ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Г‑Н P. MENGOZZI

представено на 17 януари 2013 година ( 1 )

Дело C‑117/10

Европейска комисия

срещу

Съвет на Европейския съюз

„Държавни помощи — Компетентност на Съвета — Член 88, параграф 2, трета алинея ЕО — Схеми за съществуващи помощи — Предложение за подходящи мерки — Последици — Регламент № 659/1999 — Помощи за инвестиции за закупуване на земеделска земя в Полша“

1. С жалбата, предмет на настоящото производство, Комисията иска от Съда да отмени Решение 2010/10/ЕО на Съвета от 20 ноември 2009 година за предоставяне на държавна помощ от властите на Република Полша за закупуване на земеделска земя в периода между 1 януари 2010 г. и 31 декември 2013 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“) ( 2 ).

2. С други три жалби, подадени едновременно, Комисията оспорва решения на Съвета за други помощи от същия вид, предоставени от Република Литва (дело C‑111/10), от Република Латвия (дело C‑118/10) и от Република Унгария (дело C‑121/10).

3. Всички жалби поставят един и същ деликатен въпрос: предложението за подходящи мерки, направено от Комисията в рамките на постоянното наблюдение на съществуващите в държавите членки схеми за предоставяне на помощ, осъществявано съгласно член 88, параграф 1 ЕО (или член 108, параграф 1 ДФЕС за дело C‑111/10, дело C‑118/10 и дело C‑121/10), представлява ли окончателно становище на тази институция относно съвместимостта на въпросната схема с общия пазар, което може да препятства Съвета да упражни предоставената му с член 88, параграф 2, трета алинея ЕО (или с член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС) компетентност да разрешава помощи в отклонение от член 87 ЕО (или от член 107 ДФЕС) и други приложими разпоредби, ако това може да бъде оправдано с извънредни обстоятелства?

I – Правна уредба

4. Макар обжалваното решение да е публикувано след влизането в сила на Лисабонския договор, то е прието на основание на разпоредбите на Договора за ЕО. Следователно настоящото заключение следва да се позовава на тези разпоредби.

5. Член 88, параграф 1 ЕО гласи: „Комисията, в сътрудничество с държавите членки държи под постоянно наблюдение всички системи за предоставяне на помощ, съществуващи в тези държави. Тя предлага на последните всички подходящи мерки, които са необходими за последователно развитие или функциониране на общия пазар“.

6. Параграф 2, трета и четвърта алинея от този член предвижда следното: „По искане на държава членка, Съветът с единодушие може да реши, че помощта, която държавата предоставя или има намерение да предостави, се счита за съвместима с общия пазар, като изключение от разпоредбите на член 87 или от предвидените в член 89 регламенти, ако такова решение може да бъде оправдано с извънредни обстоятелства. Що се отнася до въпросната помощ, ако Комисията вече е започнала процедурата, предвидена в алинея 1 от този параграф фактът, че заинтересованата държава е отправила искане до Съвета води до суспендирането на тази процедура, докато Съветът вземе отношение по въпроса. Ако Съветът не е изразил отношението си в срок от три месеца от подаването на молбата, Комисията се произнася по случая“.

7. Глава 4 от приложение IV към Акта за присъединяване на Полша към Европейския съюз (наричан по-нататък „Актът за присъединяване от 2003 г.“) ( 3 ), в частта ѝ относно условията за прилагане на правилата на Договора за ЕО в областта на конкуренцията, предвижда: „Без да се засягат процедурите относно съществуващата помощ, предвидени в член 88 от Договора за ЕО, схемите за помощ и индивидуалната помощ, които са предоставени за дейности, свързани с производството, преработването или разпространението на продуктите, изброени в приложение I към Договора за ЕО, с изключение на продуктите на риболова и неговите производни продукти, които схеми са влезли в сила в новите държави членки преди датата на присъединяването и които се прилагат и след тази дата, се разглеждат като съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1 [ЕО], при следните условия: — мерките, представляващи помощ, се съобщават на Комисията в четиримесечен срок от датата на присъединяването. Съобщението включва информация за правното основание за всяка мярка. […] Комисията публикува списък на тези помощи. Мерките, представляващи помощ, се считат за „съществуваща“ помощ по смисъла на член 88, параграф 1 от [ЕО] до края на третата година от датата на присъединяването. Когато е необходимо, новите държави членки изменят тези мерки, представляващи помощ, за да спазят изискванията на указанията, прилагани от Комисията, най-късно до края на третата година от датата на присъединяването. След тази дата всяка помощ, по отношение на която се установи, че не съответства на тези указания, се счита за нова помощ“.

8. Съгласно член 1, букви б) и в) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО ( 4 ) (впоследствие член 88 ЕО), изменен с Акта за присъединяване от 2003 г., за целите на настоящия регламент: „б) „съществуваща помощ“ означава: i) без да се засягат […] приложение IV, точка 3 и допълнението към посоченото приложение към Акта за присъединяване на [Полша] […],всяка помощ, която съществува в съответната държава членка преди влизането в сила на Договора, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които са били въведени в действие преди и продължават да се прилагат след влизането в сила на Договора; ii) разрешена помощ, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които са били разрешени от Комисията или от Съвета; […] в) „нова помощ“ означава всяка помощ, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които не са съществуваща помощ, включително измененията на съществуваща помощ; […]“.

9. Членове 17—19, включени в глава V от Регламент № 659/1999, определят процедурата относно съществуващите помощи. Член 17, озаглавен „Сътрудничество съгласно член [88, параграф 1 ЕО]“, предвижда в параграф 2: „Когато Комисията счита, че съществуваща схема за помощ не е или вече не е съвместима с Общия пазар, тя информира съответната държава членка за своето предварително мнение и дава на съответната държава членка възможността да представи коментарите си в рамките на срок от един месец […]“.

10. Съгласно член 18, озаглавен „Предложение за подходящи мерки“: „Когато Комисията, в светлината на информацията, предоставена от държавата членка съгласно член 17, заключи, че съществуващата схема за помощи не е или вече не е съвместима с [о]бщия пазар, тя издава препоръка, предлагаща подходящи мерки на съответната държава членка. Препоръката може да предложи, по-специално: а) съществено изменение на схемата за помощ, или б) въвеждане на процедурни изисквания, или в) премахване на схемата за помощ“.

11. Накрая, член 19, параграфи 1 и 2 от Регламент № 659/1999 определя правните последици на предложението за подходящи мерки по следния начин: „1. Когато съответната държава членка приеме предложените мерки и информира Комисията за това, Комисията отбелязва тази констатация и информира държавата членка за това. С приемането ѝ държавата членка е задължена да приложи подходящите мерки. 2. Когато съответната държава членка не приеме предложените мерки и Комисията, след като е взела предвид аргументите на съответната държава членка, продължава да счита, че тези мерки са необходими, тя започва производство съгласно член 4, параграф 4 ( 5 ). Членове 6, 7 и 9 се прилагат mutatis mutandis“.

12. Съгласно точка 4.1.1.5, четвърто тире от Насоките на Общността за държавните помощи в земеделския сектор (наричани по-нататък „Насоките за земеделието от 2000 г.“) ( 6 ), чийто срок на действие изтече на 31 декември 2006 г., разходите за закупуване на земеделска земя спадат към допустимите разходи за помощи за инвестиции в земеделските стопанства.

13. Точка 29 от Насоките на Общността за държавните помощи в земеделския и горския сектор за периода 2007—2013 г. (наричани по-нататък „Насоките за земеделието 2007—2013 г.“) ( 7 ), които заменят, считано от 1 януари 2007 г., Насоките за земеделието от 2000 г. ( 8 ), гласи: „Помощи за инвестиции в земеделски стопанства се обявяват за съвместими с разпоредбите на член 87, параграф 3, буква в) от Договора, ако отговарят на всички условия, посочени в член 4 от Регламент (ЕО) № 1857/2006 ( 9 )“.

14. Член 4, параграфи 1 и 8 от Регламент № 1857/2006, към който препраща посочената по-горе точка 29 от Насоките за земеделието 2007—2013 г., предвижда: „1. Помощ за инвестиции в земеделски стопанства, които се намират в рамките на Общността, за първично производство на селскостопански продукти е съвместима с общия пазар по смисъла на член 87, параграф 3, буква в) [ЕО] и е освободена от изискването за уведомяване по член 88, параграф 3 [ЕО], ако изпълнява условията, определени в параграфи от 2 до 10 на настоящия член. […] 8. Помощ може да бъде предоставяна за закупуване на земи с изключение на земи за строителни цели в размер на 10 % от приемливите разходи за инвестицията“.

15. Съгласно точка 195 от Насоките за земеделието 2007—2013 г., съдържаща се в глава VIII.Д., озаглавена „Съществуващи държавни помощи съгласно Акта за присъединяване от 2003 г.“: „За оценката на схеми за помощи и индивидуални помощи, които се считат за съществуващи помощи по смисъла на глава 4, точка 4 от приложение IV към Акта за присъединяване от 2003 г., Насоките на Общността за държавните помощи в земеделския сектор, приложими към 31 декември 2006 г., остават в сила до 31 декември 2007 г., без да се засяга точка 196, при условие че посочените помощи са приведени в съответствие с тези насоки до 30 април 2007 г.“ [неофициален превод].

16. Точки 196—198 от Насоките за земеделието 2007—2013 г., съдържащи се в глава VIII.Е., озаглавена „Предложения за подходящи мерки“, гласят: „(196) В съответствие с член 88, параграф 1 [ЕО] Комисията предлага на държавите членки да изменят съществуващите си схеми за помощи, за да се съобразят с тези насоки до 31 декември 2007 г., с изключение на съществуващите схеми за помощи […] за инвестиции, свързани със закупуване на земя в земеделските стопанства, които трябва да бъдат изменени, за да се приведат в съответствие с настоящите насоки до 31 декември 2009 г. (197) Държавите членки се приканват да потвърдят писмено, че приемат предложенията за подходящи мерки до 28 февруари 2007 г. (198) В случай че държава членка не потвърди писмено приемането преди тази дата, Комисията прилага член 19, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999 и при необходимост предприема процедурата, предвидена в посочения по-горе член“ [неофициален превод].

17. В съобщение, публикувано в Официален вестник от 15 март 2008 г. ( 10 ), в съответствие с член 19, параграф 1 от Регламент № 659/1999 Комисията отбелязва „безусловното и изрично съгласие“ на Полша с предложенията за подходящи мерки, съдържащи се в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г., съобщено на Комисията от полските власти в писмена форма на 26 февруари 2007 г.

II – Обстоятелства, предхождащи спора и обжалваното решение

18. През 2004 г. съгласно процедурата, предвидена в глава 4 от приложение IV към Договора за присъединяване от 2003 г., посочена в точка 7 по-горе, Полша уведомява Комисията за мерките, които иска да бъдат считани за съществуващи помощи по смисъла на член 88, параграф 1 ЕО до края на третата година след присъединяването. Те обхващат следните помощи: „Субсидии за лихвени плащания по инвестиционни кредити в земеделието и в хранително-вкусовата промишленост“ и „Продажба на земи, принадлежащи на Агенцията за земеделски имоти, собственост на държавната хазна, с изплащане на дължимата сума на части и прилагане на преференциална лихва“ ( 11 ).

19. С писмо от 30 май 2005 г. Комисията приканва държавите членки да представят предложения за опростяване на правилата в областта на помощите в земеделския сектор. По повод на проекта за нови насоки, изпратен от Комисията на 19 май 2006 г., с писмо от юни 2006 г. полското правителство иска същата да запази помощите за инвестиции за закупуване на земеделска земя. С писмо от 3 ноември 2006 г. полското правителство иска от Комисията да измени проекта за Регламент № 1857/2006, като отмени член 4, параграф 8 и като включи разходите за закупуване на земеделска земя към изброените в член 4, параграф 4 допустими разходи за подпомагане на инвестиции. Същото предложение е направено от Полша по повод срещата на 25 октомври 2006 г. между представители на Комисията и държавите членки.

