ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Е. SHARPSTON

представено на 21 декември 2016 година ( 1 )

Производство за даване на становище 2/15

образувано по искане на Европейската комисия

„Искане за становище съгласно член 218, параграф 11 ДФЕС — Сключване на Споразумение за свободна търговия между Европейския съюз и Република Сингапур — Разпределяне на правомощията между Европейския съюз и държавите членки“

Съдържание

1. Европейската комисия иска от Съда да даде становище съгласно член 218, параграф 11 ДФЕС относно разпределянето на правомощията между Европейския съюз и държавите членки във връзка с предвиденото сключване на Споразумението за свободна търговия между Европейския съюз и Република Сингапур (наричано по-нататък ССТЕСС) ( 2 ). Според договорения от Комисията текст на ССТЕСС то се сключва като споразумение между Европейския съюз и Република Сингапур (наричана по-нататък „Сингапур“), без участието на държавите членки. Комисията иска от Съда указания дали този подход е правилен.

2. Комисията твърди, че Европейският съюз разполага с изключителна компетентност за сключване на ССТЕСС. Според нея по-голямата част от споразумението попада в обхвата на компетентността на Европейски съюз по член 207 ДФЕС относно общата търговска политика, която представлява негова изключителна компетентност (член 3, параграф 1, буква д) ДФЕС), а изключителната компетентност на Европейския съюз за сключването на други части на споразумението произтича от законодателен акт, който го оправомощава за това (първото основание по член 3, параграф 2 ДФЕС), или от обстоятелството, че сключването на ССТЕСС може да засегне общите правила или да промени техния обхват (третото основание по член 3, параграф 2 ДФЕС). Европейският парламент като цяло е съгласен с Комисията. Всички останали страни, които са представили становища, твърдят, че Европейският съюз не може самостоятелно да сключи това споразумение, тъй като някои части на ССТЕСС спадат към споделената компетентност на Европейския съюз и държавите членки и дори към изключителната компетентност на държавите членки. Следователно държавите членки също трябва да бъдат страна по ССТЕСС.

3. ССТЕСС е част от ново поколение търговски и инвестиционни споразумения, договорени или в процес на договаряне между Европейския съюз и търговски партньори в други региони на света. Споразумението не е „хомогенно споразумение“: то не обхваща една конкретна област или предмет, нито преследва една-единствена цел. То е насочено по-специално към либерализиране на търговията и инвестициите и гарантиране на определени стандарти на защита по начин, който съвместява икономически и неикономически цели. Освен че се основава на съществуващите правила, които се съдържат в споразуменията в рамките на Световната търговска организация (наричана по-нататък „СТО“) ( 3 ), ССТЕСС също така разширява тези правила и обхваща въпроси, които (все още) не са част от тези споразумения.

4. За да определи дали Европейският съюз може да сключи ССТЕСС без участието на държавите членки, първо трябва да се постигне ясно разбиране на въпросите, които това споразумение обхваща, и на целите, които преследва ( 4 ). Това ще послужи като основа за прилагане на различните правила на Договора относно разпределените на Европейския съюз компетентности и тяхното естество. При това е целесъобразно нормите на член 3, параграф 1 ДФЕС (относно изричната изключителна компетентност), да се приложат преди тези по член 3, параграф 2 ДФЕС (относно имплицитната изключителна компетентност ( 5 )) и, при необходимост, по член 4 ДФЕС (относно споделената компетентност).

ССТЕСС

5. През декември 2006 г. Комисията представя на Съвета на Европейския съюз препоръка да бъде упълномощена да проведе преговори от името на Европейската общност и държавите членки за споразумение за свободна търговия с държави от Асоциацията на народите от Югоизточна Азия (наричана по-нататък „АСЕАН“). През април 2007 г. Съветът упълномощава Комисията да започне преговори. Преговорите за споразумение на ниво региони се оказват трудни и поради това са преустановени. Комисията предлага усилията да се насочат към сключване на двустранни споразумения за свободна търговия със съответните страни от АСЕАН, и най-напред със Сингапур. През декември 2009 г., като се позовава на дадените от него указания за водене на преговори с АСЕАН, Съветът упълномощава Комисията да проведе преговори за споразумение за свободна търговия със Сингапур. Тези преговори започват през март 2010 г. През септември 2011 г. Съветът изменя указанията за водене на преговори, като добавя инвестициите към списъка на попадащите в обхвата теми. Съветът посочва, че целта е била главата относно инвестициите в споразумението да обхваща области на споделена компетентност, като например портфейлни инвестиции ( 6 ), уреждане на спорове и въпросите, свързани със собствеността и принудителното отчуждаване.

6. На 20 септември 2013 г. Европейският съюз (представляван от Комисията) и Сингапур парафират текста на ССТЕСС (което означава, че го приемат за окончателен), с изключение на главата относно инвестициите. Същия ден е предоставен публичен достъп до този текст.

7. Когато става ясно, че този текст предвижда подписване и сключване на ССТЕСС от Европейския съюз без участието на държавите членки, през февруари 2014 г. комитетът „Търговска политика“ (комитет, назначен от Съвета по член 207, параграф 3 ДФЕС) отнася въпроса до Комитета на постоянните представители (наричан по-нататък „Корепер“). Комитетът „Търговска политика“ приканва Корепер да потвърди процедурата за подписване и сключване на ССТЕСС и иска от него да прикани Комисията, като преговаряща от името на Европейския съюз и държавите членки, да адаптира текста към смесения характер на този вид споразумение. Корепер посочва, че е налице ясно съгласие между делегациите, че ССТЕСС следва да бъде подписано и сключено като смесено споразумение, което означава, че страни по него следва да бъдат както Европейският съюз, така и държавите членки.

8. Преговорите по главата относно инвестициите приключват през октомври 2014 г. През юни 2015 г. Комисията изпраща на комитета „Търговска политика“ консолидирания текст на главата относно инвестициите, като посочва, че вече цялото споразумение е парафирано.

9. ССТЕСС се състои от преамбюл, 17 глави, протокол и пет договорености.

10. Първа глава („Цели и общи определения“) посочва, че целите на ССТЕСС са създаване на зона за свободна търговия в съответствие с член XXIV от ГАТТ от 1994 г. ( 7 ) и член V от ГАТС ( 8 ), както и либерализиране и улесняване на търговията и инвестициите между страните в съответствие със ССТЕСС.

11. В началото на втора глава („Национално третиране и достъп на стоки до пазара“) се потвърждава отново задължението на страните да предоставят национално третиране ( 9 ) в съответствие с член III от ГАТТ от 1994 г. (който същата глава въвежда като част от ССТЕСС). Освен това тя установява задължения относно нетарифните мерки. Отделни разпоредби се прилагат за предоставяне и обмен на информация, уведомления и запитвания, както и за администрирането на обхванатите мерки.

12. Трета глава („Средства за търговска защита“) установява, от една страна, задължения относно антидъмпингови и изравнителни мерки, а от друга — задължения относно два вида защитни мерки (глобални защитни мерки и двустранни защитни мерки).

13. Четвърта глава („Технически пречки пред търговията“) има за цел да се улесни и увеличи търговията със стоки между страните, като се предостави рамка за предотвратяване, откриване и премахване на ненужни пречки пред търговията в обхвата на Споразумението за ТПТ (което е въведено като част от ССТЕСС).

14. Пета глава („Санитарни и фитосанитарни мерки“) има за цел а) защитата на живота и здравето на хората, животните и растенията на съответните територии на страните, като същевременно се улеснява търговията между тях в областта на санитарните и фитосанитарните мерки (наричани по-нататък „СФС мерки“), б) сътрудничеството за по-нататъшното прилагане на Споразумението за санитарните и фитосанитарните мерки (наричано по-нататък „Споразумението за СФСМ“) и в) подобряване на комуникацията, сътрудничеството и решаването на проблеми, свързани с прилагането на СФС мерки, които засягат търговията между страните.

15. Шеста глава („Митници и улесняване на търговията“) признава значението на въпросите в областта на митниците и улесняването на търговията в динамичния контекст на световната търговия, както и укрепването на сътрудничеството в тази област. Тя установява принципите, на които следва да се основават митническите разпоредби и процедури на страните.

16. Целите на седма глава („Нетарифни пречки пред търговията и инвестициите в производство на енергия от възобновяеми източници“) са насърчаване, развитие и растеж на производството на енергия от възобновяеми и устойчиви неизкопаеми източници (наричана по-нататък „зелена енергия“), по-специално чрез улесняване на търговията и инвестициите. Главата се прилага по отношение на мерки, които могат да засегнат търговията и инвестициите между страните, свързани с производството на зелена енергия, но не и с продуктите, от които се произвежда енергия.

17. В глава 8 („Услуги, установяване и електронна търговия“) страните потвърждават отново съответните си ангажименти по Споразумението за СТО ( 10 ). С тази глава се създават необходимите механизми за реципрочна прогресивна либерализация на търговията с услуги, а именно трансграничното предоставяне на услуги от територията на една от страните на територията на другата страна и на територията на една от страните за потребител на услугата от другата страна, установяването и временното присъствие на физически лица със стопанска цел. Отделно се урежда електронната търговия. Освен това главата съдържа разпоредби относно вътрешното законодателство в областта на компютърните услуги, пощенските услуги, далекосъобщителните услуги, финансовите услуги и услугите по международен морски транспорт.

18. Девета глава („Инвестиции“) се състои от две части.

19. Раздел А съдържа материалноправните разпоредби относно защитата на инвестициите. По смисъла на тази глава „инвестиция“ е „всеки вид актив с характеристиките на инвестиция, включително характеристики като осигуряването на капитал или други ресурси, очаквания за приход или печалба, поемането на риск или определен срок“. Основните изисквания са свързани с национално третиране, справедливо и равноправно третиране и пълна защита и сигурност, както и компенсация за загуби, понесени поради война или друг въоръжен конфликт, революция, извънредно положение в държавата, въстание, бунт или размирици на територията на другата страна. Раздел А предвижда още, че никоя от страните не следва пряко или косвено да национализира, отчуждава или подлага на мерки с ефект, равносилен на национализиране или отчуждаване, инвестициите на инвеститори от другата страна, обхванати от този раздел, освен ако са изпълнени определени условия. В допълнение, всяка от страните трябва да разрешава всички прехвърляния, свързани с обхваната от девета глава инвестиция, да бъдат извършени в свободно конвертируема валута без ограничение или забавяне. При влизането в сила на ССТЕСС изброените в приложение 9-Г двустранни споразумения между държавите членки и Сингапур престават да се прилагат и се заменят от ССТЕСС.

20. Раздел Б предвижда механизъм за „уреждане на спорове между инвеститор и държава“ (наричан по-нататък „УСИД“). Този механизъм, който може да включва арбитраж, се прилага по отношение на спорове между ищец от една от страните и другата страна относно третиране (включително бездействие) от последната страна, за което се твърди, че нарушава разпоредбите на раздел А и причинява загуба или вреда на ищеца или на негово местно установено дружество. Отделна разпоредба посочва, че по принцип никоя от страните не предоставя дипломатическа закрила и не предявява международен иск по отношение на спор, който неин инвеститор и другата страна са се съгласили да отнесат или са отнесли за арбитраж по девета глава, раздел Б.

