ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

М. BOBEK

представено на 21 ноември 2019 година ( 1 )

Съединени дела C‑496/18 и C‑497/18

HUNGEOD Közlekedésfejlesztési, Földmérési, Út- és Vasúttervezési Kft.

SIXENSE Soldata

Budapesti Közlekedési Zrt. (C‑496/18)

Budapesti Közlekedési Zrt. (C‑497/18)

срещу

Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság

(Преюдициално запитване, отправено от Fővárosi Törvényszék (Будапещенски градски съд, Унгария)

„Преюдициално запитване — Обществени поръчки — Изменения в договори за обществени поръчки — Директиви относно правните средства за защита — Служебно инициирано от публичен орган преразглеждане в случай на твърдяно нарушение на правилата за обществени поръчки — Срокове за иницииране на преразглеждане — Изтичане на сроковете, предвидени в националното законодателство, действащо към момента на твърдяното нарушение — Служебно преразглеждане, инициирано в съответствие с новото законодателство — Налагане на глоби на възлагащия орган и оферентите — Принцип на правна сигурност и забрана на обратното действие — Член 83 от Директива 2014/24/ЕС и член 99 от Директива 2014/25/ЕС — Защита на финансовите интереси на Съюза“

I. Въведение

1. Budapesti Közlekedési Zrt. (наричан по-нататък „възлагащият орган“) сключва през 2006 г. и 2009 г. два договора за обществена поръчка за изграждането на линия 4 на метрото в Будапеща. През 2017 г. на основание на приети през 2015 г. национални разпоредби Közbeszerzési Hatóság Elnöke (председател на Службата за обществени поръчки, наричан по-нататък „председателят на СОП“) инициира служебно преразглеждане на измененията, внесени в посочените договори съответно през 2009 г. и 2010 г. В резултат от преразглеждането Közbeszerzési Döntőbizottság (Арбитражна комисия за обществени поръчки, наричана по-нататък „Арбитражната комисия“) налага глоби на възложителя и на оферентите.

2. Основният въпрос по разглежданите дела може да се обобщи по следния начин: допуска ли правото на Съюза публични органи да инициират преразглеждане на внесени в договори за обществени поръчки изменения служебно, след изтичането на сроковете, предвидени за целта в националното законодателство, което е в сила към момента на измененията, когато това води до налагането на санкции и на двете страни по договорите, години след самите изменения?

3. Според мен правото на Съюза нито изисква, нито забранява служебно преразглеждане на договорите за обществени поръчки или на измененията в такива договори. Принципът на правна сигурност като част от правото на Съюза обаче не допуска национални публични органи да инициират подобно преразглеждане след изтичането на приложимите срокове.

II. Правна уредба

А. Правото на Съюза

1. Директива 89/665 и Директива 92/13, изменени с Директива 2007/66

4. Член 1 от Директива 89/665/ЕИО на Съвета от 21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство ( 2 ), и член 1 от Директива 92/13/ЕИО на Съвета от 25 февруари 1992 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно прилагането на правилата на Общността по възлагане на обществени поръчки на субекти, извършващи дейност във водния, енергийния, транспортния и телекомуникационния сектор ( 3 ), изменени с Директива 2007/66 ( 4 ), предвиждат, в съответните им приложни полета, че: „1. […] Държавите членки вземат необходимите мерки, за да гарантират, че […] решения, взети от възложителите, могат да бъдат ефективно преразглеждани, и по-специално във възможно най-кратък срок при условията на членове 2—2е от настоящата директива, на основание, че тези решения са нарушили правото на Общността в областта на обществените поръчки или националните норми, транспониращи това право. […] 3. Държавите членки гарантират достъпност до процедурите по преразглеждане съгласно подробни разпоредби, които държавите членки могат да установят, най-малко за всяко лице, имащо или имало интерес от получаването на определена обществена поръчка и на което е била или рискува да бъде нанесена вреда от твърдяно нарушение. […]“.

5. В допълнение, съображение 25 от Директива 2007/66 гласи следното: „[…] потребността да се гарантира във времето правната сигурност на решенията, взети от възлагащите органи и възложителите, налага да бъде установен разумен минимален срок, до който да се ограничат исканията за преразглеждане за обявяване на даден договор за недействителен“.

6. Освен това в съображение 27 от Директива 2007/66 се посочва, че „[о]т съображения за правна сигурност приложимостта на принципа за недействителност на даден договор е ограничена до определен период. Действието на тези срокове следва да бъде спазвано“.

2. Директиви 2014/24 и 2014/25

7. Съображение 122 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО ( 5 ) и съображение 128 от Директива 2014/25/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година относно възлагането на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги и за отмяна на Директива 2004/17/ЕО ( 6 ) гласят, че посочените директиви „не следва да засяга[т]“ производствата по обжалване, предвидени съответно в директиви 89/665 и 92/13. Въпреки това „гражданите, заинтересованите страни, независимо дали са организирани или не, и други лица или органи, които нямат достъп до производствата по обжалване по [някоя от тези директиви], като данъкоплатци имат обаче законен интерес от провеждането на надеждни процедури за възлагане на поръчка. Поради тази причина те следва да имат възможност да сигнализират на компетентен орган или структура евентуални нарушения на настоящата директива по начин, различен от системата за обжалване съгласно [тези директиви], и без това задължително да включва явяването им като страна пред съд или юрисдикция. За да се избегне дублирането на действащи органи или структури, държавите членки следва да могат да предвидят достъп до общите органи или структури за мониторинг, секторните надзорни органи, общинските надзорни органи, органите за защита на конкуренцията, омбудсмана или националните одитни органи“.

8. Член 83 от Директива 2014/24 и член 99 от Директива 2014/25, които са озаглавени „Привеждане в изпълнение“ и попадат в дял IV, „Управление“, предвиждат, че: „[…] 2. Държавите членки осигуряват мониторинг на прилагането на правилата за обществените поръчки. Когато органите или структурите за мониторинг констатират, по собствена инициатива или след получаване на информация, конкретни нарушения или системни проблеми, те трябва да разполагат с правомощията да съобщават тези проблеми на националните одитни органи, съдилища или юрисдикции или други подходящи органи или структури, като омбудсмана, националните парламенти или комисиите към тях. […]“.

Б. Унгарската правна уредба

1. Закон за обществените поръчки от 2003 г.

9. Член 303, параграф 1 от Közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (Закон № CXXIX от 2003 г. за обществените поръчки, наричан по-нататък „Закон за обществените поръчки от 2003 г.“) гласи следното: „Страните имат право да променят договора в частта, очертана от условията, определени в поканата за представяне на оферти и в документацията за поръчката и от съдържанието на офертата, само ако поради настъпили след сключването му и непредвидими към онзи момент обстоятелства договорът нарушава значими законни интереси на някоя от страните“.

10. Член 306/А гласи: „(1) Договор, попадащ в приложното поле на този закон, е нищожен, когато а) в противоречие със закона е сключен без провеждане на процедура за възлагане на обществена поръчка. […]“.

11. Съгласно член 307, параграф 3 „председателят на Съвета за обществени поръчки (Közbeszerzések Tanácsának) по свой почин инициира процедура пред [Арбитражната комисия], ако има основания да счита, че договорът е бил изменен в нарушение на член 303 […]“.

12. Член 327 предвижда: „(1) Следните органи и лица могат по свой почин да инициират процедура пред [Арбитражната комисия], ако при упражняване на своите правомощия им стане известно действие или бездействие в нарушение на този закон: а) Председателят на Съвета за обществени поръчки; […] (2) Процедурата пред [Арбитражната комисия] може да започне по инициатива на: а) някой от органите по параграф 1, букви а), b) и d)—i) в срок от 30 дни от деня на узнаване за нарушението или, в случай че е била нарушена процедурата за възлагане на обществена поръчка, от деня на сключване на договора, или, ако този ден не може да бъде установен, от деня, в който органът е узнал, че е започнало изпълнение на договора от някоя от страните по него, но не по-късно от 1 година от настъпване на нарушението или от 3 години в случаите, когато не е проведена процедура за възлагане. […]“.

13. Съгласно член 328, параграф 1 „председателят на Съвета за обществени поръчки по свой почин инициира процедура пред [Арбитражната комисия] […] c) в случая по член 307, параграф 3“.

14. Съгласно член 379, параграф 2: „Съветът [за обществени поръчки] […] l) внимателно следи измененията и изпълнението на договори, сключени след процедура за възлагане на обществена поръчка (член 307, параграф 4)“.

2. Закон за обществените поръчки от 2015 г.

15. Член 152 от Közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (Закон № CXLIII от 2015 г. за обществените поръчки, наричан по-нататък „Закон за обществените поръчки от 2015 г.“) предвижда: „(1) Следните органи и лица могат по свой почин да инициират процедура пред [Арбитражната комисия], ако при упражняване на своите правомощия им стане известно действие или бездействие в нарушение на този закон: а) [Председателят на СОП]; […] (2) Орган по параграф 1 може по свой почин да инициира процедура пред [Арбитражната комисия] в срок от 60 дни от узнаване за нарушението, но а) не по-късно от 3 години от настъпването му; b) по изключение от буква а) по-горе, когато са извършени покупки без провеждане на процедура за възлагане на обществена поръчка, не по-късно от 5 години, считано от деня, в който е сключен договорът, или, ако този ден не може да бъде установен, от започване на изпълнението на договора от някоя от страните по него, или с) по изключение от букви а) и b) по-горе, когато е налице придобиване в резултат от помощ, в срока за съхранение на документацията, предвиден в специалните правила относно изплащането и разходването на съответната помощ, но най-малко в рамките на 5 години от настъпване на нарушението, а ако придобиването е без провеждане на процедура за възлагане на обществена поръчка, от деня на сключване на договора, или, ако този ден не може да бъде установен, от започване на неговото изпълнение от някоя от страните. […]“.

