ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Г-ЖА V. TRSTENJAK

представено на 11 май 2010 година( )

Дело C‑162/09

Secretary of State for Work and Pensions

срещу

Taous Lassal

(Преюдициално запитване, отправено от Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Обединено кралство)

„Директива 2004/38/ЕО — Право на гражданите на Съюза да пребивават на територията на държавите членки — Член 16, параграф 1 — Право на постоянно пребиваване — Непрекъснато пребиваване за срок от пет години — Зачитане на периоди преди изтичане на срока за транспониране — Обратно действие — Подвеждане към хипотезата на правна норма на правно положение в миналото — Член 16, параграф 4 — Погасяване на правото на постоянно пребиваване — Отсъствие за срок над две години“

1. Настоящото преюдициално запитване по член 234 ЕО( ) предоставя възможност на Съда да се произнесе по условията за придобиване на право на постоянно пребиваване съгласно член 16 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО( ). Съгласно член 16, параграф 1 от тази директива граждани на Съюза, които са пребивавали законно в приемащата държава членка в продължение на непрекъснат срок от пет години, придобиват право на постоянно пребиваване.

2. The Court of Appeal (наричан по-нататък „запитващата юрисдикция“) поставя на Съда въпроса дали при изчисляването на петгодишния срок на пребиваване следва да се вземат предвид и пребивавания, приключили преди датата, на която Директивата е транспонирана в национално право, съответно преди датата, на която изтича срокът за транспониране на Директива 2004/38. Отговорът на този въпрос има последици, които надхвърлят рамките на настоящия спор. Запитващата юрисдикция поставя подобен въпрос по дело Dias, което също е висящо пред Съда( ).

I – Приложимо право

A – Общностно право( )

3. Член 18 ЕО предвижда:

„1. Всеки гражданин на Съюза има право свободно да се движи и да пребивава в рамките на територията на държавите членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в настоящия договор, и на мерките, приети за неговото осъществяване.

2. Ако се окаже необходимо Общността да предприеме действия за постигането на тази цел и настоящият Договор не е предвидил необходимите правомощия, Съветът може да приема разпоредби с оглед улесняване на упражняването на правата, посочени в параграф 1. Съветът решава в съответствие с процедурата, посочена в член 251.

3. Параграф 2 не се прилага по отношение на разпоредбите относно паспорти, документи за самоличност, разрешения за пребиваване или други подобни документи, нито по отношение на разпоредбите във връзка със социалното осигуряване и социална закрила“.

4. Съображение 4 от Директива 2004/38 предвижда:

„С оглед коригирането на този подход „на части“, „сектор по сектор“ по отношение на правото на свободно движение и пребиваване и с оглед улесняване на упражняването на това право, съществува необходимост от единен законодателен акт за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 на Съвета от 15 октомври 1968 г. относно свободното движение на работници в Общността […] и за отменяне на следните актове: Директива 68/360/ЕИО на Съвета от 15 октомври 1968 г. относно премахване на ограниченията за движение и пребиваване в Общността на работниците на държавите членки и на техните семейства […], Директива 73/148/ЕИО на Съвета от 21 май 1973 г. относно премахване на ограниченията за движение и пребиваване на гражданите на държавите членки в рамките на Общността по отношение на установяването и предоставянето на услуги […], Директива 90/364/ЕИО на Съвета от 28 юни 1990 г. относно правото на пребиваване , Директива 90/365/ЕИО на Съвета от 28 юни 1990 г. относно правото на пребиваване на заети лица и на самостоятелно заети лица, които са преустановили своята трудова дейност […] и Директива 93/96/ЕИО на Съвета от 29 октомври 1993 г. относно правото на пребиваване на студентите“.

5. Съображения 17 и 18 от Директива 2004/38 предвиждат следното:

„(17) Правото на постоянно пребиваване на гражданите на Съюза, които са избрали да се установят дългосрочно в приемащата държава членка, би укрепило чувството за гражданство на Съюза и представлява ключов елемент за насърчаване на социалното сближаване, което е една от основните цели на Съюза. Поради това правото на постоянно пребиваване трябва да бъде предоставяно на всички граждани на Съюза и на членовете на техните семейства, които са пребивавали в приемащата държава членка в съответствие с условията, определени в настоящата директива, в продължение на непрекъснат период от пет години, без да са станали обект на мярка за експулсиране.

(18) За да бъде истинско средство за интеграция в обществото на приемащата държава членка, в която пребивава гражданинът на Съюза, веднъж след като е било получено, правото на постоянно пребиваване не би трябвало да бъде обект на никакви условия“.

6. В член 16 от Директивата се съдържа общото правило за правото на постоянно пребиваване. Същият предвижда:

„Общо правило за граждани на Съюза и членове на техните семейства

1. Граждани на Съюза, които са пребивавали законно в приемащата държава членка в продължение на непрекъснат срок от пет години, имат право на постоянно пребиваване в тази държава. Това право не зависи от условията, предвидени в глава III.

[…]

3. Непрекъснатостта на пребиваването не се влияе от временни отсъствия, ненадвишаващи общо шест месеца на година, или от отсъствия с по-голяма продължителност за отбиване на задължителна военна служба, или от едно отсъствие от максимум дванадесет последователни месеца поради уважителни причини като бременност и раждане, тежко заболяване, следване или професионално обучение или командироване в друга държава членка или в трета страна.

4. След като бъде придобито, правото на постоянно пребиваване се губи само при отсъствие от приемащата държава членка за срок, надвишаващ две последователни години“.

7. Член 17 урежда правото на постоянно пребиваване за лица, които вече не работят в приемащата държава членка и за членовете на техните семейства. Той предвижда:

„1. Чрез дерогация от член 16 правото на постоянно пребиваване в приемащата държава членка може да се придобие преди приключването на непрекъснат срок на пребиваване от пет години от:

[…]

б) работници или самостоятелно заети лица, които са пребивавали непрекъснато в приемащата държава членка в продължение на повече от две години и спират да работят в резултат на трайна неработоспособност.

[…]

3. Независимо от националността си, членовете на семейството на работник или самостоятелно заето лице, които пребивават заедно с него на територията на приемащата държава членка, имат право на постоянно пребиваване в тази държава членка, ако самият работник или самостоятелно заето лице е придобил правото на постоянно пребиваване в тази държава членка въз основа на параграф 1.

4. Ако, въпреки това, работникът или самостоятелно заетото лице почине, докато все още работи, но преди да е придобил статус на постоянно пребиваващ в приемащата държава членка въз основа на параграф 1, членовете на семейството му, които пребивават с него в приемащата държава членка, придобиват правото на постоянно пребиваване в тази държава, при условие че:

а) работникът или самостоятелно заетото лице към момента на смъртта е пребивавал без прекъсване на територията на тази държава членка в продължение на две години; или

[…]“

8. Член 38 от Директивата предвижда:

„Отмяна

1. Членове 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1612/68 се отменят, като отмяната влиза в сила от 30 април 2006 г.

2. Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО се отменят, като отмяната влиза в сила от 30 април 2006 г.

3. Препратките към отменените разпоредби и директиви се тълкуват като препратки към настоящата директива“.

9. Съгласно член 40, параграф 1 от Директивата държавите членки приемат законовите, подзаконовите и административните разпоредби, за да се съобразят с настоящата директива до 30 април 2006 г.

10. Член 6, параграф 2 от Директива 68/360/ЕИО на Съвета от 15 октомври 1968 година относно премахване на ограниченията за придвижване и пребиваване в Общността на работниците на държавите членки и на техните семейства( ), който е в сила до 30 април, предвижда:

„Прекъсвания на пребиваването, които не надвишават шест поредни месеца и отсъствия поради отбиване на военна служба не засягат валидността на разрешението за пребиваване“. [неофициален превод]

11. Член 2, параграф 1, буква б), първо изречение от Регламент (ЕИО) № 1251/70 на Комисията от 29 юни 1970 година относно правото на работници да останат на територията на държава членка, след като са били наети в същата държава предвижда:

„1. [Следните работници имат] [п]раво да остан[ат] […] на територията на […] държава членка:

[…]

б) работникът, който, пребивавайки непрекъснато на територията на въпросната държава в продължение на повече от две години, е престанал да заема платена длъжност вследствие на настъпване на трайна неработоспособност“.

12. Член 3 от Регламент № 1251/70 предвижда:

„1. Членовете на семейството на работник, посочени в член 1 от настоящия регламент, които пребивават заедно с него на територията на държава членка, имат право да останат там постоянно, ако работникът е придобил правото да остане на територията на въпросната държава, съгласно разпоредбите на член 2, дори и след смъртта му.

2. Ако работникът почине [докато е в трудова активност] и преди да е придобил правото да остане на територията на въпросната държава, членовете на семейството му имат право да останат там постоянно, при условие че

– до смъртта си работникът е пребивавал непрекъснато на територията на тази държава в продължение на поне 2 години;

[…]“

13. Съгласно член 4, параграф 1, второ изречение от този регламент продължителността на пребиваването, предвидено в член 3, параграф 2, не се нарушава от временните отсъствия, които не надвишават три месеца в рамките на една година, нито от по-дълги отсъствия, дължащи се на отбиване на военна служба.

