ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

представено на 10 септември 2020 година ( 1 )

Съединени дела C‑407/19 и C‑471/19

Katoen Natie Bulk Terminals NV,

General Services Antwerp NV

срещу

Belgische Staat

(Преюдициално запитване, отправено от Raad van State (Държавен съвет, Белгия)

и

Middlegate Europe NV

срещу

Ministerraad,

в присъствието на:

Katoen Natie Bulk Terminals NV,

General Services Antwerp NV,

Koninklijk Verbond der Beheerders van Goederenstromen (KVBG) CVBA,

MVH Logistics en Stuwadoring BV

(Преюдициално запитване, отправено от Grondwettelijk Hof (Конституционен съд, Белгия)

„Преюдициално запитване — Член 49 ДФЕС — Свобода на установяване — Извършване на пристанищна дейност — Пристанищни работници (докери) — Достъп до професията и набиране на работници — Ред за признаване на докерите — Пристанищни работници, които са включени в групата (pool) — Директно наемане на работа на докерите — Ограничаване на срока на трудовия договор — Мобилност на докерите между пристанищните зони — Работници, заети с логистична дейност — Временно прилагане на национална правна уредба, която е несъвместима с правото на Съюза“

1. Товаренето и разтоварването на кораби в пристанищата се е извършвало от докери, които са полагали труд с непостоянен характер при тежки условия. Борбата им за подобряване на тези условия, в която са подкрепяни от добре организирани синдикати, води в много държави до приемането на специални норми, уреждащи този вид трудово правоотношение.

2. Различните национални правни уредби по сходен начин запазват тези дейности само за докерите, които са част от добре обособена група, или pool („признати“ докери съгласно преобладаващата формулировка по настоящите дела). Предприятията, предоставящи пристанищни услуги, задължително трябва да прибягват до тях.

3. Товаро-разтоварните дейности и останалите пристанищни услуги са се изменили с развитието на технологиите, но трудовоправна уредба, създаваща под различни формули благоприятни условия за „монопол“ на признатите пристанищни работници, продължава да съществува в по-голяма или по-малка степен в някои държави членки ( 2 ).

4. През 2014 г. ( 3 ) Съдът приема за несъвместимо със свободата на установяване по член 49 ДФЕС испанското трудово законодателство относно товаро-разтоварните дейности в пристанищата, което е съобразено с традиционните модели в тази област.

5. Въпреки опитите на Комисията, законодателят на Съюза — преди и след това съдебно решение — не е успял да хармонизира частта от режима относно предоставянето на пристанищни услуги, която се отнася до трудовите отношения и социалните условия на пристанищните работници ( 4 ).

6. Разглежданите две преюдициални запитвания ще позволят на Съда да изясни дали белгийските разпоредби (които предвиждат специален трудовоправен режим за набирането на докери) са съвместими със свободата на установяване. Същевременно в решението, което ще постанови, той ще може да определи допълнителни критерии за изясняване кога режимът на пристанищните работници е съобразен с изискванията на правото на Съюза, и по-специално с тази свобода. Пристанищата не са пространство извън закона ( 5 ).

I. Правна уредба

А. Правото на Съюза

7. Член 49 ДФЕС гласи: „В рамките на следващите разпоредби ограниченията върху свободата на установяване на граждани на държава членка на територията на друга държава членка се забраняват. Тази забрана се прилага също и по отношение на ограниченията за създаване на търговски представителства, клонове или дъщерни дружества от граждани на всяка държава членка, установили се на територията на друга държава членка. Свободата на установяване включва правото на достъп до и упражняване на дейност като самостоятелно заето лице, както и да се създават и ръководят предприятия, в частност дружества по смисъла на член 54, втора алинея при условията, определени от правото на държавата, където се извършва установяването за нейните собствени граждани, при спазването на разпоредбите на главата относно капиталите“.

Б. Белгийското право

1. Wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid ( 6 )

8. От текста му, изменян няколкократно, понастоящем са от значение следните членове: „Член 1 Никой не може да възлага извършването на пристанищна работа в пристанищните зони на работници, които не са признати пристанищни работници. Член 2 Определянето на пристанищните зони и на пристанищната работа, извършено от краля в изпълнение на членове 35 и 37 от Закона от 5 декември 1968 г. за колективните трудови договори и съвместните комисии, важи и при прилагането на настоящия закон. Член 3 Кралят определя условията и процедурите за признаване на пристанищните работници след становище на съвместната комисия, компетентна за съответната пристанищна зона. […] Член 3 bis След становище на съвместната комисия, компетентна за съответната пристанищна зона, Кралят може да задължи работодателите, които наемат пристанищни работници в посочената зона, да се присъединят към призната от него организация на работодателите, която в качеството си на оправомощена организация изпълнява всички задължения, които съгласно социалното законодателство и законодателството, уреждащо индивидуалните и колективните трудови правоотношения, произтичат за работодателите от наемането на пристанищни работници. За да може да бъде призната посочената в предходната алинея организация на работодателите, в нея трябва да членуват мнозинството от заинтересованите работодатели“.

2. Koninklijk besluit van 12 januari 1973 tot oprichting en vaststelling van de benaming en van de bevoegdheid van het Paritair Comité voor het Havenbedrijf ( 7 )

9. Член 1 гласи: „Създава се съвместна комисия, наречена „Съвместна комисия за пристанищата“ (компетентна във връзка с работниците като цяло и с техните работодатели), за: всички работници и техните работодатели, които в пристанищните зони: A. изпълняват като основна или допълнителна дейност пристанищни услуги, тоест всяка обработка на товари, които са превозени от кораби за морско или вътрешно корабоплаване, железница или тежкотоварни автомобили, и свързаните с тези товари спомагателни услуги, независимо дали дейностите се извършват в докове, на водни пътища или кейове, или в помещенията на предприятия, занимаващи се с вноса, износа и транзита на стоки, както и всяка обработка на товари, които се превозват от кораби за морско или вътрешно корабоплаване от или до кейове на промишлени предприятия. Разбира се под: 1. Обработка на товари: a) товари: всички стоки, включително контейнерите и транспортните средства, като се изключват само: – превозът на нефт в наливно състояние, на нефтени продукти (течни) и на течни суровини за рафинерии, химическата промишленост и дейности по складиране и обработване в нефтени съоръжения; – риба, донесена от риболовни кораби; – втечнени под налягане и небутилирани газове. b) обработка: товарене, разтоварване, закрепване, разкачване, преместване, разтоварване на товари в насипно състояние, задействане, класифициране, сортиране, сортиране по размер, натрупване, премахване на купове, както и сглобяване и разглобяване на единични товари. 2. Спомагателни услуги, свързани с тези товари: маркиране, теглене, мерене, определяне на обем, проверка, получаване, охрана (с изключение на услугите по охрана, предоставяни от предприятия от ресора на Съвместната комисия за услугите по охрана, и/или по надзор за сметка на предприятия от ресора на Съвместната комисия за пристанищата), доставка, приготвяне на мостри и запечатване, завързване и отвързване. […]“.

3. Koninklijk besluit van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid ( 8 )

10. В него първоначално се предвижда изискване за признаване по отношение на всички докери, които извършват пристанищна работа по смисъла на Кралския указ от 1973 г. След признаването им докерите се включват в общата или в логистичната група (pool).

11. Кралският указ от 5 юли 2004 г. е изменен с Кралски указ от 10 юли 2016 г., приет, след като на 28 март 2014 г. Комисията отправя официално уведомително писмо до Белгия ( 9 ).

12. След това изменение текстът на Кралския указ от 5 юли 2004 г. в приложимата по разглежданите дела редакция е следният: „Член 1 § 1. Във всяка пристанищна зона пристанищните работници се признават от съответната съвместна комисия (наричана по-нататък „административната комисия“), създадена в рамките съвместната подкомисия, която е компетентна за съответната пристанищна зона. Посочената административна комисия се състои от: 1. председател и заместник-председател; 2. четирима редовни членове и четирима заместници, посочени от организациите на работодателите, представени в съвместната подкомисия; 3. четирима редовни членове и четирима заместници, посочени от организациите на работниците, представени в съвместната подкомисия; 4. един или няколко секретари. Функционирането на административната комисия се урежда от разпоредбите на Кралския указ от 6 ноември 1969 г. за определяне на общи правила за функционирането на съвместните комисии и подкомисии, както и от специалните разпоредби на член 10 от настоящия кралски указ. § 2. Искането за признаване се подава писмено до компетентната съвместна подкомисия посредством предвиден за тази цел формуляр. В искането се посочва дали то се подава за работа в групата (pool) или извън нея. § 3. Независимо от предвиденото в параграф 1, първа алинея, за работниците, които по смисъла на член 1 от [Кралския указ от 12 януари 1973 г.] полагат труд на места, където стоките, с цел да бъдат подготвени за по-нататъшното им разпространение или изпращане, се променят, което непряко води до доказана добавена стойност, и които имат сертификат за безопасност за „работници, заети с логистична дейност“, посоченият сертификат за безопасност е равностоен на признаване по смисъла на [Закона от 1972 г.]. Сертификатът за безопасност се заявява от работодателя, който е сключил трудов договор с работник за извършването на дейностите по предходната алинея, и се издава срещу представяне на лична карта и на трудовия договор. Тази процедура се урежда с колективен трудов договор. Член 2 § 1. Щом бъдат признати, пристанищните работници по член 1, параграф 1, първа алинея се включват или не в групата (pool) на пристанищните работници. За признаването с оглед на включването в групата (pool) се отчита необходимостта от работна ръка. § 2. Включените в групата (pool) пристанищни работници се признават за определен срок или за неопределено време. Правилата относно срока на признаването се установяват с колективен трудов договор. § 3. Пристанищните работници, които не са включени в групата (pool), се наемат по трудов договор в съответствие със Закона от 3 юли 1978 г. за трудовите договори. Признаването е за срока на посочения трудов договор. […] Член 4 § 1. За признаване като пристанищен работник, предвидено в член 1, параграф 1, първа алинея, се прилагат следните изисквания: […] 2. работникът трябва да бъде обявен за годен от медицинска гледна точка за пристанищна работа от външната служба за превенция и защита на здравето на работното място, с която е свързана организацията на работодателите, оправомощена съгласно член 3 bis от [Закона от 1972 г.]; 3. работникът трябва да е преминал психотехническите тестове, проведени от органа, който е посочен за тази цел от организацията на работодатели, оправомощена съгласно член 3 bis от [Закона от 1972 г.]; целта на тези тестове е да се провери дали кандидатът за пристанищен работник е достатъчно интелигентен и има подходящи личностни качества и мотивация, за да може след обучение да изпълнява функциите на пристанищен работник; […] 6. работникът трябва да е посещавал в продължение на три седмици курс по безопасни условия на труд и придобиване на професионална квалификация и да е положил успешно крайния изпит. Компетентният орган може да определи условията за качество, на които трябва да отговаря обучението, което може да бъде предоставяно свободно; 7. през последните пет години признаването като пристанищен работник не трябва да е било оттегляно на основание член 7, параграф 1, точка 1 или 3 от настоящия кралски указ […]; 8. в случай на признаване на пристанищен работник по член 2, параграф 3 лицето трябва да разполага и с трудов договор. § 2. Признаването на пристанищен работник важи за всяка пристанищна зона, както е определена от краля съгласно членове 35 и 37 от Закона от 5 декември 1968 г. за колективните трудови договори и съвместните комисии. С колективен трудов договор се определят редът и условията, при които пристанищен работник може да бъде нает на работа в пристанищна зона, различна от тази, в която е бил признат. Оправомощената съгласно член 3 bis от [Закона от 1972 г.] организация на работодателите продължава да бъде оправомощена, в случай че пристанищният работник е нает на работа извън пристанищната зона, в която е бил признат. § 3. Тези условия няма да важат във връзка с прилагането на настоящия кралски указ за пристанищните работници, които могат да докажат, че в друга държава — членка на Европейския съюз, отговарят на равностойни условия в областта на пристанищната работа. § 4. Исканията за признаване и подновяване се подават до административната комисия и се разглеждат от нея. […] Член 13/1 1. o Предвиденият в член 2, параграф 3, втора алинея трудов договор се сключва за неопределено време; 2. o предвиденият в член 2, параграф 3, втора алинея трудов договор се сключва за най-малко две години; 3. o предвиденият в член 2, параграф 3, втора алинея трудов договор се сключва за най-малко една година; 4. o предвиденият в член 2, параграф 3, втора алинея трудов договор се сключва за най-малко шест месеца. […] Член 15/1 За прилагането на настоящия кралски указ: 1. o пристанищните работници, признати съгласно предишния член 2, втора алинея, се признават автоматично за пристанищни работници, включени в групата (pool) в съответствие с член 2, параграф 1, без да се засяга прилагането на членове 5—9 от настоящия кралски указ; 2. o пристанищните работници, признати съгласно предишния член 2, трета алинея, автоматично се приравняват към работниците, заети с логистична дейност, по член 1, параграф 3, без да се засяга прилагането на членове 5—9 от настоящия кралски указ. […]“.