20. С писмо от 21 април 2009 г. полските власти искат от Комисията да измени точка 196 от Насоките за 2007—2013 г. Комисията отговаря с писмо от 15 май 2009 г., като припомня, че възможността за запазване на съществуващите схеми за помощи за инвестиции за закупуване на земеделска земя е въведена в Насоките по изключение, за да отговори на исканията на някои държави членки, сред които и Полша, и че ново удължаване на срока на подобна дерогация изглежда невъзможно.

21. С писмо от 12 юни 2009 г. до председателството на Съюза полските власти искат помощите за закупуване на земеделска земя в Полша да бъдат разрешени по изключение за периода от 1 януари 2010 г. до 31 декември 2013 г. съгласно член 88, параграф 2, трета алинея ЕО. Искане със същото съдържание е изпратено на 28 септември 2009 г. до Съвета по земеделие и рибарство. Многократно, както в рамките на подготвителни срещи на Специалния комитет по селско стопанство, така и на срещи с представители на полското правителство, Комисията посочвала несъгласието си с исканата мярка и предлагала други разрешения.

22. На 20 ноември 2009 г. Съветът приема единодушно (седем делегации се въздържат) обжалваното решение. Член 1 от това решение гласи: „Извънредната помощ от страна на полските власти за кредити за закупуване на земеделска земя в размер на максимум 400 милиона полски злоти, която ще се предостави в периода от 1 януари 2010 г. до 31 декември 2013 г., се счита за съвместима с принципите на общия пазар“.

23. Обявените за съвместими помощи са описани по следния начин в съображения девет и десет от обжалваното решение: „(9) Предвижданите държавни помощи са на стойност 400 милиона полски злоти и би следвало да спомогнат за продажбата на 600000 хектара земеделска земя в периода 2010—2013 г. с цел създаване или разширяване на земеделски стопанства, които отговарят на критериите за малки семейни стопанства, т.е. до 300 хектара. Тази схема следва да позволи създаването на 24000 земеделски стопанства с площ, не по-малка от средната за съответното воеводство. Средният размер на помощта за стопанство следва да се равнява на около 4500 EUR. Цената на земята с право на помощ следва да не превишава средната пазарна стойност в съответното воеводство. Що се отнася до земята, собственост на Резерва на земеделска земя към държавната хазна, следва да се прилага тръжна процедура. (10) Помощта ще бъде отпускана под формата на субсидиране на лихвените плащания по кредитите, т.е. плащане на разликата между годишния лихвен процент, прилаган от банката, който е 1,5 пъти процента за ресконтиране, прилаган за менителниците, ресконтирани от Националната банка на Полша, и реалния лихвен процент, платен от кредитополучателя, който е минимум 2 %“.

III – Производство пред Съда и искания на страните

24. На 3 март 2010 г. Комисията подава в секретариата на Съда жалбата, предмет на настоящото производство. С определение от 9 август 2010 г. е допуснато встъпването на Република Унгария, Република Литва и Република Полша в подкрепа на исканията на Съвета.

25. Комисията иска от Съда да отмени обжалваното решение и да осъди Съвета да заплати съдебните разноски. Съветът иска от Съда да отхвърли жалбата като неоснователна и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски. Унгария, Полша и Литва искат от Съда да отхвърли жалбата като неоснователна. Полша поддържа исканията на Съвета по отношение и на осъждането на Комисията да заплати съдебните разноски.

IV – По жалбата

26. В подкрепа на жалбата си Комисията изтъква четири основания, изведени съответно от липсата на компетентност на Съвета да приеме обжалваното решение, от злоупотреба с власт, от нарушение на принципа на лоялно сътрудничество между институциите и от явна грешка в преценката. Преди да бъдат разгледани тези основания, следва да се припомни накратко практиката на Съда относно ролята на Комисията и на Съвета в производство за контрол на държавните помощи.

А– Практиката на Съда относно ролята на Комисията и на Съвета в производство за контрол на държавните помощи

27. За първи път Съдът се произнася по обхвата на член 88, параграф 2, трета алинея ЕО в рамките на производство по жалба за отмяна, подадена от Комисията срещу две решения, с които Съветът одобрява помощи за дестилация на някои вина в Италия и във Франция ( 12 ). Доколкото е релевантно за настоящото производство, решението по това дело се отличава с това, че Съдът имплицитно е приел, че компетентността на Съвета съгласно посочената разпоредба от Договора не отпада, когато в рамките на решение за откриване на процедурата по член 88, параграф 2 ЕО Комисията е възприела становище за несъвместимост на помощта, разрешена впоследствие от Съвета.

28. Позицията на Съда в случай на противоречие между становищата на Комисията и на Съвета относно съвместимостта на разглежданата помощ е уточнена в две по-късни решения.

29. По делото, довело до постановяване на първото от тези решения, произнесено от пленума на 29 юни 2004 г. ( 13 ), след приключване на процедурата по член 88, параграф 2 ЕО Комисията обявява за несъвместими с общия пазар определени помощи, приведени в действие от Португалската република в сектора на свиневъдството, и разпорежда възстановяването им. Впоследствие по искане на Португалия Съветът приема решение на основание член 88, параграф 2, трета алинея ЕО, с което обявява за съвместима с общия пазар помощта за португалските свиневъди, задължени да възстановят горепосочените помощи. Комисията оспорва компетентността на Съвета да приеме това решение, което според нея е равнозначно на разрешаване на помощите, които преди това тя е обявила за несъвместими. В решението си Съдът най-напред посочва, че член 88 ЕО предоставя на Комисията централна роля да решава за съвместимостта на държавните помощи с общия пазар, независимо дали разглежда съществуващи схеми за помощи или разрешава нови помощи. По-нататък Съдът отбелязва, че от самото съдържание на член 88, параграф 2, трета алинея ЕО следва, че „тази разпоредба се отнася до изключителен и особен случай“ ( 14 ) и че предоставената на Съвета компетентност „очевидно има характер на изключение“ ( 15 ). Според Съда от това следва, че „когато Комисията е приела решение, с което се констатира несъвместимостта на дадена помощ с общия пазар, Съветът не може да обезсили това решение, като самият той обяви помощта за съвместима с общия пазар на основание член 88, параграф 2, трета алинея ЕО“ ( 16 ). По-нататък Съдът приема, че „Съветът не може също така да обезсили напълно подобно решение, като обяви за съвместима с общия пазар по смисъла на посочената разпоредба помощ, предназначена да компенсира получателите на помощта […], обявена за несъвместима от Комисията, за сумите, които са длъжни да възстановят съгласно това решение“. Съдът е счел, че това тълкуване е съвместимо с принципа на правна сигурност, поради това че „се избягва възможността една и съща помощ да бъде предмет на противоречиви решения, приети последователно от Комисията и от Съвета“, както и възможността да бъде поставено под въпрос „административно решение, което е придобило окончателен характер след изтичане на разумните срокове за обжалване или след изчерпване на възможните способи за обжалването му“ ( 17 ).

30. Съдът потвърждава тези принципи с постановеното на 22 юни 2006 г. решение ( 18 ). В конкретния случай е оспорено решение, с което Съветът разрешава на Кралство Белгия да предостави на координационните центрове някои данъчни предимства. Данъчният режим на тези центрове е бил предмет на различни становища на Комисията, сред които и решение за несъвместимост, прието през февруари 2003 г. след процедурата по член 88, параграф 2 ЕО. През април същата година белгийското правителство уведомява Комисията за някои изменения на закона за създаване на координационните центрове, по отношение на които е образувана нова официална процедура по разследване. В същото време Белгия отправя искане до Съвета, който на 16 юли 2003 г. приема решение на основание член 88, параграф 2, трета алинея ЕО, с което се удължава срокът на прилагане на въпросния данъчен режим само по отношение на някои координационни центрове. След като припомня посоченото по-горе решение от 24 юни 2004 г., Съдът отбелязва, че разрешените от Съвета мерки съвпадат с помощите, обявени за несъвместими с общия пазар с решение на Комисията от февруари 2003 г. Като отхвърля доводите на Съвета, че тези мерки представлявали нови помощи, създадени с нови нормативни разпоредби и отнасящи се до ограничен и лесно установим брой координационни центрове, Съдът отменя решението поради липса на компетентност.

31. От посочените по-горе прецеденти следва, от една страна, че критерият, съгласно който са разпределени предоставените с член 88, параграф 2 ЕО правомощия на Комисията и на Съвета, се основава на принципа на преимущество„поради което когато една от двете институции вземе решение относно съвместимостта на определена помощ, другата не може да се произнася по същата помощ“ ( 19 ), и от друга страна, че при настоящото състояние на съдебната практика може да се приеме, че само окончателно становище на институцията, която първа вземе отношение, може да е пречка за упражняването на компетентността от другата.

Б– По първото основание на жалбата, изведено от липсата на компетентност на Съвета

32. С първото основание в жалбата, изведено от липсата на компетентност на Съвета, Комисията излага две отделни оплаквания. От една страна, тя твърди, че обжалваното решение е прието след тримесечния срок, предвиден в член 88, параграф 2, четвърта алинея ЕО. От друга страна, тя оспорва самата компетентност на Съвета да действа на основание член 88, параграф 2, трета алинея ЕО при обстоятелствата по настоящия случай. Макар последното оплакване да поставя въпрос, който логически да предхожда въпроса, повдигнат с първото оплакване, за удобство в моя анализ ще възприема последователността, следвана от Комисията в писмените ѝ становища.

1. По първото оплакване от първото основание на жалбата, изведено от нарушение на срока по член 88, параграф 2, четвърта алинея ЕО

33. Комисията счита, че Съветът е задължен да упражни правомощието си по член 88, параграф 2, трета алинея ЕО в срок от три месеца, считано от подаването на молбата на съответната държава членка. Това ограничение във времето, което било обосновано предвид извънредния характер на признатата на Съвета компетентност, било изрично предвидено в член 88, параграф 2, четвърта алинея ЕО. В случая, тъй като молбата на Полша била подадена с писмо от 12 юни 2009 г., обжалваното решение, прието на 20 ноември 2009 г., било прието след посочения срок. В отговор Съветът твърди, че Комисията тълкувала неправилно член 88, параграф 2 ЕО и че от тълкуването на трета алинея във връзка с четвърта алинея от тази разпоредба следвало, че тримесечният срок се прилагал единствено в случай че молбата на държавата членка е подадена, след като Комисията е започнала процедурата по член 88, параграф 2, втора алинея ЕО.

34. От своя страна, смятам, че предложеното от Съвета тълкуване на член 88, параграф 2, трета и четвърта алинея ЕО е правилно. Макар предвиденият в отделна алинея от този член тримесечен срок да оставя впечатление за общо значение на това ограничение във времето, все пак терминологичната еднородност между второто изречение на трета алинея и четвъртата алинея [„[…] съответната държава е отправила искане до Съвета води до спирането на тази процедура, докато Съветът вземе отношение по въпроса“ и „[а]ко Съветът не е изразил отношението си“] ( 20 ), както и формулировката на последната част от изречението в четвърта алинея [„[…] Комисията се произнася по случая“], което изглежда предполага вече започната процедура, според мен са елементи, които подкрепят препоръчаното от Съвета тълкуване ( 21 ). Според това тълкуване предвиденото ограничение във времето при упражняване на предоставената с член 88, параграф 2, трета алинея ЕО компетентност на Съвета е неразделна част от установената от Договора система, за да се предотвратят евентуални противоречиви решения в хипотеза, в която молбата на държава членка е подадена след започване на процедурата по член 88, параграф 2, втора алинея ЕО. От тази гледна точка предвиденият относително кратък срок е предназначен за контрабалансиране на установеното в тежест на Комисията задължение за спиране на процедурата, като се позволява бързото ѝ възобновяване в случай на бездействие на Съвета.