14. Член 6, параграф 2 от Регламент № 1251/70 предвижда:

„Прекъсванията на пребиваване, които не надвишават 6 месеца, не [засягат валидността на разрешението за пребиваване]“.

15. Регламент № 1251/70 е отменен с Регламент (ЕО) № 635/2006 на Комисията от 25 април 2006 година относно правото на работници да останат на територията на държава членка, след като са били наети в същата държава( ), като отмяната влиза в сила на 30 април 2006 г.

Б – Национално право

1. Разпоредби относно социалните помощи

16. Според приложимото национално законодателство социалните помощи представляват социални плащания на нуждаещите се лица на възраст между 16 и 59 години, които нямат задължение да се регистрират за получаване на помощи за безработни лица, например в случаите, когато са в напреднала бременност или са нетрудоспособни, или става въпрос за родител, който отглежда сам своите деца. Правното основание за изплащане на социалните помощи е Social Security Contributions and Benefits Act 1992 [Закон от 1992 г. за вноски и обезщетения за социално осигуряване] (наричан по-нататък „Законът от 1992 г.“). Съгласно член 124, параграф 1, буква b) от Закона от 1992 г. за придобиване на правото за получаване на социални помощи се изисква доходите на засегнатото лице да не надвишават „определената сума“, т.е. „определените във връзка със социалното плащане сума или сбор от суми“ (член 135, параграф 1 от Закона от 1992 г.). В съответствие с член 135, параграф 2 от Закона от 1992 г. правомощието за определяне на съответните суми във връзка със социалните плащания включва и правомощието съответната сума да се определи като равна на нула.

17. Съгласно член 21 и приложение 7 от Общия правилник за социалните помощи от 1987 г. [Income Support (General) Regulations 1987] съответната сума за „чуждестранни лица“ се определя като възлизаща на нула, така че чуждестранните лица нямат право на социални помощи. Съгласно член 21АА „чуждестранно лице“ е „всеки молител без обичайно пребиваване в Обединеното кралство, Република Ирландия, на Англо-нормандските острови и на остров Ман“. Съгласно член 21АА, параграф 2 всеки молител се възприема като лице без обичайно пребиваване в Обединеното кралство до момента, в който получи „право на пребиваване“ в Обединеното кралство. Понятието „право на пребиваване“ не е изрично дефинирано, но е общо признато, че правото на постоянно пребиваване по смисъла на член 15, параграф 1, буква а) от Правилника за имиграцията (Европейско икономическо пространство) от 2006 г. [Immigration (European Economic Area) Regulations 2006, наричан по-нататък „2006 Regulations“] представлява право на пребиваване в такъв смисъл.

2. Разпоредби относно имиграцията

18. 2006 Regulations влиза в сила на 30 април 2006 г. Той способства транспонирането в националното право на разпоредбите на Директива 2004/38.

19. Член 15 от 2006 Regulations предвижда:

„Право на постоянно пребиваване

1. Следните лица получават право на постоянно пребиваване в Обединеното кралство:

а) гражданите на държави — членки на ЕИП, които в съответствие с настоящия правилник са пребивавали в Обединеното кралство за непрекъснат срок от пет години;

[…]

2. След като бъде придобито в съответствие с настоящата разпоредба, правото на постоянно пребиваване се губи само в резултат на отсъствие от Обединеното кралство за срок, по-дълъг от две последователни години.

[…]“

20. Параграф 6 от приложение 4 от 2006 Regulations предвижда:

„За целите на изчисляването на периодите на заетост и пребиваване съгласно настоящия правилник се зачитат периодите на заетост или пребиваването в Обединеното кралство в съответствие с 2000 Regulations, които се смятат за периоди на заетост или за пребиваване в Обединеното кралство в съответствие с настоящия правилник“.

21. С посочения „2000 Regulations“ се има предвид Правилникът за имиграцията (Европейско икономическо пространство) от 2000 г. [The Immigration (European Economic Area) Regulations 2000], който вече не е в сила. В съответствие с неговите разпоредби всяко лице, и по-специално работниците, има право да му бъде разрешено пребиваване (член 5, параграф 1 и член 14, параграф 1). 2000 Regulations влиза в сила на 2 октомври 2000 г. От своя страна, 2006 Regulations не съдържа разпоредба, съгласно която периодите на пребиваване преди 2 октомври 2000 г. биха могли да бъдат включени при изчисляването на сроковете, необходими за придобиване на правото на постоянно пребиваване съгласно член 15, параграф 1, буква а).

II – Фактическа обстановка

22. Г-жа Lassal е френска гражданка. През 1999 г. тя пристига в Обединеното кралство. През целия период от септември 1999 г. до февруари 2005 г. г‑жа Lassal е „работничка“ по смисъла на общностното право.

23. През февруари 2005 г. г‑жа Lassal напуска Обединеното кралство за десет месеца, за да посети майка си във Франция. След завръщането си в Обединеното кралство през декември 2005 г. тя отново започва да търси работа. От януари до ноември 2006 г. тя получава помощ за безработни лица („Jobseeker’s Allowance“). През ноември 2006 г. подава молба за получаване на социална помощ („Income Support“) поради бременност. Молбата е отхвърлена с мотив, че г‑жа Lassal нямала право да пребивава в Обединеното кралство.

24. Г-жа Lassal обжалва отхвърлянето на молбата ѝ за получаване на социална помощ, като на 3 септември 2007 г. жалбата ѝ е уважена от съответния Appeal Tribunal. Последният установява, че г‑жа Lassal е имала право да получава социална помощ, тъй като съгласно член 15, параграф 1, буква а) от 2006 Regulations тя е имала право на постоянно пребиваване в Обединеното кралство.

25. The Secretary of State for Work and Pensions [министърът на труда и пенсиите] (наричан по-нататък „Secretary of State“) обжалва това решение пред съответния Social Security Commissioner, а решението на Social Security Commissioner за отхвърляне на жалбата му обжалва пред запитващата юрисдикция.

III – Производството пред запитващата юрисдикция

26. Според Secretary of State г‑жа Lassal нямала право на постоянно пребиваване в Обединеното кралство съгласно 2006 Regulations. Пребиваването ѝ в периода между влизането в сила на 2000 Regulations, т.е. между 2 октомври 2000 г. и заминаването ѝ за Франция през февруари 2005 г. действително отговаряло на условията на 2000 Regulations. Но след това тя напуснала Обединеното кралство за период от около 10 месеца, така че повече не е пребивавала непрекъснато в държавата. През декември 2005 г. г‑жа Lassal се е върнала в Обединеното кралство. Следователно към момента на подаване на молбата си за получаване на социална помощ през ноември 2006 г. тя е пребивавала непрекъснато в Обединеното кралство само 11 месеца. Според Secretary of State този резултат е съвместим с Директива 2004/38( ).

27. Г-жа Lassal не се е явява пред запитващата юрисдикция и не е представлявана пред нея. Организацията Child Poverty Action Group (наричана по-нататък „CPAG“) е допусната да встъпи в производството и представя становище от името на г‑жа Lassal. CPAG застъпва позицията, че г‑жа Lassal има право на постоянно пребиваване. Тя е пребивавала в Обединеното кралство в периода между септември 1999 г. и февруари 2005 г. Според CPAG непрекъснатият срок от пет години съгласно член 16, параграф 1 от Директивата може да включва и периоди, приключили преди изтичането на срока за нейното транспониране на 30 април 2006 г. Между февруари 2005 г. и датата на връщането на г‑жа Lassal в Обединеното кралство не били изминали две години, така че г‑жа Lassal не била изгубила правото си на постоянно пребиваване съгласно член 16, параграф 4 от Директивата( ).

28. Запитващата юрисдикция посочва, че преди да може да придобие правото на постоянно пребиваване в приемащата държава членка, съответното лице следва да е пребивавало в нея „законно“в продължение на непрекъснат срок от пет години в съответствие с член 16, параграф 1 от Директива 2004/38. С понятието „законно“ се имало предвид съответствието с общностното, а не с националното право. Според съображение 17 от Директивата това понятие следвало да се тълкува в смисъл, че се отнасяло към определено непрекъснато пребиваване за срок от пет години „в съответствие с условията, определени в настоящата директива“.

29. Ако понятието „законно“ в член 16, параграф 1 от Директивата следвало да се тълкува в съответствие със съображение 17 от Директивата, се поставял въпросът дали препращането към „условията, определени в настоящата директива“ следвало да се тълкува в смисъл, че съдържало от своя страна и препращане към условията, определени в предходните разпоредби на общностното право относно предоставянето на работниците на право на пребиваване. Запитващата юрисдикция намира това тълкуване за правилно. В такъв случай пребиваването на г‑жа Lassal в Обединеното кралство изпълнявало условията на член 16, параграф 1 от Директивата. Ако обаче препращането следвало да се тълкува в смисъл, че се отнася само до пребиваване съгласно Директива 2004/38, пребиваването на г‑жа Lassal не отговаряло на условията.