16. Член 153, параграф 1 гласи следното: „[Председателят на СОП] по свой почин инициира процедура пред [Арбитражната комисия], […] с) ако с оглед на резултатите от контрола, осъществяван от Службата за обществени поръчки в съответствие с член 187, параграф 2, буква j), или дори в отсъствието на административен контрол има основание да счита, че измененията или изпълнението на договора са в нарушение на този закон, и по-специално че е извършено нарушение като посоченото в член 142, параграф 2. […]“.

17. Член 187 предвижда: „[…] (2) Службата [за обществени поръчки] […] j) следи внимателно измененията на договорите, сключени след процедура за възлагане на обществена поръчка, а в рамките на административното преразглеждане по Закон № CXL от 2004 г. за приемане на общи разпоредби относно административното производство и административните услуги (közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól 2004. évi CXL. törvény) извършва контрол и върху изпълнението в съответствие с подробните специални правила, като по-специално приема мерките по член 153 параграф 1, буквa c) и по член 175; […]“.

18. Съгласно член 197, параграф 1: „Разпоредбите на този закон се прилагат за договори, сключени след процедури за възлагане [на концесии] или обществени поръчки, започнали след влизането му в сила, за тръжни процедури, започнали след тази дата, и за съответните процедури по преразглеждане, образувани по искане на дадено лице или инициирани или образувани служебно, включително процедурите за доброволно уреждане на спорове. Членове 139, 141, 142, член 153, параграф 1, буква с) и член 175 се прилагат относно възможността за изменение, без провеждане на нова процедура за възлагане на обществена поръчка, на договори, сключени след процедури за възлагане на обществени поръчки, започнали преди влизането в сила на този закон, както и относно контрола върху измененията и изпълнението на договорите. Освен това разпоредбите на глава XXI се прилагат за процедурите по преразглеждане във връзка с такива договори“.

3. Указ № 4/2011

19. Съгласно член 80, параграф 3 от 2007—2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 4/2011. (I. 28.) Korm. rendelet (Указ № 4/2011 от 28 януари 2011 г. за усвояването на помощи от Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд за програмния период 2007—2013 г.): „Получателят и органите, участващи в изплащането на помощи, водят отделна отчетност и поддържат отделни регистри с документацията по всеки проект, която съхраняват най-малко до 31 декември 2020 г.“

III. Фактите, производството и преюдициалните въпроси

А. Дело C‑496/18

20. На 30 септември 2005 г. възлагащият орган публикува покана за представяне на оферти в Официален вестник на Европейския съюз за „придобиването на наблюдателна система за проследяване на движенията на структурите и за контрол на шума и вибрациите през първия етап от изграждането на линия 4 на метрото в Будапеща“. Разчетната стойност на поръчката надвишава праговете на Общността (ЕС). Проектът получава финансиране от Съюза (по оперативна програма „Транспорт“).

21. Поръчката е възложена на консорциум от доставчици на услуги, в който участват Sol-Data SA (което впоследствие променя наименованието си на SIXENSE Soldata) и HUNGEOD Kft. На 1 март 2006 г. възлагащият орган сключва договор за обществена поръчка с членовете на Sol-Data — Hungeod Konzorcium.

22. На 5 октомври 2009 г. страните изменят договора, твърдейки, че са настъпили непредвидими обстоятелства. На 18 ноември 2009 г. съобщение за изменението на договора е публикувано в Közbeszerzési Értesítő (Бюлетин за обществени поръчки).

23. Съгласно акта за преюдициално запитване Az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság (Главна дирекция „Одит на европейските помощи“) служебно инициира процедура по преразглеждане на измененията в договора със Sol-Data SA и HUNGEOD Kft. На 9 ноември 2010 г. обаче Арбитражната комисия отхвърля това искане за преразглеждане като просрочено.

24. На 29 май 2017 г. председателят на СОП, встъпила страна в подкрепа на исканията на Арбитражната комисия, инициира по свой почин процедура по реда на член 153, параграф 1, буква с) от Закона за обществените поръчки от 2015 г. срещу HUNGEOD Kft., Sol-Data и възлагащия орган (наричани по-нататък „жалбоподателите“). Според него, изменяйки разглеждания договор, жалбоподателите са нарушили член 303, параграф 1 от Закона за обществените поръчки от 2003 г., тъй като предвидените в тази разпоредба условия за внасянето на изменения не са били изпълнени. Председателят на СОП посочва датата на измененията в договора, а именно 5 октомври 2009 г., като дата на нарушението. Той обаче посочва 30 март 2017 г. като дата, на която е узнал за нарушението.

25. На 3 август 2017 г. със спорното в главното производство решение Арбитражната комисия установява, че жалбоподателите са нарушили член 303 от Закона за обществените поръчки от 2003 г.

26. В своето решение, преди констатациите по същество, Арбитражната комисия отхвърля процесуалното възражение по въпроса дали председателят на СОП е инициирал процедурата в срок. Според Арбитражната комисия, докато по същество приложение по делото намирал Законът за обществените поръчки от 2003 г., във връзка с хода на процедурата се прилагал Законът за обществените поръчки от 2015 г. Член 197, параграф 1, второ изречение от Закона за обществените поръчки от 2015 г. предвиждал като преходна разпоредба, че Законът за обществените поръчки от 2015 г. трябва да се прилага по-специално по отношение на контрола върху измененията в договори, сключени след процедури за възлагане на обществени поръчки, които са започнали преди влизането в сила на този закон, и че главата от същия закон, отнасяща се до процедурите по преразглеждане, трябва да се прилага по отношение на процедурите по преразглеждане, свързани с контрола върху тези изменения. Поради това Арбитражната комисия не приема, че жалбоподателите имат право да се позовават на принципа на правна сигурност и на забраната на обратното действие. С оглед на това председателят на СОП правилно инициирал преразглеждане в сроковете, предвидени в член 152, параграф 2 от Закона за обществените поръчки от 2015 г.

27. Арбитражната комисия установява също, че значителна част от спорния проект и от измененията в разглеждания договор са осъществени с финансиране от Съюза, поради което попадат под действието на Указ № 4/2001. Арбитражната комисия приема, че е необходимо за измененията на разглеждания договор да се приложи член 80, параграф 3 от този указ. В съответствие с това срокът, в който съответният орган можел по свой почин да инициира процедура, изтичал на 31 декември 2020 г. От това следвало, че председателят на СОП е действал в предвидените срокове, като по свой почин е инициирал процедурата на 29 май 2017 г.

28. Тъй като констатира нарушение, Арбитражната комисия налага глоба на възлагащия орган в размер на 25000000 HUF (унгарски форинти). Тя налага и глоба в размер на 5000000 HUF солидарно на HUNGEOD Kft. и SIXENSE Soldata.

29. Жалбоподателите оспорват решението на Арбитражната комисия пред запитващата юрисдикция, Fővárosi Törvényszék (Будапещенски градски съд, Унгария). Поради съмнения относно правилното тълкуване на правото на Съюза запитващата юрисдикция решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси: „1. Трябва ли член 41, параграф 1 и член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, съображения 2, 25, 27 и 36 от [Директива 2007/66], член 1, параграфи 1 и 3 от [Директива 92/13] и в този контекст, принципът на правна сигурност, като общ принцип на правото на Съюза, и изискванията за ефективност и бързина на съществуващите в областта на обществените поръчки процедури за преразглеждане на решенията на възлагащите органи да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба на държава членка, която по отношение на договорите за обществени поръчки, сключени преди влизането ѝ в сила, по принцип позволява на създадения от нея компетентен орган (за мониторинг) да инициира в рамките на предвидения в нея срок процедура за разследване на определено нарушение в областта на обществените поръчки, да се произнесе по същество и съответно да установи, че нарушението е извършено, да наложи санкция за него и да се произнесе по последиците от нищожността на договора след изтичане на предвидените в предходното законодателство на държавата членка преклузивни срокове за искане на преразглеждане с цел разследване на извършени преди влизането в сила на посочената правна уредба нарушения в областта на обществените поръчки? 2. Могат ли посочените в първия въпрос правни норми и принципи да се прилагат освен към ефективното упражняване на притежаваното от заинтересованите от възлагането на обществена поръчка лица (субективно и лично) право на обжалване и към правото на иницииране и провеждане на процедура за преразглеждане, което притежават предвидените от правния ред на държавата членка органи (за мониторинг), които са оправомощени служебно да установяват и разследват нарушения в областта на обществените поръчки и чиято функция е да защитават обществения интерес? 3. Следва ли от член 99, параграфи 1 и 2 от Директива [2014/25], че с приемането на нов закон правото на държава членка може, за да защити финансовите интереси на Съюза в областта на обществените поръчки, по принцип да позволява на органите (за мониторинг) — които съгласно правния ред на държавата членка са оправомощени служебно да установяват и разследват нарушения в областта на обществените поръчки и чиято функция е да защитават обществения интерес — да разследват извършени преди влизането в сила на посочения закон нарушения в областта на обществените поръчки и да инициират и провеждат процедура, въпреки че съгласно предходното законодателство преклузивните срокове вече са изтекли? 4. Предвид посочените в първия въпрос правни норми и принципи има ли значение какви са били празнотите в законовите, подзаконовите, техническите или устройствените правила или другите видове пречки към момента на извършване на нарушението в областта на обществените поръчки, поради които то не е разследвано, за преценката дали предоставеното на органите (за мониторинг) правомощие за разследване, описано в първия и третия въпрос, е съвместимо с правото на Съюза? 5. Трябва ли член 41, параграф 1 и член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, съображения 2, 25, 27 и 36 от [Директива 2007/66], член 1, параграфи 1 и 3 от [Директива 92/13] и в този контекст, принципът на правна сигурност, като общ принцип на правото на Съюза, изискванията за ефективност и бързина на съществуващите в областта на обществените поръчки процедури за преразглеждане на решенията на възлагащите органи и принципът на пропорционалност да се тълкуват в смисъл, че — дори ако с оглед на тези принципи посоченото в първи до четвърти въпрос правомощие може да бъде предоставено на органите (за мониторинг), които съгласно правния ред на държавата членка са оправомощени служебно да установяват и разследват нарушения в областта на обществените поръчки и чиято функция е да защитават обществения интерес — националният съд може да преценява дали изтеклият период между извършването на нарушението, изтичането на предишния преклузивен срок за преразглеждане и инициирането на процедурата за разследване на нарушението е разумен и пропорционален и от това да извежда като правна последица недействителността на спорното решение или друга последица, предвидена в правото на държавата членка?“.

