ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

J. KOKOTT

представено на 31 март 2022 година ( 1 )

Дело C‑45/21

Banka Slovenije

Ответник:

Državni zbor Republike Slovenije (Парламент на Република Словения)

(Преюдициално запитване, отправено от Ustavno sodišče Republike Slovenije (Конституционен съд, Република Словения)

„Преюдициално запитване — Стабилност на финансовата система — Оздравяване и преструктуриране на кредитни институции в обществен интерес — Европейска система на централните банки (ЕСЦБ) — Национална централна банка (НЦБ) в качеството ѝ на орган за преструктуриране — Обезценяване и отмяна на капиталови инструменти в рамките на оздравяване или преструктуриране на кредитна институция от публичен орган — Принцип „No creditor worse off“ (принцип за справедливо третиране на кредиторите) — Отговорност на НЦБ — Обезщетяване от страна на НЦБ на увредените инвеститори и кредитори — Член 123 ДФЕС — Забрана за парично финансиране — Регламент (ЕО) № 3603/93 — Член 130 ДФЕС — Принцип на независимост на централните банки — Оповестяване на документи във връзка с преструктурирането на кредитна институция през 2013 г. и 2014 г. и достъп до тях — Директиви 2006/48/ЕО и 2013/36/ЕО — Приложимост ratione materiae“

I. Въведение

1. Настоящото преюдициално запитване засяга европейската парична политика и преструктурирането на банките. По същество става въпрос за това дали тежестта от финансирането на преструктурирането — в случай че трябва да се понесе от национална централна банка (наричана по-нататък „НЦБ“) в качеството ѝ на орган за преструктуриране — може да означава нарушение на забраната за парично финансиране съгласно член 123 ДФЕС или да засегне гарантираната с член 130 ДФЕС независимост на централните банки.

2. Досега Съдът е разглеждал забраната за парично финансиране предимно във връзка с мерките на паричната политика на Европейската централна банка (наричана по-нататък „ЕЦБ“) ( 2 ). Най-общо казано обаче, член 123 ДФЕС забранява финансирането от страна на ЕЦБ или съответните НЦБ на задълженията на държавите членки спрямо трети лица ( 3 ).

3. Главното производство се отнася до правното положение преди създаването на Единния механизъм за преструктуриране на равнището на Съюза през 2014 г. и свързаното с него въвеждане на фонд за преструктуриране на равнището на Съюза ( 4 ). По това време в съответствие с националното право на словенската централна банка Banka Slovenije (Банката на Словения) е възложена задачата за оздравяването и преструктурирането на банки в Словения, чиято несъстоятелност би могла да бъде риск за стабилността на финансовата система ( 5 ).

4. При действието на предишното правно положение обаче в Словения не съществува механизъм за финансиране на разходите за преструктуриране на банки. Напротив, само един закон, в сила от края на 2019 г., впоследствие задължава Banka Slovenije при определени условия да плати със собствени средства обезщетение на инвеститорите и кредиторите на банки, които през 2013 г. и 2014 г. са засегнати от мярка на публичен орган за оздравяване или преструктуриране.

5. Banka Slovenije счита, че това е нарушение на забраната съгласно член 123 ДФЕС. Поради обстоятелството че вземанията, които я засягат, могат да бъдат много големи, тя се опасява, че финансовата ѝ независимост ще бъде застрашена.

II. Правна уредба

А. Правото на Съюза

1. Договор за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“)

6. Член 123, параграф 1 ДФЕС съдържа т.нар. забрана за парично финансиране. Той гласи: „Забранява се предоставянето на овърдрафти или други видове кредитни улеснения от [ЕЦБ] или централните банки на държавите членки […] в полза на институциите, органите, службите или агенциите на Съюза, централното управление, регионалните, местни или други органи на публична власт, на други органи, регулирани от публичното право, или на публични предприятия на държавите членки, както и закупуването пряко от тях на дългови инструменти от [ЕЦБ] или от [НЦБ]“.

7. Член 131 ДФЕС предвижда следното: „Всяка държава членка гарантира, че нейното национално законодателство, включително уставът на централната ѝ банка, е в съответствие с разпоредбите на Договорите и с Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ“.

8. Член 127 гласи: „1. Основната цел на [ЕСЦБ], […], е да поддържа ценова стабилност. Без да се накърнява тази цел, ЕСЦБ подкрепя основните икономически политики на Съюза […] 2. Основните задачи, осъществявани чрез ЕСЦБ, са: – да определя и осъществява паричната политика на Съюза; – да осъществява валутни операции в съответствие с разпоредбите на член 219; – да държи и управлява официалните резерви в чуждестранна валута на държавите членки; – да насърчава нормалното функциониране на платежните системи. […] 5. ЕСЦБ допринася за гладкото провеждане на следваните от компетентните власти политики, свързани с надзора за благоразумие на кредитните институции и стабилността на финансовата система. 6. Съветът, като действа чрез регламенти, в съответствие със специална законодателна процедура, с единодушие и след консултация с Европейския парламент и Европейската централна банка, може да възложи на Европейската централна банка специфични задачи по политиките, свързани с надзора за благоразумие на кредитните институции и на други финансови институции, с изключение на застрахователните предприятия“.

9. Член 282, параграф 3 ДФЕС гласи: „[ЕЦБ] има юридическа правосубектност. Тя има изключителното правомощие да разрешава емитирането на еврото. Тя е независима при упражняването на своите правомощия и при управлението на своите финанси. Институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, както и правителствата на държавите членки, зачитат тази независимост“.

2. Устав на ЕСЦБ и на ЕЦБ

10. Член 14.4. от Протокол (№ 4) за устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка (наричан по-нататък „Устав на ЕСЦБ и на ЕЦБ“) ( 6 ) предвижда: „Националните централни банки могат да изпълняват и функции, извън посочените в настоящия устав, освен ако Управителният съвет приеме, с мнозинство от две трети от подадените гласове, че те са несъвместими с целите и задачите на ЕСЦБ. Тези функции се осъществяват на отговорност и за сметка на националните централни банки и не се считат за част от функциите на ЕСЦБ“.

11. Член 28 от Устава предвижда: „28.1. Капиталът на ЕЦБ е 5 милиарда евро. Капиталът може да бъде увеличаван с размери, определени с решение на Управителния съвет, прието с квалифицираното мнозинство, предвидено в член 10.3, в рамките и при условията, определени от Съвета в съответствие с процедурата по член 41. 28.2. Единствено националните централни банки могат да записват и държат капитала на ЕЦБ. Подписката на капитала се осъществява в съответствие с алгоритъма, установен в член 29. […]“.

12. Член 32 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ предвижда: „32.1. Приходът, който се начислява на националните централни банки при осъществяване на функцията на ЕСЦБ във връзка с паричната политика (по-долу наричан „паричен доход“) се разпределя в края на всяка финансова година, в съответствие с разпоредбите на настоящия член. 32.2. Размерът на паричния доход на всяка национална централна банка е равен на нейния годишен приход, получен от нейните активи срещу банкнотите в обращение и задълженията по депозити на кредитните институции. Тези активи се отчитат от националните централни банки в съответствие с насоките, приети от Управителния съвет. […]“.

13. Съгласно член 33.1. от този устав нетната печалба на ЕЦБ, която остава след прехвърлянето на сума в определен размер, се разпределя на НЦБ пропорционално на дяловото им участие в капитала. Съгласно член 33.2. в случай на загуба, реализирана от ЕЦБ, недостигът може да бъде покрит за сметка на общия резервен фонд на ЕЦБ и ако е необходимо, след решение на Управителния съвет, за сметка на паричния доход за съответната финансова година, в съотношения и размери, които се разпределят между националните централни банки в съответствие с член 32.5.

14. Член 35.3. от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ гласи: „Спрямо ЕЦБ се прилага режимът на отговорност, предвиден в член 340 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Отговорността на националните централни банки се урежда от съответните национални закони“.

3. Регламент № 3603/93

15. Съгласно член 1, параграф 1, буква б) от Регламент № 3603/93 ( 7 ) понятието за „други видове кредитни улеснения“, използвано в член 123 ДФЕС, означава „всяко финансиране на задълженията на публичния сектор по отношение на трети страни“.

4. Директива 2001/24

16. Съгласно член 1, параграф 1 от Директива 2001/24/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 4 април 2001 година относно оздравяването и ликвидацията на кредитни институции (наричана по-нататък „Директива 2001/24“) ( 8 ) тази директива се „прилага за кредитните институции и техните клонове, които са създадени в държави членки, различни от държавата, където се намира главното управление на институцията, съгласно определението в член 1, точки 1 и 3 от Директива 2000/12/ЕО ( 9 ), като се спазват условията и изключенията, предвидени в член 2, параграф 3 от същата директива“.

17. Съгласно член 2 от Директива 2001/24 „компетентни органи“ по смисъла на тази директива могат да са както органи по смисъла на определението в член 4, параграф 1, точка 40 от Регламент (ЕС) № 575/2013 ( 10 ), така и органи за преструктуриране по смисъла на член 2, параграф 1, точка 18 от ДВПБ ( 11 ).

18. Член 33 от Директива 2001/24 гласи: „Всички лица, които получават или разкриват информация във връзка с процедурите за предоставяне на информация или за консултация, предвидени в член 4, 5, 8, 9, 11 и 19, са длъжни да спазват служебна тайна съобразно правилата и условията, предвидени в член 30 от Директива 2000/12/ЕО[ ( 12 )]. Това не се отнася за съдебните органи, за които важат действащите национални разпоредби“.

19. Процедурите, предвидени в членове 4, 5, 8, 9, 11 и 19, се отнасят до предоставянето на информация и консултацията на органите на други държави членки или трети страни, в които се намира клонът на кредитната институция, обект на мярка за оздравяване или преструктуриране в държавата членка по седалището си.

5. Директива 2006/48 (ДКИ III)

20. Съгласно член 1, параграф 1 от Директива 2006/48/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 година относно предприемането и осъществяването на дейност от кредитните институции (наричана по-нататък Директива 2006/48) ( 13 ) тази директива „установява правилата, свързани с предприемането и осъществяването на дейност като кредитна институция и нейния разумен надзор“.

21. За целите на тази директива „компетентни власти“ съгласно член 4, параграф 4 от нея означава „националните органи, които по силата на закон или наредба имат право да упражняват надзор над кредитните институции“.

22. Член 44 от тази директива, като първа разпоредба от раздел „Обмен на информация и опазване на професионалната тайна“, предвижда: „1. Държавите членки предвиждат всички лица, които работят или са работили за компетентните власти, както и одиторите или експертите, действащи от името на компетентните власти, да бъдат обвързани със задължението да опазват професионална тайна. Никаква поверителна информация, която са получили при изпълнение на служебните си задължения, не може да се предоставя на други лица или власти, освен в резюмирана или обобщена форма, така че да не могат да се идентифицират отделните институции, с изключение на случаите, когато се прилага наказателно право. Независимо от това в случай че кредитната институция е обявена в несъстоятелност или е в процедура на принудителна ликвидация, поверителната информация, която не се отнася за трети страни, които правят опити за преструктуриране на тази кредитна институция, може да се разкрива при съдебни дела по гражданско или търговско право. 2. Параграф 1 не пречи на компетентните власти от различни държави членки да си обменят информация в съответствие с настоящата директива и с други директиви, приложими по отношение на кредитните институции. Тази информация подлежи на условията за опазване на професионалната тайна, предвидени в параграф 1“.

23. Член 158 от Директива 2006/48 предвижда: „1. Директива 2000/12/ЕО, изменена с директивите, посочени в приложение ХIII, част А, се отменя при спазване на задълженията на държавите членки относно крайните срокове за транспониране на директивите, изброени в приложение ХIII, част Б. 2. Позоваванията на отменените директиви се смятат за позовавания на настоящата директива и се тълкуват в съответствие с таблицата на съответствието в приложение ХIV“.