IV – Преюдициален въпрос и производство пред Съда

30. Във връзка с тези колебания относно тълкуването на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38 в акта за преюдициално запитване от 10 март 2009 г., постъпил в секретариата на Съда на 8 май 2009 г., запитващата юрисдикция задава следния преюдициален въпрос:

„При обстоятелства, при които: i) гражданка на Съюза пристига в Обединеното кралство през септември 1999 г. като работничка и като такава остава там до февруари 2005 г., ii) след което напуска Обединеното кралство и се връща за период от 10 месеца в държавата членка, чиято гражданка е тя, iii) а през декември 2005 г. се връща обратно в Обединеното кралство и пребивава там без прекъсвания до ноември 2006 г., когато подава молба за получаване на социална помощ,

следва ли член 16, параграф 1 от Директива 2004/38 да се тълкува в смисъл, че предоставя на тази гражданка на Съюза право на постоянно пребиваване в съответната държава членка, доколкото тя пребивава там непрекъснато в продължение на пет години, които изтичат преди 30 април 2006 г. (когато изтича срокът за транспониране на Директивата от държавите членки) и на законно основание в съответствие с предходни разпоредби на общностното право относно предоставянето на право на пребиваване на работниците?“.

31. На 10 март 2010 г. се провежда съдебно заседание пред Съда, в което вземат участие представители на Обединеното кралство, на Кралство Белгия, на CPAG и на Комисията, които допълват писмените си становища и отговарят на въпроси.

V – Доводи на страните

32. Правителството на Обединеното кралство предлага да се отговори отрицателно на преюдициалния въпрос. В това отношение, като следва подхода на Secretary of State, правителството на Обединеното кралство посочва две линии на разсъждение.

33. Правителството на Обединеното кралство посочва, първо, че съгласно член 16, параграф 1 от Директивата могат да бъдат взети предвид само пребивавания след 30 април 2006 г. Във връзка с това изтъква преди всичко, че самият текст на член 16, параграф 1 от Директивата не може да бъде от помощ. Този текст не съдържал указания дали непрекъснатият срок от пет години трябвало да тече след датата 30 април 2006 г., или можело да приключи и преди 30 април 2006 г. Правото на постоянно пребиваване съгласно член 16, параграф 1 от Директивата обаче предполагало наличие на законно пребиваване за срок от пет години в Обединеното кралство. Терминът „законно“ по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата означавал, че пребиваването трябвало да бъде в съответствие с условията, определени в Директивата. Това следвало от съображение 17, второ изречение от Директива 2004/38. В съответствие с условията, определени от тази Директива, обаче логически би могло да се разглежда само пребиваването след нейното транспониране в националното право, т.е. такова след 30 април 2006 г. Както ставало ясно от Съобщението на Комисията и на Парламента от 30 декември 2003 г.( ), направено в рамките на съответната законодателна процедура, съображение 17, второ изречение изяснявало значението на законното пребиваване съгласно член 16 от Директивата.

34. Второ, правителството на Обединеното кралство изгражда позицията си върху различното тълкуване на член 16, параграф 1 от Директивата, според което можело да се вземе предвид само съответното непрекъснато пребиваване за срок от пет години, приключило на 30 април 2006 г. или след тази дата. С това тълкуване се вземало предвид обстоятелството, че правото на постоянно пребиваване възниквало едва след 30 април 2006 г. и следователно не можело да съществува преди тази дата. А право, което не съществувало, не можело да се придобие. Освен това, преди да е започнало съществуването си, правото на постоянно пребиваване не може и да бъде изгубено съгласно член 16, параграф 4 от Директивата. Следователно член 16, параграф 4 от Директивата не можел да се прилага към пребивавания, приключили преди 30 април 2006 г. Това било проблемно в случаите, в които петгодишното пребиваване на съответния гражданин на Съюза в приемащата държава членка било завършено към определен момент, твърде назад във времето. В този случай възниквало право на постоянно пребиваване, ако се следвало тълкуването, че в контекста на член 16, параграф 1 от Директивата трябвало да се вземат предвид и пребивавания, приключили преди 30 април 2006 г. Член 16, параграф 4 от Директивата обаче, съгласно който правото на постоянно пребиваване се губело след отсъствие за срок от две години, не можел да се приложи, тъй като тази разпоредба уреждала само изгубването на вече придобитото право. Подобно тълкуване, според което правото на постоянно пребиваване следвало да се предоставя и на граждани на Съюза, които поради отсъствието си от приемащата държава членка не били интегрирани в нея в необходимата степен, не било съвместимо с целта, посочена в съображение 18 от Директивата — да се поощрява интеграцията на гражданите на Съюза в приемащите държави членки.

35. За постановяване на решение по настоящия случай не било релевантно дали ще се следва първият или вторият подход при тълкуването. Във всеки случай предложеното от CPAG и Комисията трето възможно тълкуване на член 16, параграф 1 от Директивата, според което следвало да се вземат предвид също и пребиваванията, приключили преди 30 април 2006 г., било погрешно поради посочените по-горе съображения. Освен това следвало да се отбележи, че правото на постоянно пребиваване съгласно член 16 от Директивата представлявало ново право, което не зависело от определена стопанска дейност. В допълнение нямало указание за това, че Директивата следвало да се прилага с обратно действие. Напротив, от изложеното по точка 50 от Решение по дело Givane( ), следвало, че не може да се взема предвид непрекъснато пребиваване в приемащата държава членка, приключило преди датата на транспонирането на Директива 2004/38. Необосновани били възраженията на CPAG и на Комисията, че застъпеното от правителството на Обединеното кралство тълкуване щяло да доведе до непредвидими резултати. Съвсем естествено всяко правило, според което не следвало да се взема предвид пребиваване, приключило преди определена дата, т.е. преди 30 април 2006 г., неминуемо поставяло в по-неблагоприятно положение онези граждани на Съюза, чието пребиваване било приключило малко преди тази дата.

36. Белгийското правителство предлага да се отговори отрицателно на поставения преюдициален въпрос. Според белгийското правителство постоянното пребиваване за срок от пет години в съответната приемаща държава членка, приключило преди 30 април 2006 г., не обосновава предоставянето на право на постоянно пребиваване съгласно член 16 от Директивата.

37. Според белгийското правителство това би довело до прилагане с обратно действие на член 16, параграф 1 от Директивата. Тъй като прилагането с обратно действие накърнявало принципа за правна сигурност, актовете на Общността по принцип не следвало да проявяват действие към момент, предхождащ тяхното публикуване. Изключения се допускали само ако това било необходимо за постигането на съответната цел и ако се вземели предвид в достатъчна степен обоснованите правни очаквания на засегнатото лице. В настоящия случай тези условия не били изпълнени. До 30 април 2006 г. държавите членки са имали две години за транспониране на Директивата. По-нататък белгийското правителство се позовава на Съвместното практическо ръководство на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията за лицата, участващи в изработване на законодателство в рамките на институциите на ЕС( ). В него се предвижда, че обратното действие на определен правен акт можело да бъде предвидено само по изключение. Това обаче трябвало да бъде предвидено изрично. Директива 2004/38 не предвиждала прилагане с обратно действие.

38. Освен това според белгийското правителство при прилагане с обратно действие на член 16 от Директивата биха възникнали редица проблеми от правно и практическо естество относно критерия, според който следва да се преценява законността на пребиваването. Прилагането с обратно действие на член 16 от Директивата би имало за последица обстоятелството, че лице, което на 29 април 2006 г. е пребивавало незаконно в Съюза и поради това е нямало право на пребиваване, би придобило изведнъж право на постоянно пребиваване. Целта на Директивата обаче не била да се узакони предходно незаконно пребиваване. Правото на постоянно пребиваване трябвало да се разглежда като продължение на вече съществуващо право на временно пребиваване. Лице, което на 29 април 2006 г. не е притежавало право на пребиваване, не можело да придобива право на пребиваване с изтичане на срока за транспониране на Директива 2004/38, а следователно с аргумент на по-силното основание и право на постоянно пребиваване. Поради тези причини за настоящия случай било от значение дали на 30 април 2006 г. г‑жа Lassal е имала право на пребиваване. Тъй като към този момент тя не е пребивавала в Обединеното кралство поради различни от посочените в член 16, параграф 3 от Директивата причини, следвало да се вземе предвид само нейното пребиваване в Обединеното кралство след декември 2005 г. Следователно през ноември 2006 г. тя все още не е била придобила право на постоянно пребиваване. Във връзка с това трябвало да се вземе предвид също, че съгласно член 6, параграф 2 от Директива 68/360 и член 6, параграф 2 от Регламент № 1251/70, които били в сила преди 30 април 2006 г., отсъствието за срок от шест последователни месеца водело до погасяване на предходното право на пребиваване. Поради това отсъствието на г‑жа Lassal за срок от повече от шест месеца засягало валидността на нейното разрешение за пребиваване.

