ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

M. BOBEK

представено на 7 септември 2017 година ( 1 )

Дело C‑298/16

Teodor Ispas

Anduța Ispas

срещу

Direcția Generală a Finanțelor Publice Cluj

(Преюдициално запитване, отправено от Curtea de Apel Cluj (Апелативен съд Клуж, Румъния)

„Преюдициално запитване — Ревизионни актове за установяване на дължимия данък върху добавената стойност — Процесуални права на данъчнозадължените лица в националното производство за събиране на данъка върху добавената стойност — Приложно поле на основните права на Европейския съюз — Право на защита — Член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Право на изслушване — Достъп до преписката — Право на достъп до информацията и документите, на които се основава решение“

I. Въведение

1. Г‑н и г‑жа Ispas (наричани по-нататък „жалбоподателите“) са били подложени на данъчна ревизия. Въз основа на ревизията е установено, че жалбоподателите не са декларирали надлежно задълженията си по данъка върху добавената стойност (ДДС). Издадени са два ревизионни акта за дължимите суми по ДДС. Жалбоподателите обжалват тези актове пред националния съд, като твърдят, че в производството, в което са издадени актовете, е било нарушено правото им на защита. Те изтъкват по-конкретно, че данъчните органи е трябвало служебно да им предоставят достъп до цялото съдържание на преписката, включително до всички документи, събрани преди започването на данъчната ревизия.

2. В този контекст Curtea de Apel Cluj (Апелативен съд Клуж, Румъния) иска да се установи съвместимостта на релевантната национална практика с правото на защита, закрепено в правото на Съюза.

3. По настоящото дело Съдът е приканен да разгледа отношението между правото на достъп до преписката, гарантирано от член 41, параграф 2, буква б) от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), и предвидения от правото на Съюза общ принцип на зачитане на правото на защита. В допълнение, може ли да се приеме, че правото на достъп до преписката е приложимо и за административното производство, провеждано от административните органи на държавите членки, когато те действат в рамките на приложното поле на правото на Съюза?

4. Този въпрос насочва към истинския — очевиден, но неудобен, проблем по настоящото дело, който трябва да се разгледа на първо място: попада ли въпросът за потенциалния (липсващ) достъп до административната преписка и/или съдържащите се в нея документи в националните производства за събиране на ДДС в приложното поле на правото на Съюза, задействайки по този начин прилагането на Хартата?

II. Правна уредба

1. Правото на Съюза

1. Хартата

5. Член 41 от Хартата е със следното съдържание: „1. Всеки има право засягащите го въпроси да бъдат разглеждани от институциите, органите, службите и агенциите на Съюза безпристрастно, справедливо и в разумен срок. 2. Това право включва по-специално: a) правото на всяко лице да бъде изслушвано преди срещу него да бъде предприета индивидуална мярка, която би имала неблагоприятни последици за него; б) правото на достъп на всяко лице до документите, които се отнасят до него, като се зачитат легитимните интереси, свързани с поверителността и професионалната и служебна тайна; в) задължението на администрацията да мотивира своите решения. […]“.

2. Директивата за ДДС

6. Съгласно член 213, параграф 1, първа алинея от Директивата за ДДС ( 2 ): „Всяко данъчнозадължено лице декларира кога започва, променя или преустановява своята дейност като данъчнозадължено лице“.

7. Съгласно член 242: „[в]сяко данъчнозадължено лице води достатъчно подробна отчетност за прилагания ДДС и за неговия контрол от данъчните органи“.

8. Член 250, параграф 1 от Директивата за ДДС предвижда, че: „[в]сяко данъчнозадължено лице представя справка-декларация за ДДС, даваща цялата информация, необходима за изчисляване на данъка, който е станал изискуем, и приспаданията, които трябва да се направят, доколкото това е необходимо за установяването на базата за изчисляване на данъка, общата стойност на сделката, свързана с такъв данък и приспадания и стойността на освободените сделки“.

9. Съгласно член 273 от Директивата за ДДС „[д]ържавите членки могат да наложат други задължения, които те считат за необходими за осигуряване правилното събиране на ДДС и предотвратяване избягването на данъчно облагане, при спазване на условието за равнопоставено третиране между вътрешни сделки и сделки, извършвани между държави членки от данъчнозадължени лица и при условие че такива задължения не пораждат в търговията между държавите членки формалности, свързани с преминаването на границите“.

2. Румънското право

1. Данъчнопроцесуален кодекс

10. Член 9 от Ordonanţa Guvernului nr. 92 privind Codul de procedură fiscală (Правителствено постановление № 92 за приемане на Данъчнопроцесуален кодекс) от 24 декември 2003 г. (наричан по-нататък „Данъчнопроцесуалният кодекс“) ( 3 ) предвижда: „Право на изслушване 1) Преди да вземе решение, данъчният орган е длъжен да осигури възможност на данъчнозадълженото лице да изрази становището си по релевантните за вземането на решението факти и обстоятелства. 2) Данъчният орган не е длъжен да приложи разпоредбите на параграф 1, ако: a) забавянето на решението би изложило на риск установяването на действителното положение относно дължимите данъци във връзка с изпълнението на задълженията на данъчнозадълженото лице или приемането на други мерки, предвидени в закона; b) установеното фактическо положение във връзка с размера на дължимите данъци би се променило незначително; c) бъдат приети представените от данъчнозадълженото лице сведения в декларация или молба; d) е необходимо да се вземат мерки за принудително изпълнение“.

11. Член 43 от Данъчнопроцесуалния кодекс определя следното: „Съдържание и мотиви на данъчния административен акт 1) Данъчният административен акт се съставя в писмена форма на хартиен носител или в електронен формат. 2) Данъчен административен акт, съставен на хартиен носител, съдържа следните елементи: […] j) изявления във връзка с изслушването на данъчнозадълженото лице“.

12. Член 107 от Данъчнопроцесуалния кодекс има следното съдържание: „Право на данъчнозадълженото лице на информация 1) По време на данъчната ревизия данъчнозадълженото лице се уведомява относно направените в нея констатации. 2) Данъчният орган представя на данъчнозадълженото лице проект за доклад относно данъчна ревизия с констатациите и последиците от тях във връзка с данъчното облагане, като му дава възможност да изрази становището си съгласно член 9, параграф 1, освен ако облагаемата основа остава непроменена след данъчната ревизия или ако данъчнозадълженото лице не се откаже от това право, като уведоми за това органите за данъчен контрол. […] 4) Данъчнозадълженото лице има право да представи писмено становището си относно констатациите от данъчната ревизия в срок от 3 работни дни, считано от датата на приключване на ревизията“.

III. Факти, производство и преюдициален въпрос

13. Г‑н и г‑жа Ispas, са били подложени на данъчна ревизия. Установено е, че в периода от юли 2007 г. до юни 2008 г. общинският съвет на Флорещи им e издал пет строителни разрешения. Въз основа на тези разрешения са построени три сгради — съответно с 12, 24 и 30 апартамента, както и 4 гаража и 2 складови помещения. През декември 2007 г. жалбоподателите започват да продават апартаментите чрез поредица от търговски сделки. Според националната юрисдикция по този начин жалбоподателите са извършили сделки на постоянна основа, поради което са придобили качеството на данъчнозадължени по ДДС лица.

14. В резултат от данъчната ревизия на 25 април 2012 г. Direcția Generală a Finanțelor Publice Cluj (Главна дирекция на публичните финанси на окръг Клуж, Румъния) (наричана по-нататък „ответникът“) издава на г‑н и г‑жа Ispas два ревизионни акта за дължимите суми по ДДС. Двата ревизионни акта възлизат общо на 513489 RON (румънски леи) (дължим ДДС); 451546 RON (лихви по просрочени плащания на ДДС) и 7860 RON (наказателни лихви за забава по просрочени плащания на ДДС).

15. Жалбоподателите обжалват ревизионните актове пред запитващата юрисдикция — Curtea de Apel Cluj (Апелативен съд Клуж). В жалбата си те изтъкват недействителността на тези актове поради незачитането на правото им на защита. В ревизионните актове не се споменавало за изслушване на жалбоподателите в рамките на административното производство.

16. В хода на производството пред запитващата юрисдикция ответникът иска от жалбоподателите да уточнят кои релевантни в случая документи не са им били представени от данъчния орган. В отговор жалбоподателите посочват, че не искат достъп до тези документи, а повдигат правен въпрос, по-конкретно относно последствията от факта, че някои сведения и доказателства са били събрани извън рамките на официалната данъчната ревизия и че в хода на предварителното производство не им е бил разрешен достъп до тях. Те искат да узнаят също дали това неправомерно действие може да бъде поправено, като им бъде предоставен достъп до тези документи в рамките на съдебното производство. Жалбоподателите твърдят, че данъчният орган е трябвало служебно да им предостави автоматичен достъп до всички важни сведения, въз основа на които е приел доклада за данъчната ревизия и е издал ревизионния акт, за да могат да оспорят тези актове.

17. При тези обстоятелства Curtea de Apel Cluj (Апелативен съд Клуж, Румъния) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос: „Съвместима ли е с принципа на зачитане на правото на защита административна практика за приемане на решения, при която се създават задължения в тежест на частноправен субект, без да му се позволява достъп до цялата информация и всички документи, които публичният орган е взел предвид при приемането на това решение — информацията и документите, съдържащи се в изготвена от този орган административна преписка, която не е обществено достъпна?“.

18. Писмени становища представят г‑н и г‑жа Ispas, румънското правителство и Комисията. В съдебното заседание на 4 май 2017 г. г‑н Ispas, румънското правителство и Комисията представят устни становища.

IV. Анализ

19. Настоящото заключение има следната структура. Първо, ще анализирам допустимостта на отправеното преюдициално запитване (А). Второ, ще се спра на това дали преюдициалният въпрос попада в приложното поле на правото на Съюза и следователно е от компетентността на Съда (Б). След това ще премина към въпроса по същество, поставен от запитващата юрисдикция, относно правото на защита в производствата по ДДС пред националните данъчни органи (В).

1. По допустимостта

20. Румънското правителство поддържа, че преюдициалното запитване е недопустимо. То твърди, че националната юрисдикция не описва достатъчно подробно фактическата обстановка и не доказва, че поставеният въпрос е релевантен за главното производство. Макар да не оспорва официално допустимостта на въпроса, Комисията също изразява загриженост относно това дали изложените от запитващата юрисдикция фактически обстоятелства са достатъчни.