6. Директива 2013/36 (ДКИ IV)

24. Съгласно член 1 от Директива 2013/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно достъпа до осъществяването на дейност от кредитните институции и относно пруденциалния надзор върху кредитните институции и инвестиционните посредници, за изменение на Директива 2002/87/ЕО и за отмяна на директиви 2006/48/ЕО и 2006/49/ЕО (наричана по-нататък „Директива 2013/36“) ( 14 ) тази директива урежда достъпа до осъществяването на дейност от кредитните институции, както и надзорните правомощия и инструменти за упражняване на пруденциален надзор върху кредитните институции.

25. По отношение на определението за „компетентен орган“ член 3, параграф 1, точка 36 от Директива 2013/36 препраща към член 4, параграф 1, точка 40 от Регламент (ЕС) 575/2013 ( 15 ).

26. Член 4, параграф 7 от Директива 2013/36 предвижда: „Държавите членки гарантират, че надзорните функции съгласно настоящата директива и Регламент (ЕС) № 575/2013 и всички други функции на компетентните органи са отделни и независими от функциите, свързани с преструктурирането. Държавите членки уведомяват Комисията и Европейския банков орган (ЕБО) за тях, като посочват съответното разделяне на задълженията“.

27. Член 53, параграф 1 от тази директива съдържа разпоредба относно опазването на професионална тайна, която по същество е идентична с член 44, параграф 1 от Директива 2006/48. Параграф 3 от тази разпоредба предвижда: „Параграф 1 не възпрепятства компетентните органи да публикуват резултатите от стрес тестовете, извършвани съгласно член 100 от настоящата директива или съгласно член 32 от Регламент (ЕС) № 1093/2010[ ( 16 )], или да предават резултатите от стрес тестовете на ЕБО, за целите на публикуването на резултатите на равнище ЕС“.

28. Член 59, параграф 1 от Директива 2013/36 гласи: „Независимо от разпоредбите на член 53, параграф 1 и член 54 държавите членки могат, въз основа на разпоредби в националното си право, да разрешават разкриването на определена информация на други звена от централната администрация, които отговарят за правната уредба по отношение на надзора върху институциите, финансовите институции и застрахователните предприятия и на инспекторите, действащи от името на тези ведомства. Въпреки това, такова разкриване на информация може да бъде направено само когато е необходимо за целите на пруденциалния надзор и превенцията и преструктурирането на проблемни институции. Без да се засяга параграф 2 от настоящия член, по отношение на лицата, които имат достъп до информацията, се прилагат изискванията за опазване на професионалната тайна, като тези гаранции са най-малко равностойни на посочените в член 53, параграф 1. […]“.

29. Съгласно член 163 Директива 2013/36 отменя Директиви 2006/48/ЕО и 2006/49/ЕО, считано 1 януари 2014 г.

Б. Словенското право

1. ZBan-1

30. Член 253a от Zakon o bančništvu (Закон за банковото дело, наричан по-нататък „ZBan-1“) предвижда, че Banka Slovenjie в качеството ѝ на орган за преструктуриране може да разпореди обезценяване или отмяна на приемливи задължения на изпаднала в затруднение кредитна институция, ако това е необходимо в обществен интерес, за да се предотврати несъстоятелността на тази институция и по този начин да се гарантира стабилността на финансовата система като цяло.

31. В член 261а, параграф 5 от ZBan-1 е залегнал т.нар. принцип „No creditor worse off“ (наричан по-нататък „принцип за справедливо третиране на кредиторите“), според който мярка по член 253а от ZBan-1 не трябва да поставя инвеститори или кредитори в по-лошо положение от това, в което биха се оказали в случай на несъстоятелност на съответната институция.

32. Съгласно член 350а, параграф 1 от ZBan-1 при установените в член 223а от ZBan-1 условия инвеститорите и кредиторите на кредитна институция могат да изискат обезщетение за вредите, които са претърпели в резултат от разпоредена от Banka Slovenije мярка за преструктуриране или оздравяване. Член 223а предвижда, че следва да се приеме, че е налице неизпълнение на задължението за полагане на дължима грижа от страна на Banka Slovenije, ако към датата на решението тя, респ. лицата, чиито действия следва да ѝ се припишат, не са могли въз основа на фактите и обстоятелствата, които са им били известни или е трябвало да им бъдат известни, обосновано да приемат, че решението е законосъобразно.

2. ZPSVIKOB

а) Разпоредби относно обезщетението на притежатели на отменени или обезценени капиталови инструменти

33. Zakon o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (Закон за процедурата на съдебна и извънсъдебна защита на бившите притежатели на квалифицирани дългове на банките, наричан по-нататък „ZPSVIKOB“) съдържа разпоредби относно реализирането на правото на обезщетение, което инвеститорите на кредитна институция могат да предявят на основание член 350а, параграф 1 от ZBan-1 поради разпоредените през 2013 г. и 2014 г. от Banka Slovenije мерки за оздравяване и преструктуриране.

34. Съгласно член 31 от ZPSVIKOB такова право на обезщетение е налице или когато Banka Slovenije не може да докаже, че мярката е била необходима в обществен интерес по смисъла на член 235а от ZBan-1, или когато не е спазен залегналият в член 261а, параграф 5 от ZBan-1 принцип за справедливо третиране на кредиторите.

35. Освен това членове 4—7 от ZPSVIKOB предвиждат възможност за еднократно платимо обезщетение само за определени малки инвеститори на кредитна институция, чиито капиталови инструменти са били отменени или обезценени. Съгласно тези разпоредби инвеститорите, чийто годишен брутен доход не надвишава определен размер ( 17 ), могат да поискат обезщетение в размер на 80 % от номиналната стойност на капиталовите си инструменти (максимум 20000 EUR), без да е необходимо да доказват, че биха получили тази сума в случай на несъстоятелност на съответната кредитна институция. Обезщетение в размер на стойността на несъстоятелността съгласно член 350а във връзка с член 261а от ZBan-1, наред с горното, е изключено.

36. Що се отнася до финансирането на двата вида обезщетения, член 40 от ZPSVIKOB най-напред предвижда, че Banka Slovenije формира специални резерви за тази цел. Те се финансират от печалбата на Banka Slovenije (определена като превишението на приходите над разходите) след 1 януари 2019 г., която съгласно член 50, параграф 1 от Zakon o Banki Slovenije (Закон за Банката на Словения, наричан по-нататък „ZBS-1“) обикновено се разпределя в съотношение 25 % за прехвърляне в словенския държавен бюджет и 75 % за формирането на общи резерви.

37. Ако размерът на плащанията на обезщетения надхвърля размера на формираните по този начин резерви, ZPSVIKOB дава възможност общите резерви на Banka Slovenije, формирани до 1 януари 2019 г., да бъдат използвани за финансиране. Минималният размер, който може да се използва, обаче е до 50 %.

38. За покриването на евентуалния недостиг ZPSVIKOB в крайна сметка предвижда възможността словенската държава да предостави временен заем на Banka Slovenije. Изплащането на този заем от своя страна е от бъдещи печалби на Banka Slovenije, поради което, противно на разпоредбите на ZBS-1, не е възможно печалбите да продължат да се използват за формирането на общи резерви, докато заемът не бъде напълно изплатен.

б) Разпоредби относно оповестяването на документи и достъпа до тях

39. Съгласно членове 10 и 22 от ZPSVIKOB Banka Slovenije трябва да оповести на своя уебсайт определени документи в обобщен вид или да ги направи достъпни във виртуално пространство за данни за потенциалните ищци в правен спор за обезщетение или за техните адвокати. Документите по-специално са резултати от стрес тестовете на преструктурирана кредитна институция, докладите относно качеството на активите на такава институция (Asset Quality Review, наричани по-нататък „доклади за AQR“), както и оценката на стойността на ресурсите, които са основанието за вземането на решение на преструктуриране.

III. Фактите и главното производство

40. По искане на Banka Slovenije в главното производство Ustavno sodišče (Конституционен съд, Словения) е сезиран с абстрактната проверка на конституционосъобразността на някои разпоредби на ZPSVIKOB и ZBan-1.

41. Тези правни актове уреждат материалноправните условия и реализирането по съдебен ред на претенции за отговорност и обезщетение, на които могат да имат право акционерите и кредиторите на кредитни институции, чиито капиталови инструменти са обезценени или отменени като част от мерките, разпоредени през 2013 г. и 2014 г. от Banka Slovenije в качеството ѝ на орган за преструктуриране. Предвижда се, от една страна, обезщетение, в случай че тези мерки нарушават принципа за справедливо третиране на кредиторите, и от друга страна, еднократно платимо обезщетение за някои малки инвеститори. Съгласно ZPSVIKOB задължена по тези вземания е Banka Slovenije.

42. Освен това последният закон съдържа разпоредби относно оповестяването, респ. достъпа до документи — по-специално до стрес тестовете, докладите за AQR и оценките на стойността на ресурсите и задълженията на съответните кредитни институции, чрез които трябва да се улесни доказването на условията за обезщетението.

43. Законодателят приема ZPSVIKOB в края на 2019 г. в отговор на постановено преди това решение на Конституционния съд. В това решение този съд приема, че при действието на предишното правно положение в Словения възможностите за обезщетение, респ. процесуалноправните условия за изпълнението им са недостатъчни и следователно противоконституционни.

44. Според Banka Slovenije разпоредбите относно задължението ѝ за плащане на обезщетение на притежателите на отменени или обезценени капиталови инструменти представляват по-специално нарушение на забраната за парично финансиране, предвидена в член 123 ДФЕС, и на принципа на финансовата независимост на централните банки съгласно член 130 ДФЕС. Всъщност обезщетението на инвеститори или кредитори на проблемни кредитни институции, чиито инструменти са отменени в обществен интерес или чието право на собственост е ограничено в обществен интерес, било обективно задължение на държавата. Тя не можела да възлага на НЦБ, без съответно финансиране, преструктурирането на проблемни кредитни институции, което неминуемо е свързано с такива намеси. Предвиденото в ZPSVIKOB финансиране на плащанията на обезщетения засягало общите резерви на Banka Slovenije по начин, който застрашавал изпълнението на функциите ѝ съгласно правото на Съюза в рамките на ЕСЦБ.

45. Словенското правителство счита, че не е налице нарушение на член 123 ДФЕС, доколкото обезщетенията биха се изплащали основно от реализираната от Banka Slovenije печалба, една част от която и без това обикновено се прехвърля в държавния бюджет. Освен това определеният минимален размер на общите резерви, който не би могъл да бъде занижен поради задължението за обезщетение, представлявал достатъчна гаранция срещу опасността за финансова независимост на Banka Slovenije. В случай че бъде занижен, било възможно отпускането на временен заем от страна на словенската държава.

46. Що се отнася до оповестяването на определени документи, изготвени във връзка с мерките за преструктуриране или като основание за тях, респ. до достъпа до тези документи, Banka Slovenije счита, че това представлява нарушение на задълженията за пазене на професионална тайна, произтичащи от Директиви 2006/48 и 2013/36. Освен това познаването на съдържанието на тези документи не било необходимо за ефективното упражняване на правото на иск от страна на увредените инвеститори и кредитори. Словенското правителство обаче счита, че съответните разпоредби от тези директиви не са приложими в главното производство нито ratione temporis, нито от материалноправна гледна точка.

