ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

H. SAUGMANDSGAARD ØE

представено на 29 октомври 2020 година ( 1 )

Съединени дела C‑798/18 и C‑799/18

Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) и др. (C‑798/18),

Athesia Energy Srl и др. (C‑799/18)

срещу

Ministero dello Sviluppo Economico,

Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA,

в присъствието на:

Elettricità Futura — Unione delle Imprese Elettriche italiane,

Confederazione Generale dell’Agricoltura Italiana — Confagricoltura

(Преюдициални запитвания, отправени от Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио, Италия)

„Преюдициално запитване — Околна среда — Директива 2009/28/ЕО — Насърчаване на използването на енергия от възобновяеми източници — Производство на електроенергия от слънчеви фотоволтаични инсталации — Схема за подпомагане — Промяна на вече отпуснати стимули, чието изплащане все още не е дължимо — Членове 16 и 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Свобода на стопанската инициатива — Право на собственост — Понятието „имущество“ — Оправдани правни очаквания — Договор за Енергийната харта — Член 10“

I. Въведение

1. През 2014 г. във връзка с тенденцията към възход на сектора на фотоволтаичната енергия италианският законодател е искал да намали стимулите, признати на операторите в този сектор на негова територия.

2. Настоящите преюдициални запитвания, отправени на 17 декември 2018 г. от Tribunale Ammistrativo Regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио, Италия), се отнасят до съвместимостта с правото на Съюза на такава реформа, и по-специално до ограниченията, евентуално съдържащи се членове 16 и 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), които се отнасят съответно до свободата на стопанската инициатива и до правото на собственост.

3. Запитванията са отправени в рамките на спорове между значителен брой оператори на фотоволтаични инсталации в Италия и Federazione Nazionale delle Imprese Elettrotecniche ed Elettroniche (Национална федерация на електронните и електротехническите компании) (Anie) ( 2 ), от една страна, и Ministero dello Sviluppo economico (Министерство на икономическото развитие, Италия) и Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA (наричано по-нататък „GSE“), акционерно дружество, капиталът на което е притежаван изцяло от Ministero dell’Economia e delle Finanze (Министерство на икономиката и финансите, Италия).

4. Спецификата на настоящите дела се състои в това, че GSE е сключило с тези оператори споразумения, които предвиждат предоставянето на стимули за срок от двадесет години в рамките на схема за подпомагане, с която в италианското право се транспонират поредица от европейски директиви за насърчаване на използването на енергия от възобновяеми източници ( 3 ).

5. Реформата, въведена от италианския законодател, се вписва в този специфичен правен контекст с цел по-неблагоприятна промяна за посочените оператори на стимулите, чието предоставяне е предвидено, но все още не е дължимо по тези споразумения.

6. В съответствие с искането на Съда настоящото заключение ще се фокусира върху тълкуването на членове 16 и 17 от Хартата, както и на член 10 от Договора за Енергийната харта ( 4 ), разглеждан във връзка с член 216, параграф 2 ДФЕС ( 5 ).

7. След като изложа съображенията си, ще предложа на Съда да постанови, че членове 16 и 17 от Хартата допускат реформа като въведената от италианския законодател. Освен това ще посоча причините, поради които считам, че член 10 от Енергийната хартата, разглеждан във връзка с член 216, параграф 2 ДФЕС, е неприложим по настоящите дела.

II. Правна уредба

А. Международното право

8. Съгласно член 10, параграф 1 от Енергийната харта, озаглавен „Насърчаване, закрила и режим на инвестициите“: „1. Всяка договаряща се страна, в съответствие с разпоредбите на този договор, насърчава и създава стабилни, равноправни, благоприятни и прозрачни условия за инвеститорите от другите договарящи се страни, за да инвестират в нейната зона. Тези условия включват ангажимента за предоставяне по всяко време на [справедливо и равноправно третиране] за инвестициите на инвеститори от други договарящи се страни. Такива инвестиции, също така, се ползват постоянно от максимална закрила и сигурност и никоя договаряща се страна по никакъв начин не възпрепятства чрез неоправдани или дискриминационни мерки тяхното управление, поддръжка, използване, владеене или разпореждане с тях. […]“.

Б. Правото на Съюза

9. Съображение 25 от Директива 2009/28 предвижда: „Държавите членки имат различен потенциал по отношение на енергията от възобновяеми източници и прилагат различни схеми на национално равнище за подпомагане в областта на енергията от възобновяеми източници. […] За да функционират добре националните схеми за подпомагане, е изключително важно държавите членки да могат да контролират ефекта и разходите на националните схеми за подпомагане в зависимост от техния различен потенциал. Едно от важните средства за постигане на целта на настоящата директива е да се гарантира правилното функциониране на националните схеми за подпомагане, като тези съгласно Директива 2001/77/ЕО, за да се поддържа доверието на инвеститорите и да се даде възможност на държавите членки да разработят ефективни национални мерки за съответствие с целите. […]“.

10. Член 3 от тази директива, озаглавен „Задължителни общи национални цели и мерки за използване на енергия от възобновяеми източници“, предвижда: „1. Всяка държава членка гарантира, че нейният дял на енергия от възобновяеми източници […] в брутното крайно потребление на енергия през 2020 г. е най-малко равен на нейната обща национална цел за дела на енергията от възобновяеми източници през тази година, посочен в третата колона на таблицата от приложение I, част А. […] […] 3. За да постигнат целите по параграфи 1 и 2 от настоящия член, държавите членки може, inter alia, да прилагат следните мерки: a) схеми за подпомагане; […]“.

В. Италианското право

11. Член 26 от Декрет-закон № 91/2014 ( 6 ) гласи следното: „1. С оглед на оптимизиране на управлението на времето на събиране и предоставяне на стимулите и постигане на по-добра устойчивост в политиката за подкрепа на енергията от възобновяеми източници, стимулите на електроенергията, произведена от слънчеви фотоволтаични инсталации […] се предоставят съгласно установената в настоящия член процедура. 2. Считано от втората половина на 2014 г., [GSE] ще предоставя посочените в параграф 1 стимули на равни месечни вноски в размер на 90 % от прогнозния среден годишен производствен капацитет на всяка инсталация за календарната година на производство и ще направи изчисляване в зависимост от действителното производство преди 30 юни на следващата година. GSE определя оперативните условия в срок от 15 дни след публикуването на настоящия декрет и те се одобряват с декрет на министъра на икономическото развитие. 3. Считано от 1 януари 2015 г. тарифата за стимулиране на енергията, произведена от инсталациите с номинална мощност над 200 kW, се преструктурира, по избор на оператора, съгласно една от следните опции, за което GSE следва да бъде уведомен не по-късно от 30 ноември 2014 г.: a) тарифата се предоставя за период от 24 години, считано от въвеждането в експлоатация на инсталациите, и съответно се преизчислява с процента на намаление, посочен в таблицата в приложение 2 към настоящия декрет; b) без да се засяга двадесетгодишният период на предоставяне, тарифата се преструктурира, като се предвижда един първоначален период на ползване на намален стимул в сравнение с настоящия и втори период на ползване на стимул, увеличен в същата степен. Процентите на преструктуриране се определят с декрет на министъра на икономическото развитие след становище на органа за електроенергия, газ и водна мрежа, който следва да бъде издаден не по-късно от 1 октомври 2014 г., така че да позволи, в случай на присъединяване към опцията на всички онези, които отговарят на условията, реализирането на икономия от поне 600 милиона евро годишно за периода 2015—2019 г., в сравнение с предвиденото с приложимите стимули плащане; c) без да се засяга двадесетгодишният период на предоставяне, за оставащия период на стимулиране тарифата се намалява с процентен дял от признатия към датата на влизане в сила на настоящия декрет стимул, както следва: 1) 6 % за инсталациите с номинална мощност над 200 kW и до номинална мощност 500 kW; 2) 7 % за инсталациите с номинална мощност над 500 kW и до номинална мощност 900 kW; 3) 8 % за инсталациите с номинална мощност над 900 kW. При неуведомяване от страна на оператора GSE прилага опцията, съдържаща се в буква c). […]“.

III. Спорът в главните производства, преюдициалният въпрос и производството пред Съда

12. В рамките на италианската схема за подпомагане на производството на енергия от възобновяеми източници (въведена със Законодателни декрети № 387/2003 ( 7 ) и № 28/2011 ( 8 )) GSE сключва с оператори на фотоволтаични инсталации с номинална мощност над 200 kW частноправни споразумения, съставени въз основа на типов договор, определен от италианския орган за електроенергия и газ ( 9 ). Тези споразумения, предназначени да се прилагат за срок от двадесет години, предвиждат редовно предоставяне на стимули в полза на тези оператори.

