РЕШЕНИЕ НА СЪДА

21 февруари 1991 година( )

„Правомощие на националните юрисдикции при произнасяне в обезпечително производство да спрат изпълнението на национален акт, основан на общностен регламент — Действителност на специалната вноска за покриване на загубите в сектора на захарта“

[…]

По съединени дела C-143/88 и C-92/89

с предмет искания, отправени до Съда на основание член 177 от Договора за ЕИО от Finanzgericht Hamburg (Федерална република Германия) и Finazgericht Düsseldorf (Федерална република Германия), за постановяване във връзка с висящите пред тези юрисдикции дела между

Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG

и

Hauptzollamt Itzehoe

и между

Zuckerfabrik Soest GmbH

и

Hauptzollamt Paderborn

на преюдициално заключение относно тълкуването на член 189 от Договора (дело С‑143/88), както и относно действителността на Регламент (ЕИО) № 1914/87 на Съвета от 2 юли 1987 година за въвеждане на специална вноска за покриване на загубите в сектора на захарта за стопанската година 1986/1987 (ОВ L 183, стр. 5) (дела С‑143/88 и С‑92/89),

СЪДЪТ,

в състав: г‑н O. Due, председател, г‑н G. F. Mancini, г‑н J. C. Moitinho de Almeida, г‑н G. C. Rodríguez Iglesias и M. Díez de Velasco, председатели на състави, сър Gordon Slynn, г‑н C. N. Kakouris, г‑н R. Joliet, г‑н F. A. Schockweiler, г‑н F. Grévisse и г‑н M. Zuleeg, съдии,

генерален адвокат:г‑н C. O. Lenz,

секретар: г‑н H. A. Rühl, главен администратор,

като има предвид становищата, представени:

– за Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG и Zuckerfabrik Soest GmbH, от адв. Ehle, адв. Schiller и съдружници, адвокати от адвокатската колегия Кьолн,

– за италианското правителство, от професор L. Ferrari Bravo, началник на службата за дипломатически спорове на министерството на външните работи, в качеството на представител, подпомаган от г‑н I. M. Braguglia, avvocato dello Stato,

– за правителството на Обединеното кралство, от г‑ца J. A. Gensmantel, Treasory Solicitor, в качеството на представител,

– за Съвета на Европейските общности, от г‑н A. Bräutigam, служител в правната служба, в качеството на представител,

– за Комисията на Европейските общности, от г‑н D. Booß и г‑н G. zur Hausen, юридически съветници, в качеството на представители,

предвид доклада за съдебното заседание,

като изслуша в съдебното заседание от 20 март 1990 г. устните становища на Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG и Zuckerfabrik Soest GmbH, представлявани от адв. D. Ehle и адв. J. Sedemund, адвокати от адвокатската колегия Кьолн, на италианското правителство, на правителството на Обединеното кралство, представлявано от г‑н С. Bellamy, в качеството на представител, на Съвета и на Комисията,

като изслуша в съдебното заседание от 8 ноември 1990 г. заключението на генералния адвокат,

постанови настоящото

Решение

[…]

1 С определение от 31 март 1988 г., постъпило в Съда на 20 май 1988 г., Finanzgericht Hamburg поставя на основание член 177 от Договора за ЕИО два въпроса относно, от една страна, правомощието на националните юрисдикции при произнасяне в обезпечително производство да спрат изпълнението на национален акт, основан на общностен регламент, и от друга страна, действителността на Регламент (ЕИО) № 1914/87 на Съвета от 2 юли 1987 година за въвеждане на специална вноска за покриване на загубите в сектора на захарта за стопанската година 1986/1987 (ОВ L 183, стр. 5).

2 Тези въпроси са повдигнати във връзка със спор между дружество Zuckerfabrik Süderdithmarschen, производител на захар, и Hauptzollamt Itzehoe (Централна митническа служба Itzehoe). С решение от 19 октомври 1987 г. Hauptzollamt Itzehoe изисква от Zuckerfabrik Süderdithmarschen да заплати сумата 1 982 942,66 DEM, представляваща специална вноска за покриване на загубите за стопанската година 1986/1987 при захарта.

3 Целта на тази вноска, която е въведена с гореспоменатия регламент № 1914/87, приет на основание член 43 от Договора, е да се покрият изцяло загубите на Общността в сектора на захарта през стопанската година, започнала на 1 юли 1986 г. и приключила на 30 юни 1987 г. Тези загуби са причинени от твърде високите възстановявания при износ, които Общността е трябвало да финансира през тази стопанска година, за да гарантира пласирането в трети страни на излишъците от произведената в Общността захар.