IV. Преюдициалното запитване и производството пред Съда

47. При тези обстоятелства Ustavno sodišče (Конституционен съд, Словения) решава да спре производството и на основание член 267 ДФЕС да постави на Съда следните преюдициални въпроси: „1. Трябва ли член 123 от Договора за функционирането на Европейския съюз и член 21 от Протокол № 4 да се тълкуват в смисъл, че забраняват национална централна банка, член на Европейската система на централните банки, да носи отговорност за обезщетение за вреди, което следва да изплати със собствени средства, по отношение на бившите притежатели на отменени финансови инструменти, за отмяната на които тя е взела решение при упражняване на предоставените ѝ от закона правомощия да приема извънредни мерки в обществен интерес с цел предотвратяване на заплахи за стабилността на финансовата система, в случай че в последващи съдебни производства се установи, че в рамките на тази отмяна на финансовите инструменти не е спазен принципът, съгласно който в резултат на извънредна мярка никой притежател на финансов инструмент не трябва да се намира в по-лошо положение от това, в което би се оказал, ако тази мярка не беше приета, когато в този контекст националната централна банка носи отговорност: 1) за вредите, които биха могли да бъдат предвидени въз основа на фактите и обстоятелствата, които са били налице при вземането на решението от централната банка и за които тя е знаела, или е трябвало да знае, и 2) за вредите, произтичащи от поведението на лицата, които са действали при упражняването на тези правомощия на централната банка от името на последната, които обаче в този контекст, предвид фактите и обстоятелствата, за които са знаели или би трябвало да знаят в съответствие с получените правомощия, не са действали с дължимата грижа на благоразумни експерти? 2. Трябва ли член 123 от Договора за функционирането на Европейския съюз и член 21 от Протокол № 4 да се тълкуват в смисъл, че забраняват национална централна банка, член на Европейската система на централните банки, със собствени средства да изплаща специални парични обезщетения на част от бившите притежатели на отменени финансови инструменти (съгласно критерия за имущественото състояние) поради отмяната на инструменти, за която посочената банка е взела решение при упражняване на предоставените ѝ със закон правомощия да приема извънредни мерки в обществен интерес с цел предотвратяване на заплахи за стабилността на финансовата система, когато в този контекст, за да се придобие правото да се получи обезщетение, е достатъчно финансовият инструмент да е бил отменен, като е без значение въпросът дали е бил нарушен принципът, съгласно който в резултат на извънредна мярка никой притежател на финансов инструмент не трябва да се намира в по-лошо положение от това, в което би се оказал, ако тази мярка не беше приета? 3. Трябва ли член 130 от Договора за функционирането на Европейския съюз и член 7 от Протокол № 4 за Устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална централна банка да бъде задължена да заплати обезщетения за вредите, настъпили в резултат на упражняването на законоустановените ѝ правомощия, в размер, който може да засегне способността на тази банка да изпълнява ефективно своите задачи? Релевантни ли са в това отношение законовите предпоставки, при наличието на които се носи посочената отговорност, за да се установи, че е нарушен принципът на финансовата независимост на националната централна банка? 4. Трябва ли членове 53—62 от Директива 2013/36/ЕС или членове 44—52 от Директива 2006/48/ЕО, които закрилят поверителността на поверителната информация, получена или изготвена в рамките на пруденциалния надзор върху банките, да се тълкуват в смисъл, че тези две директиви закрилят и поверителността на информацията, която е получена или изготвена в рамките на прилагането на мерки, предназначени за оздравяване на банките, за да се гарантира стабилността на финансовата система, когато рисковете за платежоспособността и ликвидността на банките не са могли да бъдат премахнати с обичайните мерки за пруденциален надзор, като тези мерки обаче са били счетени за мерки за оздравяване по смисъла на Директива 2001/24/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 4 април 2001 година относно оздравяването и ликвидацията на кредитни институции? 5. При утвърдителен отговор на четвъртия въпрос, трябва ли членове 53—62 от Директива 2013/36/ЕС или членове 44—52 от Директива 2006/48/ЕО относно закрилата на поверителната информация, получена или изготвена в рамките на пруденциалния надзор, да се тълкуват в смисъл, че за целите на предоставяната от тях закрила е релевантна приетата впоследствие Директива 2013/36/ЕС, включително когато става въпрос за поверителна информация, получена или изготвена през периода на прилагане на Директива 2006/48/ЕО, когато тази информация е трябвало да бъде оповестена през периода на прилагане на Директива 2013/36/ЕС? 6. При утвърдителен отговор на четвъртия въпрос, трябва ли член 53, параграф 1, първа алинея от Директива 2013/36/ЕС (и в зависимост от отговора на предходния въпрос, член 44, параграф 1, първа алинея от Директива 2006/48/ЕО) да се тълкува в смисъл, че вече не е поверителна информация, за която се прилага задължението за спазване на професионална тайна, информацията, с която разполага национална централна банка в качеството си на надзорен орган и която е била оповестена в определен момент след изготвянето ѝ, или информацията, която би могла да представлява професионална тайна, но която датира отпреди пет или повече години и за която следователно се счита по принцип, че поради изтеклото време представлява историческа информация и поради това е загубила поверителния си характер? Зависи ли запазването на статуса на поверителност в случай на историческа информация, датираща отпреди пет или повече години, от въпроса дали поверителността може да бъде оправдана на други основания освен търговското положение на банките под надзор или на други предприятия? 7. При утвърдителен отговор на четвърти въпрос, трябва ли член 53, параграф 1, трета алинея от Директива 2013/36/ЕС [и в зависимост от отговора на пети въпрос, член 44, параграф 1, трета алинея от Директива 2006/48/ЕО] да се тълкува в смисъл, че допуска поверителните документи, които не се отнасят до трети лица, участвали в усилията за оздравяване на кредитна институция, и които са правно релевантни за целите на решението на съда по гражданското дело за обезщетение, образувано срещу компетентния орган за пруденциален надзор, още преди началото на съдебното производство да бъдат автоматично оповестени на всички потенциални ищци и техните представители, без да бъде образувано специално производство за постановяване на решение относно законосъобразността на оповестяването на всеки отделен документ на всяко отделно легитимирано лице и без да бъде направено претегляне на интересите, съществуващи във всеки конкретен случай, дори в случай че става въпрос за информация относно кредитни институции, които не са в несъстоятелност или принудителна ликвидация, но които са се възползвали от помощта на държавата в процедурата, в която са били отменени финансови инструменти на акционери и кредитори от следващ ред на кредитните институции? 8. При утвърдителен отговор на четвъртия въпрос, трябва ли член 53, параграф 1, втора алинея от Директива 2013/36/ЕС [и в зависимост от отговора на пети въпрос, член 44, параграф 1, втора алинея от Директива 2006/48/ЕО] да се тълкува в смисъл, че допуска да се публикуват в интернет по общодостъпен начин поверителни документи или обобщения на тези документи, които не се отнасят до трети лица, участвали в усилията за оздравяване на кредитна институция, и които са правно релевантни за целите на решението на съда по гражданското дело за обезщетение, образувано срещу компетентния орган за пруденциален надзор, в случай че става въпрос за информация относно кредитни институции, които не са в несъстоятелност или принудителна ликвидация, но които са се възползвали от помощта на държавата в процедурата, в която са били отменени финансови инструменти на акционери и кредитори от следващ ред на кредитни институции, когато обаче се изисква в рамките на въпросната публикация в интернет да се прикрие цялата поверителна информация?“.

48. В производството пред Съда писмени становища по тези въпроси представят Banka Slovenije, словенското правителство, ЕЦБ и Европейската комисия. Тези страни са представлявани и в съдебното заседание на 18 януари 2022 г.

V. Правен анализ

49. С първия и втория си преюдициален въпрос Ustavno sodišče (Конституционен съд) най-напред иска да установи дали предвиденият в ZPSVIKOB и ZBan-1 режим на обезщетяване нарушава забраната за парично финансиране съгласно член 123 ДФЕС. Третият преюдициален въпрос се отнася до допустимостта на този режим с оглед на принципа на независимост на централните банки съгласно член 130 ДФЕС и член 7 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ. Накрая, с преюдициални въпроси от четвърти до осми трябва да се изясни дали предвиденото в ZPSVIKOB задължение за оповестяване на определени документи, респ. за достъп до тях, е в съответствие с Директиви 2006/48 и 2013/36.

50. Преюдициални въпроси от първи до трети трябва да се считат за съществено свързани. Всъщност забраната за парично финансиране е тясно свързана с принципа на независимост на централните банки и го съпътства по различни начини.

51. С оглед на това в първата част на настоящото заключение преюдициални въпроси от първи до трети ще бъдат разгледани заедно (раздел А), като най-напред ще се разгледа принципът на независимост, а след това и забраната за парично финансиране. Във втората част ще разгледам преюдициални въпроси от четвърти до осми (раздел Б).

А. По преюдициални въпроси от първи до трети

1. По нарушението на принципа на независимост на ЕСЦБ, произтичащ от член 130 ДФЕС (трети преюдициален въпрос)

52. С третия си преюдициален въпрос, който следва да се разгледа най-напред, Ustavno sodišče (Конституционен съд) по същество иска да установи дали предвиденият в член 40 от ZPSVIKOB механизъм на финансиране на плащанията за обезщетения може да засегне независимостта на централните банки.

53. Конкретно член 40 от ZPSVIKOB предвижда, първо, че всички печалби, реализирани в периода от 1 януари 2019 г. до съдебното решение относно плащанията на обезщетения, се използват за формирането на специални резерви. Ето защо през този период, от една страна, словенската държава се отказва от предвидения ѝ в член 50, параграф 1 от ZBS-1 дял от печалбата (а именно до 25 %), от друга страна, до този момент останалата печалба не се използва за формиране на общи резерви. Второ, до 50 % от формираните преди това до 1 януари 2019 г. общи резерви също се използват за финансирането на плащанията на обезщетения, ако формираните до съдебното решение специални резерви не са достатъчни. Трето, евентуалният остатък се финансира от страна на словенската държава чрез временен заем. Изплащането на този заем, от своя страна, е от реализираните впоследствие печалби на Banka Slovenije, които следователно също не могат да бъдат използвани за формирането на общи резерви, докато заемът не бъде изплатен ( 18 ).

54. Принципът на независимост, уреден в член 130 ДФЕС и повторен в член 7 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, забранява на ЕЦБ, на националните централни банки и на членовете на техните органи за вземане на решения да искат или да приемат указания по-специално от правителство на държава членка и изрично забранява на тези правителства да се стремят да оказват влияние върху членовете на органите за вземане на решения на националните централни банки при изпълнение на техните задачи.

55. Съдът подчертава, че прогласената в член 130 ДФЕС защита на ЕЦБ от външно влияние при прилагането на паричната ѝ политика е гарантирана по-специално от факта, че ЕЦБ разполага със собствени средства и собствен бюджет ( 19 ). В това отношение от историята на създаване на тази правна норма следва, че независимостта има не само функционално, институционално и лично, но и финансово измерение ( 20 ).

56. Тази връзка е очевидна: ако дадена централна банка е зависима от предоставянето на финансови средства от страна на правителство, естествено, съществува риск тази подкрепа да бъде изрично или имплицитно придружена от определени условия за паричната политика на тази централна банка, а оттам и да се засегне независимостта ѝ ( 21 ).

57. Авторите на договорите взимат предвид този риск. Поради това член 282, параграф 3 ДФЕС предвижда, че ЕЦБ има собствен бюджет. Той не се финансира със средства на Съюза. Напротив, членове 28—33 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ съдържат разпоредби относно собствения капитал, чуждестранните резервни активи и печалбите на ЕЦБ, които гарантират, че ЕЦБ може сама да финансира функциите си и следователно не е финансово зависима нито от институциите на Съюза, нито от правителствата на държавите членки. Съгласно член 28.2. от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ притежателите на дялове на ЕЦБ не са държавите членки, а националните централни банки. Внесеният от националните централни банки собствен капитал на ЕЦБ може да бъде увеличаван с решение на ЕЦБ (вж. член 28.1. от Устава). Дори в случай на реализиране на загуба тя не е зависима от други публични органи (вж. по-специално член 33.2. от Устава).

58. Независимостта на ЕЦБ и националните централни банки не е самоцел, а трябва да гарантира, че същите могат надлежно и ефективно да изпълняват функциите си и следователно да гарантира функционалността на ЕСЦБ ( 22 ).

