ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

P. PIKAMÄE

представено на 23 април 2020 година ( 1 )

Съединени дела C‑924/19 PPU и C‑925/19 PPU

FMS,

FNZ (C‑924/19 PPU),

SA,

SA junior (C‑925/19 PPU)

срещу

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság

(Преюдициално запитване, отправено от Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудови спорове Сегед, Унгария)

„Преюдициално запитване — Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Общи процедури за предоставяне и отказ на международна закрила — Директива 2013/32/ЕС — Молба за международна закрила — Член 33, параграф 2 — Основания за недопустимост — Национална правна уредба, съгласно която молбата е недопустима, ако кандидатът е пристигнал в съответната държава членка през страна, където не е изложен на преследване или на опасност от тежко посегателство или ако тази страна предоставя достатъчна закрила — Член 35, член 38, параграф 4, членове 40 и 43 — Директива 2013/33/ЕС — Член 2, точка з), членове 8 и 9 — Процедура за предоставяне на убежище — Решение за връщане — Процесуални правила — Задържане — Срок на задържането — Законност на задържането — Разглеждане — Обжалване — Право на ефективни правни средства за защита — Член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз“

1. Двете съединени дела C‑924/19 PPU и C‑925/19 PPU дават на Съда повод отново да разгледа правното положение на кандидатите за международна закрила, пребиваващи в транзитната зона Рьоске на сръбско-унгарската граница. Отправените до Съда многобройни преюдициални въпроси обхващат различни проблеми, свързани с тълкуването на Директива 2013/32/ЕС ( 2 ) и Директива 2013/33/ЕС ( 3 ), най-вече относно последиците от отказ за обратно приемане от трета страна на мигранти, чиято молба за международна закрила е обявена за недопустима, определянето на място за настаняването им в транзитната зона с оглед на разпоредбите на правото на Съюза, уреждащи задържането и правото им на ефективна съдебна защита, по-специално чрез приемането на временни мерки от националния съд.

2. Актуалността на миграционните движения и неотдавнашното решение на големия състав на Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“) Ilias и Ahmed с/у Унгария ( 4 ), в което се разглежда именно положението на граждани на трети страни, които са пребивавали в транзитната зона Рьоске, придават на разглежданите тук дела по преюдициални запитвания чувствителен характер, тъй като бъдещият отговор на Съда представлява безспорен интерес както от правна, така и от хуманитарна гледна точка.

I. Правна уредба

А. Правото на Съюза

1. Директива 2013/32

3. Член 6 от Директива 2013/32 е озаглавен „Достъп до процедурата“ и предвижда: „1. Когато дадено лице подава молба за международна закрила до орган, който съгласно националното право е компетентен да регистрира подобни молби, регистрацията се извършва не по-късно от 3 работни дни след подаването на молбата. […] 2. Държавите членки следят за това лице, което е подало молба за международна закрила, да разполага с действителна възможност да внесе своята молба възможно най-скоро. Когато кандидатът не подаде молба, държавите членки могат съответно да приложат член 28 от настоящата директива. 3. Без да се засяга параграф 2, държавите членки могат да поставят изискване молбите за международна закрила да бъдат подавани лично и/или на определено място. […] 5. Когато едновременното подаване на молби за международна закрила от голям брой граждани на трета държава или от лица без гражданство на практика затруднява спазването на предвидения в параграф 1 срок, държавите членки могат да предвидят този срок да бъде удължен на 10 работни дни“.

4. Член 26 от тази директива е озаглавен „Задържане“ и гласи: „1. Държавите членки не могат да задържат определено лице единствено поради това че е кандидат. Основанията и условията на задържане, както и гаранциите на разположение на задържаните кандидати са в съответствие с Директива [2013/33]. 2. Ако кандидатът е задържан, държавите членки гарантират, че има възможност за бързо съдебно преразглеждане в съответствие с Директива [2013/33]“.

5. Съгласно член 33 от същата директива, озаглавен „Недопустими молби“: „1. В допълнение към случаите, в които молбата не се разглежда, в съответствие с Регламент (ЕС) № 604/2013[ ( 5 )], от държавите членки не се изисква да разглеждат дали кандидатът отговаря на условията за международна закрила в съответствие с Директива 2011/95/ЕС[ ( 6 )], когато молбата се счете за недопустима съгласно настоящия член. 2. Държавите членки могат да приемат, че една молба за международна закрила е недопустима единствено ако: a) друга държава членка е предоставила международна закрила; б) страна, която не е държава членка, се счита за първа страна на убежище за кандидата по силата на член 35; в) страна, която не е държава членка, се счита като сигурна трета страна за кандидата съгласно член 38; г) молбата е последваща молба, когато не са се появили или не са били представени от кандидата нови елементи или факти, свързани с разглеждането на това дали кандидатът отговаря на условията за лице, на което е предоставена международна закрила по силата на Директива [2011/95]; или д) лице на издръжка на кандидата е подало молба, след като в съответствие с член 7, параграф 2 се е съгласило, че неговият случай е част от молбата, която е подадена от негово име, и когато не са налице обстоятелства в положението на лицето на издръжка, които да оправдават отделна молба“.

6. Член 35 от Директива 2013/32 е озаглавен „Понятие за първа страна на убежище“ и гласи следното: „Една страна може да се разглежда като първа страна на убежище за определен кандидат, ако: a) кандидатът е признат за бежанец в тази страна и все още се ползва от тази закрила; или б) кандидатът се ползва от друга [достатъчна] закрила в тази държава, като включително се ползва от принципа на забрана за връщане; при условие че бъде повторно приет в тази страна. При прилагането на понятието за първа страна на убежище към личното положение на кандидата държавите членки могат да взимат под внимание член 38, параграф 1. Кандидатът има право да обжалва прилагането на понятието за първа страна на убежище в неговия конкретен случай“.

7. Член 38 от тази директива е озаглавен „Понятие за сигурна трета страна“ и предвижда в параграф 4 следното: „Когато трета страна не разреши на кандидата влизането му на нейна територия, държавите членки гарантират, че на това лице е предоставен достъп до процедурата в съответствие с основните принципи и гаранции по глава II“.

8. Член 43 от същата директива е озаглавен „Процедури на границата“ и предвижда: „1. Държавите членки могат да предвидят процедури в съответствие с основните принципи и гаранции по глава II, за да вземат решение на границата или в транзитните си зони на държавата членка: a) относно допустимостта съгласно член 33 на подадена на такова място молба; и/или б) същността на молба по процедура съгласно член 31, параграф 8. 2. Държавите членки гарантират, че всяко решение, предвидено в рамките на процедурите по параграф 1, се постановява в разумен срок. Ако в срок от четири седмици не е взето решение, кандидатът получава правото да влезе на територията на държавата членка с цел молбата му за убежище да бъде разгледана в съответствие с другите разпоредби на настоящата директива. 3. В случай на или пристигания на голям брой хора, граждани на трета страна или лица без гражданство, които подават молби за международна закрила на границата или в транзитна зона, което прави невъзможно прилагането на практика на разпоредбите на параграф 1 тези процедури могат също да бъдат прилагани, когато и докато тези граждани на трети страни или лица без гражданство са нормално приютени на места в близост до границата или до транзитната зона“.

2. Директива 2013/33

9. Член 8 от Директива 2013/33 е озаглавен „Задържане“ и гласи следното: „1. Държавите членки не могат да задържат едно лице единствено поради това че то е кандидат за международна закрила в съответствие с [Директива 2013/32]. 2. Когато се окаже необходимо и въз основа на преценка на всеки случай поотделно, държавите членки могат да задържат кандидат, ако не могат да бъдат приложени ефективно по-леки принудителни алтернативни мерки. 3. Кандидат може да бъде задържан единствено: a) с цел установяване или проверка на неговата самоличност или националност; б) с цел установяване на елементите, на които се основава молбата за международна закрила, което не би могло да бъде извършено, ако няма задържане, особено когато съществува риск кандидатът да се укрие; в) с цел да се вземе решение в хода на процедура относно правото на кандидата да влезе на територията; г) когато е задържан по процедура за връщане съгласно Директива 2008/115/ЕО[ ( 7 )], за да се подготви връщането и/или да се извърши процесът на извеждането и съответната държава членка може да докаже чрез обективни критерии, включително че кандидатът вече е имал възможност за достъп до процедурата за предоставяне на убежище, че има разумни основания да се предположи, че той подава молбата за международна закрила единствено с цел да забави или да затрудни изпълнението на решението за връщане; д) когато това се налага с цел защита на националната сигурност или на обществения ред; е) в съответствие с член 28 от Регламент [№ 604/2013]. Основанията за задържане трябва да са предвидени в националното право. 4. Държавите членки гарантират, че в националното право са предвидени правила във връзка с алтернативи на задържането, като задължение за редовно явяване пред органите, внасяне на парична гаранция или задължение лицето да остане на точно определено място“.

10. Член 9 от същата директива е озаглавен „Гаранции за задържаните кандидати“ и гласи: „1. Кандидатът се задържа единствено за възможно най-кратък срок и задържането продължава само докато са приложими основанията, предвидени в член 8, параграф 3. Административните процедури, които се отнасят до основанията за задържане, предвидени в член 8, параграф 3, се изпълняват надлежно. Забавянията при административните процедури, които не могат да бъдат вменени в отговорност на кандидата, не оправдават продължаване на задържането. 2. Задържането на кандидата се постановява в писмена форма от съдебните или административните органи. В заповедта за задържане се посочват фактическите и правни основания за задържането. 3. Когато задържането е разпоредено от административните органи, държавите членки осигуряват бърз съдебен контрол за законосъобразността на задържането, който се провежда служебно и/или по искане на кандидата. Когато съдебният контрол се провежда служебно, решението в рамките на този контрол се взема във възможно най-кратък срок след началото на задържането. Когато този съдебен контрол се провежда по искане на кандидата, решението в рамките на този контрол се взема във възможно най-кратък срок след началото на съответната процедура. За тази цел държавите членки определят в националното право срока, в рамките на който се осъществява служебно провежданият съдебен контрол и/или съдебният контрол по искане на кандидата. Когато в резултат от проведения съдебен контрол е установено, че задържането е незаконосъобразно, съответният кандидат се освобождава незабавно. 4. Задържаните кандидати се уведомяват незабавно в писмена форма на език, който разбират или за който има достатъчно основания да се предполага, че разбират, за основанията за задържането и за процедурите, предвидени в националното право за оспорване на заповедта за задържане, както и за възможността да поиска[т] безплатна правна помощ и безплатно представителство. 5. Задържането се преразглежда от съдебен орган през разумни интервали от време служебно и/или по искане на съответния кандидат, по-специално когато това задържане е с удължен срок, когато възникнат относими обстоятелства или се получи нова информация, която засяга законосъобразността на задържането. […]“.

Б. Унгарското право

1. Законът за правото на убежище

11. Член 5, параграф 1 от A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (Закон № LXXX от 2007 г. за правото на убежище, наричан по-нататък „Законът за правото на убежище“) гласи: „Кандидатът за убежище има право: a) да пребивава на територията на Унгария в съответствие с условията, предвидени в настоящия закон, и да получи разрешение за пребиваване на унгарска територия в съответствие със специалната правна уредба; […]“.

