ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

M. BOBEK

представено на 23 септември 2020 година ( 1 )

Съединени дела C‑83/19, C‑127/19 и C‑195/19

Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor din România’

срещу

Inspecţia Judiciară

(Преюдициално запитване от Tribunalul Mehedinţi (Окръжен съд Мехединц, Румъния)

и

Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor din România’ и

Asociaţia ‘Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor’

срещу

Consiliul Superior al Magistraturii

(Преюдициално запитване от Curtea de Apel Alba Iulia (Апелативен съд Алба Юлия, Румъния)

и

PJ

срещу

QK

(Преюдициално запитване от Curtea de Apel Bucureşti (Апелативен съд Букурещ, Румъния)

Дело C‑291/19

SO

срещу

TP и др.

(Преюдициално запитване от Curtea de Apel Braşov (Апелативен съд Брашов, Румъния)

Дело C‑355/19

Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor din România’,

Asociaţia ‘Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor’ и

OL

срещу

Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie — Procurorul General al României

(Преюдициално запитване от Curtea de Apel Piteşti (Апелативен съд Питещ, Румъния)

„Преюдициално запитване — Договор за присъединяването на Република България и Румъния към Европейския съюз — Решение 2006/928/EО на Комисията за създаване на механизъм за сътрудничество и проверка (МСП) — Характер и правни последици на МСП и докладите, изготвени от Комисията въз основа на него — Временно назначаване на ръководството на Съдебния инспекторат — Национални правила за създаване и организиране на отдел на прокуратурата за разследване на престъпления, извършени в рамките на съдебната система — Член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС — Правова държава — Независимост на съдебната власт“

Съдържание

I. Въведение II. Правна уредба А. Правото на Европейския съюз 1. Първичното право 2. Решението за МСП Б. Румънското право 1. Конституцията на Румъния 2. Нормативна уредба относно Съдебния инспекторат а) Закон № 317/2004 б) Извънредно постановление № 77/2018 3. Нормативна уредба относно Отдела за разследване на престъпленията, извършени в рамките на съдебната система а) Закон № 207/2018 б) Извънредно постановление № 90/2018 в) Извънредно постановление № 92/2018 г) Извънредно постановление № 7/2019 д) Извънредно постановление № 12/2019 III. Фактите, националното производство и преюдициалните въпроси А. Дело C‑83/19 Б. Дело C‑127/19 В. Дело C‑195/19 Г. Дело C‑291/19 Д. Дело C‑355/19 Е. Производството пред Съда IV. Анализ А. Допустимост на преюдициалните въпроси 1. C‑83/19 2. Дела C‑127/19 и C‑355/19 3. Дела C‑195/19 и C‑291/19 4. Междинно заключение относно допустимостта Б. Относимото право на Съюза и релевантните критерии 1. Механизмът за сътрудничество и проверка а) Актове на Съюза ли са Решението за МСП и докладите по МСП? б) Надлежното правно основание ли е Договорът за присъединяването? 1) Формално правно основание 2) Съдържание и цели 3) Темпорален обхват на МСП 4) Междинно заключение в) Юридически последици от МСП 1) Правни последици на Решението за МСП 2) Правни последици на докладите по МСП г) Попадат ли спорните национални мерки в обхвата на МСП? 2. Принципът на съдебна независимост: член 47 от Хартата и/или член 19, параграф 1 ДЕС а) Член 47 от Хартата б) Член 19, параграф 1 ДЕС в) Член 19, параграф 1 ДЕС и опасността от твърде широки решения 3. Критериите и характерът на оценката а) Критериите: външните аспекти на независимостта на съдебната власт и доктрината за външното впечатление б) Характерът на оценката: какво трябва да се установи В. Преценка на разглежданите национални разпоредби 1. Общ контекст 2. Временно назначаване на ръководството на Съдебния инспекторат а) Актът за преюдициално запитване и позицията на страните б) Анализ в) Междинно заключение 3. Отдел за разследване на престъпленията в правосъдието а) Актовете за преюдициални запитвания и позицията на страните б) Анализ i) Обосновка – Недвусмислена и достъпна обосновка? – Действителната причина? ii) Гаранции iii) Контекст и практическо функциониране iv) Разумен срок в) Междинно заключение V. Заключение

I. Въведение

1. Настоящите дела се отнасят до два институционални аспекта на румънската съдебна система, които наскоро бяха изменени чрез реформата на така наречените „закони в областта на правосъдието“ ( 2 ) в тази държава членка. По същество петте преюдициални запитвания, разгледани заедно в настоящото заключение, се отнасят, от една страна, до временното назначаване на ръководител на Inspecția Judiciară (Съдебен инспекторат, Румъния) и от друга страна — до създаването на специализиран прокурорски отдел, отговорен за разследване на престъпленията, извършени в рамките на съдебната система ( 3 ).

2. Два преюдициални въпроса обаче са общи за всички тези дела и те трябва да бъдат разгледани в самото начало. Първият се отнася до това какви са правният характер и последиците на „механизма за сътрудничество и проверка“ (наричан по-нататък „МСП“) ( 4 ), създаден с Решение 2006/928/ЕО на Комисията ( 5 ).

3. Въз основа на МСП Европейската комисия представя периодични доклади. В доклада си, публикуван през 2018 г. ( 6 ), Комисията установява няколко проблемни аспекта, свързани с последните реформи в румънската съдебна система, които са предмет на настоящите преюдициални запитвания. В този контекст запитващите юрисдикции искат разяснения относно правния статут на МСП и докладите на Комисията, по-конкретно с цел да установят дали съдържащите се в докладите на Комисията препоръки са задължителни за румънските органи.

4. Освен това, поставяйки под въпрос съвместимостта на националните законодателни промени с принципите на правовата държава, на ефективната съдебна защита и на независимостта на съдебната власт, преюдициалните въпроси се позовават на редица разпоредби на първичното право, по-специално на член 2 ДЕС, на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и на член 47, втора алинея от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“). Следователно вторият преюдициален въпрос, който се нуждае от разяснение, е коя от тези разпоредби е приложима в настоящия случай, по-конкретно през периода след присъединяването на Румъния, когато MСП продължава да се прилага.

II. Правна уредба

А. Правото на Европейския съюз

1. Първичното право

5. Съгласно член 4, параграф 3 от Договора за присъединяването на Република България и Румъния към Европейския съюз (наричан по-нататък „Договорът за присъединяването“) ( 7 ) институциите на Съюза могат да приемат мерките, посочени в членове 37 и 38 от Акта относно условията за присъединяване на Република България и Румъния (наричан по-нататък „Актът за присъединяване“) ( 8 ).

6. Член 2 от Акта за присъединяване предвижда, че от датата на присъединяване, разпоредбите на Учредителните договори и актовете, които са приети от институциите преди присъединяването, са задължителни за Румъния и се прилагат при условията, предвидени в тези договори и в Акта за присъединяване.

7. Член 37 от Акта за присъединяване гласи: „Ако България или Румъния не успеят да изпълнят ангажиментите, които са поели в контекста на преговорите за присъединяване, като с това причиняват сериозно нарушение на функционирането на вътрешния пазар, включително нарушат свои ангажименти по отношение на всички секторни политики, които засягат икономическите дейности с транс-граничен ефект, или представляват неизбежен риск за такова нарушение, Комисията може, до края на период от три години след присъединяването, след мотивирано искане от държава членка или по своя собствена инициатива, да предприеме подходящи мерки. Мерките са пропорционални, като се отдава приоритет на мерки, които най-слабо затрудняват функционирането на вътрешния пазар, а когато е подходящо, на прилагането на съществуващите секторни защитни механизми. Такива защитни мерки не следва да се налагат като средство за произволна дискриминация или прикрито ограничение на търговията между държавите членки. Защитната клауза може да бъде приведена в действие дори преди присъединяването въз основа на заключенията от мониторинга, а приетите мерки влизат в сила от първия ден на присъединяването, освен ако те не предвиждат по-късна дата. Мерките остават в сила не по-дълго, отколкото е строго необходимо и, във всеки случай, се отменят, когато съответните задължения се изпълнят. Въпреки това, те могат, да се прилагат и след периода, определен в първи параграф, доколкото съответните ангажименти не са изпълнени. В отговор на напредъка, който съответната нова държава членка е постигнала при изпълнение на своите ангажименти, Комисията може да промени съответно мерките, доколкото е необходимо. Комисията информира своевременно Съвета, преди да отмени защитните мерки и надлежно отчита всички съображения на Съвета в това отношение“.

8. Съгласно член 38 от Акта за присъединяване „[а]ко има сериозни недостатъци или какъвто и да било неизбежен риск от настъпването на такива в България или Румъния при транспонирането, състоянието на изпълнение или прилагането на рамковите решения или други съответни ангажименти, инструменти за сътрудничество и решения, отнасящи се до взаимното признаване в областта на наказателното право по смисъла на дял VI от Договора за ЕО и директивите и регламентите, отнасящи се за взаимното признаване на решения по граждански дела, съгласно дял IV на Договора за ЕО, Комисията може, до края на период от най-много три години след присъединяването, след мотивирано искане от държава членка или по собствена инициатива и след консултации с държавите членки, да предприеме подходящи мерки и да определи реда и условията, съгласно които тези мерки се привеждат в действие. Тези мерки могат да се изразят във временно спиране на прилагането на съответните разпоредби и решения в отношенията между България или Румъния и всяка друга държава членка или държави членки, без да се засяга продължаването на тясното съдебно сътрудничество. Защитната клауза може да бъде приложена дори и преди присъединяването въз основа на заключенията от мониторинга, а приетите мерки влизат в сила от първия ден на присъединяването, освен ако те не предвиждат по-късна дата. Мерките остават в сила не по-дълго, отколкото е строго необходимо и, във всеки случай, се отменят, когато недостатъци се отстранят. Въпреки това, те могат да се прилагат и след периода, определен в първи параграф, доколкото съответните недостатъци съществуват. В отговор на напредъка, който съответната нова държава членка е постигнала при коригирането на констатираните недостатъци, Комисията може, след консултации с държавите членки, да промени съответно мерките, доколкото е необходимо. Комисията информира своевременно Съвета преди да отмени защитните мерки и надлежно взема предвид всички съображения на Съвета в това отношение“.

2. Решението за МСП

9. Съгласно съображение 5 от Решението за МСП последното е прието на основание членове 37 и 38 от Акта за присъединяване.

10. Съгласно съображение 6 от Решението за МСП „[о]ставащите проблемни въпроси в отчетността и ефикасността на съдебната система и правоохранителните органи налагат създаването на механизъм за сътрудничество и проверка на напредъка на Румъния в постигането на специфични цели в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията“.

11. Член 1 от Решението за МСП предвижда, че всяка година Румъния следва да докладва на Комисията за напредъка, направен по отношение на постигането на всяка от целите, посочени в приложението. Съгласно член 2 Комисията ще представи на Европейския парламент и на Съвета своите коментари и констатации по отношение на доклада на Румъния за първи път през юни 2007 г., а впоследствие отново, когато е наложително, и най-малко веднъж на всеки шест месеца. Член 3 предвижда, че Решението за МСП „влиза в сила само при условие че Договорът за присъединяването влезе в сила, на датата на неговото влизане в сила“. Съгласно член 4 адресати на Решението за МСП са всички държави членки.

12. Приложението към Решението за МСП съдържа „показатели, които Румъния трябва да постигне, посочени в член 1“. Първият, третият и четвъртият показател, посочени в него, са съответно: „[д]а осигури по-прозрачен и ефикасен съдебен процес, по-специално чрез повишаване на капацитета и отчетността на Висшия [съдебен] съвет. […]“.; „[к]ато се опира на вече постигнатия напредък, да продължи провеждането на професионални и безпристрастни разследвания по твърдения за корупция на високо равнище“ и „[д]а предприеме по-нататъшни мерки за предотвратяване и борба с корупцията, по-специално на равнище местно управление“.