II. Споровете и преюдициалните въпроси

А. Дело C‑407/19

13. Katoen Natie Bulk Terminals NV (наричано по-нататък „Katoen“) ( 10 ) и General Services Antwerp NV (наричано по-нататък „General Services“) ( 11 ) са две установени в Белгия дружества, чиято дейност в тази държава и в чужбина включва пристанищна дейност.

14. На 5 септември 2016 г. тези две дружества оспорват Кралския указ от 10 юли 2016 г. пред Raad van State (Държавен съвет, Белгия). Те искат неговата отмяна, тъй като според тях той нарушава основните свободи на вътрешния пазар на Съюза, както и разпоредбите в областта на свободната конкуренция ( 12 ), и въпреки че на пръв поглед цели да се либерализира пазара на труда, всъщност с него са затвърдени или добавени седем ненужни и непропорционални ограничения в законодателството в областта на пристанищната дейност.

15. Те посочват, че сред тези ограничения се открояват следните: – Изискването за признаване на всички пристанищни работници, които не извършват логистична дейност, от административна комисия, съставена от организации на работодателите и от синдикални организации, при което се създава затворен пазар на труда („closed shop“). – Местните организации на работодатели и синдикалните организации на всяка зона контролират субектите, които определят психотехническите условия и годността за работа от медицинска гледна точка и организират курсовете за професионално обучение на кандидатите за пристанищни работници. – Либерализацията на достъпа до пазара на труда в сферата на пристанищната работа за работници, които не са част от групата (pool) (тези, които сключват директно договор с работодател), е чисто теоретична: признаването на тези работници е само за срока на договора им и трябва да бъде искано отново за всеки нов договор.

16. Двете дружества допълват, че тези ограничения надхвърлят необходимото за постигане на преследваните цели от общ интерес и не могат да бъдат оправдани. Обстоятелството, че Европейската комисия по политически причини е прекратила процедурата за установяване на нарушение с уговорката за извършване на мониторинг, не намалява несъответствието с правото на Съюза.

17. Според белгийското правителство Кралският указ от 10 юли 2016 г. не накърнява свободата на установяване или други свободи. Нито официалното уведомително писмо на Комисията, нито посочената от жалбоподателите практика на Съда били достатъчно доказателство за наличието на нарушение. Според него Комисията не е прекратила процедурата за установяване на нарушение по политически причини, а поради обстоятелството, че изразените от нея опасения са отпаднали.

18. По мнение на белгийското правителство не е налице пряка или непряка дискриминация, тъй като спрямо всички дружества — независимо от мястото им на установяване — се прилагат едни и същи правила. Дружествата от други държави членки били третирани по същия начин като националните.

19. Накрая, белгийското правителство поддържа, че ако са налице твърдените ограничения (което отрича), правната уредба на пристанищната дейност, част от която е Кралският указ от 10 юли 2016 г., е необходима, пропорционална и достатъчно обоснована, тъй като: – гарантира на пристанищните работници по-голяма сигурност; – предвижда достатъчна гъвкавост, тъй като тези пристанищни работници са (или могат да бъдат) наети на работа по начин, който отчита постоянно променящия се характер на предлагането на труд, и – осигурява качеството и безопасността на пристанищната дейност.

20. В този контекст Raad van State (Държавен съвет) отправя до Съда следните преюдициални въпроси: „1) Трябва ли член 49 ДФЕС, 56 ДФЕС, 45 ДФЕС, 34 ДФЕС, 35 ДФЕС, 101 ДФЕС или 102 ДФЕС, евентуално във връзка с член 106, параграф 1 ДФЕС, да се тълкува в смисъл, че не допуска правната уредба, съдържаща се в член 1 от Кралския указ от 5 юли 2014 г. […] във връзка с член 2 от посочения Кралски указ от 5 юли 2004 г., по-конкретно правната уредба, съгласно която пристанищните работници по смисъла на член 1, параграф 1, първа алинея от посочения Кралски указ от 5 юли 2004 г. при признаването им от административна комисия — съставена поравно от членове, определени от представените в съответната съвместна подкомисия организации на работодатели, от една страна, и от представените в нея организации на работници, от друга страна — или се приемат, или не се приемат в групата на пристанищните работници при отчитане на необходимостта от работна ръка, като освен това се вземе предвид обстоятелството, че не е предвиден срок, в който тази административна комисия трябва да се произнесе, и че нейните решения за признаване подлежат на обжалване само по съдебен ред? 2) Трябва ли член 49 ДФЕС, 56 ДФЕС, 45 ДФЕС, 34 ДФЕС, 35 ДФЕС, 101 ДФЕС или 102 ДФЕС, евентуално във връзка с член 106, параграф 1 ДФЕС, да се тълкува в смисъл, че не допуска правната уредба, въведена с член 4, параграф 1, точки 2, 3, 6 и 8 от Кралския указ от 5 юли 2004 г., заменени от или добавени с член 4, точки 2, 3, 4 и 6 от обжалвания Кралски указ от 10 юли 2016 г., по-конкретно правната уредба, съгласно която за признаването на пристанищен работник се изисква работникът: а) да е обявен за годен от медицинска гледна точка за работа от външна служба за превенция и защита на здравето на работното място, с която е свързана оправомощената съгласно член 3bis от Закона от 8 юни 1972 г. […] организация на работодателите, б) да е преминал психотехническите тестове, проведени от органа, който е оправомощен за целта от признатата организация на работодателите съгласно същия член 3 bis от Закона от 8 юни 1972 г., в) три седмици да е посещавал подготвителен курс по безопасни условия на труд и придобиване на професионална квалификация и да е положил успешно крайния изпит и г) вече да има сключен трудов договор, ако става дума за пристанищен работник, който не е приет в групата, и съгласно която, във връзка с член 4, параграф 3 от Кралския указ от 5 юли 2004 г., чуждестранни пристанищни работници трябва да могат да докажат, че отговарят на сравними условия в друга държава членка, за да не се прилагат повече за тях условията по обжалваната правна уредба? 3) Трябва ли член 49 ДФЕС, 56 ДФЕС, 4 ДФЕС 5, 34 ДФЕС, 35 ДФЕС, 101 ДФЕС или 102 ДФЕС, евентуално във връзка с член 106, параграф 1 ДФЕС, да се тълкува в смисъл, че не допуска правната уредба, въведена с член 2, параграф 3 от Кралския указ от 5 юли 2004 г., заменен от член 2 от обжалвания Кралски указ от 10 юли 2016 г., по-конкретно правната уредба, съгласно която срокът на признаването на пристанищни работници, които не са приети в групата и поради тази причина са наети на работа в съответствие с Wet van 3 juli 1978 „betreffende de arbeidsovereenkomsten“ (Закон от 3 юли 1978 г. за трудовите договори) директно от работодател по трудов договор, е ограничен до срока на този трудов договор, така че всеки път трябва да започва нова процедура за признаване? 4) Трябва ли член 49 ДФЕС, 56 ДФЕС, 45 ДФЕС, 34 ДФЕС, 35 ДФЕС, 101 ДФЕС или 102 ДФЕС, евентуално във връзка с член 106, параграф 1 ДФЕС, да се тълкува в смисъл, че не допуска правната уредба, въведена с член 13/1 от Кралския указ от 5 юли 2004 г., изменен с член 17 от Кралския указ от 10 юли 2016 г., по-конкретно преходната мярка, съгласно която трудовият договор, за който става дума в третия преюдициален въпрос, трябва да бъде сключен първоначално за неопределено време, от 1 юли 2017 г. — за най-малко две години, от 1 юли 2018 г. — за най-малко една година, от 1 юли 2019 г. — за най-малко шест месеца, и от 1 юли 2020 г. — за срок, който се определя свободно? 5) Трябва ли член 49 ДФЕС, 56 ДФЕС, 45 ДФЕС, 34 ДФЕС, 35 ДФЕС, 101 ДФЕС или 102 ДФЕС, евентуално във връзка с член 106, параграф 1 ДФЕС, да се тълкува в смисъл, че не допуска правната уредба по член 15/1 от Кралския указ от 5 юли 2004 г., въведена с член 18 от Кралския указ от 10 юли 2016 г., по-конкретно (преходната) мярка, съгласно която пристанищните работници, които са признати съгласно старата правна уредба се признават автоматично за членове на групата на пристанищните работници, като по този начин възможността на даден работодател да наеме директно тези пристанищни работници (по договор за неопределено време) се ограничава и работодателите се възпрепятстват да привличат качествени работници, като директно сключват с тях договори за неопределено време и им предлагат стабилност на заетостта съгласно общите правила на трудовото право? 6) Трябва ли член 49 ДФЕС, 56 ДФЕС, 45 ДФЕС, 34 ДФЕС, 35 ДФЕС, 101 ДФЕС или 102 ДФЕС, евентуално във връзка с член 106, параграф 1 ДФЕС, да се тълкува в смисъл, че не допуска правната уредба, въведена с член 4, параграф 2 от Кралския указ от 5 юли 2004 г., заменен от член 4, точка 7 от Кралския указ от 10 юли 2016 г., по-конкретно правната уредба, съгласно която с колективен трудов договор се определят редът и условията, при които пристанищен работник може да бъде нает на работа в пристанищна зона, различна от тази, в която е бил признат, като по този начин се ограничава мобилността на работниците между пристанищните зони, без самият законодател да изяснява какви могат да са тези условия или ред? 7) Трябва ли член 49 ДФЕС, 56 ДФЕС, 45 ДФЕС, 34 ДФЕС, 35 ДФЕС, 101 ДФЕС или 102 ДФЕС, евентуално във връзка с член 106, параграф 1 ДФЕС, да се тълкуват в смисъл, че не допускат правната уредба, въведена с член 1, параграф 3 от Кралския указ от 5 юли 2004 г., заменен от член 1, точка 2 от Кралския указ от 10 юли 2016 г., по-конкретно правната уредба, съгласно която работници (заети с логистична дейност), които полагат труд по смисъла на член 1 от Кралския указ от 12 януари 1973 г. за създаване на Съвместна комисия за пристанищната дейност и за определяне на наименованието и компетентността ѝ на места, където стоките, с цел да бъдат подготвени за по-нататъшното им разпространение или изпращане, се променят, което непряко води до доказана добавена стойност, трябва да притежават сертификат за безопасност, който се счита за признаване по смисъла на Закона от 8 юни 1972 г. за пристанищната дейност, като се отчита фактът, че сертификатът се заявява от работодател, който е сключил с работник трудов договор за извършването на съответни дейности, че се издава срещу представяне на трудов договор и лична карта и че процедурата за издаването му се урежда в колективен трудов договор, без законодателят да е внесъл яснота по този въпрос?“.