21. Десета глава („Обществени поръчки“) се прилага за всяка мярка по отношение на случаи на възлагане, обхванати от споразумението, а именно възлагане на обществени поръчки, което се извършва от посочен възложител и има стойност, надвишаваща определен праг.

22. Единадесета глава („Интелектуална собственост“) предвижда права и задължения по отношение на седем категории права върху интелектуалната собственост, които са обхванати и от Споразумението ТРИПС, и една категория, която не е обхваната от това споразумение, а именно правната закрила на сортовете растения. Структурата на този раздел следва тази на Споразумението ТРИПС: всеки подраздел разглежда право върху интелектуалната собственост, обхванато от ССТЕСС, като освен това включва права и задължения, предвидени в други многостранни споразумения (някои от които са част от Споразумението ТРИПС, а други не са).

23. Дванадесета глава („Конкуренция и свързани с нея въпроси“) се фокусира върху значението на свободната и ненарушена конкуренция за търговските отношения между страните. Тя установява принципи относно антитръстовите мерки и сливания, публичните предприятия, предприятията, на които са предоставени специални или изключителни права, държавните монополи и субсидии.

24. Тринадесета глава („Търговия и устойчиво развитие“) се отнася до ангажимента на страните за развитие и насърчаване на международната търговия и двустранните търговски и икономически отношения помежду им по такъв начин, че да допринасят за устойчивото развитие. Основните задължения изискват всяка от страните да установи свои собствени равнища на закрила на околната среда и на трудовата заетост, както и да приема или изменя съответното си законодателство и политики в съответствие с тях и с принципите на международните екологични и трудови стандарти или споразумения, по които тя е страна. Освен това тази глава включва отделни задължения относно търговията с дървен материал, изделия от дървен материал и рибни продукти, както и специални разпоредби относно уреждането на спорове.

25. Четиринадесета глава („Прозрачност“) съдържа задължения, които имат за цел установяването на прозрачна и предсказуема регулаторна среда за икономическите оператори и формулирането на разяснения и усъвършенствани механизми за прозрачност, консултации и по-добро управление на мерките с общо приложение. Тези задължения по принцип се прилагат заедно с по-специфичните правила в други глави на ССТЕСС.

26. Петнадесета глава („Уреждане на спорове“) установява общоприложимите правила за предотвратяване и преодоляване на различията между страните, свързани с тълкуването и прилагането на ССТЕСС с оглед постигане на взаимноприемливо решение, когато това е възможно. Отделните етапи на тази процедура за уреждане на спорове са: искане за консултации, (искане за) сформиране на арбитражен комитет, представяне на междинен доклад, приемане на окончателно решение. Отделни разпоредби уреждат действията по изпълнението и мерките за насърчаване на изпълнението.

27. Шестнадесета глава („Механизъм за медиация“) предвижда механизъм за медиация, насочен към намирането на взаимноприемливо решение посредством комплексна и бърза процедура с помощта на медиатор. Освен когато е предвидено друго, тя се прилага за всяка мярка в обхвата на ССТЕСС, която засяга неблагоприятно търговията или инвестициите между страните.

28. Седемнадесета глава („Институционални, общи и заключителни разпоредби“) съдържа три категории разпоредби. Първата категория създава институционална структура, която се състои от различни комитети, в които страните заседават, за да осъществяват надзор и да улесняват изпълнението и прилагането на ССТЕСС. Втора категория се отнася до вземането на решения, измененията, влизането в сила, непосредственото действие, присъединяването, териториалното приложение на ССТЕСС, различните приложения и други текстове, които са неразделна част от ССТЕСС, както и до автентичните текстове на ССТЕСС. Трета категория се отнася до материалноправни въпроси, включващи данъчно облагане, текуща сметка и движение на капитали, държавни инвестиционни фондове, ограничения по отношение на защитните мерки за платежния баланс и изключения, свързани със сигурността.

29. Към текста на главите на ССТЕСС са приложени протокол относно правилата за произход, договорености във връзка с член 17.6 (данъчно облагане), възнаграждението на арбитрите, допълнителни разпоредби, свързани с митниците, взаимно признаване на програми за одобрени икономически оператори и специфичните за Сингапур териториални ограничения или достъпа до природни ресурси.

30. По-подробно резюме на ССТЕСС се съдържа в приложението към представеното от мен заключение. Предназначението на това резюме е не да обобщи всеки от аспектите на ССТЕСС, а да представи в обобщен вид основните моменти, които са релевантни за настоящото заключение. Описанието на искането, доводите на страните и моят анализ на искането следва да се разглеждат във връзка с това приложение.

Правото на Съюза

Договор за Европейския съюз

31. Член 5 ДЕС установява принципа на предоставената компетентност, съгласно който всяка компетентност, която не е предоставена на Съюза с Договорите, принадлежи на държавите членки ( 11 ). Член 5, параграф 2 ДЕС предвижда, че: „[…] Съюзът действа единствено в границите на компетентност, която държавите членки са му предоставили с Договорите, с оглед постигане на поставените в тези Договори цели“ и че „[в]сяка компетентност, която не е предоставена на Съюза с Договорите, принадлежи на държавите членки“.

32. Член 21, параграф 2 ДЕС посочва принципите и целите, които Съюзът следва да спазва и следва, при определянето и провеждането на общи политики и действия. Същите принципи и цели се прилагат при разработването и провеждането на външната дейност на Европейския съюз и на другите му политики в техните външни аспекти (член 21, параграф 3 ДЕС). Тези цели включват „насърчаване на интеграцията на всички страни в световната икономика, включително чрез постепенно премахване на пречките пред международната търговия“ (член 21, параграф 2, буква д) ДЕС) и „допринасяне за разработването на международни мерки за опазване и подобряване на качеството на околната среда и устойчивото управление на световните природни ресурси, с цел осигуряване на устойчиво развитие“ (член 21, параграф 2, буква е) ДЕС).

Договор за функционирането на Европейския съюз

33. Член 2 ДФЕС предвижда по-специално: „1. Когато Договорите предоставят на Съюза изключителна компетентност в определена област, само Съюзът може да законодателства и да приема правно обвързващи актове, докато държавите членки имат тази възможност, единствено ако са оправомощени за това от Съюза или с цел прилагането на актовете на Съюза 2. Когато Договорите предоставят на Съюза компетентност, споделена с държавите членки в определена област, Съюзът и държавите членки могат да законодателстват и да приемат правнообвързващи актове в тази област. Държавите членки упражняват своята компетентност, доколкото Съюзът не е упражнил своята[ ( 12 ) ]. Държавите членки упражняват отново своята компетентност, доколкото Съюзът е решил да спре да упражнява своята. […]“

34. Член единствен на Протокол № 25 ( 13 ) относно упражняването на областите на споделена компетентност гласи: „Що се отнася до член 2, параграф 2 от [ДФЕС] относно областите на споделена компетентност, когато Съюзът провежда дейност в определена област, приложното поле на това упражняване на компетентност обхваща само уредените от въпросния акт на Съюза елементи и следователно не обхваща цялата област“.

35. Член 3, параграф 1 ДФЕС посочва областите, в които Европейският съюз разполага с изключителна компетентност, включително: „a) митнически съюз; […] г) опазване на морските биологични ресурси в рамките на общата политика в областта на рибарството; д) обща търговска политика“.

36. Съгласно член 3, параграф 2 ДФЕС Европейският съюз разполага също с изключителна компетентност за сключване на международни споразумения, „[…] когато това е предвидено в законодателен акт на Съюза [първо основание] или е необходимо, за да му позволи да упражнява своята вътрешна компетентност [второ основание], или доколкото може да засегне общите правила или да промени техния обхват [трето основание]“.

37. Член 4 ДФЕС се отнася до споделената компетентност и предвижда: „1. Съюзът разполага с компетентност, споделена с държавите членки, когато Договорите му предоставят компетентност, която не се отнася до областите, посочени в членове 3 и 6[ ( 14 ) ]. 2. Споделената компетентност между Съюза и държавите членки, се прилага в следните основни области: a) вътрешен пазар; б) социална политика, що се отнася до аспектите, определени в настоящия договор; […] г) селско стопанство и рибарство, с изключение на опазването на морските биологични ресурси; д) околна среда; […] ж) транспорт; […] и) енергетика; […]“.

38. Съгласно член 9 ДФЕС, който е част от разпоредбите с общо приложение, при определянето и осъществяването на своите политики и дейности Европейският съюз „[…] взема предвид изискванията, свързани с насърчаването на висока степен на заетост [и] с осигуряването на адекватна социална закрила […]“.

39. Член 11 ДФЕС (също част от разпоредбите с общо приложение) предвижда, че „[и]зискванията за защита на околната среда трябва да бъдат включени в определянето и изпълнението на политиките и действията на Съюза, в частност, за да се насърчи устойчивото развитие“.

40. Част пета, дял I ДФЕС, който включва членове 205—207 ДФЕС, съдържа общите разпоредби относно външната дейност на Европейския съюз.

41. Член 206 ДФЕС предвижда, че „[к]ато установява митнически съюз в съответствие с членове 28—32, Съюзът допринася, в съответствие с общия интерес, за хармоничното развитие на световната търговия, за постепенното премахване на ограниченията пред международния обмен и преките чуждестранни инвестиции, както и за намаляването на митническите и други бариери“.

42. Член 207, параграф 1 ДФЕС гласи: „Общата търговска политика се основава на единни принципи, по-специално по отношение на промените в тарифните ставки, сключването на тарифни и търговски споразумения в областта на търговията със стоки и услуги, и търговските аспекти на интелектуалната собственост, преките чуждестранни инвестиции, уеднаквяването на мерките за либерализиране, експортната политика, както и мерките за търговска защита, включително онези, които следва да се предприемат в случай на дъмпинг или субсидии. Общата търговска политика се провежда съгласно принципите и целите на външната дейност на Съюза“.

43. Съгласно член 207, параграф 5 ДФЕС „[д]оговарянето и сключването на международни споразумения в областта на транспорта се уреждат от разпоредбите на дял VI от трета част [който включва разпоредбите относно общата транспортна политика], и на член 218“.

44. Член 207, параграф 6 ДФЕС предвижда, че „[у]пражняването на компетентността, предоставена от настоящия член в областта на общата търговска политика, не засяга разграничаването на компетентността между Съюза и държавите членки, и не води до хармонизиране на законовите или подзаконовите разпоредби на държавите членки, доколкото Договорите изключват такова хармонизиране“.

45. Член 216 ДФЕС определя кога Европейският съюз може да сключва международни споразумения с една или повече трети страни. Съгласно член 216, параграф 1 ДФЕС това е възможно „[…] когато Договорите го предвиждат [първо основание] или когато сключването на споразумение е необходимо за постигането, в рамките на политиките на Съюза, на някоя от посочените в Договорите цели [второ основание], или е предвидено в някой от правно обвързващите актове на Съюза [трето основание], или може да засегне общи правила или да измени техния обхват [четвърто основание]“. Член 216, параграф 2 ДФЕС предвижда, че тези споразумения обвързват институциите на Съюза и държавите членки.