39. CPAG и Комисията предлагат да се отговори утвърдително на поставения преюдициален въпрос. Правото на постоянно пребиваване съгласно член 16 от Директивата трябвало да насърчи интеграцията на съответния гражданин на Съюза в приемащата държава членка, в която този гражданин на Съюза се е установил дългосрочно и с която всъщност имал тясна връзка. Член 16, параграф 1 от Директивата предвиждал само, че трябвало да е налице законно пребиваване за непрекъснат срок от пет години. Правителството на Обединеното кралство и белгийското правителство извличали чрез тълкуване допълнително условие от член 16, параграф 1 от Директивата, което не се съдържало в текста на разпоредбата. Нито в член 16, параграф 1, нито в някоя друга разпоредба от Директива 2004/38 не се предвиждало, че в контекста на член 16, параграф 1 от Директивата не можело да се вземе предвид пребиваване в приемащата държава членка преди влизането в сила на Директивата, т.е. 30 април 2004 г., или преди нейното транспониране, респ. преди изтичането на срока за нейното транспониране, т.е. 30 април 2006 г. Г‑жа Lassal не била изпълнила изискванията на член 16, параграф 1 от Директивата и не била изгубила правото по член 16, параграф 4 от тази директива, тъй като отсъствала по-малко от две години от Обединеното кралство.

40. Комисията, подкрепяна от CPAG, изтъква, че определени права на пребиваване били уредени още с членове 4 и 6 от Директива 68/360. Действително в тези случаи не ставало въпрос за право на постоянно пребиваване, а за право на пребиваване за срок от пет години, което се подновявало автоматично. Освен това съгласно член 2, параграф 1, буква б) от Регламент № 1251/70, междувременно отменен, съществувало право на постоянно пребиваване. Тъй като тази разпоредба била възпроизведена дословно в член 17, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38, разпоредбата на Директивата трябвало да се тълкува в смисъл, че следвало да се вземат предвид и пребиваванията, приключили преди 30 април 2006 г. Не би могло според волята на законодателя да се изисква съответното лице да придобива право на постоянно пребиваване съгласно член 17, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38 само в случаите, когато е пребивавало за срок от две години в приемащата държава членка, единствено след изтичане на срока за транспониране на Директива 2004/38, т.е. след 30 април 2006 г. Това правило, което се следвало в контекста на член 17, параграф 1, буква б) от Директивата, можело да се приложи към правото на постоянно пребиваване по член 16 от Директива 2004/38. Въпреки че предоставял право с по-широк обхват в сравнение с правото по Директива 68/360, този член не бил толкова различен, че да се смята, че с оглед придобиването на право на постоянно пребиваване по Директива 2004/38 не допускал да се вземат предвид изтекли периоди на пребиваване по Директива 68/360. Законодателят приемал за толкова очевидно обстоятелството, че съгласно член 16 от Директивата трябвало да се вземат предвид приключилите периоди на пребиваване съгласно съответните предшестващи Директива 2004/38 разпоредби, че не смятал за необходимо да уреди изрично този въпрос.

41. Според Комисията от посоченото от правителството на Обединеното кралство Решение по дело Givane( ) не можело да се направи извод, че в контекста на член 16, параграф 1 от Директивата не следвало да се взема предвид пребиваване в приемаща държава членка, приключило преди транспонирането на Директивата, съответно преди изтичането на срока за нейното транспониране на 30 април 2006 г.

42. Според изложеното от CPAG и Комисията зачитането на пребивавания, приключили преди 30 април 2006 г., било също съвместимо със съображение 17, второ изречение от Директива 2004/38. Това изречение се отнасяло до пребиваване, което е в съответствие с определените в Директива 2004/38 условия. Това изречение не можело да се разбира в смисъл, че ограничава условията за законно пребиваване до пребиваване след транспонирането на Директивата, съответно след изтичане на срока за нейното транспониране на 30 април 2006 г. Според CPAG второто изречение означавало единствено, че за изчисляването на срока на пребиваването по член 16, параграф 1 от Директивата трябвало да се вземат предвид правилата, установени в нейния член 16, и по-специално в параграф 3. Дори и да съществувало противоречие между текста на член 16, параграф 1 и съображенията към определена директива, съображенията не можели да надделеят над ясната формулировка на член 16 от Директивата и да го заменят. Според Комисията второто изречение означава, че пребиваването в приемащата държава членка трябва да е било законно съгласно приложимите към момента на пребиваването общностни разпоредби. Трябвало да се вземе предвид, че Директивата била свързана с предшестващите я разпоредби относно правото на пребиваване. По-нататък CPAG и Комисията посочват, че застъпваното от правителството на Обединеното кралство и от белгийското правителство тълкуване на второто изречение би имало за последица, че съответното право на постоянно пребиваване би възниквало най-рано на 29 април 2011 г. Не можело да се предположи, че общностният законодател е възнамерявал да постигне толкова неочакван резултат, без да е отразил това в Директивата.

43. В допълнение CPAG и Комисията изтъкват, че зачитането на пребивавания, приключили преди 30 април 2006 г., не водело до недопустимо обратно действие. Дори и ако за придобиването на определено право на постоянно пребиваване съгласно член 16 от Директивата се вземали предвид сроковете на пребиваване преди 30 април 2006 г., от това не следвало, противно на доводите на белгийското правителство, че съответното право на пребиваване възниквало преди 30 април 2006 г. Правото на постоянно пребиваване възниквало едва с транспонирането на Директивата, съответно с изтичането на срока за нейното транспониране на 30 април 2006 г. Следователно в контекста на член 16, параграф 1 от Директивата можело да се вземат предвид също и пребивавания преди изтичане на срока за транспониране на Директивата. Към тях следвало да се приложи не само член 16, параграф 1 от Директива 2004/38, но и неговите параграфи 3 и 4. Следователно гражданин на Съюза, пребивавал в приемащата държава членка за непрекъснат срок от пет години преди 30 април 2006 г., но вече веднъж отсъствал от тази държава за повече от две години към 30 април 2006 г., не придобивал право на постоянно пребиваване.

44. Накрая CPAG и Комисията посочват, че тълкуванията, предложени от правителството на Обединеното кралство биха довели до непредвидими резултати и освен това противоречат на двете линии на разсъждение.

45. В допълнение Комисията посочва Решение по дело Trojani( ), според което гражданин на съответна държава членка, пребивавал законно за определен период от време в друга държава членка, може да се позове на принципа за равно третиране. Това правило се прилагало и към социалните помощи. Такъв бил и случаят, в който определен гражданин не можел да се позове на право на пребиваване в приемащата държава членка на основание на общностното право.

VI – Правен анализ

46. Преюдициалният въпрос се отнася до тълкуването на член 16, параграф 1 от Директива 2004/38. На първо място ще разгледам накратко тази разпоредба в контекста на цялостната система на Директива 2004/38 (A), след което ще пристъпя към анализ на преюдициалния въпрос (Б).

А – Правото на постоянно пребиваване съгласно член 16 от Директивата

47. С Директива 2004/38 общностният законодател създава уредба във вторичното право на правото на гражданите на Съюза да пребивават в друга държава членка, което на равнище на първичното право следва от основните свободи и от разпоредбите относно гражданството на Съюза( ). За тази цел Директивата предвижда три различни вида право на пребиваване, а именно: на първо място — правото на пребиваване за срок до три месеца( ), на второ място — правото на пребиваване за срок, по-дълъг от три месеца( ), и на трето място — правото на постоянно пребиваване. Правото на постоянно пребиваване се урежда в глава ІV от Директивата; материалноправните разпоредби относно придобиването на едно такова право са уредени в раздел I от същата глава в членове 16—18 от Директивата.

48. Съгласно член 16, параграф 1, първо изречение от Директивата граждани на Съюза, които са пребивавали законно в приемащата държава членка в продължение на непрекъснат срок от пет години, имат право на постоянно пребиваване в тази държава. Следователно придобиването на правото на постоянно пребиваване зависи от две условия. Първо — съответният гражданин на Съюза трябва да е пребивавал в приемащата държава членка непрекъснато за срок от пет години. Второ — това пребиваване трябва да е законно.

Б – По преюдициалния въпрос

49. Запитващата юрисдикция трябва да се произнесе по случай, в който френска гражданка на Съюза е пребивавала непрекъснато в Обединеното кралство от септември 1999 г. до февруари 2005 г., като престоят ѝ е законен съгласно приложимите за този период общностни разпоредби. Това пребиваване обаче е приключило през февруари 2005 г., а следователно и преди 30 април 2006 г., т.е. преди изтичане на срока за транспониране на Директива 2004/38 и преди датата на влизане в сила на националния закон за транспониране на Директивата. Запитващата юрисдикция изразява съмнение относно въпроса дали такова пребиваване също е в състояние да обоснове право на постоянно пребиваване по член 16, параграф 1 от Директивата.

