ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

E. ТАНЧЕВ

представено на 29 октомври 2020 година ( 1 )

Дело C‑425/19 P

Европейска комисия

срещу

Италианска република

Banca Popolare di Bari SCpA, по-рано Tercas-Cassa di risparmio della provincia di Teramo SpA (Banca Tercas SpA),

Fondo interbancario di tutela dei depositi,

Banca d’Italia

„Обжалване — Държавни помощи — Намеса от страна на учреден съгласно частното право банков консорциум в полза на член на консорциума — Понятие за държавна помощ — Отговорност на държавата — Ресурси на държава членка“

Съдържание

I. Правна уредба II. Обстоятелствата по спора III. Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение IV. Производството пред Съда и исканията на страните V. Анализ А. По първото основание за обжалване, изведено от това, че Общият съд е нарушил член 107, параграф 1 ДФЕС по отношение на тежестта на доказване, която пада върху Комисията, за да установи, че отговорност за дадена мярка за помощ носи държавата и че мярката е предоставена чрез ресурси на държавата 1. Доводите на страните 2. Анализ а) По допустимостта б) По основателността 1) Предварителни бележки 2) Първата част от първото основание за обжалване i) По твърдението за нарушение, свързано с доказването на отговорността на държавата за мярка за помощ – В обжалваното съдебно решение Общият съд не е наложил по-висока степен на доказване в случай на мярка за помощ, приета от частноправно образувание, а не от публично предприятие – Ако Съдът приеме, че в обжалваното съдебно решение Общият съд е наложил по-висока степен на доказване в случай на приета от частноправно образувание мярка за помощ, следва да се констатира, че по този начин Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото. – В случай че Съдът приеме, че твърдението за нарушение, свързано с доказването на отговорността на държавата за мярка за помощ, е основателно, той все пак трябва да го отхвърли като неотносимо. ii) По твърдението за нарушение, свързано с доказването, че дадена мярка за помощ е предоставена чрез ресурси на държавата 3) По втората част от първото основание за обжалване Б. По второто основание за обжалване, с което се твърди изопачаване на националното право и на фактите 1. Доводите на страните 2. Анализ а) По допустимостта б) По основателността VI. Съдебните разноски VII. Заключение

1. С настоящата жалба Европейската комисия иска от Съда да отмени решение от 19 март 2019 г., Италия и др./Комисия (наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“) ( 2 ), с което Общият съд отменя Решение (ЕС) 2016/1208 на Комисията от 23 декември 2015 година относно държавна помощ, приведена в действие от Италия в полза на банка Tercas (наричано по-нататък „спорното решение“) ( 3 ).

2. В спорното решение Комисията счита, че мерките, приети от учредения съгласно частното право банков консорциум Fondo interbancario di tutela dei depositi (Междубанков фонд за защита на депозитите, наричан по-нататък „FITD“) в полза на Banca Tercas (Cassa di risparmio della Provincia di Teramo SpA, наричана по-нататък „Tercas“), за които централната банка на Италианската република — Banca d’Italia (наричана по-нататък „Banca d’Italia“), дава разрешение на 7 юли 2014 г., съставляват неправомерна и несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ, която Италианската република трябва да си възстанови от получателя.

3. С обжалваното съдебно решение Общият съд уважава жалбите за отмяна на спорното решение, подадени от Италианската република, Banca Popolare di Bari SCpA (наричана по-нататък „BPB“) и FITD, с мотива че разглежданите марки не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС. Според Общия съд не е изпълнено първото условие, на което трябва да отговаря една мярка за помощ, за да бъде квалифицирана като държавна помощ, тъй като нито държавата носи отговорност за мерките, приети от FITD в полза на Tercas, нито те са предоставени чрез ресурси на държавата.

4. Като се има предвид, че предоставящият помощта субект, а именно FITD, не е държавен орган или публично предприятие, а частноправно образувание, възниква въпросът дали вменяването в отговорност на държавата на приетите от този субект мерки и тяхното финансиране с държавни ресурси могат да се преценяват по същия начин, както по отношение на мярка за помощ, приета по-специално от публично предприятие, или Комисията е трябвало да носи по-голяма доказателствена тежест. Този въпрос е в основата на настоящата жалба.

I. Правна уредба

5. Съгласно член 96 ter от италианския Закон за банките ( 4 ): „1. Предвид защитата на вложителите и стабилността на банковата система Banca d’Italia: а) признава гаранционните схеми, като одобрява устава им, при условие че тези схеми не водят до небалансирано разпределение на рисковете от неплатежоспособност в банковата система; b) координира дейностите на гаранционните схеми с регулирането на банковите кризи и с дейността по надзор; […] d) разрешава намеса на гаранционните схеми и изключването на банки от тези схеми; […]“.

II. Обстоятелствата по спора

6. Tercas е частна банка, която упражнява дейност предимно в региона на Абруцо в Италия.

7. На 30 април 2012 г. по предложение на Banca d’Italia, която посочва установените нередности във връзка с Tercas, италианското Министерство на икономиката и финансите решава да постави Tercas под режим на извънредно управление. Banca d’Italia назначава извънреден управител, на когото е възложено да управлява Tercas в периода на извънредното управление (наричан по-нататък „извънредният управител“).

8. През октомври 2013 г. извънредният управител започва преговори с BPB, холдингово дружество на група от частни банки, което упражнява дейността си основно в южна Италия и което изразява интерес да запише акции при увеличаването на капитала на Tercas, при условие че бъде осъществен предварителен одит на Tercas и FITD покрие изцяло финансовия дефицит на тази банка.

9. Както бе посочено в точка 2 по-горе, FITD е учреден съгласно частното право банков консорциум, чиято цел е да защити депозитите на своите членове. През 1996 г. в резултат на транспонирането в италианското право на Директива 94/19/ЕО ( 5 ) FITD е признат от Banca d'Italia като една от схемите за гарантиране на депозити, на които е разрешено да функционират в Италия в приложение на тези разпоредби.

10. По силата на член 27 от устава на FITD в редакцията му, приложима към фактите по делото (наричан по-нататък „уставът на FITD“), в случай на принудителна административна ликвидация на някоя от членуващите в него банки, консорциумът се намесва, като възстановява депозитите на вложителите в съответната банка, в границите на 100000 EUR за вложител.

11. FITD обаче разполага с възможността да се намесва в полза на своите членове не само на основание на споменатата в предходната точка гаранция на депозитите на вложителите (задължителна намеса), но също така и на доброволни начала, ако тази намеса позволява да се намали финансовата тежест, която може да възникне за неговите членове на основание на гаранцията на депозитите (доброволна намеса).

12. Така по силата на член 28 от устава на FITD консорциумът може — вместо на основание на гаранцията да пристъпи към предвиденото възстановяване на депозитите на вложителите в случай на принудителна административна ликвидация на участваща в него банка — да се намеси в сделките по прехвърляне на активите и пасивите на тази банка (алтернативна доброволна намеса). Освен това по силата на член 29 от неговия устав независимо от формалното започване на процедурата по принудителна административна ликвидация консорциумът може да реши да се намеси посредством финансиране, гаранции, придобиване на дялови участия или посредством други технически способи, за да окаже подкрепа на свой член, който е под режим на извънредно управление, когато съществуват перспективи за оздравяване и когато може да се предвиди по-малка финансова тежест в сравнение с тази, която би произтекла от намесата на FITD в хипотезата на принудителна административна ликвидация на този член (доброволна намеса с цел подпомагане, наричана още превантивна намеса, каквато се осъществява в полза на Tercas).

13. На 28 октомври 2013 г. вследствие на молба на извънредния управител на Tercas, отправена на основание на член 29 от устава на FITD, изпълнителният комитет на FITD решава да подпомогне Tercas със сума в размер най-много на 280 милиона евро. На 29 октомври 2013 г. това решение е потвърдено от съвета на FITD. На 4 ноември 2013 г. на основание член 96 ter, параграф 1, буква d) от италианския Закон за банките Banca d’Italia утвърждава тази мярка за подпомагане.

14. Макар да е получил разрешение от Banca d’Italia, FITD решава да спре планираната мярка поради несигурното икономическо и имуществено положение на Tercas и данъчното третиране на тази мярка. Всъщност на 18 март 2014 г. вследствие на осъществения одит на активите на Tercas, поискан от BPB, възниква спор между вещите лица на FITD и на BPB. Този спор е решен впоследствие в рамките на арбитражно производство. Освен това FITD и BPB се съгласяват да си поделят евентуалната тежест, произтичаща от данъчното облагане на мерките, в случай че не бъде приложено предвиденото освобождаване от данъци.

15. След спирането на мерките на 18 март 2014 г. и с цел да се увери, че мерките в полза на Tercas са по-благоприятни от икономическа гледна точка в сравнение с възстановяването на депозитите на вложителите на тази банка, FITD прибягва до услугите на одитно и консултантско дружество. С оглед на изводите, представени от това дружество в доклад от 26 май 2014 г., и на стойността на мерките в сравнение с обезщетението в рамките на схемата за гарантиране на депозитите в случай на ликвидация, на 30 май 2014 г. изпълнителният комитет и съветът на FITD вземат решение за приемане на мерки в полза на Tercas.

16. На 1 юли 2014 г. FITD подава пред Banca d’Italia ново искане за издаване на разрешение. На 7 юли 2014 г. Banca d’Italia издава разрешение за мерките на FITD в полза на Tercas, а именно, първо, вноска в размер на 265 милиона евро за покриването на отрицателната стойност на капитала на Tercas, второ, гаранция в размер на 35 милиона евро за покриването на кредитния риск, свързан с някои експозиции на Tercas, и трето, гаранция в размер на 30 милиона евро за покриване на разходите в резултат от данъчното третиране на първата мярка (наричани по-нататък „спорните мерки“).

17. На проведеното на 27 юли 2014 г. общо събрание на акционерите на Tercas е решено, от една страна, да се покрият частично загубите, по-специално като се приравни на нула собственият капитал и се отменят всички обикновени акции в обращение, и от друга страна, да се увеличи капиталът на 230 милиона евро чрез емитиране на нови обикновени акции, които да бъдат предложени на BPB. Това увеличаване на капитала се осъществява на 27 юли 2014 г.

18. На 8 август и 10 октомври 2014 г. Комисията иска от италианските органи информация относно намесата на FITD в полза на Tercas. Тези органи отговарят на 16 септември и 14 ноември 2014 г.

19. С писмо от 27 февруари 2015 г. Комисията уведомява Италианската република за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС, по отношение на тези мерки.

20. На 23 декември 2015 г. Комисията приема спорното решение. Както бе посочено в точка 2 по-горе, в това решение Комисията счита, че спорните мерки представляват неправомерна и несъвместима държавна помощ и разпорежда възстановяването на тази помощ ( 6 ).

III. Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение

21. Както бе посочено в точка 3 по-горе, с обжалваното съдебно решение Общият съд отменя спорното решение, с мотива че Комисията неправилно е приела, че спорните мерки представляват държавна помощ. Според Общия съд тези мерки не отговарят на първото условие, на което трябва да отговаря една национална мярка, за да бъде квалифицирана като държавна помощ, а именно да е предоставена пряко или непряко чрез ресурси на държавата и отговорността за нея да се носи от държавата ( 7 ).