Б. Дело C‑497/18

30. На 3 юли 2009 г. възлагащият орган публикува покана за представяне на оферти в Официален вестник на Европейския съюз за „предоставянето на услуги, изискващи експертни познания в областта на управление на идейното проектиране, през първия етап от изграждането на метро линия 4“. Разчетната стойност на поръчката (90000000 HUF за срок от 3 години) надвишава праговете на Общността (ЕС). Проектът получава финансиране от Съюза (по оперативна програма „Транспорт“).

31. Договорът за обществена поръчка е възложен на Matrics Consult Ltd. Възлагащият орган сключва договора на 14 май 2009 г. Той прекратява договора на 16 ноември 2011 г., считано от 31 декември 2011 г.

32. На 30 май 2017 г. председателят на СОП служебно инициира по реда на член 153, параграф 1, буква с) от Закона за обществените поръчки от 2015 г. процедура срещу възлагащия орган и Matrics Consult Ltd за установяване на нарушение на правилата за възлагане на обществени поръчки и налагане на глоба. Въпреки че страните не изменили в писмен вид разглеждания договор, с действията си при плащането на фактури и издаването на удостоверения за изпълнение те до голяма степен се отклонили от условията за разплащане, определени в момента на представяне на офертите и включени в договора. Тези промени съставлявали изменение на договора и съответно нарушение на член 303, параграф 1 от Закона за обществените поръчки от 2003 г., тъй като предвидените в тази разпоредба условия за внасянето на изменения не били изпълнени. В искането за преразглеждане председателят на СОП приема 8 февруари 2010 г. като дата на извършване на нарушението, тоест датата, на която е извършено плащане по фактурата — плащане, с което страните са надхвърлили уговорения в договора размер на насрещната престация. 31 март 2017 г. се посочва като дата, на която председателят на СОП е узнал за нарушението.

33. На 18 август 2017 г. Арбитражната комисия установява, че възлагащият орган и Matrics Consult Ltd са нарушили член 303 от Закона за обществените поръчки от 2003 г., като противозаконно са изменили договора, сключен от тях в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка. Арбитражната комисия налага на възлагащия орган глоба в размер на 27000000 HUF, а на Matrics Consult Ltd. — глоба в размер на 13000000 HUF.

34. Преди това произнасяне по същество Арбитражната комисия отхвърля процесуално възражение по въпроса дали председателят на СОП е инициирал процедурата по преразглеждане в приложимия срок. Арбитражната комисия приема, че съдържащите се в Закона за обществените поръчки от 2015 г. разпоредби относно сроковете са приложими относно фактическото изменение на договора, извършено преди влизането в сила на този закон, поради което страните по договора нямат право да противопоставят забраната на обратното действие и принципа на правна сигурност.

35. Възлагащият орган оспорва решението на Арбитражната комисия пред запитващата юрисдикция, Fővárosi Törvényszék (Будапещенски градски съд). Този съд решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси: „1. Трябва ли член 41, параграф 1 и член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, съображения 2, 25, 27 и 36 от [Директива 2007/66], член 1, параграфи 1 и 3 от [Директива 89/665] и в този контекст, принципът на правна сигурност, като общ принцип на правото на Съюза, и изискванията за ефективност и бързина на съществуващите в областта на обществените поръчки процедури за преразглеждане на решенията на възлагащите органи да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба на държава членка, която по отношение на договорите за обществени поръчки, сключени преди влизането ѝ в сила, по принцип позволява на създадения от нея компетентен орган (за мониторинг) да инициира в рамките на предвидения в нея срок процедура за разследване на определено нарушение в областта на обществените поръчки и съответно да установи, че нарушението е извършено, да наложи санкция за него и да се произнесе по последиците от нищожността на договора за обществена поръчка след изтичане на предвидените в предходното законодателство на държавата членка преклузивни срокове за искане на преразглеждане с цел разследване на извършени преди влизането в сила на посочената правна уредба нарушения в областта на обществените поръчки? 2. Могат ли посочените в първия въпрос правни норми и принципи да се прилагат освен към ефективното упражняване на притежаваното от заинтересованите от възлагането на обществена поръчка лица (субективно и лично) право на обжалване и към правото на иницииране и провеждане на процедура за преразглеждане, което притежават предвидените от правния ред на държавата членка органи (за мониторинг), които са оправомощени служебно да установяват и разследват нарушения в областта на обществените поръчки и чиято функция е да защитават обществения интерес? 3. Следва ли от член 83, параграфи 1 и 2 от [Директива 2014/24], че с приемането на нов закон правото на държава членка може, за да защити финансовите интереси на Съюза в областта на обществените поръчки, по принцип да позволява на органите (за мониторинг) — които съгласно правния ред на държавата членка са оправомощени служебно да установяват и разследват нарушения в областта на обществените поръчки и чиято функция е да защитават обществения интерес — да разследват извършени преди влизането в сила на посочения закон нарушения в областта на обществените поръчки и да инициират и провеждат процедура, въпреки че съгласно предходното законодателство преклузивните срокове вече са изтекли? 4. Предвид посочените в първия въпрос правни норми и принципи има ли значение какви са били празнотите в законовите, подзаконовите, техническите или устройствените правила или другите видове пречки към момента на извършване на нарушението в областта на обществените поръчки, поради които то не е разследвано, за преценката дали предоставеното на органите (за мониторинг) правомощие за разследване, описано в първия и третия въпрос, е съвместимо с правото на Съюза? 5. Трябва ли член 41, параграф 1 и член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, съображения 2, 25, 27 и 36 от [Директива 2007/66], член 1, параграфи 1 и 3 от [Директива 89/665] и в този контекст, принципът на правна сигурност, като общ принцип на правото на Съюза, изискванията за ефективност и бързина на съществуващите в областта на обществените поръчки процедури за преразглеждане на решенията на възлагащите органи и принципът на пропорционалност да се тълкуват в смисъл, че — дори ако с оглед на тези принципи посоченото в първи до четвърти въпрос правомощие може да бъде предоставено на органите (за мониторинг), които съгласно правния ред на държавата членка са оправомощени служебно да установяват и разследват нарушения в областта на обществените поръчки и чиято функция е да защитават обществения интерес — националният съд може да преценява дали изтеклият период между извършването на нарушението, изтичането на предишния преклузивен срок за преразглеждане и инициирането на процедурата за разследване на нарушението е разумен и пропорционален и от това да извежда като правна последица недействителността на спорното решение или друга последица, предвидена в правото на държавата членка?“.

36. С решение от 18 септември 2018 г. председателят на Съда съединява двете дела.

37. Писмени становища представят възлагащият орган, Арбитражната комисия, председателят на СОП, унгарското правителство и Европейската комисия. Всички те представят устни становища в заседанието на 4 септември 2019 г.

IV. Анализ

38. Настоящото заключение има следната структура. Ще започна с няколко встъпителни бележки относно спецификите на унгарската система за служебно преразглеждане на обществени поръчки от публични органи. В самото начало ще бъде необходимо да се определят и нормите от правото на Съюза, приложими по настоящото дело, и да се преформулират поставените от запитващата юрисдикция въпроси (А). По-нататък ще разгледам въпрос 2 относно приложното поле на директиви 89/665 и 92/13 („директивите относно правните средства за защита“), изменени с Директива 2007/66, и на директиви 2014/24 и 2014/25: попада ли служебното преразглеждане на обществени поръчки по инициатива на публични органи в обхвата на тези директиви (Б)? След това ще се насоча към въпроси 1, 3 и 4, които ще разгледам заедно, тъй като по същество са свързани с един и същ проблем: препятства ли правото на Съюза, и по-специално принципът на правна сигурност, служебното иницииране на такова преразглеждане след изтичане на сроковете за преразглеждане, предвидени в действащото национално законодателство към момента на твърдените незаконосъобразни изменения в договорите (В)? Накрая ще завърша с въпрос 5 относно правомощията на националните съдилища да разглеждат евентуални нарушения по инициатива на действащи служебно национални публични органи (Г).

А. Предварителни съображения

1. Унгарската система за преразглеждане в областта на обществените поръчки и разглежданите дела

39. Унгарската правна уредба предвижда два вида преразглеждане на договори за обществени поръчки в зависимост от това кой инициира преразглеждането.

40. От една страна, преразглеждане могат да искат лица, които имат субективен интерес (тоест действителен личен интерес) във връзка с конкретната обществена поръчка, например спечелилият оферент, неспечелилите (действителни или евентуални) оференти и дори съответният възлагащ орган. Този вид преразглеждане способства за контрола на частноправните субекти за спазването на правилата за обществени поръчки.

41. От друга страна, унгарската правна уредба предвижда и преразглеждане, което може служебно да бъде инициирано от някои публични органи, на които е възложена защитата на обществения интерес, включително отстояването на принципа на законност и/или контрола върху разходването на обществени средства. Този вид преразглеждане способства за публичноправния контрол за спазването на правилата за обществени поръчки.

42. Председателят на СОП е такъв публичен орган. Той има право по свой почин да инициира процедура на основание член 153, параграф 1 от Закона за обществените поръчки от 2015 г. След инициирането на такова служебно преразглеждане Арбитражната комисия проверява неговата допустимост и се произнася по същество. Когато установи нарушение на правилата за обществените поръчки, Арбитражната комисия може да наложи глоба на лицата, отговорни за нарушението. Налагането на глоба е задължително, когато констатацията за нарушение произтича от служебно преразглеждане, инициирано от председателя на СОП на основание член 153 от Закона за обществените поръчки от 2015 г. Освен това в заседанието бе разяснено, че установяването на нарушение може да доведе и до обявяване на договора за нищожен, но само по решение на съда.