46. В член 218 ДФЕС се съдържат процедурните правила по-специално относно воденето на преговори, подписването и сключването на международни споразумения: „1. Без да се засягат особените разпоредби на член 207, споразуменията между Съюза и трети страни или международни организации се договарят и сключват съгласно посочената по-долу процедура. 2. Съветът разрешава започване на преговорите, приема указанията за водене на преговорите, разрешава подписването и сключва споразуменията. 3. Комисията […] представя[…] препоръки до Съвета, който приема решение, с което разрешава започването на преговорите […] 4. Съветът може да дава указания до преговарящия и да определи специален комитет, като преговорите трябва да се водят в консултация с този комитет. 5. Съветът, по предложение на преговарящия, приема решение, с което разрешава подписването на споразумението, както и, при необходимост, временното му прилагане преди влизането му в сила. 6. Съветът, по предложение на преговарящия, приема решение за сключване на споразумението. […] 11. Държава членка, Европейският парламент, Съветът или Комисията могат да поискат становището на Съда относно съвместимостта на предвидено споразумение с Договорите. В случай на отрицателно становище от страна на Съда предвиденото споразумение не може да влезе в сила, освен ако не се нанесат изменения в него или не се преразгледат Договорите“.

Искането за становище от Съда

47. С молба от 10 юли 2015 г. в съответствие с член 218, параграф 11 ДФЕС Комисията отправя до Съда искане за становище по следния въпрос: „Притежава ли Съюзът необходимата компетентност самостоятелно да подпише и сключи [ССТЕСС]? По-специално: — кои разпоредби от споразумението спадат към изключителната компетентност на Съюза, — кои разпоредби от споразумението спадат към споделената компетентност на Съюза и — има ли разпоредба от споразумението, която да попада в рамките на изключителната компетентност на държавите членки?“.

48. Писмени становища по искането на Комисията са представили Съветът, Парламентът и правителствата на всички държави членки, освен Белгия, Хърватия, Естония и Швеция. На 12 и 13 септември 2016 г. се провежда съдебно заседание, в което вземат участие Комисията, Съветът, Парламентът, както и австрийското, белгийското, германското, гръцкото, датското, ирландското, испанското, италианското, литовското, нидерландското, полското, румънското, словенското, финландското, френското и чешкото правителство.

Въпросите, повдигнати с искането на Комисията за становище

49. Искането на Комисията за становище е явно допустимо, тъй като ССТЕСС все още не е сключено и следователно представлява „предвидено“ споразумение по смисъла на член 218, параграф 11 ДФЕС. По същество искането се състои от две части.

50. Първата част е свързана с въпроса дали Европейският съюз самостоятелно може да подпише и сключи ССТЕСРС, тоест без участието на държавите членки.

51. Във втората част се пита кои разпоредби от ССТЕСС спадат към изключителната компетентност на Съюза, кои към споделената компетентност на Съюза и кои към изключителната компетентност на държавите членки.

52. В случай че Съдът даде утвърдителен отговор на първата част от искането, тъй като ССТЕСС изцяло попада в рамките на изключителната външна компетентност на Съюза (на основание член 3, параграф 1 ДФЕС или член 3, параграф 2 ДФЕС), не е необходимо да се разглежда втората част. Тогава Европейският съюз трябва самостоятелно да сключи ССТЕСС.

53. Ако Европейският съюз не притежава изключителна компетентност по отношение на цялото ССТЕСС, положението е по-сложно. Кой може (или трябва) да подпише това споразумение, когато Европейският съюз отчасти има изключителната компетентност (по силата на член 3 ДФЕС) и отчасти споделена компетентност (съгласно член 4 ДФЕС) ( 15 ) във връзка с него?

54. На този етап според мен е необходимо да посоча как разбирам взаимодействието в системата на вътрешната и външната компетентност.

55. Членове 2—4 ДФЕС следва да се тълкуват във връзка с членове 4 ДЕС и 5 ДЕС. Освен това при тълкуването им трябва да се има предвид тяхното място съвсем в началото на ДФЕС („Част първа — Принципи“, „Дял I — Категории и области на компетентност на Съюза“), както и какво е било положението в предходните редакции на Договорите.

56. Тук е важно да си припомним текстовете, от които произлиза ДФЕС, в редакциите им след Договорите от Маастрихт (1992), Амстердам (1997) и Ница (2001). По-специално член 3б от Договора за ЕО, изменен с Договора за Европейския съюз от Маастрихт (впоследствие член 5 ЕО (Амстердам, а след това Ница) съдържа в своите три параграфа анализ на компетентността, като последователно включва принципите на предоставена компетентност, на субсидиарност и на пропорционалност ( 16 ). През целия този период обаче липсва подробен списък на компетентностите. Такъв списък щеше да въведе неуспешният Договор за създаване на Конституция за Европа; съдържанието и основните елементи на настоящите членове 2 ДФЕС, 3 ДФЕС и 4 ДФЕС са взети в по-голяма или по-малка степен директно от проекта за конституция и са добавени с Договора от Лисабон ( 17 ).

57. Тези предходни текстове показват ясно, че този начален раздел от настоящия ДФЕС не се отнася за външните отношения. Той е свързан с основния конституционен въпрос за разделението на властите между Европейския съюз и неговите държави членки — принципът на предоставена компетентност. Предоставянето на компетентност на Европейския съюз по същество има за цел да му даде възможност да законодателства в различни области на политиката и икономиката на територията на Европейския съюз. Става въпрос за насочена към ЕС гледна точка (не за „Weltanschauung“). Това е средство за намиране на желания баланс между обединителната (наднационална) централна власт, установена съгласно Договорите, и все още суверенните държави членки, съставящи Европейския съюз („Herren der Verträge“). От разпределението на компетенциите, върху което се основава целият проект за Европейски съюз, следва да става ясно кой притежава компетентност да действа в конкретни области. Основният обект на внимание е „кой е компетентен да действа на територията на Европейския съюз: Европейският съюз или държавите членки?“ Предвид казаното, разделението на компетенциите между Европейския съюз и държавите членки неминуемо ще се отрази и на упражняването на външната компетентност.

58. Какъв е ефектът от промените, въведени с Договора от Лисабон?

59. Кратък и изчерпателен списък области на компетентност се възлагат неотменимо (освен при изменение на Договора) на Европейския съюз (член 3, параграф 1 ДФЕС). Повечето области на компетентност обаче са включени в списък с „основни области“, тоест в неизчерпателен списък, на споделени компетенции (член 4, параграф 2 ДФЕС). Компетентност, определена като „споделена“, никога не се трансформира в a priori изключителна компетентност на Съюза по смисъла на член 3, параграф 1 ДФЕС. Вярно е, че ако Европейският съюз, упражнявайки преференциалното си право по член 2, параграф 2 ДФЕС (което ще разгледам след малко), е заел ефективно компетентност в дадена област, така заетата област се превръща в област на фактически изключителна компетентност на Европейския съюз. Разликата обаче между a priori изключителна компетентност на Съюза по член 3, параграф 1 ДФЕС, от една страна, и компетентностите, които фактически се превръщат в изключителни компетентности на Европейския съюз чрез механизма на член 2, параграф 2 ( 18 ), от друга страна, е следната: a priori изключителна компетентност на Съюза никога не може (освен при изменение на Договора) да се превърне в неизключителна компетентност на Съюза. За разлика от това, теоретично е възможно област, която понастоящем е заета от законодателството на Съюза, прието при упражняване на преференциалното право по член 2, параграф 2, да бъде върната на държавите членки. Нужно е само законодателят на Съюза да реши да спре да законодателства и да отмени съществуващото законодателство на Съюза в тази област.

60. Споделената компетентност по член 4 ДФЕС освен това е неразривно свързана с наличието на (отделна) разпоредба в Договора, предоставяща на Съюза компетентност, която не е нито изключителна (член 3 ДФЕС), нито съпътстваща (член 6 ДФЕС: „компетентност да предприема действия за подкрепа, координиране или допълване на действията на държавите членки“). Това е така, тъй като член 4, параграф 1 ДФЕС предвижда, че „[Европейският съюз] разполага с компетентност, споделена с държавите членки, когато Договорите му предоставят компетентност, която не се отнася до областите, посочени в членове 3 и 6“ ( 19 ). Следователно член 4 определя съществуването на редица компетентности, споделени между Европейския съюз и държавите членки.

61. Член 2 ДФЕС урежда също различни аспекти на упражняването на компетентността. По-специално член 2, параграф 2, второ изречение съдържа „преференциалното право“ на Европейския съюз. Тази разпоредба предоставя на Съюза правото да реши да започне да упражнява една от изброените споделени компетентности. Тогава (и само тогава) държавите членки не могат повече да упражняват своята споделена компетентност в това специфично отношение. Така Протокол № 25 изрично посочва, че „когато [Европейският съюз] провежда дейност в определена област, приложното поле на това упражняване на компетентност обхваща само уредените от въпросния акт на Съюза елементи и следователно не обхваща цялата област“. Изрично се посочва, че преференциалното упражняване на компетентност по член 2, параграф 2 ДФЕС е обратимо. Ако Европейският съюз спре да упражнява определена част от дадена споделена компетентност, тази компетентност се възстановява у държавите членки. Освен това частите трябва винаги да образуват едно цяло — всяка компетентност, упражнявана в споделена област, се упражнява или от Европейския съюз, или от държавите членки. Тя не може да се намира в междинно положение.

62. В голяма степен упражняването на компетентност от Европейския съюз продължава да се свързва със случващото се „вътре“, тоест на територията на Европейския съюз. Някои аспекти на разделението на областите на компетентност продължават неминуемо да се отразяват върху външната дейност. Това важи както за областите, в които Европейският съюз притежава изключителна компетентност, така и за областите на споделена компетентност. Ако и когато се извършва такава външна дейност, тя трябва да зачита договореното разделение на областите на компетентност между Европейския съюз и неговите държави членки. Тези принципи следва да се съблюдават във всички дейности, извършвани от Европейския съюз — както вътрешни, така и външни ( 20 ).

63. Компетентността в областта на митническия съюз и компетентността в областта на общата търговска политика (и двете изброени като изключителни компетентности на Съюза в член 3, параграф 1 ДФЕС) намират подробно признание и израз в член 206 ДФЕС (митническия съюз) и член 207 ДФЕС (общата търговска политика) в част пета от ДФЕС, озаглавена „Външна дейност на Съюза“. Общата търговска политика е един от редките примери за изцяло външна компетентност на ЕС. Доколкото член 207, параграф 2 ДФЕС оправомощава Европейския парламент и Съвета, като действат чрез регламенти в съответствие с обикновената законодателна процедура, да приемат мерки за определяне на рамката, в която се осъществява общата търговска политика, тези регламенти са мерки на външната дейност (предназначени да уреждат със законодателни актове на Съюза търговията с трети държави). Еквивалентната вътрешна компетентност е компетентността по членове 114 ДФЕС и 115 ДФЕС за сближаване на законодателствата с цел регулиране на вътрешния пазар, която член 4, параграф 2, буква а) ДФЕС определя като споделена компетентност.

64. За разлика от член 3, параграф 1 ДФЕС, в който не се говори изрично за външна компетентност, член 3, параграф 2 ДФЕС посочва обстоятелствата, при които Европейският съюз „разполага […] с изключителна компетентност за сключване на международни споразумения“. Четирите ( 21 ) основания, предвидени от съставителите на Договора („когато това е предвидено в законодателен акт на [Европейския съюз]“, „[когато сключването на такова споразумение] е необходимо, за да […] позволи [на Европейския съюз] да упражнява своята вътрешна компетентност“, „доколкото [сключването на такова споразумение] може да засегне общите правила или да промени техния обхват“), отразяват и като цяло кодифицират по-ранната практика на Съда ( 22 ). Член 216 ДФЕС (който съдържа подробните разпоредби, предвиждащи кога Европейският съюз „може да сключва споразумения с една или повече трети страни или международни организации“) също отразява и кодифицира съдебната практика относно съществуването на външна компетентност на Съюза; той е пряко свързан с разделението на областите на компетентност съгласно членове 2—4 ДФЕС. Член 216, параграф 1 ДФЕС определя съществуването на външна компетентност на Съюза, но не и нейния изключителен характер — последният се определя от член 3, параграфи 1 и 2 ДФЕС.