Б. Румънското право

1. Конституцията на Румъния

13. Член 115, параграф 4 от Constituția României (Конституция на Румъния) предвижда, че „правителството може да приема извънредни постановления само в изключителни случаи, чието уреждане не търпи отлагане, като е длъжно във всяко постановление да посочи причините за неотложността“.

14. Съгласно член 133, параграф 1 от Конституцията на Румъния „Висшият съдебен съвет е гарант за независимостта на правосъдието“.

15. Член 132, параграф 1 от Конституцията на Румъния гласи, че „прокурорите извършват своята дейност в съответствие с принципите на законност, безпристрастност и йерархичен контрол, под ръководството на министъра на правосъдието“.

2. Нормативна уредба относно Съдебния инспекторат

а) Закон № 317/2004

16. Съгласно член 65 от Закон № 317/2004 за ВСС: „(1) Съдебният инспекторат се създава като орган с юридическа правосубектност в рамките на [ВСС] със седалище в Букурещ чрез реорганизация на съдебната инспекция. (2) Съдебният инспекторат се ръководи от главен инспектор, подпомаган от заместник главен инспектор, като и двамата се назначават след конкурс, организиран от [ВСС]. (3) Съдебният инспекторат действа в съответствие с принципа на оперативна самостоятелност, като осъществява анализ, проверка и контрол на определени дейности чрез съдебни инспектори, назначени при условията, определени със закон“.

17. Съгласно член 67 от Закон № 317/2004: „1. Главният инспектор и заместник главният инспектор се назначават от Пленума на Висшия съдебен съвет сред действащите съдебни инспектори посредством конкурс, който включва представянето на проект относно изпълнението на специфичните за разглежданата ръководна длъжност правомощия и писмен изпит за проверка на познанията в областта на управлението, комуникацията, човешките ресурси, способността на кандидата да взема решения и да поема отговорност, устойчивостта му на стрес, както и психологически тест. 2. Конкурсът се организира от [ВСС], съгласно правилника, одобрен с решение на Пленума на [ВСС], който се обнародва в Monitorul Oficial al României, част I. 3. Конкурсите за заемане на длъжностите главен инспектор и заместник главен инспектор се насрочват най-малко 3 месеца преди датата на провеждането им. 4. Мандатът на главния инспектор и на заместник главния инспектор е 3 години и може да бъде подновяван еднократно, при условията на член 67, параграф 1. 5. Главният инспектор и заместник главният инспектор могат да бъдат освободени от длъжност от Пленума на [ВСС] в случай на неизпълнение или на неправилно изпълнение на управленските им функции. Освобождаването им от длъжност се решава въз основа на годишния одиторски доклад, предвиден в член 68. 6. Решението за освобождаване от длъжност, взето от Пленума на [ВСС], подлежи на обжалване в 15‑дневен срок от датата на съобщаването му пред Отделението по административни и данъчни дела на Înalta Curte de Casație și Justiție [Върховен касационен съд, Румъния]. Жалбата спира изпълнението на решението на [ВСС]. Решението по жалбата не подлежи на отмяна“.

б) Извънредно постановление № 77/2018

18. Член I от Извънредно постановление № 77/2018 на правителството за допълнение на член 67 от Закон № 317/2004 за ВСС (наричано по-нататък „Извънредно постановление № 77/2018“) ( 9 ), добавя два нови параграфа след член 67, параграф 6 от Закон № 317/2004: „7. В случай на овакантяване на длъжностите главен инспектор или заместник главен инспектор на Съдебния инспекторат след изтичане на мандата, длъжността се изпълнява временно от главния инспектор или съответно от заместник главния инспектор, чийто мандат е изтекъл, до деня, в който бъде заета в съответствие с предвидените в закона условия. 8. При прекратяване на мандата на главния инспектор на основание, различно от изтичане на мандата, длъжността се изпълнява временно от заместник главния инспектор до деня, в който бъде заета в съответствие с предвидените в закона условия, а при прекратяване на мандата на заместник главния инспектор на основание, различно от изтичане на мандата, длъжността се изпълнява временно от съдебен инспектор, назначен от главния инспектор, до деня, в който бъде заета в съответствие със законово определените условия“.

19. Съгласно член II от Извънредно постановление № 77/2018, член 67, параграф 7 от Закон № 317/2004 „се прилага и в случаите, когато длъжността главен инспектор или съответно заместник-главен инспектор на Съдебния инспекторат е вакантна към деня на влизане в сила на настоящото извънредно постановление“.

3. Нормативна уредба относно Отдела за разследване на престъпленията, извършени в рамките на съдебната система

а) Закон № 207/2018

20. С член I, точка 45 от Закон № 207/2018 за изменение и допълнение на Закон № 304/2004 за организацията на съдебната власт (наричан по нататък „Закон № 207/2018“) ( 10 ), след член 88 от Закон № 304/2004 се добавя нов раздел, регламентиращ Отдела за разследване на престъпленията, извършени в рамките на съдебната система (наричан по-нататък „ОРПСС“), който съдържа членове от 881 до 889.

21. Измененият член 881 от Закон № 304/2004 гласи следното: „1. В рамките на Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [Прокуратура към Върховния касационен съд] се създава [ОРПСС]. Този отдел има изключителна компетентност по наказателни производства относно престъпления, извършени от съдии и прокурори, включително от военни съдии и прокурори, както и от членове на [ВСС]. 2. [ОРПСС] запазва компетентността си по наказателни производства, когато освен по отношение на посочените в параграф 1 лица, съответното наказателно преследване се провежда и по отношение на други лица. […] 4. [ОРПСС] се управлява от ръководител на отдела, подпомаган от заместник-ръководител, назначени от Пленума на [ВСС] при спазване на условията, предвидени в този закон. 5. Главният прокурор на Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [Прокуратура към Върховния касационен съд] урежда споровете за компетентност между [ОРПСС] и другите структури или звена на прокуратурата. […]“.

22. Съгласно изменения член 882 от Закон № 304/2004: „1. [ОРПСС] извършва своята дейност в съответствие с принципите на законност, безпристрастност и йерархичен контрол. 2. Делегирането или командироването на прокурори в [ОРПСС] е забранено. 3. [ОРПСС] извършва дейността си в състав от най-много 15 прокурори. 4. В зависимост от обема на дейността броят на членовете на [ОРПСС] може да се променя със заповед на главния прокурор на Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [Прокуратура към Върховния касационен съд], по искане на ръководителя на отдела, със съгласие на Пленума на [ВСС]“.

23. Изменените член 883 и член 884 от Закон № 304/2004 регламентират съответно процедурата за назначаване на ръководителя и на заместник-ръководителите на ОРПСС, включително състава на комисията за подбор на ръководителя и изискванията за участие в конкурса. По-конкретно, член 883 параграф 1 гласи, че „ръководителят на [ОРПСС] се назначава от Пленума на [ВСС] след конкурс, състоящ се в представяне на проект за изпълнението на задачи, специфични за въпросната ръководна позиция, въз основа на който се оценяват управленските качества на кандидата, ефективността при управление на ресурси, способността за вземане на решения и поемане на отговорности, комуникационните умения и устойчивостта на стрес, както и неговата почтеност, дейността му като прокурор и отношението му към ценности, специфични за тази професия, като например независимостта при правораздаването и зачитането на основните права и свободи“. Освен това съгласно член 883, параграф 7 „решението за отстраняване на ръководителя на [ОРПСС] се взима от Пленума на [ВСС] по предложение на предвидената в параграф 2 комисия, ако той не изпълнява присъщите за длъжността му задължения или ако е бил обект на дисциплинарни производства през последните три години“. Съгласно член 883, параграф 8 „ръководителят на [ОРПСС] се назначава с мандат от три години, който може да бъде подновен само веднъж“.

24. Измененият член 885 от Закон № 304/2004 регламентира процедурата за подбор на прокурорите в ОРПСС и правилата на конкурса, който включва провеждане на интервю пред Пленума на ВСС и оценка на дейността на кандидатите. Съгласно параграф 1 прокурорите се назначават от Пленума на ВСС след конкурс за срок от три години, с възможност за подновяване на мандата в рамките най-много на девет години. Съгласно параграф 3, за да могат да участват в конкурса, прокурорите трябва да отговарят на следните кумулативни условия: „а) да не са били обект на дисциплинарни производства през последните три години; б) да имат най-малко ранг, необходим за назначаване в прокуратура към апелативен съд; в) действителният им стаж като прокурори да е не по-малко от 18 години; г) да са получили подходящо професионално обучение и д) да притежават високи нравствени качества“.

25. Член 888, параграф 1 установява правомощията на ОРПСС, които включват: а) провеждане на наказателно производство за престъпления, попадащи в рамките на неговата компетентност; б) сезиране на съдилищата по дела относно престъпления, предвидени в буква а); в) създаване и поддържане на база данни относно престъпленията, попадащи в неговата компетентност и г) упражняване на други правомощия, предоставени му по силата на закон. Съгласно член 888, параграф 2 „в съдебните заседания по дела от компетентността на отдела участват прокурори от Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (Прокуратура към Върховния касационен съд) или прокурори от прокуратурата към съда, който разглежда делото“.

26. Член III от Закон № 207/2018 предвижда, че: „(1) [ОРПСС] започва своята дейност до 3 месеца от датата на влизане в сила на настоящия закон. (2) Висящите пред друг отдел на прокуратурата дела, които са от компетентността на [ОРПСС] и не са приключени към датата, на която отделът започва да функционира, се препращат на този отдел за разглеждане след започване на дейността му“.

б) Извънредно постановление № 90/2018

27. Извънредно постановление на правителството № 90/2018 за мерките, свързани с правилата относно дейността на [ОРПСС] (наричано по-нататък „Извънредно постановление № 90/2018“) ( 11 ) е прието, за да може ОРПСС да започне да действа в срока, предвиден в член III, параграф 1 от Закон № 207/2018. Съгласно преамбюла на постановлението — като се има предвид, че към датата на приемането му ВСС не е приключил процедурата, необходима за да може ОРПСС да започне да функционира — румънското правителство счита за необходимо чрез дерогация на новите членове 883—885 от Закон № 304/2004 да приеме спешни законодателни мерки, въвеждащи опростена процедура за временно назначаване на ръководител, заместник-ръководител и на най-малко една трета от прокурорите в отдела.

28. Член I от Извънредно постановление № 90/2018 изменя член 882, параграф 3 от Закон № 304/2004 както следва: „Дейността на [ОРПСС] се осъществява от 15 прокурора“.

29. Член II от Извънредно постановление № 90/2018 въвежда процедура за временно назначаване на ръководителя и на най-малко една трета от прокурорите към ОРПСС чрез дерогация на членове 883—885 от Закон № 304/2004. По-специално, съгласно параграф 1 от тази разпоредба, преди приключване на конкурсите за ръководител на ОРПСС и за ръководните прокурорски постове в този отдел, функциите на ръководителя и на поне една трета от ръководните прокурорски постове следва да се изпълняват временно от прокурори, които отговарят на предвидените в закона условия за назначаване на тези длъжности, избрани от комисията за подбор, съставена в съответствие с член 883, параграф 2 от Закон № 304/2004. Съгласно параграф 2 кандидатите се избират от комисията за подбор, която осъществява дейността си в състав от най-малко трима членове, в съответствие с процедура, която се провежда в рамките на пет календарни дни след образуването ѝ от председателя на ВСС. Съгласно параграф 11 „Считано от датата, на която [ОРПСС] започва своята дейност, този отдел поема преписките по делата, попадащи в компетентността му, които са висящи пред Direcţia Naţională Anticorupţie [Национална дирекция за борба с корупцията, Румъния, наричана по-нататък „НДБК“] и пред други отдели на прокуратурата, както и преписките по делата, свързани с престъпленията, предвидени в член 881, параграф 1 от Закон № 304/2004, публикуван отново, съответно изменен и допълнен, които са приключени към датата на започване на дейността на отдела“.

