ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

N. JÄÄSKINEN

представено на 21 май 2015 година ( 1 )

Дело C‑439/13 P

Elitaliana SpA

срещу

Eulex Kosovo

„Възобновяване на устната фаза на производството — Обща външна политика и политика на сигурност (ОВППС) — Мисия на Европейския съюз — Компетентност на съдилищата на Съюза — Бюджет на Съюза — Обществени поръчки за услуги — Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 — Процедура за възлагане на обществена поръчка за помощ, предоставена с хеликоптери, за мисията на EULEX в Kosovo — Контрол за законосъобразност на решението за възлагане на обществена поръчка“

I – Въведение

1. Настоящото производство е свързано с жалба, подадена пред Общия съд на Европейския съюз от Elitaliana SpA, дружество, учредено по италианското право (наричано по-нататък „Elitaliana“), за отмяна на акт, приет в рамките на процедура по възлагане на обществена поръчка ( 2 ) от Eulex Kosovo, образувание, създадено съгласно Съвместно действие 2008/124/ОВППС на Съвета от 4 февруари 2008 г. относно мисията на Европейския съюз в областта на върховенството на закона в Косово ( 3 ). Отхвърляйки като недопустима жалбата на Elitaliana, с мотива че Eulex Kosovo не притежава пасивна легитимация ( 4 ), в определение Elitaliana/Eulex Kosovo Общият съд постановява ( 5 ), че няма основание да се произнася по въпроса за компетентността си да разглежда жалби, подадени срещу актовете, приети на основание на разпоредбите на Договора за ЕС относно общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС).

2. В първото ми заключение по жалбата срещу това определение ( 6 ) стигнах до извода, че предвид статута на Eulex Kosovo жалбата следва да се отхвърли. В този контекст не съм се произнесъл по въпроса за компетентността на Съда.

3. За да може да се произнесе по настоящото дело, Съдът обаче иска да се изяснят всички релевантни аспекти и с определение от 10 февруари 2015 г. постановява възобновяване на устната фаза на производството, за да позволи на страните да изложат становищата си по въпроса: „[…] [д]али Общият съд на Европейския съюз и Съдът на Европейския съюз са компетентни, за да се произнесат по това дело, като се вземат предвид разпоредбите относно [ОВППС], съдържащи се в дял V, глава 2, раздел 1 от Договора за ЕС, и разпоредбите на член 275 ДФЕС“.

4. Съгласно член 24 ДЕС във връзка с член 275 ДФЕС Съдът действително не е компетентен по отношение на разпоредбите в областта на ОВППС с изключение на контрола с оглед на член 40 ДЕС и член 275, втора алинея ДФЕС.

5. Независимо от това бих искал веднага да подчертая, че тъй като става въпрос за обществени поръчки в рамките на външната дейност на Европейския съюз, настоящото дело попада пряко в приложното поле на бюджетните разпоредби на правото на Съюза. Подобно на Elitaliana, Съвета на Европейския съюз и Европейската комисия, които като цяло единодушно считат, че Съдът е компетентен да се произнесе по настоящото дело ( 7 ), възнамерявам да изложа съображения в подкрепа на компетентността на Общия съд и Съда за осъществяване на контрол за законосъобразност на решението за възлагане на обществена поръчка с оглед на приложимите правила относно бюджета на Съюза както от гледна точка на финансирането на мерки в областта на ОВППС, така и от гледна точка на изпълнението на бюджета на Съюза.

II – Правна уредба

6. Член 41, параграф 1 ДЕС гласи: „Административните разходи, възникнали за институциите от прилагането на настоящата глава, се осигуряват от бюджета на Съюза“.

7. Съгласно член 41, параграф 2, първа алинея ДЕС оперативните разходи, възникнали при прилагането на настоящата глава, също се осигуряват от бюджета на Съюза, с изключение на разходите за военни операции или в областта на отбраната, както и в случаите, когато Съветът с единодушие е решил друго.

8. Съгласно член 310, параграфи 1 и 3 ДФЕС: „1. Всички източници на приходи и разходи в рамките на Съюза се включват в прогнозите, които се съставят за всяка бюджетна година и се отразяват в бюджета. Годишният бюджет на Съюза се установява от Европейския парламент и от Съвета съгласно член 314. Приходите и разходите по бюджета трябва да бъдат балансирани. […] 3. Изпълнението на разходите, отразени в бюджета, изисква предварително приемане на правно обвързващ акт на Съюза, който дава правно основание за неговото действие и за изпълнението на съответстващия разход съгласно регламента, посочен в член 322, с изключение на предвидените в посочения член случаи“.

9. Член 317 ДФЕС има следната редакция: „Комисията изпълнява бюджета в сътрудничество с държавите членки в съответствие с разпоредбите на регламентите, приети по силата на член 322, на своя собствена отговорност и в рамките на заделените бюджетни кредити, съгласно принципа на доброто финансово управление. Държавите членки сътрудничат на Комисията, за да се гарантира използването на бюджетните кредити в съответствие с принципа на доброто финансово управление. […] В рамките на бюджета Комисията има право, при спазване на ограниченията и условията, предвидени в регламентите, приети в изпълнение на член 322, да осъществява прехвърляне на бюджетни кредити от една глава в друга или от едно подразделение в друго“.

10. Член 4, параграф 2, буква а) от Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 година относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности ( 8 ), гласи: „В приходите и разходите на Общностите са включени: a) приходите и разходите на Европейската общност, включително административните разходи, извършени за институциите по реда на разпоредбите на Договора за Европейския съюз, свързани с [ОВППС], както и с полицейското и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси, а също така и оперативните разходи, извършени при изпълнението на тези разпоредби, когато това е за сметка на бюджета“.

11. Съгласно член 162, параграф 1 от този регламент разпоредбите от първа и трета част от Финансовия регламент се прилагат за външните дейности, финансирани от бюджета, освен ако в настоящия дял е предвидено друго.

12. Както следва от член 163 от Финансовия регламент № 1605/2002, дейностите, посочени в настоящия дял, може да се осъществяват централизирано от Комисията, децентрализирано — от трета държава или държави — бенефициер(и), или съвместно с международни организации.

13. Съгласно член 166 от Финансовия регламент № 1605/2002: „1. Осъществяваните дейности водят до: a) споразумение за финансиране между Комисията, която действа от името на Общностите, и бенефициер — трета(и) държава, или структурите[,] посочени от тях, наричани по-долу „бенефициери“; или б) договор или споразумение за отпускане на безвъзмездни средства с публичноправни национални или международни организации, както и физически или юридически лица, отговорни за осъществяване на дейностите. […]“.

14. Член 167 от Финансовия регламент № 1605/2002 гласи: „1. Разпоредбите на член 56 и на глава 1 на дял V на част първа, свързани с общите разпоредби при възлагане на обществени поръчки, се прилагат за обществени[те] поръчки, обхванати от настоящия дял, при спазване на специалните разпоредби за праговете и механизмите за възлагане на външни обществени поръчки, регламентирани в [п]равилата за прилагане. За целите на настоящата глава възложители са: a) Комисията от името и за сметка на един или повече бенефициери; б) бенефициерът или бенефициерите; в) национална или международна публичноправна организация или физически или юридически лица, които са подписали с Комисията споразумение за финансиране или споразумение за отпускане на безвъзмездни средства за осъществяване на външни дейности. […]“.

