ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

представено на 16 май 2018 година ( 1 )

Дело C‑242/17

Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto (LEGO) SpA

срещу

Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA

Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare

Ministero dello Sviluppo Economico

Ministero delle Politiche Agricole e Forestali

встъпили страни:

ED & F Man Liquid Products Italia Srl

Unigrà Srl

Movendi Srl

(Преюдициално запитване, отправено от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия)

„Преюдициално запитване — Околна среда — Насърчаване на използването на енергия от възобновяеми източници — Гаранция за устойчивостта на течните горива от биомаса — Метод на масовия баланс — Национални схеми за сертифициране на устойчивостта — Доброволни схеми за сертифициране на устойчивостта, одобрени от Комисията — Оператори, задължени да представят сертификати за устойчивост“

1. В решение E.ON Biofor Sverige ( 2 ) Съдът се произнесе относно последиците от някои мерки, приети от Швеция, за проверка на устойчивостта на произведения от биомаса биогаз, когато същият е предмет на вътреобщностна търговия (пренасян по газопроводи през територията на няколко държави членки).

2. Отправеното преюдициално запитване не се отнася до биогаза, а до устойчивите течни горива от биомаса (по-конкретно, палмово масло с произход от Индонезия, допуснато за свободно обращение в Съюза). Ако първият се произвежда от биомаса с цел използването му в транспорта, то вторите, които също се произвеждат от биомаса, не се използват за транспорт, а за енергийни цели, включително производство на електроенергия, топлинна енергия и енергия за охлаждане.

3. Спорът в главното производство изисква да се анализира отношението между двата вида схеми за сертифициране на устойчивостта на течните горива от биомаса: от една страна, националните, а от друга страна, доброволните, които се одобряват от Комисията. По-конкретно, Съдът трябва да тълкува обхвата на член 18, параграф 7 от Директива 2009/28/ЕО ( 3 ) във връзка с Решение за изпълнение (ЕС) 2011/438 на Комисията ( 4 ).

4. Изхождайки от тази предпоставка, съдебното решение трябва да изясни дали прилагането на двата вида схеми (национални и доброволни) за удостоверяване на устойчивостта на течните горива от биомаса е алтернативно и изключващо или е просто допълващо.

5. Отговорът ще позволи да се разсеят съмненията на запитващата юрисдикция относно възможността държавите членки да изискват от икономическите оператори, които са се присъединили към доброволна схема, изпълнението на допълнителни изисквания.

I. Правна уредба

А. Правото на Съюза

1. Директива 2009/28

6. Съгласно съображение 76: „Критериите за устойчивост ще дадат резултат, само ако доведат до промяна в поведението на участниците на пазара. Тези промени ще настъпят, само ако отговарящите на тези критерии биогорива и течни горива от биомаса получават ценова премия в сравнение с неотговарящите на критериите горива. Съгласно метода на масов баланс за проверка на съответствието съществува физическа зависимост между производството на биогорива и течни горива от биомаса, отговарящи на критериите за устойчивост, и потреблението на такива горива в Общността, което създава баланс между предлагането и търсенето и осигурява по-голяма ценова премия в сравнение със системите, в които няма такава зависимост. Следователно, за да може биогоривата и течните горива от биомаса, отговарящи на критериите за устойчивост, да се продават на по-висока цена, следва да се използва методът на масов баланс, за да се проверява съответствието. Това следва да поддържа целостта на системата, като в същото време избягва прекомерно натоварване на промишлеността. Въпреки това следва да бъдат проучени и други методи за проверка“.

7. В член 2, букви з) и и) са дадени следните определения: „з) „течни горива от биомаса“ означава течни горива за енергийни цели, различни от тези за транспорт, включително за електроенергия, топлинна енергия и енергия за охлаждане, произведени от биомаса; и) „биогорива“ означава течни или газообразни горива в транспорта, произведени от биомаса“.

8. Съгласно съображение 65: „Производството на биогорива следва да бъде устойчиво. Поради това биогоривата, които се използват за постигане на съответствие с целите, установени в настоящата директива, както и тези, които се ползват от националните схеми за подпомагане, следва задължително да отговарят на критериите за устойчивост“.

9. В член 17 критериите за устойчивост са определени по следния начин: „1. Независимо дали суровините са отгледани на или извън територията на Общността, енергия от биогорива и течни горива от биомаса се взема предвид за целите, посочени в букви а), б) и в), само при условие че отговарят на критериите за устойчивост, посочени в параграфи 2—6: а) определяне на степента на съответствие с изискванията на настоящата директива относно националните цели; б) определяне на степента на съответствие със задълженията за енергия от възобновяеми източници; в) съответствие на условията за получаване на финансова подкрепа за потреблението на биогорива и течни горива от биомаса. […] 2. За да се отчита за целите, посочени в параграф 1, букви а), б) и в), ползването на биогорива и течни горива от биомаса трябва да води до намаление на емисии на парникови газове с поне 35 %. […] 3. Биогоривата и течните горива, които се отчитат за целите, посочени в параграф 1, букви а), б) и в), не са произведени от суровини, произхождащи от терени с голямо значение за биоразнообразието […]. […] 4. Биогоривата и течните горива от биомаса, които се отчитат за целите, посочени в параграф 1, букви а), б) и в), не са произведени от суровини, произхождащи от терени с високи въглеродни запаси […]. […] 5. Биогорива и течни горива от биомаса, които с[е] взе[мат] предвид за целите, посочени в параграф 1, букви а), б) и в), не се добиват от суров материал, получен от земя, която е била торфище през януари 2008 г. […]. 6. Селскостопанските суровини, отглеждани в Общността и използвани за производството на биогорива и течни горива от биомаса, които се отчитат за целите, посочени в параграф 1, букви а), б) и в), следва да бъдат добити в съответствие с изискванията и стандартите, посочени под заглавието „Околна среда“ в част А и в точка 9 от приложение II към Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета от 19 януари 2009 г. […]. […] 8. За целите, посочени в параграф 1, букви а), б) и в), държавите членки не отказват отчитане, по други съображения за устойчивост, на такива биогорива и течни горива, които са получени в съответствие с изискванията на настоящия член. […]“.

10. Член 18 („Проверка на съответствието с критериите за устойчивост по отношение на биогоривата и течните горива от биомаса“), параграфи 1—7 предвижда: „1. При отчитане на биогорива и течни горива от биомаса за целите, посочени в член 17, параграф 1, букви а), б) и в), държавите членки изискват от икономическите оператори да покажат, че са изпълнени посочените в член 17, параграфи 2—5 критерии за устойчивост. За тази цел те изискват от икономическите оператори използването на система за масов баланс, която: а) позволява смесването на партиди от суровини или биогорива с различни характеристики за устойчивост; б) изисква информация за характеристиките за устойчивост и обемите на партидите, посочени в буква а), да остава прикрепена към сместа; и в) осигурява сборът от всички партиди, напуснали сместа, да има същите характеристики за устойчивост, каквито има сборът на всички партиди, добавени към сместа. 2. Комисията докладва на Европейския парламент и на Съвета през 2010 и 2012 г. относно действието на описания в параграф 1 метод за проверка на масовия баланс, както и за възможността за допускане на други методи за проверка по отношение на някои или всички видове суровини, биогорива или течни горива от биомаса. […]. 3. Държавите членки предприемат мерки за гарантиране, че икономическите оператори подават надеждна информация, както и [че] представят при поискване на държавата членка данните, използвани за съставяне на информацията. Също така държавите членки следва да поискат от икономическите оператори да организират подходящо независимо одитиране на подаваната от тях информация, както и да представят доказателства за неговото провеждане. При одитирането следва да се проверява дали използваните от икономическите оператори системи са точни, надеждни и защитени срещу измами. Също така при одитирането се проверяват честотата и методиката на вземане на проби и достоверността на данните. Информацията, посочена в първа алинея, включва по-специално информация относно спазването на критериите за устойчивост, установени в член 17, параграфи 2—5, подходяща и приложима информация относно мерките, взети за защита на почвите, водата и въздуха, възстановяването на деградиралата земя, избягването на излишно потребление на вода в зони с недостатъчно количество вода, както и подходяща и приложима информация относно мерките, взети за отчитане на елементите, посочени в член 17, параграф 7, втора алинея. […] Задълженията, установени в настоящия параграф, се прилагат независимо дали биогоривата или горивата от течна биомаса са произведени в Общността, или са внесени. […] 4. Общността се стреми да сключва двустранни или многостранни споразумения с трети държави, които съдържат разпоредби относно критериите за устойчивост, съответстващи на разпоредбите в настоящата директива. Когато Общността е сключила споразумения, в които се съдържат разпоредби, свързани с въпросите, обхванати от критериите за устойчивост, определени в член 17, параграфи 2—5, Комисията може да реши, че тези споразумения служат за доказателство, че биогоривата и течните горива от биомаса, произведени от суровини, отгледани в тези държави, съответстват на въпросните критерии за устойчивост. […] Комисията може да реши, че доброволни национални или международни схеми за установяване на стандарти за производството на продукти от биомаса съдържат точни данни за целите на член 17, параграф 2 или доказват, че партидите от биогорива съответстват на критериите за устойчивост, установени в член 17, параграфи 3—5. […] […] 5. Комисията приема решения съгласно параграф 4, само ако въпросното споразумение или схема отговаря на адекватни стандарти за надеждност, прозрачност и независимо одитиране. […] 6. Решенията по параграф 4 се приемат в съответствие с процедурата по консултиране, посочена в член 25, параграф 3. Тези решения имат валидност за срок, не по-дълъг от пет години. 7. Когато даден икономически оператор предложи доказателство или данни, придобити в съответствие със споразумение или схема, предмет на решение съгласно параграф 4, в рамките на това решение, държавата членка не следва да иска от заявителя да представя допълнително доказателство за спазване на критериите за устойчивост, посочени в член 17, параграфи 2—5, нито информация относно мерките, посочени в параграф 3, втора алинея от настоящия член. […]“.