21. Преюдициалното запитване наистина е доста кратко и едва ли представлява образец за яснота при излагането на фактическата обстановка. В него не се цитират приложимите в настоящия случай разпоредби на правото на Съюза. Посочва се единствено, че спорът в главното производство е свързан с ДДС — област, която се урежда от правото на Съюза.

22. Следва да се припомни, че в рамките на сътрудничеството, въведено с член 267 ДФЕС, националните съдилища са длъжни да спазват изискванията относно съдържанието на преюдициалното запитване, посочени в член 94 от Процедурния правилник на Съда ( 4 ).

23. Според мен обаче, макар в акта за преюдициално запитване фактическите обстоятелства да са представени наистина доста „пестеливо“, все пак са налице основните елементи, които на практика позволяват на заинтересованите страни да представят становища пред Съда.

24. Освен това, независимо че в акта за преюдициално запитване не се посочва конкретна разпоредба от Директивата за ДДС, произтичащите от тази директива общи задължения са лесно установими и Съдът може да даде полезен отговор на запитващата юрисдикция. Съгласно установената съдебна практика, когато въпросите са формулирани неточно, Съдът е длъжен да извлече от цялата предоставена му от националния съд информация и от документите от преписката по спора в главното производство тези разпоредби от правото на Съюза, на които е необходимо да се направи тълкуване предвид предмета на спора ( 5 ). В настоящото производство фактът, че въпросът съдържа само общо позоваване на Директивата за ДДС, не е пречка Съдът да предостави на националната юрисдикция насоките за тълкуване на правото на Европейския съюз, които могат да бъдат полезни за решаване на делото, с което е сезирана ( 6 ).

25. Ето защо според мен поставеният от запитващата юрисдикция въпрос е допустим. Трябва обаче да се подчертае, че недостатъчната информация в акта за преюдициално запитване неизбежно ограничава Съда в това доколко подробно и точно може да даде полезен отговор на поставения от запитващата юрисдикция въпрос.

2. По компетентността на Съда

26. В настоящия случай обаче трябва да се разгледа още един предварителен въпрос: приложното поле на правото на Съюза и свързаният с него въпрос за приложимостта на основните права на Съюза.

27. Румънското правителство твърди, че настоящото дело се отнася единствено до тълкуването и прилагането на румънската данъчна правна уредба. То не се отнасяло до правото на Съюза. Комисията поддържа, че макар Директивата за ДДС да не предвижда изрично право на изслушване преди издаването на ревизионни актове от държавите членки, разглежданото в настоящия случай положение попада в приложното поле на правото на Съюза, тъй като става въпрос за производство, свързано със събирането на ДДС. Това е позицията и на запитващата юрисдикция, която изхожда от презумпцията, че тъй като случаят е в областта на ДДС, положението в главното производство попада в приложното поле на основните права на Съюза.

28. Да бъде или да не бъде в приложното поле на правото на Съюза — това действително е въпросът (отново). В настоящия случай изглежда, че разглежданите национални разпоредби са общоприложими за всички национални данъчни производства. Действителното съдържание на разглеждания въпрос (до каква степен дадено лице може да поиска достъп до преписката/документацията в националното данъчно производство) явно изобщо не е свързано с изрична разпоредба на правото на Съюза, която специално да предвижда такова задължение за държавите членки. Дали това положение попада в приложното поле на правото на Съюза, което на свой ред ще означава, че основните права на Съюза са приложими?

1. Приложимост на основните права на Съюза

29. Отправната точка е ясна: основните права на Съюза, както кодифицираните в Хартата, така и тези, които остават на равнището на общи принципи на правото на Съюза, трябва да се прилагат във всички случаи, уредени от правото на Съюза, но не и извън тези случаи ( 7 ). С други думи, основните права на Съюза трябва да се зачитат, когато националната правна уредба попада в приложното поле на правото на Съюза: не може да е налице положение, което се обхваща от това право, но при което основните права на Съюза са неприложими ( 8 ). Основните права всъщност са „сянката“ на правото на Съюза“ ( 9 ).

30. Това обаче предполага и наличието на разпоредба от правото на Съюза, която е приложима, независима и различна от самото основно право ( 10 ). Разпоредбите на Хартата (или конкретни основни права) сами по себе си не биха могли да учредят компетентност на Съда ( 11 ). С други думи, сянката не хвърля своя сянка.

31. Следователно за целите на приложимостта на основните права на Съюза от органите на държавите членки съществува равенство, свързващо понятията „приложимост на основните права на Съюза“ и „приложно поле на правото на Съюза“. Вместо да реши проблема обаче, това равенство извежда на преден план истинския въпрос: в какви случаи отнесено до националните органи положение попада в приложното поле на правото на Съюза?

2. Приложно поле на правото на Съюза

32. От функционална гледна точка вероятни са най-малко три сценария, при които националният орган действа в приложното поле на правото на Съюза ( 12 ). Първи случай, националният орган прилага пряко източник на правото на Съюза по делото, с което е сезиран, най-често регламент (сценарий на пряко прилагане). Втори случай, националният орган прилага национална правна уредба, с която се транспонира или прилага мярка или задължение от правото на Съюза. Въпреки че в даден случай националният орган най-вероятно прилага източник на националното право, без съмнение за целите на тълкуването продължава да е налице контекстът на правото на Съюза (сценарий на непряко прилагане). Трети случай, националният орган се намира в положение, при което национална разпоредба се ползва от предоставена от правото на Съюза възможност за дерогация или основание за ограничения (сценарий на дерогация) ( 13 ).

33. В настоящия случай става въпрос за втория сценарий. За разлика от първия сценарий, тук са налице разпоредби на две равнища: национално и на Съюза. За този вид положения от съществено значение е близостта между произтичащото от правото на Съюза задължение и (не)осъществяването му на национално равнище или, иначе казано, степента на специфичност на въпросното правило или задължение, предвидено в правото на Съюза.

34. Вторият сценарий, при който правото на Съюза предоставя мандат или задължава държава членка да предприеме действия ( 14 ), по принцип се смята за по-малко проблематичен от сценария на „дерогация“ ( 15 ). Все пак прието е, че държавите членки са длъжни да предприемат всички необходими мерки за прилагане на правото на Съюза ( 16 ). Най-новата съдебна практика обаче показва, че става все по-сложно да се определи в какви случаи може да се счита, че държавите членки изпълняват задължение, предвидено от правото на Съюза. Тази сложност произтича именно от липсата на яснота относно положенията, които могат да се разглеждат като свързани с „прилагане надолу по веригата“ на правото на Съюза ( 17 ).

3. В какви случаи (и до каква степен) държава членка „прилага“ правото на Съюза?

35. Още преди решение Åkerberg Fransson Съдът е постановил по дело, свързано с прилагането на принципа на равенство по отношение на давностните срокове за възстановяване на ДДС, че „споровете в областта на ДДС безспорно се уреждат от правото на [Съюза]“ дори ако съответните национални процесуални норми не са определени от това право ( 18 ).

36. В случая по решение Åkerberg Fransson, който е донякъде сходен с настоящия случай, запитващата юрисдикция не посочва конкретните разпоредби на Директивата за ДДС, които държавата членка „прилага“ ( 19 ). При все това въз основа на общите разпоредби на Директивата за ДДС, с които се определят общите изисквания относно събирането на ДДС, във връзка с принципа на лоялното сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС ( 20 ), Съдът е успял да установи, че държавите членки имат задължение да вземат всички законодателни и административни мерки, с които може да се гарантира събирането на целия дължим на тяхната територия ДДС и да се предотвратят измамите.

37. Даденият в решение Åkerberg Fransson отговор се отнася конкретно до „данъчните санкции и наказателното преследване за престъпления против данъчната и осигурителната система“ ( 21 ). Независимо от това, би могло да се счита, че вместо да формулира критерий за цялостна преценка на обхвата на правото на Съюза, това решение представлява по-скоро „многословно представяне на резултата, а не на причината да се стигне до него“ ( 22 ). Така, въпросът, на който следва да се отговори е дали всичко, свързано ДДС в държавите членки попада понастоящем в приложното поле на правото на Съюза?

38. От една страна, съществуват положения на национално равнище, които могат да се считат за по-близки до конкретни разпоредби на Директивата за ДДС, като например тези, които определят необходимите елементи на данъчната декларация (член 250, параграф 1 от Директивата за ДДС) или предвиждат ефективни и възпиращи санкции, за да се предотврати избягването на данъчно облагане (член 273 от Директивата за ДДС).

39. От друга страна, твърди се, че въпросът дали трябва да съществува възможност да се провери преписката или съдържащите се в нея документи в производство относно ДДС на национално равнище, много по-трудно може да се свърже с конкретна разпоредба на Директивата за ДДС. Разбира се, би могло да се предположи, че такъв процесуален аспект всъщност се съдържа в понятието за „правилно събиране на ДДС“ в текста на член 273 от Директивата за ДДС. Именно това обаче е въпросът: при подобно тълкуване на приложното поле на правото на Съюза в производства относно ДДС има ли аспект, свързан със съществото на спора, с производството или с институционалната структура, пряко или косвено засягащ събирането на ДДС, който не попада в приложното поле на правото на Съюза?

40. Съвсем не липсват любопитни и дори абсурдни примери: попада ли в приложното поле на правото на Съюза въпросът дали държава членка е длъжна да предвиди възможността за подаване на декларациите за ДДС по електронен път (вместо на хартиен носител)? А въпросът за различните мерки за строги икономии, засягащи дадена национална данъчна администрация, като например значително намаляване на броя на обработващите декларациите данъчни служители, което вероятно ще забави събирането на ДДС? Или този за промяната в териториалната компетентност на съдилищата, която оказва влияние върху бързината на съдебния контрол при данъчни дела? Или пък за затварянето на кафене в регионална данъчна служба в държава членка, което води до намаляване на ефективността на служителите, защото те трябва да напускат сградата, за да си вземат сандвичи?

41. Във всички тези случаи би могло да се твърди, че съответната национална мярка оказва влияние върху „правилното събиране на ДДС“ и следователно попада в приложното поле на правото на Съюза. Това ли е произтичащият от решение Åkerberg Fransson подход за определяне на „приложното поле на правото на Съюза“ в производства относно ДДС? Ако се предположи, че това не е така, възниква истински трудният въпрос: къде преминава и как следва да се определи границата?

4. Близост, необходимост, специфичност? Съществуващата съдебна практика

42. От решение Åkerberg Fransson е видно, че критерият за проверка не е субективен: изглежда не са определящи нито първоначалният интерес или целите на Съюза, нито намерението на държавата членка при приемането на съответната национална разпоредба ( 23 ).

