Дело T‑436/09

Julien Dufour

срещу

Европейска централна банка

„Достъп до документи — Решение 2004/258/ЕО — Бази данни на ЕЦБ, послужили за изготвяне на докладите за назначаването и мобилността на персонала — Отказ на достъп — Жалба за отмяна — Правен интерес — Допустимост — Понятие за документ — Иск за обезщетение — Преждевременен характер“

Резюме на решението

1. Жалба за отмяна — Правен интерес — Физически или юридически лица — Жалба, която може да е от полза за жалбоподателя

(член 263, четвърта алинея ДФЕС)

2. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Решение 2004/258 на Европейската централна банка

3. Жалба за отмяна — Компетентност на съда на Съюза — Искане за задължителни указания към институция — Достъп до документи — Недопустимост

(член 263, четвърта алинея ДФЕС)

4. Актовe на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват — Решение на Европейската централна банка, с което на жалбоподателя се отказва достъп до определени бази данни на банката, тъй като не са документи

(член 296, втора алинея ДФЕС; член 7, параграф 1, член 8, параграф 1 и член 9 от Решение 2004/258 на Европейската централна банка)

5. Актовe на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват

(член 296, втора алинея ДФЕС)

6. Сближаване на законодателствата — Правна закрила на базите данни — Директива 96/9 — Понятие за база данни

(член 1, параграф 2 от Директива 96/9 на Европейския парламент и на Съвета)

7. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Решение 2004/258 на Европейската централна банка — Понятие за документ

(член 3, буква a) от Решение 2004/258 на Европейската централна банка)

8. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Заявление, което налага извършването на прекомерна работа — Сравнително претегляне на засегнатите интереси

(член 3, буква а) от Решение 2004/258 на Европейската централна банка)

9. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Решение 2004/258 на Европейската централна банка — Понятие за документ

(член 3, буква а) от Решение 2004/258 на Европейската централна банка)

10. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Решение 2004/258 на Европейската централна банка — Задължение на банката да извърши обичайно или рутинно търсене на документи — Обхват

(член 2, параграф 1, член 3, буква а), член 4, параграфи 5 и 6 и член 6, параграфи 1—3 от Решение 2004/258 на Европейската централна банка)

11. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Задължение за създаване на документен регистър — Вписване в регистъра на база данни

(член 11 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета; член 3, буква а) от Решение 2004/258 на Европейската централна банка)

12. Извъндоговорна отговорност — Условия — Противоправност — Вреда — Причинно-следствена връзка — Липса на някое от тези условия — Отхвърляне на иска за обезщетение в неговата цялост

(член 107, параграф 2 ЕО и член 288, втора и трета алинея ЕО; член 1, трета алинея, трето изречение ДЕС)

13. Производство — Жалба — Изисквания за форма — Кратко изложение на изтъкнатите правни основания

(член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилника на Общия съд)

1. Жалбата за отмяна, подадена от физическо или юридическо лице, е допустима само ако това лице има правен интерес от отмяната на обжалвания акт. Такъв интерес съществува, когато отмяната на обжалвания акт сама по себе си може да има правни последици и когато жалбата може чрез резултата си да донесе полза на страната, която я е подала. Такъв е случаят при жалба за отмяна, подадена от физическо лице срещу отказа на Европейската централна банка да уважи заявлението му за достъп до данни от определена база данни, подадено на основание член 6, параграф 2 от Решение 2004/258 относно публичния достъп до документите на Европейската централна банка, и основана на оспорваната от жалбоподателя теза, че Решение 2004/258 не се прилага по отношение на достъпа до базите данни, или до съдържащите се в тях данни.

(вж. точки 28 и 36)

2. Когато е налице заявление за достъп до документите на Европейската централна банка, от член 6, параграф 2 от Решение 2004/258 относно публичния достъп до документите на Европейската централна банка, и по-специално от използването на глаголите „кани“ и „помага“, следва че банката не може да отхвърли веднага заявление за достъп, с мотива че документът, до който то се отнася, не съществува. Напротив, в този случай в приложение на член 6, параграф 2 от посоченото решение тя трябва да покани заявителя да уточни заявлението си и да му помогне в това отношение, по-конкретно като му укаже с кои документи, които са аналогични на посочените в заявлението за достъп или могат да съдържат частично или изцяло търсена от заявителя информация, разполага тя.

(вж. точки 30 и 31)

3. Общият съд не може да задължава институциите или да ги замества в рамките на упражнявания от него контрол за законосъобразност. Това ограничение на контрола за законосъобразност се отнася до всички спорове, които Общият съд може да разглежда, включително относно достъпа до документи.

(вж. точка 39)

4. Мотивите трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на съда на Съюза — да упражни своя контрол. Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата в конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други лица, засегнати пряко и лично от акта, могат да имат за получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя.

От това следва, че една институция спазва това задължение, като посочва, че заявлението на жалбоподателя за достъп до притежаваните от нея бази данни се отхвърля, с мотива че по ред причини, свързани с липсата на печатни версии на исканите данни и със значителната работа, която трябва да се извърши за създаването на такива версии, заявлението не се отнася до документ по смисъла на действащите разпоредби. Такива мотиви позволяват на жалбоподателя да разбере защо банката отказва да уважи заявлението му за достъп и му дават възможност да оспори този отказ пред съд на Съюза.

(вж. точки 47—51)

5. Задължението за мотивиране представлява съществено процесуално изискване, което трябва да се разграничава от въпроса за обосноваността на мотивите, тъй като той спада към законосъобразността по същество на даден акт. Всъщност евентуалните погрешни мотиви не са равнозначни на липсата на мотиви.

(вж. точка 52)

6. В понятието „база данни“ по смисъла на член 1, параграф 2 от Директива 96/9 за правната закрила на базите данни попада всеки сборник от произведения, данни или други материали, които могат да бъдат отделени един от друг, без да се засегне стойността на тяхното съдържание, който сборник разполага с метод или система от каквото и да било естество, позволяващ(а) откриването на всички материали, от които е съставен. За да е налице база данни, е необходимо, от една страна, да е налице информация, без значение от какво естество (осведомяващо, литературно, артистично, музикално или друго), и от друга страна, да е налице какъвто и да е фиксиран носител, върху който да се съхранява посочената информация.

Елементите, от които е съставена такава база данни, тоест данните, са независими едни от други. По правило те не съществуват в трайна и непроменлива конфигурация, а посредством наличните технически или други средства могат да бъдат представени в множество различни комбинации.

(вж. точки 87, 102 и 107)

7. Що се отнася до определението на понятието „документ“ по член 3, буква а) от Решение 2004/258 относно публичният достъп до документите на Европейската централна банка, от използваните в това решение термини „носител“, „закрепена“, „запис“, „изготвена“ и „съхранявана“ имплицитно, но ясно следва, че се има предвид съхранена информация, която може да бъде възпроизведена или консултирана след изготвянето ѝ. Следователно, макар да са известни на банката, материали, които не са съхранени, не представляват документи.

На второ място, от същата разпоредба следва, че естеството на носителя на информацията е без значение за това дали тази информация представлява документ или не. По този начин може да става дума както за традиционен носител като хартия, така и за по-сложни видове носители като различни електронни устройства за съхранение (твърд диск, електронен чип и т.н.) или различни носители, използвани за звукозапис, видео или аудиовизуален запис (CD, DVD, видеокасети и т.н.).

На трето място, текстът на посочената разпоредба визира „всяка информация“. С други думи, видът и естеството на съхраняваната информация също са без значение. Така един документ по смисъла на посоченото в решението определение може да съдържа думи, цифри или друг вид символи, но също и изображения и звукозаписи, като речите на даден оратор, или видеозаписи, като филм. Единственото ограничение по отношение информацията, която може да попадне в обхвата на определението по тази разпоредба, е условието тази информация да се отнася до политиките, дейностите или решенията на банката.

На четвърто място, по смисъла на тази разпоредба дължината, важността или начинът на представяне на информацията са без значение, що се отнася до въпроса дали тази информация попада в обхвата на посоченото определение. От това следва, че документ по смисъла на Решение 2004/258 може да бъде книга от няколкостотин страници или „лист хартия“, който съдържа само една дума или едно число, например име или телефонен номер. Освен това документ може да бъде не само текст като писмо или записка, но и таблица, каталог или списък като телефонен указател, ценоразпис или списък с резервни части. Дори минимална като количество информация — например име или число — е достатъчна, за да е налице документ, стига тази информация да е съхранена.

Да се признае, че само по себе си едно отделно сведение не е „информация“, чието количество или естество е достатъчно, за да може да представлява документ по смисъла на Решение 2004/258 или по смисъла на Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, би означавало да не се отчита фактът, че значението на едно сведение, което се съдържа в дадена база данни, не зависи само от неговото количество, което може да е малко, но и от неговата взаимовръзка, пряка или косвена, с останалите данни, които се съдържат в същата база данни. Всъщност именно тези взаимовръзки позволяват съдържащата се в определена база данни информация „да се подреди систематично или методично“. Така дори малък брой данни, извлечени от дадена база данни, може бъде проводник на по-малко или повече полезна информация, докато по правило текст, който е изваден от неговия контекст, може да загуби значението си. Следователно не може да се чете, че съвкупността от данни, които се съдържат в определена база данни, представлява сбор, който е лишен от всякакъв смисъл. Всъщност посочените данни не се съхраняват на случаен принцип и без ред, а съгласно точна схема за класиране, която като цяло позволява създаването на взаимовръзки между тези данни.

От това следва, че съгласно буквалното тълкуване на съдържащото се в член 3, буква а) от Решение 2004/258 определение на понятието „документ“ съвкупността от данни, които се съдържат в определена база данни, представлява документ по смисъла на тази разпоредба.

(вж. точки 88—94, 106, 108, 110, 111, 116 и 164)

8. Евентуалното значително количество на данните, които се съдържат в определена база данни, не е основателен довод, за да се откаже да се признае качеството документ по смисъла на член 3, буква а) от Решение 2004/258 относно публичния достъп до документите на Европейската централна банка на тези данни.

Всъщност, макар дадена институция да трябва да запази възможността за постигане на баланс, от една страна, между интереса от публичния достъп до документите, и от друга страна, работата, която трябва да се извърши във връзка с предоставянето на този достъп, за да се съхранят в тези особени случаи интересите на добрата администрация, тази възможност все пак трябва да се прилага по изключение, като се има предвид по-специално фактът, че отчитането на работата, която трябва да се извърши, за да се упражни правото на достъп, и отчитането на интересите на заявителя по принцип е без значение за упражняването на посоченото право. Освен това, доколкото правото на достъп до държаните от институциите документи представлява принципно разрешение, институцията, която се позовава на изключение, свързано с неразумния характер на произтичащата от заявката задача, носи тежестта да докаже обхвата на тази задача.

(вж. точки 121, 122 и 124)

9. За да бъде съхранена на определен носител, дадена информация трябва да има минимална степен на стабилност. Информация, която се запазва само временно върху техническо устройство, не отговаря на това условие. От момента, в който дадена информация бъде съхранена от Европейската централна банка на подходящ носител, тя е документ по смисъла на член 3, буква а) от Решение 2004/258 относно публичния достъп до документите на Европейската централна банка, който може да бъде предмет на заявление за достъп. Фактът, че тази информация може да бъде изменена впоследствие, е без значение в това отношение. За разлика от това, едно заявление за достъп не може да се отнася нито до бъдеща и следователно все още незаписана информация, нито до информация, която, макар и записана в миналото, е била заличена преди подаване на заявлението. Освен това информация, която се съхранява от външен доставчик на услуги за сметка на банката по начин, който позволява във всеки едни момент тя да е на разположение банката, е информация, съхранява от банката по смисъла на тази разпоредба.

