ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Е. ТАНЧЕВ

представено на 8 юни 2017 година ( 1 )

Дело C‑289/16

Kamin und Grill Shop GmbH

срещу

Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs Frankfurt am Main eV

(Преюдициално запитване, отправено от Bundesgerichtshof (Германия)

„Преюдициално запитване — Земеделие — Биологични продукти — Система за контрол, създадена в съответствие с Регламент (ЕО) № 834/2007 — Член 28, параграф 2 от Регламент № 834/2007 — Понятие за директна продажба на крайния потребител — Освобождаване от системата за контрол“

1. В Европейския съюз общата стойност на пазара на биологични продукти отдавна е надхвърлила 20 милиарда евро, което представлява приблизително 2 % от оборота на хранително-вкусовата промишленост в ЕС — дял, който се е удвоил от 2004 г. насам ( 2 ). Тези стойности постепенно се увеличават и продължава динамичното развитие на този пазар ( 3 ). За да бъде насърчено това развитие с оглед опазването на околната среда, благосъстоянието на животните и човешкото здраве ( 4 ), от 1991 г. насам ЕС приема правила в областта на биологичното производство, като изисква за операторите да бъде прилагана сложна система за контрол.

2. С преюдициалното си запитване германският Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд) иска тълкуване на Регламент № 834/2007, член 27 от който предвижда задължение за държавите членки да създадат система за контрол, а член 28, параграф 2 им позволява да освобождават от контрол определени видове търговци. Въпросът на запитващата юрисдикция по същество е дали онлайн търговците на дребно също могат да бъдат освободени.

3. Широкото схващане е, че член 28, параграф 2 от Регламент № 834/2007 е много неясен, поради което в рамките на текущите обсъждания във връзка с актуализирането на Регламент № 834/2007 се предлага да бъде напълно премахната тази възможност за освобождаване, като критиците изтъкват различните тълкувания и практики в държавите членки и нарастващите трудности при управлението, надзора и контрола ( 5 ).

4. С настоящото дело за пръв път се предоставя възможност на Съда, до който досега не е било отправяно запитване относно тълкуването на Регламент № 834/2007 ( 6 ), да изясни смисъла на член 28, параграф 2 и да даде необходимите насоки, за да се гарантира правната сигурност и еднаквото тълкуване и прилагане на клаузата за освобождаване. Както ще покажа в настоящото заключение, по-внимателният преглед на законодателната история спомага за изясняване на смисъла на освобождаването.

I. Правна уредба

1. Правото на Съюза

5. Член 28 от Регламент № 834/2007 е озаглавен „Придържане към системата за контрол“ и първите два параграфа от него предвиждат: „1. Всеки оператор, който произвежда, приготвя, складира или внася продукти от трета страна по смисъла на член 1, параграф 2, или който пуска на пазара такива продукти, преди пускането на пазара на биологични продукти или продукти в преход към биологично производство следва да: а) уведоми за своята дейност компетентните органи на държавата членка, в която се осъществява дейността; б) подложи своето предприятие на посочената в член 27 система за контрол. […] 2. Държавите членки могат да освободят от прилагане на настоящия [член] операторите, които продават продукти директно на крайния потребител или ползвател, при условие че не произвеждат, не приготвят, не складират другаде, освен в мястото на продажба, и не внасят продукти от трета страна, нито възлагат тези дейности на трет[о лице]“.

2. Националното законодателство

6. Съгласно член 3, параграф 2 от германския Закон за изпълнение на актовете на Европейския съюз в областта на биологичното производство на земеделски продукти (Gesetz zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Union auf dem Gebiet des ökologischen Landbaus, наричан по-нататък „ÖLG“), операторите, които продават директно на крайния потребител или ползвател продукти по смисъла на член 1, параграф 2 от Регламент № 834/2007, квалифицирайки ги като „биологични“ или като такива „в преход към биологично производство“, са освободени от задълженията по член 28, параграф 1 от Регламент № 834/2007, при условие че не произвеждат, не приготвят, не складират другаде, освен в място във връзка с мястото на продажба, и не внасят продукти от трета страна, нито възлагат тези дейности на трето лице.

II. Фактите по главното производство и преюдициалният въпрос

7. Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs Frankfurt am Main e.V. (ответник в производството по ревизионно обжалване пред запитващата юрисдикция, наричано по-нататък „Zentrale“) е сдружение за борба с нелоялната конкуренция. Kamin und Grill Shop GmbH (жалбоподател в производството по ревизионно обжалване пред запитващата юрисдикция, наричано по-нататък „Grill Shop“) извършва по занятие дистанционна търговия по интернет с камини и скари.

8. В асортимента на Grill Shop са включени различни смески от подправки, които то предлага за продажба през декември 2012 г. под наименованието „Биоподправки“ („Bio-Gewürze“). Към посочения момент за него не се прилага системата за контрол по член 27 от Регламент № 834/2007.

9. С писмо от 28 декември 2012 г., квалифицирано като „предупреждение“, Zentrale възразява срещу предлагането на съответния продукт на пазара, като го счита за нарушение на член 28, параграф 1 от Регламент № 834/2007, съгласно който операторите, търгуващи с биологични продукти, трябва да подложат предприятията си на система за контрол, което Grill Shop не е направило. Zentrale иска от последното едностранно да се задължи да преустанови предлагането, като подпише декларация за преустановяване на нарушението, чието неспазване се наказва. Grill Shop изпълнява това искане, без обаче да признава нарушението.

10. Zentrale предявява иск, с който претендира възстановяването на част от разходите, които е направило във връзка с изготвянето на посоченото предупреждение, в размер на 219,35 EUR заедно с лихвите.

11. Landgericht Fulda (Областен съд Фулда, Германия) отхвърля иска, като приема, че Grill Shop не трябва да се подлага на системата за контрол, тъй като продава продукта директно на крайния потребител и поради това е освободено от контрол в съответствие с член 28, параграф 2 от Регламент № 834/2007 във връзка с член 3, параграф 2 от ÖLG.