43. Следователно може да се приеме, че определящият критерий има обективен характер. Тогава обаче въпросът за близостта между предвиденото от правото на Съюза задължение и националната разпоредба или, иначе казано, специфичността/конкретността на прилаганата разпоредба на правото на Съюза придобива голямо значение. Обективен критерий за проверка (или поне обективен подход за проверка) на практика може да означава всичко — от изискването за дословно „отразяване на текста“ (разпоредбата на правото на Съюза трябва да предвижда действително, специфично правило, което да се транспонира на национално равнище) до приемането на „правилното събиране на ДДС“ за обобщаваща разпоредба, което би означавало всяка национална разпоредба, засягаща елемент от ДДС, да попадне в приложното поле на правото на Съюза.

44. Има два вида дела, които са от значение в търсенето на разумен подход между двете възможни крайности: първо, общата съдебна практика, която очертава приложното поле на правото на Съюза, по-специално за целите на установяване на приложимостта на основните права на Съюза, и второ, по-специфичните дела, в които същите въпроси се разглеждат в контекста на ДДС.

1) В общ план

45. Съдът вече е изяснил, че наличието на „материална“ или „тематична“ връзка с акт или разпоредба от правото на Съюза или с област, в която ЕС има компетентност, само по себе си не представлява достатъчна връзка с правото на Съюза ( 24 ). Приложимостта на основните права на Съюза предполага съществуването на по-стабилна връзка, „надхвърляща сходството между разглежданите области“ ( 25 ).

46. Освен това съдебната практика предлага няколко критерия, с помощта на които може да се „изпита“ връзката с правото на Съюза. Сред критериите, които Съдът формулира, за да установи дали дадено правно положение попада в обхвата на основните права на Съюза, са „дали предназначението на разглежданата национална правна уредба е да се приложи разпоредба от правото на Съюза, от какво естество е тази правна уредба и дали нейните цели са различни от следваните от правото на Съюза, въпреки че тя може косвено да му влияе, и дали в правото на Съюза съществува конкретна уредба на съответната материя или уредба, която може да ѝ влияе“ ( 26 ).

47. Тези критерии обаче не са нито кумулативни, нито изчерпателни. Това са само индикативни критерии, които имат за цел да предоставят насоки на националните съдилища ( 27 ). Всички те зависят от контекста на съответното правно положение.

48. Изглежда, че е необходима известна степен на специфичност (или близост) ( 28 ). Този критерий обаче очевидно е доста гъвкав. Не е задължително да има изрична връзка със съответното национално правило ( 29 ). Освен това не е необходимо съдържанието на националното правило да бъде изцяло определено от правото на Съюза. Не се изисква националните разпоредби да „отразяват дословно“ разпоредбите на правото на Съюза, за да попадат в приложното поле на това право. В допълнение, от практиката на Съда следва, че основните права на Съюза са приложими за положения, при които държавите членки разполагат с широко право на преценка ( 30 ) или се ползват от изключения, или допустимите дерогации попадат в приложното поле на правото на Съюза ( 31 ). За степента на специфичност обаче не е достатъчно да се вземе предвид единствено обстоятелството, че е налице връзка с цел на Съюза или област, в която Съюзът има компетентност: необходима е определена степен на специфичност в нормативно отношение ( 32 ).

49. Освен това въпреки относителната важност на целта на националните мерки, с които се прилага правото на Съюза ( 33 ), невинаги е необходимо преследваните със съответната национална разпоредба цели да се припокриват с целите на конкретните разпоредби на правото на Съюза, които установяват връзката с правния ред на Съюза.

50. Така например при прилагането на рамковото решение относно европейската заповед за арест ( 34 ) държавите членки са задължени да гарантират, че условията на задържане не противоречат на закрепената в член 4 от Хартата забрана на нечовешкото и унизително отношение, въпреки че предметът на европейската заповед за арест не включва по никакъв начин определянето на стандарти по отношение на наказанието лишаване от свобода или условията на задържане ( 35 ). Друг пример е случаят с процесуалните права. В решение DEB ( 36 ) общоприложимите разпоредби на националното право, уреждащи достъпа до правна помощ за юридически лица, не са специално предназначени да транспонират правото на Съюза, нито целта им е съвсем същата. Те обаче попадат в приложното поле на правото на Съюза за целите на право на ефективна съдебна защита по член 47 от Хартата във връзка с предвидените в правото на Съюза правни средства за защита — по-специално предявяване на иск за отговорност на държавата на основание правото на Съюза. Те са необходими, за да се гарантира, че всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд.

51. Примерът с процесуалните права е важен и поради друга причина: правото на Съюза невинаги определя или установява конкретни процесуални правила. То се съсредоточава по-скоро върху материалния аспект на правото или задължението. Процесуалните права обаче са необходими, за да се гарантира ефективността на правото на Съюза. Във връзка с това следва да се вземе предвид, че съгласно постановеното от Съда, дори да не е изрично уредено от разпоредбите на правото на Съюза относно материалните права или задължения, зачитането на основните процесуални права, като правото на изслушване, е задължително ( 37 ). По-специално принципът на зачитане на правото на защита се прилага, когато държавите членки предприемат действия или вземат решения, попадащи в приложното поле на правото на Съюза, дори и приложимото законодателство на Съюза да не предвижда изрично конкретни процесуални изисквания ( 38 ).

2) Данък върху добавената стойност

52. Що се отнася до специфичната област на ДДС и данъчните производства, в миналото Съдът не се е поколебал да включи в приложното поле на правото на Съюза редица елементи на националните правила, процедури и институти в областта на ДДС, било то конкретно съгласно директивите за ДДС, или съгласно разпоредбите на Договорите. Осигуряването на правилното събиране по принудителен начин, посредством санкции, представлява „прилагане“ на Директивата за ДДС ( 39 ). От самото въвеждане и прилагане на административни производства по събиране на ДДС следва, че то трябва да се счита за попадащо в приложното поле на правото на Съюза ( 40 ). Следователно, като извършват необходимите проверки и установяват данъчните задължения, държавите членки спазват задължение, наложено от правото на Съюза.

53. В действителност Съдът е потвърдил, че „липсата на представени справки-декларации за ДДС, както и липсата на счетоводна отчетност, които биха позволили прилагането на ДДС и контрола върху него от данъчната администрация, и липсата на регистрация на издадените и изплатени фактури могат да възпрепятстват правилното събиране на данъка и следователно да застрашат доброто функциониране на общата система на ДДС“ ( 41 ). В тези случаи държавите членки имат конкретно задължение „да взем[ат] всички подходящи законодателни и административни мерки за гарантиране на събирането на целия дължим на [тяхната] територия ДДС […] и […] да проверят декларациите на данъчно задължените лица, отчетите на същите и другите относими документи, както и да изчислят и да съберат дължимия данък“ ( 42 ).

54. Освен това Съдът често прилага основните права на Съюза в рамките на съдебните и административните производства, свързани със събирането на данъците ( 43 ).

3) Ограничение на разумната функционална необходимост?

55. Видно е, че досегашният подход на Съда е доста гъвкав. В особения контекст на ДДС според въображаемата скала за проверка, очертана по-горе в точка 43 от настоящото заключение, Съдът възприема „правилното събиране на ДДС“ по-скоро като обобщаваща разпоредба, която може да включи в приложното поле на правото на Съюза всяка национална разпоредба, отнасяща се до тази материя.

56. Тази ориентирана към обобщаване линия на разсъждение обаче има поне едно ограничение. То действа като правило за изключване от обхвата на посочената обобщаваща разпоредба. Това е правилото на (разумно предвидимата) функционална необходимост. То може да се представи по следния начин: всяка национална разпоредба за ефективно изпълнение на национално равнище на основаващо се на правото на Съюза задължение, дори да не е специално приета за тази цел, попада в приложното поле на правото на Съюза, освен ако нейното приемане и действие не е разумно необходимо за прилагането на релевантното право на Съюза.

57. Така в контекста на правилно функционираща национална система на ДДС може разумно да се очаква, че държавата членка предвижда административни процедури за събирането на ДДС и съответните санкции при необходимост. Може да се очаква също, че в рамките на такива процедури данъчнозадължените лица се ползват от определени основни права, включително правото на изслушване или правото на съдебен контрол. Конкретният начин, по който държавите членки включват тези компоненти, остава в рамките на тяхното право на преценка. На по-високо равнище на абстракция все пак остава разумно предвидимото очакване, че такива компоненти са необходима част от механизма за правилно събиране на ДДС. Обратно, това дали данъчната декларация ще бъде на електронен, или на хартиен носител, или пък дали ще има кафене в данъчната служба, не може да се счита разумно за необходим компонент за функционирането на системата за събиране на ДДС.

4) Заключителна бележка: за фаровете и сенките

58. Без съмнение трябва да се признае, че изложеното по-горе тълкуване на приложното поле на правото на Съюза при прилагането на това право от държавите членки предлага в най-добрия случай едно емпирично правило, което служи за ориентация. Има по-конкретно два елемента, които затрудняват до настоящия момент извеждането на по-широко приложимо правило от практиката на Съда.

59. Първо, днес правото на Съюза обхваща широк спектър от правни области. Много от тях включват правни актове, които се различават съществено по своя обхват и естество. Освен това не всички области се развиват еднакво бързо. Все пак всяко правило за компетентност с общо приложение, за да може да се нарече така, следва да бъде с по-широко приложение, което да е междусекторно, а не ограничено само до областта на ДДС. Наистина едва ли е възможно да има една проверка за определяне на приложното поле на правото на Съюза за случаите, свързани с ДДС, друга за свързаните със социалната сигурност и трета за тези в областта на съдебното сътрудничество, както и специална допълнителна проверка за обхванатите от наказателното право случаи. Същевременно това правило следва да се основава предимно на нормативни критерии, а именно на ex ante разпознаваеми нормативни характеристики на правилото на Съюза и на съответните национални правила, а не на тяхното потенциално социално въздействие ( 44 ).

60. Второ, преюдициалното производство е система за съдебно сътрудничество във основа на отделни случаи. Целта му не е абстрактно преразглеждане на националната правна уредба, а тълкуване на правото на Съюза в контекста на даден случай, отнесен до национален съд. При така създадената компетентност, ако в даден случай се докаже, че елемент от производството или институционалните структури на съответната държава членка е ясно свързан с упражняването на произтичащо от законодателството на Съюза право в конкретния случай, тогава националното правило неизбежно ще попадне в приложното поле на правото на Съюза, дори ако при самостоятелно разглеждане на същото правило на абстрактно равнище се счита, че остава извън него ( 45 ).

