ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

представено на 17 септември 2020 година ( 1 )

Дело C‑501/18

BT

срещу

Българска народна банка

(Преюдициално запитване, отправено от Административен съд София-град (България)

„Преюдициално запитване — Директива 94/19/ЕО — Схеми за гарантиране на депозитите — Понятие за неналичен депозит — Дължими и платими депозити — Установяване на неналичността на депозитите — Подлежащи на изплащане депозити — Договорна клауза, която противоречи на Директива 94/19 — Принцип на предимство на правото на Съюза — Регламент (ЕС) № 1093/2010 — Европейски банков орган — Препоръка относно необходимите действия за спазване на Директива 94/19 — Тълкуване и възможност за позоваване — Валидност“

1. През 2016 г. титулярят на разплащателна сметка, открита на негово име в Корпоративна търговска банка (наричана по-нататък „КТБ“), предявява пред български съд ( 2 ) иск срещу Българската народна банка (наричана по-нататък „БНБ“) за обезщетение за вредите, причинени от забавеното изплащане на този депозит.

2. Ищецът по въпросното дело твърди, че БНБ е трябвало да установи неналичността на направените в КТБ депозити в срока, предвиден в Директива 94/19/ЕО ( 3 ). Според него, като не го е направила, БНБ е отговорна за забавеното изплащане и затова трябва да заплати лихва за забава, начислявана до момента на изплащането на депозита.

3. Компетентният съд отправя преюдициално запитване, по което Съдът се произнася с решение Кантарев от 4 октомври 2018 г. ( 4 ).

4. Още преди да бъде постановено решение Кантарев, друг български съд — Административен съд София-град (България) — отправя преюдициално запитване по аналогично дело, което също е образувано по иск за ангажиране на имуществената отговорност на БНБ, основан на донякъде съвпадащи доводи.

5. След постановяването на решение Кантарев Съдът уведомява за него Административен съд София-град, като му поставя въпроса дали поддържа преюдициалното си запитване, на който въпрос българският съд дава утвърдителен отговор.

6. По указание на Съда в настоящото заключение ще бъдат анализирани само два от поставените понастоящем въпроси, които или въобще не са разгледани, или са разгледани от друга гледна точка в решение Кантарев: а) понятието за „дължим и платим депозит“ по член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 и б) отражението на препоръката на Европейския банков орган (наричан по-нататък „ЕБО“) от 17 октомври 2014 г. ( 5 ).

7. Ограничавайки анализа само до тези два въпроса, ще препращам към решение Кантарев, когато това се налага при излагането на правната рамка, на фактите, определящи за изплащането на вложените в КТБ средства, и на моята преценка по тези въпроси.

I. Правна уредба

А. Правото на Съюза

1. Директива 94/19, изменена с Директива 2009/14 ( 6 )

8. Що се отнася до релевантните съображения и членове от тази директива, препращам към точки 3—6 от решение Кантарев.

2. Регламент (ЕС) № 1093/2010 ( 7 )

9. Съгласно съображения 27—29: „(27) Гарантирането на правилното и пълно прилагане на правото на Съюза е основна предпоставка за целостта, прозрачността, ефикасността и нормалното функциониране на финансовите пазари, стабилността на финансовата система, както и за неутралните условия на конкуренция между финансовите институции в Съюза. Следователно е необходимо създаването на механизъм, чрез който Органът да се намесва в случаи на неприлагане или неправилно прилагане на правото на Съюза, което е равнозначно на неговото нарушаване. Този механизъм следва да се прилага в области, в които правото на Съюза определя ясни и безусловни задължения. (28) С цел да се предвиди пропорционален отговор в случаи на неправилно или недостатъчно прилагане на правото на Съюза, следва да бъде прилаган механизъм от три етапа. На първо място, на Органа следва да бъдат предоставени правомощия да извършва проверка за възможно неправилно или недостатъчно прилагане от страна на националните органи в техните надзорни практики на задълженията, предвидени в правото на Съюза, която да приключва с препоръка. На второ място, когато компетентният национален орган не спазва препоръката, Комисията следва да има правомощия да приеме официално становище, като взема предвид препоръката на Органа, изискващ[о] от компетентния орган да предприеме необходимите действия, за да се гарантира спазването на правото на Съюза. (29) На трето място, за да бъдат преодолени изключителни ситуации на системно бездействие от страна на съответния компетентен орган, на Органа следва да бъдат предоставени правомощия, като последна мярка, да приема решения, чиито адресати са отделни финансови институции. Тези правомощия следва да бъдат ограничени до изключителни обстоятелства, при които компетентният орган не се съобразява с взетото по отношение на него официално становище и в които правото на Съюза е пряко приложимо за финансовите институции съгласно действащи или бъдещи регламенти на Съюза“.

10. Член 1, параграф 2 гласи: „Органът действа в рамките на правомощията, предоставени с настоящия регламент, и на приложното поле на директиви 2006/48/ЕО, 2006/49/ЕО, 2002/87/ЕО, Регламент (ЕО) № 1781/2006, Директива 94/19/ЕО и, доколкото тези актове са приложими за кредитните и финансови институции и компетентните органи, които упражняват надзор върху тях, в рамките на съответните части от директиви 2005/60/ЕО, 2002/65/ЕО, 2007/64/ЕО и 2009/110/ЕО, включително на всички директиви, регламенти и решения, основаващи се на тези актове, и на всеки друг правно обвързващ акт на Съюза, с който се възлагат задачи на Органа“.

11. В член 4, точка 2, подточка iii) като „компетентни органи“ се определят: „по отношение на схемите за гарантиране на депозити — органите, които управляват схемите за гарантиране на депозити съгласно Директива 94/19/ЕО, или, когато дейността на схемите за гарантиране на депозити се управлява от частно дружество — публичният орган, отговарящ за надзора върху тези схеми съгласно посочената директива“.

12. Член 16 предвижда: „1. С цел налагане на последователни, ефикасни и ефективни надзорни практики в рамките на ЕСФН и осигуряване на общо, еднакво и последователно прилагане на правото на Съюза, Органът издава насоки и препоръки, чиито адресати са компетентните органи или финансовите институции. […] 3. Компетентните органи и финансовите институции полагат всички усилия за спазване на тези насоки и препоръки. В срок от два месеца от издаването на насока или препоръка всеки компетентен орган посочва дали спазва или възнамерява да спазва тази насока или препоръка. В случай че компетентен орган не спазва или не възнамерява да спазва тази насока или препоръка, той информира Органа, като излага причините за това. Органът оповестява факта, че отделен компетентен орган не спазва или не възнамерява да спазва тази насока или препоръка. Органът също така може да вземе решение за всеки отделен случай да публикува причините за неспазване на тази насока или препоръка, посочени от компетентния орган. Компетентният орган се уведомява предварително за това публикуване. Ако това се изисква съгласно съответната насока или препоръка, финансовите институции докладват по ясен и подробен начин дали спазват тази насока или препоръка. […]“.

13. Член 17 гласи: „1. Ако даден компетентен орган не е приложил посочените в член 1, параграф 2 актове или ги е приложил по начин, който изглежда е в нарушение на правото на Съюза, включително утвърдените съгласно членове 10—15 регулаторни технически стандарти и технически стандарти за изпълнение, по-специално като не е гарантирал, че дадена финансова институция отговаря на изискванията, предвидени в посочените актове, Органът действа в съответствие с правомощията, предвидени в параграфи 2, 3 и 6 от настоящия член. 2. По искане от един или повече компетентни органи, от Европейския парламент, от Съвета, от Комисията или от Групата на участниците от банковия сектор или по своя собствена инициатива и след като уведоми за това съответния компетентен орган, Органът може да разследва предполагаемото нарушение или неприлагане на правото на Съюза. […] 3. Най-късно два месеца след началото на разследването, Органът може да отправи до съответния компетентен орган препоръка, посочваща действията, чието предприемане е необходимо за спазване на правото на Съюза. В срок от десет работни дни след получаване на препоръката компетентният орган уведомява Органа за стъпките, които е предприел или възнамерява да предприеме, за да гарантира спазването на правото на Съюза. 4. Ако компетентният орган не започне да спазва правото на Съюза в срок от един месец след получаване на препоръката на Органа, Комисията може, след като е била уведомена от Органа или по своя собствена инициатива, да представи официално становище, в което се изисква компетентният орган да предприеме действията, необходими за спазване на правото на Съюза. В официалното становище на Комисията се взема предвид препоръката на Органа. Комисията представя такова официално становище не по-късно от три месеца след приемането на препоръката. Комисията може да удължи този срок с един месец. Органът и компетентните органи предоставят на Комисията цялата необходима информация. 5. В срок от десет работни дни след получаването на посоченото в параграф 4 официално становище компетентният орган уведомява Комисията и Органа относно мерките, които е предприел или възнамерява да предприеме, за да се съобрази с това официално становище. 6. Без да се засягат правомощията на Комисията по член 258 ДФЕС, ако даден компетентен орган не се съобрази с посоченото в параграф 4 официално становище в предвидения в него срок и ако е необходимо да бъдат предприети навременни действия за отстраняване на последиците от неспазването на законодателството, за да се запазят или възстановят неутралните условия на конкуренция на пазара или да се гарантира правилното функциониране и целостта на финансовата система, Органът може, ако съответните изисквания, предвидени в посочените в член 1, параграф 2 актове, се прилагат пряко по отношение на финансовите институции, да приеме индивидуално решение, чийто адресат е отделна финансова институция, в което се изисква тя да предприеме необходимите действия за спазване на своите задължения съгласно правото на Съюза, включително прекратяване на възприетата практика. Решението на Органа е в съответствие с представеното съгласно параграф 4 официално становище на Комисията. 7. Решения, приети съгласно параграф 6, имат предимство пред всякакво предишно решение, прието по същия въпрос от компетентните органи. При предприемане на действия във връзка с въпроси, които са предмет на официално становище по параграф 4 или на решение по параграф 6, компетентните органи се съобразяват с официалното становище или решението, в зависимост от случая. […]“.