2. Решение за изпълнение 2011/438

11. Член 1 гласи: „Доброволната „International Sustainability and Carbon Certification scheme“, за която е подадено заявлението за признаване до Комисията на 18 март 2011 г., показва, че партидите биогорива съответстват на критериите за устойчивост, предвидени в член 17, параграф 3, букви а), б) и в), член 17, параграф 4 и член 17, параграф 5 от Директива 2009/28/ЕО и член 7б, параграф 3, букви а), б), в), и член 7б, параграф 4 и член 7б, параграф 5 от Директива 98/70/ЕО. Схемата също така съдържа точни данни за целите на член 17, параграф 2 от Директива 2009/28/ЕО и член 7б, параграф 2 от Директива 98/70/ЕО. Освен това, данните могат да бъдат използвани за доказване на съответствие с член 18, параграф 1 от Директива 2009/28/ЕО и с член 7в, параграф 1 от Директива 98/70/ЕО“.

12. Член 2, параграф 1 гласи: „Настоящото решение е валидно за срок от 5 години след влизането му в сила“. Този срок е изтекъл на 9 август 2016 г.

3. Решение за изпълнение (ЕС) 2016/1361 ( 5 )

13. С Решение за изпълнение 2016/1361 Комисията отново признава „International Sustainability and Carbon Certification“ като схема за доказване на съответствие с критериите за устойчивост съгласно Директива 2009/28 за срок от пет години.

14. Член 1 от това решение гласи: „Схемата „International Sustainability & Carbon Certification system“ (наричана по-долу „схемата“), представена на 23 юни 2016 г. на Комисията за признаване, позволява да се установи, че партидите от биогорива и течни горива от биомаса, произведени съгласно установените в схемата стандарти за производството на биогорива и течни горива от биомаса, съответстват на критериите за устойчивост, посочени в член 7б, параграфи 3, 4 и 5 от Директива 98/70/ЕО и член 17, параграфи 3, 4 и 5 от Директива 2009/28/ЕО. […]“.

15. Решение за изпълнение 2016/1361 влиза в сила на 11 август 2016 г.

Б. Националното право

1. Законодателен декрет № 28 от 2011 г. ( 6 )

16. Съгласно член 38: „От 1 януари 2012 г. биогоривата […] и течните горива от биомаса […] могат да се вземат предвид за постигането на националните цели и могат да се ползват от мерките за подпомагане […] само ако отговарят на критериите за устойчивост, посочени в акта за транспониране на Директива 2009/30/ЕО“.

2. Законодателен декрет № 66 от 2005 г. ( 7 )

17. Съгласно член 2, параграф 1, буква i) septies, след изменението му със Законодателен декрет № 55/2011 ( 8 ), „икономически оператор“ е: „Всяко физическо или юридическо лице, установено в Общността или в трета страна, което предлага или доставя на трети лица срещу заплащане или безплатно биогорива или течни горива от биомаса, предназначени за общностния пазар, или което предлага или доставя на трети лица срещу заплащане или безплатно суровини, междинни продукти, смеси или отпадъци за производството на биогорива, предназначени за общностния пазар“.

18. В член 7 ter от този законодателен декрет са възпроизведени критериите за устойчивост, въведени с правната уредба на Съюза, а с член 7 quater е установена национална схема за сертифициране на устойчивостта на биогоривата (Sistema Nazionale di certificazione della sostenibilità dei biocarburanti), към която трябва да се присъединят всички участници в производствената верига, освен в случаите, когато същите използват споразумение или доброволна схема за сертифициране от предвидените в член 7в, параграф 4 от Директива 98/70/ЕО, въведен с член 1 от Директива 2009/30/ЕО.

3. Постановление от 23 януари 2012 г. ( 9 )

19. В член 2 са дадени следните определения: „[…] 2. […] i) Сертификат за устойчивост: съставена от последния оператор по снабдителната верига декларация за самосертифициране […], съдържаща необходимите данни, за да се гарантира, че партидата биогориво или течно гориво от биомаса е устойчиво; […] p) Снабдителна верига или верига на доставките: метод, който дава възможност да се направи връзка между сведенията или твърденията относно суровините или междинните продукти и твърденията относно крайните продукти. Този метод включва всички етапи от производството на суровините до доставката на предназначеното за потребление биогориво или течно гориво от биомаса; […] 3. Определението за икономически оператор включва […]: a) всяко физическо или юридическо лице, установено в Европейския съюз или в трета страна, което предлага или доставя на трети лица срещу заплащане или безплатно биогорива или течни горива от биомаса, предназначени за общностния пазар […], и b) всяко физическо или юридическо лице, установено в Европейския съюз или в трета страна, което предлага или доставя на трети лица срещу заплащане или безплатно суровини, междинни продукти, отпадъци, странични продукти или смеси от такива за производството на биогорива или течни горива от биомаса, предназначени за общностния пазар“.

20. Член 8 предвижда: „1. По отношение само на аспектите, обхванати от доброволна схема, за която има решение по смисъла на член 7в, параграф 4, втора алинея от Директива 98/70/ЕО, добавен с член 1 от Директива 2009/30/ЕО, икономическите оператори, които са се присъединили към такива доброволни схеми, доказват достоверността на информацията или твърденията, отправени до следващия икономически оператор по снабдителната верига или до доставчика или потребителя, като прилагат към партидата предвидените от посочените схеми доказателства или данни. Тези доказателства или данни се предоставят чрез самосертифициране […]; […] 4. Ако доброволните схеми по параграф 1 и споразуменията по параграф 2 не включват проверка на всички критерии за устойчивост и на използването на масовия баланс, икономическите оператори от снабдителната верига, които са се присъединили към тях, трябва във всеки случай да допълнят проверката в аспектите, които не са обхванати от споменатите доброволни схеми или споразумения, като приложат националната схема за сертифициране“.

21. Член 12 предвижда: „1. За целите на това постановление икономическите оператори от веригата за снабдяване с течни горива от биомаса могат, в отклонение от предвиденото в член 8, параграф 1, да се присъединят към доброволните схеми, за които има решение по член 7в, параграф 4, втора алинея от Директива 98/70/ЕО, приложимо по отношение на биогоривата, ако изпълняват условията по параграф 2. 2. Посочените в параграф 1 икономически оператори от веригата за снабдяване с течни горива от биомаса трябва да отразят в декларацията или сертификата, придружаващ(а) партидите по цялата снабдителна верига, данните по член 7, параграфи 5, 6, 7 и 8, с изключение на […]“.

II. Главното производство и преюдициалните въпроси

22. Дружеството Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto (LEGO) SpA (наричано по-нататък „LEGO“) управлява печатница в Лавис (провинция Тренто, регион Трентино-Алто Адидже, Италия). В сградата на печатницата то изгражда топлоцентрала с мощност 0,840 мегавата, която се захранва с течно гориво от биомаса, и по-конкретно със сурово палмово масло.

23. Предприятието, изградило описаната инсталация, е Movendi S.r.l., което е действало и като посредник (trader) при снабдяването с необходимото за захранването на топлоцентралата течно гориво от биомаса.