(вж. точки 126—128 и 131)

10. Възможният чувствителен или поверителен характер на някои от данните, които се съдържат в определена база данни на Европейската централна банка, не може да представлява основателен повод за отказ да се признае качеството на документ по смисъла на член 3, буква а) от Решение 2004/258 относно публичния достъп до документите на Европейската централна банка на съдържащата се в такава база информация.

Освен това банката може да ограничи отказа на достъп само до данните, които попадат в приложното поле на изключенията по член 4, параграф 6 от Решение 2004/258. Следователно тя трябва да предостави такъв частичен достъп, ако целта, която преследва с отказа си да предостави достъп до определен документ, може да бъде постигната, ако тя се ограничи до това да скрие частите или данните, които могат да засегнат защитения обществен интерес.

В същия контекст се вписва и заявление, което има за цел да накара банката да потърси в своите бази данни определени данни и да съобщи резултата от търсенето, тъй като по същество то представлява заявление за частичен достъп до документ.

Като се има предвид, че частичният достъп е предвиден в член 4, параграф 5 от Решение 2004/258 като разрешение в случаите, когато е невъзможно да се уважи изцяло заявлението за достъп, заинтересованите лица, които по принцип имат право на достъп до всеки документ на банката в неговата цялост, могат a fortiori да поискат само частичен достъп до такъв документ. Следователно в това заявление трябва да се посочи достатъчно точно не само документът по смисъла на член 3, буква а) от посоченото решение, предмет на заявлението, но и частта от него, до която се иска достъп.

Когато с дадено заявление от банката се иска да потърси информация в една от своите бази данни съгласно определените от заявителя параметри, тя е длъжна, освен ако не се прилага някое от предвидените в член 4 от Решение 2004/258 изключения, да уважи това заявление, ако исканото търсене може да бъде извършено посредством инструментите за търсене, с които разполага тази база данни. Посредством подадено на основание Решение 2004/258 заявление за частичен достъп до документи обаче от банката не може да се изисква да съобщи на заявителя част или всички данни, които се съдържат в притежаваните от нея бази данни, като ги класира съгласно схема, която не е предвидена в посочената база данни. Всъщност такова заявление е насочено към създаването на нов „документ“ и следователно излиза извън приложното поле на посоченото решение.

От това следва, че когато става дума за заявление за частичен достъп до документ, всичко, което може да бъде извлечено от база данни посредством обичайно или рутинно търсене, може да бъде предмет на заявление за достъп, подадено на основание Решение 2004/258.

(вж. точки 138, 144, 146—148, 150, 152 и 153)

11. За разлика от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, Решение 2004/258 относно публичния достъп до документи на Европейската централна банка не предвижда създаването от Европейската централна банка на регистър на документи. Целта на предвиденото в член 11 от Регламент № 1049/2001 задължение за създаване на такъв регистър е да позволи на гражданите да се ползват конкретно от правата, които произтичат от него. Следователно спорно е, че трудността, дори невъзможността да се включи база данни в този регистър може да представлява достатъчен довод, за да се стигне до извода, че тази база данни не е документ по смисъла на член 3, буква а) от Решение 2004/258.

Във всички случаи включването на определена база данни в такъв регистър с указването на предвидената в член 11, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 информация не би трябвало да създава особени затруднения. Тази разпоредба не изисква актуализирането на регистър при всяко добавяне или заличаване на данни в базата данни. Подобна актуализация е необходима при по-големи изменения на съдържанието на базата данни. От друга страна, вписаната в регистъра база данни може да се актуализира през разумни периоди от време, за да се отрази по-добре актуалното съдържание на тази база данни.

(вж. точки 155 и 156)

12. За да се ангажира извъндоговорната отговорност на Общността по смисъла на член 288, втора алинея ЕО за неправомерно поведение на нейните органи, трябва да са изпълнени определени кумулативни условия, а именно неправомерност на поведението, за което се упрекват институциите, наличие на вреда и наличие на причинно-следствена връзка между твърдяното поведение и претендираната вреда.

Що се отнася до първото от условията, трябва да е установено достатъчно съществено нарушение на правна норма, която има за цел да се предоставят права на частноправни субекти. Колкото до изискването нарушението да бъде достатъчно съществено, решаващият критерий, който позволява да се смята, че то е спазено, е критерият за явното и сериозно нарушение от страна на съответната институция на наложените на нейното право на преценка предели. Когато тази институция разполага само със значително ограничена свобода на преценка или дори не разполага с такава, самото неспазване на общностното право може да бъде достатъчно, за да се установи наличието на достатъчно съществено нарушение.

Що се отнася до условието, свързано с причинно-следствената връзка, Съюзът може да бъде държан отговорен само за вредата, която произтича по достатъчно пряк начин от неправомерното поведение на дадена институция. Що се отнася до вредата, тя трябва да е действителна и сигурна, както и оценима. В замяна на това вреда, която е изцяло хипотетична и неопределена, не поражда право да се иска поправяне на вредите. Задължение на жалбоподателя е да представи доказателства, които да установят наличието и размера на понесените от него вреди. Освен това, ако едно от тези условия не е изпълнено, жалбата трябва да се отхвърли в нейната цялост, без да е необходимо да се изследват другите условия.

В този контекст едно искане за обезщетение на жалбоподателя, основано на отлагането на защитата на дисертационния му труд, поради отказа на институция на Съюза да му предостави достъп до определени свои документи, когато отказът не е единствения фактор за това отлагане, е преждевременно.

(вж. точки 189—193 и 197)

13. Съгласно член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник на Общия съд в исковата молба или жалбата трябва да се посочат предметът на спора и кратко изложение на изложените правни основания. За да се изпълнят тези изисквания, искова молба или жалба, която е насочена към поправяне на вреди, за които се твърди, че са причинени от институция на Общността, трябва да съдържа данни, които позволяват да се определят по-специално вредата, която ищецът или жалбоподателят твърди, че е претърпял, както и характерът и размерът на тази вреда.

(вж. точка 194)

РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (трети състав)

26 октомври 2011 година( )

„Достъп до документи — Решение 2004/258/ЕО — Бази данни на ЕЦБ, послужили за изготвянето на доклади за назначаването и мобилността на персонала — Отказ на достъп — Жалба за отмяна — Правен интерес — Допустимост — Понятие за документ — Иск за обезщетение — Преждевременен характер“

По дело T‑436/09

Julien Dufour, с местожителство в Jolivet (Франция), за който се явяват адв. I. Schoenacker Rossi и адв. H. Djeyaramane, avocats,

жалбоподател,

подпомаган от

Кралство Дания, за което се явяват г‑жа B. Weis Fogh и г‑н S. Juul Jørgensen, в качеството на представители,

от

Република Финландия, за която се явяват първоначално г‑н J. Heliskoski, г‑жа H. Leppo и г‑жа M. Pere, впоследствие г‑н M. Heliskoski и г‑жа Leppo, в качеството на представители,

и от

Кралство Швеция, за което се явяват г‑жа A. Falk, г‑жа K. Petkovska и г‑н S. Johannesson, в качеството на представители,

встъпили страни,

срещу

Европейска централна банка (ЕЦБ), за която се явяват първоначално г‑н K. Laurinavicius и г‑жа S. Lambrinoc, впоследствие г‑жа Lambrinoc и г‑н P. Embley, в качеството на представители,

ответник,

подпомагана от

Европейска комисия, за която се явяват г‑н J.-P. Keppenne и г‑жа C. ten Dam, в качеството на представители,

встъпила страна,

с предмет, от една страна, искане за отмяна на решението на Изпълнителния съвет на ЕЦБ, съобщено на жалбоподателя с писмо от председателя на ЕЦБ от 2 септември 2009 г., с което се отхвърля заявление на жалбоподателя за получаване на достъп до базите данни, послужили като основа за изготвянето на докладите на ЕЦБ за назначаването и мобилността на нейния персонал, от друга страна, искане за осъждане на ЕЦБ да предостави на жалбоподателя въпросните бази данни, и накрая, искане за обезщетение за вредите, които жалбоподателят твърди, че е претърпял поради отхвърлянето на заявлението му за достъп,

ОБЩИЯТ СЪД (трети състав),

състоящ се от: г‑н O. Czúcz, председател, г‑жа I. Labucka и г‑н D. Gratsias (докладчик), съдии,

секретар: г‑жа V. Nagy, администратор,

предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 7 юни 2011 г.,

постанови настоящото

Решение

Правна уредба

1 Публичният достъп до документите на Европейската централна банка (ЕЦБ) е уреден в Решение 2004/258/ЕО на същата от 4 март 2004 г. (OВ L 80, стр. 42; Специално издание на български език, 2007 г., глава 10, том 5, стр. 229). Членове 2, 3, 4, 6, 7, 8 и 9 от посоченото решение гласят:

„Член 2

Бенефициери и приложно поле

1. Всеки гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, [пребиваващо или чието седалище според учредителния акт е] в държава членка, има право на достъп до документите на ЕЦБ при спазване на условията и ограниченията, определени в настоящото решение.

[…]

Член 3

Определения

По смисъла на настоящото решение:

a) „документ“ и „документ на ЕЦБ“ означава всяка информация, която се съдържа на независимо какъв информационен носител (закрепена на хартиен носител или в електронна форма, звукозапис, видео- или аудиовизуален запис), изготвена или съхранявана от ЕЦБ и отнасящ[а] се до нейните политики, дейности или решения, […]

Член 4

Изключения

1. ЕЦБ отказва достъп до документ, когато оповестяването му би застрашило защитата на:

a) обществения интерес по отношение на:

– поверителността на заседанията на органите за вземане на решения на ЕЦБ,

– финансовата, паричната или икономическата политика на Общността или на държава членка,

– [финансовото положение] на ЕЦБ или на [националните централни банки],

– защитата на [сигурността на евробанкнотите],

– обществената сигурност,

– международните финансови, парични или икономически отношения;

б) личния живот и неприкосновеността на личността, и по-специално, в съответствие със законодателството на Общността, относно защитата на личните данни;

в) поверителността на информацията, която като такава се ползва със защита съгласно [общностното право].

2. ЕЦБ отказва достъп до документ, когато оповестяването му би засегнало защитата на:

– търговските интереси на физическо или юридическо лице, включително по отношение на интелектуалната собственост,

– съдебн[ите] производств[а] [и правните становища],

– целта на проверки, разследвания и одити,

освен при наличието на по-висш обществен интерес от оповестяване.

3. Достъп до документ, съдържащ становища за вътрешно ползване като част от обсъжданията и предварителните консултации в рамките на ЕЦБ или с [националните централни банки], се отказва и след като решението е вече взето, освен при наличието на по-висш обществен интерес от оповестяване.

4. Що се отнася до документи на трети страни, ЕЦБ се консултира с третата засегната страна с оглед да се прецени дали изключение по настоящия член е приложимо, освен когато е ясно дали документът трябва или не трябва да бъде оповестяван.

5. В случай че в обхвата на някое от изключенията попадат само части от искания документ, се предоставят останалите негови части.