59. Ето защо според ЕЦБ член 130 ДФЕС предполага и от гледна точка на финансовите си ресурси националните централни банки да могат да изпълняват напълно независимо функциите и задълженията в рамките на ЕСЦБ, възложени им от правото на Съюза.

а) Необходимост от достатъчно финансови ресурси на НЦБ за изпълнението на определени задължения в рамките на ЕСЦБ

60. В този контекст ЕЦБ подчертава по-специално задължението на националните централни банки да допринасят за евентуално увеличение на капитала на ЕЦБ в съответствие с член 28.2. от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ. Изглежда запитващата юрисдикция също приема, че е възможно в резултат от използването на цялата бъдеща печалба на Banka Slovenije и на 50 % от общите ѝ резерви за финансирането на плащанията на обезщетения последната да не разполага с необходимите средства за изпълнение на това задължение.

61. Увеличението на капитала обаче на практика се извършва чрез TARGET превод и не се набира от реални собствени средства на националните централни банки ( 23 ). Това (абревиатурата TARGET означава Trans-European Automated Real-time Gross settlement Express Transfer System) e безкасовата система за обработка на плащанията между централните банки (и търговските банки) от Евросистемата. Казано просто, тази система се основава на сметки, които националните централни банки от Евросистемата поддържат в ЕЦБ. С всеки трансграничен превод салдото по сметката на НЦБ на съответната държава членка в ЕЦБ се увеличава или намалява, в зависимост от това дали търговска банка на държавата членка е получател или наредител по този превод. За разлика от положението с търговските банки обаче, не е необходимо средствата по сметките на националните централни банки от Евросистемата да са окончателно уредени в края на работния ден. Така в края на деня може да възникне задължение на НЦБ към ЕЦБ.

62. Това означава, че в случай на увеличение на капитала дори дадена НЦБ вече да има задължение спрямо ЕЦБ в системата TARGET, съответният превод за целите на увеличението на капитала само увеличава задължението. НЦБ обаче не е длъжна действително да внесе или да компенсира тази сума със собствени средства, например от печалбата си. Следователно използването на печалбата на НЦБ за цели като разглежданата в главното производство на практика не засяга способността ѝ да изпълни задължението си за увеличение на капитала на ЕЦБ, произтичащо от член 28.2. от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ ( 24 ). Всъщност необходимата за увеличението на капитала сума се получава по-скоро чрез емитирането на пари.

63. Действително евентуално възникналото TARGET задължение се отразява в пасивите в баланса на съответната НЦБ. В същото време обаче в активите се записва увеличението на стойността в размер на увеличеното със същата сума дялово участие на съответната НЦБ в ЕЦБ ( 25 ). Следователно това води само до разширяване на баланса. Ако съответната НЦБ има TARGET салдо, увеличението на капитала представлява само замяна на активи за нея (TARGET салдо срещу дялове в ЕЦБ).

64. Внимателният анализ сочи, че изпълнението на останалите посочени от ЕЦБ финансови задължения на НЦБ — а именно задължението съгласно член 30.4. от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ за изискване на превеждане на чуждестранни резервни активи или съгласно член 33.2. за покриване на загубата на ЕЦБ — също не зависи от обстоятелството, че НЦБ разполага с достатъчно собствени средства.

65. От акта за преюдициално запитване, от една страна, не може да се приеме, че валутните резерви на Banka Slovenije биха могли да се използват за финансирането на плащанията на обезщетения ( 26 ). В съдебното заседание словенското правителство също потвърждава, че случаят не е такъв.

66. От друга страна, съгласно член 33.2. от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ съществува задължението за покриване на загуба с паричния доход, само до размерите, които следва да бъдат разпределени ( 27 ). В съответствие с член 32.1. от Устава в края на годината паричният доход на всички национални централни банки първо се обобщава и впоследствие се разпределя по определен алгоритъм в зависимост от дяловете им в ЕЦБ (вж. член 32.5. от Устава). Съгласно член 32.5. във връзка с член 33.2. от Устава в случай на загуба, реализирана от ЕЦБ, същата предварително се приспада от паричния доход, който следва да се разпредели. Друго задължение за покриване на загуба от страна на националните централни банки, например със собствени средства, обаче не съществува ( 28 ).

б) Необходимост от достатъчно финансови ресурси за поддържане на надеждността и доверието в ЕСЦБ

67. По отношение на независимостта на националните централни банки считам, че от значение е по-скоро следното: механизмът на финансиране, предвиден в член 40 от ZPSVIKOB, изцяло лишава Banka Slovenije от правомощието да взима решения относно използването на средствата си за период от няколко години, а оттам и от възможността да поддържа резерви в размер, който счита за подходящ.

68. Следователно, от една страна, правителството просто предявява право за вземане на решения, което преди това е упражнявано от НЦБ при пълна независимост.

69. От друга страна обаче, има основателни причини за необходимостта НЦБ да може на собствена отговорност да взима решения относно размера на резервите, които поддържа. Всъщност това решение е израз на оценката на риска от страна на НЦБ относно операциите по паричната ѝ политика.

70. Общите резерви представляват резерви за финансови рискове, неминуемо свързани с тези операции ( 29 ). Ако по причини, свързани с паричната ѝ политика, дадена централна банка счита за необходима например продажбата на ценни книжа, например с цел изтеглянето на ликвидност от пазара, тя ще го направи дори ако е възможно това да е съпътствано със загуба. Същото се отнася за продажбите на валута, които могат да са необходими за регулирането на обменния курс, но при повишаване на курса на собствената валута могат да доведат до загуби. В същото време обаче в такива случаи НЦБ опитва предварително да създаде големи резерви, за да покрие тези загуби.

71. Следователно подходящият размер на резервите, които могат да покрият евентуални загуби от операциите по паричната политика, свидетелства, че съответната НЦБ е предвидила и контролира последиците от мерките си.

72. Член 40 от ZPSVIKOB обаче от години възпрепятства Banka Slovenije да формира нови резерви и дори предвижда, че наличността може да бъде използвана в размер до 50 %. Ето защо съществува риск в случай на реализиране на загуба във връзка с операциите по паричната политика, нетната стойност на собствения ѝ капитал да е по-малка от основния ѝ капитал или дори да е отрицателна.

73. Това положение е проблематично поне по три причини.

74. Първо, то е вредно с оглед на обстоятелството, че централната банка трябва да е модел за подражание за банковия сектор, който от своя страна трябва да задоволява все по-строги капиталови изисквания.

75. Второ, това може да остави в пазарите впечатлението, че НЦБ неправилно преценява или вече не контролира последиците от мерките на паричната ѝ политика. Действително поради разпоредбата на член 40 от ZPSVIKOB Banka Slovenije при всички положения губи контрол над съразмерно покриване на евентуална загуба.

76. С оглед на това ЕЦБ правилно подчертава, че отчитането на малък или дори отрицателен собствен капитал за дълъг период от време може да нанесе вреди върху надеждността на НЦБ и доверието в нея, а оттам на ЕСЦБ като цяло. В съвременните фиатни парични системи обаче, т.е. парични системи, при които валутата не е обвързана със стойността на определени стоки, като напр. златото, доверието в способността на централните банки да осигурят ценова стабилност чрез използването на контролирани и ефективни мерки на паричната политика има съществено значение.

77. Ето защо ЕЦБ отбелязва конкретно връзката, която може да се установи между намаления собствен капитал на централна банка и способността ѝ ефективно и напълно независимо да преследва целта за осигуряване на ценова стабилност, т.е. като се отчитат единствено съображенията, свързани с паричната политика ( 30 ).

78. Всъщност, ако поради предвиденото в закон ограничение на способността ѝ да формира достатъчно резерви централната банка е поставена в положение, в което има много малък или отрицателен собствен капитал за продължителен период от време, тя може да се окаже принудена да използва операции по паричната си политика с цел генериране на приходи, за да преодолее впечатлението за нестабилност и да поддържа доверието на пазарите. Такива мерки често имат инфлационни тенденции ( 31 ). Нагледно казано, нарастването на инфлацията би увеличило необходимостта на населението от пари в брой, което би увеличило и приходите на централната банка от емитирането им. Това обаче очевидно би противоречало на основната цел да се гарантира ценовата стабилност.

79. Действително при използването на инструментите на паричната политика националните централни банки от Евросистемата разполагат с по-малка свобода на действие, тъй като вземането на съществени решения е предоставено на ЕЦБ. Най-късно обаче, когато няколко държави членки застрашат финансовата стабилност на националните си централни банки чрез такива законови разпоредби, ЕЦБ, от своя страна, би могла да се окаже в описания конфликт на цели между осигуряването на ценова стабилност и увеличението на приходите за ЕСЦБ. При всички положения би могло да се създаде впечатление, че свободата на действие на ЕЦБ по отношение на паричната политика се определя или ограничава от национални разпоредби като член 40 от ZPSVIKOB. В това отношение съществуват емпирични доказателства, че степента на общественото доверие в способността на централна банка да осигури ценова стабилност до голяма степен зависи от възприеманата независимост на централната банка ( 32 ).

80. В противен случай оставала възможността да се поискат от правителството на съответната държава членка мерки за рекапитализация. Очевидно е, че такива помощи могат да са условни и поради това да са свързани с риска от политическо влияние върху паричната политика ( 33 ).

81. Трето, в краен случай за НЦБ от Евросистемата недостатъчните собствени средства биха могли да доведат дори до проблем с ликвидността. Всъщност в сравнение с други централни банки особеност на националните централни банки от Евросистемата е, че възможността им за емитиране на пари е ограничена съгласно член 128, параграф 1 ДФЕС, доколкото всяко емитиране на евро изисква разрешение от ЕЦБ. Действително за финансирането на плащанията на обезщетения член 40 от ZPSVIKOB предвижда само използването на превишението на приходите, което остава след приспадане на всички разходи. Поради член 128, параграф 1 ДФЕС обаче, ако приходите са по-малки от разходите за продължителен период от време и останалите резерви вече са изчерпани, Banka Slovenije не би могла безпроблемно да емитира пари, например за покриването на оперативните и административните си разходи. Намесата на ЕЦБ в такъв случай или разрешаването на допълнително емитиране на пари за тази цел от своя страна би било проблемно по причини, свързани с репутацията.

82. Следователно разпоредба като член 40 от ZPSVIKOB може да засегне независимостта, а оттам и функционирането на НЦБ.

в) Заключение

83. Ето защо член 130 ДФЕС и член 7 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба относно използването на печалбата на НЦБ, която за продължителен период от време напълно възпрепятства НЦБ да формира общите си резерви и съгласно която освен това съществуващите резерви на тази НЦБ могат да се използват до определен размер за финансирането на публични функции. Всъщност такава разпоредба крие риск при реализиране на загуба във връзка с операции по паричната политика нетният собствен капитал на тази НЦБ да е по-малък от основния ѝ капитал или дори да е отрицателен за продължителен период от време.

2. По забраната за парично финансиране съгласно член 123 ДФЕС (първи и втори преюдициален въпрос)

84. С оглед на гореизложеното следва да се провери дали задължението на Banka Slovenije за плащане със собствени средства на обезщетение на инвеститорите на преструктурирани банки или на оздравени от публичен орган банки също така представлява нарушение на забраната за парично финансиране.

85. Съгласно член 123 ДФЕС е забранено предоставянето на „овърдрафти или други видове кредитни улеснения“ от ЕЦБ или НЦБ в полза на централното управление, регионалните, местни или други органи на публична власт, на други органи, регулирани от публичното право, или на публични предприятия на държавите членки. Съгласно член 1, параграф 1, буква б), точка ii) от Регламент № 3603/93 „друг вид кредитен финансов инструмент“ означава „всяко финансиране на задълженията на публичния сектор по отношение на трети страни“.

86. С оглед на това определение на паричното финансиране най-напред следва да се провери дали обезщетенията, които Banka Slovenije евентуално трябва да изплати на инвеститорите и кредиторите на проблемна кредитна институция в съответствие с ZBan-1 и ZPSVIKOB, представляват „задължения на публичния сектор по отношение на трети страни“ (по този въпрос буква а).