22. Първо, Общият съд излага някои предварителни бележки относно понятието „помощ, предоставена от държава членка“. Общият съд отбелязва, че съгласно съдебната практика в приложното поле на член 107, параграф 1 ДФЕС са включени предимства, предоставяни посредством организации, различни от държавата, тъй като в противен случай правилата относно държавните помощи биха могли да бъдат заобиколени просто със създаване на самостоятелни институции, натоварени с разпределението на помощи. Според Общия съд, макар целта на тази съдебна практика да е да се избегне рискът от ограничено включване на предимствата, предоставяни посредством организации, различни от държавата, тя поражда и риск от прекомерно включване на такива предимства. Следователно, когато организацията, която е различна от държавата и която предоставя помощта, не е публично предприятие, а частноправно образувание, Комисията трябва да докаже не само че държавата има възможност да упражнява господстващо влияние върху това образувание, но и че е била в състояние да упражнява този контрол в конкретния случай.

23. Второ, Общият съд приема, че Комисията не е доказала надлежно, че отговорността за спорните мерки се носи от държавата.

24. Според Общия съд, когато дадена мярка за помощ е приета от частноправно образувание като FITD, а не от публично предприятие, не е достатъчно Комисията да докаже, че липсата на влияние или ефективен контрол от страна на публичните органи върху това частноправно образувание е малко вероятна. Тя трябва да докаже, че тази мярка е била приета под влиянието или ефективния контрол на публичните органи. В случая Комисията не е представила такива доказателства. На първо място, според Общия съд спорните мерки не са в изпълнение на публичен мандат, предоставен от италианското право на FITD, тъй като, от една страна, предприеманите от този консорциум мерки за намеса в подкрепа на банка — член на консорциума, като спорните мерки, обслужват главно частните интереси на банките, които са членове на консорциума (доколкото са насочени преди всичко към избягване на по-тежките финансови последици от възстановяването на депозитите в случай на принудителна административна ликвидация), и от друга страна, възложеният с италианския закон публичен мандат на FITD се състои единствено във възстановяване на депозитите на вложителите, а не в приемането на подобни мерки за намеса. На второ място, що се отнася до самостоятелността на FITD при вземането на решение за спорните мерки, според Общия съд отговорността на държавата за тези мерки не може да бъде изведена въз основа на следните признаци: първо, задължителното разрешаване на тези мерки от Banca d’Italia (тъй като разрешението се предоставя, при условие че са спазени пруденциалните правила в банковия сектор, което не зависи от проверката от страна на Banca d’Italia дали намесата е подходяща), второ, присъствието на представители на Banca d’Italia на срещите на управителните органи на FITD (тъй като последните са само наблюдатели без право на глас), трето, обстоятелството, че Banca d’Italia е била информирана за развитието на преговорите между FITD, от една страна, и BPB и извънредния управител, от друга страна (тъй като липсват доказателства, че Banca d’Italia е използвала тези контакти, за да окаже влияние върху съдържанието на спорните мерки), или, четвърто, правомощието на извънредния управител да започне процедура, която може да доведе до приемането на мерки за намеса като разглежданите в случая (тъй като молбата на извънредния управител за намеса от FITD не задължава FITD да предприеме такава намеса).

25. Трето, Общият съд приема, че Комисията не е доказала надлежно, че спорните мерки са предоставени чрез ресурси на държавата.

26. В подкрепа на тази констатация Общият съд отбелязва, на първо място, че предоставеният на FITD публичен мандат не изисква от консорциума да се намесва преди някой от неговите членове да изпадне в неплатежоспособност, като изисква от тези членове необходимите средства. На второ място, Общият съд приема, че публичните органи не са имали контрол върху средствата, използвани за финансирането на спорните мерки, тъй като, от една страна, тези мерки са били предприети не по инициатива на извънредния управител, а по частна инициатива, а именно тази на BPB, и от друга страна, че разрешаването на спорните мерки от страна на Banca d’Italia не е имало други последици освен формален контрол за законосъобразност. На трето място, Общият съд подчертава, от една страна, че задължителният характер на вноските, използвани за финансиране на спорните мерки, произтича не от нормативна разпоредба, а от устава на FITD и от друга страна, че тези мерки са в интерес на членовете на FITD и са били приети единодушно от управителните органи на FITD.

27. Тъй като първото условие за квалифицирането на национална мярка като държавна помощ не е изпълнено, Общият съд отменя спорното решение, без да разгледа другите основания и доводи, изтъкнати от италианското правителство, BPB, FITD или Banca d’Italia.

IV. Производството пред Съда и исканията на страните

28. С настоящата жалба Комисията иска от Съда да отмени обжалваното съдебно решение, да отхвърли подадените в първоинстанционното производство жалби за отмяна на спорното решение в частта, в която се оспорва i) отговорността на държавата за спорните мерки и ii) държавния произход на ресурсите, да върне делото на Общия съд, за да се произнесе по останалите изтъкнати пред него основания и да не присъжда съдебни разноски.

29. Италианското правителство, BPB и Banca d’Italia искат от Съда да отхвърли жалбата и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски. FITD иска от Съда да отхвърли жалбата като недопустима, неотносима и неоснователна, да потвърди обжалваното съдебно решение и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.

V. Анализ

30. В подкрепа на жалбата си Комисията изтъква две основания. С първото си основание за обжалване тя твърди, че Общият съд е нарушил член 107, параграф 1 ДФЕС по две причини, като и двете са свързани с тежестта на доказване, която пада върху Комисията, за да установи, че отговорност за дадена мярка за помощ носи държавата и че въпросната помощ е предоставена чрез ресурси на държавата. С второто си основание за обжалване Комисията поддържа, че Общият съд е изопачил фактите и е тълкувал неправилно релевантните разпоредби на италианското право, като тези сериозни фактически неточности ясно личали от преписката по делото.

А. По първото основание за обжалване, изведено от това, че Общият съд е нарушил член 107, параграф 1 ДФЕС по отношение на тежестта на доказване, която пада върху Комисията, за да установи, че отговорност за дадена мярка за помощ носи държавата и че мярката е предоставена чрез ресурси на държавата

1. Доводите на страните

31. Първото основание за обжалване се разделя на две части, като и двете са изведени по различни съображения от нарушение на член 107, параграф 1 ДФЕС.

32. В първата част от първото си основание за обжалване Комисията изтъква, че в точки 69, 89, 90, 91, 114, 116, 117, 127, 128 и 131 от обжалваното съдебно решение Общият съд е допуснал грешка относно тежестта на доказване, която пада върху Комисията, за да докаже, че отговорността за спорните мерки се носи от държавата и че те са предоставени чрез ресурси на държавата, тъй като е изискал от Комисията да докаже не само че държавата е имала възможност да упражнява господстващо влияние върху образуванието, което предоставя помощта, но и че е била в състояние да упражнява този контрол в конкретния случай, само защото това образувание е частно предприятие. Според Комисията няма основание за разграничение в зависимост от публичноправния или частноправния характер на предоставящия помощта субект, така че дори когато помощта е предоставена от частноправно образувание, Комисията не е длъжна да доказва, че в конкретния случай публичните органи са насърчили или разпоредили на това образувание да предприеме разглежданата мярка за помощ. Това разграничение не намирало никаква опора в съдебната практика. Освен това Комисията твърди, че при всички положения FITD трябва да се разглежда не като частноправно образувание, а като еманация на държавата, тъй като са му възложени специфични задачи в съответствие с Директива 94/19. Следователно, ако Съдът приеме, че Комисията носи по-голяма тежест на доказване, когато помощта е предоставена от частноправно образувание, то в настоящия случай тя не следвало да носи такава по-голяма тежест. Накрая, Комисията подчертава, че ако Съдът приеме, че Комисията носи по-голяма тежест на доказване, когато помощта е предоставена от частноправно образувание, за нея би било почти невъзможно да докаже, че мерки, приети от схемите за гарантиране на депозитите, съставени както от публични, така и частни банки — като спорните мерки — представляват държавна помощ. Така тези схеми биха могли да използват наличните си финансови средства, за да приемат „алтернативни мерки с цел предотвратяване на неплатежоспособността на дадена кредитна институция“ по смисъла на член 11, параграф 3 от Директива 2014/49/ЕС ( 8 ), без тази институция да е била поставена в режим на преструктуриране съгласно член 32 от Директива 2014/59/ЕС ( 9 ).

33. Във втората част от първото си основание за обжалване Комисията твърди, че Общият съд е допуснал грешка относно тежестта на доказване, която пада върху Комисията, за да установи, че отговорността за спорните мерки се носи от държавата и че те са предоставени чрез ресурси на държавата, като е разгледал и анализирал поотделно представените от Комисията в спорното решение доказателства, а не в тяхната цялост и без да вземе предвид техния по-широк контекст. Поради това в точки 96, 100—106, 114, 115, 116 и 125 от обжалваното съдебно решение Комисията оспорва и преценката на Общия съд относно подусловието, според което помощта трябва да е предоставена чрез ресурси на държавата.

34. Италианското правителство смята, че първото основание за обжалване е недопустимо и при всички положения трябва да се отхвърли по същество.

35. Във всеки случай италианското правителство твърди, че са недопустими първото основание за обжалване (или поне първата му част), тъй като повдига фактически въпрос, и втората част от първото основание за обжалване, тъй като повдига фактически въпроси и в жалбата не се посочва, че се оспорват точки 125—132 от обжалваното съдебно решение.

36. Според италианското правителство първата част от първото основание за обжалване следва да се отхвърли по същество, тъй като, Комисията, която, за да докаже, че отговорността за приета от публично предприятие мярка за помощ се носи от държавата, е длъжна — съгласно съдебната практика — да докаже, че публичните органи действително са участвали в приемането на тази мярка, още повече когато мярката за помощ е приета от частноправно образувание, което разполага с пълна самостоятелност при вземане на решения. Доказателствената сила на доказателствата, от които в последния случай може да се направи извод, че отговорността за мярката за помощ се носи от държавата, трябвало да е още по-голяма, имайки предвид невъзможността за позоваване на органически връзки между частноправното образувание и държавата. Според италианското правителство втората част от първото основание за обжалване също следва да се отхвърли по същество, тъй като при преценката на различните доказателства Общият съд е взел предвид „контекста“, установен в точка 125 от обжалваното съдебно решение, и факта, че спорните мерки са приети като алтернатива на възстановяването на депозитите в случай на ликвидация на Tercas, което е част от предоставения на FITD публичен мандат.

37. BPB поддържа, че първото основание за обжалване е недопустимо и във всички случаи — неоснователно (що се отнася до първата и втората част) и неотносимо (що се отнася до първата част).

38. BPB твърди недопустимост, първо, на първата част от първото основание за обжалване (тъй като повдига фактически въпрос), второ, на твърдението на Комисията, че FITD трябва да се счита за еманация на държавата (тъй като повдига фактически въпрос и не е било изтъкнато в първоинстанционното производство), и трето, на втората част от първото основание за обжалване (тъй като повдига фактически въпрос).

39. Според BPB при всички положения първата част от първото основание за обжалване следва да се отхвърли по същество, тъй като, вместо да възлага на Комисията по-голяма тежест на доказване, че отговорността за дадена мярка за помощ се носи от държавата, когато помощта е предоставена от частноправно образувание, в точки 67, 69 и 87—91 от обжалваното съдебно решение Общият съд само приложил съдебната практика, произтичаща от решение от 16 май 2002 г., Франция/Комисия (C‑482/99, EU:C:2002:294), като взел предвид частноправния характер на FITD. Освен това първата част от първото основание за обжалване при всички положения била неотносима, доколкото с нея се оспорват точки 69, 89 и 90 от обжалваното съдебно решение, като се има предвид, че точки 94—132 от това решение представляват достатъчно правно основание, за да се обоснове изводът на Общия съд, че отговорността за спорните мерки не може да се вмени на държавата. Първата част от първото основание за обжалване също била неоснователна и във всички случаи неотносима, доколкото с нея се оспорва по-голямата тежест на доказване, наложена на Комисията, за да установи, че спорните мерки са били предоставени чрез ресурси на държавата. Накрая, според BPB втората част от първото основание за обжалване следва да се отхвърли по същество.

