 22 март 2022 г., bpost (C‑117/20, EU:C:2022:202, т. 25 и цитираната съдебна практика).

( 10 ) Относно релевантността на последния елемент вж., inter alia, например ЕСПЧ, решение по дело Storbråten с/у Норвегия от 1 февруари 2007 г. (CE:ECHR:2007:0201DEC001227704).

( 11 ) Вж. по-специално ЕСПЧ, решения от 28 октомври 1999 г., Escoubet с/у Белгия (CE:ECHR:1999:1028JUD002678095, § 37), и от 17 юни 2021 г., Miniscalco с/у Италия (CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, § 64).

( 12 ) Вж. по-специално ЕСПЧ, решения от 9 октомври 2003 г., Ezeh и Connors с/у Обединеното кралство (CE:ECHR:2003:1009JUD003966598, § 103), от 23 ноември 2006 г., Jussila с/у Финландия (CE:ECHR:2006:1123JUD007305301, § 38), и от 19 февруари 2013 г., Müller-Hartburg с/у Австрия (CE:ECHR:2013:0219JUD004719506, §§ 42—49).

( 13 ) Вж. например ЕСПЧ, решение по дело Refah Partisi (Партия на благоденствието) и др. с/у Турция от 13 февруари 2003 г. (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098), и решение по дело Cătăniciu с/у Румъния от 6 декември 2018 г. (CE:ECHR:2018:1206DEC002271717, §§ 38—41). За повече препратки към практиката на ЕСПЧ и към решенията на (вече разпуснатата) Европейска комисия по правата на човека вж. „Ръководство по член 6 от Европейската конвенция за правата на човека“, съставено от Регистратурата на ЕСПЧ, 2022 г., стр. 14 и 15 (достъпно онлайн).

( 14 ) Вж. ЕСПЧ, решения от 21 октомври 1997 г., Pierre-Bloch с/у Франция (CE:ECHR:1997:1021JUD002419494, §§ 53—60), от 6 януари 2011 г., Paksas с/у Литва (CE:ECHR:2011:0106JUD003493204, §§ 66—68), от 17 юни 2021 г., Miniscalco с/у Италия (CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, §§ 59 до 73), и от 18 май 2021 г., Galan с/у Италия (CE:ECHR:2007:0424JUD003818403, §§ 80—97).

( 15 ) Вж. ЕСПЧ, решение от 24 април 2007 г., Matyjek с/у Полша (CE:ECHR:2007:0424JUD003818403). Въпреки това, както уточнява ЕСПЧ по дело Galan с/у Италия (вж. предходната бележка под линия, § 77), по дело Matyjek са били налице особени обстоятелства, а именно: (i) голям брой лица, засегнати от въпросното законодателство, (ii) налагане на наказанието от съд в състав от съдии от наказателните колегии на съдилищата и по реда на производство, към което са се прилагали разпоредбите на Наказателно-процесуалния кодекс, (iii) особена строгост на наказанието (отстраняване на лицето от неговата публична длъжност и забрана да кандидатства за голям брой длъжности в продължение на 10 години).

( 16 ) Вж. например Решение от 4 октомври 2018 г., Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810, т. 40 и цитираната съдебна практика).

( 17 ) Вж. по-специално решения от 5 март 2020 г., OPR-Finance (C‑679/18, EU:C:2020:167, т. 26), и от 11 февруари 2021 г., K. M. (Санкции, наложени на капитан на кораб) (C‑77/20, EU:C:2021:112, т. 38).

( 18 ) Вж. например Решение от 16 юли 2015 г., Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, т. 22 и цитираната съдебна практика).

( 19 ) Вж. в подобен смисъл и с допълнителни препратки към съдебната практика заключение на генералния адвокат Wathelet по дело Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:308, т. 29 и 30).

( 20 ) Вж. по-специално решения от 12 юли 2001 г., Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407, т. 69—71), и от 9 февруари 2012 г., Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64, т. 29 и 41). Вж. също заключението на генералния адвокат Mengozzi по дело Billerud Karlsborg и Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:320, т. 42).

( 21 ) Вж. решение от 16 юли 2015 г., Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, т. 28 и 29). Вж. също по аналогия Решение от 17 октомври 2013 г., Billerud Karlsborg и Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, т. 38).

