ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

P. CRUZ VILLALÓN

представено на 10 март 2015 година ( 1 )

Дело C‑593/13

Presidenza del Consiglio dei Ministri

и другисрещу

Rina Services SpA,

Rina SpA и

SOA Rina Organismo di Attestazione SpA

(Преюдициално запитване,

отправено от Consiglio di Stato (Италия)

„Членове 49 ДФЕС, 51 ДФЕС, 52 ДФЕС и 56 ДФЕС — Свобода на установяване — Свободно предоставяне на услуги — Участие в упражняването на публичната власт — Директива 2006/123/ЕО — Член 14 — Член 16 — Дружества, на които е възложено да удостоверяват, че предприятията, изпълняващи обществени поръчки за строителство, отговарят на законоустановените изисквания — Национално законодателство, което изисква седалището на посочените дружества да бъде на територията на страната — Обществен ред и обществена сигурност“

1. Настоящото производство, образувано по преюдициално запитване на италианския Consiglio di Stato (Държавен съвет), предоставя на Съда възможността — на практика за първи път — да тълкува и приложи разпоредбите за свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги на Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар ( 2 ) (наричана по-нататък „Директивата за услугите) ( 3 ) в светлината на разпоредбите от ДФЕС, които регламентират посочените свободи.

2. Въпросът, който в крайна сметка задава запитващата юрисдикция, е дали съответства на правото на Съюза национална правна уредба, която задължава дружествата, желаещи да предоставят определени услуги (в настоящия случай — услуги по сертифициране) в дадена държава членка, да са със седалище в тази държава членка. Макар Съдът отдавна да се занимава с изискването доставчика на услуги да има седалище (или за физически лица — местопребиваване) на определеното място, което изискване определя като противоречащо на първичното право ( 4 ), в настоящия случай този въпрос трябва да бъде разгледан в светлината на Директивата за услугите, която закрепва във вторичното право установената в тази област съдебна практика. В този смисъл основната трудност в случая е не толкова да се установи дали при обстоятелства като тези в главното производство държава членка може да обвързва предоставянето на услуги по сертифициране на нейна територия с посоченото дискриминационно изискване, при положение че както ще се види, Директивата за услугите е ясна в това отношение, колкото да се определи до каква степен това изискване, като пречка за упражняване на споменатите основни свободи, може да бъде обосновано в конкретния случай. Това налага предварително да се определят конкретните приложими към разглеждания случай разпоредби от директивата, отнасящи се или до правото на установяване, или до свободното предоставяне на услуги.

I – Правна уредба

А – Право на Съюза

3. Директивата за услугите, която съгласно член 1, параграф 1 от нея има за цел да установи „общи разпоредби за улесняване упражняването на свободата на установяване за доставчиците на услуги и свободното движение на услуги, като същевременно се запазва високото качество на услугите“, съгласно член 2, параграф 2, буква и) не се прилага спрямо дейности, свързани с упражняването на публичната власт, в съответствие със сегашния член 51 ДФЕС.

4. Член 3, параграф 3 от посочената директива, озаглавен „Отношения с други разпоредби на правото на Общността“, предвижда следното: „Държавите членки прилагат разпоредбите на настоящата директива в съответствие с правилата на Договора за правото на установяване и свободното движение на услуги“.

5. Член 14 от същата директива, включен в глава III („Свобода на установяване за доставчиците“), гласи: „Държавите членки не може да поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга на тяхна територия в зависимост от което и да било от следните условия: 1) дискриминационни изисквания пряко или непряко основани на националност или в случаите на компании, на [седалището];[…]; […] 3) ограничение на свободата на доставчика да избира между основно и вторично място на установяване, особено задължение за доставчика да е установен основно на тяхна територия или ограничение на свободата да се избира начина на установяване чрез представителство, клон или дъщерна компания; […]“.

6. Член 16 от Директивата за услугите предвижда: „1. Държавите членки съблюдават правото на доставчиците да предоставят услуги в държава членка, различна от тази, в която са установени. Държавата членка, в която се предоставя услугата, гарантира свободен достъп до и свободно упражняване на дейността по предоставяне на услугата в рамките на цялата си територия. Държавите членки не поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга на тяхна територия, в зависимост от изпълнението на всякакви изисквания, които не са съобразени със следните принципи: а) недискриминация: изискването не може да дискриминира нито пряко, нито непряко на основание националност, а по отношение на юридическите лица, с оглед на държавата членка, в която са установени; б) необходимост: изискването трябва да бъде оправдано по съображения, свързани с обществен[ ред], обществена сигурност, обществено здраве или опазване на околната среда; в) пропорционалност: изискванията трябва да са подходящи за постигане на преследваната цел и не трябва да надхвърлят необходимото за нейното постигане. 2. Държавите членки не могат да ограничават свободата да се предоставят услуги, в случай на доставчик, установен в друга държава членка като налагат някое от следните изисквания: а) задължение доставчикът да е установен на тяхна територия; […] 3. Държавата членка, в която се мести доставчикът, запазва възможността да налага изисквания относно осъществяването на дейност по предоставяне на услуга, когато това е оправдано по причини, свързани с обществен[ия ред], обществената сигурност, общественото здраве и опазването на околната среда, и в съответствие с параграф 1. Също така, държавата членка запазва възможността да прилага, в съответствие с правото на Общността, своите правила относно условията за наемане на работа, включително и онези, залегнали в колективните трудови договори. […]“.

Б – Национално право

7. Член 64, параграф 1 от Декрет на президента на Републиката № 207/2010 от 5 октомври 2010 г. (Decreto del Presidente della Repubblica no 207/2010, наричан по-нататък „DPR № 207/2010“) предвижда следното: „Частните организации за сертифициране се учредяват като акционерни дружества, в наименованието на които задължително се включва изразът „организация за сертифициране“; тяхното седалище трябва да бъде на територията на Републиката“.

