ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Г-ЖА VERICA TRSTENJAK

представено на 10 юли 2007 година ( 1 )

Дело C-77/05

Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия

срещу

Съвет на Европейския съюз

„Регламент (ЕО) № 2007/2004 — Създаване на Европейска агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници на държавите — членки на Европейския съюз — Действителност“

I — Въведение

1. Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия (наричано по-нататък „Обединеното кралство“) е предявило жалба на основание член 230 ЕО за отмяна на Регламент (ЕО) № 2007/2004 на Съвета от 26 октомври 2004 година за създаване на Европейска агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници на държавите-членки на Европейския съюз ( 2 ).

2. Производството по настоящото дело е паралелно на производството по дело С-137/05, в което Обединеното кралство е предявило съответна жалба за отмяна на Регламент (ЕО) № 2252/2004 на Съвета от 13 декември 2004 година относно стандартите за отличителните знаци за сигурност и биометричните данни в паспортите и документите за пътуване, издавани от държавите-членки ( 3 ). Съдът не е съединил тези две производства, но ги разглежда като дела, които се отнасят до едни и същи проблеми. На 13 март 2007 г. е проведено общо съдебно заседание по двете дела.

3. По двете дела от Съда се иска преди всичко тълкуване на Протокола за включването на достиженията на правото от Шенген в рамките на Европейския съюз, който е един от протоколите, приложени към Договора за ЕС и Договора за ЕО. Освен това се поставя допълнително и въпросът за обхвата на системата на засиленото сътрудничество в рамките на Европейския съюз.

II — Правна уредба

А — Договорът за създаване на Европейската общност

4. Членове 61—69 ЕО от трета част, дял IV от Договора са озаглавени „Визи, убежище, имиграция и други политики, свързани със свободното движение на хора“.

5. Член 62 гласи: „Съветът, като действа в съответствие с процедурата, посочена в член 67, в срок от пет години след влизането в сила на Договора от Амстердам, приема: […] (2) мерки относно преминаването на външните граници на държавите-членки, които да установят: а) нормите, реда и условията, които да бъдат спазвани от държавите-членки при осъществяването на проверките на лицата по тези граници; […]“

6. Член 69 ЕО гласи: „Прилагането на настоящия дял е предмет на разпоредбите на Протокола за позицията на Обединеното кралство и Ирландия и на Протокола за позицията на Дания и без да се накърняват разпоредбите на Протокола за прилагането на някои аспекти на член 14 от Договора за създаване на Европейската общност спрямо Обединеното кралство и Ирландия.“

7. Член 311 ЕО гласи: „Протоколите, включени като приложение към настоящия договор, по общо съгласие на държавите-членки представляват неразделна част от него.“

Б — Протокол относно включването на достиженията на правото от Шенген в рамките на Европейския съюз

8. Протокол (№ 2) относно включването на достиженията на правото от Шенген в рамките на Европейския съюз (наричан по-нататък „Шенгенски протокол“) е един от протоколите, приложени към Договора за ЕС и Договора за ЕО, и е интегриран в първичното законодателство на Общността с Договора от Амстердам.

9. Съгласно член 1 от Шенгенския протокол Кралство Белгия, Кралство Дания, Федерална република Германия, Република Гърция, Кралство Испания, Френската Република, Италианската Република, Великото херцогство Люксембург, Кралство Нидерландия, Република Австрия, Португалската Република, Република Финландия и Кралство Швеция като страни по Шенгенските споразумения имат право да установяват помежду си засилено сътрудничество в рамките на тези споразумения и на свързаните с тях разпоредби, посочени в приложението към Протокола (заедно наричани по-нататък „достижения на правото от Шенген“). Сътрудничеството се извършва в институционалната и правната рамка на Европейския съюз и при спазване на съответните разпоредби на Договора за Европейския съюз и на Договора за създаване на Европейската общност.

10. Член 2, параграф 1 от Шенгенския протокол гласи: „От датата на влизане в сила на Договора от Амстердам достиженията на правото от Шенген, които обхващат и решенията на създадения с Шенгенските споразумения изпълнителен комитет, приети преди тази дата, са незабавно приложими към тринадесетте държави-членки, посочени в член 1, без да се накърнява алинея 2 на този член. От същата дата Съветът встъпва в правата на споменатия изпълнителен комитет.“

11. Член 3 от Шенгенския протокол разпорежда: „Във връзка с клаузата съгласно член 2, параграф 1, втора алинея, по отношение на онези части от достиженията на правото от Шенген, чието правно основание е дял IV от Договора за създаване на Европейската общност, Дания запазва същите права и задължения по отношение на останалите страни по Шенгенските споразумения както преди приемането на тази клауза.“

12. Член 4 от Шенгенския протокол гласи: „Ирландия и Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия, които не са обвързани от достиженията на правото от Шенген, могат по всяко време да поискат да участват изцяло или частично в техните разпоредби. Съветът приема решение по искането с единодушие на своите членове, посочени в член 1, и на представителя на правителството на заинтересованата държава.“

13. Член 5 от Шенгенския протокол гласи: „1. Предложенията и инициативите, основаващи се на достиженията на правото от Шенген, се подчиняват на съответните разпоредби на Договорите. В този смисъл, когато Ирландия или Обединеното кралство, или и двете, не са уведомили писмено и в разумен срок председателя на Съвета, че желаят да участват, разрешението, посочено в член 11 от Договора за създаване на Европейската общност и в член 40 от Договора за Европейския съюз, се счита за предоставено на всички държави-членки, посочени в член 1, както и на Ирландия или Обединеното кралство, в случай че едната или другата желае да вземе участие в съответните области на сътрудничество. 2. Съответните разпоредби на договорите, посочени в параграф 1, алинея първа, се прилагат и в случаите, когато Съветът не е приел мерките, посочени в член 2, параграф 1, алинея втора.“

14. Член 6 от Шенгенския протокол гласи: „Република Исландия и Кралство Норвегия се включват в прилагането на достиженията на правото от Шенген и в по-нататъшното му развитие въз основа на Споразумението, подписано в Люксембург на 19 декември 1996 година […]“

15. Съгласно член 8 от Шенгенския протокол за целите на преговорите за приемане на нови държави-членки към Европейския съюз, достиженията на правото от Шенген и други мерки, които институциите приемат в обхвата на прилагането им, трябва да бъдат приети изцяло като достижения на правото от всички страни — кандидатки за присъединяване.

16. Достиженията на правото от Шенген са дефинирани в приложението към Шенгенския протокол. Съобразно това приложение те обхващат: Споразумението, подписано в Шенген на 14 юни 1985 г. между правителствата на държавите от Икономическия съюз Бенелюкс, Федерална република Германия и Френската република, относно постепенното премахване на контрола по техните общи граници; Конвенцията, подписана в Шенген на 19 юни 1990 г. между Кралство Белгия, Федерална република Германия, Френската република, Великото херцогство Люксембург и Кралство Нидерландия, за прилагане на Споразумението, подписано в Шенген на 14 юни 1985 г., относно постепенното премахване на контрола по техните общи граници със съответния Заключителен акт и направените в тази връзка общи декларации; протоколите и споразуменията за присъединяване към Споразумението от 1985 г. и към Конвенцията за прилагане от 1990 г., сключени с Италия, Испания и Португалия, Гърция, Австрия, както и с Дания, Финландия и Швеция, заедно със съответния Заключителен акт и декларации; и накрая, решенията и декларациите на изпълнителния комитет, създаден с Конвецията за прилагане от 1990 г., както и актовете по прилагането на Конвенцията, приети от онези институции, на които изпълнителният комитет е делегирал правомощия да вземат решения.

В — Протокол относно позицията на Обединеното кралство и Ирландия

17. Протоколът относно позицията на Обединеното кралство и Ирландия (наричан по-нататък „Протокол относно дял IV“), който също е приложен към Договора за ЕС и Договора за ЕО, урежда сътрудничеството на тези две държави-членки в случаите, когато се правят предложения на основание дял IV от Договора за ЕО.

18. В член 1 от този протокол се посочва: „При спазване на член 3 Обединеното кралство и Ирландия не участват в приемането на мерки от Съвета, които се предлагат въз основа на дял IV от Договора за създаване на Европейската общност […]“.

19. Член 2 от Протокола относно дял IV гласи: „По силата на член 1 и при спазване на членове 3, 4 и 6, разпоредбите на дял IV от Договора за създаване на Европейската общност, мерките, приети въз основа на този дял, разпоредбите на международни споразумения, които Общността сключва на основание посочения дял, както и решения на Съда, в които такива разпоредби или мерки се тълкуват, не са обвързващи или приложими спрямо Обединеното кралство или Ирландия. Тези разпоредби, мерки или решения по никакъв начин не накърняват компетентността, правата и задълженията на тези държави. Точно толкова малко тези разпоредби, мерки или решения по никакъв начин няма да засягат достиженията на правото на Общността или стават част от правото на Общнстта, ако се прилагат към Обединеното кралство и Ирландия […]“

20. Член 3 от Протокола относно дял IV гласи: „1. Обединеното кралство или Ирландия могат да уведомят писмено Председателя на Съвета, в срок до три месеца, считано от внасянето в Съвета на предложение или инициатива във връзка с прилагането на дял ІV […], че желаят да вземат участие в приемането и прилагането на предложената мярка, след което тази държава получава това право […]. 2. Ако след изтичането на разумен срок мярка, посочена в параграф 1, не може да бъде приета с участието на Обединеното кралство или Ирландия, Съветът може да приеме тази мярка в съответствие с член 1, без участието на Обединеното кралство или Ирландия. В този случай се прилага член 2.“

21. Член 4 от Протокола относно дял IV гласи: „След приемането на мярка от Съвета въз основа на дял IV от Договора за създаване на Европейската общност Обединеното кралство или Ирландия могат по всяко време да уведомят Съвета или Комисията, че желаят да се присъединят към мярката. В този случай процедурата в съответствие с член 11, параграф 3 от Договора за създаване на Европейската общност, се прилага mutatis mutandis.“

22. Член 7 от Протокола относно дял IV постановява, че членове 3 и 4 не накърняват разпоредбите на Протокола относно включване на достиженията на правото от Шенген в рамките на Европейския съюз.

Г — Протоколът относно позицията на Дания

23. Член 5 от протокола относно позицията на Дания, който също така е приложен към Договора за ЕС и към Договора за създаване на ЕО, гласи: „1. В срок до шест месеца, след като Съветът е взел решение по предложение или инициатива за допълване достиженията на правото на Общността съгласно разпоредбите на дял IV от Договора за създаване на Европейската общност, Дания взема решение дали ще транспонира това решение в националното си право. Ако бъде взето такова решение, то същото поражда международнопублични задължения между Дания и другите държави-членки, посочени в член 1 от Протокола относно включване на достиженията на правото от Шенген в рамките на Европейския съюз, както и по отношение на Ирландия или на Обединеното кралство, ако тези държави-членки участват в съответните области на сътрудничество. 2. Когато по силата на алинея 1 Дания реши да не прилага решение на Съвета, то държавите-членки, посочени в член 1 от Протокола относно включване на достиженията на правото от Шенген в рамките на Европейския съюз, установяват какви мерки следва да бъдат взети.“

Д — Декларации, приложени към Договора от Амстердам

24. Декларацията относно член 4 от Протокола за включване на достиженията на правото от Шенген в рамките на Европейския съюз (Декларация № 45) гласи: „Високодоговарящите се страни приканват Съвета да поиска становището на Комисията преди да се произнесе по искане въз основа на член 4 от Протокола за включване на достиженията на правото от Шенген в рамките на Европейския съюз, подадено от Ирландия и Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия, да се прилагат спрямо тях отделни или всички разпоредби на достиженията на правото от Шенген. По-нататък те се задължават да направят всичко възможно, за да позволят на Ирландия и на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия, ако пожелаят това, да използват разпоредбите на член 4 от посочения Протокол, така че Съветът да бъде в състояние да приеме решенията, посочени в този член, на датата на влизането в сила на този Протокол или по всяко време след това.“

25. Декларацията относно член 5 от Протокола за включване на достиженията на правото от Шенген в рамките на Европейския съюз (Декларация № 46) гласи: „Високодоговарящите се страни се задължават да предприемат всичко необходимо с цел да направят възможна работата на държавите-членки в областта, отнасяща се до достиженията на правото от Шенген, по-специално след като Ирландия или Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия са възприели някои или всички разпоредби на тези достижения в съответствие с член 4 от Протокола за включване на достиженията на правото от Шенген в рамките на Европейския съюз.“

Е — Регламент (ЕО) № 2007/2004

26. Съображение 3 от Регламент (ЕО) № 2007/2004 гласи, че като се отчита опитът на общото звено „Външни граници“ в рамките на Съвета, би следвало да се създаде специализиран експертен орган, който да отговаря за подобряване на координацията на оперативното сътрудничество между държавите-членки в областта на управлението на външните граници под формата на Европейска агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници на държавите — членки на Европейския съюз, наричана по-нататък „Агенцията“.