12. Oberlandesgericht Frankfurt am Main (Върховен областен съд Франкфурт на Майн, Германия) (въззивен съд) отменя съдебното решение и уважава искането на Zentrale с мотива, че като предлага на пазара своите „Биоподправки“, Grill Shop нарушава член 28, параграф 1, буква б) от Регламент № 834/2007, защото неговото предприятие не е било подложено, както се изисква, на системата за контрол по този регламент. Въззивният съд приема, че за да е налице „директна“ продажба по смисъла на член 28, параграф 2 от Регламент № 834/2007 във връзка с член 3, параграф 2 от ÖLG, продажбата трябва да се извършва на мястото на съхраняване на продукта, като едновременно присъстват операторът или негови служители по продажбите и крайният потребител. Съгласно това тълкуване нито осъществяваната от Grill Shop електронна търговия, нито която и да било друга форма на дистанционна търговия с биологични продукти попада в обхвата на освобождаването по член 28, параграф 2 от Регламент № 834/2007.

13. С ревизионна жалба пред германския Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд), допусната от въззивния съд, Grill Shop поддържа искането си за отхвърляне на иска. Zentrale моли ревизионната жалба да бъде отхвърлена, като твърди, че поради изискването за физическо присъствие на мястото на продажбата, електронната търговия никога не може да попадне в обхвата на освобождаването от контрол, предвидено в член 28, параграф 2 от Регламент № 834/2007.

14. В този контекст Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд) отправя следния преюдициален въпрос: „Налице ли е „директна“ продажба на крайни потребители по смисъла на член 28, параграф 2 от Регламент № 834/2007, когато операторът или негови служители по продажбите продават продуктите на крайния потребител без междинното участие на трето лице, или, за да е налице „директна“ продажба, освен това е необходимо продажбата да се извършва на мястото на съхраняване на продуктите, като едновременно присъстват операторът или негови служители по продажбите и крайният потребител?“.

15. Писмени становища пред Съда представят страните в главното производство, както и Европейската комисия. Не е поискано и не е проведено съдебно заседание.

III. Анализ

1. Въведение

16. Разпоредбата, която Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд) иска от Съда да тълкува в настоящия случай, е клауза за освобождаване от системата за контрол по Регламент № 834/2007.

17. Като начало е интересно да се отбележи, че още с първоначалната редакция на този регламент държавите членки са призовани да създадат система за контрол, но не се предвижда никакво освобождаване от нея.

18. Следователно, за да се изгради основа за тълкуването, в този случай изглежда уместно да се започне с проследяване на генезиса и законодателната история на разглежданата разпоредба и на нормативния ѝ контекст, за да се изясни волята на законодателя при въвеждане на това освобождаване и по този начин да се допринесе за изясняване на целта на последното ( 7 ). Съгласно постоянната практика на Съда при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза трябва да се вземат предвид не само нейният контекст и целите на правната уредба, от която е част, но и нейният текст ( 8 ). Тези аспекти ще бъдат анализирани, след като бъдат разгледани по-подробно генезисът и контекстът на обхвата на предвидената в Регламента система за контрол и съответно на освобождаването от нея.

2. Генезис и контекст

1. Системата за контрол и разширяването на обхвата ѝ

19. Първата рамкова уредба на Общността относно биологичното земеделие и биологичното производство на храни е приета през 1991 г. с Регламент № 2092/91. С установяването на общностна правна рамка за биологичните продукти се преследват две цели: от една страна, да се защити биологичното земеделие, доколкото тази рамка може да гарантира условия за лоялна конкуренция между производителите, върху чиито продукти са поставени съответните означения за биологична продукция, а от друга страна, да се предотврати появата на анонимни биологични продукти, като се осигури необходимата прозрачност на всеки етап от производството и обработката и по този начин се повиши доверието към тези продукти от страна на потребителите ( 9 ).

20. Регламентът преследва тези цели не само като предвижда правила, които трябва да се спазват по време на производството (членове 6 и 7 от Регламент № 2092/91) или етикетирането (член 5 от Регламент № 2092/91) на биологични продукти, но и като същевременно призовава държавите членки да създадат редовна „система за контрол“ (членове 8 и 9 от Регламент № 2092/91).

21. В член 8, параграф 1 от Регламент № 2092/91 се уточнява кой следва да бъде подложен на тази система за контрол: „Всеки оператор, който произвежда, приготвя или внася от трета страна, продуктите, посочени в член 1, с търговска цел, е длъжен: а) да нотифицира тази дейност на компетентните органи на държавата членка […]; б) да подложи своето предприятие на предвидения в член 9 контрол“.

22. Както пояснява Съветът в преамбюла на Регламент № 2092/91, идеята е, че за всички оператори се „предполага по принцип контрол на всички стадии от производството и търговията“, за да се осигури контролът по спазване на изискванията за производство ( 10 ).

23. След влизането в сила на Регламента през 1992 г. десетки хиляди земеделски стопанства преминават към биологично земеделие и се наблюдава нарастващ интерес на потребителите и търговците към биологичното производство ( 11 ). През тези години има случаи, в които някои продукти с обозначения за биологично производство са пуснати на пазара, въпреки че не отговарят на изискванията на предвидените в Регламента разпоредби ( 12 ). Освен това продукти от биологичното земеделие са били заразени с хербициди при складирането ( 13 ).

24. Поради това се приема, че е необходимо да се подобри системата за контрол и всички оператори, свързани с процеса на производство и подготовка, да бъдат подложени на този контрол ( 14 ), който от този момент нататък обхваща „цялата верига на производство и разпространение“ ( 15 ). Установено е, че обхватът на дейностите, които до този момент са били подложени на контрол, не е достатъчно широк и трябва да бъде разширен.

25. Ето защо през 2004 г. член 8, параграф 1 от Регламент № 2092/91 е изменен, като изрично се добавят складирането и продажбата като допълнителни дейности, така че новото описание на операторите, които се подлагат на системата на контрол, е следното: „[в]секи оператор, който произвежда, подготвя, държи на склад или внася от трети страни посочените в член 1 продукти, с цел по-нататъшна продажба или всеки оператор, който търгува с този тип продукти“ ( 16 ).