Б. Дело C‑471/19

21. Middlegate Europe е транспортно предприятие със седалище в Зебрюге (Белгия), което осъществява дейност в цяла Европа. При международния автомобилен транспорт неговите работници — с помощта на влекач — подготвят на кея на пристанището на Зебрюге по-специално полуремаркета за изпращане в Обединеното кралство и Ирландия.

22. След проверка, извършена на 12 януари 2011 г., полицията съставя на Middlegate Europe акт за установяване на нарушение на член 1 от Закона от 1972 г. (извършване на пристанищна работа от непризнат пристанищен работник). С наказателно постановление от 17 януари 2013 г. на Middlegate Europe е наложена глоба в размер на 100 EUR.

23. Middelgate Europe обжалва наказателното постановлениеm пред Аrbeidsrechtbank te Gent, afdeling Brugge (Съд по трудови спорове Гент, отделение Брюге, Белгия), който отхвърля жалбата като неоснователна. Аrbeidshof te Gent (Окръжен съд по трудови спорове Гент, Белгия) също отхвърля въззивната жалба, подадена срещу решението на първоинстанционния съд.

24. Middlegate Europe подава касационна жалба пред Hof van Cassatie (Касационен съд, Белгия), като твърди, че членове 1 и 2 от Закона от 1972 г. противоречат на членове 10, 11 и 23 от белгийската конституция (принцип на равенство и свобода на търговията и промишлеността).

25. В хода на посоченото производство Hof van Cassatie (Касационен съд) отправя искане за установяване на противоконституционност до Grondwettelijk Hof (Конституционен съд, Белгия). Последният счита, че за да се произнесе, е необходимо да отправи преюдициално запитване до Съда, тъй като пред него са изтъкнати правни основания за (не)съвместимост на вътрешното законодателство с правото на Съюза.

26. По-конкретно той поставя следните преюдициални въпроси: „1) Трябва ли член 49 ДФЕС, разглеждан евентуално във връзка с член 56 ДФЕС, с членове 15 и 16 от Хартата на основните права на Европейския съюз и с принципа на равенство, да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която задължава лицата или предприятията, които искат да извършват в белгийска пристанищна зона пристанищни дейности по смисъла на […] Закона от 1972 г. […] — включително дейности, които не са свързани с товаренето и разтоварването на кораби в строгия смисъл на думата — да използват за тази цел само признати пристанищни работници? 2) При утвърдителен отговор на първия въпрос, трябва ли Grondwettelijk Hof (Конституционен съд) да остави временно в сила разглежданите членове 1 и 2 от Закона от 1972 г., за да избегне правна несигурност и социално напрежение и даде възможност на законодателя да ги приведе в съответствие със задълженията, произтичащи от правото на Съюза?“.

III. Производството пред Съда

27. Решено е дело С‑407/19 и дело С‑471/19 да бъдат съединени, а писмени становища представят Katoen, белгийското правителство и Комисията.

28. Съдебното заседание, което трябваше да се проведе на 23 април 2020 г., е заменено с въпроси на Съда към страните, на които трябва да бъде отговорено писмено и на които те отговарят.

IV. Предварителни уточнения

А. Изцяло вътрешно положение?

29. Тъй като споровете, от които произтичат разглежданите преюдициални запитвания, се отнасят до положения без трансгранични елементи, би могъл да се постави въпросът (както прави Raad van State (Държавен съвет) ( 13 ) дали Съдът е компетентен да се произнесе по преюдициалните въпроси.

30. По принцип разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно свободите на движение, както и актовете за изпълнение на тези разпоредби, не могат да се прилагат към положения, които във всичките си аспекти са свързани само с една държава членка ( 14 ).

31. Като изключение от това правило Съдът е приел, че когато запитващата юрисдикция го сезира във връзка с производство за отмяна на разпоредби, които се прилагат не само към местните граждани, но и към гражданите на други държави членки, решението, което тази юрисдикция ще приеме след постановяването на решението на Съда по преюдициалното запитване, ще има действие и спрямо гражданите на други държави членки, което е основание Съдът да се произнесе по поставените му въпроси във връзка с разпоредбите на Договора относно основните свободи, въпреки че всички аспекти на спора по главното производство са свързани само с една държава членка ( 15 ).

32. В настоящите случаи запитващата юрисдикция има задължението да обоснове необходимостта от преюдициално тълкуване от Съда ( 16 ). Raad van State (Държавен съвет) е изпълнил това задължение, като е посочил, че: – Спорната белгийска правна уредба се прилага, независимо от националността, еднакво за всички оператори, които искат да извършват свързани с пристанищата икономически дейности. – Тази правна уредба се отнася до белгийските пристанищни зони на Антверпен и Зебрюге, които са отворени за международния транспорт в контекст на голяма конкуренция предвид близостта на други пристанища от т.нар. „Hamburg-Le Havre range“. – В тези пристанищни зони е налице ясен трансграничен интерес: в тях се извършват множество дейности по внос и износ на стоки, в които участват международни оператори, които имат интерес да използват пристанищни работници от други държави членки, за да изпълняват собствените си задачи.

33. С оглед на тези съображения считам, че Raad van State (Държавен съвет) е обосновал в достатъчна степен виждането, че макар да става въпрос за изцяло вътрешно положение, спорът може да има и достатъчно трансгранично измерение, за да бъде необходимо съдействието на Съда посредством преюдициалното производство.

Б. Приложимост на правото на Съюза

34. По дело С‑407/19 Raad van State (Държавен съвет) формулира седем въпроса, които се отнасят до членове 49 ДФЕС, 56 ДФЕС, 45 ДФЕС, 34 ДФЕС, 35 ДФЕС, 101 ДФЕС и 102 ДФЕС, евентуално във връзка с член 106, параграф 1 ДФЕС. Тези членове са посочени с цел да се провери дали спорните белгийски разпоредби са съвместими с тях.

35. В акта за преюдициално запитване обаче не се посочва защо е необходимо тълкуване на всички тези разпоредби от първичното право на Съюза.

36. Такъв е случаят по-конкретно със свободното движение на стоки и в по-малка степен — със свободното предоставяне на услуги и свободното движение на работници (във въпросния акт има някои позовавания на последните две свободи). Съображенията на запитващата юрисдикция се съсредоточават върху свободата на установяване, което е логично, защото спорът се отнася до ограниченията, които белгийският режим за набиране на пристанищни работници създава за предприятията от други държави членки, които желаят да се установят и да предоставят услуги в белгийските пристанища ( 17 ).

37. В акта за преюдициално запитване не се съдържат и достатъчно обяснения, за да може Съдът да тълкува правилата относно конкуренцията, приложими спрямо предприятията (членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС) или спрямо публичните предприятия или предприятията със специални или изключителни права (член 106, параграф 1 ДФЕС), и да прецени дали спорната национална правна уредба е съвместима с тях ( 18 ).

38. В това отношение трябва да добавя, че в решение Becu и др. ( 19 ) Съдът вече е разгледал белгийското законодателство относно пристанищните работници в светлината на член 106, параграф 1 ДФЕС във връзка с членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС. Тогава Съдът приема, че тези разпоредби не предоставят на частноправните субекти право да се противопоставят на прилагането на правна уредба на държава членка, която налага задължение за наемане на работа само на признати пристанищни работници като посочените в Закона от 1972 г. и за плащане на тези работници на възнаграждение, което значително надвишава възнагражденията, заплащани на собствените им служители или на други работници ( 20 ).

39. Ето защо с оглед на съдържанието на актовете за преюдициално запитване следва да бъде тълкуван основно член 49 ДФЕС, за да се провери дали той е нарушен от национална правна уредба с вече описаните характеристики. Освен това е необходимо да се вземе предвид и член 45 ДФЕС относно свободното движение на работници.

В. Първично право или правила за хармонизиране?

40. Законодателят на Съюза не е хармонизирал предоставянето на пристанищни услуги до приемането на Регламент 2017/352 ( 21 ). Предходните опити (през 2004 г. и 2007 г.) да се приемат директиви в тази област завършват с неуспех, дължащ се до голяма степен на противопоставянето на синдикалните организации на пристанищните работници, които не са съгласни с въвеждането на „самообслужването“ (self-handling) ( 22 ).

41. Предложението на Комисията предвижда този вид операции по товарене и разтоварване в пристанищата, извършвани от работниците на самото корабоплавателно предприятие (или непризнати работници, наети на работа директно от корабособствениците/беърбоут чартьорите или от предприятията, предоставящи пристанищни услуги) ( 23 ).

42. Както вече посочих ( 24 ), от приложното поле на Регламент 2017/352 са изключени основните трудовоправни аспекти на пристанищните услуги: член 9, параграф 1 от него предвижда, че Регламентът „не засяга прилагането на социалното и трудовото законодателство на държавите членки“ ( 25 ). Следователно Регламент 2017/352 се отказва да уреди ключови аспекти на правния режим на пристанищните работници ( 26 ). От това следва, че националните разпоредби в тази област трябва да бъдат съпоставени директно с първичното право на Съюза.

43. Въпреки че тя не се посочва в актовете за преюдициално запитване, би могло да се окаже релевантно тълкуването на Директива 2005/36/ЕО относно признаването на професионалните квалификации ( 27 ).

Г. Връзката между двете преюдициални запитвания

44. Двете преюдициални запитвания (по дела С‑407/19 и С‑471/19) са тясно свързани, поради което делата са съединени. Въпреки това гледната точка, от която се изхожда при всяко от тях, е различна: Grondwettelijk Hof (Конституционен съд) изяснява дали законите са съвместими с белгийската конституция, докато Raad van State (Държавен съвет) упражнява контрол за законосъобразност спрямо подзаконовите нормативни актове.

45. По дело С‑471/19 се поставя въпросът за съвместимостта с член 49 ДФЕС на два члена от Закона от 1972 г., но във връзка с обстоятелства, настъпили през 2011 г., когато е бил в сила Кралският указ от 5 юли 2004 г., преди измененията от 2016 г.

46. Всъщност Grondwettelijk Hof (Конституционен съд) отправя въпрос за съвместимостта с член 49 ДФЕС (и с членове 15 и 16 от Хартата) на членове 1 и 2 от Закона от 1972 г., взети сами по себе си, независимо от приетите във връзка с тях подзаконови актове ( 28 ).

47. По дело С‑407/19 въпросът за тази съвместимост се поставя по отношение на подзаконови разпоредби, въведени с Кралския указ от 10 юли 2016 г.

V. Първи преюдициален въпрос по дело C‑471/19

48. На първо място, смятам да разгледам въпроса за съвместимостта с член 49 ДФЕС на националния закон, който предвижда само „признатите“ работници да могат да бъдат наемани за извършване на пристанищна работа. След това ще анализирам членове 15 и 16 от Хартата. Прилагането на принципа на равенство е обхванато от член 49 ДФЕС, поради което не изисква самостоятелно разглеждане.

А. Ограничаването на наемането на работа на пристанищни работници като ограничение на правото на установяване

49. Става въпрос за упражняването на правото на установяване (член 49 ДФЕС) на предприятията, които желаят да извършват дейности в белгийските пристанища, като обаче наемат работници, различни от признатите пристанищни работници. Както вече бе посочено, само на последните е разрешено да извършват пристанищна работа.