4 Zuckerfabrik Süderdithmarschen подава жалба срещу решението на Hauptzollamt Itzehoe, която е отхвърлена. Тогава Zuckerfabrik подава пред Finanzgericht Hamburg молба за спиране на изпълнението на това решение. То подава пред същата юрисдикция и жалба за отмяна на решението. В подкрепа на молбата за спиране на изпълнението и на жалбата Zuckerfabrik твърди, че Регламент № 1914/87, въз основа на който Hauptzollamt е взела своето решение, е недействителен.

5 Finanzgericht Hamburg уважава молбата за спиране на изпълнението на решението на Hauptzollamt Itzehoe и поставя на Съда следните преюдициални въпроси:

„1) а) Трябва ли член 189, втора алинея от договора за ЕИО да се тълкува в смисъл, че общото приложение на регламентите в държавите-членки не изключва правото на националните юрисдикции в рамките на временната съдебна защита да спрат изпълнението на приет въз основа на регламент административен акт до произнасянето по главното производство?

б) Ако отговорът на въпрос 1, буква а) е утвърдителен, при какви условия националните юрисдикции могат да предоставят временна съдебна защита? Съществуват ли предвидени от общностното право условия, които са приложими в случая, и ако да, какви са тези условия? Или пък временната съдебна защита се предоставя съобразно националното право?

2) Действителен ли е Регламент № 1914/87 на Съвета от 2 юли 1987 година за въвеждане на специална вноска за покриване на загубите в сектора на захарта за стопанската година 1986/1987? И по-специално, недействителен ли е посоченият регламент поради нарушение на принципа за забрана на обратното действие на регламентите, налагащи задължения?“

6 С друго определение Finanzgericht Hamburg решава да спре производството по съществото на спора до произнасянето на Съда по преюдициалните въпроси.

7 От друга страна, с определение от 19 октомври 1988 г., постъпило в Съда на 20 март 1989 г., Finanzgericht Düsseldorf поставя на основание член 177 от Договора за ЕИО пет въпроса, които също се отнасят до действителността на Регламент № 1914/87 на Съвета.

8 Тези пет въпроса са повдигнати в рамките на спор между Zuckerfabrik Soest GmbH, което също е производител на захар, и Hauptzollamt Paderborn (Централна митническа служба Paderborn). С решение от 20 октомври 1987 г. Hauptzollamt Paderborn изисква от Zuckerfabrik Soest GmbH да плати сумата от 1 675 013,71 DЕM, представляваща посочената по-горе вноска за покриване на загубите.

9 Zuckerfabrik Soest GmbH подава жалба срещу това решение, която е отхвърлена. Тогава Zuckerfabrik Soest GmbH подава пред Finanzgericht Düsseldorf молба за спиране на изпълнението на решението на Hauptzollamt Paderborn. Освен това то подава пред същата юрисдикция жалба за отмяна на решението. В подкрепа на молбата за спиране на изпълнението и на жалбата Zuckerfabrik Soest твърди, също както Zuckerfabrik Süderdithmarschen пред другия съд, че регламентът за въвеждане на специалната вноска за покриване на загубите, на който се основава решението на Hauptzollamt Paderborn, е недействителен.

10 С постановено в обезпечително производство определение от 10 февруари 1988 г. Finanzgericht Düsseldorf уважава молбата за спиране на изпълнението на решението на Hauptzollamt Paderborn, с мотива че има сериозни съмнения по отношение на действителността на регламента за въвеждане на специалната вноска за покриване на загубите.

11 С определение от 19 октомври 1988 г. същият Finanzgericht спира производството по същество и моли Съда да се произнесе по следните преюдициални въпроси:

„1) Недействителен ли е Регламент № 1914/87 за въвеждане на специална вноска за покриване на загубите в сектора на захарта за стопанската година 1986/1987 (ОВ L 183, стр. 5), поради това че вноската представлява такса за финансиране, чието събиране може да се въведе само на основание член 201 от Договора за ЕИО?

При условията на евентуалност

2) съвместимо ли е въвеждането с Регламент № 1914/87 на Съвета на специалната вноска за покриване на загубите за стопанската година 1986/1987 с ограничаването на самофинансирането, предвидено в член 28 от Регламент № 1785/81, както и с принципа за сигурност на нормативната система в Общността?

При условията на евентуалност

3) съвместимо ли е въвеждането на специалната вноска за покриване на загубите в сектора на захарта за стопанската година 1986/87 със забраната да се обременява стопански отрасъл с рискове, които са външни в рамките на една организация на пазара, както и с принципа за забрана на неоправдани финансови задължения?

При условията на евентуалност

4) член 1 от Регламент 1914/87 за въвеждане на специална вноска за покриване на загубите в сектора на захарта за стопанската година 1986/1987 нарушава ли забраната за дискриминация (член 40, параграф 3, втора алинея), като налага върху захар Б значително по-висока такса, отколкото върху захар А?