в) Извънредно постановление № 92/2018

30. Извънредно постановление на правителството № 92 от 15 октомври 2018 г. относно изменение и допълнение на някои нормативни актове в областта на правосъдието (наричано по-нататък „Извънредно постановление № 92/2018“) ( 12 ) изменя, inter alia, Закон № 304/2004, като въвежда нов параграф 5 към член 882, който предвижда, че прокурорите към ОРПСС имат статут на командировани прокурори за времето, в което осъществяват дейност в този отдел. Член 885, параграф 5 се изменя и занапред предвижда, че интервюто в рамките на процедурата за подбор на прокурорите към ОРПСС се провежда пред комисията за подбор, а не пред Пленума на ВСС.

г) Извънредно постановление № 7/2019

31. Извънредно постановление на правителството № 7 от 20 февруари 2019 г. за въвеждане на някои временни мерки по отношение на конкурса за приемане в Institutul Național al Magistraturii (Национален съдебен институт, Румъния), първоначалното обучение на съдиите и прокурорите, изпита за завършване на посочения институт, стажа и изпита за правоспособност на стажантите съдии и прокурори, както и за изменение и допълнение на Закон № 303/2004, Закон № 304/2004 и Закон № 317/2004 ( 13 ), inter alia, изменя и допълва Закон № 304/2004. Това постановление добавя нов параграф 6 към член 881, съгласно който, когато в Codul de procedură penală (Наказателно-процесуален кодекс) или в друг специален закон се използва израза „йерархически висшестоящ прокурор“ по дела за престъпления от компетентността на ОРПСС, той се отнася до ръководителя на ОРПСС, включително когато става въпрос за решения, постановени преди отделът да започне да функционира.

32. Въвеждат се и два нови параграфа 111 и 112 след член 885, параграф 11, които изменят предвидената в тази разпоредба процедура за назначаване. Съгласно параграф 111 членовете на комисията за подбор, посочена в член 885, запазват гласа си в Пленума на ВСС. Параграф 112 предвижда, че дейността на комисиите за подбор, съответно предвидени в член 883 и 885, е законосъобразна, ако присъстват най-малко трима от членовете им.

33. Постановлението изменя и член 888, като предвижда в параграф 1, буква d) ново правомощие на ОРПСС за предявяване или оттегляне на обвинителни актове по дела, които са от компетентността на отдела, включително и по дела, висящи пред съдилищата или решени окончателно преди той да започне да функционира.

д) Извънредно постановление № 12/2019

34. Извънредно постановление на правителството № 12 от 5 март 2019 г. за изменение и допълнение на някои нормативни актове в областта на правосъдието (наричано по-нататък „Извънредно постановление № 12/2019“) ( 14 ) изменя Закон № 303/2004 за статута на съдиите и прокурорите, като въвежда членове 8810 и 8811 в Закон № 304/2004. Член 8810 предвижда командироването на служители на съдебната полиция в ОРПСС по искане на ръководителя на отдела с решение на министъра на вътрешните работи. Продължителността на командироването може да бъде до три години и да бъде продължено за същия срок.

III. Фактите, националното производство и преюдициалните въпроси

А. Дело C‑83/19

35. На 27 август 2018 г. Asociația ‘Forumul Judecătorilor din România’ (Сдружение „Форум на съдиите от Румъния“, наричано по-нататък Сдружение „Форум на съдиите“ или „жалбоподателят“) подава заявление за достъп до информация от обществен интерес до Съдебния инспекторат (наричан по-нататък „ответникът“). Исканата информация е свързана с дейността на Съдебния инспекторат в периода от 2014 г. до 2018 г. Тя се отнася конкретно до статистическа информация за случаите, разглеждани от този орган, поводите за образуване на дисциплинарни производства и резултата от тях, както и информация относно сключването на споразумение между Serviciul Român de Informații (Румънска разузнавателна служба) и Съдебния инспекторат и участието на тази служба в разследванията.

36. На 24 септември 2018 г. жалбоподателят подава жалба срещу ответника пред Tribunalul Olt (Окръжен съд Олт, Румъния) като поддържа, че ответникът е отговорил само частично на заявлението му. Жалбоподателят иска съдът да задължи последния да оповести определена информация, която е била предмет на заявлението от 27 август 2018 г.

37. В писмената си защита, подадена на 26 октомври 2018 г., ответникът поддържа, че субективните права на жалбоподателя не са били нарушени и че жалбата следва да бъде отхвърлена като неоснователна. Тази писмена защита е подписана от съдия Lucian Netejoru.

38. Г‑н Netejoru е назначен за главен инспектор на Съдебния инспекторат с решение № 702 от 30 юни 2015 г. на Пленума на ВСС с мандат от три години (от 1 септември 2015 г. до 1 септември 2018 г.). Към момента на подаване на писмената защита в главното производство г‑н Netejoru е действал в качеството на временно назначен главен инспектор въз основа на Извънредно постановление № 77/2018, прието на 5 септември 2018 г.

39. В писмената си реплика жалбоподателят прави възражение, че са налице две причини, поради които не е доказано, че подписалият писмената защита, г‑н Netejoru, има правото да представлява ответника. Първо, Пленумът на ВСС, който е компетентен да назначи главния инспектор на Съдебния инспекторат, не е приел административен акт, удостоверяващ, че са спазени законовите изисквания ad interim за заемане на този пост.

40. Второ, разпоредбите на Извънредно постановление № 77/2018 са противоконституционни. Жалбоподателят твърди, че удължавайки мандатите на ръководството на Съдебния инспекторат посредством Извънредно постановление № 77/2018, правителството е иззело конституционните правомощия на ВСС. Жалбоподателят основава възражението си на констатациите от доклада на Комисията по MСП от 2018 г., съгласно който „фактът, че министърът на правосъдието решава да се намеси, удължавайки мандатите на действащото управление, може да се разглежда като засягане правомощията на ВСС“ и твърди, че Извънредно постановление № 77/2018 нарушава гаранцията за независимост, заложена в член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС. Жалбоподателят твърди, че ако се установи, че МСП и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС налагат на Румъния правнообвързващи задължения и че тя не е изпълнила посочените задължения, това ще означава, че г‑н Netejoru няма право да действа в качеството на процесуален представител и съответно депозираната по делото писмена защита следва да бъде върната (заедно с изложението на основанията, представените доказателства и възраженията).

41. Ответникът изтъква, че Решение № 702/2015 на ВСС, с което г‑н Netejoru се назначава за главен инспектор, може да бъде консултирано на уебсайта на Съдебния инспекторат. Освен това ответникът се позовава на Извънредно постановление № 77/2018. Във връзка с изложените основания последният твърди, че възражението на жалбоподателя следва да бъде отхвърлено като неоснователно.

42. При тези обстоятелства Tribunalul Olt (Окръжен съд Олт, Румъния) решава да спре производството и да постави следните преюдициални въпроси до Съда: „1. Трябва ли [МСП], създаден с [Решението за МСП], да се счита за акт, приет от институция на Европейския съюз по смисъла на член 267 ДФЕС, по тълкуването на който може да се произнесе Съдът на Европейския съюз? 2. Попадат ли съдържанието, характерът и темпоралният обхват на [МСП], създаден съгласно [Решението за МСП], в приложното поле на [Договора за присъединяването]? Имат ли задължителен характер за румънската държава изискванията, съдържащи се в изготвяните в рамките на този механизъм доклади? 3. Следва ли член 19, параграф 1, втора алинея [ДЕС] да се тълкува в смисъл, че държавите членки са длъжни да установят правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза, тоест гаранции за независимо дисциплинарно производство за румънските съдии, като се премахне всеки риск, свързан с политическо влияние върху хода на дисциплинарното производство, като прякото, макар и временно назначаване от правителството на ръководството на Inspecția Judiciară (Съдебен инспекторат, Румъния)? 4. Трябва ли член 2 [ДЕС] да се тълкува в смисъл, че държавите членки имат задължението да спазват критериите за правовата държава, които се изискват и съгласно докладите, изготвяни в рамките на [МСП], създаден с [Решението за МСП], в процедурите за пряко, макар и временно назначаване от правителството на ръководството на Inspecția Judiciară (Съдебен инспекторат, Румъния)?“.

Б. Дело C‑127/19

43. Жалбоподателите по това дело са Сдружение „Форум на съдиите“ и Asociația ‘Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor’ (Сдружение „Движение за защита статута на прокурорите“). На 13 декември 2018 г. жалбоподателите сезират Curtea de Apel Pitești (Апелативен съд Питещ, Румъния) с искане за отмяна на две решения на Пленума на ВСС: Решение № 910/19.09.2018 г., с което се одобряват правилата за назначаване на прокурори на ръководни длъжности в ОРПСС и отстраняването им от такива длъжности ( 15 ) и Решение № 911/19.09.2018 г., с което се одобряват правилата за назначаване на прокурори на ръководни длъжности в ОРПСС, за продължаване на мандата им и за отстраняването им от такива длъжности ( 16 ).

44. Тези решения са приети на основание на Закон № 207/2018. С член 1, параграф 45 от този закон след член 88 от Закон № 304/2004 се добавят членове 881—889, които създават и регламентират функционирането на ОРПСС. Съгласно параграф 12 на новия член 885„процедурите по назначаването, продължаването на мандата в отдела и освобождаването от ръководни и изпълнителски длъжности в рамките на отдела се уреждат подробно с наредба, одобрена от Пленума на [ВСС]“. Двете решения, чиято отмяна се иска в настоящия случай, са приети въз основа на тази разпоредба.

45. Жалбоподателите твърдят, че тези два административни акта са противоконституционни, тъй като противоречат на разпоредбата от румънската конституция, съгласно която Румъния е длъжна да изпълнява задълженията си съгласно Договорите, по които е страна (член 11 и член 148, параграф 2 от румънската конституция). Жалбоподателите твърдят също, че някои разпоредби от оспорваните законодателни актове противоречат на нормативни актове от по-висок ранг, в това число на закона, на Конституцията и на Договора за функционирането на ЕС. Жалбоподателите се позовават и на МСП. Те поддържат, че създаването на ОРПСС пряко накърнява компетенциите на НДБК — структура, която съгласно докладите на Комисията е постигнала значителни резултати в рамките на МСП. Създаването на ОРПСС позволява десетки висящи пред НДБК дела за корупция по високите етажи на властта да бъдат препратени на ОРПСС просто чрез подаване на фиктивни оплаквания срещу член на съдебната власт, обуславяйки окончателното ликвидиране на значителна част от дейностите на НДБК.

46. В решение № 33 от 23 януари 2018 г. Curtea Constituțională a României (Конституционнен съд на Румъния) разглежда разпоредбите на Закон № 207/2018 в рамките на предварителния контрол за конституционосъобразност. Този съд постановява, че оплакванията относно последиците от създаването на ОРПСС върху компетенциите на НДБК са неоснователни и че няма обвързващи актове на правото на Съюза в подкрепа на твърденията за противоконституционност на основание член 148, параграфи 2 и 4 от Конституцията.

47. Запитващата юрисдикция отбелязва, че създаването на ОРПСС е критикувано в доклади на Групата държавите срещу корупцията (наричана по-нататък „ГРЕКО“) и Европейската комисия за демокрация чрез правото (наричана по-нататък „Венецианската комисия“). В своите доклади по МСП Европейската комисия се позовава на горепосочените доклади. Запитващата юрисдикция посочва, че тъй като МСП и изготвените по него доклади пораждат задължение, което държавата следва да изпълни, последното е обвързващо не само за законодателния орган на държавата, но и за административните органи, в конкретния случай за ВСС, който приема подзаконови актове за изпълнение, както и за съдилищата.

48. Освен това запитващата юрисдикция отбелязва, че в своето решение № 104 от 6 март 2018 г. Curtea Constituțională (Конституционнен съд) постановява, че Съдът на Европейския съюз не е тълкувал Решението за МСП „по отношение на неговото съдържание, характер и темпорален обхват и по отношение на това дали посочените аспекти попадат в приложното поле на Договора за присъединяването“. Ето защо запитващата юрисдикция счита, че разрешаването на спора изисква изясняване на естеството и правната сила на решението за МСП и изготвените по него доклади.