III – Производството пред Съда

15. В отговор на поканата, която Съдът отправя до страните с горепосоченото определение за възобновяване на устната фаза на производството от 10 февруари 2015 г., Elitaliana, Eulex Kosovo, Съветът, както и Комисията представят писмени становища. Eulex Kosovo, Съветът и Комисията са изслушани в съдебното заседание, проведено на 25 март 2015 г.

IV – Относно операциите на Съюза в рамките на външната дейност и пределите на компетентността на Съда в областта на ОВППС

A – Предварителни бележки относно ОВППС

16. В исторически план, при подписването на Договора от Маастрихт, като обща политика на Съюза, основана на междуправителственото сътрудничество, ОВППС е плод на компромис. Въпреки че ОВППС е замислена като отделна система в сравнение с общностните политики и сътрудничеството в областта на правосъдието и вътрешните работи, формално, органически и фактически тя е интегрирана в единна структура — Европейският съюз ( 9 ). В този смисъл от самото си създаване ОВППС е част от единна институционална рамка ( 10 ), което е обща на трите стълба.

17. Безспорно е, че външната дейност на Съюза обхваща много области като сигурността и отбраната, търговската политика, помощта за развитие, сътрудничеството с трети държави, хуманитарната помощ, международните споразумения, връзките с международните организации и прилагането на клаузата за солидарност по смисъла на член 222 ДФЕС ( 11 ).

18. От структурна гледна точка ОВППС включва по-специално политиката за сигурност и отбрана (ЕПСО), чиято самостоятелност е засилена с Договора от Лисабон, по-специално с членове 42 ДЕС и 43 ДЕС. Съгласно член 42, параграф 1 ДЕС ОВППС осигурява на Съюза оперативен капацитет, който почива на граждански и военни средства. Съюзът може да прибегне до тях при изпълнение на мисии извън територията на Съюза, с цел да осигури поддържането на мира, предотвратяването на конфликти и укрепването на международната сигурност. Видовете мисии са посочени в член 43 ДЕС.

19. Така ОВППС предполага тясна и сложна връзка между граждански и военни аспекти. Настоящото дело обаче показва до каква степен външната дейност на Съюза е фрагментарна, лишена от прозрачност и затруднява определянето на юридическата отговорност на отделните участници в нея.

20. По отношение на условията за установяването на ОВППС в областта на външната дейност е безспорно, че Съюзът осъществява множество дейности и мисии по света ( 12 ), като гражданските мисии се считат за ключов елемент на ЕПСО ( 13 ). Основният правен акт, позволяващ създаването на операциите на Съюза, е решение на Съвета, прието съгласно член 43 ДЕС във връзка с член 28 ДЕС ( 14 ). Действително става въпрос за акт на Съюза, а не просто за решение, прието съвместно от държавите членки ( 15 ).

21. Що се отнася до отношенията с приемащата държава, обичайно Съюзът сключва споразумения с приемащите държави (домакини) съгласно член 37 ДЕС (предишен член 24 ДЕС) и член 218 ДФЕС, с който се установява компетентността му да сключва споразумения с една или няколко държави или международни организации за изпълнение на ОВППС. Понякога заинтересованите страни разширяват постигнатите договорености. Такъв е случаят с екип на Европейския съюз по планиране в Косово, образувание, създадено съгласно Съвместно действие на Съвета ( 16 ), което предшества и подготвя установяването на Eulex Kosovo ( 17 ).

22. По-специално статутът на операциите в рамките на ЕПСО е уреден със споразуменията ( 18 ), които уреждат статута и дейностите, свързани с операциите в приемащата държава, включително подробностите относно упражняването на наказателна юрисдикция, привилегиите и имунитетите на операцията и на нейния персонал и разрешаването на конфликти ( 19 ). Съгласно междуинституционално споразумение от 2003 г. ( 20 ) военният или цивилният персонал на мисиите на Съюза се ползва с пълен съдебен имунитет. От писменото становище на Eulex Kosovo също е видно, че ръководителят на мисията, както и цялата мисия Eulex, се ползват с дипломатически статут, както и с привилегии, произтичащи от международното право ( 21 ). Следва обаче да се отбележи, че прилагането на Виенската конвенция за дипломатическите отношения към целия персонал вече е било критикувано на институционално равнище ( 22 ).

23. Освен това във връзка с довод, повдигнат от представителя на Eulex Kosovo по време на съдебното заседание и отнасящ се до имунитета на това образувание, бих искал да отбележа, че произтичащият от законодателството на Косово имунитет се ползва по отношение на органите и юрисдикциите на Косово и при всички положения не може да възпрепятства контрола на законосъобразността на актовете, които са част от правото на Съюза, при условие че Съдът е компетентен по тези въпроси ( 23 ).

Б – По компетентността на Съда с оглед на Договора от Лисабон

24. Безспорно е, че при сегашното състояние на правото на Съюза ОВППС продължава да е предмет на специфични правила и процедури съгласно член 24, параграф 1, втора алинея ДЕС. В този смисъл някои актове, приети в рамките на ОВППС, остават извън правораздавателния контрол на Съда. Става въпрос за положение, което е присъщо на разпределението на компетенциите на Съда, предвидено в Договорите ( 24 ).

25. Следва обаче да се подчертае, че Договорът от Лисабон променя в известна степен обхвата на компетентността на Съда в областта на ОВППС ( 25 ).

26. Първо, на Съда изрично е предоставена компетентност по отношение на някои актове в областта на ОВППС, с което се слага край на преобладаващия преди това подход за изключването на съдебния контрол в тази област. Така член 24, параграф 1, втора алинея ДЕС предвижда, че по отношение на разпоредбите от Договорите, уреждащи ОВППС, Съдът е компетентен само да следи за съответствие с член 40 ДЕС, както и да проверява законосъобразността на определени решения, посочени в член 275, втора алинея ДФЕС. Съгласно последната разпоредба Съдът по-специално е компетентен да се произнася по жалби, подадени при условията, предвидени в член 263, четвърта алинея ДФЕС, отнасящи се до контрола за законосъобразност на решенията, предвиждащи ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица, приети от Съвета на основание дял V, глава 2 от Договора за Европейски съюз ( 26 ).

27. Второ, член 40 ДЕС може да се тълкува в смисъл, че изрично предоставя на Съда задачата да гарантира провеждането на разграничение между ОВППС, от една страна, и политиките и процедурите, попадащи в обхвата на ДФЕС, а от друга страна, като предвижда, че осъществяването на ОВППС не засяга прилагането на членове 3—6 ДФЕС. Новото при тази разпоредба в сравнение с предишния член 47 ДЕС (в редакцията му преди Договора от Лисабон) се състои в това, че „задължението за незасягане“ действа в двете посоки, доколкото цели както да „защитава“ политиките на Съюза от евентуално припокриване с механизмите на междуправителственото сътрудничество, така и да „защитава“ ОВППС от евентуално сходно въздействие на политиките на Съюза ( 27 ).

28. Трето, следва да се подчертае значението на конституционните принципи, които са задължителни за институциите на Съюза в областта на външната дейност и чието спазване подлежи на контрола на Съда ( 28 ). Заедно с принципа на лоялно сътрудничество, който междувременно е установен в член 4, параграф 3 ДЕС, спазването на посочените принципи се изисква, за да се постигнат целите на Съюза, които включват по-специално ОВППС. В това отношение ще припомня, че съгласно член 21, параграф 3 ДЕС Съюзът спазва основополагащите принципи за неговото създаване (изброени в параграфи 1 и 2 от същия член) при разработването и провеждането на външната си дейност.