14. Съгласно член 26, параграф 2: „Член 16 относно правомощията на Органа да приема насоки и препоръки се прилага по отношение на схемите за гарантиране на депозитите“.

Б. Националното право

15. Препращам към възпроизведените в точки 8—25 от решение Кантарев български закони.

16. Ще посоча само че член 23, алинеи 1 и 5 от Закона за гарантиране на влоговете в банките ( 8 ) предвижда: „1. Фондът изплаща задължения на съответната банка към нейни вложители до гарантираните размери, когато [БНБ] е отнела издадената лицензия за банкова дейност на търговската банка. […] 5. Изплащането на суми от фонда започва не по-късно от 20 работни дни от датата на решението на [БНБ] по ал. 1“.

II. Фактите по спора и преюдициалните въпроси

17. През 2008 г., 2010 г. и 2011 г. между ищцата BT и КТБ са сключени три договора за безсрочен депозит — в EUR и български лева (BGN) — които са защитени от Фонда за гарантиране на влоговете в банките (наричан по-нататък „Фондът“) до 196000 BGN на едно лице.

18. Положението на КТБ през 2014 г. и действията на националните органи са описани по следния начин в решение Кантарев (т. 27 и 28): „След като КТБ изпада в ликвидна криза вследствие на масово изтегляне на депозитите в нея, на 20 юни 2014 г. нейните представители внасят в БНБ искане тази кредитна институция да бъде поставена под специален надзор. Те също така уведомяват БНБ, че КТБ е преустановила разплащанията и всички банкови операции. С решение на Управителния съвет на БНБ от същата дата КТБ е поставена под специален надзор за срок от три месеца. Изпълнението на задълженията на тази кредитна институция е спряно, а дейността ѝ е ограничена. Назначени са квестори, на които БНБ възлага да осигурят оценка на активите и пасивите на посочената институция от независим външен одитор. […] При тази оценка се установява, че финансовият резултат на КТБ представлява загуба и че тя не отговаря на капиталовите изисквания, предвидени от правната уредба на Съюза. Ето защо с решение от 6 ноември 2014 г. БНБ, първо, отнема лиценза на КТБ, второ, приема, че следва да бъдат предприети действия за откриване по отношение на нея на производство по несъстоятелност, и трето, решава, че следва да бъде уведомен Фондът“.

19. С решение на Управителния съвет на БНБ от 30 юни 2014 г., считано от 1 юли 2014 г., са намалени лихвените проценти по депозитите в КТБ до средния пазарен размер и е приета скала на стандартните лихвени проценти ( 9 ).

20. На 1 август 2014 г. Европейската комисия изпраща официалното уведомително писмо до министъра на финансите на България в рамките на процедура по член 258 ДФЕС заради неправилно транспониране на Директива 94/19/ЕО и неспазване на член 63 ДФЕС ( 10 ).

21. С решение от 16 септември 2014 г. Управителният съвет на БНБ продължава мерките за надзор до 20 ноември 2014 г.

22. На 17 октомври 2014 г. на основание член 17, параграф 3 от Регламент № 1093/2010 ЕБО отправя Препоръка EBA/REC/2014/02 до БНБ и Фонда. В нея се посочва, че БНБ е нарушила правото на Съюза, като не е извършила необходимото за установяване на неналичността на депозитите в съответствие с член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19, взела е решение да преустанови изпълнението на всички задължения и не е позволила достъп на вложителите до гарантираните депозити.

23. Съгласно съображение 27 от тази препоръка решението на БНБ от 20 юни 2014 г. да постави КТБ под специален надзор и да преустанови изпълнението на задълженията ѝ е равнозначно на установяване на неналичността на депозитите по смисъла на член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 и следователно Фондът е трябвало да изплати гарантирания размер на неналичните депозити.

24. Изплащането на депозитите на ищцата е извършено при условия, аналогични на посочените в решение Кантарев ( 11 ), като съгласно данните, предоставени от запитващата юрисдикция, Фондът ѝ е изплатил гарантирания размер на депозитите ѝ в КТБ на стойност 196000 BGN, заедно със съответните лихви за периода от 30 юни до 6 ноември 2014 г. Останалите депозити, на които тя е титуляр — в размер на 44070 BGN (приблизително 22500 EUR) — са вписани в списъка на приетите вземания в производството по несъстоятелност, с поредност на удовлетворяване съгласно приложимото българско законодателство.

25. На 7 март 2015 г. Софийски апелативен съд (България) определя 20 юни 2014 г. като начална дата на неплатежоспособността на КТБ, тъй като към този момент собственият капитал на КТБ е станал отрицателна величина.

26. Процедурата за нарушение, започната от Комисията срещу България, е закрита на 10 декември 2015 г.

27. BT предявява пред запитващата юрисдикция иск за обезщетение ( 12 ) за вредите, произтичащи пряко и непряко от действията и бездействията на БНБ във връзка с намесата ѝ по отношение на КТБ, които според ищцата нарушават правото на Съюза.

28. Исковата молба съдържа две искания: — На първо място, за заплащане на законната лихва за периода от 30 юни до 4 декември 2014 г. върху гарантирания размер на депозитите в КТБ, която възлиза на 8627,96 BGN (приблизително 4400 EUR). Като основание за това искане ищцата посочва бездействието на БНБ — в качеството ѝ на компетентен орган — да установи, че тези депозити са били неналични, считано от 30 юни 2014 г., с което БНБ е нарушила Директива 94/19 и незаконосъобразно е забавила плащането на депозитите до 4 декември 2014 г. — На второ място, за заплащане на 44070 BGN (приблизително 22500 EUR), тоест на сумата по депозитите в КТБ над гарантирания размер. Действията на БНБ ускорили неплатежоспособността на КТБ и възможностите за получаване на тази сума в рамките на националното производство по несъстоятелност били изключително малки, което представлявало нарушение на членове 17 и 52 от Хартата на основните права на Европейския съюз.

29. За да може да се произнесе по тези искания, Административен съд София-град отправя до Съда преюдициално запитване, включващо различни въпроси, от които по-долу възпроизвеждам само тези, до които се отнася анализът ми: „[…] 2) Следва ли от съображение 27 от Регламент (ЕС) № 1093/2010 г. […], че издадената препоръка на основание чл. 17, параграф 3 от регламента, при обстоятелствата по главното производство, с която е установено допуснато нарушение на правото на ЕС от националната централна банка на държава членка във връзка със сроковете за плащане на гарантираните депозитите на вложителите в конкретна кредитна институция: – поражда право за вложителите в същата кредитна институция да се позовават на препоръката пред национален съд за да обосноват иск за вреди от същото нарушение на правото на ЕС, предвид изричното правомощие на Европейския банков орган да установява нарушение на правото на Европейския съюз и, че вложителите не са и не могат да бъдат адресати на препоръката и за същите не поражда пряко правни последици; – е валидна по отношение на изискването нарушената норма да установява ясни и безусловни задължения, предвид, че чл. 1, параграф 3, буква i) от Директива 94/19/ЕО […], тълкуван във връзка със съображения 12 и 13 от същата директива, не съдържа всички елементи, необходими за да възникне ясно и безусловно задължение за държавите членки и не поражда пряко права за вложителите, както и, че тази директива предвижда минимално ниво на хармонизация, което не включва елементите, въз основа на които да се извърши установяването на неналичен депозит препоръката не е обоснована с други ясни и безусловни норми по правото на ЕС за тези елементи, в това число относно: преценката на недостига на ликвидност и липсата на близка перспектива за плащане; съществуващо задължение за прилагане на мерки за ранна намеса и за поддържане на кредитната институция като действаща? – предвид предмета — гарантиране на депозитите, е валидна по отношение на националната централна банка, която няма отношение към националната схема за гарантиране на депозитите и не е компетентен орган по чл. 4, параграф 2, буква vi) от Регламент (ЕС) № 1093/2010, и правомощието на Европейския банков орган по чл. 26, параграф 2 от същия регламент — да издаде препоръки по отношение на схемата за гарантиране на депозитите? […] 4) Следва ли от тълкуването на чл. 10, параграф 1 във връзка с чл. 1, параграф 3, буква i) от и чл. 7, параграф 6 от Директива 94/19/ЕО и правните положения, изведени в решение от 21 декември 2016 г., Vervloet и други, ECLI:EU:C:2016:975, т. 82—84 на Съда на ЕС, че в обхвата на нормите на директивата попадат и вложители, – чиито депозити не са изискуеми на основание договори и законови разпоредби за периода от преустановяване на плащанията от кредитната институция до отнемането на лиценза ѝ за банкова дейност, в това число съответният вложител не е изразил воля за настъпване на тази изискуемост, – които са се съгласили с клауза, предвиждаща изплащането на гарантирания размер на депозитите по реда на националното законодателство на държавата членка и конкретно след отнемането на лиценза на кредитната институция, която държи депозитите и което условие е спазено и – посочената клауза в договорите за депозити има силата на закон между страните съгласно националното законодателство на държавата членка? Следва ли от разпоредбите на тази директива или от друга норма по правото на ЕС, че националният съд не следва да съобрази подобна клауза в договорите за депозити и да разгледа иск на вложител за лихви от неизплащане в срок на гарантирания размер на депозитите по същите договори при условията на извъндоговорната отговорност за вреди от нарушение на правото на ЕС и на основание чл. 7, параграф 6 от Директива 94/19?“.