27. Съгласно съображения 23—26 от Регламент (ЕО) № 2007/2004 настоящият регламент представлява доразвитие на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген.

28. Съображение 25 от Регламент (ЕО) № 2007/2004 гласи, че настоящият регламент представлява доразвитие на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген, в които Обединеното кралство не е участник съгласно Решение 2000/365/ЕО на Съвета от 29 май 2000 г. относно искането на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия да вземе участие в определени от разпоредбите на достиженията на правото от Шенген ( 4 ), и че Обединеното кралство следователно не участва в приемането на настоящия регламент и не е обвързано с него, нито е субект на неговото изпълнение.

29. Съображение 26 от Регламент (ЕО) № 2007/2004 съдържа подобни разпоредби за Ирландия.

30. Член 1 от Регламент (ЕО) № 2007/2004 постановява: „1. Създава се Европейска агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници (Агенцията) с цел подобряване на интегрираното управление на външните граници на държавите-членки на Европейския съюз. 2. Като се има предвид, че отговорността за контрола и наблюдението на външните граници лежи върху държавите-членки, агенцията улеснява и прави по-ефективно прилагането на съществуващите и бъдещите разпоредби на Общността в областта на управлението на външните граници, като гарантира координиране на действията на държавите-членки при прилагане на тези разпоредби и допринася по този начин за ефективност, високо качество и единност на контрола върху лицата и наблюдението на външните граници на държавите-членки на Европейския съюз. 3. Агенцията предоставя на Комисията и на държавите-членки техническа помощ и специализирани познания, които са необходими в областта на управлението на външните граници и поощрява солидарността между държавите-членки. […]“

31. Член 2 определя основните задачи на Агенцията, както следва: „1. Aгенцията има за задача да: a) координира оперативното сътрудничество между държавите-членки в областта на управлението на външните граници; б) подкрепя държавите-членки за обучението на националните граничари, включително установяване на общи стандарти на обучение; в) извършва анализи на риска; г) следи за напредъка в изследванията, свързани с области, които представляват интерес за контрола и наблюдението на външните граници; д) подкрепя държавите-членки при обстоятелства, които изискват засилена техническа и оперативна помощ по външните граници; е) предоставя необходимата подкрепа на държавите-членки за организирането на съвместни операции по екстрадиция. 2. Без да се засягат правомощията на агенцията, държавите-членки могат да продължат сътрудничеството на оперативно ниво с други държави-членки и/или трети страни по външните граници, когато това сътрудничество допълва дейността на агенцията. Държавите-членки се въздържат от всякаква дейност, която би застрашила функционирането на агенцията или постигането на нейните цели. Държавите-членки информират агенцията за водените оперативни действия по външните граници извън рамката на агенцията.“

32. Член 3 регламентира съвместните операции и пилотни проекти по външните граници, както следва: „1. Агенцията оценява, утвърждава и координира предложенията за съвместни операции и пилотни проекти, които са изготвени от държавите-членки. Самата агенция може, съгласувано със заинтересованата(ите) държава-членка(държави-членки), да поема инициатива за съвместни операции и пилотни проекти, които да се осъществяват в сътрудничество с държавите-членки. Тя може също така да реши да предостави технически средства на държавите-членки, които участват в съвместни операции или в пилотни проекти. 2. Агенцията може да действа чрез своите специализирани клонове, които са предвидени в член 16, за целите на конкретно организиране на съвместни операции и пилотни проекти. 3. Агенцията оценява резултатите от съвместните операции и пилотните проекти и им прави общ сравнителен анализ, който се включва в общия доклад, посочен в член 20, параграф 2, буква б), с цел подобряване на качеството, съгласуваността и ефективността на бъдещите операции и проекти. 4. Агенцията може да взема решения за участие в съвместно финансиране на операциите и проектите по параграф 1 чрез субсидиите от нейния бюджет, съгласно финансовите норми, които са приложими за агенцията.“

33. Член 4 се отнася до анализа на риска и определя, че Агенцията изгражда и прилага общ интегриран модел за анализ на риска. Тя изготвя обобщени и специализирани анализи на риска, които се предоставят на Съвета и на Комисията.

34. В съответствие с член 5 относно обучението Агенцията съставя и развива обща учебна програма за обучение на граничарите и предлага обучение на европейско равнище на инструкторите на националните граничари на държавите-членки. Агенцията предлага също така на служителите от компетентните служби от държавите-членки стажове и допълнителни семинари по теми, свързани с контрола и наблюдението по външните граници и екстрадицията на граждани на трети страни.

35. Член 7 гласи: „Aгенцията изготвя и подържа централизиран регистър на техническите средства за контрол и наблюдение на външните граници, които принадлежат на държавите-членки и които те са готови да предоставят доброволно и на временно разположение на други държави-членки, които отправят искане за това, след анализ от агенцията на нуждите и риска.“

36. Член 12 урежда сътрудничеството с Ирландия и Обединеното кралство и определя: „1. Агенцията улеснява оперативното сътрудничество между държавите-членки, от една страна, и Ирландия и Обединеното кралство, от друга страна, по въпроси, които са свързани с нейните дейности и доколкото това е необходимо за осъществяване на нейните задачи, така както са изложени в член 2, параграф 1. 2. Подкрепата, която агенцията предоставя по реда на член 2, параграф 1, буква е), включва организацията на съвместни операции за експулсиране, които се провеждат от държавите-членки, в които участват също Ирландия и/или Обединеното кралство. 3. Прилагането на настоящия регламент спрямо границите на Гибралтар се суспендира до датата, на която се постигне споразумение относно обхвата на мерките, които са свързани с преминаване на хора през външните граници на държавите-членки.“

37. Съгласно член 15 от Регламент (ЕО) № 2007/2004 Агенцията е орган на Общността. Тя е юридическо лице. Във всяка държава-членка агенцията се ползва от най-широките правомощия, които се предоставят на юридическите лица съгласно тяхното право. Тя може по-специално да придобива или отчуждава движимо и недвижимо имущество, както и да бъде страна в съдебни процеси.

38. Член 21 от Регламент (ЕО) № 2007/2004 определя състава на управителния съвет. Съгласно праграф 3 от тази разпоредба: „3. Страните са асоциирани в прилагането, изпълнението и развитието на достиженията на правото от Шенген, участват в дейностите на Агенцията. Те разполагат с по един представител и един заместник в управителния съвет. Приемат се мерките за прилагане на съответните клаузи от техните споразумения за участие, с които се уточняват естеството и обхватът на участие на тези страни в работата на агенцията, както и за точното определяне на приложимите правила по отношение на това, включително по отношение на финансовите вноски и служителите.“

39. Член 29 от настоящия регламент съдържа бюджетни разпоредби, съгласно които приходите на Агенцията, без да засягат другите видове приходи, включват: субсидия на Общността, включена в общия бюджет на Европейския съюз (раздел „Комисия“), финансовите вноски на страните, които участват в прилагането, изпълнението и развитието на достиженията на правото от Шенген, таксите, които се събират за предоставени услуги, и всички доброволни вноски на държавите-членки.

III — Факти и производство

40. На 11 ноември 2003 г. Комисията представя на Съвета предложение за Регламент (ЕО) № 2007/2004.

41. На 14 февруари 2004 г. Обединеното кралство уведомява писмено Съвета за желанието си да вземе участие в приемането на регламента, като се позовава на член 5, параграф 1 от Шенгенския протокол.

42. Въпреки уведомлението на Обединеното кралство, на 26 октомври 2004 г. Съветът приема Регламент (ЕО) № 2007/2004, тъй като е на мнение, че предложението за Регламент (ЕО) № 2007/2004 спада към предложенията и иницативите, съставляващи част от разпоредбите на достиженията на правото от Шенген, в които Обединеното кралство не участва съгласно Решение 2000/365/ЕО на Съвета ( 5 ).

43. Обединеното кралство подава на 17 февруари 2005 г. настоящата жалба за отмяна, тъй като счита, че отказът на Съвета да го допусне да участва в приемането на Регламент № 2007/2004 представлява нарушение на член 5 от Шенгенския протокол.

44. Ирландия, Република Полша (наричана по-нататък „Полша“) и Словашката република (наричана по-нататък „Словакия“) встъпват в производството в подкрепа на исканията на Обединеното кралство.

45. Комисията и Кралство Испания (наричано по-нататък „Испания“) встъпват в производството в подкрепа на искаанията на Съвета

46. Обединеното кралство иска от Съда: — да отмени Регламент № 2007/2004, — да приеме в съответствие с член 231 ЕО, че след отмяната на Регламент № 2007/2004 до приемането на нова правна уредба в тази област разпоредбите на този регламент ще продължат да се прилагат, с изключение на онези от тях, които изключват участието на Обединеното кралство в прилагането на Регламента, — да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.

47. Съветът иска от Първоинстанционния съд: — да отхвърли жалбата, — да осъди Обединеното кралство да заплати съдебните разноски.

48. Ирландия, Полша и Словакия поддържат исканията на Обединотото кралство.

49. Комисията и Испания поддържат исканията на Съвета.

50. В съдебното заседание на 13 март 2007 г., проведено съвместно със съдебното заседание по дело С-137/05, Обединеното кралство, Съветът, Ирландия, Словакия, Комисията, Нидерландия и Испания са направили устни изложения и са отговорили на въпроси на Съда.

IV — Доводи на страните

А — Обединеното кралство

51. Обединеното кралство обосновава твърдението си, като прави разлика между две категории мерки, основаващи се на достиженията на правото от Шенген. Първата категория мерки принадлежали към достиженията на правото от Шенген (Schengen integral measures), докато втората категория мерки били свързани с достиженията на правото от Шенген (Schengen linked measures). Посочените на първо място мерки били неразривно свързани с достиженията на правото от Шенген, като например мерките за изменение на разпоредбите от достиженията на правото от Шенген, в които Обединеното кралство не участвало. Мерките от втората категория, напротив, не били неразривно свързани с достиженията на правото от Шенген, а можели да бъдат предприети за постигане на целите им. Целостта на достиженията на правото от Шенген не била застрашена, ако Обединеното кралство участвало в приемането на мерките от втората категория, към която спадали Регламенти № 2007/2004 и № 2252/2004. По отношение на Регламент № 2007/2004 ставало дума за мярка, свързана с достиженията на правото от Шенген, която не замествала, съответно не изменяла никаква разпоредба.