29. Накрая, преди влизането в сила на Договора от Лисабон Съдът е бил изправен пред проблематиката с разграничаването на политиките на Съюза, по-специално в рамките на дебата относно т.нар. „стоки с двойна употреба“ ( 29 ) по дело Werner, в което Съдът подчертава, че „мярка, която води до възпрепятстване или до ограничаване на износа на някои стоки […], не може да бъде изключена от областта на общата търговска политика, поради това че с нея се постигат целите на външната политика и политика на сигурност“ ( 30 ). От друга страна, по отношение на мярка, чиято цел е борбата срещу разпространението на лекото стрелково оръжие, Съдът уточнява, че с оглед на член 47 ДЕС Европейският съюз не може да използва правно основание, което спада към ОВППС, за да приеме разпоредби, които спадат също и към компетентност, която Договорът за ЕО възлага на Общността ( 31 ).

30. Следователно Съдът наистина остава главният пазител на разграничаването на компетенциите. Именно с оглед на тези изводи следва да се разгледа дали актовете, приети от мисия на Съюза във връзка с изпълнението на бюджета на Съюза, са от компетентността на Съда.

V – Бюджетът на Съюза и неговият контрол в контекста на външната дейност

А – Кратко припомняне на статута на Eulex Kosovo

31. Както основателно е припомнено в горепосочените заключения на Съвета ( 32 ), „важно е да се осигури възможно най-голяма съгласуваност между действията на Съюза и тези на държавите членки в подкрепа на партньорските държави и регионални организации […], така че те да могат постепенно да подобрят капацитета си сами да предотвратяват или управляват кризи“.

32. Както следва от член 2 от Съвместно действие 2008/124, Eulex Kosovo подпомага институциите на Косово, съдебните власти и правоприлагащите органи в напредъка им към устойчивост и отчетност, като гарантира, че те се придържат към международно признатите стандарти и добрите европейски практики.

33. Мисията Eulex Kosovo, чието начало е поставено с Резолюция 1244 на Организацията на обединените нации ( 33 ), е най-голямата досега гражданска мисия, разположена в рамките на ЕПСО. Персоналът на мисията е съставен предимно от съдии, прокурори, полицейски и митнически служители и наброява 800 международни и 800 национални членове. Бюджетът на тази мисия е в размер на 90 милиона евро годишно и се финансира от вноски от повечето държави — членки на Съюза, както и от Канада, Кралство Норвегия, Конфедерация Швейцария, Република Турция и Съединените американски щати ( 34 ).

34. От преписката по делото е видно, че Eulex Kosovo има статут на операция по управление на кризи под ръководството на Съвета, който я е създал и упражнява политически контрол и стратегическо ръководство ( 35 ). Волята на законодателя да разглежда мисиите като обикновени „операции“ действително следва от разпоредбите на Съвместно действие 2008/124 ( 36 ).

35. Следва обаче да се подчертае, че законодателят многократно изменя Съвместно действие 2008/124 ( 37 ), по-специално чрез Решение 2014/349 (наричано по-нататък „измененото Съвместно действие 2008/124“). Съгласно член 15а от измененото Съвместно действие 2008/124 Eulex Kosovo има правото да възлага поръчки за услуги и доставки, да сключва договори и административни договорености, да наема персонал, да има банкови сметки, да придобива и отчуждава активи и да погасява пасиви, както и да бъде страна в съдебно производство, доколкото е необходимо за изпълнението на посоченото съвместно действие. Освен това бих искал да отбележа, че обратно на твърдяното от Eulex Kosovo в съдебното заседание, това изменение не е изолиран подход спрямо него, а е приложен и спрямо мисията на Европейския съюз в рамките на ЕПСО в Нигер ( 38 ).

Б – По приложимите за ОВППС бюджетни правила като отправна точка за установяване на компетентността на Съда

1. По финансирането от бюджета на Съюза

36. Бих искал да припомня, че при подписването на Договора от Маастрихт е установено разграничение между административни и оперативни разходи, извършвани в рамките на втория стълб, като първите се покриват винаги от общностния бюджет. Поради това продължавам да поддържам, че в действителност проблемът с бюджетните разходи никога не е бил и продължава да не е въпрос, свързан с ОВППС. Всъщност още към онзи момент се е предвиждало част от финансирането на ОВППС да подлежи на общностни бюджетни правила, включително на приложимата спрямо тях система за контрол.

37. За сметка на това, що се отнася до оперативните разходи, Договорът от Маастрихт предвижда компетентността на Съвета, който може да ги възлага в тежест на държавите членки или на бюджета на Общностите. Договорът от Амстердам определя, че оперативните разходи се осигуряват от общностния бюджет, като същевременно предвижда две изключения за разходите за военни операции или в областта на отбраната, доколкото Съветът запазва компетентността си да реши с единодушие друго.

38. Договорът от Лисабон включва съществуващия специален режим. Всъщност съгласно член 41, параграф 1 ДЕС административните разходи, възникнали от прилагането на ОВППС, се осигуряват от бюджета на Съюза ( 39 ), макар съгласно член 41, параграф 2 ДЕС оперативните разходи да се осигуряват от бюджета на Съюза в съответствие с принципа, възприет още с Договора от Амстердам. Така според естеството си мисиите в рамките на ЕПСО се финансират от държавите членки в съответствие с размера на брутния национален продукт (БНП), когато става въпрос за финансиране на военните операции, докато разходите за граждански и административни цели се поемат от Европейския съюз ( 40 ). Съгласно Междуинституционалното споразумение от 2013 г. ( 41 ) общият размер на оперативните разходи за ОВППС се записва изцяло в една-единствена бюджетна глава, озаглавена „ОВППС“ ( 42 ).

39. В случая, както е видно от член 16 от Съвместно действие 2008/124 ( 43 ), всички разходи на Eulex Kosovo се управляват в съответствие с общностните правила и процедури, приложими за общия бюджет на Съюза ( 44 ).

40. В това отношение е безспорно, че тъй като действията в областта на ОВППС се осигуряват от бюджетни редове в бюджета на Съюза, управлението на бюджета и съответният контрол са от компетентността на институциите на Съюза. Съгласно член 310, параграф 1 ДФЕС всички източници на приходи и разходи в рамките на Съюза се отразяват в бюджета. Годишният бюджет на Съюза се установява от Европейския парламент и от Съвета съгласно член 314 ДФЕС. Редица участници са включени в изпълнението на бюджета за финансиране на действията в областта на ОВППС, сред които са Съветът, работната група на съветниците по ОВППС на Съвета, Парламентът, Комисията и държавите членки.

41. Следователно правопораждащият факт за компетентността на Съда следва от разходването на бюджета на Съюза и от приемането на решения с цел осигуряване на неговото изпълнение в рамките на функциите, упражнявани от образувания, учредени съгласно актовете в областта на ОВППС. Този извод по никакъв начин не нарушава разпоредбите на член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и член 275, първа алинея ДФЕС, които предвиждат, че Съдът по принцип не е компетентен по отношение на разпоредбите в областта на ОВППС, както и по отношение на актовете, приети въз основа на тях ( 45 ).

42. Всъщност предвидените в член 310, параграф 3 ДФЕС актове, които са свързани с бюджета на Съюза и са част от управлението на функционирането на образуванията, създадени в рамките на ОВППС, трябва да бъдат разграничени от актовете, приети съгласно разпоредбите на Договорите относно ОВППС, като Съвместно действие 2008/124, както и от актовете на органите, създадени съгласно разпоредбите в областта на ОВППС и относно ОВППС.