III. Производството пред Съда

30. Преюдициалното запитване постъпва в Съда на 6 август 2018 г.

31. Писмени становища представят БНБ и Комисията, като не е счетено за необходимо провеждането на съдебно заседание.

32. В отговор на въпрос, поставен от Съда след постановяването на решение Кантарев, на 9 ноември 2018 г. запитващата юрисдикция посочва, че поддържа преюдициалното си запитване, тъй като продължава да храни съмнения по-специално относно задължението да се вземе предвид Препоръка EBA/REC/2014/02.

IV. Анализ

А. Неналичност на депозитите, определяне кои депозити могат да бъдат изплатени и изплащане на депозитите (четвърти преюдициален въпрос)

33. Най-общо казано, запитващата юрисдикция иска да установи дали гаранцията, предвидена в Директива 94/19 (член 1, точка 3, подточка i) във връзка с член 7, параграф 6 и член 10), се отнася и до вложители: — чиито депозити не са изискуеми на основание договори и законови разпоредби за периода от преустановяване на плащанията от кредитната институция до отнемането на лиценза ѝ за банкова дейност, като съответният вложител не е изразил воля за настъпване на тази изискуемост, — които са се съгласили с клауза със силата на закон между страните, предвиждаща изплащането на гарантирания размер на депозитите по реда на законодателството на държавата членка, по-конкретно след отнемането на лиценза на кредитната институция, която държи депозитите.

34. При утвърдителен отговор запитващата юрисдикция поставя въпроса дали трябва да не приложи такава договорна клауза при разглеждането на иск за обезщетение за вреди, претърпени поради забавеното плащане — по смисъла на Директива 94/19 — на гарантирания размер на депозитите.

35. Решение Кантарев се отнася до иск за обезщетение за вреди, претърпени от лице, чиито депозити в КТБ несъмнено са били платими (изискуеми) още към момента на установяването на неналичността на депозитите. Напротив, в разглеждания понастоящем случай въпросът е да се установи дали същите разпоредби от Директива 94/19 осигуряват защита и за вложител, чиито депозити в КТБ не са били платими към посочения момент.

36. Подробният анализ на въведения с Директива 94/19 механизъм за гарантиране на депозитите според мен позволява да се изясни и да се приложи адекватно практиката, установена с решение Кантарев.

37. Прибягването до националните схеми за гарантиране на депозитите (наричани по-нататък „СГД“) се извършва съгласно процедура, чиито съществени елементи са уредени от Директива 94/19. Нейната цел е двойна: да се защитят вложителите ( 13 ) и да се гарантира стабилността на банковата система ( 14 ).

38. Процедурата, позволяваща гарантирането на банковите депозити, става по-разбираема, ако в рамките ѝ се разграничат три етапа: — Първоначален — за установяване на неналичността на депозитите в дадена банка, като това е задача на националния компетентен орган. — Междинен — през който се идентифицират депозитите, които трябва да бъдат изплатени от СГД. — Краен етап — през който СГД изплаща гарантираните депозити на техните титуляри.

1. Първоначален етап

39. Националният компетентен орган трябва да реши дали депозитите в дадена финансова институция са налични или не. За да се вземе това решение, член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 изисква: — Депозитите да са „дължим[и] и платим[и], но [да] не [са] бил[и] платен[и] от кредитна институция, съгласно правните и договорни условия, приложими към [тях]“ ( 15 ). — Националният компетентен орган да установи, че „по [негово] виждане съответната кредитна институция изглежда неспособна за момента, по причини, които са пряко свързани с нейното финансово състояние, да изплати депозита и, че не съществува близка перспектива тя да бъде в състояние да го направи“.

40. Срокът, в който националният компетентен орган трябва да приеме това първоначално решение, е много кратък: „не по-късно от пет работни дни[,] след като са се уверили за първи път, че дадена кредитна институция не е изплатила депозити, които са дължими и изискуеми“.

41. В решение Кантарев са разяснени различни аспекти на уредбата на този първоначален етап, като следва да се припомни следното: — Член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 предоставя права на частноправните субекти ( 16 ) и има директен ефект, макар да оставя известна свобода на преценка на държавите членки във връзка с определянето на органа, компетентен да установява неналичността на депозити и да определя финансовото положение на съответната кредитна институция ( 17 ). — Компетентният орган трябва да установи, че депозитите са неналични, колкото е възможно по-скоро и не по-късно от пет работни дни, след като се е уверил за първи път, че дадена кредитна институция не е изплатила депозити, които са дължими и изискуеми. Това задължение е безусловно и достатъчно точно ( 18 ). — Неналичността на депозитите трябва да се установи с изричен акт на компетентния национален орган и не може да бъде извеждана от други актове на националните органи ( 19 ). — Срокът ( 20 ) от пет дни за установяване на неналичността е императивен и не е предвидена никаква възможност за дерогиране, поради което националният орган също не може да въвежда изключения ( 21 ). — Решението депозитите да се приемат за неналични зависи единствено от условията („необходими и достатъчни“) по член 1, точка 3, подточка i), първа алинея от Директива 94/19 ( 22 ). Затова то не може да зависи от неплатежоспособността на кредитната институция, нито от отнемането на банковия ѝ лиценз ( 23 ).

42. В решение Кантарев обаче не е разгледан въпросът, отправен понастоящем от запитващата юрисдикция: дали определението за „неналичен депозит“ обхваща и такъв, който заради определена договорна клауза не е нито дължим, нито платим, защото договорът препраща към националния закон, съгласно който депозитът става изискуем само в случай на отнемане на банковия лиценз.

43. Според мен депозит с тези характеристики не може да се квалифицира като „неналичен депозит“ в този първоначален етап на процедурата. Депозит, който не е нито дължим, нито платим по силата на законовите и договорни условия, приложими съгласно националното право, не може да се разглежда от националния компетентен орган като неналичен депозит.

44. Ключът за изясняването кога даден депозит е дължим и платим се крие преди всичко в договорното отношение между финансовата институция и нейния клиент. Ако те се договорят, че финансовата институция няма задължение да изплати на клиента неговия депозит до определен момент, не би могло да се говори за дължимост и изискуемост, ако този момент още не е настъпил.

45. Ето защо депозит с тези характеристики не може сам по себе си да доведе кредитната институция до „финансовото състояние“, посочено в член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19, определящо за невъзможността ѝ да изплати депозитите.

46. Наред обаче с депозитите във финансовата ниституция, които не са дължими, нито платими към даден момент, ще има и много депозити, намиращи се в това положение. Ето защо е „достатъчно да се констатира, че посочената кредитна институция не е изплатила някои депозити и че са изпълнени условията, посочени в член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19, за да се обявят за неналични всички депозити в тази институция“ ( 24 ).

47. В обобщение, установяването на неналичността „е свързан[о] с обективното финансово положение на кредитната институция и се отнася общо до всички депозити в тази институция, а не до всеки един от тях“ ( 25 ).

2. Междинен етап

48. През втория етап от процедурата националният компетентен орган трябва да прецени кои депозити трябва да бъдат изплатени от СГД ( 26 ).

49. В това отношение Директива 94/19 предвижда: — че се изключват (тоест няма да се изплащат) депозитите, направени от други кредитни институции от тяхно име и за тяхна собствена сметка, собствените средства на финансовите институции и депозитите, произтичащи от сделки, във връзка с които има присъда за пране на пари (член 2), — че държавите членки могат да предвидят определени вложители или депозити да бъдат изключени от гаранция или да бъдат гарантирани на по-ниско ниво (член 7, параграф 2). Те трябва да направят това в съответствие със списъка, съдържащ се в приложение I към Директива 94/19 ( 27 ). Не е известно дали България се е възползвала от тази възможност.

50. СГД трябва да изплати (разбира се, до съответните гарантирани размери) всички депозити в банка, за която е установена неналичност на депозитите, освен обхванатите от някое от изключенията. От тази предпоставка произтичат няколко последици за настоящия случай.