12. Член 51, параграф 2, буква f) от Закона за правото на убежище в редакцията му, изменена на 1 юли 2018 г., предвижда ново основание за недопустимост, определено по следния начин: „Молбата е недопустима, когато кандидатът е пристигнал в Унгария през страна, където не е изложен на преследване по смисъла на член 6, параграф 1 или на опасност от тежко посегателство по смисъла на член 12, параграф 1, или в която е гарантирана достатъчна степен на закрила“.

13. Член 71/A от Закона за правото на убежище урежда процедурата на границата и параграфи 1—7 от него предвиждат: „(1) Когато чуждестранният гражданин подава молбата си в транзитна зона a) преди да получи разрешение за влизане на територията на Унгария, или b) след като е отведен до централния вход на приемната структура, служеща за опазване на реда по границата, предвидена в az államhatárról szóló törvény (Закон за държавната граница), след като е задържан в граничната ивица от осем километра от граничната линия на външната граница на Унгария, предвидена в член 2, точка 2 от Регламент (ЕС) 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2016 година относно Кодекс на Съюза за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) (ОВ L 77, 2016 г., стр. 1), или от обозначаващите указателни табели на границата, настоящата глава се прилага при спазване на посочените по-долу разпоредби. (2) В рамките на процедура на границата кандидатът не се ползва с правата по член 5, параграф 1, букви а) и с). (3) Компетентният орган в областта на убежището взема решение с предимство относно допустимостта на молбата не по-късно от 8 дни от подаването ѝ. Компетентният орган в областта на убежището взема незабавно необходимите мерки за връчване на решението, взето в хода на процедурата. (4) Ако са изминали повече от четири седмици от подаването на молбата, полицейският орган по въпросите на чужденците разрешава влизането в съответствие с приложимата правна норма. (5) Ако молбата не е недопустима, полицейският орган по въпросите на чужденците разрешава влизането в съответствие с приложимата правна норма. (6) Ако на кандидата е разрешено да влезе на територията на Унгария, компетентният орган в областта на убежището провежда процедурата в съответствие с общите правила. (7) Правилата на процедурата на границата не се прилагат по отношение на уязвими лица“.

14. Глава IX/A. от Закона за правото на убежище съдържа разпоредби относно кризисна ситуация на масова миграция, сред които член 80/I, буква i) и член 80/J, параграф 4, съгласно които член 71/A и член 5, параграф 1, букви a) и c) се оставят без приложение.

2. Законът за държавната граница

15. По отношение на разпоредбите относно определянето на транзитна зона член 15/A. от Az államhatárról szóló 2007. évi LXXXIX. törvény (Закон № LXXXIX от 2007 г. за държавната граница, наричан по-нататък „Законът за държавната граница“) предвижда: „[…] (2) Кандидат за убежище, който се намира в транзитна зона, може да влезе на територията на Унгария: a) когато компетентният орган по въпросите на убежището вземе решение, с което му предоставя международна закрила, b) когато са изпълнени условията за провеждане на процедура за предоставяне на убежище в съответствие с общите правила, или c) когато следва да се приложат разпоредбите на член 71/A, параграфи 4 и 5 от Закона [за] правото на убежище. (2 bis) В кризисна ситуация на масова миграция влизането на територията на Унгария на кандидат за убежище, който се намира в транзитна зона, може да бъде разрешено в случаите, посочени в параграф 2, букви а) и b). […]“.

3. Законът за влизането и пребиваването на граждани на трети страни

16. Член 62 от A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (Закон от 2007 г. за влизането и пребиваването на граждани на трети страни, наричан по-нататък „Законът за влизането и пребиваването на граждани на трети страни“) урежда определянето на място на пребиваване: „(1) Полицейският орган по въпросите на чужденците може да разпореди на гражданин на трета страна да пребивава в определено място, когато: […] f) срещу посочения гражданин на трета страна е издадено решение за връщане и той не разполага нито с материални условия, необходими за неговата издръжка, нито с жилище. […] (3) На гражданин на трета страна може да бъде определено задължително място на пребиваване в дом за временно настаняване или в приемен център, когато той не е в състояние да задоволи потребностите си, не разполага нито с подходящо жилище, нито с подходящи материални условия или доходи, нито с покана от лице, което е длъжно да осигури издръжката му, и още по-малко от членове на семейството му, които могат да бъдат задължени да осигуряват издръжката му. (3 bis) В кризисна ситуация на масова миграция за задължително място на пребиваване може да бъде определена и транзитна зона“.

II. Фактите в основата на споровете, главните производства и преюдициалните въпроси

А. Дело C‑924/19 PPU

17. Жалбоподателите в главното производство са съпрузи, пълнолетни граждани на Афганистан, които са пристигнали през Сърбия в Унгария в транзитната зона Рьоске.

18. На 5 февруари 2019 г. те подават молба за убежище пред органа по въпросите на убежището в транзитната зона.

19. В подкрепа на молбата си жалбоподателите в главното производство заявяват, че около три години по-рано са напуснали по политически причини Афганистан и са заминали за Турция с валидна виза с продължителност един месец, като срокът на визата им е бил продължен с шест месеца от турските власти. Жалбоподателите в главното производство твърдят също така, че са преминали през България и Сърбия, преди да влязат за първи път в Унгария, че не са подавали молба за убежище в друга страна и там не са били подложени на лошо отношение, нито на посегателства.

20. Същия ден органът по въпросите на убежището определя транзитната зона Рьоске като място за настаняване на жалбоподателите в главното производство. Понастоящем те все още се намират там.

21. С административно решение от 25 април 2019 г. органът по въпросите на убежището отхвърля молбата на жалбоподателите в главното производство за убежище като недопустима, без да я разглежда по същество, и констатира, че принципът на забрана за връщане не се прилага към техния случай във връзка с Ислямска република Афганистан. Органът по въпросите на убежището разпорежда с решение извеждането на жалбоподателите в главното производство заедно с едногодишна забрана за влизане и пребиваване, както и с подаване на сигнал за отказ за влизане и забрана за пребиваване в Шенгенската информационна система.

22. Молбата за убежище на жалбоподателите в главното производство е обявена за недопустима на основание член 51, параграф 2, буква f) от Закона за правото на убежище, с мотива че жалбоподателите в главното производство са пристигнали в Унгария през страна, където не са били изложени на преследване, на основание на което следва да се признае статут на бежанец или опасност от тежки посегателства, обосноваващ предоставянето на субсидиарна закрила, или че в страната, през която са пристигнали в Унгария, им е гарантирана достатъчна закрила (понятие „сигурна транзитна страна“).

23. Жалбоподателите в главното производство подават жалба срещу решението на компетентния орган по въпросите на убежището, която е отхвърлена от Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság (Съд по административни и трудови спорове Будапеща, Унгария) с решение от 14 май 2019 г., без този съд да се произнесе по същество по молбата им за убежище. Освен това същият съд посочва, че последиците от евентуалния отказ за обратно приемане на жалбоподателите от страна на Република Сърбия трябва да бъдат изведени в рамките на процедурата на полицейския орган по въпросите на чужденците.

24. Впоследствие в приложение на член 62, параграф 3bis от Закона за влизането и пребиваването на граждани на трети страни с решение от 17 май 2019 г. полицейският орган по въпросите на чужденците, действащ като първа инстанция, налага на жалбоподателите в главното производство престой в сектора за чужденци в транзитната зона Рьоске, считано от датата на посоченото решение. Според запитващата юрисдикция това решение не е мотивирано, а правото за обжалването му пред съд е ограничено, тъй като единствено неспазването на задължението за предоставяне на информация, наложено на посочения полицейски орган с правната уредба, може да бъде оспорено пред редовния съд по изключение.

25. Същия ден полицейският орган по въпросите на чужденците, действащ като първа инстанция, се свързва с компетентния полицейски орган за връщане в Сърбия, за да предприеме той необходимите постъпки за обратно приемане на жалбоподателите в главното производство в Република Сърбия.

26. На 23 май 2019 г. компетентният полицейски орган посочва, че Република Сърбия не е приела обратно жалбоподателите в главното производство на територията си, тъй като те не са влезли нелегално на територията на Унгария от територията на Сърбия, и след като не са изпълнени условията за прилагане на член 3, параграф 1 от споразумението за обратно приемане, сключено между Европейския съюз и Република Сърбия.

27. Органът по въпросите на убежището не е разгледал по същество молбата за убежище на жалбоподателите, независимо от факта че Република Сърбия не ги е приела обратно, с мотива че този орган извършва такова разглеждане на основание член 51/A от Закона за правото на убежище само ако основанието за недопустимост е „сигурна страна на произход“ или „сигурна трета страна“, докато решението, с което се отхвърля като недопустима молбата за убежище на жалбоподателите, е взето на друго основание за недопустимост, а именно „сигурна транзитна страна“ по член 51, параграф 2, буква f) от Закона за правото на убежище.

28. С решения от 3 и 6 юни 2019 г. полицейският орган по въпросите на чужденците, действащ като първа инстанция, изменя решенията за връщане, взети от органа по въпросите на убежището, в частта, която се отнася до държавата на връщане, и разпорежда извеждането на жалбоподателите в главното производство под ескорт в Афганистан.

29. Жалбоподателите в главното производство обжалват тези решения пред органа по въпросите на убежището, действащ в качеството си на компетентен полицейски орган. С определения от 28 юни 2019 г. обаче възражението им е отхвърлено. Съгласно член 65, параграф 3ter от Закона за влизането и пребиваването на граждани на трети страни решенията по възражения са необжалваеми.

30. Жалбоподателите в главното производство сезират запитващата юрисдикция, от една страна, с жалба, с която искат тя да отмени определенията, с които отхвърля възражението срещу изпълнението на решенията за изменение на държавата на връщане, и да задължи полицейския орган по въпросите на чужденците, действащ като първа инстанция, да проведе нова процедура, като изтъкват, първо, че посочените определения представляват решения за връщане, които трябва да могат да подлежат на обжалване по съдебен ред, което да позволи да бъдат разглеждани по същество, като се отчете принципът на забрана за връщане, и второ, че решенията за връщане са незаконосъобразни. Всъщност според жалбоподателите в главното производство компетентният орган по въпросите на убежището е трябвало да разгледа молбата им за убежище по същество, тъй като не са били приети обратно в Република Сърбия и тъй като член 51, параграф 2, буква f) от Закона за правото на убежище противоречи на правото на Съюза.

31. От друга страна, жалбоподателите в главното производство подават пред запитващата юрисдикция искане по съдебен ред за установяване на неправомерно бездействие срещу компетентния орган по въпросите на убежището, с която искат да се установи, че този орган не е изпълнил задълженията си, като не им е определил място на престой извън транзитната зона.

32. Запитващата юрисдикция съединява двете жалби.

33. Тя отбелязва, че транзитната зона Рьоске, в която жалбоподателите в главното производство се намират след подаване на молбата им за убежище, е на границата между Унгария и Сърбия.