26. През 2007 г., когато предишният член 8, параграф 1 от Регламент № 2092/91 е заменен с член 28, параграф 1 от Регламент № 834/2007, следват някои допълнителни изменения, които имат по-скоро редакционен характер ( 17 ). Предвижда се съвсем ясен набор от пет дейности, които подлежат на системата за контрол. Това са производството, приготвянето, складирането, вноса от трета страна и пускането на пазара.

27. С последната категория очевидно се изпълнява горепосочената цел за обхващане на цялата верига на разпространение, като по този начин се измества първоначално поставеният в правната уредба на Съюза в областта на биологичните продукти акцент върху първите етапи от биологичното производство ( 18 ). От този момент нататък системата за контрол включва всички търговци на едро и дребно на всеки от различните етапи на веригата на разпространение.

28. Очевидно целевата група на това разширяване на обхвата на контрола чрез включването на складирането и продажбата на дребно като отделни дейности ( 19 ) са продавачите на едро ( 20 ). От натрупания опит след въвеждането на общностния стандарт за биологичното производство става ясно, че търговската им дейност представлява риск, който обосновава редовен контрол.

29. Във връзка с по-малките търговци на дребно обаче в хода на законодателните обсъждания са изразени сериозни съмнения относно практическите последици от и техническата приложимост на контрола по отношение на тях; редица делегации пледират за поетапен подход, като се започне с търговците на едро и се остави повече време да се проучат начините и средствата за разширяване на обхвата на контрола и по отношение на други сектори ( 21 ).

2. Освобождаването и неговият генезис

30. Това е контекстът, в който е изготвена клаузата за освобождаване, която понастоящем Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд) иска от Съда да тълкува.

31. Клаузата за освобождаване е предназначена да предотврати подлагането на сектора на търговия на дребно на тежката система за контрол ( 22 ). Това се дължи на възприетия в Регламента подход, основан на анализа на риска, както и на обстоятелството, че в някои случаи може да изглежда непропорционално изискванията за уведомяване и контрол да се прилагат към някои видове дейности, свързани с търговията на дребно ( 23 ). В своя доклад Парламентът подчертава, че системата за контрол не трябва да бъде непропорционално обременяваща за по-малките търговци на дребно ( 24 ).

32. В проекта за предложение, представен от Комисията през януари 2003 г., се предлага член 8, параграф 1, втора алинея да бъде формулиран по следния начин: „Въпреки това търговците на дребно, които не извършват дейности по подготовка и продават въпросните продукти директно на крайния потребител в запечатани опаковки, не подлежат на системата на контрол, предвидена в член 9“.

33. След задълбочени обсъждания на заседанията на работната група по качество на храните Съветът представя компромисен текст, който Парламентът приема няколко месеца по-късно, след като добавя изречение за вноса от трети страни ( 25 ), и който гласи следното: „Въпреки това за търговците на дребно, които не извършват дейности по подготовка и продават въпросните продукти директно на крайния потребител или ползвател като предварително опаковани продукти, не се прилагат задълженията по първата алинея“ ( 26 ).

34. По-късно ( 27 ) е предложено още едно изменение, което в крайна сметка е прието като новия текст на член 8, параграф 1, втора алинея от Регламент № 392/2004 на Съвета. То гласи: „Държавите членки могат да освободят от прилагане на настоящия параграф операторите, които продават въпросните продукти директно на крайния потребител или ползвател, при условие че не произвеждат, не приготвят, не складират другаде, освен в мястото на продажба, и не внасят продукта от трета страна“ ( 28 ). Този компромисен текст на член 8, параграф 1, втора алинея от Регламент № 2092/91, изменен с Регламент № 392/2004, понастоящем все още е в сила, тъй като е идентичен с този на член 28, параграф 2 от Регламент № 834/2007 ( 29 ), който Съдът е призован да тълкува в настоящия случай.

35. При сравнение на различните проекти и на окончателния текст може да се отбележи, че клаузата постепенно се е развила от тясна разпоредба с конкретни рамки („продукти в запечатани опаковки“, а по-късно „предварително опаковани продукти“) до по-абстрактна такава. В същото време обаче основната структура на нормата като такава се запазва и се състои от два елемента, които се отнасят до: 1) мястото на освободеното лице в търговската верига и 2) контактът на това лице с продукта.

36. Що се отнася до първия елемент, прави впечатление, че изискването за директна продажба на крайния потребител не е претърпяло промени при различните предложени редакции на клаузата за освобождаване. Счетените за необходими промени на този първи елемент се отнасят по-скоро до описанието на продавача и купувача, като за всеки от тях е въведено по-широко понятие: по отношение на продавача понятието „търговец на дребно“ се заменя с понятието „оператор“ ( 30 ), а по отношение на купувача „краен потребител“ се заменя с „краен потребител или ползвател“.

37. Доколкото е известно, частта „продават въпросните продукти директно“ не е била обсъждана в законотворческия процес. С нея просто се цели търговците на едро да бъдат изключени от обхвата на освобождаването и да се гарантира, че с това освобождаване ще се ползва само последният търговец на дребно в търговската верига.

38. Вторият елемент обаче претърпява редица промени. В първоначалния проект на разпоредбата се посочват само „продукти в запечатани опаковки“, а в следващия се използва по-широката формулировка „предварително опаковани продукти“, като и в двата случая се предвижда условие търговецът да не извършва никакви дейности по приготвянето им. Това определение за продукта служи като реална гаранция, че подлежащият на освобождаване продавач няма да изменя продукта. Идеята е в обхвата на освобождаването да попаднат търговците, които не извършват никакви операции по отношение на продукта ( 31 ). При предвиждане на освобождаването законодателят е имал предвид положението, при което операторът на дребно не извършва операции по отношение на продукта, поради което няма практически никаква опасност да бъде изменена същността на последния или той да бъде етикетиран така, че да бъдат нарушени правилата, приложими за биологичните продукти.

39. Когато ограничението, произтичащо от употребата на понятията „продукти в запечатани опаковки“ или „предварително опаковани продукти“, започва да изглежда прекалено тясно и се отхвърля конкретната бариера, свързана със „запечатване“ или „опаковка“, възниква необходимостта да се опише по-абстрактно положение, което да не води до рискове, които не биха възникнали вследствие на предходните редакции. Критиците призовават законодателя да изясни, що се отнася до сектора на търговията на дребно, „точно кои дейности трябва да бъдат обхванати“ ( 32 ).