24. На 24 ноември 2010 г. LEGO иска от публичното предприятие Gestore dei servizi energetici SpA (наричано по-нататък „GSE“) да го квалифицира като „инсталация, която използва енергия от възобновяеми източници“ ( 10 ). След като получава тази квалификация, то се ползва от схемата за стимулиране чрез зелени сертификати (ЗС) през тригодишния период 2012—2014 г. за общо 14698 ЗС, равняващи се на 1610421,58 EUR.

25. Movendi няма реален достъп до партидите от продукта, които се доставят направо на LEGO от дружествата ED & F Man Liquid Products Italia S.r.l. и Unigrà S.r.l. (наричани по-нататък общо „дружествата доставчици“). По време на съдебното заседание тези дружества посочиха, че доставяното на LEGO течно гориво от биомаса представлява сурово палмово масло, внесено от Индонезия през Франция, поради което става въпрос за стока, която вече е била пусната в свободно обращение на митническата територия на Съюза.

26. На 19 юни 2014 г. GSE приканва LEGO да предостави изискуемите съгласно италианското законодателство сертификати. На 26 юни 2014 г. LEGO му изпраща някои документи.

27. С решение от 29 септември 2014 г. GSE изключва LEGO от схемата за стимулиране поради неизпълнение на условията за допускане до схемата за подпомагане и разпорежда връщане на всички издадени зелени сертификати.

28. Посоченото решение е мотивирано по-специално със следните съображения: – независимо че Movendi s.r.l. действа като посредник и няма реален достъп до течното гориво от биомаса, използвано за захранване на инсталацията, то следва да се счита за „икономически оператор“ по смисъла на Постановлението от 23 януари 2012 г. и поради това е трябвало на свой ред да изготви сертификат за устойчивост за всяка партида течно гориво от биомаса, тъй като издадените от двете дружества доставчици сертификати не са достатъчни, – сертификатите за устойчивост са с дата, следваща тази, на която бил осъществен транспортът, докато съгласно Постановлението от 23 януари 2012 г. те е трябвало да „придружават всяка партида“.

29. LEGO обжалва решението на GSE пред Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Областен административен съд Лацио, Италия), който отхвърля жалбата с решение от 29 януари 2016 г. Срещу това решение LEGO подава касационна жалба пред Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия).

30. В подкрепа на жалбата си LEGO излага следните доводи: – Movendi не може да бъде квалифицирано като „икономически оператор“ по смисъла на Постановление от 23 януари 2012 г., тъй като изпълнява единствено функциите на посредник, чиято задача е да осигури на LEGO най-добрата оферта за наличното на пазара течно гориво от биомаса, – Movendi не може да се счита и за част от снабдителната верига, тъй като не е имало реален достъп до партидите течно гориво от биомаса, доставяни на LEGO направо от дружествата доставчици, – дружествата доставчици са се присъединили към доброволната схема „International Sustainability and Carbon Certification“ (наричана по-нататък „схемата ISCC“), призната с Решение за изпълнение 2011/438, и издават за всяка партида от продукта сертификат за устойчивост, като по този начин гарантират пълната проследимост на течното гориво от биомаса, – съгласно схемата ISCC посредник, който няма реален достъп до продукта, не е длъжен да получи акредитация, нито да издава сертификати за екологична устойчивост. Член 18, параграф 7 от Директива 2009/28/ЕО не допуска на икономическия оператор, който е действал при спазване на правилата на схема за сертифициране и контрол, призната с решение на Комисията, да се налагат допълнителни изисквания и задължения, – твърдяната „допълваща“ функция (която според първоинстанционния съд националната схема за сертифициране изпълнява) е изключена със самата формулировка на Решение за изпълнение 2011/438, – обжалваното решение е незаконосъобразно и в частта, в която се приема, че е задължително сертификатите за устойчивост да носят датата, на която е транспортирана съответната партида течно гориво от биомаса.

31. GSE оспорва жалбата на LEGO пред запитващата юрисдикция, като излага следните доводи: – посредниците са обхванати от понятието „икономически оператор“ по член 2 от Постановлението от 23 януари 2012 г., тъй като са част от снабдителната верига. Следователно те са длъжни да проверяват и контролират устойчивостта на продукта, за да гарантират пълната му проследимост и за да осуетят изменения или фалшификации, които не са непременно свързани с физическия достъп до продукта, – издадените от дружествата доставчици сертификати за устойчивост не са достатъчни, тъй като се отнасят само до един етап от снабдителната верига. Съгласно член 8, параграф 4 от Постановлението от 23 януари 2012 г., когато доброволните схеми за акредитиране и сертифициране не осигуряват пълна проверка на критериите за устойчивост, операторите от снабдителната верига трябва да ги допълнят чрез националната схема за сертифициране. Тази разпоредба не противоречи на правната уредба на Съюза, която установява само минимални изисквания за държавите членки, – сертификатът за устойчивост, който съгласно член 7, параграф 8 от Постановлението от 23 януари 2012 г. следва да „придружава“ всяка партида от продукта, трябва да носи датата на доставката. Националната правна уредба има предимство пред доброволната схема, тъй като осигурява по-задълбочена проверка.

32. В този контекст Consiglio di Stato (Държавен съвет) отправя до Съда следните преюдициални въпроси: „1) Допуска ли правото на Европейския съюз, и по-конкретно член 18, параграф 7 от Директива 2009/28/ЕО във връзка с Решение 2011/438/ЕС от 19 юли 2011 година на Европейската комисия, национална правна уредба като тази в Министерското постановление от 23 януари 2012 г., и по-конкретно в членове 8 и 12, с която се налагат специфични задължения, които са различни и по-широки от произтичащите от присъединяването към доброволна схема, за която Европейската комисия е приела решение на основание на посочения по-горе член 18, параграф 4? 2) При утвърдителен отговор на предходния въпрос, задължени ли са икономическите оператори от веригата за снабдяване с продукта да спазват посочената по-горе в [предходния въпрос] европейска правна уредба дори когато изпълняват функцията на обикновен trader, тоест на обикновен посредник, без никакъв реален контакт с продукта?“.

33. В писмената фаза на производството становища представят LEGO, GSE, ED & F Man Liquid Products Italia, италианското правителство и Комисията. Всички те се явяват и на съдебното заседание, проведено на 28 февруари 2018 г.

III. Анализ на преюдициалните въпроси

34. В настоящото производство се поставя въпросът за отношението между националните схеми за сертифициране на устойчивостта на течните горива от биомаса (член 18, параграф 3 от Директива 2009/28) и доброволните национални или международни схеми, признати от Комисията в съответствие с член 18, параграфи 4 и 5 от същата директива.

35. Запитващата юрисдикция счита, че за произнасянето ѝ по жалбата като последна инстанция е необходимо да се изясни дали съществува противоречие между правна уредба на Съюза и транспониращата я национална правна уредба.

36. Съмненията ѝ се отнасят по-специално до членове 8 и 12 от Постановлението от 23 януари 2012 г. С тях действително се признава действието на присъединяването към доброволна схема за сертифициране на устойчивостта (разбира се, ако за същата има решение на Комисията), но същевременно на операторите, които са се присъединили към такава схема, се налага едно двойно — и спорно — задължение: – от една страна, да „допълнят проверката в аспектите, които не са обхванати от тези доброволни схеми или споразумения, като приложат националната схема за сертифициране“, – от друга страна, да „отразят в декларацията или в сертификата, придружаващ(а) партидата по цялата снабдителна верига, данните по член 7, параграфи 5, 6, 7 и 8“.

37. Преди да пристъпя към анализа по същество на двата преюдициални въпроса, ще изложа някои предварителни бележки относно контрола на устойчивостта на течните горива от биомаса, които повтарят или допълват тези, които изложих във връзка с биогаза в заключението си по дело E.ON Biofor Sverige ( 11 ).

А. Предварителни бележки

38. Член 17, параграфи 2—5 от Директива 2009/28 установява критериите, на които трябва да отговаря дадено течно гориво от биомаса — като палмовото масло — за да се счита за устойчиво. Тази квалификация или „зелен етикет“ е условие sine qua non, за да може потреблението на течни горива от биомаса да се взема предвид за целите на: а) оценката на изпълнението на задължението на държавите членки за намаляване на емисиите на парникови газове; б) оценката на изпълнението на задълженията за използване на енергия от възобновяеми източници и в) ползването на различните видове помощи, които държавите са предвидили, за да насърчават потреблението на енергия от възобновяеми източници.