13. Именно в този контекст през 2014 г. е въведена реформа, предназначена да промени стимулите, чието предоставяне е предвидено, но все още не е дължимо по посочените споразумения. Тази реформа, предвидена в член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014, се състои от две части ( 10 ).

14. От една страна, считано от втората половина на 2014 г., целта на член 26, параграф 2 от посочения декрет е тези стимули да се предоставят под формата на равни месечни вноски в размер на 90 % от прогнозния среден годишен производствен капацитет на всяка инсталация за календарната година на производство. Изчисляването въз основа на действителното производство за в бъдеще трябва да се извършва едва на по-късна дата (тоест не по-късно от 30 юни на следващата година) за целите на евентуално изравняване.

15. От друга страна, член 26, параграф 3 от посочения декрет налага на тези оператори преминаване към различна тарифна система, структурирана съгласно три опции, всяка от които е неблагоприятна за същите оператори, считано от 1 януари 2015 г., тоест преди изтичането на действието на сключените с GSE споразумения.

16. В този контекст жалбоподателите в главните производства сезират запитващата юрисдикция с искане да бъдат отменени министерските декрети от 16 и 17 октомври 2014 г. за прилагане на член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014 ( 11 ).

17. Запитващата юрисдикция посочва, че е сезирала Corte costituzionale (Конституционен съд, Италия) с въпрос за конституционосъобразността на член 26, параграф 3 от този декрет. С решение от 24 януари 2017 г. ( 12 ) последният постановява, че тази разпоредба не противоречи на италианската конституция.

18. Запитващата юрисдикция обаче счита, че в решението си Corte costituzionale (Конституционен съд) не е разгледал някои въпроси, релевантни за решаването на споровете, с които е сезирана. По-конкретно с оглед на правото на Съюза следвало да се изясни дали националният законодател може да се намеси, за да намали стимулите, признати в рамките на схема за подпомагане, която има за цел да насърчи използването на енергия от възобновяеми източници, въпреки че предоставянето на тези стимули вече е предвидено в споразумения, сключени с получателите.

19. Тази юрисдикция иска да се установи по-специално дали член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014 противоречи на членове 16 и 17 от Хартата, тъй като водел до намеса в правото на получателите да организират и ръководят икономическата си дейност въз основа на тези споразумения. Поради същите причини тя има съмнения относно съвместимостта на тази разпоредба с Енергийната харта, по отношение на която припомня, че член 10, параграф 1 предвижда, че всяка договаряща се страна „насърчава и създава стабилни, равноправни, благоприятни и прозрачни условия за инвеститорите“.

20. При тези обстоятелства Tribunale Ammistrativo Regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос по всяко едно от съединените дела: „Допуска ли правото на [Съюза] прилагането на национална разпоредба като предвидената в член 26, параграфи 2 и 3 от Законодателен декрет [№ 91/2014], който намалява или забавя съществено изплащането на стимулите, вече предоставени чрез закон и определени съгласно специални споразумения, подписани от производителите на електроенергия от фотоволтаична конверсия с [GSE], публично предприятие, отговарящо за това? По-специално съвместима ли е тази национална разпоредба с общите принципи на правото на [Съюза] на оправдани правни очаквания, правна сигурност, лоялно сътрудничество и полезно действие, с членове 16 и 17 от [Хартата], с Директива [2009/28] и с предвидения в нея правен режим на схемите за подпомагане и с член 216, параграф 2 ДФЕС, по-специално във връзка с [Енергийната харта]?“.

21. Жалбоподателите в главните производства, встъпилите страни по настоящите дела, а именно Elettricità Futura — Unione delle Imprese Elettriche italiane, Confederazione Generale dell’Agricoltura Italiana — Confagricoltura, италианското, чешкото, германското, гръцкото и испанското правителство и Европейската комисия представят писмени становища пред Съда.

22. С решение на председателя на Съда от 5 февруари 2019 г. настоящите дела са съединени за целите на писмената фаза на производството, както и за целите на съдебния акт, с който се слага край на производството.

23. Страните отговарят писмено на поставените от Съда въпроси.

IV. Анализ

24. С настоящите преюдициални запитвания Съдът по същество е приканен да определи дали правото на Съюза допуска държава членка да намали стимулите, предвидени в рамките на схема за подпомагане, която има за цел да насърчи използването на енергия от възобновяеми източници в съответствие с целите, определени с последователно приетите в тази област европейски директиви.

25. Съгласно предоставените от запитващата юрисдикция данни споровете, с които е сезирана, се вписват в рамките на множество съдебни спорове на национално равнище. Три идентични преюдициални запитвания ( 13 ), отправени от същата юрисдикция, понастоящем са висящи пред Съда. Освен това други държави членки, подобно на Италианската република, преразглеждат мерките, взети на тяхна територия, за насърчаване на използването на енергия от възобновяеми източници ( 14 ).

26. В следващите раздели ще изложа причините, поради които считам, че реформа като въведената от италианския законодател при обстоятелствата по главните производства не нарушава свободата на стопанската инициатива и правото на собственост по смисъла на членове 16 и 17 от Хартата и че всяко ограничаване на правата, защитени с тези разпоредби, дори да се приеме за доказано, при всички положения би било обосновано и пропорционално с оглед на целите на Съюза за насърчаване на използването на енергия от възобновяеми източници (раздел А). Освен това, след като премина към буквалното и телеологичното тълкуване на Енергийната харта, и по-специално на член 10 от нея, ще направя извода, че тази разпоредба не се прилага по главните производства (раздел Б).

А. По членове 16 и 17 от Хартата

1. Предварителни съображения

27. Член 16 от Хартата предвижда, че „[с]вободата на стопанската инициатива се признава в съответствие с правото на Съюза и с националните законодателства и практики“. Закрилата, която посоченият член дава, включва свободата да се упражнява икономическа или търговска дейност, свободата на договаряне и свободната конкуренция, видно от разясненията относно този член, които съгласно член 6, параграф 1, трета алинея ДЕС и член 52, параграф 7 от Хартата трябва да се вземат предвид при нейното тълкуване ( 15 ).

28. Що се отнася до член 17 от Хартата, в параграф 1 се предвижда, че „[в]секи има право да се ползва от собствеността на имуществото, което е придобил законно, да го ползва, да се разпорежда с него и да го завещава. Никой не може да бъде лишен от своята собственост, освен в обществена полза, в предвидените със закон случаи и условия и срещу справедливо и своевременно обезщетение за понесената загуба. Ползването на имуществото може да бъде уредено със закон до степен, необходима за общия интерес“.

29. В разясненията по този член се уточнява, че той съответства на член 1 от Първия допълнителен протокол към ЕКПЧ ( 16 ). В съответствие с предвиденото в член 52, параграф 3 от Хартата от това следва, че защитеното с член 17 от нея право на собственост има същия смисъл и обхват като дадените му в ЕКПЧ, като се има предвид, че правото на Съюза все пак може да им предостави по-широка защита ( 17 ).

30. Съгласно практиката на Съда обаче свободата на стопанска инициатива и правото на собственост не са абсолютни, а трябва да се разглеждат във връзка с обществената им функция ( 18 ) и могат да бъдат предмет на ограничения при спазването на принципа на пропорционалност, ако тези ограничения са необходими и обосновани с преследвани от Съюза цели от общ интерес ( 19 ). Тези изисквания произтичат от член 52, параграф 1 от Хартата, който освен това предвижда, че всяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, признати от нея, трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на тези права и свободи ( 20 ).

31. В случая жалбоподателите в главните производства и встъпилите страни изтъкват, че член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014, който има за цел да промени по-неблагоприятно за операторите на фотоволтаични инсталации стимулите, чието предоставяне е предвидено, но все още не е дължимо по сключените с GSE споразумения, нарушава правото им на собственост. Те подчертават, че този декрет има ограничаващ ефект, след като разходите за изграждането и въвеждането в експлоатация на фотоволтаичните инсталации, въз основа на които са установени тези стимули, вече са поети изцяло от тези оператори. В това отношение те отбелязват, че в съображения 8, 14 и 25 от Директива 2009/28 (с която се урежда разглежданата схема за подпомагане, предназначена да изпълни целите) се набляга на необходимостта да се поддържа „доверието на инвеститорите“ и да им се създаде „сигурност“ ( 21 ). От същите съображения те по същество правят извод, че посоченият декрет ограничава свободата на стопанска инициатива на посочените оператори.