40. В крайна сметка законодателят избира да замени положителното условие „предварително опаковани продукти“ с отрицателна формулировка, при която се изброява всяка отделна категория от дейности, която търговецът не може да извършва, ако иска да се ползва от освобождаването: операторът, попадащ в обхвата на член 28, параграф 2 от Регламент № 834/2007, не може да произвежда, приготвя или внася от трета страна. Това, което може да прави, е да продава и складира, тъй като тези две дейности са неразривно свързани с дейността на търговците на дребно и са неизбежни при директна продажба на крайния потребител. За да се ограничат дори и тези дейности само до необходимото за продажбата на един продукт, се предвижда ограничение във връзка с допустимото място за складиране: операторът не може да складира „[продуктите по член 1, параграф 2 от Регламента] другаде, освен в мястото на продажба“.

41. Това ограничение гарантира, че търговецът на дребно е само търговец на дребно, който не злоупотребява с положението си на такъв, за да избегне контрола върху други дейности, които иначе биха подлежали на редовен контрол. Ако складирането се осъществява в рамките на дейностите на търговец на дребно, който продава директно на крайния потребител, тази дейност не би следвало да надхвърля необходимото за извършване на продажбата.

42. За да обобщя резултата от горния анализ на законодателната история: държавите членки могат да освобождават последния търговец на дребно по веригата на разпространение, доколкото този оператор е само търговец на дребно, защото като такава дейността му по принцип не е толкова рискова ( 33 ), че с оглед на принципа на пропорционалност да е необходимо да бъде подложена на системата за редовен контрол на биологичните продукти.

3. Смисъл и цел

43. След прегледа на законодателната история на клаузата за освобождаване, която е предмет на тълкуване в настоящия случай, бе установено, че целта на тази клауза е последният търговец по веригата на разпространение да се ползва с освобождаване, тъй като се счита, че по принцип е малък рискът той да наруши правилата относно биологичните продукти. Това важи с особена сила за проследяването на продукта на всички етапи от производството, подготовката и разпространението, което системата на контрол следва да гарантира ( 34 ). Очевидно въпросите, свързани с проследяването, не са релевантни, когато става въпрос за последния търговец на дребно по веригата на разпространение, който сключва договор с потребителя.

44. С оглед на поставения от Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд) въпрос това би означавало, че фактът, че продуктът се продава на крайния потребител без междинното участие на трето лице, е достатъчно основание за определянето на тази продажба като „директна“.

1. Проверка от самия потребител

45. Zentrale обаче е на мнение, че освобождаването се прилага само ако продажбата се осъществява на мястото, в което се съхранява продуктът, и присъстват едновременно операторът или негови служители по продажбите и потребителят. То основава тезата си на схващането, че освобождаването на оператора, който продава биологичния продукт директно на крайния потребител, е предвидено с оглед на факта, че крайният потребител може сам да провери продукта ( 35 ).

46. Според мен този довод не е убедителен. Той не отговаря на изложеното от мен по-горе съображение ( 36 ), че освобождаването е предназначено да освободи продавача от тежестта на редовния професионален контрол поради непропорционалност с оглед на ниската степен на риска, свързан с обичайната дейност на търговец, който търгува само на дребно. Тъй като в Регламент № 834/2007 се възприема подход, основан на анализ на риска, и поради това не се цели пълен контрол, а се оставя известна свобода на действие, не е необходимо функциите по контрола да се прехвърлят на някой друг. Не е задача на потребителя да компенсира остатъчния риск, който продължава да съществува поради освобождаването от редовния професионален контрол и който законодателят съзнателно толерира.

47. Освен това от чисто практическа гледна точка не е ясно как потребителят, който обикновено няма нужните познания относно всички специфични изисквания, на които биологичният продукт трябва да отговаря съобразно Регламент № 834/2007 и Регламент № 889/2008, може да осъществява надлежно подобен контрол ( 37 ). По принцип потребителят няма необходимия за това опит.

48. Освен това потребителят не разполага със съответните способи и средства за установяване на фактите и обстоятелствата, необходими за извършването на надлежна проверка на продукта. Само физическото наличие на продукта и присъствието на продавача не дава на купувача необходимата информация, като се има предвид, че нито Регламент № 834/2007, нито Регламент № 889/2008 предвиждат задължение на продавача да предоставя информация на купувача. Потенциално опасни условия като контакт с други продукти и химикали, неподходяща температура или осветление за съхранение или изменения в етикетирането, които може да са настъпили в предходен момент, не са непременно видими или установими от потребителя, който вижда продукта единствено в момента на продажбата и поради това няма никаква информация за това как е бил съхраняван непосредствено преди това.

49. Всъщност Регламент № 834/2007 би бил твърде непоследователен, ако, от една страна, изисква от органа за контрол на държавата членка, когато иска да делегира контролни правомощия на конкретен контролен орган, да докаже, че този орган притежава опита, оборудването и инфраструктурата за това и разполага с достатъчен брой подходящ квалифициран и опитен персонал ( 38 ), а от друга страна, в някои случаи да позволява на държавите членки да предоставят тази нелека задача на обикновения потребител.

50. Регламент № 834/2007 не предполага потребителят да бъде натоварван с контролни функции. Идеята по-скоро е, че той може да разчита на етикета и представянето на продукта. Съображение 22, първо изречение от Регламент № 834/2007 гласи: „Важно е да се запази доверието на потребителите в биологичните продукти“ ( 39 ). Ако се предполага, че потребителят има доверие в продукта, не е необходимо той да става активна страна и да извършва критичен анализ дали продуктът е биологичен.

2. Промотиране на биологични продукти

51. Накрая, важно е да се отбележи, че една от общите цели на Регламента е осигуряването на условия, при които секторът на биологичното производство да може да се развива успоредно с развитието на производството и пазара ( 40 ). Тази цел изключва ненужните ограничения на средствата и каналите за разпространение на тези продукти.