6. Посочените в настоящия член изключения се прилагат единствено за срока, през който защитата е обоснована на основание съдържанието на документа. Изключенията могат да се прилагат за максимален срок от 30 години, освен ако изрично не е предвидено друго от Управителния съвет на ЕЦБ. В случай че документите попадащи в обхвата на изключенията се отнасят до личния живот или до търговските интереси, изключенията могат да продължат да се прилагат и след този срок.

[…]

Член 6

Заявления [за достъп]

1. Заявлени[е] за достъп до документ [се отправя до ЕЦБ] в писмена форма, включително [с електронни средства], на един от официалните езици на Съюза и по достатъчно точен начин, позволяващ на ЕЦБ да идентифицира документа. Заявителят не е длъжен да [мотивира] заявлението си.

2. Ако заявлението не е достатъчно точно, ЕЦБ иска от заявителя да поясни заявлението и му помага да направи това.

3. В случай че заявлението се отнася до много голям документ или до много голям брой документи, ЕЦБ може да се съветва неформално със заявителя с оглед намирането на справедливо решение.

Член 7

Обработване на първоначални заявления

1. Заявлението за достъп до документ се разглежда по най-бързия начин. На заявителя се изпраща уведомление за получаването му. В срок до 20 работни дни след получаване на заявлението или при получаване на поясненията, поискани съгласно член 6, параграф 2, директорът на главна дирекция „Секретариат и езикови услуги“ на ЕЦБ или предоставя достъп до искания документ и осигурява достъп съобразно член 9, или в писмен отговор посочва причините за пълния или частичен отказ и осведомява заявителя за правото му да отправи потвърдително заявление по реда на параграф 2.

2. В случай на пълен или частичен отказ заявителят може в срок до 20 работни дни след получаването на отговора на ЕЦБ да отправи потвърдително заявление с молба до Изпълнителния съвет на ЕЦБ да преразгледа становището на ЕЦБ. Освен това, липсата на отговор в предвиденият срок от 20 работни дни за обработка на първоначалното заявление от страна на ЕЦБ дава право на заявителя да подаде потвърдително заявление.

3. В изключителни случаи, например при заявление, отнасящо се до много дълъг документ или до много голям брой документи, или ако е необходимо съгласуване с трета страна, ЕЦБ може да удължи предвидения в параграф 1 срок с 20 работни дни, при положение че заявителят бъде уведомен предварително и че се представи подробна аргументация за това.

4. Параграф 1 не се прилага в случай на заявления с прекомерни или неразумни искания, и по-специално, когато те са повтарящи се.

Член 8

Обработване на потвърдителни заявления

1. Потвърдителното заявление се разглежда по най-бързия начин. В срок до 20 работни дни след получаване на такова заявление Изпълнителният съвет или предоставя достъп до искания документ и осигурява достъп съобразно член 9, или в писмен отговор посочва причините за пълния или частичен отказ. В случай на пълен или частичен отказ ЕЦБ осведомява заявителя за наличните средства за обжалване, [с който разполага] съгласно членове 230 и 195 от Договора.

2. По изключение, например при заявление, отнасящо се до много голям документ или до много голям брой документи, ЕЦБ може да удължи предвидения в параграф 1 срок с 20 работни дни, при положение че заявителят бъде уведомен предварително и са представени подробно причините за това.

3. Липсата на отговор от страна на ЕЦБ в предвидения срок се счита за отрицателен отговор и дава право на заявителя да подаде съдебен иск и/или жалба пред Европейския омбудсман по реда на член 230 или съответно член 195 от Договора.

Член 9

Достъп в резултат на заявление

1. Заявителите могат да се запознаят с документите, до които ЕЦБ им е предоставила достъп в помещенията на ЕЦБ или като получат копие, включително електронно копие, когато такова е налице. Разноските по изготвянето и изпращането на копията могат да бъдат за сметка на заявителя. Тази разноски не могат да надвишават реалните разходи по издаване и изпращането на копията. При ползване на място, или когато броят на копията не надхвърля 20 страници размер A4, както и при директен достъп в електронна форма, достъпът е безплатен.

2. Ако даден документ вече е бил предоставен от ЕЦБ и е леснодостъпен, ЕЦБ може да изпълни задължението си за предоставяне на достъп до него, като осведоми заявителя как да получи искания документ.

3. Документите се предоставят в съществуваща версия и форма (включително в електронна или друга форма), както е поискано от заявителя“.

2 Член 3, буква а) и член 11 от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76) гласят:

„Член 3

Определения

По смисъла на настоящия регламент:

„a) „документ“ означава всякаква информация, която се съдържа на независимо какъв информационен носител (на хартиен носител или в електронна форма, звукозапис, видео- или аудио-визуален запис) и касаеща области, свързани с политиките, дейностите и решенията, които попадат в сферата на компетенциите на съответната институция;

[…]

Член 11

Регистри

1. За да могат гражданите ефективно да се ползват от правото си, произтичащо от настоящия регламент, всяка институция осигурява достъп до документалния си регистър. Достъпът до регистъра следва да бъде предоставен в електронен формат. Позоваванията на документите се вписват незабавно в регистъра.

2. За всеки документ регистърът съдържа референтен номер (когато е приложимо, включително и позоваване на междуинституционално ниво), като разглежданата тема и/или кратко описание на съдържанието на документа, както и датата, на която документът е получен или изготвен, също се вписват в регистъра. Позоваванията се изготвят по начин, който не предполага защита на интересите в член 4.

3. Институциите незабавно вземат необходимите мерки за съставяне на регистъра, който трябва да действа преди 3 юни 2002 г.“

Обстоятелства, предхождащи спора

3 Жалбоподателят, г‑н Julien Dufour, е докторант по социология и подготвя дисертационен труд, озаглавена „Социогенеза на властта на финансова институция: случаят на [ЕЦБ]“.

4 С писмо от 28 май 2009 г. жалбоподателят подава заявление до ЕЦБ, за да му бъде предоставен достъп, от една страна, до докладите на ЕЦБ за назначаването и мобилността на персонала (наричани по-нататък „докладите“), и от друга страна, до „базите данни, послужили за изготвянето на статистическите анализи на докладите“.

5 С писмо от 23 юли 2009 г. ЕЦБ информира жалбоподателя, че е решила да му предостави частичен достъп до докладите. Що се отнася до базите данни, послужили като основа за изготвянето на докладите, ЕЦБ отхвърля заявлението за достъп на жалбоподателя, с мотива че базите данни „сами по себе си“ не попадат в обхвата на определението за документ по член 3, буква а) от Решение 2004/258 и че не съществува никакъв самостоятелен документ, които може да бъде предоставен на жалбоподателя в отговор на заявлението му.

6 С писмо от 9 август 2009 г. жалбоподателят, в съответствие с член 7, параграф 2 от Решение 2004/258, внася потвърдително заявление, що се отнася до достъпа до базите данни, посочени в първоначалното му заявление. В потвърдителното заявление той изтъква по същество, че противно на поддържаната в писмото на ЕЦБ от 23 юли 2009 г. теза, базата данни е документ по смисъла на Решение 2004/258. Според него не съществува „никакво съмнение, че в действителност исканите данни [са] информация, съхранена в електронна форма („бази“ данни) и изготвена от ЕЦБ“. Освен това той уточнява, че не е искал предоставянето на поименни данни и че заявлението му се отнася до базите данни, послужили като основа за изготвянето на докладите, „без колоните, в които са посочени личните и фамилните имена“ на членовете на съответния персонал.

7 С решение на Изпълнителния съвет на ЕЦБ, съобщено на жалбоподателя с писмо от председателя на ЕЦБ от 2 септември 2009 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“), потвърдителното заявление на жалбоподателя е отхвърлено. В мотивите за отказа се посочва следното:

„електронните бази данни, които служат за изготвяне на докладите, […] не могат да се считат за документ по смисъла на Решение [2004/258] относно публичния достъп до документите на ЕЦБ, тъй като печатните версии на тези бази данни (които биха попаднали в обхвата на определението за документ) не съществуват като самостоятелни документи. Следователно искането Ви не може да бъде уважено чрез обикновена извадка под формата на разпечатка или на електронно копие. За да се уважи искането Ви, информацията трябва да се систематизира и анализира допълнително и да се предостави под формата на документ, който съдържа нова информация. Тази процедура изисква извършването на значителна работа. Систематизирането и допълнителният анализ обаче излизат извън уредения в Решение [2004/258] режим на публичен достъп до документи на ЕЦБ, тъй като документът не съществува и трябва да бъде създаден“.

Производство и искания на страните

8 На 29 октомври 2009 г. жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.

9 С три отделни акта, подадени в секретариата същия ден, жалбоподателят прави, от една страна, искане за произнасяне по реда на бързото производство съгласно член 76а от Процедурния правилник на Общия съд, и от друга страна, две искания за предоставяне на правна помощ съгласно член 94 от Процедурния правилник. Тези искания са отхвърлени съответно с Решение от 10 декември 2009 г. и с определение на председателя на пети състав на Общия съд от 15 март 2010 г. по дело Dufour/ЕЦБ (T‑436/09 AJ и T‑436/09 AJ II, непубликувани в Сборника).

10 С актове, подадени в секретариата на Общия съд съответно на 9 февруари, 18 февруари и 8 март 2010 г., Кралство Дания, Кралство Швеция и Република Финландия искат да встъпят в производството в подкрепа на исканията на жалбоподателя. С определения от 24 март и 21 април 2010 г. председателят на пети състав на Общия съд допуска встъпванията. Кралство Швеция, Република Финландия и Кралство Дания представят писмените си становища при встъпване съответно на 12 май, 3 юни и 9 юни 2010 г.

11 С акт, подаден в секретариата на Общия съд на 25 февруари 2010 г., Европейската комисия иска да встъпи в производството в подкрепа на исканията на ЕЦБ. С Определение от 24 март 2010 г. председателят на пети състав на Общия съд допуска встъпването. Комисията представя писменото си становище при встъпване на 9 юни 2010 г.

12 След промяна в съставите на Общия съд първоначално определеният съдия докладчик е включен в трети състав, на който впоследствие е разпределено настоящото дело. След частичното обновяване на състава на Общия съд делото е възложено на нов съдия докладчик, който заседава в същия състав.

13 Въз основа на доклада на съдията докладчик Общият съд (трети състав) решава да открие устната фаза на производството и в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 64 от Процедурния правилник, приканва, от една страна, ЕЦБ и Комисията да отговорят писмено на един въпрос, и от друга страна, ЕЦБ и Кралство Швеция да представят определени документи. Страните изпълняват тези искания.

14 Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание от 7 юни 2011 г.

15 Жалбоподателят моли Общия съд:

– да отмени обжалваното решение,

– да осъди ЕЦБ да му предостави всички бази данни, позволили изготвянето на докладите,

– да осъди ЕЦБ да заплати сумата от 5 000 EUR като обезщетение за претърпяната от него вреда,

– да осъди ЕЦБ да заплати съдебните разноски.

16 Кралство Дания, Република Финландия и Република Швеция поддържат искането на жалбоподателя за отмяна на обжалваното решение.

17 ЕЦБ моли Общия съд:

– да отхвърли жалбата като недопустима или, при условията на евентуалност, като неоснователна,

– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.

18 Комисията поддържа искането на ЕЦБ за отхвърляне на жалбата за отмяна като неоснователна.