При условията на евентуалност

5) при горепосочените условия Регламент № 1914/87 за въвеждане на специална вноска за покриване на загубите в сектора на захарта за стопанската година 1986/1987 нарушава ли принципите на защита на правото на собственост и на правото на свободно упражняване на стопанска дейност, които се прилагат в общностното право, при положение че тази дейност не може повече да се финансира от реализираната печалба, а само от резервите, поради което е застрашено самото съществуване на предприятията?“

12 По-подробно изложение относно фактите по двете главни производства, съответните общностни разпоредби, както и отнсно хода на двете производства и представените пред Съда писмени становища, се съдържа в доклада за съдебното заседание. Всички те се споменават по-нататък само доколкото това е необходимо за разсъжденията на съда.

13 Поради сходния предмет и връзката между двете дела, потвърдени от устните състезания, те следва да бъдат съединени за целите на съдебното решение в съответствие с член 43 от Процедурния правилник.

По въпроса за спиране на изпълнението на национален акт, основаващ се на общностен регламент

Относно принципа

14 Finanzgericht Hamburg по същество иска най-напред да се установи дали член 189, втора алинея от Договора за ЕИО трябва да се тълкува в смисъл, че изключва правото на националните съдебни инстанции да допуснат спиране на изпълнението на национален административен акт, приет въз основа на общностен регламент.

15 В подкрепа на правото да се допусне спиране на изпълнението Finanzgericht Hamburg сочи, че с тази мярка само се отлага евентуалното прилагане на национално решение и не се поставя под въпрос действителността на общностен регламент. Въпреки това, за да обясни защо поставя въпроса, той посочва като аргумент срещу това правомощие на националния съд, че такова спиране, което може да има значителни последици, може в нарушение на втора алинея от член 189 от Договора за ЕИО да бъде пречка за ефективното прилагане на регламентите във всички държави-членки.

16 Следва да се подчертае най-напред, че разпоредбите на член 189, втора алинея от Договора за ЕИО не могат да бъдат пречка за съдебната защита, която общностното право предоставя на всички правни субекти. Когато административното прилагане на общностните регламенти е задължение на националните органи, гарантираната от общностното право съдебна защита включва правото на правните субекти да оспорват инцидентно законосъобразността на тези регламенти пред националния съд и да му дадат повод да отправи преюдициални въпроси към Съда.

17 Това право би било накърнено, ако докато очаква решението на Съда, който единствен е компетентен да установи недействителността на общностен регламент (вж. Решение от 22 октомври 1987 г. по дело Foto-Frost, 314/85, Recueil, стр. 4199, точка 20), правният субект не може при определени условия да получи решение за спиране на изпълнението, което да блокира прилагането на оспорвания регламент по отношение на него.

18 Както Съдът отбелязва в Решение от 22 октомври 1987 г. по дело Foto-Frost, посочено по-горе (точка 16), преюдициалното запитване за преценка на действителност, също както и жалбата за отмяна, е способ за контрол на законосъобразността на актовете на общностните институции. Във връзка с жалбата за отмяна член 185 от Договора за ЕИО предоставя на жалбоподателя възможност да поиска спиране на изпълнението на обжалвания акт, а на Съда — правомощие да постанови спирането. Следователно вътрешната съгласуваност на системата за временна защита изисква националният съд също да може да постановява спиране на изпълнението на национален административен акт, основан на общностен регламент, чиято законосъобразност се оспорва.

19 Между другото в Решение от 19 юни 1990 г. по дело Factortame, (С‑213/89, Recueil, стр. I‑2433), в което е била разглеждана съвместимостта на национален закон с общностното право, Съдът е счел, позовавайки се на полезното действие на член 177, че за да бъде в състояние да разреши този проблем за съвместимост, националната юрисдикция, която е поискала тълкуване чрез отправено до него преюдициално запитване, трябва да има възможност да наложи временни мерки и да спре прилагането на оспорвания национален закон до постановяване на нейното решение, съобразено с даденото на основание член 177 тълкуване.

20 Временната защита, която общностното право гарантира на правните субекти пред националните юрисдикции, трябва да бъде еднаква, независимо от това дали те оспорват съответствието на националните правни разпоредби с общностното право или действителността на вторичното общностно право, с оглед на факта, че спорът и в двата случая се основава на самото общностно право.

21 С оглед на горепосочените съображения на първата част от първия въпрос следва да се отговори, че член 189 от Договора за ЕИО трябва да се тълкува в смисъл, че не изключва правото на националните юрисдикции да постановяват спиране на изпълнението на национален административен акт, приет въз основа на общностен регламент.

По условията за спиране на изпълнението

22 По-нататък Finanzgericht Hamburg пита при какви условия националните юрисдикции могат да постановят спиране на изпълнението на национален административен акт, основан на общностен регламент, поради това че имат съмнения относно действителността на този регламент.

