ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

M. SZPUNAR

представено на 29 ноември 2016 година ( 1 )

Дело C‑544/15

Sahar Fahimian

срещу

Федерална република Германия

(Преюдициално запитване, отправено от Verwaltungsgericht Berlin (Административен съд Берлин, Германия)

„Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Директива 2004/114/ЕО — Член 6, параграф 1, буква г) — Условия за прием на граждани на трети страни с цел образование — Отказ за приемане на лице — Понятието „заплаха за обществената сигурност“ — Свобода на преценка на държавите членки — Съдебен контрол“

1. Г‑жа Fahimian е иранска студентка, която желае да получи виза за Германия с цел започване на докторантура. Германските органи отказват да ѝ издадат такава виза, тъй като тя е завършила университет, вписан от Съвета на Европейския съюз като образувание, което се намира в тесни връзки с иранското правителство и провежда насочени към военната дейност изследвания. Те считат, че тя представлява заплаха за обществената сигурност.

2. Въпреки че съществува значителна по обем съдебна практика относно изключението, свързано с обществената сигурност, в сферата на основните свободи на вътрешния пазар и гражданството на Съюза, същото не може да се каже за условията за обществена сигурност в областта на имиграционната политика на Съюза.

3. Въпросите, повдигнати с настоящото дело, което е второто дело за тълкуване на разпоредба на Директива 2004/114/ЕО на Съвета ( 2 ), засягат същността на имиграционната политика на Съюза. Съдът трябва да определи до каква степен органите на държавите членки разполагат със свобода на преценка в този контекст, както и обхвата на съдебния контрол. При това Съдът следва да вземе предвид различните цели на вътрешния пазар и на имиграционната политика.

I – Правна уредба

А – Право на ЕС

1. Директива 2004/114

4. Член 1 от Директива 2004/114 (наричана по-нататък „Директивата“), озаглавен „Предмет“, гласи следното: „Настоящата директива определя: а) условията за прием на граждани на трети страни на територията на държавите членки за период над три месеца с цел образование, ученически обмен, безвъзмездно обучение или доброволческа дейност; б) правилата относно процедурите за прием за тези цели на граждани на трети страни на територията на държавите членки“.

5. Съгласно член 3, параграф 1 („Приложно поле“) Директивата се прилага „по отношение на граждани на трети страни, които кандидатстват за прием на територията на определена държава членка с учебна цел“.

6. Глава II от Директива 2004/114 включва членове 5—11 и урежда „[у]словия[та] за приемане“.

7. Съгласно „[п]ринцип[а]“, посочен в член 5, „[п]риемането на гражданин на трета страна по реда на настоящата директива подлежи на проверка на неговото досие, която следва да установи дали кандидатът отговаря на условията, определени в член 6, и в зависимост от категорията, в която попада, на членове 7—11“.

8. Член 6 от Директива 2004/114, озаглавен „Общи условия“, гласи: „1. Гражданинът на трета страна, кандидатстващ да бъде приет за целите, посочени в членове 7—11, следва: а) да представи пътнически документ с неизтекъл срок на валидност съгласно националното законодателство. Държавите членки могат да изискват срока на валидност на пътническия документ да обхваща поне предвиждания срок на пребиваване; б) в случаите, когато той е малолетен по смисъла на националното законодателство на приемащата държава членка, да представи разрешение от родителите си за предвиждания престой; в) да разполага със здравна застраховка, покриваща всички рискове, срещу които гражданите на съответната държава членка обичайно са осигурени в последната; г) да не бъде считан за заплаха за обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве; д) ако съответната държава членка го изисква, да представи доказателство за платени такси, дължими за разглеждането на молбата му на основание член 20 от настоящата директива. 2. Държавите членки следва да улесняват процедурите за приемане на граждани на трети страни, обхванати от членове 7—11, които участват в програми, уреждащи мобилността към или вътре в Общността“.

9. Член 18 относно „[п]роцедурни гаранции и прозрачност“, който се намира в глава V от Директива 2004/114 („Процедури и прозрачност“), гласи в параграф 4, че „[в] случай на отхвърляне на заявлението или на оттегляне на издадено разрешение за пребиваване по реда на настоящата директива заинтересованото лице има право да упражни правото си на съдебно обжалване пред органите на съответната държава членка“.

2. Регламент (ЕС) № 267/2012 и Регламент за изпълнение (ЕС) № 1202/2014

10. Съгласно член 23, параграф 2, буква г) от Регламент (ЕС) № 267/2012 на Съвета ( 3 )„[з]амразяват се всички финансови средства и икономически ресурси, принадлежащи на, притежавани, държани или контролирани от лицата, образуванията или органите, включени в списъка в приложение IX. Приложение IX включва физически и юридически лица, образувания или органи, които съгласно член 20, параграф 1, букви б) и в) от Решение 2010/413/ОВППС на Съвета, са определени като […] други лица, образувания или структури, които предоставят подкрепа, например материална, логистична или финансова подкрепа, на правителството на Иран, и образувания, притежавани или контролирани от тях, или лица и образувания, свързани с тях;“.

11. В точка I.I. от приложението към Регламент за изпълнение (ЕС) № 1202/2014 на Съвета ( 4 ) се изброяват лица и образувания „участващи в дейности, свързани с ядрени или балистични ракети, и лица и образувания, подкрепящи правителството на Иран“ ( 5 ). В точка 161 от приложението се посочва следното: „Sharif University of Technology (SUT) има редица споразумения за сътрудничество с организации на иранското правителство, които са включени в списъка на ООН и/или в списъка на ЕС, и които извършват дейност във военната област или в свързани с нея области, по-специално в сферата на производството и доставката на балистични ракети. Сред тях са: споразумение с включената в списъка на ЕС Организация за авиационна промишленост (AIO) за производството на спътници наред с останалото; споразумение за сътрудничество с иранското Министерство на отбраната и Ислямската революционна гвардия (IRGC) във връзка със състезанията с „умни“ плавателни съдове; широко споразумение с военновъздушните сили на IRGC, което включва развиване и укрепване на връзките на университета, организационно и стратегическо сътрудничество; SUT е страна по споразумение с 6 университета, което подкрепя правителството на Иран в научните изследвания, свързани с отбраната; а SUT води следдипломни програми по проектиране на безпилотни летателни апарати (UAV), които са разработени и от Министерството на науката наред с останалите. Всичко това взето заедно показва значителна степен на ангажираност с правителството на Иран във военната област или в свързани с нея области, което представлява подкрепа за правителството на Иран“.

Б – Германско право

12. Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Закон за пребиваването, заетостта и интеграцията на чужденците на територията на Федерална република Германия) ( 6 ) в редакцията му, публикувана на 25 февруари 2008 г. (BGBl. 2008 I, стр. 162), последно изменен с член 1 от Закона от 27 юли 2015 г. (BGBl. 2015 I, стр. 1386), урежда по-специално правото на влизане на граждани на трети страни в Германия.

13. Съгласно член 4, параграф 1 от същия закон: „За влизане и престой на чужденци на федералната територия е необходимо разрешение за пребиваване, доколкото правото на Съюза или нормативен акт не предвиждат друго и освен когато правото на пребиваване съществува в резултат от Споразумението от 12 септември 1963 г. за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция (Федерален държавен вестник 1964 II, стр. 509) (наричано по-нататък „Споразумение за асоцииране ЕИО/Турция“). Разрешението за пребиваване се предоставя под формата на: 1. виза съгласно член 6, параграф 1, № 1 и параграф 3. […]“.