51. На първо място, както вече посочих, установяването на неспособността за изплащане на депозитите зависи само от условията по член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19. Нито тази, нито която и да е друга разпоредба от Директивата не позволява това установяване да бъде поставено в зависимост от допълнителни или различни условия.

52. В решение Кантарев се отхвърля възможността установяването на неналичността на депозитите да зависи от това да е направено предварително искане за плащане, което не е изпълнено (т. 81), от неплатежоспособността на кредитната институция или от отнемането на банковия ѝ лиценз (т. 51), или от предварителното поставяне под специален надзор от страна на банковите органи (т. 60).

53. Национална правна уредба, налагаща тези или други условия, различни от посочените в член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19, би нарушавала последната разпоредба, както и член 10, параграф 1 от Директива 94/19.

54. На второ място, неналичността се установява от компетентния орган, след като е преценил затрудненията, които кредитната институция има при изплащането на депозитите заради финансовото си състояние. Въпреки че — както също вече посочих — не би било логично за приемането на това решение да се отчитат само депозитите, които трябва да бъдат изплатени в бъдещ момент, преценката на компетентния орган — щом бъде трансформирана в решение — засяга всички депозити в тази кредитна институция ( 28 ).

55. От това следва, че считано от този момент, общото правило е изплащане на всички депозити във финансовата институция, независимо от тяхната дължимост и изискуемост (с изключение на изчерпателно изброените в член 2 от Директива 94/19).

56. Казано по друг начин, подлежат на изплащане както дължимите и платими депозити, така и тези, които нямат тези две характеристики, когато институцията се е оказала в обективно финансово положение на неспособност за изпълнение на задълженията си за изплащане на депозитите. Това положение засяга както миналите и настоящите ѝ задължения (дължими и платими депозити), така и бъдещите (депозити, които не са дължими, нито платими).

57. Така на междинния етап всички депозити в институцията трябва да бъдат установени от компетентния орган, за да може СГД евентуално да пристъпи към изплащането им впоследствие. Това тълкуване на член 1, точка 3, подточка i) и на член 10, параграф 1 от Директива 94/19 в най-голяма степен съответства на целите на Директива 94/19 (защита на вложителите и гарантиране на стабилността на финансовата система).

58. Ако недължимите и неплатими депозити в дадена кредитна институция, която е включена в СГД, не подлежаха на изплащане в този момент чрез механизма за гарантиране, вложителите биха били изложени на опасността да не могат в бъдеще да получат своите спестявания в рамките на производствата по оздравяване и несъстоятелност на кредитната институция в затруднение. Освен това стабилността на финансовата система би била накърнена поради липсата на доверие на клиентите в сигурността на техните депозити в средно- и дългосрочен план.

3. Краен етап

59. През този етап СГД изплаща депозитите. Съгласно член 7, параграф 1а, първа алинея от Директива 94/19 сумата, чието изплащане е гарантирано от държавите членки, възлиза на 100000 EUR.

60. Изплащането трябва да се извърши в кратък срок (20 дни) ( 29 ), за да не бъдат вложителите лишени от спестяванията си и поради това да не могат да поемат ежедневните си разходи. Стабилността на банковата система също изисква бързо изплащане ( 30 ).

61. Изплащането на депозитите от СГД не е обвързано с евентуалните производства по оздравяване и несъстоятелност на кредитната институция, тъй като само по този начин то би могло да се извърши бързо, в срок от 20 дни от решението за неналичност ( 31 ). Съмненията, които би могло да предизвика в това отношение съображение 12 от Директива 2009/14 ( 32 ), са разсеяни от Съда, който приема, че тези производства не оказват влияние върху неналичността на депозитите, нито върху изплащането им ( 33 ).

62. Изплащането на депозитите не може да се постави в зависимост и от условието да е направено предварително искане за плащане, което не е изпълнено ( 34 ). В член 10, параграф 3 от Директива 94/19 се уточнява, че СГД не може да използва срока за плащане от 20 дни, за да откаже предимството на гаранция на вложител, който не е бил в състояние да предяви навреме правата си за плащане по гаранция.

63. Ако СГД не спази срока от 20 дни за изплащане на гарантираните депозити, вложителите могат да претендират и за заплащане на съответните лихви ( 35 ).

4. Съдебна защита и предимство на правото на Съюза

64. Съгласно член 7, параграф 6 от Директива 94/19 „държавите членки осигуряват правото на вложителя на компенсация да може да бъде предмет на действие от страна на вложителя срещу схемата за гарантиране на депозитите“.

65. Следователно вложителите могат да използват способите за защита, които са им предоставени от вътрешното право, за да искат отмяна на решенията и защита срещу бездействията на СГД и за да претендират за обезщетение за причинените им от нея вреди.

66. Припомням, че според Съда член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 „има директен ефект и представлява правна норма, целяща да се предоставят на частноправните субекти права“ ( 36 ).

67. Когато сезират националните съдилища, вложителите могат да се позовават на принципа на предимство на правото на Съюза. Съгласно този принцип националният съд трябва да не приложи националните разпоредби, които противоречат на Директива 94/19 ( 37 ): за целите на настоящото производство той е длъжен да не прилага национална разпоредба, която противоречи на член 1, точка 3, подточка i) от Директивата ( 38 ).

68. Това задължение съществува независимо от това дали българският законодател е транспонирал посочената разпоредба от Директива 94/19 във вътрешното право ( 39 ).

69. Принципът на предимство на правото на Съюза предполага също така, че когато вътрешната разпоредба, която е несъвместима с правото на Съюза, е включена в съдържанието на договорна клауза, националният съд може да приеме, че последиците от несъвместимостта на вътрешната разпоредба с правото на Съюза важат и за тази клауза. Няма значение дали твърденията на страните в този смисъл се съдържат в искова молба, с която се предявява иск за обезщетение за причинените вреди, или са изложени във връзка с друг вид съдебно производство.

70. В разглеждания случай нищо не пречи националният съд да приложи принципа на предимство на правото на Съюза: а) ако националната разпоредба поставя задължението на СГД да изплати на титулярите депозитите, които все още не са дължими, нито платими, в зависимост от условието за предварително отнемане на лиценза на съответната финансова институция, чиито депозити са обявени за неналични, и б) ако същата правна уредба е пренесена в договорна клауза, която вътрешното право допуска.

5. Обобщение

71. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам следния отговор на четвъртия преюдициален въпрос: „Член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 във връзка с член 7, параграф 6 и член 10 трябва да се тълкува в смисъл, че: — Депозит, който не е дължим, нито платим съгласно приложимите законови и договорни условия, не може да се взема предвид от компетентния орган, за да се установи неналичност на депозитите. — Депозит, който не е дължим, нито платим съгласно приложимите законови и договорни условия, трябва да се разглежда като подлежащ на изплащане депозит, щом като компетентният орган е установил неналичността на депозитите във финансовата институция. — Националният съд е длъжен да не прилага национална разпоредба, която поставя задължението за изплащане на депозитите, които все още не са дължими, нито платими, но са обявени за неналични, в зависимост от условието за предварително отнемане на лиценза на съответната финансова институция. Той е длъжен да не прилага и клауза, която включва в договор за банков депозит посочената национална разпоредба, несъвместима с правото на Съюза.

Б. Втори преюдициален въпрос: тълкуване и валидност на Препоръката на ЕБО

72. Вторият преюдициален въпрос се отнася до Препоръка EBA/REC/2014/02, приета в съответствие с член 17, параграф 3 от Регламент № 1093/2010. Запитващата юрисдикция иска да установи: а) дали, макар да не са нейни адресати, вложителите могат да я изтъкват в производство по иск за обезщетение за вреди, причинени от нарушаването на правото на Съюза, и б) дали е тя е валидна.

1. Препоръките на ЕБО

73. Съгласно член 1, параграф 2 от Регламент № 1093/2010 ЕБО е компетентен да се намесва във връзка с прилагането на директивите на Съюза относно СГД ( 40 ).

74. При упражняването на това правомощие ЕБО може да се обръща до „[националните] компетентни органи“ в областта на гарантирането на депозитите ( 41 ). Съгласно съображение 20 от Регламент № 1093/2010 той трябва да прави това, за да се насърчи последователен подход и да се осигури равнопоставеност и справедливо третиране на вложителите в Съюза.

75. Правомощията на ЕБО във връзка с СГД се изразяват във възможността: — да приема регулаторни технически стандарти или технически стандарти за изпълнение ( 42 ), — да издава препоръки (и насоки), чиито адресати са компетентните органи или финансовите институции, относно прилагането на правото на Съюза в областите, които не са обхванати от регулаторните технически стандарти или техническите стандарти за изпълнение ( 43 ). Изрично е предвидено, че това правомощие се прилага по отношение на СГД ( 44 ), — да реагира — в рамките на правомощията си — срещу евентуално нарушение на правото на Съюза ( 45 ), ако националният орган не го прилага или го прилага неправилно ( 46 ).

76. Препоръките на ЕБО не са правно обвързващи. Както личи от наименованието им, те не налагат задължение, а съдържат само покана за действие. Те са обхванати от категорията, посочена в член 288, пета алинея ДФЕС ( 47 ).