49. При тези обстоятелства Curtea de Apel Pitești (Апелативен съд Питещ, Румъния) решава да спре производството и да отправи следните преюдициални въпроси към Съда: „1. Трябва ли [МСП], създаден с [Решението за МСП], да се счита за акт, приет от институция на Европейския съюз по смисъла на член 267 ДФЕС, по тълкуването на който може да се произнесе Съдът на Европейския съюз? 2. Попадат ли съдържанието, характерът и темпоралният обхват на [МСП], създаден с [Решението за МСП], в приложното поле на [Договора за присъединяването]? Имат ли задължителен характер за румънската държава изискванията, съдържащи се в изготвяните в рамките на този механизъм доклади? 3. Трябва ли член 2, във връзка с член 4, параграф 3 ДЕС, да се тълкува в смисъл, че в обхвата на задължението на държавата членка да спазва принципите на правовата държава попада и задължението на Румъния да спазва изискванията, съдържащи се в докладите, изготвяни в рамките на [МСП], създаден с [Решението за МСП]? 4. Допуска ли член 2 ДЕС, и по-конкретно необходимостта от спазване на ценностите на правовата държава, законодателна уредба, по силата на която се създава и се определя устройството на [ОРПСС] в рамките на Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [Прокуратура към Върховния касационен съд, Румъния], с оглед на възможността за непряко оказване на натиск върху магистратите? 5. Допуска ли принципът за независимост на съдиите, установен в член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и в член 47 от [Хартата], съгласно тълкуването, което му е дадено в практиката на [Съда] (решение от 27 февруари 2018 г., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), създаването на [ОРПСС] в рамките на Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [Прокуратура към Върховния касационен съд], с оглед на реда и условията за назначаване/освобождаване от длъжност на прокурорите в този отдел, на реда и условията за осъществяване на неговата дейност, на начина на определяне на неговите правомощия, съотнесено към неголемия брой на длъжностите в този отдел?“.

В. Дело C‑195/19

50. Жалбоподателят PJ подава жалба във връзка с данъчен спор, която ответникът — съдия по образуваното дело — отхвърля като неоснователна. Според жалбоподателя ответникът не е изпълнил законовото си задължение да изложи мотиви за решението си в законоустановения 30‑дневен срок, като по този начин е възпрепятствал по-нататъшното упражняване на законовите способи за обжалване. На това основание жалбоподателят подава сигнал пред Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (Прокуратура към Апелативния съд Букурещ, Румъния) с искане да се ангажира наказателната отговорност на ответника за престъплението злоупотреба със служебно положение.

51. Прокурорът по делото от Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (Прокуратура към Апелативния съд Букурещ) решава да образува досъдебно производство за извършване на престъплението, което впоследствие е прекратено на основание, че злоупотребата, в извършването на която е обвинен съдията, не съществува. Жалбоподателят обжалва постановлението за прекратяване на производството пред прокурор от по-горестоящата прокуратура.

52. След влизането в сила на Закон № 207/2018, в съответствие с член III от този закон и с новия член 881 от Закон № 304/2004 Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (Прокуратура към Апелативния съд Букурещ), препраща жалбата на ОРПСС, тъй като се отнася до магистрат. Заместник-ръководителят на ОРПСС отхвърля жалбата като неоснователна. Жалбоподателят подава жалба пред Curtea de Apel București (Апелативен съд Букурещ) (запитващата юрисдикция) срещу първоначалното постановление на прокуратурата към тази юрисдикция, потвърдено с постановлението на заместник-ръководителя на ОРПСС.

53. Запитващата юрисдикция пояснява, че пред нея стоят две възможности: или да отхвърли жалбата, или да я уважи. Във втория случай решението ѝ ще доведе до отмяна на посочените прокурорски постановления и връщане на преписката на прокурора по делото. В съответствие с раздел 21 от Закон № 304/2004 прокурорът от по-висок ранг, който осъществява контрол за законност и основателност на постановлението на прокурора по делото, е член на ОРПСС. Следователно, ако жалбата бъде уважена, както прокурорът по делото, така и йерархически висшестоящият прокурор ще бъдат членове на един и същ специализиран отдел (ОРПСС).

54. При тези обстоятелства запитващата юрисдикция счита, че е длъжна да установи дали правото на Съюза допуска националното законодателство, с което се създава ОРПСС. Тази юрисдикция припомня, че в доклада на Комисията по МСП от 2018 г. се препоръчва „[н]езабавно да се спре прилагането на Законите в областта на правосъдието и на последвалите извънредни постановления“ и „[д]а се преразгледат Законите в областта на правосъдието, като изцяло се вземат под внимание препоръките по линия на МСП, препоръките на Венецианската комисия и препоръките на ГРЕКО“.

55. Запитващата юрисдикция отбелязва, че ако член 67, първа алинея ДФЕС, член 2, първо изречение ДЕС и член 9, първо изречение ДЕС не допускат разглежданото национално законодателство, това би било причина запитващата юрисдикция да прогласи за нищожни всички процесуални актове, издадени от ОРПСС в главното производство. Запитващата юрисдикция ще трябва също да вземе предвид отговора на Съда при определяне на компетентния отдел на прокуратурата, в случай че жалбата бъде уважена.

56. При тези обстоятелства Curtea de Apel București (Апелативен съд Букурещ) решава да спре производството и да отправи следните преюдициални въпроси до Съда: „1. Имат ли задължителен характер за румънската държава [МСП], създаден с [Решението за МСП], и изискванията, съдържащи се в докладите, изготвяни в рамките на този механизъм? 2. Допускат ли член 67, параграф 1 ДФЕС, член 2, първо изречение ДЕС и член 9, първо изречение ДЕС национална правна уредба, с която се създава отдел на прокуратурата с изключителна компетентност за разследване на всякакъв вид престъпления, извършени от съдии или прокурори? 3. Допуска ли принципът на върховенството на европейското право, прогласен в решение от 15 юли 1964 г., Costa, 6/64, EU:C:1964:66, и в последващата постоянна практика на Съда, правна уредба, която позволява на правно-политическа институция като Curtea Constituțională a României (Конституционен съд на Румъния) да накърнява горепосочения принцип с решения, които не подлежат на обжалване?“.

Г. Дело C‑291/19

57. С четири сигнала, подадени през декември 2015 г. и февруари 2016 г., жалбоподателят SO съобщава за извършването от страна на четирима прокурори на престъплението злоупотреба със служебно положение и за извършването от страна на адвокат от адвокатската колегия в Брашов на престъплението търговия с влияние. Впоследствие жалбоподателят подава сигнал срещу двама съдии от Judecătoria Brașov (Районен съд Брашов, Румъния) и Tribunalul Brașov (Окръжен съд Брашов, Румъния), като твърди, че те са част от организирана престъпна група и че са постановили присъди срещу него по различни дела.

58. С постановление от 8 септември 2017 г. отделът на НДБК за борба с престъпленията, приравнени на корупционни престъпления, прекратява производството.

59. Жалбоподателят подава жалба срещу първоначалното постановление, потвърдено с постановлението от 8 септември 2017 г., пред висшестоящия прокурор, който е ръководителят на отдела към НДБК за борба с престъпленията, приравнени на корупционни престъпления. Последният отхвърля жалбата като неоснователна с постановление от 20 октомври 2017 г.

60. На 11 септември 2018 г. жалбоподателят подава жалба срещу постановлението от 20 октомври 2017 г. пред запитващата юрисдикция Curtea de Apel Brașov (Апелативен съд Брашов, Румъния).

61. Тъй като производството пред съда изисква в съдебните заседания да участва прокурор, запитващата юрисдикция посочва, че първоначално в съдебните заседания е участвал прокурор от НДБК. След влизането в сила на измененията на Закон № 304/2004 и след приемането на решение № 3 от 26 февруари 2019 г. на Înalta Curte de Casație și Justiție (Върховен касационен съд) участващият в съдебното заседание прокурор от НДБК е бил заменен от прокурор от Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Brașov (Прокуратура към Апелативен съд Брашов).

62. Запитващата юрисдикция пояснява, че провеждането на главното производство изисква участието на прокурори от ОРПСС. Тя посочва също така, че ако се установи, че жалбата на жалбоподателя е основателна, тази юрисдикция следва да върне делото на ОРПСС за провеждане на наказателното преследване. При тези обстоятелства запитващата юрисдикция счита, че е необходимо да се установи дали правото на Съюза допуска национално законодателство, с което се създава ОРПСС, като се има предвид докладът на Комисията по МСП от 2018 г. По-конкретно, в случай че Съдът приеме, че докладите по МСП са задължителни, националният съд иска да знае какъв е обхватът на задължението за спазването им и дали той е ограничен само до заключенията от докладите или националният съд трябва да вземе предвид и съдържащите се в тях констатации, включително тези, направени въз основа на документи на Венецианската комисия и на ГРЕКО.

63. При тези обстоятелства Curtea de Apel Brașov (Апелативен съд Брашов) решава да спре производството и да отправи следните преюдициални въпроси до Съда: „1. Трябва ли [МСП], създаден с [Решението за МСП], да се счита за акт, приет от институция на Европейския съюз по смисъла на член 267 ДФЕС, който подлежи на тълкуване от [Съда]? 2. Имат ли задължителен характер за румънската държава изискванията, съдържащи се в изготвяните в рамките на този механизъм доклади, по-специално (но не само) по отношение на необходимостта от извършване на законодателни промени, които са в съответствие със заключенията от [МСП], с препоръките на Венецианската комисия и на [ГРЕКО]? 3. Трябва ли член 2 във връзка с член 4, параграф 3 ДЕС да се тълкува в смисъл, че в обхвата на задължението на държавата членка да спазва принципите на правовата държава попада и задължението на Румъния да спазва изискванията, съдържащи се в докладите, изготвени в рамките на [МСП], създаден с [Решението за МСП]? 4. Допуска ли принципът за независимост на съдиите, установен в член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и в член 47 от [Хартата], съгласно тълкуването, което му е дадено в практиката на [Съда] (решение от 27 февруари 2018 г., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), създаването на [ОРПСС] в рамките на Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [Прокуратура към Върховния касационен съд], с оглед на реда и условията за назначаване/освобождаване от длъжност на прокурорите в този отдел, на реда и условията за осъществяване на неговата дейност, на начина на определяне на неговите правомощия, съотнесено към неголемия брой на длъжностите в този отдел? 5. Допуска ли член 47 [втора алинея] от [Хартата] относно правото на справедлив съдебен процес чрез разглеждане на делото в разумен срок, създаването на [ОРПСС] в рамките на Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [Прокуратурата към Върховния касационен съд], с оглед на реда и условията за осъществяване на неговата дейност и на начина на определяне на неговите правомощия, съотнесено към неголемия брой на длъжностите в този отдел?“.

Д. Дело C‑355/19

64. Жалбоподатели по посоченото дело са Сдружение „Форум на съдиите“, Сдружение „Движение за защита статута на прокурорите“ и физическото лице OL (наричани по-нататък „жалбоподателите“).

65. На 23 януари 2019 г. жалбоподателите подават пред Curtea de Apel Pitești (Апелативен съд Питещи) жалба за отмяна на Постановление № 252 от 23 октомври 2018 г. на Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie — Procurorul General al României (главен прокурор към Върховния касационен съд, наричан по-нататък „ответникът“) ( 17 ). Това постановление засяга организацията и функционирането на ОРПСС. Издадено е на основание на Закон № 207/2018, с който се създава ОРПСС, в приложение на член II, параграфи 10 и 11 от Извънредно постановление № 90/2018.