52. Като основен довод Обединеното кралство изтъква, че Съветът е действал неправомерно, като го е възпрепятствал да участва в приемането на Регламент № 2007/2004. Обединеното кралство било уведомило Съвета в съответствие с член 5, параграф 1 от Шенгенския протокол и член 3, параграф 1 от Протокола относно дял IV за желанието си да участва в приемането на Регламент № 2007/2004. Действията на Съвета представлявали съществено процесуално нарушение по смисъла на член 230, параграф 2 ЕО.

53. Обединеното кралство изтъква, че член 10 ЕО от разпоредбите от „първия стълб“ и принципът на сътрудничество в рамките на дял VI ЕС ( 6 ) предоставяли достатъчна защита на целостта на достиженията на правото от Шенген срещу всякаква възможна злоупотреба, и отбелязва, че още в миналото, преди приемането на Регламент № 2007/2004, е участвало в неформални мерки, като например в работата на общото звено „Външни граници“ (External Border Practitioners Common Unit). Съветът бил действал особено формалистично, имайки предвид, че предходните мерки били приети под формата на сътрудничество между правителствата, а не на общностно равнище. Освен това участието на Обединеното кралство не било необходимо в областта на обучението, анализа на риска, научните изследвания и техническата и оперативна подкрепа по отношение на съвместните операции по екстрадицията на чужди граждани за целите на премахването на вътрешните граници. Обединеното кралство имало интерес от съвместен контрол по външните граници на Шенгенското пространство.

54. Обединеното кралство не споделя тълкуването на Съвета относно зависимостта на прилагането на член 5 от Шенгенския протокол от предходното прилагане на член 4 от този протокол. Съветът погрешно тълкувал член 5 от Шенгенския протокол като приложим само към онези части от достиженията на правото от Шенген, в които Обединеното кралство участвало въз основа на решение, прието на основание член 4 от този протокол. Обединеното кралство квалифицира това тълкуване като „теория на подчинеността“. То противоречало на текста на Шенгенския протокол, на същността на член 5 и на Декларация № 46, приложена към Договора от Амстердам. Обединеното кралство предлага да се прилага „теорията на независимостта“ вместо „теория на подчинеността“, според която прилагането на член 5 от Шенгенския протокол не зависело от прилагането на член 4, тъй като между тези две разпоредби нямало никакво отношение на подчиненост.

55. Теорията на подчиненост не съответствала и на текста на член 5, параграф 1 от Шенгенския протокол, според който всички държави-членки участвали в актовете, приети на това правно основание. Поради това развитието на достиженията на правото от Шенген се подчинявало на съответните разпоредби на Договорите. Член 5, параграф 1, втора алинея от Шенгенския протокол уреждал не механизма на неучастие в процеса на приемане („opting out“), а този на засилено сътрудничество. Според тази разпоредба участието на Обединеното кралство не зависело от съгласието на останалите държави-членки, участващи в сътрудничеството в рамките на достиженията на правото от Шенген (наричани по-нататък „шенгенски държави“). Доводите, с които се правел опит да се докаже, че текстът на член 5, параграф 1 от Шенгенския протокол бил неясен и непълен по отношение на правото на участие на Ирландия и Обединеното кралство, не били убедителни. Обединеното кралство не се нуждаело от съгласието на държавите от Шенген, тъй като писменото му уведомление изключвало (тоест обезсилвало) действието на механизма на засилено сътрудничество.

56. Теорията на независимостта съответствала също на член 7 от Протокола относно дял IV. Тази разпоредба целяла по същество да уточни, че по силата на Протокола относно дял IV Обединеното кралство и Ирландия нямали право да участват в онези разпоредби от достиженията на правото от Шенген, чието правно основание по силата на Решение 1999/436 на Съвета бил дял IV ( 7 ). Когато обаче Обединеното кралство писмено е уведомило Съвета по реда на член 5, параграф 1, втора алинея от Шенгенския протокол, а дял IV е правното основание на предложението, в което то желае да участва, то се прилагал Протоколът относно дял IV. Впрочем теорията на независимостта съответствала и на изискването за целостта на достиженията на правото от Шенген. Участието на Обединеното кралство в тези достижения на правото без предварително одобрение не представлявало заплаха за целостта на достиженията на правото от Шенген, тъй като те били в достатъчна степен защитени с член 10 ЕО и член 3, параграф 2 от Протокола относно дял IV, който при определени условия позволявал приемането на подобни мерки без участието на Обединеното кралство.

57. Според Обединеното кралство Шенгенският протокол предвижда два механизма на засилено сътрудничество. Първият от тях бил установен с член 4 от този протокол и се прилагал към включването на достиженията на правото от Шенген в правото на Съюза и Общността. Установеният с член 5 от този протокол механизъм, напротив, се отнасял до развитието на тези достижения на правото. Членове 4 и 5 от Шенгенския протокол предвиждали различни процедури за прилагането на достиженията на това право и за участието в мерките по развитието му.

58. Член 5 от Шенгенския протокол можел да се тълкува в смисъл, че бил приложим само към подобни мерки за развитие на достиженията на правото от Шенген, в които Обединеното кралство не участвало. Ако противно на това този член се отнасял до мерките, в които то участвало, този член — например подобно на член 2 от Протокола относно позицията на Дания — трябвало да съдържа разпоредби, уреждащи случая, когато Обединеното кралство вземе решение да не участва в приемането на тези мерки.

59. Поддържаното от Съвета тълкуване на член 5, позовавайки се на теорията на подчинеността, освен това нарушавало принципа на пропорционалност. Обединеното кралство и Ирландия щели често да участват в мерките за развитие на достиженията на правото от Шенген, без да е било необходимо да се спазва предвидената в член 4 от Шенгенския протокол процедура. Редица случаи на изключение, в които било възможно участието, без да се прилага процедурата по член 4 от Протокола, показвали, че това не застрашава целостта на достиженията на правото от Шенген.

60. Широкото и несигурно тълкуване на концепцията за „мерки, основаващи се на достиженията на правото от Шенген“, видна от практиката на Съвета, освен това нарушавало принципа на правна сигурност. Предприетият от Съвета в хода на разглеждането двуетапен анализ на въпроса дали съществували мерки, основаващи се на достиженията на правото от Шенген, следователно бил несъвместим с член 5 от Шенгенския протокол. Вторият етап от анализа, целящ да се установи дали съществува сериозен проблем по отношение на движението на лица в област без контрол върху лицата по вътрешните граници, бил твърде неясен, за да бъде съвместим с изискванията за правна сигурност.

61. Действително Обединеното кралство нямало за цел да бъдат премахнати вътрешните граници, както държавите от Шенген са процедирали. Това обаче на теория не пораждало за шенгенските държави опасност от заплаха за целостта на достиженията на правото от Шенген.

62. При условията на евентуалност Обединеното кралство изтъква, че ако Съдът поддържа теорията за независимостта, от това не следвало да не се прилага член 5 от Шенгенския протокол спрямо мерките, свързани с достиженията на правото от Шенген. Тази разпоредба се прилагала само спрямо мерките, които са неразривно свързани с достиженията на това право. Тъй като обаче трябвало да се приеме, че обжалваният регламент спада към посочените на последно място мерки, то Обединеното кралство трябвало да участва в приемането му.

Б — Встъпилите страни в подкрепа на исканията на Обединеното кралство

63. Ирландия се позовава на разпоредбите относно тълкуването на международните споразумения в членове 31 и 32 от Виенската конвенция за правото на договорите от 23 май 1969 г. и изтъква, че никакво тълкуване не трябва да противоречи на еднозначните текстове на членове 4 и 5 от Шенгенския протокол. Тя споделя мнението на Обединеното кралство относно независимостта на членове 4 и 5 един от друг и се позовава на член 8 от този протокол и на член 6, параграф 2 от Решение 2002/192/ЕО на Съвета ( 8 ). Фактът, че в цитираното решение се посочвали само мерките, неразривно свързани с достиженията на правото от Шенген и приети в изпълнение на Шенгенския протокол, не означавал, че Шенгенският протокол може да бъде широко тълкуван. Все пак Съветът с Решението си не можел да дерогира разпоредбите от първичното законодателство на Общността. Освен това практиката на Съвета възпрепятствала в несъразмерна степен сътрудничеството на Ирландия и Обединеното кралство.

64. Словакия подкрепя Обединеното кралство и изтъква, че неучастието на държава-членка в достиженията на правото от Шенген не можело да бъде критерий за изключването ѝ от участие в съответстиве с член 5 от Шенгенския протокол или член 3, параграф 1 от Протокола относно дял IV. Според нея анализът на този въпрос се нуждае от предварително зададени критерии. Поради това тя предлага друго тълкуване на членове 4 и 5 от Шенгенския протокол. Съобразно това тълкуване сътрудничеството, основаващо се на член 5 от Шенгенския протокол, можело да бъде отказано само при основателни съмнения по отношение съществуването на заплаха за целостта и съгласуваността на достиженията на правото от Шенген. Участието на държава-членка, която не е шенгенска държава, трябвало недвусмислено и пряко да противоречи на целите на достиженията на правото от Шенген, което на практика означавало това участие действително да накърнява функционирането и действието на мерките, неразривно свързани с достиженията на правото от Шенген.

65. По-нататък Словакия посочва, че становището на Съвета относно обвързващия характер на член 4 от Шенгенския протокол за целите на сътрудничеството по отношение на мерките за развитие правело член 5 от Протокола излишен.

66. Полша, която е представила писмени становища само по дело C-77/05, е на мнение, че настоящото дело засяга проблема за неточния характер на понятието „достижения на правото от Шенген“ и за участието на Обединеното кралство в сътрудничеството в рамките на Шенгенската система. Понятието „достижения на правото от Шенген“ не било ясно определено и поради това не можело със сигурност да се определи дали Регламент № 2007/2004 е част от посочените достижения на правото от Шенген или просто представлява доразвитие на техните разпоредби или мярка, приета на основание на тези достижения на правото. По отношение на достиженията на правото от Шенген ставало дума не за правна област, а за съвкупност от отделни разпоредби. Следователно Регламент № 2007/2004 не се интегрирал в никоя правна област, а представлявал самостоятелна мярка, която не е в зависимост от останалите области на защита по външните граници. Според полското правителство Регламент № 2007/2004 може да се счита за мярка, основаваща се на достиженията на правото от Шенген. Правото на Обединеното кралство да участва в мерки, приети на основание на достиженията на правото от Шенген, произтичало пряко от член 5 от Шенгенския протокол, така че не било нужно да бъде спазвана процедурата, определена в член 4 от Протокола. Големият брой и многообразието на формите на сътрудничество на държавите в рамките на разпоредбите от достиженията на правото от Шенген показвали тяхната изключителна гъвкавост. Освен това многото на брой разпоредби характеризирали сложния характер на разпоредбите от достиженията на правото от Шенген. Ето защо Полша не споделяла мнението, че участието на Обединеното кралство в приемането на Регламент № 2007/2004 представлява заплаха за целостта на достиженията на правото от Шенген.

В — Съветът

67. Съветът счита, че поддържаната от Обединеното кралство теория на независимостта била несъвместима с принципа на целостта на достиженията на правото от Шенген и противоречала на логиката и общия смисъл на Шенгенския протокол и на Протокола относно дял IV. Теорията на независимостта представлявала заплаха за принципа на целостта на достиженията на правото от Шенген, и то преди всичко когато се прилагала в ограничен обхват само спрямо мерки, спадащи към достиженията на правото от Шенген. Според Съвета член 5 от Шенгенския протокол имал за цел не да гарантира правата на Обединеното кралство и на Ирландия, а по-скоро да защити действията на държавите от Шенген от възникване на пречки пред развитието на засиленото сътрудничество поради действията на една или няколко държави. Посочената цел на член 5 от Шенгенския протокол следвала от съпоставянето му с член 4. Ето защо той не можел да се съгласи с аргумента за автоматичното включване на Обединеното кралство и Ирландия в сътрудничеството веднага след като са уведомили Съвета.