43. По настоящите дела председателят на СОП служебно инициира преразглеждане на измененията на двата разглеждани договора за обществени поръчки. Измененията са съответно от 2009 г. и 2010 г. В момента на измененията приложимо национално законодателство е Законът за обществените поръчки от 2003 г. Преходните разпоредби на Закона за обществените поръчки от 2015 г. обаче (член 197) се тълкуват в смисъл, че процесуалните разпоредби от този закон се прилагат за извършените преди влизането в сила на този закон изменения на договори за обществени поръчки.

44. В съответствие с това през 2017 г. председателят на СОП служебно инициира преразглеждане пред Арбитражната комисия, съответно 7 и 8 години след твърдяното нарушение. Към този момент сроковете за преразглеждане, предвидени в Закона за обществените поръчки от 2003 г., вече са изтекли. Председателят на СОП оправдава това видимо просрочено преразглеждане с обстоятелството, че е узнал за въпросните нарушения едва през 2017 г. С оглед на Закона за обществените поръчки от 2015 г. Арбитражната комисия впоследствие преценява и стига до извода, че преразглеждането е инициирано в срок. И по двете дела Арбитражната комисия в крайна сметка налага оспорваните глоби както на възлагащия орган, така и на оферентите. Нито договорите, нито измененията, сочени за незаконосъобразни, обаче са обявени за нищожни.

45. С оглед на този фактически и процесуален контекст запитващата юрисдикция поставя няколко въпроса на Съда. Съдът не следва да тълкува относително сложния национален законодателен пейзаж и процесуален контекст. Бих искал обаче да наблегна на два аспекта, които изглеждат безспорни и които настоящото заключение възприема за отправни точки.

46. Първо, както Законът за обществените поръчки от 2003 г., така и Законът за обществените поръчки от 2015 г. предвиждат крайни срокове, в които органът, компетентен да инициира служебно преразглеждане, трябва да предприеме действия. Както разбирам, съответните разпоредби се съдържат в член 327, параграф 2 от Закона за обществените поръчки от 2003 г. и в член 152, параграф 2 от Закона за обществените поръчки от 2015 г. ( 7 ). Структурата на двете разпоредби е сходна. Всяка от тях съдържа комбинация от субективни и обективни давностни срокове. Разликата между редакциите на тези разпоредби от 2003 г. и 2015 г. обаче е в продължителността на сроковете, която е повече от два пъти по-голяма в Закона за обществените поръчки от 2015 г.

47. Второ и според мен относително важно е, че запитващата юрисдикция отбелязва, без възражения по този въпрос от страните в съответните производства ( 8 ), че сроковете за преразглеждане, които са били в сила и са се прилагали към момента на измененията, са изтекли преди влизането в сила на Закона за обществените поръчки от 2015 г. ( 9 ).

2. Релевантни разпоредби от правото на Съюза и преформулиране на въпросите

48. По всяко от съединените дела запитващата юрисдикция поставя пет почти идентични въпроса ( 10 ). Формулировката им обаче за съжаление не е много ясна. До известна степен те се припокриват и по съдържание. Поради това е необходимо известно преформулиране, за да се даде полезен отговор на запитващата юрисдикция с оглед на фактическия и правен контекст по настоящите дела.

49. Преди това е необходим коментар относно релевантните норми от правото на Съюза. В поставените въпроси запитващата юрисдикция посочва редица разпоредби от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) и от няколко директиви в областта на обществените поръчки, както и някои общи принципи на правото на Съюза. Само някои от тях обаче са напълно релевантни за разглежданите дела. И обратно, други, непосочени норми от правото на Съюза биха могли в действителност да се окажат релевантни.

50. Първо, не считам, че по настоящите дела са релевантни членове 41 и 47 от Хартата. Член 41 относно правото на добра администрация е адресиран само до институциите, органите, службите и агенциите на Европейския съюз ( 11 ). Член 47 от Хартата също е неприложим по разглежданите дела. Във връзка с този член запитващата юрисдикция се пита дали инициирането на преразглеждане 7 или 8 години след твърдените нарушения е съвместимо с изискването процедурата да бъде проведена в разумен срок. При все това, видно от фактите по разглежданите дела, правото на ефективно правно средство за защита пред съд по смисъла на член 47 изглежда не е под въпрос. Истинският въпрос е за спазването на сроковете от страна на административен орган.

51. Второ, що се отнася до посочените от запитващата юрисдикция общи принципи на правото на Съюза, принципът на правна сигурност е ключов за разрешаването на въпроси 1, 3 и 4, а принципът на пропорционалност има известно значение във връзка с въпрос 5. Изискването за бързи и ефективни средства за правна защита срещу решенията на възлагащите органи е изрично закрепено в член 1, параграф 1 от директивите относно правните средства за защита.

52. Трето, тъй като запитващата юрисдикция се позовава общо на защитата на финансовите интереси на Съюза, ще разгледам този аспект на делата с оглед на разпоредби от правото на Съюза, които не са посочени от нея, но бяха обсъдени в заседанието, а именно Регламент № 2988/95 ( 12 ) и Регламент № 1083/2006 ( 13 ).

53. Що се отнася вече до конкретните въпроси, поставени от запитващата юрисдикция, според мен те могат да се прегрупират по следния начин.

54. С въпрос 2 запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали правото на Съюза, и в частност директивите относно правните средства за защита, изменени по-специално с Директива 2007/66, както и директиви 2014/24 и 2014/25, урежда или по някакъв начин ограничава възможността публични органи да извършват преразглеждане в обществен интерес. По-точно, според мен с този въпрос от Съда се иска да отговори дали преразглеждане като това по главните производства попада в приложното поле на някоя от тези директиви.

55. С въпрос 1 от Съда се иска да се произнесе дали правото на Съюза, и по-специално общият принцип на правна сигурност, позволява публични органи да инициират преразглеждане на изменения в договори за обществени поръчки и в зависимост от случая, да налагат санкции, въпреки че сроковете за такова преразглеждане съгласно действащото към момента на измененията национално законодателство вече са изтекли. Въпроси 3 и 4 са относно евентуалното значение на необходимостта от защита на финансовите интереси на Съюза за отговора на въпрос 1. Въпроси 1, 3 и 4 следователно ще бъдат разгледани заедно.

56. Въпрос 5 от своя страна е релевантен само ако се приеме, че правото на Съюза допуска служебно преразглеждане при обстоятелствата по разглежданите дела. В такъв случай оправомощава ли правото на Съюза, и по-специално принципът на пропорционалност, националните съдилища да проверяват наложените санкции?

Б. Въпрос 2

57. С въпрос 2 запитващата юрисдикция иска да установи дали правото на Съюза урежда или ограничава възможността публични органи, действащи в обществен интерес, служебно да инициират преразглеждане на измененията в договори за обществени поръчки. По-конкретно, попада ли това преразглеждане в приложното поле на директивите относно правните средства за защита, изменени с Директива 2007/66, или на директиви 2014/24 и 2014/25?

58. Според председателя на СОП директивите относно правните средства за защита не уреждат преразглеждането, инициирано в обществен интерес от публични органи. Единствено държавите членки можело да приемат правила за целта. От това следвало, че настоящите дела били извън приложното поле на правото на Съюза.

59. Унгарското правителство също счита, че националните разпоредби относно сроковете за служебно иницииране на преразглеждане в обществен интерес не транспонират директивите относно правните средства за защита, нито попадат в тяхното приложно поле. То се позовава на член 83 от Директива 2014/24 и на член 99 от Директива 2014/25, за да изясни, че правомощията на органите за мониторинг по естеството си са коренно различни от преразглеждането, което икономическите оператори, заинтересовани от възлагането на поръчка, могат да искат.

60. Според Комисията при липсата на разпоредби в този смисъл директивите относно правните средства за защита нито задължават, нито препятстват държавите членки да въвеждат служебно преразглеждане на решенията на възлагащите органи. Член 83 от Директива 2014/24 и член 99 от Директива 2014/25 също не изисквали държавите членки да въвеждат служебно преразглеждане в обществен интерес. Държавите членки трябвало обаче да отстояват общите принципи на правото на Съюза, включително принципа на правна сигурност.

61. В общи линии съм съгласен с Комисията. Според мен директивите относно правните средства за защита, Директива 2014/24 и Директива 2014/25 нито задължават, нито препятстват държавите членки да предвидят възможността публични органи служебно да инициират преразглеждане в обществен интерес. При все това, дори тези директиви да не изискват такова преразглеждане, ако държава членка реши да предвиди подобен механизъм, той ще попадне в (предметното) приложно поле на посочените директиви. Следователно поставените от запитващата юрисдикция въпроси, и по-конкретно въпрос 2, са допустими.

62. Директивите относно правните средства за защита изискват от държавите членки единствено да предвидят преразглеждане по инициатива на засегнатите предприятия. Действително член 1, параграф 3 изисква държавите членки да гарантират достъпност до процедурите по преразглеждане „най-малко за всяко лице, имащо или имало интерес от получаването на определена обществена поръчка и на което е била или рискува да бъде нанесена вреда от твърдяно нарушение“ ( 14 ).

63. Формулировката на тази разпоредба показва, че директивите относно правните средства за защита не изискват всеобхватна система за преразглеждане в областта на обществените поръчки. Съдът е отбелязал, че „Директива 89/665, както това е видно по-конкретно от нейния член 1, параграф 3, не цели постигането на пълна хармонизация на съответните национални норми“ ( 15 ). Тя въвежда минимално изискване („най-малко“) държавите членки да предвидят механизъм за преразглеждане за предприятията, а не непременно и за публичните органи, действащи в обществен интерес.