23 Най-напред трябва да се отбележи, че мерки за спиране на изпълнението на обжалван акт могат да бъдат взети само ако фактическите и правните обстоятелства, на които се позовават жалбоподателите, създават у националната юрисдикция убеждение, че има сериозни съмнения относно действителността на общностния регламент регламент, на който се основава обжалваният административен акт. Всъщност спирането на изпълнението може да се обоснове единствено с възможността да се установи недействителност, което е в правомощията на Съда.

24 По-нататък трябва да се отбележи, че спирането на изпълнението трябва да остане с временен характер. Следователно националната юрисдикция може да постанови спирането в рамките на обезпечително производство само до произнасянето на Съда по въпроса за преценка на действителността. Поради това тя е длъжна, ако Съдът все още не е сезиран с този въпрос, да го отправи до него, като изложи основанията за недействителност, които според нея трябва да се установят.

25 Що се отнася до другите условия за спиране на изпълнението на административните актове, трябва да се отбележи, че процесуалните правила се определят от националното право, което в различните държави предвижда различни условия за постановяване на спирането, като тези различия могат да попречат на еднаквото прилагане на общностното право.

26 Еднаквото прилагане обаче е основно изискване на общностния правен ред, поради което се налага спирането на изпълнението на административни актове, основани на общностен регламент, макар и уредено от националните процесуални правила, по-специално по отношение на подаването и разглеждането на молбата, поне да бъде подчинено на еднакви условия във всички държави-членки.

27 Тъй като правомощието на националните юрисдикции да постановят такова спиране съответства на правомощието, предоставено на Съда с член 185 във връзка с жалбите, подадени на основание член 173, е уместно тези юрисдикции да постановяват спирането само при условията за допускане на обезпечение от Съда.

28 В това отношение от постоянната практика на Съда произтича, че мерки за спиране на изпълнението на обжалван акт могат да бъдат наложени само ако са спешни, тоест ако е необходимо да бъдат постановени и да породят действие преди решението по същество, за да се избегне значителна и непоправима вреда за страната, която е направила искане за налагането им.

29 Що се отнася до спешния характер, следва да се уточни, че трябва да съществува вероятност вредата, на която се позовава жалбоподателят, да настъпи, преди Съдът да успее да се произнесе по действителността на обжалвания общностен акт. Колкото до естеството на вредата, както Съдът неведнъж е приемал, вреда, която е изцяло имуществена, по принцип не би могла да се разглежда като непоправима. Въпреки това юрисдикцията, която трябва да се произнесе във връзка с обезпечението, следва да разгледа обстоятелствата във всеки отделен случай. С оглед на това тя трябва да прецени фактите и доказателствата, позволяващи да се установи дали незабавното изпълнение на акта, чието спиране се иска, може да доведе до необратими вреди за молителя, които не биха могли да бъдат поправени, в случай че общностният акт бъде обявен за недействителен.

30 От друга страна трябва да се добави, че националният съд, натоварен в рамките на своята компетентност с прилагането на нормите на общностното право, е длъжен да гарантира пълното действие на общностното право и следователно при съмнения относно действителността на общностните регламенти да отчете интереса на Общността от това нейните регламенти да не остават неприложени без сериозни гаранции.

31 За да изпълни това задължение, националната юрисдикция, която е сезирана с молба за спиране на изпълнението, трябва най-напред да провери дали разглежданият общностен акт няма да бъде изцяло лишен от полезно действие, ако не бъде изпълнен незабавно.

32 Когато отлагането на изпълнението може да доведе до финансов риск за Общността, националната юрисдикция трябва от друга страна да може да задължи жалбоподателя да представи достатъчно обезпечение под формата на парична или имотна гаранция.

33 От гореизложените съображения следва, че на втората част от първия въпрос, поставен от Finanzgericht Hamburg, трябва да се отговори, че спирането на изпълнението на национален акт, приет в изпълнение на общностен регламент, може да бъде постановено от национална юрисдикция само:

– ако тази юрисдикция има сериозни съмнения по отношение на действителността на общностния акт и в случай че Съдът все още не е сезиран с въпроса за действителността на оспорвания акт, тя самата му го отправи,

– ако случаят е спешен и молителят е застрашен от значителна и непоправима вреда,

– ако тази юрисдикция надлежно отчете интереса на Общността.

По действителността

34 Finanzgericht Hamburg поставя под съмнение действителността на Регламент № 1914/87, посочен по-горе, с мотива че противоречал на принципа за забрана на обратното действие и поради това нарушавал принципа на правната сигурност.

35 Finanzgericht Düsseldorf изразява, от своя страна, съмнения относно действителността на същия регламент, като поставя пет въпроса, от които личи, че възразява срещу правилността на избора на правно основание за въвеждане на специалната вноска за покриване на загубите, срещу съвместимостта на този регламент с основния регламент (ЕИО) № 1785/81 на Съвета от 30 юни 1981 година относно общата организация на пазарите в сектора на захарта (ОВ L 177, стр. 4), срещу нарушаването на принципите за забрана на обременяването на стопански отрасъл с външни за него рискове, както и с неоправдани финансови задължения, и срещу нарушаването на принципите за защита на правото на собственост и правото на свободно упражняване на професионална дейност.