II – Главното производство и преюдициалните въпроси

8. Повод за преюдициалното запитване, отправено от Consiglio di Stato на Италия, са три дела между Presidenza del Consiglio dei Ministri и други италиански административни органи, от една страна, и от друга страна, Rina Services SpА, Rina SpА и SOA Rina Organismo di Attestazione SpА (наричано по-нататък „SOA Rina“, а всички заедно наричани „дружества от групата Rina“) ( 5 ) във връзка с наложеното от италианското законодателство задължение „организациите за сертифициране“ (Società Organismo di Attestazione, наричани по-нататък „SOA“) ( 6 ) да са със седалище в Италия. По всяко от трите производства Presidenza del Consiglio dei Ministri и другите италиански административни органи обжалват пред Consiglio di Stato решенията на Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Регионален административен съд на Лацио), с които посочената юрисдикция, без да се произнася окончателно по съществото на спора, съответно уважава жалбите, подадени от всяко от дружествата от групата Rina срещу член 64, параграф 1 от DPR № 207/2010.

9. Consiglio di Stato, който за целите на отправяне на преюдициалното запитване съединява производствата по трите жалби, формулира следните преюдициални въпроси: „1) Допускат ли принципите на Договора относно свободата на установяване (член 49 ДФЕС) и свободното предоставяне на услуги (член 56 ДФЕС), както и тези на Директива 2006/123/EО приемането и прилагането на национална правна уредба, която предвижда, че седалището на SOA, учредени като акционерни дружества, „трябва да бъде на територията на Републиката“? 2) Трябва ли изключението по член 51 ДФЕС да се тълкува в смисъл, че включва дейност като тази по сертифициране, развивана от частноправни субекти, които, от една страна, трябва да са учредени във форма на акционерни дружества и да действат на пазара в условията на конкуренция и от друга страна, участват в упражняването на публична власт и поради това подлежат на разрешителен режим и стриктен контрол от страна на Надзорния орган?“.

10. В настоящото производство писмени становища представят дружествата от групата Rina, италианското правителство, шведското правителство и Европейската комисия. На поставените на основание член 61, параграф 1 от Процедурния правилник от Съда въпроси писмен отговор представят посочените участници в производството, както и полското правителство. В съдебното заседание, проведено на 2 декември 2014 г., на което са поканени да се съсредоточат върху първия преюдициален въпрос, посочените по-горе участници в производството излагат устни становища.

III – Предварителни бележки

11. С поставените въпроси, независимо от отговора, който ще се даде на втория от тях, запитваща юрисдикция иска да се установи дали залегналите в Договора (членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС) и в Директивата за услугите принципи в областта на свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги не допускат национална правна уредба като разглежданата в настоящото производство, която задължава SOA да са със седалище на територията на Италия. Необходими са две предварителни уточнения, преди да се пристъпи към отговор на поставените въпроси.

12. На първо място, така формулираните от запитващата юрисдикция въпроси предполагат преценка на съответствието на италианската правна уредба с правото на Съюза с оглед на два еталона: от една страна, това са разпоредбите на Договора, а от друга страна — тези на Директивата за услугите. Тъй като с поставените въпроси за тълкуване националната юрисдикция не оспорва валидността на която и да било разпоредба от посочената директива и доколкото — както по-подборно ще бъде изложено в продължение — Директивата за услугите изчерпателно хармонизира предмета на регулиране в разглеждания конкретен аспект, за преценката на спорния текст от италианския закон ще бъде достатъчно да се даде тълкуване на разпоредбите на тази директива ( 7 ).

13. На второ място, за да се прецени дали отправените от запитващата юрисдикция въпроси следва да се разгледат по същество, е необходимо предварително да се засегне проблемът за очевидната липса на трансграничен елемент, тъй като от предоставените на Съда материали по делото се установява, че в конкретния случай фактите са свързани с територията само на една държава членка — тази на Италия: жалбоподателите в главното производство са три италиански дружества, чието седалище е в Италия и които, наред с друго, осъществяват дейност по сертифициране в същата държава (както и в други страни). Тези дружества оспорват италианска разпоредба, която подчинява упражняването на дейността на SOA на изискването тяхното седалище да бъде в Италия. Доколкото изглежда, че спорът се отнася до положение, което е изцяло вътрешно, трябва преди всичко да се прецени дали Съдът следва да се произнася по отправените от Consiglio di Stato преюдициални въпроси.

14. Трябва да се признае, че отправените от запитващата юрисдикция привидно лесни въпроси имат известен „хипотетичен“ елемент от гледна точка на конкретните обстоятелства, които са в основата на споровете по главните производства. Всъщност дружеството SOA Rina, което е жалбоподател в едно от производствата и чиито акционери са другите двама жалбоподатели, е със седалище в Италия и към настоящия момент предоставя услуги по сертифициране в същата държава. В този смисъл спорната италианска разпоредба не създава пречки за извършване на дейността по сертифициране на SOA Rina и неговите акционери в Италия и принципно не ограничава това дружество, ако желае, да премести седалището си извън тази страна и да се установи в друга държава членка, но е сигурно, че в момента, в който го направи, по силата на член 64, параграф 1 от DPR № 207/2010 дружеството ще изгуби правото да предоставя услуги по сертифициране в Италия.