50. Съгласно постоянната практика на Съда ограничение по смисъла на член 49 ДФЕС представлява всяка национална мярка, която — макар и приложима без дискриминация, основана на гражданство — забранява, възпрепятства или прави по-слабо привлекателно упражняването от гражданите на Съюза на гарантираната от Договора свобода на установяване ( 29 ).

51. Белгийската правна уредба не дискриминира пряко въз основа на гражданството, тъй като се прилага еднакво спрямо белгийските предприятия и тези от други държави членки, които желаят да се установят и да предоставят услуги в пристанищните зони. Всички те обаче трябва да наемат на работа признатите работници, за да развиват дейността си, без да е възможно да използват своите собствени (или други, непризнати) работници.

52. Ето защо това правило има отрицателни последици за предприятията от други държави членки, които искат да се установят в белгийските пристанищни зони, тъй като при дейността си те не могат да наемат работници свободно и по други начини. Това правило също така може да възпрепятства или да разубеди тези предприятия да се установят в белгийските пристанища, за да извършват търговска дейност ( 30 ).

53. Запитващата юрисдикция, както и аз споделяме това схващане. Тя признава, че задължението за набиране на пристанищни работници измежду включените в т.нар. „pool“ при условия извън контрола на пристанищните предприятия, както и задължението за присъединяване към организация, представляваща работодателите, имат за последица да възпрепятстват или да разубедят предприятията от други държави членки да се установят в белгийските пристанищни зони ( 31 ).

54. От решение Комисия/Испания недвусмислено следва, че този вид мерки представляват ограничение на свободата на установяване ( 32 ). Затова не считам за необходимо да излагам още съображения в това отношение.

Б. Обосновка на ограничението

55. Ограниченията на свободата на установяване, които се прилагат без дискриминация, основана на гражданство, могат да бъдат обосновани от императивни съображения от общ интерес, стига да са в състояние са да гарантират осъществяването на целта, която преследват, и да не надхвърлят необходимото за постигането ѝ ( 33 ).

56. В акта за преюдициално запитване запитващата юрисдикция споменава същите императивни съображения от общ интерес, които са посочени и от белгийското правителство в неговото становище ( 34 ). Те са следните: – Необходимостта да се гарантира пристанищната безопасност и да се предотвратят трудовите злополуки. – Необходимостта от наличие на специализирана работна ръка, която да отговаря едновременно на изискванията за продуктивност, обслужване и конкурентоспособност, имайки предвид променящото се търсене на труд в пристанищните зони. – Гарантирането на равно третиране във връзка със социалните условия на пристанищните работници.

57. Що се отнася до пристанищната безопасност, Съдът я е възприел като императивно съображение от общ интерес ( 35 ). В настоящия случай изтъкването на пристанищната безопасност се свързва с предотвратяването на злополуки, тъй като се счита, че става въпрос за дейност, свързана със значителен риск.

58. Що се отнася до опасността на пристанищната работа, белгийското правителство и предприятията жалбоподатели защитават противоположни тези: – Белгийското правителство твърди, че рискът от злополуки съществува не само при товаренето и разтоварването на кораби в строг смисъл, но и при различните дейности, които неизбежно са свързани с тях ( 36 ). – Напротив, предприятията жалбоподатели твърдят, че опасността при пристанищната дейност е намаляла много с развитието на технологиите ( 37 ). Според тях белгийските органи приравняват товаро-разтоварните дейности при корабите, които са най-сложни, с други дейности, при които съществува по-малък риск (като товаренето и разтоварването на камиони и влакове, които достигат до пристанището, или съхраняването и натрупването на товари в склад) и които се извършват от обикновените работници извън пристанищните зони, без да се изисква предварително признаване. По тяхно мнение извършването на някои дейности в пристанищата не би ги направило по-опасни.

59. Въпреки че запитващата юрисдикция е тази, която в крайна сметка трябва да прецени тези доводи, не изключвам пристанищната дейност да продължава да е свързана — дори днес — с достатъчно равнище на риск, за да бъде оправдано органите на дадена държава членка да решат да приемат правна уредба, която да гарантира безопасността на пристанищните зони.

60. Международната организация на труда (наричана по-нататък „МОТ“) е изготвила препоръки, от които ясно проличава опасността на пристанищната дейност ( 38 ). Макар да признава подобренията в тази област, тя подчертава, че „все още пристанищната работа се смята за свързана с много голям риск от злополуки“ ( 39 ).

61. Като цел, насочена към предотвратяването на злополуки, пристанищната безопасност може да се квалифицира като императивно съображение от общ интерес. Следователно тя би могла да обоснове ограничения на достъпа до пристанищна работа, включително такива, които се отнасят до условията за набиране на лицата, които я извършват.

62. Що се отнася до защитата на работниците, Съдът също я е признал най-общо като едно от императивните съображения от общ интерес, които могат да обосноват ограничения на свободата на установяване ( 40 ).

63. Белгийското правителство изтъква защитата на условията на труд на пристанищните работници, които вече са признати и са част от групата (pool), спрямо тези, които не са получили такова признаване и не са включени в групата. Не считам този довод за достатъчен, за да се приеме, че защитата на първите работници оправдава ограничението при набирането на докери, давайки предимство на едни лица пред други, както предвижда Законът от 1972 г.

64. Подобна мярка донякъде би могла да намери опора в Конвенция № 137 относно пристанищната работа, приета в Женева на 25 юни 1973 г. в рамките на МОТ (наричана по-нататък „Конвенция № 137“) ( 41 ),, член 3, параграф 2 от която предвижда предимство на регистрираните пристанищни работници за извършването на работа в пристанищата. Конвенцията съдържа разпоредби, защитаващи този вид регистрирани пристанищни работници.

65. Въпреки това Конвенция № 137 е техническа конвенция на МОТ с временен статут, която е ратифицирана само от 25 държави (всъщност 24, защото Нидерландия я денонсира през 2006 г.), включително 11 държави — членки на Съюза, като Белгия не е една от тях ( 42 ). Освен това става въпрос за конвенция, която вече не се актуализира поради технологичното развитие при пристанищната работа и чийто механизъм за регистриране на пристанищните работници в определени случаи е действал като система за създаване на резерв от работници или за професионален монопол, която облагодетелства само определена група работници ( 43 ).

66. Съюзът не е страна по Конвенция № 137 и в решение Комисия/Испания ( 44 ) Съдът не се е произнесъл относно отражението ѝ в правото на Съюза, въпреки че Кралство Испания я изтъква, за да оправдае националния режим за наемане на работа на докерите, който в крайна сметка е обявен за несъвместим с член 49 ДФЕС. Временният статут на Конвенция № 137 обяснява защо — за разлика от други конвенции на МОТ ( 45 ) — съдържанието ѝ не е било пренесено в споразумения, сключени между социалните партньори на международно равнище, за да бъде впоследствие включено в директиви на Съюза.

67. От изложеното дотук може да се заключи, че ограничението при набирането на докери, наложено посредством изискването за признаване, би могло да се обоснове единствено ако целта му е да се защити пристанищната безопасност, тоест да се предотвратят злополуките в пристанищните зони, имайки предвид тяхното равнище на опасност.

68. Що се отнася до необходимостта да се осигури работна ръка за извършването на пристанищна дейност, ако тази необходимост се признае за императивно съображение, не е задължително да се използва именно система на затворен контингент като анализираната тук. За да се задоволи тази нужда с траен характер, би могло да се прибегне до пристанищни центрове по заетостта, до агенции за временна заетост или до други решения, които са по-гъвкави от посочената система.

В. Пропорционалност на ограничението

69. Освен че трябва да е обоснована от императивни съображения, национална ограничителна мярка на правото на установяване е приемлива само ако е съобразена с принципа на пропорционалност. От тази гледна точка съдържанието ѝ трябва да бъде необходимо, за да се гарантира постигането на целта за пристанищна безопасност, като същият резултат не следва да може да бъде постигнат чрез по-малко ограничителни мерки, които са също толкова ефикасни ( 46 ).

70. Членове 1 и 2 от Закона от 1972 г. само въвеждат механизма за признаване като инструмент за контролиране и ограничаване на наемането на работа на докери. Те обаче не уточняват реда за осъществяване на признаването.

71. Според мен би могло да се приеме, че двете разпоредби, разгледани самостоятелно, са съобразени с критерия за пропорционалност. Предварителното признаване на докерите като условие за наемането им на работа само по себе си би могло да бъде подходящо, за да се защити безопасността при пристанищната работа ( 47 ).

72. Всичко обаче зависи от това какъв е редът за признаването. Би бил допустим такъв ред, който е основан на обективни, недискриминационни и предварително известни критерии, позволяващи на докерите от други държави членки да докажат, че в държавата си по произход отговарят на изисквания, равностойни на прилаганите спрямо местните пристанищни работници ( 48 ).

73. Признаването, позволяващо докерите да бъдат наемани на работа в белгийските пристанища, би могло да обхване всички докери, които в държавата си по произход са получили предварително равностойно професионално обучение ( 49 ), съобразено например с насоките на МОТ ( 50 ). Това обучение следва да води до получаването на документ за професионално обучение, предоставящ право на извършване на пристанищна работа ( 51 ).

74. В решение Комисия/Испания ( 52 ) Съдът приема, че съществуват по-малко ограничителни варианти за свободата на установяване от наложените с националната правна уредба ( 53 ), сред които е и задължението за наемане с предимство на работниците, предлагани от определено акционерното дружество.

75. Тогава Съдът възприема като по-малко ограничителни алтернативите, предложени от Комисията с оглед на защитата на безопасността на пристанищните работници, а именно: „[…] можейки свободно да наемат постоянни или временни работници, самите пристанищни предприятия да управляват трудовите борси, които трябва да им предоставят работна ръка, и да организират обучението на тези работници; или пък да се създаде резерв от работници, управляван от частни предприятия, които действат като агенции за временна заетост и които предоставят работници на разположение на пристанищните предприятия“ ( 54 ).

76. За да се гарантира пристанищната безопасност, към тези алтернативи би могла да се добави и възможността пристанищните работници — за да бъдат признати за подходящи за наемане на работа — да са получили достатъчно професионално обучение, евентуално удостоверено със сертификат за професионална компетентност.

77. За сметка на това, членове 1 и 2 от Закона от 1972 г. не биха отговаряли на изискването за пропорционалност, ако редът за признаването води до монопол във връзка с признаването на докерите като условие за наемането им на работа, а контролът се осъществява от синдикалните организации и от сдруженията на работодателите на пристанищните зони.

78. Такъв е случаят с белгийската подзаконова правна уредба, приета за прилагане на Закона от 1972 г., която Комисията счита за несъвместима с правото на Съюза, поради което започва процедура за установяване на неизпълнение на задължения ( 55 ). С тази подзаконова правна уредба (и по-специално с Кралския указ от 5 юли 2004 г.) се създава механизъм за признаване на докерите, който не е съобразен с принципа на пропорционалност. По-конкретно, тя не е необходима за подобряване на пристанищната безопасност, а тази цел би могла да се постигне с мерки, които са по-малко ограничителни за правото на установяване.

79. Без да извършвам изчерпателен анализ ( 56 ), само ще подчертая различни елементи на посочения режим, които непропорционално ограничават правото на установяване и нарушават член 49 ДФЕС.

80. На първо място, става въпрос за затворен модел за наемане на работа на докери (closed shop), при който синдикалните организации са в привилегировано положение. Признаването на пристанищните работници, за да бъдат включени в общата или в логистичната група (pool), се осъществява от комисия във всяко пристанище, състояща се от равен брой представители на синдикалните организации и на местната организация на работодателите.