40. FITD поддържа, че първото основание за обжалване е недопустимо и във всички случаи — неоснователно (що се отнася до първата и втората част) и неотносимо (що се отнася до първата част).

41. FITD повдига същите възражения за недопустимост като BPB.

42. Според FITD при всички положения първата част от първото основание за обжалване е неотносима, тъй като, от една страна, Съдът не бил компетентен да извърши нова преценка на фактите в светлината на по-ниска степен на доказване и от друга страна, с жалбата не се оспорвала преценката на Общия съд, че спорните мерки не са били предоставени чрез ресурси на държавата, така че след като тези условия са кумулативни, евентуална грешка на Общия съд относно изискуемата степен на доказване, че отговорността за тези мерки се носи от държавата, нямало да окаже никакво въздействие върху диспозитива на обжалваното съдебно решение. Освен това FITD поддържа, че първата част от първото основание за обжалване следва да се отхвърли по същество, тъй като, от една страна, изискуемата от Общия съд степен на доказване на отговорността на държавата за мярка за помощ, приета от частноправно образувание, не е по-голяма от тази, която се изисква в решение от 16 май 2002 г., Франция/Комисия (C‑482/99, EU:C:2002:294), и от друга страна, Комисията не изтъква никакво конкретно възражение относно изискуемата от Общия съд степен на доказване, за да се докаже, че мярка за помощ, която е приета от частноправно образувание, е предоставена чрез ресурси на държавата (при всички положения критерият, описан в точка 134 от обжалваното съдебно решение, не е по-строг от предвидения в съдебната практика). Накрая, според FITD втората част от първото основание за обжалване е неоснователна, тъй като от точки 105, 106, 114, 120, 125, 132, 144, 147, 149, 157 и 161 от обжалваното съдебно решение следва, че Общият съд е разгледал доказателствата в тяхната цялост и е взел предвид контекста на спорните мерки.

43. Banca d’Italia твърди, че първото основание за обжалване е частично недопустимо (що се отнася до първата част, доколкото с нея се оспорва изводът на Общия съд, че отговорността за спорните мерки не може да се вмени на държавата), частично неоснователно (що се отнася до първата част, доколкото с нея се оспорва изводът на Общия съд, че отговорността за спорните мерки не може да се вмени на държавата, и до втората част) и частично неотносимо (що се отнася до първата част от първото основание за обжалване).

44. Banca d’Italia повдига възражение за недопустимост на първата част от първото основание за обжалване, както и на твърдението на Комисията, че FITD трябва да се счита за еманация на държавата, тъй като и двете повдигат фактически въпроси.

45. Според Banca d’Italia първата част от първото основание за обжалване следва да се отхвърли по същество, доколкото с нея се оспорва изводът на Общия съд, че отговорността за спорните мерки не може да се вмени на държавата, тъй като при липсата на признаци с висока доказателствена стойност като наличието на органически връзки между предоставящото помощта образувание и държавата не е достатъчно Комисията да представи „отрицателно“ или „косвено“ доказателство, а тя трябвало да представи „положително“ доказателство за участието на държавата в приемането на мярката за помощ. При всички положения първата част от първото основание за обжалване била неотносима, доколкото с нея се оспорва изводът на Общия съд, че отговорността за спорните мерки не може да се вмени на държавата, тъй като Общият съд разгледал всички представени от Комисията признаци и приел, че те нямат доказателствена стойност. По същия начин първата част от първото основание за обжалване била неотносима, доколкото с нея се оспорва изводът на Общия съд, че спорните мерки не са били предоставени чрез ресурси на държавата, тъй като в обжалваното съдебно решение Общият съд не бил наложил по-висока степен на доказване в това отношение. Накрая, втората част от първото основание за обжалване трябвало да се отхвърли по същество, тъй като Общият съд, от една страна, приел, че всяко доказателство, взето поотделно, е лишено от доказателствена стойност и от друга страна, взел предвид контекста на спорните мерки.

2. Анализ

46. С първото си основание за обжалване Комисията поддържа, че Общият съд е допуснал грешка относно тежестта на доказване, която носи Комисията, за да установи, че отговорността за дадена мярка за помощ е на държавата и че тя е предоставена чрез ресурси на държавата, и с това е нарушил член 107, параграф 1 ДФЕС. В първата част от първото си основание за обжалване Комисията поддържа, че Общият съд е допуснал грешка, като е приел, че тя трябва да докаже наличието на доминиращо влияние на публичните органи върху предоставящото помощта образувание във всеки етап от процедурата, довела до приемане на спорните мерки, единствено поради факта че последното е частноправно образувание. Във втората част от първото си основание за обжалване Комисията поддържа, че Общият съд е допуснал грешка, като е разгледал представените от Комисията доказателства поотделно, а не в тяхната съвкупност и без да вземе предвид техния по-широк контекст.

а) По допустимостта

47. Първо, италианското правителство, BPB, FITD и Banca d’Italia оспорват допустимостта на първата част от първото основание за обжалване, с мотива че тя повдига фактически въпрос. Според тях, противно на поддържаното от Комисията, в обжалваното съдебно решение Общият съд не е наложил на Комисията по-голяма тежест на доказване, когато предоставящият помощта субект е не публично предприятие, а частноправно образувание. Напротив, Общият съд само приложил съдебната практика, която е приложима в случаите, когато помощта е предоставена от публично предприятие, по отношение на спорните мерки, които са взети от частноправно образувание, а именно FITD, и финансирани с управлявани от това образувание средства. Според италианското правителство, BPB, FITD и Banca d’Italia от това следва, че с първата част от първото си основание за обжалване Комисията не се позовава на грешка при прилагане на правото от страна на Общия съд. Тя оспорвала направената от Общия съд преценка на фактите и доказателствата. Тъй като тази преценка не подлежи на контрол от страна на Съда, според италианското правителство, BPB, FITD и Banca d’Italia първата част от първото основание за обжалване е недопустима.

48. Според мен това възражение за недопустимост не може да се приеме.

49. С първата част от първото си основание за обжалване Комисията оспорва по-голямата тежестта на доказване, която според нея Общият съд ѝ налага, когато помощта е предоставена от частноправно образувание. Съгласно съдебната практика правомощието за контрол на Съда върху направените от Общия съд фактически констатации обхваща по-специално въпроса дали са били спазени правилата относно тежестта на доказване и събирането на доказателствата. По-конкретно въпросът дали при своята преценка на фактите и доказателствата Общият съд е приложил правилен правен критерий, е правен въпрос, който подлежи на контрол от страна на Съда в рамките на производството по обжалване ( 10 ). Следователно първата част от първото основание за обжалване повдига правен въпрос.

50. Бих искал да подчертая, че въпросът дали в обжалваното съдебно решение Общият съд е наложил на Комисията по-голяма тежест на доказване, когато помощта е предоставена от частноправно образувание, е въпрос, свързан с тълкуването на обжалваното съдебно решение и следователно със съществото на делото. Според мен този въпрос не може да има значение за допустимостта на първата част от първото основание за обжалване.

51. Второ, BPB, FITD и Banca d’Italia оспорват допустимостта на твърдението на Комисията, че ако Съдът приеме, че тя носи по-голяма тежест на доказване, когато предоставящият помощта субект е частноправно образувание, тази тежест не се прилага в конкретния случай, тъй като FITD не бил типично частноправно образувание, а еманация на държавата ( 11 ). Според BPB, FITD и Banca d’Italia това е фактически въпрос.

52. Не приемам това възражение за недопустимост. Според мен въпросът дали FITD трябва да се счита за еманация на държавата, тъй като е натоварен от публичен орган да изпълнява задача в обществен интерес и за тази цел са му възложени изключителни правомощия в сравнение с тези, които произтичат от нормите, приложими към отношенията между частноправните субекти ( 12 ), се отнася до правната квалификация на фактите по делото, върху която според съдебната практика Съдът е компетентен да упражни контрол ( 13 ). Освен това правен е и въпросът дали, ако FITD трябва да се счита за еманация на държавата, това обстоятелство би го отличило от останалите частноправни образувания и дали поради тази причина по-голямата тежест на доказване, наложена от Общия съд, когато помощта се предоставя от частноправно образувание, не трябва да се прилага и за предоставената от FITD помощ.

53. Трето, FITD и BPB поддържат, че обобщеното в точка 51 по-горе твърдение на Комисията е недопустимо, тъй като не е било изтъкнато в първоинстанционното производство.

54. Не приемам това възражение за недопустимост. Съгласно съдебната практика довод, който не е бил изтъкнат в първоинстанционното производство, не е ново основание, чието повдигане в производство по обжалване на съдебни актове на Общия съд е недопустимо, ако представлява само допълнение на вече изтъкнати доводи във връзка с основание, посочено в жалбата пред Общия съд ( 14 ). Като твърди, че FITD трябва да се разглежда като еманация на държавата, Комисията се стреми да докаже, че поради тази причина по-голямата тежест на доказване, наложена от Общия съд, когато помощта се предоставя от частноправно образувание, не се прилага за предоставената от FITD помощ. При това положение твърдението на Комисията, че FITD е еманация на държавата, не представлява отделно основание, а само довод в подкрепа на изтъкнатото от Комисията в първоинстанционното производство основание, че отговорността за спорните мерки се носи от държавата и че те са предоставени чрез ресурси на държавата. Следователно това твърдение е допустимо.

55. Четвърто, италианското правителство твърди, че доводът на Комисията, че Общият съд е анализирал доказателства, без да вземе предвид контекста на преговорите между FITD, от една страна, и BPB и извънредния управител, от друга страна, е недопустим, тъй като в жалбата не се уточнявало, че с нея се оспорват точки 125—132 от обжалваното съдебно решение, в които Общият съд е разгледал този въпрос.

56. Това възражение за недопустимост не може да бъде уважено, тъй като в жалбата се уточнява, че с нея се оспорва точка 126 от обжалваното съдебно решение.

57. Пето, италианското правителство, BPB и FITD твърдят, че втората част от първото основание за обжалване е недопустима, тъй като с нея Комисията оспорва направената от Общия съд преценка на фактите и доказателствата.

58. И това възражение за недопустимост трябва да бъде отхвърлено. С втората част от първото основание за обжалване Комисията поддържа, че Общият съд не е преценил доказателствата в тяхната цялост и не е взел предвид по-широкия контекст, в който са взети спорните мерки. Вярно е, че съгласно съдебната практика единствено Общият съд трябва да прецени доказателствената стойност, която следва да се придаде на представените пред него доказателства ( 15 ). Комисията обаче не оспорва стойността, която Общият съд придава на всяко от представените пред него доказателства. Тя възразява, че Общият съд не е преценил тези доказателства в тяхната съвкупност и в по-широкия им контекст, докато съгласно установената съдебна практика отговорността на държавата може да се изведе от комплекс от признаци, които са следствие от обстоятелствата на конкретния случай и от контекста на приемане на мярката ( 16 ). Това е правен въпрос.

59. Считам, че първото основание за обжалване е изцяло допустимо.