36 Зададените по двете дела въпроси само отразяват различните гледни точки, от които може да се оспорва един и същи акт, така че следва да се разгледат заедно.

По твърдението за нарушаване на процедурата, въведена с член 201 от Договора за ЕИО

37 Finanzgericht Düsseldorf по същество счита, че приемането на вноска на основание член 43 от Договора за ЕИО в рамките на общата организация на селскостопанските пазари е възможно само ако тя е насочена към регулиране на съответния пазар. Такава мярка обаче може да се отнася само до настоящето или до бъдещето. Случаят със специалната вноска за покриване на загубите не бил такъв, тъй като нейната цел била да се покрият загубите от минала стопанска година. Освен това само производителите на захар дължали плащане на тази вноска, въпреки че такава мярка за регулиране на пазара би трябвало на първо място да засегне производителите на захарно цвекло. Поради това според Finanzgericht Düsseldorf спорната вноска придобивала характер на такса за финансиране, чието въвеждане било действително само ако е извършено на основание член 201 от Договора.

38 За да се отговори на това твърдение за нарушение, трябва да се отбележи, че член 2 от Решение 85/257/ЕИО на Съвета от 7 май 1985 година относно системата от собствени средства на Европейските общности (ОВ L 128, стр. 15), което е било в сила към момента на приемане на оспорения регламент, прави разлика между, от една страна, „вноските и други задължения, предвидени в рамките на общата организация на пазарите в сектора на захарта“ [неофициален превод], които представляват собствени средства, и от друга страна, „приходите от други такси, въведени в рамките на обща политика“ [неофициален превод] съгласно разпоредбите на договорите, които стават собствени средства само доколкото е завършена процедурата по член 201 от Договора за ЕИО и по съответните разпоредби от другите основополагащи договори.

39 Като се вземе предвид неизбежното развитие на производството и на пазара на захар в Общността, не е възможно член 2, първа алинея, буква а) от посоченото по-горе решение от 7 май 1985 година да е имал предвид решението да се прилага само по отношение на вноските, които са били предвидени към момента на неговото приемане, т.е. към вноските, които към този момент са определени с Регламент № 1785/81 на Съвета, посочен по-горе (наричан по-нататък „основния регламент“). Тъй като специалната вноска за покриване на загубите е допълнителна по отношение на вече съществуващите към момента на приемането на решението от 7 май 1985 г. вноски, тя трябва да се включи в категорията „вноски и други задължения, предвидени в рамките на общата организация на пазарите в сектора на захарта“ по смисъла на това решение.

40 При всяко положение трябва да се подчертае, че както Съдът вече е постановил в Решение от 30 септември 1982 г. по дело Amylum (108/81, Recueil, стр. 3107) във връзка с Решение на Съвета от 21 април 1970 година относно заменянето на финансовите вноски от държавите-членки със собствени средства на Общността (ОВ L 94, стр. 19), решението от 7 май 1985 г., в качеството си на бюджетна мярка, има за цел да определи записаните в бюджета на Общността собствени средства, а не общностните институции, в чиито правомощия влиза определянето на мита, такси, налози, вноски и други видове приходи.

41 От изложеното следва, че за приемането на мярка като специалната вноска за покриване на загубите, предвидена в Регламент № 1914/87, не е било необходимо да се прибегне към процедурата по член 201, въпреки че тази вноска е имала характер на такса за финансиране.

42 Да се установи дали член 43 от Договора за ЕИО може да послужи като правно основание за въвеждането на вноска, чиято цел е да се обложат икономически операции с оглед на минало положение, е равносилно на това да се определи дали вноска може да бъде въведена с обратна сила съгласно този член. Следователно това твърдение за нарушение се припокрива с твърдението за неспазване на принципа за забрана на обратното действие, което ще бъде разгледано по-долу.

По твърдението за нарушение, свързано със съвместимостта на Регламент № 1914/87 с основния регламент

43 Като се позовава на Решение на Съда от 29 март 1979 г. по дело NTN Toyo Bearing Company (113/77, Recueil, стр. 1185), Finanzgericht Düsseldorf счита, че след като с член 28 от основния регламент Съветът е определил таван на вноските, които могат да бъдат изисквани от производителите на захар, той си е забранил да въвежда с друг регламент, основан пряко на член 43 от Договора, вноска, надвишаваща този таван.

44 В това отношение следва да се напомни, че както основният регламент, така и оспорваният Регламент № 1914/87 са приети на основание член 43 от Договора. Следователно Регламент № 1914/87 не може да се разглежда като регламент за приложение на основния регламент, какъвто е бил случаят със спорния регламент по дело Romkes, по което е постановено Решение от 16 юни 1987 г. (46/86, Recueil, стр. 2671).