35. Предложеното тълкуване, впрочем имплицитно подкрепено от самата практика на Съда ( 22 ), оставя отворен въпроса за евентуалните ограничения във времето при упражняването на тази компетентност от Съвета в различни от разгледания по-горе случаи. В тази връзка е необходимо да се разгледа въпросът за евентуално прилагане по аналогия на предвидения в член 88, параграф 2, четвърта алинея ЕО тримесечен срок, в случай че Комисията възнамерява да започне процедурата по член 88, параграф 2, втора алинея ЕО, след като заинтересованата държава членка е подала молба на основание трета алинея, а въпросната мярка все още се разглежда от Съвета ( 23 ). Настоящият случай обаче очевидно не е такъв.

36. Упражняването на компетентността на Съвета трябва във всички случаи да се счита за подчинено на изискването за разумен срок съгласно общите принципи на правото на Съюза. Независимо от каквито и да е други съображения, с оглед на всички обстоятелства по случая не смятам, включително предвид извънредния характер на намесата на Съвета, че срок от около пет месеца може да се счита за неразумен.

37. С оглед на изложеното дотук първото оплакване на Комисията според мен трябва да се отхвърли.

38. При условията на евентуалност, в случай че Съдът прецени, че тримесечният срок по член 88, параграф 2, четвърта алинея ЕО е приложим към конкретния случай, Съветът твърди, че се е произнесъл в този срок. Подпомаган от полското правителство, Съветът изтъква, че бил надлежно сезиран от Полша едва на 28 септември 2009 г., датата, на която е изпратено писмото на полските власти до Съвета по земеделие и рибарство. Искането до Съвета за предприемане на действия по член 88, параграф 2, трета алинея ЕО, съдържащо се в това писмо, заменяло молбата със същото съдържание, формулирана с писмото от 12 юни 2009 г., която след размяна на кореспонденция между Съвета и полските власти била оттеглена. Поради тази причина Съветът не бил в състояние да изрази становище по писмото от 12 юни 2009 г., което не било нито разпределено, нито включено в дневния ред на негово заседание или на заседание на някой от подготвителните му органи.

39. В това отношение, струва ми се, не е оспорено, нито е оспоримо обстоятелството, че с оглед както на заглавието, така и на съдържанието му писмото от 12 юни 2009 г. представлява във всяко отношение искане на основание член 88, параграф 2, трета алинея ЕО. Съветът не оспорва, че е получил въпросното писмо, адресирано до председателя на Съвета по земеделие и рибарство, придружено с известие ( 24 ) на полското постоянно представителство към Европейския съюз, макар да твърди, без да извлича конкретни последици от този факт, че е получил само копие, а не оригинала на това писмо ( 25 ). В замяна на това нито Съветът, нито полското правителство представят доказателства в подкрепа на твърдението, че съдържащото се в това писмо искане е било оттеглено от полските власти. При тези обстоятелства считам, че тримесечният срок по член 88, параграф 2, четвърта алинея ЕО, ако се предположи, че е приложим в конкретния случай, трябва да започне да тече от направеното в писмото от 12 юни 2009 г. искане, така че обжалваното решение е било прието след този срок. Накрая според мен следва да се отхвърли и доводът, който Съветът извежда от обстоятелството, че само искането от 28 септември 2009 г. е било „разгледано“ в рамките на предвидения процес на вземане на решения. Всъщност евентуално бездействие или забавяне от страна на Съвета при започване на вътрешните процедури по разглеждане е без каквото и да било значение за началния момент на срока по член 88, параграф 2, четвърта алинея ЕО, който съвпада с датата на подаване на молбата.

2. По второто оплакване от първото основание на жалбата, изведено от липсата на компетентност на Съвета да действа на основание член 88, параграф 2, трета алинея ЕО

40. В рамките на това оплакване Комисията по същество изтъква, че формулираното в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г. предложение за подходящи мерки заедно с приемането на това предложение от Полша е „решение“, с което тя обявява разрешената с обжалваното решение схема за помощи за несъвместима с общия пазар за целия период на прилагане на посочените насоки, тоест до 31 декември 2013 г.

41. Състезанията, проведени от страните пред Съда, по същество повдигат четири въпроса. Първият въпрос се състои в това да се определи дали, както поддържа Комисията, опровергана от Съвета и от встъпилите държави членки, схемата за помощи за закупуване на земеделска земя, съобщена от Полша през 2004 г., е запазила статута си на „съществуваща помощ“ до 31 декември 2009 г., като следователно може да бъде предмет на предложението за подходящи мерки, съдържащо се в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г. (вж. буква а) по-долу). Вторият въпрос се отнася до статута на разрешената с обжалваното решение схема за помощи и изисква по-специално преценка дали, както твърди Комисията, тази схема съвпада със схемата, предмет на предложението за подходящи мерки, съдържащо се в точка 196 от тези насоки, или, както твърди Съветът, подпомаган от встъпилите държави членки, представлява нова и различна помощ (вж. буква б) по-долу). Третият въпрос се отнася до последиците от предложението за подходящи мерки, прието от съответната държава членка (вж. буква в) по-долу). Накрая, четвъртият въпрос изисква да се определи обхватът на предложението за подходящи мерки, формулирано в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г. и на съответното му приемане от Полша (вж. буква г) по-долу).

а) Относно статута на схемата за помощи за закупуване на земеделска земя, предоставяна от Полша до 31 декември 2009 г.

42. Твърденията на Комисията почиват на схващането, че схемите за помощ в подкрепа на инвестициите за закупуване на земеделска земя, въведени в Полша преди датата на присъединяване към Общността, никога не са преставали да бъдат съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1 ЕО, от датата на съобщаването ѝ на Комисията през 2004 г. до 31 декември 2009 г. Обратно на това, Съветът счита, че съгласно глава 4, точка 4 от приложение IV към Акта за присъединяване от 2003 г. схемите за помощи, съобщени от Полша през 2004 г., можели да се считат за съществуващи помощи само до края на третата година след присъединяването. Съветът поддържа, че Комисията нямала право да удължи срока на прилагане на тези схеми с предложение за подходящи мерки по смисъла на член 88, параграф 1 ЕО, както била направила всъщност в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г. Освен това такова предложение не можело да води до изменения на разпоредбите на първичното право, в случая — на нормата, установена в приложение IV към Акта за присъединяване от 2003 г.

43. Според мен доводите на Съвета не са убедителни.

44. Глава 4, точка 4 от приложение IV към Акта за присъединяване от 2003 г. предвижда, че мерките в подкрепа на земеделския сектор, които се прилагат в новите държави членки и са съобщени на Комисията, „се считат за съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1 [ЕО] до края на третата година от датата на присъединяването“ и че след изтичането на този срок „всяка помощ, по отношение на която се установи, че не съответства на [прилаганите от Комисията насоки], се счита за нова помощ“. От тази разпоредба по аргумент за противното следва, че помощите, съвместими с Насоките за земеделието, които се прилагат при изтичане на посочения период, т.е. към 30 април 2007 г., запазват статута си на съществуващи помощи и след тази дата.

45. Съгласно точка 194 от Насоките на Общността 2007—2013 г. същите се прилагат, считано от 1 януари 2007 г. Все пак следващата точка 195 от тези насоки въвежда специфична схема за помощите, които се считат за съществуващи по смисъла на глава 4, точка 4 от приложение IV към Акта за присъединяване от 2003 г., като предвижда, че Насоките за земеделието, приложими към 31 декември 2006 г., т.е. Насоките за земеделието от 2000 г., остават в сила за оценката на тези помощи до 31 декември 2007 г. Освен това съгласно точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г. Комисията предоставя на всички държави членки преходен период от две години, изтекъл на 31 декември 2009 г., за да им позволи постепенно да адаптират към новите насоки схемите за помощи за закупуване на земеделска земя, които са в сила в съответните им правни системи.

46. Както бе посочено в точка 12 от настоящото заключение, Насоките за земеделието от 2000 г., приложими до 31 декември 2007 г. за помощите по точка 195 от Насоките за земеделието 2007—2013 г., включват разходите за закупуване на земеделска земя към допустимите разходи за подпомагане на инвестиции в земеделските стопанства. От това следва, че при изтичане на тригодишния срок по глава 4, точка 4 от приложение IV към Акта за присъединяване от 2003 г. на 30 април 2007 г. мерките за подпомагане на закупуване на земеделска земя, съобщени от Полша през 2004 г., са били в съответствие с приложимите към тях насоки към тази дата ( 26 ) и следователно са запазили статута си на съществуващи помощи до 31 декември 2007 г. — дата, на която са престанали да бъдат оценявани в съответствие с Насоките за земеделието от 2000 г. Съгласно точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г. тези мерки запазват впоследствие квалификацията си като съществуващи помощи и след 31 декември 2007 г.

47. От гореизложеното следва, че Комисията не е нарушила процедурите по член 88, параграфи 1 и 2 ЕО, нито е изменила разпоредби от първичното право с Насоките за земеделието 2007—2013 г., като след изтичане на срока, предвиден в глава 4, точка 4 от приложение IV към Акта за присъединяване от 2003 г., е удължила, както твърди Съветът, срока за прилагане на схемите за помощ, които след изтичането на този срок е трябвало да се считат за нови помощи, тъй като не съответстват на приложимите насоки за земеделието. Всъщност в точка 196 от тези насоки Комисията се ограничава със смекчаване във времето на прилагането на критериите за оценка на тези схеми, като фактически не допуска те да загубят квалификацията си като съществуващи помощи при спазване на разпоредбата, посочена в приложение IV към Акта за присъединяване от 2003 г.

48. Поради това следва да се направи извод, че както поддържа Комисията, схемите за помощи за закупуване на земеделска земя, съобщени от Полша през 2004 г., запазват статута си на съществуващи схеми за помощи по смисъла на глава 4, точка 4 от приложение IV към Акта за присъединяване от 2003 г. до 31 декември 2009 г., дата, посочена в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г. за тяхното привеждане в съответствие с насоките. От това следва, че тези схеми могат да бъдат предмет на предложение за подходящи мерки по смисъла на член 88, параграф 1 ЕО и на член 18 от Регламент № 659/1999.

б) Относно одобрената с обжалваното решение схема за помощи

49. Съветът, подпомаган от полското правителство, изтъква, че схемата за подпомагане за закупуване на земеделска земя, одобрена с обжалваното решение, трябвало все пак да се счита за „нова помощ“, от една страна, тъй като притежавала определени характеристики, които я отличавали от помощта, по отношение на която се е произнесла Комисията, а от друга страна, била загубила квалификацията си като съществуваща помощ, считано от 1 януари 2010 г., тъй като не била изменена от Полша до 31 декември 2009 г.

50. В това отношение най-напред ще отбележа, че противно на това, което изглежда поддържа Съветът, самό по себе си обстоятелството, че помощта, предмет на обжалваното решение, следва да бъде квалифицирана като „нова помощ“ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент № 659/1999, не позволява да се направи извод, че приемайки това решение, Съветът е останал в границите на правомощията, предоставени му от член 88, параграф 2, трета алинея ЕО. В действителност в споменатото Решение от 29 юни 2004 г. по дело Комисия/Съвет Съдът е отхвърлил подобен довод на Съвета ( 27 ) и е изяснил, предпочитайки подход, основан на анализа на последиците от разглежданите мерки, че правомощията на тази институция съгласно член 88, параграф 2, трета алинея ЕО могат да бъдат изключени по отношение не само на мярка за помощ, която е обявена от Комисията за несъвместима с общия пазар, но и на различна мярка, която може да се квалифицира като „нова помощ“, когато между тях е налице такава връзка, че разграничаването им би изглеждало изкуствено.