34. Що се отнася до молбата за убежище, подадена от жалбоподателите в главното производство, запитващата юрисдикция отбелязва, че компетентният орган по въпросите на убежището не е разгледал молбата по същество, тъй като такова разглеждане не било предвидено, когато молбата за убежище е отхвърлена на основание недопустимост поради сигурна транзитна страна. Запитващата юрисдикция отбелязва също, че нито полицейският орган по въпросите на чужденците, действащ като първа инстанция, нито съдът, който е постановил решението като първа инстанция по жалбата, подадена от жалбоподателите в главното производство срещу отказа на молбата им за убежище, са разгледали по същество посочената молба.

35. Запитващата юрисдикция отбелязва, че основанието за недопустимост, на което е отхвърлена молбата за убежище на жалбоподателите в главното производство и което е изведено от понятието „сигурна транзитна страна“ по смисъла на член 51, параграф 2, буква f) от Закона за правото на убежище, не фигурира в списъка на основанията, изчерпателно изброени в Директива 2013/32. С оглед на това запитващата юрисдикция приема — позовавайки се в това отношение на заключението на генералния адвокат Bobek по дело LH (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2019:1056) — че споменатото основание противоречи на правото на Съюза.

36. Според запитващата юрисдикция в случая с жалбоподателите в главното производство няма правна норма, която изисква изрично възобновяване на разглеждането на молбата им за убежище. Всъщност член 38, параграф 4 от Директива 2013/32, също както и транспониращият го в унгарската правна система член 51/A от Закона за правото на убежище, се отнасят само до случай, когато кандидатът не може да бъде върнат в сигурна страна на произход или в сигурна трета страна, а не когато кандидатът не може да бъде върнат в „сигурна транзитна страна“.

37. Запитващата юрисдикция отбелязва още, че с отказа на Република Сърбия да приеме обратно жалбоподателите в главното производство е отпаднало основанието за недопустимост по член 51, параграф 2, буква f) от Закона за правото на убежище, което би трябвало да има за последица да се задължи компетентният орган по въпросите на убежището да преразгледа молбата им за убежище.

38. Запитващата юрисдикция подчертава, че при новото разглеждане този орган може да се позове на основание за недопустимост по член 33, параграф 1 и параграф 2, букви б) и в) от Директива 2013/32. С оглед обаче на членове 35 и 38 от посочената директива, тълкувани в светлината на член 18 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), запитващата юрисдикция приема, че молба може да бъде обявена за недопустима на това основание само ако съответното лице бъде прието обратно от третата страна. От това следвало, че макар да няма никакво съмнение, че страната, в която лицето трябва да бъде отведено, няма да приеме обратно кандидата, компетентният орган по въпросите на убежището не може да обяви молбата му за недопустима. В този случай запитващата юрисдикция приема, че такава молба не може да се счита за последваща молба по смисъла на член 40 от Директива 2013/32.

39. Въз основа на това запитващата юрисдикция приема, че понастоящем спрямо жалбоподателите в главното производство продължава да се прилага Директива 2013/32. Ето защо тя иска да установи дали жалбоподателите в главното производство трябва да се считат за задържани по смисъла на тази директива и евентуално дали задържането е законно, тъй като в случая четириседмичният срок по член 43, параграф 2 от тази директива е превишен.

40. Дори обаче да се допусне, че на жалбоподателите в главното производство не следва да се признава право молбата им за убежище да бъде разгледана отново, запитващата юрисдикция иска да се установи дали те трябва да се считат за задържани по смисъла на Директива 2008/115, и ако това е така — дали задържането е съвместимо с член 15 от посочената директива.

41. В това отношение запитващата юрисдикция счита, че положението на жалбоподателите в главното производство се различава от това, по което на 21 ноември 2019 г. е постановено решение Ilias и Ahmed с/у Унгария ( 8 ) от големия състав на Европейския съд по правата на човека.

42. Следователно запитващата юрисдикция е склонна да приеме, че задържането на жалбоподателите в главното производство в сектора на транзитната зона, запазена за гражданите на трети страни, чиято молба за убежище е отхвърлена, представлява задържане, което не отговаря на изискванията съгласно правото на Съюза. Поради това запитващата юрисдикция приема, че по силата на член 47 от Хартата тя би трябвало да може да задължи — до приключването на административното производството по съдебен ред като временна мярка — компетентния национален орган да определи на жалбоподателите в главното производство място на пребиваване извън транзитната зона, което да не е място на задържане.

43. Накрая, запитващата юрисдикция повдига въпроса за ефективността на производството по обжалване на решението, с което полицейският орган по въпросите на чужденците, действащ като първа инстанция, изменя издаденото спрямо жалбоподателите в главното производство решение за връщане в частта, която се отнася до държавата на връщане, и което тази юрисдикция счита за ново решение за връщане в приложение на член 3, точка 4 и член 12, параграф 1 от Директива 2008/115.

44. Всъщност възражението срещу това решение е разгледано от компетентния орган по въпросите на убежището, който не предоставя гаранции за безпристрастност и независимост, както изисква правото на Съюза, тъй като е подчинен на централното управление и се ръководи от министъра, отговарящ за полицейските части, поради което следователно е част от изпълнителната власт. Освен това релевантната унгарска правна уредба не позволява на запитващата юрисдикция да осъществи контрол върху административното решение, постановено по възражението срещу изпълнението на решението, изменящо решението за връщане.

45. Това би довело до положение, при което решението, с което се изменя държавата на връщане, в крайна сметка би могло да остане в сила, въпреки че, ако по отношение на жалбоподателите в главното производство се проведе нова процедура за предоставяне на убежище, приложима спрямо тях вече няма да е Директива 2008/115, а Директива 2013/32.

46. При тези условия Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудови спорове Сегед, Унгария) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси: „1) [ново основание за недопустимост] Могат ли разпоредбите относно недопустимите молби на член 33 от [Директива 2013/32] да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба на държава членка, съгласно която молбата в процедура за предоставяне на убежище е недопустима, когато кандидатът е пристигнал в Унгария през държава, в която не е изложен на преследване или на опасност от тежки посегателства, или в която е гарантирана адекватна закрила? 2) [провеждане на процедура за предоставяне на убежище] a) Трябва ли член 6 и член 38, параграф 4 от [Директивата 2013/32], както и съображение 34 от нея, което възлага задължение за разглеждане на молбите за международна закрила, във връзка с член 18 от Хартата да се тълкуват в смисъл, че компетентният орган в областта на убежището на дадена държава членка трябва да осигури на кандидата възможност да инициира процедура за предоставяне на убежище, в случай че не е разгледал по същество молбата за убежище, изтъквайки основанието за недопустимост, посочено в първия преюдициален въпрос, и впоследствие е разпоредил връщането на кандидата в трета държава, която обаче отказва да го приеме? б) При утвърдителен отговор на преюдициален въпрос 2а), какво е точното съдържание на това задължение? Предполага ли това задължение да се осигури възможност за подаване на нова молба за убежище, което би означавало забрана за прилагане на неблагоприятните последици на последващите молби, уредени в член 33, параграф 2, буква г) и в член 40 от [Директива 2013/32], или означава служебно образуване или провеждане на процедура за предоставяне на убежище? в) При утвърдителен отговор на преюдициален въпрос 2а), имайки предвид също така член 38, параграф 4 от [Директива 2013/32], може ли държавата членка — без да има промяна във фактическото положение — отново да разгледа въпроса за недопустимостта на молбата в рамките на тази нова процедура (при което тя би могла да приложи всеки вид процедура, предвидена в глава III, например да се позове отново на основание за недопустимост), или трябва да разгледа молбата за убежище по същество по отношение на страната на произход? г) Следва ли от член 33, параграф 1 и параграф 2, букви б) и в), както и от членове 35 и 38 от [Директива 2013/32], във връзка с член 18 от Хартата, че обратното приемане от трета държава е едно от кумулативните условия за прилагането на основанието за недопустимост, тоест за приемането на решение на това основание, или е достатъчно да се провери дали това условие е изпълнено към момента на изпълнението на такова решение? 3) [транзитната зона като място на задържане в рамките на процедурата за предоставяне на убежище] Следните въпроси са релевантни, ако съгласно отговора на втория преюдициален въпрос следва да се проведе процедура за предоставяне на убежище. a) Трябва ли член 43 от Директива 2013/32 да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка, която разрешава задържането на кандидата в транзитна зона в продължение на повече от четири седмици? б) Трябва ли член 2, буква з) от [Директива 2013/33], приложима по силата на член 26 от [Директива 2013/32], във връзка с член 6 и член 52, параграф 3 от Хартата да се тълкува в смисъл, че настаняването в транзитна зона при обстоятелства като тези в главното производство (зона, която не може да бъде доброволно напусната по законосъобразен начин в никоя посока) за период, по-дълъг от четирите седмици, споменати в член 43 от Директива 2013/32, съставлява „задържане“? в) Съвместимо ли е с член 8 от [Директива 2013/33], приложима по силата на член 26 от [Директива 2013/32], обстоятелството, че кандидатът е задържан за период, по-дълъг от четирите седмици, споменати в член 43 от [Директива 2013/32], само защото не може да задоволява потребностите си (жилище и издръжка), тъй като не разполага с материални средства за това? г) Съвместимо ли е с членове 8 и 9 от [Директива 2013/33], приложими по силата на член 26 от [Директива 2013/32], обстоятелството, че настаняването, съставляващо фактическо задържане за период, по-дълъг от четирите седмици, споменати в член 43 от [Директива 2013/32], не е било разпоредено чрез решение за задържане, че не е гарантирана възможност за оспорване на законосъобразността на задържането и на неговото продължаване, че фактическото задържане се осъществява, без да са анализирани необходимостта и пропорционалността му или възможни алтернативи, и че точната му продължителност е неопределена, като не е ясен и моментът на прекратяването му? д) Може ли член 47 от Хартата да се тълкува в смисъл, че когато съд на държава членка е изправен пред очевиден случай на незаконно задържане, той може като временна мярка до приключване на съдебното производство да задължи съответния орган да определи за гражданина на трета страна място на пребиваване, което да се намира извън транзитната зона и което да не представлява място за задържане? 4) [транзитната зона като място за задържане в рамките на процедурите от компетентността на полицейските служби по въпросите на чужденците] Следните въпроси са релевантни, ако съгласно отговора на втория преюдициален въпрос не следва да се проведе процедура за предоставяне на убежище, а процедура от компетентността на полицейските служби по въпросите на чужденците. a) Трябва ли съображения 17 и 24, както и член 16 от [Директива 2008/115], във връзка с член 6 и член 52, параграф 3 от Хартата да се тълкуват в смисъл, че настаняването в транзитна зона при обстоятелства като тези в главното производство (зона, която не може да бъде доброволно напусната по законосъобразен начин в никоя посока) представлява лишаване от свобода по смисъла на тези разпоредби? б) Съвместимо ли е със съображение 16 и с член 15, параграф 1 от [Директива 2008/115] във връзка с член 6 и член 52, параграф 3 от Хартата обстоятелството, че кандидатът от трета страна е задържан само защото му е наложена мярка за връщане и защото не разполага с материални средства за задоволяване на потребностите си (жилище и издръжка)? в) Съвместимо ли е със съображение 16 и с член 15, параграф 2 от [Директива 2008/115] във връзка с член 6, член 47 и член 52, параграф 3 от Хартата обстоятелството, че настаняването, което съставлява фактическо задържане, не е било разпоредено чрез решение за задържане, че не е гарантирана възможност за оспорване на законосъобразността на задържането и на неговото продължаване и че фактическото задържане се осъществява, без да са анализирани необходимостта и пропорционалността му или възможни алтернативи? г) Може ли член 15, параграфи 1 и 4—6, както и съображение 16 от [Директива 2008/115], във връзка с членове 1, 4, 6 и 47 от Хартата да се тълкуват в смисъл, че не допускат задържането да се осъществява, без да са определени точната му продължителност и моментът на прекратяването му? д) Може ли правото на Съюза да се тълкува в смисъл, че когато съд на държава членка е изправен пред очевиден случай на незаконно задържане, той може като временна мярка до приключване на съдебното производство да задължи съответния орган да определи за гражданина на трета страна място на пребиваване, което да се намира извън транзитната зона и което да не представлява място за задържане? 5) [ефективна съдебна защита, що се отнася до решението за изменение на държавата на връщане] Трябва ли член 13 от [Директива 2008/115], съгласно който засегнатият гражданин на трета страна има право на ефективни средства за защита, които му позволяват да обжалва „решенията, свързани с връщане“, във връзка с член 47 от Хартата да се тълкува в смисъл, че когато предвиденото във вътрешното законодателство обжалване не е ефективно, съдебен орган трябва да осъществи контрол — поне веднъж — във връзка с жалбата срещу решението, с което се изменя държавата на връщане?“.