52. С оглед на това разглежданото в случая освобождаване от системата за контрол явно е обосновано и не е необходимо да бъде допълнително ограничавано ( 41 ). Тъй като търговските вериги и други по-големи търговци на дребно с изключително широка продуктова гама, както и търговците като жалбоподателя в производството по ревизионно обжалване в настоящия случай — продавач на аксесоари за скара, може да искат да включат в гамата си от продукти само няколко биологични продукта, за които не си струва да се правят разноските и да се поема административната тежест по уведомяване и подлагане на системата за контрол на биологични продукти, изглежда не е желателно да им бъде налагана тежест, която може да ги подтикне да се откажат от продажбата на биологични продукти и по този начин тези продукти да станат по-малко достъпни за потребителите. Това би довело до положение, при което биологични продукти могат да бъдат закупувани само в специализирани бутикови магазини и пазарът на тези продукти не би могъл да се ползва с възможностите на всички канали за търговия.

53. Както стана ясно по-горе при анализ на нормотворческия процес, по въпроса дали и доколко следва да се приема остатъчният риск е постигнат компромис ( 42 ) и с оглед на колебанията и съмненията относно контрола върху други сектори ( 43 ) този въпрос в крайна сметка е оставен за разрешаване от държавите членки. Те са в най-добра позиция да определят, с оглед на националния контекст, а именно предвидените в съответната държава правила за търговците на дребно и другите релевантни условия, дали и доколко е подходящо да се предвиди освобождаване от гледна точка на принципа на пропорционалност ( 44 ). Правото на преценка на държавите членки и индивидуалната им оценка на риска не бива да бъдат възпрепятствани от тълкуване, свързано с допълнителни ограничения.

4. Текст

54. Също така в текста на член 28, параграф 2 от Регламент № 834/2007 не е указано нищо относно необходимостта продавачът и купувачът да присъстват или продуктът да е налице на мястото на продажбата.

55. Противно на твърдяното от ответника в производството по ревизионно обжалване и от Комисията, в текста ни най-малко не е указано, че изразът „продават директно“ предполага връзка между продажбата и определено място. Във втората част на член 28, параграф 2 от Регламент № 834/2007 от обхвата на освобождаването се изключват продавачите, които складират продукти „другаде, освен в мястото на продажба“. Текстът обаче не гласи „някъде другаде, освен в мястото на продажба“ ( 45 ). Понятието „място на продажба“ обикновено се използва в по-абстрактен смисъл, за да се означи, че дадена продажба е осъществена; то не се отнася непременно до местонахождение, а по-скоро в по-общ и абстрактен смисъл се отнася до допирната точка между продавача и купувача. За да се обозначи връзката, в текста се използва изразът „във връзка с“, а не предлогът за място „в“ ( 46 ). Член 28, параграф 2 се отнася до организационната връзка, а не до местна такава ( 47 ). Когато и доколкото операторът складира продукти, това складиране трябва да е във връзка с продажбата.

5. Заключителни бележки

56. Що се отнася до основния въпрос в настоящия случай, а именно дали електронната търговия на дребно попада в обхвата на освобождаването или, както твърди Комисията, по принцип е изключена от него, следва да се припомни, че тази клауза за освобождаване е въведена през 2003 г., когато извършването на търговска дейност по интернет е добре познато и Директивата за електронната търговия ( 48 ) вече е влязла в сила, така че може да се очаква законодателят да предвиди изрично изключение, в случай че волята му е да изключи онлайн продажбите.

57. Твърдението на Комисията, че колкото по-дълго е складирането, толкова по-висок е рискът от измами, на първо място, не е убедително, и на второ място, не би било причина за изключването на онлайн търговците на дребно, тъй като тези търговци не складират продуктите непременно по-дълго отколкото стационарните търговци; те може дори да не разполагат със складови помещения, а по-скоро да доставят продукта директно на потребителя от продавача на едро.

58. Накрая, осъществяването на търговска дейност по интернет по принцип е сравнително благоприятно за опазването на околната среда, което е една от целите на Регламент № 834/2007. Всички тези съображения явно са против изключването на онлайн търговците на дребно от обхвата на член 28, параграф 2 от Регламент № 834/2007.

IV. Заключение

59. По същество Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд) иска да се установи дали освен пряката връзка между оператора и потребителя са необходими допълнителни елементи, свързани с физическото присъствие, за да може определена сделка да попадне в обхвата на освобождаването, предвидено в член 28, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета от 28 юни 2007 година относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 2092/91. Въпреки това Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд) ограничава въпроса си до тълкуването на понятието за „директна“ продажба ( 49 ).

60. За да бъде полезен с тълкуването си, Съдът на Европейския съюз трябва, както е предложено от Комисията, да преформулира въпроса ( 50 ) и да разшири обхвата му до всички ограничения по член 28, параграф 2 от Регламент № 834/2007.

61. Предвид изложеното по-горе предлагам на Съда да отговори на преюдициалния въпрос на Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд) по следния начин: „Фактът, че даден продукт се продава на крайния потребител без междинното участие на трето лице, е достатъчно основание за определяне на продажбата като „директна“ по смисъла на член 28, параграф 2 от Регламент № 834/2007. Ако обаче е доказано, че операторът, който продава продукти директно на крайния потребител, произвежда, приготвя, складира другаде, освен в мястото на продажба, или внася такива продукти от трета страна, той не може да бъде освободен по силата на член 28, параграф 2 от Регламент № 834/2007. Изразът „другаде, освен в мястото на продажба“ не ограничава дейностите по складиране до мястото, където се осъществява продажбата, а изисква дейностите по складиране да са спомагателни спрямо дейностите по продажба и да не надхвърлят съответно необходимото за извършване на продажбата. За прилагане на освобождаването е без значение дали или къде продавачът складира продуктите, нито пък кой присъства на мястото на складирането или продажбата“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) Общата стойност се оценява на около 20 милиарда евро през 2011 г., вж. Работен документ на службите на Комисията Оценка на въздействието, придружаваща предложението за Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти, за изменение на Регламент (ЕС) № XXX/XXX на Европейския парламент и на Съвета [регламент относно официалния контрол] и за отмяна на Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета, COM(2014) 180 окончателен, стр. 11, с допълнителни препратки. От 2011 г. насам секторът на биологичните продукти продължава да нараства със стабилни темпове. През 2011 г. далеч най-големият пазар на биологични продукти в ЕС е Германия със стойност 6,6 милиарда евро, следван от Франция със стойност 3,8 милиарда евро, вж. пак там.