51. При това положение ще отбележа, че страните не спорят по това, че както одобрената от Съвета схема за помощи, така и схемата, съобщена от Полша през 2004 г. и прилагана като съществуваща помощ до 31 декември 2009 г., представляват субсидиране на лихвените плащания по кредитите за закупуване на земеделска земя. Следва да се отбележи също, че в различни извадки от писмата от 12 юни и от 28 септември 2009 г., адресирани от полските власти до Съвета, е направено изрично позоваване на изискването за „разширяване“ или за „запазване“ до 31 декември 2013 г. на възможността Полша да предоставя помощи за закупуване на земеделска земя ( 28 ), или още да „продължи да прилага“ тези мерки за помощи в периода 2010—2013 г. ( 29 ) — изискване, което полските власти твърдо са изтъкнали при консултациите по приемането на Насоките за земеделието 2007—2013 г. (вж. точки 19 и 20 по-горе).

52. В това отношение Съветът и полското правителство се ограничават по-скоро да отбележат, че одобрената от Съвета схема за помощи: i) има различен времеви обхват спрямо схемата, съдържаща се в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г., ii) отнася се до различни получатели на помощи, iii) въведена е съгласно различна нормативна уредба и iv) е оценена въз основа на обстоятелства, различни от съществуващите към момента на приемане на Насоките за земеделието 2007—2013 г.

53. Що се отнася до първия от изброените по-горе аспекти, ще отбележа, че от преписката по делото не следва, нито дори се твърди от Съвета или от полското правителство, че схемата за помощи за закупуване на земеделска земя, съобщена от Полша през 2004 г., е била въведена за определен срок. Напротив, няколкократните опити да се постигне включване от Комисията в Насоките за земеделието 2007—2013 г. на разпоредба, аналогична на съдържащата се в предходните насоки по отношение на този вид помощи, свидетелстват за изричната воля на полските власти да запазят тази схема през целия срок на действие на новите насоки, а следователно и след наложеното от Комисията ограничение — 31 декември 2009 г. Поради това не е вярно твърдението, че схемата за помощи, съобщена от Полша през 2004 г., е била с времеви обхват, различен от този на схемата, предмет на обжалваното решение. Припомням освен това, че съгласно точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г. съществуващите в държавите членки схеми за подпомагане при закупуване на земеделска земя трябва да се прилагат в съответствие с разпоредбите на тези насоки, считано от 1 януари 2010 г. до 31 декември 2013 г. Независимо обаче от последиците на тази разпоредба, които ще бъдат разгледани по-нататък, тя безспорно се отнася до помощи, предназначени да бъдат прилагани в същия времеви период като възприетия в обжалваното решение. Във всеки случай в точка 36 от посоченото Решение от 22 юни 2006 г. по дело Комисия/Съвет, Съдът вече е имал повод да постанови, че обстоятелството, че одобрената от Съвета схема за помощи е с различен времеви обхват по отношение на схемата, обявена от Комисията за несъвместима, не влияе непременно на констатацията, че решението на Съвета противоречи на решението на Комисията.

54. Също така е без значение твърдението, че схемата за помощи, предмет на обжалваното решение, била предназначена за лица, различни от подалите заявление за помощ съгласно схемата за помощи, съобщена от Полша през 2004 г. Всъщност при липса на доводи, целящи доказване на обстоятелството, че предоставянето на помощи в рамките на тези схеми се извършва въз основа на различни условия по отношение на лицата, като само по себе си обстоятелството, че от тези помощи конкретно могат да се ползват лица, различни от отговарящите на условията за предоставяне на помощ, или дори лица, които първоначално не са били потенциални получатели, но са станали такива впоследствие в резултат на промяна в правното или фактическото им положение, трябва да се разглежда като нормална последица от прилагането във времето на схема за помощи. Това се отнася и до хипотезата, при която приложимата правна уредба предвижда изрично, че лице, което вече е получило помощ, не може да подаде отново заявление за помощ, която се предоставя в рамките на същата схема за помощи ( 30 ).

55. Що се отнася до твърдението, че разрешените с обжалваното решение помощи са предоставени по силата на нова национална правна уредба, бих искал да отбележа, че въз основа на направеното от мен проучване постановлението на Министерския съвет от 6 януари 2010 г., от което полското правителство привежда в писменото си становище при встъпване единствено основни елементи, уточнява само някои текстове на разпоредби от постановлението на Министерския съвет от 22 януари 2009 г. относно някои задачи на Агенцията за преструктуриране и модернизиране на земеделието, свързани със случаи, когато въпросните помощи не могат да бъдат предоставени, тъй като договорът за продажба на земя е сключен между лица, които имат родствени или наследствени връзки помежду си. Това постановление препраща също така към наредбата на министъра на земеделието от 19 юни 2007 г. като референтна регулаторна рамка, съдържаща уредбата на помощите за земеделския сектор ( 31 ). Затова, въпреки че посоченият от полското правителство акт действително въвежда през 2010 г. промяна във връзка с процедурата за предоставяне на помощите за закупуване на земеделска земя, очевидно става въпрос за незначителна промяна, която не поставя под въпрос констатацията на Комисията, че тези помощи продължават да се предоставят съгласно нормативна уредба, по същество непроменена спрямо действащата към 31 декември 2009 г.

56. Доводът, основан на констатацията, че обжалваното решение е прието въз основа на несъществуващи обстоятелства към момента на приемане на Насоките за земеделието 2007—2013 г., доколкото се отнася до елементите, въз основа на които Комисията и Съветът са направили преценката си, според мен явно е без значение за доказване на различията на схемите за помощи, по отношение на които Комисията и Съветът са се произнесли.

57. Накрая, относно довода, че считано от 1 януари 2010 г., прилаганата в Полша схема за помощи за закупуване на земеделска земя представлявала „нова помощ“, тъй като тази държава членка не била приложила до 31 декември 2009 г. подходящите мерки, предложени в Насоките за земеделието 2007—2013 г., бих искал да отбележа, че тази квалификация, от една страна, не засяга схемата за помощи като такава, а от друга страна, както бе изяснено в точка 50 от настоящото заключение, не е достатъчна сама по себе си, за да се твърди, че Съветът е компетентен да приеме обжалваното решение, по-специално в случай като разглеждания по настоящото дело, по което следва, че Съветът и Комисията са се произнесли относно идентични по същество помощи.

58. С оглед на гореизложеното следва да се направи извод, че представените от Съвета и от Полша доводи не могат да поставят под въпрос същественото припокриване на схемата за помощи за закупуване на земеделска земя, която се прилага в тази държава членка и е предмет на предложението за подходящи мерки, посочено в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г., с разрешената в обжалваното решение схема за помощи, както е видно от преписката по делото.

59. Следователно остава да се установи дали Комисията е приела окончателно становище относно съвместимостта на тази схема с общия пазар, което може да попречи на Съвета да упражни компетентността си по член 88, параграф 2, трета алинея ЕО.

в) Относно последиците от предложение за подходящи мерки, прието от съответната държава членка

60. Комисията счита, че точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г. заедно с приемането от държавите членки на предложените в тази точка подходящи мерки поражда последици, които могат да бъдат приравнени на съвкупност от индивидуални решения, с които се обявяват за несъвместими с общия пазар след 31 декември 2009 г. схемите за помощи за закупуване на земеделска земя, несъответстващи на посочените насоки. Обстоятелството, че не става въпрос за индивидуални решения, не променя факта, че Комисията така или иначе е щяла да определи позицията си относно съвместимостта на тези схеми, като структурира правото си на преценка въз основа на насоките, вместо да го упражнява в отделния случай. Решението, приложимо по отношение на съществуващите в Полша схеми за помощи за закупуване на земеделска земя, в случая я задължавало да прекрати тези схеми най-късно до 31 декември 2009 г. и да не ги въвежда отново след тази дата и до 31 декември 2013 г. Според Комисията от това следва, че съгласно принципите, установени от Съда в Решение от 29 юни 2004 г. по дело Комисия/Съвет и в Решение от 22 юни 2006 г. по дело Комисия/Съвет, посочени по-горе (вж. точки 29 и 30 по-горе), Съветът не е компетентен да приеме решение, с което отново разрешава на Полша да предоставя такива помощи.

61. Съветът, подпомаган от полското правителство, отговаря, че за разлика от горепосочените дела, в конкретния случай Комисията не била приела никакво решение във връзка с несъвместимостта на разрешените с обжалваното решение помощи. Освен това в посоченото Решение от 29 февруари 1996 г. по дело Комисия/Съвет (вж. точка 27 по-горе) Съдът е изяснил, че обикновено становище на Комисията относно съвместимостта на помощ не е от естество да попречи на Съвета да упражни компетентността си по член 88, параграф 2, трета алинея ЕО. Според тази институция Комисията не била изразила становище под формата на решение или на обикновено мнение относно съвместимостта на схемите за помощи за закупуване на земеделска земя, прилагани в Полша от 1 януари 2010 г. до 31 декември 2013 г. Точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г., във връзка с точка 29 от същите насоки, означавала единствено, че от 1 януари 2010 г. помощта за закупуване на земеделска земя трябва да бъде считана за нова помощ, чиято съвместимост следвало да се преценява на основание членове 87 и 88 ЕО, когато не можело да се прилага изключение по силата на Регламент № 1857/2006.

62. От своя страна отбелязвам, че член 88 ЕО, както и действащият член 108 ДФЕС, предоставя на Комисията обща компетентност да взема решения относно съвместимостта на държавните помощи с общия пазар, независимо дали осъществява наблюдение на съществуващи схеми за помощи или разрешава нова помощ. При упражняването на тази компетентност съгласно параграф 1 от този член в сътрудничество с държавите членки Комисията осъществява постоянно наблюдение на съществуващите схеми за помощи.

63. Условията на това наблюдение са определени в общи линии в членове 17—19 от Регламент № 659/1999 по следния начин: когато Комисията счете, че схема за съществуващи помощи не е или вече не е съвместима с вътрешния пазар, тя предлага на съответната държава членка необходимите мерки за отстраняване на установените проблеми, включително за евентуалното прекратяване на схемата, и в случай че държавата членка не осигури изпълнението на тези мерки, Комисията — когато продължава да го счита за необходимо — започва официалната процедура по разследване съгласно член 88, параграф 2 ЕО.

64. Постоянното наблюдение на съществуващите схеми за помощи, като наблюдението на проектите за учредяване или изменение на помощи, предвидено в член 88, параграф 3 ЕО, се състои следователно от два етапа, от които вторият е евентуален. Все пак, докато в случая на нови помощи, освен в хипотезата на оттегляне на уведомлението от съответната държава членка, Комисията е задължена да започне официалната процедура по разследване, когато има сериозни съмнения относно съвместимостта с вътрешния пазар на помощта, предмет на съобщаването, или е стигнала до убеждението за нейната несъвместимост, а в случай на съществуващи помощи тази процедура се открива единствено когато и доколкото съответната държава членка не приеме предложените мерки. Приемането от съответната държава членка всъщност поражда задължение в съответствие с член 19, параграф 1 от Регламент № 659/1999 за осигуряване на изпълнението на тези мерки, без да бъде необходимо Комисията да приеме задължително решение по отношение на нея. Следователно в рамките на разглеждането на съществуващите помощи откриването на официалната процедура по разследване цели главно да направи задължителна констатацията за несъвместимост, въз основа на която Комисията препоръчва подходящите мерки, която констатация сама по себе си няма задължителна сила при липсата на съгласие от съответната държава членка ( 32 ).