61. Не мисля обаче, че когато се отнася не до човешкото съществуване, а до попадането в приложното поле на правото на Съюза, въпросът „да бъде или да не бъде“ трябва да е по определение двуполюсен: случаят да е или изцяло „включен“ във, или изцяло „изключен“ от това приложно поле.

62. Съдът вече е признал, че има разлика между положенията, които се уреждат изцяло от правото на Съюза, и тези, в които държавите членки запазват значителна свобода на действие. Във втория случай, при условие че се спазва нивото на защита на основните права на Съюза, националните юрисдикции могат да прилагат националните стандарти за защита на основните права ( 46 ).

63. Като се приложи тази логика към въпроса за приложното поле на правото на Съюза, трябва да има скала, степени на попадането „в приложното поле на правото на Съюза“ именно въз основа на близостта до конкретно и специфично задължение, произтичащо от това право: колкото по-близко е положението до ясно определено от правото на Съюза задължение, толкова свободата на преценка на държавата членка е по-ограничена, а контролът — по-щателен. И обратно, с отдалечаването от ясно и конкретно правило на правото на Съюза, независимо че положението остава в неговото приложно поле, се разширява свободата на преценка на държавите членки при изпълнението на въпросното задължение.

64. Образно казано, вместо да търси митичната ясна и предвидима проверка дали държавите членки „действат в приложното поле на правото на Съюза“ при транспонирането или прилагането на правото на Съюза, която, трябва да призная, не откривам в това право в сегашния му вид, Съдът може да възприеме „подхода на фара“: колкото по-близо до специфично и конкретно правило на правото на Съюза, толкова по-ограничена свобода на преценка в националната правна уредба. И обратно, колкото по-далеч от фара — но все пак в обсега на светлината му (т.е. без да се задейства правилото за изключване, свързано с разумната функционална необходимост, разгледана в точки 55—57 по-горе), толкова по-ограничен контрол.

65. Едно е ясно: където има светлина, трябва да има и сянка (тази на основните права на Съюза) ( 47 ). Ако съгласно правото на Съюза държавите членки са длъжни да предвидят ефективно изпълнение на правото на Съюза, това изпълнение трябва да бъде контролирано от същия източник — т.е. от основните права на Съюза. Не би било възможно да се задължат държавите членки да извършват определени дейности (като ефективно събиране на ДДС), ако може контролът и ограниченията при извършването на тези дейности изведнъж да се окажат извън приложното поле на правото на Съюза.

5. Настоящото дело

66. Настоящото дело се отнася до прилагането на разпоредбите на националния Данъчнопроцесуален кодекс във връзка с индивидуалното право на защита в производство за определяне на задълженията по ДДС и тяхното събиране.

67. Макар процедурните гаранции, които по принцип се съдържат в Данъчнопроцесуалния кодекс, да не са специално предвидени в правото на Съюза, те са част от цялостния процес на правилно събиране на ДДС. Обстоятелството, че в надлежно провеждана процедура по ДДС данъчната администрация трябва да комуникира с данъчнозадълженото лице не само за да му предостави информация относно решението, което ще бъде взето, но и за да се установи цялата съвкупност от релевантни факти, на които възнамерява да основе решението си, не може да се счита за ненужен или непредвидим елемент на процедурата.

68. Всъщност в чисто текстово отношение данъчната ревизия, чиято цел е да провери дали дадено лице е данъчнозадължено и дали неговите търговски сделки са надлежно документирани, не е по-отдалечена от текста на член 213, параграф 1 и член 242, параграф 1 от Директивата за ДДС, отколкото „данъчните санкции и наказателното преследване за престъпления против данъчната и осигурителната система“ са отдалечени от текста на член 2, член 250, параграф 1 и член 273 от Директивата за ДДС ( 48 ).

69. Следователно Съдът е компетентен да даде отговор на поставения от запитващата юрисдикция преюдициален въпрос.

3. Достъп до преписката в производствата по събиране на ДДС

70. Най-напред следва да се поясни, че поставеният от запитващата юрисдикция въпрос се отнася само до достъпа до информацията и документите, съдържащи се в административната преписка. Следователно настоящото дело не се отнася до елементите на преценката (по същество) на данъчните задължения, като качеството на жалбоподателите на данъчнозадължени лица или определянето на естеството на облагаемите сделки.

71. Освен това във въпроса, както е формулиран от запитващата юрисдикция, се споменава изрично националната административна практика. Както поддържа Комисията обаче, не е ясно дали в разглеждания случай данъчните органи са приложили правилно произтичащите от националната правна уредба процесуални задължения, които се отнасят до правото на защита, включително правото на изслушване. Освен конкретния случай, в акта за преюдициално запитване не се съдържат други сведения във връзка с въпросната национална практика. Следователно задача на националния съд е да установи дали националната административна практика е в съответствие с националното право.

72. С оглед на тези уточнения считам, че за да може Съдът да даде полезен отговор, е необходимо поставеният от запитващата юрисдикция въпрос да се преформулира: може ли да се приеме, че общият принцип на зачитане на правото на защита изисква в националното административно производство по събиране на ДДС частноправният субект да има достъп до цялата информация и всички документи, които се съдържат в административната преписка и които публичният орган е взел предвид при приемането на решението?

73. Ще структурирам отговора си на този въпрос по следния начин: първо ще изясня източника на разглежданите в настоящия случай права (раздел 1), преди да премина към въпроса какво точно изисква спазването на правото на защита по отношение на достъпа до информация и документи в рамките на националното административно производство за прилагане на Директивата за ДДС (раздел 2).

1. Приложимото право или общ принцип

74. Запитващата юрисдикция поставя въпроса си единствено във връзка с принципа на зачитане на правото на защита ( 49 ). Според мен тази формулировка на въпроса е правилна. Нито член 48, нито член 41 от Хартата са приложими към обстоятелствата по настоящото дело.

75. Първо, член 48 от Хартата не е релевантен в настоящия случай. Тази разпоредба установява презумпцията за невиновност и правото на защита, от които следва да се ползва всеки „обвиняем“. Жалбоподателите в главното производство не са „обвиняеми“. Издаден им е само ревизионен акт, установяващ данъчните им задължения ( 50 ).

76. Второ, член 41, параграф 2, буква б) от Хартата изрично включва правото на достъп до преписката като съставна част от правото на добра администрация. Посочената разпоредба обаче е ясно ограничена до институциите, органите, службите и агенциите на Съюза (а). Освен това има разлика между член 41 от Хартата и принципа на зачитане на правото на защита (б), що се отнася до точния обхват и съдържание.

1) Правото на достъп до преписката като съставна част от правото на добра администрация

77. След някои първоначални колебания ( 51 ) Съдът многократно е постановявал в съответствие с текста на Хартата, че адресати на член 41 от същата са единствено институциите, органите, службите и агенциите на Европейския съюз ( 52 ).

78. Това тълкуване не се ползва с всеобщо признание. Изразено е противоположното мнение — че то противоречи на общото правило относно приложното поле на член 51, параграф 1 от Хартата. То изключва действията на държавите членки, дори да са предприети за прилагане на правото на Съюза ( 53 ).

79. Трябва да призная, че не виждам такова противоречие, като ще посоча поне четири съображения.

80. Първо, текстът е много ясен. Член 41, параграф 1 от Хартата ясно ограничава за целите на целия член приложението си до „институциите, органите, службите и агенциите на Съюза“. Според мен ще са необходими изключително силни доводи за пренаписване от съда на ясна норма от първичното право, приета при това е съвсем неотдавна.

81. Второ, като определя изрично адресатите на разпоредбата, посветена на правото на добра администрация, член 41 от Хартата изразява волята на (конституционния) законодател да приеме специфични разпоредби, приложими за Европейския съюз, когато той действа чрез пряката си администрация. Що се отнася до приложимостта на тази конкретна разпоредба на Хартата, по същество член 41 съдържа собствен lex specialis по отношение на общото определение на приложното поле на Хартата в член 51, параграф 1 от нея. Не виждам нищо противоречиво или непоследователно в това: всъщност доста често законодателни актове определят своя (персонален, материален) обхват по различни начини. Може да има обща разпоредба относно приложимостта, която се прилага общо, освен ако не е предвидено друго. Същевременно може да има една или няколко конкретни разпоредби, които при определянето на своето приложно поле уточняват, че например раздел Х или дял Y от въпросния акт се прилага само за определена група лица или случаи.

82. От тази гледна точка член 41 от Хартата представлява конкретен израз на автономно основно право, предоставящо защита на частноправните субекти само при контакт с пряката администрация на Европейския съюз, която е описана в Договорите като „открита, ефикасна и независима европейска администрация“ ( 54 ).

83. Трето, има един систематичен довод. Ограничаването на „адресатите“, които са длъжни да зачитат и спазват член 41 от Хартата, е в съответствие с цялостната логика на Хартата, която в някои от съдържащите се в дял V от нея разпоредби конкретизира основните права на лицата в преките им отношения с административните и политическите органи на Съюза ( 55 ).

84. Накрая, съществува по-широкият, конституционен довод. Предвид ясното и добре известно изискване на конституционния законодател да се ограничи разширяването на предвидените в Хартата права извън присъщата компетентност ( 56 ) изричното ограничаване на адресатите на някои от разпоредбите на Хартата не може да се счита за неволен пропуск или грешка на конституционния законодател ( 57 ).

85. В обобщение, според мен член 41 от Хартата представлява разпоредба, насочена конкретно към пряката администрация на Европейския съюз, с цел установяване на високо и автономно равнище на защита. Следователно член 41 не е приложим в настоящия случай.

2) Общият принцип на зачитане на правото на защита и на добрата администрация

86. Въпросът за приложното поле на член 41 от Хартата се вписва в по-общия дебат относно взаимовръзката между общите принципи и закрепените в Хартата права ( 58 ). Именно защото член 41 от Хартата определя приложното си поле с позоваване на пряката администрация на Европейския съюз, връзката му с принципите на добра администрация и правото на защита предизвиква полемика ( 59 ).

87. Няма съмнение обаче, че редица „оперативни“ елементи, които съгласно член 41, параграф 2 се вписват в рамките на „правото на добра администрация“, също отразяват специфични общи принципи на правото на Съюза ( 60 ). От особена важност в това отношение са общите принципи на зачитане на правото на защита, включително правото на изслушване или задължението за мотивиране ( 61 ).

88. Няма съмнение също така, че принципът за гарантиране на правото на защита, който е релевантен за обстоятелствата по настоящото дело, е приложим за държавите членки, когато те действат в приложното поле на правото на Съюза, ако националните органи възнамеряват да приемат акт, увреждащ за лицето, към което е насочен ( 62 ).