По искането за отмяна

1. По допустимостта

Доводи на страните

19 ЕЦБ изтъква, на първо място, че искането на жалбоподателя за отмяна на обжалваното решение е недопустимо, тъй като е лишено от предмет.

20 Първо, ЕЦБ посочва, че във връзка с процедурите за наемане на работа на своя персонал тя използва информационна система, поддържана от външен доставчик на услуги. Посочената информационна система позволявала на кандидатите да подават кандидатурите си по интернет и да предоставят необходимата информация относно техните лични данни, образование и професионален опит. Тази информационна система позволявала също да се получи по-обща информация за процедурата за наемане на работа, като например броят на кандидатите. Техническата конфигурация на въпросната информационна система обаче не позволявала извличането на информация относно всички профили. Освен това, ако даден кандидат не е подал кандидатура за новите свободни места, същата информационна система заличавала автоматично данните за него след 24 месеца и тези данни можели да бъдат възстановени само от външен доставчик на услуги срещу заплащане. Тази информационна система се използвала от декември 2004 г. Преди тази дата по-ранните процедури по назначаване били организирани въз основа на кандидатури, подадени на хартиен носител. Някои от данните относно тези кандидатури били обобщавани ръчно с помощта на табличен софтуер.

21 Второ, ЕЦБ поддържа, че информацията относно мобилността на членовете на нейния персонал в рамките на самата банка можела да бъде получена само от друга информационна система на ЕЦБ, а именно системата за управление на персонала и на заплатите. Последната информационна система съдържала информация за всички членове на персонала на банката, бивши и настоящи, от 1998 г. насам, както и за стажантите и за външния персонал от 2007 г. насам. По-конкретно данните относно мобилността на персонала били на разположение от 2004 г. Информацията относно мобилността на персонала на банката за периода преди 2004 г. се съдържала в отделна база данни, която била достъпна, но не била актуализирана. Освен това съществувала друга база данни, в която се съдържали данни за членовете на външния персонал и за стажантите за периода от 1999 г. до 2007 г.

22 Трето, ЕЦБ посочва, че докладите се изготвяли посредством систематизиране и анализ на необработените данни, налични към момента на изготвяне на докладите. Тя твърди, че е обяснила на жалбоподателя, че заявлението за достъп до тези данни не може да бъде уважено чрез обикновено извличане на данни от съответните бази данни. Необходимите данни трябвало да се съберат ръчно чрез използването на определени критерии за търсене и да се изготвят нови доклади на електронен или хартиен носител.

23 Освен това ЕЦБ счита, че поради автоматичното заличаване на някои данни след изтичането на срок от 24 месеца и прибавянето на данни относно новите процедури за наемане на работа на персонала, организирани от ЕЦБ, данните, послужили за изготвяне на докладите, вече не съществували изцяло в състоянието, в което са били при изготвянето на посочените доклади. Били запазени само някои извлечения от базите данни, използвани при систематизирането на необходимите за изготвяне на докладите данни, като това запазване било направено на произволен принцип.

24 От това ЕЦБ стига до извода, че жалбата за отмяна е лишена от предмет, тъй като жалбоподателят иска да получи достъп до самите бази данни или до извлечения от тези бази данни, които не съществували и които трябвало да бъдат създадени, за да се отговори на заявлението на жалбоподателя.

25 На второ място, що се отнася до второто искане на жалбоподателя, ЕЦБ изтъква, че то е недопустимо, тъй като от постоянната съдебна практика следва, че когато отменя решение за достъп до документи на дадена институция или на орган или организация на Съюза, съдът на Съюза не може да разпореди на автора на отмененото решение да предприеме мерки за изпълнението на съдебното решение за отмяна.

26 Жалбоподателят оспорва доводите на ЕЦБ и поддържа, че жалбата му е допустима.

Съображения на Общия съд

27 На първо място, що се отнася до твърдението на ЕЦБ, че искането за отмяна е лишено от предмет, това твърдение трябва да се разбира само в смисъл, че жалбоподателят няма никакъв интерес от отмяната на обжалваното решение, при положение че дори ако то бъде отменено, не би било възможно да му се даде достъп до посочените в заявлението бази данни, които не съществували.

28 Съгласно постоянната съдебна практика жалбата за отмяна, подадена от физическо или юридическо лице, е допустима само ако това лице има правен интерес от отмяната на обжалвания акт. Такъв интерес съществува, когато отмяната на обжалвания акт сама по себе си може да има правни последици и когато жалбата може чрез резултата си да донесе полза на страната, която я е подала (вж. Решение на Общия съд от 10 декември 2009 г. по дело Antwerpse Bouwwerken/Комисия, Т‑195/08, Сборник, стр. II‑4439, точка 33 и цитираната съдебна практика).

29 Без обаче да се поставя под съмнение посочената в предходната точка постоянна съдебна практика, в рамките на настоящото дело, което се отнася до достъпа до документи, следва да се има предвид и фактът, че при приемането на Решение 2004/258 законодателят е осъзнавал трудностите по идентифицирането на документите, с които първоначално и остро се сблъскват гражданите, които търсят информация и в повечето случаи не познават документите, където тя се съдържа, и трябва да се обърнат към администрацията, която разполага с тези документи, а следователно и с информацията (вж. по аналогия Решение на Общия съд от 10 септември 2008 г. по дело Williams/Комисия, T‑42/05, непубликувано в Сборника, точка 71).

30 Така текстът на член 6, параграф 2 от Решение 2004/258, в който се използват глаголи като „кани“ и „помага“, изглежда показва, че самата констатация за липсата на достатъчна точност на заявлението за достъп, независимо от причините за това, трябва да накара институцията адресат да влезе в контакт със заявителя, за да установи възможно най-добре кои са заявените документи. Следователно става дума за разпоредба, която в областта на публичния достъп до документи представлява формален израз на принципа на добрата администрация, който принцип е част от гаранциите, предоставени от общностния правен ред в рамките на административните производства. Следователно задължението за оказване на помощ има основно значение при осигуряването на полезното действие на правото на достъп, установено в Решение 2004/258 (вж. по аналогия Решение по дело Williams/Комисия, точка 29 по-горе, точка 74).

31 От гореизложените съображения следва, че ЕЦБ не може да отхвърли веднага заявление за достъп, с мотива че документът, до който то се отнася, не съществува. Напротив, при подобен случай в приложение на член 6, параграф 2 от Решение 2004/258 тя трябва да покани заявителя да уточни заявлението си и да му помогне в това отношение, по-конкретно като му укаже с кои документи, които са аналогични на посочените в заявлението за достъп или могат да съдържат частично или изцяло търсена от заявителя информация, разполага тя. Само в случай че въпреки тези уточнения заявителят продължава да иска предоставянето на достъп до несъществуващ документ, ЕЦБ може да отхвърли заявлението за достъп поради липсата на предмет.

32 В настоящия случай следва да се припомни, че първоначалното заявление на жалбоподателя се отнася по-специално до достъпа до „базите данни, послужили за изготвянето на статистическите анализи на докладите“ (вж. точка 4 по-горе).

33 Както в писмото си от 23 юли 2009 г. (вж. точка 5 по-горе), така и в обжалваното решение ЕЦБ отхвърля това заявление, с мотива че базите данни, до които иска достъп жалбоподателят, не са документи по смисъла на Решение 2004/258. Тя обаче по никакъв начин не поставя под въпрос съществуването на тези бази данни.

34 Безспорно е, че в обобщените в точки 20—23 по-горе доводи ЕЦБ внася съществени нюанси в позицията си. Тя обяснява по същество, че няма специални бази данни, които служат за изготвянето на докладите, а необходимите за това данни се съдържат в информационна система за обработване на кандидатури, както и в различните бази данни, които ЕЦБ използва във връзка с управлението на своя персонал. Тези данни се събирали в посочените бази данни и се използвали за изготвянето на докладите.

35 Допълнителните обяснения на ЕЦБ обаче по никакъв начин не позволяват да се приеме, че жалбоподателят няма интерес от отмяната на обжалваното решение.

36 Всъщност обжалваното решение се основава на оспорваната от жалбоподателя теза, че Решение 2004/258 не се прилага по отношение на достъпа до базите данни или до съдържащите се в тях данни.

37 Ако се приемат доводите на жалбоподателя в обратния смисъл и по тази причина се отмени обжалваното решение, ЕЦБ, разбира се, не е длъжна да предостави на жалбоподателя достъп до несъществуващи бази данни. В този случай обаче, в приложение на член 6, параграф 2 от Решение 2004/258, тя трябва да прикани жалбоподателя да уточни заявлението си за достъп и да му помогне в това отношение, като му укаже, както прави по същество чрез обобщените в точки 20—23 по-горе доводи, кои са поддържаните от нея бази данни, които могат да съдържат интересуващите го данни.

38 От това следва, че жалбоподателят има правен интерес и че искането му за отмяна е допустимо.

39 На второ място, що се отнася до второто искане на жалбоподателя за осъждането на ЕЦБ да му „предостави всички бази данни, позволили изготвянето на докладите“, от постоянната съдебна практика следва, че Общият съд не може да задължава институциите или да ги замества в рамките на упражнявания от него контрол за законосъобразност. Това ограничение на контрола за законосъобразност се отнася до всички спорове, които Общият съд може да разглежда, включително относно достъпа до документи (Решение на Общия съд от 12 юли 2001 г. по дело Mattila/Съвет и Комисия, T‑204/99, Recueil, стр. II‑2265, точка 26).

40 Следователно второто искане на жалбоподателя трябва да се отхвърли като недопустимо.

2. По съществото на спора

41 В подкрепа на искането си за отмяна жалбоподателят повдига три правни основания, изведени, първо, от грешка при прилагане на правото, тъй като обжалваното решение се основава на изключение от правото на достъп до документи, което не е предвидено в Решение 2004/258, второ, от грешка при прилагане на правото, тъй като в обжалваното решение ЕЦБ неправилно е приела, че базите данни не са документи по смисъла на член 3, буква a) от Решение 2004/258, и трето, от грешка при прилагане на правото, тъй като, за да откаже достъпа до въпросните бази данни, в обжалваното решение ЕЦБ неправилно се е позовавала на многото работа, която трябва да бъде извършена, и на практическите трудности за ЕЦБ от предоставянето на такъв достъп.

42 Освен това в писмените си становища при встъпване Кралство Дания, Република Финландия и Кралство Швеция се позовават на нарушение на задължението за мотивиране на обжалваното решение. Тъй като нарушението на задължението за мотивиране е абсолютно основание за отмяна, което при необходимост трябва да бъде разгледано служебно от съда (Решение на Съда от 20 февруари 1997 г. по дело Комисия/Daffix, C‑166/95 P, Recueil, стр. I‑983, точка 24 и Решение на Общия съд от 8 септември 2009 г. по дело ETF/Landgren, T‑404/06 P, Сборник, стр. II‑2841, точка 137), най-напред, преди да бъдат анализирани повдигнатите от жалбоподателя три правни основания, следва да се разгледа този въпрос.

По мотивирането на обжалваното решение

Доводи на страните

43 Кралство Дания, Република Финландия и Кралство Швеция изтъкват по същество, че в обжалваното решение не са изложени надлежно мотивите, които стоят в основата на извода, че заявлението за достъп на жалбоподателя не се отнася до документ по смисъла на Решение 2004/258.