66. Жалбоподателите твърдят на първо място, че постановлението е противоконституционно, тъй като противоречи на разпоредбата от румънската конституция, съгласно която тази държава членка е длъжна да изпълнява задълженията си съгласно Договорите, по които е страна (член 11 и член 148, параграф 2 от румънската конституция). На второ място те оспорват текста на постановлението на основание, че някои от неговите разпоредби противоречат на нормативни актове от по-висок ранг (на закона, Конституцията, Договора за Европейския съюз). По-конкретно, жалбоподателите твърдят, че постановлението не е съобразено с препоръките на Комисията, съдържащи се в докладите, изготвени в рамките на МСП.

67. При тези условия и въз основа на мотиви, сходни с изложените от запитващата юрисдикция по дело C‑127/19, Curtea de Apel Pitești (Апелативен съд Питещ, Румъния) решава да спре производството и да отправи следните преюдициални въпроси до Съда: „1. Трябва ли [МСП], създаден с [Решението за МСП], да се счита за акт, приет от институция на Европейския съюз по смисъла на член 267 ДФЕС, който подлежи на тълкуване от [Съда]? 2. Попадат ли съдържанието, характерът и темпоралният обхват на [МСП], създаден с [Решението за МСП], в приложното поле на [Договора за присъединяването]? Имат ли задължителен характер за румънската държава изискванията, съдържащи се в изготвяните в рамките на този механизъм доклади? 3. Трябва ли член 2 [ДЕС] да се тълкува смисъл, че държавите членки са длъжни да спазват критериите на правовата държава, изисквани и в докладите, изготвени в рамките на [МСП], създаден с [Решението за МСП], когато спешно е създаден отдел в прокуратурата, на който е възложено да разследва само престъпления, извършени от магистрати, и който поражда конкретно безпокойство във връзка с борбата с корупцията и може да се използва като допълнителен инструмент за натиск и сплашване на магистрати? 4. Трябва ли член 19, параграф 1, втора алинея [ДЕС] да се тълкува в смисъл, че държавите членки са длъжни да приемат необходимите разпоредби, за да осигурят ефективна съдебна защита в уредените от правото на Съюза области, като премахнат всички рискове от упражняване на политическо влияние върху провеждането на разследвания срещу съдии, когато спешно е създаден отдел в прокуратурата, на който е възложено да разследва само престъпления, извършени от магистрати, и който поражда конкретно безпокойство във връзка с борбата с корупцията и може да се използва като допълнителен инструмент за натиск и сплашване на магистрати?“.

Е. Производството пред Съда

68. Дела C‑83/19, C‑127/19 и C‑195/19 са съединени с решение на председателя на Съда от 21 март 2019 г. Със същото решение се отхвърля искането на запитващите юрисдикции тези дела да бъдат разгледани по реда на бързото производство съгласно член 105, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда, но по силата на член 53, параграф 3 от Процедурния правилник Съдът постановява, че трите дела ще бъдат разгледани с предимство.

69. С писма от 11 и 20 февруари 2019 г. жалбоподателите по дела C‑83/19 и C‑127/19 искат съответно да бъде постановено приемането на временни мерки съгласно член 279 ДФЕС и член 160, параграфи 2 и 7 от Процедурния правилник. В отговор Съдът посочва, че не е компетентен да постановява такива мерки в рамките на преюдициални производства.

70. След постановяване на решението от 8 февруари 2019 г. на Curtea de Apel Craiova (Апелативен съд Крайова, Румъния), с определение от 12 февруари 2019 г. Tribunalul Olt (Окръжен съд Олт) препраща главното производство по дело C‑83/19 на Tribunalul Mehedinţi (Окръжен съд Мехединци, Румъния). Въпреки това Tribunalul Olt (Окръжен съд Олт) информира Съда, че всички процесуални актове, включително преюдициалното запитване, се поддържат. След постановяване на решението на Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Върховен касационен съд) от 10 юни 2020 г., Curtea de Apel Pitești (Апелативен съд Питещ, Румъния) препраща главното производство по дело C‑127/19 на Curtea de Apel Alba Iulia (Апелативен съд Алба Юлия, Румъния). Curtea de Apel Pitești (Апелативен съд Питещ) информира Съда, че всички процесуални актове се поддържат.

71. Искане за разглеждане по реда на бързото производство е отправено от запитващата юрисдикция по дело C‑355/19. То е отхвърлено с решение на председателя на Съда от 27 юни 2019 г. При все това с решение на председателя на Съда от 18 септември 2019 г. е постановено разглеждането с предимство на посоченото дело, както и на дело C‑291/19.

72. Писмени становища по дела C‑83/19, C‑127/19 и C‑195/19 представят Съдебният инспекторат, правителствата на Белгия, Нидерландия, Полша и Румъния, както и Комисията. Шведското правителство представя писмени становища по дела C‑83/19 и C‑127/19. ВСС и Сдружение „Движение за защита статута на прокурорите“ представят писмени становища по дело C‑127/19.

73. По дело C‑291/19 писмени становища представят правителствата на Нидерландия, Полша, Румъния и Швеция, както и Комисията.

74. По дело C‑355/19 писмени становища представят Сдружение „Форум на съдиите“, главният прокурор към Върховния касационен съд, наричан по-нататък „главният прокурор“), правителствата на Нидерландия, Полша, Румъния и Швеция, както и Комисията.

75. На 20 и 21 януари 2020 г. се провежда общо съдебно заседание, на което следните заинтересовани страни представят устни становища: Сдружение „Форум на съдиите“, Сдружение „Движение за защита статута на прокурорите“, ВСС, OL, главният прокурор, правителствата на Белгия, Дания, Нидерландия, Румъния и Швеция, както и Комисията.

IV. Анализ

76. Настоящото становище е структурирано по изложения по-долу начин. Ще започна с разглеждане на повдигнатите пред Съда възражения за недопустимост по различните дела (част А). След това ще изложа приложимото право на Съюза и критериите, с оглед на които трябва да се извърши анализът по настоящите дела (част Б). Накрая ще извърша оценка на разглежданите национални разпоредби (част В).

А. Допустимост на преюдициалните въпроси

77. Заинтересованите страни, представили становища по различните дела, поддържат, че Съдът не трябва да дава отговор на някои или на всички преюдициални въпроси, отправени по настоящите дела. Основните „теми“, повдигнати в рамките на различните дела, по същество биха могли да бъдат „прегрупирани“ в зависимост от възраженията относно липсата на компетентност на Съюза в областите, обхванати от преюдициалните въпроси, и по-специално относно: i) липсата на правомощия на Съюза по отношение на вътрешната организация на съдебните системи, ii) липсата на компетентност на Съда за тълкуване на Решението за МСП, iii) неотносимостта на отговорите на Съда за решаването на делата пред запитващите юрисдикции и iv) фактът, че е отпаднала необходимостта от произнасяне по някои от преюдициалните въпроси.

78. Всички тези възражения са повдигнати срещу допустимостта на преюдициалните въпроси. Струва ми се обаче, че доводите, свързани с i) липсата на правомощия на Съюза в областта на организацията на съдебните системи на държавите членки и с ii) правната природа на МСП, в действителност се отнасят до преценката на компетентността на Съда.

79. Освен това тези елементи от компетентността на Съда до голяма степен се припокриват с материалноправния анализ на посочените разпоредби. Въпросът дали разглежданите понастоящем национални разпоредби, които са свързани с организацията на съдебната система, попадат в обхвата на правото на Съюза, е неразривно свързан с отговорите на преюдициалните въпроси, които се отнасят конкретно до обхвата, изискванията и последиците на член 2 и член 19, параграф 1 ДЕС, както и на член 47 от Хартата ( 18 ). Както отбелязва Съдът в решение A.K. и др. по отношение на подобни доводи, тези въпроси се отнасят до тълкуването на посочените разпоредби и следователно са от компетентността на Съда на основание член 267 ДФЕС ( 19 ).

80. По тези причини ще разгледам заедно двете възражения срещу компетентността на Съда в част Б от настоящото заключение, където ще посоча разпоредбите, които действително са приложими по настоящите дела, както и какъв вид анализ е необходим. В настоящата част А ще се спра само на възраженията, които се явяват същински възражения за недопустимост, повдигнати от различни страни по отделните въпроси, поставени по всяко от делата.

81. Ще отбележа, че в писменото си становище румънското правителство поддържа, че повечето преюдициални въпроси по всички дела, с които е сезиран Съдът, са недопустими ( 20 ). В съдебното заседание обаче посоченото правителство значително променя позицията си, което според мен се дължи на факта, че след настъпилата междувременно промяна в неговия състав на национално равнище, политиката на новото правителство също е различна ( 21 ).

82. При все това в съдебното заседание румънското правителство не оттегля изрично писменото си становище, нито изложените в него доводи относно допустимостта. Ето защо приемам, че Съдът е длъжен да отговори на тези доводи относно допустимостта, изтъкнати от посоченото правителство в писменото му становище.

83. Като общо встъпление към отделните дела, в тази част от заключението е полезно да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика само националният съд, който носи отговорност за съдебното решение в главното производство, е компетентен да прецени както необходимостта от постановяване на решение по преюдициалното запитване, така и релевантността на преюдициалните въпроси. Съдът по принцип е длъжен да се произнесе, щом поставените въпроси се отнасят до тълкуването на разпоредбите на правото на Съюза. Преюдициалните въпроси се ползват с презумпция за релевантност. Поради това Съдът отказва да се произнесе по преюдициален въпрос само при ограничени обстоятелства, например когато изискванията на член 94 от Процедурния правилник не са спазени или когато е очевидно, че тълкуването на съответното законодателство на Съюза няма връзка с фактите, или когато въпросите са хипотетични ( 22 ). Именно в светлината на тези принципи ще направя преценка на възраженията относно допустимостта по настоящите дела.

1. Дело C‑83/19

84. По допустимостта на това преюдициално запитване са повдигнати две групи възражения. Първата се отнася до липсата на необходимост или релевантност на въпросите за разрешаване на делото в главното производство. Втората се отнася до твърдението, че делото е останало без предмет.

85. От една страна, Съдебният инспекторат твърди, че въпросите, поставени по дело C‑83/19, не са от значение за решаването на делото по главното производство. Що се отнася до първия и втория въпрос, този довод е изтъкнат и в писменото становище на румънското правителство, в допълнение към твърдението, че запитващата юрисдикция не е обяснила причините, поради които счита, че отправянето на преюдициалните въпроси е необходимо.

86. От друга страна, Комисията поддържа, че спорът в главното производство е загубил своя предмет и следователно въпросите вече не са релевантни. Тя твърди, че на 15 май 2019 г. г‑н Netejoru е назначен от Пленума на ВСС за главен инспектор на Съдебния инспекторат с нов тригодишен мандат на основание разпоредбите на Закон № 317/2004. Комисията счита, че в резултат от това преюдициалните въпроси са загубили своята релевантност. Последващото назначаване на същото лице след провеждане на конкурс в съответствие със закона прекратявало всяка намеса в независимостта на съдебната власт от страна на изпълнителната власт.

87. По отношение на липсата на представителна власт преди 15 май 2019 г., включително на датата на депозиране на писменото становище, изготвено от г‑н Netejoru от името на Съдебния инспекторат, Комисията счита, че тази нередност може да бъде отстранена по реда на член 82, параграф 1 от Codul de procedură civilă al României (Гражданскопроцесуален кодекс на Румъния). Тази разпоредба гласи, че „когато съдът установи, че липсва доказателство за качеството „процесуален представител“ на лицето, което е действало от името на страната, той определя кратък срок за отстраняване на нередовността […]“. Следователно преюдициалните въпроси са хипотетични и следва да бъдат отхвърлени като недопустими.

88. Считам, че нито едно от възраженията относно допустимостта не е убедително.

89. Първо, запитващата юрисдикция е обяснила защо преюдициалните въпроси са релевантни за целите на главното производство. Съгласно акта за преюдициално запитване, в съответствие с националните процесуални разпоредби запитващата юрисдикция трябва да се произнесе предварително по процесуалните възражения, които могат да направят излишно събирането на доказателства и разглеждането на делото по същество ( 23 ). На този етап главното производство е спряно точно поради процесуалното възражение, че г‑н Netejoru, който е подписал писмената защита като представител на Съдебния инспекторат, и по-специално в качеството си на главен инспектор съгласно Извънредно постановление № 77/2018, не е разполагал с представителна власт.