Б. Дело C‑925/19 PPU

47. Жалбоподателите в главното производство са баща и неговото непълнолетно дете, ирански граждани, които са пристигнали през Сърбия в Унгария в транзитната зона Рьоске.

48. На 5 декември 2018 г. те подават в транзитната зона молба за убежище до компетентния орган по въпросите на убежището.

49. В подкрепа на молбата бащата твърди, че е напуснал Иран две години и половина по-рано, тъй като се е развел със съпругата си, че е започнал да възприема християнски възгледи, без обаче да е покръстен, и че през детството си е станал жертва на сексуално насилие от членове на семейството си. Той уточнява също така, че причините, които са го накарали да напусне страната си на произход, не са политически или свързани с евентуална принадлежност към етническа или религиозна малцинствена общност и че е пристигнал в Унгария през Турция, България и Сърбия.

50. Бащата също така заявява, че след като е напуснал Иран, за да отиде в Турция, и е прекарал там десет дни, без да подаде официалната молба за предоставяне на убежище в тази държава, той е пребивавал в България около три месеца. Той твърди също, че след като е бил уведомен, че ще бъде върнат в Иран, ако не подаде молба за международна закрила в тази държава членка, той подава молба за предоставяне на убежище против волята си. Освен това той потвърждава, че е пребивавал и в Сърбия повече от две години, без да подава там молба за убежище.

51. На 5 декември 2018 г. компетентният орган по въпросите на убежището определя транзитната зона Рьоске като място за настаняване на жалбоподателите в главното производство. Понастоящем те все още се намират там.

52. С административно решение от 12 февруари 2019 г. на основание член 51, параграф 2, буква f) от Закона за правото на убежище компетентният орган по въпросите на убежището отхвърля като недопустима молбата за предоставяне на убежище на жалбоподателите в главното производство, без да я разглежда по същество, и констатира, че принципът на забрана за връщане не се прилага към техния случай. Този орган разпорежда извеждането на жалбоподателите в главното производство от територията на Европейския съюз към Сърбия, като отбелязва, че те не са изложени на опасност от тежко посегателство или на преследване в Турция, България и Сърбия и че там им е гарантирана достатъчна степен на закрила. Заедно с това им налага и едногодишна забрана за влизане и пребиваване в страната.

53. Жалбоподателите в главното производство подават жалба срещу решението на органа по въпросите на убежището, която е отхвърлена от Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság (Съд по административни и трудови спорове Будапеща, Унгария) с решение от 5 март 2019 г., без този съд да се произнесе по същество по молбата им за убежище. Освен това същият съд посочва, че последиците от евентуалния отказ от обратно приемане на жалбоподателите от страна на Република Сърбия трябва да бъдат изведени в рамките на процедурата на полицейския орган по въпросите на чужденците.

54. Впоследствие в приложение на член 62, параграф 3bis от Закона за влизането и пребиваването на граждани на трети страни с решение от 27 март 2019 г. полицейският орган по въпросите на чужденците, действащ като първа инстанция, налага на жалбоподателите в главното производство престой в сектора за чужденци в транзитната зона Рьоске, считано от датата на посоченото решение. Според запитващата юрисдикция в това решение не са посочени мотиви, а правото то да се обжалва пред съд е ограничено, тъй като единствено неспазването на задължението за предоставяне на информация, наложено на посочения полицейски орган с правната уредба, може да бъде оспорено пред редовния съд по изключение.

55. Същия ден полицейският орган по въпросите на чужденците, действащ като първа инстанция, се свързва с компетентния полицейски орган за връщането в Сърбия и иска от него да предприеме необходимите постъпки за обратно приемане на жалбоподателите в главното производство в Сърбия.

56. На 1 април 2019 г. компетентният полицейски орган посочва, че Република Сърбия не е приела обратно жалбоподателите в главното производство на територията си, тъй като те не са влезли нелегално на територията на Унгария от територията на Сърбия и тъй като не са изпълнени условията за прилагане на член 3, параграф 1 от споразумението за обратно приемане, сключено между Европейския съюз и Република Сърбия.

57. Органът по въпросите на убежището не е разгледал по същество молбата за убежище на жалбоподателите, независимо от факта че Република Сърбия не ги е приела обратно, с мотива че този орган извършва такова разглеждане на основание член 51/A от Закона за правото на убежище само ако основанието за недопустимост е „сигурна страна на произход“ или „сигурна трета страна“, докато решението, с което се отхвърля като недопустима молбата за убежище на жалбоподателите, е взето на друго основание за недопустимост, а именно „сигурна транзитна страна“ по член 51, параграф 2, буква f) от Закона за правото на убежище.

58. С решение от 17 април 2019 г. полицейският орган по въпросите на чужденците, действащ като първа инстанция, изменя решението за принудително извеждане в решението на компетентния орган по въпросите на убежището от 12 февруари 2019 г. в частта, която се отнася до държавата на връщане, и разпорежда извеждането на жалбоподателите в главното производство с ескортиращо лице към Иран.

59. Жалбоподателите в главното производство обжалват това решение пред органа по въпросите на убежището, действащ в качеството си на компетентен полицейски орган. С определение от 17 май 2019 г. възражението им е отхвърлено. Съгласно член 65, параграф 3ter от Закона за влизането и пребиваването на граждани на трети страни решението по възражението е необжалваемо и като такова не подлежи на съдебен контрол.

60. Жалбоподателите в главното производство сезират запитващата юрисдикция, от една страна, с жалба за отмяна на определенията, с които се отхвърлят възраженията им срещу изпълнението на решението за изменение на държавата на връщане, като искат тя да задължи полицейския орган по въпросите на чужденците, действащ като първа инстанция, да проведе нова процедура, тъй като според тях, първо, посоченото определение представлява решение за връщане и трябва да може да подлежи на обжалване по съдебен ред, което да позволи разглеждането му по същество с оглед на принципа на забрана за връщане, и второ, решенията за връщане са незаконосъобразни. Всъщност според жалбоподателите в главното производство компетентният орган по въпросите на убежището е трябвало да разгледа по същество молбата им за убежище, тъй като те не са били приети обратно в Република Сърбия и член 51, параграф 2, буква f) от Закона за правото на убежище противоречи на правото на Съюза.

61. От друга страна, жалбоподателите в главното производство подават пред запитващата юрисдикция жалба по административен ред за установяване на неправомерно бездействие на компетентния орган по въпросите на убежището, с която искат да се установи, че този орган не е изпълнил задълженията си, като не им е определил място на престой извън транзитната зона.

62. Запитващата юрисдикция съединява двете жалби и по същите причини като изложените в точки 33—45 от настоящото заключение решава да спре производството и да постави на Съда същите преюдициални въпроси като отправените по дело C‑924/19 PPU.

III. Производството пред Съда

63. По двете съединени дела запитващата юрисдикция е направила искане да се разгледа преюдициалното запитване по реда на спешното преюдициално производство, предвидено в член 107 от Процедурния правилник на Съда.

64. С решение от 22 януари 2020 г. Съдът уважава това искане.

65. Писмени становища представят жалбоподателите в главното производство, унгарското правителство и Европейската комисия. В съдебното заседание от 13 март 2020 г. същите страни и Комисията представят и устни становища.

IV. Анализ

А. По допустимостта на преюдициалните въпроси

66. Съгласно постоянната практика на Съда въведеното с член 267 ДФЕС производство е инструмент за сътрудничество между Съда и националните юрисдикции, чрез който Съдът предоставя на националните юрисдикции насоки за тълкуването на правото на Съюза, които са им необходими за решаването на висящи пред тях спорове. Основанието за отправяне на преюдициално запитване е не формулирането на консултативни становища по общи или хипотетични въпроси, а необходимостта от отговор за ефективното решаване на спор, свързан с правото на Съюза ( 9 ).

67. В настоящия случай е важно да се подчертае, че жалбоподателите в главните производства са отправили до запитващата юрисдикция две искания, които са различни по своя предмет, но чието разглеждане тя все пак е решила да съедини, а именно: – искане да се отмени определението, с което се отхвърля възражението срещу решението да се измени държавата на връщане, и да се наложи на компетентния национален орган да образува нова процедура за предоставяне на убежище, – искане да се установи, че компетентният национален орган по въпросите на убежището неправомерно е бездействал, като не е изпълнил задълженията си да определи място на престой на жалбоподателите в главното производство извън транзитната зона.

68. С оглед именно на този специфичен контекст следва да се прецени дали общо поставените от запитващата юрисдикция въпроси са релевантни за разрешаване на описаните спорове в главните производства.

69. По отношение на посоченото по-горе искане за отмяна безспорно релевантен ми се струва петият въпрос, с който запитващата юрисдикция иска от Съда да установи дали може да се приеме за ефективно производство по обжалване на решение, с което се изменя държавата на връщане, ако съгласно вътрешното право такова решение може да се обжалва само по инициатива на адресата си и само пред органа, който го е приел, а евентуално отхвърляне на жалбата не подлежи на съдебен контрол ( 10 ).

70. В случай че бъде даден утвърдителен отговор на петия въпрос, може да се приеме, че въпросите от първата и втората категория също са релевантни от гледна точка на съдържанието на доводите на жалбоподателите в главните производства относно законосъобразността на решението за изменение на държавата на връщане. Жалбоподателите в главните производства твърдят, че посоченото решение е прието поради обявяването на молбите им за недопустими на основание, което противоречи на правото на Съюза и е изведено от понятието „сигурна транзитна страна“ по смисъла на член 51, параграф 2, буква f) от Закона за правото на убежище ( 11 ).

71. При преценката на това, което изглежда, че е възражение за незаконосъобразност на посочената по-горе разпоредба и на съответното задължение за компетентния национален орган да проведе отново процедура за предоставяне на убежище, запитващата юрисдикция може да вземе предвид отговорите на Съда относно съвместимостта на горепосоченото основание за недопустимост с правото на Съюза и относно последиците от несъвместимост във връзка с провеждането на процедурата за предоставяне на убежище, както е посочено в първата и втората категория преюдициални въпроси.