44 В отговор на писмен въпрос на Общия съд ЕЦБ и Комисията излагат писмено становищата си по горепосочените доводи. Те изтъкват по същество, че обжалваното решение е надлежно мотивирано, така че горепосочените доводи на встъпилите страни трябва да се отхвърлят.

Съображения на Общия съд

45 Член 7, параграф 1 и член 8, параграф 1 от Решение 2004/258 гласят, че в отговор на заявление за достъп до документ на ЕЦБ същата или предоставя достъп до искания документ и осигурява такъв достъп на жалбоподателя съобразно член 9, или в писмен отговор посочва причините за пълния или частичен отказ.

46 От това следва, че трябва да се мотивират както решението на ЕЦБ за отхвърляне на първоначално заявление за достъп до документи, така и решението за отхвърляне на потвърдително заявление.

47 Съгласно постоянната съдебна практика, която се прилага и в областта на достъпа до документи, мотивите трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на съда на Съюза — да упражни своя контрол. Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата в конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други лица, засегнати пряко и лично от акта, могат да имат за получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (вж. Решение по дело Williams/Комисия, точка 29 по-горе, точка 94 и посочената съдебна практика).

48 В случая се налага изводът, че ЕЦБ е изпълнила задължението си да съобщи на жалбоподателя мотивите, поради които е отказала да му предостави пълен или частичен достъп до посочените в заявлението бази данни.

49 Както в писмото от 23 юли 2009 г., с което се отхвърля първоначалното заявление за достъп на жалбоподателя, така и в обжалваното решение по същество се посочва, че заявлението за достъп на жалбоподателя е отхвърлено, поради това че не се отнася до документ по смисъла на член 3, буква а) от Решение 2004/258.

50 От това следва по-специално че според ЕЦБ базите данни, до които се отнася заявлението за достъп на жалбоподателя, не са документи по смисъла на член 3, буква а) от Решение 2004/258. В това отношение ЕЦБ твърди, че печатните версии на съдържащата се във въпросните бази данни информация са документи и могат да бъдат предмет на заявление за достъп, но посочва, че такива разпечатки не съществуват. Изготвянето им изисквало създаването на нов документ, резултат от усилия по систематизиране и допълнителен анализ на данни. Тази процедура, която изисквала извършването на значителна работа, не била предвидена в Решение 2004/258 (вж. точки 5 и 7 по-горе).

51 Посочените мотиви позволяват на жалбоподателя да разбере защо ЕЦБ отказва да уважи заявлението му за достъп и му дават възможност да оспори този отказ пред съд на Съюза, както той впрочем прави, а въпросът дали мотивите, които изтъква ЕЦБ, за да отхвърли заявлението за достъп на жалбоподателя, са правилни или не, следва да се разгледа в рамките на анализа на правните основания, изтъкнати от жалбоподателя в подкрепа на жалбата му.

52 Освен това от постоянната съдебна практика следва, че задължението за мотивиране представлява съществено процесуално изискване, което трябва да се разграничава от въпроса за обосноваността на мотивите, тъй като той спада към законосъобразността по същество на спорния акт (вж. Решение на Общия съд от 12 септември 2007 г. по дело Италия/Комисия, T‑239/04 и T‑323/04, Сборник, стр. II‑3265, точка 117 и цитираната съдебна практика). Всъщност евентуалните погрешни мотиви не са равнозначни на липсата на мотиви (вж. Решение на Общия съд от 8 юли 2010 г. по дело Sevenier/Комисия, T‑368/09 P, все още непубликувано в Сборника, точка 25 и посочената съдебна практика).

53 Следователно трябва да се заключи, че обжалваното решение е надлежно мотивирано, като този извод не засяга необходимостта да се направи анализ на основателността на тези мотиви, който ще бъде извършен по-долу. В това отношение е подходящо да се започне с анализ на второто правно основание, изведено от грешка при прилагане на правото, тъй като в обжалваното решение ЕЦБ неправилно приела, че базите данни не са документи по смисъла на член 3, буква a) от Решение 2004/258.

По второто правно основание, изведено от грешка при прилагане на правото, тъй като в обжалваното решение ЕЦБ неправилно е приела, че базите данни не са документи по смисъла на член 3, буква a) от Решение 2004/258

Доводи на страните

54 Жалбоподателят, както и Кралство Дания, Република Финландия и Кралство Швеция най-напред изтъкват, че при тълкуването на понятието „документ“ за целите на Решение 2004/258 трябва да се имат предвид принципите, вдъхновили приемането на Регламент № 1049/2001, както и съдебната практика относно приемането му, още повече предвид факта, че съображение 2 от посоченото решение се позовава на този регламент.

55 Встъпилите в подкрепа на исканията на жалбоподателя страни считат също, че терминът „документ“ — който е определен по един и същи начин в Решение 2004/258 и в Регламент № 1049/2001 — и в двата случая трябва да бъде предмет на еднакво и широко тълкуване, което отчита развитието на технологиите. Република Финландия добавя, че прекалено ограничително тълкуване на това понятие води косвено до разширяване на приложното поле на различните изключения от правото на публичен достъп до документи, в противоречие със съдебната практика, която изисква стриктно тълкуване и прилагане на посочените изключения.

56 Жалбоподателят изтъква, че обжалваното решение е опорочено от грешка при прилагане на правото, тъй като ЕЦБ е счела, че базата данни не е документ, който може да бъде предмет на заявление за достъп съгласно Решение 2004/258. Според него в обжалваното решение ЕЦБ неправилно е приела, че за да може дадена база данни да се квалифицира като документ по смисъла на Решението, трябва да е налице печатна версия на тази база данни. Предвид обаче текста на член 3, буква а) от Решението, самата база данни представлявала документ. В това отношение жалбоподателят се позовава на Решение на Съда от 9 ноември 2004 г. по дело Fixtures Marketing (C‑444/02, Recueil, стр. I‑10549, точка 30), което се основавало на същата теза, и уточнява, че заявлението му за достъп се отнася до „необработените“ данни — тоест до данни, които не са били подложени на третиране — от съответните бази данни на ЕЦБ.

57 Жалбоподателят добавя, че за да се уважи заявлението му, не е необходимо да се създава нов документ. Било необходимо единствено да се подберат и копират определени променливи данни — операция, която била подобна на селективното фотокопиране на документ. Освен това в отговор на довода, че документът по смисъла на Решение 2004/258 трябва да има определена степен на стабилност, жалбоподателят подчертава, че става дума за допълнителен критерий, който не е предвиден в определението по член 3, буква а) от посоченото решение.

58 Като поддържа изцяло исканията на жалбоподателя за отмяна на обжалваното решение, всяка от трите встъпили в подкрепа на жалбоподателя страни възприема леко различна позиция по въпроса дали определена база данни и съдържащите се в нея данни представляват документи по смисъла на Решение 2004/258.

59 Кралство Дания изтъква, че сама по себе си базата данни не е документ за целите на разпоредбите относно достъпа до документи, които се отнасяли само до отделни, съществуващи и добре определени документи. Все пак всичко онова, което можело да бъде извлечено от определена база данни чрез обикновено или рутинно търсене, което не изисква извършването на неразумно много работа, трябвало да се разглежда като документ, който може да бъде предмет на заявление за достъп. Следователно Кралство Дания приема, че ЕЦБ е трябвало да прецени дали исканата от жалбоподателя информация може да се извлече от нейните бази данни в резултат на обикновено търсене и при утвърдителен отговор да уважи заявлението за достъп на жалбоподателя.

60 Кралство Швеция не приема поддържаната в обжалваното решение теза, че заявлението за достъп на жалбоподателя не се отнася до документи. Според него в приложение на Решение 2004/258 ЕЦБ е била длъжна да предостави достъп до данните, които се съхраняват в електронна форма в определена база данни, освен ако не се прилага някое от предвидените в член 4 от посоченото решение изключения. Тъй като данните, които се съхраняват в електронна форма, били подредени напълно логично, фактът, че не били изложени физически в определен ред, не можел да доведе до различен извод. Мястото на съхранение на съответните данни също било без значение.

61 Все пак според Кралство Швеция данните, които са заличени от определена база данни, не могат да бъдат предмет на заявление за достъп. Освен това не можело да се изисква дадена институция да се снабди с данни, с които не разполага, за да отговори на заявление за достъп.

62 Наред с това, Кралство Дания и Кралство Швеция изтъкват, че в становището си по жалба № 1693/2005/PB пред Европейския омбудсман, самата Комисия тълкува понятието „документ“, съдържащо се в Регламент № 1049/2001, в смисъл, че това понятие препраща и към резултата от обикновено търсене в определена база данни.

63 Република Финландия счита, че обжалваното решение се основава на прекалено тясно определение на съдържащото се в Решение 2004/258 понятие за документ. Според нея това понятие обхваща всички комбинации от данни на определена база данни, които могат да бъдат получени посредством инструментите на тази база данни. Фактът, че е възможно подобно търсене да не се използва от съответната институция в ежедневната ѝ работа, бил без значение в това отношение. При условията на евентуалност Република Финландия добавя, че макар данните, които се съдържат в определена база данни, да не са документи по смисъла на посочената директива, ЕЦБ е трябвало да предостави на жалбоподателя всеки самостоятелен подлежащ на отпечатване документ, който може да отговори на заявлението за достъп до този документ.

64 Жалбоподателят, както и Република Финландия и Кралство Швеция се позовават и на членове 6 и 9 от Решение 2004/258. Предвид тези разпоредби нито евентуалните трудности при идентифицирането на посочения в заявлението за достъп документ, нито практическите трудности, в това число извънредното натоварване за ЕЦБ, до което може да доведе уважаването на заявлението, били валидни основания за неговото отхвърляне. Това било така още повече предвид възможността ЕЦБ да се обърне към автора на заявлението за достъп, за да получи евентуално уточненията, необходими за постигането на споразумение по взаимно съгласие с него. При необходимост тя можела също да предостави достъп до определен обемен документ в своите помещения.

65 Накрая, жалбоподателят оспорва и довода на ЕЦБ, изведен от твърдяната невъзможност за вписване на определена база данни в регистър като предвидения в член 11 от Регламент № 1049/2001. В това отношение той се позовава на практиката на Eurostat (статистическата служба на Европейския съюз), която предлага електронен достъп до различни групи статистики.

66 На първо място, ЕЦБ припомня, че към нея не се прилага нито член 255 ЕО, нито Регламент № 1049/2001. Несъмнено Решение 2004/258 се позовавало на член 1 ЕС и на съвместната декларация относно този регламент. Посоченото решение обаче било мярка, приета въз основа на Устава на Европейската система на централните банки и на ЕЦБ, както на член 23 от Процедурния правилник на ЕЦБ. По този начин, въпреки че Регламент № 1049/2001 и Решение 2004/258 си служели със сходни понятия, посоченото решение нямало за цел да включи документите на ЕЦБ в приложното поле на този регламент. Следователно според ЕЦБ на съдържащите се в това решение понятия трябвало да се придаде значение, което е съвместимо с целите на особения режим на публичен достъп до документите на ЕЦБ.

67 Освен това ЕЦБ и Комисията изтъкват, че посоченото в точка 56 по-горе Решение по дело Fixtures Marketing, на което се позовава жалбоподателят, се отнася до тълкуването на Директива 96/9/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 1996 година за правна закрила на базите данни (OВ L 77, стр. 20; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 17, стр. 102). Следователно това решение било без значение за настоящото дело, което се отнася до тълкуването на Решение 2004/258. ЕЦБ припомня също, че жалбоподателят не е направил възражение за незаконосъобразност на посоченото решение, което във всички случаи се ползвало от презумпцията за законосъобразност.