б) По основателността

1) Предварителни бележки

60. Съгласно постоянната съдебна практика квалифицирането на дадена мярка като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС изисква да са изпълнени всички посочени в тази разпоредба условия. Първо, трябва да е налице намеса на държавата или чрез ресурси на държавата. Второ, тази намеса трябва да е в състояние да засегне търговията между държавите членки. Трето, тя трябва да предоставя селективно предимство на своя получател. Четвърто, тя трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията ( 17 ).

61. Както бе посочено в точка 21 по-горе, с обжалваното съдебно решение Общият съд отменя спорното решение, с мотива че не е изпълнено първото условие, посочено в предходната точка.

62. По отношение на това условие следва да се има предвид, че за да могат да бъдат квалифицирани като помощи по член 107, параграф 1 ДФЕС, предимствата трябва, от една страна, да бъдат пряко или непряко предоставени чрез ресурси на държавата и от друга страна, отговорността за тях да се носи от държавата ( 18 ). Посочените две подусловия са кумулативни ( 19 ).

63. На първо място, за да се установи дали държавата носи отговорност за дадена мярка, следва да се прецени дали публичните органи са участвали в приемането на тази мярка ( 20 ).

64. Когато мярката за помощ е предвидена в закон или в административен акт, е извън всякакво съмнение, че отговорността за тази мярка се носи от държавата ( 21 ). Въпросът за вменяването на отговорност за мярката възниква, когато мярката е приета от образувание, което е различно от държавата, като например публично предприятие ( 22 ).

65. В последния случай от решение от 16 май 2002 г., Франция/Комисия (C‑482/99, EU:C:2002:294, наричано по-нататък „решението Stardust“) и от последващата съдебна практика е видно, че вменяването в отговорност на държавата на приета от публично предприятие мярка за помощ не може да се изведе само от факта, че това предприятие е под държавен контрол, като се има предвид, че едно публично предприятие може да действа повече или по-малко самостоятелно според степента на автономия, която му е оставена от държавата, и че следователно не може автоматично да се предположи, че е налице действително упражняване на такъв контрол в конкретен случай. Не може обаче да се изисква и да се докаже, че публичните органи точно са насърчили в конкретния случай публичното предприятие да приеме разглежданите мерки за помощ, нито че тези мерки действително са били приети по указание на публичните органи, тъй като поради съществуващите тесни връзки между държавата и публичните предприятия ще бъде много трудно за Комисията да докаже това. С оглед на това съгласно решението Stardust вменяването в отговорност на държавата на приета от публично предприятие мярка за помощ може да се изведе от комплекс от признаци, които са следствие от обстоятелствата на конкретния случай и от контекста на приемане на тази мярка. Тези показатели включват по-конкретно: факта, че въпросното предприятие е трябвало да се съобразява с изискванията или директивите на публичните власти; интегрирането му в структурите на публичната административна; естеството на дейностите на предприятието и упражняването им на пазара при нормални условия на конкуренция с частни оператори; правния статут на предприятието (дали е субект на публичното, или на общото дружествено право) и интензивността на контрола, упражняван от публичните органи върху управлението на предприятието. Отново според решението Stardust тези признаци трябва да указват в конкретния случай, че публичните органи са участвали в приемането на дадена мярка или че е малко вероятно да не са участвали ( 23 ).

66. В случая спорните мерки са взети не от публично предприятие, какъвто е случаят в решението Stardust, а от частноправно образувание, а именно FITD, учреден съгласно частното право банков консорциум, чиито управителни органи — изпълнителният комитет и съветът — са били назначени от общи събрания на FITD и са били съставени единствено от представители на банките — членове на консорциума ( 24 ).

67. В точка 69 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че задължението на Комисията да докаже въз основа на комплекс от признаци действителното упражняване на контрол от страна на държавата в конкретния случай, което съгласно решението Stardust се прилага в случай на приета от публично предприятие мярка за помощ, се прилага с „още по-голямо значение“ в случай на мярка за помощ, приета от частноправно образувание, тъй като за разлика от публичното предприятие частноправното образувание няма „капиталова обвързаност“ с държавата и следователно не може да се презумира, че то е под държавен контрол. При това положение в точки 89 и 90 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че „за разлика от хипотезата, в която мярка, приета от публично предприятие, е приписана на държавата, в хипотезата на мярка, приета от частноправно образувание, Комисията не може да се ограничи до това да установи […], че липсата на влияние или на ефективен контрол от страна на публичните органи върху това частноправно образувание е нереална“. Напротив, в този случай трябва да се докаже, че „[въпросната] мярка е била приета под влиянието или ефективния контрол на публичните органи“.

68. По-нататък Общият съд разглежда представените от Комисията доказателства и както бе посочено в точки 23 и 24 по-горе, заключава, в точка 132 от обжалваното съдебно решение, че Комисията не е доказала надлежно, че отговорността за спорните мерки се носи от държавата.

69. На второ място, безспорно е, че едно предимство е предоставено чрез ресурси на държавата, когато използваните за финансирането на това предимство средства произхождат от държавния бюджет (или когато с предоставянето на това предимство държавата се отказва от приходи) ( 25 ).

70. Въпросът дали са използвани ресурси на държавата, възниква, когато средствата произхождат не от държавния бюджет, а от частноправни субекти, тоест когато те произхождат от такса или вноска, плащана от частноправни субекти. В този случай, за да представляват ресурси на държавата, тези средства трябва постоянно да са под публичен контрол и следователно да са на разположение на публичните органи, дори да са управлявани от образувание, различно от държавата. С други думи, държавата трябва да има правомощия за разпореждане с тези средства и да може да насочва тяхното използване, за да финансира предимството ( 26 ). Освен това трябва да съществува достатъчно пряка връзка между предимството и намаляването на държавния бюджет или достатъчно конкретен икономически риск за обременяването му с тежести ( 27 ).

71. В случая средствата, използвани за финансиране на спорните мерки, не произхождат от държавния бюджет, а от вноски от банките — членове на FITD. Следователно те имат частен произход ( 28 ). Освен това тези средства са изплатени на отделно от държавата частноправно образувание, а именно FITD, и са управлявани от това образувание, което е приложило спорните мерки след разрешение от Banca d’Italia.

72. В точки 135 и 136 от обжалваното съдебно решение Общият съд отбелязва, че в хипотеза, която се отнася до публични предприятия ( 29 ), е било прието, че ресурсите на тези предприятия представляват ресурси на държавата, тъй като посредством упражняването на своето доминиращо влияние върху тези предприятия държавата е в състояние да насочи използването на техните средства, и че в това отношение е без значение обстоятелството, че средствата са управлявани от различни от държавата образувания или че са с частен произход. След това Общият съд разглежда доказателствата, на които се основава Комисията, за да приеме, че средствата, използвани за финансиране на спорните мерки, са ресурси на държавата, и както бе посочено в точки 25 и 26 по-горе, заключава, в точка 161 от обжалваното съдебно решение, че Комисията не е доказала, че са използвани ресурси на държавата.

73. Поради това Общият съд отменя спорното решение, с мотива че Комисията не е доказала, че отговорността за спорните мерки е на държавата, нито че те са предоставени чрез ресурси на държавата.

74. С първото си основание за обжалване Комисията по същество поддържа, че Общия съд е нарушил член 107, параграф 1 ДФЕС, от една страна, като е приел, че когато помощта е предоставена от частноправно образувание като FITD, а не от публично предприятие, Комисията трябва да понесе по-голяма тежест на доказване, за да установи, че отговорността за мярката за помощ се носи от държавата и че помощта е предоставена чрез ресурси на държавата (първа част от първото основание за обжалване), и от друга страна, като е анализирал представените в това отношение доказателства поотделно, без да ги разглеждат в тяхната съвкупност и без да вземе предвид по-широкия им контекст (втора част от първото основание за обжалване).

2) Първата част от първото основание за обжалване

75. Първата част от първото основание за обжалване се състои от две твърдения за нарушение. С първото твърдение за нарушение Комисията поддържа, че Общият съд е допуснал грешка относно тежестта на доказване, която е наложена на Комисията, за да установи, че отговорността за дадена мярка за помощ е на държавата, когато тази мярка е приета от частноправно образувание, а не от публично предприятие (наричано по-нататък „твърдението за нарушение, свързано с доказването на отговорността на държавата за мярка за помощ“). С второто твърдение за нарушение Комисията поддържа, че Общият съд е допуснал грешка относно тежестта на доказване, която е наложена на Комисията, за да установи, че дадена мярка за помощ е предоставена чрез ресурси на държавата, когато използваните за финансирането на тази мярка средства се управляват от частноправно образувание, а не от публично предприятие (наричано по-нататък „твърдението за нарушение, свързано с доказването, че дадена мярка за помощ е предоставена чрез ресурси на държавата“). Ще разгледам тези две твърдения за нарушение последователно.

i) По твърдението за нарушение, свързано с доказването на отговорността на държавата за мярка за помощ

76. В подкрепа на това твърдение за нарушение Комисията изтъква, че в точки 69, 89, 90, 91, 114, 116, 117, 127, 128 и 131 от обжалваното съдебно решение Общият съд е постановил, че когато мярката за помощ е приета от частноправно образувание, Комисията трябва да представи положително доказателство, че публичните органи са упражнили доминиращо влияние или контрол върху приемането на мярката за помощ. По-специално според Комисията Общият съд е приел, че тя трябва да докаже, че тези органи са упражнили влиянието си на всеки етап от процедурата, довела до приемането на тази мярка, че са дали задължителни указания на това образувание и че намесата на публичните органи е оказала въздействие върху мярката за помощ. Според Комисията изводите на Общия съд в това отношение противоречат на съдебната практика, съгласно която Комисията трябва да докаже не че публичните органи са участвали в приемането на мярката за помощ, а само че тяхното участие в приемането на тази мярка е вероятно или че е малко вероятно да не са участвали. Макар тази съдебна практика да е развита в контекста на мерки за помощ, приети от публични предприятия, според Комисията няма никаква причина да се прави разграничение между публични предприятия и частноправни образувания и горепосочената съдебна практика да се прилага само в случай на приета от публично предприятие мярка за помощ, като същевременно се въведе нов и по-строг критерий в случай на приета от частноправно образувание мярка за помощ.

77. Италианското правителство, BPB, FITD и Banca d’Italia поддържат, че твърдението за нарушение, свързано с доказването на отговорността на държавата за мярка за помощ, трябва да се отхвърли.

78. Според мен това твърдение за нарушение не може да се уважи по следните причини. Първо, противно на твърдяното от Комисията и както поддържат италианското правителство, BPB и FITD, в обжалваното съдебно решение Общият съд не е наложил на Комисията по-голяма тежест на доказване в случай на мярка за помощ, приета от частноправно образувание, а не от публично предприятие. Второ, ако Съдът приеме, че в обжалваното съдебно решение Общият съд е приложил такава по-голяма тежест на доказване, твърдението за нарушение, свързано с доказването на отговорността на държавата за мярка за помощ, все пак трябва да се отхвърли, тъй като, макар и основателно, то е неотносимо.

79. Преди да разгледам тези съображения, бих искал да направя две предварителни бележки.

80. Първо, по съображения за яснота следва да се отбележи, че съгласно точка 67 от обжалваното съдебно решение понятието „частноправно образувание“ означава образувание, което „има частноправен статут или разполага с автономия, включително що се отнася до управлението на неговите средства по отношение на намесата на публичните органи и публичните финанси“. „Частноправното образувание“ не е публично предприятие, като — както припомня Общият съд в точка 88 от обжалваното съдебно решение — последното понятие е определено в член 2, буква б) от Директива 2006/111/ЕО на Комисията ( 30 ) като „всяко едно предприятие, върху което публичните органи могат да упражняват, пряко или косвено, господстващо влияние по силата на собствеността им върху предприятието, на финансовото им участие в него или на норми, регулиращи дейността му“. С други думи, частноправно образувание е образувание, което не е под контрола на държавата.