( 22 ) Вж. в този смисъл решение от 11 февруари 2021 г., K. M. (Санкции, наложени на капитан на кораб) (C‑77/20, EU:C:2021:112, т. 39).

( 23 ) Решение от 8 март 2022 г. (C‑205/20, EU:C:2022:168).

( 24 ) Вж. точка 29 от решение NE.

( 25 ) Очевидно е, че тази тема е особено сложна и за целите на настоящото дело не е необходимо да се навлиза в подробности по нея, тъй като това би изисквало доста дълго и подробно обсъждане.

( 26 ) Вж. основополагащото решение от 11 ноември 1981 г., Casati (203/80, EU:C:1981:261, т. 27). Вж. също решение от 28 април 2011 г., El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, т. 53—55).

( 27 ) Вж. например решение от 5 април 1979 г., Ratti (148/78, EU:C:1979:110, т. 24).

( 28 ) Вж. по-специално решения от 7 юли 1976 г., Watson и Belmann (118/75, EU:C:1976:106, т. 18—21), и от 29 февруари 1996 г., Skanavi и Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, т. 35—39).

( 29 ) Вж. по-специално решение от 26 февруари 2013 г., Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, т. 17—27).

( 30 ) Решение от 21 септември 1989 г., Комисия/Гърция (68/88, EU:C:1989:339, т. 23—25). Вж. също решение от 13 септември 2005 г., Комисия/Съвет (C‑176/03, EU:C:2005:542, т. 31).

( 31 ) Решение от 24 юни 2019 г., Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530).

( 32 ) Заключение на генералния адвокат Bobek по дело Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Директен ефект) (C‑205/20, EU:C:2021:759, т. 37). Наричано по-нататък „заключението по NE“.

( 33 ) Пак там, точки 91—111.

( 34 ) В този смисъл вж. решение от 22 февруари 2022 г., RS (Действие на решенията на конституционен съд) (C‑430/21, EU:C:2022:99, т. 43 и цитираната съдебна практика). Вж. също решение от 21 декември 2016 г., Remondis (C‑51/15, EU:C:2016:985, т. 40 и 41).

( 35 ) Вж. по-специално решение от 5 декември 2017 г., M.A.S. и M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, т. 47 и цитираната съдебна практика).

( 36 ) Вж. по-специално решения от 14 октомври 2004 г., Omega (C‑36/02, EU:C:2004:614, т. 37), и от 7 септември 2022 г., Cilevičs и др. (C‑391/20, EU:C:2022:638, т. 82 и цитираната съдебна практика).

( 37 ) Вж. по аналогия решение от 19 декември 2019 г., Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, т. 29—56).

( 38 ) Вж. по-специално точки 42, 44, 52 и 53 от решение NE.

( 39 ) Установени на равнището на Съюза в член 49, параграф 1 от Хартата. Този принцип изисква „законът ясно да определи престъпленията и наказанията за тях“. Вж. по-специално решение от 3 май 2007 г., Advocaten voor de Wereld (C‑303/05, EU:C:2007:261, т. 50 и цитираната съдебна практика на ЕСПЧ). Курсивът е мой.

( 40 ) Решение от 5 декември 2017 г., M.A.S. и M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, т. 46 и сл. и цитираната съдебна практика). В този смисъл е и заключението на генералния адвокат Bobek по дело NE, точка 111.

( 41 ) Вж. във връзка с това Viganò, F. La proporzionalità della pena tra diritto costituzionale italiano e diritto dell’Unione europea: sull’effetto diretto dell’art. 49, paragrafo 3, della Carta alla luce di una recentissima sentenza della Corte di giustizia. — Sistema Penale, 2022, достъпна онлайн.

( 42 ) Такива са например конституционните съдилища, върховните съдилища и/или държавните съвети.

( 43 ) Вж. в този смисъл заключението на генералния адвокат Bobek по дело NE, точки 102—104.

( 44 ) По този въпрос вж. Amalfitano, C., Cecchetti, L. Sentenza n. 269/2017 della Corte costituzionale e doppia pregiudizialità: l’approccio della Corte di giustizia dell’Unione europea. — Eurojus, 2022, 206—217.

( 45 ) Вж. по-специално заключението на генералния адвокат Wahl по дело Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:334, т. 23—26).