64. Това тълкуване се потвърждава също от контекста и целта на член 1, параграф 3 от директивите относно правните средства за защита, изменени с Директива 2007/66. Първо, що се отнася до общия контекст на член 1, параграф 3, законодателят на Съюза е въвел механизми за укрепване на уредбата относно преразглеждането по инициативата на предприятията ( 16 ). Второ, що се отнася до систематиката и целта на директивите относно правните средства за защита, съгласно установената съдебна практика те са насочени към защитата на оферентите от евентуален произвол на възлагащия орган и към гарантиране на ефективното прилагане на правилата на Съюза в областта на възлагането на обществени поръчки, по-специално на етап, на който нарушенията още могат да бъдат отстранени ( 17 ). Оттук следва, че макар отстояването на законосъобразността със сигурност да е сред основните цели на директивите относно правните средства за защита, видът преразглеждане, предвиден в тях за постигането на тази цел, е очевидно този по инициатива на икономическите оператори, както се установява и от съображение 27 от Директива 2007/66 ( 18 ).

65. Този извод не се променя с оглед на обстоятелството, че Директива 2007/66 предвижда и т.нар. „механизъм за отстраняване на нарушения“ ( 19 ). В рамките на този механизъм Комисията е оправомощена да изиска отстраняването на сериозно нарушение на правото на Съюза, допуснато в хода на процедура за възлагането на поръчка. Дори ако може да се приеме, че този механизъм е част от публичноправния контрол за спазването на правилата за обществени поръчки, въз основа на това не може да се направи извод, че директивите относно правните средства за защита, изменени с Директива 2007/66, изискват държавите членки да въведат преразглеждане в обществен интерес. По-скоро механизмът показва, по аргумент за противното, че директивите относно правните средства за защита не предвиждат никаква друга форма на преразглеждане в обществен интерес.

66. По същата логика член 83 от Директива 2014/24 и член 99 от Директива 2014/25, които са с идентичен текст, не могат да се тълкуват в смисъл, че изискват от държавите членки да въведат механизъм за преразглеждане в обществен интерес като разглеждания в главните производства.

67. Член 83 от Директива 2014/24 и член 99 от Директива 2014/25 просто изискват конкретни нарушения или системни проблеми във връзка с прилагането на правилата за обществените поръчки да бъдат „съобщавани“ на съдилищата или на други подходящи органи или структури. Следователно не се предвижда задължение за образуване на процедура, а само възможност в случаите на установени конкретни нарушения. Основната задача на публичните органи по член 83 от Директива 2014/24 и по член 99 от Директива 2014/25 по-скоро е свързана с докладването на проблеми от структурно естество и предлагането на подходящи разрешения ( 20 ).

68. Следователно въпреки че очевидно насърчават публичноправния контрол за спазването на правилата за обществени поръчки ( 21 ), член 83 от Директива 2014/24 и член 99 от Директива 2014/25 не изискват държавите членки да въвеждат механизми за преразглеждане като тези, които са предмет на главните производства.

69. От това следва, че директивите относно правните средства за защита, Директива 2014/24 и Директива 2014/25 нито изискват, нито препятстват държавите членки да въвеждат други видове преразглеждане, например служебно преразглеждане, инициирано от публичните органи в интерес на законността и защитата на обществените средства.

70. Ако обаче такива механизми за преразглеждане всъщност бъдат въведени от държава членка, преразглеждането, и по-специално последиците и резултатите от него, все пак ще попаднат в приложното поле на правото на Съюза.

71. Първо, тъй като договорите за обществени поръчки попадат в предметното приложно поле на директивите за обществените поръчки, измененията в тях също се уреждат от правото на Съюза ( 22 ). Като логично следствие преразглеждането на тези изменения също попада в обхвата на правото на Съюза, тъй като има за цел да осигури спазване на материалноправните норми на това право, отнасящи се до измененията в договорите за обществени поръчки.

72. Второ, като субсидиарен аргумент, конкретният вид преразглеждане, предмет на спора в главните производства, е свързан с Директиви 2014/24 и 2014/25. Въпреки че съответно член 83 от едната и член 99 от другата директива не изискват от държавите членки да въвеждат преразглеждане като това в случая по главните производства, такова преразглеждане все пак е възможен израз (по преценка на държавите членки) на новата роля, която е отредена на органите за мониторинг с член 83 от Директива 2014/24 и член 99 от Директива 2014/25.

73. Всеки друг извод би довел до будещата недоумения последица уредбата на предмета на процедурата за служебно публично преразглеждане (а именно самият договор за обществена поръчка и измененията му) да бъде хармонизирана от правото на Съюза, докато евентуално значимите последици от преразглеждането (санкциите, налагани на възлагащия орган или на оферентите, или обявяването на договора за нищожен), които могат да повлияят на цялата процедура по възлагане, да попаднат извън тази иначе хармонизирана област единствено поради това че преразглеждането е инициирано от публичен орган. Това едва ли може да се приеме.

74. От друга страна, липсата на конкретна хармонизираща мярка на Съюза, уреждаща този вид преразглеждане, означава, че за тези процедури по преразглеждане се прилагат само общите принципи на правото на Съюза.

75. От това следва, че на въпрос 2 трябва да се отговори по следния начин: директивите относно правните средства за защита, Директива 2014/24 и Директива 2014/25 нито изискват, нито препятстват държавите членки да въведат служебно преразглеждане от публични органи в случаите на твърдени нарушения на правилата за обществени поръчки. Щом обаче такова е предвидено и инициирано, то попада в приложното поле на правото на Съюза.

В. Въпроси 1, 3 и 4

76. С въпроси 1, 3 и 4 запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали правото на Съюза, и по-конкретно общите принципи на правна сигурност и защита на финансовите интереси на Съюза, допускат публичните органи, на основание новоприети разпоредби в националното право или правото на Съюза, да инициират преразглеждане на измененията в договор за обществена поръчка и в зависимост от случая, да налагат глоби, дори когато сроковете за преразглеждане съгласно действащото към момента на измененията национално законодателство вече са изтекли.

77. Според мен отговорът на този въпрос очевидно е отрицателен.

1. Действащият в Съюза принцип на правна сигурност

78. Запитващата юрисдикция потвърждава, че член 83 от Директива 2014/24 и член 99 от Директива 2014/25 засилват ролята на органите за мониторинг. Тя обаче се пита дали правото на Съюза, и конкретно принципът на правна сигурност, ограничава правомощията, които им се предоставят, или е възможно позоваване на член 194 от Закона за обществените поръчки от 2015 г., който транспонира тези разпоредби, за да се „възстановят“ вече изтекли срокове, което ще даде възможност за упражняването на тези нови правомощия.

79. Според възлагащия орган служебното преразглеждане, предмет на главните производства, е в нарушение на принципа на правна сигурност. Дори Законът за обществените поръчки от 2015 г. да предвижда нови правомощия за публичните органи, това не можело да доведе до възстановяване на вече изтекли срокове.

80. Според Арбитражната комисия унгарската правна уредба предоставя на председателя на СОП срок от 60 дни, считано от деня, в който е узнал за нарушението, за да инициира служебно преразглеждане. Такова преразглеждане може да бъде инициирано до 31 декември 2020 г., когато изтича задължението за съхраняване на съответните документи.

81. Унгарското правителство потвърждава релевантността на принципа на правна сигурност. Той изисквал правните норми да са ясни, точни и с предвидими последици. Това правителство същевременно счита, че разглежданите национални разпоредби са предвидими.

82. Според Комисията принципът на правна сигурност не допуска служебно преразглеждане на решение на възлагащ орган и съответно, налагане на глоба, когато предвидените за целта срокове вече са изтекли. Възстановяването на срокове било възможно само при изключителни обстоятелства, каквито не били налице по разглежданите дела.

83. Според мен, освен при съвсем изключителни обстоятелства, принципът на Съюза на правна сигурност не допуска „възстановяването“ на срокове, които вече са изтекли.

84. В съответствие с постоянната практика на Съда новата норма по принцип се прилага незабавно спрямо бъдещите последици на положение, създадено при действието на предходната норма. Без да се засяга забраната за прилагане на правните актове с обратна сила, изключения са възможни единствено ако новата правна норма е придружена от особени разпоредби, които определят изрично условията за прилагането ѝ във времето ( 23 ).

85. Също съгласно постоянната съдебна практика процесуалните норми се считат по правило за приложими към всички съдебни спорове, висящи към момента на тяхното влизане в сила, докато материалноправните норми обикновено се тълкуват в смисъл, че не се прилагат към заварени преди влизането им в сила положения ( 24 ). Според Съда „това тълкуване осигурява зачитането на принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания, по силата на които законодателството на [Съюза] трябва да има ясни и предвидими последици за своите адресати“ ( 25 ).

86. В по-общ план принципът на правна сигурност, който е един от общите принципи на правото на Съюза, изисква, за да могат заинтересованите лица да се ориентират в правните положения и отношения, свързани с правния ред на Съюза, правните норми да бъдат ясни, точни и предвидими, що се отнася до техните последици, особено когато те могат да бъдат неблагоприятни за физическите лица и за предприятията ( 26 ). Същият принцип трябва да спазва националният законодател, когато приема закони, попадащи в обхвата на правото на Съюза ( 27 ).

87. Що се отнася до давностните срокове, те трябва да бъдат предварително установени, за да гарантират правната сигурност ( 28 ) и за да бъдат достатъчно предвидими ( 29 ).

88. По разглежданите дела въпросът не е относно прилагането на нови процесуални норми към съществуващи положения. Без желание да започвам отново дебата дали погасителните срокове са процесуални или материалноправни норми ( 30 ), според мен по-важно е, когато става въпрос за срокове, че правоотношението е приключило (и покрито с давност).