81. Второ, трябва да отбележа, че въпросът дали, за да докаже, че държавата носи отговорност за мярка за помощ, приета от частноправно образувание, Комисията трябва да представи положително доказателство, че публичните органи са упражнявали доминиращо влияние или контрол върху приемането на тази мярка, или е достатъчно тя да докаже, че е малко вероятно публичните органи да не са упражнявали действително влияние и контрол ( 31 ) — въпреки твърдението на Комисията, че Общият съд е допуснал грешка относно тежестта на доказване ( 32 ) — се отнася по-скоро до степента на доказване (която определя степента на увереност или убедителност, която е необходима за доказването на определен факт), отколкото до тежестта на доказване (която определя коя страна трябва да докаже фактите и носи риска от недоказването им) ( 33 ).

– В обжалваното съдебно решение Общият съд не е наложил по-висока степен на доказване в случай на мярка за помощ, приета от частноправно образувание, а не от публично предприятие

82. Както бе посочено в точка 67 по-горе, от точки 69, 89 и 90 от обжалваното съдебно решение следва, че в случай на приета от частноправно образувание мярка за помощ Общият съд изисква да се докаже действително влияние или контрол от страна на публичните органи — по думите на Комисията — „положително доказателство“ — докато в случай на приета от публично предприятие мярка за помощ е достатъчно Комисията да докаже вероятността от действително влияние и контрол от страна на публичните органи (или по-скоро че е малко вероятно те да са упражнили действително влияние и контрол).

83. Склонен съм обаче да вярвам, че противно на впечатлението, което се създава, по този начин Общият съд не е наложил по-висока степен на доказване, за да се установи, че дадена мярка за помощ може да се вмени в отговорност на държавата, когато тази мярка е приета от частноправно образувание, а не от публично предприятие.

84. Сега ще разгледам всеки от трите довода, изтъкнати от Комисията в подкрепа на тезата ѝ, че в обжалваното съдебно решение Общият съд е наложил такава по-висока степен на доказване. Според Комисията в това решение Общият съд я е задължил да докаже, първо, че спорните мерки са били приети по указание на публичните органи, което е принудило FITD да ги приеме, второ, че участието на тези органи е повлияло върху съдържанието на тези мерки и трето, че публичните органи са оказали действително влияние или въздействие на всеки етап от процедурата, довела до приемането на мерките. Според мен нито един от тези доводи не е убедителен.

85. На първо място, отбелязвам, че противно на поддържаното от Комисията, в обжалваното съдебно решение Общият съд не е приел, че за да се установи, че държавата носи отговорност за приета от частноправно образувание мярка, Комисията трябва да докаже, че тази мярка е приета въз основа на задължително указание от страна на публичните органи, което е принудило това образувание да приеме въпросните мерки.

86. Ако Общият съд беше изискал това да се докаже, той действително щеше да е наложил по-висока степен на доказване, отколкото в случаите, когато помощта се приема от публично предприятие. Отбелязвам, че от точка 54 от решението Stardust, което се отнася до приета от публично предприятие мярка за помощ, следва, че Комисията не е длъжна да доказва, че тази мярка е приета по указание на публичните органи ( 34 ). В обжалваното съдебно решение обаче Общият съд не изисква от Комисията да представи описаните в точка 85 от настоящото заключение доказателства.

87. Това е така, защото в обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че в случай на приета от частноправно образувание мярка за помощ доказателствата за действително влияние или контрол от страна на публичните органи върху приемането на мярката за помощ могат да се представят „под формата на признаци“ ( 35 ), както е и когато субектът, който предоставя помощта, е публично предприятие ( 36 ). Това означава, че на Комисията е позволено да изведе отговорността на държавата за дадена мярка за помощ от обстоятелствата на конкретния случай и от контекста на приемане на тази мярка, вместо да представя пряко доказателство, че мярката е приета под влиянието или контрола на публичните органи, тоест вместо да доказва, че мярката е приета по указания на публичните органи.

88. Това е така и защото от точки 117, 127, 128 и 131 от обжалваното съдебно решение, на които се позовава Комисията, не следва, че тя е длъжна да представи описаните в точка 85 от настоящото заключение доказателства.

89. Вярно е, че в точки 117 и 130 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, от една страна, че посредством приложимата към спорните мерки процедура за разрешаване Banca d’Italia не е имала правомощие да „наложи на FITD да се намеси в подкрепа на банка в затруднено положение“ ( 37 ), а от друга страна, че подаването от страна на извънредния управител на Tercas до FITD на молба за намеса „не задължава по никакъв начин [FITD] да уважи тази молба“ ( 38 ).

90. Отбелязвам обаче, че за да заключи, че отговорността за спорните мерки не може да се вмени на държавата, Общият съд не се основава само на факта, че нито Banca d’Italia, нито извънредният управител са принудили FITD да се намеси в подкрепа на Tercas, нито са дали задължителни указания на този консорциум.

91. Всъщност в точки 122—124 от обжалваното съдебно решение Общият съд се е основал и на „напълно пасивната роля“ на представителите на Banca d’Italia по време на срещите на управителните органи на FITD. Ако тези представители бяха играли по-активна роля на тези срещи (например „[изразявайки] [своите] опасения“ относно планираната намеса), Общият съд щеше да счете това за елемент в подкрепа на вменяването на въпросните мерки в отговорност на държавата ( 39 ). Освен това в точка 126 от обжалваното съдебно решение Общият съд се позовава и на факта, че неформалните срещи между Banca d’Italia, от една страна, и BPB, FITD и извънредния управител, от друга (наричани по-нататък „неформалните срещи“), „единствено са позволили на Banca d’Italia да бъде информирана“ за преговорите между FITD, от една страна, и BPB и извънредния управител, от друга. Следователно, ако Banca d’Italia бе използвала неформалните срещи „за да окаже решаващо влияние върху съдържанието на […] [спорните] мерки“, това щеше да бъде възприето от Общия съд като признак, че държавата носи отговорността за тези мерки.

92. Що се отнася до констатацията на Общия съд в точка 127 от обжалваното съдебно решение, че „[поканата]“ на Banca d’Italia за „[постигане] на „балансирано споразумение“ с BPB във връзка с покриването на отрицателната стойност на капитала на Tercas“ е „лишено от всякаква задължителна сила за FITD“, отбелязвам, че за да констатира, че тази покана не е признак за наличието на влияние от страна на Banca d’Italia върху приемането на спорните мерки, Общият съд се е позовал не само на незадължителния характер на тази покана, но и на обстоятелството, че решението на FITD за приемане на тези мерки е предизвикано не от тази покана, а от икономически съображения (а именно от заключението в доклада на одиторско и отчетно дружество, според който разходите за спорните мерки са по-ниски от разходите за обезщетения по схемата за гарантиране на депозитите в случай на ликвидация на Tercas).

93. Освен това, що се отнася до посоченото в точка 89 по-горе обстоятелство, че молбата на извънредния управител за намеса няма задължителен характер за FITD, отбелязвам, че за да констатира, че процедурата, довела до приемането на спорните мерки, не е започнала по инициатива на публичен орган, в точка 131 от обжалваното съдебно решение Общият съд се позовава на обстоятелството, че на практика „инициативата да се прибегне до FITD произтича от изискванията, поставени от BPB, което е поставило записването на акции за увеличаване на капитала на Tercas в зависимост от покриването на финансовия дефицит на тази банка от FITD“.

94. Следователно, противно на поддържаното от Комисията, в обжалваното съдебно решение Общият съд не е изискал в случай на мярка за помощ, приета от частноправно образувание, Комисията да докаже, че тази мярка е приета съгласно задължителни указания на публичните органи, които са принудили това частноправно образувание да я приеме.

95. На второ място, отбелязвам, че противно на поддържаното от Комисията, в обжалваното съдебно решение Общият съд не е приел, че за да се установи, че приета от частноправно образувание мярка за помощ може да се вмени в отговорност на държавата, Комисията трябва да докаже, че участието на публичните органи е оказало влияние върху съдържанието на тази мярка.

96. Ако Общият съд беше изискал това да се докаже, той действително щеше да е наложил по-висока степен на доказване, отколкото в случаите, когато помощта се приема от публично предприятие. Това е така, тъй като съгласно точка 48 от решение от 25 юни 2015 г., SACE и Sace BT/Комисия (T‑305/13, EU:T:2015:435), което се отнася до приета от публично предприятие мярка за помощ, Комисията не трябва да „разглежда отражението на [участието на публичните органи] върху съдържанието на мярката“, за да докаже, че отговорността за тази мярка се носи от държавата. В обжалваното съдебно решение обаче Общият съд не изисква от Комисията да докаже описаните в предходната точка обстоятелства.

97. В точка 116 от обжалваното съдебно решение Общият съд не разглежда дали на практика намесата на Banca d’Italia е повлияла върху съдържанието на спорните мерки. Напротив, той приема, че в рамките на производството по разрешаване на спорните мерки италианското законодателство не предоставя на Banca d’Italia правомощието да променя съдържанието на тези мерки (и че поради това Banca d’Italia не може в този контекст да окаже никакво влияние върху съдържанието на спорните мерки). Освен това, за да заключи в точка 126 от обжалваното съдебно решение, че Banca d’Italia не е използвала неформалните срещи, „за да окаже решаващо влияние върху съдържанието на [спорните] мерки“, Общият съд не е разгледал дали на практика участието на Banca d’Italia в неформалните срещи е имало отражение върху съдържанието на разглежданите мерки. Напротив, в посочената точка Общият съд просто констатира, че участието на Banca d’Italia е било напълно пасивно, тъй като е било с чисто информативни цели. Същото се отнася и до точка 127 от обжалваното съдебно решение, в която Общият съд отбелязва, че поканата, отправена от Banca d’Italia до FITD за постигане на балансирано споразумение с BPB относно покриването на отрицателната стойност на капитала на Tercas, не е имала „каквото и да било влияние“ върху решението на FITD да приеме спорните мерки, тъй като това решение е резултат не от тази покана, а от наложените от BPB условия.

98. На трето място, Комисията неоснователно твърди, че в точка 114 от обжалваното съдебно решение Общият съд изисква да се докаже, че публичните органи са могли да повлияят върху „всеки етап“ от процедурата, довела до приемането на спорните мерки. Според мен причината, поради която в точки 115—131 от обжалваното съдебно решение ( 40 ) Общият съд разглежда един след друг всеки етап от процедурата, е, че след като не намира никакви доказателства, че публичните органи са оказали действително влияние или контрол в първия етап, той проверява дали те са оказали такова влияние във втория етап и т.н. Няма индикации, че ако бе приел, например, че Banca d’Italia е оказала действително влияние върху приемането на спорните мерки при тяхното разрешаване, Общият съд щеше да счете за необходимо да изследва дали Banca d’Italia е оказала подобно влияние и на другите етапи от процедурата.

99. Стигам до извода, че в обжалваното съдебно решение Общият съд не е наложил по-висока степен на доказване в случай на приета от частноправно образувание мярка за помощ и че твърдението за нарушение, свързано с доказването на отговорността на държавата за мярка за помощ, трябва да се отхвърли.

100. Ако обаче Съдът приеме, по-специално въз основа на съображенията, изложени в точка 89 по-горе, че в обжалваното съдебно решение Общият съд е наложил такава по-висока степен на доказване, ще разгледам дали по този начин Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото.