89. От друга страна, съмнително е дали общи принципи, какъвто е правото на защита в настоящия случай, имат същото съдържание като член 41 от Хартата. Първо, както посочва генералният адвокат Kokott, изричното ограничение в текста на член 41 от Хартата не допуска съдържанието му „да се приложи автоматично към органите на държавите членки дори когато те прилагат [правото на Съюза]“ ( 63 ). В по-теоретичен план това би било опасно близо до заобикалянето на изричната разпоредба на член 41 от Хартата.

90. С оглед на тази важна забележка всеки от елементите в член 41 трябва да се разглежда внимателно и поотделно. Това се отнася и до правото на достъп до преписката, включено в текста на член 41 в резултат от развитие в съдебната практика, което от своя страна произтича от преценката на практиката на институциите на Съюза в специфичната област на конкурентното право ( 64 ).

91. Накратко, приложимият общ принцип е този на зачитане на правото на защита. Неговото съдържание по отношение на прилагането на правото на Съюза от държавите членки може да се различава от (специфичните и автономни) гаранции, предвидени в член 41 от Хартата, приложим за пряката администрация на Съюза. Предвид всички тези съображения в следващия раздел ще разгледам изискванията във връзка с правото на защита при обстоятелства като разглежданите в главното производство.

2. Достъп до информацията и документите, които са в основата на национално решение в приложното поле на правото на Съюза

92. Жалбоподателите поддържат, че закрепеното в член 41, параграф 2, буква б) от Хартата право на достъп до преписката не е изрично уредено в националното право по отношение на данъчните процедури ( 65 ). Следователно данъчнозадължените лица упражнявали правото си на изслушване, без да им бъде надлежно предоставен достъп до преписката. По-конкретно жалбоподателите поясняват, че в хода на административното производство не са имали достъп до всички документи, съдържащи се в преписката, и по-специално до документите, събрани преди данъчната ревизия официално да започне ( 66 ). Събраните преди започването на данъчната ревизия документи били включени в преписката едва на етапа на съдебното производство по искане на запитващата юрисдикция. Тези документи не били включени в приложенията, посочени в първоначалните ревизионни актове. Според жалбоподателите тези документи са били укрити с цел да не се разкрие обстоятелството, че се е извършвало данъчно разследване, преди ревизията действително да е започнала.

93. Освен това жалбоподателите изясняват, че в рамките на националното производство не е възможно да се представят нови доводи на съдебния етап — т.е. след като административната преписка е изпратена на съдията в съответствие с разпоредбите на националното право. Жалбоподателите изтъкват по-специално, че съгласно практиката на Съда ( 67 ) последиците от нарушението на правото на достъп до преписката не могат да бъдат отстранени, когато достъпът се предоставя на етапа на съдебното производство. Според тях при такова положение засегнатото лице не трябва да доказва, че ако е имало достъп до преписката, изходът от административното производство е щял да бъде различен, а само че би могло да използва съдържащите се в административната преписка сведения за своята защита.

94. Комисията и румънското правителство не приемат доводите на жалбоподателите. Според тях в настоящия случай правото на защита не е нарушено.

95. Румънското правителство поддържа, че релевантните разпоредби на националното право гарантират правото на изслушване преди вземането на решение и правото на данъчнозадълженото лице да бъде уведомявано в хода на процедурата ( 68 ). Съгласно националната правна уредба данъчният орган представял на данъчнозадълженото лице проект за доклад за данъчна ревизия с констатациите и данъчните последствия от същите, като му давал възможност да изрази своето становище. Окончателният доклад за данъчната ревизия се предоставял на данъчнозадълженото лице заедно с приложенията, които съдържат всички релевантни документи, взети под внимание от администрацията като основа на ревизионния акт. По-нататък румънското правителство посочва, че нарушението на тези изисквания води до отмяна на данъчния административен акт.

96. Комисията също е на мнение, че не е налице нарушение на правото на защита. Жалбоподателите не били поискали достъп до преписката и не били отговорили на поканите на данъчните органи да се запознаят с документите в рамките на съдебното производство. Жалбоподателите не се позовавали на незнание за документите, които са в основата на данъчното решение. Според Комисията правото на изслушване е спазено, когато решението се основава на информация, предоставена от жалбоподателя, и на правен и фактически контекст, който му е известен. Освен това, що се отнася до достъпа до преписката на етапа на съдебното производство, Комисията твърди, че жалбоподателите не са доказали, че документите, до които не са имали достъп и въз основа на които е било взето решението, биха могли да се използват в тяхна защита.

97. Според мен доводите на жалбоподателите не могат да бъдат приети. Преди да изясня подробно защо това е така, следва да се направят някои уточнения.

1) Какви са точните параметри на достъпа?

98. Част от проблема в настоящия случай, който излиза наяве още при разглеждане на допустимостта, е очевидната липса на яснота по въпроса какъв точно достъп искат жалбоподателите, както и какво е трябвало да им бъде предоставено и какво — не. Тази липса на яснота изпъква още повече в съдебното заседание, когато проличава, че отделните страни влагат доста различен смисъл в понятието „достъп до преписката“. Така точното съдържание на исканата в настоящия случай информация остава неясно.

99. Ето защо преди да продължа с анализа на преюдициалния въпрос, трябва да се изяснят три променливи фактора, свързани с достъпа: до какво, кога и как.

100. Въпросът „какво“ се отнася до обекта на правото на достъп: какво точно представлява „преписката“, до която се иска достъп? Пълният набор от документи, съдържащи се в административната преписка и свързани с цялата процедура, или само тези конкретни документи от преписката, които са в основата на решението? Цялата преписка вероятно означава цялата преписка, включително всички сведения, които не са пряко свързани с приетото решение, като служебни бележки, проекти, допълнителни изчисления и цялата информация, получена от трети страни.

101. Въпросът „кога“ е свързан с „времевата рамка“ на достъпа и с обстоятелството, че информацията и документите може да са получени по различно време: в рамките на предварителното разследване, на официалното административно разследване, довело до издаването на ревизионните актове, или на последващия етап на принудително изпълнение.

102. Въпросът „как“ се отнася до начина, по който се предоставя достъп: по искане на жалбоподателите или по покана на данъчната администрация, или пък по служебен път, което вероятно би означавало, че данъчният орган ще бъде длъжен да копира и изпрати преписката или част от нея на жалбоподателя без изрично искане от страна на последния.

103. Ако разбирам твърденията на жалбоподателите, изложени в хода на съдебното заседание правилно, те изглежда искат автоматичен достъп до цялата административна преписка във връзка с производството за определяне на данъчни задължения, включително етапа на предварителното разследване, и този достъп до преписката да им бъде предоставен от органите служебно, без да е необходимо дори да отправят искане за тази цел.

104. Според мен подобно твърдение категорично не може да бъде прието: предвиденият в правото на Съюза общ принцип на зачитане на правото на защита не предоставя такова право. Бих казал, че изводът, който се налага във връзка с правото на защита в рамките на национално производство като настоящото, е много по-ограничителен и диференциран: частноправният субект следва да има достъп при поискване до информацията и документите, въз основа на които администрацията възнамерява да приеме своето решение.

2) (Неподходящата) аналогия с правото на достъп до преписката в правото на Съюза в областта на конкуренцията

105. В подкрепа на доводите си жалбоподателите се позовават на практиката на Съда, свързана с достъпа до преписката в областта на конкурентното право. Те поддържат, на първо място, че съгласно споменатата съдебна практика имат право на достъп до цялата преписка. На второ място, според тях нарушаването на това право води до отмяна на решението, ако заинтересованото лице е могло да използва документите за своята защита.

106. Практиката на Съда потвърждава, че наличието на нарушение на правото на защита в конкретен случай трябва да се преценява в зависимост не само от специфичните обстоятелства, но и от естеството на разглеждания акт, както и от правните норми, уреждащи съответната област ( 69 ). От това следва, че специфичните изисквания, произтичащи от принципа на зачитане на правото на защита, както и последиците от неговото нарушаване могат да се различават в зависимост от горепосочените фактори. В тази връзка е уместно да се вземат надлежно предвид замисълът и приложното поле на разпоредбите на правото на Съюза, в рамките на които действа държавата членка, тъй като, когато тези разпоредби не предоставят специални процесуални гаранции (и следователно не може да се счита, че правото на Съюза урежда изцяло съответното правно положение), правото на защита по принцип трябва да се гарантира от националното процесуално право.

107. В това отношение горепосочените твърдения на жалбоподателите не отчитат фундаменталната разлика в естеството на делата в областта на конкурентно право и на други национални производства от общ характер в приложното поле на правото на Съюза, например свързаните със събиране на ДДС. Трябва да се подчертаят по-специално две съществени различия.

108. Първо, естеството на производствата очевидно е много различно. Правото в областта на конкуренцията налага санкции, които по своя вид и степен имат квазинаказателен характер ( 70 ). За разлика от това, процедурите в настоящия случай са свързани с установяването на размера на дължимия данък ( 71 ). Не може да се приеме — освен ако не се придържаме към някакви крайни възгледи — че събирането на данъци има наказателноправен характер.

109. Второ, съдебната практика относно достъпа до преписката в производствата, свързани с правото на Съюза в областта на конкуренцията, установява автономен стандарт, който е приложим за действията на институциите на Съюза в контекста на приемането на решения за налагане на санкции. Тези производства и последиците от тях се уреждат единствено и изключително от правото на Съюза. Следователно по силата на правото на Съюза равнището на защита трябва да е на адекватно надеждна и висока степен, тъй като единствено институциите на Съюза могат да приемат и преразглеждат такива решения. Именно в този контекст се развива конкретната съдебна практика относно правото на достъп до преписката при делата в областта на конкуренцията, успоредно с развитието на административната практика и уреждането на този въпрос на равнището на Съюза ( 72 ).

110. Обратно, при липсата на конкретни процесуални правила в правото на Съюза процесуалните условия за зачитане на правото на защита и последствията от нарушаването на това право по принцип се уреждат от националното право ( 73 ). Има, разбира се, изисквания, наложени от правото на Съюза, но както бе изяснено по-горе ( 74 ), те са на различно равнище.

111. Ето защо в настоящото производство цитираната от жалбоподателите съдебна практика не може да бъде приложена по отношение на националните производства по събиране на ДДС.

3) Ефективност на правото на защита

112. Как тогава се определят тези стандарти? Ограниченията на избора на държавите членки в това отношение произтичат от добре познатите изисквания за равностойност и ефективност. Националните процесуални правила следва да бъдат от същия порядък като разпоредбите, които се прилагат в сходни случаи съгласно националното право. Те не трябва да правят невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правото на защита, предоставено от правото на Съюза ( 75 ).