65. В настоящия случай, тъй като Полша е приела предложението за подходящи мерки, направено в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г., не е било необходимо Комисията да започва процедурата в съответствие с член 88, параграф 2 ЕО. Все пак е безспорно, че полските власти не са осигурили това изпълнение, а вместо това са сезирали Съвета, за да постигнат решение на основание на член 88, параграф 2, трета алинея ЕО. Следователно при тези условия следва да се определят последиците от евентуално неизпълнение на задължението на държавите членки съгласно член 19, параграф 1 от Регламент № 659/1999 да осигурят изпълнението на препоръчаните от Комисията и приетите от тях мерки. По-специално следва да се установи дали, както поддържат Съветът и полското правителство, при подобни обстоятелства Комисията все пак е задължена да започне официална процедура по разследване. При утвърдителен отговор, неизпълнението на задължението по член 19, параграф 1 от Регламент № 659/1999 следва да се приравни на неприемане на препоръчаните мерки и становището на Комисията не може да се счита за окончателно. Следователно последиците от предложение за подходящи мерки, с което държавата членка първоначално се е съгласила, но не е привела в изпълнение, ще са аналогични на последиците от решение за започване на официална процедура по разследване във връзка с проект за помощи, считан prima facie за несъвместим с общия пазар, което решение според Съда само по себе си не може да е пречка Съветът да упражни правомощията си на основание член 88, параграф 2, трета алинея ЕО ( 33 ). При отрицателен отговор обаче предложението за подходящи мерки, прието от държавата членка, би довело до същите или аналогични последици на решение за несъвместимост, прието на основание член 88, параграф 2, първа алинея ЕО ( 34 ) и следователно цитираната в точки 29 и 30 от настоящото заключение съдебна практика би могла да бъде отнесена към настоящия случай.

66. Текстът на член 19 от Регламент № 659/1999 не съдържа насоки, позволяващи да се направи извод за едното или другото разрешение. По-специално не е изключена a priori приложимостта на параграф 2 от същия член, доколкото се отнася най-общо до хипотезите, при които държавата членка „не приеме предложените от Комисията подходящи мерки“, и по отношение на случаите, когато неприемането настъпи, след като държавата членка се е съгласила първоначално с тези мерки. Все пак разделянето на този член на два отделни параграфа, всеки от които урежда конкретен случай (параграф 1 — приемане на предложението, а параграф 2 — неприемане на предложението), представлява систематичен довод в подкрепа на тезата, че започването на официална процедура по разследване е необходимо само ако има изначално несъгласие между държавата членка и Комисията относно мерките, които следва да се приложат. Други доводи в подкрепа на тази теза могат да бъдат намерени в практиката на Съда. В Решение по дело IJssel-Vliet ( 35 ), като се позовава на предходно решение, постановено по дело CIRFS и др./Комисия ( 36 ), Съдът признава задължителната сила по отношение на Нидерландия на правила за отпускане на помощи в сектора на рибарството, съдържащи се в насоките, приети от Комисията на основание член 93, параграф 1 от Договора за ЕО, изготвени в сътрудничество с тази държава членка и изрично приети от нея. Стигайки до такъв извод, Съдът по-специално е наблегнал на „контекста на сътрудничество“, установен от Комисията и от нидерландското правителство, предполагащ задължения, от които нито Комисията, нито държавата членка могат да се освободят едностранно ( 37 ).

67. Като се основавам на тази съдебна практика, считам, че именно особеният контекст на сътрудничество между Комисията и държавите членки, търсен и дори наложен от самия Договор, е ключ към тълкуването на цялата система за наблюдение и за преразглеждане на схемите за съществуваща помощ. Всъщност съгласно този контекст първо Съдът, а след това и законодателят признават в рамките на тази система задължителната сила на акта, който материализира това сътрудничество. Именно съгласно този контекст според мен трябва да се приеме, че Комисията е овластена да предяви иск за неизпълнение на задължения срещу държавата членка, която не изпълнява задължението — с което доброволно се е обвързала — да осъществи предложените от нея мерки ( 38 ). Всъщност би било непоследователно по отношение на последиците на предложението за подходящи мерки, прието от държавата членка негов адресат, да се твърди, че единственото разрешение, с което разполага Комисията в подобна хипотеза, е да образува процедурата по член 88, параграф 2 ЕО — нещо, което освен това би позволило на въпросната държава членка, независимо от поетото преди това задължение, да продължи да предоставя помощи въз основа на съществуващата схема по време на цялата процедура.

68. От друга страна, следва да се припомни, че предложението за подходящи мерки се прави от Комисията след приключване на наблюдението на въпросната схема и съгласно член 18 от Регламент № 659/1999 предполага предварително установяване на несъвместимостта на прилаганата от съответната държава членка схема с общия пазар. Когато тези мерки изискват изменение на някои елементи от посочената схема, те представляват коректив, който според Комисията е необходим, за да се разреши на държавата членка да продължи да предоставя помощите въз основа на съществуващата схема. От това следва, че когато поради приемане на подходящи мерки Комисията прекрати процедурата по наблюдение, тя официално е взела становище по въпросната схема. Това становище е за съвместимостта на посочената схема, когато съответната държава членка изпълни предложените мерки, и за несъвместимостта на схемата, ако държавата членка не осигури такова изпълнение ( 39 ).

69. Следователно с оглед на изложените по-горе съображения считам, че когато държавата членка поеме задължението да изпълни предложените от Комисията подходящи мерки, становището на институцията относно съвместимостта на разглежданата схема за помощи придобива окончателен характер, както и че в случай на неизпълнение на това задължение тази схема трябва да се счита за несъвместима с вътрешния пазар ( 40 ).

70. Твърдението, че предложение за подходящи мерки, прието от съответната държава членка, представлява окончателно становище на Комисията относно съвместимостта на въпросната схема за помощи, повдига и деликатния въпрос за неговата обжалваемост по смисъла на член 230 ЕО (понастоящем член 263 ДФЕС). Ако правото на засегнатите от това становище лица да поискат неговата отмяна логично произтича от естеството му на акт със задължителна правна сила, не трябва да се пропуска, че тази правна сила настъпва в резултат на действие на трето лице (приемането от държавата членка), върху което Комисията няма никакво влияние, докато единственият акт, който може да бъде пряко отнесен към нея (предложението за подходящи мерки) представлява препоръка и сам по себе си няма задължителен характер ( 41 ).

71. В това отношение смятам, че процедурата, предвидена в членове 18 и 19 от Регламент № 659/1999, следва да се разглежда в нейната цялост и с оглед на особения контекст на предвиденото в Договора сътрудничество между Комисията и държавата членка, на което, както вече посочих по-горе, се основава цялата система за контрол на схемите за съществуващи помощи. В рамките на тази процедура предложението за подходящи мерки, което Комисията адресира до съответната държава членка, не е задължително за държавата членка, която е свободна да го приеме, поемайки задължението да изпълни тези мерки или да го отхвърли, като рискува откриване на процедура по член 88, параграф 2 ЕО. Съгласно член 19, параграф 1 от Регламент № 659/1999 обаче приемането от държавата членка има характер на подлежащ на съобщаване акт, т.е. не произвежда правни последици, ако не е бил съобщен на Комисията и ако последната не го е получила официално, като от своя страна е уведомила за това държавата членка ( 42 ). Следователно задължителният характер на предложението за подходящи мерки в крайна сметка произтича от акт на Комисията ( 43 ). С други думи, с приемането от съответната държава членка, получаването на това приемане от Комисията и съответното уведомяване на държавата членка предложението за подходящи мерки престава да бъде просто препоръка, т.е. акт, по естеството си лишен от задължителна сила ( 44 ) и следователно необжалваем ( 45 ), и започва да поражда правни последици, присъщи на последиците на решение ( 46 ). Засегнатите от този акт лица (получатели на помощи, техни конкуренти, административно-териториални единици, които предоставят помощите и др.) следователно трябва да имат възможност да го обжалват по съдебен ред при условията, предвидени в член 230, четвърта алинея ЕО. В Решение от 18 юни 2002 г. по дело Германия/Комисия ( 47 ) Съдът явно е изхождал от това схващане, а неотдавна Общият съд изрично потвърди възможността да се обжалва прието от държава членка предложение за подходящи мерки на основание на член 230, четвърта алинея ЕО ( 48 ).

72. Въз основа на всички изложени по-горе съображения споделям тезата на Комисията, че предложение за подходящи мерки, прието от държавата членка, негов адресат, представлява окончателно становище на Комисията относно съвместимостта на разглежданата схема за помощи, което поражда задължителни правни последици, сходни с тези на решение. Следователно съгласно практиката на Съда, припомнена в точки 29 и 30 от настоящото заключение, подобен акт може да е пречка за приемането на решение по член 88, параграф 2, трета алинея ЕО, които му противоречат.

73. При това положение следва да се определят, от една страна, обхватът на становището относно съвместимостта на помощите за закупуване на земеделска земя, прието от Комисията в рамките на предложението за подходящи мерки, съдържащо се в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г., и от друга страна, обхватът на поетите от Полша задължения с приемането на това предложение. Евентуалната констатация, че Съветът не е компетентен да приеме обжалваното решение, всъщност зависи от резултата от този двоен анализ.

г) Относно обхвата на съдържащите се в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г. подходящи мерки и приемането им от Полша

74. Насоките за земеделието 2007—2013 г. определят критериите, към които Комисията възнамерява да се придържа при оценката на помощите в земеделския сектор в периода от 31 декември 2007 г. до 31 декември 2013 г. Що се отнася до помощите за инвестиции в земеделските стопанства, съгласно точка 29 от насоките те се считат за съвместими с вътрешния пазар, ако отговарят на всички условия, предвидени в член 4 от Регламент № 1857/2006, който в параграф 8 предвижда, че „[п]омощ може да бъде предоставяна за закупуване на земи с изключение на земи за строителни цели в размер на 10 % от приемливите разходи за инвестицията“. Следователно е вярно, както поддържа Комисията, че Насоките за земеделието 2007—2013 г. са в подкрепа на становището за принципната несъвместимост на помощите за инвестиции за закупуване на земеделска земя, които не са съобразени с член 4, параграф 8 от Регламент № 1857/2006. Все пак в случай на нови схеми за помощи и на нови индивидуални помощи това становище само по себе си не може да се счита за окончателно, тъй като съгласно точка 183 от тези насоки Комисията е задължена да установи и да обяви несъвместимостта на тези помощи посредством предвидената в член 88 ЕО процедура за контрол. Ето защо не изглежда вярно да се твърди, както явно прави Комисията в определени части от писмените си становища, представени пред Съда, че посочените насоки „обявявали“ за несъвместими с общия пазар, считано от 31 декември 2007 г. и до 31 декември 2013 г., всички помощи за инвестиции за закупуване на земеделска земя, които не са съобразени с тях. От тази гледна точка следва да се подкрепят доводите на Съвета, че да се възприеме подобна теза би означавало да се признаят на Комисията нормотворчески правомощия в отклонение от процедурите, предвидени в член 88 ЕО.

75. Що се отнася до схемите за подпомагане при закупуване на земеделска земя, съществуващи към момента на приемането на Насоките за земеделието 2007—2013 г., в точка 196 от посочените насоки на държавите членки се предлага да ги приведат в съответствие с насоките до 31 декември 2009 г. Основание за това предложение е становището, посочено в точка 29 от насоките, че подобни помощи са несъвместими с общия пазар, когато не отговарят на условията, предвидени в член 4, параграф 8 от Регламент № 1857/2006. В настоящия случай е безспорно, че Полша е уведомила Комисията за съгласието си да изпълни препоръчаните подходящи мерки — уведомление, което Комисията е публикувала във формата, предвидена в член 26, параграф 1 от Регламент № 659/1999 със следното съдържание: „Съгласно точка 196 от Основните насоки [за земеделието 2007—2013 г.] държавите членки трябва да изменят съществуващите си схеми на подпомагане, за да се приведат в съответствие с основните насоки най-късно към 31 декември 2007 г., с изключение на съществуващите схеми […] за инвестиции за закупуване на земеделска земя в земеделските стопанства, които трябва да бъдат изменени и приведени в съответствие с основните насоки най-късно към 31 декември 2009 г. Точка 197 от същите основни насоки приканва държавите членки да потвърдят в писмен вид приемането на тези предложения за подходящи мерки най-късно до 28 февруари 2007 г. Необходимостта от приемане на горните подходящи мерки бе припомнена на държавите членки в писмо на Комисията от 29 януари 2007 г. Държавите членки съобщиха в писмен вид изричното и безусловно съгласие с предложените подходящи мерки: […] Полша 26 февруари 2007 г. […]. Съгласно член 19, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 Комисията отбелязва изричното и безусловно съгласие на държавите членки от списъка по-горе относно подходящите мерки, които е предложила“.