14. Член 6, параграф 3 от същия закон предвижда: „Виза за федералната територия (национална виза) се изисква за престой с по-дълъг срок; тази виза се издава преди влизането на чужденеца на федералната територия. Издаването става въз основа на регламентите, които се прилагат по отношение на разрешението за пребиваване, Синята карта на ЕС, разрешението за установяване и разрешението за дългосрочно пребиваване в ЕС. Продължителността на законен престой с национална виза се приспада от периодите на разрешение за пребиваване, Синя карта на ЕС, разрешение за установяване или разрешение за дългосрочно пребиваване в ЕС“.

15. Член 16, параграф 1 от същия закон предвижда следното: „Чужденец може да получи разрешение за пребиваване с цел обучение в държавен или признат от държавата университет или подобно учебно заведение. […] Разрешението за пребиваване с цел образование се издава само когато чужденецът е приет от съответното учебно заведение; достатъчно е приемане под условие. Не се изисква удостоверяване на владеенето на езика, на който ще се провежда обучението, когато познанията по езика са взети предвид в решението за приемане или когато такива ще се придобиват в подготвителни курсове за следването. Срокът на валидност на разрешението за пребиваване, когато се издава за пръв път, както и при всяко последващо удължаване, е най-малко една година и не повече от две години по време на следване и на подготвителни курсове за следване; той може да бъде удължен, когато целта на пребиваването не е изпълнена, но предстои да бъде изпълнена в разумен срок“.

II – Фактически обстоятелства, производство и преюдициални въпроси

16. Г‑жа Fahimian, иранска гражданка, родена през 1985 г., има магистърска степен в областта на информационните технологии от Sharif University of Technology (SUT) в Техеран. Този университет е специализиран в техническите и инженерните науки и физиката.

17. На 21 ноември 2012 г. тя подава в германското посолство в Техеран искане за издаване на виза за започване на докторантура в Техническия университет в Дармщат, Center for Advanced Security Research Darmstadt (CASED) (Център за модерни изследвания в сферата на сигурността) в рамките на проект „Надеждни вградени и мобилни системи“. Към молбата са приложени удостоверение за одобрение от университета и писмо от генералния директор на CASED от 14 ноември 2012 г. Съгласно това писмо г‑жа Fahimian „ще извършва своето проучване в изследователската област на системите за сигурност и по-специално по проекта „Надеждни вградени и мобилни системи“ […] Въпросите на нейното проучване варират от сигурността на мобилните системи, по-специално засичане на непозволен достъп чрез смартфони, до протоколи за сигурност. Задачата ѝ ще бъда да открие нови ефективни и действащи защитни (sic) механизми за смартфони в рамките на добре известните ограничения на ограничено електрическо захранване, ограничени изчислителни ресурси и ограничена честотна лента“.

18. Освен това CASED предлага на г‑жа Fahimian стипендия на докторант в размер на 1468 EUR месечно.

19. С решение от 27 май 2013 г. германското посолство отхвърля молбата за виза на г‑жа Fahimian. Жалбата ѝ по административен ред („Remonstrationsverfahren“) срещу това решение не е уважена.

20. На 22 ноември 2013 г. г‑жа Fahimian подава жалба срещу германското правителство пред запитващата юрисдикция, с която отново иска да ѝ бъде издадена виза с учебна цел. За правото си на влизане тя се позовава на член 6, параграф 1 от Директива 2004/114. От своя страна германското правителство е на мнение, че тя представлява заплаха за обществената сигурност по смисъла на член 6, параграф 1 буква г) от Директива 2004/114.

21. В хода на това производство, с определение от 14 октомври 2015 г., получено в Съда на 19 октомври 2015 г., Verwaltungsgericht Berlin (Административен съд Берлин, Германия) отправя следните преюдициални въпроси: „1. a) Трябва ли член 6, параграф 1, буква г) от [Директива 2004/114/ЕО] да се тълкува в смисъл, че при проверката дали гражданин на трета държава, който иска прием с оглед на посочените в членове 7—11 от Директивата цели, може да бъде считан за заплаха за обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве, компетентните органи на дадена държава членка имат право на преценка и въз основа на това административната преценка подлежи само на ограничен съдебен контрол? 1. б) При положителен отговор на първи въпрос, буква а): На какви правни ограничения подлежат компетентните органи на дадена държава членка при преценката дали гражданин на трета държава, който иска прием с оглед на целите, посочени в членове 7—11 от [Директива 2004/114/ЕО], може да бъде считан за заплаха за обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве, особено с оглед на фактите, на които се основава становището и тяхната преценка? 2) Независимо от отговора на първия въпрос, букви а) и б): Трябва ли член 6, параграф 1, буква г) от [Директива 2004/114] да се тълкува в смисъл, че в случай като настоящия — при който гражданка на трета държава от Иран, която завършва в Иран висшето си образование в Sharif University of Technology (Техеран), специализиран в техническите и инженерните науки и физиката, и иска влизане с цел започване на докторантура в областта на изследванията, свързани с информационната сигурност, в рамките на проект „Надеждни вградени и мобилни системи“, по-специално разработване на ефективни защитни механизми за смартфони — държавите членки имат право да откажат влизане на тяхна територия с оглед на това, че не е изключено в Иран да се злоупотреби с придобитите във връзка с изследователската дейност умения, например за придобиване на поверителна информация в западните държави, за вътрешни репресии или общо във връзка с нарушения на човешките права?“.

22. Писмени становища са представили г‑жа Fahimian и правителствата на Германия, Белгия, Гърция, Франция, Италия и Полша, както и Европейската комисия. В съдебното заседание от 20 септември 2016 г. устни доводи представят г‑жа Fahimian и правителствата на Германия, Гърция и Франция, както и Европейската комисия.

III – Анализ

23. Като се има предвид, че в рамките на производството, установено в член 267 ДФЕС, Съдът трябва да даде на националния съд полезен отговор, който да му позволи да реши спора, с който е сезиран, и с оглед на това Съдът може да извлече от предоставените от националната юрисдикция данни, по-конкретно от мотивите на актовете за преюдициално запитване, тези разпоредби и принципи на правото на Съюза, на които е необходимо да се направи тълкуване предвид предмета на спора в главното производство ( 7 ), предлагам трите въпроса на запитващата юрисдикция да се преформулират.

24. С въпросите си, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 6, параграф 1, буква г) от Директива 2004/114 следва да се тълкува в смисъл, че не допуска държава членка да откаже издаването на виза на гражданин на трета държава при обстоятелства като тези в разглеждания случай, при който иранска гражданка, която притежава университетска диплома от институция, вписана в Регламент за изпълнение № 1202/2014 като образувание „участващ[o] в дейности, свързани с ядрени или балистични ракети, и лица и образувания, подкрепящи правителството на Иран“, възнамерява да започне изследователски проект в държава членка в сферата на сигурността на информационните системи.

25. Във връзка с това запитващата юрисдикция иска насоки относно понятието за обществена сигурност по смисъла на член 6, параграф 1, буква г) от Директива 2004/114, както и относно обхвата на свободата на преценката, с която разполагат компетентните национални органи и обхвата на последващия съдебен контрол в това отношение.

А – По отношение тълкуването на Директива 2004/114

26. Тъй като това е второто заведено дело пред Съда относно тълкуването на разпоредбите на Директива 2004/114, считам за полезно да посоча и припомня някои основни елементи на тази директива.