( 3 ) Вж. Работен документ на службите на Комисията Оценка на въздействието, цитиран в бележка под линия 1 по-горе, стр. 11. През 2015 г. стойността възлиза на 27,1 милиарда евро в ЕС, вж. Zahlen, Daten, Fakten. Die Bio-Branche 2017, Bund Ökologische Lebensmittelwirtschaft BÖLW, Berlin, р. 20 sq.

( 4 ) Вж. за повече подробности съображение 1 от Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета от 28 юни 2007 година относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 2092/91 (ОВ L 189, 2007 г., стр. 1), в първото изречение от което се предвижда: „Биологичното производство е съвкупна система за управление на земеделието и производство на храни, в която се съчетават най-добри практики по отношение опазване на околната среда, висока степен на биологично разнообразие, опазване на природните ресурси, прилагане на високи стандарти за благосъстояние на животните и производствен метод, съобразен с предпочитанията на някои потребители към продукти, произведени чрез използване на естествени вещества и процеси“.

( 5 ) Вж. Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти, за изменение на Регламент (ЕС) № XXX/XXX на Европейския парламент и на Съвета [регламент относно официалния контрол] и за отмяна на Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета, COM(2014) 180 окончателен, Обяснителен меморандум, стр. 6.

( 6 ) В решение от 5 ноември 2014 г., Herbaria Kräuterparadies, C‑137/13, EU:C:2014:2335, Съдът се произнася по допустимостта на добавките към биологична напитка, което изисква тълкуване на член 27, параграф 1, буква е) от Регламент (ЕО) № 889/2008 на Комисията от 5 септември 2008 година за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 834/2007 (ОВ L 250, 2008 г., стр. 1); в съображенията си Съдът се позовава на съображения 3, 5, 22 и 25, както и на членове 6, 19, 21 и 23 от Регламент № 834/2007. Също така в съображенията си в решение от 4 юни 2015 г., Andechser Molkerei Schietz/Комисия, C‑682/13 P, непубликувано, EU:C:2015:356, с което се произнася по жалба, подадена срещу определение на Общия съд относно валидността на Регламент (ЕС) № 1131/2011 на Комисията от 11 ноември 2011 година за изменение на приложение II към Регламент (ЕО) № 1333/2008 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на стевиол гликозидите (ОВ L 295, 2011 г., стр. 205), Съдът се позовава на съображение 1 от Регламент № 834/2007. Постановени са пет решения за тълкуването на предходните регламенти — Регламент (ЕИО) № 2092/91 на Съвета от 24 юни 1991 година относно биологичното производство на земеделски продукти и неговото означаване върху земеделските продукти и храни (ОВ L 198, 1991 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 56) и Регламент (ЕО) № 392/2004 на Съвета от 24 февруари 2004 година за изменение на Регламент № 2092/91 (ОВ L 65, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 237) (решения от 29 ноември 2007 г., Комисия/Германия, C‑404/05, EU:C:2007:723, от 29 ноември 2007 г., Комисия/Австрия, C‑393/05, EU:C:2007:722, от 14 юли 2005 г., Комисия/Испания, C‑135/03, EU:C:2005:457, от 13 юли 1995 г., Парламент/Комисия, C‑156/93, EU:C:1995:238, и от 14 юли 2005 г., Comité Andaluz de Agricultura Ecológica, C‑107/04, EU:C:2005:470), като в първите две се разглежда въпросът за системата за контрол, а именно за създаването на постоянни частни контролни органи.

( 7 ) Анализът на волята на законодателя на Европейския съюз е един от методите, използвани от Съда, за да се установи смисълът на вторичното право на Съюза, вж. например решения от 7 декември 2010 г., Pammer и Hotel Alpenhof, C‑585/08 и C‑144/09, EU:C:2010:740, т. 71 и сл., от 15 юли 2010 г., Purrucker, C‑256/09, EU:C:2010:437, т. 84 и сл., и от 27 октомври 2016 г., Комисия/Германия, C‑220/15, EU:C:2016:815.

( 8 ) Вж. например решения от 16 юли 2015 г., Lanigan, C‑237/15 PPU, EU:C:2015:474, т. 35 и от 13 октомври 2016 г., Mikołajczyk, C‑294/15, EU:C:2016:772, т. 26.

( 9 ) Вж. съображение 5 във връзка със съображение 3 от Регламент № 2092/91.

( 10 ) Вж. съображение 12 от Регламент № 2092/91. В съображение 13 от Регламент № 2092/91 се посочва, че „всички оператори, свързани с производството, подготовката, вноса или търговията на продукти, върху които са поставени означения за биологично производство, трябва да бъдат подложени на редовна проверка и да отговарят на определен минимум от общностни изисквания, чието приложение се контролира от съответни европейски означения“.

( 11 ) Вж. по-специално Alberto Alemanno, The European Reform on Organic Farming — Balancing Consumer Preferences and Free Movement Imperatives. — in: EFFL 2009, 406—419, 409.

( 12 ) COM(2003) 14 окончателен, точка 3 от обяснителния меморандум към представеното от Комисията „Предложение за регламент на Съвета за изменение на Регламент (ЕИО) № 2092/91 относно биологичното производство на земеделски продукти и неговото означаване върху земеделските продукти и храни“. Това обяснение е включено в съображение 3 от посоченото предложение, както и в съображение 3 от Регламент № 392/2004.

( 13 ) Вж. бележка под линия 12 по-горе.

( 14 ) Вж. бележка под линия 12 по-горе.

( 15 ) Вж. Документ 8482/03 на Съвета от 15 април 2003 година относно резултатите от заседанието на работната група по качеството на храните от 14 април, стр. 2, точка II, подточка ii).