50. Основното възражение на правителството на Обединеното кралство и на белгийското правителство срещу зачитането на такова пребиваване се основава на обстоятелството, че подобно тълкуване на член 16, параграф 1 от Директивата би довело до възможност за прилагане на тази разпоредба с обратно действие. По-нататък ще разгледам това възражение, при което ще взема предвид също и останалите възражения във връзка с това, повдигнати от тези правителства.

51. В случаите на прилагане на разпоредби с обратно действие Съдът прави разлика на първо място между разпоредби на процесуалното и на материалното право( ). При разглеждане на член 16, параграф 1 от Директивата, който урежда условията за придобиване и изгубване на правото на постоянно пребиваване, става въпрос за разпоредба на материалното право. Затова по-нататък ще разгледам само съдебната практика относно допустимостта на обратно действие на материалното право.

52. Що се отнася до материалноправните норми, Съдът прави разлика между две различни хипотези.

53. Съдът приема, че е налице обратно действие във времето, ако началото на времевия обхват на определен акт се определя към момент отпреди публикуването му( ). При това става въпрос за случаи, в които правните последици от акта настъпват още преди влизането му в сила. Това по принцип е недопустимо. Изключения се допускат, когато поставената цел го изисква и когато оправданите правни очаквания на заинтересованите лица са надлежно зачетени( ).

54. По-нататък Съдът взема предвид обстоятелството, че за да се гарантира спазването на принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, материалноправните разпоредби на общностното право по принцип следва да се тълкуват в смисъл, че се отнасят само спрямо правни положения, възникнали след влизането им в сила( ). Изключения от този принцип се допускат само в случаите, когато от текста, целите или структурата на тези материалноправни разпоредби следва еднозначно, че те се отнасят също и спрямо правни положения, възникнали преди влизането им в сила( ). В тази хипотеза, за разлика от посочената по-горе, не настъпват правни последици преди влизането в сила на разпоредбата; следователно не е налице обратно действие в точния смисъл на този термин( ). И във връзка с това обаче следва да се вземат предвид принципите на правната сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, тъй като правни последици за настоящето или за в бъдещето се обвързват с определено правно положение в миналото, което повече не може да бъде променяно( ).

55. С оглед на конкретния случай трябва преди всичко да се отбележи, че член 16, параграф 1 от Директивата не би наложил пораждането на правни последици в миналото, дори и ако в контекста на тази разпоредба би следвало да се вземе предвид пребиваване, приключило преди 30 април 2006 г. (1). Следователно се поставя единствено въпросът дали от текста, целта или структурата на тази разпоредба не следва, че тя се прилага към пребивавания в приемащата държава членка, приключили преди влизането ѝ в сила (2).

1. Липса на правни последици с обратно действие

56. Противно на становището, което изглежда застъпва белгийското правителство, в настоящия случай не става въпрос за правни последици с обратно действие. В конкретния случай правото на постоянно пребиваване по член 16, параграф 1 от Директивата възниква чак на 30 април 2006 г., следователно след влизането в сила на Директивата на 29 юни 2004 г., а също и след транспонирането на Директивата в националното право на 30 април 2006 г. Този извод е в сила дори ако член 16, параграф 1 от Директивата се тълкува в смисъл, че за придобиването на право на постоянно пребиваване (възникнало най-рано на 30 април 2006 г.) се вземат предвид пребиваванията в приемащата държава членка, приключили преди 30 април 2006 г.

57. Направеното препращане от белгийското правителство към точки 20.3.1, 20.8 и 20.9 от Съвместното практическо ръководство на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията за лицата, участващи в изработване на законодателство в рамките на институциите на ЕС( ), е следователно погрешно. Тези точки засягат хипотеза, неотносима към конкретния случай, в която определен акт на общностното право следва да породи правни последици още преди влизането си в сила.

58. Неубедително е също и възражението, което прави в допълнение белгийското правителство, като изтъква, че ако член 16, параграф 1 от Директивата се тълкува в смисъл, че може да се вземе предвид пребиваване, приключило преди 30 април 2006 г., то в този случай незаконното пребиваване в приемащата държава членка в миналото би могло изведнъж да се узакони. Тъй като правото на постоянно пребиваване съгласно член 16, параграф 1 от Директивата може да възникне в конкретния случай едва след 30 април 2006 г., това право не може да узакони с обратно действие незаконно пребиваване преди тази дата.

2. По въпроса дали член 16, параграф 1 от Директивата следва да се тълкува в смисъл, че трябва да бъдат взимани предвид пребиваванията, приключили преди 30 април 2006 г.

59. В настоящия случай се поставя единствено въпросът дали член 16, параграф 1 от Директивата следва да се тълкува в смисъл, че в хипотезата на тази разпоредба попада и пребиваване, приключило преди 30 април 2006 г. Както беше посочено по-горе, като изхожда от принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, Съдът по правило тълкува разпоредбите на материалното право в смисъл, че не уреждат правни положения, възникнали преди влизането им в сила. Изключения се допускат, доколкото от текста, целите или структурата на тези разпоредби еднозначно следва, че трябва да им бъде придадено такова обратно действие и оправданите правни очаквания на заинтересованите лица са надлежно зачетени.

60. Текстът на член 16, параграф 1 от Директивата не допуска да се направи еднозначно извод (а). Въпреки това след систематичен анализ на материалноправните разпоредби на Директива 2004/38 относно правото на постоянно пребиваване (б), а и като се отчете генезисът и целта на член 16 от Директивата (в), се обосновава изводът, че пребивавания, приключили преди 30 април 2006 г., се вземат предвид. Напротив, не са убедителни възраженията, основани на: понятието за „законност“ на пребиваването по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата (г), на неприложимостта на член 16, параграф 4 от Директивата (д), и на разпоредбите на Директива 68/360, съответно на Регламент № 1251/70 (е). Накрая принципът на защита на оправданите правни очаквания не противоречи и на тълкуване, според което следва да бъдат взети предвид пребивавания, приключили преди 30 април 2006 г. (ж).

а) Текст

61. Както правилно отбелязват правителството на Обединеното кралство, CPAG и Комисията, от текста на член 16, параграф 1 от Директивата не може да се направи еднозначен извод. В член 16, параграф 1 от Директивата се посочва само непрекъснато пребиваване за срок от пет години, без да се уточни по-подробно кога трябва да е било налице това пребиваване.

б) По систематичната връзка между член 16, параграф 1 от Директивата и останалите материалноправни разпоредби относно правото на постоянно пребиваване

62. Както беше посочено по-горе( ), освен в член 16 от Директивата, в членове 17 и 18 от същата се откриват също материалноправни разпоредби относно придобиването на правото на постоянно пребиваване. Член 17 от Директивата предвижда, че определени лица придобиват право на постоянно пребиваване в приемащата държава членка още преди приключването на непрекъснатия срок на пребиваване от пет години. Така съгласно член 17, параграф 1, буква б) от Директивата право на постоянно пребиваване придобиват работници или самостоятелно заети лица, които са пребивавали непрекъснато в приемащата държава членка в продължение на повече от две години и спират да работят в резултат на трайна неработоспособност.

i) По необходимостта да се вземат предвид с обратна сила пребивавания, приключили преди 30 април 2006 г. в контекста на член 17, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38

63. Съгласно член 17, параграф 1, буква б) от Директивата по същия начин, както и съгласно член 16, параграф 1, правото на постоянно пребиваване се придобива, при условие че е налице предходно непрекъснато пребиваване в приемащата държава членка с определена продължителност, като член 17, параграф 1, буква б) от Директивата изисква срок на пребиваване от само две години. Следователно с оглед на прилагането на тази разпоредба се поставя също така въпросът дали трябва да се взема предвид пребиваване, приключило преди 30 април 2006 г. С оглед на разпоредбата на член 17, параграф 1, буква б) от Директивата на този въпрос може да се отговори само в смисъл, че трябва да се взема предвид и пребиваване преди 30 април 2006 г.

64. Именно в този контекст следва да се разглежда връзката между член 17, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38 и предшестващата го разпоредба на член 1, параграф 1, буква б) от Регламент № 1251/70. Член 2, параграф 1, буква б) от Регламент № 1251/70 урежда с почти идентична формулировка правото на неработоспособните работници да останат на територията на приемащата държава членка. Регламент № 1251/70 преустановява своето действие, считано от 30 април 2006 г.( ) Регламентът се отменя, тъй като с изтичането на срока за транспониране на Директива 2004/38 на 30 април 2006 г., член 17, параграф 1, буква б) от тази директива измества член 2, параграф 1, буква б) от Регламент № 1251/70 и по този начин правото на пребиваване на неработоспособните работници се извлича от член 17, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38( ).