1. Международно публично право и право на влизане

27. В съответствие с действащото международно публично право първото влизане с цел законна миграция е от областта на неограничената свободна преценка на държавата ( 8 ). По традиция държавите нямат задължения съгласно международното право по отношение на приема на чужденци и условията за този прием ( 9 ). Както посочва генералният адвокат Mengozzi в представеното от него заключение по дело Koushkaki ( 10 ), „[в]същност съществува принцип на международното право, известен като една от характерните прояви на държавния суверенитет, съгласно който държавите имат право да контролират влизането на тяхна територия на лица, които не са техни граждани“.

28. Този суверенитет впрочем не се поставя под съмнение от международните договори за правата на човека, които винаги и традиционно са възприемани като гаранции в рамките на съществуващите държави, а не за транснационално движение ( 11 ). В същия дух Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ) постановява, че по принцип договарящите държави имат право, в съответствие с установеното международно право и при спазване на договорните си задължения, на контрол върху влизането, пребиваването и експулсирането на чужденци ( 12 ). Действително същият съд леко е отстъпил от този принцип по отношение на двете отчетливи хипотези на забрана за връщане по член 3 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ) ( 13 ), подписана в Рим на 4 ноември 1950 г., както и по въпросите на събиране на семейства съгласно член 8 от ЕКПЧ ( 14 ), но това не променя посочения по-горе общ принцип съгласно международното публично право.

2. По отношение на Хартата

29. Същото важи за Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), която предоставя права на гражданите на трети държави в два конкретни случая в контекста на свободното движение. Така член 15, параграф 3 от Хартата предвижда, че гражданите на трети страни, които имат разрешение да работят на територията на държавите членки, имат право на условия на труд еднакви на условията, на които имат право гражданите на Съюза, а член 45, параграф 2 от Хартата предвижда, че „[в] съответствие с Договорите правото на свободно движение и пребиваване може да се предоставя на гражданите на трети страни, които пребивават законно на територията на държава членка“ ( 15 ). Следователно Хартата предполага законно влизане на територията на Съюза, а не създава такова право.

3. Право на Съюза в областта на имиграцията

30. Правото на Съюза в областта на имиграцията като цяло е неразривно свързано с функционирането на вътрешния пазар, съгласно определението в член 26, параграф 2 ДФЕС ( 16 ), тъй като премахването на вътрешните граници, включително граничния контрол, налага необходимостта от въвеждане на общ режим по външните граници ( 17 ). Ето защо член 61, буква а), който е въведен в Договора за ЕО с Договора от Амстердам ( 18 ) и е приложим към момента на приемане на Директива 2004/114, посочва контрола на външните граници, убежището и имиграцията като „съпътстващи мерки“, които са „пряко свързани“ със свободното движение на лицата ( 19 ).

4. Относно целта на Директива 2004/114

31. Директива 2004/114 трябва да се разглежда в следния контекст.

32. Основана на действащата редакция на член 79, параграф 2 ДФЕС ( 20 ), след влизането в сила на Договора от Лисабон, Директива 2004/114 има за цел да определи „условията за прием на граждани на трети страни на територията на държавите членки за период над три месеца с цел образование […]“ ( 21 ), както и „правилата относно процедурите за прием за тези цели на граждани на трети страни на територията на държавите членки“ ( 22 ). В по-общ план съображенията ( 23 ) на Директивата разкриват, че насърчаването на мобилността на граждани на трети страни към Съюза е основен фактор за популяризиране на Европа като цяло в качеството ѝ на световен център на високи постижения в областта на образованието и професионалното обучение ( 24 ) и че миграцията, свързана с целите, посочени в същата директива, представлява взаимно обогатяване за лицата, които се ползват от нея, техните държави по произход и приемащата държава членка и допринася за поощряване на по-доброто разбирателство между културите ( 25 ).

33. Основната ѝ цел е интересът на Съюза от привличането на квалифицирани граждани на трети страни с цел образование, ученически обмен, безвъзмездно обучение или доброволческа дейност. Предоставянето на права на гражданите на трети страни, които желаят да влязат на територията на Съюза, е само средство за постигане на тази цел. Следователно, грубо казано, Директива 2004/114 не е „директива от областта на правата на човека“, в сравнение например с вторичното право в областта на убежището.

5. По отношение целта на Директива 2016/801

34. За да завърша картината, следва да отбележа, че междувременно законодателят на Съюза прие Директива (ЕС) 2016/801 ( 26 ), която слива предметите на Директива 2004/114 и на Директива 2005/71/EC ( 27 ), като отменя тези два правни инструмента, считано от 24 май 2018 г. ( 28 ). Макар Директива 2016/801 да не е приложима за разглеждания случай ratione temporis, тя все пак показва намеренията на законодателя към 2016 г.

35. Приета от Съвета и Парламента 12 години след Директива 2004/114, Директива 2016/801 много по-обстойно представя своите цели, както показва нейният преамбюл. Така в съображенията на Директива 2016/801 се говори за привличане на висококвалифицирани хора, формиране на основния ресурс на Съюза — човешкия капитал и осигуряване на растеж ( 29 ), насърчаване на контактите между хората и на мобилността ( 30 ), взаимно обогатяване за съответните мигранти, техните държави на произход и съответната държава членка, като същевременно се укрепват културните връзки и се засилва културното многообразие ( 31 ), допринасяне за привлекателността на Съюза като място за научни изследвания и иновации и издигането му на по-предна позиция в световното съревноваване за привличане на таланти, което по този начин следва да доведе до повишаване на общата конкурентоспособност и темп на растеж на Съюза, като същевременно се създават работни места, които имат по-голям принос за растежа на БВП ( 32 ), повишаване привлекателността на Съюза за граждани на трети държави, желаещи да провеждат научноизследователска дейност в него ( 33 ). При все това законодателят на Съюза няма за цел да насърчава „изтичането на мозъци“ от нови и развиващи се държави, поради което в партньорство с държавите на произход следва да се вземат мерки, които да подпомогнат реинтеграцията на научните работници обратно в държавите им на произход, с цел да се установи цялостна миграционна политика ( 34 ). Същевременно следва да се увеличава привлекателността на цяла Европа като център на световно равнище за провеждане на следване и стаж, като за целта следва да се подобрят и опростят условията за влизане и пребиваване ( 35 ).

36. Това едва ли е „терминология от областта на човешките права“, а по-скоро „термини от вътрешния пазар“.

6. Относно правото на влизане въз основа на решение Ben Alaya

37. Очевидно принципът на международното публично право, посочен по-горе, е силно ограничен по отношение на вътрешни за ЕС положения в рамките на вътрешния пазар, включително гражданството, при които Съюзът доста наподобява федерация с широкообхватно свободно движение на хора. Но и по отношение на външната граница на Съюза вторичното право започва да смекчава общия принцип на международното публично право, посочен по-горе, както може да се види в случая с Директива 2004/114.

38. Делото Ben Alaya ( 36 ) е добър пример за това.

39. Г‑н Ben Alaya — тунизийски гражданин, роден в Германия, напуснал Германия на шестгодишна възраст, за да отиде да живее в Тунис — възнамерявал да се върне в Германия след завършване на средното си образование, за да следва в университет. Въпреки че е приет от университета да следва математика, германските органи отказват да му издадат студентска виза поради съмнения относно мотивацията му да учи в Германия, по-конкретно с оглед на незадоволителните оценки, които е получавал преди това, слабите му езикови познания по немски език и липсата на връзка между планираното обучение и професионалния му проект ( 37 ). Особено важно е, че г‑н Ben Alaya отговарял на общите и специфични условия, предвидени в членове 6 и 7 от Директива 2004/114. На практика германските органи се опитали да въведат допълнителни условия, които не се съдържат в Директивата.