87. На второ място, с оглед на обстоятелството, че финансирането се извършва с печалба на Banka Slovenije, част от която обикновено при всички положения би постъпила в държавния бюджет, следва да се провери дали това представлява забранено „финансиране“ от НЦБ по смисъла на член 1, параграф 1, буква б), точка ii) от Регламент № 3603/93 (по този въпрос буква б).

а) По понятието „задължения на публичния сектор по отношение на трети страни“

88. ZBan-1 и ZPSVIKOB предвиждат два вида плащане на обезщетения: първият — обезщетение на инвеститорите на дадена банка в размер на стойността на несъстоятелността на капиталовите ѝ инструменти, ако впоследствие се установи, че при обезценяването или отмяната им принципът за справедливо третиране на кредиторите не е спазен поради неизпълнение на задължение от страна на Banka Slovenije за полагане на дължимата грижа (първи въпрос) ( 34 ). Припомняне: съгласно този принцип никой инвеститор не трябва в резултат от държавна намеса, каквато представлява преструктурирането, да се намира в по-неблагоприятно положение от това, в което би се оказал при провеждането на обикновена процедура по несъстоятелност. С други думи, инвеститорите, които са ищци в понастоящем висящите пред словенските съдилища спорове за обезщетения, изтъкват, че в случай на несъстоятелност на преструктурираната банка биха получили повече от това, което получават от Banka Slovenije в хода на преструктурирането, респ. оздравяването.

89. Вторият вид обезщетение е еднократно платимо обезщетение за инвеститорите с по-ниски доходи, което е в размер на 80 % от номиналната стойност на капиталовите инструменти при максимален размер на обезщетението от 20000 EUR, независимо от обстоятелството дали тази стойност е можела да бъде реализирана в несъстоятелността или не (втори въпрос) ( 35 ).

90. По отношение на въпроса дали тези задължения за плащане представляват „задължения на публичния сектор по отношение на трети страни“ по смисъла на член 1, параграф 1, буква б), точка ii) от Регламент № 3603/93, всички страни в производствата, макар и с различни резултати, считат, че от решаващо значение е дали става въпрос за субективна или обективна отговорност. Всъщност, доколкото отговорността е свързана с вина на Banka Slovenije, произтичащите от това вземания били нейни „собствени“ задължения, а не „задължения на публичния сектор по отношение на трети страни“.

91. Словенското правителство счита, че съгласно член 35.3. от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ отговорността за нарушения на задължения на НЦБ се урежда изключително от съответното национално право. Освен това по отношение на ЕЦБ тази разпоредба и член 340, параграф 3 ДФЕС предвиждали също, че тя носи отговорност пред тези трети страни за вредите, причинени от самата нея или от нейни служители при изпълнението на техните задължения.

92. Според Комисията това се отнася и за случаите, когато субективната отговорност възниква при упражняването на национални публични функции, доколкото съгласно член 14.4. от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ тези функции се осъществяват „на отговорност и за сметка на“ НЦБ.

93. Този довод не е изрично оспорен от Banka Slovenije и ЕЦБ. Те обаче считат, че спорните задължения за плащане при всички положения не представляват субективна, а обективна отговорност.

94. Страните изглежда не спорят относно еднократно платимото обезщетение. В същото време обаче не се спори също, че задължението за обезщетение съгласно принципа за справедливо третиране на кредиторите de lege lata е свързано с неизпълнение на задължение от Banka Slovenije за полагане на дължимата грижа, следователно и с елемент на вина. Въпреки това Banka Slovenije и ЕЦБ по същество изтъкват, че задължението за обезщетение съгласно принципа за справедливо третиране на кредиторите произтича пряко от основното право на собственост съгласно член 17, параграф 1 от Хартата и поради това дори de lege feranda не може да зависи от елемент на вина. Следователно то при всички положения представлявало „задължение на публичния сектор по отношение на трети страни“ по смисъла на член 1, параграф 1, буква б), точка ii) от Регламент № 3603/93.

1) Ирелевантност на субективния характер на отговорността

95. Както ще изложа по-долу обаче, що се отнася до въпроса за нарушението на член 123 ДФЕС, не е от значение дали задължението на НЦБ за плащане се дължи на собствено нарушение на задължение, или не.

96. Напротив, за квалифицирането като „собствено“ задължение на НЦБ или като „задължение на публичния сектор“ по смисъла на член 1, параграф 1, буква б), точка ii) от Регламент № 3603/93 може да е от значение единствено дали отговорността е свързана с осъществяването на функциите на НЦБ в рамките на ЕСЦБ или с осъществяването на други публични функции по смисъла на член 14.4 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ ( 36 ).

97. В противен случай държавата членка би могла да избегне финансовите си задължения, като в обществен интерес възложи на своята НЦБ спешно неотложни функции, които обаче са скъпи и с особено висока степен на намеса ( 37 ). Това се отнася за функции, свързани с рискове в областта на отговорността, и особено когато отговорността е породена от неизпълнение на задължение за полагане на дължимата грижа или е обективна.

98. В случай на възлагане на такива функции на друг публичен орган държавата в крайна сметка ще плати за евентуално причинените вреди; в случай на възлагане на НЦБ обаче всички произтичащи от това задължения по принцип ще останат неутрални за държавната хазна поради строгото разграничение на държавния бюджет от бюджета на централната банка ( 38 ). Както вече беше изяснено, отделните бюджети са съществен елемент при осигуряването на независимост на централните банки ( 39 ). Следователно тежестта за бюджета на централната банка не може да бъде приравнена към тежестта за държавната хазна.

99. Такава тежест за собствените НЦБ обаче не е съвместима със смисъла и целта на член 123 ДФЕС. Той цели да предотврати всякаква финансова помощ на ЕСЦБ в полза на държавите членки ( 40 ). Следователно възлагането на други публични функции на НЦБ без съответното финансиране по принцип трябва да се счита за финансова помощ за съответната държава членка, ако тези функции обикновено са свързани с разходи, които в резултат от възлагането следва да се понесат от НЦБ вместо от държавата членка.

100. Същото следва от член 14.4. от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, съгласно който национални функции се осъществяват „на отговорност и за сметка на“ националните централни банки. Тази разпоредба не посочва кой следва да поеме финансовата отговорност за дадена дейност, а само определя на кого да се припише. В съответствие с това в член 14.4. изрично се посочва, че функциите, които се осъществяват на отговорност и за сметка на НЦБ, „не се считат за част от функциите на ЕСЦБ“.

2) Финансиране на преструктурирането като друга публична функция по смисъла на член 14.4. от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ

101. Оздравяването на банки от публичен орган или преструктурирането им по обичайния ред не представлява функция на НЦБ в рамките на ЕСЦБ, а друга публична функция ( 41 ). Функциите на ЕСЦБ в крайна сметка са посочени в член 127 ДФЕС и по същество се състоят в провеждането на паричната политика на Съюза ( 42 ).

102. Мерките за оздравяване и преструктуриране, разпоредени през 2013 г. и 2014 г. от Banka Slovenije, към онзи момент все още могат да се считат за изцяло национални функции, тъй като са осъществени преди хармонизирането на разпоредбите за оздравяване на банки на равнището на Съюза чрез Регламента за ЕМП и ДВПБ.

103. Дори след създаването на банковия съюз обаче преструктурирането на банки не следва да се квалифицира като функция на ЕСЦБ. Съгласно член 127, параграф 5 ДФЕС ЕСЦБ допринася също за гладкото осъществяване на политиката, провеждана от компетентните органи, свързана със стабилността на финансовата система.

104. От това обаче не може да се заключи, че преструктурирането на банки е функция на ЕСЦБ. Това следва от формулировката на член 127, параграф 5 ДФЕС, съгласно който ЕСЦБ допринася за провеждането на тези политики от „компетентните власти“ и не е компетентен по отношение на тези политики. В това отношение при действието на настоящото правно положение член 3, параграф 3 от ДВПБ дава възможност на държавите членки да посочат като орган за преструктуриране своята НЦБ ( 43 ). Тази разпоредба обаче уточнява, че в този случай на НЦБ са предоставени публични административни правомощия.

105. Следователно разпоредбите на член 127, параграф 5 ДФЕС и член 3, параграф 3 от ДВПБ свидетелстват само че възлагането на такива функции на НЦБ не е принципно несъвместимо с целите и задачите на ЕСЦБ (вж. член 14.4., второ изречение от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ). С възлагането на НЦБ на функцията за преструктуриране на банки обаче тази функция не се превръща във функция на ЕСЦБ. Освен това компетентна на равнището на Съюза за преструктурирането на банки не е ЕЦБ, а създадена специално за тази цел агенция — Съвет за преструктуриране (Single Resolution Board, наричан по-нататък „ЕСП“) ( 44 ).

106. Следователно през 2013 г. и 2014 г. Banka Slovenije в качеството ѝ на орган за преструктуриране изпълнява различна публична функция по смисъла на член 14.4. от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ. Тя не е функция на ЕСЦБ и поради това по принцип трябва да се финансира от държавите членки.

107. Изискването за достатъчно финансиране е от значение по-специално с оглед на обстоятелството, че оздравяването или преструктурирането на банка е неминуемо свързано със сериозна намеса в правото на собственост на инвеститорите и кредиторите ѝ. Така дори съгласно предишното словенско законодателство обезценяването и преобразуването на релевантни капиталови инструменти е условие за мярка за оздравяване с публични средства ( 45 ).

108. В същото време понастоящем законът от 2019 г. предвижда, от една страна, задължение за еднократно платимо обезщетение в полза на някои инвеститори съгласно членове 4—7 от ZPSVIKOB. От друга страна, съгласно ZBan-1 и ZPSVIKOB Banka Slovenije е отговорна за нарушенията на принципа за справедливо третиране на кредиторите, като за пораждането на тази отговорност е достатъчно неизпълнение на задължение за полагане на дължимата грижа съгласно член 223а от ZBan-1. Съгласно тази разпоредба това неизпълнение е налице, когато вредите (в случая нарушението на принципа за справедливо третиране на кредиторите) са в резултат от неотчитането на факти и обстоятелства, с които Banka Slovenije е разполагала или е могла да разполага при вземането на решението си.

109. При установяване на нарушение на принципа за справедливо третиране на кредиторите обаче така дефинирано неизпълнение на задължение за полагане на дължимата грижа настъпва относително бързо.

110. Размерът на необходимото обезценяване и преобразуване на капиталови инструменти се определя преди решението за преструктуриране на банка въз основа на оценка на стойността на ресурсите и задълженията ѝ. При тази оценка се прави опит също така да се определи стойността на активите и пасивите в случай на несъстоятелност. В повечето случаи обаче тази оценка трябва да се извърши в много кратки срокове — обикновено за самото преструктуриране е на разположение само един уикенд — и да се ограничи до най-съществените активи и пасиви на банката. Ето защо не е невъзможно оценка, извършена след преструктурирането при отчитане на всички налични данни, да заключи, че определени капиталови инструменти биха придобили по-висока стойност в случай на несъстоятелност. В този случай се прилага принципът за справедливо третиране на кредиторите ( 46 ).

111. Следователно държавата членка трябва да очаква настъпването на такава отговорност. В крайна сметка в случай на възлагане на друг орган на държава членка, тези плащания ще обременят държавния бюджет. Само с посочването ѝ като орган за преструктурирането Banka Slovenije е поставена в положение, в което трябва да плати съответните обезщетения със собствени средства. Това обстоятелство е още по-очевидно при задължението за плащане на еднократно обезщетение съгласно членове 4—7 от ZPSVIKOB.

3) Междинно заключение

112. Следователно двата вида плащания на обезщетения трябва да се считат за „задължения на публичния сектор по отношение на трети страни“ по смисъла на член 1, параграф 1, буква б), точка ii) от Регламент № 3603/93.