39. Смисълът на критериите за устойчивост по член 17, параграфи 2—5 от Директива 2009/28 е да не се допусне райони с голямо екологично значение ( 12 ) да бъдат предназначени за производството на биомаса с цел добиване на течни горива. Директива 2009/28 осъществява изчерпателна хармонизация на критериите за устойчивост на течните горива от биомаса, поради което съгласно член 17, параграф 8 държавите членки нямат право да въвеждат допълнителни критерии, нито да изключат прилагането на някой от определените с член 17 от посочената директива ( 13 ).

40. За проверката дали продаваното течно гориво от биомаса отговаря на посочените критерии за устойчивост, в Директива 2009/28 е предпочетен методът на масовия баланс (наричан по-нататък „метод на МБ“), а другите възможни методи са отхвърлени ( 14 ). Методът на МБ допуска смесването на различни течни горива от биомаса за целите на предлагането им на пазара, но при гарантиране на проследимостта от техния източник до крайното потребление. Търговецът трябва да разполага с документация, доказваща, че идентично на изтегленото от преносната мрежа количество течно гориво от биомаса — добито при спазване на критериите за устойчивост по член 17, параграфи 2—5 от Директива 2009/28 — е постъпило в същата мрежа.

41. За разлика от критериите за устойчивост на течните горива от биомаса, по отношение на които с Директива 2009/28 е извършена изчерпателна хармонизация, прилагането на метода на МБ е само частично хармонизирано ( 15 ) с член 18, параграф 1 от същата директива, който установява следните три задължителни условия за неговото използване: – да позволява смесването на партиди от суровини или биогорива с различни характеристики за устойчивост, – да изисква към сместа да остава прикрепена информация за характеристиките за екологична устойчивост и за обемите на партидите от течни горива от биомаса, – да осигурява сборът на всички партиди, напуснали сместа, да има същите характеристики за устойчивост, каквито има сборът на всички партиди, добавени към сместа.

42. На базата на тази частична хармонизация Директива 2009/28 допуска прилагането на метода на МБ посредством: – национална схема за прилагане, установена от компетентния орган на всяка държава членка в съответствие с член 18, параграф 3 от Директива 2009/28, или – доброволни национални или международни схеми, признати от Комисията, в съответствие с изискванията на член 18, параграфи 4 и 5 от Директива 2009/28, или – международна схема, която е предвидена в сключено от Съюза с трети страни двустранно или многостранно споразумение и която Комисията е признала за тази цел.

43. Към настоящия момент няма сключени споразумения между Съюза и трети държави, а методът на МБ се прилага или чрез националните схеми (като италианската в разглеждания случай), или чрез доброволните схеми, одобрени от Комисията до момента, като схемата ISCC ( 16 ).

44. Важно е да се отбележи, че член 18, параграф 4, втора алинея от Директива 2009/28 предвиждаше възможността доброволните схеми за сертифициране да се използват само за биогоривата, но не и за доказване на спазването на критериите за устойчивост на течните горива от биомаса. Едва с приемането на Директива (ЕС) 2015/1513 ( 17 ), в сила от 15 октомври 2015 г., член 18, параграф 4, втора алинея от Директива 2009/28 е изменен и е включена възможността устойчивостта на течните горива от биомаса също да може да се установява чрез доброволните схеми, одобрени от Комисията ( 18 ).

Б. Отговор на преюдициалните въпроси: отношението между италианската схема за сертифициране на течни горива от биомаса и доброволната схема ISCC

45. Запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 18, параграф 7 от Директива 2009/28 във връзка с Решение за изпълнение 2011/438 допуска национална правна уредба като Постановлението от 23 януари 2012 г., която налага на икономическите оператори специфични задължения, които са различни и по-широки от тези по доброволна схема за сертифициране на устойчивостта на течните горива от биомаса, одобрена от Комисията в съответствие с член 18, параграф 4 от посочената директива.

46. Отговорът на този въпрос изисква последователно да бъде преценено: – дали Решение за изпълнение 2011/438 е приложимо в случая — пряко или по силата на препращане, направено в националното законодателство, – какво е правното положение на операторите, които са се присъединили към доброволната схема ISCC, – дали национална правна уредба като италианската може да налага допълнителни изисквания към предвидените по доброволната схема, – дали тези национални изисквания, в случай че са допустими, са съвместими със забраната по член 34 ДФЕС.

1. Пряка неприложимост на Решение за изпълнение 2011/438 и препращането на националното законодателство към него

47. Запитващата юрисдикция приема Решение за изпълнение 2011/438 за приложимо към фактите в главното производство. По отношение на тази констатация обаче трябва да се направят някои уговорки.

48. Решение за изпълнение 2011/438 е прието на основание член 18, параграф 4 от Директива 2009/28, която разпоредба оправомощава Комисията да решава дали дадена доброволна национална или международна схема доказва, че партидите биогорива съответстват на критериите за устойчивост по член 17, параграфи 3—5 от тази директива или че съдържат точни данни за целите на член 17, параграф 2 от нея (за отчитане на намалението на емисиите на парникови газове).

49. Съгласно член 18, параграф 6 от Директива 2009/28 решенията на Комисията за признаване на доброволните схеми имат срок на действие, не по-дълъг от пет години.

50. Схемата ISCC е представена пред Комисията на 18 март 2011 г., с искане за признаването ѝ като доброволна схема с глобален обхват, включваща широк набор от биогорива ( 19 ). Комисията я подлага на оценка, която дава положителен резултат, и в крайна сметка я признава с Решение за изпълнение 2011/438 ( 20 ).

51. Съгласно член 1 от Решение за изпълнение 2011/438 доброволната схема ISCC показва, че партидите биогорива съответстват на критериите за устойчивост, посочени в член 17, параграфи 2—5, и освен това може да бъде използвана за доказване на съответствие с член 18, параграф 1 от Директива 2009/28.

52. Решение за изпълнение 2011/438 признава схемата ISCC за доказване на устойчивостта единствено на биогорива, но не и на течни горива от биомаса. През 2011 г. член 18, параграф 4, втора алинея от Директива 2009/28 предвижда само тази възможност. Предвид разликите между биогоривата и течните горива от биомаса ( 21 ) не може да се приеме, че посоченото решение — чийто текст е ясен в това отношение — обхваща и двете категории.

53. Възможността за сертифициране на устойчивостта на течните горива от биомаса посредством доброволни схеми възниква едва след изменението на член 18, параграф 4, втора алинея с приемането на Директива 2015/1513, която е в сила от 15 октомври 2015 г.

54. LEGO се е възползвало от схемата за стимулиране чрез зелени сертификати за тригодишния период 2012—2014 г. ( 22 ), използвайки като гориво за топлоцентралата си течно гориво от биомаса (палмово масло), а не биогориво. Следователно посоченото дружество не е можело да се ползва от Решение за изпълнение 2011/438, което, повтарям, признава схемата ISCC като доброволна схема за сертифициране на устойчивостта на биогоривата, но не и на течните горива от биомаса.

55. Макар обаче член 18, параграф 4, втора алинея от Директива 2009/28 да обхваща сертифицирането чрез доброволни схеми само на биогорива (но не и на течни горива от биомаса), Съобщението на Комисията относно доброволните схеми и приетите стойности в рамките на Схемата на ЕС за устойчивост по отношение на транспортните биогорива и другите течни горива от биомаса от 2010 г. насърчава държавите членки да разширят използването на тези схеми за сертифициране на биогоривата и спрямо течните горива от биомаса ( 23 ).

56. Възможно е член 12 от Постановлението от 23 януари 2012 г. ( 24 ) да представлява отговор на това насърчение от страна на Комисията. Италианското правителство потвърди по време на съдебното заседание, че с този член на икономическите оператори се дава възможност да доказват устойчивостта на течните горива от биомаса, като използват доброволните схеми, одобрени от Комисията по отношение единствено на биогоривата.

57. В преюдициалните производства Съдът е компетентен да тълкува само разпоредбите от правото на Съюза, но не и тези от националното право на държавите членки. Ето защо задължение на запитващата юрисдикция е да прецени дали към момента на настъпване на фактите в главното производство Постановлението от 23 януари 2012 г. действително е допускало доброволните схеми за сертифициране (като ISCC), одобрени от Комисията по отношение на биогоривата, да се използват и за течните горива от биомаса.

58. Изхождайки от тези предпоставки, ще анализирам прилагането на правото на Съюза в двете хипотези, пред които е изправена запитващата юрисдикция.

2. Прилагане на схемата ISCC по силата на препращане, направено в националното законодателство

59. Считано от 11 август 2016 г., датата на влизане в сила на Решение за изпълнение 2016/1361, Комисията продължава да признава доброволната схема ISCC като схема за сертифициране на устойчивостта на биогоривата и за първи път разширява нейния обхват и спрямо течните горива от биомаса. Тъй като разглежданият случай се отнася, ratione temporis, единствено до отнемането на стимулите за тригодишния период 2012—2014 г., Решение за изпълнение 2016/1361 няма никакво значение за неговото решаване.