113. Освен ако запитващата юрисдикция не установи противното, според мен не е доказано, че разглежданите в настоящия случай национални процесуални разпоредби нарушават изискванията за равностойност и ефективност.

114. Що се отнася до първото от тези изисквания, следва да се отбележи, че настоящото дело засяга общи процесуални данъчни правила, които не се отнасят изключително до ДДС. Следователно изискването за равностойност по принцип е изпълнено.

115. Анализът на изискването за ефективност е по-сложен. На практика той се припокрива с преценката на материалното съдържание на правото на защита ( 76 ).

116. Първо, достъпът до самата преписка, разбирана като пълния набор от документи и информация, с които разполагат административните органи, следва да бъде ясно разграничен от правото на достъп до документите, на които се основава окончателното административно решение.

117. Достъпът до документите и информацията, които са в основата на административното решение, наистина е тясно свързан с ефективното зачитане на правото на защита като общ принцип на правото на Съюза, и по-специално на правото на изслушване. По силата на този принцип „лицата, адресати на решения, чиито интереси са осезаемо засегнати от тези решения, следва да имат възможност да представят по надлежен начин своето становище относно елементите, на които административният орган възнамерява да основе своето решение“ ( 77 ).

118. Съдът изяснява релевантността на правото на изслушване по следния начин: „правилото […] има за цел компетентният орган да бъде в състояние да отчете надлежно всички релевантни факти и обстоятелства. За да осигури на засегнатото лице или предприятие ефективна защита, това правило цели по-конкретно последните да имат възможност да поправят грешка или да изтъкнат такива свързани с личното им положение елементи, които могат да насочат към това решението да бъде прието, да не бъде прието или да има едно или друго съдържание“ ( 78 ).

119. Считам, че така дефинираният достъп до информацията или документите, които са в основата на административното решение, гарантира надлежно и ефективно правото на изслушване, а следователно и правото на защита. Той дава възможност на данъчнозадълженото лице да представи своето становище по отношение на ключовите елементи, които са в основата на административното решение.

120. Би могло да се добави, че подобен обмен, осъществен навреме и по надлежния ред, не е единствено в интерес на данъчнозадълженото лице. В интерес и на данъчната администрация е да приеме правилно решение въз основа на цялата релевантна информация. Такъв обмен осигурява сътрудничество, което дава възможност за безпроблемна комуникация между частноправния субект и администрацията.

121. Следователно лицето няма право да се запознае с пълната преписка, а по-скоро има достъп до ключовата информация или документи, които са в основата на административното решение. Освен това, що се отнася до времевия елемент в обхвата на информацията, подобно на Комисията считам, че следва да се прави разлика между разследващата фаза, в хода на която са събрани данните, и състезателната фаза ( 79 ). Ето защо, доколкото тези документи не са в основата на решението, не смятам за задължително съгласно правото на Съюза да се даде достъп до всички документи и информация, събрани във фазата на разследване, дори ако събраната в тази предварителна фаза информация би могла да доведе до приемането на предложението за поправка.

122. Накрая, следва да се отбележи, че както правилно изтъква Комисията, според мен няма изискване да се представят служебно съответните документи или информация. От данъчнозадължените лица се очаква да предприемат действия с дължимата грижа в рамките на процедурата, която ги засяга. Националната процесуална правна уредба трябва да определи възможностите за достъп на данъчнозадълженото лице до съответната информация при желание от негова страна, т.е. при поискване ( 80 ).

123. В настоящия случай, както поддържат Комисията и румънското правителство, приложимите разпоредби на националната правна уредба изглежда предвиждат правото на данъчнозадълженото лице да изрази своето виждане по релевантните факти и обстоятелства преди вземането на решението (член 9, параграф 1 от Данъчнопроцесуалния кодекс). Те предвиждат и правото на данъчнозадълженото лице на информация, и по-специално да получи проекта за доклад за данъчна ревизия с констатациите и данъчните последствия (член 107, параграф 2 от Данъчнопроцесуалния кодекс).

124. Освен ако националната юрисдикция не установи друго, според мен тази правна уредба не прави невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правото на изслушване. Както вече бе посочено, националната юрисдикция е тази, която следва да провери дали тези правила са спазени в конкретния случай и дали в националната административна практика има други потенциално проблематични елементи ( 81 ).

125. Накрая, що се отнася до доводите на жалбоподателите относно забраната за нови правни основания на етапа на съдебното производство, на Съда не са представени материали, позволяващи му да направи надлежна преценка на този въпрос. Въпросът не е поставен в отправеното от националната юрисдикция преюдициално запитване. Той е повдигнат от жалбоподателите в хода на настоящото производство, но е категорично оспорен от румънското правителство. При тези обстоятелства може само да се припомни, че закрепеното в член 47 от Хартата право на ефективна съдебна защита изисква юрисдикцията, осъществяваща контрол на законосъобразността на решение, с което се прилага правото на Съюза, „да може да провери дали доказателствата, на които се основава това решение, не са били получени и използвани в нарушение на правата, гарантирани от правото на Съюза, и по-специално от Хартата“ ( 82 ).

126. С оглед на всички изложени съображения считам, че на поставения от запитващата юрисдикция въпрос би следвало да се отговори по следния начин: общият принцип на зачитане на правото на защита изисква в национално производство по събиране на ДДС частноправният субект да има достъп при поискване до информацията и документите, които са в основата на административното решение за определяне на задълженията му по ДДС.

127. Заключение

128. По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на въпроса, отправен от Curtea de Apel Cluj (Апелативен съд Клуж, Румъния), по следния начин: „Общият принцип на зачитане на правото на защита изисква в националните производства за събиране на данъка върху добавената стойност частноправният субект да има достъп при поискване до информацията и документите, на които се основава административното решение за определяне на задълженията му по ДДС“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) Директива 2006/112/ЕО на Съвета от 28 ноември 2006 година относно общата система на данъка върху добавената стойност (ОВ L 347, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 9, том 3, стр. 7 и поправки в OB L 74, 2011 г., стр. 3, OB L 249, 2012 г., стр. 15 и ОВ L 323, 2015 г., стр. 31) (наричана по-нататък „Директивата за ДДС“). Разглежданата в настоящия случай данъчна ревизия обхваща периода от 1 януари 2007 г. до 31 декември 2011 г. В акта за преюдициално запитване не са посочени конкретните разпоредби на Директивата за ДДС. Във всеки случай възпроизведените разпоредби от Директива 2006/112 по същество съответстват на член 22, параграфи 1, 2, 4 и 8 от Шеста директива 77/388/ЕИО на Съвета от 17 май 1977 година относно хармонизиране на законодателствата на държавите членки относно оборота — обща система на данъка върху добавената стойност: единна данъчна основа (ОВ L 145, 1977 г., стр. 1).

( 3 ) Monitorul Oficial al României от 29 декември 2003 г., № 941, част I, публикувано отново с измененията, в редакцията му, приложима към делото в главното производство.

( 4 ) Вж. например решение от 27 октомври 2016, Audace и др. (C‑114/15, EU:C:2016:813, т. 35 и цитираната съдебна практика).

( 5 ) Вж. например решение от 12 февруари 2015 г., Surgicare (C‑662/13, EU:C:2015:89, т. 17 и цитираната съдебна практика).

( 6 ) Каквато е и практиката на Съда в подобни случаи, по-специално в решение от 26 февруари 2013 г., Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105), в което запитващата юрисдикция се позовава единствено на Хартата, без да цитира конкретни разпоредби от Директивата за ДДС. Вж. заключението на генералния адвокат Cruz Villalón по дело Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2012:340, т. 56).

( 7 ) Вж. решение от 26 февруари 2013 г., Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, т. 19).

( 8 ) Вж. решение от 26 февруари 2013 г., Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, т. 21).

( 9 ) Lenaerts, K. и Gutiérez-Fons, J. A. „The Place of the Charter in the EU Constitutional Edifice“, in Peers, S., Hervey, T., Kenner, J. и Ward, A., The EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary, C.H. Beck, Hart, Nomos, 2014, р. 1560—1593, 1568.

( 10 ) Това, разбира се, не е пречка разпоредбите, съдържащи се в Договорите или в актове от вторичното право, които дават израз на основно право, да задействат и защитата на съответното основно право на Съюза (например разпоредбата относно равното третиране в Директива 2000/78/ЕО на Съвета от 27 ноември 2000 година за създаване на основна рамка за равно третиране в областта на заетостта и професиите (ОВ L 303, 2000 г., стр. 16; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 6, стр. 7).

( 11 ) Вж. решение от 26 февруари 2013 г., Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, т. 22).

( 12 ) Това предварително обобщение за целите на настоящото дело със сигурност не изчерпва всички възможни сценарии и съответно сложния дебат относно приложимостта на Хартата — вж. например заключенията на генералния адвокат Jacobs по дело Konstantinidis (C‑168/91, EU:C:1992:504, непубликувано, т. 42 и сл.), на генералния адвокат Poiares Maduro по дело Centro Europa 7 (C‑380/05, EU:C:2007:505, т. 15 и сл.), на генералния адвокат Sharpston по дело Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2010:560, т. 156 и сл.), на генералния адвокат Bot по дело Scattolon (C‑108/10, EU:C:2011:211, т. 110 и сл.), на генералния адвокат Cruz Villalón по дело Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2012:340, т. 25 и сл.), на генералния адвокат Saugmandsgaard Øe по съединени дела SEGRO и Horváth (C‑52/16 и C‑113/16, EU:C:2017:410, т. 122 и сл.).

( 13 ) Това (както посочих, доста опростено) разграничение се съсредоточава върху отделния случай на национално равнище и естеството на прилаганите правни източници. Разбира се, не липсват други класификации и подходи, вж. например Sarmiento, D., „Who’s Afraid of the Charter? The Court of Justice, national courts and the new framework of fundamental rights protection in Europe“, Common Market Law Review, Vol. 50, 2013, p. 1267—1304; Besselink, L. F. M., „The Member States, the National Constitutions and the Scope of the Charter“, Maastricht Journal of European and Comparative Law, Vol. 8, 2001, p. 68—80; Eeckhout, P., „The EU Charter of Fundamental Rights and the Federal Question“, Common Market Law Review, Vol. 39, 2002, p. 945—994; Dougan, M., „Judicial Review of Member State Action Under the General Principle and the Charter: Defining the „Scope of Union Law“, Common Market Law Review, Vol. 52, 2015, p. 1201—1245; Fontanelli, F., „The Implementation of European Union Law by Member States under Article 51(1) of the Charter of Fundamental Rights“, Columbia Journal of European Law, Vol. 20, 2014, p. 193—247.