15. От друга страна, както Комисията изтъква в изказването си в съдебното заседание и както Съдът вече е приел в решения Attanasio Group ( 8 ) и SOA Nazionale Costruttori ( 9 ), по никакъв начин не може да се изключи, че предприятия, установени в държави членки, различни от Италианската република, са или са били заинтересовани да извършват дейност по сертифициране в последната държава членка. Както Комисията посочва в съдебното заседание в отговор на един от поставените ѝ въпроси, така представено, понастоящем положението е „хипотетично“ именно заради задължителното изискване, установено с разглежданата в настоящото производство италианска разпоредба, но не може да се изключи напълно наличието на предприятия, установени в други държави членки, които на практика, по силата на член 64, параграф 1 от DPR № 207/2010, нямат право да предоставят услуги по сертифициране в Италианската република.

16. Ето защо с оглед на изложените съображения считам, че разглежданият случай е свързан в достатъчна степен с търговията в рамките на Общността. Поради това моето мнение е, че отправените от запитващата юрисдикция преюдициални въпроси трябва да бъдат разгледани по същество.

IV – Анализ

А – По втория преюдициален въпрос

17. За да се отговори на двата формулирани от Consiglio di Stato въпроса, следва да се започне с изясняване на втория от тях, отнасящ се до приложимостта на предвиденото в член 51 ДФЕС изключение (упражняване на публична власт) спрямо извършваната от SOA дейност — изключение, което понастоящем е залегнало и в член 2, параграф 2, буква и) от Директивата за услугите.

18. Всъщност неотдавна Съдът се произнесе по този въпрос с решение SOA Nazionale Costruttori ( 10 ). В това решение Съдът прие, по изложените в решението съображения, към които препращам, че не може да се поддържа, че дейностите по сертифициране на SOA представляват пряко и конкретно упражняване на публична власт. Това ми позволява да пристъпя към разглеждане на първия от отправените от Consiglio di Stato преюдициални въпроси, който очертава същността на настоящото преюдициално запитване.

Б – По първия преюдициален въпрос

19. С първия преюдициален въпрос запитващата юрисдикция на практика иска да се установи дали принципите на Договора и Директивата за услугите в областта на свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги се противопоставят на разпоредба като спорната италианска разпоредба (член 64, параграф 1 от DPR № 207/2010), която задължава SOA да са със седалище в Италия, за да могат да предоставят услуги по сертифициране. По изложените по-горе съображения (вж. точка 12 от настоящото заключение) считам за уместно да започна с това дали Директивата за услугите е приложима в настоящото производство, в който случай на отправения въпрос няма да трябва да се отговаря от гледна точка на първичното право.

1. Директивата за услугите като еталон за преценка и хармонизиращата роля на някои от съдържащите се в нея разпоредби

20. Считам, че в настоящия случай Директивата за услугите е приложима ratione materiaе, тъй като разглежданите услуги не са изключени от приложното ѝ поле (вж. член 2, параграфи 2 и 3 от посочената директива). Тези услуги, от друга страна, са изрично посочени в примерното изброяване на дейностите, включени в материалния обхват на тази директива, съдържащо се в съображение 33 от същата.

21. В точка 12 от настоящото заключение вече посочих постоянната практика на Съда, съгласно която, когато дадена област е изчерпателно хармонизирана в правото на Съюза, всяка национална мярка в тази област следва да се преценява с оглед на разпоредбите на акта за хармонизация, а не на тези от първичното право ( 11 ).

22. Директивата за услугите, като хоризонтален акт, който обхваща широка гама от услуги (всички, освен изрично изключените от приложното ѝ поле), няма за цел да хармонизира изцяло материалноправната уредба на различните услуги на национално равнище, но както ще бъде посочено по-нататък, извършва пълна хармонизация в конкретни аспекти.

23. Независимо от обстоятелството, че Директивата за услугите не се вписва изцяло в „класическия“ модел за хармонизиращ акт на Съюза, както вече посочих в представеното на 16 ноември 2011 г. заключение по дело Duomo Gpa и др. ( 12 ), считам, че в конкретните аспекти, които са обект на такава хармонизация, за еталон при преценката на съответствието на разглежданата национална правна уредба с правото на Съюза трябва да служат разпоредбите на посочената директива ( 13 ).

24. Такъв според мен е случаят с членове 14 и 16 от Директивата за услугите. Считам, че в тези разпоредби, като прибягва основно до техниката на „негативната интеграция“ ( 14 ), законодателят на Съюза, за да накара държавите членки да премахнат в своите законодателства неоправданите ограничения за свободно предоставяне на услуги, е осъществил „пълна“ хармонизация, която позволява използването на посочените разпоредби като еталон при преценката на мерки като разглежданата в настоящия случай.

2. Определяне на засегнатата основна свобода

25. След като беше прието, че в случая са приложими преди всичко разпоредбите на Директивата за услугите, доколкото в съответните аспекти е осъществена изчерпателна хармонизация, се поставя въпросът коя или кои конкретни разпоредби от тази директива следва да бъдат приложени. Трябва да се има предвид, че на „свободата на установяване на доставчиците“ и на „свободното движение на услуги“ са посветени различни глави от директивата (съответно глава III и глава IV). Всяка от тях урежда, с повече или по-малко подробности — като „изисквания“, които държавите членки не могат изобщо да налагат, или могат да налагат само при определени обстоятелства — редица условия, свързани със свободното предоставяне на услуги или конкретно със свободата на установяване. Тъй като, логично, тези условия не са едни и същи, въпросът кои от разпоредбите на Директивата за услугите са пряко приложими, придобива очевидно значение.

26. Участниците в настоящото производство искат преди всичко да се установи коя от основните свободи е засегната, от което зависи дали ще се приложат разпоредбите на едната или на другата глава от директивата. Според повечето от тях на пръв поглед са засегнати и двете свободи — свободното предоставяне на услуги и свободата на установяване. Италианската република обаче счита, че става въпрос само за свободата на установяване.