68. Според Съвета ratio legis на член 4 от Шенгенския протокол е да гарантира целостта на достиженията на правото от Шенген. Между премахването на контрола на вътрешните граници и съпътстващите го мерки имало очевидна връзка.

69. Освен това мерките, приети в областта на засиленото сътрудничество в рамките на Шенгенското пространство, зависели едни от други и били свързани помежду си. Затова целостта можело да бъде накърнена и когато — според Обединеното кралство — въпросната мярка не представлявала мярка, която спада към достиженията на правото от Шенген, a в резултат на двуетапния анализ се установявал проблем, свързан със свободното движение на хора в област, където контролът на вътрешните граници бил премахнат.

70. По-нататък Съветът, позовавайки се на спазването на принципа на целостта и на съгласуваността на достиженията на правото от Шенген, отбелязва, че Обединеното кралство не може едностранно да се оттегля („opt out“) от участие в мерки за развитие на достиженията на правото от Шенген, след като евентуално е направило декларация и е била спазена процедурата, предвидена в член 4 от Шенгенския протокол. Пример за възможната липса на съгласуваност по отношение на развитието на достиженията на правото от Шенген било участието на Обединеното кралство в операциите по екстрадиция и неучастието му в мерките по издаване на отказ за повторен достъп до територията на ЕС.

71. Отношението на подчиненост между членове 5 и 4 от Шенгенския протокол също така било необходимо, за да се предотврати прилагането на механизма на член 4 в процедурата, предвидена в член 5. Дотолкова член 10 ЕО и принципът на сътрудничество не гарантирали достатъчна защита в случай на накърняване целостта на достиженията на правото от Шенген. Позоваването на член 3, параграф 2 от Протокола относно дял IV било погрешно, тъй като член 7 от този протокол ограничавал приложното поле в смисъл, че при липса на съгласуваност Шенгенският протокол представлявал lex specialis по отношение на Протокола относно дял IV. Механизмът на „opt in“, предвиден в член 3, параграф 1 от Протокола относно дял IV, се отнасял само до мерки, приети на основание дял IV, а не до мерките за развитие на достиженията на правото от Шенген. Ако волята била да се следва поддържаната от Обединеното кралство теория на независимостта, то член 7 от Протокола относно дял IV щял да бъде безсмислен. Обединеното кралство можело просто да приложи член 3, параграф 1 и да уведоми за желанието си да участва в мерките, основаващи се на дял IV, които същевременно били мерки за развитие на достиженията на правото от Шенген. По този начин обаче се накърнявала защитата, предвидена в член 4 от Шенгенския протокол.

72. Съветът отхвърля твърдението на Обединеното кралство за широко и гъвкаво тълкуване на концепцията за това какво трябвало да се разбира под мярка, основаваща се на достиженията на правото от Шенген, и изтъква, че посредством опростен двуетапен анализ може да се установи дали става дума за подобна мярка. В рамките на този анализ се установявало колко тясна следва да бъде връзката между предложената мярка и премахването на контрола на вътрешните граници, за да се разглежда тази мярка като мярка за развитие на достиженията на правото от Шенген. На първия етап от този анализ се установявало дали достиженията на правото от Шенген са приложими към въпросната мярка. Обхватът на достиженията на това право произтичал от Решение 1999/437/ЕО на Съвета от 17 май 1999 г. относно определени условия по прилагането на Споразумението между Европейския съюз и Република Исландия и Кралство Норвегия за асоцииране на тези две държави при изпълнението, прилагането и развитието на достиженията на правото от Шенген ( 9 ). Вторият етап от този анализ обхващал въпроса, поставен на дневен ред в разгледаната и одобрена от Корепер Нота на председателството от 22 октомври 1999 г., а именно дали съществува сериозен проблем за свободното движение на хора в област, където е премахнат контролът на лица по вътрешните граници и е приета обща правна уредба относно контрола по външните граници, която следователно би трябвало да обхваща и Исландия и Норвегия. Целта на този анализ била да се гарантира в по-голям обхват съгласуваност в рамките на Съвета по време на разискванията на законодателни актове, които се включвали в Шенгенското сътрудничество. Посоченият анализ бил важно помощно средство за избора на правилната процедура. Възражението, че този анализ бил създаден от Смесения комитет за Норвегия и Исландия, било неоснователно. Между мерките, приети от този Смесен комитет, и мерките, приети на основание член 5 от Шенгенския протокол, нямало никакви разлики от гледна точка на съдържанието.

73. Направената от Обединеното кралство разлика между мерки, само свързани с достиженията на правото от Шенген, и мерки, неразривно свързани с достиженията на правото от Шенген, била непозната за правото на Общността. Шенгенският протокол третирал достиженията на правото от Шенген като едно цяло. Съветът имал възможност да вземе предвид позицията на Обединеното кралство при приемането на Решение 1999/435 ( 10 ), но не го направил.

74. По поддържания от Обединеното кралство довод относно сътрудничеството във връзка с мерките от достиженията на правото от Шенген Съветът изтъква, че позицията на Обединеното кралство можела да бъде определена посредством специално разглеждане. Когато ставало въпрос за предложение с правно основание дял IV, което не съдържа развитие на достиженията на това право, то Обединеното кралство можело да участва по силата на член 3, параграф 1 от Протокола относно дял IV („opt in“). Напротив, когато ставало въпрос за предложение, което включва развитие на достиженията на правото от Шенген, то Съветът щял да разгледа позицията на Обединеното кралство въз основа на член 4 от Шенгенския протокол. Когато Обединеното кралство участвало в разпоредбите от достиженията на правото от Шенген, изброени в Решение 2000/365, то Обединеното кралство можело да участва в приемането на актове, без да е необходимо предварително специално уведомление. Ако обаче от това решение следвало, че Обединеното кралство не участва в посочените разпоредби от достиженията на правото на Общността, за да може да участва, то трябвало да спазва процедурата, посочена в член 4 от Шенгенския протокол.

75. Според поддържаната от Съвета аргументация участието на Обединеното кралство в приемането на мерки, които са неразривно свързани с достиженията на правото от Шенген, се обяснява със спецификата на сътрудничеството във всеки конкретен случай. Така например Регламент № 334/2002 ( 11 ) бил приет на основание предишния член 100в от Договора за ЕО преди включването на достиженията на правото от Шенген в рамките на Европейския съюз. По отношение на други актове ставало въпрос по-скоро за мерки за прилагане, отколкото за нормативни актове, т.е. за актове, които по своята същност за актове на изпълнителна власт, като например Решение 2004/573 ( 12 ). Директива 2001/40 ( 13 ) и Решение 2004/191 ( 14 ) били мерки, основаващи се на достиженията на правото от Шенген, в които Обединеното кралство не участвало. Участието в приемането на тези два акта се основавало на факта, че посочената директива уреждала само взаимното признаване на решения относно екстрадицията на чужди граждани. Тя се отнасяла действително до екстрадицията на граждани на трети страни, които заобикаляли екстрадицията и можели да влязат на територията на Обединеното кралство.

76. Мерките относно контрола на лица по външните граници спадали към достиженията на правото от Шенген. Към тези мерки спадал и Регламент № 2007/2004, както произтичало от съображение 2 от него. Обединеното кралство не е поискало да участва в тези разпоредби от достиженията на правото от Шенген, поради което и съответните мерки не са споменати в Решение 2000/365. Задачите и компетентността на Агенцията се отнасят до области, еднозначно имащи за предмет свободното движение на хора. Докато Обединеното кралство нямало разрешение да участва в разпоредбите от достиженията на правото от Шенген относно външните граници, Общността не можела да приема никаква правна уредба относно контрола по външните граници на Обединеното кралство и относно участието му в политиките на Общността в областта на контрола по външните граници.

Г — Встъпилите страни в подкрепа на исканията на Съвета

77. Комисията поддържа становището на Съвета относно отношението между членове 4 и 5 от Шенгенския протокол. Дори и да не споделя позицията на Обединеното кралство относно разликата между мерки, неразривно свързани с достиженията на правото от Шенген, и мерки, които само са свързани с тези, тя счита, че Регламент № 2007/2004 е мярка, спадаща към достиженията на правото от Шенген, тъй като е неразривно свързан с онези разпоредби от достиженията на правото от Шенген, в които Обединеното кралство не участва.

78. Според Комисията основната характеристика на засиленото сътрудничество и на достиженията на правото от Шенген е принципът на целостта. Следователно основната цел била запазването на целостта и съгласуваността на достиженията на правото от Шенген. Шенгенският протокол наистина предвиждал възможност за частично участие на отделни държави-членки, които не са шенгенски държави, но това не давало право на тези държави да решават свободно по свой избор в кои разпоредби от достиженията на правото от Шенген желаели да участват, тъй като това щяло да доведе до възникването на смесица (patchwork) от различни участия и задължения.

79. Член 5 от Шенгенския протокол не можел да се разглежда изолирано, т.е. извън логиката на целия протокол. Затова теорията, според която между членове 4 и 5 от този протокол съществувало отношение на независимост, била погрешна.

80. Накрая Комисията изтъква, че концепцията за мерките, „основаващи се на разпоредбите от достиженията на правото от Шенген“ по смисъла на член 5 от Шенгенския протокол, била неясна или неточна. Процедурата за приемане на правни актове на основание на тази разпоредба в случаите, когато ставало въпрос за доразвитие на разпоредбите от достиженията на правото от Шенген, не се различавала от определянето на правното основание за приемане на общностен законодателен акт. Извършеният от Съвета двуетапен анализ с цел да констатира дали ставало въпрос за развитие на достиженията на правото от Шенген, бил правилен и достатъчен.

81. Испания изтъква, че предложеното от Обединеното кралство тълкуване на Шенгенския протокол носело риск за мерките, които вече били приети в рамките на засиленото сътрудничество, и нарушавало принципа за целостта на достиженията на правото от Шенген. Правото на участие на Обединеното кралство не следвало от тълкуването на член 5, параграф 1 от Шенгенския протокол с оглед на общия му смисъл, логика и историческо развитие. По отношение на искането на Обединеното кралство, предявено при условията на евентуалност, испанското правителство счита, че Съветът следва да реши кои мерки се основават на достиженията на правото от Шенген.

V — Съображения на генералния адвокат

82. Договорът от Амстердам открива пред европейската интеграция ново измерение ( 15 ). С този договор се създава пространство на свобода, сигурност и правосъдие ( 16 ). В правната теория се посочва, че понятието за засилено сътрудничество се прилага и към развитието и допълването на разпоредбите относно това пространство ( 17 ), което по силата на член 1 от Шенгенския протокол включва и достиженията на правото от Шенген ( 18 ). Първоначално това понятие се схваща като част от международното публично право, а след това е въведено в правото на Съюза и Общността на основание член 2, параграф 1 от Шенгенския протокол ( 19 ).