68 За разлика от ЕЦБ, Комисията счита, че предвид съдържащото се в Решение 2004/258 позоваване на Регламент № 1049/2001 и еднаквия начин, по който е определено понятието „документ“ в тези текстове, тълкуването на определението, посочено в член 3 от Решението, трябва да е съвместимо с текста и структурата на посочения регламент.

69 На второ място, ЕЦБ излага някои съображения относно характеристиките на документ по смисъла на член 3, буква а) от Решение 2004/258. Тъй като в предвиденото в тази разпоредба определение се съдържал изразът „всяка информация“, то имало за цел да обедини колкото се може повече елементи от реалния свят. Освен това формата на съхранение на въпросната информация, електронна или друга, нямала никакво значение. Накрая „елементът“ трябвало да се счита за документ по смисъла на това определение, ако е изготвен или създаден от ЕЦБ или ако тя просто го съхранява.

70 Според ЕЦБ и Комисията определението на понятието „документ“, посочено в Решение 2004/258, трябва да се разглежда в контекста на останалите разпоредби на посоченото решение, и по-специално на членове 6 и 9, и да бъде подложено на „систематично тълкуване“. От последните два члена следвало, че визираните в това решение документи трябва да могат да бъдат предадени на заявителя във вида, в който съществуват — без да се променя тяхното съдържание или форма — а именно самостоятелни и конкретни документи, които не трябва да се създават и които съществуват в достатъчно стабилна форма, за да съдържат „информация“. Такъв бил случаят по-специално с текст, чийто носител е лист хартия или електронен документ.

71 Освен това ЕЦБ поддържа, че понятието „документ“, което се съдържа в Решение 2004/258, трябва да се тълкува в съответствие с целта на посоченото решение, а именно да се позволи на ЕЦБ да направи анализ на потенциалната вреда от съобщаването на даден документ на член на обществеността и така да се установи дали някое от предвидените в член 4 от това решение изключения не е пречка за подобно съобщаване. Тази цел потвърждавала и тезата, че понятието „документ“ предполага наличието на известна стабилност и конкретност на съответния документ, която теза изключва от това понятие материалите, чието съдържание е предмет на постоянни изменения или изменения ad hoc.

72 Накрая, ЕЦБ изтъква, че нито Решение 2004/258, нито по-общо правото на Съюза предвиждат право на публичен достъп до информация. Следователно понятието „документ“, посочено в решението, не можело да се тълкува по начин, който би довел до фактическото признаване на това право.

73 На трето място, ЕЦБ и Комисията изтъкват, че базите данни, посочени в заявлението за достъп на жалбоподателя, не са документи по смисъла на Решение 2004/258. Първо, твърдението на жалбоподателя, че в обжалваното решение се стига до извода, че само печатните версии на дадена база данни представляват документи, се основавало на прекалено опростено тълкуване на посоченото решение. Базите данни, посочени в заявлението за достъп на жалбоподателя, не били нито регистър, нито компилация на документи и за разлика от документална база данни като базата данни EUR‑Lex нямали документален характер. Данните, които се съдържат в тези бази данни, можели да се използват само за създаването на „вътрешни“ документи с конкретна цел с помощта на инструментите за събиране и систематизиране, с които разполагали самите бази данни. Следователно ЕЦБ счита, че сама по себе си съдържащата се в тези бази данни информация не може да бъде предоставена на жалбоподателя. За да се отговори на заявлението му, трябвало да се създаде нов документ. Това обаче излизало извън рамката на Решение 2004/258. Освен това жалбоподателят не обяснил причините, поради които посочените в заявлението му бази данни представляват документи.

74 В същия контекст Комисията изтъква, че със заявлението си жалбоподателят иска да получи достъп до самите бази данни. Освен информация обаче тези бази данни се състояли по-специално от необходимия за функционирането им софтуер, от инструменти за търсене и от логически и систематични връзки. Следователно заявлението за достъп на жалбоподателя имало по-широк обхват от предоставянето на достъп до документ. Всъщност жалбоподателят искал да получи достъп до инструмент, който му позволява да изготви свои собствени документи съгласно критерии за търсене по негов избор.

75 Второ, ЕЦБ и Комисията изтъкват, че базите данни, посочени в заявлението за достъп на жалбоподателя, нямат стабилно съдържание, за да се квалифицират като документи. Всъщност тяхното съдържание се променяло непрекъснато с прибавянето или заличаването на информация. В този контекст Комисията отбелязва също че понятията „изготвена или съхранявана“ и „произхождаща“, които се използват съответно в член 3, буква а) и член 5 от Решение 2004/258, потвърждават тази теза. Същото се отнасяло и до изразите „много голям документ“ или „много голям брой документи“, които се съдържат в член 6, параграф 3, член 7, параграф 3 и член 8, параграф 2 от посоченото решение. Тези количествени означения предполагали стабилно съдържание, което може да бъде индивидуализирано.

76 Трето, според ЕЦБ и Комисията признаването в случая, че въпросните бази данни са документи, които могат да бъдат предмет на заявление за достъп, би довело до множество практически трудности. Най-напред, изискваният от съдебната практика конкретен и самостоятелен анализ на всеки от посочените в заявлението за достъп документи предполагал наличието на документ със стабилно съдържание, който може да бъде идентифициран, и следователно бил невъзможен, когато ставало дума за бази данни, чието съдържание се променя постоянно.

77 Освен това било невъзможно да се прецени дали предвидените в член 4 от Решение 2004/258 изключения биха възпрепятствали поискания достъп по-специално когато става дума за база данни, съдържаща голям брой лични данни.

78 Накрая, предвидените в Регламент № 1049/2001 мерки, които имат за цел да улеснят упражняването на правото на достъп, като регистрите на документи и публикуването в Официален вестник на Европейския съюз, потвърждавали, че законодателят е имал предвид по-специално отделните документи, изключвайки базите данни като тези в настоящия случай. Фактът, че Решение 2004/258 не предвижда изграждането на регистър на документи, аналогичен на предвидения в член 11 от Регламент № 1049/2001, не водел до противоположен извод.

79 На четвърто място, ЕЦБ и Комисията се позовават на доклада на Омбудсмана относно публичния достъп до базите данни на Европейския Съюз от 10 декември 2008 г., на Зелената книга на Комисията, озаглавена „Публичен достъп до документи, държани от институциите на Европейската общност — Преглед“ (COM (2007) 185 окончателен), на предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (COM (2008) 229 — окончателен COD 2008/0090), както и на доклада на Комисията за прилагането на принципите на Регламент № 1049/2001 (COM (2004) 45 окончателен), които потвърждавали тезата, че базите данни не са документи за целите на разпоредбите относно достъпа до документи.

80 Комисията поддържа, че процесът на възникване на Регламент № 1049/2001 също потвърждава тезата, че една база данни не може да се счита за документ по смисъла на този регламент и на Решение 2004/258. В подкрепа на твърдението си Комисията се позовава на редица документи, които предхождат приемането на посочения регламент.

81 Освен това ЕЦБ изтъква, че именно защото данните, които се съдържат в нейните бази данни, не са документи, тя изготвя доклади, за да изпълни предвиденото от съдебната практика (Решение на Общия съд от 25 април 2007 г. по дело WWF European Policy Programme/Съвет, T‑264/04, Сборник, стр. II‑911, точка 61) задължение за изготвяне и съхраняване на документацията относно осъществяваните от нея дейности.

Съображения на Общия съд

– Понятието за база данни

82 Следва да се констатира, че всички страни посочват в доводите си понятието „база данни“, без обаче да дават определение за него. Ето защо разглеждането на настоящото правно основание трябва да започне с анализ на това понятие.

83 В това отношение следва да се посочи, че макар, както правилно изтъква ЕЦБ (вж. точка 67 по-горе), посоченото в член 1, параграф 2 от Директива 96/9 определение на понятието „база данни“ да е релевантно само за целите на прилагане на въпросната директива, то може да послужи като източник на вдъхновение. Това е така, още повече че по време съдебното заседание ЕЦБ, като поддържа тезата, че Директива 96/9 е неприложима по настоящото дело, в отговор на въпрос на Общия съд потвърждава, че „от информационна гледна точка“, нейните бази данни, разглеждани в случая, попадат напълно в горепосоченото определение, което е отбелязано в протокола от съдебното заседание.

84 Член 1, параграф 2 от Директива 96/9 определя понятието „база данни“ като „сборник от самостоятелни произведения, данни или други материали, подредени по систематичен или методичен начин и индивидуално достъпни по електронен или друг път“.

85 Както посочва Съдът в Решението си по дело Fixtures Marketing, точка 56 по-горе (точки 29 и 30), квалифицирането като база данни зависи най-напред от наличието на сборник от „самостоятелни материали“, тоест материали, които могат да бъдат отделени един от друг, без да се засегне стойността на тяхното информационно, литературно, артистично, музикално или друго съдържание. По-нататък квалифицирането като база данни предполага, че самостоятелните материали, от които е съставен сборникът, са подредени по систематичен или методичен начин и са индивидуално достъпни по електронен или друг път. Без да изисква това систематично или методично подреждане да е видно физически, това условие предполага, че сборникът се съдържа в някакъв вид фиксиран носител и включва технически, например електронни, електромагнитни или електрооптични, или други способи, като показалец, съдържание, план или особена класификационна подредба, които позволяват откриването и изтеглянето на всички съдържащи се в него самостоятелни материали.

86 Второто условие позволява базата данни по смисъла на Директива 96/9 — която се характеризира със способ, позволяващ откриването на всички съдържащи се в нея материали — да бъде разграничена от колекция от съдържащи информация материали, която обаче не разполага с какъвто и да било способ за обработка на самостоятелните материали, от които е съставена (Решение по дело Fixtures Marketing, точка 56 по-горе, точка 31).

87 Въз основа на този анализ Съдът стига до извода, че в понятието „база данни“ по смисъла на член 1, параграф 2 от Директива 96/9 попада всеки сборник от произведения, данни или други материали, които могат да бъдат отделени един от друг, без да се засегне стойността на тяхното съдържание, който сборник разполага с метод или система от каквото и да било естество, позволяващ(а) откриването на всички материали, от които е съставен (Решение по дело Fixtures Marketing, точка 56 по-горе, точка 32).

– Анализ на определението на понятието „документ“ по член 3, буква а) от Решение 2004/258

88 Следва да се анализират отделните елементи от определението на понятието „документ“ по член 3, буква а) от Решението 2004/258. В това отношение следва да се посочи, първо, че от използваните в това решение термини „носител“, „закрепена“, „запис“, „изготвена“ и „съхранявана“ имплицитно, но ясно следва, че се има предвид съхранена информация, която може да бъде възпроизведена или консултирана след изготвянето ѝ. Следователно, макар и да са известни на ЕЦБ, материалите, които не са съхранени, не представляват документи.

89 Ето защо, ако изказванията, направени по време на събрание на членовете на персонала на ЕЦБ, не са записани нито посредством приспособление за звукозапис или аудиовизуален запис, нито в протокол, не може да става дума за какъвто и да било документ, който може да бъде предмет на заявление за достъп, дори участниците във въпросното събрание да си спомнят точно съдържанието на обсъжданията (вж. в този смисъл и по аналогия Решение по дело WWF European Policy Programme/Съвет, точка 81 по-горе, точки 76—78).