32. Италианското, чешкото, гръцкото и испанското правителство считат, напротив, че Декрет-закон № 91/2014 по никакъв начин не лишава операторите на фотоволтаични инсталации от тяхната собственост и не ограничава свободата им на стопанска инициатива.

33. Предвид тези разнопосочни становища струва ми се полезно с оглед на преписката, с която разполага Съдът, като начало да подчертая някои характеристики на разглежданата схема за подпомагане, за да уточня контекста, в който е въведена реформата, предвидена в член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014.

34. Първо, целта на тази схема за подпомагане е да транспонира Директива 2009/28 в италианското право. От член 3, параграф 3 от тази директива обаче следва, че държавите членки може да приемат схеми за подпомагане с оглед постигането на „задължителни[те] общи национални цели […] за използване на енергия от възобновяеми източници“. В това отношение в съображение 25 от посочената директива се подчертава, че „[д]ържавите членки имат различен потенциал по отношение на енергията от възобновяеми източници“ и че е изключително важно да могат да контролират ефекта и разходите на своите схеми за подпомагане в зависимост от своя потенциал.

35. Съдът вече е постановил, че държавите членки не са длъжни да приемат схеми за подпомагане, за да насърчат използването на енергия от възобновяеми източници, и че следователно те разполагат с право на преценка относно мерките, които считат за подходящи за постигането на целите за насърчаване, определени в Директива 2009/28. Такава свобода на преценка означава, че те са свободни да приемат, изменят или отменят схеми за подпомагане, стига тези цели да са изпълнени ( 22 ).

36. С оглед на тази съдебна практика ми се струва, че Директива 2009/28 като такава допуска реформа като въведената от италианския законодател при обстоятелствата по главните производства.

37. Тези съображения ще ми бъдат полезни, за да преценя при по-нататъшния анализ дали операторите на фотоволтаични инсталации могат да се позоват на оправдани правни очаквания, че за целия срок на действие на споразуменията с GSE се ползват без промяна от стимулите, предвидени в споразуменията с GSE, и поради това да имат основание да твърдят, че такава реформа нарушава правото им на собственост.

38. Второ, член 7, параграф 2, буква d) от Законодателен декрет № 387/2003 вече предвижда, че предоставените стимули е трябвало да съответстват на намаляващ размер, предвиден за определен срок. Що се отнася до Законодателен декрет № 28/2011, по силата на който са приети сключените между GSE и тези оператори споразумения, от член 24, параграф 2, буква d) от този декрет следва, че те са съставени въз основа на типов договор, определен от италианския орган за електроенергия и газ. Според жалбоподателите в главните производства обаче този договор предвижда, че GSE има едностранно право да изменя съдържанието на този договор, за да вземе предвид развитието на референтната правна уредба ( 23 ). Според мен тези обстоятелства сочат, че редът и условията за предоставяне на тези стимули може да бъдат изменени и че размерът им може да бъде намален.

39. Трето, реформата, извършена с член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014, състояща се в промяна на установените в посочените споразумения стимули, е трябвало да се прилага само за стимулите, чието предоставяне вече е предвидено, но все още не е дължимо, без да засяга вече извършените плащания ( 24 ).

40. По-нататък в настоящото заключение първо ще разгледам въпроса дали такава реформа нарушава свободата на стопанска инициатива и правото на собственост, защитени с разпоредбите на Хартата. Ще отговоря отрицателно. В случай че Съдът не възприеме предложеното становище, при условията на евентуалност ще посоча причините, поради които с оглед на припомнената в точка 30 от настоящото заключение съдебна практика считам, че нарушение на тези права при всички положения би било обосновано и пропорционално с оглед на целите на Съюза за насърчаване на използването на енергия от възобновяеми източници.

2. По наличието на евентуално нарушение на свободата на стопанска инициатива и на правото на собственост по смисъла на членове 16 и 17 от Хартата

а) Правото на собственост

41. Следва да се отбележи, че настоящите дела се отнасят до два различни аспекта на собствеността, а именно, от една страна, до правото, евентуално предоставено от сключените споразумения между операторите на фотоволтаични инсталации и GSE да се ползват от стимулите, и от друга страна, до правото за използване и експлоатация на тези инсталации.

1) Първи аспект: евентуалното нарушение на изтъкнатото право на ползване от стимулите

42. Що се отнася до материалноправните условия, предвидени в член 17, параграф 1 от Хартата, Съдът е постановил, че предоставяната от тази разпоредба закрила се отнася до права с имуществена стойност, от които от гледна точка на съответния правен ред възниква едно признато правно положение, позволяващо самостоятелно упражняване на тези права от и в полза на техния носител ( 25 ).

43. В моето заключение по дело Комисия/Унгария (Ползване на земеделски земи) ( 26 ) посочвам, че по същество следва да се провери дали са изпълнени две условия, а именно, от една страна, дали изтъкнатите права имат имуществена стойност и от друга страна, дали от тях възниква придобито правно положение, позволяващо самостоятелно упражняване на тези права от и в полза на техния носител.

44. Що се отнася до първото условие, видно от практиката на Европейския съд по правата на човека, понятието „собственост“ не се изчерпва със собствеността върху материални вещи, тъй като определени други права и интереси, представляващи активи, могат също да се считат за „имуществени права“ ( 27 ). При определени обстоятелства дори оправдани правни очаквания за бъдещо реализиране на претенции за собственост могат да попаднат под закрилата на член 1 от Първия допълнителен протокол към ЕКПЧ ( 28 ). Така мерки, предвиждащи бъдещото изплащане на социално обезщетение ( 29 ) или на субсидии ( 30 ), както и договорни права ( 31 ) или права на вземане ( 32 ), могат да породят имуществен интерес за получателите, който попада в приложното поле на тази разпоредба.

45. При обстоятелствата по главните производства съм склонен да приема, че за ползвателите на тези стимули правото да получат стимули по силата на сключените с GSE споразумения, представлява елемент на обогатяване, който може да е от имуществен характер. По-специално, след като последните са се присъединили към тези специални споразумения от свое име, струва ми се, че това право има изключителен характер.

46. Все пак се поставя въпросът дали посоченото право представлява придобито правно положение по смисъла на второто условие, припомнено в точка 43 от настоящото заключение.

47. В това отношение Съдът приема, че в съответствие със съдебната практика относно тълкуването на член 1 от Първия допълнителен протокол към ЕКПЧ бъдещият доход може да се смята за „собственост“, която би могла да се ползва от закрилата по тази разпоредба, само ако вече е бил спечелен, ако е бил обект на сигурно вземане или ако са налице особени обстоятелства, които могат да създадат у заинтересованото лице оправдани правни очаквания да получи имуществена стойност ( 33 ).

48. В случая ми се струва, че правото на бъдещо предоставяне на стимулите, предвидени в споразуменията, сключени между операторите на фотоволтаични инсталации и GSE, не може да се счита за достатъчно окончателно ( 34 ), така че намаляването на тези стимули и промяната на условията за предоставянето им съответстват на отчуждаването на „имущество“, което вече е част от патримониума ( 35 ) на тези оператори. Всъщност, както вече посочих в точка 39 от настоящото заключение, член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014 има само за цел да промени стимулите, чието предоставяне вече е предвидено, но все още не е дължимо, без да засяга вече извършените плащания.

49. Освен това смятам, че операторите на фотоволтаични инсталации не могат да се позовават на оправдани правни очаквания, че за целия срок на действие на сключените с GSE споразумения се ползват без промяна от посочените стимули.

50. По този въпрос от постоянната практика на Съда следва, че всеки икономически оператор, у когото национален орган е породил основателни надежди, може да се позове на принципа на защита на оправданите правни очаквания. Когато обаче предпазлив и съобразителен икономически оператор е в състояние да предвиди приемането на мярка, която може да засегне неговите интереси, той не може да се позове на този принцип, когато тази мярка бъде приета. Също така икономическите оператори не могат да възлагат оправдани правни очаквания за запазването на съществуващо положение, което може да бъде променяно от националните органи в рамките на тяхното право на преценка ( 36 ).

51. При обстоятелствата по главните производства запитващата юрисдикция трябва да провери дали национална разпоредба като член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014 съответства на посочения принцип ( 37 ). За да се даде обаче полезен отговор на тази юрисдикция, считам, че по-специално може да се вземат предвид следните обстоятелства, видни от преписката, с която разполага Съдът.

52. На първо място, струва ми се, че по-неблагоприятна промяна на стимулите за операторите на фотоволтаични инсталации изобщо не може да се счита за непредвидима в контекста на законодателни декрети № 387/2003 и № 28/2011, предхождащи Декрет-закон № 91/2014 ( 38 ).