( 16 ) Вж. член 1 от Регламент № 392/2004, с който текстът на член 8, параграф 1, първо изречение се изменя по този начин. Новото описание на обхвата на системата за контрол е приложимо от юли 2005 г., вж. член 2 от Регламент № 392/2004.

( 17 ) Чрез пропускането на израза „с цел по-нататъшната продажба“ и чрез леки изменения в текста се очертават пет по-ясни категории дейности, които са подложени на „системата за контрол“.

( 18 ) Анализът на преамбюлите на различните редакции разкрива това поетапно осъзнаване: докато съображение 3 от Регламент № 392/2004 все още се придържа към формулировката „всички оператори през целия производствен и подготвителен процес“, в съображение 31 от Регламент № 834/2007 в крайна сметка е посочен изрично пълният набор дейности: „операторите на всички етапи на производството, обработката и разпространението“ (курсивът е мой).

( 19 ) Фактът, че разширяването се отнася до складирането и търговията на дребно само доколкото тези дейности се извършват отделно от дейностите, които вече попадат в обхвата на предишната редакция на член 8, е подчертан от представителя на Комисията в обсъжданията на работната група по качеството на храните от 14 април 2003 г., вж. Документ 8482/03 на Съвета, цитиран в бележка под линия 15 по-горе, стр. 2, точка II, подточка ii).

( 20 ) Вж. Документ 8482/03 на Съвета, цитиран в бележка под линия 15 по-горе, стр. 2, точка II, подточка ii).

( 21 ) Вж. Документ 6999/03 на Съвета от 2 април 2003 година относно резултатите от заседанието на работната група по качеството на храните от 28 февруари 2003 г., стр. 2, точка III, подточка ii).

( 22 ) Вж. Документ 6999/03 на Съвета, цитиран в бележка под линия 21 по-горе.

( 23 ) Съображение 3a от „преразгледания компромисен текст на председателството“ на Предложение за регламент на Съвета за изменение на Регламент (ЕИО) № 2092/91 относно биологичното производство на земеделски продукти и неговото означаване върху земеделските продукти и храни, Документ 16235/03 на Съвета, Приложение, от 18 декември 2003 г., резултати от заседанието на работната група по качеството на храните (биологично земеделие) от 10 декември 2003 г.

( 24 ) Вж. Европейски парламент, Окончателен документ A5‑0392/2003, Доклад от 6 ноември 2003 г. относно Предложението за регламент на Съвета за изменение на Регламент (ЕИО) № 2092/91 относно биологичното производство на земеделски продукти и неговото означаване върху земеделските продукти и храни (COM(2003) 14 — C5‑0021/2003 — 2003/0002(CNS), Комисия по земеделие и развитие на селските райони, докладчик Danielle Auroi, стр. 9, обосновка на предложеното изменение 10.

( 25 ) В предложения от Европейския парламент проект към предложеното от Съвета изречение се добавя второ изречение, което гласи: „Търговците на дребно, които внасят предварително опаковани продукти директно от трети страни, попадат в обхвата на разпоредбите на член 11“. Вж. Европейски парламент, окончателен документ A5‑0392/2003, цитиран в бележка под линия 24 по-горе, стр. 9, изменение 10.

( 26 ) Компромисен текст на член 8, параграф 1, втора алинея, подготвен от председателството с оглед на обсъжданията на работната група от 14 април 2003 г., Документ 8571/03 на Съвета от 23 април 2003 г.

( 27 ) Документ 16235/03 на Съвета, приложение, цитиран в бележка под линия 23 по-горе.

( 28 ) Вж. член 1 от Регламент № 392/2004, с който се установява този текст на член 8, параграф 1, втора алинея. Новото описание на обхвата на системата за контрол се прилага, считано от юли 2005 г., вж. член 2 от Регламент № 392/2004.

( 29 ) Освен езиковата адаптация (думата „параграф“ е заменена с „член“, а изразът „въпросните продукти“ — с думата „продукти“) и редакционни изменения, както и изменения в номерацията, тази клауза остава непроменена през 2007 г., вж. текста на член 28, параграф 2 от Регламент № 834/2007 по-горе в точка 5.

( 30 ) Изборът на по-общото понятие „оператор“ в член 28, параграф 2 от Регламент № 834/2007 може да се дължи на факта, че определение за последното понятие е дадено в член 2, буква г) от Регламент № 834/2007, който предвижда, че „оператор“ означава физическо или юридическо лице, което отговаря за спазването на изискванията на настоящия регламент в рамките на контролираното от него предприятие за биологично производство“. Заместването на „търговци на дребно“ с „оператори“ е просто привеждане в съответствие с общата терминология на Регламента, както и с терминологията, използвана в член 28, параграф 1. В съображение 32 от Регламент № 834/2007 все още се използва понятието „оператори на дребно“.

( 31 ) Вж. текста на първоначалните проекти за изменение на член 8 от Регламент № 2092/91, представени в точки 32 и 33 по-горе.

( 32 ) Вж. Документ 6999/03 на Съвета, цитиран в бележка под линия 21 по-горе.

( 33 ) Вж. също по-специално Schmidt, H., Haccius, M. EG-Verordnung „Ökologischer Landbau“. Eine juristische und agrarfachliche Kommentierung der Verordnung (EG) Nr. 834/2007. Freiburg im Breisgau 2008, 445—446, където се отбелязва слабото влияние на измамите в този сектор, по-конкретно по отношение на предварително опакованите продукти, каквито видимо са голяма част от продуктите, продавани на дребно.

( 34 ) Съгласно член 27, параграф 13 от Регламент № 834/2007 държавите членки трябва да гарантират, че създадената система за контрол осигурява подобно проследяване на продукта.

( 35 ) Вж. също OLG Frankfurt GRUR-RR 2015, 308; LG München WRP 2015, 780.

( 36 ) Вж. точки 31 и 42 по-горе.

( 37 ) Правилата, които трябва да бъдат съблюдавани и от последния търговец на дребно, са например установените в глава 4 (член 30 и сл.) от Регламент № 889/2008 относно събирането, опаковането, транспортирането и складирането на продукти и установените в дял III (член 57 и сл.) от Регламент № 889/2008 относно етикетирането. Както основателно посочва Комисията в „тълкувателна бележка № 2012‑03“, за складирането е необходима материална инфраструктура, за която също се предвиждат някои операционни изисквания като почистване и дезинфекция.