43. Поради тези съображения не съм съгласен със становището на Комисията, която в своя отговор до Съда поддържа преди всичко, че в случая пред съда на Съюза е посочено основание за незаконосъобразност, свързано с нарушение на правилата за възлагане на обществени поръчки, което било „външен на ОВППС нормативен параметър“, даващо възможност да се установи, че предвиденото в член 275, първа алинея ДФЕС изключване на компетентността не е приложимо, без да е необходимо да се разглежда дали самият обжалван акт е приет на основание на разпоредба в областта на ОВППС.

44. Нещо повече, т.нар. теория „за центъра на тежестта“ или „за политическите действия“, застъпена от представителя на Eulex Kosovo и която трябвало или да доведе до изначално изключване на компетентността на Съда, или до признаване на тази компетентност, заедно със задължение за неупражняване, не намира приложение в правото на Съюза. Достатъчно е да се припомни, че контролът за законосъобразност на актовете на правото на Съюза продължава да е основна и неизменна ценност на правния ред на Съюза. В тази правова общност нито държавите членки, нито нейните институции не могат да избегнат контрола за съответствие на актовете им с основната конституционна харта, която е Договорът. По този начин Договорът е установил завършена система от способи за защита и процедури, чиято цел е да поверят на Съда контрола за законосъобразността на актовете на институциите ( 46 ). „Достъпът до съд е присъщ на правовата държава“, той е нейна „последица“, нейно „достижение и средство“ ( 47 ).

45. Освен това съгласно горепосочената съдебна практика, и по-конкретно решение Werner (C‑112/91, EU:C:1993:27), за бюджета на Съюза не може да не се отнасят бюджетните правила, приложими за уредените в правото на Съюза политики и процедури, при положение че служи за финансиране на мерките на ОВППС.

46. За да се определи обхватът на компетентността на Съда, следва обаче да се анализират приложимите правила от гледна точка на изпълнението на бюджета на Съюза, по-специално в областта на обществените поръчки, които могат да бъдат организирани в рамките на външната дейност.

2. По изпълнението на разходите в областта на ОВППС

47. В самото начало следва да се отбележи, че в исторически план изпълнението на бюджета на Съюза в областта на външната дейност е било обект на контрол, който още в началото разкрива недостатъците му. Още през 1996 г. Сметната палата констатира недостатъчен контрол, както и сериозни нередности в рамките на процедура във връзка с предоставянето на услуги за логистична подкрепа ( 48 ). Впоследствие в Становище № 1/97 относно ОВППС Сметната палата подчертава липсата на подробни правила за участието на Комисията при определяне на финансовите, правните и оперативните разпоредби относно прилагането на мерките в областта на ОВППС, които имат финансово въздействие ( 49 ). Препоръките от Специален доклад № 13/2001 на Сметната палата включват по-специално необходимостта от приемане на ясни разпоредби относно ролята на Комисията при прилагането на ОВППС, както и прозрачността при финансовото управлението на дейностите в областта на ОВППС. В Специален доклад № 11/2014 относно създаването на Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) ( 50 ) Сметната палата посочва по-специално липса на интеграция на специалните представители на Съюза в ЕСВД ( 51 ). Накрая, бих искал да отбележа, че през 2012 г. Сметната палата приема доклад конкретно за мисията Eulex Kosovo ( 52 ).

48. По отношение на особените бюджетни правила член 317 ДФЕС предвижда, че Комисията изпълнява бюджета в сътрудничество с държавите членки в съответствие с разпоредбите на регламентите, приети по силата на член 322 ДФЕС, на своя собствена отговорност и в рамките на отпуснатите бюджетни кредити, съгласно принципа на добро финансово управление. Тази разпоредба представлява правното основание на Финансовия регламент, който определя правилата за съставяне и изпълнение на общия бюджет на Съюза. Следователно тя трябва да се тълкува като приложима и към актовете за управление и изпълнение на бюджета, приети от мисии на Съюза и свързани с външната му дейност.

49. В случая, тъй като Elitaliana е получило писмото от 29 март 2012 г. ( 53 ), съдържащо спорното решение относно класирането, приложимият към фактите Финансов регламент е приетият съгласно член 279 ЕО (понастоящем член 322 ДФЕС) регламент, а именно Финансовият регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002, изменен по-конкретно по отношение на ЕСВД с Регламент (ЕС, Евратом) № 1081/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 г. ( 54 ). Член 4 от Финансовия регламент № 1605/2002, който установява принципа на единство и точност на бюджета, предвижда, че в приходите и разходите на Общностите са включени по-специално разходите, свързани с ОВППС. Така заедно с проектобюджета Комисията предава на бюджетния орган документ, в който по-специално са представени всички административни и оперативни разходи, свързани с външната дейност на Съюза, включително мисиите в областта на ОВППС, и финансирани от бюджета на Съюза ( 55 ).

50. Освен това Финансовият регламент № 1605/2002 предвижда, че управлението на бюджета може да се осъществява пряко от службите на Комисията или непряко, чрез делегиране на правомощия на общностни или на национални публичноправни органи ( 56 ). Член 54 от този регламент предоставя възможност на Комисията, когато изпълнява бюджета посредством непряко централизирано управление или чрез децентрализирано управление ( 57 ), да делегира задачи по изпълнението на бюджета на лица, на които е възложено изпълнението на специфични дейности, съгласно дял V от ДЕС относно ОВППС, посочени в съответния основен акт по смисъла на член 49 от посочения регламент. Член 49 от Финансовия регламент № 1605/2002 изброява сред основните актове в областта на ОВППС приемането на съвместни действия по смисъла на член 14 ДЕС ( 58 ). Безспорно е обаче, че Съвместно действие 2008/14, с което е създадена Eulex Kosovo, е прието съгласно член 14 ДЕС.

51. Така по отношение на Eulex Kosovo съгласно член 8, параграф 4 от Съвместно действие 2008/124 ръководителят на мисията отговаря за изпълнението на бюджета на Eulex Kosovo и за тази цел подписва договор с Комисията. Освен това съгласно член 16 от Съвместно действие 2008/124 относно финансовите разпоредби ръководителят на мисията се отчита изцяло пред Комисията, която осъществява надзор над дейностите, предприети в рамките на договора му.

52. Впрочем бих искал да отбележа, че през юни 2012 г. Комисията приема Съобщение относно финансовото управление на мисиите в рамките на ЕПСО ( 59 ). Тя отправя искане до Съвета да предостави правосубектност на тези мисии, за да носят отговорност пред Комисията за управлението на отпуснатите им средства ( 60 ). Въпреки че става въпрос за класифициран документ, изглежда, че измененията на съвместното действие, по-специално включването на член 15а от измененото Съвместно действие 2008/124, отговарят на това искане ( 61 ). Накрая, следва също да се отбележи ролята на Службата за инструментите в областта на външната политика (FPI) към Комисията при управлението на бюджета на Съюза във въпросната област ( 62 ).