81. На практика ( 57 ) изглежда, че синдикалните организации контролират изцяло механизма за признаване на нови докери във всяко пристанище, до такава степен, че кандидатите трябва да бъдат предложени от синдикатите или пък да се присъединят към тях, ако са предложени от сдружението на работодатели ( 58 ).

82. На второ място, корпоратизмът на модела се засилва и от монопола, който член 3 bis от Закона от 1972 г. предоставя на местните организации на работодателите във връзка с наемането на работа на докерите ( 59 ). Във всяко пристанище има само една организация на работодателите, която трябва да включва по-голямата част от работодателите, като участието в нея фактически става почти задължително.

83. По този начин се възпрепятства директното наемане на пристанищните работници от предприятията, които имат нужда от техните услуги. Създава се тристранна връзка, при която местното сдружение на работодателите гарантира прилагането на трудовите норми, действащи в съответното пристанище.

84. На трето място, затворената система за наемане на работа се затвърждава и от колективните трудови договори, договаряни във всяко пристанище между синдикатите и местното сдружение на работодателите. Плод на това колективно договаряне са т.нар. „кодекси“, приемани във всяко пристанище, които потвърждават контрола върху механизма за наемане на работа на докерите. Така се възпрепятства тяхната мобилност, включително между различните белгийски пристанища, тъй като признаването се получава за работа само в едно пристанище.

85. На четвърто място, синдикатите и професионалните организации са монополизирали курсовете за обучение, изисквано от кандидатите за пристанищни работници. Това обучение, позволяващо да се стане пристанищен работник, е предоставяно от същите организации, които имат контрол върху решенията за признаване ( 60 ).

86. Накрая, Кралският указ от 12 януари 1973 г. за прилагане на Закона от 1972 г. определя материалния и географския обхват на пристанищната дейност по непропорционален начин: – От материална гледна точка той квалифицира като пристанищни услуги тези, които са изпълнявани от работниците и техните работодатели в пристанищните зони като основна или допълнителна дейност ( 61 ), както и други свързани с товарите спомагателни услуги като маркиране и теглене. Много от тези дейности са свързани с по-малък риск от този при товаренето и разтоварването на кораби в строг смисъл, а това затруднява предприятията от други държави членки да могат да се установят в белгийски пристанища с цел да предоставят такъв вид услуги. – В географски план пристанищните зони са очертани много широко, като обхващат площи, намиращи се до кейовете — със складове и фабрики и дори жилищни зони ( 62 ).

87. Ограничителното действие на това широко определяне на материалния и географския обхват на пристанищната дейност засилва ограничителното действие на мярката, предвидена в членове 1 и 2 от Закона от 1972 г.

88. В обобщение, ако тези два члена се разглеждат в своя най-широк нормативен контекст (създадения с Кралския указ от 5 юли 2004 г. и предхождащите го разпоредби) така, както е описан, признаването на докерите като инструмент за контролиране и ограничаване на наемането им на работа не би могло да се счита за съвместимо с член 49 ДФЕС. Това е така, защото затвореният механизъм за наемане на работа под контрола на синдикатите и на организациите на работодателите на всяко пристанище включва непропорционално ограничаване на свободата на установяване на предприятия, произхождащи от други държави членки.

89. Обратно, както вече посочих, би бил допустим ред за признаване, който е основан на обективни, недискриминационни и предварително известни критерии, позволяващи на докерите от други държави членки да докажат, че в държавата си по произход отговарят на изисквания, равностойни на прилаганите спрямо местните пристанищни работници.

Г. Съвместимост с членове 15 и 16 от Хартата

90. Ограничение по смисъла на член 49 ДФЕС съответно води до засягане на свободите, закрепени в член 15, параграф 2 (свобода на установяване) и в член 16 (свобода на стопанската инициатива) от Хартата. И двете разпоредби препращат по-специално към член 49 ДФЕС ( 63 ).

91. Следователно анализът на съвместимостта на белгийската правна уредба, която ограничава наемането на работа на докерите, с член 15, параграф 2 и с член 16 от Хартата съвпада с този, който току-що извърших по отношение на член 49 ДФЕС.

VI. Втори преюдициален въпрос по дело C‑471/19

92. В случай че отговорът на първия му въпрос е утвърдителен, Grondwettelijk Hof (Конституционен съд) иска да установи дали може да запази последиците на членове 1 и 2 от Закона от 1972 г., за да се избегнат правната несигурност и социалното напрежение, докато белгийският законодател приведе съответната правна уредба в съответствие с правото на Съюза.

93. Както вече посочих, разгледани сами по себе си, членове 1 и 2 от Закона от 1972 г. не създават ограничение, противоречащо на член 49 ДФЕС и на член 15, параграф 2 и член 16 от Хартата. При това положение не е необходимо да се разглежда вторият преюдициален въпрос.

94. Положението е различно, ако се вземе предвид цялостната нормативна уредба, която се състои от тези членове и подзаконовите актове за прилагането им (Кралски указ от 5 юли 2004 г.) и която намирам за несъвместима с правото на Съюза. Тази нормативна уредба обаче вече не е в сила, тъй като белгийската държава я е изменила с Кралския указ от 10 юли 2016 г., за да отговори на изискванията на Комисията.

95. Въпросът би могъл да се преформулира и да се отнася до временното запазване на последиците на цялостната нормативна уредба, състояща се от членове 1 и 2 от Закона от 1972 г. и от мерките за прилагането им, предвидени в Кралския указ от 10 юли 2016 г. В този случай би трябвало да се изходи от предпоставката, че новите условия — подобно на тези по Кралския указ от 2004 г. — също противоречат на член 49 ДФЕС, въпрос, който ще разгледам по-нататък.

96. Съдът може по изключение и поради императивни съображения за правна сигурност временно да отложи последиците, изразяващи се в неприлагането на национално право, противоречащо на норма на правото на Съюза ( 64 ).

97. Освен че това е само негово правомощие, Съдът може да овласти националните съдилища според конкретния случай временно да отложат прилагането на принципа на предимство и да запазят последиците на национална правна уредба, която противоречи на правото на Съюза. Необходимо е да е налице императивно съображение от общ интерес, което да обоснове посоченото отлагане, както и да са спазени определени строги условия ( 65 ).

98. В редица решения е било разрешено отлагане на последиците от принципа на предимство, изразяващи се в неприлагането на национална правна уредба, като се e запазвало временно действието на национални разпоредби, противоречащи на екологични разпоредби на Съюза с процесуален характер (по-конкретно тези, които налагат задължения за извършване на екологична оценка) ( 66 ).

99. Обратно, по дело Winner Wetten ( 67 ) (относно германската правна уредба на монопола в областта на залаганията върху резултатите от спортни състезания) нарушението на правото на Съюза е на материалноправни разпоредби. Това обстоятелство не е попречило на Съда имплицитно ( 68 ) да допусне възможността за отлагане на последиците на решението му, посочвайки по аналогия съдебната практика относно запазването на последиците на отменен или невалиден акт на Съюза (въпреки че защитата на обществения ред и гражданите срещу рисковете, свързани с игрите с парични печалби, не обосновава временното запазване в сила на германската правна уредба) ( 69 ).

100. Подобно на Комисията считам, че и в настоящия случай не са налице достатъчно основания за временно запазване на последиците на цялостната белгийска правна уредба. Запазването не се обосновава нито от твърдяната правна несигурност, нито от евентуалното социално напрежение, изтъкнати от запитващата юрисдикция.

101. Белгийското правителство се позовава и на съдебната практика относно ограничаването във времето на действието на решенията на Съда по преюдициални запитвания във връзка с минали правни положения.

102. Тази съдебна практика (която не е посочена от запитващата юрисдикция) не може да се приложи в настоящия случай, тъй като не са изпълнени двете основни изисквания съгласно нея, а именно добросъвестност на заинтересованите страни и риск от сериозни смущения ( 70 ).

103. Изтъкването на добросъвестността не би могло да се приеме, при положение че белгийското законодателство относно пристанищната работа е било предмет на контрол и на процедура за установяване на неизпълнение на задължения, започната от Комисията, която признава, че я е прекратила по политически причини ( 71 ). Освен това след постановяването на решение Комисия/Испания съвместимостта на посоченото законодателство с член 49 ДФЕС е повече от съмнителна.

104. Освен това не е налице и риск от сериозни смущения: не представлява такъв риск недоволството на признатите пристанищни работници (включително изразяващо се във възможността за стачки, изтъкната от белгийското правителство) срещу необходимите изменения, за да се преодолее системата на затворена заетост, която ги облагодетелства, но която е несъвместима с правото на Съюза.

VII. Дело C‑407/19

А. Общи съображения относно новата правна рамка, въведена с Кралския указ от 10 юли 2016 г., в светлината на членове 49 ДФЕС и 45 ДФЕС

105. Със своите седем преюдициални въпроса Raad van State (Държавен съвет) иска от Съда да даде тълкуване дали различни елементи на въведената с Кралския указ от 10 юли 2016 г. правна уредба за прилагане на Закона от 1972 г. са съвместими в частност с членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС ( 72 ).

106. Както вече посочих, на 28 март 2014 г. Комисията започва процедура за установяване на неизпълнение на задължения срещу Белгия, защото според нея някои основни аспекти на националния режим на организация на пристанищната работа са несъвместими с правото на Съюза, и по-специално със свободата на установяване.

107. Според запитващата юрисдикция след отправянето на официалното уведомително писмо от страна на Комисията не се изменя нито Законът от 1972 г., нито основните му принципи. Белгийската държава обаче приема Кралския указ от 10 юли 2016 г., за да отговори на възраженията на Комисията, а последната решава да прекрати процедурата по политически причини ( 73 ) на 17 май 2017 г.

108. Основните елементи на новата система за набиране на докери ( 74 ) са следните: – Запазва се изискването за признаване на всички пристанищни работници, които не извършват логистична дейност, от административна комисия, създадена в рамките на компетентната подкомисия за всяка белгийска пристанищна зона. Тази комисия се състои от равен брой представители на признатите местни сдружения на работодателите и на синдикатите на въпросното пристанище. – Що се отнася до наемането на нови пристанищни работници за извършване на логистични дейности, премахва се изискването за принадлежност към групата (pool) и като условие се предвижда кандидатът да разполага със сертификат за безопасност. Работниците за логистична дейност от предходната група (pool) продължават да се считат за признати работници. – Що се отнася до пристанищните работници, които не извършват логистична дейност, запазват се общата група (pool) и необходимостта от признаване. Последното може да бъде поискано с цел включване в групата или с цел директно наемане от работодателите без включване в групата ( 75 ). – Уредени са условията за признаване, включително изискванията за обучение и квалификация, както и изискването за преминаване през медицински прегледи и психологически тестове. – Съвместната административна комисия приема нови работници в групата (pool) в зависимост от необходимостта от работна ръка. Работниците от групата (pool) остават в нея като признати работници.

109. Този метод на набиране на пристанищни работници продължава да ограничава свободата на установяване, закрепена в член 49 ДФЕС. Съображенията, които изложих при анализа на първия преюдициален въпрос по дело С‑471/19, са изцяло приложими и за него.

110. Макар и изложени в различен контекст, съображенията на Съда в решение AGET Iraklis ( 76 ) (относно намесата на публичните органи във връзка с колективните уволнения от предприятията в пристанищния сектор) могат да се пренесат mutatis mutandis и спрямо мерките по Кралския указ от 10 юли 2016 г.