– Ако Съдът приеме, че в обжалваното съдебно решение Общият съд е наложил по-висока степен на доказване в случай на приета от частноправно образувание мярка за помощ, следва да се констатира, че по този начин Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото.

101. Както бе посочено в точка 78 по-горе, считам, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е наложил такава по-висока степен на доказване (но въпреки това твърдението за нарушение, свързано с доказването на отговорността на държавата за мярка за помощ, следва да се отхвърли като неотносимо).

102. Макар да съм съгласен, че за да се установи, че дадена мярка за помощ, приета от частноправно образувание, може да се вмени в отговорност на държавата, Комисията трябва да докаже, че публичните органи действително са оказали влияние или контрол върху приемането на тази мярка, според мен е спорно дали в случай на мярка за помощ, приета от публично предприятие, е достатъчно Комисията да докаже, че е малко вероятно публичните органи да са оказали действително влияние и контрол върху това образувание, както Общият съд по същество приема в точка 89 от обжалваното съдебно решение.

103. Отбелязвам, че в повечето съдебни решения, които се отнасят до приета от публично предприятие мярка за помощ, не се определя приложимата степен на доказване ( 41 ). При все това такава степен на доказване се определя в решения от 25 юни 2015 г.SACE и Sace BT/Комисия (T‑305/13, EU:T:2015:435), от 28 януари 2016 г.Словения/Комисия (T‑507/12, непубликувано, EU:T:2016:35) и от 13 декември 2018 г., Comune di Milano/Комисия (T‑167/13, EU:T:2018:940), които се отнасят до приета от публично предприятие мярка за помощ. В тези съдебни решения Общият съд приема, че „е невъзможно публичните власти да не са взели участие в приемането на спорните мерки“ ( 42 ) и че „доказването от Комисията на такова участие на публичните органи в отпускането на помощ не изисква представянето на положително доказателство, а е достатъчно да се установи малката вероятност да липсва тяхно участие при приемането на мярката“ ( 43 ). Следователно изглежда, че в случай на приета от публично предприятие мярка за помощ е достатъчно да се докаже, че е вероятно публичните органи да са участвали (или че е малко вероятно да не са участвали), а не действителното им участие ( 44 ).

104. За разлика от това в решение от 13 декември 2018 г., Ryanair и Airport Marketing Services/Комисия (T‑53/16, EU:T:2018:943, т. 132), което се отнася до приета от частноправно образувание мярка за помощ ( 45 ), изглежда, че приложената степен на доказване изисква нещо повече от вероятно участие на публичните органи, тъй като по думите на Общия съд Комисията е доказала, „че […] [трите разгледани в спорното решение признаци] [са] [оказали] достатъчно решаващо влияние върху поведението на [предоставящото помощта образувание] спрямо [получателя], за да може да се приеме, че отговорността за [разглеждания договор] се носи от държавата“.

105. След това уточнение бих искал да подчертая, че според мен основният въпрос относно доказването на отговорността на държавата за мярка за помощ не е дали Комисията трябва да докаже, че публичните органи действително са упражнили влияние или контрол, или е достатъчно да докаже, че е вероятно те да са упражнили такова влияние или контрол (или че е малко вероятно те да не са упражнили действително влияние или контрол). Основният въпрос по-скоро се отнася до признаците, от които може да се направи извод за отговорността на държавата за мярка за помощ, и по-специално до това дали тези признаци трябва да се отнасят до приемането на мярката за помощ, или е достатъчно те да се отнасят до образуванието, което предоставя помощта. С други думи, според мен основният въпрос е дали Комисията трябва да докаже наличието на действително влияние или контрол от страна на публичните органи върху това образувание, или е достатъчно тя да докаже наличието на действително влияние или контрол от страна на тези органи върху приемането на мярката за помощ.

106. В това отношение отбелязвам, че във всички съдебни решения, цитирани в точки 103 и 104 по-горе, в които е определена приложимата степен на доказване, действителното влияние или контрол от страна на публичните органи или малката вероятност те да не са упражнили такова влияние и контрол, трябва да се отнася до приемането на мярката за помощ, а не само до предоставящото помощта образувание, независимо дали това образувание е публично предприятие ( 46 ), или частноправно образувание ( 47 ). Преди да се направят каквито и да било изводи обаче, трябва да се вземат предвид и другите решения, цитирани в точка 103 по-горе, при които отговорът на въпроса дали действителното влияние или контрол от страна на публичните органи трябва да се отнася до приемането на мярката за помощ, или само до предоставящия помощта субект, може да се получи чрез изследване на признаците, от които е изведена отговорността на държавната за мярката за помощ ( 48 ). В това отношение изглежда, че макар в някои случаи изводът, че отговорността за мярката за помощ се носи от държавата, да се извежда само от признаци, които се отнасят до публичното предприятие, приело мярката за помощ, в повечето случаи този извод се извежда и от признаци, свързани с приемането на тази мярка.

107. Например в решение от 17 септември 2014 г.Commerz Nederland (C‑242/13, EU:C:2014:2224, т. 35—39) отговорността на държавата за гаранциите, предоставени от предприятието за експлоатация на градското пристанище на Ротердам — изцяло притежавано от общината образувание, е изведена „по принцип“ (и подлежи на проверка от запитващата юрисдикция) от „органическите връзки“ между пристанищната администрация и общината ( 49 ). Обстоятелствата, че единственият управител на предприятието за експлоатация на градското пристанище е запазил в тайна предоставянето на гаранциите и че „следвало да се предположи“, че ако беше получила съответната информация, общината е щяла да се противопостави на предоставянето на тези гаранции, „сами по себе си не изключват възможността да се счита, че съответните действия са извършени от посочения публичен орган“. Всъщност в това дело признаците, от които е изведена отговорността на държавата за мярката за помощ, се отнасят единствено до предоставящото помощта образувание, докато на признаците, които се отнасят до приемането на мярката за помощ и които са навеждали на извод за липса на отговорност на държавата, е отдадено по-малко значение. Така в това решение Съдът се доближава до установяването на (оборима) презумпция, която според мен трудно би била в съответствие с точка 52 от решението Stardust, съгласно която „единствено фактът, че дадено публично предприятие се контролира от държавата, не е достатъчен, за да ѝ се вменят приетите от него мерки“.

108. Също така в решение от 27 февруари 2013 г., NitrogémFővek Vegyipari/Комисия (T‑387/11, непубликувано, EU:T:2013:98, т. 63—66) изводът, че отговорността за заемите, отпуснати от кредитна институция, чийто капитал е изцяло притежаван от държавата — Magyar Fejlesztési Bank Zrt. (наричано по-нататък „MFB“), се носи от унгарската държава, е изведен единствено от признаци, свързани с MFB, а именно обстоятелството, че дейността на MFB е дейност на публична банка за развитие, че тя има различен правен статут от този на търговските банки и че е била обект на строг надзор от публичните органи (по-конкретно като компетентният министър упражнява правото на собственост на държавата в MFB и назначава и отстранява членовете на управителните ѝ органи). Отбелязвам, че този надзор е упражняван върху дейността на MFB, а не върху приемането на решението за въпросните заеми.

109. В решение от 13 декември 2018 г., Comune di Milano/Комисия (T‑167/13, EU:T:2018:940, т. 75—96) обаче отговорността на италианската държава за капиталовите вноски, направени от SEA SpA — публично дружество, експлоатиращо летищата в Милано — в дъщерното му дружество Sea Handling SpA, е изведена не само от органическите връзки между SEA и община Милано (която притежава мажоритарния дял от акциите и правата на глас в SEA и назначава членовете на управителните му органи), но и от признак, свързан с приемането на решението за мярката за помощ. Този признак се състои в споразумение с профсъюзите, сключено между община Милано, SEA и редица профсъюзи, с което SEA се задължава да покрива загубите на Sea Handling, като в този случай покриването на загубите е под формата на разглежданите капиталови вноски, тоест на мерките за помощ. Всъщност, както отбелязва Общият съд в точка 81 от това решение, община Милано е участвала активно в преговорите по това споразумение с профсъюзите и с подписването му е дала одобрение в качеството си на мажоритарен акционер на SEA не само за установяването на задължението на това дружество да покрива загубите на своето дъщерно дружество, но и за последващото му спазване и прилагане от SEA.

110. Също така в решение от 13 май 2020 г., easyJet Airline/Комисия (T‑8/18, EU:T:2020:182, т. 117—140) отговорността на Автономния регион Сардиния (Италия) (наричан по-нататък „автономният регион“) за плащанията, извършени от операторите на летищата в Сардиния в полза на авиокомпаниите, в замяна на обслужването от тези авиокомпании на въздушни маршрути от точка до точка между Сардиния и някои европейски летища, е изведена от признаци, свързани с приемането на мярката за помощ. Тези признаци са следните: първо, обстоятелството, че средствата, използвани от летищните оператори, за да плащат възнаграждение на авиокомпаниите, са предоставени от автономния регион след одобрение от негова страна на подробни планове за дейност на тези оператори, които е трябвало да бъдат изготвени в съответствие с насоките, приети от изпълнителната власт на автономния регион; и второ, обстоятелството, че механизмът за възстановяване на авансираните от летищните оператори разходи е така устроен, че позволява на автономния регион да следи за изпълнението на плановете за дейност на летищните оператори (тъй като разходите, произтичащи от договорите между операторите и авиокомпаниите, могат да бъдат възстановени само ако съдържанието и обхватът на тези договори са в съответствие с горепосочените насоки). Отбелязвам, че автономният регион е упражнявал влияние и контрол върху съдържанието и изпълнението на плановете за дейността на летищните оператори и че мярката за помощ се състои точно в това изпълнение (а именно възнагражденията, заплащани от летищните оператори на авиокомпаниите).

111. Следователно, както бе посочено в точки 102 и 106 по-горе, когато предоставящото помощта образувание е публично предприятие, невинаги е достатъчно Комисията да докаже, че публичните органи действително са упражнявали влияние или контрол (или че е малко вероятно да са упражнявали такова влияние и контрол) върху това предприятие. Тя трябва да докаже, че е налице действително влияние или контрол (или че е малко вероятно да не е упражнявано такова влияние и контрол) върху приемането на мярката за помощ. Причината, поради която степента на доказване е различна, може да се заключава в обстоятелството, че както Съдът е постановил в точка 52 от решението Stardust, „едно публично предприятие може да действа повече или по-малко самостоятелно според степента на автономност, която му е оставена от държавата“.

112. От това следва, че в някои случаи степента на доказване, която се прилага, когато мярка за помощ е приета от публично предприятие, е близка, ако не и идентична до тази, която се прилага, когато мярката за помощ е приета от частноправно образувание.

113. Действително в решение от 13 декември 2018 г., Ryanair и Airport Marketing Services/Комисия (T‑53/16, EU:T:2018:943, т. 125—141) отговорността на държавното образувание, а именно Syndicat mixte pour l’aménagement et le développement de l’aéroport de Nîmes-Alès-Camargue-Cévennes (Съвместно обединение, отговарящо за устройството и развитието на летище Ним-Алес-Камарг-Севен, наричано по-нататък „SMAN“), за договора за летищни услуги, сключен между Ryanair и частноправния субект, експлоатиращ летище Ним (Франция), а именно Veolia Transport Aéroport de Nîmes (наричано по-нататък „VTAN“), е изведена от признаци, свързани с приемането на този договор. Тези признаци са, първо, обстоятелството, че договорът за възлагане на обществена услуга, сключен между SMAN и VTAN, възлага на последното не само експлоатацията на летище Ним, но и задача за развитие на въздушния трафик, която може да е несъвместима с целта на частен оператор на летище да максимизира рентабилността си, второ, различни изявления на VTAN, направени преди сключването на разглеждания договор за летищни услуги, които показват, че VTAN е знаело, че отношенията с Ryanair могат да навредят на рентабилността на експлоатацията на летище Ним, и че то имало желание да поддържа взаимоотношения с тази авиокомпания само с оглед на предложената от SMAN еднократна вноска, и трето, фактът, че рентабилността на концесията на VTAN се основава на тази еднократна вноска, изчислена въз основа на разходите и приходите, произтичащи от договора с Ryanair.