3. Относно контрола върху обществените поръчки в рамките на външната дейност на Съюза

53. Както е видно от обжалваното определение, във връзка с мисията Eulex Kosovo е публикувано обявление за ограничена процедура за възлагане на обществена поръчка за сключването на договор за услуги по проект с наименование „Помощ, предоставена с хеликоптери, за мисията на Eulex Kosovo“. Както уточнява Комисията, спорният акт следователно е писменото уведомление от 29 март 2012 г., с което ръководителят на мисията Eulex Kosovo съобщава на жалбоподателя решението си да възложи съответната обществена поръчка на конкурента, чиято оферта е класирана на първо място, а именно на учреденото по ирландското право дружество Starlite, и поради това да отхвърли офертата на Elitaliana, чиято оферта е класирана на второ място ( 63 ).

54. Става въпрос за възлагане на обществена поръчка за услуги, за което се изплащат суми от бюджета на Съюза ( 64 ).

55. Както основателно подчертава Комисията, спорното решение представлява акт за изпълнение на бюджета на Съюза, който по никакъв начин не може да попадне под действието на клаузата за изключване на компетентността на Съда, предвидена в член 24, параграф 1, втора алинея ДЕС и в член 275, първа алинея ДФЕС, въпреки че посоченото решение е било прието от орган, създаден съгласно дял V от Договора за ЕС. Освен това Комисията подчертава, че в случая ръководителят на мисията на Eulex Kosovo е действал в рамките на финансовите правомощия на Комисията и следователно неговите действия не са свързани с ОВППС. Този подход е в съответствие не само с горепосочените разпоредби от Финансовия регламент, независимо дали става въпрос за тези, които са приложими ratione temporis, или за действащите към момента, но и с правомощията, предоставени на Комисията в съответствие с Договорите (член 17, параграф 1, четвърто изречение ДЕС), които са посочени и в член 9, параграф 1 от Решение 2010/427/ЕС ( 65 ).

56. Предвид естеството на спорния акт приложими в случая са разпоредбите на дял V от Финансовия регламент № 1605/2002 относно обществените поръчки. Членове 162 и 167 от този регламент потвърждават приложимостта на общите правила относно обществените поръчки за външните дейности, финансирани от бюджета ( 66 ). От това обаче следва, че спазването на принципите на прозрачност и на добро финансово управление предполага, че органите, на които от името на Комисията са делегирани изпълнителни задачи, следва по-специално да прилагат прозрачни процедури по възлагане на обществени поръчки и ефективни мерки за вътрешен контрол ( 67 ). Освен това във Финансовия регламент № 1605/2002 се набляга на това, че по отношение на външните дейности договорите, сключени с физически лица, трябва да включват общите принципи за възлагане на обществени поръчки, определени в дял V, част първа и в дял IV, част втора от същия регламент ( 68 ).

57. Що се отнася до управлението на бюджета, видно от член 166, параграф 1, буква б) от Финансовия регламент № 1605/2002, осъществяваните в областта на ОВППС дейности водят до договор или до споразумение за безвъзмездни средства между Комисията и физически или юридически лица, на които е възложено изпълнението на въпросните дейности. Член 167 от Финансовия регламент № 1605/2002 определя и понятието „възложител“, което обхваща „национална или международна публичноправна организация или физически или юридически лица, които са бенефициери на безвъзмездни средства за осъществяване на външни дейности“.

58. В случая от обявлението за обществена поръчка е видно, че същото се отнася до услуги за спешна медицинска помощ с хеликоптери („helicopter emergency medical service“) и услуги за медицински транспорт по въздух („air ambulance service“). Поради това според мен естеството на търсените услуги най-малкото е било основно свързано с граждански цели. Освен това обявлението за обществена поръчка, в което като възлагащ орган („contracting authority“) се посочва ръководителят на мисията, попада в обхвата на горепосочените разпоредби на членове 166 и 167 от Финансовия регламент № 1605/2002 ( 69 ).

59. В това отношение бих искал да отбележа, че разпоредбите на член 16 от Съвместно действие 2008/124, с изключение на параграф 3 от него, не добавят релевантна информация за установяване на компетентността на съдилищата на Съюза. Всъщност тя произтича от всички разпоредби относно изпълнението на бюджета на Съюза, от които е видно, че окончателната отговорност за неговото изпълнение се носи от Комисията.

60. Следователно макар да е установена компетентността на Общия съд и Съда да се произнасят по спорове във връзка с обществени поръчки в рамките на външната дейност на Съюза, това обаче не променя факта, че възлагането на такива поръчки може да не е подсъдно на съдилищата на Съюза, ако обществените поръчки са свързани с действия с военен характер. Всъщност, както вече посочих, с оглед на член 41 ДЕС разходите за военни операции или в областта на отбраната се осигуряват от бюджета на държавите членки, освен ако Съветът реши друго. Що се отнася обаче до гражданските обществени поръчки, компетентността на Съда е неоспорима ( 70 ).

61. Накрая, що се отнася до участието на трети държави във финансирането на граждански операции, достатъчно е позоваване на решение на Общия съд по дело Nexans France/Европейско съвместно предприятие за ITER и развитието на термоядрената енергетика ( 71 ), от което е видно, че разходването на бюджета на трети държави не е пречка за прилагането на разпоредби от правото на Съюза и за упражняването на контрол от страна на съдилищата на Съюза. Освен това Финансовият регламент № 1605/2002 предвижда възможността за прибягване до финансиране от външни участници като трети държави, като в същото време се прилагат правилата за изпълнение на бюджета на Съюза ( 72 ).

VI – Допълнителни съображения

62. В допълнение бих искал да направя няколко кратки коментара във връзка с жалбата, която е в основата на настоящото дело.

63. Най-напред, що се отнася до последиците от измененото Съвместно действие 2008/124, за контрола върху обжалваното определение, е безспорно, че член 15а от посоченото съвместно действие потвърждава способността на Eulex Kosovo да бъде страна в съдебно производство, а в член 16 се установява отговорност на Eulex Kosovo за претенциите и задълженията, произтичащи от изпълнението на неговия мандат, считано от 15 юли 2014 г. ( 73 ). Следователно при сегашното състояние на правото способите за защита, позволяващи контрола за законосъобразността пред Общия съд, са ясно установени, при условие че са спазени изискванията по член 263 ДФЕС.

64. Въпреки това настоящото дело, което се обжалва, остава вписано ratione temporis в различен правен контекст, поради което потвърждавам становището си, че Общият съд правилно не е признал пасивна процесуална легитимация на Eulex Kosovo, така че жалбата на Elitaliana трябва да се счита за недопустима и съответно въззивната жалба трябва да бъде отхвърлена в нейната цялост.

65. Всъщност измененото Съвместно действие 2008/124 по никакъв начин не може да засегне законосъобразността на обжалваното определение. Освен това, що се отнася до разискванията в съдебното заседание във връзка с поредността на разглеждане на основанията за недопустимост както от Общия съд, така и от Съда, смятам, че в правото на Съюза не съществува основание, което да позволи да се приеме, че съображенията на Общия съд са опорочени от грешка при прилагане на правото, поради това че е започнал анализа си с разглеждането на основание за недопустимост ratione personae. Напротив, считам, че избраната от Общия съд поредност на разглеждане е напълно оправдана с оглед на принципа на процесуална икономия ( 74 ).

66. При всички положения в бъдеще съдилищата на Съюза няма да могат да избегнат съпоставяне с недостатъчната закрила на правата на частноправните субекти в контекста на външната дейност. В този смисъл дебатът относно статута на мисиите и техния персонал, доколкото те се ползват от привилегии и имунитети, трябва да е свързан с предвиждането на достъпни за частноправните субекти способи за защита срещу приети от мисиите актове, които имат последици върху техните права и задължения.