27. Няма съмнение, че разглежданият въпрос е свързан с национална разпоредба относно седалището на дружеството, което желае да предоставя услуги в дадена държава членка. От тази гледна точка и като се имат предвид съображенията, които ще изложа по-нататък, трудно може да се отрече, че става въпрос за „установяване“.

28. В същото време обаче, ако се вземе предвид отражението на националната разпоредба върху основните свободи, изглежда очевидно, че тази разпоредба ограничава предоставянето на услуги от страна на дружество, установено в друга държава членка, въпреки че не може да засегне свободата му на установяване в тази друга държава.

29. В обобщение, що се отнася до свободата на установяване, спорната разпоредба най-общо погледнато обуславя решението на дружеството дали да се установи в една или в друга държава членка, в зависимост от неговите интереси. Без съмнение обаче разпоредбата не ограничава правото на установяване в която и да било държава членка.

30. И обратно — що се отнася до свободното предоставяне на услуги, националната разпоредба оказва пряко въздействие под формата на абсолютна забрана: дружество, което е установено в друга държава членка, не може да предоставя услуги по сертифициране в Италия ( 15 ).

31. Наистина, както в глава III, така и в глава IV от Директивата за услугите се съдържат разпоредби, които биха могли да намерят приложение в разглеждания случай (по-конкретно тези на член 14, параграфи 1 и 3 и член 16, параграф 2, буква а) от посочената директива). Трябва също така да се отбележи, че в конкретния случай националното законодателство трябва да бъде съпоставено както с разпоредбите на глава III, така и с тези на глава IV.

32. Когато става въпрос за национална разпоредба, която, от една страна, съдържа непреодолима пречка за дадена основна свобода, а от друга страна, единствено поставя условия за упражняване на друга основна свобода, считам, че трябва да се разгледа първо ограничаването на едната свобода и само ако същото е обосновано, да се обсъди ограничаването на втората.

33. Предвид всичко изложено, ще пристъпя към обсъждане — от гледна точка на Директивата за услугите, доколкото, както посочих в точка 25 от настоящото заключение, с относимите разпоредби в определени аспекти е извършено пълно хармонизиране на предмета на регулиране — на наложеното със спорната италианска разпоредба задължение SOA да са със седалище в Италия, за да могат да извършват в тази страна услуги по сертифициране.

3. Анализ на спорното задължение в светлината на „забранените изисквания“, посочени в член 16 от Директивата за услугите

34. Както Съдът вече е постановил в решение Комисия/Италия ( 16 ), „изискването предприятията да са […] със седалище или да имат клон на територията на дадена държава, засяга пряко свободното предоставяне на услуги, доколкото прави невъзможно предоставянето на услуги в тази държава членка от предприятия, установени в други държави членки“.

35. От друга страна, от гледна точка на единния пазар и с оглед на осъществяването на неговите цели правото на Съюза не допуска и прилагането на всяка национална правна уредба, която прави предоставянето на услуги между държавите членки по-трудно, отколкото предоставянето на услуги в рамките на определена държава членка ( 17 ).

36. Цитираната практика на Съда по отношение на свободното предоставяне на услуги понастоящем е закрепена в Директивата за услугите, в член 16 от която законодателят на Съюза е „кодифицирал“ изискванията, които държавите членки не могат да налагат във връзка с достъпа до или извършването на дейност по предоставяне на услуги на тяхна територия от доставчици на услуги, установени в други държави членки. По-конкретно, член 16, параграф 2 от посочената директива съдържа примерен списък на подобни изисквания, които преди това вече са били обсъждани от Съда в различни решения.

37. Член 16, параграф 2 от Директивата за услугите наред с другото предвижда, че „държавите членки не могат да ограничават свободата да се предоставят услуги, в случай на доставчик, установен в друга държава членка, като налагат някое от следните изисквания: а) задължение доставчикът да е установен на тяхна територия“.

38. За разлика от член 14 от Директивата за услугите, член 16, параграф 2, буква а) не предвижда задължение доставчикът да е със „седалище на територията на страната“, а „задължение доставчикът да е установен на територията на страната“. Въпреки това, отчасти поради симетрията с член 14 ( 18 ), съм склонен да приема, че „установяването“ по член 16, параграф 2, буква а) от Директивата за услугите обхваща и „седалището“, когато става въпрос за юридически лица ( 19 ).

39. Съгласно Ръководството за прилагане на Директивата за услугите ( 20 ) (точка 7.1.3.4.) „член 16, параграф 2, буква а) засяга изисквания, които задължават доставчиците на услуги от други държави членки да се установят в държавата членка, в която желаят да предоставят презгранични услуги. Както е посочено от Съда на ЕО, такива изисквания отричат правото на презгранично предоставяне на услуги, предвидено в [член 56 ДФЕС], тъй като те правят презграничното предоставяне на услуги невъзможно чрез налагане на задължение спрямо доставчика за наличие на стабилна инфраструктура в приемащата държава членка“.