111. Тези мерки също представляват „съществена намеса в свободата на договаряне, с която по принцип разполагат икономическите оператори […] да сключват договори с работниците за целите на дейността си или […] да прекратят дейността на своя обект по собствена преценка“ ( 77 ).

112. Спрямо тях е приложимо и решение Комисия/Испания, доколкото става въпрос за мерки, които „[…] принуждават чуждестранните пристанищни предприятия да се адаптират по начин, който може да има такива финансови последици и да причини такива смущения във функционирането им, че да разубеди предприятията от други държави членки да се установят в […] пристанища[та]“ ( 78 ).

113. Освен това някои от елементите на този правен режим могат да засегнат и свободното движение на пристанищните работници от други държави членки, които желаят да бъдат наети на работа в белгийските пристанища, като така се нарушава член 45 ДФЕС. Съдебната практика относно тази свобода анализира съвместимостта на националните ограничителни мерки по същия начин като практиката относно свободата на установяване.

114. Според Съда съвкупността от разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС, уреждащи свободното движение на хора, цели да улесни гражданите на държавите членки при упражняването на всякакъв вид професионална дейност на територията на Съюза. Тези разпоредби не допускат мерки, които биха могли да поставят тези граждани в неблагоприятно положение, ако те желаят да упражняват икономическа дейност на територията на друга държава членка ( 79 ).

115. По този начин разпоредбите, които възпрепятстват или разубеждават гражданин на държава членка да напусне държавата си по произход, за да упражни правото си на свободно движение, представляват пречки за тази свобода дори ако се прилагат независимо от гражданството на съответните работници ( 80 ).

116. Принципът на равно третиране, закрепен в член 45 ДФЕС, забранява не само явните дискриминационни практики, основани на гражданството, но и всички прикрити форми на дискриминация, които чрез прилагане на други критерии за разграничаване фактически водят до същия резултат. Освен ако не е обективно оправдана и пропорционална на преследваната цел, разпоредбата от националното право, дори да се прилага без оглед на гражданството, трябва да се счита за непряко дискриминационна, когато поради самото си естество може да засегне в по-голяма степен работниците мигранти, отколкото работниците местни граждани, и следователно може да постави по-специално първата категория в по-неблагоприятно положение ( 81 ).

117. Макар да не са пряко дискриминационни въз основа на гражданството, мерките, откроени от запитващата юрисдикция в седемте ѝ въпроса (с изключение на посочената в петия въпрос), могат да затруднят или да направят по-малко привлекателно упражняването на свободното вътреобщностно движение на пристанищните работници от други държави.

118. Императивните съображения от общ интерес, изтъкнати от белгийската държава като обосновка за тези мерки, отклоняващи се от общия режим за наемане на работа в посочената държава, са пристанищната безопасност и защитата на правата на пристанищните работници ( 82 ).

119. Както вече посочих, и двата интереса са били приети в практиката на Съда като императивни съображения, но трябва да се определи дали режимът съгласно Кралския указ от 10 юли 2016 г. е съобразен с принципа на пропорционалност, тоест дали е необходим с оглед на тези съображения от общ интерес и дали няма по-малко ограничителни алтернативи.

120. По-долу ще анализирам всяка от посочените от Raad van State (Държавен съвет) мерки с оглед на данните, предоставени от самия него. Когато тези данни са недостатъчни, ще се огранича до посочване на минимални насоки, за да може преценката за пропорционалност да бъде извършена от този съд, който разполага с цялата информация, необходима за изчерпателно произнасяне.

Б. Признаване на докерите с решение на съвместна административна комисия (първи преюдициален въпрос)

121. Съгласно член 1 от Кралския указ от 5 юли 2004 г., изменен с Кралския указ от 10 юли 2016 г., във всяка пристанищна зона пристанищните работници се признават от административна комисия, съставена от равен брой представители на организацията на работодателите и на синдикатите в посочената зона.

122. Най-отличителните характеристики на функционирането на тези комисии са следните: – Исканията за признаване се подават писмено, като се попълва формуляр, в който се уточнява дали се отнасят до работа в рамките на групата (pool) или извън нея. – Пристанищните работници се признават и включват в групата (pool) в зависимост от „необходимостта от работна ръка“. Това признаване е за определен срок или за неопределено време, като условията относно продължителността се определят в колективен трудов договор.

123. Предприятията жалбоподатели твърдят, че тази система съдържа редица елементи, които са несъвместими с правото на Съюза, що се отнася до признаването на пристанищните работници, които не извършват логистична дейност, а именно: – Съставът на административната комисия позволява на признатите местни сдружения на работодатели и на синдикатите в пристанището да контролират изцяло достъпа до работата на докер („closed shop“). Това може да доведе до изкуствено разделяне на пазара на труда от страна на оператори-монополисти. – Използва се икономически критерий (необходимостта от работна ръка) за отварянето (или не) на групата (pool) за нови работници. – При процедурата липсват основни процесуални гаранции, тъй като не е предвиден срок, в който административната комисия да се произнесе, тя трябва да се произнесе единодушно и липсват способи за защита срещу нейните действия или бездействия или тези способи са недостатъчни.

124. Административната комисия, която признава докерите във всяко пристанище както в рамките на групата (pool), така и извън нея, всъщност дава разрешение за извършване на икономическа дейност — тази на пристанищен работник.

125. Член 49 ДФЕС не изисква специални гаранции по отношение на създаването и функционирането на комисия, която приема решения във връзка с упражняването на професионална дейност. Тъй като обаче това разрешение само по себе си представлява ограничение на свободата на установяване, то би било съобразено с принципа на пропорционалност само ако правото на преценка на комисията се упражнява съгласно прозрачни и обективни критерии, за да се избегне тя да упражнява функциите си по произволен начин ( 83 ).

126. Комисия, която дава разрешения (признаване) от този вид, трябва също така да запази своята безпристрастност, която може да бъде поставена под съмнение, когато в нея участват с решаващ глас оператори от съответния пазар или техни представители ( 84 ). Независимостта на тази комисия от посочените оператори е гаранция срещу конфликт на интереси при вземането на решения ( 85 ).

127. Както току-що бе обяснено, съставът и функционирането на административните комисии, които се произнасят по исканията за признаване на пристанищните работници, се контролират от операторите, които вече присъстват в пристанищата и са представлявани от синдикатите на работниците и от местното сдружение на работодателите.

128. При този състав е малко вероятно членовете на комисията да не се окажат в конфликт на интереси и да могат да преценяват по обективен, безпристрастен и непроизволен начин исканията за признаване на новите докери.

129. Макар окончателната преценка да следва да се извърши от запитващата юрисдикция, която разполага с цялата информация, изглежда трудно да се приеме, че такова функциониране на съвместните комисии при произнасянето им относно признаването на докери е съобразено с принципа на пропорционалност.

130. Съществуват и други елементи на режима на административните комисии, които подкрепят тази оценка.

131. Изискването за единодушие при приемането на решения ( 86 ) засилва контрола на вече присъстващите в пристанищата оператори, особено на синдикатите, тъй като им предоставя право на вето върху допускането на нови докери. Според дружествата жалбоподатели това право на вето се отнася и до оттеглянето на признаването, което означава за членуващите в синдикати докери (тоест на практика за всички) работа фактически за цял живот.

132. Тази преценка се подкрепя и от обстоятелството, че критерият, използван за отварянето на групата (pool) за нови работници, е от чисто икономическо естество: необходимостта от работна ръка. Както ще изложа по-долу, този фактор не може да се приеме за императивно съображение от общ интерес, което да обосновава ограничаване на свободата на установяване.

133. Белгийското правителство обаче твърди, че административните комисии трябва да прилагат критерия за необходимост от работна ръка, за да може системата с група (pool) да бъде икономически устойчива, и допълва, че от приемането на Кралския указ от 10 юли 2016 г. предприятията разполагат с възможността да наемат признати работници извън групата (pool).

134. Въпреки това считам, че: – Икономическата устойчивост на системата с група (pool) е причина, която не би могла да обоснове ограничаване на свободното предоставяне на услуги ( 87 ). – Признаването в зависимост от необходимостта от работна ръка може да е насочено основно към защита на тези, които вече са част от групата (pool), и към запазване на техните предимства спрямо новите пристанищни работници, които се опитват да се присъединят към нея. – Що се отнася до възможността за наемане на признати, но невключени в групата (pool) работници, тя е уредена по изключително ограничителен начин: признаването важи само докато трае трудовото правоотношение и работникът трябва да получи ново признаване с всеки нов договор. При положение че пристанищната работа е много непостоянна, предприятията често сключват краткосрочни договори, при които използването на докерите от групата (pool) е почти единствена възможност.

135. Последният фактор, който позволява да се прецени, че режимът на административните комисии е непропорционален, е свързаният с процедурата и със способите за защита срещу техните действия или бездействия. Наличието на ефективен съдебен контрол е изискване на член 47 от Хартата и е релевантно, за да се определи дали дадено ограничение на свободата на установяване отговаря на критерия за пропорционалност ( 88 ).

136. Според запитващата юрисдикция не е предвиден срок за произнасяне на комисиите по исканията. Те вземат решенията си, като следват процедура без определени срокове, без конкретни процесуални гаранции и без ясно задължение за мотивиране ( 89 ), което създава явна несигурност за кандидатите ( 90 ).

137. Освен това решенията за признаване могат да бъдат обжалвани само пред Tribunal du travail (съд по трудови спорове) ( 91 ). Raad van State (Държавен съвет) трябва да провери дали, имайки предвид националното право в неговата цялост, тези решения подлежат на ефективен съдебен контрол.

138. Всички гореизложени съображения ме карат да предложа утвърдителен отговор на първия преюдициален въпрос.

В. Медицински и психологически изисквания и изисквания за обучение с оглед на признаването на докерите (втори преюдициален въпрос)

139. Съгласно член 4, параграф 1, точки 2, 3, 6 и 8 от Кралския указ от 5 юли 2004 г., изменен или евентуално допълнен с Кралския указ от 10 юли 2016 г., за да бъде признат като пристанищен работник, работникът трябва: – да бъде обявен за годен от медицинска гледна точка от външната служба за превенция и защита на здравето на работното място, с която е свързана оправомощената организация на работодателите; – да е преминал психотехническите тестове, проведени от органа, който е посочен от признатата организация на работодателите; – да е посещавал курс по безопасни условия на труд и придобиване на професионална квалификация и да е положил успешно крайния изпит; и – да има сключен трудов договор, ако става дума за пристанищен работник, който не е приет в групата (pool) ( 92 ).

140. Raad van State (Държавен съвет) поставя въпроса дали тези изисквания са обосновани от целта да се защити пристанищната безопасност. Споделям виждането на Комисията, че изискванията за годност за работа от медицинска гледна точка, за преминаване на психологически тестове и за предварително професионално обучение по принцип са подходящи за гарантиране на пристанищната безопасност.

141. За да се приемат обаче за съвместими с член 49 ДФЕС, тези критерии трябва да се оценят с оглед на тяхната прозрачност, обективност и безпристрастност. В този смисъл предприятията жалбоподатели подчертават, че Кралският указ от 10 юли 2016 г. предоставя на призната организация на работодатели (и на синдикатите) — в съответствие с член 3bis от Закона от 1972 г. — контрола върху външната служба за превенция и защита на здравето на работното място, която трябва да удостоверява годността за работа от медицинска гледна точка на кандидатите, и върху субекта, натоварен с провеждането на психотехническите тестове.

142. Запитващата юрисдикция, на която са известни всички обстоятелства, следва да определи дали контролът, упражняван от признатите организации на работодателите и от синдикатите върху субектите, които издават сертификатите за годност за работа от медицинска гледна точка и които провеждат психотехническите тестове, е свързан с липса на обективност и на прозрачност ( 93 ).