90 Второ, от определението по член 3, буква а) от Решение 2004/258 следва, че естеството на носителя на информацията е без значение за това дали тази информация представлява документ или не. По този начин може да става дума както за традиционен носител като хартия, така и за по-сложни видове носители като различни електронни устройства за съхранение (твърд диск, електронен чип и т.н.) или различни носители, използвани за звукозапис, видео или аудиовизуален запис (CD, DVD, видеокасети и т.н.). По принцип всеки нов способ за съхранение или запис, който евентуално ще бъде разработен в бъдеще, вече попада в обхвата на въпросното определение.

91 Трето, текстът на член 3, буква а) от Решение 2004/258 визира „всяка информация“. С други думи, видът и естеството на съхраняваната информация също са без значение. Всъщност признаването на всякакъв вид носител неизбежно предполага признаването на всяка информация, която може да бъде съхранена на различните признати носители. Така един документ по смисъла на посоченото в Решението определение може да съдържа думи, цифри или друг вид символи, но също и изображения и звукозаписи, като речите на даден оратор, или видеозаписи, като филм.

92 Единственото ограничение по отношение информацията, която може да попадне в обхвата на определението по член 3, буква а) от Решение 2004/258, е условието тази информация да се отнася до политиките, дейностите или решенията на ЕЦБ.

93 Четвърто, по същите причини от определението на понятието „документ“ по член 3, буква а) от Решение 2004/258 може да стигне до извода, че количеството, дължината, важността или начинът на представяне на информацията са без значение, що се отнася до въпроса дали тази информация попада в обхвата на посоченото определение.

94 Така следва да се заключи, че документ по смисъла на Решение 2004/258 може да бъде книга от няколкостотин страници или (според израза, който ЕЦБ използва в обобщения в точка 70 по-горе довод) „лист хартия“, който съдържа само една дума или едно число, например име или телефонен номер. Освен това документът може да бъде не само текст като писмо или записка, но и таблица, каталог или списък като телефонен указател, ценоразпис или списък с резервни части.

– Предмет на заявлението за достъп на жалбоподателя

95 Както следва от изложените в точки 82—87 по-горе съображения, понятието „база данни“ не се отнася само до съвкупността от данни, които се съдържат в тази база, но и до техническия способ, с който тя разполага и който позволява систематичното или методично подреждане на посочените данни, както и тяхното целенасочено и самостоятелно получаване.

96 Налага се обаче изводът, че нито в първоначалното и потвърдителното заявление за достъп, нито в писменото си становище пред Общия съд жалбоподателят прави ясно разграничение между данните, които се съдържат в определена база данни, и самата база данни, която, както току-що бе изяснено, е понятие с по-широк обхват.

97 Всъщност, докато в своето първоначално заявление (вж. точка 4 по-горе) жалбоподателят се позовава на „базите данни, послужили за изготвянето на статистическите анализи на докладите“, в потвърдителното заявление (вж. точка 6 по горе) той посочва, че „исканите данни всъщност представляват информация, съхранена в електронна форма („бази“ данни) и изготвена от ЕЦБ“. По този начин той създава впечатлението, че заявлението му за достъп се отнася само до данните, които се съдържат в определена база данни на ЕЦБ. Освен това изглежда, че той използва израза „база данни“ като събирателен термин, за да обозначи съдържащите се нея данни, абстрахирайки се напълно от структурните елементи на тази база.

98 Освен това, докато в посоченото в жалбата наименование на настоящото правно основание жалбоподателят се позовава на „характера на „документ“ на базата данни“, в писмената си реплика той твърди, от една страна, че базата данни представлява „едновременно „информация“ и „нещо, в което се съдържа информация“, и от друга страна, че заявлението му за достъп се отнася само до „необработени данни“.

99 Обясненията на жалбоподателя, дадени по време на съдебното заседание в отговор на въпрос на Общия съд, също не успяват да разсеят объркването, породено от тази терминологична неточност. Запитан дали заявлението му за достъп се отнася само до данните, които се съдържат в определена база данни на ЕЦБ, или се отнася и до други елементи от тази база данни, които той трябва да уточни, жалбоподателят посочва, че в действителност е поискал достъп до „база данни“, опитвайки се да получи „например таблица, която може да съдържа информация относно назначаването и мобилността на персонала“. Той изтъква, че ако тази база данни съществува, той би искал да получи „копие“ от нея и добавя, че е очаквал да получи „тази база данни, тази компилация“. Той посочва също, че ако ЕЦБ не разполага с „такава таблица, с такава компилация“, несъмнено би трябвало да съществуват фишове на персонала, които той би могъл да използва. Запитан дали в светлината на предоставените от него обяснения е правилно да се заключи, че едно копие би било достатъчно и че следователно той няма да иска достъп до инструментите на определена база данни, жалбоподателят отговаря, че „на първо време“ едно копие действително би било достатъчно, но че след това той евентуално би имал нужда от инструментите, с които разполага базата данни. Тези изявления са отбелязани в протокола от съдебното заседание.

100 Що се отнася до другите страни в настоящото производство, те се позовават ту на данните, които се съдържат в определена база данни, ту на „самата“ база данни.

101 Като се имат предвид и обясненията на жалбоподателя по време на съдебното заседание, трябва да се приеме, че заявлението за достъп на жалбоподателя се отнася най-малко до съвкупността от данни, които се съдържат в една или повече бази данни на ЕЦБ, без непременно да се изключва възможността то да се отнася и до други елементи на тези бази данни. При тези условия най-напред трябва да се разгледа въпросът дали посочената съвкупност от данни представлява документ по смисъла на член 3, буква а) от Решение 2004/258 и след това, само ако е необходимо, дали дадено заявление за достъп до документи може да се отнася и до други елементи от такава база данни.

– Квалифицирането на съвкупността от данни, които се съдържат в определена база данни, като документ по смисъла на член 3, буква а) от Решение 2004/258

102 Трябва да се посочи, че както следва от изложените в точки 82—87 по-горе съображения, за да е налице база данни, е необходимо, от една страна, да е налице информация, без значение от какво естество (осведомяващо, литературно, артистично, музикално или друго), и от друга страна, да е налице какъвто и да е фиксиран носител, върху който да се съхранява посочената информация.

103 Следователно се налага изводът, че съвкупността от данни, които се съдържат в определена база данни по смисъла на член 1, параграф 2 от Директива 96/9, притежава двете основни характеристики на документ по смисъла на член 3, буква а) от Решение 2004/258, тъй като данните представляват съхранена на носител информация. Този извод се отнася и до данните, които се съдържат в базите данни на ЕЦБ, предмет на настоящото дело, които, както вече бе посочено, доколкото са свързани с дейностите на ЕЦБ, попадат в горепосоченото определение.

104 С обобщените в точка 73 по-горе доводи обаче ЕЦБ и Комисията поддържат по същество, че базата данни не е документ по смисъла на член 3, буква а) от Решение 2004/258 и че следователно поради самото им включване във въпросната база съдържащите се в нея данни не могат да се считат за документи.

105 Нито ЕЦБ, нито Комисията обясняват какво представлява според тях един документ по смисъла на член 3, буква а) от Решение 2004/258 и причините, поради които данните, съдържащи се в определена база данни, не могат да бъдат предмет на заявление за достъп. Разграничението, което Комисията се опитва да прокара между документалните бази данни, като базата EUR-Lex, и базите данни, които нямат такъв характер, поставя същите въпроси.

106 Макар ЕЦБ и Комисията да не го споменават, доводите им, посочени в точка 105 по-горе, изглежда имплицитно се основават на схващането, че само по себе си едно отделно сведение не е „информация“, чието количество или естество е достатъчно, за да може да представлява документ по смисъла на Решение 2004/258 или по смисъла на Регламент № 1049/2001.

107 Ако това схващане бъде прието, би могло да се поддържа, предвид посочените в точка 87 по-горе характеристики на базите данни, че една база данни би могла най-много да съдържа документи, които представляват нещо повече от обикновени данни. Всъщност елементите, от които е съставена такава база данни, тоест данните, са независими едни от други. По правило те не съществуват в трайна и непроменлива конфигурация, а посредством наличните технически или други средства могат да бъдат представени в множество различни комбинации. Ако се приеме, че не всяка от тези данни непременно е документ и че освен това не съществува каквато и да било постоянна комбинация между някои от тях, която би могла да представлява документ, би било логично да се заключи, че като цяло сборът от данни, които се съдържат в определена база данни, не е „документ“.

108 Налага се обаче изводът, че формулировката на съдържащото се в член 3, буква а) от Решение 2004/258 определение, съгласно която „всяка информация“ може да бъде документ, по никакъв начин не подкрепя посоченото в точка 106 по-горе схващане. Както вече бе отбелязано (вж. точки 93 и 94 по-горе), използваните в това определение изрази неизбежно предполагат, че дори и минимална като количество информация — например име или число — е достатъчна, за да е налице документ, стига тази информация да е съхранена (например да е записана на лист хартия).

109 Освен това трябва да се вземе предвид и фактът, че с приемането това схващане неизбежно би се поставил въпросът какво е количеството информация, необходимо за да е налице документ по смисъла на Решение 2004/258. С други думи, ако се приеме, че само едно число или една дума не са достатъчни за тази цел, ще трябва да се определи дали е необходимо едно изречение, цял параграф или още по-голям текст. Тъй като в определението по член 3, буква а) от това решение авторът на решението е избрал да не посочва минималното количество необходима информация, изпълнението на тази задача не може да бъде прехвърлено на съдилищата на Съюза.

110 От друга страна, приемането на посоченото в точка 106 по-горе схващане би означавало от определението на понятието „документ“ по член 3, буква а) от Решение 2004/258 да се изключи всяка компилация на малки по количество данни, когато тези данни са самостоятелни, тоест когато могат да се отделят едни от други, без да се засегне тяхната стойност. Така ценоразпис, списък с резервни части или дори телефонен указател също не би трябвало да се счита за „документ“, доколкото не представлява цялостен текст, а по-скоро може да бъде консултиран конкретно за да се намери отделна малка като количество информация, като например цената на определена стока или телефонния номер на определено лице. Не изглежда обаче нито ЕЦБ, нито Комисията да поддържат, че списъците или телефонните указатели не са документи по смисъла на Решение 2004/258.

111 Накрая, посоченото в точка 106 по-горе схващане не отчита факта, че значението на едно сведение, което се съдържа в дадена база данни, не зависи само от неговото количество, което може да е малко, но и от неговата взаимовръзка, пряка или косвена, с останалите данни, които се съдържат в същата база данни. Всъщност именно тези взаимовръзки позволяват съдържащата се в определена база данни информация да се подреди систематично или методично, съгласно използвания в решението по дело Fixtures Marketing, точка 56 по-горе (точка 30) израз. Така дори малък брой данни, извлечени от дадена база данни, може бъде проводник на по-малко или повече полезна информация, докато по правило текст, който е изваден от неговия контекст, може да загуби значението си.

112 Горното съображение позволява да се отхвърли и доводът за твърдения неразбираем характер на съвкупност от данни, извлечени от база данни, изтъкнат от ЕЦБ и Комисията по време на съдебното заседание.