76. Противно на твърдяното от Съвета, съдържанието и обхватът на задължението, поето по този начин от Полша, ясно следват от тълкуването на точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г., във връзка с точка 29 от същите насоки и във връзка с член 4, параграф 8 от Регламент № 1857/2006: въпросната държава членка е била задължена да измени съществуващите си схеми за помощи за инвестиции за закупуване на земеделска земя, като премахне възможността за субсидиране на закупуването на земеделска земя в размер, надвишаващ ограничението, предвидено в член 4, параграф 8 от Регламент № 1857/2006.

77. Полша не е изпълнила това задължение, като е запазила тези схеми и като не пристъпила към тяхното изменение.

д) Заключение относно компетентността на Съвета да приеме обжалваното решение

78. От гореизложените съображения следва, че като е разрешил помощи, по същество съвпадащи с тези, които Полша се е съгласила да прекрати, Съветът не само фактически е освободил тази държава членка от поетото по отношение на Комисията задължение, легитимирайки по такъв начин нарушението на споразумение, сключено съгласно член 88, параграф 1 ЕО, но и е приел решение в явно противоречие с окончателното становище на Комисията, възприето в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г. относно съвместимостта на тези помощи с общия пазар.

79. При тези обстоятелства предлагам на Съда да приеме за основателно второто оплакване, посочено в първото основание на жалбата, и в съответствие със съдебната практика, припомнена в точки 29 и 30 от настоящото заключение, да обяви, че Съветът не е некомпетентен да приеме обжалваното решение. Следователно жалбата на Комисията според мен трябва да бъде уважена, а обжалваното решение — да бъде отменено. Ще разгледам останалите повдигнати от Комисията основания на жалбата, в случай че Съдът не се съгласи с предложеното от мен разрешение.

В– По второто и третото основание на жалбата, изведени съответно от злоупотреба с власт и от неизпълнение на задължението за лоялно сътрудничество

80. С второто основание на жалбата Комисията твърди по същество, че като е разрешил помощи, обявени в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г. за несъвместими с общия пазар, Съветът е използвал правомощието, предоставено му от член 88, параграф 2, трета алинея ЕО, за цели, различни от предвидените в Договора. Всъщност тази разпоредба дава право на Съвета в извънредни случаи да обяви за съвместими с общия пазар помощи, които Комисията не би могла да разреши, но не предоставя на тази институция правомощието да обезсили преценката на Комисията относно съвместимостта на помощи, съдържаща се в акт със задължителна сила.

81. В това отношение ще отбележа само, че разглежданото основание на жалбата почива на същата предпоставка, която е в основата на първото основание, а именно че точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г., заедно с приемането от Полша на изложените в тази точка подходящи мерки, представлявало окончателно и обвързващо становище на Комисията относно съвместимостта с общия пазар на помощи, по същество идентични с помощите, предмет на обжалваното решение. Следователно, както вече посочих, ако Съдът прецени, че тази предпоставка е правилна, основанието, изведено от злоупотреба с власт, се поглъща от първото основание, изведено от липсата на компетентност на Съвета, докато в противен случай то трябва да бъде отхвърлено като неоснователно поради същите мотиви, с които е отхвърлено първото основание на жалбата.

82. С третото основание на жалбата Комисията изтъква, че като е приел обжалваното решение, Съветът бил освободил Полша от задължението ѝ за сътрудничество в рамките на постоянното наблюдение на съществуващите схеми за помощи, предвидено в член 88, параграф 1 ЕО, както и от задължението, което е поела, приемайки препоръчаните от Комисията подходящи мерки. Така Съветът бил нарушил създаденото от Договора институционално равновесие, влизайки в противоречие с правомощията, който Договорът предоставя на Комисията. Съветът счита основанието за неоснователно и на свой ред упреква Комисията, че е нарушила задължението за лоялно сътрудничество, тъй като на заседанията на Съвета по земеделие и рибарство, на които се е обсъждало искането на Полша, не била направила възражение за евентуална липса на компетентност на Съвета, както и поради това че с писмо от 15 май 2009 г. била предложила на Полша да се обърне към Съвета в съответствие с член 88, параграф 2, трета алинея ЕО.

83. Струва ми се, че разглежданото основание се явява самостоятелно спрямо първото основание на жалбата единствено доколкото доводите на Комисията се тълкуват в смисъл, че упрекват Съвета в нарушение на принципа на лоялно сътрудничество, поради това че при обстоятелствата в конкретния случай не се е въздържал да приеме акт, който е в неговата компетентност съгласно разпоредбите на Договора. На пръв прочит обаче не считам, че задължението за лоялно сътрудничество между институциите ( 49 ), нито принципът за институционално равновесие, въз основа на които трябва да се осъществява междуинституционалният диалог в системата на вземане на решения на Съюза, могат да наложат на институция да не упражни, без да надхвърля границите им, присъщо свое правомощие, което има извънреден и дерогиращ характер спрямо правните норми, уреждащи съответната материя, за да даде възможност на институция, на която е предоставена обща компетентност в тази област, да я упражни. В случая обратното би означавало да се определят по същество нови граници на правомощията на Съвета по член 88, параграф 2, трета алинея ЕО в сравнение с предвидените в Договора и уточнени от Съда в неговата практика.

84. От друга страна, подкрепям довода на Комисията, че направеното от нея предложение Полша до подаде молба по член 88, параграф 2, трета алинея ЕО, както и поведението на нейните длъжностни лица през времетраенето на процедурата пред Съвета, не съставляват неизпълнение на задължението за лоялно сътрудничество и във всеки случай Съветът не може да се позовава на тях като елементи, които обосновават неизпълнението на това задължение, в което е упрекван от Комисията.

Г– По четвъртото основание на жалбата, изведено от явна грешка в преценката относно наличието на извънредни обстоятелства, на нарушение на Договора и на общите принципи на общностното право

85. В рамките на четвъртото основание на жалбата Комисията по същество повдига две оплаквания. На първо място, тя твърди, че обжалваното решение е опорочено от явна грешка в преценката, тъй като обстоятелствата, посочени с цел обосноваване на разрешените помощи, нямали извънреден характер. На второ място, Комисията поддържа, че тези мерки били непропорционални по отношение на преследваните цели, по-конкретно предвид срока на предоставеното разрешение.

86. Като начало следва да се отбележи, както Комисията сама сочи, позовавайки се на посоченото решение от 29 февруари 1996 г. по дело Комисия/Съвет, че съгласно член 88, параграф 2, трета алинея ЕО Съветът разполага с широко право на преценка, която обосновава ограничен съдебен контрол „по отношение на евентуално опорочаване от явна грешка, злоупотреба с власт или явно превишаване на границите на правото на преценка“ ( 50 ). Що се отнася по-специално до осъществявания от Съда контрол във връзка със спазването на принципа на пропорционалност, предвид извънредния и дерогиращ характер на въпросната компетентност, както и с широкото право на преценка, признато на институциите на Съюза в рамките на общата селскостопанска политика ( 51 ), по-специално когато са призвани да правят преценки от икономическо, политическо и социално естество и да съчетават различните цели, определени от Договора за тази политика, смятам, както впрочем и следва от посоченото по-горе решение от 29 февруари 1996 г. ( 52 ), че контролът на Съда в случая трябва да бъде ограничен до проверка на обстоятелството, че одобрената мярка е очевидно неподходяща спрямо целите, които Съветът е възнамерявал да постигне.

87. Що се отнася до израза „извънредни обстоятелства“ съгласно разглежданата норма, считам за правилно даденото от Комисията тълкуване, съобразно което структурен, а не чисто конюнктурен проблем — най-малкото взет сам по себе си — по самото си естество не може да включва подобно обстоятелство. Според използвания от генералния адвокат Cosmas израз в заключението му по дело C‑122/94, посочено по-горе, понятието за извънредни обстоятелства „означава представа за необичайност и неочакваност, или най-малкото за непостоянност, за нещо, което не се случва често, и разбира се, нещо, което се отклонява от обичайното“.

1. По първото оплакване, изведено от очевидна грешка в преценката относно наличието на извънредни обстоятелства по смисъла на член 88, параграф 2, трета алинея ЕО

88. В рамките на разглежданото оплакване Комисията твърди, първо, че обжалваното решение неправилно представяло като извънредни обстоятелства някои структурни проблеми в земеделския сектор в Полша. В това отношение преди всичко съм съгласен с Комисията, която е приела, че факторите, на които се позовава Съветът в съображение 2 от мотивите на обжалваното решение, свързани с „неблагоприятната териториална структура на полските земеделски стопанства“, с „ниското равнище на преките плащания, които Полша получава вследствие на предвидения в Акта за присъединяване от 2003 г. механизъм за постепенното им въвеждане“ и с „ниските приходи [от селскостопанска дейност]“ ( 53 ), не представляват като такива извънредни обстоятелства по смисъла на член 88, параграф 2, трета алинея ЕО. Всъщност, от една страна, става въпрос за елементи, които само описват структурата на полската аграрна икономика (малки земеделски стопанства, ниско равнище на приходи), а от друга страна, които се отнасят до прилагането на преки механизми за подпомагане ( 54 ), предвидени в актове, създадени при присъединяването на съответната държава членка към Съюза. Неконюнктурното естество на тези елементи означава, че те нямат необходимия извънреден характер ( 55 ). Не съм обаче убеден, че е възможно да се направи извод в същия смисъл и що се отнася до последния елемент, посочен в съображение 2 от обжалваното решение, а именно „намаляването на стойността на плащанията за земеделските производители вследствие на 10 %-ния спад в обменния курс на еврото“, което допълнително било понижило доходите на полските земеделски производители през 2008 г. Твърдението на Комисията, че колебанията на курса на националната валута спрямо еврото било нормално явление, което засягало всички държави членки, които все още не са въвели еврото, само по себе си не ми се струва достатъчно, за да се изключи възможността подобни колебания да могат да допринесат, наред с другите фактори, за създаване на изключително неблагоприятна конюнктура в определен сектор ( 56 ). Впрочем обстоятелството, че дадено положение може да засяга едновременно няколко държави членки, или евентуално различни сектори на икономиката, не изключва възможността то все пак да представлява релевантно обстоятелство за прилагането на член 88, параграф 2, трета алинея ЕО ( 57 ). Смятам също така, че не е възможно да се изключи a priori, че факторът, посочен в съображение 6 от обжалваното решение, а именно повишаването на безработицата в селските райони през 2009 г., има извънреден характер, особено с оглед на факта, както Комисията сама отбелязва, че през предходния период (2003—2007) се е наблюдавала обратна тенденция. Освен това, както подчертава Съветът, от приложените към жалбата статистически данни е видно, че в периода от третото тримесечие на 2008 г. до третото тримесечие на 2009 г. се наблюдава значителен ръст (от 24,6 %) на безработицата в селските райони. В тази връзка не ми се струват решаващи както твърдението, че равнището на безработица в селските райони в Полша не изглеждало особено високо в сравнение със средната стойност в Съюза, така и твърдението, че ставало въпрос за явление със структурен характер.