53. Всъщност, от една страна, от член 7, параграф 2, буква d) от Законодателен декрет № 387/2003 следва, че стимулите, предоставени на операторите на фотоволтаични инсталации, както посочих в точка 38 от настоящото заключение, е трябвало да съответстват на намаляващ размер, предвиден за определен срок.

54. От друга страна, що се отнася до Законодателен декрет № 28/2011, в решение Agrenergy и Fusignano Due ( 39 ) Съдът постановява, че подзаконовите разпоредби относно „Петата енергийна сметка“, приета на основание на този декрет ( 40 ), „веднага указват на предпазливите и съобразителни икономически оператори, че националните власти могат да адаптират, дори да премахнат схемата за стимулиране, приложима към слънчевите фотоволтаични инсталации, за да отчетат промяната в някои обстоятелства“.

55. На второ място, установявам, че самите жалбоподатели в главните производства посочват, че считано от 2011 г., вече е било въведено постепенно намаляване на размера на предоставените стимули с министерски декрети, предхождащи приемането на Декрет-закон № 91/2014.

56. На трето място, струва ми се, че правото, което GSE си запазва в споразуменията, сключени с операторите на фотоволтаични инсталации, да изменя едностранно съдържанието им, за да вземе предвид развитието на референтната правна уредба ( 41 ), ясно посочва, че тези стимули могат да бъдат адаптирани или дори премахнати по силата именно на законодателни изменения. Както посочва запитващата юрисдикция, такива изменения са били още по- предвидими, след като тези споразумения са били валидни за период от двадесет години. Предвид продължителността на този период предпазлив и съобразителен икономически оператор според мен би бил в състояние да предвиди, че пазарните условия или бюджетните приоритети на Италианската република могат да се променят.

57. На последно място, припомням, както вече отбелязах в точка 35 от настоящото заключение, че в решение Agrenergy и Fusignano Due ( 42 ) Съдът постановява, че държавите членки не са длъжни да приемат на основание на Директива 2009/28 схеми за подпомагане, за да насърчат използването на енергия от възобновяеми източници. Това заключение се подкрепя от съображение 25 от тази директива, което по същество обвързва осъществяването на тази цел с потенциала на всяка държава членка.

58. С оглед на тези обстоятелства и противно на твърденията на жалбоподателите в главните производства и на встъпилите страни, няма никакво съмнение, че при обстоятелства като тези по главните производства предпазлив и съобразителен оператор не може да се позовава на принципа за защита на оправданите правни очаквания нито на основание на законодателната уредба, в която се вписва разглежданата схема за подпомагане, нито на основание на Директива 2009/28. Според мен, ако се стигне до различно заключение — както с основание отбелязва италианското правителство — правомощието на държавите членки да вземат политически решения и да изменят законодателството си с оглед на общия интерес и на целта на Директива 2009/28, би било прекомерно ограничено в сравнение с предоставената им от законодателя на Съюза свобода на преценка, за да могат да адаптират схемите за подпомагане, приети на основание на тази директива, към пазарните условия и бюджетните си приоритети.

59. Поради тези съображения считам, че изтъкнатото от операторите на фотоволтаични инсталации право да се ползват без промяна от стимулите за целия срок на действие на сключените с GSE споразумения, не е обхванато от защитата, предвидена в член 17 от Хартата.

2) Втори аспект: евентуалното нарушение на правото на собственост на операторите на фотоволтаични инсталации върху тези инсталации

60. По-долу ще изложа причините, поради които считам, че член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014 не води и до уредба на използването на инсталациите от техните оператори, която сама по себе си може да наруши правото им на собственост.

61. В това отношение припомням, че както следва от точка 28 от настоящото заключение, член 17, параграф 1, трето изречение от Хартата предвижда по същество, че макар ползването на имуществото да е защитено с тази разпоредба ( 43 ), то може да бъде уредено със закон до степен, необходима за общия интерес.

62. Съгласно практиката на Европейския съд по правата на човека под „осъществяване на контрол върху ползването на собствеността“ се разбира мярка, която е предназначена да „ограничи или контролира“ ползването на собствеността, без да е налице прехвърляне на собственост ( 44 ).

63. В случая жалбоподателите в главните производства изтъкват, че с оглед на предстоящото предоставяне на стимулите получателите им са инвестирали в експлоатираните от тях фотоволтаични инсталации. Предвид реформата, извършена с член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014, те вече били в невъзможност да погасяват банковите заеми, сключени за финансирането на тези инвестиции.

64. Според мен обаче тези обстоятелства не позволяват да се установи, че член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014 има за цел да ограничи или контролира използването на тези инсталации. Всъщност тази разпоредба само намалява размера на подпомагането, предвидено в полза на тези получатели, без да им налага други ограничения или задължения. Според мен от това следва, както впрочем поддържа и Комисията, че посочените получатели са свободни да експлоатират и да инвестират в инсталациите си по своя преценка.

65. При тези условия, подобно на Комисията, считам, че разпоредба като член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014 не ограничава използването на фотоволтаичните инсталации от техните оператори.

66. С оглед на гореизложеното според мен се налага изводът, че такава разпоредба не нарушава правото на собственост, признато в член 17 от Хартата.

б) Свободата на стопанска инициатива

67. Що се отнася до свободата на стопанска инициатива, чиято защита е гарантирана в член 16 от Хартата, жалбоподателите в главните производства поддържат, че член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014 нарушава както свободата на договаряне на ползвателите на стимулите, така и правото им да се разпореждат свободно с икономическите и финансовите си ресурси.

68. Не съм съгласен.

69. На първо място, що се отнася до свободата на договаряне, следва да се припомни, че Съдът е постановил, че тя включва по-конкретно свободния избор на икономически партньор, както и свободното определяне на цената за конкретна услуга ( 45 ).

70. Едва ли е необходимо да изтъквам, че макар член 16 от Хартата да има за цел по-специално да се запази договорната автономия на страните по договор, тази разпоредба обаче няма за цел да създава в тяхна полза права, надхвърлящи тези, които вече са били предвидени в такъв договор, нито да им позволи да изискват условия, различни от вече съдържащите се в него. В случаите, в които става дума за типов договор, изготвен от другата договаряща се страна, свободата на договаряне по същество се състои в това да се реши дали да се приемат условията на договора.

71. В случая според мен няма никакво съмнение, че споразуменията, сключени между GSE и операторите на фотоволтаични инсталации, изобщо не предвиждат право на неизменяемост на стимулите в полза на последните.

72. Напротив, видно от тези споразумения, размерът на тези стимули зависи от националната правна уредба, която допуска предоставянето им ( 46 ). Както вече посочих в точки 38 и 56 от настоящото заключение, посочените споразумения съдържат клауза, която позволява на GSE да вземе предвид развитието на приложимата законодателна уредба.

73. От това следва, че когато този размер на стимулите се изменя на основание член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014, операторите на фотоволтаични инсталации според мен просто са обвързани от договорните условия, които свободно са решили да приемат, когато са се присъединили към посочените споразумения.

74. Според мен при тези обстоятелства свободата им на договаряне изобщо не е била нарушена.

75. На второ място, следва да се припомни, че свободата на стопанската инициатива включва и правото на всяко предприятие да може свободно да използва, в рамките на отговорността, която носи за собствените си действия, икономическите и финансовите ресурси, с които разполага ( 47 ).

76. В това отношение от практиката на Съда следва, че свободното използване на ресурсите, с които разполага дадено предприятие, е ограничено по-специално когато принуда го задължава да предприеме мерки, които могат да доведат до значителни разходи за него, да имат съществено въздействие върху организацията на дейността му или да изискват трудни и комплексни технически решения ( 48 ).

77. С уговорката, че запитващата юрисдикция трябва да провери всички фактически обстоятелства, с които разполага, считам, че по силата на член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014 операторите на фотоволтаични инсталации не са подложени на никаква конкретна принуда по смисъла на тази съдебна практика.

78. Във всеки случай считам, че стимулите, предвидени в споразуменията между GSE и тези оператори, не може да се считат за част от икономическите, техническите и финансовите ресурси, с които последните разполагат, тъй като, както отбелязах в точки 48—58 от настоящото заключение, тези суми все още не са изплатени и посочените оператори не могат да се позовават на оправдани правни очаквания, че те ще бъдат изплатени.

79. Поради всички тези съображения считам, че разпоредба като член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014 не накърнява свободата на стопанската инициатива, прогласена в член 16 от Хартата.