65. В този контекст ще разгледам по-подробно външната компетентност.

66. Във връзка с общата търговска политика член 3, параграф 1, буква д) ДФЕС посочва, че Европейският съюз разполага с изключителна компетентност в тази област. Член 207 ДФЕС пояснява, че общата търговска политика „се основава на […] сключването на тарифни и търговски споразумения в [различни области]“. Първото основание по член 216, параграф 1 посочва, че Европейският съюз може да сключва международни споразумения „когато Договорите го предвиждат“. Следователно, при условие че определен предмет попада в обхвата на общата търговска политика (труден въпрос, на който е посветен голям дял от анализа в останалата част от настоящото заключение), Европейският съюз разполага с изключителна външна компетентност за сключване на международни споразумения, които се отнасят до този предмет. Други области на изключителна компетентност, изброени в член 3, параграф 1 ДФЕС, могат да имат връзка с други основания по член 216, параграф 1 ДФЕС, особено с второто основание („когато сключването на споразумение е необходимо за постигането, в рамките на политиките на [Европейския съюз], на някоя от посочените в Договорите цели“).

67. Ако едно от основанията по член 3, параграф 2 ДФЕС е налице и Европейският съюз разполага с външна компетентност в съответствие с подробните правила, предоставящи компетентност за сключване на международни споразумения, които се съдържат в член 216, параграф 1 ДФЕС, тази външна компетентност ще има изключителен характер. Нека последователно да разгледаме накратко всяко от основанията.

68. Първо, можем ли да установим „правно обвързващ[…] акт[…] на Съюза“, който предвижда сключването на такова международно споразумение от Европейския съюз (третото основание по член 216, параграф 1 ДФЕС)? Ако можем и ако този акт е „законодателен акт на Съюза“ (първо основание по член 3, параграф 2 ДФЕС) ( 23 ), произтичащата от това външна компетентност на Съюза ще има изключителен характер ( 24 ).

69. Второ, дали сключването на международно споразумение е „необходимо за постигането, в рамките на политиките на [Европейския съюз], на някоя от посочените в Договорите цели (второто основание по член 216, параграф 1 ДФЕС)? Ако е необходимо и ако Европейският съюз на практика не може да упражни вътрешна компетентност без наличието и на външен компонент (второто основание по член 3, параграф 2 ДФЕС), произтичащата външна компетентност на Съюза също ще има изключителен характер. Както показва съдебната практика преди Договора от Лисабон, такива ситуации са редки, но възможни ( 25 ).

70. Накрая, толкова ли обемна е вече законодателната дейност на Съюза, че Европейският съюз днес притежава изключителна външна компетентност, произтичаща от кодифицирания „ефект ERTA“ ( 26 )? Ако се докаже, че сключването на международно споразумение „може да засегне общите правила или да промени техния обхват“ ( 27 ), автоматично се удовлетворяват условията на четвъртото основание по член 216, параграф 1 ДФЕС и на третото основание по член 3, параграф 2 ДФЕС; съответно Европейският съюз ще разполага с изключителна външна компетентност.

71. Ако Европейският съюз не разполага с изключителна външна компетентност по член 3 ДФЕС, притежава ли споделена външна компетентност на основание членове 2 ДФЕС и 4 ДФЕС (уреждащи споделената компетентност) и член 216 ДФЕС (предоставящ външна компетентност); или изобщо не съществува външна компетентност на Съюза, освен може би съпътстваща външна компетентност ( 28 )? Тук положението е по-сложно.

72. Първо, необходимо е да се провери дали действително съществува споделена компетентност по член 4 ДФЕС. Ако допуснем, че отговорът на този въпрос е положителен, след това трябва да се разгледа член 216, параграф 1 ДФЕС, за да се прецени дали е налице някое от посочените в него основания, които предоставят на Европейския съюз компетентност за сключване на международни споразумения. Доколкото в тази хипотеза липсва изключителна външна компетентност по член 3, параграф 2 ДФЕС, вероятно ще бъдат релевантни първото, второто и третото основание по тази разпоредба. Съчетанието на член 4 ДФЕС и член 216, параграф 1 ДФЕС създава необходимите условия за съществуването на споделена външна компетентност на Съюза. Как обаче стои въпросът с нейното упражняване?

73. Необходимо е да се върнем към член 2, параграф 2 ДФЕС и преференциалното право на Европейския съюз. Ако Европейският съюз не избере да упражни това право, външната компетентност, подобно на вътрешната компетентност, се запазва от държавите членки и следователно те (а не Европейският съюз) ще са компетентни да водят преговори, да подписват и да сключват международни споразумения, чийто предмет попада в обхвата на тази област на споделена компетентност. Текстът на член 2, параграф 2 ДФЕС обаче може да се тълкува в смисъл, че позволява на Европейския съюз да упражнява своето преференциално право във връзка както с външната, така и с вътрешната компетентност.

74. Приемането на това твърдение не предполага, че Европейският съюз разполага с неограничено право да налага своята външна компетентност във всички области на споделена компетентност, изброени в член 4, независимо дали е избрал да упражни това право във вътрешен план. В съдебното заседание Съветът изтъква, че упражняването на външна компетентност от страна на Европейския съюз или на държавите членки за сключване на определено международно споразумение в област на споделена компетентност е въпрос на „политически избор“. Според мен правните гаранции за този политически избор се крият в подробните процедури, посочени в член 218 ДФЕС. Член 218, параграф 2 предвижда, че „Съветът разрешава започване на преговорите, приема указанията за водене на преговорите, разрешава подписването и сключва споразуменията“. Следващите параграфи посочват, че за започването на преговорите (член 218, параграф 3 ДФЕС), подписването на споразумението (член 218, параграф 5 ДФЕС) и неговото сключване (член 218, параграф 6 ДФЕС) се изискват отделни решения на Съвета, тоест решения на държавите членки в качеството им на членове на Съвета, които упълномощават съответната институция на Съюза да действа. По време на цялата процедура Съветът действа с квалифицирано мнозинство, освен в някои области, за които се изисква единодушие (член 218, параграф 8 ДФЕС); сключването на споразумението, доколкото представлява упражняване на външната компетентност на Съюза, обикновено също изисква одобрение от Европейския парламент или поне консултация с него (съответно член 218, параграф 6, букви а) и б) ДФЕС).

75. Следователно международно споразумение, обхващащо области на споделена външна компетентност, което в крайна сметка се подписва и сключва самостоятелно от Европейския съюз, въпреки всичко концептуално напълно се различава от международно споразумение, обхващащо само области на изключителна външна компетентност на Съюза. В първия случай държавите членки заедно (в качеството си на членове на Съвета) имат правомощието да се съгласят, че Европейският съюз ще действа, или да настояват да продължат да упражняват поотделно външна компетентност. Във втория случай те не разполагат с такъв избор, тъй като изключителната външна компетентност вече принадлежи на Европейския съюз.

76. Ако международно споразумение бъде подписано от Европейския съюз и от неговите държави членки, съгласно международното право страни по това споразумение стават както Европейският съюз, така и държавите членки. Последиците от това ще са свързани по-специално с отговорността при нарушение на споразумението и правото на иск във връзка с такова нарушение. Следователно с оглед на прозрачността в рамките на Европейския съюз и в интерес на третата страна (или страни), с които се сключва това международно споразумение, е желателно в тези решения да се посочва много ясно кои точно аспекти на споделената компетентност държавите членки (в качеството си на членове на Съвета) се съгласяват да бъдат упражнявани от Европейския съюз, от една страна, и кои (продължават) да се упражняват от държавите членки, от друга страна. Според мен не би било излишно и към въпросното споразумение да се приложи декларация за областите на компетентност.

77. Накрая, когато международно споразумение се подписва от Европейския съюз и неговите държави членки, всяка държава членка запазва правото си по международното право да прекрати това споразумение в съответствие с предвидената в споразумението процедура за прекратяване. В крайна сметка тя участва като страна в споразумението в качеството си на суверенна държава, а не просто като придатък на Европейския съюз (а обстоятелството, че Европейският съюз може да е имал водеща роля в преговорите по споразумението, в случая е ирелевантно). Ако обаче държавата членка направи това, последицата от член 216, параграф 2 ДФЕС ще бъде, от гледна точка на правото на Съюза, че тя ще продължава да бъде обвързана от областите на споразумението, сключено съгласно компетентността на ЕС (тъй като е държава — членка на ЕС), освен ако и докато Европейският съюз не прекрати споразумението ( 29 ). Възможността да действа самостоятелно като субект съгласно международното право отразява продължаващата международна компетентност на държавата членка; фактът, че държавата членка остава частично обвързана от споразумението дори ако го прекрати, действайки в съответствие с международното право, е отражение на правото на ЕС, а не на международното право.

78. Различно е положението, когато държавите членки разполагат с изключителна компетентност по отношение на една или няколко части от международно споразумение (като останалата част от споразумението попада в изключителната или споделената компетентност на Европейския съюз): в този случай споразумението трябва да се сключи от Европейския съюз и държавите членки ( 30 ).

79. Все пак, предполагайки, че Съдът трябва да отговори на втората част от искането, необходимо ли е Съдът да установи кой притежава компетентност във връзка с всяка отделна разпоредба от ССТЕСС?

80. Считам, че отговорът е отрицателен.

81. В становище 2/00 Съдът пояснява, че ако се приеме, че компетентността за сключване на международно споразумение се поделя между Европейския съюз и държавите членки, точният обхват на изключителната компетентност на Европейския съюз и на споделената (или изключителна) компетентност на държавите членки по отношение на конкретно споразумение не може сам по себе си да повлияе върху компетентността на Европейския съюз да сключи това споразумение и изобщо върху материалноправната или процесуална валидност на решението на Европейския съюз за сключването му ( 31 ). Конкретната цел на процедурата по член 218, параграф 11 ДФЕС е да предотврати усложненията, които биха могли да възникнат, както на международно равнище, така и на равнище Европейски съюз, ако решението за сключване на споразумението бъде обявено за невалидно ( 32 ). В контекста на тази процедура Съдът не следва да дава конкретни насоки на кого принадлежи компетентността във връзка с всяка отделна разпоредба на съответното споразумение и кой следва да носи отговорност за изпълнението на международното задължение, което тя поражда ( 33 ).

82. При отговора на втората част от искането на Комисията ще разгледам въпроса по отношение на кои части на ССТЕСС Европейският съюз разполага с изключителна компетентност (на основание член 3, параграф 1 ДФЕС или член 3, параграф 2 ДФЕС), има ли части, по отношение на които компетентността е споделена с държавите членки (на основание член 4 ДФЕС) и има ли други части, по отношение на които Европейският съюз не разполага с компетентност. ССТЕСС е много разнородно споразумение. Това означава, че по необходимост анализът за определяне на компетентността и нейния (изключителен или споделен) характер трябва (в зависимост от контекста) да се фокусира върху отделна глава или група глави от ССТЕСС, върху част или части от това споразумение, а понякога и върху отделна разпоредба.