90. Ясно е какъв „домино ефект“ ще има потенциалният отговор на Съда по отношение на националното производство. Ако запитващата юрисдикция уважи това направено в хода на производството възражение, писмената защита няма да бъде приета и съответно няма да бъдат приети изложените в нея доказателства и възражения. Това решение на запитващата юрисдикция безспорно би се отразило върху решението по същество в националното производство, свързано с искането на Сдружение „Форум на съдиите“ ответникът да бъде задължен да разкрие информация, с която разполага Съдебният инспекторат.

91. Признавам, че съдържанието на преюдициалните въпроси, поставени по това дело, наистина е малко отдалечено от основния предмет на главното производство, който е искане за достъп до информация. Нещо повече, би могло да изглежда донякъде нагласено в рамките на такова производство подробно да се разисква въпроса за потенциално проблематичното назначаване на главния инспектор.

92. Делото, по което се търси становището на Съда, има обаче за предмет повдигнатият в рамките на основния спор предварителен въпрос относно обстоятелството дали г‑н Netejor има представителна власт. Фактът, че това производство се отнася до предварителен въпрос, не води до липса на релевантност и съответно до недопустимост на преюдициалното запитване. Всъщност, когато преценява дали даден преюдициален въпрос е необходим, за да позволи на запитващата юрисдикция да „бъде постановено нейното решение“ по смисъла на член 267, параграф 2 ДФЕС, Съдът възприема разширително тълкуване на посочения израз. По-специално той обхваща „цялата съвкупност от процесуални действия, подготвящи решението на запитващата юрисдикция, за да може Съдът да се произнесе по тълкуването на всички процесуални разпоредби на правото на Съюза, които запитващата юрисдикция е длъжна да приложи, за да постанови своето решение“ ( 24 ). Това тълкуване дава възможност процедурни въпроси, свързани с целия процес на съставяне на съдебното решение, да се считат за допустими, включително всички въпроси, свързани с отговорността за съдебните разноски или със събирането на доказателства ( 25 ). Нещо повече, в миналото Съдът по традиция е проявявал определено великодушие, като не е разглеждал прекалено задълбочено материалноправната обвързаност на преюдициалните въпроси с главното производство ( 26 ).

93. Второ, възражението на Комисията също трябва да бъде отхвърлено. Наистина, съгласно установената съдебна практика, преюдициалното производство предполага пред национална юрисдикция действително да има висящ спор ( 27 ). Това означава, че ако предметът на спора е отпаднал и поради това поставените въпроси стават хипотетични или несвързани с действителен спор, Съдът следва да реши, че не е необходимо да се произнася по преюдициалното запитване ( 28 ).

94. В настоящия случай обаче в преписката, с която разполага Съдът, не се съдържа никакво доказателство, което да сочи, че предварителното възражение в главното производство или самото главно производство е останало без предмет. Не е потвърдено, че последващото законосъобразно назначаване на г‑н Netejoru на длъжността главен инспектор ще има някакво отражение върху редовността на действията му като процесуален представител, извършени преди това назначаване.

95. Макар да оценявам помощта на Комисията при идентифицирането на потенциално приложимото национално законодателство по този въпрос, тълкуването на посочените разпоредби не следва да се извършва от Съда. Освен това от преюдициалното запитване се установява, че запитващата юрисдикция се счита за задължена да се произнесе по направеното от жалбоподателя процесуално възражение и че трябва да прецени редовно ли е бил представляван Съдебният инспекторат към датата на подаване на писмената защита ( 29 ). Преценен от тази гледна точка, чиято правилност може да бъде преценена само от националните съдилища, фактът, че дадено лице е назначено на същата длъжност след тази дата, може да не води до отстраняване на нередовността, свързана с предишната липса на представителна власт.

96. В светлината на горепосочените съображения считам, че преюдициалните въпроси по дело C‑83/19 са напълно допустими.

2. Дела C‑127/19 и C‑355/19

97. В писменото си становище по дело C‑127/19 румънското правителство посочва, че първият, вторият и третият въпрос относно правния характер и последиците на решението за МСП, нямат връзка с предмета в главното производство. По същия начин, но правейки общо възражение за недопустимост на всички преюдициални въпроси по дело C‑127/19, ВСС поддържа, че въпросите, поставени от запитващата юрисдикция, не се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, а от Съда се иска да приложи правото на Съюза към разглеждания казус и се търси консултативно становище по национални разпоредби. В съдебното заседание ВСС добавя, че поставените въпроси нямат отношение към предмета на главното производство, който е свързан със законността на двата административни акта, приети от ВСС, а не със закона за създаване на ОРПСС. Тъй като запитващата юрисдикция няма компетентност да тълкува националното законодателство, което е предмет на висящо дело пред Curtea Constituțională (Конституционен съд), въпросите следвало да се обявяват за недопустими.

98. В писменото си становище по дело C‑355/19 румънското правителство изтъква, че запитващата юрисдикция не е посочила релевантността на първия, втория и четвъртия въпрос за целите на главното производство.

99. Дело C‑127/19 се отнася до отмяната на Решения № 910 и № 911 на Пленума на ВСС от 19 септември 2018 г. Запитващата юрисдикция пояснява, че тези актове са приети с оглед прилагането на измененията, въведени със Закон № 207/2018, и следователно имат за цел да осигурят функционирането на ОРПСС. В този контекст запитващата юрисдикция счита за необходимо да бъде дадено тълкуване на МСП, на член 2, член 4, параграф 3 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, както и на член 47 от Хартата, за да може да прецени дали създаването на ОРПСС със Закон № 207/2018 е съвместимо с посочените разпоредби. Посоченият закон е правното основание на актовете, чиято отмяна се иска в главното производство.

100. Тези разяснения показват, че съществува явна функционална връзка между разглежданите в главното производство актове и Закон № 207/2018, с който се създава ОРПСС. Ако бъде направен извод, че създаването на ОРПСС е несъвместимо с правото на Съюза, този извод неизбежно ще повлияе върху преценката относно административните актове, които са предмет на главното производство. Казано по-просто, ако се установи, че основният акт е несъвместим с посочените разпоредби, такива ще бъдат и последващите актове за неговото прилагане.

101. Това според мен ясно показва релевантността на преюдициалните въпроси по дело C‑127/19 за целите на жалбата за отмяна, с която е сезирана запитващата юрисдикция в главното производство. Следователно направените по това дело възражения за недопустимост трябва да бъдат отхвърлени.

102. По подобен начин дело С‑355/19 се отнася до отмяната на административен акт, приет с оглед на прилагане на измененията, въведени със Закон № 207/2018, и на осигуряване на функционирането на ОРПСС. В този контекст запитващата юрисдикция счита за необходимо да се даде тълкуване на МСП, на член 2, член 4, параграф 3 и член 19, параграф 1 ДЕС, както и на член 47 от Хартата, за да се прецени дали създаването на ОРПСС посредством Закон № 207/2018, който е правното основание на актовете, чиято отмяна се иска в главното производство, е съвместимо с посочените разпоредби.

103. Тези въпроси са допустими по същите причини като изложените по дело C‑127/19: тук отново става въпрос за логиката на прилагане. Всъщност, ако правното основание, тоест създаването на ОРПСС със Закон № 207/2018, бъде обявено за несъвместимо с посочените разпоредби, несъвместим би бил и разглежданият в главното производство административен акт за прилагането на този закон.

104. Следователно първият, вторият и четвъртият въпрос по дело C‑355/19 също са допустими.

3. Дела C‑195/19 и C‑291/19

105. В писменото си становище румънското правителство оспорва допустимостта на първия въпрос по дело C‑195/19 и на първия, втория и третия въпрос по дело C‑291/19. Според това правителство въпросите, които засягат правния характер на Решението за МСП и на докладите на Комисията, не са релевантни за целите на главните производства по тези дела.

106. Дело C‑195/19 се отнася до висящо дело, в което се разглежда ангажирането на наказателната отговорност на съдия. Запитващата юрисдикция посочва, че ако жалбата бъде уважена, както прокурорът по делото, така и йерархически висшестоящият прокурор, който осъществява контрол върху него, ще се окажат членове на един и същ специален отдел: ОРПСС. Именно в този контекст запитващата юрисдикция счита, че е длъжна да установи дали правото на Съюза допуска националното законодателство, с което се създава ОРПСС. За тази цел посочената юрисдикция иска да разбере дали тази национална уредба е съвместима с MСП, а във втория въпрос по дело C‑195/19, и с член 2 ДЕС. Запитващата юрисдикция отбелязва, че ако бъде установено, че правото на Съюза не допуска националното законодателство, с което се създава ОРПСС, на това основание тя трябва да обяви за нищожни всички процесуални действия, предприети от страна на ОРПСС в главното производство. Отговорът на Съда трябва да бъде взет предвид от запитващата юрисдикция и когато тя определя кой е компетентният отдел на прокуратурата, в случай че жалбата бъде уважена.

107. Тези причини сочат ясно релевантността за целите на главното производство на първия и втория въпрос по дело C‑195/19, доколкото вторият въпрос се отнася до член 2 ДЕС.

108. По отношение на допустимостта на първия, втория и третия въпрос по дело C‑291/19 запитващата юрисдикция обосновава релевантността на тези преюдициални въпроси с факта, че провеждането на главното производство включва участието на прокурори от ОРПСС. Следователно е необходимо да се установи дали правото на Съюза допуска националното законодателство, с което се създава ОРПСС. Ако запитващата юрисдикция установи, че жалбата на жалбоподателя е основателна, тази юрисдикция следва да върне делото на ОРПСС за провеждане на наказателното преследване.

109. В светлината на тези разяснения, поради същите причини, изтъкнати във връзка с първия въпрос и частично с втория въпрос по дело C‑195/19, считам, че първият, вторият и третият въпрос по дело C‑291/19 също са допустими.

110. Въпреки това съм съгласен с румънското правителство, че вторият въпрос по дело C‑195/19, доколкото се отнася до член 9 ДЕС и до член 67, параграф 1 ДФЕС, както и третият въпрос по това дело, следва да се обявят за недопустими. По отношение на третия въпрос по дело C‑195/19, румънското правителство посочва, че въпрос, целящ да се установи дали принципът на върховенство на правото на Съюза допуска национално законодателство, позволяващо на Curtea Constituțională (Конституционен съд) да не спазва този принцип чрез решения, които не подлежат на обжалване, е от „теоретичен и общ“ характер и като такъв няма връзка с предмета на главното производство.

111. По отношение на втория въпрос по дело C‑195/19, преюдициалното запитване не съдържа никакво обяснение защо конкретно член 9 ДЕС (прокламиращ принципа на равенство между гражданите на Съюза) и член 67, параграф 1 ДФЕС (съгласно който Съюзът представлява пространство на свобода, сигурност и правосъдие) са от значение за разглеждания случай. Следователно, доколкото се позовава на тези разпоредби, вторият въпрос не отговаря на изискванията на член 94 от Процедурния правилник на Съда. Всъщност съгласно установената съдебна практика е необходимо националният съд да даде минимални разяснения относно причините да иска тълкуване именно на посочените от него разпоредби от правото на Съюза, както и относно връзката, която установява между тях и националното законодателство, приложимо към разглеждания от него спор ( 30 ).