60. Въпреки това, както по-горе посочих, възможно е член 12 от Постановлението от 23 януари 2012 г. да е допускал използването на доброволната схема ISCC и по отношение на течните горива от биомаса. Ако това е така, дружествата доставчици на палмово масло и LEGO са можели правомерно да се присъединят към тази доброволна схема.

61. В този случай би било необходимо да се прецени дали член 18, параграф 7 от Директива 2009/28 допуска едновременното или субсидиарното използване на италианската национална схема за сертифициране спрямо оператори, които прилагат доброволна схема за сертифициране като ISCC. Италианското правителство твърди, че посочената разпоредба от Директивата допуска прилагането на допълнителни условия за контрол на устойчивостта като предвидените в италианската схема за сертифициране например.

62. Безусловното приемане на възгледа на италианското правителство би довело до общото (тоест във всички случаи) приложение на националната схема, когато същата е „по-строга“ от доброволната схема. В резултат на това обаче би се намалил стимулът за икономическите оператори да се присъединяват към доброволните схеми, чиято цел е да се избегне налагането на прекомерна тежест върху промишлеността чрез създаването на ефективни решения за доказване на съответствието с критериите за устойчивост на течните горива от биомаса ( 25 ).

63. Член 8, параграф 4 от Постановлението от 23 януари 2012 г. допуска налагането на допълнителни условия на икономическите оператори, присъединили се към доброволни схеми, ако последните „не включват проверка на всички критерии за устойчивост и на използването на масовия баланс“. Хипотезата, до която се отнася посочената разпоредба, би следвало да възниква в редки случаи, тъй като, логично, съгласно член 18, параграф 4 от Директива 2009/28 Комисията, като общо правило, одобрява доброволните схеми, които използват метода на МБ и удостоверяват изпълнението на всички критерии за устойчивост ( 26 ).

64. Въпреки това на практика според самата Комисията ( 27 ) е допустимо да бъдат одобрени доброволни схеми, които, освен използването на метода на МБ, позволяват доказването само на някои от критериите за устойчивост на течните горива от биомаса. В такива случаи не би имало никаква пречка за допълващото прилагане на националната схема за сертифициране, за да бъде доказано изпълнението на критериите за устойчивост, които не са обхванати от доброволната схема. Възприета по този начин, разпоредбата на член 8, параграф 4 от Постановлението от 23 януари 2012 г. би била неоспорима.

65. Тук е моментът да припомня, че процедурите за контрол върху изпълнението на критериите за устойчивост на течните горива от биомаса не са изчерпателно хармонизирани. Член 18 от Директива 2009/28 предвижда задължение за използване на метода на МБ и за спазване на минимални изисквания при неговото прилагане, но не установява хармонизирана общностна процедура ( 28 ).

66. Следователно икономическите оператори имат право да изберат едната или другата от схемите за сертифициране по член 18 (национална или доброволна, одобрена от Комисията). След този избор: – Ако операторите са се присъединили към одобрена от Комисията пълна доброволна схема (тоест такава, която включва доказване на всички критерии за устойчивост), държавите членки не могат да им налагат допълнителни задължения, тъй като член 18, параграф 7 от Директива 2009/28 забранява това. Същата хипотеза е налице и в случаите, когато национална разпоредба разширява приложното поле на одобрена от Комисията доброволна схема. – Ако, обратно, операторите са се присъединили към непълна доброволна схема, която също е одобрена от Комисията, допълващото прилагане на националната схема е допустимо по отношение на празнотите в доброволната схема. – Ако съответният оператор се е присъединил към доброволна схема, която не е одобрена от Комисията, държавата членка може да изисква от него да изпълни всички изисквания на националната схема за сертифициране.

67. В случая по главното производство дружествата доставчици на палмово масло и LEGO са се присъединили към доброволната схема ISCC в периода 2012—2014 г. Ако приложението на член 18, параграф 4 от Постановлението от 23 януари 2012 г. допускаше този избор по отношение на течните горива от биомаса, щяхме да сме изправени пред първата от посочените по-горе хипотези или по-точно пред нейна разновидност. Би ставало въпрос за прилагане на доброволна схема за сертифициране по отношение на течните горива от биомаса по силата на направено в национална разпоредба препращане към решение на Комисията, с което използването на тази схема е одобрено единствено за биогоривата.

68. ISCC е пълна схема, която позволява да се удостовери изпълнението на всички критерии за устойчивост и използването на метода на МБ. Това се потвърждава от член 1 от Решение за изпълнение 2011/438, съгласно който тази схема показва, че партидите биогорива съответстват на критериите за устойчивост, предвидени в член 17, параграфи 2—5, и може да се използва за доказване на съответствие с член 18, параграф 1 от Директива 2009/28. Обяснителната документация за функционирането на ISCC ( 29 ) също показва, че става въпрос за пълна доброволна схема.

69. Член 18, параграф 7 от Директива 2009/28 установява презумпция за свободно движение на биогоривата, чиято устойчивост е удостоверена посредством пълна доброволна схема, така че, ако даден икономически оператор представи доказателства или данни, получени в рамките на тази схема, съответната държава членка не може да изисква от доставчика други доказателства за изпълнението на критериите по член 17, параграфи 2—5, нито информация относно мерките по параграф 3, втора алинея на същия член.

70. Следователно член 18, параграф 7 от Директива 2009/28 не допуска национална правна уредба като Постановлението от 23 януари 2012 г., която задължава операторите, използващи пълна доброволна схема, която е одобрена от Комисията по отношение на биогоривата и която по силата на националното законодателство се прилага и спрямо течните горива от биомаса, да изпълняват по-строгите изисквания, предвидени в националната схема за сертифициране на устойчивостта.

3. Приложение на националната схема за сертифициране

71. Ако запитващата юрисдикция приеме, че съгласно член 12 от Постановлението от 23 януари 2012 г. доброволната схема ISCC не е била приложима спрямо течните горива от биомаса към момента на настъпване на фактите по делото, ще бъдем изправени пред третата от описаните по-горе хипотези — използване от икономическите оператори на доброволна схема, която не е одобрена от Комисията, за удостоверяването на устойчивостта на течно гориво от биомаса като палмовото масло.

72. В тази хипотеза държавата членка ще има право да изисква от икономическите оператори по веригата за производство и продажба на съответното течно гориво от биомаса да изпълнят всички или част от изискванията на националната схема за сертифициране.

73. В разглеждания случай допълнителните изисквания спрямо схемата за сертифициране ISCC, поставени от италианските органи, са следните: – от една страна, сертификатите за устойчивост да са придружавали партидите течно гориво от биомаса, тоест да носят датата, на която е транспортирана съответната партида, – от друга страна, тези сертификати да са били представени от всички участвали в сделката икономически оператори, включително обикновените посредници, дори последните да не са имали физически контакт със съответното течно гориво от биомаса.

74. Що се отнася до първото изискване, то е по-строго от предвиденото в схемата ISCC (която допуска сертификатът да бъде представен в по-късен момент). Въпреки това не мисля, че то противоречи на някоя от разпоредбите на Директива 2009/28 и освен това считам, че е подходящо за прилагането на метода на МБ при контрола на устойчивостта на течните горива от биомаса.

75. Всъщност това изискване позволява по-добър контрол на веригата за производство и продажба на течните горива от биомаса и дава възможност за проследяване на партидите, за които се прилага методът на МБ за проверка на изпълнението на критериите за устойчивост по член 17, параграфи 2—5 от Директива 2009/28.

76. Смятам за разумно една национална схема да изисква сертификатите за устойчивост на течните горива от биомаса да се представят в момента, в който партидите преминават от един оператор към друг. По-късното издаване и представяне на сертификатите може да е допустимо при доброволните схеми, каквато е ISCC, но не виждам причина, поради която това да важи и за националните схеми.

77. Освен това става въпрос за изискване, което не изглежда да създава съществено ограничение за вътреобщностната търговия с течни горива от биомаса в Съюза, нито за търговията между него и трети държави.

78. По-труден е въпросът дали е съвместимо с Директива 2009/28 второто допълнително условие, което налага на всички икономически оператори, включително на обикновените посредници, които нямат физически контакт с партидите течно гориво от биомаса, задължението да представят сертификатите за устойчивост.

79. Страните изразяват различни становища относно съвместимостта на това изискване с Директива 2009/28. За италианското правителство и GSE е налице съвместимост, докато според Комисията, LEGO и дружествата доставчици въпросното изискване е несъвместимо с буквата и духа на посочената директива.