83. Въпреки обстоятелството, че искането е свързано само с разпределението на областите на компетентност между Европейския съюз и държавите членки, някои писмени становища (особено това на Съвета) показват, че може да има разногласие и относно процедурата, по която Комисията е водила преговорите за ССТЕСС и понастоящем възнамерява да го подпише. Въпреки че указанията за водене на преговори предвиждат водене на преговори за смесено споразумение, Комисията договаря ССТЕСС като споразумение само между Европейския съюз и Сингапур. Нарушила ли е по този начин Комисията член 218, параграф 4 ДФЕС и принципа на взаимно лоялно сътрудничество, установен в член 13, параграф 2 ДЕС?

84. Според мен нито е необходимо, нито е целесъобразно в контекста на настоящото производство да се изразява позиция по този въпрос. Процедурата, по която са водени преговорите за ССТЕСС, сама по себе си не засяга разпределението на областите на компетентност между Европейския съюз и държавите членки за неговото сключване. Следователно тя остава извън обхвата на искането на Комисията. Неспазването на процедурните правила съгласно правото на Съюза също не може (по принцип) да засегне валидността на споразумението от гледна точка на международното право ( 34 ). Затова няма да разглеждам повече този въпрос.

85. Важно е също така да се има предвид, че искането на Комисията не е свързано с материалноправната съвместимост на (която и да е част от) ССТЕСС с Договорите. Следователно от Съда не се иска да разгледа например съвместимостта на механизъм за УСИД с Договорите. Този вид разрешаване на спорове присъства не само в ССТЕСС, но и в други търговски и инвестиционни споразумения, договорени наскоро или в процес на договаряне от Европейския съюз. В настоящото производство въпросът за механизма за УСИД (и други форми на уреждане на спорове, предвидени в ССТЕСС) се ограничава само до това „кой може да решава“. Следователно моят анализ в настоящото заключение няма да засяга въпроси (ако има такива), които могат да са свързани с материалноправната съвместимост на ССТЕСС, включително на разпоредбите относно механизма за УСИД, с Договорите ( 35 ).

86. Накрая (и може би естествено), заключението ми в настоящото производство се ограничава до ССТЕСС. Следователно то не засяга разпределението на областите на компетентност между Европейския съюз и държавите членки по отношение на други търговски и инвестиционни споразумения.

87. В останалата част от заключението си ще се спра най-напред на основните принципи, които уреждат разпределението на външните компетентности между Европейския съюз и държавите членки, и на правното основание за действията на ЕС. След това ще разгледам основните характеристики на изричната изключителна компетентност на Европейския съюз в областта на общата търговска политика (член 207, параграф 1 ДФЕС), неговата имплицитна изключителна компетентност (член 3, параграф 2 ДФЕС) и споделената му компетентност (член 4 ДФЕС) по отношение на външната дейност. В този общ контекст след това ще се спра на разпределението на компетентностите по отношение на обхванатите от ССТЕСС въпроси.

По разпределението на областите на компетентност между Европейския съюз и държавите членки и правното основание за сключването на ССТЕСС

88. В съдебното заседание става ясно, че според Съвета и няколко държави членки трябва най-напред да се установи разпределението на областите на компетентност между Европейския съюз и държавите членки по отношение на ССТЕСС, а след това, като последваща стъпка, да се определи правното основание на решението на Европейския съюз за подписване и сключване на ССТЕСС.

89. Очевидно от Съда не е поискано да се произнесе по този въпрос в настоящото производство. Според мен обаче Съветът и няколко държави членки разбират неправилно връзката между принципите, които уреждат разпределението на областите на (външна) компетентност, и тези, които регламентират избора на правно основание за действията на Съюза.

90. Европейският съюз разполага само с предоставена компетентност ( 36 ). Следователно той трябва да обвърже приемания от него акт с разпоредба от Договора, която го оправомощава да приеме такъв акт ( 37 ). Това правно основание трябва да се основава на обективни критерии, които да подлежат на съдебен контрол, сред които са целта и съдържанието на акта ( 38 ).

91. В становище 1/08 Съдът пояснява, че характерът — изключителен или не — на компетентността на Европейския съюз за сключване на споразумения и правното основание, което трябва да се използва за същата тази цел, представляват два тясно свързани въпроса ( 39 ). Всъщност въпросът дали Европейският съюз разполага сам с компетентност за сключването на споразумение, или подобна компетентност е споделена с държавите членки, зависи по-конкретно от обхвата на разпоредбите на правото на Съюза, които могат да предоставят на институциите на Европейския съюз правомощието за участие в подобно споразумение ( 40 ).

92. Следователно, за да се определи как се разпределя компетентността между Европейския съюз и държавите членки в съответствие с членове 3 ДФЕС и 4 ДФЕС по отношение на конкретна външна дейност, предварително трябва да се установи, че Европейският съюз изобщо разполага с компетентност в определена област (като по този начин се установява правното основание на тази дейност) ( 41 ).

93. Във връзка с определянето на правното основание, в установената съдебна практика се посочва, че когато споразумение на Европейския съюз преследва повече от една цел или е съставено от две или повече части, едната от които може да бъде определена като основна или преобладаваща, докато другата или другите са само акцесорни или имат изключително ограничен обхват, Европейският съюз трябва да сключи това споразумение въз основа на едно-единствено правно основание, а именно правно основание, което съответства на основната или преобладаващата цел или съставна част ( 42 ). Така, ако преобладаващата цел на ССТЕСС е провеждане на общата търговска политика, а другите негови аспекти следва да се разглеждат като акцесорен елемент към тази основна част или като имащи изключително ограничен обхват, материалноправното основание за сключване на това споразумение ще бъде член 207, параграф 1 ДФЕС ( 43 ). Следователно съгласно член 3, параграф 1, буква д) ДФЕС Европейският съюз ще разполага с изключителна компетентност за сключване на ССТЕСС ( 44 ).

94. От друга страна, ако Съдът установи, че ССТЕСС има едновременно няколко цели или е съставен от няколко неразривно свързани части, без една от тях да е акцесорна по отношение на другата, поради което са приложими различни разпоредби на Договорите, актът на Европейския съюз, с който се сключва това споразумение, трябва да се приема на съответните различни правни основания ( 45 ).

95. Предвид горното, ще разгледам обхвата на общата търговска политика по смисъла на член 207 ДФЕС.

Член 207, параграфи 1, 5 и 6 ДФЕС

96. Съдът е изяснил изключителната компетентност на Европейския съюз в областта на общата търговска политика много преди влизането в сила на член 3, параграф 1, буква д) ДФЕС, който понастоящем изрично потвърждава изключителната компетентност на Европейския съюз в тази област. Така още в първото си становище, произнесено на основание (настоящия) член 218, параграф 11 ДФЕС, Съдът приема за обоснован изключителния характер на компетентността в областта на общата търговска политика, тъй като да се позволи на държавите членки да упражняват съвместна компетентност в тази област „би означавало да се признае, че в отношенията с трети страни държавите членки могат да заемат позиции, различни от тези, които [Европейският съюз] възнамерява да приеме, което би довело до нарушаване на институционалната рамка, поставяне под съмнение на взаимното доверие в рамките на [Европейския съюз] и възпрепятстване на последния да изпълнява своята задача в защита на общия интерес“ ( 46 ). Тези мотиви са в съзвучие с изграждането на митническия съюз, създаден с Договора от Рим. Във вътрешен план този съюз се състои в абсолютна забрана на митата по вноса и износа и таксите с равностоен ефект между държавите членки ( 47 ). Същевременно Договорите възлагат на Европейския съюз и неговите институции задачата да защитават търговските интереси на Европейския съюз във външен план. Предоставянето на възможност държавите членки да осъществяват своя собствена търговска политика с външния свят (и дори да преследват своите собствени интереси в този контекст) успоредно с дейността на Европейския съюз очевидно би застрашило тази основна функция.

97. В настоящото производство Комисията приканва Съда да преразгледа досегашната си съдебна практика относно обхвата на общата търговска политика. До каква степен се е разширил обхватът на тази политика вследствие на въведените с Договора от Лисабон промени (по-специално по отношение на търговските аспекти на интелектуалната собственост, преките чуждестранни инвестиции, търговията с услуги, изключението относно областта на транспорта в член 207, параграф 5 ДФЕС и ограниченията, произтичащи от член 207, параграф 6 ДФЕС)?

98. Някои държави членки допускат, че след становище 1/94 на Съда вече не е уместно общата търговска политика да се разглежда като „динамична“.

99. Не съм убедена, че обсъждането на въпроса дали общата търговска политика е „динамична“, е от особена полза. Важното е, че член 207, параграф 1 ДФЕС следва да се тълкува по начин, който едновременно зачита формулировката на тази разпоредба и гарантира възможността на Европейския съюз да осъществява ефективна обща търговска политика в постоянно развиваща се международна търговска среда.

100. Съгласна съм с мнението, изразено от генералния адвокат Wahl в производство за даване на становище 3/15, че тъй като търговските практики, модели и тенденции се развиват във времето, предметът на международната търговия не може нито да се определи абстрактно, нито да се посочи по статичен и лишен от гъвкавост начин ( 48 ). Все пак считаното за „търговска политика“ или „инвестиционна политика“ в международните отношения не се припокрива непременно със съдържанието на общата търговска политика съгласно правото на Съюза.

101. Съдът също така подчертава нуждата да се гарантира ефективността на общата търговска политика на Европейския съюз. В становище 1/78 Съдът пояснява, че осъществяването на подходяща обща търговска политика занапред не би било възможно, ако Европейският съюз не е в състояние да осигури способи за действие, надхвърлящи рамките на инструментите, предназначени да въздействат само върху традиционните аспекти на външната търговия. „Търговската политика“, разбирана в този смисъл, би била обречена постепенно да стане незначителна ( 49 ), с което постепенно да лиши Европейския съюз от възможността да изпълнява ролята си на търговски партньор от световен мащаб, както чрез двустранни връзки с трети страни, така и чрез многостранни действия ( 50 ). Следователно общата търговска политика не се ограничава до мерки, които преследват търговски цели. Тя може да включва мерки, които преследват не чисто търговски цели, например в областта на развитието ( 51 ), външната политика и политика на сигурност ( 52 ) или опазването на околната среда и здравето на хората ( 53 ), все при условие че тези мерки имат също преки и непосредствени последици за търговията. Взаимодействието между общата търговска политика и (останалите) принципи и цели на външната дейност на Европейския съюз е изрично признато в последното изречение на член 207, параграф 1 ДФЕС.

102. Това обаче не означава, че няма ограничения за обхвата на общата търговска политика. Фактът, че даден въпрос се разглежда в търговско (и инвестиционно) споразумение, също не е достатъчен, за да се включи този въпрос в обхвата на общата търговска политика. Споразумения или разпоредби, които други участници в международното право могат да посочат като част от търговската политика, невинаги съответстват на определението за обща търговска политика в Договорите. При определянето на тази политика Съдът е ограничен от текстовете на членове 206 ДФЕС и 207 ДФЕС.