112. По мое мнение третият въпрос по дело C‑195/19 страда от същия недостатък, като същевременно към него се добавя и друг. От една страна, както правилно посочва румънското правителство, този въпрос също не отговаря на изискванията на член 94 от Процедурния правилник. С него по същество се цели да се установи дали принципът на върховенство на правото на Съюза допуска национално законодателство, което позволява на Curtea Constituțională (Конституционен съд) ефективно да пренебрегва този принцип чрез решения, които не подлежат на обжалване. В преюдициалното запитване обаче не се споменава в нито един момент за кои разпоредби става въпрос и защо те са проблематични. Запитващата юрисдикция просто цитира някои откъси от решения на Curtea Constituțională (Конституционен съд), в които по различни дела този съд е изразил позиция по отношение на МСП, като запитващата юрисдикция не посочва контекста, нито пояснява дали тези съдебни решения се отнасят до национални разпоредби, свързани с главното производство.

113. От друга страна, така както е формулиран, третият въпрос съдържа и имплицитна (всъщност не особено ласкава) оценка на съдебната практика на Curtea Constituțională (Конституционнен съд), като Съдът е приканен да подкрепи конкретно тълкуване на тази съдебна практика в различни несвързани помежду си производства, за които (избирателно) е предоставена малко информация, като едновременно с това се поставя под въпрос институционалният авторитет на висша национална юрисдикция. Това обаче определено не е ролята на Съда в преюдициалното производство ( 31 ).

114. В резултат на това считам, че вторият преюдициален въпрос по дело C‑195/19, доколкото се отнася до член 9 ДЕС и член 67, параграф 1 ДФЕС, както и третият преюдициален въпрос по това дело, са недопустими.

4. Междинно заключение относно допустимостта

115. Считам, че вторият преюдициален въпрос по дело C‑195/19, доколкото се отнася до член 9 ДЕС и член 67, параграф 1 ДФЕС, както и третият преюдициален въпрос по това дело, трябва да се обявят за недопустими. Останалите преюдициални въпроси по настоящите пет дела считам за допустими.

116. За по-голяма яснота обаче бих прегрупирал всички преюдициални въпроси по настоящите дела, отнасящи се до приложимото право, които, след като бъдат изяснени, ще осигурят рамката за двете обстоятелства, за които става дума по същество в настоящите дела.

117. Първо, по настоящите дела запитващите юрисдикции са формулирали въпросите си от гледна точка на няколко акта от законодателството на Съюза. От една страна има въпроси, които засягат характера, юридическата сила и последиците на МСП ( 32 ), както и дали разглежданите национални разпоредби попадат в обхвата на този механизъм ( 33 ). От друга страна, с въпросите се иска тълкуване на член 47 от Хартата, както и на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, член 2 ДЕС и член 4, параграф 3 ДЕС ( 34 ).

118. Второ, тези въпроси, отнасящи се до анализа на законодателната рамка, са поставени, за да се даде тълкуване на правото на Съюза, което да позволи на националните съдилища да преценят съвместимостта на разглежданите национални разпоредби относно временното назначаване на ръководството на Съдебния инспекторат ( 35 ) и създаването на ОРПСС ( 36 ) с посочените разпоредби от правото на Съюза.

119. В останалата част от настоящото заключение най-напред ще разгледам относимите разпоредби от правото на Съюза (Решението за MCП, член 47 от Хартата, член 2 и член 19, параграф 1 ДЕС) и критериите, които те установяват за целите на настоящите дела (Б). След това ще приложа изискванията, произтичащи от тези разпоредби, в контекста на разглежданите национални разпоредби, за да подпомогна запитващите юрисдикции при разрешаването на висящите пред тях спорове по същество (В).

Б. Относимото право на Съюза и релевантните критерии

1. Механизмът за сътрудничество и проверка

120. Различните преюдициални запитвания, предмет на настоящото заключение, повдигат няколко въпроса относно характера, юридическата сила и последиците на Решението за МСП, както и на докладите, приети въз основа на него.

121. Първо се поставя въпросът дали Решението за МСП и докладите на Комисията, приети въз основа на него, са актове на институциите на Съюза по смисъла на член 267 ДФЕС и дали Съдът може да ги тълкува ( 37 ). Второ, поставя се въпросът дали съдържанието, характерът и темпоралният обхват на МСП попадат в обхвата на Договора за присъединяването ( 38 ). Трето, запитващите юрисдикции искат да установят дали изискванията, залегнали в МСП ( 39 ) и в докладите на Комисията, приети в контекста на МСП, са задължителни ( 40 ). Четвърто, пита се дали член 2 ДЕС във връзка с член 4, параграф 3 ДЕС трябва да се тълкува в смисъл, че задължението на Румъния да спазва изискванията, установени в докладите по МСП, е част от задължението за спазване на принципа на правовата държава ( 41 ) и дали това задължение се прилага относно временното назначаване на ръководството на Съдебния инспекторат ( 42 ) и създаването на ОРПСС ( 43 ).

122. Ще се спра последователно на всички тези въпроси в следния ред. Най-напред ще потвърдя, че Решението за МСП и докладите, приети от Комисията въз основа на него, действително са актове на Съюза (а). След това ще разгледам въпроса дали Договорът за присъединяването представлява надлежното правно основание на Решението за МСП (б). На трето място ще се спра на въпроса за юридическата сила и последиците на МСП и докладите на Комисията, приети в рамките на посочения механизъм (в). Накрая ще завърша тази част с изследване на въпроса дали разглежданите по настоящите дела национални мерки попадат в обхвата на МСП (г).

а) Актове на Съюза ли са Решението за МСП и докладите по МСП?

123. Всички заинтересовани страни, представили становище по този въпрос ( 44 ), с изключение на ВСС, са съгласни, че на него трябва да се отговори утвърдително. В писменото си становище ВСС посочва, че Решението за МСП е инструмент за сътрудничество на Комисията, а не законодателен акт, обхванат от компетентността на Съда съгласно член 267 ДФЕС. В съдебното заседание обаче ВСС заявява, че Решението за МСП е задължителен акт, въпреки че съдържащите се в него препоръки не са задължителни.

124. Според мен няма съмнение, че независимо дали Решението за МСП и приетите въз основа на него доклади имат задължителен характер, всички те са актове на правото на Съюза и следователно Съдът е компетентен да ги тълкува в рамките на преюдициалното производство по член 267 ДФЕС.

125. Първо, Решението за МСП е решение по смисъла на член 288, четвърта алинея ДФЕС. То е прието от Комисията въз основа на членове 37 и 38 от Акта за присъединяване. Не виждам причина, поради която това решение не може да бъде сред „актовете на институциите“ по смисъла на член 267 ДФЕС.

126. Второ, същото е валидно и за докладите, приети от Комисията въз основа на Решението за МСП. Оставяйки настрана въпроса за техния (не)задължителен характер, който е предмет на различна тема, тук отново член 267 ДФЕС предоставя на Съда компетентност да се произнася преюдициално относно валидността и тълкуването на всички актове на институциите на Съюза ( 45 ). Следователно компетентността на Съда не се ограничава до актовете, имащи задължителни правни последици ( 46 ) — обстоятелство, потвърдено по различни поводи, при които в преюдициалното производство Съдът се произнася относно тълкуването на препоръки или други нетипични актове с незадължителен характер ( 47 ).

127. В резултат на това на първия въпрос по дела C‑83/19, C‑127/19, C‑291/19 и C‑355/19 трябва да се отговори, че Решението за МСП, както и докладите на Комисията, приети въз основа на него, са актове на институция на Съюза по смисъла на член 267 ДФЕС, по тълкуването на които Съдът на Европейския съюз може да се произнася.

б) Договорът за присъединяването ли е надлежното правно основание?

128. Няколко преюдициални въпроса се отнасят до това дали „съдържанието, характерът и темпоралният обхват“ на МСП попадат „в приложното поле на Договора за присъединяването“ ( 48 ). Според мен с тези въпроси по същество се търси яснота дали по своя характер, обхват и форма Решението за МСП е можело валидно да бъде прието въз основа на Договора за присъединяването. Формулиран по този начин, въпросът относно тълкуването се доближава по-скоро до непризнато оспорване на валидността на акт на Съюза ( 49 ).

129. Въз основа на доводите, изтъкнати в хода на настоящото производство, не виждам причина Решението за МСП да не може да бъде прието въз основа на Договора за присъединяването и на Акта за присъединяване на Румъния и България. Това е така и с оглед на формалното му правно основание (1), на неговото съдържание и цели (2) и на темпоралния му обхват (3).

1) Формално правно основание

130. Що се отнася до формалното му правно основание, Решението за МСП е прието като защитна мярка въз основа на членове 37 и 38 от Акта за присъединяване. Член 4, параграф 3 от Договора за присъединяването дава право на институциите на Съюза да приемат, наред с други мерки, и предвидените в членове 37 и 38 от Акта за присъединяване мерки преди присъединяването на съответните държави членки. Съгласно въпросните разпоредби, известни като „предпазни клаузи“, тези мерки влизат в сила само под условие и на датата на влизане в сила на Договора за присъединяването. Член 2, параграф 2 от Договора за присъединяването гласи, че разпоредбите на Акта за присъединяване са неразделна част от този договор.

2) Съдържание и цели

131. От гледна точка на съдържанието на мерките, които могат да бъдат предприети въз основа на членове 37 и 38 от Акта за присъединяване, тези разпоредби овластяват Комисията да приеме съответно, по искане на държава членка или по собствена инициатива, „подходящи мерки“ в две хипотези.

132. Първо, съгласно член 37 защитната клауза за вътрешния пазар може да бъде задействана, ако Румъния не успее да изпълни ангажиментите, поети в контекста на преговорите за присъединяване, причинявайки сериозно нарушение на функционирането на вътрешния пазар или неизбежен риск за такова нарушение. Второ, защитната клауза по член 38 може да бъде задействана, ако има сериозни недостатъци или какъвто и да било неизбежен риск от настъпването на такива при транспонирането, състоянието на изпълнение или прилагането на инструментите за сътрудничество и решения, отнасящи се до взаимното признаване в пространството на свобода, сигурност и правосъдие ( 50 ).

133. Разглеждането на целите и съдържанието на Решението за МСП показва, че то лесно може да бъде включено в обхвата на мерките, предвидени в членове 37 и 38 от Акта за присъединяване.

134. По отношение на целите на Решението за МСП, в съображение 4 от него се посочват недостатъците, обосноваващи прибягването до защитните мерки по членове 37 и 38 от Акта за присъединяване. Макар, че отбелязва усилията от страна на Румъния да приключи своята подготовка за членство в Съюза, съображението посочва, че в своя доклад от 26 септември 2006 г. ( 51 ) Комисията идентифицира няколко „оставащи проблемни въпроси“, по-специално отчетността и ефикасността на съдебната система и правоохранителните органи. Необходим е по-нататъшен напредък, за да се гарантира техният капацитет „за изпълнение и прилагане на мерките, приети за създаването на вътрешен пазар и на пространството на свобода, сигурност и правосъдие“. Припомняйки в съображение 5, че мерките по членове 37 и 38 от Акта за присъединяване могат да бъдат предприети в случай на „непосредствен риск“, Комисията счита, че такива рискове са налице. Съображение 6 пояснява, че „оставащите проблемни въпроси“, свързани с отчетността и ефикасността на съдебната система и правоохранителните органи, налагат създаването на МСП, за да се проверява напредъкът на Румъния в постигането на специфични цели в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията.

135. Следователно МСП е продиктуван от съществуването на непосредствени рискове за функционирането на вътрешния пазар и на пространството на свобода, сигурност и правосъдие, които се дължат на недостатъците, открити в съдебната система и в борбата срещу корупцията в Румъния. Тази цел, изглежда, напълно съответства на членове 37 и 38 от Акта за присъединяване.

136. От друга страна, от гледна точка на съдържанието на мерките, които могат да бъдат приети въз основа на тези разпоредби, формулировката на членове 37 и 38 от Акта за присъединяване сочи ясно, че терминът „мерки“ е достатъчно широк, за да обхване и акт, какъвто е Решението за МСП. Нито една от тези разпоредби не съдържа изчерпателен списък на мерките, които могат да бъдат предприети въз основа на тях. Единствената изрично посочена мярка е спиране на взаимното признаване съгласно член 38 от Акта за присъединяване. Следователно членове 37 и 38 от Акта за присъединяване по-скоро определят само границите, с които трябва да са съобразени мерките, а именно да спазват принципа на пропорционалност и не бъдат дискриминационни.