65. Ако в контекста на член 17, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38 не се вземаха предвид непрекъснати пребивавания за срок от две години в приемащата държава членка преди настъпване на трайната неработоспособност, които са приключили преди 30 април, нямаше да може да се изключи хипотезата, в която работници, придобили такова право на пребиваване съгласно Регламент № 1251/70 въз основа на пребиваването им, приключило преди 30 април 2006 г., не разполагат повече с подобно право на пребиваване след изтичане на срока на валидност на разрешението им за пребиваване, издадено по Регламент № 1251/70. Съгласно Регламент № 1251/70 държавите членки са били длъжни да предоставят само разрешения за пребиваване с ограничена продължителност( ). Ако срокът на разрешение за пребиваване, предоставено съгласно член 2, параграф 1, буква б) от този регламент, е изтекъл, съответният работник, чието пребиваване за срок от две години е приключило преди 30 април 2006 г., към настоящия момент повече не би могъл да подаде молба за подновяване в съответствие с Регламент № 1251/70, защото на 30 април 2006 г. този регламент преустановява своето действие. Освен това съответният неработоспособен работник не би могъл да се позове на член 17, параграф 1, буква б) от Директивата, тъй като пребиваването му за срок от две години е приключило преди 30 април 2006 г. Следователно тази разпоредба също не би му позволила да придобие право на постоянно пребиваване. Ето защо след изтичане на срока на разрешението му за пребиваване за такъв работник не би съществувало повече право на пребиваване, съответстващо на член 2, параграф 1, буква б) от Регламент № 1251/70, съответно член 17, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38.

66. Този резултат съвсем очевидно би противоречал на волята на общностния законодател, който с приемането на Директива 2004/38 има за цел да консолидира и засили правото на пребиваване на работниците( ). Не може да се приеме, че с приемането на Директива 2004/38 общностният законодател е имал за цел да постигне посочения по-горе резултат. Това би противоречало на идеята, изразена в член 38 и в съображение 4 от Директива 2004/38, според която с Директива 2004/38 трябва да се коригира този подход „на части“, „сектор по сектор“ по отношение на уредбата на правото на свободно движение и пребиваване. С Директивата всъщност трябва да се засилят и консолидират в един единен акт правата на пребиваване, които преди това са били уредени в множество актове на вторичното право( ).

67. В контекста на член 17, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38 понятието „непрекъснато пребиваване за срок от две години“ трябва да се тълкува в смисъл, че следва бъдат взети предвид също и пребиваванията, приключили преди 30 април 2006 г.

ii) По приложимостта на член 16, параграф 1 от Директивата

68. В рамките на систематиката на Директива 2004/38, член 16, параграф 1 и член 17, параграф 1, буква б) се намират в тясна връзка. Двете разпоредби се намират в главата, уреждаща правото на постоянно пребиваване, и по-точно в раздела, уреждащ материлноправните условия за придобиване на такова право на пребиваване. Освен това с уводната формулировка на член 17 от Директивата: „чрез дерогация от член 16 правото на постоянно пребиваване в приемащата държава членка може да се придобие преди приключването на непрекъснат срок на пребиваване от пет години от“ се изяснява, че между член 16 и член 17 от Директивата съществува тясна връзка и по отношение на съдържанието.

69. Като се има предвид тази тясна връзка между двете разпоредби, по принцип следва да се изхожда от обстоятелството, че почти идентичните формулировки „пребивавали […] в приемащата държава членка в продължение на непрекъснат срок от пет години“ в член 16, параграф 1 от Директивата и „пребивавали непрекъснато в приемащата държава членка в продължение на […] две години“ в член 17, параграф 1, буква б) от Директивата следва да се тълкуват по един и същ начин. Тогава би трябвало и в контекста на член 16, параграф 1 от Директивата да бъдат взети предвид пребиваванията, приключили преди 30 април 2006 г.

70. Правителството на Обединеното кралство възразява срещу това заключение, като посочва, че при правото на постоянно пребиваване по член 16 от Директивата става въпрос за право, което до този момент не е било предвидено във вторичното право. Това възражение не е убедително. В член 17, параграф 1, буква б) от Директивата, от една страна, и от друга — в член 16, параграф 1 от същата директива, общностният законодател лесно би могъл да предвиди различна уредба по отношение на прилагането на тези разпоредби с обратно действие към правни положения в миналото. Той обаче не го е направил. Използването на почти идентични формулировки в двете разпоредби е ясен знак, че и в двете разпоредби общностният законодател преследва единен подход по отношение на този въпрос.

iii) По Решение по дело Givane и др.

71. В хода на съдебното заседание правителството на Обединеното кралство се позовава на Решение по дело Givane и др.( ) От идеята, изразена в точка 50 от това решение, следва, че по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата непрекъснато пребиваване за срок от пет години не може да се разглежда като пребиваване, приключило преди 30 април 2006 г. В тази точка Съдът всъщност посочва, че съгласно член 3, параграф 2, първо тире от Регламент № 1251/70 правото на пребиваване на член на семейството на съответен работник възниква само ако съответното пребиваване на работника за срок от две години предшества непосредствено неговата смърт. Това следвало да се приложи към член 16, параграф 1 от Директивата по такъв начин, че да не могат да се вземат предвид пребивавания, приключили преди 30 април 2006 г.

72. Това възражение също не е обосновано. От Решение по дело Givane и др. не може да се направи подобно заключение. В това решение Съдът тълкува член 3, параграф 2, първо тире от Регламент № 1251/70. Тази разпоредба предвижда, че ако работникът почине по време на професионалния му живот и преди да е придобил правото да остане на територията на въпросната държава, членовете на семейството му имат право да останат там постоянно, при условие че до смъртта си работникът е пребивавал непрекъснато на територията на тази държава в продължение на поне две години. Съгласно член 4, параграф 1, второ изречение от този регламент постоянното пребиваване по смисъла на член 3, параграф 2 не се нарушава от временните отсъствия, които не надвишават три месеца в рамките на една година, нито от по-дълги отсъствия, дължащи се на отбиване на военна служба.

73. По делото Givane и др. работникът в действителност е пребивавал две години в приемащата държава членка, но след това е отсъствал повече три месеца от нея. След завръщането си в приемащата държава членка работникът не е пребивавал две години преди смъртта си в приемащата държава членка.

74. В този случай Съдът установява, първо, че пребиваването за срок от две години следва да бъде непосредствено преди смъртта. Тъй като след първото си пребиваване, продължило повече от две години, работникът е отсъствал повече от три месеца от приемащата държава членка, съгласно член 4, параграф 1, второ изречение пребиваването е прекъснато и следователно не може да бъде взето предвид. Тъй като след завръщането си в приемащата държава членка работникът не е пребивавал в тази държава още две години непосредствено преди смъртта си, не са налице условията, предвидени в член 3 параграф 2, първо тире. Решението по дело Givane и др., основаващо се на предвидените в член 3, параграф 2, първо тире от Регламент № 1251/70 условия, очевидно не може да бъде приложено към тук разглеждания въпрос. За разлика от член 3, параграф 2, първо тире от Регламент № 1251/70, член 16, параграф 1 от Директивата не поставя условие за пребиваване преди настъпването на определено събитие.

75. Напротив, съществуващата връзка между член 3, параграф 2, първо тире от Регламент № 1251/70 и последвалата го разпоредба на член 17, параграф 4, буква а) от Директива 2004/38 е насочена срещу възражението на правителството на Обединеното кралство. Ако изискването, според което не следва да се вземат предвид пребиваванията, приключили преди 30 април 2006 г. не само в контекста на член 16, параграф 1 от Директивата, но и въз основа на съпоставимата формулировка и в член 17, параграф 4, буква а) от тази директива, би се стигнало до неприемливи резултати. Както вече беше посочено по-горе, това тълкуване би довело до обстоятелството, че след изтичане на предоставеното съгласно Регламент № 1251/70 разрешение за пребиваване членовете на семейството, които съгласно член 3, параграф 2, първо тире от Регламент № 1251/70 са придобили право да останат в съответната държава членка въз основа на пребиваването на съответния работник преди 30 април 2006 г., повече не биха могли да се ползват от право на пребиваване, съответстващо на член 3, параграф 2, първо тире от Регламент № 1251/70, съответно на член 17, параграф 4, буква а) от Директива 2004/38.

iv) Заключение

76. В заключение следва да се отбележи, че систематичната връзка между член 16 и член 17, параграф 1, буква б) и параграф 4, буква а) от Директивата позволява да се направи изводът, че в контекста на член 16, параграф 1 от Директивата се вземат предвид също и пребивавания в приемащата държава членка, приключили преди 30 април 2006 г.

в) По целта на член 16 от Директивата

77. Целта на член 16 от Директивата също насочва към тълкуването, според което трябва да се вземе предвид и пребиваването, приключило преди 30 април 2006 г.

78. Както следва от съображение 17, първо изречение правото на постоянно пребиваване е въведено с член 16 от Директивата, за да укрепи чувството за гражданство на Съюза у гражданите на Съюза, които са избрали да се установят дългосрочно в приемащата държава членка и представлява ключов елемент за насърчаване на социалното сближаване, което е една от основните цели на Съюза.