40. Действително член 16 от Директивата за услугите е приложим само по отношение на доставчици на услуги, установени в други държави членки, които искат да извършват услуги в приемащата държава членка. Ако последната ги задължи да се установят на нейна територия, за да извършват предоставяните от тях услуги, това би било в отрицание на самото право да се извършват услуги в дадена държава членка, когато мястото на установяване е на територията на друга ( 21 ). Според мен това не само се отнася до задължението седалището да бъде в държавата, в която се предоставят услугите, а съставлява и една от хипотезите по член 16, параграф 2, буква а) от Директивата за услугите, доколкото може да бъде прието, че се касае за един от елементите на „стабилната инфраструктура“ по член 4, параграф 5 от същата директива, който дава определението за установяване ( 22 ). Както Съдът постановява в решение Комисия/Италия ( 23 ), „що се отнася до задължението […] за определено седалище на национално или местно равнище, трябва да се посочи, че ако изискването за разрешение съставлява ограничаване на свободното предоставяне на услуги, задължението за постоянно установяване на практика представлява отричане на тази свобода. То води до пълно обезсмисляне на [член 56 ДФЕС], чиято цел е именно премахването на ограниченията за свободно предоставяне на услуги от лица, установени в държава членка, различна от тази, на територията на която ще се предоставят услугите“ ( 24 ).

41. Следователно италианското законодателство установява очевидно дискриминационно изискване, включено сред изрично забранените с член 16, параграф 2 от Директивата за услугите, доколкото не допуска дружества, установени в други държави членки, да предоставят услуги по сертифициране в Италия, освен ако не преместят седалището си на нейна територия. С оглед на изложеното въпросът, които остава да бъде разгледан, е дали могат да се приемат посочените от италианското правителство съображения, обосноваващи разглежданата в настоящото дело мярка.

4. Възможност за обосноваване на спорната мярка

42. Италианското правителство изтъква редица съображения, които според него обосновават спорната мярка. По-конкретно посочва, че „правилното функциониране и ефективността на единната квалификационна система изисква като предварително условие наличието на постоянен надзор […], който се осъществява чрез широки контролни и санкционни правомощия […]. Тази система за контрол е крайно необходима за гарантиране на обществения интерес, като Съдът вече е постановявал, че това е императивно съображение, което обосновава ограничаването на основните свободи, защото се вписва в контекста на защитата на получателите на услугите […], като се гарантира липсата на какъвто и да било търговски или финансов интерес, обуславящ евентуално пристрастие или дискриминиране от страна на SOA. Този надзор обхваща не само акционерния състав и управлението на дружеството, но и неговите представители и служители, които съгласно италианския закон, трябва да представят самостоятелни гаранции за безпристрастност […], да нямат интереси в предприятия, изпълняващи обществени или частни поръчки за строителство, и във всички случаи да не са в положение, което предполага потенциален конфликт на интереси“ (точки 37—39 от становището на италианското правителство).

43. В продължение, италианското правителство посочва, че „не само материалноправните разпоредби, регламентиращи дейността на SOA, но и ефективността на контролните механизми съставляват очевидно императивни съображения от общ интерес: признатата от Съда защита на потребителите на услугите и разбира се — защитата на обществения ред и обществената сигурност“ (точка 44). Според италианското правителство ефективността на контрола зависи от териториалната близост между контролиращия и контролирания, както и от възможността за използване на способите за принуда, с които държавата разполага.

44. В съдебното заседание италианското правителство пояснява, че доколкото администрацията косвено се ползва от дейността на SOA, контролът върху тяхната дейност, посочен в предходната точка, се превръща също във въпрос, свързан с обществения ред.

45. В крайна сметка италианското правителство счита, че заплахата за обществената сигурност и обществения ред произтича от характера на изпълняваните от SOA функции: гарантирането на независимостта на тези предприятия от частните интереси на техните клиенти, както и гаранцията, че SOA не са свързани с престъпния свят, са от съществена важност от гледна точка на защитата на получателите (преки и косвени) на услугите и изискват строг контрол. Според него ефективността на този контрол не може да бъде гарантирана, ако SOA не са със седалище в Италия.

46. Действително в член 16, параграфи 1 и 3 от Директивата за услугите са изброени редица съображения, които при определени условия могат да обосноват приетите от дадена държава членка мерки, с които се ограничава свободното предоставяне на услуги от доставчик, установен в друга държава членка. Сред тези причини са посочени общественият ред и обществената сигурност.

47. Във връзка с това най-напред трябва да се припомни установената практика на Съда (във връзка с първичното право), съгласно която очевидно дискриминационна мярка — като разглежданата в настоящия случай, основана на седалището на юридическото лице, предоставящо услугите — е съвместима с правото на Съюза само ако може да бъде обоснована по съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве ( 25 ).

48. Считам — което, изглежда, се потвърждава и от член 3, параграф 3 от Директивата за услугите — че в този смисъл трябва да се тълкува и предвиденото в член 16, параграф 1, трета алинея и параграф 3 от посочената директива. Следователно трябва да се прецени възможността за обосноваване на разглежданата в настоящия случай дискриминационна мярка (изрично забранена с член 16, параграф 2 от Директивата за услугите) от гледна точка на съображенията, свързани с обществения ред и обществената сигурност, изтъкнати от италианското правителство в неговото становище и в съдебното заседание.

49. Както Съдът вече е постановил, в частност в решение Комисия/Испания ( 26 ), и както Комисията припомня в съдебното заседание, за да е възможно обосноваване с обществения ред и обществената сигурност (понятия, които трябва да се тълкуват ограничително), трябва да е налице реална и достатъчно сериозна заплаха, която да засяга основен обществен интерес ( 27 ).

50. Ето защо, за да бъде обосновано по причини, свързани с обществения ред и обществената сигурност, ограничение като разглежданото в настоящия случай, което препятства свободното предоставяне на услуги чрез налагане на дискриминационно изискване, е необходимо, първо, да бъде установен основен интерес на италианското общество, чието опазване се цели с дискриминационната мярка, и второ — този интерес да бъде действително и сериозно застрашен, ако мярката не бъде приложена.