3. При условията на евентуалност: относно възможността да се обоснове евентуално нарушение на свободата на стопанска инициатива и на правото на собственост, както и по пропорционалността на такова нарушение

80. Макар да съм убеден, че при обстоятелствата по главните производства не може да се установи наличие на нарушение на свободата на стопанска инициатива и на правото на собственост от гледна точка на членове 16 и 17 от Хартата, при условията на евентуалност ще изложа следните съображения.

81. С оглед на обстоятелствата по главните производства считам, че евентуално нарушение на тези права във всички случаи отговаря на изискванията по член 52, параграф 1 от Хартата, от който е видно, че всяко ограничаване на упражняването на признатите права и свободи трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на същите права и свободи ( 49 ) и при спазване на принципа на пропорционалност да бъде необходимо и действително да отговаря на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора.

82. В това отношение следва да се напомни, че според италианското правителство по същество целта на Декрет-закон № 91/2014 е да се повиши конкурентоспособността на националната електроенергийна система, като се преразпределят общите разходи на тази система и като се налагат допълнително разходи в тежест на операторите на фотоволтаични инсталации. По-специално това правителство поддържа, че промяната на стимулите се обяснява с необходимостта от ребалансиране на разглежданата схема за подпомагане и от разпределяне на разходите за крайните потребители на електроенергия, предвид това че наличните ресурси са ограничени.

83. Това правителство подчертава и бързия растеж на сектора на енергията от възобновяеми източници в Италия, който е довел до това, че тази държава членка е станала един от най-големите производители на фотоволтаична енергия на европейския пазар.

84. С оглед на тези съображения считам, че ако, противно на подхода, който препоръчвам, Съдът реши, че промяната на стимулите, която произтича от член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014, нарушава свободата им на стопанска инициатива и правото на собственост, гарантирани с членове 16 и 17 от Хартата, това нарушение трябва във всички случаи да се счита за необходимо и обосновано от цели от общ интерес, съответстващи на преследваните с Директива 2009/28 ( 50 ).

85. Освен това според мен и ако не следва друго от проверките, които запитващата юрисдикция следва да извърши, тази промяна трябва да се счита за съобразена с принципа за пропорционалност. Както правилно подчертава италианското правителство, операторите на фотоволтаични инсталации са можели да изберат различните опции, предвидени в член 26, параграф 3 от Декрет-закон № 91/2014. От друга страна, в полза на тези оператори, изглежда, са предвидени компенсаторни мерки като достъп до банкови заеми при преференциални условия, за да се компенсират неблагоприятните последици, претърпени в резултат на приемането на тази разпоредба ( 51 ).

86. Поради всички изложени по-горе съображения с оглед на преписката, с която разполага Съдът, считам, че член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014 е съвместим с правата, защитени с членове 16 и 17 от Хартата.

Б. Относно Енергийната харта

87. Както следва от точка 19 от настоящото заключение, запитващата юрисдикция иска да установи и дали член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014 е съвместим с член 10 от Енергийната харта (разглеждан във връзка с член 216, параграф 2 ДФЕС).

88. Отговорът на този въпрос предполага да се отговори на предварителния въпрос дали в случай на спор между частноправни субекти и собствената им държава членка е възможно позоваване на тази разпоредба.

89. В това отношение жалбоподателите в главните производства отбелязват, че Енергийната харта въвежда система за уреждане на спорове между „договарящите се страни“ и „инвеститори от друга договаряща се страна“ ( 52 ). Встъпилите страни добавят, че от преамбюла на тази харта се установява, че тя е приета с цел въвеждане на по-добри условия за инвестиции в енергийния сектор и за развитие на сътрудничеството в областта на енергетиката. С оглед изпълнението на тези цели член 10 от посочената харта задължава всяка договаряща се страна да насърчава и създава „стабилни, равноправни, благоприятни и прозрачни условия за инвеститорите от другите договарящи се страни, за да инвестират в нейната зона“.

90. Припомням, че Съюзът се е присъединил към Енергийната харта и следователно е една от „договарящите се страни“ по смисъла на член 1, точка 2 от тази харта. Съгласно член 216, параграф 2ДФЕС сключените от Съюза международни споразумения обвързват институциите на Съюза и държавите членки.

91. Освен това следва да се уточни, както правилно посочват германското и гръцкото правителство и Комисията, че член 10 от Енергийната харта се отнася до условията, установени от договарящите се страни по тази харта за инвестициите, направени от инвеститорите от другите договарящи се страни.

92. Според мен оттук следва, както правилно изтъква германското правителство, че член 10 от Енергийната харта има за цел да се защитят в правния ред на Съюза инвеститори от други договарящи се страни, тоест от трети държави, които са и страни по тази харта, на цялата територия на Съюза ( 53 ). От друга страна, според мен инвеститори от Съюза не могат да се позовават на тази разпоредба срещу институциите на Съюза или държавите членки.

93. Що се отнася до държавите членки, които са се присъединили към Енергийната харта като „договарящи се страни“ (какъвто вече не е случаят с Италианската република) ( 54 ), страните поставят въпроса дали в спорове, които включват една от тези държави членки, инвеститорите от други държави членки, а не само инвеститорите от трети държави може да се позовават на член 10 от тази харта. Не считам обаче за необходимо да разглеждам този въпрос по настоящите дела ( 55 ). Всъщност според мен във всички случаи тази разпоредба не може да се прилага по дела като разглежданите в главните производства в рамките на спор между инвеститори и собствената им държава членка ( 56 ).

94. Това разрешение ми се струва очевидно с оглед на самия текст на посочената разпоредба. Освен това според мен то е в съответствие с предвидените в останалите разпоредби на тази харта ограничения, и по-специално в член 26 от посочената харта, който се отнася само до уреждането на спорове между договаряща се страна и инвеститори от друга договаряща се страна ( 57 ).

95. Във всеки случай считам, че дори ако, противно на предлаганото от мен буквално и контекстуално тълкуване, трябва да се приеме, че член 10 от Енергийната харта се прилага при спорове между инвеститори и собствената им държава членка, самият факт, че в тази разпоредба най-общо се посочва необходимостта да се предвидят „стабилни, равноправни, благоприятни и прозрачни условия“, не трябва да води до недопускане на промяната или до премахване от тази държава членка на схема за подпомагане, приета на нейна територия на основание член 3, параграф 3, буква a) от Директива 2009/28 ( 58 ).

96. По-специално според мен тази разпоредба няма за цел да предостави на инвеститорите, които оспорват такава реформа, закрила, която надхвърля вече предвидените в правото на Съюза гаранции, и по-специално в членове 16 и 17 от Хартата ( 59 ).

V. Заключение

97. С оглед на всички изложени съображения предлагам на Съда да отговори на поставения от Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио, Италия) преюдициален въпрос по следния начин: „1) Членове 16 и 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз допускат национална разпоредба като разглежданата в главното производство, с която държава членка намалява стимулите, чието предоставяне е предвидено съгласно схема за подпомагане, която има за цел да се насърчи на нейна територия използването на енергия от възобновяеми източници, и по-конкретно съгласно частноправни споразумения, сключени между получателите по тази схема и дружество, изцяло притежавано от държавата членка, когато получателите по схемата не могат да имат правни очаквания, че стимулите ще останат непроменени за срока на действие на споразуменията — обстоятелство, което запитващата юрисдикция следва да провери. 2) Член 10 от Договора за Енергийната харта, подписан в Лисабон на 17 декември 1994 г. и одобрен от името на Европейския съюз с Решение 98/181/ЕО, ЕОВС, Евратом на Съвета и на Комисията от 23 септември 1997 година за сключването от Европейските общности на Договора за Енергийната харта и на Протокола за Енергийната харта относно енергийната ефективност и свързаните екологични аспекти, разглеждан във връзка с член 216, параграф 2 ДФЕС, не се прилага при спорове между инвеститори в сектора на енергетиката и собствената им държава членка“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: френски.

( 2 ) Anie представлява предприятията, които извършват в Италия „дейност, насочена към производството на стоки и/или предоставянето на услуги в сектора на електротехниката и електрониката или в свързани сектори“. По-нататък в настоящото заключение изразът „жалбоподателите в главните производства“ се отнася до Anie, както и до всички оператори на фотоволтаични инсталации, които са страни в споровете пред запитващата юрисдикция.

( 3 ) Първата директива за насърчаване на използването на енергия от възобновяеми източници е Директива 2001/77/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 септември 2001 година относно насърчаване на производството и потреблението на електроенергия от възобновяеми енергийни източници на вътрешния електроенергиен пазар (ОВ L 283, 2001 г., стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 12, том 2, стр. 36). Тя е отменена с Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО (ОВ L 140, 2009 г., стр. 16).