79. От генезиса на член 16 от Директивата следва, че волята на общностния законодател е да обуслови придобиването на правото на постоянно пребиваване по член 16, параграф 1 от Директивата от интеграцията на съответния гражданин на Съюза в приемащата държава членка. Освен това от генезиса на тази разпоредба следва още, че общностният законодател приема, че е налице достатъчно интегриране, ако съответният гражданин на Съюза е пребивавал непрекъснато за срок от пет години в приемащата държава членка( ). Според общностния законодател обаче след двугодишно отсъствие от приемащата държава членка връзката между съответния гражданин на Съюза и приемащата държава членка отслабва до такава степен, че вече не е налице необходимото равнище на интегрираност, което е условие за придобиване на правото на постоянно пребиваване( ). Поради това съгласно член 16, параграф 4 от Директивата правото на постоянно пребиваване се губи след двугодишно отсъствие от приемащата държава членка.

80. Като се има предвид идеята за интегриране, залегнала в основата на член 16 от Директивата, не намирам защо необходимото равнище на интегрираност в приемащата държава членка да следва да се определя от това дали непрекъснатото пребиваване за срок от пет години е приключило преди 30 април 2006 г. или след това. На мнение съм, че от решаващо значение следва да бъде само изясняването на обстоятелството дали е налице такова непрекъснато пребиваване за срок от пет години и дали възникналата по този начин връзка между съответния гражданин на Съюза и приемащата държава членка е отново отслабена поради определено двугодишно отсъствие на гражданина на Съюза от приемащата държава членка.

г) По възражението, което се основава на понятието за законност на пребиваването

81. Срещу тълкуването, според което в контекста на член 16, параграф 1 от Директивата трябва да се вземе предвид и пребиваване, приключило преди 30 април 2006 г., правителството на Обединеното кралство и белгийското правителство възразяват с аргумент, че член 16, параграф 1 от Директивата предвижда законното пребиваване. Законно пребиваване по смисъла на тази разпоредба може да бъде само пребиваване в съответствие с Директива 2004/38. По въпроса за законността на пребиваването по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата всъщност се взима отношение в съображение 17, второ изречение от Директивата. Там се изяснява, че трябва да става въпрос за пребиваване „в съответствие с условията, определени в настоящата директива“. Поради това можело да се вземат предвид само пребивавания след влизането в сила на 30 април 2006 г. на национален закон за транспониране на Директивата, респективно след изтичане на срока за нейното транспониране.

82. Това възражение също не е убедително.

83. На първо място, следва да се посочи констатацията на запитващата юрисдикция, според която гражданката на Съюза е пребивавала законно по време на непрекъснатото си пребиваване в Обединеното кралство за срок от повече от пет години — от септември 1999 г. до февруари 2005 г., т.е. е пребивавала в съответствие с разпоредбите на общностното право в сила към онзи момент.

84. Възражението на правителството на Обединеното кралство обаче не се основава на липса на законно пребиваване в съответствие с приложимите към съответния момент разпоредби. Напротив, то се основава на липсата на законно пребиваване по смисъла на Директива 2004/38. Законно по смисъла на член 16 от Директивата било само пребиваването в съответствие с разпоредбите на Директива 2004/38. Следователно законно пребиваване в настоящия случай можело да е налице едва след влизането в сила на националния закон за транспониране на Директивата, т.е. след 30 април 2006 г.

85. Това възражение не е обосновано. Всъщност съм на мнение, че съображение 17, второ изречение от Директивата не позволява да се направи изводът, че законно по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата е само пребиваване, към което може да се приложи влезлият в сила на 30 април 2006 г. закон за транспониране на Директива 2004/38.

86. Както става ясно от генезиса на Директива 2004/38, съображение 17, второ изречение е допълнено, за да се прецизира съдържащото се в него понятие за законно пребиваване( ). Това обаче не трябва при всички обстоятелства да се разбира в смисъла, който влагат в него правителството на Обединеното кралство и белгийското правителство.

87. Всъщност съображение 17, второ изречение може да се разбира като прецизиране на понятие за пребиваване, а поради тази причина и като препращане към член 16, параграф 3 от Директивата, който следва да се вземе предвид при изчисляването на срока на пребиваване. Съгласно тази разпоредба непрекъснатостта на пребиваването в приемащата държава членка не се влияе от временни отсъствия, ненадвишаващи общо шест месеца на година, или от отсъствия с по-голяма продължителност за отбиване на задължителна военна служба, или от едно отсъствие от максимум дванадесет последователни месеца поради уважителни причини като бременност и раждане, тежко заболяване, следване или професионално обучение или командироване в друга държава членка или в трета страна.

88. Съображение 17, второ изречение може да се разглежда и като прецизиране на съдържащото се в него понятие за законност. Действително законността по принцип може да се оценява по два различни начина. Според първия подход може да се изхожда единствено от законността на пребиваването в съответствие с разпоредбите на общностното право, а според втория — от законността на пребиваването в съответствие с националните разпоредби. В крайна сметка, както следва от член 37 от Директивата, националните разпоредби могат да излязат извън рамките на разпоредбите на Директива 2004/38. Предвид обстоятелството, че член 16 от Директивата се основава на интеграцията на съответния гражданин на Съюза в приемащата държава членка( ), текстът на член 16, параграф 1 от Директивата би могъл наистина да се разбира в смисъл, че правото на постоянно пребиваване следва да се предоставя и в случаите, когато предходното непрекъснато пребиваване за срок от пет години е законно съгласно националните разпоредби, които биха могли евентуално да излизат извън приложното поле на нормите на общностното право. На мнение съм, че са налице определени индикации, позволяващи извода, че съображение 17, второ изречение следва да се разбира в смисъл, че съгласно член 16 от Директивата правото на постоянно пребиваване следва да възниква само в случаите, когато непрекъснатото пребиваване за срок от пет години е в съответствие с разпоредбите на общностното право.

89. Напротив, следните съображения могат да се посочат срещу застъпваното от правителството на Обединеното кралство и от белгийското правителство тълкуване на съображение 17, второ изречение, според което следва да се взема предвид само пребиваване, към което може да се приложи влезлият в сила на 30 април 2006 г. национален закон за транспониране на Директива 2004/38.

90. Преди всичко на това се противопоставя посочената вече по-горе идея за заместване и консолидиране, според която с Директива 2004/38 следва да бъде преодолян този подход „на части“, „сектор по сектор“ по отношение на уредбата на правото на свободно движение и правото на пребиваване( ). Тази идея намира израз по-специално и в член 38, параграф 3 от Директивата, съгласно който препращанията към отменените разпоредби и директиви се тълкуват като препращания към Директива 2004/38. Ако се разгледа залегналата в член 38, параграф 3 от Директивата идея, че отменените разпоредби са включени в Директива 2004/38( ) и следователно съществува приемственост между Директива 2004/38 и предшестващите я разпоредби, става ясно, че когато се прави позоваване на законността в съответствие с предвидените в Директивата изисквания, се има предвид също и законността в съответствие с разпоредбите, предшестващи Директивата и приложими към определен предходен момент.

91. Против разбирането на правителството на Обединеното кралство и белгийското правителство е и обстоятелството, че ако бъде следван техният подход не би следвало да се взема предвид посоченото по-горе систематично съотношение между членове 16 и 17 от Директивата.

92. Накрая във връзка с това не може да се подмине с мълчание обстоятелството, че ако се следва този подход, правото на постоянно пребиваване би могло да бъде придобито едва след 29 април 2011 г.

93. В резултат, независимо от значението, което в крайна сметка следва да се придаде на съображение 17, второ изречение от Директивата, от него поне според мен не може да следва, че законно по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата е само пребиваването, към което могат да се приложат националните разпоредби, приети с цел транспонирането на Директива 2004/38 и приложими след 30 април 2006 г. Напротив, пребиваването в съответствие с предшестващите Директива 2004/38 разпоредби, също е законно пребиваване по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата. Следователно възражението на правителството на Обединеното кралство и на белгийското правителство, основаващо се на законността на пребиваването, е неубедително.

д) По възражението за неприложимостта на член 16, параграф 4 от Директива 2004/38

94. В допълнение правителството на Обединеното кралство и белгийското правителство възразяват, че ако се взема предвид определено пребиваване в приемаща държава членка, приключило преди 30 април 2006 г., би се стигнало до недопустими резултати. Съгласно член 16, параграф 1 от Директивата правото на постоянно пребиваване възниква, ако гражданин на Съюза пребивава законно за непрекъснат срок от пет години в приемащата държава членка. Член 16, параграф 4 от Директивата действително урежда изгубването на правото на постоянно пребиваване при отсъствие от приемащата държава членка за срок, надвишаващ две последователни години. Но тази разпоредба не е приложима към отдавна отминали във времето пребивавания, тъй като в противен случай право на постоянно пребиваване не би могло да се придобие, а следователно и да се изгуби на основание член 16, параграф 4 от Директивата.

95. Това възражение следва също да се отхвърли.