VII – Заключение

67. С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да обяви: „С оглед на член 41, параграфи 1 и 2 ДЕС съдилищата на Европейския съюз са компетентни да се произнасят по законосъобразността на акт, свързан с изпълнението на бюджета на Европейския съюз, приет от образувание, учредено съгласно акт, попадащ в обхвата на дял V ДЕС, уреждащ външната дейност на Европейския съюз и общата външна политика и политика на сигурност“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: френски.

( 2 ) Във връзка с възлагането на обществената поръчка с наименование „EuropeAid/131516/D/SER/XK — Помощ, предоставена с хеликоптери, за мисията на EULEX Kosovo (PROC/272/11)“.

( 3 ) ОВ L 42, стр. 92.

( 4 ) В производството пред Общия съд Eulex Kosovo прави възражение за недопустимост, основано, от една страна, на обстоятелството, че в случая Eulex Kosovo не e пасивно легитимирана, и от друга страна, на неподсъдност на Общия съд, поради това че обжалваните актове са приети на основание на разпоредбите от Договора за ЕС в областта на общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС).

( 5 ) T‑213/12, EU:T:2013:292, наричано по-нататък „обжалваното определение“.

( 6 ) За подробности относно производството вж. обжалваното определение, както и първото ми заключение по това дело (C‑439/13 P, EU:C:2014:2416).

( 7 ) Ще отбележа, че като акцентира върху прилагането на спорните разпоредби ratione temporis, единствено Eulex Kosovo поддържа, че Съдът е компетентен да се произнася само във връзка с актовете на Съвета и Комисията, с изключение на актовете, приети от Eulex Kosovo. Стигам до извод, че то оспорва компетентността на Съда по настоящото дело.

( 8 ) ОВ L 248, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 198, наричан по-нататък „Финансовият регламент № 1605/2002“.

( 9 ) Относно съпоставянето на единното с противоречивото тълкуване на ОВППС вж. Everling Reflections on the structure of the European Union. 29 CMLR, 1992, р. 1053—1077. Относно основаното на цялостен подход тълкуване от Съда на „необщностните“ разпоредби преди Лисабон вж. решение Segi и др./Съвет (C‑355/04 P, EU:C:2007:116).

( 10 ) Вж. член В, параграф 1 от Договора за Европейския съюз в редакцията на Договора от Маастрихт (ОВ 1992, стр. 1).

( 11 ) Във връзка с компетентността на Съюза и държавите членки, чийто обхват няма еквивалент, вж. „Заключения на Съвета относно всеобхватния подход на ЕС“ от 12 май 2014 г., точка 1, достъпен на интернет адрес: http://www.google.lu/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd= 2&ved= 0CCkQFjAB&url=http%3A%2F%2Fwww.consilium.europa.eu%2Ffr%2Fworkarea%2Fdownloadasset.aspx%3Fid%3D15788&ei= 8TH0VKrAHcTVPLmygcAE&usg=AFQjCNGNI3D0A7gd1TpvI9RCQ_jx11LqUw&bvm=bv.87269000,d.ZWU.

( 12 ) Вж. интернет адрес: http://www.europarl.europa.eu/RegData/bibliotheque/briefing/2014/130712/LDM_BRI(2014)130712_REV2_EN.pdf.

( 13 ) Документ 16927/09 на Съвета, озаглавен „2009 Annual Report on the identification and implementation of lessons and best practices in civilian ESDP missions“, наличен на интернет адрес http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%2016927 %202009 %20EXT%201.

( 14 ) В съответствие с правилата за гласуване съгласно член 31 ДЕС.

( 15 ) Вж. Naert, F. The Application of Human Rights and International Humanitarian Law. — In: Drafting EU Missions’ Mandated и Rules of Engagement, Institute for de droit international Law, KU Leuven, Working Paper № 151, 10/2011.

( 16 ) Съвместно действие 2006/304/ОВППС от 10 април 2006 г. за създаване на Екип по планиране на ЕС (EUPT Косово) във връзка с евентуалната операция за управление на криза в областта на правовата държава и други възможни сфери в Косово (ОВ L 112, стр. 19).

( 17 ) Всъщност ръководителят на Временната административна мисия на Организацията на обединените нации в Косово (ЮНМИК) разширява прилагането на Регламент MINUK 2000/47 (UNMIK/Reg/2000/47, достъпен на Интернет сайта www.unmikonline.org), който определя статута, привилегиите и имунитетите на Военната мисия на Организацията на Северноатлантическия договор в Косово (KFOR) и на ЮНМИК на територията на Косово, и по отношение на EUPТ Kosovo, посредством решение за изпълнение, с което уважава искането на Върховния представител за ОВППС. Решение за изпълнение 2006/18 съгласно източниците, цитирани от Sari, A. Status of Forces and Status of Mission Agreements under the ESDP. EJIL, 1/2008, vol. 19, р. 74. Вж. също членове 4 и 5 от Съвместно действие 2006/304.

( 18 ) Споразумения SOFA („Statut of Forces Agreements“, статут на чуждестранните сили) за военните операции и SOMA („Statut of Mission Agreement“, статут на споразумението относно мисията) за гражданските операции, вж. Sari, A. цит.съч.

( 19 ) Вж. образец на споразумение между Европейския съюз и приемаща държава относно статута на силите под ръководството на Европейския съюз, документ № 8720/05 на Съвета, наличен на интернет адрес http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑8720‑2005‑INIT/fr/pdf.

( 20 ) Споразумение между държавите членки на Европейския съюз относно статута на военния и цивилен персонал, командирован в институциите на Европейския съюз, военните щабове и военните сили, предоставени на Европейския съюз в рамките на подготовката и изпълнението на мисии по член 17, параграф 2 от Договора за Европейския съюз, включително по време на учения, и на военния и цивилен персонал на държавите членки, предоставен на Европейския съюз в този контекст (SOFA EC) (ОВ C 321, 2003 г., стр. 6.

( 21 ) В това отношение Eulex Kosovo се позовава на Закон на Република Косово № 03/L—033 от 20 февруари 2008 г. относно имунитетите и привилегиите, достъпен на Интернет адрес http//www.mfa‑ks.net/repository.docs/2008_03‑L033_en1.pdf, както и на Виенската конвенция за дипломатическите отношения от 18 април 1961 г., Виенската конвенция за консулските отношения от 24 април 1963 г., привилегиите и имунитетите на ООН от 13 февруари 1946 г. и привилегиите и имунитетите на специализираните агенции на ООН от 21 ноември 1947 г.

( 22 ) Документ на Съвета № 15711/02, озаглавен „Generic Status of Force Agreement for Police Mission — Imunities and privileges for EU Mission personnel“, наличен на интернет адрес http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%2015711 %202002 %20INIT.