83. В дела С-77/05 и С-137/05 става въпрос за тълкуване на протоколите, които се отнасят по-специално до засиленото сътрудничество ( 20 ). Традиционната концепция за европейската интеграция се основава на идеята за единна интеграция, т.е. за установяването на еднакви права, които да се прилагат във всички държави-членки ( 21 ). След измененията на учредителните договори, с които се разширява обхватът на компетентност на Европейската общност и на Европейския съюз, и в резултат на последните разширявания на Съюза, довели до още по-голяма хетерогенност на структури и интереси, концепцията за единна интеграция не може повече да се прилага по същия начин както по времето, когато Европейската икономическа общност се състоеше от шест или девет държави-членки ( 22 ). Засиленото сътрудничество е адекватният правен израз на балансирането между процесите на разширявне и задълбочаване в Съюза ( 23 ). Според правната теория достиженията на правото от Шенген образуват специална, изменена форма на засиленото сътрудничество, установена от някои държави-членки въз основа на международни споразумения ( 24 ) извън институционалната рамка на тогавашната Общност и на сега съществуващия Съюз ( 25 ), а именно въз основа на Споразумението, подписано в Шенген на 14 юни 1985 г. между правителствата на държавите от Икономическия стюз Бенелюкс, Федерална република Германия и Френската република относно постепенното премахване на контрола по техните общи граници (наричано по-нататък „Шенгенско споразумение“) и подписаната на 19 юни 1990 г. Конвенция за прилагане на Шенгенското споразумение от 14 юни 1985 г. (наричана по-нататък „Конвенция за прилагането“), като тези две споразумения са престанали да съществуват като самостоятелни международоправни актове с влизането в сила на Договора от Амстердам ( 26 ).

84. Първо следва да се посочи, че първичното право на Общността не познава тази разлика между мерки, неразривно свързани с достиженията на правото от Шенген (Schengen integral measures) и мерки, само свързани с достиженията на правото от Шенген (Schengen linked measures). Този факт признава и Обединеното кралство, когато в репликата си изтъква, че въпросната разлика била инструмент за анализ, който в редките случаи, когато това било правомерно, служел на решението да се изключват Ирландия и Обединеното кралство от сътрудничеството в приемането на мерки, основаващи се на достиженията на правото от Шенген ( 27 ).

85. Член 5 от Шенгенския протокол има предвид предложения и инициативи, основаващи се на достиженията на правото от Шенген ( 28 ). Всички страни в производството обаче говореха в съдебното заседание за „доразвитие на достиженията на правото от Шенген“. Ето защо следва да се разгледа дали понятията за мерки „основаващи се на достиженията на правото от Шенген“, и мерки „за доразвитие на достиженията на правото от Шенген“ имат едно и също значение.

86. Във вторичното право например, в Директива 2001/51/ЕО на Съвета от 28 юни 2001 година за допълнение на разпоредбите на член 26 от Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген от 14 юни 1985 г. ( 29 ) текстовете на съображение 6 на английски и испански език, но не и на словенски, френски, немски и италиански език, имат същата формулировка като член 5 от Шенгенския протокол ( 30 ). Регламент (ЕО) № 377/2004 на Съвета за създаване на мрежа от служители за връзка по въпросите на имиграцията ( 31 ) в съображение 13 употребява същите изрази като Шенгенския протокол в текстовете на английски, френски, италиански и испански език, но не и на словенски и немски език ( 32 ). В съображение 12 от Решение 2005/267/ЕО на Съвета от 16 март 2005 година за създаване на информационна и координационна мрежа с повишено ниво на сигурност, свързана към Интернет, на отделните служби на държавите-членки, отговарящи за управление на миграционните потоци ( 33 ) се посочват мерките, които представляват развитие на достиженията на правото от Шенген ( 34 ). В текстовете на английски, френски, италиански и испански език се употребяват същите изрази като в член 5 от Шенгенския протокол, но не и в текстовете на словенски и немски език.

87. Впрочем бих желала да обърна внимание на онези езикови версии на вторичното право, прието на основание достиженията на правото от Шенген, на които не се използват едни и същи изрази, като например на италиански и немски език на Шенгенския протокол и на актовете на вторичното право, посочени в точка 86. По съдържание посочените езикови версии точно съвпадат с езиковите версии, на които се използват същите изрази, какъвто е например случаят с английската версия на тези актове. Ако поради различната формулировка на тези актове съдържанието им би било различно на различните езици, то когато се тълкува разпоредба от законодателството на Общността, нейните езикови версии би следвало да бъдат сравнени ( 35 ). Когато различните езикови версии имат различно съдържание, то съответната разпоредба трябва да се тълкува въз основа на общия смисъл и целта на правната уредба, към която тя спада ( 36 ). Целта на член 5 от Шенгенския протокол е да предвиди специална процедура за участието на Обединеното кралство и Ирландия в новите разпоредби, които се приемат на основание достиженията на правото от Шенген, и с това представляват развитие на достиженията на това право.

88. Първо следва да се посочи, че разглежданото тук дело се отнася до тълкуването на протоколите и декларациите, приложени към Договора за ЕС и Договора за ЕО. По отношение на протоколите и декларациите правната теория прави разлика между две традиционни категории приложения към учредителните договори ( 37 ). Съгласно член 311 ЕО протоколите, приложени към Договора за ЕО по взаимно съгласие на държавите-членки ( 38 ), са съставна част от този Договор и имат същото правно значение като учредителните договори ( 39 ). В съответствие с това по дело Miraglia ( 40 ) Съдът прилага член 2 от Шенгенския протокол като част от първичното право на Общността. Декларациите, приложени към Договора за ЕС и Договора за ЕО, от друга страна, нямат същия ранг в правния ред като протоколите ( 41 ), тъй като тези декларации нямат обвързващо действие ( 42 ). Декларациите, приети от междуправителствената конференция, не са част от учредителните договори, но в съответствие с член 31, параграф 2, буква б) от Виенската конвенция за правото на договорите могат да бъдат релевантни за тълкуването на тези Договори ( 43 ). Разликата между протоколите и декларациите има специално значение, доколкото институциите трябва да вземат предвид протоколите в законодателната си дейност ( 44 ).

А — По допустимостта на жалбата

89. Жалбата за отмяна на Регламент № 2007/2004, като акт на Съвета, е подадена на основание член 230 ЕО от Обединеното кралство, държава-членка, в срок. Жалбата е допустима на основание член 230 ЕО ( 45 ).

Б — Правно положение на някои други държави по отношение на достиженията на правото от Шенген

90. Преди да се обсъди позицията на Обединеното кралство и Ирландия в областта на достиженията на правото от Шенген, ще бъде разгледана позицията на някои други държави. В рамките на достиженията на правото от Шенген действително има различни форми на сътрудничество, които съответно се прилагат само към някои държави.

1. Дания

91. Дания приема принципа на премахване на контрола на вътрешните граници, но не и принципа за прилагане към достиженията на правото от Шенген на така наречения „метод на Общността“ в областта на правосъдието и вътрешните работи ( 46 ). В съответствие с член 1 от Шенгенския протокол Дания е шенгенска държава, но член 3 от Протокола, lex speciali, урежда специалното положение на тази държава-членка.

92. Впрочем към Договора от Амстердам е приложен специален Протокол относно позицията на Дания. Съгласно член 5 от този протокол по отношение на Дания достиженията на правото от Шенген са част от международното публично право ( 47 ). Въз основа на принципа на целостта член 5, параграф 2 от този протокол разрешава на другите шенгенски държави да се позовават по-специално на принципа на взаимност (tu quoque), когато Дания вземе решение да не транспонира решение на Съвета относно предложение или иницатива.

2. Нови държави-членки

93. Жалбата е предявена преди влизането в сила на Договора относно присъединяването на Република България и Румъния към Европейския съюз, поради което съгласно принципа tempus regit actum разглеждането се ограничава с присъединяването на Чешката република, Република Естония, Република Кипър, Pепублика Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Словашката република към Европейския съюз. Впрочем положението на България и Румъния по същество съответства на положението на държавите-членки, присъединили се през 2004 г. ( 48 )

94. Положението на новите държави-членки като цяло е уредено c член 8 от Шенгенския протокол. Той гласи: „За целите на преговорите за приемане на нови държави-членки към Европейския съюз, достиженията на правото от Шенген и последващите актове в неговите рамки, които се приемат от институциите, се считат за достижения на правото, които трябва да бъдат приети изцяло от всички страни-кандидатки за присъединяване.“ ( 49 )

95. Разпоредбите от достиженията на правото от Шенген, които не са споменати в член 3, параграф 1 от Акта относно условията за присъединяване, са обвързващи за новите държавите-членки от датата на присъединяването. Те се прилагат обаче само по силата на съответно решение на Съвета, което поражда такова действие, след проверка в съответствие с приложимите процедури за оценка по Шенген дали необходимите условия за прилагането на всички части от съответните достижения на правото на ЕС са спазени и след консултации с Европейския парламент ( 50 ). Първичното право на Общността по този начин предвижда новите държави-членки да станат шенгенски държави, ако са изпълнени условията, определени в процедурите за оценка по Шенген ( 51 ). Следователно положението на новите държави-членки може по-точно да бъде определено в смисъл, че те се намират в един вид преходен период. Тогава обаче не може да се следва становището на Полша, която открива в това положение многообразието и разнообразния характер на сътрудничеството.

3. Исландия и Норвегия

96. Исландия и Норвегия, заедно с Швеция, Финландия и Дания, образуват Северния паспортен съюз, в който контролът на вътрешните граници е премахнат от 1957 г. ( 52 ) С подписването и влизането в сила на Шенгенското споразумение Швеция, Финландия и Дания станаха същевременно шенгенски държави.

97. С влизането в сила на Договора от Амстердам положението на тези две държави се определя в съответствие с член 6 от Шенгенския протокол, който позволява на Исландия и Норвегия, въпреки че не са държави — членки на Европейския съюз, да участват в прилагането на разпоредбите от достиженията на правото от Шенген. По тази причина член 6 от този протокол е по-скоро разпоредба на международното публично право, която урежда отношението между Европейския съюз и тези две държави, които не са държави-членки, отколкото правна разпоредба на Европейската общност или Европейския съюз.

В — Позицията на Обединеното кралство и на Ирландия по отношение на достиженията на правото от Шенген

98. Обединеното кралство и Ирландия не участват в прилагането на политиката за премахване на контрола върху лица по вътрешните граници и не желаят да бъдат обвързани от общностната правна уредба относно гражданите на трети страни ( 53 ). Поради това Шенгенският протокол постановява, че Обединеното кралство и Ирландия не са обвързани от разпоредбите от достиженията на правото от Шенген ( 54 ). На основание член 4 от Шенгенския протокол обаче Обединеното кралство и Ирландия имат възможност по всяко време да поискат да участват в някои или всички разпоредби от тези достижения.

99. Протоколът относно дял IV позволява на Обединеното кралство и Ирландия да не участват в актовете, приети на основание дял IV ЕО („opt out“) ( 55 ). Мерките, приети въз основа на дял IV ЕО, не са обвързващи за тези държави ( 56 ).

100. Обединеното кралство и Ирландия участват в областта на така наречените съпътстващи мерки (mesures compensatoires) от достиженията на правото от Шенген във връзка с бъдещото развитие на тези мерки ( 57 ). В правната теория позицията на Обединеното кралство се описва по такъв начин, като че ли то изцяло отхвърля свободното движение на хора без извършването на контрол на вътрешните граници, но все пак желае да участва в правните разпоредби относно свободното движение на хора, които имат репресивно съдържание ( 58 ).

101. Съветът се е съобразил с волята на Обединеното кралство и е определил в Решение 2000/365 в кои части от достиженията на правото от Шенген то може да участва. Член 8, параграф 2 от това Решение ясно постановява, че заявлението на Обединеното кралство пред председателя на Съвета съгласно член 5 от Шенгенския протокол за желанието му да участва във всички предложения и инициативи, основаващи се на достиженията на правото от Шенген и изброени в член 1 от Решение 2000/365, се счита за направено ( 59 ).