51. В случая италианското правителство посочва като основен интерес, чието опазване изисква седалището на дружествата, предоставящи услуги по сертифициране в Италия, да бъде на нейна територия, необходимостта от защита на получателите на услугите на SOA, както на преките получатели — предприятия, които искат да бъдат сертифицирани, за да могат да участват в процедури за възлагане на обществени поръчки за строителство съгласно изискванията на италианското законодателство, така и на косвените получатели, които са възлагащите органи.

52. Дори да се приеме, че дадена държава членка, възползвайки се от предоставената ѝ възможност да определи изискванията, свързани с обществения ред, съобразно националните си нужди ( 28 ), може да посочи защитата на потребителите на услугите по сертифициране като основен интерес на нейното общество, което да ѝ позволи да се позове на обществения ред и обществената сигурност като обосноваващо съображение, това само по себе си не е достатъчно, за да се приеме, че е налице съображение от обществен интерес. Всъщност при всички положения трябва да е налице и вторият изискуем съгласно практиката на Съда елемент — този интерес да бъде действително и сериозно застрашен, ако спорната мярка не бъде приложена (съгласно съображение 41 от Директивата за услугите да съществува „реална и достатъчно сериозна заплаха“ за този интерес).

53. Според италианското правителство доброто функциониране на единната система за сертифициране изисква постоянен надзор, за да бъдат защитени получателите на услугите — надзор, който се осъществява посредством контрол и санкции, чиято ефективност може да бъде гарантирана само ако SOA са със седалище в Италия.

54. По мое мнение в случай като разглеждания по настоящото дело не може да се приеме, че защитата на получателите на услугите по сертифициране ще бъде действително и сериозно застрашена само поради обстоятелството че ако седалището на SOA се намира в друга държава членка, италианските власти няма да могат да осъществяват ефективен контрол върху дейността на тези дружества и тяхната независимост от частните интереси на клиентите им.

55. Всъщност е възможно да се осъществява контрол и да се налагат санкции на което и да е предприятие, установено или предоставящо услуги в дадена държава членка, независимо къде се намира неговото седалище ( 29 ). Както посочват Комисията и шведското правителство в съдебното заседание, именно Директивата за услугите, в член 28 и сл., съдържа разпоредби в областта на административното сътрудничество и взаимопомощ с цел да се осигури надзор над доставчиците и над услугите, които те предоставят. Тези разпоредби предвиждат възможността да се отправят искания между държавите членки за провеждане на проверки, инспекции и разследвания (член 28, параграф 3 от Директивата за услугите).

56. Според мен това също показва, че при всички положения мярката, предмет на настоящото дело, не е необходима за постигане на преследваната цел, тъй като — както изтъква и Комисията в становището си и в съдебното заседание — съществуват не толкова ограничителни мерки за нейното постигане, някои от които са изрично предвидени в самата Директива за услугите.

57. В заключение и с оглед на изложеното според мен няма съображения, свързани с обществения ред и обществената сигурност, които да обосновават мярка като разглежданата в настоящото производство, задължаваща SOA да са със „седалище […] на територията на Република[ Италия]“.

58. Ето защо считам, че на първия от преюдициалните въпроси, поставени от запитващата юрисдикция, следва да се отговори, че член 16 от Директивата за услугите трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална разпоредба като разглежданата в настоящото производство, която задължава дружество, желаещо да извършва услуги по сертифициране, да е със седалище на територията на приемащата държава членка.

V – Заключение

59. По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на Consiglio di Stato, както следва: „1) Член 16 от Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална разпоредба като разглежданата в настоящото производство, която задължава дружество, желаещо да извършва услуги по сертифициране, да е със седалище на територията на приемащата държава членка. 2) Дейностите по сертифициране, осъществявани от „частните организации за сертифициране“ (SOA), не са пряко и конкретно свързани с упражняването на публичната власт“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: испански.

( 2 ) OB L 376, стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50.

( 3 ) За да бъда точен, в решение Duomo Gpa и др. (C‑357/10—C‑359/10, EU:C:2012:283) Съдът не обсъжда съответствието на разглежданата по това дело правна уредба с разпоредбите на Директивата за услугите в областта на свободното установяване и свободното предоставяне на услуги, тъй като приема, че директивата не може да бъде приложена ratione temporis. Същото се случва и в решение De Clerq и др. (C‑315/13, EU:C:2014:2408). В решение Femarbel (C‑57/12, EU:C:2013:517), както и в решения Libert и др. (C‑197/11 и C‑203/11, EU:C:2013:288) и Ottica New Line di Accardi Vincenzo (C‑539/11, EU:C:2013:591) въпросът за приложимостта на членове от 14 до 18 от посочената директива не е засегнат, тъй като същата е неприложима ratione materiae. В решение OSA (C‑351/12, EU:C:2014:110) Съдът постановява, че съгласно предвиденото в член 17, точка 11 от Директивата за услугите член 16 от същата директива е неприложим по отношение на авторското право и сродните му правата. Накрая, в решение Société fiduciaire nationale d’expertise comptable (C‑119/09, EU:C:2011:208) Съдът има възможност да даде тълкуване на член 24 от Директивата за услугите, включен в главата относно качеството на услугите, но членове от 14 до 18 отново не са обсъдени.