72. Вярно е, че актовете за преюдициално запитване не са твърде прецизни по отношение на приложимите в подобен контекст разпоредби от унгарската процесуална уредба. Следва обаче да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда въпросите, които са свързани с тълкуването на правото на Съюза и са поставени от националния съд в нормативната и фактическата рамка, които той определя съгласно своите правомощия и проверката на чиято точност не е задача на Съда, се ползват с презумпция за релевантност ( 12 ).

73. Що се отнася до групираните в третата и четвъртата категория въпроси, формулирани при условията на евентуалност, с тях се иска да се установи дали настаняването на жалбоподателите в главните производства в сектора на транзитната зона съставлява задържане, отговарящо на предвидените в релевантните разпоредби на Директива 2013/32, Директива 2013/33 или Директива 2008/115 изисквания, в зависимост от това дали положението на жалбоподателите попада в приложното поле на първите два правни акта или в това на последния правен акт.

74. Очевидно тези въпроси имат връзка с решаването на главните спорове, отнасящи се до евентуално неправомерно бездействие на компетентния национален орган при определяне на мястото на престой на жалбоподателите в главните производства. Освен това според мен отговорът на тези въпроси, а оттам и решаването на споровете, предполага предварително определяне на правния статут на жалбоподателите в главните производства, както е посочено в предходната точка, което води до извода, че въпросите, групирани в първата и втората категория, са релевантни за изхода на споровете в главните производства, разглеждани от гледна точка на искането за установяване на неправомерно бездействие, с което също е сезирана запитващата юрисдикция.

75. Следователно трябва да се отговори на всички поставени въпроси ( 13 ), като се започне с петия от тях, тъй като отговорът му ще определи дали запитващата юрисдикция е компетентна да разгледа жалбата за отмяна на решението за изменение на държавата на връщане.

Б. По правото на ефективни правни средства за защита срещу решението за изменение на държавата на връщане

76. С петия въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 13 от Директива 2008/115 във връзка с член 47 от Хартата следва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, съгласно която решение на съответния компетентен административен орган за промяна на посочена в решение за връщане държава може да се обжалва само пред същия орган и само по инициатива на адресата на решението, но не подлежи на съдебен контрол.

77. Следва да се припомни, че с акт от 12 февруари 2019 г. компетентният национален орган отхвърля като недопустима молбата за предоставяне на убежище на жалбоподателите в главното производство, които са ирански граждани, разпорежда извеждането им с ескортиращо лице към Сърбия до сръбско-унгарската граница и постановява едногодишна забрана за влизане в страната. На 25 април 2019 г. по отношение на жалбоподателите в главното производство, които са афганистански граждани, е приет акт с идентично съдържание. И в двата случая става дума за единен и сложен административен акт, съчетаващ отхвърлянето на молбата за международна закрила, както и решение за връщане и извеждане заедно със забрана за влизане, което поначало е в съответствие с предписанията на член 6, параграф 6 от Директива 2008/115.

78. След отказа на Република Сърбия да приеме обратно жалбоподателите в главните производства споменатите два акта са изменени, като посочената във всеки от тях държава на връщане е заменена — в съответствие с гражданството на заинтересованите лица — с Иран или Афганистан. Същото е направено и със заповедите за извеждане. Следва според мен да се приеме, че всяко решение за изменение представлява ново решение за връщане и извеждане, срещу което жалбоподателите в главните производства трябва да разполагат с ефективен способ за защита в съответствие с член 12, параграф 1 във връзка с член 13, параграф 1 от Директива 2008/115.

79. В случай че гражданин на трета страна е адресат на решение, с което му е наложено задължение за връщане и принудително извеждане — в случая прехвърляне с ескортиращо лице до сръбско-унгарската граница — определянето на държава на връщане е съществена и задължителна част от решението. Всъщност именно с оглед на тази информация се извършва преценката за спазването на принципа на забрана за връщане, който държавите членки трябва задължително да спазват при прилагането на Директива 2008/115 съгласно член 5. С оглед на това задължение извеждането (физическото транспортиране извън държавата членка) не може да е до неопределена дестинация, а само до конкретно определена държава на връщане. Като изменя държавата на връщане, посочена в решението за връщане и извеждане, компетентният национален орган е приел ново решение, което уврежда адресата и следователно трябва да може да бъде оспорено съгласно член 13 от Директива 2008/115.

80. Налага се изводът, че това оспорване действително е предвидено във вътрешното право, в случая в член 65, параграф 3ter от Закона за влизането и пребиваването на граждани на трети страни, под формата на възражение, което трябва да бъде направено в рамките на двадесет и четири часа от уведомяването за решението за изменение пред административния орган — автор на решението, тъй като „решение по възражение срещу изпълнение на решение не подлежи на обжалване“ съгласно текста на посочения член ( 14 ).

81. Може ли това възражение да се приеме за ефективно средство за защита по смисъла на член 13, параграф 1 от Директива 2008/115? Всъщност съгласно тази разпоредба „[з]асегнатият гражданин на трета страна има право на ефективни средства за защита, които му позволяват да обжалва или да иска преразглеждане на решенията, свързани с връщане […] пред компетентен съдебен или административен орган[…] или пред компетентен орган, съставен от членове, които са безпристрастни и чиято независимост е гарантирана“.

82. Формулировката на посочената по-горе разпоредба повдига някои въпроси в смисъл дали самият факт, че решение за връщане и/или за извеждане може да се обжалва пред компетентен административен орган, е достатъчен, за да се приеме за изпълнено условието за ефективност на правните средства за защита, като се има предвид, че уточнението относно изискването за безпристрастност и независимост се отнася само до членовете на „компетентния орган“ — третият и последно посочен в тази разпоредба субект ( 15 ).

83. Граматическо тълкуване на текста на френски език на член 13, параграф 1 от Директива 2008/115, обвързващо това уточнение с всеки от посочените органи по обжалване или само с последните два органа, е възможно поради използването на разделителния съюз „или“, който свързва езикови елементи с една и съща функция в смисъл на избор, а не на добавяне. В случая този съюз свързва трите органа по обжалване като алтернативни, като всеки от тях може да разглежда съответните жалби, което позволява да се приеме, че частта от изречението, започваща с думата „съставен“, може да се отнася до всеки посочен орган поотделно ( 16 ).

84. Макар текстът на член 13, параграф 1 от Директива 2008/115 на испански („[…] ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia“) и този на английски („before a competent judicial or administrative authority or a competent body composed of members who are impartial and who enjoy safeguards of independence“) да са сходни с текста на френски език, текстът на естонски („pädevas kohtu- või haldusasutuses või pädevas organis, mis koosneb liikmetest, kes on erapooletud ja kelle sõltumatus on tagatud“) и този на италиански („[…] dinanzi ad un'autorità giudiziaria o amministrativa competente o a un organo competente composto da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza“) изглежда изразяват обвързване с изискването за безпристрастност и независимост само на членовете на посочения трети орган по обжалване. Следователно граматическото тълкуване на член 13, параграф 1 от Директива 2008/115 не може да даде еднозначен отговор на поставения от запитващата юрисдикция въпрос, като следва да се припомни, че различаващ се само на един език текст не може да има предимство пред текста на останалите езици ( 17 ). Поради това следва да се разгледа общата структура на правната уредба, в която се вписва съответната разпоредба, както и преследваните от законодателя на Съюза цели ( 18 ).

85. Що се отнася до контекстуалното тълкуване, важно е да се подчертае, че в Директива 2008/115 е заявено намерението да се вземат предвид „20 насоки относно принудителното връщане“ на Комитета на министрите на Съвета на Европа, посочени в съображение 3 от Директивата. Принцип 5, озаглавен „Жалба срещу заповед за извеждане“, предвижда в параграф 1, че „[в] заповедта за извеждане или в рамките на процедурата по приемане на заповедта за извеждане на съответното лице се осигурява възможност за ефективна правна защита пред компетентен съдебен или административен орган, съставени от членове, които са безпристрастни и чиято независимост е гарантирана“ ( 19 ) [неофициален превод].

86. Освен това съгласно член 6, параграф 6 от Директива 2008/115 държавите членки трябва не само да предприемат необходимите мерки, така че всяко решение за връщане да отговаря не само на процедурните гаранции, предвидени в глава III от този акт, но и на „други приложими разпоредби на [правото на Съюза]“, което според мен по необходимост включва разпоредбите на Хартата, и по-специално член 47 от нея, отнасящ се до посоченото по-нататък в настоящото заключение право на ефективни правни средства за защита. Подобно задължение е предвидено изрично, когато решението за връщане се приема едновременно с отхвърлянето на молбата за международна закрила от компетентния национален орган в първоинстанционното производство. Споменатото задължение трябва да се отнася и за положение като разглежданото в главното производство, при което решението за изменение на връщането е взето в отделен административен акт и от същия орган ( 20 ).

87. Що се отнася до телеологическото тълкуване, следва да се отбележи, че в съответствие с член 79, параграф 2 ДФЕС целта на Директива 2008/115, както става ясно от съображения 2 и 11 от същата, е да се установи ефективна политика за извеждане и репатриране, основана на общи стандарти и правни гаранции, с оглед на това съответните лица да бъдат връщани по хуманен начин и при пълно зачитане на техните основни права и на тяхното достойнство ( 21 ).

88. Що се отнася по-специално до предвидените в член 13 от Директива 2008/115 средства за защита срещу решенията, свързани с връщането, техните характеристики трябва да се определят в съответствие с член 47 от Хартата, който в първа алинея предвижда, че всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд в съответствие с предвидените в същия член условия ( 22 ).

89. Освен това член 47, втора алинея от Хартата предвижда, че всеки има право неговото дело да бъде гледано от независим и безпристрастен съд. Зачитането на това право предполага, че решението на административен орган, който сам не отговаря на изискванията за независимост и безпристрастност, подлежи на последващ контрол от страна на правораздавателен орган, който по-специално трябва да има компетентността да разгледа всички релевантни въпроси. Понятието за независимост, което е вътрешноприсъщо на правораздавателната функция, предполага преди всичко съответната инстанция да има качеството на трето лице спрямо органа, който е приел обжалваното решение ( 23 ). Това качество очевидно тук не е налице, тъй като разглеждането на жалбата, подадена срещу решението за изменение на държавата на връщане, е в правомощията на административния орган, приел решението.

90. Това тълкуване се потвърждава от разясненията относно член 47 от Хартата, съгласно които първата алинея от тази разпоредба се основава на член 13 от Европейската конвенция за защита на правата на човека, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), който гарантира правото на „ефикасни вътрешноправни средства за […] защита от съответна национална институция“ ( 24 ). Всъщност в решение De Souza Ribeiro с/у Франция ( 25 ) Европейският съд по правата на човека, чиято практика трябва да се взема предвид съгласно член 52, параграф 3 от Хартата, е приел, че когато е налице защитимо оплакване, че мярка за експулсиране може да засегне правото на чужденец на зачитане на неговия личен и семеен живот, член 13 във връзка с член 8 от ЕКПЧ изисква държавата да предостави на засегнатото лице възможност да обжалва ефективно мярката за експулсиране или отказа за издаване на разрешение за пребиваване и нейните важни аспекти да бъдат разгледани задълбочено и при достатъчни процесуални гаранции от компетентен национален орган, предоставящ адекватни гаранции за независимост и безпристрастност.