40. В този конкретен контекст Съдът тълкува Директивата в смисъл, че разрешение за пребиваване съгласно член 12 от Директивата следва да се издаде на студенти от трети страни, ако те отговарят на общите и специфичните условия, изброени изчерпателно в членове 6 и 7 от същата директива ( 38 ). Съдът допълва, че „Директива 2004/114 признава на държавите членки свобода на преценка при проверката на молбите за приемане“ ( 39 ), която обаче „се отнася единствено до условията, предвидени в членове 6 и 7 от тази директива, и във връзка с това до оценката на фактите, които са от значение, за да се определи дали условията, установени в посочените членове, са изпълнени, и по-специално дали приемането на гражданин на трета страна не се допуска поради причини, свързани с наличието на заплаха за обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве“ ( 40 ).

41. Поради това на г‑н Ben Alaya следвало да бъде издадено разрешение за пребиваване ( 41 ). Германското правителство не може да въвежда допълнителни изисквания освен посочените в членове 6 и 7 от Директива 204/114.

42. Следователно при спазване на общите и специфични изисквания съгласно членове 6 и 7 от Директива 2004/114 гражданин на трета страна има право да влезе на територията на Съюза. При все това, предвид свободата на преценката на държава членка, когато определя дали са изпълнени общите и специфични условия, обхватът на това право съществено се различава от правата, произтичащи от свободното движение във вътрешния пазар.

7. Относно решения Koushkaki и Air Baltic corporation

43. Две други решения следва да се отбележат на този етап: решение Koushkaki ( 42 ) относно Регламент (ЕО) № 810/2009 на Европейския Парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година за създаване на Визов кодекс на Общността (Визов кодекс) ( 43 ) и решение Air Baltic Corporation ( 44 ) относно Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) ( 45 ).

44. Заявлението на г‑н Koushkaki, ирански гражданин, за издаване на единна виза е отхвърлено от германските органи с мотива, че същият не е предоставил доказателства, че разполага с достатъчно средства за издръжка както за срока на планирания престой, така и за завръщането си в Иран. Визовият кодекс не предвижда такова изискване. Нито едно от основанията за отказ, изброени в член 32, параграф 1 от Визовия кодекс, не може да бъде противопоставено. Поради това Съдът постановява, че след разглеждането на заявление за издаване на единна виза компетентните органи на дадена държава членка могат да откажат издаването на такава виза на кандидат единствено в случай че на него може да бъде противопоставено някое от изброените във Визовия кодекс основания за отказ ( 46 ).

45. По дело Air Baltic Corporation пред Съда се поставя въпросът дали национално законодателство, което предвижда като условие за влизането на граждани на трети страни на територията на държавите членки представената валидна виза при граничната проверка задължително да е положена във валиден документ за задгранично пътуване — условие, което не е предвидено в член 5, параграф 1 от Кодекса на шенгенските граници — съответства на Кодекса на шенгенските граници. Прилагайки по аналогия решение Koushkaki, Съдът постановява, че списъкът с изброените в член 5 от Кодекса на шенгенските граници условия за влизане е изчерпателен ( 47 ).

Б – По отношение на член 6, параграф 1, буква г) от Директива 2004/114

46. Въпреки че във формулираните от нея въпроси запитващата юрисдикция се позовава на обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве, за мен тези въпроси явно са насочени към „обществената сигурност“, както се вижда ясно от факта, че в определението за преюдициално запитване запитващата юрисдикция трайно се позовава само на „обществената сигурност“, когато става въпрос за случая на г‑жа Fahimian.

47. Германското правителство счита, че г‑жа Fahimian представлява заплаха за обществената сигурност по смисъла на член 6, параграф 1, буква г) от Директива 2004/114. То основава становището си на положението в Иран, което в достатъчна степен обосновава опасността, че в родината на жалбоподателката може да се злоупотреби с придобитите по време на изследователската дейност умения. С искания докторат ще се придобият знания в чувствителна научна област, свързана със сигурността, с които в Иран може да се злоупотреби за военни цели и/или за вътрешни репресии или общо във връзка с нарушения на човешките права в Иран. Освен това с придобитите знания за системата и оборудването за телекомуникационни и интернет услуги и за техниките за кодиране и криптиране може да се злоупотреби за следене на населението с полицейски или разузнавателни средства.

48. Следователно възниква въпросът дали тези съображения се включват в обхвата на понятието за обществена сигурност по смисъла на член 6, параграф 1, буква г) от Директива 2004/114.

1. Относно понятието „обществена сигурност“

49. Липсва общо за Съюза определение на понятието „обществена сигурност“. По принцип компетентни да определят съдържанието на понятието „обществена сигурност“ са държавите членки. Правото на Съюза се проявява на два етапа: първо, при ограничаването на това съдържание и второ, във връзката между съответното лице и „обществената сигурност“.

50. Съдът не проявява особена стриктност по отношение на ограничаването на понятието за обществена сигурност в рамките на първия етап. В контекста на вътрешния пазар Съдът трайно приема ( 48 ), че „в съществена степен държавите членки […] са свободни да определят изискванията, свързани с обществения ред и обществената сигурност, според националните си нужди, които могат да се различават в отделните държави членки и в различните периоди от време“ ( 49 ). Важното е, че обхватът на изискванията не може да бъде определен едностранно от всяка от държавите членки, без контрол от страна на институциите на Съюза ( 50 ). Освен това по отношение на понятието „обществена сигурност“ съгласно член 7, параграф 4 ( 51 ) от Директива 2008/115 ( 52 ) Съдът прилага същото правило ( 53 ).

51. Понятията за обществена сигурност се използват в контекста на всички свободи във вътрешния пазар, включително в Директива 2004/38/ЕО ( 54 ), която урежда правилата за свободното движение и за гражданството в контекста на свободното движение ( 55 ) като основание за дерогация от свободното движение ( 56 ). Освен това наскоро Съдът допусна изключение по съображение за опазване на обществената сигурност в контекста на правилата на Договора относно гражданството, като постанови в решение CS, „че член 20 ДФЕС не засяга възможността държавите членки да се позовават на изключение, свързано по-специално с поддържането на обществения ред и опазването на обществената сигурност“ ( 57 ).

52. В този контекст Съдът многократно е постановявал, че понятието за обществена сигурност „обхваща вътрешната и външната сигурност на държавата членка“ ( 58 ), което може да доведе до „накърняването на функционирането на институциите и на основните държавни служби, запазването на живота на населението, рискът от сериозно смущаване на външните отношения или на мирното съвместно съществуване на народите или още накърняването на военните интереси“ ( 59 ). Съдът освен това е постановил, че понятието за обществена сигурност включва борбата с престъпността, свързана с трафика на упойващи вещества от организирана група ( 60 ), борбата със сексуалната експлоатация на деца ( 61 ) и борбата срещу тероризма ( 62 ).

53. Предвид това широко тълкуване не бих се противопоставил на включването на германските опасения в съдържанието на понятието за обществена сигурност. Основното притеснение на германските органи е, че след завръщането си в Иран г‑жа Fahimian ще използва своите знания за военни цели. Следователно аспектите на сигурността на международните и външните отношения на държава членка следва да попадат в обхвата на понятието „обществена сигурност“. Трябва да се припомни, че Визовият кодекс се позовава конкретно на „заплаха […] за международните отношения на държава членка“ ( 63 ) като основание за отказ за издаване на виза. Липсата на такава формулировка в член 6, параграф 1, буква г) от Директива 2004/114 според мен не предполага, че при определяне на обществената сигурност дадена държава членка не може да прибегне до съображения, свързани с международните отношения.