45 Съветът може да изменя, допълва или отменя основен регламент, който е приел при спазване на процедурата по член 43 от Договора, ако разпоредбите за изменение, допълване или отмяна са приети съобразно същата процедура, без да е необходимо те да бъдат включени в основния регламент.

46 Положението в настоящия случай е различно от това, с оглед на което е постановено Решение от 29 март 1979 г. по дело NTN Toyo Bearing Company, посочено по-горе. Всъщност тогава, след като е приел общ регламент за постигане на целите на член 113 от Договора, Съветът е дерогирал така установените правила с регламент за приложение, отнасящ се до отделен случай.

47 При тези условия може да се счита, че основният регламент не е забранявал на Съвета да приеме Регламент № 1914/87, при условие че спази процедурата, предвидена в член 43 от Договора.

По твърдението за неспазване на принципа за забрана на обратното действие

48 И Finanzgericht Hamburg, и Finanzgericht Düsseldorf считат, че Регламент № 1914/87 противоречи на принципа за забрана на обратното действие, тъй като е приет на 2 юли 1987 г., т.е. след края на стопанската година 1986/1987, която е приключила на 30 юни 1987 г. и чиито загуби регламентът цели да покрие. Така регламентът свързвал плащането на вноската с факти, настъпили в миналото, а именно производството на захар през посочената стопанска година. Освен това не били зачетени оправданите правни очаквания на производителите на захар, тъй като те са могли да очакват, че вноските, предвидени в основния регламент, няма да бъдат повишавани и че ако това стане, тези вноски ще бъдат изцяло понесени от производителите на захарно цвекло.

49 Съдът вече е установил в Решение от 25 януари 1979 г. по дело Racke (98/78, Recueil, стр. 69), Решение от 25 януари 1979 г. по дело Decker (99/78, Recueil, стр. 101) и в Решение от 30 септември 1982 г. по дело Amylum (108/81, посочено по-горе), че макар по правило принципът за сигурността на правните положение да не допуска общностен акт да започне да се прилага от дата, предхождаща неговото публикуване, това по изключение може да бъде направено, когато преследваната цел го налага и са надлежно зачетени оправданите правни очаквания на заинтересованите лица.

50 Що се отнася до първото от тези две условия, следва да се припомнят някои фактически и правни данни. Излишъците, произтичащи от съотношението между производството и потреблението на захар в Общността, трябва да се пласират на пазарите на трети страни. Разликата между курсовете или цените на световния пазар и цените в Общността се покрива от възстановяване при износа. Основният регламент предвижда произтичащите от това финансови разходи да се финансират изцяло от самите производители.

51 За да се отрази възможно най-точно икономическата реалност и да се осигури по този начин стабилизиране на пазара, което е една от целите на член 39 от договора за ЕИО, член 28 от основния регламент предвижда, че по принцип тези вноски се дължат преди края на всяка стопанска година и следователно въз основа на нормално предвидимите загуби с оглед на задълженията за износ, които трябва да се изпълнят през текущата стопанска година.

52 Въпреки това влиянието на някои извънредни събития, както в случая рязкото спадане на долара или срива на световните цени на захарта, възникнали през разглежданата стопанска година, може да не е било предвидено достатъчно точно към момента на въвеждане на вноските. В такъв случай е оправдано разходите, които трябва да се финансират от производителите, да се определят след установяване на всички последици от тези събития и евентуално след изтичане на стопанската година, през която те са настъпили.

53 Ако след установяване на всички загуби за стопанската година 1986/1987 Съветът не беше взел никакви мерки, за да допълни вноските, които вече са заплащали производителите, преследваната от него цел, а именно стабилизиране на пазара на захарта в общ интерес посредством в частност възстановявания при износа, е могла да бъде постигната само чрез отчисления от бюджета на Общността, въпреки че пълното финансиране от производителите е принцип на общата организация на пазара на захарта.

54 Така Съветът законосъобразно е могъл да счита, че целта, която трябва да бъде постигната в общ интерес, а именно стабилизирането на общностния пазар на захарта, изисква оспорваният регламент да се приложи за стопанската година 1986/1987. Следователно първото условие, за да е възможно прилагането на общностен акт от дата, предхождаща неговото публикуване, може да се счита за изпълнено.

55 За да се определи дали второто от условията, припомнени по-горе, също е изпълнено, следва да се провери дали действието на Съвета е накърнило оправданите правни очаквания на заинтересованите лица относно таваните на вноските, установени с основния регламент, които са били излъгани с публикуването на Регламент № 1914/87 на 2 юли 1987 г.

56 Страните в главните производства обаче нямат основание да се позовават на оправдани правни очаквания, които заслужават да бъдат защитени.