77. Въпреки това член 16, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1093/2010 изисква компетентните органи и финансовите институции да полагат всички усилия за спазване на тези препоръки.

78. Разбирани по този начин, тези препоръки пораждат определени правни последици, макар да нямат задължителен характер: в срок от два месеца националните компетентни органи трябва да посочат дали спазват, възнамеряват да спазват, или пък няма да спазват съответната препоръка. В последния случай те трябва да изложат пред ЕБО причините за решението си (член 16, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1093/2010), като ЕБО оповестява факта на неспазването и публикува тези причини ( 48 ).

79. Препоръките на ЕБО, издадени на основание член 17, параграф 3 от Регламент № 1093/2010, имат специфики, които ги отличават от тези по член 16: — Последните (тези по член 16) имат общ характер и при тях се изисква органът, до който са отправени, да даде обяснения, ако не се съобрази с тях („comply or explain“) ( 49 ). — За разлика от тях препоръките по член 17, параграф 3 имат индивидуален характер, което ги доближава до решенията (но не ги приравнява на тях), и е предвидена ad hoc процедура относно последиците от неизпълнението им.

80. Ако не спазва препоръките по член 17, параграф 3 ( 50 ), националният орган, който е техен адресат, рискува срещу него да бъде започната процедурата при неспазване на правото на Съюза, за която ще стане въпрос по-нататък. В известен смисъл тези препоръки са (или могат да станат) първа стъпка от тази процедура ( 51 ), която ЕБО провежда с подкрепата на Комисията.

81. Освен това в съответствие с член 60 от Регламент № 1093/2010 препоръките по член 17, параграф 3 могат да бъдат обжалвани от заинтересованите лица пред Апелативния съвет на европейските надзорни органи.

82. Неокончателният характер и липсата задължителен характер на препоръките на ЕБО по член 17, параграф 3 от Регламент № 1093/2010 оказват влияние върху възможността за позоваване на тях и върху съдебния контрол спрямо тях. По-специално те не позволяват пряк контрол за законосъобразност посредством жалба за отмяна по член 263 ДФЕС.

83. Това е така, защото съгласно практиката на Съда жалбите за отмяна са допустими само по отношение на задължителни правни актове ( 52 ) в зависимост от действителното им съдържание, контекста на приемането им и правомощията на приелата ги институция ( 53 ).

84. Възможно е обаче позоваване на препоръките на ЕБО във връзка със спор пред националните съдилища, при който трябва да бъдат тълкувани задължителни норми на Съюза, с които препоръките са свързани ( 54 ).

85. Преди да анализирам този въпрос, следва да разгледам процедурата, уредена в член 17, параграфи 1—8 от Регламент № 1093/2010 ( 55 ), при спазване на която с участието на Комисията препоръките на ЕБО се превръщат в задължителни решения.

86. Щом ЕБО забележи евентуално неправилно или недостатъчно прилагане на разпоредби от правото на Съюза от страна на даден национален орган, той му отправя препоръка, посочваща действията, които следва да приеме.

87. Ако националният компетентен орган не се съобрази с тази препоръка и продължи да не спазва правото на Съюза, може да се намеси Комисията. Тя го прави посредством официално становище, в което изисква този орган да предприеме необходимите действия за спазване на правото на Съюза.

88. В крайния етап на процедурата ЕБО може да приеме индивидуално решение, чийто адресат е отделна финансова институция и в което се изисква тя да предприеме необходимите действия за спазване на своите задължения съгласно правото на Съюза, включително прекратяване на възприетата практика, при условие че става въпрос за пряко приложими разпоредби ( 56 ).

89. Решенията на ЕБО през този последен етап трябва да бъдат съобразени с официалното становище на Комисията и имат предимство пред всякакво предишно решение, прието по същия въпрос. Следователно става въпрос за правни актове със задължителна сила за финансовите институции адресати и също за националните компетентни органи, до които е отправено официалното становище на Комисията ( 57 ).

2. Препоръка EBA/REC/2014/02 пред националния съд

90. Запитваща юрисдикция има съмнения дали вложител (в настоящия случай — ВТ) може да се позове на Препоръка EBA/REC/2014/02 в производството срещу БНБ, образувано по негова инициатива.

91. Както вече посочих, Препоръка EBA/REC/2014/02, издадена в съответствие с член 17, параграф 3 от Регламент № 1093/2010, е отправена до БНБ и до Фонда, указвайки им подходящите действия, за да бъде спазена Директива 94/19 и да се сложи край на нарушението на член 1, точка 3, подточка i) от нея.

92. Преди да бъде отправена Препоръка EBA/REC/2014/02, Комисията вече е открила процедура за нарушение (по член 258 ДФЕС) срещу България и е изпратила официално уведомително писмо до тази държава членка (на 1 август 2014 г.), без процедурата за нарушение да продължи впоследствие ( 58 ).

93. Следователно Препоръка EBA/REC/2014/02 не е била последвана от официално становище на Комисията, поради което ЕБО също не е приел решение по член 17, параграф 6 от Регламент № 1093/2010 ( 59 ).

94. Според запитващата юрисдикция е съмнително дали Препоръка EBA/REC/2014/02 е съвместима с правото на Съюза (Директива 94/19 и Регламент № 1093/2010). За да разсея тези съмнения, ще разгледам както възможността за позоваване по принцип на препоръките на ЕБО пред националните съдилища, така и възможността за позоваване на разглежданата понастоящем препоръка.

а) Възможността за позоваване по принцип и преюдициалният въпрос за валидност

95. Според постоянната практика на Съда „въпреки че препоръките нямат обвързващо действие, националните съдилища са длъжни да ги вземат предвид при разрешаването на разглежданите от тях спорове, по-конкретно когато препоръките изясняват тълкуванието на национални разпоредби, приети с оглед на изпълнението им, или когато имат за цел да допълнят разпоредби на Съюза с обвързващ характер“ ( 60 ).

96. Споделям схващането на генералния адвокат Bobek ( 61 ), че задължението на националните съдилища да „вземат предвид“ препоръките, когато трябва да се произнесат по спорове, при които прилагат свързани с тях задължителни разпоредби от правото на Съюза, не съвпада със задължението за „съответстващо тълкуване“ по смисъла на решение Von Colson и Kamann ( 62 ).

97. Ако националните съдилища трябва да вземат предвид препоръките (също и издаваните от ЕБО), за да приложат задължителни разпоредби от правото на Съюза в държавите членки, логично е те да могат да отправят до Съда преюдициални запитвания относно тълкуването на съдържанието им ( 63 ). Могат ли обаче да правят това, за да поставят под въпрос валидността на препоръките?

98. На пръв поглед, тъй като не е възможен пряк контрол за законосъобразност на препоръка посредством жалба за отмяна, би могло да се помисли, че не е възможен и непряк контрол за законосъобразност, тоест посредством преюдициално запитване относно нейната валидност. Би ли имало смисъл да се приеме за невалиден акт, който не поражда задължителни правни последици?

99. Ако не греша, досега ( 64 ) Съдът не се е произнесъл по категоричен начин в това отношение. В решение Grimaldi като че ли имплицитно се приема възможността за преюдициални въпроси относно валидността на препоръките ( 65 ), а генералният адвокат Bobek изрично приема тази възможност ( 66 ).

100. По мое мнение най-последователно би било да се приеме възможността за отправяне на преюдициални въпроси относно валидността на препоръките, ако се изхожда от предпоставката, че националният съд трябва да ги взема предвид при тълкуването на задължителни разпоредби от правото на Съюза. Не би било логично за целите на тълкуването този национален съд да трябва да се придържа към препоръка, относно чиято валидност има съмнения, тъй като смята именно че е несъвместима с правото на Съюза (преценка, която той не следва да извършва) ( 67 ).

101. Повтарям, че препоръките на ЕБО, отправени на основание член 17, параграф 3 от Регламент № 1093/2010, са едно от нещата, които компетентният съд трябва да отчете, за да разреши спора. Припомням, че в случая става въпрос да се изясни дали нарушението на правото на Съюза е достатъчно съществено и следователно отговаря на едно от трите условия, от които зависи отговорността на съответната държава членка за нарушение на правото на Съюза ( 68 ).

102. Националният съм може да вземе предвид препоръка на ЕБО при разрешаването на спор само ако нейното съдържание съответства на разпоредбите на правото на Съюза, чието прилагане тя може да улесни. Ако националният съд счита, че това не е така (какъвто е настоящият случай), той има право да отправи преюдициално запитване до Съда, който единствен е компетентен да установи тази несъвместимост.

б) Съмнения на запитващата юрисдикция относно Препоръка EBA/REC/2014/02

103. Според запитващата юрисдикция е съмнително дали Препоръка EBA/REC/2014/02 е съвместима с правото на Съюза, защото: а) тя е отправена до национален орган (БНБ), който не е компетентен да установи неналичността на депозитите по отношение на КТБ, и нейни адресати не са финансовите институции, и б) тя би могла да не съответства на съображение 27 от Регламент № 1093/2010, доколкото член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 не определя ясни и безусловни задължения.