91. Следва да се отбележи, че съгласно предоставената от запитващата юрисдикция информация във вътрешното право действително е предвидена възможност за съдебен контрол върху решението на административния орган по възражението срещу решението за изменение на държавата на връщане. В този смисъл се уточнява, че прокуратурата упражнява контрол за законосъобразност на влезли в сила или подлежащи на изпълнение индивидуални административни решения или мерки, приети от административни или от други неправораздавателни органи, на които е възложено прилагането на правото, когато те не подлежат на съдебен контрол. В случай на нарушение на закона, което е от значение за същността на административно решение, прокурорът може да прикани компетентния национален полицейски орган по въпросите на чужденците да прекрати нарушението, и ако не бъдат предприети действия — да оспори по съдебен ред влязлото в сила решение по случая, но няма право да преразглежда решението на компетентния национален орган по въпросите на чужденците.

92. Важно е обаче да се подчертае, че член 47 от Хартата, отнасящ се до правото на ефективна съдебна защита, който е достатъчен сам по себе си и не следва да бъде уточняван с разпоредби на правото на Съюза или на националното право, поражда право за частноправните субекти, на което те могат да се позовават в това му качество ( 26 ). С оглед на това субективно право, признато на засегнатото лице, според мен следва да се приеме, че национална правна уредба, която предоставя на инстанция, която има качеството на трето лице, право да иска съдебен контрол на решението на административен орган, с което се изменя държавата на връщане, но не предоставя такова право на адресата на решението, не отговаря на изискванията за ефективност на правните средства за защита по член 13 от Директива 2008/115 във връзка с член 47 от Хартата.

93. В този контекст, с цел зачитане на недвусмисления текст на член 13 от Директива 2008/115, що се отнася до изброяването на органите по обжалване, предлагам да се приеме, че правото на ефективни средства за защита, предвиденото в тази разпоредба, разглеждано през призмата на член 47 от Хартата, е гарантирано, включително и в хипотезата на обжалване пред неправораздавателен орган, при условие че същият е съставен от безпристрастни членове, чиято независимост е гарантирана ( 27 ).

94. На този етап от разсъжденията си считам за необходимо да насоча вниманието на Съда към трудности, произтичащи от взаимната връзка между препоръчваното по-горе разрешение и разрешението, възприето в неотдавнашни решения относно тълкуването на член 46 от Директива 2013/32 във връзка с член 13 от Директива 2008/115, разглеждани в светлината на член 18, член 19, параграф 2 и член 47 от Хартата, при определянето на обхвата на правото на ефективни средства за защита, от една страна, в случай на производството по жалба, подадена срещу решение за връщане, взето веднага след отхвърляне на молбата за международна закрила, в отделен административен акт ( 28 ), и от друга страна, в случай на въззивно обжалване на първоинстанционно съдебно решение, с което се потвърждава решение за отказ да се предостави международна закрила и се налага задължение за връщане ( 29 ).

95. В тези решения Съдът приема, че правото на ефективни правни средства за съдебна защита, предоставено с горепосочените актове на кандидат за международна закрила срещу решение, с което се отхвърля молбата му и му се налага задължение за връщане, задължително покрива едноинстанционен съдебен контрол ( 30 ), и първоинстанционното съдебно решение, ако има такова, има автоматично суспензивно действие в хипотезата, в която заинтересованото лице би било изложено на опасност от нечовешко или накърняващо достойнството му отношение, освен ако не е предвидено задължително оспорване пред втора съдебна инстанция и въззивно обжалване, което да поражда автоматично суспензивно действие.

96. От тази съдебна практика следва, че „[в]ажно е само съществуването на право на обжалване пред съдебна инстанция“, което може да отговаря на изискването за ефективност на правните средства за защита, прогласено в член 47 от Хартата, което ми се струва, че създава трудности за съгласуване с текста на член 13 от Директива 2008/115 недвусмислено, поне що се отнася до определянето на административен орган или на компетентна съдебна инстанция като орган по обжалване, и при тези обстоятелства повдига въпроси относно самата валидност на тази разпоредба от вторичното право.

97. При тези обстоятелства ми се струва, че съгласуване на двата подхода е възможно само с добавяне на уточнение към разгледаната неотдавнашна практика на Съда, като се посочи, че предоставената с член 13 от Директива 2008/115, разглеждан в светлината на член 47 от Хартата, закрила на кандидата за международна закрила срещу решението, с което се отхвърля молбата му и в същия административен акт или впоследствие в отделен административен акт му се налага задължение за връщане, покрива поне едноинстанционен съдебен контрол, в случай че административният орган или компетентната съдебна инстанция, произнасящи се съгласно националното право по жалбата, не са съставени от безпристрастни членове, чиято независимост е гарантирана ( 31 ).

98. От изложеното следва, че член 13 от Директива 2008/115, разглеждан през призмата на член 47 от Хартата, трябва да се тълкува в смисъл, че задължава държавите членки да предвидят правен способ за защита, с който да се обжалва решение за изменение на държавата на връщане, посочена в решението за връщане, поне пред една съдебна инстанция, когато административният орган или компетентната съдебна инстанция, произнасящи се по жалбата, не се състои от членове, които са безпристрастни и чиято независимост е гарантирана.

99. Запитващата юрисдикция, натоварена в рамките на своята компетентност с прилагането на разпоредбите от правото на Съюза и с гарантирането на пълното им действие, следва да провери дали разглежданата в главното производство национална правна уредба може да се тълкува съобразно тези изисквания на правото на Съюза или да остави без приложение всяка разпоредба от Закона за влизането и пребиваването на граждани на трети страни, която противоречи на резултата, предписан от Директива 2008/115 — а именно член 65, параграф 3ter — като разгледа жалбите, подадени от жалбоподателите в главните производства.

В. По основанието за недопустимост „сигурна транзитна страна“

100. Безспорно е, че молбите за международна закрила на всички жалбоподатели в главните производства са обявени за недопустими от компетентния национален орган на основание член 51, параграф 2, буква f) от Закона за правото на убежище, влязъл в сила на 1 юли 2018 г., който гласи: „Молбата е недопустима, ако кандидатът е пристигнал в Унгария през страна, в която не е изложен на преследване по смисъла на член 6, параграф 1 или на опасност от тежко посегателство по смисъла на член 12, параграф 1, или в която е гарантирана достатъчна степен на закрила“.

101. С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали тази разпоредба е съвместима с правото на Съюза — въпрос, който вече е поставян на Съда от друга унгарска юрисдикция по дело LH (Tompa) (C‑564/18), като следва да се отбележи, че съгласно становището в настоящото производство на унгарското правителство то иска само да потвърди становището си по горепосоченото дело.

102. В решение от 19 март 2020 г. и като следва в това отношение заключението на генералния адвокат Bobek ( 32 ), Съдът постановява, че член 33 от Директива 2013/32 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, в случая член 51, параграф 2, буква f) от Закона за правото на убежище, която позволява да се отхвърли като недопустима молба за международна закрила, с мотива че кандидатът е пристигнал на територията на съответната държава членка през държава, в която не е изложен на преследване или на опасност от тежко посегателство или в която е гарантирана достатъчна степен на закрила. След като припомня, че списъкът с основанията за недопустимост по член 33, параграф 2 от Директива 2013/32 е изчерпателен, Съдът посочва, че не може да се счете, че посочената по-горе национална правна уредба прилага някое от тези основания. Този извод се налага в рамките на настоящото производство.

Г. По правния статут на жалбоподателите

1. По обхвата на втория преюдициален въпрос

103. Вторият въпрос на запитващата юрисдикция цели по същество да се установи процесуалното положение на жалбоподателите в главното производство от гледна точка на случай, при който молбите им за международна закрила са отхвърлени на основание за недопустимост „сигурна транзитна страна“ и впоследствие компетентните органи на последната са отказали да приемат обратно жалбоподателите на своя територия.

104. Запитващата юрисдикция иска да се установи дали в този контекст и в съответствие с член 6 и член 38, параграф 4 от Директива 2013/32, разглеждани в светлината на член 18 от Хартата, на компетентния национален орган се възлага задължение за провеждане на процедура за предоставяне на убежище (втори въпрос 2, буква а), а при утвърдителен отговор, дали това задължение означава, че този орган е длъжен само да осигури на жалбоподателите в главното производство възможност за подаване на нова молба за убежище, която не може да се счита за последваща молба, или означава служебно образуване на нова процедура за предоставяне на убежище (втори въпрос, буква б), и дали в този контекст той може да приложи други основания за недопустимост или да прецени основателността на молбата за международна закрила (втори въпрос, буква в). От Съда се иска да уточни и правния режим на изискването за обратно приемане или за приемане от съответната трета държава, посочено в членове 35 и 38 от Директива 2013/32 (втори въпрос, буква г).

105. Струва ми се, че с посочените по-горе преюдициални въпроси — предвид техния текст, и по-специално упоменатите в тях членове от Директива 2013/32, както и предвид свързаните с тях разяснения на запитващата юрисдикция — не се иска от Съда да установи последиците от евентуална отмяна на решение за изменение на държавата на връщане, в случай че се признае основателността на посоченото по-горе възражение за незаконосъобразност. С други думи, според мен от Съда се иска единствено да уточни последиците, които отказът на сръбските органи да приемат обратно жалбоподателите в главните производства има за процесуалния статут на техните молби за международна закрила с оглед на релевантните разпоредби на Директива 2013/32, независимо от констатацията за незаконосъобразност на основанието за недопустимост по член 51, параграф 2, буква f) от Закона за правото на убежище и свързаните с нея последици.

106. Следва да се отбележи, че в становището си унгарското правителство само твърди, че неуспех на извеждането поради отказ за обратно приемане от съответната трета държава не може да поражда задължение за провеждане на процедура за предоставяне на убежище, която е окончателно приключена с национално съдебно решение, с което се потвърждава недопустимостта на молбите за международна закрила. Според мен с това твърдение просто се цели да се избегне правният дебат за последиците от отказа за обратно приемане, който по дефиниция може да се постанови само при изрично искане в този смисъл, след като молбите за международна закрила бъдат окончателно обявени за недопустими ( 33 ).

2. По последиците от липсата на задължение за обратно приемане на жалбоподателите в главните производства в Република Сърбия

107. Следва да се отбележи, както се констатира и в акта за преюдициално запитване, че изискването за обратно приемане или за приемане е предвидено в членове 35 и 38 от Директива 2013/32. Именно по аналогия с последната разпоредба запитващата юрисдикция твърди, че липсата на задължение за обратно приемане в Република Сърбия би трябвало да породи отново задължение за компетентния унгарски орган да проведе процедура по разглеждане на молбата за международна закрила.

108. За да се провери дали случаят е такъв, следва да се формулират няколко предварителни бележки относно контекста, в който се вписва изискването за обратно приемане, като се започне с мястото и съдържанието на членове 35 и 38 от Директива 2013/32.