2. По отношение на границите на свободата на преценка на германското правителство ( 64 ) при установяване на „заплаха“ за обществената сигурност

54. Могат ли обаче германските органи във втория етап валидно да твърдят, че според тях г‑жа Fahimian представлява „заплаха“ за обществения ред по смисъла на член 6, параграф 1, буква г) от Директивата? С други думи, доколко е широка свободата на преценката, с която разполагат германските органи?

55. В рамките на правилата относно свободите във вътрешния пазар, съгласно които държавите членки могат да ограничават вътрешното движение поради съображения, свързани с обществената сигурност, тези съображения се считат за изключение от общия принцип на свободно движение. Съгласно правилата за свободно движение съображението за „обществена сигурност“ следва да се основава изключително на личното поведение на въпросното лице, което означава, че наличието на предишни осъждания не представлява само по себе си основание за предприемането на такива мерки, и което предполага още, че личното поведение на въпросното лице трябва да представлява истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някой от основните интереси на обществото ( 65 ). Не се приемат мотиви, които са изолирани от конкретния случай и които се опират на съображения за обща превенция ( 66 ). Трябва да е налице „истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някой от основните интереси на обществото“ ( 67 ).

56. Такива съображения са напълно приемливи в контекста на вътрешния пазар. Разбираемо е, че изключенията от правилата за свободно движение се тълкуват стеснително. Правилата за свободното движение са и продължават да бъдат крайъгълният камък на целия проект за интеграция и са от фундаментална важност.

57. Но по отношение на член 6, параграф 1, буква г) от Директива 2004/114 следва да се възприеме друг подход. Посочената по-горе съдебна практика не трябва да се транспонира автоматично спрямо режима на външните граници на Съюза, както ще изтъкна в следващото изложение.

58. Преди всичко формулировките на изключенията във вътрешния пазар и на член 6, параграф 1, буква г) от Директива 2004/114 се различават. Член 6, параграф 1, буква г) от Директивата предвижда, че гражданинът на трета страна, кандидатстващ да бъде приет за целите, посочени в членове 7—11, следва „да не бъде считан“ за заплаха по-специално за обществената сигурност. Използването на думите „да не бъде считан“ според мен предполага по-голяма свобода на съответната държава членка при извършването на преценката. В понятието „заплаха“ не се влага смисълът, който има в контекста на свободното движение. Понятията „истинска, реална и достатъчно сериозна“ не се използват във връзка със заплаха. В следствие на това считам, че прагът на заплахата за обществената сигурност е значително по-нисък отколкото този в контекста на свободното движение.

59. Второ, да не бъде считан за заплаха за обществената сигурност, не е изключение от правото на влизане, тълкувано в широк смисъл, а само отрицателно условие за право на влизане. Следователно контекстът просто е различен от този във вътрешния пазар, а контекстът има значение. Специфичният контекст на правото на Съюза в областта на имиграцията предполага, че гражданин на трета страна не се ползва със същите права като гражданин на държава членка, тоест гражданин на Съюза ( 68 ).

60. Трето, законодателният процес и по-специално изготвянето на текста на член 6, параграф 1, буква г) от Директива 2004/114 предоставя ценна информация в подкрепа на моя довод. Директива 2004/114 е прието съвсем скоро след Директива 2004/38 ( 69 ). Явната разлика в текстовете, очертана по-горе, не може да не е била преднамерена. Всъщност първоначалното предложение е имало за цел да уеднакви формулировките на двете директиви. И в двата случая са били предложени думите „съображенията, свързани с обществения ред или обществената сигурност, се основават изключително на поведението на въпросния гражданин на трета страна“ ( 70 ). Съветът обаче не възприема тази терминология ( 71 ).

61. Накрая, следва да се има предвид, че Директива 2004/114 се основава на член 79 ДФЕС (предишен член 63 ЕО), който се съдържа в част трета, дял V от Договора за функционирането на ЕС. В същата глава се съдържа и член 72 ДФЕС, съгласно който „[н]астоящият дял не засяга изпълнението на задълженията, които имат държавите членки по поддържането на обществения ред и опазването на вътрешната сигурност“. Въпреки че точният смисъл на тази разпоредба на пръв поглед не е съвсем ясен, той все пак насочва към разлика между понятията за обществения ред и сигурност в правото в областта на свободното движение и в правото в областта на имиграцията ( 72 ).

62. Това ме отвежда към въпроса доколко е широка свободата на преценката, с която разполагат германските органи, и какво може да се очаква от тях в случай като разглеждания в настоящото производство. Това, което запитващата юрисдикция иска да установи, е дали тази „широка свобода на преценка“ предполага, че е достатъчно германските органи да установят, че 1) г‑жа Fahimian е иранска гражданка, 2) притежава диплома от SUT, 3) в приложение IX към Регламент № 267/2012 SUT е категоризирано като образувание, което подпомага иранското правителство ( 73 ) и 4) нейният научноизследователски проект е в областта на информационната сигурност.

63. В решението Ben Alaya Съдът постановява, че по отношение на условията, предвидени в членове 6 и 7 от Директива 2004/114, последната „признава на държавите членки свобода на преценка при проверката на молбите за приемане“ ( 74 ). Тази свобода на действие се отнася до оценката на фактите, които са от значение, за да се определи дали условията, установени в членове 6 и 7 от Директива 2004/114, са изпълнени ( 75 ).

64. Девет месеца по-рано, заседавайки в голям състав, Съдът постановява, че при разглеждането на заявленията за издаване на единна виза държавите членки притежават „широка свобода на преценка“ ( 76 ), що се отнася до прилагането на член 21, параграф 1, член 32, параграф 1 и член 35, параграф 6 от Визовия кодекс. Според Съда това се отнася до „преценката на релевантните факти, за да могат да установят дали посочените [в член 32, параграф 1 и член 35, параграф 6 от Визовия кодекс] основания препятстват издаването на заявената виза“ ( 77 ).

65. Въз основа на това какво може да се очаква от германските органи?

66. Първо и преди всичко, държавата членка трябва внимателно и подробно да установи, определи и проучи всички релевантни факти, така че да може да вземе информирано решение. В този контекст бих искал още да посоча съображение 14 от Директива 2004/114, което изисква „оценка на фактите“.

67. В този контекст обаче следва да се припомни, че някои от фактическите обстоятелства, на които се позовава държавата членка в случай като разглеждания, са извън нейната компетентност и дори извън територията на Съюза. Това очевидно затруднява държавата членка и следва надлежно да се има предвид. За германското правителство е по-трудно да установи фактите, които се отнасят до Иран, отколкото тези за Германия или за друга държава. Освен това всяка оценка на бъдещото развитие се отличава с присъща сложност ( 78 ). Този процес на вземане на решения по необходимост предполага позоваване в известна степен на оценка на риска от бъдещи събития. Следователно държавата членка разполага със значителна „свобода на „установяване на фактите“ ( 79 ), що се отнася до преценката на членове 6 и 7 от Директива 2004/114.

68. Второ, въпреки не се прилага установеното в областта на свободното движение ( 80 ) правило за относително голямо значение на личното поведение, трябва да съществува връзка между отделното лице и наложената мярка. Всичко друго би било равносилно на форма на обща забрана, която рядко ще води до право на влизане за гражданин на трета страна въз основа на Директива 2004/114. Поради това националният орган трябва да представи убедителни конкретни доказателства защо въпросното лице е считанo за заплаха за обществената сигурност.