( 23 ) Следва обаче да се отбележи, че съдебният имунитет, предоставен на мисиите на ОВППС и на техния персонал, може да има последици за закрилата на основните права в приемащата държава с оглед на член 6 ДЕС. По отношение на правата на човека във връзка с липсата на компетентност на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) да се произнася по нарушения на членове 2 и 6 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г., които могат да бъдат приписани на Организацията на обединените нации на територията на Косово, вж. решения ЕСПЧ Behrami и Behrami с/у Франция, № 71412/01 и Saramati с/у Франция, Германия и Норвегия, № 78166/01. Този въпрос е свързан с настоящия дебат относно екстериториалното действие на Хартата на основните права на Европейския съюз, вж. Moreno‑Lax, V. The Extraterritorial Application of The EU Charter of Fundamental Rights, в The EU Charter of Fundamental Rights: a commentary. Hart, 2014, р. 1657—1683. Във връзка с отговорността на държава, когато упражнява „действителен контрол“ върху територия извън националната ѝ територия, вж. решения ЕСПЧ Loizidou с/у Турция, № 15318/89 и ограничителното му тълкуване в резултат от решение ЕСПЧ Bankovic с/у Белгия, № 52207/99. Въпросът за съдебната защита обаче не влияе пряко на въпроса, поставен от Съда по настоящото дело.

( 24 ) Становище 2/13, EU:C:2014:2454, т. 252 и 253.

( 25 ) Вж. Hillion, C. A Powerless Court? The European Court of Justice and the Common Foreign and Security Policy. — In: The European Court of Justice and External Relations Law, Oxford, 2014, р. 47—73.

( 26 ) Това доведе, от една страна, до изключително богата практика на съдилищата на Съюза (вж. решения Комисия и др./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P и C‑595/10 P, EU:C:2013:518; Съвет/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, Bank Melli Iran/Съвет,T‑35/10 и T‑7/11, EU:T:2013:397; както и Hassan/Съвет, T‑572/11, EU:T:2014:682), а от друга страна, до изменения на Процедурния правилник на Общия съд на Европейския съюз (вж. проект за Процедурен правилник на Общия съд, достъпен на интернет сайта: http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2014‑06/doc‑fr‑0000.pdf).

( 27 ) Вж. Griller, S. The Court of Justice and the Common Foreign and Security Policy. — In: The Court of Justice and the construction of Europe (Съдът и изграждането на Европа), 2013, р. 675—692.

( 28 ) Вж. в този смисъл решения Съвет/Hautala (C‑353/99 P, EU:C:2001:661, т. 28 и 29), както и Парламент/Съвет (C‑658/11, EU:C:2014:2025, т. 79).

( 29 ) Става дума за стоки, които могат да служат както за военни, така и за граждански цели.

( 30 ) Решение Werner (C‑70/94, EU:C:1995:328, т. 10). Това тълкуване е накарало законодателя да замени правната уредба, която първоначално се основава на съвместно действие на ОВППС, както и на регламент за общата търговска политика, с регламент, който се основава само на търговската политика: вж. Регламент (ЕО) № 1334/2000 на Съвета от 22 юни 2000 година за въвеждане режим на Общността за контрол на износа на стоки и технологии с двойна употреба (ОВ L 159, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 2, том 12, стр. 76).

( 31 ) Решение Комисия/Съвет (C‑91/05, EU:C:2008:288, т. 77). В допълнение, относно анализ в подкрепа на judicial restraint в рамките на ОВППС, вж. заключението на генералния адвокат Jacobs по дело Комисия/Гърция, C‑120/94, EU:C:1995:109, т. 54.

( 32 ) Заключения на Съвета относно всеобхватния подход на ЕС от 12 май 2014 г., точка 11.

( 33 ) На 10 юни 1999 г. Съветът за сигурност на Организацията на обединените нации приема Резолюция 1244, в рамките на която Съветът за сигурност на Организацията на обединените нации: „[р]ешава, че международното гражданско присъствие и международното присъствие с оглед на сигурността се установяват за първоначален период от 12 месеца, които се продължават след това, освен ако Съветът за сигурност не реши друго“ (параграф 19), „[у]пълномощава генералния секретар, със съдействието на съответните международни организации, да установи международно гражданско присъствие в Косово“ (параграф 10).

( 34 ) За повече подробности вж. http://eeas.europa.eu/csdp/missions‑and‑operations/eulex‑kosovo/pdf/factsheet_eulex_kosovo_en.pdf.

( 35 ) Следователно Eulex Kosovo не е мисия, създадена в рамките на ООН, обратно на това, което изглежда твърди представителят на Eulex Kosovo.

( 36 ) Вж. по-специално член 10, параграф 2 от Съвместно действие 2008/124. Освен това ръководителят на мисията на Eulex Kosovo е сключил договор с Комисията и следователно е назначен не с конкурс съгласно процедурата на органите на европейските институции, а като независим съветник за определен срок.

( 37 ) Съвместно действие 2009/445/ОВППС на Съвета от 9 юни 2009 година (ОВ L 148, стр. 33); Решение 2010/322/ОВППС на Съвета от 8 юни 2010 година (ОВ L 145, стр. 13); Решение 2010/619/ОВППС на Съвета от 15 октомври 2010 година (ОВ L 272, стр. 19); Решение 2011/687/ОВППС на Съвета от 14 октомври 2011 година (ОВ L 270, стр. 31); Решение 2011/752/ОВППС на Съвета от 24 ноември 2011 година (ОВ L 310, стр. 10); Решение 2012/291/ОВППС на Съвета от 5 юни 2012 година (ОВ L 146, стр. 46); Решение 2013/241/ОВППС на Съвета от 27 май 2013 година (ОВ L 141, стр. 47); Решение 2014/349/ОВППС на Съвета от 12 юни 2014 година (ОВ L 174, стр. 42) и Решение 2014/685/ОВППС на Съвета от 29 септември 2014 година (ОВ L 284, стр. 51).

( 38 ) Решение 2014/482/ОВППС на Съвета от 22 юли 2014 година за изменение на Решение 2012/392/ОВППС относно мисия на Европейския съюз по линия на ОПСО в Нигер (EUCAP Sahel Niger), ОВ L 217, стр. 31. Въпросът за последиците от измененото Съвместно действие 2008/124 ще бъде разгледан в заключителната част на настоящото заключение, вж. точки 63 и 64.

( 39 ) Договорът от Лисабон въвежда и други два инструмента за финансиране на военните операции, от една страна, по отношение на спешните мерки и от друга страна, по отношение на началния фонд за финансиране на дейностите по подготовка на мисии (вж. член 41, параграф 3 ДЕС).

( 40 ) Carpentier, M. La coordination des dépenses étatiques par la Commission. L’exemple de la PESC. — Revue française de finances publiques, № 125, 2/2014.

( 41 ) Междуинституционално споразумение от 2 декември 2013 г. между Европейския парламент, Съвета и Комисията относно бюджетната дисциплина, сътрудничеството по бюджетни въпроси и доброто финансово управление (ОВ C 373, стр. 1).

( 42 ) Ще отбележа впрочем, че тъй като разходите, свързани с операциите с военни цели, не са записани в бюджета на Съюза, тази практика е лишена от прозрачност, по-специално с оглед на клаузата за солидарност в областта на общата отбрана, съдържаща се в член 222 ДФЕС и в член 42, параграф 7 ДЕС. Всъщност съгласно тези членове Съюзът може да използва военните си средства за предоставяне на помощ и подпомагане на Организацията на обединените нации (ООН) и Организацията на Северноатлантическия договор (НАТО), без да е ясно дали Съюзът поема съответните разходи за военни цели.

( 43 ) Член 16 от съвместното действие има следния текст:

„1. Референтната финансова сума, предназначена за покриване на разходите за период от шестнадесет месеца, започващ от датата на одобрението на OPLAN, е 205000000 [евро].

2. Управлението на всички разходи се извършва в съответствие с правилата и процедурите на ЕС, приложими към общия бюджет на ЕС с изключение на това, че предварителното финансиране не остава собственост на Общността.