4) При условията на евентуалност: от член 17, параграф 1 от Хартата не следва обективно задължение на държавата членка за обезщетение съгласно принципа за справедливо третиране на кредиторите с публични средства

113. Ако Съдът стигне до заключението, че обстоятелството дали отговорността на НЦБ е субективна или се основава на обективно задължение все пак е от значение за въпроса относно наличието на „задължение на публичния сектор по отношение на трети страни“, трябва да се отбележи следното: за разлика от твърденията на ЕЦБ, понастоящем Съдът не се е произнесъл изрично, че член 17, параграф 1 от Хартата изисква задължително спазване на принципа за справедливо третиране на кредиторите.

114. Идеята на принципа за справедливо третиране на кредиторите е при (евентуално) проблемно положение на дадена банка без държавна намеса единствената алтернатива да е нейната несъстоятелност. С други думи, в това положение капиталовите инструменти на инвеститорите и кредиторите ѝ при всички положения вече имат по-ниска пазарна стойност от стойността по несъстоятелността ( 47 ). В съответствие с това Съдът постановява, че обезценяването или отмяната на капиталови инструменти на (евентуално) проблемна банка при едновременното гарантиране на принципа за справедливо третиране на кредиторите не представлява необоснована намеса в правата на собственост на увредените инвеститори ( 48 ).

115. От друга страна обаче, от това не може да се направи заключение, че неминуемо е налице необоснована намеса, ако не е спазен този принцип.

116. Действително, такава сериозна намеса в правото на собственост обикновено изисква справедливо обезщетение ( 49 ). Съгласно практиката на Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“) ( 50 ) обаче по причини от обществен интерес в отделни случаи е възможно дори обезщетение под пазарната стойност да е справедливо ( 51 ). В определени случаи такива съображения от обществен интерес биха могли неминуемо да се вземат предвид в контекста на преструктуриране на банка. Това е така особено като се има предвид, че в противен случай обществото трябва да понесе тази тежест вместо инвеститорите на банката, въпреки че само последните са се възползвали от печалбите ѝ по времето на икономическия ѝ успех. Освен това способността на държавните органи да извършват действия би могла да бъде неоснователно ограничена, ако при всички положения трябва неминуемо да платят обезщетение според стойността на несъстоятелността на инвеститорите на банка, чийто фалит би могъл да има сериозни последици за националната икономика.

117. В съответствие с това междувременно, т.е. при действието на новото правно положение след създаването на банковия съюз, правото на Съюза действително предвижда, че инвеститори на преструктурирана банка могат да поискат обезщетение съгласно принципа за справедливо третиране на кредиторите. То обаче не се финансира с публични средства, а със средства на единен оздравителен фонд, който се формира от вноски от самите търговски банки ( 52 ).

118. В резултат на това от член 17, параграф 1 от Хартата не следва, че държавата членка има обективно — т.е. винаги и независимо от всяко нарушение на задължение — задължение за плащане с публични средства на обезщетение съгласно принципа за справедливо третиране на кредиторите. Следователно поради тази причина това обезщетение не е „задължение на публичния сектор по отношение на трети страни“.

119. Квалифицирането на дължимите съгласно словенското право обезщетения като „задължения на публичния сектор по отношение на трети страни“ по-скоро се дължи на обстоятелството, че тези задължения произтичат единствено от възлагането на НЦБ на друга публична функция — а именно тази за преструктурирането на банки — без съответното финансиране ( 53 ).

б) По източника на финансирането

120. На следващ етап обаче възниква въпросът дали всяко финансиране на такова задължение със средства на НЦБ води до нарушение на член 123 ДФЕС.

121. В този контекст словенското правителство изглежда счита, че само прякото финансиране чрез емитирането на пари нарушава забраната за парично финансиране съгласно член 123 ДФЕС. Съгласно член 40 от ZPSVIKOB обаче плащанията на обезщетения се финансират от печалбата (определена като превишението на приходите над разходите) на Banka Slovenije ( 54 ).

122. Печалбите на централната банка произтичат от операциите ѝ по паричната политика. Съгласно член 18.1. от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ те се осъществяват само с цел постигане на посочените в член 127 ДФЕС цели, т.е. преди всичко за осигуряване на ценова стабилност. В това отношение печалбите могат да произтичат по-специално на емитирането на парични средства и от приходите от лихви от операции по рефинансиране ( 55 ), но и от приходи от сделки с ценни книжа или от търговия с чуждестранна валута. Нито член 123 ДФЕС, нито Регламент № 3603/93 уреждат изрично дали използването на тези средства за бюджетни цели трябва да се счита за забранено финансиране, или не.

123. В този контекст обаче Комисията също подчертава обстоятелството, че част от печалбата на Banka Slovenije, която последната използва за формирането на специални резерви, обикновено се разпределя на държавния бюджет. Поради това се поставя основателният въпрос, а именно може ли да е от значение за механизма на обезщетенията обстоятелството дали съответната част от печалбата на НЦБ се използва пряко, или само след прехвърлянето ѝ в държавния бюджет за плащането на съответните обезщетения.

124. Използването на част от печалбата на НЦБ за финансирането на общи държавни разходи е постоянна практика в почти всички държави — членки на Съюза ( 56 ). То е сравнимо с използването на излишъците от глоби или санкции за бюджетни цели. Това по принцип не представлява нарушение на забраната за парично финансиране, доколко печалбите са само „страничен продукт“ на мерките на НЦБ по паричната политика, а не резултат от икономическа дейност за държавата, насочена към генериране на приходи ( 57 ).

125. Възможността за ползването на тези печалби от държавата обаче не трябва да бъде неправомерно използвана. В противен случай в резултат от това би могло да се стигне до заобикаляне на забраната за парично финансиране ( 58 ).

126. Може да се приеме, че е налице неправомерно използване, когато целите на паричната политика минават на заден план, за да се изпълнят целите, свързани с финансирането. Точно до това обаче води правният режим в член 40 от ZPSVIKOB.

127. Всъщност съгласно тази разпоредба не само частта от печалбата, която обикновено се прехвърля в държавния бюджет, а по-специално и частта, предназначена за създаването на общи резерви, се използва за целите на финансирането, а оттам и за цели, различни от тези на паричната политика. Както вече беше отбелязано, формирането на достатъчно резерви в крайна сметка служи за поддържането на способност за извършване на правни действия по паричната политика, а оттам и за функционирането на централната банка ( 59 ). Това е така по-специално в положение като разглежданото, при което освен това за целите на финансирането се използват до 50 % от вече формираните резерви и следователно последните вече не могат да се използват за целите на покриването на загуби ( 60 ).

128. Най-общо казано, операциите по паричната политика не би трябвало да служат за генериране на приходи, а трябва да допринасят за постигането на целите съгласно член 127 ДФЕС. В разглеждания случай обаче разпоредбата на член 40 от ZPSVIKOB би могла да породи стимул или в краен случай дори политически натиск да се действа с намерение за реализиране на печалба при използването на инструментите на паричната политика, а мотивите на паричната политика да останат на заден план. Всъщност поради вече изложените причини НЦБ има интерес възможно най-скоро да възстанови свободата си за взимане на решения относно използването на печалбите ѝ за целите на формирането на резерви ( 61 ).

129. По този начин забраната за парично финансиране гарантира и независимостта на ЕСЦБ ( 62 ). Всъщност тази забрана има за цел не само да осигури определена бюджетна дисциплина в държавите членки ( 63 ). От една страна, тя по-скоро цели да попречи на правителствата на държавите членки да увеличат паричната база чрез решенията си в областта на фискалната политика и по този начин евентуално да повлияят на паричната политика на ЕСЦБ ( 64 ). От друга страна обаче, като се изключва широкият достъп на правителствата на държавите членки до средствата на НЦБ, следователно се възпрепятства и подкопаването от страна на правителствата на финансовата независимост на централната им банка.

130. В резултат от това поради разпоредба като тази в член 40 от ZPSVIKOB печалбите на НЦБ следователно са неправомерно използвани ( 65 ). Това представлява заобикаляне на забраната по член 123 ДФЕС.

в) Заключение

131. Следователно член 123 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, съгласно която НЦБ в качеството ѝ на орган за преструктуриране трябва да плати обезщетение на инвеститорите на кредитна институция, чиито капиталови инструменти са обезценени или отменени в хода на някоя от разпоредените мерки за оздравяване или преструктуриране, като обезщетението се финансира, както следва: най-напред се използва цялата печалба на тези НЦБ, реализирана след определен момент, както и част от вече съществуващите резерви, и ако не са достатъчни, се предоставя заем от страна на съответната държава членка, за чието изплащане също се използват всички бъдещи печалби на НЦБ до достигането на дължимата сума. Това важи, както когато задължението за обезщетение съгласно националното право е породено от нарушение на т.нар. принцип „No creditor worse off“ (принцип за справедливо третиране на кредиторите), което се дължи на неизпълнение на задължението за полагане на дължима грижа от страна на НЦБ, така и когато това задължение обективно съществува спрямо определена група инвеститори, без да е необходимо доказване на нарушение на посочения по-горе принцип или на неизпълнението на задължението за полагане на дължима грижа от страна на НЦБ.

Б. По преюдициални въпроси от четвърти до осми

132. С преюдициални въпроси от четвърти до осми Ustavno sodišče (Конституционен съд) по същество иска да установи дали по-специално член 44, параграф 1 от Директива 2006/48, респ. идентичният член 53, параграф 1 от Регламент 2013/36, който го заменя, не допускат разпоредбите на членове 10—22 от ZPSVIKOB.

133. Последните разпоредби задължават Banka Slovenije да оповести изцяло или отчасти на уебсайта си или да направи достъпни във виртуално пространство за данни, за потенциални ищци в правен спор за обезщетение, определена информация и документи, които служат като основание за решението ѝ за обезценяване или отмяна на капиталови инструменти в рамките на разпоредените през 2013 г. и 2014 г. мерки за преструктуриране и оздравяване. По-конкретно става въпрос за резултатите от стрес тестовете и докладите за Asset Quality Reviews (AQRs), извършени преди преструктурирането, респ. оздравяването на кредитната институция, както и оценките на стойността на ресурсите и задълженията им, въз основа на които Banka Slovenije взима решение относно конкретния размер на отмяната или обезценяването на капиталови инструменти.

134. Запитващата юрисдикция посочва, че оповестяването в интернет на информацията относно съответната банка е в обобщен вид с прикриване на всички лични данни, поверителна информация и професионални тайни, но с посочване на кредитната институция и е достъпно за всеки. Достъпът до виртуалното пространство за данни се предоставя на всички потенциални ищци в правен спор за обезщетение или на техните адвокати, т.е. конкретно на (някогашните) притежатели на обезценени или отменени капиталови инструменти. В тази връзка личните данни са прикрити, поверителната информация и служебните тайни са обозначени като такива.

1. По приложимостта ratione materiae на Директиви 2006/48 и 2013/36

135. Директива 2006/48, наричана също „ДКИ III“ (на английски Capital Requirements Directive), съдържа хармонизирани разпоредби относно достъпа до дейността на кредитни институции и надзора върху нея. Считано от 1 януари 2014 г. тя е заменена с Директива 2013/36, или „ДКИ IV“.

136. Член 44 от Директива 2006/48, респ. член 53 от Директива 2013/36 се прилагат по отношение на дейността на органите, на които съгласно националното право е възложена функцията за осъществяване на банков надзор ( 66 ) и които разпореждат поверителността на определена информация, получавана от тези органи при упражняването на надзорната им дейност.