103. За целите на член 207 ДФЕС е от значение, че дейността на Европейския съюз (вътрешна и външна) трябва да се отнася специално до международната търговия, тоест търговията с трети държави (а не търговията в рамките на вътрешния пазар) ( 54 ), тъй като основното предназначение на тази дейност е да насърчи, улесни или уреди тази търговия и тъй като има преки и непосредствени последици за нея ( 55 ). Следователно само по себе си обстоятелството, че акт на Съюза може да има последици за международната търговия, не е достатъчно, за да попадне той в общата търговска политика.

104. Когато се прави разграничение между (международните) ангажименти, попадащи в обхвата на общата търговска политика, и такива, чиято основна цел е да се подобри функционирането на вътрешния пазар, е важно да се определи дали по същество целта на споразумението е да се разшири извън територията на Европейския съюз сближаването на законодателствата на държавите членки, които вече „до голяма степен са сближени“ чрез вторичното законодателство на Съюза, което се отнася до търговията в рамките на вътрешния пазар ( 56 ). В такъв случай може да се приеме, че това споразумение има за цел насърчаване на международната търговия и следователно неговото сключване попада в обхвата на общата търговска политика. Обратно, когато конкретният предмет на споразумението е такова „вътрешно“ сближаване на законодателствата, преобладаващата цел на споразумението е подобряване функционирането на вътрешния пазар и следователно то не попада в обхвата на общата търговска политика, дори ако има последици върху международната търговия ( 57 ).

105. Някои от страните са обезпокоени, принципно или в контекста на конкретна глава от ССТЕСС, че даденото от Комисията широко тълкуване на обхвата на общата търговска политика след влизането в сила на Договора от Лисабон накърнява член 207, параграф 6 ДФЕС.

106. Според мен член 207, параграф 6 ДФЕС се отнася единствено до упражняването на компетентността, която Европейският съюз черпи от член 207, параграф 1 ДФЕС. Това предполага, че съществуването на такава компетентност е установено. Следователно той не може да промени изключителната външна компетентност на Съюза по член 207, параграф 1 ДФЕС. Член 207, параграф 6 ДФЕС налага две ограничения, макар второто да изглежда като приложение на първото.

107. Първо, упражняването на компетентност в областта на общата търговска политика не може да засегне разграничаването на компетентността между Европейския съюз и държавите членки. Според мен това първо ограничение е израз на принципа на предоставена компетентност, закрепен в член 2, параграфи 1 и 2 ДФЕС и доразвит в Декларация № 18 относно разграничаването на областите на компетентност ( 58 ). С други думи, упражняването на изключителната компетентност на Европейския съюз в областта на общата търговска политика не може да измени или по друг начин да засегне разпоредбите на Договора относно разпределението на компетентността в други области, които не попадат в обхвата на тази компетентност (като например търговията в рамките на вътрешния пазар). Подкрепа за това тълкуване намирам в член 207, параграф 2 ДФЕС, който предвижда правно основание за приемане на „[…] мерки за определяне на рамката, в която се осъществява общата търговска политика“, а не посочва, че Европейският съюз притежава изключителна компетентност по отношение на всички мерки, които могат да бъдат приети в изпълнение на задължения, произтичащи от споразумение, сключено от Европейския съюз при упражняването на неговата изключителна компетентност в областта на общата търговска политика.

108. Така например упражняването от Европейския съюз на неговата изключителна компетентност съгласно член 207, параграф 1 ДФЕС по отношение на цялото Споразумение ТРИПС ( 59 ) не означава, че той е компетентен да регламентира всеки отделен въпрос, обхванат от това споразумение на вътрешния пазар. Това упражняване също така не може да измени разпределението на външната компетентност между държавите членки и Европейския съюз по отношение на правата върху интелектуалната собственост като цяло.

109. Обратно, според мен първото ограничение не следва да се тълкува в смисъл, че упражняването на компетентността на Европейския съюз в областта на общата търговска политика зависи от това дали Съюзът разполага с вътрешна компетентност на друго основание и/или е упражнил тази компетентност ( 60 ). По-специално твърдението за паралел между външния аспект на общата търговска политика и вътрешния аспект на други политики на Съюза не намира подкрепа в други части на член 207 ДФЕС. Така член 207, параграф 4 ДФЕС изрично потвърждава, че общата търговска политика може да включва търговия с културни и аудио-визуални услуги и търговия със социални, образователни и здравни услуги. Вътрешната компетентност на Европейския съюз в областта на общественото здраве обаче е ограничена, тъй като тя само допълва действията на държавите членки ( 61 ). Освен това действията на Съюза трябва да са съобразени изцяло с отговорностите на държавите членки, що се отнася до определянето на тяхната здравна политика, както и до организирането и предоставянето на здравни услуги и медицински грижи ( 62 ).

110. Второто ограничение, въведено с член 207, параграф 6 ДФЕС, предвижда, че упражняването на компетентността в областта на общата търговска политика не води до хармонизиране на законовите или подзаконовите разпоредби на държавите членки, доколкото Договорите изключват такова хармонизиране. Както изрично потвърждава член 207, параграф 4 ДФЕС, това ограничение не означава, че общата търговска политика не може да обхваща търговията в области, по отношение на които други разпоредби на Договора не допускат хармонизиране (като например в областта на социалната политика, образованието, общественото здраве или културата) ( 63 ). Напротив, то означава, че упражнявайки своята компетентност по член 207 ДФЕС, Европейският съюз не може с действията си да заобикаля забраната за хармонизиране съгласно Договорите. Това ограничение следователно е специфично приложение на първото ограничение.

111. Настоящото производство за даване на становище също изисква от Съда да направи тълкуване на член 207, параграф 5 ДФЕС, по-специално във връзка с ангажиментите по отношение на транспорта в осма глава от ССТЕСС („Услуги, установяване и електронна търговия“) ( 64 ). Съгласно тази разпоредба договарянето и сключването на международни споразумения в областта на транспорта се уреждат от разпоредбите на трета част, дял VI ДФЕС, тоест разпоредбите на Договора относно транспортната политика на Европейския съюз. Следователно такива споразумения са извън обхвата на общата търговска политика.

112. Това изключение не е ново. Договорите винаги са изключвали транспортната политика от общата търговска политика. Всъщност точно това изключение мотивира Съда в решение AETR да установи принципа на имплицитната изключителна външна компетентност за разлика от изричната изключителна компетентност в областта на общата търговска политика ( 65 ).

113. Въпреки че решение AETR се отнася до споразумение, с което се установяват правила за безопасност, в становище 1/94 Съдът не вижда основание да направи различен извод във връзка с търговски споразумения, които имат отношение и към транспорта, например ГАТС ( 66 ). Той потвърждава „идеята, която е в основата на [решение AETR], че международните споразумения в областта на транспорта не попадат в приложното поле на [общата търговска политика]“ ( 67 ). Това положение остава непроменено в Договора от Ница ( 68 ) и Договора от Лисабон ( 69 ). Следователно, що се отнася до международната търговия с транспортни услуги, Договорите целят „да запаз[ят] по принцип паралелното съществуване на вътрешната компетентност, която се упражнява с едностранното приемане на […] правила [на Съюза], и външната компетентност, която се осъществява посредством сключване на международни споразумения, при което и едната, и другата компетентност остават […] закрепени в дела от Договора, специално посветен на общата транспортна политика“ ( 70 ).

114. Поради тази причина приложението на член 207, параграф 5 ДФЕС не се ограничава до международни споразумения, които са свързани изключително или главно с търговията с транспортни услуги. Както посочва Съдът в становище 1/08, обратният извод би означавал разпоредбите на международно споразумение с напълно идентичен предмет да спадат ту към транспортната политика, ту към търговската политика единствено в зависимост от обстоятелството, че договарящите страни по споразумението са решили да включат само търговията с транспортни услуги или че те са се договорили да включат едновременно тази търговия и търговията с един или друг вид услуги или всички тези услуги ( 71 ).

115. Независимо от широкия обхват на член 207, параграф 5 ДФЕС ми се струва, че изразът „международно споразумение в областта на транспорта“ не трябва да се разбира в смисъл, че всяко споразумение, приложимо по отношение на транспорта (тоест, по същество, услугата по превоз на стоки или лица чрез едно или друго превозно средство от едно място на друго), трябва да бъде изключено от общата търговска политика. Фактът, че мерките с общо приложение на практика също могат да се прилагат по отношение на транспорта, не задейства непременно изключението по член 207, параграф 5 ДФЕС. Международно споразумение „в областта на транспорта“ е по-скоро споразумение, съдържащо разпоредби, които се отнасят специално до транспорта. Ето защо в становище 1/08 Съдът се фокусира върху специфичните ангажименти по сектори (и хоризонталните ангажименти, които се прилагат в допълнение на тези ангажименти), за да стигне до извода, че условията за прилагане на изключението по член 207, параграф 5 ДФЕС са изпълнени.

116. Настоящото производство показва, че продължава да има неяснота относно обхвата на член 207, параграф 5 ДФЕС. Сред въпросите относно ангажиментите във връзка с търговията с транспортни услуги е дали изключението по член 207, параграф 5 ДФЕС обхваща установяването (съгласно определението в ССТЕСС), макар че част трета, дял VI ДФЕС не го урежда, и дали услугите, които са „съпътстващи“ за транспортните услуги, попадат в обхвата на изключението. Ще разгледам тези въпроси в анализа си на осма глава от ССТЕСС ( 72 ).

Член 3, параграф 2 ДФЕС

117. Когато Европейският съюз не притежава изрична изключителна компетентност по член 3, параграф 1 ДФЕС за сключване на международно споразумение, той все пак може да разполага с имплицитна изключителна външна компетентност на основание член 3, параграф 2 ДФЕС. И двата параграфа на член 3 ДФЕС се отнасят специално до разпределянето на областите на компетентност между Европейския съюз и държавите членки. За разлика обаче от член 3, параграф 1 ДФЕС, член 3, параграф 2 ДФЕС се отнася само до външната компетентност. Всички основания, които последният предвижда, обаче непременно предполагат упражняването на някаква вътрешна дейност.

118. Комисията се позовава на две основания по член 3, параграф 2 ДФЕС, за да обоснове изключителната външна компетентност на Европейския съюз.

119. Във връзка с частта от осма глава относно услугите, установяването и електронната търговия ( 73 ) Комисията се позовава на първото основание по член 3, параграф 2 ДФЕС, съгласно което Европейският съюз разполага с изключителна компетентност, „[…] когато [сключването на международни споразумения] е предвидено в законодателен акт на Съюза“. Според съдебната практика логиката на тази разпоредба е, че са възможни случаи, при които, въпреки че самите Договори не предоставят външна компетентност на Европейския съюз, общите правила, установени от институциите, създават такава компетентност, като предвиждат сключването на международни споразумения ( 74 ). В такива случаи Европейският съюз придобива изключителна компетентност въз основа на общите правила ( 75 ), тъй като предоставянето на възможност на държавите членки да сключват свои собствени международни споразумения би могло да застраши съгласуваните външни действия в областите, обхванати от тези правила на Съюза ( 76 ).

120. Във връзка с някои други части на ССТЕСС ( 77 ) Комисията се позовава на третото основание по член 3, параграф 2 ДФЕС. Съгласно това основание Европейският съюз разполага с изключителна компетентност за сключване на международни споразумения „[…] доколкото [това] може да засегне общите правила или да промени техния обхват“. Това основание съответства на критерия, установен от Съда в решение AETR, за определяне „[…] естеството на международните задължения, които държавите членки не могат да поемат извън рамките на институциите на Съюза, щом като са били приети общи правила на Съюза за постигане на целите на договора“ ( 78 ).