109. Тези разпоредби се съдържат в глава III, раздел III от Директива 2013/32 („Първоинстанционни процедури“) и дефинират понятията „първа страна на убежище“ и „сигурна трета страна“ за целите на прилагане на основанията за недопустимост на молба за международна закрила, предвидени в член 33, параграф 2, букви б) и в) от тази директива.

110. Член 35 от Директива 2013/32 предвижда, че основанието „първа страна на убежище“ се прилага, когато кандидатът вече е признат за бежанец в тази страна и може да се ползва и от тази закрила или когато на друго основание се ползва с достатъчна закрила, включително и когато се ползва от принципа на забрана за връщане, при условие че бъде приет обратно в тази държава. Член 38 от Директива 2013/32 предвижда, че по същество основанието „сигурна трета страна“ се прилага, когато държавите членки могат с основание да очакват, че поради достатъчна връзка с трета страна, според определението в националното право, кандидатът може да иска да получи закрила в тази трета страна, като при това там той би трябвало да е на сигурно място. В случай че „сигурна трета страна“ не разреши на кандидата влизането му на нейна територия, държавите членки гарантират, че на това лице е предоставен достъп до нова процедура за разглеждане на молбата му за международна закрила.

111. В този смисъл изискването за доказано обратно приемане е едно от кумулативните условия за приемане на решение, основано на „първата страна на убежище“, докато приемането или обратното приемане от „сигурна трета страна“ трябва да се проверява едва в момента на изпълнение на решение, чието основание звучи по същия начин, но — видно от използването в съображения 43 и 44 от Директива 2013/32 на същите термини — има различно значение. Във всеки случай считам, че това изискване за приемане или обратно приемане има основно значение за изпълнението на функцията, както на основанието „първа страна на убежище“, така и на основанието „сигурна трета страна“.

112. Всъщност, струва ми се, че функцията на понятията „първа страна на убежище“ и „сигурна трета страна“ е органите на държавите членки, получили молба за международна закрила, да прехвърлят на друга страна отговорността за разглеждането на нуждите на кандидата от такава закрила. Струва ми се обаче, че следствие от съответното задължение на компетентните органи на тази страна да разгледат по същество молбата е възникването в полза на съответните лица на субективно право молбата им за международна закрила да бъде разгледана по същество в процедурата по разглеждане на молба за международна закрила. С други думи, това право предполага разглеждането по същество на молбата „да се извърши, да е било извършено или да може да бъде извършено някъде“ ( 34 ).

113. По мое мнение именно необходимостта да се гарантира спазването на това право обосновава включването в членове 35 и 38 от Директива 2013/32 на изискването кандидатът да бъде обратно приет на територията на „първата страна на убежище“ или да може да влезе в „сигурна трета страна“. Споделям обаче позицията, изразена от запитващата юрисдикция, че тъй като понятието „сигурна транзитна страна“ се доближава до понятието „сигурна трета страна“, макар да не може да бъде определено като равнозначно на него ( 35 ), правните последици от липсата на задължение за обратно приемане на жалбоподателите в главните производства от сръбските органи следва да се разглеждат като попадащи в обхвата на член 38 от Директива 2013/32.

114. Що се отнася до точното определяне на тези последици, следва да се отбележи, че за разлика от член 35 от тази директива, липсата на сигурност относно обратното приемане не е пречка за прилагането на съдържащото се в него основание за недопустимост, както е видно от текста на съображение 44 от посочената директива, и по-специално от използвания израз за съществуването на „основания да се очаква, че кандидатът ще бъде приет или повторно приет“ в сигурна трета страна ( 36 ). Ако обаче след прилагане на основанието за недопустимост „сигурна трета страна“ компетентните органи на тази държава отказват кандидатът да влезе на територията им, член 38, параграф 4 от посочената директива възлага на компетентните органи на държавата членка, в която е подадена молбата, задължението да гарантират възможността за образуване на нова процедура по разглеждане на молбата за международна закрила.

115. Ето защо считам, че в конкретния случай органът по въпросите на убежището е длъжен да изпълни задължение, идентично по съдържание с предписаното от тази разпоредба задължение.

116. За да се даде отговор на въпроса дали подобно задължение предполага компетентните национални органи да са длъжни само да гарантират на кандидата възможността да подаде нова молба или да възобновят служебно процедурата за предоставяне на убежище, считам, че буквалното тълкуване на член 38, параграф 4 от Директива 2013/32 не позволява да се стигне до еднозначен отговор. Всъщност, макар текстът на френски език да може да наведе на мисълта, че инициирането на процедура е обусловено от подаването на нова молба от съответното лице („държавите членки гарантират, че на това лице е предоставен достъп до процедурата […]“), текстовете на испански („los Estados miembros garantizarán que tendrá acceso a un procedimiento […]“), на естонски („tagavad liikmesriigid juurdepääsu menetlusele vastavalt […]“), на английски („Member States shall ensure that access to a procedure is given […]“) и на португалски език („os Estados Membros asseguram o acesso a um procedimiento […]“) могат обаче да се разбират в смисъл, че компетентните национални органи са длъжни да възобновят разглеждането на въпросните молби за международна закрила.

117. Съгласно постоянната практика на Съда обаче, когато въз основа на буквалното тълкуване не може да се направи категоричен извод, обхватът на разглежданата разпоредба следва да се определи посредством систематичен и телеологичен подход.

118. Що се отнася до контекста, в който се вписва член 38, параграф 4 от Директива 2013/32, не виждам как първото разглеждано по-горе тълкуване, основано на схващането, че лице загубва качеството си на кандидат за международна закрила веднага след като молбата му е отхвърлена като недопустима, може да се приеме за съвместимо със самото определение на понятието „кандидат“ в член 2, буква в) от Директива 2013/32. Всъщност съгласно тази разпоредба кандидат е „гражданин на трета страна или лице без гражданство, който/което е подал/о молба за международна закрила, по отношение на която все още не е взето окончателно решение ( 37 )“, а съгласно член 2, буква д) от същата директива понятието „окончателно решение“ трябва да се разбира в смисъл, че се отнася до „всяко решение, с което се постановява, че гражданинът на трета страна или лицето без гражданство получава статут на бежанец или статут на лице под субсидиарна закрила по силата на [Директива 2011/95] […]“. От това следва, че мигрант губи качеството си на кандидат за международна закрила едва към момента на приемане на решение, с което се отхвърля признаването на статута на бежанец или на лице, което се нуждае от субсидиарна закрила, или с други думи, към момента на приемане на решение, с което се отхвърля молбата по същество ( 38 ). Тъй като обаче са решения за установяване на недопустимост, а не решения по съществото на молбата, решенията за отхвърляне на подадените в главните производства молби на жалбоподателите не водят до загубване на качеството им на кандидати за убежище.

119. Също така първото предложено тълкуване според мен не е съвместимо с целта на изискването за приемане или обратно приемане, както го описах в точка 112 от настоящото заключение, а именно да се гарантира, че отговорността за разглеждането на нуждите от международна закрила действително се прехвърля на компетентните органи на друга държава и по този начин да се гарантира зачитането на субективното право на съответните лица молбата им да бъде разгледана по същество в процедурата по разглеждане на молба за международна закрила. Всъщност, ако Съдът потвърди подобно тълкуване, процедурата по разглеждане на всяка молба за международна закрила ще бъде прекратена при отказ за приемане или обратно приемане, без компетентният национален орган да е разгледал основателността на първоначално подадената молба.

120. По мое мнение прилагането на телеологичен подход към разглежданата разпоредба също е в подкрепа на отхвърлянето на първото тълкуване. Всъщност според мен, тъй като предполага иницииране ex nihilo на процедурата за предоставяне на убежище, това тълкуване е в съответствие с изискването за по-бързо разглеждане на молбите за международна закрила, което не само е изрично посочено в съображение 18 от Директива 2013/32 („[в] интерес едновременно и на държавите членки, и на търсещите международна закрила е по молбите за международна закрила да бъде вземано решение възможно най-бързо […]“) ( 39 ), а стои и в основата на значителен брой други разпоредби на Директивата. В това отношение следва да се отбележи, че дори разпоредбите, които не налагат на компетентните национални органи стриктни срокове за извършване на процесуални действия, обикновено предвиждат, че тези действия трябва да се провеждат „възможно най-скоро“. Нагледен пример за това е член 31, параграф 2 от Директива 2013/32, съгласно който „[д]ържавите членки гарантират, че процедурата по разглеждане приключва възможно най-скоро“.

121. Накрая, струва ми се, че ако се задължи компетентният национален орган да възобнови разглеждането на първоначалната молба, би могло да се гарантира по-голяма ефикасност на националните процедури, що се отнася до прилагането на основанието за недопустимост, изведено от „сигурна трета страна“. Това задължение би могло да позволи посоченият орган да поеме по-голяма отговорност при прилагането на това основание посредством стриктно прилагане на основанието за наличие на обосновано очакване кандидатът да бъде приет или повторно приет във въпросната трета страна. В това отношение намирам за важно обстоятелството, че в решение Ibrahim и др. Съдът наскоро уточни, че когато предоставилата субсидиарна закрила държава членка систематически отхвърля — без действително да разглежда — искания за предоставяне на статут на бежанец на кандидати, които отговарят на условията да получат такъв, и впоследствие тези лица подадат нова молба за убежище в друга държава членка, последната може да отхвърли молбата на основание член 33, параграф 2, буква а) от Директива 2013/32, но първата държава членка е длъжна да възобнови процедурата за предоставяне на статут на бежанец ( 40 ).

122. Ето защо съм склонен да предпочета тълкуване на член 38, параграф 4 от Директива 2013/32 в смисъл, че в случай на отказ за приемане или обратно приемане компетентните национални органи са длъжни да възобновят разглеждането на преписката по вече подадена от съответното лице молба за международна закрила ( 41 ). Така тази молба би трябвало да се счита за вече подадена по смисъла на член 6 от посочената директива и спрямо нея би следвало да се прилагат принципите и гаранциите по глава II.

123. Бих искал в това отношение да уточня, че при ново разглеждане на молбата решението на компетентния национален орган може отново да е на основание за недопустимост, стига то да не е свързано с член 51, параграф 2, буква f) от Закона за правото на убежище, който противоречи на правото на Съюза. Това уточнение очевидно не е в противоречие с целта на задължението за приемане или за обратно приемане по член 38, параграф 4 от Директива 2013/32, след като евентуално ново решение, прието въз основа на друго от основанията за недопустимост, изброени в списъка по член 33, параграф 2 от същата директива, включително посоченото в буква б), няма да доведе до изключване на разглеждането по същество на молбата, подадена от жалбоподателите в главните производства, което в този случай е само отложено, а в останалите случаи се предполага, че вече е извършено.

124. Във всеки случай, дори ако в бъдещото си решение Съдът приеме, че прилагането на член 38, параграф 4 от Директива 2013/32 трябва да доведе до подаване на нова молба за международна закрила от съответните лица, тази молба не може да се счита за „последваща молба“ по смисъла на член 2, буква р) от Директива 2013/32 и да бъде в резултат от това евентуално обявена за недопустима на основание член 33, параграф 2, буква г) от тази директива ( 42 ). Всъщност, видно от определението за „последваща молба“ в член 2, буква р) от Директива 2013/32, основанието за недопустимост, базиращо се на това понятие, се прилага само ако по първата подадена молба е взето „окончателно решение“ ( 43 ), като последното понятие, както вече бе отбелязано по-горе, е синоним на „решение по основателността на молбата“. Когато първата молба е отхвърлена, както в настоящия случай, с решение за недопустимост, новата молба, подадена в съответствие с член 38, параграф 4 от Директива 2013/32, няма да може да бъде считана за „последваща молба“ за целите на прилагането на посоченото основание за недопустимост.