89. По-трудно е да се прецени значението на фактора, посочен в съображение 7 от обжалваното решение, с други думи, непрекъснатото и значително нарастване на цените на земеделската земя в Полша от 2007 г. насам. Всъщност, ако цифрите, представени от Комисията, показват една постоянна тенденция към нарастване на цените на земеделската земя от 2003 г. насам, то все пак явлението изглежда по-изразено след посочения от Съвета период (2007 г.), без да достига обаче равнища, които могат да бъдат квалифицирани като необичайни. Констатацията на Комисията, че подобно нарастване на цените зависело от структурен фактор, свързан с недостига на земеделска земя и следователно предлагане, което не е в състояние да отговори на търсенето, според мен няма решаващо значение, ако действително се установи, че тенденцията към нарастване на цените се е засилила от 2007 г.

90. На второ място, в рамките на разглежданото оплакване Комисията поддържа, че Съветът неправилно е посочил като извънредно обстоятелство „променящите се пазарни условия“. В тази връзка бих искал да отбележа, че що се отнася по-специално до нарастването на „цените на вложените в селскостопанската дейност материали“ ( 58 )през 2009 г., споменато в съображение 4 от обжалваното решение, Комисията по същество отбелязва единствено че разходите за тези материали са нараснали във всички държави членки. Както вече имах повод да подчертая обаче, тази констатация сама по себе си не е достатъчна, за да лиши определено обстоятелство от извънредния му характер, предвид специфичните последици, които е произвело в определена държава членка. Що се отнася до обстоятелствата, споменати в съображения 3 и 5 от обжалваното решение, а именно рецесията вследствие на икономическата криза и „наводненията в 11 воеводства (от общо 16)“ ( 59 ), самата Комисия изглежда изтъква, че те могат поначало да представляват извънредни обстоятелства.

91. Ако от досегашния анализ следва, че някои фактори, посочени в обжалваното решение, сами по себе си изглеждат лишени от извънреден характер, според мен това не е достатъчно, за да се установи явна грешка в преценката относно наличието на обстоятелства, които обосновават упражняването на правомощията, предоставени на Съвета с член 88, параграф 2, трета алинея ЕО. Предлаганият от Комисията подход да се разглежда поотделно всеки относим фактор ми се струва неправилен. Всъщност от обжалваното решение следва, че позоваването на определени фактори, по-специално на тези, които Комисията определя като „структурни“ елементи на полската аграрна икономика, е функция от описанието на специфичния контекст, в който се вписват разрешените мерки и за оценка на икономическите и социални последици, резултат от рецесията, главно указание, въз основа на което се обосновава приемането на тези мерки в общата система на обжалваното решение. От друга страна, от Решение от 29 февруари 1996 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, става ясно, че при упражняване на правомощието по член 88, параграф 2, трета алинея ЕО Съветът може да се основава на продължаващи или на задълбочаващи се структурни проблеми в определен икономически сектор с цел преценка на последиците от неблагоприятна конюнктура в този сектор ( 60 ).

92. Въз основа на изложените по-горе съображения съм склонен да приема, че като се има предвид широкото право на преценка, с което разполага Съветът в тази област, Комисията не е доказала наличието на явна грешка в преценката на обстоятелствата, които могат да обосноват приемането на решение съгласно член 88, параграф 2, трета алинея ЕО.

2. Относно неподходящия и непропорционален характер на разрешените в обжалваното решение мерки

93. Комисията счита, че разрешените от Съвета мерки не са подходящи за решаване на проблемите, посочени в обжалваното решение. На първо място, тя твърди, че тези мерки били неподходящи за постигане на целта за увеличаване на размера на земеделските стопанства, който не е отбелязал никаква съществена промяна през годините, независимо че подобни мерки са били прилагани в Полша още от 1996 г. Според Комисията това се обяснявало с обстоятелството, че вместо да насърчат преструктурирането на поземлената собственост въпросните помощи имали за последица само да увеличат цената на земеделската земя. По същата причина разрешените от Съвета мерки били и напълно неподходящи да поправят положението, описано в съображение 7 от обжалваното решение, а именно непрекъснатото и значително покачване на тези цени от 2007 г. насам. Освен това Комисията отбелязва, че тези мерки не били в състояние да отговорят на целта за намаляване на безработицата в селските райони, доколкото имали за цел да консолидират съществуващите земеделски стопанства. Накрая, Комисията не вижда как разрешената помощ би могла да отстрани проблема с нарастването на цените и подчертава, че тъй като била свързана с предоставянето на заеми, тя все пак оставала недостъпна за семействата, чийто жизнен стандарт бил претърпял рязък спад в резултат от увеличението на цените на вложените в селскостопанската дейност материали.

94. Доводите на Комисията по мое мнение не са достатъчни, за да докажат, че Съветът явно е прекрачил границите на своето право на преценка, като е счел, че разглежданите мерки, които целят специално да насърчат инвестициите за закупуване на земеделска земя, са подходящи за постигане на целта за консолидиране на структурата на съществуващите земеделски стопанства или за улесняване на ориентирането на безработните към селскостопанска дейност (съображение 6 от обжалваното решение). Също така не е доказано твърдението, че тези помощи са причината за постоянното покачване на цените на земеделската земя.

95. На второ място, Комисията отбелязва, че за преодоляване на последиците от кризата през 2009 г. тя е приела специално Съобщение относно Временна общностна рамка за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза ( 61 ) (наричано по-нататък „Временната рамка“), съгласно която временна рамка въз основа на последващи изменения ( 62 ) се разрешават различни форми на подпомагане на държавите членки за земеделските стопанства, сред които по-специално временна помощ с максимален допустим размер 15000 EUR до края на 2010 г. Според Комисията, като не е взел предвид тази помощ, чиято цел по-специално е да се преодолеят проблеми, свързани с кризата, и по-конкретно като не е разгледал дали тази помощ би помогнала за отстраняване на тези проблеми, Съветът бил нарушил принципа на пропорционалност. Освен това Комисията счита, че Съветът е трябвало да вземе предвид и други приети от Комисията и от самия Съвет инструменти, насочени към разрешаване на проблемите, посочени в обжалваното решение, или които Полша е можела да използва за тази цел.

96. Доводите на Комисията изискват преценка дали и в какви граници Съветът е длъжен да вземе предвид вече приетите на равнището на Съюза мерки с цел преодоляване на положенията, изтъкнати от държавата членка като извънредни обстоятелства. В това отношение следва да се припомни, че Съветът упражнява предвидената в член 88, параграф 2, трета алинея ЕО компетентност в отклонение от разпоредбите на член 87 или от предвидените в член 89 регламенти. Следователно не може да се поддържа, че в този смисъл Съветът е обвързан от мерките, които Комисията или самият Съвет са приели на основание на тези членове, с изключение естествено на решенията на Комисията, които могат да препятстват упражняването на тази компетентност. Обратното би било в явно противоречие с ясния текст на член 88, параграф 2, трета алинея ЕО. Същевременно не виждам обаче как е възможно при преценката дали в конкретния случай са налице обстоятелства, които могат да обосноват приемането на решение на основание на разглежданата разпоредба, да се пренебрегнат напълно законовият и подзаконовият контекст, в който се вписват помощите, подлежащи на разрешаване, по-специално когато при определяне на тези обстоятелства Съветът се позовава на структурна ситуация, и следователно продължаваща във времето, в съответния сектор. Следователно смятам, че по отношение на тази институция съществува задължение най-малкото да вземе предвид при преценката си вече съществуващи помощи, насочени специално към предотвратяване на положенията, които могат да обосноват разрешаването на разглежданите помощи ( 63 ), без това да води до задължение за Съвета да разглежда или да посочи в решението си всички правни норми, уреждащи съответната материя.

97. В настоящия случай от обжалваното решение не личи Съветът да е разгледал дали Полша е използвала предоставените от Временната рамка възможности и какви последици са произвели евентуалните осъществени на тази основа мерки. Отбелязвам обаче, че посочената от Комисията пряка субсидия в ограничен размер, от една страна, макар и с функция за смекчаване на икономическите последици от кризата, не е била специално предназначена за насърчаване на инвестиции за подобряване на структурата на земеделските стопанства, и от друга страна, е можела да бъде предоставена само до 31 декември 2010 г. При тези обстоятелства според мен Съветът правилно е преценил, че по-целенасочени и с по-широк времеви обхват мерки биха могли както да постигнат, евентуално заедно с други инструменти, целта за смекчаване на последиците от финансовата криза, и по-точно трудностите при достъпа до кредитиране на земеделските производители, така и да отговорят по-добре на структурните проблеми на полската аграрна икономика. Също така според мен дори Съветът да е трябвало да вземе предвид в обжалваното решение действията за борба с безработицата в селските райони, предвидени в рамките на общностната политика за развитие на селските райони в съответствие с Регламент № 1698/2005 ( 64 ), както и последиците от схемата за помощи, предоставена от Полша, за да се компенсират понесените от земеделските производители загуби в резултат на наводнения през 2009 г., което съгласно твърденията на институцията жалбоподател би позволило да се покрият около 80 % от тези загуби, този пропуск според мен сам по себе си не е достатъчен, за да се постави под съмнение законосъобразността на това решение, предвид факта че същото се основава на множество причини и на обща оценка на положението в разглеждания сектор в определена времева конюнктурна рамка. От друга страна, не ми се струва, че Съветът има конкретно задължение да вземе предвид, както поддържа Комисията, и други инструменти за подпомагане, като Регламент № 1535/2007 ( 65 ), които Полша е могла да използва, за да компенсира определени разходи на земеделските производители. Действително става въпрос за субсидии, които не са насочени специално към постигане на целите, посочени в обжалваното решение. При всички случаи, както подчертава Съветът по отношение на посочените на последно място инструменти, одобрената в обжалваното решение схема за помощи е насочена към насърчаване на инвестициите за закупуване на земеделска земя, и следователно тя се прилага на различно в сравнение с посочените инструменти равнище.

98. Накрая Комисията изтъква, че времевият обхват на разрешените мерки, както и времетраенето на настъпилите от прилагането им последици (доколкото става дума за финансиране по дългосрочни заеми) правели тези мерки непропорционални.

99. В това отношение смятам, че предвид извънредния характер на компетентността на Съвета по член 88, параграф 2, трета алинея ЕО допуснатата по силата на тази разпоредба дерогация трябва да бъде ограничена във времето и предоставена само за абсолютно необходимия период за отстраняване на обстоятелствата, изтъкнати като основание на решението ( 66 ). Това означава, че когато решение съгласно член 88, параграф 2, трета алинея ЕО се отнася до схеми, предназначени да се прилагат през относително дълъг период от време, както е в настоящия случай, според мен Съветът е длъжен да посочи причините, поради които счита, че това е необходимо с оглед на обстоятелствата, изтъкнати в подкрепа на обявяването на тяхната съвместимост. В настоящия случай, ако е вярно, че писмата от 12 юни и от 28 септември 2009 г. на полските власти до Съвета и обжалваното решение съдържат оскъдни указания за причините, поради което е счетено за необходимо разрешаването на въпросната схема за период от четири години, то тези причини могат да бъдат извлечени от контекста, в който се вписва обжалваното решение, както и от характера на разрешените мерки, на проблемите, за чието разрешаване е трябвало да допринесат, и на преследваните цели. Допълнителни указания са предоставени и от Съвета в писмените му становища.

100. По отношение на съществото на изтъкнатото от Комисията оплакване отбелязвам, че това оплакване в общи линии се основава на констатацията за съвпадението между продължителността на дерогацията, допусната с обжалваното решение и приложното поле във времето на Насоките за земеделието 2007—2013 г., които според институцията жалбоподател свидетелстват за това, че решението на Съвета съответства по-скоро на желанието за възпрепятстване на прилагането на тези насоки, отколкото на желанието да се ограничи дерогацията до абсолютно необходимата степен за поправяне на констатираните неравновесия. Дори да бъде отчетено това съвпадение обаче, смятам, че предвид дългосрочните цели, които решението възнамерява да постигне и въздействията, които също така могат да продължат през дълъг период от време, последиците от икономическата и финансовата криза, изтъкнати като извънредни обстоятелства в подкрепа на това решение, Комисията не е успяла да докаже, че разрешавайки въпросната схема за периода от 1 януари 2010 г. до 31 декември 2013 г., Съветът е прекрачил явно границите на правото си на преценка, с което се ползва при упражняването на компетентността по член 88, параграф 2, трета алинея ЕО.