Г — Отношението между членове 4 и 5 от Шенгенския протокол

102. Настоящото дело поставя въпроса за отношението между членове 4 и 5 от Шенгенския протокол, като и двата члена третират позицията на Обединеното кралство и Ирландия. Член 5, параграф 1 съдържа един вид ius variandi — право на избор на Обединеното кралство и Ирландия по отношение на новите актове от достиженията на правото от Шенген ( 60 ). Обратно на процедурата по отношение на приемането на вече същесвуващите в тази област актове, съгласието на другите участващи държави-членки, както и съгласието на Комисията, не е необходимо за участието на Обединеното кралство и Ирландия съгласно член 5 от Шенгенския протокол. Член 5, параграф 1 от Протокола изисква само писмено заявление на Обединеното кралство или Ирландия за желанието им да участват в предложенията и инициативите, основаващи се на разпоредбите от достиженията на правото от Шенген. Въз основа на това официално заявление Обединеното кралство и Ирландия имат същите права и задължения като останалите шенгенски държави и могат да участват в приемането на разпоредбите от достиженията на правото от Шенген. В крайна сметка това означава, че тези две държави-членки с действията си могат да забавят или да възпрепятстват приемането на каквато и да било мярка по Шенген ( 61 ).

103. В правната теория и съдебната практика все още няма установено становище по въпроса дали член 5 от Шенгенския протокол с механизма си на едностранно волеизявление е приложим и към онези разпоредби, които развиват вече съществуващите разпоредби от достиженията на правото от Шенген, но които Обединеното кралство и Ирландия не са възприели в съответствие с член 4 от посочения протокол. Посредством логично и систематично тълкуване правната теория допуска хипотетично отхвърлянето на възможността за участие на Обединеното кралство и Ирландия в мерките за развитие на разпоредбите от достиженията на правото от Шенген, когато това развитие не може да съществува самостоятелно. Като такъв се посочва случаят, когато не било възможно да се прилага мярка за развитие на разпоредбите от достиженията на правото, без същевременно да се прилагат онези мерки и законодателни актове, които нямали действие по отношение на Ирландия и Обединеното кралство ( 62 ).

104. От една страна, в правната теория се застъпва тезата, че Обединеното кралство и Ирландия биха могли да участват в тези законодателни актове само ако преди това са спазили процедурата, определена в член 4 от Шенгенския протокол ( 63 ). На тази теза се противопоставя мнението, че не било ясно дали член 4 се прилага по отношение на приемането на законодателни актове за развитие на достиженията на правото от Шенген, тъй като от систематична гледна точка посоченият член предхождал член 5, уреждащ възможността за развитие на разпоредбите ( 64 ). По-специално английската правна теория подчертава, че за участието на Обединеното кралство в мерките за развитие на достиженията на правото от Шенген не било необходимо съгласието на шенгенските държави, което съгласие обаче характеризирало член 4 от Шенгенския протокол ( 65 ).

105. Ако обаче се направи по-задълбочен анализ, се установява, че обхватът на прилагане на възможността за свободен избор на Обединеното кралство на основание член 5 от Шенгенския протокол е по-тесен, отколкото изглежда на пръв поглед.

106. Ясно е, че Обединеното кралство и Ирландия могат да участват в разпоредбите за развитие на мярка от достиженията на правото от Шенген, в която те участват на основание член 4 от Шенгенския протокол.

107. Различно обаче е положението, когато Обединеното кралство или Ирландия не участва на основание член 4 в областта, която е предмет на разпоредбите за развитие. Прилагането на процедурата, посочена в член 5 от Шенгенския протокол, без прилагането на член 4 от него, е възможно само когато става въпрос за законодателен акт за развитие на тези достижения, който може да се прилага самостоятелно. Свободата на избор е ограничена до онези предложения и инициативи, основаващи се на достиженията на правото от Шенген, които могат да се прилагат самостоятелно ( 66 ). Ако Обединеното кралство или Ирландия можеше единствено въз основа на предвидения в член 5 от Шенгенския протокол механизъм да участва в сътрудничеството по Шенген в област, по отношение на която за сътрудничеството е необходимо предварителното прилагане на член 4 от този протокол, то посочената на последно място разпоредба би била лишена от своето полезно действие ( 67 ). Комисията разглежда този проблем в писмените си изявления. Според нея това би довело до прилагането на част от достиженията на правото от Шенген спрямо Обединеното кралство, без то да е възприело тези достижения. Ето защо сътрудничеството на Обединеното кралство и Ирландия по отношение на развитието на част от достиженията на правото от Шенген по принцип се подчинявало на изискването за предварително спазване на процедурата, уредена в член 4 от Шенгенския протокол ( 68 ). Решение 2000/365 също се основава на подобно разбиране за отношението между членове 4 и 5 от Шенгенския протокол. Правното основание на това решение е член 4 от Шенгенския протокол ( 69 ). Разпоредбите, които регламентират прилагането на процедурата по член 5 от Шенгенския протокол, се споменават само в член 8, параграф 2 от Решение 2000/365. Това означава, че правното основание на разпоредбата за прилагането на механизма на член 5 от Шенгенския протокол е единствено член 4 от този протокол. Тази констатация впрочем еднозначно се потвърждава от практиката процедурата по член 4 да се прилага преди тази по член 5 от Шенгенския протокол.

108. Следователно е необходимо да се установи дали Регламент № 2007/2004 представлява мярка, основаваща се на разпоредбите от достиженията на правото от Шенген, която може да се прилага самостоятелно. Както вече бе подчертано, премахването на контрола върху лица по вътрешните граници е съществена част от достиженията на правото от Шенген. Премахването на вътрешните граници обаче по необходимост е свързано със стандартизацията на контрола по външните граници ( 70 ). По тази причина и контролът на външните граници е част от достиженията на правото от Шенген ( 71 ). Ето защо в член 1, параграф 2 от Регламент № 2007/2004 преди всичко се посочва, че на основание на принципа на косвеното управление отговорността за контрола и наблюдението на външните граници лежи само върху държавите-членки. Все пак веднага след това посочената разпоредба уточнява, че Агенцията „улеснява и прави по-ефективно прилагането на съществуващите и бъдещите разпоредби на Общността в областта на управлението на външните граници, като гарантира координиране на действията на държавите-членки при прилагане на тези разпоредби […]“ ( 72 ). От тази разпоредба става ясно, че Регламент № 2007/2004 не може да се прилага самостоятелно, тъй като е свързан с опростено и по-ефективно прилагане на съществуващите и бъдещите разпоредби. Това означава, както установява предходната точка 103, че Регламент № 2007/2004 не може да се прилага без едновременното прилагане на други правни актове от достиженията на правото от Шенген. Следователно в конкретния случай е видно, че застъпваната по-специално от Съвета и от Комисията теория за подчиненост на член 5 от Шенгенския протокол на член 4 от него представлява правилното тълкуване на Шенгенския протокол.

109. На този извод не противостоят и Декларации № 45 и № 46, приложени към Договора от Амстердам. Посочената Декларация № 45 изрично препраща към процедурата в съответствие с член 4, а не към тази в съответствие с член 5 от Шенгенския протокол.

110. Считам, че от приложената към Договора от Амстердам Декларация № 46 за действията на държавите-членки по отношение на разпоредбите за доразвитие на достиженията на правото от Шенген следва, че те се подчиняват на процедурата в съответствие с член 4 от Шенгенския протокол. Тази декларация не може да се тълкува, че е от естество да застраши принципа на целостта на достиженията на правото от Шенген.

Д — Принципът на целостта

111. Второ съображение от Решение 2000/365 относно положението на Обединеното кралство подчертава значението на принципа на целостта на достиженията на правото от Шенген: „правото от Шенген е създадено и действа като единно цяло, коeто се приема и прилага изцяло от всички държави, които подкрепят принципа за премахване на проверките на лицата, които преминават през техните общи граници“ ( 73 ).

112. Този принцип се потвърждава и в член 8 от Шенгенския протокол, който гласи, че държавите — кандидатки за присъединяване, трябва да приемат изцяло достиженията на правото от Шенген.

113. Принципът на целостта на достиженията на правото от Шенген е конкретен израз на общия правен принцип qui habet commoda ferre debet onera et contra, който се прилага в международното публично право. В областта от „първия стълб“ по отношение на този правен принцип правната теория ( 74 ) по-специално препраща към Решение на Съда по дело 39/72 ( 75 ), в което Съдът постановява: „Не може да бъде прието държава-членка да прилага отчасти или само селективно разпоредбите на общностен регламент, така че да осуети определени разпоредби от правото на Общността, срещу които тя е заявила резерви по време на законодателната процедура или е имала възражения, или които според нея противоречат на определени национални интереси […] Когато държава поради собствената представа за национални интереси нарушава едностранно равновесието между преимущества и задължения, които са свързани с принадлежността към Общността, това поставя под въпрос равенството на държавите-членки пред общностното право и създава дискриминации за техните лица […]“. Тези констатации могат да се приложат направо към достиженията на правото от Шенген.

114. Принципът на целостта на достиженията на правото от Шенген служи не само за опазване на равновесието между шенгенските държави по отношение на развитието и прилагането на достиженията на правото от Шенген, но и защитава достиженията на правото от Шенген като едно цяло ( 76 ). Въз основа на защитната си функция по отношение на всички достижения на правото от Шенген този принцип е израз на обществения интерес на шенгенските държави.

115. Сътрудничеството в част от достиженията на правото от Шенген изисква, в съответствие с принципа на целостта, от държавата-членка, която участва в каквато и да било мярка от достиженията на правото от Шенген, да приема преимуществата и задълженията, които произтичат от сътрудничеството в тази част от достиженията на правото. По тази причина принципът на целостта не позволява на тази държава-членка да прави свободен избор дали в съответствие с член 5 от Шенгенския протокол желае да участва в законодателен акт за развитие на разпоредбите от достиженията на правото от Шенген, който не може да се прилага самостоятелно. От изложените в точки 103—108 аргументи следва, че Регламент № 2007/2004 не може да се прилага самостоятелно. Обединеното кралство може да се ползва от преимуществото, което в конкретния случай произтича от участието му в приемането на Регламент № 2007/2004, само ако поеме и свързаните с посочения регламент задължения. Cъгласно член 1, параграф 2 от Pегламента тези задължения се състоят в прилагането на съществуващите и бъдещите разпоредби на Общността в областта на управлението на външните граници.

Е — Твърдяното противоречиво поведение на Съвета при разглеждане на въпроса дали става дума за мярка, основаваща се на достиженията на правото от Шенген

116. В писмените си становища и в съдебното заседание Обединеното кралство изрично отбелязва, че Съветът многократно e одобрявал участието му в мерки, основаващи се на достиженията на правото от Шенген. Във връзка с това то препраща между другото към Директива 2001/51, Решение 2002/463/ЕО на Съвета от 13 юни 2002 година относно програма за действие за целите на административното сътрудничество в областта на външните граници, визите, убежището и имиграцията (програма АРГО) ( 77 ), Регламент № 377/2004 и Решение 2005/267 и поддържа схващането, че концепцията за „мярка, основаваща се на достиженията на правото от Шенген“ била неточна и неясна.

117. С цел да констатира дали става въпрос за мярка, основаваща се на достиженията на правото от Шенген, Съветът прави двуетапен анализ. На първия етап той проверява дали е налице обичайна мярка в областта на дял IV или мярка, която спада към достиженията на правото от Шенген ( 78 ). На втория етап той, напротив, анализира дали става дума за сериозен (essential) проблем за свободното движение на хора в област, в която контролът на лица по вътрешните граници е бил премахнат. Този двуетапен анализ може да бъде сравнен с анализа, който се прави в рамките на „първия стълб“ за определяне на съответното правно основание на законодателните актове на институциите. Във връзка с това Съдът констатира: „Съгласно постоянната съдебна практика изборът на правно основание на общностен акт в рамките на системата от компетентност на Общността трябва да се основава на обективни елементи, които подлежат на съдебен контрол, сред които са по-специално целта и съдържанието на акта“ ( 79 ).