( 4 ) Както посочва генерален адвокат Mayras в заключението си от 13 ноември 1974 г. по първото дело, в което този въпрос е засегнат — Van Binsbergen, 33/74, EU:C:1974:1314 —, във връзка с разпоредба, която задължава лице, упражняващо свободна професия, да пребивава постоянно в Нидерландия, за да може да предоставя консултантски услуги на нейна територия, „такова изискване неизбежно […] препятства консултанта да предоставя своите услуги на частноправни субекти пред нидерландските правораздавателни органи, ако е установен в държава, различна от Нидерландия. Следователно това изискване противоречи на свободата за предоставяне на услуги на общия пазар“ (курсивът е мой). Съдът потвърждава тази позиция в решение Van Binsbergen, 33/74, EU:C:1974:1314, в което за първи път постановява, че когато не обвързва предоставянето на услугите с никакви специални условия, законодателството на държава членка не може да препятства, налагайки изискване за постоянно пребиваване на територията на тази държава, предоставянето на тези услуги от лица, установени на територията на други държави членки. Вж. също, наред с други, решения Комисия/Италия, С‑439/99, EU:C:2002:14, т. 30 и Комисия/Италия, C‑279/00, EU:C:2002:89, т. 17, както и цитираната в тях съдебна практика.

( 5 ) Rina SpА притежава 99 % от акциите на SOA Rina, а останалият 1 % е собственост на Rina Services SpА.

( 6 ) Следва да се припомни, че SOA са търговски дружества, на които е възложено извършването на услуги по сертифициране. Съгласно италианското законодателство получаването на сертификат от някое от тези дружества е необходимо условие за участието на заинтересованите лица в процедури по възлагане на обществени поръчки за строителство. По-конкретно това законодателство предвижда, че SOA проверяват техническите и финансовите възможности на подлежащите на сертифициране предприятия, достоверността и съдържанието на декларациите, удостоверенията и документите, представени от лицата, на които трябва да бъде издаден сертификат, както и дали кандидатът или оферентът продължава да отговаря на условията, свързани с личния му статус. Предприятията, желаещи да участват в процедури по възлагане на обществени поръчки за строителство, са длъжни по закон да ползват услугите по сертифициране на SOA. При осъществяване на дейността по сертифициране SOA са задължени да предоставят необходимата информация на Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e fornitur (Орган за надзор на обществените поръчки за строителство, услуги и доставки), който осъществява контрол за законосъобразност върху дейностите по сертифициране. SOA могат да бъдат санкционирани в случай на неизпълнение на своите задължения по действащото национално законодателство.

( 7 ) Ще припомня, че съгласно постоянната практика на Съда, когато дадена област е изчерпателно хармонизирана в правото на Съюза, всяка национална мярка в тази област трябва да се преценява с оглед на разпоредбите на акта за хармонизация, а не с оглед на тези на първичното право (вж., наред с други, решения Tedeschi/Denkavit, 5/77, EU:C:1977:144, т. 35; Parfümerie-Fabrik 4711, C‑150/88, EU:C:1989:594, т. 28; Vanacker и Lesage, C‑37/92, EU:C:1993:836, т. 9; Hedley Lomas, C‑5/94, EU:C:1996:205, т. 18; Compassion in World Farming, C‑1/96, EU:C:1998:113, т. 47; Comisión/Italia, C‑112/97, EU:C:1999:168, т. 54; Monsees, C‑350/97, EU:C:1999:242, т. 24; DaimlerChrysler, C‑324/99, EU:C:2001:682, т. 32; National Farmers’ Union, C‑241/01, EU:C:2002:604, т. 48; Linhart и Biffl, C‑99/01, EU:C:2002:618, т. 18; Radlberger Getränkegesellschaft и S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, т. 53; Roby Profumi, C‑257/06, EU:C:2008:35, т. 14 и Lidl Magyarország, C‑132/08, EU:C:2009:281, т. 42. Вж. също общо заключение на генералния адвокат Geelhoed, представено на 4 юли 2002 г., EU:C:2002:419, по дела Комисия/Австрия, C‑221/00 и Sterbenz и Haug, C‑421/00, C‑426/00 и C‑16/01, точка 45, в което генералният адвокат посочва известна липса на последователност в съдебната практика по този въпрос (точка 44).

( 8 ) C‑384/08, EU:C:2010:133, т. 24.

( 9 ) C‑327/12, EU:C:2013:827, т. 48.

( 10 ) C‑327/12, EU:C:2013:827,точка 52.

( 11 ) Вж. съдебната практика, посочена в бележка под линия 7.

( 12 ) Съединени дела C‑357/10—C‑359/10, EU:C:2011:736, т. 61.

( 13 ) Разбира се, този ефект се проявява само по отношение на услугите, които не са изключени от материалното приложно поле на разглежданата директива.

( 14 ) Освен други, Barnard, C. Unravelling the Services Directive. — Common Market Law Review 45, 2008, р. 382 et 383.

( 15 ) Според мен този извод не се променя от довода на италианското правителство, че свободното предоставяне на услуги в настоящия случай е ограничено от друго, необсъждано в настоящото производство изискване, установено в спорния италиански закон, според което, за да може да осъществява в Италия дейност като SOA, дружеството трябва да бъде учредено като акционерно дружество, чийто предмет на дейност е изключително предоставянето на услуги по сертифициране. Според италианското правителство е немислимо, с оглед на изискването цялата дейност да е посветена изключително на предоставянето на услуги по сертифициране, дадено дружество да предоставя епизодично подобни услуги в Италия от мястото си на установяване, дори последното да можеше да бъде вън от тази държава. Като се остави настрана обстоятелството, че това допълнително изискване, посочено от италианското правителство, не е предмет на отправеното от Consiglio di Stato преюдициално запитване, считам, че изискването за „изключителност“ и епизодичният характер на услугите, които дружество, установено в друга държава членка, може да предоставя в Италия, не са непременно несъвместими, което, изглежда, се потвърждава от член 25, параграф 1, алинея 2, буква б) от Директивата за услугите, обвързващ изискването за изключителност само с една от разглежданите свободи и изключващ другата.