125. Този извод се подкрепя по-специално от текста на член 40, параграф 2 от Директива 2013/32, съгласно който, за да се произнесе по допустимостта на „последваща молба“ в приложение на член 33, параграф 2, буква г) от тази директива, компетентният национален орган трябва в рамките на предварителното разглеждане да провери дали са се появили или са били представени от кандидата нови данни или факти, „които са свързани с разглеждането на това дали кандидатът отговаря на условията за лице, на което е предоставена международна закрила по силата на Директива [2011/95]“. Тази формулировка предполага първоначалната молба на съответните лица вече да е била разгледана и отхвърлена по същество, за да се обоснове такова квалифициране ( 44 ).

126. Ето защо предлагам на Съда да отговори на втория преюдициален въпрос, че член 38, параграф 4 от Директива 2013/32 трябва да се тълкува в смисъл, че когато молба за международна закрила е отхвърлена на основание за недопустимост „сигурна транзитна страна“ и последната е отказала да разреши на кандидатите да влязат на нейна територия, компетентният национален орган е длъжен служебно да възобнови процедурата по разглеждане на молбата за убежище, независимо от незаконосъобразността на посоченото основание и от свързаните с нея последици, като в този контекст той може да приложи едно от основанията за недопустимост по член 33, параграф 2 от Директива 2013/32.

127. Освен това, докато изискването за доказано обратно приемане е едно от кумулативните условия за приемане на решение на основание „първа страна на убежище“ по член 33, параграф 2, буква б) от Директива 2013/32, приемането или обратното приемане от „сигурна трета страна“ трябва да се провери едва в момента на изпълнението на решение на основание по член 33, параграф 2, буква в) от тази директива, което звучи по същия начин, но има различно значение.

Д. По задържането

128. Тъй като анализът на втората категория преюдициални въпроси води до извода, че жалбоподателите в главните производства трябва да се считат за кандидати за международна закрила, попадащи в приложното поле на Директива 2013/32, следва да се разгледа третата категория преюдициални въпроси, които са свързани с проблематиката на задържането и с които, що се отнася до първите четири от тях, запитващата юрисдикция иска по същество от Съда да установи дали разглежданата в главното производство национална правна уредба — доколкото допуска незаконно задържане на кандидат за международна закрила — е съвместима с член 26, разглеждан в светлината на член 52, параграф 3 от Хартата, с член 43 от Директива 2013/32 и с членове 8 и 9 от Директива 2013/33 ( 45 ). От становището на унгарското правителство обаче ясно личи, че то оспорва приложимостта в случая на член 43 от Директива 2013/32, което налага най-напред да се разгледа този въпрос.

1. По приложимостта на член 43 от Директива 2013/32

129. След като в съображение 38 от Директива 2013/32 правилно се подчертава, че голям брой молби за международна закрила се подават на границата или в транзитни зони на държава членка, преди да е взето решение за влизането на кандидата, в същото съображение се предвижда, че държавите членки следва да могат да предвидят процедури за допустимост или процедури за разглеждане по същество, които дават възможност за вземане на решение на място по тези молби, при ясно определени обстоятелства.

130. Именно целта на член 43 от Директива 2013/32 дава възможност на държавите членки да предвидят процедури, които трябва да са съобразени с основните принципи и гаранции по глава II от Директивата, позволяващи им да вземат решение на границата или в транзитните зони по: – допустимостта на подадена на място молба съгласно член 33 от споменатата директива и/или – по основателността на молба в рамките на процедура по член 31, параграф 8 от Директива 2013/32.

131. Очевидно загрижен за съдбата на кандидатите за международна закрила, настанени в помещения на границата или в транзитни зони, за съжаление при условия, които твърде често се характеризират с голяма несигурност, в член 43, параграф 2 от Директива 2013/32 законодателят на Съюза определя кратък срок от четири седмици, в който държавите членки следва да вземат решение по допустимостта или основателността на молба за международна закрила и посочва последиците от неспазването на такъв срок, а именно правото на тези кандидати да влязат на територията на съответната държава членка, за да могат молбите им да бъдат разгледани в съответствие с другите разпоредби на Директивата.

132. Унгарското правителство твърди, че процедурата по разглеждане на молбите за международна закрила на жалбоподателите в главните производства не е процедура на границата по смисъла на член 43 от Директива 2013/32, който следователно е ирелевантен в случая, и съответства на правилата на общата процедура за убежище съгласно Директива 2013/32, като единствената разлика е, че се провежда в транзитна зона на границата, която е определена за място на пребиваване за съответния срок.

133. Безспорно е, че спрямо жалбоподателите в главните производства е приложено унгарското право след влизането в сила на Закон № XX от 2017 г., с който се въвеждат важни изменения в Закона за правото на убежище, и по-специално специални изключения при кризисна ситуация на масова миграция. В този смисъл член 80/I, буква i) от Закона за правото на убежище и член 15/A, параграф 2bis от Закона за държавната граница предвиждат да се оставят без приложение вътрешните разпоредби, които разрешават влизане на унгарска територия на търсещо убежище лице, което се намира в транзитна зона, когато са изтекли четири седмици от подаването на молбата му, и задължават компетентния по въпросите на убежището национален орган да проведе процедура в съответствие с общите правила.

134. Самото твърдение за специфичния характер на разглежданото национално право, предвиждащо прилагането на така наречените общи процедурни правила от Директива 2013/32 към молби за международна закрила на мигранти, приети в структури на границата, е ирелевантно. Според мен приложимостта на член 43 от Директива 2013/32 не може да бъде надлежно оспорена с подвеждащи и съзнателно двусмислени доводи.

135. Следва да се подчертае, че законодателят на Съюза е предоставил на държавите членки възможността да настаняват лица, кандидати за международна закрила, по границите си и да разглеждат подадените от тях молби в кратък срок, без ограничение по отношение на преценката на допустимостта, но в рамките на ограничена компетентност, тоест в хипотезите, изброени в член 31, параграф 8 от Директива 2013/32, при преценката по същество на молбите. Така член 43 от тази директива установява правен режим, образуващ едно неразделно цяло, и разрешава на държавите членки да прибягват до процедурите на границата само ако спазват посочените в него условия и гаранции, което противоречи на тълкуването на унгарското правителство за режим „по мярка“, позволяващ му да провежда по същество такива процедури, без при това да спазва приложимата за тях правна уредба.

136. В случая е важно да се обърне внимание на начина на провеждане на процедурата от компетентните национални органи, и по-точно на териториалния ѝ аспект, който е ключов елемент, определящ квалифицирането ѝ от гледна точка на член 43 от Директива 2013/32. В това отношение е безспорно, че: – молбите за международна закрила на жалбоподателите в главните производства са подадени в транзитната зона Рьоске на основание член 80/J, параграф 1 от Закона за правото на убежище, който предвижда, че всяка молба за убежище трябва да бъде подадена лично до компетентния национален орган и само в транзитната зона, освен ако не са предвидени изключения, – компетентният национален орган определя мястото на пребиваване на жалбоподателите в главните производства в транзитната зона Рьоске в съответствие с член 80/J, параграф 5 от Закона за правото на убежище, който предвижда, че този орган определя транзитната зона като място на престой на кандидата за убежище до влизането в сила на разпореждането за прехвърляне по реда на Регламента „Дъблин“ ( 46 ) или на решението, което вече не подлежи на обжалване, – цялата процедура за предоставяне на убежище протича в транзитната зона, включително и съобщаването на решението за недопустимост на молбата за международна закрила на жалбоподателите в главните производства, които никога не са напускали зоната.

137. С оглед на тези конкретни и обективни обстоятелства според мен няма никакво съмнение, че процедурата по разглеждане на подадените от жалбоподателите в главните производства молби за международна закрила попада в приложното поле на член 43 от Директива 2013/32.

2. По прилагането на член 43 от Директива 2013/32

138. С оглед на формулировката на първите четири преюдициални въпроса следва да се констатира, че във всеки от тях запитващата юрисдикция има предвид престой на кандидатите за международна закрила в транзитната зона за срок над четири седмици, което е максималната продължителност на процедурата за предоставяне на убежище по член 43 от Директива 2013/32.

139. Според мен определянето на точния смисъл на разглежданите преюдициални въпроси поражда затруднения във връзка с разбирането на направената от запитващата юрисдикция връзка между превишаването на срока от четири седмици и понятието „задържане“, определено в член 2, буква з) от Директива 2013/33 като всяка мярка на изолиране на кандидат от държавата членка в определено място, където кандидатът е лишен от свободата си на придвижване. Формулировката на посочените въпроси, както и свързаните с тях съображения на запитващата юрисдикция навеждат на мисълта, че според нея настаняването на кандидатите за международна закрила за повече от четири седмици в транзитната зона съставлява задържане с оглед на характеристиките на тази зона.

140. Макар член 10, параграф 5 и член 11, параграф 6 от Директива 2013/33 да посочват, че кандидат за международна закрила може да бъде задържан на граничен пункт или в транзитна зона, струва ми се, че провеждането на процедурите на границата и протичането на задържането се подчиняват на различни правни режими. Обстоятелството, че член 43, параграф 2 от Директива 2013/32 разрешава престой от четири седмици на кандидат в транзитната зона, за да се гарантира успешно разглеждане на молбата му за международна закрила, не означава, че в деня след изтичането на посочения срок, без да се взема решение по молбата, положението на кандидата, който все още се намира в зоната, може да се приравни на положението на задържано лице. Макар да не представлява необходимо, а още по-малко достатъчно условие, за да се констатира, че е налице задържане на кандидат, настанен в транзитна зона, превишаването на срока от четири седмици по член 43, параграф 2 от Директива 2013/32 е обстоятелство, което трябва да бъде взето предвид при цялостната преценка на положението на заинтересованото лице с цел определяне дали е налице задържане.

141. Всъщност оставянето на кандидата за международна закрила в транзитната зона след изтичането на повече от четири седмици ( 47 ) и съответно лишаването му от правото му да влезе в Унгария, както позволява националната правна уредба, характеризират ограничение на свободата на движение на заинтересованото лице, което, наред с разгледаните по-нататък условия за настаняване в зоната, е част от квалифицирането на такова положение като фактическо задържане.

142. Накрая, преценката на съвместимостта на приложимата национална правна уредба, която се отнася до кризисни ситуации на масова миграция, предполага анализ с оглед на член 43, параграф 3 от Директива 2013/32, който предвижда последиците от особено положение, свързано с пристигания на голям брой хора, граждани на трета страна, или лица без гражданство, които подават молби за международна закрила на границата или в транзитна зона. Така в член 43, параграф 3 от Директива 2013/32 се уточнява, че когато такива пристигания правят невъзможно прилагането на практика на разпоредбите на параграф 1 от този член, съответните