( 14 ) Според формулировката на Lenaerts, K., „Exploring the Limits of the EU Charter of Fundamental Rights“, European Constitutional Law Review, Vol. 8, 2012, p. 375—403, по-специално р. 378.

( 15 ) По този въпрос вж. Jacobs, F., „Human Rights in the European Union: The Role of the Court of Justice“, European Law Review, Vol. 26, 2001, p. 331—341. От най-новата съдебна практика вж. заключението на генералния адвокат Saugmandsgaard Øe по съединени дела SEGRO и Horváth (C‑52/16 и C‑113/16, EU:C:2017:410).

( 16 ) Член 291, параграф 1 ДФЕС.

( 17 ) По този въпрос вж. например: Eeckhout, P., „The EU Charter of Fundamental Rights and the Federal Question“, Common Market Law Review, Vol. 39, 2002, p. 945—994, по-специално р. 976. В по-общ план вж. също Groussot, X., Pech, L. и Petursson, G.T., „The Scope of Application of Fundamental Rights on Member States’ Action“ in Search of Certainty in EU Adjudication. Eric Stein Working Paper 1/2011.

( 18 ) Решение от 19 ноември 1998 г., SFI (C‑85/97, EU:C:1998:552, т. 31).

( 19 ) Вж. бележка под линия 6 по-горе.

( 20 ) Посочените разпоредби са член 2, член 250, параграф 1 и член 273 от Директива 2006/112, вж. решение от 26 февруари 2013 г., Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, т. 25). За подобна препратка вж. също решение от 12 февруари 2015 г., Surgicare (C‑662/13, EU:C:2015:89, т. 20).

( 21 ) Решение от 26 февруари 2013 г., Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, т. 27).

( 22 ) В малко по-различен контекст (във връзка с практиката на Съда относно вътрешния пазар) вж. Weatherill, S., in Adams, M et. al. (ed.), Judging Europe’s Judges: The Legitimacy of the Case Law of the European Court of Justice, Hart Publishing, Oxford, 2013, р. 87.

( 23 ) В заключението си по дело Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2012:340, т. 40—41 и 60—63) генералният адвокат Cruz Villalón предлага подход, основан на „наличието или дори първостепенната роля, която във всички случаи правото на Съюза има в рамките на националното право“, в резултат на който се прави разлика между положения, при които осъществяването на (целите на) правото на Съюза е causa за приемането на национални правила, и положения, при които използването на тези правила за национално прилагане на правото на Съюза е само occasio. При все това, поне що се отнася до изхода на посоченото дело, големият състав не възприема този подход.

( 24 ) Вж. например решение от 10 юли 2014 г., Julián Hernández и др. (C‑198/13, EU:C:2014:2055, т. 36 и 46 и и цитираната съдебна практика).

( 25 ) Вж. например решения от 6 март 2014 г., Siragusa (C‑206/13, EU:C:2014:126, т. 24); от 10 юли 2014 г., Julián Hernández и др. (C‑198/13, EU:C:2014:2055, т. 34), и от 6 октомври 2016 г., Paoletti и др. (C‑218/15, EU:C:2016:748, т. 14). От съдебната практика преди приемането на Хартата вж. също други решения от преди Хартата, като например решения от 29 май 1997 г., Kremzow (C‑299/95, EU:C:1997:254, т. 16), и от 18 декември 1997 г., Annibaldi (C‑309/96, EU:C:1997:631, т. 21—23).

( 26 ) Съдът се позовава на тези критерии в няколко свои решения: вж. решения от 8 ноември 2012 г., Iida (C‑40/11, EU:C:2012:691, т. 79); от 8 май 2013 г., Ymeraga и др. (C‑87/12, EU:C:2013:291, т. 41); от 6 март 2014 г., Siragusa (C‑206/13, EU:C:2014:126, т. 25), и от 10 юли 2014 г., Julián Hernández и др. (C‑198/13, EU:C:2014:2055, т. 37).

( 27 ) В това отношение вж. Thym, D., „Blaupausenfallen bei der Abgrenzung von Grundgesetz und Grundrechtecharta“, Die öffentliche Verwaltung, 2014, p. 941—951, по-специално p. 944.

( 28 ) Вж. в този смисъл решения от 13 юни 1996 г., Maurin (C‑144/95, EU:C:1996:235, т. 11 и 12); от 6 март 2014 г., Siragusa (C‑206/13, EU:C:2014:126, т. 26 и 27); от 22 май 2014 г., Érsekcsanádi Mezőgazdasági (C‑56/13, EU:C:2014:352, т. 50—56), и от 8 декември 2016 г., Eurosaneamientos и др. (C‑532/15 и C‑538/15, EU:C:2016:932, т. 54).

( 29 ) Заключение на генералния адвокат Wathelet по дело Berlioz Investment Fund (C‑682/15, EU:C:2017:2, т. 44).

( 30 ) Вж. например решения от 13 април 2000 г., Karlsson и др. (C‑292/97, EU:C:2000:202, т. 35), и от 13 юни 2017 г., Florescu и др. (C‑258/14, EU:C:2017:448, т. 48). По този въпрос вж. заключенията на генералния адвокат Saugmandsgaard Øe по дело Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2017:395, т. 52 и 53) и на генералния адвокат Bot по дело Florescu и др. (C‑258/14, EU:C:2016:995, т. 70).

( 31 ) Вж. например решения от 21 декември 2011 г., N.S. и др. (C‑411/10 и C‑493/10, EU:C:2011:865, т. 65—68), и от 16 февруари 2017 г., C. K. и др. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, т. 53).

( 32 ) Вж. в този смисъл решение от 16 май 2017 г., Berlioz Investment Fund (C‑682/15, EU:C:2017:373, т. 38 и 39). Вж. също заключението на генералния адвокат Wathelet по дело Berlioz Investment Fund (C‑682/15, EU:C:2017:2, т. 45).

( 33 ) Вж. по-специално решение от 13 юни 2017 г., Florescu и др. (C‑258/14, EU:C:2017:448, т. 47 и 48).

( 34 ) Рамково решение 2002/584/ПВР на Съвета от 13 юни 2002 година относно европейската заповед за арест и процедурите за предаване между държавите членки (ОВ L 190, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 3), изменено с Рамково решение 2009/299/ПВР на Съвета от 26 февруари 2009 г. (ОВ L 81, 2009 г., стр. 24, наричано по-нататък „рамковото решение“).

( 35 ) Решение от 5 април 2016 г., Aranyosi и Căldăraru (C‑404/15 и C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, т. 84 и 88).

( 36 ) Решение от 22 декември 2010 г., DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, т. 33 и сл.).

( 37 ) Вж. например решение от 5 ноември 2014 г., Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, т. 49 и цитираната съдебна практика).

( 38 ) Вж. в този смисъл решения от 18 декември 2008 г., Sopropé (C‑349/07, EU:C:2008:746, т. 38), и от 3 юли 2014 г., Kamino International Logistics и Datema Hellmann Worldwide Logistics (C‑129/13 и C‑130/13, EU:C:2014:2041, т. 31 и цитираната съдебна практика).

( 39 ) Вж. например решения от 26 февруари 2013 г., Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105); от 8 септември 2015 г., Taricco и др. (C‑105/14, EU:C:2015:555), и от 5 април 2017 г., Orsi и Baldetti (C‑217/15 и C‑350/15, EU:C:2017:264). Вж. също моето заключение по дело Scialdone (C‑574/15).

( 40 ) Вж. решение от 17 декември 2015 г., WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, т. 67), в което Съдът приема, че „определянето на допълнително задължение за плащане на ДДС поради установяването на злоупотреба […] представлява прилагане на член 2, член 250, параграф 1 и член 273 от Директивата за ДДС и на член 325 ДФЕС, и следователно на правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата“.

( 41 ) Вж. например решения от 28 юли 2016 г., Astone (C‑332/15, EU:C:2016:614, т. 56 и цитираната съдебна практика).

( 42 ) Вж. например решения от 17 юли 2008 г., Комисия/Италия (C‑132/06, EU:C:2008:412, т. 37); от 29 юли 2010 г., Profaktor Kulesza, Frankowski, Jóźwiak, Orłowski (C‑188/09, EU:C:2010:454, т. 21), и от 26 февруари 2013 г., Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, т. 25).

( 43 ) Вж. например решения от 29 март 2012 г., Belvedere Costruzioni (C‑500/10, EU:C:2012:186, т. 24 и сл., относно давностните срокове и принципа на разумен срок за възстановяване на ДДС), и от 12 февруари 2015 г., Surgicare (C‑662/13, EU:C:2015:89, т. 33, относно приложимите национални административни процедури, когато данъчните органи подозират злоупотреби). Вж. също по отношение на митата решения от 18 декември 2008 г., Sopropé (C‑349/07, EU:C:2008:746, т. 34 и сл., относно разпоредбите на португалския Общ данъчен закон, който установява общите срокове за уведомяване), и от 3 юли 2014 г., Kamino International Logistics и Datema Hellmann Worldwide Logistics (C‑129/13 и C‑130/13, EU:C:2014:2041, т. 28 и сл., относно правото на изслушване).

( 44 ) Не липсват примери в различни области на правото на Съюза, които потвърждават, че е трудно (и дори невъзможно) да се приложат на практика проверките за компетентност, които се основават на последващото социално въздействие на правилото, без да става въпрос за евентуалните промени на това социално въздействие, което всъщност би означавало, че в течение на времето националното правило може да се включва във и изключва от приложното поле на правото на Съюза. Например задължението да се провери дали дадена национална мярка може значително да повлияе върху търгуването, за да се установи дали тя представлява „друго изискване“, което подлежи на нотифициране съгласно Директива 98/34/EО на Европейския Парламент и на Съвета от 22 юни 1998 година за определяне на процедура за предоставяне на информация в областта на техническите стандарти и регламенти (OВ L 204, 1998 г., стр. 37; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 23, стр. 207) (вж. моето заключение по дело M. и S. (C‑303/15, EU:C:2016:531, т. 63—66).

( 45 ) Вж. например определение от 28 ноември 2013 г., Sociedade Agrícola e Imobiliária da Quinta de S. Paio (C‑258/13, EU:C:2013:810, т. 23). Посоченото дело, подобно на делото DEB, се отнася до достъпа на юридическите лица до правна помощ. Както Съдът приема обаче, „за разлика от решение по дело DEB, посочено по-горе, в което Съдът тълкува член 47 от Хартата във връзка с производство по иск за отговорност, предявен срещу държава на основание правото на Съюза, в акта за преюдициално запитване няма конкретни данни, позволяващи да се приеме, че Sociedade Agrícola е подало молба за правна помощ във връзка с иск, с който ще търси защита на предоставени му от правото на Съюза права“.