( 16 ) C‑279/00, EU:C:2002:89, т. 17.

( 17 ) Вж. решения Safir, C‑118/96, EU:C:1998:170, т. 23 и Комисия/Дания, C‑150/04, EU:C:2007:69, т. 38.

( 18 ) Както Cornils твърди, симетрията съществува доколкото нормативното съдържание на членове 14 и 15 от Директивата за услугите — или поне изискванията, които според тези разпоредби са „забранени“ или „подлежат на оценка“ и не са конкретно свързани със свободата на установяване и сред които посоченият автор включва изискванията за гражданство и пребиваване по член 14, алинея 1 — се отнася до доставчиците на услуги както ако са установени в държавата членка, така и ако временно предоставят услуги на нейна територия. Именно поради това в член 14 се казва, че „не поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга на тяхна територия в зависимост от“, а не че „не поставят установяването на тяхна територия в зависимост от“. Както същият автор посочва, изискванията, чието налагане от държавите членки по отношение на доставчиците на услуги, установени на тяхна територия, е забранено, не могат да се прилагат и спрямо доставчици, които извършват дейност на тяхна територията, но са установени в други държави членки. (Cornils, M. Artikel 9 — Genehmigungsregelungen. — In: Schlachter et Ohler (eds.). Europäische Dienstleistungsrichtlinie. Nomos, Baden-Baden, 2008, р. 173, 11 и Artikel 14 — Unzulässige Anforderungen. Op, cit., р. 239, 2).

( 19 ) Вж. също Schmidt-Kessel, M. Artikel 16 — Dienstleistungsfreiheit. — In: Schlachter et Ohler (eds.). Europäische Dienstleistungsrichtlinie. Nomos, Baden-Baden, 2008, р. 274, 45 et 48, който, при тълкуването на член 16, параграф 1, алинея трета, буква а) от Директивата за услугите, в случаите на юридически лица, идентифицира държавата членка, в която са установени (niedergelassen) с тяхното седалище (Satzungssitz). Същото е и разбирането на испанския законодател при изготвянето на Закон 17/2009 от 23 ноември относно свободния достъп до дейности по предостяване на услуги и тяхното упражняване (Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio) (BOE, бр. 283 от 24 ноември 2009 г.), с който Директивата за услугите се транспонира в испанското право (вж. по-конкретно член 5, във връзка с член 12, параграф 3 от посочения закон).

( 20 ) Ръководството на Комисията относно транспонирането на Директивата за услугите (текстът на български език на интернет адрес http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/guides/handbook_bg.pdf) не е правно обвързващ документ, но може да е от полза при тълкуване на разпоредбите на тази директива.

( 21 ) Вж., наред с други, решения Parodi, C‑222/95, EU:C:1997:345, т. 31, Комисия/Германия, C‑493/99, EU:C:2001:578, т. 19, Комисия/Италия, C‑279/00, EU:C:2002:89, т. 17 и Fidium Finanz, C‑452/04, EU:C:2006:631, т. 46.

( 22 ) Вж. решението Комисия/Франция, C‑334/94, EU:C:1996:90, т. 19, в което се прави сравнение между „седалище“ и „основно място на стопанска дейност“.

( 23 ) C‑439/99, EU:C:2002:14, т. 30.

( 24 ) Вж. също заключението на генералния адвокат Alber, представено на 4 октомври 2001 г. по дело Комисия/Италия, C‑279/00, EU:C:2001:516, т. 30, където по отношение на изискването за седалище или клон на италианска територия, за да може да се осъществява дейност като предприятие за временна заетост, същият посочва, че „независимо дали се касае за седалище или за клон, във всички случаи става въпрос за постоянен обект […]. С изискването по отношение за постоянен обект, за да може да се извършва стопанска дейност в дадена държава членка, напълно се обезсмисля свободното предоставяне на услуги, целта на което се състои именно в премахване на ограниченията за свободно предоставяне на услуги от лица, които не са установени на територията на съответната държава“.

( 25 ) Вж., освен други, решения Bond van Adverteerders, 352/85, EU:C:1988:196, т. 31 и 32; Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda, C‑288/89, EU:C:1991:323, т. 11; Комисия/Нидерландия, C‑353/89, EU:C:1991:325, т. 15; Federación de Distribuidores Cinematográficos, C‑17/92, EU:C:1993:172, т. 15 и сл.; Ciola, C‑224/97, EU:1999:212, т. 13 и сл.; Комисия/Испания, C‑153/08, EU:C:2009:618, т. 37 и Blanco y Fabretti, C‑344/13 и C‑367/13, EU:C:2014:2311, т. 38.

( 26 ) C‑114/97, EU:C:1998:519, т. 46.

( 27 ) Относно разбирането за „основен обществен интерес“, вж. например решения Van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, т. 17 (членство в сдружение или организация, която застрашава обществената сигурност и обществения ред) и Calfa, C‑348/96, EU:C:1999:6, т. 22 (употреба на наркотици). Вж. също съображение 41 от Директивата за услугите: „Концепцията за „обществен[ ред]“, както е разтълкувана от Съда на Европейските общности, обхваща защита от реална и достатъчно сериозна заплаха за някои от основните обществени интереси и може да включва по-специално въпроси, свързани с човешкото достойнство, закрилата на непълнолетните и уязвимите пълнолетни, както и хуманното отношение към животните. По подобен начин концепцията за обществена сигурност включва въпроси на обществената безопасност“.

( 28 ) Вж. решение Rutili, 36/75, EU:C:1975:137, т. 26.

( 29 ) Вж. по аналогия решение Комисия/Испания, C‑114/97, EU:C:1998:519, т. 47.