69. Освен това колкото е по-чувствителен въпросът, толкова по-малко конкретни обстоятелства следва да се представят, за да се обоснове заплаха за обществената сигурност.

70. Накрая, държавата членка трябва да извърши цялостно претегляне на своя интерес и интереса на Съюза от влизането, а именно от привличането на високо квалифицирани студенти, които да извършват изследвания в Съюза по въпросите на сигурността.

71. Въпреки че очевидно запитващата юрисдикция е компетентна да определи дали германските органи са изпълнили тези изисквания, оставам с впечатлението, че същите са действали в рамките на предоставената им свобода на преценка.

В – По отношение на съдебния контрол

72. Широката свобода на преценка предполага ограничен съдебен контрол. В противен случай свободната преценка би била затруднена и съдебните органи биха вършили работата на изпълнителните органи. Както се вижда от начина, по който е формулиран въпрос 1, буква а) ( 81 ), запитващата юрисдикция напълно съзнава това.

73. И все пак трябва да има възможност за съдебен контрол.

74. Съгласно член 18, параграф 4 от Директива 2004/114 в случай на отхвърляне на заявлението или на оттегляне на издадено разрешение за пребиваване по реда на тази директива заинтересованото лице има право да упражни правото си на съдебно обжалване пред органите на съответната държава членка.

75. Противно на първоначалното предложение на Комисията ( 82 ), правото на обжалване вече не се отнася до „юрисдикциите“ на въпросната държава членка. Следователно може да се постави въпросът дали Директивата изисква право на средства за съдебна защита и дали изключването на средства за съдебна защита на национално равнище е в съответствие с Директивата или дори с член 47 от Хартата и общите принципи на правото на Съюза ( 83 ). Бих се усъмнил, че такова изключение е възможно предвид ясния текст на член 47 от Хартата, който предоставя право на ефективни правни средства за защита на всеки, чийто права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени.

76. Този въпрос обаче не стои по разглежданото дело, доколкото такова правно средство за защита съществува в Германия. Както е видно от акта за преюдициално запитване, предвидено е съдебно производство на национално равнище. Освен това съдебният контрол по отношение на решенията на административните органи в Германия е доста цялостен, в смисъл, че съдилищата разполагат с правомощие за пълен съдебен контрол, за да преразглеждат такива решения ( 84 ). Тази компетентност все пак е ограничена в случаите, когато административните органи разполагат с право на свободна преценка ( 85 ).

77. Съдебният контрол, който по принцип се урежда от националното процесуално право, в контекста на процесуалната автономия, трябва да бъде ефективен.

78. Въпреки че националният съдия обикновено може да определя само дали държавата членка е превишила границите на свободата си на преценка, той все пак трябва да има възможност да преразгледа всички процесуални аспекти, както и материалноправните елементи на решението. Ефективното правно средство за защита изисква националният съдия да е в състояние да прецени дали органите са изпълнили изискванията, посочени по-горе, тоест дали са определили и проучили всички релевантни факти, както и основанието лицето да бъде считано за заплаха за обществената сигурност.

79. В това отношение може да се посочи още, както германското правителство твърди, че предвижданията на държава членка по въпроси като разглеждания в настоящия случай се основават на информация, която само отчасти може да бъде разкрита публично, така че да не застраши източниците на информация или интересите на държавите членки в областта на външната политика. Във връзка с това бих желал да насоча вниманието на Съда към решение Kadi Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия ( 86 ), в което Съдът сам посочва релевантната практика на ЕСПЧ ( 87 ), според която „в рамките на упражнявания от него съдебен контрол общностният съд трябва да приложи в подобен случай механизми, позволяващи да бъдат съвместени от една страна оправданият стремеж за гарантиране на сигурността що се отнася до естеството и източниците на сведенията, които са били взети предвид за приемането на съответния акт, и от друга страна — необходимостта на частноправния субект да бъде предоставена възможност да се ползва в достатъчна степен от процесуалните правила“ ( 88 ).

IV – Заключение

80. В светлината на всички гореизложени съображения предлагам на Съда да отговори на отправените от Verwaltungsgericht Berlin (Административен съд Берлин, Германия) въпроси по следния начин: „1) Когато установява дали гражданин на трета страна е считан за заплаха за обществената сигурност съгласно член 6, параграф 1, буква г) от Директива 2004/114/ЕО на Съвета от 13 декември 2004 година относно условията за прием на граждани на трети страни с цел образование, ученически обмен, безвъзмездно обучение или доброволческа дейност, органът на държава членка следва, в рамките на предоставената му свобода на преценка: — подробно да установи, определи и проучи всички релевантни факти, — да представи конкретна информация защо въпросното лице е считанo за заплаха за обществената сигурност и — да извърши цялостно претегляне на всички релевантни интереси. При това положение съдебният контрол е ограничен до проверка за съблюдаване на границите на свободната преценка. 2) Член 6, параграф 1, буква г) от Директива 2004/114 допуска държава членка да откаже издаването на виза на гражданин на трета страна, който притежава университетска диплома от институция, вписана в регламент на Съвета като образувание, участващo в дейности, свързани с ядрени или балистични ракети, и посочено в списъка на лица и образувания, подкрепящи правителството на трета страна, и който възнамерява да започне изследователски проект в тази държава членка, когато органите на последната са установили, че съществува опасност гражданинът на трета страна да злоупотреби с придобитите в тази държава членка знания за цели, които представляват заплаха за вътрешната или външната сигурност на държавата членка“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) Директива от 13 декември 2004 година относно условията за прием на граждани на трети страни с цел образование, ученически обмен, безвъзмездно обучение или доброволческа дейност (ОВ L 375, 2004 г., стр. 12;Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 94).

( 3 ) Регламент (ЕС) № 267/2012 на Съвета от 23 март 2012 година относно ограничителни мерки срещу Иран и за отмяна на Регламент (ЕС) № 961/2010 (ОВ L 88, 2012 г. стр. 1), изменен с Регламент (ЕС) 2015/1328 на Съвета oт 31 юли 2015 г. (ОВ L 206, 2015 г., стр. 20).

( 4 ) Регламент за изпълнение (ЕС) № 1202/2014 на Съвета от 7 ноември 2014 година за изпълнение на Регламент (ЕС) № 267/2012 (ОВ L 325, 2012 г., стр. 3).

( 5 ) Технически, лицата и образуванията, изброени в това приложение, следва да бъдат включени в списъка, който се съдържа в част I на приложение IX към Регламент № 267/2012.

( 6 ) Текстът на този закон може да бъде намерен на английски език на адрес: https://www.gesetze-im-internet.de/englisch_aufenthg/englisch_aufenthg.html#p0046.

( 7 ) Вж. в този смисъл решения от 4 септември 2014 г., eco cosmetics и Raiffeisenbank St Georgen (C‑119/13 и C‑120/13, EU:C:2014:2144, т. 33) и от 23 април 2015 г., Aykul (C‑260/13, EU:C:2015:257, т. 43 и цитираната съдебна практика).

( 8 ) Вж. Thym, D. Legal framework for entry and border controls. — In: Hailbronner, K., et Thym, D. (eds.), EU immigration and asylum law — a commentary, 2. ed., C.H. Beck, Hart, Nomos, Munich, Oxford, Baden-Baden, 2016, pt. 32.

( 9 ) Вж. Hailbronner, K. et Gogolin, J. Aliens. — In: Wolfrum, R. (ed.), Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Oxford University Press, online edition (http://opil.ouplaw.com/home/EPIL), pt. 14.

( 10 ) C‑84/12, EU:C:2013:232, т. 47.