89. Би могло също да се припомни ( 31 ), че съгласно по-рано приложимото законодателство, а именно член 327, параграф 2 от Закона за обществените поръчки от 2003 г. (обективните) срокове за преразглеждане изтичат 3 години след извършване на нарушението. Така по дело C‑496/18 те са изтекли през 2012 г., а по дело C‑497/18 — през 2013 г. През 2015 г. влиза в сила новият член 153 параграф 1, буквa c) от Закона за обществените поръчки от 2015 г. През 2017 г. се прави позоваване на новите срокове, като се твърди, че те са започнали да текат от 2015 г. и съответно е допустимо да се възобнови преразглеждането на измененията в разглежданите договори за обществени поръчки ( 32 ).

90. Ако правилно разбирам изложените обстоятелства и националната правна уредба, които в крайна сметка трябва да бъдат преценени от националния съд, то според мен липсва съществуващо правно положение, за което да се приложат новите процесуални норми. Налице е случай на същинско обратно действие. Иска се възстановяване на вече изтекли срокове чрез приемането на ново законодателство, предвиждащо нови крайни срокове.

91. Ако се приеме, че при обичайни обстоятелства е възможно срокове за преразглеждане, които вече са изтекли, да се възстановяват (всъщност да започват да текат отново) всеки път когато се приемат нови национални разпоредби, предвиждащи общи срокове, това би могло да създаде положение, при което договорни изменения е възможно да се преразглеждат без ограничение във времето ( 33 ). По този начин националното законодателство би могло до безкрай да нулира часовника просто като предвижда нови срокове. Очевидно подобен резултат е неприемлив с оглед на принципа на правна сигурност.

92. Не са изложени убедителни съображения (поне пред Съда), които да оправдаят такова възстановяване на сроковете и на практика (същинското) обратно действие на новите правила. Такова обратно действие е възможно само при изключителни обстоятелства единствено ако преследваната цел изисква това и оправданите правни очаквания на засегнатите лица са надлежно зачетени ( 34 ).

93. Преди да се спра на доводите, които Арбитражната комисия и унгарското правителство (раздели 2, 3 и 4 по-долу) излагат във връзка с целта на тълкуването на правилата относно действието във времето, бих отбелязал, че въвеждането на нови крайни срокове в ново законодателство, приложимо за минали събития, години след настъпването на фактите, едва ли би могло да се определи като предвидимо или съобразено с оправданите правни очаквания на засегнатите лица. В допълнение, съгласен съм с Комисията, че член 197 от Закона за обществените поръчки от 2015 г., който урежда приложимостта на същия във времето, не е достатъчно ясен и съответно предвидим за страните по договорите. Посочената разпоредба съответно не съдържа нищо, което да се доближава в необходимата степен до оправдание на такова (същинско) обратно действие.

94. Поради това на въпрос 1 трябва да се отговори по следния начин: принципът на правна сигурност е пречка за прилагането на национални разпоредби, които допускат служебно преразглеждане във връзка с извършени преди влизането им в сила нарушения на правилата за обществени поръчки, в случай че вече са изтекли сроковете, предвидени в по-рано приложимото национално законодателство.

2. Новата функция на органите за мониторинг по член 83 от Директива 2014/24 и член 99 от Директива 2014/25

95. Арбитражната комисия твърди, че настоящите дела нямат връзка с възстановяването или новото започване на срокове, които вече са изтекли при действието на предходни процесуални разпоредби, които са били в сила към момента на измененията, а са свързани с упражняването на нови правомощия за мониторинг, предвидени в член 83 от Директива 2014/24 и член 99 от Директива 2014/25 в контекста на административното преразглеждане. Предшественикът на Службата за обществени поръчки нямал такива правомощия. Поради това Законът за обществените поръчки от 2015 г. не допускал възстановяването на изтекли крайни срокове, а упражняване на напълно ново правомощие. Председателят на СОП и унгарското правителство до голяма степен споделят това гледище, макар и с някои незначителни различия.

96. Признавам, че съм силно озадачен от този довод.

97. Струва ми се, че още Законът за обществените поръчки от 2003 г. — освен ако запитващата юрисдикция не установи друго — съдържа възможност определени публични органи служебно да инициират преразглеждане в обществен интерес ( 35 ). Всъщност преработеният през 2015 г. вариант на закона въвежда някои промени във връзка с това правомощие и е важно да се отбележи, че предвижда нови, по-дълги срокове за упражняването му ( 36 ). Но правомощието за осъществяване на такъв вид преразглеждане трудно може да се определи като ново.

98. В допълнение, следва да се отбележи, че член 83 от Директива 2014/24 и член 99 от Директива 2014/25 са неприложими във времето към настоящите дела. Освен това, както бе потвърдено в заседанието, тези разпоредби са транспонирани с член 194 от Закона за обществените поръчки от 2015 г. Преразглеждането, предмет на главните производства, обаче е инициирано на основание член 153, а не на член 194.

3. Защитата на финансовите интереси на Съюза

99. С въпрос 3 запитващата юрисдикция иска да установи конкретно дали отговорът на въпрос 1 може да се повлияе от това, че по разглежданите поръчки са получени субсидии от Съюза. С други думи, както посочва запитващата юрисдикция: извън правната сигурност има ли други обществени интереси, например защитата на финансовите интереси на Съюза, които биха могли да оправдаят възможността, евентуално до 2020 г., за преразглеждане на договори за обществени поръчки след изтичането на съответните срокове ( 37 )?

100. Във връзка с въпрос 3 запитващата юрисдикция се позовава на член 83 от Директива 2014/24 и на член 99 от Директива 2014/25. Тя разяснява също, че съгласно Закона за обществените поръчки от 2015 г. срокът за преразглеждане в обществен интерес на договори за обществени поръчки, изпълнявани със субсидии на Съюза, е обвързан със срока на задължението за съхраняване на документацията (във връзка със субсидиите от Съюза), поради което националният законодател може да продължава въпросните срокове.

101. Според възлагащия орган защитата на финансовите интереси на Съюза може да се осигури с други средства освен служебното преразглеждане в обществен интерес, например чрез финансови корекции, които са възможни по всяко време. По настоящите дела вече били приложени финансови корекции, поради което налагането на глоби на практика съставлявало повторно наказание за едни и същи твърдени нарушения.

102. Според Арбитражната комисия със спорното служебно преразглеждане се цели преди всичко защита на обществени средства и най-вече на финансовите интереси на Съюза.

103. Според унгарското правителство една от целите на член 152, параграф 2, буква c) от Закона за обществените поръчки от 2015 г. е възможността за иницииране на служебна процедура по всяко време през периода, в който важи задължението по член 90 от Регламент № 1083/2006 за съхраняване на всички оправдателни документи, отнасящи се до разходите и одитите във връзка със съответната оперативна програма. В допълнение, член 83 от Директива 2014/24 и член 99 от Директива 2014/25 доказвали, че от гледна точка на правото на Съюза да се гарантира мониторинг на разходването на обществени средства, е много важно.

104. Според Комисията обстоятелството, че нарушението на правилата за обществени поръчки е свързано с проект, отчасти финансиран със средства на Съюза, не изисква държавите членки да възстановяват срокове, за да разследват това нарушение. Дори да направят това в името на защитата на финансовите интереси на Съюза, държавите членки трябвало все пак да спазят общия за Съюза принцип на правна сигурност.

105. Споделям становището на Комисията.

106. Следва да се отбележи, че член 83 от Директива 2014/24 и член 99 от Директива 2014/25 нямат пряко отношение към защитата на финансовите интереси на Съюза. Вярно е, че предложенията за тези директиви, първоначално внесени от Комисията, наблягат на значението, което имат за бюджета на Съюза ( 38 ). В действащите понастоящем текстове на член 83 от Директива 2014/24 и член 99 от Директива 2014/25 не се споменава обаче защитата на финансовите интереси на Съюза.

107. Поради това релевантните актове на вторичното законодателство на Съюза по-скоро са Регламент № 1083/2006 и Регламент № 2988/95 ( 39 ).

108. Първо, що се отнася до задължението по член 90 от Регламент № 1083/2006 да се съхраняват за определен период от време всички оправдателни документи, отнасящи се до разходите, то не предполага непременно да се предвиди процедура по преразглеждане и налагане на санкции през същия период от време.

109. Както възлагащият орган правилно посочи в заседанието, преклузивните срокове за иницииране на преразглеждане просто са различни от сроковете, през които трябва да се съхраняват документите. Естествено въпрос на законодателна техника е националният законодател (или този на Съюза) да реши да приложи едни и същи срокове и в двата случая. Подобно решение обаче би трябвало да е ясно и недвусмислено предвидено в приложимото законодателство, тъй като между тях няма автоматична връзка. По същата логика член 98 от Регламент № 1083/2006 само изисква държавите членки да разследват нередности и да извършват необходимите финансови корекции през посочения срок. Той не предвижда преразглеждане, а още по-малко санкции като средства за поправяне на нередности при разходването на средства на Съюза.

110. Второ, не може да се приеме, че съвсем естествено защитата на финансовите интереси на Съюза просто надделява над действащия в Съюза принцип на правна сигурност. По-скоро защитата на финансовите интереси на Съюза трябва да се претеглят спрямо принципа на правна сигурност. Обикновено това се постига с определянето на ясни и предвидими срокове. В този смисъл, макар че значението на защитата на финансовите интереси трябва да се признае, в някакъв момент дори неправомерните решения трябва да станат окончателни.

111. Без да вземам отношение по приложимостта му по настоящите дела, Регламент № 2988/95 служи за илюстрация на този процес на претегляне ( 40 ). Съгласно член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95 общият давностен срок за процедурите е 4 години от момента, в който нередността е извършена. Давностният срок изтича най-късно на датата, на която изтича срок, равен на двукратния давностен срок, ако компетентните власти не са наложили санкция ( 41 ). Счита се, че той е подходящ за постигане на целта да се защитят финансовите интереси на Съюза ( 42 ).