118. Двуетапният анализ на Съвета дава възможност на Съда въз основа на обективни елементи да установи дали е налице мярка, основаваща се на достиженията на правото от Шенген. При това той трябва също да прецени дали мярката, съобразно нейния материалноправен обхват, може като цяло да се разглежда като елемент, който спада към достиженията на правото от Шенген, и дали е налице сериозен (essential) проблем за свободното движение на хора в област, в която вътрешните граници са премахнати.

119. Съдът е постановил, че съгласно постоянната съдебна практика „принципът на пропорционалност, който е част от общите принципи на общностното право, изисква способите, използвани от дадена общностна разпоредба, да са годни да осъществяват набелязаната цел и да не надхвърлят необходимото за постигането ѝ“ ( 80 ), като допълва: „Що се отнася до съдебния контрол върху […] посочените условия, общностният законодател разполага с широко право на преценка в област като тази, която изисква от него да приема политически, икономически и социални решения и в която той трябва да предприеме сложни анализи. Следователно приетата в тази област мярка може да бъде неправомерна само когато е очевидно неподходяща за постигането на целта, преследвана от компетентните институции“ ( 81 ).

120. Двуетапният анализ на Съвета не може да бъде квалифициран като очевидно неподходящ, тъй като е подходящ за постигането на преследваната цел — а именно констатацията дали предложен общностен акт представлява мярка, основаваща се на достиженията на правото от Шенген. Затова доводът, че понятието за достижения на правото от Шенген бил твърде неясен, е неоснователен.

121. Предмет на Регламент № 377/2004 е създаването на мрежа от служители за връзка по въпросите на имиграцията. Съображение 10 от него гласи, че Обединеното кралство участва в този регламент по силата на член 5 от Шенгенския протокол и на член 8, параграф 2 от Решение 2000/365. Член 8, параграф 2 от Решение 2000/365 потвърждава, че Обединеното кралство участва в тази област от достиженията на правото от Шенген и установява презумпцията ( 82 ) за направено заявление в съответствие с член 5, параграф 1 от Шенгенския протокол. Също и съображение 12 от Решение 2005/267, с което се създава включена към Интернет информационна и координационна мрежа с високо ниво на сигурност, за обмен на информация за незаконния миграционен поток, влизането и нелегалната имиграция и завръщането на лицата с неправомерен престой, посочва, че процедурата по член 5, параграф 1 от Шенгенския протокол е спазена. По-нататък се потвърждава, че член 8, параграф 2 от Решение 2000/365 се прилага, доколкото мерките по Решение 2005/267 представляват развитие на разпоредбите от достиженията на правото от Шенген относно борбата с незаконната имиграция, в които Обединеното кралство участва ( 83 ). Следователно по отношение на този общностен акт член 5 от Шенгенския протокол е бил правилно приложен по силата на одобрението, чието правно основание е член 4 от този протокол.

122. Директива 2001/51 допълва разпоредбите на член 26 от Конвенцията за прилагане по отношение на задълженията на превозвачите, които транспортират чужди граждани до територията на държавите-членки. Тази директива е пример за мярка, приета на основание дял IV, в която Обединеното кралство участва съгласно член 1 от Решение 2000/365. Съображение 7 от тази директива гласи: „В съответствие с член 3 от Протокола за позицията на Обединеното кралство и Ирландия, приложен към Договора за Европейския съюз и Договора за създаване на Европейската общност, Обединеното кралство уведомява […] за своето желание да участва в приемането и прилагането на настоящата директива“. Все пак по отношение на Исландия и Норвегия съображение 10 от същата директива сочи, че: „настоящата директива съставлява развитие на достиженията на правото от Шенген […]“ ( 84 ). Следователно посочената директива представлява развитие на достиженията на правото от Шенген, но въпреки това не е обичайна мярка в съответствие с дял IV. Поради тези съображения би било погрешно в това отношение да се прилага Протоколът относно дял IV.

123. Директива 2001/40 разглежда въпроса за взаимното признаване на решения за експулсиране на граждани на трети страни, т.е. за признаването на решение за експулсиране, прието от компетентен орган на държава-членка срещу гражданин на трета страна, който пребивава на територията на друга държава-членка. В съображение 6 от посочената директива се отбелязва, че в съответствие с член 3 от Протокола относно дял IV Обединеното кралство е съобщило, че желае да участва в приемането и прилагането на тази директива. В правната теория се застъпва становището за прилагането на член 3 от Протокола относно дял IV по отношение на посочената директива като неправилно, тъй като без съмнение ставало въпрос за мярка, основаваща се на достиженията на правото от Шенген. Същевременно обаче се посочва, че тази директива е мярка, която се основава на достиженията на правото от Шенген и може да се прилага самостоятелно, следователно е типичен пример за прилагане на член 5 от Шенгенския протокол ( 85 ).

124. Решение 2004/573 координира общите полети за извеждане от територията на две или повече държави-членки на граждани на трети страни, които подлежат на индивидуални мерки за експулсиране. В съображения 11 и 12 от това решение се отбелязва, че става дума за мярка за развитие на разпоредбите от достиженията на правото от Шенген. В съображение 4 ясно е посочено, че Общността трябва да избягва празнини в правната уредба в областта на организацията на общи полети. Използването на понятието „празнина в правната уредба“ разкрива, че посоченото решение може да се прилага самостоятелно. Поради това и Решение 2004/573 е мярка, основаваща се на достиженията на правото от Шенген, която може да се прилага самостоятелно. Това означава, че Обединеното кралство може да участва в тази мярка по силата на член 5 от Шенгенския протокол.

125. Решение 2002/463 (програма АРГО) има за цел да насърчава сътрудничеството между административните и правосъдните органи на държавите-членки, еднаквото прилагане на правото на Общността в пространство на свобода, сигурност и правосъдие, да усъвършенства като цяло капацитета на административните и правосъдните органи на държавите-членки във връзка с изпълнението на техните задачи по прилагане на общностните правила и да стимулира постигането на прозрачност на мерките на административните и правосъдните органи на държавите-членки посредством укрепване на отношенията между тях и съответните национални и международни правителствени и неправителствени организации. В съображение 12 от това решение се отбелязва, че в съответствие с член 3 от Протокола относно дял IV Обединеното кралство е съобщило за желанието си да участва в приемането и прилагането на посоченото решение. Съветът разглежда отношението между Решение 2002/463 и премахването на контрола по вътрешните граници и стига до заключението, че тази мярка не е общностен акт, основаващ се на достиженията на правото от Шенген. Ако се анализират целите, описани в член 3, и действията, изброени в глава II, и по-специално видовете действия, описани в член 8 от Решение 2002/463 ( 86 ), може да се констатира, че те не са от съществено значение за свободното движение на хора. На практика става въпрос за обичаен общностен акт на основание дял IV. Следователно е правилно становището на Съвета, че не е налице мярка, основаваща се на достиженията на правото от Шенген.

126. Регламент (ЕО) № 334/2002 ( 87 ) въвежда единен формат за визи. Става въпрос за мярка на основание дял IV, а по силата на Решение 2000/365 — за част от достиженията на правото от Шенген, в която Обединеното кралство не участва. Съветът уточнява, че посоченият регламент внася изменения в Регламент № 1683/95 ( 88 ), приет още преди влизането в сила на Договора от Амстердам като общностен акт от „първия стълб“ на основание тогавашния член 100в, параграф 3 от Договора за ЕИО. Според Съвета това са специални обстоятелства, дали възможност на Обединеното кралство да участва в приемането на Регламент (ЕО) № 334/2002. В действителност на пръв поглед е трудно разбираемо защо Съветът поддържа наличието на специални обстоятелства във връзка с приемането на този регламент поради факта, че Обединеното кралство е участвало в приемането на Регламент № 1683/95, но ги отрича във връзка с приемането на Регламент № 2007/2004, въпреки че Обединеното кралство е сътрудничило на институцията — предшественик на Агенцията. Определянето на единен формат за визи се отнася до въпрос, тясно свързан с контрола по външните граници и отчасти и по вътрешните граници. При това обаче следва да се отбележи, че определянето на единен формат за визи е само един от аспектите на достиженията на правото от Шенген, докато Агенцията, предмет на Регламент № 2007/2004, има за задача да подобри интегрираното управление на външните граници на държавите — членки на Съюза (член 1, параграф 1), засягащо повече области от достиженията на правото от Шенген. Именно посочената разлика в материалноправния обхват на действие на правните уредби би могла да позволи извода, че при преценяването на сложните въпроси на участието на Обединеното кралство в приемането на Регламент № 2007/2004 Съветът не е подходил по начин, който очевидно е бил несъразмерен.

127. Дори и да се окаже погрешен подходът на Съвета, който е разрешил на Обединеното кралство да участва в приемането на някои общностни разпоредби от областта на дял IV или от достиженията на правото от Шенген, това не съставлява юридически прецедент и не дава право на Обединеното кралство да прилага член 5 от Шенгенския протокол. Съгласно постоянната съдебна практика „такава практика на Съвета не може да дерогира разпоредбите на Договора за ЕО и поради това не може също да създава прецедент, който да е задължителен за институциите на Общността по отношение на определянето на правилното правно основание“ ( 89 ).

128. Предвид горепосочените съображения, жалбата на Обединеното кралство е неоснователна.

Ж — По съдебните разноски

129. По силата на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Съветът е направил искане за осъждането на Обединеното кралство и последното е загубило делото, то трябва да бъде осъдено да заплати съдебните разноски.

130. По силата на член 69, параграф 4 от Процедурния правилник държавите-членки и институциите, встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски.

VI — Заключение

131. Въз основа на горните съображения предлагам на Съда да постанови следното решение: „1. Отхвърля жалбата. 2. Осъжда Обединеното кралство да заплати съдебните разноски. 3. Встъпилите в делото страни понасят направените от тях съдебни разноски.“

( 1 ) Език на оригиналния текст: словенски.

( 2 ) ОВ L 349, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 71.

( 3 ) ОВ L 385, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 5, стр. 155.

( 4 ) ОВ L 131, стр. 43.

( 5 ) Решение 2000/365/ЕО на Съвета от 29 май 2000 г. относно искането на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия да участва в някои разпоредби от достиженията на правото от Шенген (ОВ L 131, стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 1, стр. 130).

( 6 ) Решение от 16 юни 2005 г. по дело Pupino (C-105/03, Recueil, стр. I-5285, точка 42).

( 7 ) Решение 1999/436/ЕО на Съвета от 20 май 1999 година за установяване, съгласно съответните разпоредби на Договора за създаване на Европейската общност и Договора за Европейския съюз, на правното основание за всяка от разпоредбите или решенията, които съставляват достиженията на правото от Шенген (ОВ L 176, стр. 17; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 1, стр. 107).

( 8 ) Решение на Съвета от 28 февруари 2002 г. по искането на Ирландия да участва в някои разпоредби от достиженията на правото от Шенген (ОВ L 64, стр. 20; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 3, стр. 227).

( 9 ) ОВ L 176, стр. 31; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 1, стр. 120.

( 10 ) Решение 1999/435 на Съвета от 20 май 1999 година за установяване, съгласно съответните разпоредби на Договора за създаване на Европейската общност и Договора за Европейския съюз, на правното основание за всяка от разпоредбите или решенията, които съставляват достиженията на правото от Шенген (ОВ L 176, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 1, стр. 91).

( 11 ) Регламент (ЕО) № 334/2002 на Съвета от 18 февруари 2002 година за изменение на Регламент (ЕО) № 1683/95 за определяне на единен формат за визи (ОВ L 53, стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 3, стр. 206).