( 11 ) Вж. Hailbronner, K. et Gogolin, J., op.cit., pt. 14—22.

( 12 ) Такава е постоянната съдебна практика. Вж. решение на ЕСПЧ № 12313/86 от 18 февруари 1991 г., Moustaquim с/у Белгия, CE:ECHR:1991:0218JUD001231386, § 43 и решение на ЕСПЧ № 38885/02 от 26 юни 2005 г., N. с/у Финландия (CE:ECHR:2003:0923DEC003888502, § 158).

( 13 ) Такава е постоянната съдебна практика след приемането на решение на ЕСПЧ № 14038/88 от 7 юли 1989 г., Soering с/у Обединеното кралство (CE:ECHR:1989:0707JUD001403888, § 91). Вж. също решение на ЕСПЧ № 22414/93 от 15 ноември 1996 г., Chahal с/у Обединеното кралство (CE:ECHR:1996:1115JUD002241493, § 73 и 74).

( 14 ) Вж. решения на ЕСПЧ № 31465/96 от 21 декември 2001 г., Sen с/у Нидерландия (CE:ECHR:2001:1221JUD003146596, § 40), № 60665/00 от 1 декември 2005 г., Tuquabo-Tekle и др. с/у Нидерландия (CE:ECHR:2005:1201JUD006066500, § 50) и № 38058/09 от 14 юни 2011 г., Osman с/у Дания (CE:ECHR:2011:0614JUD003805809, § 53 и сл.).

( 15 ) Курсивът мой.

( 16 ) Съгласно който вътрешният пазар обхваща пространство без вътрешни граници, в което свободното движение на стоки, хора, услуги и капитали е осигурено в съответствие с разпоредбите на Договорите.

( 17 ) Това обаче не предполага, че след като веднъж е приет на територията на държава членка, гражданинът на трета страна автоматично придобива право на мобилност. Всъщност директивите, приети въз основа на член 79 ДФЕС, съдържат съществени ограничения на мобилността в рамките на Съюза. Вж. например член 8 от Директива 2004/114, който обуславя мобилността (отново) от изпълнението на общите и специфични условия, установени в членове 6 и 7 от същата директива.

( 18 ) С който между другото се създава пространството на свобода, сигурност и правосъдие. Това е продължение на прехвърлянето на тези въпроси, тясно свързани със свободното движение на лицата, от третия стълб (ДЕС) към първия стълб (ДЕО). Следователно до влизането в сила на Договора от Лисабон тази област обхващаше всички стълбове, като част от разпоредбите се намираха в Договора за ЕО, а останалата част — в Договора за ЕС.

( 19 ) Тази формулировка отпада чак с влизането в сила на Договора от Лисабон на 1 декември 2009 г.

( 20 ) Обща имиграционна политика. Предишен член 63, параграфи 3 и 4 ДЕО.

( 21 ) Вж. член 1, буква а) от Директива 2004/114. Курсивът е мой.

( 22 ) Вж. член 1, буква б) от Директива 2004/114. Курсивът е мой.

( 23 ) Преамбюлът на акт на Съюза може да уточнява съдържанието на последния, вж. решение от 22 декември 2008 г., Wallentin-Hermann (C‑549/07, EU:C:2008:771, т. 17 и цитираната съдебна практика).

( 24 ) Вж. съображение 6 от Директива 2004/114.

( 25 ) Вж. съображение 7 от Директива 2004/114.

( 26 ) Директива (EС) 2016/801 на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2016 година относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети държави с цел провеждане на научно изследване, следване, стаж, доброволческа дейност, програми за ученически обмен или образователни проекти и работа по програми „au pair“ (преработен текст) (ОВ L 132, 2016 г., стр. 21).

( 27 ) Директива 2005/71/ЕО на Съвета от 12 октомври 2005 година относно специфична процедура за прием на граждани от трети страни за целите на провеждане на научноизследователска дейност (ОВ L 289, 2005 г., стр. 15; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7 стр. 199).

( 28 ) Вж. член 41 от Директива 2016/801.

( 29 ) Вж. съображение 3 от Директива 2016/801.

( 30 ) Вж. съображение 6 от Директива 2016/801.

( 31 ) Вж. съображение 7 от Директива 2016/801.

( 32 ) Вж. съображение 8 от Директива 2016/801.

( 33 ) Вж. съображение 11 от Директива 2016/801.

( 34 ) Вж. съображение 12 от Директива 2016/801.

( 35 ) Вж. съображение 14 от Директива 2016/801.

( 36 ) Решение от 10 септември 2014 г., Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187).

( 37 ) Вж. решение от 10 септември 2014 г., Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, т. 16).

( 38 ) Пак там, т. 27.

( 39 ) Пак там, т. 33.

( 40 ) Пак там.

( 41 ) Пак там, т. 35.

( 42 ) Решение от 19 декември 2013 г., Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862).

( 43 ) ОВ L 243, 2009 г., стр. 1.

( 44 ) Решение от 4 септември 2014 г., Air Baltic Corporation (C‑575/12, EU:C:2014:2155).

( 45 ) ОВ L 105, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 8, стр. 5.

( 46 ) Решение от 19 декември 2013 г., Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, т. 63).

( 47 ) Вж. решение от 4 септември 2014 г., Air Baltic Corporation (C‑575/12, EU:C:2014:2155, т. 62).

( 48 ) Вж. например решение от 17 ноември 2011 г., Гайдаров (C‑430/10, EU:C:2011:749, т. 32 и цитираната съдебна практика).

( 49 ) Вж. решение от 22май 2012 г., I (C‑348/09, EU:C:2012:300, т. 23 и цитираната съдебна практика).

( 50 ) Пак там.

(

)

„Ако съществува опасност от укриване или ако молбата за законен престой е отхвърлена като явно неоснователна или измамна, или ако засегнатото лице представлява опасност за обществения ред, обществената или националната сигурност, държавите членки могат да се въздържат от предоставяне на срок за доброволно напускане или да предоставят срок, който е по-кратък от седем дни“.

( 52 ) Директива 2008/115/ЕО на Европейския Парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (ОВ L 348, 2008 г., стр. 98).

( 53 ) Вж. решение от 11 юни 2015 г., Zh. и O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, т. 48).

( 54 ) Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (ОВ L 158, 2004 г., стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56); вж. член 1, буква в), член 15, параграф 1, членове 27 и 28, член 30, параграф 2, член 31, член 32, параграф 1 и член 33, параграф 2.

( 55 ) В съответствие с това правните основания на тази директива се откриват в главите за гражданството (членове 18 ДФЕС и 21 ДФЕС), свободното движение на работници (член 46 ДФЕС), свободата на установяване (член 50 ДФЕС) и свободното предоставяне на услуги (член 59 ДФЕС).

( 56 ) Свободно движение на стоки (член 36 ДФЕС), свободно движение на работници (член 45, параграф 3 ДФЕС), право на установяване (член 52, параграф 1 ДФЕС), свободно предоставяне на услуги (членове 56 ДФЕС и 61 ДФЕС и член 52, параграф 2 ДФЕС), свободно движение на капитали (член 65, параграф 1, буква б) ДФЕС). Позоваване на тези понятия се среща и в член 202 ДФЕС, който е правното основание на актовете на Съюза в областта на свободното движение на работници от отвъдморските страни и територии.

( 57 ) Вж. решение от 13 септември 2016 г., CS (C‑304/14, EU:C:2016:674, т. 36), което следва представеното от мен заключение по съединени дела Rendón Marín и CS (C‑165/14 и C‑304/14, EU:C:2016:75), вж. точка 140 и сл. от моето заключение.