57 Всъщност, на първо място, с единадесето съображение от основния регламент производителите на захар са били уведомени, че разходите по пласиране на излишъците, произтичащи от съотношението между производството и потреблението на Общността, трябва да се покриват изцяло от тях.

58 На второ място, на 9 септември 1986 г. Комисията е публикувала баланс с референтен номер VI PC 2 —408, от който ясно личи, че е вероятно да има дефицит за стопанската година 1986/1987.

59 На трето място, с публикуване на предложението в Официален вестник от 3 април 1987 г. (ОВ С 89, стр. 18), т.е. преди края на стопанската година, производителите на захар са узнали, че Комисията е представила на Съвета предложение за регламент за въвеждане на специална вноска за покриване на загубите в сектора на захарта за стопанската година 1986/1987, което е възпроизведено в оспорвания Регламент № 1914/87.

60 От изложеното следва, че твърдението за нарушение, свързано с незачитане на принципа за забрана на обратното действие, не може да се приеме.

По твърдението за нарушение, свързано със забраната да се обременява един стопански сектор с рискове, които са чужди за организацията на отнасящия се до него пазар, или с неоправдани финансови задължения

61 Finanzgericht Düsseldorf счита, че пазарните смущения, които могат да се овладеят с мерки, взети в рамките на общите организации на пазарите, са вътрешни за тези пазари. В организациите на пазари, различни от захарния, рисковете, произтичащи от падането на цените на световния пазар, както и от падането на курса на долара, щяха да се финансират изключително от ФЕОГА. Това означавало, че законодателят ги разглежда като рискове, върху които икономическите оператори не могат да въздействат и с които поради това не могат да бъдат обременени.

62 Най-напред трябва да се отбележи, че е вярно, че такива рискове най-често се финансират от ФЕОГА. Това обаче не се изисква от Договора, който в член 40, параграф 4 разрешава създаването на такъв фонд, без да предвижда той задължително да участва във всички мерки по организацията на пазара. Както Съветът посочва в отговор на въпрос на Съда, секторът на захарта е единственият, подчинен на принципа на самофинансирането, защото в другите сектори на селското стопанство производителите имат по-малки гаранции за цените, което обяснява защо финансирането не е в тяхна тежест.

63 По-нататък следва да се посочи, че благодарение на системата за възстановяване при износа производителите на захар в Общността имат достъп до световния пазар, където пласират част от продукцията си. Тъкмо по отношение на световния пазар трябва да се преценяват рисковете, на които те са изложени. Обстоятелства като свръхпроизводството на захар или колебания в курсовете на европейските валути и на долара могат да изменят търсенето и предлагането и следователно и цената на стоката. Следователно рисковете, свързани с тези обстоятелства, не могат да се считат за външни за съответния пазар.

64 Освен това специалната вноска за покриване на загубите по никакъв начин не води до неоправдани финансови задължения за производителите на захар. От една страна, тя е наложена заради преимуществата, изразяващи се във възможността те да се ползват от възстановявания при износа, за да пласират произведените от тях количества, надвишаващи потреблението в Общността. От друга страна, по силата на член 1, параграф 3 от Регламент № 1914/87 производителите на захар могат да изискат от продавачите на захарно цвекло или захарна тръстика, произведени в Общността, възстановяване на по-голямата част от тази вноска.

65 С оглед на тези съображения твърдението за нарушение на националната юрисдикция не може да се приеме.

По твърдението за дискриминация

66 Finanzgericht Düsseldorf смята, че фактът, че специалната вноска за покриване на загубите засяга по-силно производителите на захар А от производителите на захар Б, при положение че става дума за един и същи продукт, е дискриминация, забранена от член 40, параграф 3, втора алинея от Договора за ЕИО.

67 Следва да се припомни в това отношение, че основният регламент определя за всяка стопанска година и за всеки произвеждащ регион основно количество А и основно количество Б. Държавите-членки разпределят между предприятията основното количество А под формата на квоти А и основното количество Б под формата на квоти Б. Сборът от квотите А за дадена стопанска година съответства приблизително на потреблението на захар от хора в Общността през тази година. Захарта, произведена в границите на квотите А (захар А) и Б (захар Б), може да бъде свободно реализирана в Общността, като се ползва от гарантирани цени и пласиране чрез системата от помощи. Тя може да бъде също така изнасяна в трети страни евентуално с помощта на възстановяване при износа. Накрая, всяка захар, произведена над квотите А и Б на едно предприятие (наречена захар В) може да се реализира единствено в трети страни, без да се ползва от каквото и да било възстановяване при износа.

68 От този режим произтича, че всяко предприятие, произвеждащо над своята квота А, т.е. над дела си от производството на захар, предназначено за потребление в Общността, неизбежно произвежда излишъци, чийто естествен начин за пласиране е износът в трети страни.