114. Отбелязвам също, че в решение от 13 май 2020 г., easyJet Airline/Комисия (T‑8/18, EU:T:2020:182, т. 2 и 79), споменато в точка 110 по-горе, след като отбелязва, че единият летищен оператор е частен оператор, при преценката за наличието на отговорност на държавата Общият съд само споменава частния характер на това образувание, без да го взима предвид и още по-малко да провежда разграничение с мерките, приети от другите публични летищни оператори.

115. Следователно, макар от съдебната практика да следва, че в случай на приета от частно предприятие мярка за помощ Комисията трябва да докаже, че публичните органи действително са упражнявали влияние или контрол върху приемането на тази мярка, юрисдикциите на Съюза прилагат тази степен на доказване и в случаите, когато мярката за помощ е приета от публично предприятие.

116. Следва да отбележа също, че в решение от 13 декември 2018 г., Ryanair и Airport Marketing Services/Комисия (T‑53/16, EU:T:2018:943, т. 135), споменато в точка 113 по-горе, Общият съд не е изискал да се докаже, че мярката за помощ е приета от частното предприятие по указание на публичните органи. Това произтича от факта, че доводът на Ryanair, че SMAN системно се въздържало да упражнява правомощието си за оказване на влияние върху поведението на VTAN в преговорите с Ryanair, е счетен за неотносим, с мотива че SMAN е разполагало със свобода на преценка дали да се намеси в преговорите между VTAN и Ryanair, и че то „е можело да се намеси, ако VTAN се изкуши да наложи на Ryanair условия, които могат да накарат последното да намали трафика си на летище Ним“ ( 50 ).

117. Стигам до заключението, че от съдебната практика не следва, че в случай на мярка за помощ, приета от частноправно образувание, а не от публично предприятие, се прилага по-висока степен на доказване.

118. Следва да се отбележи също, че макар един от признаците, посочени в точка 56 от решението Stardust, а именно наличието на органически връзки с държавата (или по думите на Съда „интегрирането [на предоставящото помощта образувание] в структурите на публичната административна“), очевидно да не позволява на държавата да бъде вменена отговорността за приета от частноправно образувание мярка, останалите изброени в това решение признаци могат да бъдат използвани и са използвани ( 51 ), за да се установи, че държавата носи отговорност за такава мярка. Фактът, че в случай на приета от частноправно образувание мярка за помощ липсва един от признаците, предполага, че всички останали признаци трябва да са още по-убедителни. Това обаче не означава, че в този случай степента на доказване е по-висока. Това просто означава, че същата степен на доказване трябва да се изпълни въз основа на признаци, различни от наличието на органически връзки с държавата.

119. Стигам до извода, че ако приеме, че в обжалваното съдебно решение Общият съд е приложил по-висока степен на доказване единствено поради факта че предоставящото помощта образувание е частноправно, и по-специално че е изискал да се докаже, че мярката за помощ е приета по указание на публичните органи, Съдът следва да констатира, че по този начин Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото.

120. Преди да обясня защо считам, както бе посочено в точка 78 от настоящото заключение, че твърдението за нарушение, свързано с доказването на отговорността на държавата за мярка за помощ, трябва все пак да се отхвърли като неотносимо, бих искал да подчертая, че противно на поддържаното от Комисията, от една страна, отхвърлянето на настоящата жалба не би поставило под въпрос постулата, на който се основават директиви 2014/49 и 2014/59, и от друга страна, че e без значение дали FITD може да се счита за „еманация на държавата“ по смисъла на решението от 12 юли 1990 г., Foster и др. (C‑188/89, EU:C:1990:313).

121. На първо място, не споделям довода на Комисията, че ако Съдът приеме, че отговорността за спорните мерки не се носи от държавата и че следователно те не представляват държавна помощ, никоя мярка, приета от схема за гарантиране на депозитите, не би представлявала държавна помощ, като в резултат на това тези схеми биха могли да използват наличните си финансови средства за мерки за намеса с цел да предотвратят настъпването на неплатежоспособност на кредитната институция, без тази институция да е поставена в режим на преструктуриране. Според Комисията това би поставило под въпрос постулата, на който се основават директиви 2014/49 и 2014/59, а именно че всички мерки, приети от схемите за гарантиране на депозитите, представляват държавни помощи.

122. Бих искал да уточня, че схемите за гарантиране на депозитите ( 52 ), чиято основна задача е да защитават вложителите от последиците от неплатежоспособността на кредитна институция, могат все пак да надхвърлят тази функция ( 53 ) и да използват наличните си финансови средства за „алтернативни мерки с цел предотвратяване на неплатежоспособността на дадена кредитна институция“ съгласно член 11, параграф 3 от Директива 2014/49. Такова използване на наличните средства от схемата за гарантиране на депозитите обаче е подчинено на условието спрямо съответната кредитна институция да не е предприето каквото и да било действие по преструктуриране. Съгласно член 32, параграф 4, буква г) от Директива 2014/59 действие по преструктуриране може да бъде предприето, когато е необходима „извънредна публична финансова подкрепа“, която в член 2, параграф 1, точка 28 от същата директива е определена като „държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС […], която се предоставя за запазване или възстановяване на жизнеспособността, ликвидността или платежоспособността на дадена [кредитна] институция“.

123. Следователно в настоящия случай, ако спорните мерки бъдат счетени за държавна помощ, по отношение на получателя (Tercas) може да бъде предприето действие по преструктуриране, което няма да позволи на FITD в качеството му на призната схема за гарантиране на депозити ( 54 ) да използва наличните си финансови средства за „алтернативни мерки“ за предотвратяване на неплатежоспособността на Tercas съгласно член 11, параграф 3 от Директива 2014/49, като спорните мерки ( 55 ). И обратно, ако Съдът прецени, че спорните мерки не представляват държавна помощ, не могат да се предприемат действия за преструктуриране по отношение на Tercas и следователно FITD може да използва наличните средства за приемане на мерки като спорните, без да нарушава член 11, параграф 3 от Директива 2014/49.

124. Не споделям довода на Комисията, обобщен в точка 121 по-горе, поради следните причини.

125. Първо, ако Съдът приеме, че отговорността за спорните мерки не може да се вмени на държавата и те не представляват държавна помощ, това не означава, че никоя приета от схема за гарантиране на депозитите мярка не би могла да представлява държавна помощ. Това ще зависи от характеристиките на схемата за гарантиране на депозити и от конкретната мярка. В това отношение следва ще отбележа, че в редица случаи мерки, приети от схемите за гарантиране на депозити, са квалифицирани като държавни помощи ( 56 ).

126. Второ, бих искал да припомня, че член 11, параграф 3 от Директива 2014/49 изрично позволява на схемите за гарантиране на депозитите да използват налични финансови средства, за да избегнат неплатежоспособност на кредитна институция, при условие че тази институция не е била поставена в режим на преструктуриране. Ако, както твърди Комисията, всяка приета от схема за гарантиране на депозитите мярка трябва да се счита за държавна помощ, това на практика би могло да попречи на схемите за гарантиране на депозитите да приемат алтернативни мерки на основание на тази разпоредба, тъй като едно от условията няма да бъде изпълнено. Така това може да лиши тази разпоредба от нейното съдържание.

127. На второ място, не споделям довода на Комисията, че FITD не е типично частноправно образувание, а „еманация на държавата“ по смисъла на решение от 12 юли 1990 г., Foster и др. (C‑188/89, EU:C:1990:313, т. 18), така че ако Съдът постанови, че в случай на приета от частноправно образувание мярка за помощ се прилага по-висока степен на доказване, тази степен не би се прилагала за приетите от FITD мерки.

128. Отбелязвам, че понятието за еманация на държавата е развито във връзка с доктрината за директния ефект на директивите в рамките на „вертикални“ спорове между частноправен субект и държавата. Според постоянната съдебна практика частноправните субекти могат да се позовават на разпоредбите на дадена директива, когато те са безусловни и достатъчно точни по съдържание, спрямо организации или образувания, които са зависими или контролирани от държавата или разполагат с изключителни правомощия в сравнение с тези, които произтичат от нормите, приложими в отношенията между частноправните субекти. Могат да бъдат приравнени на държавата организации или образувания, натоварени от държавен орган да изпълняват задача в обществен интерес и на които за тази цел са предоставени изключителни правомощия ( 57 ).

129. Не виждам по какъв начин въпросът дали дадена организация или образувание може да се счита за еманация на държавата и дали в това си качество тя/то може да бъде приравнена(о) на държавата от гледна точка на „вертикалния“ ефект на директивите, има някаква връзка с квалифицирането като държавна помощ на приетите от тази организация или образувание мерки. Понятието за еманация на държавата не е развито за тази цел и не виждам никаква причина то да се използва, за да се определи приложимата степен на доказване, че отговорност за дадена мярка за помощ се носи от държавата.

130. Във всеки случай според мен FITD не може да се счита за еманация на държавата по смисъла на цитираната в точка 128 по-горе съдебна практика. Това е така, тъй като за разлика от Motor Insurers Bureau of Ireland, което е счетено за еманация на държавата в решение от 10 октомври 2017 г., Farrell (C‑413/15, EU:C:2017:745, т. 38 и 40), на което се позовава Комисията, когато FITD се намесва при липсата на принудителна административна ликвидация на някоя от членуващите в него банки, какъвто е настоящият случай, той не действа по силата на публичен мандат и не разполага с изключителни правомощия в сравнение с тези, които произтичат от нормите, приложими в отношенията между частноправните субекти, тъй като няма правомощието да изисква от своите членове да направят вноска.

131. Стигам до извода, че ако Съдът приеме, че в обжалваното съдебно решение Общият съд е приложил по-висока степен на доказване в хипотезата на приета от частноправно образувание мярка за помощ, той ще трябва да постанови, че по този начин Общият съд е допуснал грешка. Той обаче ще трябва да отхвърли твърдението за нарушение, свързано с доказването на отговорността на държавата за мярка за помощ, тъй като, както ще изложа по-нататък, това твърдение за нарушение е неотносимо.

– В случай че Съдът приеме, че твърдението за нарушение, свързано с доказването на отговорността на държавата за мярка за помощ, е основателно, той все пак трябва да го отхвърли като неотносимо.

132. Това е така, тъй като изброените в точки 96—132 от обжалваното съдебно решение признаци не позволяват отговорността за спорните мерки да се вмени на държавата, дори и да се приеме, че се прилага една и съща степен на доказване, когато предоставящият помощта субект е частноправно образувание и когато е публично предприятие (и че следователно, за да установи отговорността на държавата за мярка за помощ, приета от частноправно образувание, Комисията не е длъжна да доказва, че публичните органи са принудили това образувание да приеме тази мярка, че тяхното участие е оказало влияние върху съдържанието на мярката и че са оказали влияние на всеки етап от процедурата).