а) Липса на пряка приложимост по отношение на мерките за оздравяване и ликвидация по смисъла на Директива 2001/24

137. Съгласно акта за преюдициално запитване още при действието на Директива 2006/48 Banka Slovenije изпълнява функцията по пруденциален банков надзор. Разпоредените през 2013 г. и 2014 г. извънредни мерки, във връзка с които са използвани спорните в случая информация и документи, обаче не представляват пруденциални мерки. Запитващата юрисдикция и всички участници в производството са съгласни, че съответните мерки трябва да се считат по-скоро за мерки по оздравяване и ликвидация по смисъла на Директива 2001/24, разпоредени от Banka Slovenije в качеството ѝ (паралелно упражнявана от нея функция) на орган за преструктуриране по смисъла на член 2 от Директива 2001/24. В съответствие с това посочените по-горе лица се съгласяват също, че разпоредбите на Директиви 2006/48 и 2013/36 не са пряко приложими към тази дейност на Banka Slovenije.

138. Въпреки това както Banka Slovenije, така и Комисията подчертават, че поне част от информацията, чието оповестяване или предоставяне на достъп до нея е предвидено в членове 10—22 от ZPSVIKOB, има фактическа връзка с банковия надзор.

139. В това отношение от член 48, параграф 1, първа алинея, буква а) от Директива 2006/48 във връзка с втора алинея от същата разпоредба, респ. член 59, параграф 1, втора алинея от Директива 2013/36 следва, че информацията, защитена в пруденциален контекст, не губи тази защита поради разкриването или използването ѝ в контекста на преструктурирането. Всъщност посочените първо разпоредби предвиждат, че разкриване пред органи за преструктуриране е допустимо, като трябва да се гарантира, че и в този случай по отношение на тази информация е налице защита, която е най-малкото равна на защитата съгласно член 44 от Директива 2006/48, респ. член 63 от Директива 2013/36.

140. В това отношение в случая следва да се направи разграничение между оценката на стойността на ресурсите и задълженията за установяването на необходимия размер на обезценяването и отмяната на капиталови инструменти, от една страна, и стрес тестовете и AQRs, от друга страна.

141. Оценката е съществена и типична процедурна стъпка при разпореждането на мярка на публичен орган за оздравяване или ликвидация ( 67 ). Както вече беше посочено, тези мерки по същество не са включени в обхвата на Директиви 2006/48 и 2013/36 ( 68 ).

142. От друга страна, е вярно, че стрес тестовете и AQRs са пруденциални инструменти ( 69 ). В обобщение, става въпрос за т.нар. Comprehensive Assessment (цялостна оценка), резултатът от която дава прозрачност относно устойчивостта на дадена банка и следователно трябва да засили доверието във финансовия сектор. Ето защо съгласно член 53, параграф 1 от Директива 2013/36 задължението за опазване на професионалната тайна не възпрепятства публикуването на стрес тестове съгласно параграф 3.

143. Освен това, що се отнася до извънредните мерки през 2013 г. и 2014 г., от решението на Комисията относно държавна помощ може да се заключи, че Словения извършва стрес тестовете, които са от значение в случая, и AQRs по искане на Комисията специално, за да се подготви за мерките по оздравяване (които по същество се състоят в държавна рекапитализация), както и за разрешението си за държавна помощ ( 70 ). Ето защо във всеки случай не изглежда да е налице положение, при което събраната в пруденциален контекст информация по смисъла на член 48, параграф 1, буква а) от Директива 2006/48, респ. член 59, параграф 1, втора алинея от Директива 2013/36 е разкрита пред органа за преструктуриране.

б) Приложимост на директиви 2006/48 и 2013/36 чрез позоваване

144. Член 33 от Директива 2001/24 относно взаимното признаване на мерките за оздравяване и ликвидация на банки обаче се позовава на служебната тайна „съобразно правилата и условията, предвидени в член 30 от [Директива 2000/12]“, който съгласно преходната разпоредба в член 158, параграф 2 от Директива 2006/48, заместваща Директива 2000/12, следва да се разбира като позоваване на член 44 и сл. от нея. Доколкото Директива 2006/48, от своя страна, е отменена с Директива 2013/36, след влизането в сила на последната това позоваване следва да се разбира като позоваване на член 53 и сл. от Директива 2013/36 (вж. член 163 от Директива 2013/36).

145. От това Banka Slovenije прави заключението, че по-специално член 53 от Директива 2013/36 се прилага и по отношение на мерките за оздравяване и ликвидация по смисъла на Директива 2001/24.

146. Както Съдът вече е постановил, Директива 2001/24 не цели хармонизиране на законодателствата на държавите членки в областта на оздравяването и ликвидацията на кредитни институции ( 71 ). Тази директива по-скоро регламентира взаимното признаване на такива мерки в държавите членки ( 72 ). В съответствие с това съгласно текста на член 33 от тази директива същият се отнася само до информацията, която органите на различните държави членки разменят във връзка с процедурите за предоставяне на информация или за консултация, които целят именно взаимното признаване на тези мерки. Доколкото става ясно от акта за преюдициално запитване обаче, спорната в главното производство информация по никакъв начин не е свързана с такива трансгранични процедури.

147. За разлика от банковия надзор, за който е установено единно законодателство още от 2000 г. ( 73 ), преструктурирането на банки е хармонизирано едва през 2014 г. с ДВПБ, респ. с Регламента за ЕМП, следователно след приемането на разглежданите в случая мерки.

148. Следователно позоваването в член 33 от Директива 2001/24 не може да се разбира като разпореждане за поверителност на цялата информация, свързана с мярка за оздравяване или преструктуриране, която преди това се е уреждала изключително от националното право. Всъщност при действието на Директива 2001/24 не е предвидено хармонизиране на условията за тези мерки.

в) Приложима ли е Директива 2006/48 при упражняването на надзорна дейност и дейност по преструктуриране от един и същ орган?

149. С оглед на това доводите на Комисията относно приложимостта на Директива 2006/48 в крайна сметка следва да се отхвърлят. В производството пред Съда тя твърди, че само от обстоятелството, че при действието на Директива 2006/48 Словения възлага функцията по преструктуриране на банки — която не е включена в тази директива — на същия орган, който изпълнява и функцията по банков надзор, следва, че тази директива се прилага и за дейността по преструктурирането на банки.

150. Директива 2006/48 обаче не предвижда същото. За разлика от последващите директиви ( 74 ), тя действително не предвижда строго институционално разделяне на банков надзор и преструктуриране на банки. Това обаче не означава, че за банковия надзор и за преструктурирането на банки се прилагат еднакви правила, по-специално с оглед на обстоятелството, че при действието на Директива 2006/48 преструктурирането на банки изобщо не е хармонизирано от правото на Съюза ( 75 ).

151. Освен това от самото възлагане на функциите по преструктуриране на органа за преструктуриране не може да се заключи, че по отношение на преструктурирането на кредитни институции съответната държава членка е възнамерявала да се придържа към приложимия към надзорните органи хармонизиран правен режим. Подобна презумпция по-скоро би предполагала националните съдилища на тази държава членка да установят, че съответната държава членка възнамерява да приложи изискванията на Директивата дори в област, която не е обхваната от нея ( 76 ). В разглеждания случай е обратното, тъй като Ustavno sodišče (Конституционен съд) иска от Съда да установи дали в периода преди създаването на банковия съюз и свързаното с него хармонизиране на преструктурирането на банките директивите относно пруденциалния банков надзор са приложими и по отношение на дейността на органите за преструктуриране на държавите членки.

г) Заключение

152. Следователно член 44 от Директива 2006/48 и член 53 от Директива 2013/36 не се прилагат нито по отношение на резултатите от стрес тестовете и докладите за AQR на кредитна институция, които се извършват за целите на осъществяването на мярка за оздравяване или ликвидация по смисъла на Директива 2001/24 и при действието само на тази директива, нито по отношение на изготвената в тази връзка оценка на стойността на ресурсите и задълженията на такава кредитна институция.

153. С оглед на това заключение не е необходимо да се отговаря на въпроси от пети до осми.

2. По значението на оповестяването на съответните документи, респ. предоставянето на достъп до тях за ефективното правоприлагане от страна на (бившите) притежатели на обезценени или отменени капиталови инструменти

154. Това заключение е в съответствие с изискванията, които ЕСПЧ поставя по отношение на защитата на собствеността. В решението си по дело Pintar и др. с/у Словения той посочва, че по отношение на правата на (бившите) притежатели на обезценени или отменени капиталови инструменти словенското правно положение преди приемането, респ. прилагането на ZPSVIKOB представлява нарушение на процесуалното измерение на правото на собственост съгласно член 1 от Допълнителен протокол № 1 към ЕКПЧ.

155. ЕСПЧ счита, че поради поверителността на информацията и документите, въз основа на които е взето решението за обезценяване и отмяна на съответните капиталови инструменти, тези лица са възпрепятствани да установят обстоятелствата, при които е извършена намесата в правото им на собственост и основанията за нея ( 77 ).

156. Познаването на тези обстоятелства и основания обаче било необходимо евентуално за обжалването на намесата в основното право на собственост. ЕСПЧ подчертава, че в това отношение решаваща информация са по-специално резултатите от стрес тестовете и докладите за AQRs ( 78 ).

VI. Заключение

157. С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на преюдициалното запитване, отправено от Ustavno sodišče (Конституционен съд, Словения), както следва: „1. Член 130 ДФЕС и член 7 от Протокол № 4 за Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба относно използването на печалбата на НЦБ, която за продължителен период от време напълно възпрепятства НЦБ да формира общите си резерви и съгласно която освен това съществуващите резерви на тази НЦБ могат да се използват до определен размер за финансирането на публични функции. Всъщност такава разпоредба крие риск при реализиране на загуба във връзка с операции по паричната политика нетният собствен капитал на тази НЦБ да е по-малък от основния ѝ капитал или дори да е отрицателен за продължителен период от време. 2. Член 123 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, съгласно която НЦБ в качеството ѝ на орган за преструктуриране трябва да плати обезщетение на инвеститорите на кредитна институция, чиито капиталови инструменти са обезценени или отменени в хода на някоя от разпоредените мерки за оздравяване или преструктуриране, като обезщетението се финансира, както следва: най-напред се използва цялата печалба на тези НЦБ, реализирана след определен момент, както и част от вече съществуващите резерви, и ако не са достатъчни, се предоставя заем от страна на съответната държава членка, за чието изплащане също се използват всички бъдещи печалби на НЦБ до достигането на дължимата сума. Това важи, както когато задължението за обезщетение съгласно националното право е породено от нарушение на т.нар. принцип „No creditor worse off“ (принцип за справедливо третиране на кредиторите), което се дължи на неизпълнение на задължението за полагане на дължима грижа от страна на НЦБ, така и когато това задължение обективно съществува спрямо определена група инвеститори, без да е необходимо доказване на нарушение на посочения по-горе принцип или на неизпълнението на задължението за полагане на дължима грижа от страна на НЦБ. 3. Член 44 от Директива 2006/48/ЕО и член 53 от Директива 2013/36/ЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не се прилагат нито по отношение на резултатите от стрес тестовете и докладите за AQRs на кредитна институция, които се извършват за целите на осъществяването на мярка за оздравяване или ликвидация по смисъла на Директива 2001/24/ЕС и при действието само на тази директива, нито по отношение на изготвената в тази връзка оценка на стойността на ресурсите и задълженията на такава кредитна институция“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: немски.

( 2 ) По-специално в решения от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400), и от 11 декември 2018 г., Weiss и др. (C‑493/17, EU:C:2018:1000).

( 3 ) Вж. член 1, параграф 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 3603/93 за уточняване на дефинициите за прилагането на забраните, посочени в член 104 и член 104б, параграф 1 от Договора [понастоящем членове 123 ДФЕС и 125 ДФЕС] (наричан по-нататък „Регламент № 3603/93“) (ОВ L 332, 1993 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 10, том 1, стр. 27).

( 4 ) Вж. член 67 и сл. от Регламент (ЕС) № 806/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 15 юли 2014 година за установяването на еднообразни правила и еднообразна процедура за преструктурирането на кредитни институции и някои инвестиционни посредници в рамките на Единния механизъм за преструктуриране и Единния фонд за преструктуриране и за изменение на Регламент (ЕС) № 1093/2010 (наричан по-нататък „Регламент за ЕМП“) (ОВ L 225, 2014 г., стр. 1).