121. Изведеният в решение AETR принцип предоставя основание на Европейския съюз да разполага с имплицитна изключителна компетентност за сключване на международни споразумения. Първоначално той е разработен, като се взема предвид, от една страна, изискването на първичното право държавите членки да вземат всички мерки, необходими за гарантиране на изпълнението на задълженията им, произтичащи от Договорите или от действията на институциите, а от друга страна, задължението на държавите членки да се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Договорите ( 79 ). Следователно Европейският съюз разполага с изключителна външна компетентност, когато съществува риск държавите членки, действайки извън рамките на институциите на Съюза, да поемат международни задължения, които засягат общите правила или променят техния обхват. Това би довело до заобикаляне на правилата на Договорите за изпълнение на политиките на Съюза и следователно би създало условия да се постави под съмнение същността на процеса на интеграция в Съюза.

122. Практиката на Съда дава някои насоки как да се установи дали са изпълнени условията за прилагане на третото основание. Необходим е конкретен анализ на съществуващата връзка между предвижданото международно споразумение и действащото към релевантния момент право на Съюза. За целите на този анализ и при зачитане принципа на предоставена компетентност, страната, която претендира, че притежава изключителна външна компетентност, трябва да представи доказателства за това ( 80 ).

123. Първият етап на този анализ включва определяне на засегнатата от международното споразумение област, за да се установят релевантните общи правила. Предметът на споразумението може да се определи, като се вземат предвид неговото съдържание и цел. В това отношение, въпреки че е възможно при анализа на т.нар. хомогенни споразумения цялото споразумение да се определи като обхващащо „една област“ и след това да се установява дали общите правила напълно хармонизират тази област, или тя е до голяма степен уредена от тези общи правила ( 81 ), този подход не може лесно да се пренесе върху споразумение от типа на ССТЕСС, което урежда различни „области“ в отделните си глави или части.

124. Доводите на Комисията в настоящото производство повдигат нов въпрос. Дали третото основание по член 3, параграф 2 ДФЕС се прилага само когато институциите на Съюза, упражнявайки законодателната компетентност на Европейския съюз, вече са приели „общи правила“, или самите разпоредби на Договорите при определени условия също могат да представляват „общи правила“? Комисията твърди, че изключителната компетентност на Европейския съюз по отношение на разпоредбите на ССТЕСС за видовете инвестиции, различни от преките чуждестранни инвестиции, произтича от „общите правила“, които се съдържат в самия член 63 ДФЕС. Ще разгледам този въпрос при анализа на девета глава, раздел А от ССТЕСС ( 82 ).

125. Вторият етап е да се установи какви общи правила съществуват в съответната област. Не е необходимо обаче обхватът на международното споразумение и общите правила да съвпадат напълно ( 83 ). Може да е достатъчно областта, в която попада международното споразумение, в голямата си част да е уредена от тези общи правила ( 84 ). Релевантните общи правила могат да включват не само законодателство, което е приложимо за конкретната област, уредена от споразумението, но и законодателство, което има по-широко приложно поле ( 85 ). Без значение е и съществуването (или не) на такива общи правила в един-единствен инструмент на правото на Съюза ( 86 ).

126. Общи правила са не само правилата, уреждащи случаи, в които присъства външен за Съюза елемент и поради това имат външно измерение ( 87 ). При установяването на общите правила е необходимо да се вземе предвид както действащото право на Съюза, така и бъдещото развитие на тези правила, доколкото това развитие е предвидимо към момента на извършване на анализа ( 88 ).

127. Доводите на страните относно общите правила, които са релевантни за прилагането на изведения в решение AETR принцип по отношение на областите на транспортните услуги и видовете инвестиции, различни от преките чуждестранни инвестиции, показват, че е налице неразбиране на „общите правила“ на няколко нива. Настоящото производство предоставя възможност на Съда да даде нужното пояснение ( 89 ).

128. Третият етап включва разглеждане на (евентуалното) влияние на сключването на международното споразумение върху релевантните общи правила. Не е необходимо да се доказва, че има такова влияние: достатъчно е да е налице опасност от засягане на общите правила или от промяна на техния обхват ( 90 ). Такава опасност съществува, когато задълженията по международното споразумение попадат в приложното поле на общите правила ( 91 ). Не е необходимо да се установи възможност за противоречие, тоест конфликт между международното споразумение и общите правила ( 92 ).

129. Когато общите правила напълно хармонизират областта, уреждана с международното споразумение ( 93 ), е лесно да се установи наличието на изключителна компетентност за сключване на това споразумение. Предполага се, че международните ангажименти, поети със сключването на това споразумение, засягат хармонизираните правила.

130. Когато хармонизацията е само частична, фактът, че международно споразумение (или част(и) от него) се отнася до област, която е „уредена до голяма степен“ от правила на ЕС, сам по себе си не води автоматично до заключението, че Европейският съюз има изключителна компетентност да договаря цялото международно споразумение (или съответната част), без да се проучи дали е приложим изведеният в решение AETR принцип. Всичко зависи от съдържанието на поетите ангажименти и възможната им връзка с правилата на ЕС ( 94 ).

131. Протокол № 25 относно упражняването на областите на споделена компетентност не отрича принципите, които току-що изложих. Този протокол се отнася само до член 2, параграф 2 ДФЕС. Той цели единствено да уточни обхвата на упражняваната от Европейския съюз споделена компетентност с държавите членки. В него се пояснява, че приложното поле на упражняването на тази компетентност „обхваща само уредените от въпросния акт на [Европейския съюз] елементи и следователно не обхваща цялата област“. Следователно Протокол № 25 не може да се тълкува в смисъл, че ограничава обхвата на изключителната външна компетентност на Европейския съюз в хипотезите, посочени в член 3, параграф 2 ДФЕС, така както са разяснени от съдебната практика ( 95 ).

132. Предвид гореизложеното, ще премина към разглеждане на разпределянето на компетентността между Европейския съюз и държавите членки по отношение на ССТЕСС.

Цели и общи определения съгласно ССТЕСС (първа глава от ССТЕСС ( 96 ) )

Доводи

133. Комисията твърди, че първа глава попада изцяло в обхвата на общата търговска политика. Според Комисията общите цели, посочени в членове 1.1 и 1.2 от ССТЕСС, до голяма степен попадат в обхвата на целите на общата търговска политика, установени в член 206 ДФЕС. Целите на ССТЕСС са само в незначителна степен по-широки от тези на общата търговска политика. В такъв случай тези цели попадат все пак в обхвата на целите на ДФЕС (по-специално член 63, параграф 1 ДФЕС и членове 91 ДФЕС и 100 ДФЕС).

134. Останалите страни не представят специфични доводи във връзка с първа глава.

Анализ

135. Според мен Европейският съюз разполага, на основание член 207, параграф 1 ДФЕС, с изключителна компетентност да вземе решение за създаване на зона за свободна търговия в съответствие с член XXIV от ГАТТ от 1994 г. и член V от ГАТС ( 97 ) и да договори, че целите на ССТЕСС са либерализиране и улесняване на търговията и инвестициите. Тези въпроси очевидно попадат в обхвата на общата търговска политика.

136. Освен това разпоредбите, които съдържат определения с общо приложение, са само допълнителни. Те не са в състояние да променят разпределението на областите на компетентност между Европейския съюз и държавите членки по отношение на останалите разпоредби на ССТЕСС.

137. Следователно стигам до извода, че първа глава попада изцяло в обхвата на изключителната компетентност на Европейския съюз по член 207 ДФЕС.

Търговия със стоки (глави от втора до шеста от ССТЕСС ( 98 )и Протокол 1 към ССТЕСС ( 99 ) )

Доводи

138. Комисията посочва, че глави от втора до шеста попадат изцяло в рамките на общата търговска политика.

139. Комисията твърди, че всички разпоредби от втора глава се отнасят специално за международната търговия със стоки, тъй като целят либерализиране на търговията със стоки между страните и имат пряко и непосредствено въздействие върху тази търговия. Това било вярно както по отношение на разпоредбите на тази глава относно тарифите, посочени в член 207, параграф 1 ДФЕС, така и по отношение на нетарифните разпоредби, които възпроизвеждат, включват чрез препращане или доразвиват съществуващите разпоредби на ГАТТ от 1994 г. и на други многостранни споразумения относно търговията със стоки (и следователно, както приема Съдът в становище 1/94, попадат автоматично в обхвата на общата търговска политика).

140. Комисията изтъква сходни доводи по отношение на трета глава (член 207, параграф 1 ДФЕС обхваща „мерките за търговска защита, включително онези, които следва да се предприемат в случай на дъмпинг или субсидии“), четвърта глава (тъй като тя улеснява търговията със стоки, като предоставя рамка за предотвратяване, откриване и премахване на ненужни пречки пред търговията в обхвата на Споразумението за ТПТ), и пета глава (тъй като тя има за цел да сведе до минимум отрицателните влияния на СФС мерките върху търговията). Споразумението за прилагане на член VI от Общото споразумение за митата и търговията от 1994 г. (наричано по-нататък „Антидъмпинговото споразумение“), Споразумението за субсидиите и изравнителните мерки (наричано по-нататък „Споразумението за СИМ“), Споразумението за защитните мерки, Споразумението за ТПТ и Споразумението за СФСМ съставляват част от многостранните споразумения за търговия със стоки, които съгласно становище 1/94 попадат в обхвата на общата търговска политика.

141. Накрая, шеста глава също била специално свързана с международната търговия, тъй като има за цел улесняване на търговията със стоки, като същевременно се гарантира ефективен митнически контрол. Комисията допълва, че повечето от разпоредбите на тази глава съответстват на по-подробните разпоредби по същата тема в Споразумението на СТО за улесняване на търговията, което скоро беше включено като част от приложение 1А към Споразумението за СТО ( 100 ). Според Комисията нито държавите членки, нито другите институции оспорват изключителната компетентност на Европейския съюз по отношение на това ново Споразумение за СТО.

142. Парламентът по същество приема позицията на Комисията.

143. Докато Съветът и почти всички държави членки не изтъкват конкретни доводи във връзка с глави от втора до шеста, една държава членка твърди, че изключителната компетентност на Европейския съюз не обхваща митническото сътрудничество, предвидено в член 6.1, параграф 1, второ изречение от ССТЕСС. Член 206 ДФЕС се отнася само до установяването на митнически съюз в съответствие с членове 28—32 ДФЕС. Следователно той не обхваща член 33 ДФЕС, който предоставя правно основание за приемането на „[…] мерки за засилване на митническото сътрудничество между държавите членки и между тях и Комисията“. Освен това от член 6, буква ж) ДФЕС следва, както потвърждава член 197, параграф 2 ДФЕС (единствената разпоредба в дял XXIV, „административно сътрудничество“), че по отношение на административното сътрудничество Европейският съюз разполага само с компетентност да подкрепя, координира или допълва действията на държавите членки.

Анализ

144. Глави от втора до шеста уреждат различни аспекти на регулирането на търговията със стоки. Темите, обхванати от тези две глави, и характерът на задълженията, които те предвиждат, донякъде съответстват на някои от споразуменията на СТО за търговията със стоки.