80. Според мен правомощието на италианската държава да въведе и прилага националната си схема за сертифициране, е довод в подкрепа на становището на GSE и на италианското правителство.

81. Понятието „икономически оператор“ е споменато, но не и дефинирано в член 18, параграф 1 от Директива 2009/28. Следователно в правомощията на държавите членки е да определят кои икономически оператори са задължени да доказват устойчивостта на течните горива от биомаса ( 30 ). В техните правомощия е и да предприемат мерки, гарантиращи, че икономическите оператори подават надеждна информация и че представят при поискване на съответната държава членка данните, използвани за съставяне на тази информация (член 18, параграф 3). Освен това икономическите оператори трябва да осигурят подходящо независимо одитиране ( 31 ) на подаваната от тях информация, както и да представят доказателства за неговото провеждане.

82. Считам, че разпоредба с такава формулировка позволява на държавите членки да включват в националните си схеми за сертифициране изискване като разглежданото. Според мен няма пречка обикновените посредници да бъдат задължавани да представят поисканата им документация, тъй като те са звено от веригата за разпространение на течните горива от биомаса.

83. В този процес, посредством метода на МБ, трябва да се гарантира познаването и спазването на особеностите по цялата верига на доставките ( 32 ). Не мисля, че когато става въпрос за толкова сложни вериги за производство и разпространение като тази на палмовото масло, добито в Индонезия, транспортирано от Франция в Италия, за да бъде доставено на LEGO, задължението за предоставяне на документацията може да бъде определено като прекомерно.

84. Считам, че тази мярка също така е подходяща, за да се намали рискът от измама и за да се гарантира, че единствено течните горива от биомаса, които изпълняват критериите за устойчивост и метода на МБ, ще дават право на помощи за тяхното потребление и ще бъдат отчитани, когато се изчислява намалението на емисиите на парникови газове.

85. Ето защо член 18, параграф 7 от Директива 2009/28 допуска изискванията на националната схема за проверка на устойчивостта на течните горива от биомаса да се прилагат спрямо обикновените посредници, стига същите да не са се присъединили към доброволна схема за сертифициране, одобрена от Комисията в съответствие с член 18, параграф 4 от същата директива или приложима по силата на препращане, направено в националното законодателство.

4. Съвместимост с член 34 ДФЕС на изискването обикновените посредници да прилагат национална схема за сертифициране на устойчивостта на течните горива от биомаса

86. Формалното посочване от национална юрисдикция в преюдициалното запитване на някои разпоредби от правото на Съюза не е пречка Съдът да даде на тази юрисдикция всички насоки за тълкуване, които могат да бъдат полезни за решаване на делото, дори тя да не ги е посочила във въпросите си. Съдът е длъжен да извлече от цялата информация, предоставена от националния съд, и по-специално от мотивите на акта за преюдициално запитване, въпросите на правото на Съюза, които изискват тълкуване, като се вземе предвид предметът на спора ( 33 ).

87. След като бе прието за съвместимо с Директива 2009/28 изискването обикновените посредници да прилагат национална схема за проверка на устойчивостта на течните горива от биомаса, следва да се разгледа въпросът дали това изискване нарушава забраната по член 34 ДФЕС, независимо че запитващата юрисдикция не го е поставила.

88. Съдът е постановил, че всяка правна уредба, която транспонира във вътрешното законодателство директива, осъществяваща неизчерпателна хармонизация, трябва да е в съответствие с първичното право ( 34 ). Обратно, в случаите на изчерпателна хармонизация съвместимостта на националните мерки трябва да се преценява с оглед на разпоредбите на тази мярка за хармонизация, а не с оглед на разпоредбите на първичното право ( 35 ).

89. Доколкото член 18 от Директива 2009/28 не хармонизира изчерпателно националните законодателства относно схемите за проверка на изпълнението на критериите за устойчивост на течните горива от биомаса, спорното изискване следва да бъде преценено съобразно цитираната съдебна практика ( 36 ).

90. Следователно трябва да се изясни дали, като задължава обикновените посредници по веригата за снабдяване с течно гориво от биомаса, които нямат физически контакт с продукта, да представят сертификатите, националната правна уредба създава несъвместима със забраната по член 34 ДФЕС пречка за вътреобщностната търговия с този вид стока ( 37 ).

91. Съгласно установената съдебна практика, като забранява между държавите членки мерките с равностоен на количествени ограничения върху вноса ефект, член 34 ДФЕС се отнася до всяка национална мярка, която може пряко или непряко, действително или потенциално да възпрепятства вътреобщностната търговия ( 38 ). В разглеждания случай е налице засягане на вътреобщностната търговия, тъй като става въпрос за стока (палмово масло), произведена в Индонезия, пусната в свободно обращение в ЕС и складирана във Франция, откъдето е транспортирана в Италия, за да бъде продадена на LEGO.

92. Наложеното в Италия на обикновените посредници без физически контакт с течното гориво от биомаса задължение за представяне на сертификатите, доказващи устойчивостта на това гориво, прави по-труден неговия внос както в други държави членки, така и в трети страни. Без това задължение продажбите на горивото биха били по-лесни и би се улеснила вътреобщностната търговия и търговията с трети държави.

93. Или, в същия този смисъл ( 39 ), националната правна уредба създава пречка за търговията с течни горива от биомаса, която може да бъде определена като мярка с равностоен на количествени ограничения върху вноса ефект, противоречаща на член 34 ДФЕС. Тази пречка не би съществувала, ако италианската правна уредба обвързваше с това задължение само операторите по снабдителната верига, които имат физически контакт с течните горива от биомаса.

94. Възможно ли е обаче това ограничение да бъде обосновано с някое от съображенията от общ интерес, изброени в член 36 ДФЕС, или с императивни изисквания? И в единия, и в другия случай националната разпоредба трябва в съответствие с принципа на пропорционалност, да е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната цел и да не надхвърля необходимото за нейното постигане ( 40 ).

95. Задължението би могло да бъде обосновано с опазването на околната среда, и по-конкретно с целта да се насърчи използването на течните горива от биомаса като енергия от възобновяеми енергийни източници ( 41 ), допринасящо за намаляването на емисиите на парникови газове, които са една от основните причини за климатичните промени, с които Съюзът и държавите членки са се ангажирали да се справят ( 42 ).

96. Като допринася за опазването на околната среда, насърчаването на използването на енергията от възобновяеми източници като цяло и на течни горива от биомаса в частност способства непряко и за закрилата на здравето и живота на хората, животните и растенията — съображения от общ интерес, изброени в член 36 ДФЕС ( 43 ).

97. Освен това обстоятелството, че всички икономически оператори, без изключение, които участват в производството и разпространението на устойчиви течни горива от биомаса, са ангажирани с проследимостта на веригата на доставките, гарантирана чрез метода на МБ, допринася за предотвратяването на измамите. Също така по този начин не се допуска течните горива от биомаса да се търгуват със съответните законови предимства и от последните да се ползват тези, които не изпълняват критериите за устойчивост. Следователно опазването на околната среда и използването на енергия от възобновяеми източници обосновават национална правна уредба като разглежданата.

98. Необходимо е да се провери дали италианската правна уредба отговаря на критерия за пропорционалност, тоест дали е подходяща да гарантира постигането на преследваната с нея цел и дали не надхвърля необходимото за нейното постигане.

99. Не считам, че съществуват големи съмнения в това, че мярката е подходяща за целта, за чието постигане е приета. Както вече посочих, с тази мярка се цели максимална защита на веригата на доставки на разглежданите течни горива от биомаса от тяхното производство до употребата им за енергийни цели, още повече когато процесът на продажба е толкова сложен (както вече бе посочено, индонезийско палмово масло на склад във Франция се доставя в Италия). За да не се допуснат измами и за да се гарантира изпълнението на критериите за устойчивост на биогоривата, тази мярка, повтарям, ми се струва подходяща на равнището на държава членка и може да бъде включена в съответната национална схема за сертифициране на устойчивостта.

100. Критерият за пропорционалност изисква да се прецени и дали мярката, дори да е подходяща, не надхвърля необходимото за постигане на преследваната с нея цел. В това отношение според Комисията не е необходимо обикновените посредници да бъдат задължавани да изпълняват изискванията на националната схема за сертифициране на устойчивостта на течните горива от биомаса, тъй като се касае за обикновени traders, които не разполагат с продукта и нямат физически контакт с него. Доколкото методът на МБ гарантира физическото проследяване на продукта, само икономическите оператори, които го произвеждат, складират и купуват, разполагайки реално с него, трябвало да бъдат задължени по националната схема за сертифициране, тъй като само те са в състояние да го променят.