( 5 ) Съвместимостта на тези правомощия с правото на Съюза, по-специално с правото на собственост съгласно член 17, параграф 1 от Хартата, вече е била предмет на производство пред Съда, по което е постановено решение от 19 юли 2016 г., Kotnik и др. (C‑526/14, EU:C:2016:570).

( 6 ) ОВ С 202, 2016 г., стр. 230.

( 7 ) Вж. препратката в бележка под линия 3.

( 8 ) ОВ L 125, 2001 г., стр. 15; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 4, стр. 34.

( 9 ) Вж. относно позоваванията на Директива 2000/12/ЕО точка 23 от настоящото заключение.

( 10 ) Регламент (ЕС) № 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно пруденциалните изисквания за кредитните институции и инвестиционните посредници и за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 (ОВ L 176, 2014 г., стр. 3). Съгласно посочения регламент компетентен орган „означава официално признат от националното право публичен орган или структура, която е оправомощен[а] по националното право да упражнява надзор върху кредитните институциите като част от действащата надзорна система в съответната държава членка“.

( 11 ) Директива 2014/59/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 година за създаване на рамка за възстановяване и преструктуриране на кредитни институции и инвестиционни посредници и за изменение на Директива 82/891/ЕИО на Съвета и директиви 2001/24/ЕО, 2002/47/ЕО, 2004/25/ЕО, 2005/56/ЕО, 2007/36/ЕО, 2011/35/ЕС, 2012/30/ЕС и 2013/36/ЕС и на регламенти (ЕС) № 1093/2010 и (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета, наричана по-нататък „ДВПБ“ (ОВ L 173, 2014 г., стр. 190).

( 12 ) Директива 2000/12/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 март 2000 година относно предприемането и осъществяването на дейност на кредитни институции (ОВ L 126, 2000 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 3, стр. 198) (наричана по-нататък „Директива 2000/12“). Вж. относно значението на позоваванията на Директива 2000/12 след отмяната ѝ точка 23 от настоящото заключение.

( 13 ) ОВ L 177, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 9, стр. 3.

( 14 ) ОВ L 176, 2013 г., стр. 338.

( 15 ) Вж. бележка под линия 10 от настоящото заключение.

( 16 ) Регламент (ЕС) № 1093/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година за създаване на Европейски надзорен орган (Европейски банков орган), за изменение на Решение № 716/2009/ЕО и за отмяна на Решение 2009/78/ЕО на Комисията.

( 17 ) И то 18278,16 EUR общо.

( 18 ) Вж. по този въпрос точка 36 и сл. от настоящото заключение.

( 19 ) Вж. решение от 10 юли 2003 г., Комисия/ЕЦБ (C‑11/00, EU:C:2003:395, т. 132).

( 20 ) Вж. Доклад на Паричния комитет от 23 юли 1990 г. относно икономическия и паричен съюз след приключването на първата фаза (Krägenau, Europäische Wirtschafts- und Währungsunion, 1. Aufl. 1993, док. 36, т. 36), както и заключението на генералния адвокат Jacobs по дело Комисия/ЕЦБ (C‑11/00, EU:C:2002:556, Nr. 154).

( 21 ) Вж. Cukierman, Central Bank Finances and Independence — How Much Capital Should a CB Have?, Tel Aviv University, 2006, p. 3.

( 22 ) Вж. в този смисъл решения от 10 юли 2003 г., Комисия/ЕЦБ (C‑11/00, EU:C:2003:395, т. 130, 134), от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 40), и от 26 февруари 2019 г., Rimšēvičs и ЕЦБ/Латвия (C‑202/18 и C‑238/18, EU:C:2019:139, т. 46).

( 23 ) Вж. например член 1, параграф 3 от Решение на Европейската централна банка от 13 декември 2010 година относно внасянето на увеличението на капитала на Европейската централна банка от националните централни банки на държавите членки, чиято парична единица е еврото (ЕЦБ/2010/27) (ОВ L 11, 2011 г., стр. 54).

( 24 ) Langer. — In: Siekmann, EWU-Kommentar, Vorbemerkungen zu Art. 28—33 der Satzung des ESZB und der EZB, Rn. 9.

( 25 ) Langer. — In: Siekmann, EWU-Kommentar, Vorbemerkungen zu Art. 28—33 der Satzung des ESZB und der EZB, Rn. 10.

( 26 ) Също така изглежда изключено механизмът за финансиране на ZPSVIKOB да може да накара Banka Slovenije да продаде валутните си резерви по причини, различни от тези, свързани с паричната ѝ политика, и в резултат от това вече да не е в състояние да изпълнява задълженията си съгласно член 30.4. Всъщност съгласно член 31 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ такива сделки трябва предварително да бъдат разрешени от ЕЦБ.

( 27 ) Т.е. приходите от парите в обращение и приходите от лихви от основните операции по рефинансиране с търговските банки.

( 28 ) Siekmann. — Die Einstandspflicht der Bundesrepublik Deutschland für die Deutsche Bundesbank und die Europäische Zentralbank. Institute for Monetary and Financial Stability Working Paper Series No. 120 (2017), р. 10; Langer. — In: Siekmann. EWU-Kommentar, Art. 33 der Satzung des ESZB und der EZB, Rn. 9.

( 29 ) Вж. относно ЕЦБ член 33.2. от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ. Вж. по този въпрос също решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 125).

( 30 ) Доколкото обикновено централната банка може сама да произвежда предвидените по закон парични средства, отрицателният собствен капитал не следва да се приравнява към несъстоятелност. Ето защо е спорен въпросът дали по принцип централните банки изобщо се нуждаят от собствен капитал, вж. по този въпрос Adler/Castro/Tovat/Kramer, Does Central Bank Capital Matter for Monetary Policy?, IMF Working Paper, Issue 60 (2012), р. 3—4; Siekmann. — Die Einstandspflicht der Bundesrepublik Deutschland für die Deutsche Bundesbank und die Europäische Zentralbank. Institute for Monetary and Financial Stability Working Paper Series No. 120 (2017), р. 34. Това правомощие на националните централни банки в Евросистемата обаче е ограничено, вж. точка 81 от настоящото заключение.

( 31 ) Вж. Bindseil/Manzanares/Weller. — The Role of Central Bank Capital Revisited. ECB Working Paper Series, No. 392, 09/2004, p. 27; Cukiermann, Central Bank Finances and Independence — How Much Capital Should a CB Have? Tel Aviv University, 2006, p. 7; Johnson/Zelmer. Implications of New Accounting Standarfs for the Bank of Canada’s Balance Sheet, Bank of Canada Discussion Paper 2007‑2, p. 16.

( 32 ) Bindseil/Manzanares/Weller. — The Role of Central Bank Capital Revisited. ECB Working Paper Series No. 392, 09/2004, р. 24.

( 33 ) По този въпрос вж. също Cukiermann. Central Bank Finances and Independence — How Much Capital Should a CB Have? Tel Aviv University, 2006, p. 3 sq.

( 34 ) Вж. относно условията за тази отговорност точки 31, 32 и 34 от настоящото заключение.

( 35 ) Вж. по този въпрос точка 35 от настоящото заключение.

( 36 ) В този смисъл е и установената практика на ЕЦБ, вж. само Convergence Report June 2016, p. 30; Convergence Report June 2020, p. 31; както и Становище CON/2015/22, т. 2.3.1 и сл.

( 37 ) Ако допуснем, макар и малко вероятно, че държава членка възложи на своята НЦБ изграждането и експлоатацията на инфраструктурни съоръжения като пътища, железопътни линии или летища.

( 38 ) Действително в разглеждания случай словенската държава временно се отказва от своя дял от печалбата на Banka Slovenije, следователно и от бюджетни средства; това обаче е само един компонент от механизма на финансиране. Вж. по този въпрос също точка 122 и сл. от настоящото заключение.

( 39 ) Вж. по-специално точки 55—57 от настоящото заключение.

( 40 ) Решения от 27 ноември 2012 г., Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, т. 132), от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 95), и от 11 декември 2018 г., Weiss и др. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, т. 103).

( 41 ) Преструктурирането по обичайния ред или оздравяването на банки от публичен орган е в обществен интерес, доколкото поради функциите на банките със системно значение несъстоятелността на банките може да има сериозно отражение както за финансовата система, така и за реалната икономика и поради това по възможност трябва да се избягва, вж. например съображения 1 и 2 от ДВПБ, както и заключението ми по дело Banco de Portugal и др. (C‑504/19, EU:C:2020:943, т. 1).

( 42 ) Вж. решение от 27 ноември 2012 г., Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, т. 94).

( 43 ) Понастоящем в 15 държави членки (и) съответната НЦБ изпълнява функциите на национален орган за преструктуриране, вж. https://www.eba.europa.eu/about-us/organisation/resolution-committee/resolution-authorities.

( 44 ) Освен това след създаването на банковия съюз пруденциалният надзор върху банките не следва да се счита за функция на ЕСЦБ, макар че в единния надзорен механизъм тази функция отчасти се изпълнява от ЕЦБ. Всъщност надзорните функции следва строго да се разграничат от функциите във връзка с паричната политика, вж. напр. съображение 65 и 66 от Регламент (ЕС) № 1024/2013 на Съвета от 15 октомври 2013 година за възлагане на Европейската централна банка на конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции (наричан по-нататък „Регламентът за ЕНМ“) (ОВ L 287, 2013 г., стр. 63). Банковият надзор и преструктурирането на банки също така следва да бъдат строго разграничени помежду си, вж. член 3, параграф 3 от ДВПБ.

( 45 ) Вж. по този въпрос решение от 19 юли 2016 г., Kotnik и др. (C‑526/14, EU:C:2016:570, т. 26).

( 46 ) Вж. изрично относно значението и функционирането на различните оценки заключението ми по дела Aeris Invest/ЕСП и Algebris (UK) и Anchorage Capital Group/ЕСП (C‑874/19 P и C‑934/19 P, EU:C:2021:563, т. 57—68, както и 74—78).

( 47 ) Вж. по този въпрос подробно заключението ми по дела Aeris Invest/SRB и Algebris (UK) и Anchorage Capital Group/SRB (C‑874/19 P и C‑934/19 P, EU:C:2021:563, т. 112—118).

( 48 ) Решения от 19 юли 2016 г., Kotnik и др. (C‑526/14, EU:C:2016:570, т. 78 и 79), и от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ (C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701, т. 73 и 74).

( 49 ) Решение от 21 май 2019 г., Комисия/Унгария (Права на ползване върху земеделски земи) (C‑235/17, EU:C:2019:432, т. 87).

( 50 ) Доколкото член 17 от Хартата съответства на член 1 от Допълнителен протокол № 1 към ЕКПЧ, последната разпоредба следва да се вземе под внимание съгласно член 52, параграф 3 от Хартата като минимален праг на защита, вж. решение от 21 май 2019 г., Комисия/Унгария (Права на ползване върху земеделски земи) (C‑235/17, EU:C:2019:432, т. 72).

( 51 ) Вж. по този въпрос ЕСПЧ, решение по дело Papachelas с/у Гърция от 25 март 1999 г. (CE:ECHR:1999:0325JUD003142396, т. 48).

( 52 ) Вж. член 76, параграф 1, буква д) от Регламент за ЕМП.

( 53 ) Вж. точка 96 и сл. и заключението в точка 112 от настоящото заключение.

( 54 ) Вж. по този въпрос подробно точка 53 от настоящото заключение.

( 55 ) Това е т.нар. паричен доход, вж. член 32.2. от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ.

( 56 ) В случай на ЕЦБ член 33.1., буква б) от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ предвижда, че останалата след създаването на резерви нетна печалба се разпределя между НЦБ, пропорционално на размера на дяловете им от капитала.