69 Както обаче беше посочено по-горе, специалната вноска за покриване на загубите има за цел да покрие извънредните загуби, предизвикани от изплащането на високи възстановявания при износа, целящи да се насърчи пласирането на излишъците в Общността на пазарите на трети страни.

70 При това положение е обосновано налагането на пропорционално по-високи задължения за захарта, произведена над квота А.

71 Следователно аргументът за нарушение на член 40, параграф 3, втора алинея от Договора също трябва да се отхвърли.

По твърдението за засягане на собствеността и свободното упражняване на стопанска дейност

72 Finanzgericht Düsseldorf счита, че незаконно са засегнати основни права като правото на собственост и свободното предприемачество, когато едно предприятие не е в състояние да заплати от нормалната си печалба за една стопанска година поредицата от такси, натрупани през тази година, и трябва да посегне на резервите си, т.е. на самата си същност.

73 В това отношение трябва да се напомни, че Съдът вече е признал (вж. по-специално Решение от 11 юли 1989 г. по дело Schräder, 265/87, Recueil, стр. 2237, точка 15), че могат да се налагат ограничения върху упражняването на правото на собственост и свободната стопанска инициатива, в частност в рамките на обща организация на пазара, при условие че тези ограничения действително отговорят на преследваните от Общността цели от общ интерес и че не представляват по отношение на следваната цел непропорционална и нетърпима намеса, която би могла да накърни самата същност на гарантираните по този начин права.

74 Както правилно отбелязва правителството на Обединеното кралство, задължението за плащане на вноска не може да се приравни към мярка, ограничаваща правото на собственост.

75 При това положение следва да се установи, че специалната вноска за покриване на загубите изобщо не накърнява правото на собственост на производителите на захар.

76 Що се отнася до свободното упражняване на стопанска дейност, по-горе вече беше посочено, че специалната вноска отговаря на цели от общ интерес, защото чрез нея се избягва понасяне от Общността на загубите в един стопански сектор. Тази намеса не може да се разглежда като непропорционална. Вноската, която всъщност частично може да се прехвърли върху производителите на захарно цвекло, е въведена с основната цел „да не се преразглежда преди предвидената дата режимът на производствените квоти“ [неофициален превод], както се уточнява в четвърто съображение от Регламент № 1914/87. Впрочем както основателно отбеляза Комисията, едно намаление на квотите, което в дългосрочен план би намалило дела на захарната промишленост на Общността на световния пазар, би засегнало много по-тежко интересите на производителите на захар и на захарно цвекло.

77 Следователно доводът, изведен от засягане на свободното упражняване на стопанска дейност, не следва да се приема.

78 От всички изложени по-горе съображения следва, че на Finanzgericht Hamburg и на Finazgericht Düsseldorf трябва да се отговори, че при разглеждането на техните въпроси не се установяват никакви обстоятелства, които могат да доведат до недействителност на Регламент № 1914/87 на Съвета от 2 юли 1987 година за въвеждане на специална вноска за покриване на загубите в сектора на захарта за стопанската година 1986/1987 г.

По съдебните разноски

79 Разходите, направени от италианското правителство и правителството на Обединеното кралство, както и от Съвета и Комисията на Европейските общности, които са представили становища пред Съда, не подлежат на възстановяване. С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред националните юрисдикции, последните следва да се произнесат по съдебните разноски.

По изложените съображения

СЪДЪТ,

произнасяйки се по въпросите, поставени от Finanzgericht Hamburg с определение от 31 март 1988 г. и от Finazgericht Düsseldorf с определение от 19 октомври 1988 г., реши:

1) Член 189 от Договора следва да се тълкува в смисъл, че не изключва правомощието на националните юрисдикции да постановят спиране на изпълнението на административен акт, приет въз основа на общностен регламент.

2) Национална юрисдикция може да постанови спиране на изпълнението на национален акт, приет в изпълнение на общностен акт, само ако има сериозни съмнения по отношение на действителността на общностния акт и в случай че Съдът все още не е сезиран с въпроса за действителността на оспорвания акт, тя самата му го отправи, ако случаят е спешен и молителят е застрашен от значителна и непоправима щета и ако тази юрисдикция надлежно отчете интереса на Общността.

3) При разглеждането на поставените въпроси не бяха установени никакви обстоятелства, които могат да доведат до недействителност на Регламент (ЕИО) № 1914/87 на Съвета от 2 юли 1987 година за въвеждане на специална вноска за покриване на загубите в сектора на захарта за стопанската година 1986/1987.

Подписи

Due Mancini Mointiho de Almeida Rodríguez Iglesias

Díez de Velasco Slynn Kakouris

Joliet Schockweiler Grévisse Zuleeg

Постановено в открито съдебно заседание в Люксембург на 21 февруари 1991 година.

Секретар Председател