( 58 ) Вж. например решение от 13 септември 2016 г., CS (C‑304/14, EU:C:2016:674, т. 39 и цитираната съдебна практика). Вж. още представеното от мен заключение по съединени дела Rendón Marín и CS (C‑165/14 и C‑304/14, EU:C:2016:75, в точка 170). Решение CS се отнася до гражданството, но правилото е изведено от свободите във вътрешния пазар и се прилага по отношение на всяка от тях.

( 59 ) Вж. решение от 13 септември 2016 г., CS (C‑304/14, EU:C:2016:674, т. 39).

( 60 ) Вж. решение от 23 ноември 2010 г., Tsakouridis (C‑145/09, EU:C:2010:708, т. 45 и 46).

( 61 ) Вж. решение от 22 май 2012 г., I (C‑348/09, EU:C:2012:300, т. 28).

( 62 ) Вж. решение от 26 ноември 2002 г., Oteiza Olazabal (C‑100/01, EU:C:2002:712, т. 12 и 35).

( 63 ) Вж. член 32, параграф 1, буква а), подточка vi) от Визовия кодекс.

( 64 ) За разлика от правото на ЕС германското административно право разграничава т.нар. Beurteilungsspielraum и т.нар. Ermessen. Докато първото е свързано с материалноправните изисквания на нормата, последното се проявява само на равнището на правните последици, след като нормата е изпълнена („Rechtsfolgenseite“). Това разграничение обаче не е релевантно в разглеждания случай, при условие че правото на Съюза не прави такова разграничение, поради което понятието „свободна преценка“ в практиката на Съда понякога се нарича „Beurteilungsspielraum“, а друг път „Ermessen“.

( 65 ) Вж. член 27, параграфи 2 и 3 от Директива 2004/38, които кодифицират предишната практика на Съда по отношение на свободите, предвидени в Договора.

( 66 ) Вж. член 27, параграф 2 от Директива 2004/38.

( 67 ) Пак там.

( 68 ) Сходен довод се изтъква в правната наука от Hailbronner, K. et Thym, D. Constitutional framework and principles for interpretation. — In: Hailbronner, K. et Thym, D. (eds.), EU immigration and asylum law — a commentary, 2. ed., C.H. Beck, Hart, Nomos, Munich, Oxford, Baden-Baden, 2016, pt. 20.

( 69 ) Директива 2004/38 е приета на 29 април 2004 г., а Директива 2004/114 — на 13 декември 2004.

( 70 ) В „общи условия“ относно условията за влизане и пребиваване в проекточлен 5, параграф 1, буква в) и в „оттегляне на разрешения“ в проекточлен 15, параграф 2. Вж. Предложение на Комисията за Директива на Съвета относно условията за влизане и пребиваване на гражданите на трети страни с цел образование, професионално обучение или доброволческа дейност, COM(2002) 548 окончателен, съответно стр. 26 и 30.

( 71 ) Това става след предложение на съответната работна група на Съвета. Вж. „Изход от производство, Работна група по миграцията и експулсирането — Предложение за Директива на Европейския парламент и на Съвета относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети страни с цел образование, професионално обучение или доброволческа дейност“, Брюксел, 28.11.2003 г., 1513/03 MIGR 103, стр. 9.

( 72 ) Това мнение се поддържа и от Hailbronner, K. et Gies, S. Council Directive 2004/114/EC of 13 December 2004 on the conditions of admission of third-country nationals for the purposes of studies, pupil exchange, unremunerated training or voluntary service. — In: Hailbronner, K. et Thym, D. (eds.), EU immigration and asylum law — a commentary, 2. ed., C.H. Beck, Hart, Nomos, Munich, Oxford, Baden-Baden,2016, art. 6, pt. 7. Според противоположния възглед в правната литература в текста или преамбюла на Директива 2004/114 липсва посочване на член 72 ДФЕС, което предполага, според това мнение, че „стеснителното тълкуване на изключението поради съображения, свързани с обществения ред, би подкрепило целта на законодателството за привличане на студенти в ЕС; вж. Peers, S. — In: Peers, S, Guild, E., Acosta Arcarazo, D., Groenendijk, K., Moreno-Lax, V. (eds), EU Immigration and Asylum Law (Text and Commentary): 2. revis. ed., vol. 2: EU Immigration Law, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden, Boston, 2012, cap. 7, р. 202.

( 73 ) И освен това е посочено като такова образувание в раздел I, точка 161 от приложението към Регламент за изпълнение № 1202/2014.

( 74 ) Вж. решение от 10 септември 2014 г., Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, т. 33).

( 75 ) Пак там.

( 76 ) Вж. решение от 19 декември 2013 г., Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, т. 60, 61, 63 и диспозитив). Курсивът е мой.

( 77 ) Пак там, т. 60.

( 78 ) Въпреки това трябва да се признае, че същата пречка съществува съгласно правилата за свободно движение, където държава членка не може да ограничи свободното движение като санкция за нещо извършено, а само за предполагаемо бъдещо поведение.

( 79 ) В увличащата формулировка на Hailbronner, K. et Gies, S. Council Directive 2004/114/EC of 13 December 2004 on the conditions of admission of third-country nationals for the purposes of studies, pupil exchange, unremunerated training or voluntary service. — In: Hailbronner, K. et Thym, D. (eds.), EU immigration and asylum law — a commentary, 2. ed., C.H. Beck, Hart, Nomos, Munich, Oxford, Baden-Baden, 2016, art. 5, pt. 15.

( 80 ) Съгласно член 27, параграф 2 от Директива 2004/38 мерките, предприети от държавите членки, трябва да се основават изключително на личното поведение на въпросното лице. Това лично поведение трябва да представлява истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някой от основните интереси на обществото. Не се приемат мотиви, които са изолирани от конкретния случай и които се опират на съображения за обща превенция.

( 81 ) „[…] въз основа на това административната преценка подлежи само на ограничен съдебен контрол“.

( 82 ) Вж. проекточлен 20, параграф 3 от Предложението за Комисията Директива на Съвета относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети страни с цел образование, професионално обучение или доброволческа дейност, COM(2002) 548 окончателен, стр. 40.

( 83 ) Вж. Hailbronner, K. et Gies, S. Council Directive 2004/114/EC of 13 December 2004 on the conditions of admission of third-country nationals for the purposes of studies, pupil exchange, unremunerated training or voluntary service. — In: Hailbronner, K. et Thym, D. (eds.), EU immigration and asylum law — a commentary, 2. ed., C.H. Beck, Hart, Nomos, Munich, Oxford, Baden-Baden, 2016, art. 18—21, pt. 8.

( 84 ) По-специално в сравнение с други национални правни системи вж. Von Danwitz, Th. Europäisches Verwaltungsrecht. Springer, Berlin, Heidelberg, 2008, р. 589 sq.

( 85 ) Под формата на „Beurteilungsspielraum“ или „Ermessen“. Вж. още Von Danwitz, Th., op.cit.

( 86 ) Решение от 3 септември 2008 г., Kadi Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия (C‑402/05 P и C‑415/05 P, EU:C:2008:461).

( 87 ) Вж. ЕСПЧ, решение от 15 ноември 1996 г. Chahal с/у Обединено кралство (ECLI:CE:ECHR:1996:1115JUD002241493, § 131).

( 88 ) Вж. решение от 3 септември 2008 г., Kadi Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия (C‑402/05 P и C‑415/05 P, EU:C:2008:461, т. 344).