1) Национален орган, компетентен да установи, че депозитите са неналични

104. Съгласно член 4, точка 2, подточка iii) от Регламент № 1093/2010 „компетентни органи“ означава „по отношение на схемите за гарантиране на депозити — органите, които управляват схемите за гарантиране на депозити съгласно Директива 94/19/ЕО, или, когато дейността на схемите за гарантиране на депозити се управлява от частно дружество — публичният орган, отговарящ за надзора върху тези схеми съгласно посочената директива“.

105. Освен СГД сред тези органи може да се намира и органът, натоварен с установяването на неналичността на депозитите, който в много държави членки е националната централна банка ( 69 ).

106. От своя страна член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 „оставя на държавите членки свобода на преценка във връзка с определянето на органа, компетентен да установява неналичността на депозити“ ( 70 ).

107. По дело Кантарев запитващата юрисдикция и Съдът констатират, че БНБ е органът, компетентен да установява неналичността на депозитите в съответствие с член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 ( 71 ). Напротив, в настоящия случай запитващата юрисдикция като че ли възприема доводите на БНБ в обратния смисъл ( 72 ).

108. Считано от 25 март 2014 г., с влизането в сила на изменение на Закона за кредитните институции ( 73 ), съгласно член 1, алинея 2, точка 1 от този закон БНБ е компетентен орган в Република България за упражняване на надзор върху банките по смисъла на член 4, параграф 1, точка 40 от Регламент (ЕС) № 575/2013 ( 74 ).

109. Новият закон за гарантиране на влоговете в банките от 2015 г. въвежда в българското право Директива 2014/49, която определя като орган, компетентен да установи неналичността на депозитите, органа, упражняващ пруденциален надзор съгласно Регламент № 575/2013 ( 75 ). Ето защо, считано от 14 август 2015 г., няма съмнение, че БНБ е органът, компетентен в България да установява, че депозитите са неналични.

110. Според Комисията надзорният орган е бил компетентен да установи неналичността на депозитите дори преди 14 август 2015 г.

111. Считам обаче, че до приемането на Директива 2014/49 никоя разпоредба на Съюза не предвижда такова съответствие. В съображение 50 от тази директива се посочва, че „[п]редвид различията в административните практики, свързани със СГД в държавите членки, държавите членки следва да са свободни да решават кой орган да установява неналичност на депозитите“.

112. При това положение запитващата юрисдикция е тази, която трябва прецени дали съгласно българското право, приложимо към момента на извършване на действията на БНБ по отношение на КТБ, органът, компетентен да установи неналичността на депозитите, е бил БНБ.

113. Не трябва да се забравя, че в решение Кантарев Съдът вече е приел, че в случая на КТБ неустановяването на неналичността на депозитите от страна на българските органи съставлява достатъчно съществено нарушение на член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 ( 76 ).

2) Директен ефект на член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19

114. Що се отнася до необходимостта Препоръка EBA/REC/2014/02 да се отнася до пряко приложими изисквания на правото на Съюза (в настоящия случай — на Директива 94/19), това изискване е предвидено в член 17, параграф 6 от Регламент № 1093/2010 само за да може ЕБО да приема решения, чиито адресати са финансовите институции и в които се изисква те да изпълнят задълженията, наложени с разпоредби от правото на Съюза.

115. Последното изречение на съображение 27 от Регламент № 1093/2010 ( 77 ) се отнася до тези окончателни решения на ЕБО, но не и до препоръките, които той може да приема в началото на процедурата. Логично е това да бъде така, когато става въпрос за решение на ЕБО със задължителен характер, но не и когато става дума за препоръка, която не поражда задължителни правни последици.

116. Във всички случаи, както вече посочих, съгласно решение Кантарев член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 има директен ефект, така че както тази разпоредба, така и препоръка относно нея могат да бъдат изтъквани от частноправните субекти пред запитващата юрисдикция ( 78 ). Затова няма основания за съмнения относно този аспект на Препоръка EBA/REC/2014/02.

3. Отражение на решение Кантарев върху Препоръка EBA/REC/2014/02

117. Съгласно Препоръка EBA/REC/2014/02 ( 79 ) БНБ е нарушила член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19, тъй като не е установила неналичността на депозитите в срок от пет дни, считано от момента, в който КТБ е станала неспособна да изплати дължимите и платими депозити.

118. ЕБО счита, че решението на БНБ да постави КТБ под специален надзор и временно да преустанови изпълнението на задълженията ѝ, е равнозначно на установяване на неналичност на депозитите по смисъла на член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19.

119. Решение Кантарев не допуска такова приравняване. Напротив, в него Съдът приема, че неналичността на депозитите трябва да се установи с изричен акт на компетентния национален орган, без да може да бъде извеждана от други актове на националните органи (като например решението на БНБ, с което КТБ е поставена под специален надзор), нито да бъде презумирана въз основа на обстоятелства като тези във въпросното производство ( 80 ).

120. Следователно запитващата юрисдикция не трябва да взема предвид Препоръка EBA/REC/2014/02 в тази ѝ част при тълкуването на правото на Съюза, доколкото последната е несъвместима с член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19.

V. Заключение

121. По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на Административен съд София-град (България), както следва: „1) Член 1, точка 3, подточка i) във връзка с член 7, параграф 6, и член 10 от Директива 94/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 1994 година относно схемите за гарантиране на депозити трябва да се тълкува в смисъл, че: – Депозит, който не е дължим, нито платим съгласно приложимите законови и договорни условия, не може да се взема предвид от компетентния орган, за да се установи неналичност на депозитите. – Депозит, който не е дължим, нито платим съгласно приложимите правни и договорни условия, трябва да се разглежда като подлежащ на изплащане депозит, щом като компетентният орган е установил неналичността на депозитите във финансовата институция. – Националният съд е длъжен да не прилага национална разпоредба, която поставя задължението за изплащане на депозитите, които все още не са дължими, нито платими, но са обявени за неналични, в зависимост от изпълнението на условието за предварително отнемане на лиценза на съответната финансова институция. Той е длъжен да не прилага и клауза, която включва в договор за банков депозит посочената национална разпоредба, несъвместима с правото на Съюза. 2) Препоръка на Европейския банков орган, отправена на основание член 17, параграф 3 от Регламент (ЕС) № 1093/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година за създаване на Европейски надзорен орган (Европейски банков орган), за изменение на Решение № 716/2009/ЕО и за отмяна на Решение 2009/78/ЕО на Комисията, е едно от нещата, които компетентният съд трябва да отчете, за да тълкува Директива 94/19 и да прецени дали нарушението на правото на Съюза е достатъчно съществено по смисъла на практиката на Съда. Въпреки това националният съд може да вземе предвид препоръка от този вид само ако нейното съдържание съответства на разпоредбите на правото на Съюза, чието прилагане тя цели да улесни, като в случай че има съмнения относно съвместимостта ѝ с тези разпоредби, той трябва да отправи до Съда преюдициално запитване за преценка на валидността ѝ. 3) Препоръка EBA/REC/2014/02 от 17 октомври 2014 г. към Българската народна банка и Фонда за гарантиране на влоговете в банките относно необходимите действия за спазване на Директива 94/19 противоречи на член 1, точка 3, подточка i) от тази директива, доколкото в нея се приема, че решението на посочената централна банка да постави кредитна институция под специален надзор и временно да преустанови изпълнението на задълженията ѝ, е равнозначно на установяване на неналичност на депозитите“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: испански.

( 2 ) Административен съд Варна (България).

( 3 ) Директива на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 1994 година относно схемите за гарантиране на депозити (OB L 135, 1994 г., стр. 5; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 163).

( 4 ) Решение по дело C‑571/16, наричано по-нататък „решение Кантарев, EU:C:2018:807.

( 5 ) Препоръка EBA/REC/2014/02 от 17 октомври 2014 г. към Българската народна банка и Фонда за гарантиране на влоговете в банките относно необходимите действия за спазване на Директива 94/19/ЕО (Bulgarian National Bank and Bulgarian Deposit Insurance Fund on action necessary to comply with Directive 94/19/EC; наричана по-нататък „Препоръка EBA/REC/2014/02“).

( 6 ) Директива на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2009 година за изменение на Директива 94/19/ЕО относно схемите за гарантиране на депозити по отношение на гарантирания размер и срока за изплащане (OB L 68, 2009 г., стр. 3). Впоследствие Директива 94/19 е отменена и заменена с нова, но считано едва от 4 юли 2019 г. (вж. член 21 от Директива 2014/49/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 година относно схемите за гарантиране на депозити (ОВ L 173, 2014 г., стр. 149). Някои разпоредби от новата редакция е трябвало да бъдат транспонирани до 3 юли 2015 г. (член 20 от Директива 2014/49). Към момента, релевантен за произнасянето по настоящото дело, само Директива 94/19 (изменена с Директива 2009/14) е била приложима.

( 7 ) Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година за създаване на Европейски надзорен орган (Европейски банков орган), за изменение на Решение № 716/2009/ЕО и за отмяна на Решение 2009/78/ЕО на Комисията (OB L 331, 2010 г., стр. 12).