96. Действително, ситуация, в която правото на постоянно пребиваване съгласно член 16, параграф 1 от Директивата възниква въз основа на отдавна отминало във времето пребиваване в приемаща държава членка, без да може да се съобрази дали към 30 април 2006 г. вече е налице необходимата степен на интегрираност, не би била съвместима със заложената в член 16 от Директивата идея за интеграция. Както беше посочено по-горе, общностният законодател изхожда от обстоятелството, че необходимата степен на интегрираност се достига при непрекъснато пребиваване за срок от пет години и че след двугодишно отсъствие необходимата връзка с приемащата държава членка не е повече налице( ).

97. Възражението на правителството на Обединеното кралство и на белгийското правителство обаче се основава на погрешното предположение, че член 16, параграф 4 от Директивата не се прилага за отдавна отминали във времето пребивавания в приемащата държава членка. Това предположение изглежда се базира на схващането, че при отдавна отминали във времето пребивавания правото на постоянно пребиваване възниква още преди 30 април 2006 г. Както беше посочено по-горе, това схващане е погрешно. Напротив, правото на постоянно пребиваване може да възникне едва с транспонирането на Директивата, съответно след изтичането на срока за нейното транспониране на 30 април 2006 г. На мнение съм, че текстът на член 16, параграф 4 от Директивата също не пречи той да бъде приложен към отдавна отминали във времето пребивавания в приемащата държава членка. Ако по отношение на отдавна отминали във времето пребивавания в Обединеното кралство на 30 април 2006 г. възниква право на постоянно пребиваване по член 16, параграф 1 от Директивата, то съществува право на постоянно пребиваване. В случай че съществува право на постоянно пребиваване, няма причина такова вече съществуващо право да може да бъде изгубено отново на основание член 16, параграф 4 от Директивата, ако пребиваването за срок от пет години в Обединеното кралство е било преди повече от две години. Действително при отдавна отминалите във времето пребивавания това води до ситуация, в която придобиването и загубването на правото на постоянно пребиваване става едновременно, тъй като по член 16, параграф 1 от Директивата първо възниква право на постоянно пребиваване, което непосредствено след своето възникване отново бива погасено съгласно член 16, параграф 4 от Директивата. Тази хипотеза обаче се обхваща от текста на член 16 от Директивата, доколкото се приема, че правото на постоянно пребиваване по член 16, параграф 1 от Директивата съществува само за един кратък „миг в правния мир“, преди отново да бъде изгубено в съответствие с член 16, параграф 4 от Директивата. Подобно прилагане на член 16, параграфи 1 и 4 от Директивата е подходящо и за да се отчете по подходящ начин идеята за интеграцията, залегнала в член 16 от Директивата.

98. В случай че Съдът повече не е на мнение, че това тълкуване е съвместимо с текста на член 16, параграфи 1 и 4 от Директивата, според мен се налага да се приложи по аналогия член 16, параграф 4 от Директивата, за да се вземе предвид волята на общностния законодател. В този случай правната обосновка на член 16, параграф 4 от Директивата следва да се използва за допълване контекста на член 16, параграф 1 от Директивата по такъв начин, че да се стигне до извода, че правото на постоянно пребиваване по член 16, параграф 1 не възниква изобщо при отсъствие от приемащата държава членка, надвишаващо две последователни години.

99. Следователно възражението, което се основава на неприложимостта на член 16, параграф 4 от Директивата, също не може да се приеме.

е) По възражението, основаващо се на Директива 68/360 и Регламент № 1251/70

100. По-нататък белгийското правителство възразява срещу тълкуването на член 16, параграф 1 от Директивата, според което следва да се вземат предвид и пребивавания, приключили преди 30 април 2006 г., с аргумент, че според разпоредбите в сила преди 30 април 2006 г. съответното отсъствие от десет последователни месеца, каквото е всъщност отсъствието на г‑жа Lassal, би довело до погасяването на предходното право на пребиваване. Съгласно член 6, параграф 2 от Директива 68/360 и член 6, параграф 2 от Регламент № 1251/70, приложими преди 30 април 2006 г., всъщност дори и отсъствие, надвишаващо шест месеца, води до погасяването на правото на пребиваване.

101. Това възражение също е неубедително. Според общностните разпоредби правото на постоянно пребиваване по член 16 от Директива 2004/38 следва да възникне най-късно на 1 май 2006 г. От 1 май 2006 г. предпоставките за възникване на това право не се определят от член 6, параграф 2 от Директива 68/360, нито от член 6, параграф 2 от Регламент № 1251/70. На тази дата разпоредбите на Директива 68/360 и на Регламент № 1251/70 всъщност вече преустановяват своето действие и се заменят от разпоредбите на Директива 2004/38( ). Този извод не може да се промени с влизането в сила на националния закон за транспониране на Директива 2004/38 в Обединеното кралство на 30 април 2006 г., т.е. един ден преди изтичане на срока за транспонирането на Директивата.

ж) По принципа за защита на оправданите правни очаквания

102. Накрая принципът за защита на оправданите правни очаквания също не се явява пречка пред тълкуването на член 16, параграф 1 от Директивата, според което могат да бъдат взети предвид пребивавания, приключили преди 30 април 2006 г.

103. На първо място, следва да се посочи, че принципите на правна сигурност и за защита на оправданите правни очаквания следва да предоставят закрила от прекомерното посегателство срещу правата на индивида. Ако в контекста на член 16, параграф 1 от Директивата се вземат предвид пребивавания, приключили преди 30 април 2006 г., без съмнение се засилват правата на гражданите на Съюза. Не съществува противоречие и при прилагане на член 16, параграф 4 от Директивата. Прилагането на тази разпоредба действително води до изгубване на съответното право на постоянно пребиваване по член 16, параграф 1 от Директивата. Все пак обаче това право е право от нов вид и следователно не е съществувало преди 30 април 2006 г., така че не е налице посегателство срещу индивидуално право, съществувало преди 30 април 2006 г.

104. В хода на съдебното заседание правителството на Обединеното кралство посочва, че следва да бъдат взети предвид и оправданите правни очаквания на държавите членки. За държавите членки не е било възможно да предвидят, че член 16, параграф 1 от Директивата следвало да се прилага с обратно действие.

105. Това възражение също е необосновано. В настоящия случай не са налице оправдани правни очаквания на държавите членки, които да се нуждаят от закрила. Доколкото правителството на Обединеното кралство и белгийското правителство преди всичко отбелязват, че прилагането на член 16, параграф 1 от Директивата за отдавна отминали във времето пребивавания би довело до твърде неприемливи резултати поради неприложимостта на член 16, параграф 4 от Директивата, този аргумент следва да се отхвърли, като се препрати към точки 94—99 от настоящото заключение. Освен това не са налице оправдани правни очаквания на държавите членки, които да се нуждаят от закрила, поради обстоятелството, че норма като разпоредбата на член 16 от Директива 2004/38 не би била приета. Правилата за гражданството на Съюза важат още от влизането в сила на Договора от Маастрихт на 1 ноември 1993 г.( ) При всички обстоятелства правителството на Обединеното кралство и белгийското правителство са гласували „за“ проекта за Директивата в рамките на законодателната процедура( ). Накрая определена държава членка не може да се позове на оправдани правни очаквания, които да се нуждаят от закрила, поради факта че член 16, параграф 1 от Директивата не се тълкува в смисъл, че не следва да се вземат предвид пребиваванията, приключили преди 30 април 2006 г. Подобно такова тълкуване е било предвидимо поради посочената по-горе систематична връзка между членове 16 и 17 от Директивата( ) и целта на член 16 от Директивата( ).

з) Заключение

106. В заключение следва да се приеме, че въз основа на систематиката и целта на Директивата, член 16 от Директивата следва да се тълкува в смисъл, че към хипотезата му се подвеждат също и пребивавания, приключили преди 30 април 2006 г.

VII – Обобщаващо заключение

107. Ето защо понятието за непрекъснато пребиваване за срок от пет години съгласно член 16, параграф 1 от Директива 2004/38 трябва да се тълкува в смисъл, че следва да се вземат предвид и пребиваванията на съответния гражданин на Съюза в приемаща държава членка, приключили преди изтичане на срока за транспониране на Директивата на 30 април 2006 г. В случая обаче намира приложение и член 16, параграф 4 от Директивата. В резултат на това съответният гражданин на Съюза, чието непрекъснато пребиваване за срок от пет години е приключило преди 30 април 2006 г., има право на постоянно пребиваване по член 16 от Директивата единствено ако отсъствието му от приемащата държава членка, следващо пребиваването му в нея, не надвишава две последователни години.

VIII – Заключение

108. С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да даде следния отговор на преюдициалния въпрос:

„Член 16 от Директива 2004/38/EО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО следва да се тълкува в смисъл, че гражданка на Съюза, пребивавала законно в приемаща държава членка за непрекъснат срок от пет години преди изтичане на срока за транспониране на Директивата на 30 април 2006 г., има право на постоянно пребиваване, доколкото не е отсъствала от тази държава членка за срок, надвишаващ две последователни години“.