143. При извършването на тази преценка може да е релевантно да се вземе предвид, че на неконтролиран пазар на труда кандидатите за получаване на признаване биха могли да се обърнат към всяко предприятие, на което е разрешено да издава посочените медицински сертификати и да провежда посочените психотехнически тестове.

144. Що се отнася до професионалното обучение като изискване за получаване на признаването, вече посочих, че то е подходящо средство за гарантиране на пристанищната безопасност.

145. Въпреки това запитващата юрисдикция трябва да провери дали — както посочват предприятията жалбоподатели — професионалното обучение, изисквано за признаването на кандидатите за пристанищни работници, също се контролира от организациите на работодатели и от синдикатите в пристанищните зони, поради което това обучение не би било достъпно за всеки потенциален работник при обективни условия на равенство. Ако това е така, биха могли да са налице същите рискове (липса на безпристрастност, конфликт на интереси), които споменах в предложението си за отговор на първия преюдициален въпрос.

146. Член 4, параграф 1, точка 6 от Кралския указ от 5 юли 2004 г., изменен с Кралския указ от 10 юли 2016 г., поставя като условие за извършването на професионалната дейност на пристанищен работник притежаването на определена професионална квалификация. Затова изглежда, че белгийските докери упражняват „регламентирана професия“ по смисъла на член 3, параграф 1, буква а) от Директива 2005/36 и на националната правна уредба, която я транспонира ( 94 ). Белгия би трябвало да признае квалификациите на пристанищните работници, получени в други държави членки, където те са упражнявали посочената професионална дейност съгласно процедурите и специфичните изисквания по тази директива ( 95 ).

147. Член 4, параграф 3 от Кралския указ от 5 юли 2004 г., изменен с Кралския указ от 10 юли 2016 г., предвижда, че спрямо пристанищните работници от други държави членки, които в държавата си по произход отговарят на равностойни условия, не трябва да се прилагат изискванията за признаване съгласно белгийската подзаконова уредба.

148. Липсата на информация (както в акта за преюдициално запитване, така и в становището и отговорите на белгийското правителство) прави по-трудно да се определи дали процедурата за оценка на равностойността на професионалната квалификация на докерите от други държави членки съответства на правото на Съюза. Според Комисията белгийското правителство не я е уведомило за професията „пристанищен работник“, за да бъде тя включена в базата данни (на самата Комисия) относно регламентираните професии по смисъла на Директива 2005/36.

149. След като изясни тези въпроси, запитващата юрисдикция ще трябва също да има предвид, че признаването на пристанищните работници от други държави членки при всички положения трябва да важи за всички белгийски пристанищни зони, без да е необходимо ново признаване за всеки нов трудов договор.

Г. Признаване на докерите, които не са включени в групата (pool) (трети и четвърти преюдициален въпрос)

150. Член 2, параграф 3 от Кралския указ от 5 юли 2004 г., изменен с Кралския указ от 10 юли 2016 г., предвижда, че признаването на пристанищните работници извън групата (pool) е само за срока на трудовия им договор.

151. Разпоредба с такъв характер създава сериозно ограничение при наемането на пристанищни работници и има възпиращ ефект. Който желае да бъде признат като пристанищен работник извън групата (pool), трябва да иска признаване всеки път, щом сключи договор със същото или с друго предприятие. В този ѝ вид мярката съставлява значително ограничение както на свободата на установяване, така и на свободата на движение на работниците.

152. При пристанищната дейност доминира краткосрочната работа, поради което изискването всеки път да се получава ново признаване за всеки нов договор води неизбежно до това работниците да предпочетат да искат да бъдат включени в групата (pool). Така се осигурява просъществуване на затворената система за наемане на работа (closed shop) под контрола на синдикатите и на признатото сдружение на работодатели, като същевременно се затруднява установяването на нови предприятия от други държави членки в белгийските пристанищни зони ( 96 ).

153. Белгийското правителство посочва, че признаването на работници извън групата (pool), които вече са били признавани, става бързо и че се изгражда електронна база данни (наречена „Portunus“), за да се ускори този процес и да се избегнат забавяния ( 97 ).

154. Във всеки случай продължава да ми се струва непропорционално признаването да се обвързва със срока на трудовия договор само за работниците извън групата (pool), но не и за включените в нея. Необходимостта да се провери, че първите продължават да отговарят на условията за признаване (довод, изтъкнат от белгийското правителство), съществува и при включените в групата работници, които също биха могли да са изгубили годността си за работа от медицинска или психологическа гледна точка.

155. Струва ми се непропорционален и преходният режим по член 13/1 от Кралския указ от 5 юли 2004 г., изменен с Кралския указ от 10 юли 2016 г., който се прилага за признаването на докери извън групата (pool), сключили договори с предприятия.

156. Съгласно тези преходни разпоредби трудовите договори трябва да се сключват първоначално за неопределено време, от 1 юли 2017 г. — за най-малко две години, от 1 юли 2018 г. — за най-малко една година, от 1 юли 2019 г. — за най-малко шест месеца, и от 1 юли 2020 г. — за срок, който се определя свободно.

157. Тъй като при пристанищната дейност доминира краткосрочната работа, този преходен режим гарантира почти изцяло наемане на докери от групата и затруднява директното наемане на пристанищните работници.

158. Белгийското правителство и Комисията считат, че целта на тези преходни разпоредби е да са улесни постепенното отваряне на системата на затворена заетост, за да се гарантира икономическата ѝ жизнеспособност. Както обаче вече посочих, запазването на икономическата жизнеспособност на системата за наемане от групата (pool) не може да се приеме за императивно съображение от общ интерес.

159. Вярно е, че една преходна система на теория би могла да защити благоприятните социални и икономически условия на докерите от групата (pool), като същевременно избегне сериозният риск от нарушаване на равновесието на социалното осигуряване в случай на незабавно премахване на съществуващия режим ( 98 ). Въпреки това нито белгийското правителство е привело този довод, нито е вероятно незабавното премахване на спорния режим да окаже значително влияние върху финансирането на белгийската система за социално осигуряване.

Д. Автоматично включване в групата (pool) на работниците от общата група съгласно предходната правна уредба (пети преюдициален въпрос)

160. Съгласно член 15/1 от Кралския указ от 5 юли 2004 г., въведен с Кралския указ от 10 юли 2016 г., „пристанищните работници, признати съгласно [предходната правна уредба], се признават автоматично за пристанищни работници, включени в групата […]“.

161. Предприятията жалбоподатели считат, че това автоматично признаване ограничава възможността за директно наемане (по безсрочен договор) на пристанищните работници. Те допълват, че по този начин работодателите се възпрепятстват да привличат качествени работници, да сключват с тях директно безсрочен договор и да им предлагат стабилност на заетостта съгласно общите правила на трудовото право.

162. Аз обаче споделям виждането на Комисията, че автоматичното признаване на предишните работници от общата група като работници от новата група (pool) е в защита на техните права, без същевременно да води до непропорционално ограничение на свободата на установяване или на свободното движение на работници.

163. Както посочва белгийското правителство, този автоматичен механизъм освобождава действащите докери от задължението да искат признаване в съответствие с Кралския указ от 10 юли 2016 г.

164. Тази мярка е логична, защото въпросните работници вече имат опит с пристанищната дейност, което свидетелства за способността им да я извършват с необходимите знания и сигурност. Освен това тя не пречи предприятията да могат да ги наемат на работа директно, въпреки че на практика условията на труд за членовете на групата (pool) са по-благоприятни и този случай не би бил често срещан.

Е. Ограничаване на мобилността на признатите докери като последица от колективните трудови договори (шести преюдициален въпрос)

165. Съгласно член 4, параграф 2 от Кралския указ от 5 юли 2004 г., изменен с Кралския указ от 10 юли 2016 г.: – Признаването на даден пристанищен работник важи за всяка пристанищна зона. – „С колективен трудов договор се определят редът и условията, при които пристанищен работник може да бъде нает на работа в пристанищна зона, различна от тази, в която е бил признат“. – „Оправомощената съгласно член 3bis от [Закона от 1972 г.] организация на работодателите продължава да бъде оправомощена, в случай че пристанищният работник е нает на работа извън пристанищната зона, в която е бил признат“ ( 99 ).

166. Запитващата юрисдикция счита, че определянето с колективен трудов договор на условията за мобилност на докерите може да ограничи мобилността им между белгийските пристанищни зони в нарушение на членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС, тъй като законодателят не е определил изискванията, нито реда за нейното осъществяване.

167. Членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС се прилагат не само спрямо мерките, приети от публичните органи, но и спрямо колективните трудови договори ( 100 ). Въпреки че по принцип не противоречи на тези членове законодателят да предвиди мобилността на признатите докери да се урежда с колективни трудови договори, подобен подход би бил законосъобразен само ако тези договори не се използват като корпоративно средство за възпрепятстване на свободното движение на работници и на свободата на установяване ( 101 ).

168. Предприятията жалбоподатели съобщават за съществуването на колективен трудов договор, който изцяло забранява мобилността на признатите докери между белгийските пристанища. Белгийското правителство посочва, че този договор допуска известна мобилност, но че прехвърлянето на работници между различните групи (pools) е сложно, тъй като зависи от това да има необходимост от работна ръка в приемащата група (pool). То изтъква още, че признат работник, който е включен в група (pool), не би могъл да работи в друга пристанищна зона, но признатите извън групата (pool) работници в определена пристанищна зона биха могли да бъдат наемани на работа в друга пристанищна зона, отново извън групата (pool).

169. Предвид липсата на повече информация запитващата юрисдикция е тази, която следва да прецени дали колективните трудови договори в белгийските пристанища ограничават мобилността на работниците между различните групи (pools). При тази преценка не следва да се забравя, че колективното договаряне във всяко пристанище между синдикатите и признатото сдружение на работодателите би могло да се използва, за да се запазят ограничения на свободите във вътрешния пазар и да се защитят предимствата на съставителите на посочените колективни трудови договори, когато последните имат отражение върху достъпа на докерите до заетост и до пристанищната дейност.

170. Във всеки случай изглежда, че националната правна уредба гарантира признаването на докерите от други държави членки и това би трябвало да важи за всички белгийски пристанищни зони. Съгласно практиката на Съда задължението да се иска административно разрешение, за да се упражнява определена дейност, ограничава свободата на установяване в по-голяма степен, когато предприятието от друга държава членка трябва да получи множество разрешения от различни държавни органи ( 102 ). Такъв би бил случаят, ако се налага да се иска последователно (или едновременно) признаване пред административните комисии на различните белгийски пристанища.

Ж. Изискване за сертификат за безопасност за работниците, заети с логистична дейност (седми преюдициален въпрос)

171. Съгласно член 1, параграф 3 от Кралския указ от 5 юли 2004 г., изменен с Кралския указ от 10 юли 2016 г.: – Когато работниците (заети с логистична дейност) „полагат труд на места, където стоките, с цел да бъдат подготвени за по-нататъшното им разпространение или изпращане, се променят, което непряко води до доказана добавена стойност, и […] имат сертификат за безопасност […], посоченият сертификат за безопасност е равностоен на признаване по смисъла на [Закона от 1972 г.]“. – „Сертификатът за безопасност се заявява от работодателя, който е сключил трудов договор с работник, заявява за извършването на дейностите по предходната алинея, и се издава срещу представяне на лична карта и на трудовия договор. Тази процедура се урежда с колективен трудов договор“.