( 38 ) Вж. член 27, параграф 5 от Регламент № 834/2007.

( 39 ) В съображения 3 и 5 от Регламент № 834/2007 също се споменава потребителското доверие, което показва, че този въпрос има централно място в този регламент.

( 40 ) Вж. по-специално съображение 3, второ изречение от Регламент № 834/2007.

( 41 ) Съображение 22, второ изречение от Регламент № 834/2007 предвижда: „Ето защо изключенията от изискванията, приложими към биологичното производство, следва да бъдат строго ограничени до случаите, в които се приема за основателно прилагането на не толкова ограничителни разпоредби“. Ответникът в производството по ревизионно обжалване се позовава на съображение 22 като довод за стеснително тълкуване на освобождаването.

( 42 ) Вж. точки 33 и 34 по-горе.

( 43 ) Вж. точка 29 по-горе.

( 44 ) Всъщност държавите членки са използвали по много различен начин възможността да предвидят освобождаване по член 28, параграф 2: някои ограничават обхвата му до предварително опакованите продукти, като например Италия (член 2.4 от Disposizioni per l’attuazione dei regolamenti (CE) n. 834/2007, n. 889/2008, n. 1235/2008 e successive modifiche riguardanti la produzione biologica e l’ettichettatutra dei prodotti biologici Registro ufficiale 0018354 — 27/11/2009 предвижда: „Ai sensi dell’articolo 28 paragrafo 2 del Reg. (CE) n. 834/2007 sono esentati dall’applicazione del medesimo articolo gli operatori che vendono prodotti da agricoltura biologica al consumatore all’utilizzatore finale in imballaggio preconfezionato, a condizione che non li producano […]“) и Естония (текстът на английски език на § 5(2) от Закона за биологичното земеделие гласи: „A holding of a person specified in Article 28(2) of Council Regulation (EC) No 834/2007 need not be approved if the holding engages only in the sale of pre-packaged products. [RT I 2009, 12, 72 — entry into force 1.3.2009]“). В Испания в Comunidad Valenciana оценката на риска се отнася не само до предварителното опаковане на продукта, но и до фактори като годишната стойност на продажбите или възможността потребителите да контролират процеса на разделяне на продукта (Resolutión de 20 de junio de 2016, de la Dirección General de Desarrollo Rural y Política Agraria Común, por la que se regulan determinadas excepciones relativas al régimen de control de los comerciantes minoristas en la Comunitat Valenciana, que vendan directamente al consumidor final productos ecológicos, conforme al Reglamento (CE) 834/2007 de 28 junio de 2007 y el Reglamento 889/2008 que lo desarrolla [2016/5529, Diari Oficial de la Comunitat Valenciana, Num. 7842/2.8.2016, p. 2249]). Други държави членки просто възприемат по-широката формулировка от директивата (вж. по-специално член 3, параграф 2 от германския ÖLG, вж. точка 6 по-горе, член 4 от британския Organic Products Regulations 2009 или член 2 от нидерландския Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 4 december 2008, nr. TRCJZ/2008/3442, houdende wijziging van de Landbouwkwaliteitsregeling 2007).

( 45 ) Курсивът е мой. Докато в текста на Регламента на повечето езици — въз основа на случайна извадка — се използва еквивалентът на по-абстрактния текст на английски език „other than in connection with the point of sale“ (например „pas ailleurs qu’au point de vente“, „solo in connessione con il punto di vendita“, „salvo en el punto de venta“, „senão no ponto de venda“, „w celach innych niż odnoszących się do punktu sprzedaży“, „undtagen I forbindelse med salgsstedet“, „ħlief in konnessjoni mal-punt ta' bejgħ“, „išskyrus pardavimo punktus“), в текста на немски език се съдържа конотация за място, като се използва „an einem anderen Ort als in Verbindung mit der Verkaufsstelle“, както и в текста на нидерландски и шведски, който гласи съответно: „op een plaats die geen verband houdt met het verkoopun“ и „annat än i anslutning till försäljningsplatsen“, а също така и в текста на румънски и български, който гласи съответно: „în alte părți decât în legătură cu locul de vânzare“ и „другаде, освен в мястото на продажба“ (курсивът е мой). Освен в текста на български обаче в текста на последните езици изрично се използва като свързващ елемент преводът на израза „in connection“, употребен в текста на английски, а не се използва предлогът „в“. Предвид разликите в текста на разпоредбата на отделните езици доводът, изведен от нейната формулировка, не може да се отрази съществено на застъпеното от мен тълкуване на член 28, параграф 2, поради което в настоящия контекст по голяма тежест имат другите способи за тълкуване (вж. т. 19—52, 55 и сл.).

( 46 ) В текста на четири от общо тринадесет разглеждани в случая езика не се използва „във връзка с“, вж. бележка под линия 44 по-горе. В текста на три от посочените четири езика обаче се говори за пункт, а не за място.

( 47 ) Вж. Schmidt, H., Haccius, M., цитирано в бележка под линия 33 по-горе.

( 48 ) Директива 2000/31/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 8 юни 2000 година за някои правни аспекти на услугите на информационното общество, и по-специално на електронната търговия на вътрешния пазар (Директива за електронната търговия).

( 49 ) За формулировката на въпроса вж. точка 14 по-горе.

( 50 ) Фактът, че това може да доведе до разглеждане на допълнителни въпроси или аспекти, не пречи на Съда да направи това. Вж. по-специално решения от 23 февруари 2006 г., van Hilten-van der Heijden, C‑513/03, EU:C:2006:131, т. 25—27, от 11 март 2008 г., Jager, C‑420/06, EU:C:2008:152, т. 45—58, от 18 ноември 2010 г., Lahousse и Lavichy, C‑142/09, EU:C:2010:694, т. 35—48, от 10 февруари 2011 г., Vicoplus и др., C‑307/09—C‑309/09, EU:C:2011:64, т. 22—25.