101. Този довод, който се споделя и от LEGO и от дружествата доставчици, не ми се струва убедителен. Както италианското правителство и GSE твърдят, посредникът също е част от веригата за продажба на течното гориво от биомаса и може да извърши измама по отношение на неговата устойчивост, дори да няма физически контакт с продукта.

102. По време на съдебното заседание се установи, че Movendi е притежавало правото на собственост върху течното гориво от биомаса и в качеството си на собственик е имало пълна власт над него. Поначало нищо не би могло да му попречи да го продава, смесва с продукти, които не са устойчиви, или да променя неговия състав, тъй като, повтарям, той е разполагал с всички правомощия, присъщи на пълното право на собственост върху вещта. Тези евентуални рискове ми се струват достатъчна причина, за да приема за пропорционално разпростирането спрямо това юридическо лице (или спрямо други посредници по търговската верига) на задълженията по схемата, дори това да доведе до допълнителна административна тежест за него.

103. Ето защо считам, че национална правна уредба, която задължава обикновените посредници, които нямат физически контакт с продукта, да изпълняват условията, наложени с национална схема за проверка на устойчивостта на течните горива от биомаса, е съвместима със съдържащата се в член 34 ДФЕС забрана на мерките с равностоен на количествените ограничения върху вноса ефект.

IV. Заключение

104. С оглед на изложените съображения предлагам на Съда да отговори на Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) по следния начин: „1) Член 18, параграф 7 от Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО – не допуска прилагането на национална правна уредба, която задължава операторите, присъединили се към пълна доброволна схема, която е одобрена от Комисията по отношение на биогоривата и която по силата на националното законодателство се прилага и спрямо течните горива от биомаса, да изпълняват по-строгите изисквания, предвидени в националната схема за сертифициране на устойчивостта, – допуска изискването за представяне на удостоверителните документи, предвидено в национална схема за сертифициране на устойчивостта на течните горива от биомаса, да се прилага и спрямо икономическите оператори, участващи във веригата за снабдяване с продукта като обикновени посредници, които нямат реален достъп до течното гориво от биомаса, в случаите, когато тези оператори не са се присъединили към доброволна схема за сертифициране, одобрена от Комисията или приложима по силата на препращане, направено в националното законодателство. 2) Член 34 ДФЕС допуска национална правна уредба, която задължава обикновените посредници, които нямат физически контакт със съответния продукт, да изпълняват изискванията, наложени с национална схема за сертифициране на устойчивостта на течните горива от биомаса, в случаите, когато същата е приложима. 3) Решение за изпълнение 2011/438/ЕС на Комисията от 19 юли 2011 година относно признаването на схемата „International Sustainability and Carbon Certification“ за доказване на спазването на критериите за устойчивост в съответствие с директиви 2009/28/ЕО и 2009/30/ЕО на Европейския парламент и на Съвета е било приложимо единствено за търговията с биогорива, но не и за тази с течни горива от биомаса, освен ако — което националната юрисдикция следва да провери — законодателството на дадена държава членка е допускало разширяване на обхвата на тази одобрена с посоченото решение доброволна схема, така че тя да включва и течните горива от биомаса“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: испански.

( 2 ) Решение от 22 юни 2017 г. (C‑549/15, EU:C:2017:490).

( 3 ) Директива на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО (ОВ L 140, 2009 г., стр. 95 и поправка в ОВ L 165, 2009 г., стр. 95).

( 4 ) Решение от 19 юли 2011 година относно признаването на схемата „International Sustainability and Carbon Certification“ за доказване на спазването на критериите за устойчивост в съответствие с Директиви 2009/28/ЕО и 2009/30/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 190, 2011 г., стр. 79).

( 5 ) Решение на Комисията от 9 август 2016 година относно признаването на „International Sustainability & Carbon Certification system“ като схема за доказване на съответствие с критериите за устойчивост съгласно директиви 98/70/ЕО и 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 215, 2016 г., стр. 33).

( 6 ) Decreto legislativo, 3 marzo 2011, n. 28, Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (GURI бр. 71 от 28 март 2011 г.).

( 7 ) Decreto legislativo 21 marzo 2005, n. 66, Attuazione della direttiva 2003/17/CE relativa alla qualità della benzina e del combustibile diesel (GURI бр. 96 от 27 април 2005 г.).

( 8 ) Decreto legislativo, 31 marzo 2011, n. 55, Attuazione della direttiva 2009/30/CE, che modifica la direttiva 98/70/CE, per quanto riguarda le specifiche relative a benzina, combustibile diesel e gasolio, nonchè l’introduzione di un meccanismo inteso a controllare e ridurre le emissioni di gas a effetto serra, modifica la direttiva 1999/32/CE per quanto concerne le specifiche relative al combustibile utilizzato dalle navi adibite alla navigazione interna e abroga la direttiva 93/12/CEE (GURI бр. 97 от 28 април 2011 г.).

( 9 ) Decreto del ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, 23 gennaio 2012, Sistema nazionale di certificazione per biocarburanti e bioliquidi (GURI бр. 31 от 7 февруари 2012 г.; наричано по-нататък „Постановлението от 23 януари 2012 г.“).

( 10 ) GSE е публичното предприятие, което отговаря в Италия за управлението на помощите за производство на енергия от възобновяеми източници.

( 11 ) Заключение от 18 януари 2017 г., E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:25, т. 40—49).

( 12 ) Например терени с голямо значение за биоразнообразието (девствени гори и залесени земи; зони за опазване на природата или за защита на редки, под заплаха или застрашени екосистеми или видове; затревени зони или пасища с висока степен на биоразнообразие) или терени с високи въглеродни запаси (мочурища, залесени зони или зони с висока дървесна растителност) и торфища.

( 13 ) Такова е изложеното от Комисията становище в нейното Съобщение относно практическото прилагане на схемата на ЕС за устойчивост на биогорива и течни горива от биомаса и относно правила за отчитане на биогорива (ОВ С 160, 2010 г., стр. 8).

( 14 ) По-конкретно, отхвърлено е използването на метода за запазване на идентичността, който не допуска смесване на течни горива от биомаса помежду им или с други видове горива, както и на метода на търгуемите сертификати (book and claim), който би дал възможност на доставчиците да доказват устойчивостта на течните горива от биомаса, без да е необходимо да доказват каквато и да било проследимост. Сравнителен анализ на предимствата и слабостите на тези три метода се съдържа в Jasper Van de Staaij, J., Van den Bos, A., Toop, G., Alberici, S. et Yildiz, I. Final report for Task 1 in the context of the project ENER/C1/2010‑431. — Analysis of the operation of the mass balance system and alternatives, 2012.

( 15 ) В Съобщение на Комисията относно доброволните схеми и приетите стойности в рамките на Схемата на ЕС за устойчивост по отношение на транспортните биогорива и другите течни горива от биомаса (ОВ С 160, 2010 г., стр. 1) са дадени допълнителни уточнения относно начина на прилагане на метода на МБ като процедура за проследяване на веригата на доставки на течни горива от биомаса, даваща възможност да се проследи спазени ли са критериите за устойчивост от етапа на производство до крайното потребление. Комисията пояснява, че система за масов баланс е система, в която „характеристиките за устойчивост“ остават свързани с определени „партиди“, както и че при смесване на партиди с различни характеристики за устойчивост към сместа продължават да се водят разделно данни за размера и характеристиките за устойчивост на всяка от партидите. При разделяне на смесена партида, на всяка произхождаща от сместа партида могат да се водят всякакви набори характеристики за устойчивост (в комбинация с данни за размера на съответната партида), при условие че съвкупността на произхождащите от сместа партиди има същия набор от характеристики за устойчивост като тези на сместа.

( 16 ) Същите са достъпни на интернет адрес: https://ec.europa.eu/energy/en/topics/renewable-energy/biofuels/voluntary-schemes.

( 17 ) Директива на Европейския парламент и на Съвета от 9 септември 2015 година за изменение на Директива 98/70/ЕО относно качеството на бензиновите и дизеловите горива и за изменение на Директива 2009/28/ЕО за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници (ОВ L 239, 2015 г., стр. 1).