3. При условие одобрението на Комисията, ръководителят на мисията може да сключи технически договорености с държавите — членки на ЕС, с участващите трети държави и други международни участници, разположени в Косово по отношение снабдяването с оборудване, услуги и помещения на EULEX KOSOVO. […]

4. Ръководителят на мисията докладва изцяло пред Комисията, която осъществява надзор над дейностите, предприети в рамките на договора му.

5. Финансовите разпоредби са съобразени с оперативните изисквания на EULEX KOSOVO, включително с оглед съвместимостта на оборудването и оперативната съвместимост на екипите, и вземат под внимание разполагането на персонала в регионалните служби.

[…]“.

( 44 ) Трябва да се отбележи, че Съвместно действие 2008/124 е изменяно многократно с цел коригиране и увеличаване на референтната сума за мисията на Eulex Kosovo. В тази връзка вж. измененията, въведени със Съвместно действие 2009/445, както и Решение 2010/322.

( 45 ) По отношение на класическия спор относно избора на правното основание вж. решение Парламент/Съвет (C‑658/11, EU:C:2014:2025).

( 46 ) Решение Les Verts/Парламент (294/83, EU:C:1986:166, т. 23).

( 47 ) Заключение на генералния адвокат Mengozzi по дело Gestoras Pro Amnistía и др./Съвет (C‑354/04 P, EU:C:2006:667).

( 48 ) Специален доклад № 4/96 на Сметната палата за сметките на европейската структура за наблюдение на изборите, създадена със Съвместно действие в рамките на общата външна политика и политика на сигурност относно наблюдението на палестинските избори, заедно с отговорите на Комисията (ОВ C 57, 1997 г., стр. 1, т. 32).

( 49 ) Становище № 1/97 не е публикувано и се съдържа в приложение 5б към Специален доклад № 13/2001 на Сметната палата относно общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС), заедно с отговорите на Комисията (вж. точка 10, бележка под линия 2 от посочения доклад) (ОВ C 338, 2001 г., стр. 1).

( 50 ) Специален доклад № 11/2014, наличен на интернет адрес: http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR14_11/SR14_11_FR.pdf.

( 51 ) Точка 35 и сл. от Специален доклад № 11/2014 на Сметната палата.

( 52 ) Специален доклад № 18/2012 — „Помощ от Европейския съюз за Косово в областта на върховенството на закона“, достъпен на интернет адрес: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/cont/dv/eca_sr182012_/eca_sr182012_fr.pdf.

( 53 ) Тоест преди влизането в сила на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (ОВ L 298, стр. 1) на 26 октомври 2012 г., в сила от 1 януари 2013 г.

( 54 ) ОВ L 311, стр. 9.

( 55 ) Член 33 от Финансовия регламент № 1605/2002.

( 56 ) Вж. съображение 16 от Финансовия регламент № 1605/2002.

( 57 ) Съгласно член 53а от Финансовия регламент № 1605/2002.

( 58 ) В редакцията му с Договора от Ница.

( 59 ) C(2012) 4052/F1 Communication from the Commission Rules for the Financial management of the CFSP Missions.

( 60 ) Вж. Съобщение C(2012) 4052/F1, посочено по-горе. Това съобщение, което не е общодостъпно, е цитирано в горепосочения Специален доклад № 18/2012 на Сметната палата.

( 61 ) В допълнение бих искал да отбележа, че Регламент № 966/2012 взема предвид и специфичните характеристики на ОВППС.

( 62 ) Вж. Годишен доклад на FPI, достъпен на английски език на следния интернет адрес: http://ec.europa.eu/dgs/fpi/documents/fpi_activity_report_2012_en.pdf.

( 63 ) В съдебното заседание представителят на Eulex Kosovo обаче твърди, че изборът между Starlite и Elitaliana е политически избор, което е в противоречие с писменото му становище.

( 64 ) Бих искал да отбележа, че проблемите на контрола за законосъобразност на обществените поръчки в рамките на мисиите вече са поставяни пред Общия съд по дело T‑511/08 по повод на полицейската мисия на Европейския съюз в Афганистан (EUPOL Афганистан), създадена съгласно Съвместно действие 2007/369/ОВППС на Съвета от 30 май 2007 година (ОВ L 139, стр. 33). Това дело обаче е заличено от регистъра поради оттеглянето на жалбата (вж. определение на председателя на Общия съд Unity OSG FZE/Съвет и EUPOL Афганистан, T‑511/08, ECLI:EU:T:2010:138).

( 65 ) Решение на Съвета от 26 юли 2010 година за определяне на организацията и функционирането на Европейската служба за външна дейност (ОВ L 201, стр. 30).

( 66 ) Впрочем бих искал да отбележа, че Практическото ръководство за договорни процедури в рамките на външните действия на Европейския съюз (PRAG 2014) се отнася до договорните процедури, които се прилагат за всички договори за външна помощ на Съюза, финансирани от общия бюджет на Европейския съюз (Бюджет) и от 10-ия Европейски фонд за развитие (ЕФР), http://ec.europa.eu/europeaid/prag/document.do?chapterId= 1.&id= 241. В обявата за спорната поръчка, публикувана от Eulex Kosovo, е посочена тогава действащата редакция на посоченото ръководство: вж. бележка под линия 1 от обявлението за поръчката (Service Contract Notice, Helicopter support to EULEX Mission in Kosovo no 2, Pristina Kosovo), OJ/S S200 18/10/2011 № 324817‑2011‑EN (от представената пред Общия съд преписка по делото, по което е постановено обжалваното определение).

( 67 ) Съображение 18 от Финансовия регламент № 1605/2002.

( 68 ) Съображение 45 от Финансовия регламент № 1605/2002.

( 69 ) При всички положения в противен случай Съдът вече е приел, че следва да се вземе предвид функционалното тълкуване, когато става въпрос за орган, който, въпреки че е създаден, за да изпълнява вменените му от закона задачи, формално не е част от държавната администрация, вж. решение Beentjes (31/87, EU:C:1988:422, т. 11).

( 70 ) Вж. също решение Insinööritoimisto InsTiimi (C‑615/10, EU:C:2012:324) относно националните обществени поръчки в областта на отбраната и по-специално относно продукти, които възлагащият орган придобива за строго военни цели, но които могат да имат до голяма степен сходно гражданско приложение.

( 71 ) T‑415/10, EU:T:2013:141.

( 72 ) Вж. членове 162—165 от Финансовия регламент № 1605/2002.

( 73 ) В това отношение в становището си Eulex Kosovo изразява съмнения относно прилагането с обратна сила на член 15а от измененото Съвместно действие 2008/124. Като се има предвид член 2 от Решение 2014/349, считам, че член 15а се прилага от датата на влизането си в сила, тоест от 12 юни 2014 г.

( 74 ) В това отношение бих искал да отбележа, че противно на моите препоръки в заключението ми по дело Швейцария/Комисия (C‑547/10 P, EU:C:2012:565), както и на заключението на генералния адвокат Ruiz‑Jarabo Colomer по дело Съвет/Boehringer (C‑23/00 P, EU:C:2001:511), Съдът е признал практиката на Общия съд, съгласно която последният се въздържа да разглежда допустимостта на жалба, която възнамерява да отхвърли по същество. A maiori ad minus, що се отнася до поредността на разглеждане на основанията за недопустимост, Съдът не може да санкционира избора на Общия съд.