112. Тези разпоредби илюстрират, че съгласно правото на Съюза защитата на финансовите интереси не оправдава нито подлежащи на продължаване срокове, нито неограничена във времето възможност за преразглеждане. Както постановява Съдът, въпреки че държавите членки запазват възможността да прилагат срок над 4 години, по-дългият национален давностен срок не трябва в частност явно да надхвърля необходимото за постигането на целта за защита на финансовите интереси на Съюза. Преценката дали давностните срокове са разумни, зависи от „правните традиции на тези държави, както и от периода от време, който съответният им правен ред възприема като необходим и достатъчен, за да може администрация, която полага необходимата грижа, да санкционира нередностите, извършени във вреда на публичните органи и национални бюджети“ ( 43 ).

113. Поради това, при националните давностни срокове всъщност се прави уговорка във връзка с разумната продължителност на първоначалните срокове. Горната граница се определя от това кое е разумно. Само ако първоначалните срокове са толкова кратки, че не гарантират ефективност на преразглеждането ( 44 ), може да се постави въпросът дали те са подходящи. При всички положения този принцип със сигурност не изисква автоматично нито същинско обратно действие, нито (още по-малко) избирателно неспазване на приложимите крайни срокове, по съображение че административните органи не са били в състояние, независимо защо, да предприемат действия в срок.

114. Не считам, че в контекста на главните производства се налага обсъждане на решение Taricco ( 45 ) и евентуалното му значение за разглежданите дела. Фактите по това дело се различават съществено от тези по настоящите. По дело Taricco става въпрос за наказателни санкции, които са наложени за измами с ДДС (който е собствен ресурс на Съюза) и за които давността все още не е изтекла при приемането на новия закон. Освен това основният проблем е, че давностните срокове са били твърде кратки и това е попречило да се приложат ефективни и възпиращи наказания за борба с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза.

115. При всички положения, с оглед на последващите разяснения, внесени с решения M.A.S. и Scialdone ( 46 ), вече не считам, че решение Taricco е подходящ прецедент по въпроса дали обичайно приложимите срокове могат да не бъдат спазвани в името и заради защитата на финансовите интереси на Съюза.

4. Недостатъцитe на процедурата по преразглеждане

116. С въпрос 4 запитващата юрисдикция иска да установи дали за отговора на въпрос 1 е от значение, че към момента на извършване на нарушението на правилата за обществени поръчки не е проведено разследване във връзка с него, както и дали са от значение в това отношение евентуалните причини за липсата на разследване.

117. Според Арбитражната комисия и председателя на СОП невъзможността за разкриване на незаконосъобразните договорни изменения се дължи на недостатъци в уредбата по Закона за обществените поръчки от 2003 г. Възлагащият орган не подал съобщение с информация за договорните изменения, а от публикуваните съобщения за изпълнението на поръчките не можело да се установят данни за нарушение. Поради това предшественикът на председателя на СОП не разполагал с информация, която да му даде възможност да провери изпълнението и измененията по съответния договор. Накратко, Законът за обществените поръчки от 2003 г. не осигурявал равнището на прозрачност и административен надзор, постигнато впоследствие със Закона за обществените поръчки от 2015 г. Затова трябвало да се приложат разпоредбите на по-късния национален закон.

118. Този довод може да се отхвърли относително лесно.

119. Дори да се допусне, че фактически са съществували подобни структурни недостатъци, които да са били пречка за ефективен служебен мониторинг и контрол за спазването на правилата за обществени поръчки ( 47 ), това все още не е причина за отстраняването впоследствие на такива недостатъци да се прибягва до мерки със същинско обратно действие. Римскоправната максима nemo auditur propriam turpitudinem allegans по традиция важи в областта на гражданското право. Мисля, че тя би могла да се приложи и за държавата или публичен административен орган, който е изработил и приложил определени правила. Ако такъв орган впоследствие е осъзнал, че тези правила, за чието разработване и прилагане е отговорен само той, не водят до оптимални резултати, не може да му се позволява да нулира сроковете изцяло, тоест да му се дава възможност за „нов опит“ в ущърб на засегнатите лица.

120. Следователно държавите членки трябва да гарантират ефективен мониторинг на нарушенията на собствените си закони. Недостатъците в собственото им законодателство или правоприлагане не могат да се изтъкват в спор с трети лица, като за целта се нулират вече изтекли срокове ( 48 ).

Г. Въпрос 5

121. Формулировката на въпрос 5 не е съвсем ясна. Аз го разбирам по следния начин. Запитващата юрисдикция изхожда от допускането, че Съдът ще отговори на въпрос 2 по противоположен на предлагания в настоящото заключение начин. Затова, ако при обстоятелствата по разглежданите дела е възможно служебно преразглеждане, оправомощава ли правото на Съюза (и специално принципът на пропорционалност) националните съдилища, които преценяват в рамките на такова преразглеждане наложената санкция, да вземат под внимание конкретни аспекти по делото, за да преценят дали тя е подходяща?

122. Според Арбитражната комисия националните съдилища не следва да могат да обявяват за недействителен оспорвания административен акт или да налагат други правни последици, тъй като при упражняването на своите правомощия Арбитражната комисия вече е преценила посочените от запитващата юрисдикция обстоятелства. По-конкретно, определяйки размера на глобите, Арбитражната комисия взела предвид факта, че между нарушението и инициирането на преразглеждането са изминали няколко години. Националните съдилища не следвало да правят повторна преценка в това отношение.

123. Според унгарското правителство националният законодател е този, който следва да определи какви са правомощията на националните съдилища, що се отнася до обхвата на контрола върху решението на Арбитражната комисия и възможните правни последици.

124. Според Комисията не е необходимо отделно разглеждане на въпрос 5, тъй като той се припокрива с въпрос 1.

125. След като предлаганият от мен отговор на въпрос 1 е отрицателен (прогласеният в правото на Съюза принцип на правна сигурност не допуска служебно преразглеждане във връзка с евентуални нарушения на правилата за обществени поръчки, когато приложимите срокове вече са изтекли), действително не се налага да се разглежда въпрос 5. Поради това не е необходимо с оглед на обстоятелствата по настоящите дела да се изследва дали националните съдилища, разглеждащи такива дела, могат конкретно да преценяват санкцията или санкциите с оглед на критерии като изминало време, изтекли срокове, предвидени в предходно законодателство, или тежест на нарушението.

126. Извън това в заключение би могло да се посочи, че конкретният вид преразглеждане на административни актове, попадащи в обхвата на правото на Съюза, е въпрос на избор за националния законодател ( 49 ), стига на етапа на административното преразглеждане или на съдебния контрол да се гарантира надлежна преценка на пропорционалността на санкцията, тъй като пропорционалността е общ принцип на правото на Съюза ( 50 ).

V. Заключение

127. Предлагам на Съда да отговори на въпросите, поставени от Fővárosi Törvényszék (Будапещенски градски съд, Унгария), по следния начин: „– Директива 89/665/ЕИО на Съвета от 21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство, Директива 92/13/ЕИО на Съвета от 25 февруари 1992 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно прилагането на правилата на Общността по възлагане на обществени поръчки на субекти, извършващи дейност във водния, енергийния, транспортния и телекомуникационния сектор, Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО и Директива 2014/25/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година относно възлагането на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги и за отмяна на Директива 2004/17/ЕО нито изискват, нито препятстват държавите членки да въведат служебно преразглеждане от публични органи в случаите на твърдени нарушения на правилата за обществени поръчки. Щом обаче е предвидено и инициирано, такова преразглеждане и резултатите от него попадат в приложното поле на правото на Съюза. – Принципът на правна сигурност е пречка за прилагането на нови национални разпоредби, които допускат служебно преразглеждане във връзка с извършени преди влизането им в сила нарушения на правилата за обществени поръчки, в случай че вече са изтекли сроковете, предвидени за целта в по-рано приложимото национално законодателство“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) ОВ L 395, 1989 г., стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 237.

( 3 ) ОВ L 76, 1992 г., стр. 14; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 43.

( 4 ) Директива 2007/66/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2007 година за изменение на директиви 89/665/ЕИО и 92/13/ЕИО на Съвета с оглед повишаване на ефективността на процедурите за преразглеждане при възлагане на обществени поръчки (ОВ L 335, 2007 г., стр. 31).

( 5 ) ОВ L 94, 2014 г., стр. 65.

( 6 ) ОВ L 94, 2014 г., стр. 243.

( 7 ) Възпроизведени по-горе в точки 12 и 15 от настоящото заключение.

( 8 ) Доводът, приведен от председателя на СОП и от Арбитражната комисия, представен по-горе в точки 26, 34 и 44, изглежда е от по-различно естество, а именно че за преразглеждане, инициирано след 2015 г., стават приложими сроковете по Закона за обществените поръчки от 2015 г., включително относно внесените преди 2015 г. изменения на договори за обществени поръчки.

( 9 ) Както бе посочено по-горе в точка 23 от настоящото заключение, в дело C‑496/18, друг унгарски публичен орган, Главна дирекция „Одит на европейските помощи“, служебно инициира процедура по преразглеждане на измененията на договора със Sol-Data SA и HUNGEOD Kft. На 9 ноември 2010 г. обаче Арбитражната комисия отхвърля искането за това преразглеждане като просрочено. Мога само да предположа, че основание за това е приложимият тогава (през 2010 г.) срок по Закона за обществените поръчки от 2003 г.

( 10 ) Единствената разлика между тях е, че са приложими различни директиви в областта на обществените поръчки. По дело C‑496/18 приложими са Директива 92/13 и член 99 от Директива 2014/25, а по дело C‑497/18 — Директива 89/665 и Директива 2014/24.

( 11 ) Вж. решения от 21 декември 2011 г., Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, т. 28), от 17 юли 2014 г., YS и др. (C‑141/12 и C‑372/12, EU:C:2014:2081, т. 67), от 5 ноември 2014 г., Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, т. 44), от 17 декември 2015 г., WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, т. 83), и от 9 март 2017 г., Doux (C‑141/15, EU:C:2017:188, т. 60).