( 8 ) Този закон е обнародван в ДВ, бр. 49 от 29 април 1998 г., и урежда създаването, функциите и дейността на Фонда за гарантиране на влоговете в банките. Съгласно параграф 1а от допълнителните му разпоредби от 2009 г. (ДВ, бр. 44 от 12 юни 2009 г.) Директиви 94/19 и 2009/14 са транспонирани в българското право с този закон.

( 9 ) До 6 ноември 2014 г. лихвените проценти по депозитите на ищцата се изчисляват в съответствие с това решение. Счита се, че посочените лихвени проценти съответстват на договорно определените.

( 10 ) Процедура за нарушение № 2014/2240. Вж. прессъобщението на Комисията (България трябва да позволи на банковите клиенти да разполагат с парите си) от 25 септември 2014 г., налично на https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/bg/IP_14_1041.

( 11 ) Съгласно точка 30 „[н]а 4 декември 2014 г. българска кредитна институция, на която Фондът е възложил изплащането на депозитите в КТБ, изплаща на г‑н Кантарев сумата 86973,81 лв. (BGN) (около 44465 EUR), включваща лихвите, начислени към 6 ноември 2014 г., на която дата е отнет лицензът на КТБ, а именно 2673,81 BGN. В това отношение за периода до 1 юли 2014 г. лихвеният процент, приложен към депозита на ищеца в главното производство, е съгласно договорените условия, докато за периода от тази дата до 6 ноември 2014 г. е приложен лихвеният процент, определен с решение на Управителния съвет на БНБ от 30 юни 2014 г. за намаляване на лихвените проценти по депозити на КТБ“.

( 12 ) Искът е предявен в съответствие с българското законодателство относно отговорността за вреди от административна дейност.

( 13 ) В заключението си по дело Anisimovienė и др. (C‑688/15 и C‑109/16, EU:C:2017/475, т. 85) поддържам, че „ключът за изясняване на понятието „депозит“, използвано в Директива 94/19, е в задължението за изплащане. Присъщо на договора за депозит е, че едно лице получава нещо чуждо със задължението да го пази и върне. Освен това не следва да се забравя, че основната цел на Директива 94/19 е да защитава вложителите в случаите на несъстоятелност на кредитните институции. Следователно става въпрос преди всичко да се гарантира на вложителите, че тази несъстоятелност няма да направи невъзможно изплащането (поне до определен размер) на техните средства, за чието връщане кредитната институция е правно задължена“.

( 14 ) Решение от 22 март 2018 г., Anisimovienė и др. (C‑688/15 и C‑109/16, EU:C:2018:209, т. 83), и решение Кантарев, точка 56: Директивата цели да „се избегнат масовите изтегляния на банкови депозити не само от кредитна институция в затруднение, но също така и от стабилни институции, след загуба на общественото доверие в стабилността на банковата система“.

( 15 ) Текстовете на тази разпоредба на различните езици съдържат в определена степен различни нюанси. Сред разгледаните от мен текстове в този на испански език е използван изразът „depósito que haya vencido y sea pagadero [депозит, който е дължим и платим]“, като в същия смисъл са и текстовете на английски („deposit that is due and payable“), италиански („deposito dovuto e pagabile“) и немски език („eine Einlage, die […] zwar fällig und von einem Kreditinstitut zu zahlen ist“). В текстовете на френски и португалски език се посочва по-скоро изискуемостта (съответно „dépôt qui est échu et exigible“, „depósito que, tendo-se vencido e sendo exigível“).

( 16 ) Според Съда тази разпоредба „е норма от правото на Съюза, която [предоставя] права на частноправните субекти“, тъй като „целта […] е по-специално да се защитят вложителите“. Освен това „установяването на неналичността на депозитите се отразява пряко върху правното положение на вложителя, тъй като задейства механизма за гарантиране на депозитите и съответно изплащането на същите на вложителите“ (решение Кантарев, т. 102—104).

( 17 ) Съгласно точка 59 от решение Кантарев: „Вярно е, че като се има предвид текстът на член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19, и по-специално обстоятелството, че тази разпоредба уточнява, че компетентният орган трябва да установи, че депозитите са неналични, когато „по [негово] виждане“ са изпълнени условията за това — този орган разполага с известна свобода на преценка. Тази свобода на преценка обаче се отнася до това дали са изпълнени условията, посочени в тази разпоредба, а не до тези условия като такива, нито до момента, в който трябва да се установи неналичността“.

( 18 ) Пак там, точки 99 и 100.

( 19 ) Като например решението на БНБ, с което КТБ е поставена под специален надзор през период, следващ появата на проблемите ѝ с платежоспособността (решение Кантарев, т. 78).

( 20 ) Краткостта на този срок е от съществено значение за защитата на вложителите и за запазването на стабилността на финансовата система. Той е намален от 21 на 5 дни с Директива 2009/14.

( 21 ) Решение Кантарев, точки 60 и 61.

( 22 ) Пак там, точки 49 и 50.

( 23 ) Пак там, точка 52.

( 24 ) Пак там, точка 82. Курсивът е мой.

( 25 ) Пак там, точка 82.

( 26 ) Относно трудностите, свързани с този етап в различните държави членки, вж. анализа на ЕБО: Opinion of the European Banking Authority on the eligibility of deposits, coverage level and cooperation between deposit guarantee schemes, 8 август 2019 г.

( 27 ) Възприемайки много от изключенията, предвидени в приложение I към Директива 94/19, член 5, параграф 1 от Директива 2014/49 (неприложим ratione temporis към настоящия случай) разширява списъка на депозитите, които са изключени от плащане от страна на СГД: депозити на инвестиционни посредници, депозити, чийто титуляр не е бил идентифициран, депозити на застрахователни и презастрахователни предприятия, депозити на предприятия за колективно инвестиране, депозити на пенсионни и свързани с тях осигурителни фондове, депозити на публични органи, дългови ценни книжа, издадени от кредитна институция, и задължения, възникнали от собствени акцепти и записи на заповед.

( 28 ) Решение Кантарев, точка 82.

( 29 ) Съгласно член 10, параграф 1 от Директива 94/19 СГД трябва да са в състояние да изплащат надлежно проверените искания на вложителите по отношение на неналични депозити в рамките на 20 работни дни от датата, на която компетентните органи са приели решението за неналичност. При изключителни обстоятелства дадена СГД може да се обърне към компетентните органи за удължаване на срока, което не надвишава 10 работни дни.

( 30 ) Решение Кантарев, точка 58: с този срок се цели „да се избегне масово изтегляне на депозити вследствие на дори временни финансови затруднения на една кредитна институция и съответно — разпростиране на тези затруднения върху останалата част от банковата система“.

( 31 ) Вж. Предложението за директива на Съвета относно схемите за гарантиране на депозити от 4 юни 1992 г. (COM(92) 188 окончателен, ОВ C 163, 1992 г., стр. 6).

( 32 )

( 33 ) Решение Кантарев, точки 64 и 65: „това съображение 12 само посочва, че е възможно депозитите да се считат за неналични в случай на неуспех на мерки за ранна намеса или реорганизация, но не поставя като условие за установяване на неналичността такива мерки за ранна намеса да са се оказали неуспешни. […] От друга страна, […] второто изречение на посоченото съображение уточнява, че тази възможност „не следва да препятства компетентните органи да полагат допълнителни усилия за преструктуриране в рамките на срока за изплащане“, което съответно предполага, че такива мерки не се отразяват на установяването на неналичността на депозитите, нито на тяхното изплащане“.

( 34 ) Пак там, точка 81.

( 35 ) Понастоящем тази възможност е изрично предвидена в член 7, параграф 7 от Директива 2014/49 относно определянето на подлежащата на изплащане сума: „СГД изплаща лихвите по депозитите, които са натрупани, но с които не е била заверена сметката на вложителя към датата, на която съответен административен орган е направил констатация съгласно посоченото в член 2, параграф 1, точка 8, буква а) или на която съдебен орган е постановил решение съгласно посоченото в член 2, параграф 1, точка 8, буква б). Гарантираният размер по член 6, параграф 1 не може да бъде надхвърлен“.

( 36 ) Решение Кантарев, точка 4 от диспозитива.

( 37 ) Решения от 4 декември 2018 г., Minister for Justice and Equality и Commissioner of An Garda Síochána (C‑378/17, EU:C:2018:979, т. 35), и от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия на Върховния съд) (C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982, т. 160 и 161 и цитираната съдебна практика).

( 38 ) В точка 1 от диспозитива на решение Кантарев Съдът приема, че член 1, точка 3 и член 10, параграф 1 от Директива 94/19 „не допускат […] национално законодателство, съгласно което установяването на неналичността на депозитите зависи от неплатежоспособността на кредитната институция и от отнемането на нейния банков лиценз“.

( 39 ) Според запитващата юрисдикция Директива 94/19, изменена с Директива 2009/14, е транспонирана в българското право със Закона за гарантиране на влоговете в банките от 1998 г. с изменението на последния от 2009 г., в сила от 12 юни 2009 г. Член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19 обаче не е въведен в националното право през спорния период, а считано от 14 август 2015 г. — с влизането в сила на новия Закон за гарантиране на влоговете в банките, с който е транспонирана и новата Директива 2014/48/ЕС на Съвета от 24 март 2014 година за изменение на Директива 2003/48/ЕО относно данъчното облагане на доходи от спестявания под формата на лихвени плащания (OB L 111, 2014 г., стр. 50), неприложима в главното производство.