133. Първо, съгласен съм с Общия съд, че публичният мандат, предоставен на FITD с член 96 ter, параграф 1 от италианския Закон за банките, не е признак, който позволява спорните мерки да се вменят в отговорност на държавата, тъй като, както констатира Общият съд в точка 101 от обжалваното съдебно решение, този мандат се състои единствено във възстановяване на депозитите, така че когато, както в настоящия случай, FITD предприема мерки за намеса в подкрепа на членуваща в него банка, той не действа в рамките на публичен мандат.

134. Второ, отговорността на италианската държава за спорните мерки не може да се изведе от факта, че за тези мерки се изисква разрешение от Banca d’Italia. От точки 116 и 118 от обжалваното съдебно решение е видно, че в рамките на процедурата по издаване на разрешение Banca d’Italia не е могла да окаже никакво влияние нито върху приемането на спорните мерки, нито върху тяхното съдържание, тъй като единствената цел на тази процедура е да се провери съответствието на тези мерки с пруденциалните правила, уреждащи банковия сектор.

135. Трето, от точки 123 и 126 от обжалваното съдебно решение е видно, че липсват доказателства, че Banca d’Italia е упражнила неформално влияние или контрол. Ролята ѝ в срещите на управителните органи на FITD е била „напълно пасивна“, тъй като нейните представители или само са изразили своето удовлетворение от подхода, предприет по отношение на кризисното положение на Tercas, или изобщо не са взели думата. Освен това участието на Banca d’Italia в неформалните срещи само ѝ е дало възможност да бъде информирана за развитието на преговорите между FITD, от една страна, и BPB и извънредния управител, от друга. Единственото относимо доказателство е посочената в точка 127 от обжалваното съдебно решение покана от Banca d’Italia за постигане на балансирано споразумение във връзка с покриването на отрицателната стойност на капитала на Tercas. Според мен обаче това доказателство има ниска доказателствена стойност, тъй като FITD е бил мотивиран да приеме спорните мерки с оглед на защитата на интересите на членуващите в него банки ( 58 ), а не от поканата от Banca d’Italia.

136. Четвърто, без значение е, че извънредният управител е помолил FITD да приеме спорните мерки, тъй като, както отбелязва Общият съд в точка 131 от обжалваното съдебно решение, инициативата да се прибегне до FITD, всъщност произтича не от извънредния управител, а от BPB (тъй като BPB е поставило записването на акции за увеличаване на капитала на Tercas в зависимост от покриването на финансовия дефицит на тази банка от FITD).

137. Стигам до извода, че ако Съдът приеме, че отговорността на държавата за приета от частноправно образувание мярка за помощ трябва да се преценява съгласно същата степен на доказване като мярка за помощ, приета от публично предприятие, не би могло да се приеме, че Комисията е доказала, че отговорността за спорните мерки е на държавата.

138. Следователно твърдението за нарушение, свързано с доказването на отговорността на държавата за дадена мярка за помощ, трябва да се отхвърли или поради изложеното в точка 99 от настоящото заключение съображение, или във всички случаи (ако Съдът приеме, че в обжалваното съдебно решение Общият съд е наложил по-висока степен на доказване в хипотезата на мярка за помощ, приета от частноправно образувание) поради съображението, изложено в точка 137 от настоящото заключение.

ii) По твърдението за нарушение, свързано с доказването, че дадена мярка за помощ е предоставена чрез ресурси на държавата

139. Считам, че в обжалваното съдебно решение Общият съд не е наложил на Комисията по-голяма тежест на доказване или по-скоро не е изискал от Комисията да изпълни по-висока степен на доказване, за да установи, че дадена мярка за помощ е предоставена чрез ресурси на държавата, когато — както в настоящия случай — ресурсите, използвани за финансирането на тази мярка, се управляват от частноправно образувание, а не от публично предприятие.

140. Това е така, тъй като в обжалваното съдебно решение няма принципно изявление в смисъл, че Комисията трябва да изпълни по-висока степен на доказване, когато ресурси, използвани за финансиране на мярката за помощ, се управляват от частноправно образувание, а не от публично предприятие. Следователно в обжалваното съдебно решение не се посочва твърдяната по-висока степен на доказване, която Комисията e трябвало да изпълни в този случай. Всъщност от текста на точки 88—90 от това решение, както и от обстоятелството, че те се намират в частта, озаглавена „По отговорността на [държавата] за спорните мерки“, ясно следва, че тези точки се отнасят само до установяването на отговорността на държавата за дадена мярка за помощ. Освен това в точки 133—161 от обжалваното съдебно решение няма принципно изявление по въпроса дали спорните мерки са финансирани с ресурси на държавата, подобно на изявлението в точки 88—90 от това решение. Напротив, в точки 133—161 от обжалваното съдебно решение Общият съд се позовава на съдебната практика относно понятието за намеса чрез ресурси на държавата, без да се опитва да направи разграничение между ресурсите, управлявани от публично предприятие, и тези, управлявани от частноправно образувание, което е още по-изненадващо, при положение че като цитира в точки 135 и 136 решение от 9 ноември 2017 г., Комисия/TV2/Дания (C‑656/15 P, EU:C:2017:836), Общият съд отбелязва, че то се отнася до публични предприятия ( 59 ).

141. Освен това според мен в точки 139—161 от обжалваното съдебно решение Общият съд не се е основал на обстоятелства, които не са посочени в решения от 13 септември 2017 г., ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671), от 28 март 2019 г., Германия/Комисия (C‑405/16 P, EU:C:2019:268) и от 15 май 2019 г., Achema и др. (C‑706/17, EU:C:2019:407), които се отнасят до мерки за помощ, финансирани с ресурси, управлявани от публични предприятия. По-специално обстоятелствата, че Banca d’Italia не е имала правомощия да ръководи използването на средствата на FITD (предвид това че процедурата по издаване на разрешение не позволява на Banca d’Italia да извърши проверка на спорните мерки, която надхвърля формалния контрол за тяхната законосъобразност) и че макар вноската, използвана от FITD за финансирането на спорните мерки, да е задължителна, този задължителен характер не произтича от нормативна разпоредба, а от устава на FITD, изглеждат в съответствие с тези решения ( 60 ).

142. Отбелязвам също, че Комисията не уточнява в какво се състои по-строгият критерий, който твърди, че Общият съд е приложил по отношение на ресурси, управлявани от частноправно образувание, нито посочва точките от обжалваното съдебно решение, в които е приложен този по-строг критерий ( 61 ).

143. Ето защо считам, че в обжалваното съдебно решение Общият съд не е изискал от Комисията да изпълни по-висока степен на доказване, за да установи, че дадена мярка за помощ е предоставена чрез ресурси на държавата, когато използваните за финансирането на тази мярка средства се управляват от частноправно образувание, а не от публично предприятие.

144. За пълнота на изложението ще посоча накратко причините, поради които, ако Съдът приеме, че в обжалваното съдебно решение Общият съд е наложил по-висока степен на доказване в хипотезата на управлявани от частноправно образувание ресурси, твърдението за нарушение, свързано с доказването, че дадена мярка за помощ е предоставена чрез ресурси на държавата, все пак трябва да се отхвърли, тъй като, макар и основателно, то е неотносимо.

145. В посочената в предходната точка хипотеза това твърдение за нарушение би било основателно, тъй като, доколкото ми е известно, в съдебната практика няма индикации, че се прилага по-висока степен на доказване, когато ресурсите, използвани за финансирането на мярка за помощ, се управляват не от публично предприятие, а от частноправно образувание. В хипотезата, при която ресурсите се управляват от частноправно образувание, Съдът прилага цитираната в точка 70 по-горе съдебна практика, която е развил по отношение на ресурси, управлявани от публично предприятие ( 62 ), тоест той проверява дали средствата са получени чрез задължителни вноски, наложени от законодателството на държава членка, и дали държавата е разполагала с правомощие да се разпорежда с управляваните от предприятието средства.

146. В това отношение не споделям довода на Комисията в писмената ѝ реплика, че ако Съдът приеме, че за да се установи отговорността на държавата за приета от частноправно образувание мярка за помощ, следва да се приложи по-ниска степен на доказване в сравнение с приложената в обжалваното съдебно решение, трябва да се приложи и по-ниска степен на доказване, за да се установи, че тази мярка е предоставена чрез ресурси на държавата. Според Комисията това произтича от факта, че степента на контрол, упражняван от публичните органи върху предоставящото помощта образувание, е от решаващо значение не само за да се установи, че отговорността за тази мярка се носи от на държавата, но и за да се констатира, че тя е предоставена чрез ресурси на държавата. В това отношение е достатъчно да се припомни, че от цитираната в точка 70 по-горе съдебна практика следва, че когато средствата, които се използват за финансиране на мярка за помощ, са частни, Комисията трябва да докаже също и че тези средства са получени чрез наложени от законодателството на държава членка задължителни вноски.

147. Както обаче бе посочено в точка 144 по-горе, ако приеме, че в обжалваното съдебно решение Общият съд е изискал от Комисията да изпълни по-висока степен на доказване в хипотезата на управлявани от частноправно образувание ресурси и по този начин е допуснал грешка, Съдът все пак следва да отхвърли като неотносимо твърдението за нарушение, свързано с доказването, че дадена мярка за помощ е предоставена чрез ресурси на държавата.

148. Това е така, защото изглежда, че публичните органи не са упражнили каквато и да било форма на контрол върху използването на средствата, генерирани от наложената на членовете на FITD вноска, като се има предвид че съгласно точки 145 и 147 от обжалваното съдебно решение, първо, при издаването на разрешение за спорните мерки Banca d’Italia не е разполагала с правомощие да ръководи използването на ресурсите на FITD и второ, на практика намесата на FITD в полза на Tercas е била инициирана не от публични органи, а от частноправно образувание, а именно BPB. Освен това, както Общият съд приема в точка 159 от обжалваното съдебно решение, няма съмнение, че задължителният характер на вноската на членовете на FITD не произтича от нормативна разпоредба, а от единодушно решение на тези членове и че следователно тя не може да се приравни на парафискален налог. В това отношение ще отбележа, че в решение от 28 март 2019 г., Германия/Комисия (C‑405/16 P, EU:C:2019:268, т. 70 и 71) Съдът набляга на факта, че задължителният характер на вноската, използвана за финансиране на мярката за помощ, произтича от нормативна разпоредба и че обстоятелството, че „на практика“ допълнителните такси, платени от доставчиците на електрическа енергия, се прехвърлят на крайните потребители, е прието за ирелевантно.

149. Стигам до извода, че твърдението за нарушение, свързано с доказването, че дадена мярка за помощ е предоставена чрез ресурси на държавата, трябва да се отхвърли или по изложеното в точка 143 от настоящото заключение съображение, или във всички случаи (ако Съдът приеме, че в обжалваното съдебно решение Общият съд е изискал от Комисията да изпълни по-висока степен на доказване по отношение на ресурсите, управлявани от частноправно образувание) поради съображението, изложено в точка 147 от настоящото заключение.

150. Следователно първата част от първото основание за обжалване трябва да бъде отхвърлена.

3) По втората част от първото основание за обжалване

151. С втората част от първото основание за обжалване Комисията поддържа, че Общият съд е допуснал грешка, като е анализирал представените доказателства поотделно, а не ги е разгледал в тяхната съвкупност и не е взел предвид техния по-широк контекст в точки 96, 100—106, 114, 115, 116 и 125 от обжалваното съдебно решение, както и във връзка с доказването, че спорните мерки са били предоставени чрез ресурси на държавата. В това отношение Комисията твърди, че според съдебната практика отговорността за мярка за помощ може да се вмени на държавата въз основа на