( 12 ) Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (ОВ L 312, 1995 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 1, стр. 166).

( 13 ) Регламент (EO) № 1083/2006 на Съвета от 11 юли 2006 година за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (EO) № 1260/1999 (ОВ L 210, 2006 г., стр. 25; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 64). Този регламент е отменен на 31 декември 2013 г.

( 14 ) Курсивът е мой.

( 15 ) Решение от 21 октомври 2010 г., Symvoulio Apochetefseon Lefkosias (C‑570/08, EU:C:2010:621, т. 37).

( 16 ) По-специално Директива 2007/66 въвежда минимални срокове и периоди на изчакване в полза на оферентите в процедурите по възлагане, и особено на неспечелилите поръчката, за да се гарантира ефективност на правото им на преразглеждане. Вж. член 2а, параграф 1 и член 2в от директивите относно правните средства за защита, изменени с Директива 2007/66.

( 17 ) Вж. например решения от 11 септември 2014 г., Fastweb (C‑19/13, EU:C:2014:2194, т. 34), от 12 март 2015 г., eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166, т. 50), и от 15 септември 2016 г., Star Storage и др. (C‑439/14 и C‑488/14, EU:C:2016:688, т. 41).

( 18 ) „Тъй като настоящата директива укрепва националните процедури за преразглеждане, особено в случаи на незаконосъобразно пряко възлагане, икономическите оператори следва да бъдат насърчавани да използват тези нови механизми“.

( 19 ) Вж. член 3 от директивите относно правните средства за защита.

( 20 ) Вж. в този смисъл предложението на Комисията за Директива 2014/24 (COM(2011) 896 окончателен, стр. 12).

( 21 ) С което отразяват тенденция, която се открива и сред някои представители на доктрината в областта на обществените поръчки, които призовават за повече публичноправен контрол за спазването на правилата за обществени поръчки. Вж. например Sanchez-Graells, A. „If it ain’t broke, don’t fix it“? EU requirements of administrative oversight and judicial protection for public contracts. — In: in Folliot Lalliot, L. и Torricelli, S. (eds.), Contrôles et contentieux des contrats publics — Oversight and Challenges of public contracts, Bruylant, Bruxelles 2018, p. 495.

( 22 ) Вж. в този смисъл решения от 19 юни 2008 г., pressetext Nachrichtenagentur (C‑454/06, EU:C:2008:351), и от 7 септември 2016 г., Finn Frogne (C‑549/14, EU:C:2016:634). Вж. също член 72 от Директива 2014/24 и член 89 от Директива 2014/25, които са първите разпоредби в правото на Съюза, които уреждат подробно измененията на договорите за обществена поръчка през техния срок на изпълнение.

( 23 ) Вж. например решения от 26 март 2015 г., Комисия/Moravia Gas Storage (C‑596/13 P, EU:C:2015:203, т. 32), от 6 октомври 2015 г., Комисия/Andersen (C‑303/13 P, EU:C:2015:647, т. 50), и от 15 януари 2019 г., E.B. (C‑258/17, EU:C:2019:17, т. 50).

( 24 ) Вж. например решения от 12 ноември 1981 г., Meridionale Industria Salumi и др. (212/80—217/80, EU:C:1981:270, т. 9), от 14 ноември 2002 г., Ilumitrónica (C‑251/00, EU:C:2002:655, т. 29 и цитираната съдебна практика), и от 9 март 2006 г., Beemsterboer Coldstore Services (C‑293/04, EU:C:2006:162, т. 19).

( 25 ) Вж. например решения от 12 ноември 1981 г., Meridionale Industria Salumi и др. (212/80—217/80, EU:C:1981:270, т. 10), и от 12 май 2005 г., Комисия/Huhtamaki Dourdan (C‑315/03, непубликувано, EU:C:2005:284, т. 51).

( 26 ) Вж. например решения от 8 декември 2011 г., France Télécom/Комисия (C‑81/10 P, EU:C:2011:811, т. 100 и цитираната съдебна практика), от 11 юни 2015 г., Berlington Hungary и др. (C‑98/14, EU:C:2015:386, т. 77 и цитираната съдебна практика), и от 17 октомври 2018 г., Klohn (C‑167/17, EU:C:2018:833, т. 50 и цитираната съдебна практика).

( 27 ) Решение от 26 април 2005 г., Goed Wonen (C‑376/02, EU:C:2005:251, т. 34).

( 28 ) Вж. например решение от 15 юли 1970 г., ACF Chemiefarma/Комисия (41/69, EU:C:1970:71, т. 19), относно правомощието на Комисията да налага глоби за нарушения на правилата за конкуренция. Вж. също решения от 11 юли 2002 г., Marks & Spencer (C‑62/00, EU:C:2002:435, т. 39), и от 5 май 2011 г., Ze Fu Fleischhandel и Vion Trading (C‑201/10 и C‑202/10, EU:C:2011:282, т. 52).

( 29 ) Вж. в контекста на давностните срокове за връщане на незаконно получени възстановявания при износ решения от 5 май 2011 г., Ze Fu Fleischhandel и Vion Trading (C‑201/10 и C‑202/10, EU:C:2011:282, т. 32—34), и от 17 септември 2014 г., Cruz & Companhia (C‑341/13, EU:C:2014:2230, т. 58).

( 30 ) Вж. моето заключение по дело Scialdone (C‑574/15, EU:C:2017:553, т. 145—166).

( 31 ) Вж. по-горе точки 46 и 47 от настоящото заключение.

( 32 ) Тъй като проектите по разглежданите обществени поръчки получават средства от Съюза, Арбитражната комисия счита, че сроковете за служебно преразглеждане могат евентуално да продължат до 31 декември 2020 г., тоест съответно 10 и 11 години след измененията, за които се твърди, че са извършени неправомерно.

( 33 ) Не е нужно да се уточнява, че такъв е случаят, когато от настъпването на релевантните факти са изминали години или дори десетилетия. По настоящите дела всички релевантни факти са настъпили по време на действието на Закона за обществените поръчки от 2003 г. Единственото събитие, което се е случило по време на действието на Закона за обществените поръчки от 2015 г., е изявлението на компетентния орган, че (субективно) е узнал за нарушението.

( 34 ) Вж. например решение от 15 юли 2004 г., Gerekens и Procola (C‑459/02, EU:C:2004:454, т. 24).

( 35 ) Вж. членове 307 и 327 от Закона за обществените поръчки от 2003 г.

( 36 ) Вж. точка 46 от настоящото заключение.

( 37 ) Вж. член 80, параграф 3 от Указ № 4/2001 съгласно тълкуването му от Арбитражната комисия.

( 38 ) Вж. COM(2011) 896 окончателен, и в частност член 83, параграф 3 и член 84, параграф 2 от Директива 2014/24.

( 39 ) Вж. по-горе точка 52 от настоящото заключение.

( 40 ) Този регламент е общият (а не секторен) законодателен акт относно защитата на финансовите интереси на Съюза чрез административни проверки, мерки и санкции. Относно наказателноправния аспект на уредбата вж. Директива (ЕС) 2017/1371 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юли 2017 година относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза, по наказателноправен ред (ОВ L 198, 2017 г., стр. 29).

( 41 ) Следва да се отбележи, че съгласно член 12 от Директива 2017/1371 общата погасителна давност за престъпления, засягащи финансовите интереси на Съюза, е 5 години.

( 42 ) Вж. например решение от 5 май 2011 г., Ze Fu Fleischhandel и Vion Trading (C‑201/10 и C‑202/10, EU:C:2011:282, т. 43).

( 43 ) Решение от 5 май 2011 г., Ze Fu Fleischhandel и Vion Trading (C‑201/10 и C‑202/10, EU:C:2011:282 т. 38 и 39).

( 44 ) Вж. в този смисъл решение от 26 ноември 2015 г., MedEval (С‑166/14, EU:C:2015:779, т. 39—44). Освен това съгласно установената съдебна практика при действието на директивите относно правните средства за защита „определянето на разумни преклузивни срокове за обжалване по принцип удовлетворява изискването за ефективност, произтичащо от [директивите относно правните средства за защита], доколкото то съставлява приложение на основния принцип на правната сигурност“. Вж. например решения от 12 декември 2002 г., Universale-Bau и др. (C‑470/99, EU:C:2002:746, т. 76), от 21 януари 2010 г., Комисия/Германия (C‑17/09, непубликувано, EU:C:2010:33, т. 22), и от 12 март 2015 г., eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166, т. 51).

( 45 ) Решение от 8 септември 2015 г., Taricco и др. (C‑105/14, EU:C:2015:555).

( 46 ) Решения от 5 декември 2017 г., M.A.S. и M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936), и от 2 май 2018 г., Scialdone (C‑574/15, EU:C:2018:295).

( 47 ) Следва само да се припомни, както бе посочено по-горе в точка 23, че поне по дело C‑496/18 при действието на Закона за обществените поръчки от 2003 г. наистина започва служебно разглеждане, макар впоследствие то да завършва безуспешно.

( 48 ) Може да се припомни, че и по двете разглеждани дела санкции са наложени не само на възлагащия орган, но и на спечелилите оференти — вж. по-горе, точки 28 и 33. Едно е евентуално да съществува по-голяма свобода на действие, когато държава членка желае да осъществява контрол и да налага бюджетни санкции на собствените си служби или структури, без да засяга вече сключените договори, съвсем друго е да се възобновяват процедурите за възлагане на поръчки, да се санкционират всички участници в тях и дори евентуално да се унищожават въпросните договори след доста години.

( 49 ) Вж. по аналогия изискванията във връзка с ефективността на подобен национален институционален избор в решение от 29 юли 2019 г., Торубаров (C‑556/17, EU:C:2019:626, т. 64—66 и 77).

( 50 ) Вж. в този смисъл решение от 9 февруари 2012 г., Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64, т. 23), и моето заключение по дело Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:494, т. 104—112).