( 46 ) В това отношение вж. заключението на генералния адвокат Bobek по дело Lidl (C‑134/15, EU:C:2016:169, т. 26). Обстойно по тази тема вж. също Ashiagbor, D. Comment to Article 15 of the Charter. — In: Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., Ward, A. (eds.). The EU Charter of Fundamental Rights — A Commentary. Hart Publishing, 2014, pp. 425—427.

( 47 ) Документ 2007/C 303/02, ОВ C 303, 2007 г., стр. 17.

( 48 ) Разясненията препращат към решения от 14 май 1974 г., Nold/Комисия (4/73, EU:C:1974:51, т. 12—14), от 13 декември 1979 г., Hauer (44/79, EU:C:1979:290), и от 8 октомври 1986 г., Keller (234/85, EU:C:1986:377, т. 8).

( 49 ) Подписана в Торино на 18 октомври 1961 г. и изменена на 3 май 1996 г.

( 50 ) Приета на 9 декември 1989 г. с декларация на всички държави членки, с изключение на Обединеното кралство (тогава държава членка).

( 51 ) Курсивът е мой.

( 52 ) Заимствам този израз от ООН. Общ коментар № 18 на Икономическия и социален съвет относно правото на труд, приет на 24 ноември 2005 г.

( 53 ) Тези разпоредби се отнасят от своя страна до „Право[то] на гражданите да избират и да бъдат избирани в изборите за Европейския парламент“ и до „Право[то] на гражданите да избират и да бъдат избирани в общинските избори“. Последната разпоредба е особено ясно относима към настоящия случай.

( 54 ) Според член 2 ДФЕС „демокрацията“ е сред основополагащите ценности на Съюза. По-специално, членове 9—12 и член 14, параграф 3 ДЕС, както и член 223, параграф 1 ДФЕС също съдържат правила относно демократичните принципи.

( 55 ) Вж. освен това членове 8 и 12 от Акта за избиране на членове на Европейския парламент чрез всеобщи преки избори (OВ L 278, 1976 г., стр. 5), с измененията; и член 6, параграф 1 от Директива 93/109/ЕО на Съвета от 6 декември 1993 г. за определяне на условията и реда за упражняване на правото да избират и да бъдат избирани в избори за Европейски парламент от граждани на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани (ОВ L 329, 1993 г., стр. 34; Специално издание на български език, 2007 г., глава 20, том 1, стр. 3), с измененията.

( 56 ) Вж. по аналогия решение от 6 октомври 2015 г., Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, т. 40 и сл.). Подобна мярка също така не е prima facie несъвместима с ЕКПЧ, вж. съдебната практика на ЕСПЧ, цитирана по-горе

( 57 ) Вж. в този смисъл решение от 7 юли 2016 г., Muladi (C‑447/15, EU:C:2016:533, т. 51 и цитираната съдебна практика).

( 58 ) За този израз, с допълнителни препратки, вж. заключението на генералния адвокат Saugmandsgaard Øe по дело Полша/Парламент и Съвет (C‑401/19, EU:C:2021:613, т. 98 и 99).

( 59 ) Вж. решение от 15 май 1986 г., Johnston (222/84, EU:C:1986:206, т. 18).

( 60 ) Вж. решение от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия на Върховния съд) (C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982, т. 117 и цитираната съдебна практика).

( 61 ) Вж. по-специално решение от 1 август 2022 г., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Отказ да се поеме отговорност за непридружен непълнолетен египетски гражданин) (C‑19/21, EU:C:2022:605, т. 36 и цитираната съдебна практика).

( 62 ) Вж. неотдавнашното решение от 22 февруари 2022 г., RS (Действие на решенията на конституционния съд) (C‑430/21, EU:C:2022:99, т. 34 и цитираната съдебна практика). Вж. също моето заключение по дело Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Отказ да се поеме отговорност за непридружен непълнолетен египетски гражданин) (C‑19/21, EU:C:2022:279, т. 46 и 47 и цитираната съдебна практика).

( 63 ) Вж. например решение от 6 ноември 2012 г., Otis и др. (C‑199/11, EU:C:2012:684, т. 48).

( 64 ) Вж. в този смисъл решение от 6 октомври 2020 г., État luxembourgeois (Правна защита срещу искане за информация в данъчната област) (C‑245/19 и C‑246/19, EU:C:2020:795, т. 66 и цитираната съдебна практика).