137. Щом членове 37 и 38 от Акта за присъединяване могат легитимно да се използват за (окончателно) спиране на взаимното признаване или на някои елементи на вътрешния пазар и щом нито един от двата члена не съдържа изчерпателен списък на видовете мерки, които могат да бъдат предприети въз основа на тях, тогава би била възможна не една-единствена мярка, а по-скоро множество мерки. Казано по друг начин, ако е възможно спирането, тогава с оглед на изрично предвидената в тази разпоредба пропорционалност трябва a fortiori да е възможно да се приеме много по-лека и в този смисъл много по-пропорционална мярка за сътрудничество и проверка. Фактът, че могат да се приемат допълнителни, по-ограничителни мерки за прилагане на членове 37 и 38, не означава, че въз основа на тези разпоредби и в съответствие с принципа на пропорционалност не могат да бъдат приети по-леки мерки, като например МСП.

3) Темпорален обхват на МСП

138. Членове 37 и 38 от Акта за присъединяване съдържат едни и същи времеви ограничения. Първо, и двете разпоредби посочват, че по принцип мерките могат да се предприемат до края на период от три години след присъединяването. И двете разпоредби обаче посочват, че i) защитните клаузи могат да бъдат приведени в действие дори преди присъединяването въз основа на заключенията от мониторинга, а приетите мерки влизат в сила от първия ден на присъединяването, освен ако те не предвиждат по-късна дата, и ii) мерките могат да се прилагат след периода от три години, доколкото неизпълнението на задълженията продължава да съществува. Въпреки възможността мерките да бъдат запазени в сила за неопределен период от време, членове 37 и 38 от Акта изрично посочват, че iii) тези мерки остават в сила не по-дълго, отколкото е строго необходимо, и във всеки случай, се отменят, когато съответните задължения се изпълнят.

139. Още веднъж, в хода на настоящото производство не бяха изтъкнати никакви доводи, които да сочат, че Решението за МСП не отговаря на тези изисквания. Първо, това решение е прието няколко дни преди присъединяването, а именно на 13 декември 2006 г., въз основа на заключенията в доклада от 26 септември 2006 г., както е отбелязано в съображение 4 от Решението за МСП (i). Второ, мерките са оставени в сила за срок, по-дълъг от три години след присъединяването, въз основа на заключенията, че неизпълнението, мотивирало приемането на Решението за МСП, продължава да съществува (ii). Трето, в съображение 9 е отбелязано, че решението следва да бъде отменено, когато всички цели са постигнати успешно. В това отношение е важно да се отбележи, че премахването на МСП е предвидено още в доклада от 2017 г., но действията във връзка с това са спрени след отрицателните заключения в доклада от 13 ноември 2018 г., с които са свързани настоящите дела (iii).

140. Мисля, че анализът, в тази му част, трябва да спре дотук. Съществува естествено основният, по-задълбочен въпрос относно пропорционалността, който понякога възниква при излагане на доводи доколко е подходящо и/или необходимо замисленият като временен постприсъединителен механизъм да бъде запазен в сила повече от тринадесет години. Но в контекста на настоящото производство, в което никоя от страните не твърди, че изложените в предходните две точки материалноправни условия за продължаване на прилагането на Решението за МСП вече не са налице, този конкретен сложен проблем може със сигурност да бъде оставен без обсъждане.

4) Междинно заключение

141. Разглеждането на първата част от втория въпрос по дела C‑83/19, C‑127/19 и C‑355/19 не разкрива нито един фактор, който може да постави под съмнение факта, че в настоящия си вид Решението за МСП е било валидно прието и може да продължи да се прилага въз основа на Договора за присъединяването.

в) Правни последици на МСП

142. Друг въпрос, поставен от запитващите юрисдикции по настоящите дела, е дали Решението за МСП (1) и докладите на Комисията, приети въз основа на него (2), са задължителни за Румъния.

1) Правни последици на Решението за МСП

143. Правителствата на Белгия и Нидерландия поддържат, че всички части на Решението за МСП са задължителни. По същия начин шведското правителство в писменото си становище, както и Сдружение „Форум на съдиите“ и главният прокурор в съдебното заседание твърдят, че Решението за МСП и показателите, посочени в приложението към него, са задължителни за Румъния от правна гледна точка.

144. В писменото си становище румънското правителство сочи, че единственото задължение, наложено на Румъния с Решението за МСП, е да докладва периодично на Комисията за постигнатия напредък по отношение на показателите, посочени в приложението към това решение. Правителството промени позицията си в съдебното заседание и понастоящем поддържа, че показателите в приложението към Решението за МСП дават конкретен израз на условията на Договора за присъединяването в съответствие с ценностите и принципите на членове 2 ДЕС и 19 ДЕС.

145. Решението за МСП е решение по смисъла на член 288, параграф 4 ДФЕС. Съгласно посочената разпоредба решенията са задължителни в своята цялост за адресатите. В съответствие с член 4 от Решението за МСП негови адресати са държавите членки. Към момента на приемането му Румъния наистина все още не е била държава членка, но в този специфичен контекст задължителният характер на актовете на Съюза, приети преди присъединяването, произтича (също) от член 2 от Акта за присъединяване: „[о]т датата на присъединяване, разпоредбите на Учредителните договори и актовете, които са приети от институциите и от Европейската централна банка преди присъединяването, са задължителни за България и Румъния и се прилагат в тези държави при условията, предвидени в тези договори и в настоящия акт“.

146. Поради това е очевидно, че Решението за МСП е задължително. Действителният въпрос тук е по-скоро точно какви са задълженията, наложени на Румъния с Решението за МСП.

147. В член 1 от Решението за МСП се съдържа ясно формулирано правно задължение, което е наложено на Румъния: „До 31 март всяка година, а за първи път — в срок до 31 март 2007 г., Румъния докладва на Комисията за напредъка, направен по отношение на постигането на всяка от целите, посочени в приложението“. Следователно съществува задължение за докладване.

148. Със сигурност обаче задълженията, наложени на Румъния въз основа на член 1 от Решението за МСП, не се ограничават до ежегодно изпращане на документи в определен срок. Всъщност задължението, наложено в член 1, е не просто да се изпращат доклади, а да се докладва напредъкът, постигнат по отношение на всеки един от показателите, посочени в приложението към Решението за МСП. Следователно член 1 от Решението за МСП установява и задължението за постигане на целите, определени в показателите от приложението към разглежданото решение. Освен това член 1, втора алинея, в който се предвижда, че Комисията има право да предоставя техническа помощ посредством различни дейности и да събира и обменя информация във връзка с наблюдаваните цели, както и да организира експертни мисии в Румъния за тази цел, също така се посочва, че румънските власти следва да оказват необходимата подкрепа в този контекст.

149. Следователно докладването на постигнатия напредък изисква да бъдат положени определени усилия в конкретна посока. Логичната цел на тази разпоредба не би могла да се постигне с ежегодно механично докладване, че положението е почти непроменено. В подобен контекст не бих придал твърде голяма тежест на доводите, изведени от формулировката на приложението към Решението за МСП. Наистина, в текстовете на някои езици приложението се позовава по неясен начин на „показатели, които Румъния трябва да вземе предвид“ ( 52 ). От друга страна, формулировката, използвана в текстовете на редица други езици, ясно сочи задължение за постигане на тези показатели ( 53 ).

150. Освен това обвързващият характер на задължението за прогресивно покриване на показателите, изброени в приложението към Решението за МСП, е ясно подчертан от мястото на това решение в контекста на задълженията, произтичащи от Договора за присъединяването. Решението за МСП направи присъединяването възможно, въпреки наличието на сериозни опасения относно съществени недостатъци в областта на съдебната реформа и борбата срещу корупцията в Румъния. Следователно не е изненадващо, че Решението за МСП включва специфично задължение от страна на Румъния да постигне целите, определени в показателите, които се съдържат в приложението. Решението за МСП, което далеч не е замислено като обикновена препоръка, е прието въз основа на членове 37 и 38 от Акта за присъединяване като защитна мярка с основно значение, за да може присъединяването да се осъществи най-късно до 1 януари 2007 г.

151. Като цяло показателите на МСП са свързани с принципа на правовата държава и конкретизират този принцип, установен в член 2 ДЕС, към който член 49 ДЕС препраща като условие за присъединяване. Съгласно член 49 ДЕС само държави, които зачитат ценностите, посочени в член 2, и се ангажират да ги насърчават, могат да поискат да членуват в Съюза. В преамбюла на Решението за МСП се подчертава централната роля на принципа на правовата държава за Съюза, и по-специално за пространството на свобода, сигурност и правосъдие, както и имплицитната необходимост всички държави членки да имат безпристрастна, независима съдебна и административна система, която е подходящо подготвена за борба с корупцията ( 54 ).

152. Ролята на МСП в процеса на присъединяване е от решаващо значение в този контекст. Още по време на преговорите, предхождащи присъединяването, са съществували притеснения във връзка със съдебната система и борбата с корупцията, а освен това тези притеснения са изрично споменати в приложение IX към Акта за присъединяване, по-специално в списъка на поетите специфични задължения и приетите от страна на Румъния изисквания при приключването на преговорите за присъединяване на 14 декември 2004 г. ( 55 ) Съгласно член 39, параграф 2 от Акта за присъединяване неизпълнението на тези ангажименти би могло да накара Съвета да отложи датата на присъединяване с една година. Според белгийското правителство показателите отразяват поетите от Румъния задължения в рамките на преговорите за присъединяване, както е посочено в приложение IX към Акта за присъединяване. Следователно, както отбелязва датското правителство в съдебното заседание, МСП е бил съществено условие при подписването на Договора за присъединяването от всички държави членки, като се има предвид, че към онзи момент все още са били налице сериозни недостатъци. Тези недостатъци, идентифицирани в последния предприсъединителен доклад на Комисията за Румъния, лежат в основата на приемането на Решението за МСП.

153. В такъв исторически и нормативен контекст тълкуване на Решението за МСП, съгласно което съдържащите се в приложението към него показатели не са задължителни за Румъния, би означавало, че като цяло МСП предоставя на тази държава възможност да не се съобразява с основните изисквания за присъединяването.

154. Както посочва шведското правителство, обвързващият характер на задължението за постигане на целите, посочени в показателите на МСП, се подчертава и от сериозните правни последици при неспазването на това задължение. Както е отбелязано в съображение 7 от Решението за МСП, ако целите не бъдат постигнати, Комисията може да приложи допълнителни и по-строги предпазни мерки въз основа на членове 37 и 38 от Акта за присъединяване, в това число суспендиране на взаимното признаване. Освен това произтичащите от конкретния режим на МСП специфични правни последици на хипотетично нарушение сами по себе си не пречат да се използват обикновените инструменти за принудително изпълнение посредством производството за установяване на неизпълнение на задължения, в случай че Румъния не изпълни задълженията си по Решението за МСП ( 56 ).

155. В обобщение считам, че макар Решението за МСП да използва термини като „показатели“, по своя характер и съдържание това решение спада към задължителното законодателство на Съюза. Определянето на показатели в контекста на предприсъединяването може да бъде част от политическите условия за измерване на напредъка, водещ до присъединяването. В контекста, последващ присъединяването, това определяне се превръща в правна норма, приета чрез задължителен правен инструмент — решение, налагащо конкретни задължения, чието нарушение може да има правни последици. Освен възможността за установяване и санкциониране на потенциалното неизпълнение на задължения посредством обичайните средства на правото на Съюза, последиците от това неизпълнение могат да окажат и значително влияние върху участието на Румъния на вътрешния пазар и върху пространството на свобода, сигурност и правосъдие.

156. Що се отнася до съдържанието на тези задължения, наред със задължението за докладване съществува и ясното задължение да се положат всички възможни усилия за покриване на