( 12 ) Решение 2004/573/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година относно организация на общите полети за извеждане от територията на две или повече държави-членки на граждани на трети страни, които подлежат на индивидуални мерки за извеждане (ОВ L 261, стр. 28; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 44).

( 13 ) Директива 2001/40/ЕО на Съвета от 28 май 2001 година относно взаимното признаване на решения за експулсиране на граждани на трети страни (ОВ L 149, стр. 34; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 3, стр. 124).

( 14 ) Решение 2004/191/ЕО на Съвета от 23 февруари 2004 година за определяне на критериите и практическите договорености за компенсирането на финансовите дисбаланси, получени в резултат на прилагането на Директива 2001/40/ЕО относно взаимното признаване на решенията относно експулсирането на граждани на трети страни (ОВ L 60, стр. 55; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 5, стр. 15).

( 15 ) Thym, D., Ungleichzeitigkeit und europäisches Verfassungsrecht, Baden-Baden 2004, S. 79. Според автора става въпрос за нова фаза на интеграцията след изграждането на вътрешния пазар и валутния съюз.

( 16 ) Следва да се отбележи, че предвид изграждането на пространство на свобода, сигурност и правосъдие Договорът от Амстердам внесе изменения в дял VI EС и добави нов дял IV EO.

( 17 ) Bribosia, H., „Différenciation et avant-gardes au sein de l'Union européenne, Bilan et perspectives du Traité d’Amsterdam“, Cahiers de droit européen, 1-2/2000, р. 57 (88). Относно значението на засиленото сътрудничество искам да обърна внимание на речта, изнесена от предишния председател на Европейската комисия Jacques Delors през март 2007 г. пред Сената на Кралство Белгия. Резюме на речта е публикувано в Agence Europe no 9407 от 17 април 2007 г.

( 18 ) Thym, D., Ungleichzeitigkeit und europäisches Verfassungsrecht, Baden-Baden 2004, S. 83. Освен това авторът препраща към член 43, i) ЕС, който гласи, че предложеното засилено сътрудничество не засяга разпоредбите от Протокола относно включване на достиженията на правото от Шенген в рамките на Европейския съюз.

( 19 ) Den Boer, M., „Not Merely a Matter of Moving House: Police Co-operation from Schengen to the TEU“, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 7(2000), p. 336 (337); Bender, T., „Die verstärkte Zusammenarbeit nach Nizza“, ZaöRV 2001, S. 730 (743); Gautier, M., „Accords de Schengen“, fascicule no 2630 du JurisClasseur Europe Traité, point 38; Thym, D., Ungleichzeitigkeit und europäisches Verfassungsrecht, S. 82, който посочва, че Шенгенският протокол е приложим към „първия и третия стълб“ и затова е приложен към Договора за ЕС и Договора за ЕО.

( 20 ) В Решение от 31 януари 2006 г. по дело Комисия/Испания (С-503/03, Recueil, стр. I-1097, точка 34) Съдът е постановил, че „разпоредбите от достиженията на правото от Шенген се прилагат само в обхвата, в който те са съвместими с правните разпоредбите на Съюза и Общността“. По силата на член 1 от Шенгенския протокол сътрудничеството протича в институционалната и правната рамка на Европейския съюз и като се имат предвид Договорите. Тази разпоредба е специален израз на установения в член 43, параграф 1 ЕС принцип, съгласно който засиленото сътрудничество трябва да спазва Договорите и институционалната рамка на Съюза, както и правото на Общността.

( 21 ) Bender, M., „Die verstärkte Zusammenarbeit nach Nizza“, S. 730, 731, 767.

( 22 ) Jacqué, J. P., Droit institutionnel de l’Union européenne, 3е édition, Paris 2004, р. 161, смята засиленото сътрудничество за основавано на съображението, че не е възможно всички държави-членки да напредват по пътя на интеграцията с една и съща скорост.

( 23 ) Blanke, „Titel VII, Bestimmungen über eine verstärkte Zusammenarbeit“, in: Grabitz/Hilf, Nr. 1.

( 24 ) Като се позовава на член 134 от Конвенцията за прилагане, теорията посочва, че от самото начало достиженията на правото от Шенген не са противоречали на правото на Общността (Van Simaeys, B., Carlier, J. Y., „Le nouvel espace de liberté, de sécurité et de justice“, in: Lejeune, Y. (éd.): Le traité d’Amsterdam, Espoirs et déceptions, Bruxelles 1999, р. 250).

( 25 ) Blanke, „Titel VII, Bestimmungen über eine verstärkte Zusammenarbeit“, in: Grabitz/Hilf, Nr. 9, Gautier, M., Accords de Schengen, р. 1 et 2. До развитие извън рамките на Учредителните договори се стигнало, тъй като Общността имала компетентност по отношение на свободното движение на хора, но все още не и за регламентиране на правното положение на граждани на трети страни.

( 26 ) Gautier, M., „Accords de Schengen“, p. 3. Според авторката достиженията на правото, развили се на основание Споразуменията от Шенген, са включени в институционалната рамка на Европейския съюз посредством Договора от Амстердам.

( 27 ) Реплика по дело С-77/05, точка 72.

( 28 ) Текстът на английски език на този протокол гласи : „Proposals and initiatives to build upon the Schengen acquis“, на френски: „Les propositions et initiatives fondées sur l’acquis de Schengen“, на немски: „Vorschläge und Initiativen auf der Grundlage des Schengen-Besitzstands“, на италиански: „Le proposte e le iniziative che si baseranno sull’acquis di Schengen“ и на испански: „Las propuestas e iniciativas para desarrollar el acervo de Schengen“.

( 29 ) ОВ L 187, стр. 45; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 3, стр. 177.

( 30 ) Текстът на словенски език гласи: „Ta direktiva pomeni nadaljnji razvoj schengenskega pravnega reda […]“, на английски: „This Directive builds on the Schengen acquis […]“, на френски: „La présente directive constitue un développement de l'acquis de Schengen […]“, на немски: „Diese Richtlinie stellt eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands […] dar […]“, на италиански: „Il presente strumento rappresenta uno sviluppo dell'acquis di Schengen […]“ и на испански: „La presente Directiva constituye un desarrollo del acervo de Schengen […]“.

( 31 ) ОВ L 64, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 244.

( 32 ) Текстът на словенски език гласи: „Ta uredba je akt, ki temelji na schengenskem pravnem redu […]“, на английски: „This Regulation constitutes an act building on the Schengen acquis […]“, на френски: „Le présent règlement constitue un acte fondé sur l'acquis de Schengen […]“, на немски: „Diese Verordnung stellt einen auf dem Schengen-Besitzstand aufbauenden […] Rechtsakt […] dar“, на италиански: „Il presente regolamento costituisce un atto basato sull'acquis di Schengen […]“, и на испански: „El presente Reglamento constituye un acto que desarrolla el acervo de Schengen […]“.

( 33 ) ОВ L 83, стр. 48; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 165.

( 34 ) Текстът на английски език гласи: „[…] to the extent that its measures develop provisions of the Schengen acquis against the organisation of illegal immigration […]“, на френски: „[…] pour autant que ses mesures développent les dispositions de l’acquis de Schengen afin de lutter contre l’organisation de l'immigration illégale […]“, на немски: „[…] deren Maßnahmen eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung darstellen […]“, на италиански: „[…] nella misura in cui le sue misure sviluppano le disposizioni dell'acquis di Schengen volte a combattere l'organizzazione di immigrazione illegale […]“ и на испански: „[…] en la medida en que desarrolla las disposiciones del acervo de Schengen en materia de lucha contra la organización de la inmigración ilegal […]“.

( 35 ) Във връзка с това бих желала да се позова на Решение от 2 април 1998 г. по дело EMU Tabac и др. (C-296/95, Recueil, стр. I-1605, точка 36), в което по отношение на разликата между текстовете на датски и гръцки език на Директива 92/12/ЕИО на Съвета от 25 февруари 1992 година относно общия режим за продукти, подлежащи на облагане с акциз, и държането, движението и мониторинга на такива продукти (ОВ L 76, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 9, том 1, стр. 129), изменена с Директива 92/108/ЕИО на Съвета от 14 декември 1992 г. (ОВ L 390, стр. 124; Специално издание на български език, 2007 г., глава 9, том 1, стр. 170), Съдът изтъква: „[…] да не се имат предвид две езикови версии, както са предложили жалбоподателите в главното производство, [би] противоречало на постоянната съдебна практика на Съда, според която необходимостта от еднакво тълкуване на общностните регламенти забранява, в случай на съмнение дадена разпоредба да се разглежда сама за себе си, а напротив, изисква тя да бъде тълкувана, като се имат предвид версиите ѝ на останалите официални езици […]. Най-после, по принцип на всички езикови версии следва да се придава еднаква тежест, която не може да бъде различна в зависимост от броя на населението на държавите-членки, което ползва съответния език […]“.

( 36 ) Решение от 27 октомври 1977 г. по дело Bouchereau (С-30/77, Recueil, стр. 1999, точка 14) и Решение от 7 декември 1995 г. по дело Rockfon (С-449/93, Recueil, стр. I-4291, точка 28). По дело Rockfon е ставало въпрос за тълкуването на член 1 от Директива 75/129/ЕИО на Съвета от 17 февруари 1975 година за сближаване на законодателствата на държавите-членки в областта на колективните уволнения (ОВ L 48, стр. 2). Предмет на тълкуване в посочената разпоредба е било понятието за предприятие, на английски „establishment“, на френски „établissement“, на италиански „stabilimento“, на словенskи „obrat“. След разглеждането на различните езикови версии на директивата Съдът стига до извода, че „[o]т сравнението на изпозлваните изрази следва, че […] те имат различно съдържание, и то според конкретния случай е предприятие, място на стопанска дейност, фирма, център по трудова дейност, териториална единица или месторабота.“

( 37 ) Michel, V., „Actes annexés au traité“, fascicule no 150 du JurisClasseur Europe Traité, point 3.

( 38 ) Според германската правна теория правото на Общността не съдържа дефиниция на понятието „протоколи“, използвано в член 311 ЕО (вж. Weber in: von der Groeben/Schwarze, Art. 311, Nr. 1).

( 39 ) Michel, V., „Actes annexés au traité“, point 36. Според авторката протоколите имат същото правно значение като учредителните договори.

( 40 ) Решение от 10 март 2005 г. по дело Miraglia (C-469/03, Recueil, стр. I-2009).

( 41 ) Вж. Weber in: von der Groeben/Schwarze, Art. 311, Nr. 2.

( 42 ) Lenaerts, K., Van Nuffel, P., Bray, R., Constitutional Law of the European Union, 2nd edition, London 2005, p. 710; Blumann, C., Dubois, L., Droit institutionnel de l'Union européenne, 2e éd., Paris 2005, р. 394.

( 43 ) Weber in: von der Groeben/Schwarze, Art. 311, Nr. 3; Michel, V., „Actes annexés au traité“, p. 42. В Решение от 30 април 1996 г. по дело Нидерландия/Съвет (С-58/94, Recueil, стр. I-2169), по което Кралство Нидерландия подава, между другото, жалба за отмяна на Решение 93/731/ЕО на Съвета от 20 декември 1993 година относно публичния достъп до документи на Съвета (ОВ L 340, стр. 43), Съдът взема отношение по повод Декларацията относно правото на достъп до информация, която е възпроизведена в приложение № 17 към Заключителния акт от заседанието на държавните и правителствените ръководители на държавите-членки, приели Договора за ЕС.

( 44 ) Michel, V., „Actes annexés au traité“, рoint 37.

( 45 ) Thym, D., Ungleichzeitigkeit und europäisches Verfassungsrecht, S. 222, посочва и друго мнение в правната теория, според което