( 4 ) Подписан на 17 декември 1994 г. в Лисабон (ОВ L 380, 1994 г., стр. 24) и одобрен от името на Европейския съюз с Решение 98/181/ЕО, ЕОВС, Евратом на Съвета и на Комисията от 23 септември 1997 година за сключването от Европейските общности на Договора за Енергийната харта и на Протокола за Енергийната харта относно енергийната ефективност и свързаните екологични аспекти (ОВ L 69, 1998 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 12, том 1, стр. 253) (наричан по-нататък „Енергийната харта“). Следва да се уточни, че по всяко от настоящите дела в преюдициалния въпрос се споменава Енергийната харта, без да се цитира нито една от конкретните ѝ разпоредби. С оглед на предоставените разяснения от запитващата юрисдикция струва ми се обаче, че тя иска да установи по-конкретно дали въведената от италианския законодател реформа е съвместима с член 10 от тази харта. Ето защо в настоящото заключение ще огранича тълкуването си на посочената харта само до тази разпоредба.

( 5 ) Припомням, че съгласно член 216, параграф 2 ДФЕС сключените от Съюза споразумения обвързват институциите на Съюза и държавите членки.

( 6 ) Decreto legge n. 91 — Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l’efficientamento energetico dell’edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonché per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea (Декрет-закон № 91 за въвеждане на спешни мерки за селското стопанство, за опазване на околната среда и за енергийна ефективност на училищните и университетските сгради, за възстановяване и развитие на предприятията, за ограничаване на разходите, включване в цените на електроенергията и за незабавно определяне на мерките за изпълнение, произтичащи от европейската нормативна уредба) от 24 юни 2014 г., преобразуван в закон, с някои изменения, със Закон № 116 от 11 август 2014 г. (редовна притурка № 72 към GURI, бр. 192 от 20 август 2014 г.) (наричан по-нататък „Декрет-закон № 91/2014“).

( 7 ) Decreto legislativo n. 387 — Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elletricità (Законодателен декрет № 387 за транспониране на Директива 2001/77 от 29 декември 2003 г. (редовна притурка към GURI бр. 25 от 31 януари 2004 г., стр. 5, наричан по-нататък „Законодателен декрет № 387/2003“).

( 8 ) Decreto legislativo n. 28 — Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (Законодателен декрет № 28 за транспониране на Директива 2009/28 от 3 март 2011 г. (редовна притурка към GURI бр. 71 от 28 март 2011 г., наричан по-нататък „Законодателен декрет № 28/2011“).

( 9 ) Съгласно член 24, параграф 2, буква d) от Законодателен декрет № 28/2011 за фотоволтаичните инсталации, въведени в експлоатация след 31 декември 2012 г., се предвижда, че „стимулите се предоставят посредством частноправни договори, сключени между GSE и образуванието, отговарящо за инсталациите, въз основа на типов договор, определен от органа за електроенергия и газ“. Ще добавя, че в преюдициалните си запитвания запитващата юрисдикция посочва само споразуменията, сключени между GSE и операторите на фотоволтаични инсталации, попадащи в приложното поле на тази разпоредба. Ето защо в настоящото заключение ще се ръководя от предпоставката, че всички спорни споразумения са частноправни споразумения за инсталации, въведени в експлоатация след 31 декември 2012 г.

( 10 ) Съгласно член 26, параграф 1 от Декрет-закон № 91/2014 тази реформа има за цел „оптимизиране на управлението на сроковете за събиране и предоставяне на стимулите и постигане на по-добра устойчивост в политиката за подкрепа на енергията от възобновяеми източници“.

( 11 ) Съгласно пълното им заглавие става дума, от една страна, за Министерски декрет от 16 октомври 2014 г. относно „Одобряване на оперативните условия за предоставянето от страна на [GSE] на стимулите на електроенергията, произведена от фотоволтаични инсталации, за прилагане на член 26, параграф 2 от [Декрет-закон № 91/2014]“ и от друга страна, за Министерски декрет от 17 октомври 2014 г. относно „Условия за преструктуриране на стимулите на електроенергията, произведена от фотоволтаични инсталации, за прилагане на член 26, параграф 3, буква b) от [Декрет-закон № 91/2014]“.

( 12 ) Решение на Corte costituzionale (Конституционен съд) № 16 от 24 януари 2017 г.

( 13 ) Става дума за дела C‑306/19, Milis Energy, C‑512/19, Go Sun и Malby Energy 4, и C‑595/19, Fototre, производствата по които са спрени до произнасянето на решението, с което се слага край на производството по настоящите дела. Следва да се отбележи, че освен това Европейският съд по правата на човека е сезиран с въпроса за съвместимостта на разглежданата в главното производство реформа с член 1 от Първия допълнителен протокол към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Париж на 20 март 1952 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“) (вж. жалби № 20445/15, Salento Energy Srl с/у Италия и № 59246/17, Nuovo Sole Srl с/у Италия, подадени съответно на 17 април 2015 г. и на 4 август 2017 г.).

( 14 ) Както отбелязва италианското правителство, няколко държави членки, са приели актове, които имат за цел да се намалят стимулите за използване на енергията от възобновяеми източници, въведени по-рано на тяхна територия. Например дело C‑366/19, BOSOLAR, понастоящем висящо пред Съда и спряно до постановяването на решението по настоящите дела, се отнася до мярка за намаляване в България на цената за изкупуване на електроенергия, произведена от фотоволтаични инсталации.

( 15 ) Вж. решение от 22 януари 2013 г., Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, т. 42 и цитираната съдебна практика). В този смисъл вж. също решение от 16 юли 2020 г., Adusbef и Federconsumatori (C‑686/18, EU:C:2020:567, т. 82).

( 16 ) Вж. Разясненията относно Хартата на основните права (ОВ С 303, 2007 г., стр. 23).

( 17 ) В това отношение уточнявам, че отново съгласно член 52, параграф 3 от Хартата практиката на Европейския съд по правата на човека относно член 1 от Първия допълнителен протокол към ЕКПЧ трябва да се вземе предвид за целите на тълкуването на член 17 от Хартата (вж. в този смисъл решения от 3 септември 2015 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Комисия, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, т. 61 и от 21 май 2019 г., Комисия/Унгария (Ползване на земеделски земи), C‑235/17, EU:C:2019:432, т. 72 и цитираната съдебна практика).

( 18 ) Вж. решения от 15 януари 2013 г., Križan и др. (C‑416/10, EU:C:2013:8, т. 113 и цитираната съдебна практика) и от 22 януари 2013 г., Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, т. 45 и цитираната съдебна практика). В този смисъл вж. също решение от 16 юли 2020 г., Adusbef и Federconsumatori (C‑686/18, EU:C:2020:567, т. 83 и 85).

( 19 ) Вж. в този смисъл решения от 30 юни 2016 г., Lidl (C‑134/15, EU:C:2016:498, т. 31) и от 13 юни 2017 г., Florescu и др. (C‑258/14, EU:C:2017:448, т. 51 и цитираната съдебна практика). По-специално Съдът вече е постановил, че предвид текста на член 16 от Хартата свободата на стопанската инициатива може да бъде предмет на многобройни видове намеса на публичната власт, които са в състояние да въведат, в общия интерес, ограничения за упражняването на стопанската дейност (вж. решения от 22 януари 2013 г., Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, т. 46 и от 30 юни 2016 г., Lidl, C‑134/15, EU:C:2016:498, т. 34).

( 20 ) За изчерпателност ще посоча, че свободата на стопанската инициатива и правото на собственост също подлежат на ограниченията, произтичащи от самия текст на разпоредбите на Хартата, в които са уредени тази свобода и това право. Така съгласно член 16 от Хартата свободата на стопанската инициатива се признава само „в съответствие с правото на Съюза и с националните законодателства и практики“ (курсивът е мой). Освен това второто и третото изречение на член 17, параграф 1 от Хартата ограничават обхвата на правото, признато в първото изречение от тази разпоредба (вж. в това отношение Oliver, P. What Purpose Does Article 16 of the Charter Serve? — In: Bernitz, U. e.a. (Hrgs.). General Principles of EU Law and European Private Law. Wolters Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2013, p. 293; Jaeger, M. La protection du droit de propriété dans l’ordre juridique de l’Union européenne à la lumière de l’article 17 de la charte des droits fondamentaux. — In: De Rome à Lisbonne: les juridictions de l’Union européenne à la croisée des chemins — Mélanges en l’honneur de Paolo Mengozzi. Bruxelles, Bruylant, 2013, p. 167).