( 18 ) Новата формулировка на член 18, параграф 4, втора алинея от Директива 2009/28 е следната: „Комисията може да реши, че доброволни национални или международни схеми за установяване на стандарти за производството на продукти от биомаса съдържат точни данни за целите на член 17, параграф 2 и/или доказват, че партидите от биогорива или течни горива от биомаса [курсивът е мой] съответстват на критериите за устойчивост, установени в член 17, параграфи 3, 4 и 5, и/или че няма материали, които са били умишлено модифицирани или превърнати в отпадъци, така че партидата или част от нея да попадне в обхвата на приложение IX. Комисията може да реши, че тези схеми съдържат точни данни за целите на информирането относно предприетите мерки за опазване на зоните, които осигуряват основни услуги на екосистемите в критични ситуации (като защитата на речни басейни и контрола на ерозията), за опазването на почвите, водата и въздуха, за възстановяването на деградирали земи, избягването на излишно потребление на вода в зони с недостатъчно количество вода, както и по въпросите, посочени в член 17 параграф 7, втора алинея. Комисията може също да признае зони за защита на редки, под заплаха или застрашени екосистеми или видове, признати от международни споразумения или включени в списъци, изготвени от междуправителствени организации или от Международния съюз за опазване на природата, за целите на член 17, параграф 3, буква б), подточка ii)“.

( 19 ) Документацията относно функционирането на схемата ISCC е достъпна на интернет страницата на Комисията https://ec.europa.eu/energy/en/topics/renewable-energy/biofuels/voluntary-schemes.

( 20 ) Съгласно съображения 8 и 9 от Решение за изпълнение 2011/438 схемата ISCC адекватно покрива критериите за устойчивост на Директива 2009/28/ЕО и прилага метод на масов баланс в съответствие с изискванията на член 18, параграф 1 от същата директива. Освен това оценката на схемата ISCC показва, че тя отговаря на подходящите стандарти за благонадеждност, прозрачност и одит от независим одитор и е в съответствие с методологическите изисквания в приложение V към Директива 2009/28/ЕО.

( 21 ) Позовавам се на определенията на двата вида продукти в член 2, буква з) [и буква и)] от Директива 2009/28. И двата вида се произвеждат от биомаса, но първите представляват течни или газообразни горива в транспорта, докато вторите са течни горива за енергийни цели, различни от транспорт.

( 22 ) Съгласно член 2 от Решение за изпълнение 2011/438 същото има действие за срок от пет години след влизането му в сила (тоест от 10 август 2011 г. до 9 август 2016 г.).

( 23 ) В точка 2.5. („Доброволни схеми за нетранспортните течни горива от биомаса“) се посочва: „По отношение на нетранспортните течни горива от биомаса (bioliquids), Комисията няма права изрично да признае дадена доброволна схема като източник на точни данни във връзка с критериите относно земеползването […]. Все пак, за тези доброволни схеми, за които Комисията прецени, че осигуряват точни данни за транспортните биогорива, Комисията насърчава държавите членки да ги приемат също и по отношение на нетранспортните течни горива от биомаса“.

( 24 ) Ще припомня текста на тази разпоредба: „1. За целите на това постановление икономическите оператори от веригата за снабдяване с течни горива от биомаса могат, в отклонение от предвиденото в член 8, параграф 1, да се присъединят към доброволните схеми, за които има решение по член 7в, параграф 4, втора алинея от Директива 98/70/ЕО, приложимо по отношение на биогоривата, ако изпълняват условията по параграф 2“.

( 25 ) Съображение 76 от Директива 2009/28 и съображение 3 от Решение за изпълнение 2011/438.

( 26 ) Това се установява от обяснителната таблица на Комисията, достъпна на интернет адрес https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/voluntary_schemes_overview_dec17.pdf.

( 27 ) Съобщение на Комисията относно доброволните схеми и приетите стойности в рамките на Схемата на ЕС за устойчивост по отношение на транспортните биогорива и другите течни горива от биомаса, съгласно което „[е]дна евентуална доброволна схема следва да обхваща, частично или цялостно, формулираните в Директивата критерии за устойчивост“.

( 28 ) Вж. заключението ми от 18 януари 2017 г., E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:25, т. 57) и решение от 22 юни 2017 г., E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, т. 40). Съгласно последното, „предвид общото формулиране на критериите, изброени в член 18, параграф 1, букви а)—в) от Директива 2009/28, не може да се смята и че с посочената разпоредба е извършена пълна хармонизация на свързания със системата за масов баланс метод на проверка. Напротив, от посочените букви е видно, че държавите членки запазват свобода на преценка и на действие, когато определят по-точно конкретните условия, на които трябва да отговарят системите за масов баланс, които следва да въведат икономическите оператори“.

( 29 ) Вж. по-специално документ ISCC, Assessment of International Sustainability & Carbon Certification system (ISCC), 2016, достъпен на интернет адрес https://ec.europa.eu/energy/en/topics/renewable-energy/biofuels/voluntary-schemes.

( 30 ) Тази свобода на преценка, когато се определят задължените икономически оператори, съществува и при доброволните схеми и Комисията следва да има предвид това, когато одобрява тези схеми.

( 31 )

( 32 ) В точка 2.2.3 от Съобщение на Комисията относно доброволните схеми и приетите стойности в рамките на Схемата на ЕС за устойчивост по отношение на транспортните биогорива и другите течни горива от биомаса се посочва следното: „[о]бикновено при производството на транспортни биогорива и други течни горива от биомаса съществува производствена верига с много звена, като се започне от полето и се стигне до разпределението на горивото. Често суровината се преобразува първо в междинен продукт и после в краен продукт. Именно по отношение на крайния продукт следва да бъде демонстрирано, че се спазват изискванията от Директивата. За да бъде сторено това, необходимо е да се направят твърдения по отношение на използваните суровини и/или междинни продукти“. Посочва се още, че „[м]етодът, чрез който се прави връзка между информацията или твърденията относно суровините или относно междинните продукти и твърденията относно крайните продукти е известен като верига на доставките (chain of custody). Във веригата на доставките обикновено се включват всички етапи, като се започне от добива на суровините и се стигне до доставката на горивата за потребление. Формулираният в Директивата метод за проследяване на веригата на доставките е методът на масовия баланс“.

( 33 ) Решения от 22 юни 2017 г., E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, т. 72) и от 27 октомври 2009 г., ČEZ (C‑115/08, EU:C:2009:660, т. 81 и цитираната съдебна практика).

( 34 ) Решения от 12 октомври 2000 г., Ruwet (C‑3/99, EU:C:2000:560, т. 47) и от 18 септември 2003 г., Bosal (C‑168/01, EU:C:2003:479, т. 25 и 26). В случаите на изчерпателна хармонизация чрез директиви, които допускат национални мерки, осигуряващи по-високо равнище на защита, Съдът също е приел, че тези мерки трябва да бъдат съвместими със забраната по членове 34—36 ДФЕС (решение от 16 декември 2008 г., Gysbrechts и Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, т. 33—35).

( 35 ) Решение от 1 юли 2014 г., Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, т. 57 и цитираната съдебна практика).

( 36 ) Решение от 22 юни 2017 г., E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, т. 76 и 77).

( 37 ) Вж. заключението ми от 18 януари 2017 г., E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:25, т. 72) и решение от 22 юни 2017 г., E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, т. 78).

( 38 ) Вж. по-конкретно решения от 11 юли 1974 г., Dassonville (8/74, EU:C:1974:82, т. 5), от 1 юли 2014 г., Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, т. 66), от 11 септември 2014 г., Essent Belgium (C‑204/12—C‑208/12, EU:C:2014:2192, т. 77) и от 29 септември 2016 г., Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:732, т. 96).

( 39 ) Съгласно член 18, параграф 3, четвърта алинея от Директива 2009/28 „[з]адълженията, установени в настоящия параграф, се прилагат независимо дали биогоривата или горивата от течна биомаса са произведени в Общността, или са внесени“.

( 40 ) Вж. по-специално решения от 1 юли 2014 г., Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, т. 76) и от 11 декември 2008 г., Комисия/Австрия (C‑524/07, EU:C:2008:717, т. 54).

( 41 ) Вж. решения от 13 март 2001 г., PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160, т. 73), от 11 септември 2014 г., Essent Belgium (C‑204/12—C‑208/12, EU:C:2014:2192, т. 91) и от 29 септември 2016 г., Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:732), т. 84).

( 42 ) Вж. решения от 26 септември 2013 г., IBV & Cie (C‑195/12, EU:C:2013:598, т. 56), от 11 септември 2014 г., Essent Belgium (C‑204/12—C‑208/12, EU:C:2014:2192, т. 92) и от 22 юни 2017 г., E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, т. 85—88).

( 43 ) Решения от 13 март 2001 г., PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160, т. 75), от 1 юли 2014 г., Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, т. 80) и от 22 юни 2017 г., E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, т. 89).