113 Запитана дали този довод трябва да се разбира в смисъл, че за да представлява документ по смисъла на Решение 2004/258, определена съхранена на носител информация трябва да е разбираема, ЕЦБ отговаря, че става дума не за „самостоятелен критерий“, а за „нещо, което трябва да се разглежда в контекста на документа“. Тя добавя, че макар дадена информация да не трябва да е разбираема сама по себе си, е необходимо тя да се съдържа в документ, който е разбираем за лицето, което иска достъпа, тъй като няма как законодателят да е възнамерявал да предвиди режим, който позволява да се иска достъп до неразбираеми документи.

114 В отговор на същия въпрос Комисията посочва, че разбираемият характер на документа, до който се иска достъп, в известна степен „стои в основата“ на тълкуването, което тя дава на член 3, буква а) от Решение 2004/258, но че от юридическа гледна точка той не е елемент, който може да окаже влияние. Според нея основният елемент се състои в това, че информацията, която се съдържа в недокументална база данни, не съответства на резултата от търсенето, тъй като става дума за два различни вида информация. Понятията „информация“ или „необработени данни“ не можели да се използват в смисъл на недокументална база данни. За да може данните да съответстват на определено класиране, било необходимо да се направи извадка, което би довело до преминаването от един към друг вид информация. Следователно според Комисията, ако необработената информация е неразбираема, промяната на информацията и следователно създаването на нов документ би извадило дадено заявление — като разглежданото в случая — от рамката на заявление за достъп до вече съществуващ самостоятелен документ. Тези изявления на ЕЦБ и на Комисията са отбелязани в протокола от съдебното заседание.

115 Тези доводи на ЕЦБ и на Комисията обаче не могат да бъдат приети. Най-напред, следва да се отбележи, както мълчаливо признават тези две страни, че в член 3, буква а) от Решение 2004/258 не е предвидено никакво изискване съхраняваната информация да е разбираема. Освен това установяването на такова изискване би наложило да се уточни от каква гледна точка трябва да се преценява разбираемият характер на информацията. Всъщност една информация може да има значение за определени лица и да е неразбираема за други.

116 Във всички случаи предвид посоченото в точка 111 по-горе съображение ЕЦБ и Комисията неправилно поддържат — имплицитно, но ясно — че съвкупността от данни, които се съдържат в определена база данни, представлява сбор, който е лишен от всякакъв смисъл. Всъщност посочените данни не се съхраняват на случаен принцип и без ред, а съгласно точна схема за класиране, която като цяло позволява създаването на взаимовръзки между тези данни.

117 Така, противно на посоченото от Комисията, данните не се подреждат съгласно определено класиране към момента на тяхното извличане от базата данни. Това подреждане съществува от момента на създаването на посочената база данни и включването на всяко отделно сведение в тази база. Винаги е възможно всички данни, които се съдържат в определена база данни, да бъдат извлечени и представени по разбираем начин. Ако е достатъчно пълна, схемата за класиране на базата данни позволява съвкупността от данни, които се съдържат в тази база, да бъде представена по различни начини, които варират в зависимост от възприетия критерий за класиране (класиране по азбучен ред, по възходящ или низходящ ред и т.н.). Разбира се, представянето на съвкупността от данни, които се съдържат в определена база данни, състояща се от значителен брой данни, поради големината си може да създаде затруднения във връзка с откриването на конкретна информация, скрита между множество аналогични данни. Това обаче по никакъв начин не означава, че такова представяне е „неразбираемо“.

118 Следователно всички гореизложени съображения са в подкрепа на извода, че съвкупността от данни, които се съдържат в определена база данни на ЕЦБ, е документ по смисъла на член 3, буква а) от Решение 2004/258 и поради това може да бъде предмет на заявление за достъп, подадено въз основа на това решение.

– Твърденията за практически трудности, свързани с правото на достъп до базите данни на определена институция

119 Трябва да се разгледа въпросът дали евентуалните практически трудности, свързани с правото на достъп до базите данни на определена институция, на които се позовават ЕЦБ и Комисията, могат да обосноват различно тълкуване на член 3, буква а) от Решение 2004/258, което би довело до изключването на данните, съдържащи се в определена база данни на ЕЦБ, от понятието за документ. В това отношение последователно ще бъдат разгледани доводите относно прекомерната работа, за която се твърди, че трябва да бъде извършена вследствие на признаването на това право, относно твърдяната липса на стабилно съдържание на дадена база данни, относно възможния чувствителен или поверителен характер на данните, които се съдържат в определена база данни, и относно твърдените трудности при включването на дадена база данни в регистър на документи като предвидения в член 11 от Регламент № 1049/2001.

120 В това отношение следва да се посочи, първо, че нищо не показва, че прилагането на член 9, параграф 1 от Решение 2004/258 към данните, които се съдържат в определена база данни, може да създаде съществени затруднения. По принцип винаги би трябвало да е налице възможност заинтересованото лице да разгледа определена база данни на ЕЦБ в помещенията на банката, и ако е необходимо, в присъствието или под контрола на член на нейния персонал. Освен това не е изключена a priori и възможността заинтересованото лице да получи достъп до пълното съдържание на определена база данни под формата на електронно копие, по-специално когато става дума по-скоро за скромна по размер база данни.

121 Следва да се припомни обаче, че във връзка с Регламент № 1049/2001 Общият съд вече е имал повод да уточни, че трябва да се има предвид възможността на основание на този регламент определено лице да подаде заявление, което предполага извършването на работа, която би могла да парализира съществено доброто функциониране на институцията, адресат на заявлението. В този случай Общият съд приема, че правото на институцията да потърси „справедливо решение“ със заявителя в приложение на член 6, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 отразява възможността, макар и особено ограничена, да се отчете необходимостта от съгласуване на интересите на заявителя с тези на добрата администрация. От това Общият съд стига до извода, че определена институция трябва да си запази възможността за постигане на баланс, от една страна, между интереса от публичния достъп до документите, и от друга страна, работата, която трябва да се извърши във връзка с предоставянето на този достъп, за да се съхранят в тези особени случаи интересите на добрата администрация (Решение на Общия съд от 13 април 2005 г. по дело Verein für Konsumenteninformation/Комисия, T‑2/03, Recueil, стр. II‑1121, точки 101 и 102 и Решение по дело Williams/Комисия, точка 29 по-горе, точка 85).

122 Общият съд все пак уточнява, че тази възможност трябва да се прилага по изключение, като се има предвид по-специално фактът, че отчитането на работата, която трябва да се извърши, за да се упражни правото на достъп, и отчитането на интересите на заявителя по принцип е без значение за упражняването на посоченото право. Освен това, доколкото правото на достъп до държаните от институциите документи представлява принципно разрешение, институцията, която се позовава на изключение, свързано с неразумния характер на произтичащата от заявката задача, носи тежестта да докаже нейния обхват (Решение по дело Verein für Konsumenteninformation/Комисия, точка 121 по-горе, точки 103, 108 и 113 и Решение по дело Williams/Комисия, точка 29 по-горе, точка 86).

123 Тези съображения са приложими по аналогия към прилагането на Решение 2004/258. От една страна, член 6, параграф 3 от това решение е идентичен с член 6, параграф 3 от Регламент № 1049/2001. От друга страна, в член 7, параграф 4 от това решение се предвижда, че параграф 1 от същия член, който се отнася до обработването на първоначалните заявления, не се прилага в случай на заявления с „прекомерни или неразумни искания“.

124 Следователно трябва да се заключи, че евентуалното значително количество на данните, които се съдържат в определена база данни, не е основателен довод, за да се откаже да се признае качеството документ по смисъла на член 3, буква а) от Решение 2004/258 на тези данни, след като в съдебната практика вече е била разгледана възможността едно заявление за достъп до документи поради широкия си предмет да наложи адресатът на това заявление да извърши значителна по обем работа, както и разрешението, което трябва да се възприеме в тези изключителни случаи.

125 Второ, твърдяната липса на стабилност на дадена база данни, изтъкната от ЕЦБ и Комисията в доводите им, също не позволява да се заключи, че съдържанието на такава база данни не може да бъде документ по смисъла на член 3, буква а) от Решение 2004/258.

126 В това отношение, разбира се, следва да се посочи, че за да бъде съхранена на определен носител, дадена информация трябва да има минимална степен на стабилност. Информация, която се запазва само временно върху техническо устройство, не отговаря на това условие. Така телефонните разговори между двама събеседници или образите, уловени от охранителна камера и прожектирани на екран, не са документ по смисъла на член 3, буква а) от Решение 2004/258. Те се запазват върху въпросното техническо устройство (съответно телефонна линия или прожекционен екран) само за един миг и следователно не може да става дума за съхранявана на носител информация.

127 Все пак от момента, в който дадена информация бъде съхранена от ЕЦБ на подходящ носител, тя е документ по смисъла на член 3, буква а) от Решение 2004/258, който може да бъде предмет на заявление за достъп. Фактът, че тази информация може да бъде изменена впоследствие, е без значение в това отношение. Връщайки се на хипотезата с охранителната камера, която предава образи, ако информацията бъде събрана върху устройство, което автоматично записва образите, предавани в продължение на последните тридесет дни, то този запис несъмнено ще представлява документ, който може да бъде предмет на заявление за достъп. Фактът, че всеки ден образите, които датират от преди повече от тридесет дни, се заличават от системата, за да бъдат заменени от по-скорошни образи, не е достатъчен, за да се стигне до обратния извод.

128 Очевидно е, че едно заявление за достъп не може да се отнася нито до бъдеща и следователно все още незаписана информация, тъй като би ставало дума за несъществуващ към момента на подаване на заявлението документ, нито до информация, която, макар и записана в миналото, е била заличена преди подаване на заявлението.

129 Що се отнася по-специално до заличената информация, следва да се заключи, че тя не се съхранява от ЕЦБ по смисъла на член 3, буква а) от Решение 2004/258, ако ЕЦБ не може да получи достъп до нея посредством обичайното използване на устройството, върху което е съхранена информацията. Фактът, че посредством излизащи извън рамките на обичайното ползване технически средства определен специалист може възстанови върху притежаван от ЕЦБ носител информация, която е била заличена от този носител, не е достатъчен, за да се заключи, че ЕЦБ съхранява тази информация.

130 С други думи, когато до ЕЦБ бъде подадено заявление за достъп на основание Решение 2004/258, от нея може да се изиска да потърси сред актуалната информация, която се съдържа на различните притежавани от ЕЦБ носители, информацията, предмет на заявлението, но за нуждите на това търсене от нея не може да се изисква да възстанови по-рано заличена информация.

131 За разлика от това, както правилно посочва Кралство Швеция, следва да се приеме, че информация, която се съхранява от външен доставчик на услуги за сметка на ЕЦБ по начин, който позволява във всеки един момент тя да е на разположение на банката, е информация, съхранявана от ЕЦБ по смисъла на член 3, буква а) от Решение 2004/258.

132 Горепосочените съображения могат да се приложат без особен проблем към данните, които се съдържат в базите данни. В това отношение най-напред следва да се посочи, че една база данни със стабилно съдържание, което не подлежи на никакво изменение, е напълно предвидима. Например базата данни относно реализирания от основните доставчици на Европейското икономическо пространство в периода между 2002 г. и 2004 г. износ на утаен калциев карбонат и смлян калциев карбонат — предмет на Решение на Общия съд от 4 февруари 2009 г. по дело Omya/Комисия (T‑145/06, Сборник, стр. II‑145, точка 2) — след като веднъж бъде съставена, по принцип не подлежи на никакво изм