( 40 )

( 41 ) Вж. член 4, точка 2, подточка iii) от Регламент № 1093/2010, възпроизведен в точка 104 от настоящото заключение.

( 42 ) Член 26, параграф 3 от Регламент № 1093/2010.

( 43 ) Съображение 26 и член 16, параграф 1 от Регламент № 1093/2010.

( 44 ) Съгласно член 26, параграф 2 от Регламент № 1093/2010 „[ч]лен 16 относно правомощията на Органа да приема насоки и препоръки се прилага по отношение на схемите за гарантиране на депозитите“.

( 45 ) В съображение 27 от Регламент № 1093/2010 целта на тази процедура е описана по следния начин: „Гарантирането на правилното и пълно прилагане на правото на Съюза е основна предпоставка за целостта, прозрачността, ефикасността и нормалното функциониране на финансовите пазари, стабилността на финансовата система, както и за неутралните условия на конкуренция между финансовите институции в Съюза. Следователно е необходимо създаването на механизъм, чрез който Органът да се намесва в случаи на неприлагане или неправилно прилагане на правото на Съюза, което е равнозначно на неговото нарушаване. Този механизъм следва да се прилага в области, в които правото на Съюза определя ясни и безусловни задължения“.

( 46 ) Член 17, параграф 1 от Регламент № 1093/2010.

( 47 ) Според Съда, „[к]ато обособява препоръките в особена категория актове на Съюза и изрично предвижда, че те „нямат задължителен характер“, член 288 ДФЕС предоставя на овластените да ги приемат институции правомощие за стимулиране и убеждаване, различно от правомощието за приемане на актове със задължителна сила“ (решение от 20 февруари 2018 г., Белгия/Комисия, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, т. 26).

( 48 ) Член 16, параграф 3, трета алинея от Регламент № 1093/2010. В четвърта алинея на тази разпоредба се допълва, че „[а]ко това се изисква съгласно съответната насока или препоръка, финансовите институции докладват по ясен и подробен начин дали спазват тази насока или препоръка“.

( 49 ) Относно естеството и обхвата на този вид актове вж. по аналогия Vabres, R. La portée des recommandations de l’Autorité européenne de marchés financiers. — In: L’Europe bancaire, financière et monétaire. Liber amicorum Blanche Sousi, RD édition, París, 2016, 95—104.

( 50 ) Националният орган, който е техен адресат, в срок от десет работни дни след получаване на препоръката е длъжен да уведоми ЕБО за стъпките, които е предприел или възнамерява да предприеме, за да гарантира спазването на правото на Съюза.

( 51 ) Те са донякъде сходни с официалното уведомително писмо на Комисията в производствата по член 258 ДФЕС.

( 52 ) За „подлежащи на обжалване актове“ по смисъла на член 263 ДФЕС се считат всички приети от институциите разпоредби, без оглед на тяхната форма, които имат за цел да породят задължителни правни последици (вж. в този смисъл решения от 31 март 1971 г., Комисия/Съвет, известно като решение AETR, 22/70, EU:C:1971:32, т. 39 и 42, от 25 октомври 2017 г., Румъния/Комисия, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, т. 47 и от 20 февруари 2018 г., Белгия/Комисия, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, т. 31).

( 53 ) „За да се определи дали обжалваният акт поражда такива [задължителни] последици, следва да се разгледа неговото съдържание (решение от 22 юни 2000 г., Нидерландия/Комисия, C‑147/96, EU:C:2000:335, т. 27 и цитираната съдебна практика). Тези последици трябва да бъдат преценявани въз основа на обективни критерии, като например неговото съдържание и при необходимост, предвид контекста на приемането му, и на правомощията на приелата го институция (решение от 13 февруари 2014 г., Унгария/Комисия, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, т. 55 и цитираната съдебна практика)“ (решение от 25 октомври 2017 г., Словакия/Комисия, C‑593/15 P и C‑594/15 P, EU:C:2017:800, т. 47).

( 54 ) Решения от 13 декември 1989 г., Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646, т. 8), от 13 юни 2017 г., Florescu и др. (C‑258/14, EU:C:2017:448, т. 30), и от 20 февруари 2018 г., Белгия/Комисия (C‑16/16 P, EU:C:2018:79, т. 44).

( 55 ) Уредбата на тази процедура е допълнена с приемането на Decision EBA/DC/2014/100, 14 July 2014, adopting Rules of Procedure for Investigation of Breach of Union Law, налично на адрес: https://eba.europa.eu/sites/default/documents/files/documents/10180/15718/22650774‑0ff2‑42e7-bfca-b163fc2c95ae/EBA%20DC%20100 %20(Decision%20on%20Rules%20of%20Procedure%20for%20Investigation%20of%20Breach%20of%20Union%20Law).pdf, заменено с Decision EBA/DC/2016/174, 23 December 2016, adopting Rules of Procedure for Investigation of Breach of Union Law, налично на адрес: https://eba.europa.eu/sites/default/documents/files/documents/10180/1712606/404eb483-e1ec-4b56‑9e31-e5988138455d/EBA%20DC%20174 %20 %28Decision%20on%20adopting%20Rules%20of%20Procedures%20for%20Investigation%20of%20Breach%20of%20Union%20Law%29.pdf.

( 56 ) Съгласно съображение 29 от Регламент № 1093/2010 „[…] [т]ези правомощия следва да бъдат ограничени до изключителни обстоятелства, при които компетентният орган не се съобразява с взетото по отношение на него официално становище и в които правото на Съюза е пряко приложимо за финансовите институции съгласно действащи или бъдещи регламенти на Съюза“.

( 57 ) Член 17, параграф 7 от Регламент № 1093/2010.

( 58 ) Вж. бележки под линия 10 и 27.

( 59 ) Както посочва Комисията, то не е следвало да бъде прието, защото КТБ не е можела да премахне нарушението на правото на Съюза, което БНБ е извършила, като не е установила неналичността на депозитите в съответствие с член 1, точка 3, подточка i) от Директива 94/19.

( 60 ) Решение от 15 септември 2016 г., Koninklijke KPN и др. (C‑28/15, EU:C:2016:692, т. 41).

( 61 ) Заключение от 12 декември 2017 г., Белгия/Комисия (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, т. 99—102).

( 62 ) Решение от 10 април 1984 г. (14/83, EU:C:1984:153).

( 63 ) „Съгласно постоянната съдебна практика обстоятелството, че даден акт от общностното право няма задължителна сила, не е пречка за тълкуването му от Съда в производство по преюдициално запитване съгласно член 177“ (решения от 13 декември 1989 г., Grimaldi,C‑322/88, EU:C:1989:646, т. 9 и от 21 януари 1993 г., Deutsche Shell, C‑188/91, EU:C:1993:24, т. 18 и цитираната съдебна практика).

( 64 ) Налице е висящо производство по дело С‑911/19, FBF, по което Conseil d’État (Държавен съвет, Франция) поставя пред Съда въпроса за възможността за подаване на жалба за отмяна и за отправяне на преюдициално запитване за преценка на валидността във връзка с Насоките на ЕБО (EBA/GL/2015/18) от 22 март 2016 г. относно контрола на продукти и правилата за управление на банкови продукти на дребно. Член 16 от Регламент № 1093/2010 приравнява насоките и препоръките на ЕБО.

( 65 ) „[…] за разлика от член 173 от Договора за ЕИО, който изключва контрола на Съда по отношение на актовете с характер на препоръка, член 177 го овластява да се произнася преюдициално относно валидността и тълкуването на актовете на институциите на Общността без никакво изключение“ (решение от 13 декември 1989 г., Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, т. 8; курсивът е мой).

( 66 ) Заключение от 12 декември 2017 г., Белгия/Комисия (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, т. 108).

( 67 ) Решение от 22 октомври 1987 г., Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452).

( 68 ) Решение от 28 юли 2016 г., Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, т. 25 и цитираната съдебна практика).

( 69 ) Вж. документа EBA, Report on the Guarantee Schemes Payouts, 2019, 16—17.

( 70 ) Решение Кантарев, точка 99.

( 71 ) Пак там, точки 36, 88, 97, 100 и 106.

( 72 ) Съгласно тези доводи към датата на поставяне на КТБ под специален надзор БНБ не е била определена като компетентен орган по смисъла на член 4, точка 2, подточка iii) от Регламент № 1093/2010 и следователно не е била оправомощена да установи неналичността на депозитите във финансова институция в съответствие с Директива 94/19.

( 73 ) ДВ, бр. 59 от 21 юли 2006 г.

( 74 ) Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно пруденциалните изисквания за кредитните институции и инвестиционните посредници и за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 (OB L 176, 2013 г., стр. 1).

( 75 ) Член 2, точка 8, буква а) и точка 17 от Директива 2014/49.

( 76 ) Решение Кантарев, точки 115 и 117.

( 77 )

( 78 ) Решение Кантарев, точки 100, 106—108 и 117.

( 79 ) Съображения 25 и 27.

( 80 ) Решение Кантарев, точка 78.