( 46 ) Решения от 26 февруари 2013 г., Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, т. 29), и от 26 февруари 2013 г., Melloni (C‑399/11, EU:C:2013:107, т. 60). Вж. например решение от 30 май 2013 г., F. (C‑168/13 PPU, EU:C:2013:358, т. 52—55).

( 47 ) Обратно към отправната точка на решение Åkerberg Fransson в точка 29 по-горе.

( 48 ) Вж. решение от 26 февруари 2013 г., Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, т. 27).

( 49 ) За разлика от решение от 17 юли 2014 г., YS и др. (C‑141/12 и C‑372/12, EU:C:2014:2081, т. 68), в което Съдът подчертава, че въпросът е поставен единствено във връзка с член 41 от Хартата.

( 50 ) Вж. в този смисъл решение от 17 декември 2015 г., WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, т. 83). Макар в настоящия случай да са наложени административни санкции за просрочени плащания, нищо в акта за преюдициално запитване или в становищата на страните не показва, че тези санкции имат наказателноправен характер.

( 51 ) Вж. решение от 22 ноември 2012 г., M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, т. 81—84), в което Съдът постановява, че принципът на зачитане на правото на защита е закрепен в член 41 от Хартата и че „както следва от самата ѝ формулировка, тази разпоредба е с общо приложение“.

( 52 ) Вж. решения от 21 декември 2011 г., Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, т. 28); от 17 юли 2014 г., YS и др. (C‑141/12 и C‑372/12, EU:C:2014:2081, т. 67); от 5 ноември 2014 г., Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, т. 44); от 17 декември 2015 г., WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, т. 83), и от 9 март 2017 г., Doux (C‑141/15, EU:C:2017:188, т. 60).

( 53 ) Вж. заключението на генералния адвокат Wathelet по дело Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2032, т. 47), който посочва следното: „[с]поред мен не би било логично, нито пък в съответствие с практиката на Съда, да може по този начин с текста на член 41 от Хартата да се въведе изключение от правилото, установено в член 51 от нея, което да позволи на държавите членки да не прилагат един член от Хартата, дори при прилагане на правото на Съюза. В допълнение ще отбележа, че определено застъпвам позицията, че член 41 от Хартата е приложим за държавите членки, когато прилагат правото на Съюза […]“. По този въпрос вж. също заключенията на генералния адвокат Mengozzi по дело Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:3, т. 28—32) и по дело M (C‑560/14, EU:C:2016:320, т. 27), и на генералния адвокат Bot по дело N. (C‑604/12, EU:C:2013:714, т. 36).

( 54 ) Член 298, параграф 1 ДФЕС.

( 55 ) Например правото на достъп до документи (член 42); правото на сезиране на Европейския омбудсман за случаи на лоша администрация (член 43) или правото на отправяне на петиции до Европейския парламент (член 44). Всички тези права също са логично ограничени до техните „адресати“.

( 56 ) Член 51, параграф 2 от Хартата и член 6, параграф 1 ДЕС.

( 57 ) Някои автори изрично свързват този факт с колебливата позиция на държавите членки: „[ц]елта на тази формулировка е да се уверят държавите членки, че няма да е необходимо да вземат предвид принципа на добра администрация в чисто националните административни производства, включително когато се прилага общностното право“, Dutheil de la Rochère, J., „The EU Charter of Fundamental Rights, Not Binding but Influential: the Example of Good Administration“ in Arnull, A. et. al. (ed.), Continuity and Change in EU Law: Essays in Honour of Sir Francis Jacobs, Oxford University Press, 2007, p. 157—172, по-специално р. 170. Вж. също Kanska, K., „Towards Administrative Human Rights in the EU. Impact of the Charter of Fundamental Rights“, European Law Journal, Vol. 10, 2004, p. 296—326, по-специално p. 310.

( 58 ) По този въпрос вж. Hofmann, H., и Mihaescu, C., „The relation between the Charter’s Fundamental Rights and the unwritten general principles of EU law: Good administration as the test case“, European Constitutional Law Review, Vol. 9, 2013, p. 73—101, по-специално p. 73.

( 59 ) В по-общ план вж. Mihaescu Evans, B. C., The right to good administration at the crossroads of the various sources of fundamental rights in the EU integrated administrative system. Vol. 7, Luxembourg Legal Studies, Nomos, 2015. „Предхождащата Хартата“ съдебна практика, която се отнася конкретно до прилагането на общия принцип на добра администрация в националните административни производства, е доста ограничена. Вж. решение от 21 юни 2007 г., Laub (C‑428/05, EU:C:2007:368, т. 25).

( 60 ) Вж. например решение от 8 май 2014 г., N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, т. 49 и 50), в което Съдът постановява, че прогласеното в член 41 от Хартата право на добра администрация е проявление на общ принцип на правото на Съюза и че „при положение че […] държава членка прилага правото на Съюза, изискванията, произтичащи от правото на добра администрация, по-конкретно правото на всяко лице отнасящите се до него въпроси да бъдат разглеждани безпристрастно и в разумен срок, намират приложение в рамките на следвана от националния компетентен орган процедура за предоставяне на субсидиарна закрила като разглежданата в главното производство“. В този смисъл вж. също решение от 22 ноември 2012 г., M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, т. 85 и сл.), и заключението на генералния адвокат Kokott по дело LS Customs Services (C‑46/16, EU:C:2017:247, т. 77).

( 61 ) Вж. например решения от 15 октомври 1987 г., Heylens и др. (222/86, EU:C:1987:442, т. 15); от 5 ноември 2014 г., Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, т. 45 и сл.), и от 11 декември 2014 г., Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, т. 30—34).

( 62 ) Вж. решение от 22 октомври 2013 г., Sabou (C‑276/12, EU:C:2013:678, т. 38 и цитираната съдебна практика).

( 63 ) Заключение на генералния адвокат Kokott по дело Mellor (C‑75/08, EU:C:2009:32, т. 25).

( 64 ) Вж. в тази връзка решение от 7 януари 2004 г., Aalborg Portland и др./Комисия (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P и C‑219/00 P, EU:C:2004:6, т. 68). Вж. също заключението на генералния адвокат Léger по дело BPB Industries и British Gypsum/Комисия (C‑310/93 P, EU:C:1994:408, т. 112 и сл.). Що се отнася до „произхода“ на посоченото развитие, вж. в по-общ план Nehl, H. P., Principles of Administrative Procedure in EC Law. Hart Publishing, Oxford, 1999, 45 et sq.

( 65 ) Те се позовават на член 9, параграф 1, член 43, параграф 2, буква j) и член 107, параграфи 2 и 4 от Данъчнопроцесуалния кодекс, приложими в случая.

( 66 ) Те поддържат по-специално, че не им е предоставен достъп до информация, която може да е била релевантна. Те твърдят, че част от информацията, получена от данъчните органи преди официалното започване на данъчната ревизия, като консултации с нотариуси и банки, проверки в различни бази данни, контакти с други органи или искания за съдействие от други държави членки, също следва да се обхваща от правото на достъп до преписката.

( 67 ) Жалбоподателите се позовават многократно в устното и писменото си становище на решение от 25 октомври 2011 г., Solvay/Комисия (C‑109/10 P, EU:C:2011:686, т. 54—57).

( 68 ) То се позовава на членове 9, 43 и 107 от Данъчнопроцесуалния кодекс, цитирани в точки 10—12 от настоящото заключение.

( 69 ) Вж. например решения от 5 ноември 2014 г., Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, т. 54), и от 16 май 2017 г., Berlioz Investment Fund (C‑682/15, EU:C:2017:373, т. 97 и цитираната съдебна практика).

( 70 ) Вж. в този смисъл решение от 8 юли 1999 г., Hüls/Комисия (C‑199/92 P, EU:C:1999:358, т. 150). Вж. също решение на Европейския съд по правата на човека от 27 септември 2011 г., A. Menarini Diagnostics S.r.l. с/у Италия (CE:ECHR:2011:0927JUD004350908, т. 38—42). Съдът съответно е приел, че член 48 от Хартата се прилага в рамките на производствата в областта на конкуренцията. Вж. например решение от 22 ноември 2012 г., E.ON Energie/Комисия (C‑89/11 P, EU:C:2012:738, т. 72 и 73).

( 71 ) Вж. бележка под линия 50 по-горе.

( 72 ) Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове 81 и 82 от Договора (ОВ L 1, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167).

( 73 ) Вж. например решения от 10 септември 2013 г., G. и R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, т. 35); от 3 юли 2014 г., Kamino International Logistics и Datema Hellmann Worldwide Logistics (C‑129/13 и C‑130/13, EU:C:2014:2041, т. 75), и от 11 декември 2014 г., Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, т. 41).

( 74 ) Вж. точки 62—65 от настоящото заключение.

( 75 ) Вж. в този смисъл решения от 18 декември 2008 г., Sopropé (C‑349/07, EU:C:2008:746, т. 38), и от 3 юли 2014 г., Kamino International Logistics и Datema Hellmann Worldwide Logistics (C‑129/13 и C‑130/13, EU:C:2014:2041, т. 75).

( 76 ) Вж. например постановеното от Съда, че изискванията за равностойност и ефективност „са израз“ на правото на защита. Вж. решения от 5 ноември 2014 г., Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, т. 52), и от 11 декември 2014 г., Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, т. 42).

( 77 ) Вж. например решения от 18 декември 2008 г., Sopropé (C‑349/07, EU:C:2008:746, т. 37), и от 17 декември 2015 г., WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, т. 84) — курсивът е мой.

( 78 ) Вж. например решение от 3 юли 2014 г., Kamino International Logistics и Datema Hellmann Worldwide Logistics (C‑129/13 и C‑130/13, EU:C:2014:2041, т. 38 и цитираната съдебна практика).

( 79 ) Решение от 22 октомври 2013 г., Sabou (C‑276/12, EU:C:2013:678, т. 40 и 41).

( 80 ) Няколко акта подкрепят това становище, например Резолюция на Комитета на министрите към Съвета на Европа (77) 31 относно защитата на частноправните субекти по отношение на актовете на административните органи (Принцип II) или Европейски кодекс за добри практики на администрацията, приет от Европейския омбудсман (член 22).

( 81 ) Вж. точка 71 от настоящото заключение.

( 82 ) Решение от 17 декември 2015 г., WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, т. 87).