( 21 ) Припомням, че в съображение 8 от Директива 2009/28 по-специално се посочва, че необходимостта да се установи „рамка, която включва задължителни цели“, следва да „осигури на стопанската общност необходимата дългосрочна стабилност, за да могат да се извършват рационални, устойчиви инвестиции в сектора на енергията от възобновяеми източници“. От своя страна съображение 14 от тази директива предвижда, че „[о]сновното предназначение на задължителните национални цели е да се създаде сигурност за инвеститорите“.

( 22 ) Вж. в този смисъл решение от 11 юли 2019 г., Agrenergy и Fusignano Due (C‑180/18, C‑286/18 и C‑287/18, EU:C:2019:605, т. 27 и цитираната съдебна практика).

( 23 ) По-конкретно, жалбоподателите в главните производства считат, че в член 17.3 от споразуменията за инсталациите, въведени в експлоатация след 31 декември 2012 г., се съдържа следната клауза: „[…] GSE си запазва правото да изменя едностранно клаузите […], които чрез евентуално законодателно и регулаторно развитие са в противоречие с приложимата референтна уредба“. Запитващата юрисдикция следва да провери дали такава клауза действително се съдържа във всички спорни споразумения.

( 24 ) Противно на изтъкваното от жалбоподателите в главните производства и от встъпилите страни, считам, че действително член 26, параграфи 2 и 3 от Декрет-закон № 91/2014 няма обратно действие, тъй като се отнася само до бъдещото предоставяне, а не и до вече предоставени стимули.

( 25 ) Вж. решение от 21 май 2019 г., Комисия/Унгария (Ползване на земеделски земи) (C‑235/17, EU:C:2019:432, т. 69 и цитираната съдебна практика).

( 26 ) C‑235/17, EU:C:2018:971, т. 135.

( 27 ) Вж. ЕСПЧ, решение от 22 юни 2004 г., Broniowski с/у Полша (CE:ECHR:2004:0622JUD003144396, § 129). Като пример ще посоча, че дружество следва да се счита за носител на имуществен интерес, представляващ „собственост“ по смисъла на член 1 от Първия допълнителен протокол към ЕКПЧ, доколкото то има право на възстановяване на недължимо платен данък (ЕСПЧ, решение от 9 март 2006 г., Eko-Elda Avee с/у Гърция, CE:ECHR:2006:0309JUD001016202, § 27).

( 28 ) Вж. ЕСПЧ, решение от 14 февруари 2012 г., Arras и др. c/у Италия (CE:ECHR:2012:0214JUD001797207, § 75). Препращам и към заключението на генералния адвокат Kokott по дело Inuit Tapiriit Kanatami и др./Комисия (C‑398/13 P, EU:C:2015:190, т. 76), както и към цитираната практика на Европейския съд по правата на човека.

( 29 ) Европейският съд по правата на човека е приел, че намеса по смисъла на член 1 от Първия допълнителен протокол към ЕКПЧ може да се констатира, когато размерът на социално обезщетение се намалява или не се изплаща (в този смисъл вж. ЕСПЧ, решение от 28 април 2009 г., Rasmussen с/у Полша, CE:ECHR:2009:0428JUD003888605, § 71 и ЕСПЧ, решение от 7 юли 2011 г., Stummer с/у Австрия CE:ECHR:2011:0707JUD003745202, § 82). Уточнявам, че последното решение е цитирано в решение от 13 юни 2017 г., Florescu и др. (C‑258/14, EU:C:2017:448, т. 50), в което Съдът приема, че мярка за временно спиране на изплащането на пенсии, когато съответните лица са направили избор успоредно да упражняват платена професионална дейност в публична институция, ограничава правото на собственост на тези лица по смисъла на член 17 от Хартата.

( 30 ) Вж. ЕСПЧ, решение от 18 май 2010 г., Plalam s.p.a. c/у Италия (CE:ECH:2010:0818:JUD001602102, § 38).

( 31 ) Частноправните субекти могат по-специално да притежават „собственост“ по смисъла на член 1 от Първия допълнителен протокол към ЕКПЧ, когато са носители на права за строеж съгласно актове за продажба и разполагат с правно очакване, че могат да упражнят тези права при условията на договора (вж. ЕСПЧ, решение от 18 ноември 2010 г., Consorts Richet и Le Ber с/у Франция, CE:ECHR:2010:1118JUD001899007, § 98).

( 32 ) Вж. ЕСПЧ, решение от 9 декември 1994 г., Raffineries grecques Stran и Stratis Andreadis с/у Гърция (CE:ECHR:1994:1209JUD001342787, § 59) и ЕСПЧ, решение от 9 юни 2009 г., Nicola Silvestri с/у Италия (CE:ECHR:2009:0609JUD001686102, § 70).

( 33 ) Решение от 3 септември 2015 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Комисия (C‑398/13 P, EU:C:2015:535, т. 61).

( 34 ) Например Съдът вече по същество е постановил, че не може да се счита, че годишното плащане на помощите от държава членка е окончателно, тъй като тези помощи подлежат на възстановяване от бенефициера, ако той не спазва всички условия за изплащането им (решение от 26 май 2016 г., Ezernieki, C‑273/15, EU:C:2016:364, т. 45 и 49).

( 35 ) Става дума за израза, възприет от генералния адвокат Campos Sánchez-Bordona в заключението му по дело ArcelorMittal Rodange и Schifflange (C‑321/15, EU:C:2016:516, т. 97).

( 36 ) Вж. решения от 10 септември 2009 г., Plantanol (C‑201/08, EU:C:2009:539, т. 53 и цитираната съдебна практика) и от 11 юли 2019 г., Agrenergy и Fusignano Due (C‑180/18, C‑286/18 и C‑287/18, EU:C:2019:605, т. 31). Що се отнася до член 1 от Първия допълнителен протокол към ЕКПЧ, Европейският съд по правата на човека вече е постановил, че „правното очакване“ произтича от обстоятелството, че съответното лице се основава разумно на правен акт със солидно правно основание, засягащ правото на собственост (вж. ЕСПЧ, решение от 28 септември 2004 г., Kopecký с/у Словакия, CE:ECHR:2004:0928JUD004491298, § 47).

( 37 ) Вж. в този смисъл решение от 11 юли 2019 г., Agrenergy и Fusignano Due (C‑180/18, C‑286/18 и C‑287/18, EU:C:2019:605, т. 33 и цитираната съдебна практика).

( 38 ) Впрочем това е изводът, до който по същество е стигнал Corte costituzionale (Конституционен съд) в решение № 16 от 24 януари 2017 г. (§ 9).

( 39 ) Решение от 11 юли 2019 г. (C‑180/18, C‑286/18 и C‑287/18, EU:C:2019:605, т. 44).

( 40 ) Под „Пета енергийна сметка“ следва да се разбира decreto ministeriale — Attuazione dell’art. 25 del decreti legislativo del 3 marzo 2011, n. 28, recante incentivazione della produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici (Министерски декрет за прилагане на член 25 от Законодателен декрет № 28 от 3 март 2011 г. за насърчаване на производството на електроенергия от слънчеви фотоволтаични инсталации) от 5 юли 2012 г. (редовна притурка към GURI, бр. 159 от 10 юли 2012 г.).

( 41 ) Както уточних в бележка под линия 23 от настоящото заключение, запитващата юрисдикция трябва да провери дали във всички спорни споразумения такова право действително е запазено за GSE.

( 42 ) Решение от 11 юли 2019 г. (C‑180/18, C‑286/18 и C‑287/18, EU:C:2019:605, т. 27).

( 43 ) Припомням, че член 17, параграф 1 от Хартата разграничава два вида ограничения на правото на собственост: лишаването от собственост (във второто изречение) и уредбата на ползването на имуществото (в третото изречение) (вж. в това отношение, Wollenschläger, F. Article 17 — Right to Property. — In: Peers, S., Hervey, T., Kenner, J. et Ward, A. The EU Charter of Fundamental Rights — A commentary. Hart Publishing, 2014, p. 476). Препращам и към заключението ми по дело Комисия/Унгария (Ползване на земеделски земи) (C‑235/17, EU:C:2018:971, т. 154), в което подчертавам наличието на тези два вида ограничения, както и общото правило („[в]секи има право да се ползва от собствеността на имуществото“) в член 17, параграф 1, първо изречение от Хартата.

( 44 ) Вж. в това отношение ЕСПЧ, решение от 23 септември 1982 г., Sporrong и Lönnroth с/у Швеция (CE:ECHR:1982:0923JUD00715175, § 65) и ЕСПЧ, решение от 19 декември 1989 г., Mellacher и др. с/у Австрия (CE:ECHR:1989:1219JUD001052283, § 44).