101. Въз основа на гореизложените съображения считам, че четвъртото основание на жалбата трябва да бъде отхвърлено

V – Заключение

102. Поради изложените в точки 40—79 по-горе съображения предлагам на Съда: — да уважи второто оплакване от първото основание на жалбата, изведено от липсата на компетентност на Съвета, — да отмени обжалваното решение, — да осъди Съвета да заплати съдебните разноски и — да обяви, че встъпилите държави членки понасят направените от тях съдебни разноски.

( 1 ) Език на оригиналния текст: италиански.

( 2 ) ОВ L 4, стр. 89.

( 3 ) Акт относно условията на присъединяването на Чешката република, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Словашката република и промените в учредителните договори на Европейския съюз (ОВ L 236, по-специално стр. 798).

( 4 ) ОВ L 83, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41.

( 5 ) Става въпрос за официалната процедура по разследване по смисъла на член 88, параграф 2, първа алинея ЕО.

( 6 ) ОВ C 28, стр. 2.

( 7 ) ОВ, C 319, 2006 г., стр. 1.

( 8 ) Вж. точка 194 от Насоките за земеделието 2007—2013 г.

( 9 ) Регламент (ЕО) № 1875/2006 на Комисията от 15 декември 2006 година за прилагане на членове 87 и 88 от Договора към държавната помощ за малки и средни предприятия, осъществяващи дейност в производството на селскостопански продукти и за изменение на Регламент (ЕО) № 70/2001 (ОВ L 358, стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 5, стр. 75).

( 10 ) ОВ C 70, стр. 11.

( 11 ) ОВ C 147, 17 юни 2005 г., стр. 2. Що се отнася до Полша, заглавието на въпросните схеми е посочено в точки 2 и 5.

( 12 ) Решение от 29 февруари 1996 г. по дело Комисия/Съвет (C-122/94, Recueil, стр. I-881). По-рано въпросът е бил разглеждан от генералния адвокат Mayras в заключението му по дело 70/72 (Recueil, 1973 г., стр. 834).

( 13 ) Решение от 29 юни 2004 г. по дело Комисия/Съвет (C-110/02, Recueil, стр. I-6333).

( 14 ) Точка 30; в този смисъл obiter dictum, вж. също Решение от 12 октомври 1978 г. по дело Комисия/Белгия (156/77, Recueil, стр. 1881).

( 15 ) Точка 31.

( 16 ) Точка 44.

( 17 ) Точка 35.

( 18 ) Дело Комисия/Съвет (C-399/03, Recueil, стр. I-5629).

( 19 ) Заключение на генералния адвокат Jacobs по дело C‑110/02, посочено по-горе, точка 20.

( 20 ) Курсивът е мой.

( 21 ) В подкрепа на този смисъл е и употребата в текстовете на повечето езици на Договора на съюза „ако“ в началото на четвърта алинея на член 88, параграф 2 ЕО.

( 22 ) Решение от 29 юни 2004 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, точка 33.

( 23 ) Подобно прилагане предполага, че независимо от отправената до Съвета молба, Комисията все пак е овластена да вземе решение за започване на официална процедура по разследване, която при всички случаи ще бъде спряна съгласно член 88, параграф 2, трета алинея ЕО. В този случай предвиденият в четвърта алинея срок би започнал да тече от датата на откриване на процедурата, съвпадаща с датата на спиране.

( 24 ) Това известие е с погрешна дата 16 юли 2009 г.

( 25 ) Известието и писмото са заведени в секретариата на Съвета на 24 юни 2009 г.

( 26 ) Съответствието на тези мерки с Насоките за земеделието от 2000 г. не се оспорва нито от Съвета, нито от встъпилите държави членки.

( 27 ) Съветът, подпомаган от португалското правителство, посочва, че спорната помощ е „нова помощ“, тъй като представлява ново плащане, предвидена е в национална норма, различна от декрет-законите, които въвеждат обявената от Комисията за несъвместима схема за помощи, и отговаря на изискванията за допустимост и за изплащане, различни от приложимите за отпуснатите по тази схема помощи (точка 21).

( 28 ) Вж. точка 4 от писмото от 12 юни 2009 г. и точка 5 от писмото от 28 септември 2009 г.

( 29 ) Вж. точка 5 от писмото от 28 септември 2009 г.

( 30 ) Подобен извод не се изключва нито от член 1, буква в) от Регламент № 659/1999, съгласно който „нова помощ“ са „измененията на съществуваща помощ“, нито от цитираната от Съвета и от полското правителство съдебна практика, по-специално Решение от 17 юни 1999 г. по дело Piaggio (C-295/97, Recueil, стр. I-3735) и Решение от 18 юни 2002 г. по дело Германия/Комисия (C-242/00, Recueil, стр. I-5603), с които Съдът имплицитно приема квалификацията като „нова помощ“ по отношение на списък от региони, които отговарят на условията за предоставяне на помощи, съгласно схемите за помощи с регионално измерение, предназначен да бъде включен във вече одобрения от Комисията и следователно целящ да измени териториалния и персоналния обхват на съществуващата схема за помощи.

( 31 ) Dz. U. № 109, позиция 750.

( 32 ) Това не изключва възможността процедурата по член 88, параграф 3 ЕО да накара Комисията да преразгледа становището си, по-специално с оглед на представените от съответните страни становища. В конкретния случай обаче Комисията е обвързана от Насоките за земеделието 2007—2013 г.

( 33 ) Решение от 29 февруари 1996 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе.

( 34 ) С тази последица, че Комисията може да предяви иск срещу държавата, която не е изпълнила задълженията си на основание на член 88, параграф 2, втора алинея ЕО или на член 226 ЕО (понастоящем член 258 ДФЕС).

( 35 ) Решение от 15 октомври 1996 г. (C-311/94, Recueil, стр. I-5023); вж. също заключението на генералния адвокат Lenz, представено на 23 май 1996 г. (Recueil, стр. I‑5025).

( 36 ) Решение от 24 март 1993 г. (C-313/90, Recueil, стр. I-1125).

( 37 ) Вж. по-специално точки 36, 37 и 41; в този смисъл вж. също Решение от 29 юни 1995 г. по дело Испания/Комисия (C-135/93, Recueil, стр. I-1651). Според част от доктрината практиката на Съда относно задължителната сила на предложенията за подходящи мерки, приети от държавите членки, независимо от несъмнената им практическа полза, поставя някои принципни въпроси, въвеждайки по същество в системата от източници на общностното право нов вид акт, в този смисъл вж.например Waelbroeck, M. Les propositions de mesures utiles: une nouvelle source de droit communautaire. — in: Mélanges en hommage à Jean-Victor Louis. 2003, р. 217. Независимо от тези основателни въпроси, към настоящия момент тази съдебна практика е достатъчно установена, за да направи евентуалния обрат малко вероятен и нежелателен. Както видяхме, впрочем тази съдебна практика е намерила конкретна кодификация в Регламент № 659/1999.

( 38 ) Вж. в този смисъл, относно неизпълнението на задължения, свързани с представянето на годишни доклади относно схемите за съществуваща помощ, определени в Насоките за земеделието, приети от Комисията и мълчаливо одобрени от въпросната държава членка, Решение от 12 януари 2006 г. по дело Комисия/Люксембург (C-69/05, Recueil, стр. I-7).

( 39 ) С други думи, при тези обстоятелства становището на Комисията трябва да се счита за произвеждащо действие, сходно с това на условно решение по смисъла на член 7, параграф 4 от Регламент № 659/1999.

( 40 ) Противно на това, което поддържат Съветът и полското правителство, точка 35 от Решение по дело CIRFS, посочено по-горе, не позволява да се стигне до различно заключение, представяйки доводи в подкрепа на тезата, че в случай на неизпълнение на подходящите мерки въпросната схема за помощи се превръща в нова помощ, чиято съвместимост трябва да бъде оценена от Комисията с откриване на процедурата по член 88, параграф 2 ЕО. Всъщност спорната правна уредба по делото, по което е постановено Решение CIRFS, за която Нидерландия е дала съгласието си, предвижда единствено задължението за уведомяване за помощите, предоставени в рамките на съществуващата схема, а не нейното изменение.

( 41 ) Вж. Решение на Общия съд от 22 октомври 1996 г. по дело T‑330/94 Salt Union/Комисия (Recuel, стр. II‑1475) и заключението на генералния адвокат Misho по дело C‑242/00, по което е постановено Решение от 18 юни 2002 г. по дело Германия/Комисия, посочено по-горе. Според част от доктрината лицата, засегнати от предложение за подходящи мерки, прието от държавата членка, могат да сезират само националния съд, като оспорят акта, с който тази държава членка е дала съгласието си, вж. в този смисъл WAELBROEK, M., op. cit., р. 221.

( 42 ) В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 26 от Регламент № 659/1999 Комисията „публикува в Официален вестник […] обобщено уведомление за решенията, които взема съгласно […] член 18 [във връзка] с член 19, параграф 1“ и че в обобщеното уведомление трябва да е посочено, „че копие от решението може да бъде получено на автентичната езикова версия или версии“. Относно последиците от това публикуване вж. Решение на Общия съд от 11 март 2009 г. по дело TF1/Комисия (T-354/05, Сборник, стр. II-471).

( 43 ) В това отношение Общият съд отбелязва в точка 70 от Решение по дело TF1/Комисия, посочено по-горе, че „едва когато при упражняване на изключителните си правомощия за преценка на съвместимостта на държавните помощи с общия пазар Комисията реши да приеме поетите от държавата членка задължения като отговарящи на нейната загриженост, процедурата по [постоянно] [наблюдение] [на съществуващите схеми за помощи] приключва […]“.

( 44 ) Член 249, пета алинея ЕО (понастоящем член 288, пета алинея ДФЕС). В някои случаи ограничени правни последици на препоръките са признати в Договора, вж. член 97, параграф 2 ЕО (понастоящем член 117 ДФЕС). Вж. Решение на Общия съд от 15 декември 1999 г. по дело Freistaat Sachsen и др./Комисия (T-132/96 и T-143/96, Recueil, стр. II-3663, точка 209), заключението на генералния адвокат Mayras по дело 70/72, посочено по-горе, стр. 834 и заключението на генералния адвокат Lenz по дело C‑313/90, посочено по-горе.

( 45 ) Член 230, първа алинея ЕО (понастоящем член 263, първа алинея ДФЕС). В посоченото решение по дело Salt Union/Комисия Общият съд приема, че не може да бъде обжалван отказ на Комисията да отправи до държава членка предложение за подходящи мерки, тъй като последната не е задължена да го приеме.

( 46 ) В Решение по дело TF1/Комисия, посочено по-горе, Общият съд определя процедурата, предвидена в членове 17, 18 и 19 от Регламент № 659/1999 като процедура, която „по естеството си представлява процедура по вземане на решение“, вж. точка 69.

( 47 ) По делото, по което е постановено това решение (C-242/00, Recueil, стр. I-5603), Федерална република Германия е подала жалба за отмяна срещу решението, с което според жалбоподателя Комисията е приела, че някои регионални помощи са съвместими с общия пазар само когато се отнасят до региони, съответстващи на определен процент от германското население. С възражението, с което оспорва допустимостта на жалбата, Комисията твърди по-специално че обжалваното от германското правителство решение е решение, което просто потвърждава две по-ранни становища, приети в изпълнение на Насоките за регионална помощ, в които тя е определила максималните прагове по население за регионалните помощи за пе