172. Така, считано от влизането в сила на Кралския указ от 2016 г., сертификатът за безопасност, като еквивалент на признаването, замества предходната група (pool) на работниците, заети с логистична дейност.

173. Подобно на запитващата юрисдикция, Комисията и белгийското правителство считам, че изискването на този сертификат от работниците, заети с логистична дейност, може по принцип да се обоснове от съображения за безопасност на пристанищата.

174. Тази мярка обаче ще отговаря на критерия за пропорционалност само ако редът за прилагането ѝ е подходящ. Според белгийското правителство този ред е установен с колективен трудов договор от 28 септември 2016 г. Актът за преюдициално запитване съдържа малко информация в това отношение, поради което преценката за пропорционалност трябва да се извърши от Raad van State (Държавен съвет).

175. При тази преценка: – Трябва да се оцени дали е непропорционално задължението на работодателя за получаване на сертификат за безопасност във връзка с всеки договор на работника, зает с логистична дейност. При положение че много договори за пристанищна дейност са със срок от дни или седмици, тази административна тежест може да се окаже прекомерна ( 103 ). – Съгласно информацията, предоставена от белгийското правителство и от предприятията жалбоподатели, сертификатът за безопасност се изразява в получаването на т.нар. карта Alfapass, издавана от частно предприятие, което е контролирано от сдружението на работодателите в пристанището на Антверпен ( 104 ). Предприятията жалбоподатели не разбират защо административно разрешение като сертификата за безопасност на работник, зает с логистична дейност, трябва да се получава безусловно чрез закупуване на пазарна цена на карта, издавана от непризнато частно предприятие. – Използването на картата Alfapass, която навремето е въведена, за да се защитят пристанищата от терористична дейност, може да не е подходящо, за да се провери дали работниците, заети с логистична дейност, са в състояние да извършват работата си безопасно. Автоматичното ѝ издаване не би било подходящо средство за постигане на преследваната на теория цел.

VIII. Заключение

176. С оглед на изложеното предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси по дела C‑407/19 и C‑471/19 по следния начин: По дело C‑471/19: „1) Член 49 ДФЕС, член 15, параграф 2 и член 16 от Хартата на основните права на Европейския съюз по принцип допускат система за признаване на пристанищни работници, която има за цел да защити безопасността на пристанищните зони, стига редът за прилагането ѝ да се основава на прозрачни, обективни, недискриминационни и предварително известни критерии, позволяващи на докерите от други държави членки да докажат, че в държавата си по произход отговарят на изисквания, равностойни на прилаганите спрямо националните пристанищни работници. Не е съвместим с посочените разпоредби от правото на Съюза редът за прилагане на системата за признаване, който установява затворен механизъм за наемане на работа под контрола на синдикатите и на организациите на работодателите на всяко пристанище и създава непропорционални ограничения на свободата на установяване на предприятия и на свободното движение на работници от други държави членки. 2) Правната несигурност и рискът от социално напрежение не са императивни съображения, които могат да обосноват временното запазване на система за признаване на пристанищните работници като описаната в предходната точка, която е несъвместима с правото на Съюза“. По дело C‑407/19: „Член 49 ДФЕС и член 45 ДФЕС не допускат национална подзаконова правна уредба, която изисква работниците да са предварително признати, за да имат достъп до пристанищната работа, когато тази уредба включва някои от следните елементи: – използването на административни комисии, състоящи се от равен брой представители на местното сдружение на работодателите и на синдикатите във всяка пристанищна зона, което във връзка с произнасянето по исканията за признаване позволява на вече присъстващите в пристанищната зона оператори да контролират навлизането на нови работници посредством процедура, при която липсват надлежни процесуални гаранции, – наличието на медицински и психологически изисквания и изисквания за професионално обучение, ако съответното сертифициране се извършва от субекти, контролирани от сдружението на работодателите и от синдикатите във всяко пристанище, – признаването на пристанищните работници, които не са включени в групата (pool), само за срока на трудовите им договори и при прилагане на ограничителен преходен режим относно посочения срок, – ограничаването посредством колективни трудови договори на мобилността на работниците между различните пристанищни зони на дадена държава членка, – изискването за сертификат за безопасност за работниците, заети с логистична дейност, който трябва да се подновява за всеки нов трудов договор и се изразява в издаването на карта от частно предприятие“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: испански.

( 2 ) Van Hooydonk, E. Port labour in the EU. Labour Market, Qualifications & Training Health & Safety. Volume I — The EU Perspective, Study commissioned by the European Commission, Brussels, 2014, https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/modes/maritime/ports/doc/2014-ec-port-labour-study-vol-1-update-5‑12‑2014.pdf.

( 3 ) Решение от 11 декември 2014 г., Комисия/Испания (C‑576/13, EU:C:2014:2430; наричано по-нататък „решение Комисия/Испания“).

( 4 ) Техният режим остава извън приложното поле на новия Регламент (ЕС) 2017/352 на Европейския парламент и на Съвета от 15 февруари 2017 г. за създаване на рамка за предоставянето на пристанищни услуги и общи правила за финансовата прозрачност на пристанищата (ОВ L 57, 2017 г., стр. 1). Член 9 от него запазва правомощията на държавите членки за уреждане на тази спорна материя.

( 5 ) Van Hooydonk, E. The law ends where the port area begins. On the anomalies of port law. Inaugural lecture at the launch of Portius — International and EU Port Law Centre, Antwerp/Apeldoorn, Maklu, 2010, p. 47.

( 6 ) Закон от 8 юни 1972 г. за организацията на пристанищната работа (наричан по-нататък „Законът от 1972 г.“).

( 7 ) Кралски указ от 12 януари 1973 г. за създаване на Съвместна комисия за пристанищната дейност и за определяне на наименованието и компетентността ѝ.

( 8 ) Кралски указ от 5 юли 2004 г. за признаването на пристанищните работници в пристанищните зони, за които се прилага Законът от 8 юни 1972 г. за пристанищната дейност (наричан по-нататък „Кралският указ от 5 юли 2004 г.“).

( 9 ) Koninklijk besluit van 10 juli 2016 tot wijziging van het koninklijk besluit van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid (Кралски указ от 10 юли 2016 г. за изменение на Кралски указ от 5 юли 2004 г. за признаването на пристанищните работници в пристанищните зони, за които се прилага Законът от 8 юни 1972 г. за пристанищната дейност, наричан по-нататък „Кралският указ от 10 юли 2016 г.“; Belgisch Staatsblad, 13 юли 2016 г.). Неотдавна Кралският указ от 5 юли 2004 г. е изменен с Koninklijk besluit van 26 juni 2020 tot wijziging van het koninklijk besluit van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid (Кралски указ от 26 юни 2020 г. за изменение на Кралски указ от 5 юли 2004 г. за признаването на пристанищните работници в пристанищните зони, за които се прилага Законът от 8 юни 1972 г. за пристанищната дейност), който влиза в сила на 1 юли 2020 г. и с оглед на действието си по време не е приложим по настоящите дела.

( 10 ) Katoen упражнява дейност в областта на обработката на стоки и товари в широк смисъл. То извършва операции в пристанища по целия свят като например товарене и разтоварване на кораби, пристигащи от или пътуващи за други държави членки, складиране, теглене, опаковане, пакетиране на стоки и товари, предоставяне на логистични услуги и на логистична подкрепа, както и извършване на международен и национален превоз на стоки.

( 11 ) General Services съдейства в Белгия и в чужбина за наемането на лица на работа и за интеграцията им на пазара на труда във връзка с дейности като предоставяне на логистични услуги, управляване на стоки и товари в най-широк смисъл и национален и международен превоз на стоки.

( 12 ) Според тях обжалваният Кралски указ нарушава член 106, параграф 1 от ДФЕС.

( 13 ) Точки 35 и 36 от акта за преюдициално запитване.

( 14 ) Решение от 15 ноември 2016 г., Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, т. 47 и цитираната съдебна практика).

( 15 ) Пак там, точка 51.

( 16 ) Пак там, точка 55: „запитващата юрисдикция трябва да укаже на Съда, както изисква член 94 от процедурния му правилник, по какъв начин, въпреки изцяло вътрешния му характер, висящият пред нея спор е свързан с разпоредбите на правото на Съюза относно основните свободи, така че исканото тълкуване да е нужно за решаването на този спор“.

( 17 ) Съгласно практиката на Съда, когато национална мярка ограничава различни свободи на движение, разглеждането ѝ се свежда до преценка относно съвместимостта ѝ само с една от тези свободи, ако предвид обстоятелствата по делото се окаже, че едната от тях е напълно второстепенна по отношение на другата и може да бъде разглеждана заедно с нея (решения от 14 октомври 2004 г., Omega, C‑36/02, EU:C:2004:614, т. 26; и от 26 май 2005 г., Burmanjer и др., C‑20/03, EU:C:2005:307, т. 34).

( 18 ) Въпреки че в становищата на предприятията-жалбоподатели се споменават проблемите във връзка с конкуренцията, в акта за преюдициално запитване те не са определени точно.

( 19 ) Решение от 16 септември 1999 г. (C‑22/98, EU:C:1999:419, т. 26—30 и 37).

( 20 ) Съдът приема, че тъй като докато трае трудовото им правоотношение, пристанищните работници са част от предприятията и по този начин образуват с всяко от тях една стопанска единица, сами по себе си те не представляват „предприятия“ по смисъла на конкурентното право на Съюза. Дори да се разглеждат колективно, пак не може да се счита, че признатите пристанищни работници в определена пристанищна зона могат да съставляват предприятие.

( 21 ) Вж. Van Hooydonk, E. The EU Seaports Regulation. A commentary on Regulation (EU) 2017/352 of the European Parliament and of the Council of 15 February 2017 establishing a framework for the provision of port services and common rules on the financial transparency of ports. Portius Publishing, Antwerp, 2019.

( 22 ) Notteboom, T. E. The impact of changing market requirements on dock labour employment systems in Northwest European seaports. — International Journal Shipping and Transport Logistics, 2018, n.o 4, p. 443; и Verhoeven, P. Dock Labor Schemes in the Context of EU Law and Policy. — European Research Studies, 2011, No. 2, p. 155 sq.

( 23 ) В член 3, точка 9 от Предложението за Директива „самообслужването“ е определено като „положението, при което предприятие, което по принцип би могло да използва пристанищни услуги, предоставя само на себе си — посредством свое собствено оборудване и наземен персонал […] — една или няколко категории пристанищни услуги в съответствие с критериите, установени в настоящата директива“ (документ COM(2004) 654 final от 13 октомври 2004 г., Предложение за Директива на Европейския парламент и на Съвета относно достъпа до пазара на пристанищни услуги).

( 24 ) Бележка под линия 4 от настоящото заключение.

( 25 ) Член 9, параграф 2 предвижда, че управителният орган на пристанището или компетентният орган изисква от определения доставчик на пристанищни услуги да предостави на персонала работни условия в съответствие с приложимите задължения в областта на социалното и трудовото право и да спазва социалните стандарти, установени в правото на Съюза, националното право или колективни споразумения. Параграфи 3 и 4 от член 9 се отнасят до гарантирането на правата на работниците при промяна на доставчика на пристанищни услуги.

( 26 ) Ще посоча, че член 14 от Регламент 2017/352 се отнася до обучението на персонала, като предвижда, че „[д]оставчиците на пристанищни услуги гарантират, че работниците получават необходимото обучение за придобиване на знанията, които са особено важни за тяхната работа, като се обръща особено внимание на аспектите, свързани със здравето и безопасността, както и на редовното актуализиране на изискванията за обучение, така че да се отговори на предизвикателствата на технологичните иновации“.

( 27 ) Директива на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година (OB L 255, 2005 г., стр.