( 45 ) Вж. решение от 22 януари 2013 г., Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, т. 43 и цитираната съдебна практика).

( 46 ) В това отношение пояснявам, че в решение № 16 от 24 януари 2017 г. (§ 8.3) Corte costituzionale (Конституционен съд) приема по същество, че предвид специалната законодателна уредба, в която те се вписват, споразуменията, сключени между операторите на фотоволтаични инсталации и GSE, не може да се считат за обикновени договори в полза на операторите.

( 47 ) Вж. в този смисъл решение от 27 март 2014 г., UPC Telekabel Wien (C‑314/12, EU:C:2014:192, т. 49).

( 48 ) Вж. в този смисъл решение от 27 март 2014 г., UPC Telekabel Wien (C‑314/12, EU:C:2014:192, т. 50). Например Съдът постановява, че възможността да се изисква от оператора ежегодно да актуализира цените си и периодично да ги представя за проверка, представлява намеса в упражняването на правото, гарантирано с член 16 от Хартата (вж. решение от 20 декември 2017 г., Polkomtel, C‑277/16, EU:C:2017:989, т. 51). Освен това той е постановил, че задължението за етикетиране за предприятие за продажби на дребно е в състояние да ограничи упражняването на неговата свобода на стопанска инициатива (вж. решение от 30 юни 2016 г., Lidl, C‑134/15, EU:C:2016:498, т. 29). Следва да се отбележи, че забрана по отношение на предприятие може да съставлява и намеса в упражняването на свободата на стопанска инициатива (вж. по-специално решение от 17 декември 2015 г., Neptune Distribution, C‑157/14, EU:C:2015:823, т. 67).

( 49 ) В случая според мен няма никакво съмнение, че всяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, прогласени в членове 16 и 17 от Хартата, ако се приеме за установено, трябва да се счита за предвидено в закон и за съответстващо на основното съдържание на тези права и свободи. Припомням, че както е видно от предишния раздел, операторите на фотоволтаични инсталации са свободни да използват своите инсталации и да организират дейността си по своя преценка и не са били лишени от стимулите, вече предоставени съгласно сключените с GSE споразумения.

( 50 ) Що се отнася до съдържанието на преследваните с Директива 2009/28 цели, препращам към точка 34 от настоящото заключение.

( 51 ) Уточнявам, че в решение № 16 от 24 януари 2017 г. (§ 8.4) Corte costituzionale (Конституционен съд) стига по същество до заключението, че тези компенсаторни мерки имат за цел да се гарантират инвестициите, направени от операторите на фотоволтаични инсталации. Посоченият съд също е подчертал прогресивния характер на реформата, извършена със Декрет-закон № 91/2014, предвид факта че трите опции, предвидени в член 26, параграф 3 от този декрет, предполагат относително дълъг срок.

( 52 ) Съгласно член 1, точка 2 от Енергийната харта „договаряща се страна“ означава всяка държава или всяка организация за регионална икономическа интеграция, която се е съгласила да се обвърже с този договор и за която той е в сила.

( 53 ) В това отношение уточнявам, че що се отнася до регионалните организации за икономическа интеграция, каквато е Съюзът, терминът „зона“ е дефиниран в член 1, точка 10 от Енергийната харта като „зоната на държавите членки на т[ези] организаци[и].

( 54 ) В заключението си по дело Achmea (C‑284/16, EU:C:2017:699, т. 43) генералният адвокат Wathelet припомня, че всички държави членки и Съюзът са ратифицирали Енергийната харта. Все пак уточнявам, както посочват жалбоподателите в главното производство и встъпилите страни, че на 31 декември 2014 г. Италианската република е започнала процедурата по оттегляне от Енергийната харта и това оттегляне е в сила от 1 януари 2016 г. Следователно тази държава членка вече е обвързана само от тази харта по силата на член 47, параграф 3 от нея, който предвижда, че разпоредбите на тази харта „продължават да се прилагат спрямо инвестиции, извършени в зоната на една договаряща се страна от инвеститори на други договарящи се страни […], считано от датата, когато влиза в сила оттеглянето на тази договаряща се страна […] за период от 20 години от тази дата“, както и на член 216, параграф 2 ДФЕС, тоест доколкото посочената харта е неразделна част от правния ред на Съюза.

( 55 ) Като подчертавам, че не е необходимо този въпрос да се разглежда по настоящите дела, отбелязвам, че в решение от 6 март 2018 г., Achmea (C‑284/16, EU:C:2018:158) Съдът постановява, че членове 267 ДФЕС и 344 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат разпоредба на сключено от държавите членки международно споразумение, съгласно която всеки инвеститор от една от тези държави членки може в случай на спор във връзка с инвестиции в другата държава членка да заведе дело срещу последната пред арбитражен съд, чиято компетентност тя се е задължила да приеме. С оглед на споменатото решение ми се струва, че доколкото член 26 от Енергийната харта, озаглавен „Уреждане на спорове между инвеститор и договаряща се страна“, предвижда възможността тези спорове да бъдат уредени от арбитражни съдилища, тази разпоредба не може да се прилага към вътрешни за Съюза спорове. Според мен с оглед на припомненото от Съда в това решение, що се отнася по-специално до защитата на присъщия характер на установеното с Договорите право и до принципа на взаимно доверие между държавите членки, би могло дори тази харта да бъде напълно неприложима към такива спорове. Впрочем това е заключението, до което, изглежда, стигат и представителите на правителствата на държавите членки в документа, озаглавен „Изявление на представителите на правителствата на държавите членки от 15 януари 2019 година относно правните последици от решението на Съда Achmea и за защитата на инвестициите в Европейския съюз“ (достъпен на уебсайта на Комисията: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/190117-bilateral-investment-treaties_en.pdf), в точка 5 от който се предвижда, че с оглед на споменатото решение „държавите членки ще прекратят всички двустранни инвестиционни договори, сключени между тях“.

( 56 ) Следва да се припомни, че съгласно член 1, точка 7, буква а), подточка i) от Енергийната харта „инвеститор“ означава „физическо лице, което притежава гражданство или националност на [дадена] договаряща се страна или което постоянно пребивава в нея в съответствие с приложимото ѝ законодателство“. В случая е безспорно, че всички предприятия, страни по отнесените пред запитващата юрисдикция спорове, са италиански предприятия.

( 57 ) За всеки случай ще уточня, че освен това според мен от изявленията на Канада и на Съединените американски щати относно член 10 от Енергийната харта става ясно, че когато договарящата се страна е държава, понятието „инвеститори от други договарящи се страни“ означава единствено инвеститорите, които не са от тази договаряща се страна, а не националните инвеститори.

( 58 ) Като цяло изглежда, че арбитражната съдебна практика относно тълкуването на член 10 от Енергийната харта е дала стеснително тълкуване на задължението за защита на оправданите правни очаквания на инвеститорите (вж. Montanaro, F. Les politiques en matière d’énergie photovoltaïque en Europe, au carrefour entre le droit de l’Union européenne et le Traité sur la Charte de l’énergie. — Revue belge de droit international, vol. 1, Bruxelles, Bruylant, 2016, р. 416).

( 59 ) Отбелязвам, че в заключението си по дело Комисия/Словакия (C‑264/09, EU:C:2011:150, т. 63) генералният адвокат Jääskinen по същество приема, че що се отнася до владеенето и закрилата на инвестициите, общото ниво на закрила на основните права, предвидено от правото на ЕС, предоставя на инвеститорите закрила, отговаряща на задължителните изисквания по член 10, параграф 1 от Енергийната харта. По съображения за изчерпателност ще добавя, че по дело Electrabel S.A. с/у Унгария (CIRDI, дело № ARB/07/19 от 30 ноември 2012 г., §§ 7.77—78) арбитражният съд (International Centre for Settlement of Investment Disputes, Washington, D.C.) установява, че тази разпоредба не е пречка при определени условия договарящите се страни да правят изменения в съответните си правни уредби („While the investor is promised protection against unfair changes, it is well established that the host State is entitled to maintain a reasonable degree of regulatory flexibility to respond to changing circumstances in the public interest. Consequently, the requirement of fairness must not be understood as the immutability of the legal framework, but as implying that subsequent changes should be made fairly, consistently and predictably, taking into account the circumstances of the investment […]. Fairness and consistency must be assessed against the background of information that the investor knew and should reasonably have known at the time of the investment and of the conduct of the host State“ (курсивът е мой). Посоченият съд подчертава, че в случай на стълкновение правото на Съюза има предимство пред Енергийната харта (§ 4.189).