145. Общата търговска политика обхваща търговията със стоки още преди влизането в сила на Договора от Лисабон. В становище 1/94 Съдът се произнася, че (тогавашната) Европейска общност разполага съгласно член 113 от Договора за ЕО с изключителна компетентност да сключи „Многостранните споразумения за търговия със стоки“, тоест споразуменията, включени в Приложение 1А към Споразумението за СТО (наричани по-нататък „споразуменията в Приложение 1А“) ( 101 ). Те включват ГАТТ от 1994 г., както и още 12 споразумения. Съдът стига до извода, че всички споразумения в Приложение 1А попадат в обхвата на общата търговска политика, без да разглежда всяко от тях поотделно ( 102 ). Следователно се счита, че всички те се отнасят специално за международната търговия, тъй като по същество имат за цел насърчаване, улесняване или уреждане на търговията и имат преки и непосредствени последици за търговията. Повечето от споразуменията в Приложение 1А към Споразумението за СТО включват задължения по-специално по отношение на достъпа до пазара, националното третиране и други форми на вътрешна уредба, прозрачността, съдебния и административния контрол, както и на баланса между търговските и нетърговските цели. Приложното поле на някои от тези споразумения се определя чрез посочване на вида на стоките (например Споразумението за селското стопанство и Споразумението за текстила и облеклото); други се прилагат по отношение на конкретни видове търговски инструменти (например Споразумението за ТПТ, Споразумението за свързаните с търговията инвестиционни мерки, Антидъмпинговото споразумение, Споразумението за СИМ и Споразумението за защитните мерки); търговски мерки със специфична цел (например Споразумението за СФСМ) или за конкретни етапи в процеса на внос или износ (например Споразумението за прилагане на член VII от Общото споразумение за митата и търговията от 1994 г. (наричано по-нататък „Споразумението за митническо остойностяване“), Споразумението за предекспедиционна проверка, Споразумението за правилата за произход и Споразумението за процедурите по лицензиране на вноса).

146. Следователно от становище 1/94 е видно, че Европейският съюз разполага с изключителна компетентност по отношение на обхванатите от тези споразумения въпроси и на поетите с тях задължения ( 103 ). Това положение остава непроменено съгласно Договора от Лисабон, който не изменя описанието на общата търговска политика по отношение на търговията със стоки.

147. Предвид гореизложеното, за мен е ясно, че глави от втора до пета се отнасят специално за търговията със стоки. Техният предмет по същество съответства на темите, обхванати от определени споразумения в Приложение 1А към Споразумението за СТО, попадащи в обхвата на изключителната компетентност на Европейския съюз в областта на общата търговска политика. Следователно втора глава се отнася до предмета на уредба в членове I, II и XI от ГАТТ от 1994 г., които съдържат основните задължения за достъп до пазара относно търговията със стоки. Въпросите, обхванати от трета глава, са свързани с разпоредбите на ГАТТ от 1994 г. относно антидъмпинговите мерки, субсидиите и защитните мерки и със съответните специални споразумения (Антидъмпинговото споразумение, Споразумението за субсидиите и изравнителните мерки и Споразумението за защитните мерки) в приложение 1А към Споразумението за СТО. Четвърта и пета глава се отнасят до нетарифните пречки, обхванати от мерките по член III от ГАТТ от 1994 г. („национално третиране“) и от специалните мерки, предвидени в Споразумението за ТПТ и Споразумението за СФСМ, също включени в Приложение 1А към Споразумението за СТО.

148. Тези въпроси са свързани с процеса на пренасяне на стоки през границите, тяхното освобождаване и митническо оформяне, както и третирането им на съответния пазар. По този начин те се отнасят специално за международната търговия.

149. Освен това правилата, които имат за цел да улеснят този процес (съществен за вноса и износа на стоки) и да направят него и правилата за третирането на тези стоки на съответния пазар по-прозрачни, предвидими, ефикасни и икономически ефективни, насърчават, улесняват или уреждат търговията и имат преки и непосредствени последици за нея ( 104 ).

150. Този извод се прилага също по отношение на митническото сътрудничество съгласно шеста глава и на допълнителните разпоредби, свързани с митниците, които се съдържат в Договореност 3, и правилата в Договореност 4 относно взаимно признаване на програми за одобрени икономически оператори (и двете договорености са свързани с шеста глава).

151. Шеста глава се отнася до митническите процедури и остойностяване и улесняването на търговията (частично обхванати от ГАТТ 1994 г.), Споразумението за митническо остойностяване и наскоро приетото Споразумение на СТО за улесняване на търговията. Формите на сътрудничество, предвидени в шеста глава, до известна степен съответстват на тези, приложими за въпросите в областта на митниците съгласно ГАТТ от 1994 г. и Споразумението за митническо остойностяване. Освен общи разпоредби за публикуването ( 105 ), последните споразумения предвиждат още консултации по въпроси, свързани с администрирането на системата за митническо остойностяване ( 106 ). Освен това, в по-общ план, ГАТТ от 1994 г. и споразуменията в Приложение 1А предвиждат множество сходни форми на сътрудничество по различни въпроси, свързани с търговията със стоки ( 107 ). Тези разпоредби не са попречили на Съда да направи в становище 1/94 извода, че тези споразумения изцяло попадат в обхвата на общата търговска политика ( 108 ).

152. Не мога да подкрепя формалистичния довод, основан, по отношение на търговията със стоки в рамките на вътрешния пазар, на разграничение между разпоредбите на Договора, уреждащи митническия съюз (членове 30—32 ДФЕС) и митническото сътрудничество (член 33 ДФЕС). Вярно е, че член 206 ДФЕС, в който се посочват целите на митническия съюз, се позовава единствено на членове 28—32 ДФЕС. Това обаче е така, тъй като с тези разпоредби се установява митнически съюз. Не такава е целта на разпоредби като член 33 ДФЕС, който предоставя правно основание за приемането на законодателство за засилване на митническото сътрудничество в рамките на Европейския съюз. Следователно от обстоятелството, че член 206 ДФЕС не се позовава изрично на член 33 ДФЕС, не дава разумно основание да се направи извод за обхвата на общата търговска политика. Член 6, буква ж) ДФЕС и член 197 ДФЕС също не влияят върху обхвата на тази политика. Тези разпоредби разглеждат най-общо административното сътрудничество между държавите членки и между тях и Европейския съюз. Следователно те не засягат изключителната компетентност на Европейския съюз да включи в рамките на своята обща търговска политика мерки, насочени към подобряване на административното сътрудничество с трети държави по отношение на въпроси, попадащи в обхвата на тази политика.

153. Накрая, моят анализ на глави от втора до шеста се прилага и по отношение на Протокол 1 относно определението на понятието „продукти с произход“ и методите на административно сътрудничество. Този протокол се отнася до правилата за произход. Той несъмнено се отнася специално до международната търговия със стоки.

154. Поради това стигам до извода, че глави от втора до шеста попадат изцяло в обхвата на изключителната компетентност на Европейския съюз в областта на общата търговска политика съгласно член 207 ДФЕС.

155. Ще премина към разглеждане на осма глава. Тъй като седма глава (Нетарифни пречки пред търговията и инвестициите в производство на енергия от възобновяеми източници) и тринадесета глава (Търговия и устойчиво развитие) повдигат сходни въпроси относно обхвата на общата търговска политика и отношението между търговските и нетърговските цели ( 109 ), ще разгледам седма глава по-късно във връзка с тринадесета глава.

Услуги, установяване и електронна търговия (осма глава от ССТЕСС ( 110 ) )

Доводи

Общи доводи

156. Комисията посочва, че раздел А определя целта и обхвата на осма глава от ССТЕСС. Раздели Б—Г от същата глава попадат в рамките на изключителната компетентност на Европейския съюз, тъй като техният обхват съответства на обхвата на ангажиментите относно предоставянето на услуги по начини 1, 2, 3 и 4 съгласно ГАТС, което се обхваща от член 207, параграф 1 ДФЕС. В съответствие с член I:2, букви а)—г) от ГАТС, тези четири начина обхващат предоставянето на услуги: а) от територията на една страна членка (на СТО) на територията на друга страна членка (на СТО) („начин 1“, или „трансгранично предоставяне“), б) на територията на една страна членка (на СТО) на потребител на услуги от друга страна членка (на СТО) („начин 2“, или „потребление в чужбина“), в) от доставчик на услуги от една от страните членки (на СТО) чрез търговско присъствие на територията на друга страна членка (на СТО) („начин 3“, или „търговско присъствие“) и г) от доставчик на услуги от една страна членка (на СТО) посредством присъствие на физически лица от тази страна членка (на СТО) на територията на друга страна членка (на СТО) („начин 4“, или „присъствие на физически лица“).

157. Комисията твърди, че всеки подраздел на раздел Д от осма глава („Регулаторна рамка“) има достатъчно тясна връзка с международната търговия.

158. По отношение на разпоредбите с общо приложение (подраздел 1) Комисията се позовава на съпоставка с разпоредбите в ГАТС и няколко необвързващи инструмента, приети от различни органи на СТО. Освен това Комисията твърди, че член 8.16 от ССТЕСС относно взаимното признаване на квалификациите попада в обхвата на общата търговска политика, тъй като улеснява достъпа до пазара за чуждестранните доставчици на услуги и Съдът е потвърдил, че тези задължения в ГАТС са част от общата търговска политика. Член 8.17 от ССТЕСС относно прозрачността установява задължения, които са често срещани в международните търговски споразумения и сходни с тези, които произтичат от членове III:1 и III:4 от ГАТС. Несигурността, свързана с приложимите мерки, които регулират търговските действия, може да доведе доставчиците на услуги до решението да не навлизат на чуждестранни пазари.

159. По отношение на вътрешното законодателство (подраздел 2) Комисията по същество твърди, че този подраздел налага условия, които да гарантират, че изискванията и процедурите за лицензиране и за квалификация не възпрепятстват международната търговия. Тяхната цел е сходна с тази на член VI:4 от ГАТС, който има за цел да се гарантира, че тези стандарти и процедури, дори и да не са дискриминационни, не представляват ненужни пречки пред търговията с услуги. Освен това задължението по член 8.19.3 от ССТЕСС за поддържане или създаване на общи, арбитражни или административни трибунали или процедури, които осигуряват контрол върху решенията, е сходно със задължението, установено в член VI:2, буква a) от ГАТС.

160. Освен това специалните разпоредби относно компютърните услуги, пощенските услуги, далекосъобщителните услуги и финансовите услуги (подраздели 3, 4, 5 и 6), някои от които потвърждават или доразвиват задълженията съгласно ГАТС, също попадат в обхвата на компетентността на Европейския съюз по член 207, параграф 1 ДФЕС.

161. Раздел Е съдържа главно декларации за намерение. Единственото материалноправно задължение (в член 8.58 от ССТЕСС) забранява налагането на мита, което безспорно е въпрос, попадащ в обхвата на общата търговска политика.

162. Парламентът и Съветът не са представили конкретни доводи във връзка с разпоредбите на осма глава, които не се отнасят до транспорта ( 111 ).

163. Държавите членки се фокусират по-конкретно върху специалните разпоредби, например относно финансовите услуги и взаимното признаване на професионалните квалификации.

164. Няколко държави членки твърдят, че подраздел 6 относно финансовите услуги не попада изцяло в обхвата на общата търговска политика на Европейския съюз. Директива 2014/65/ЕС относно пазарите на финансови инструменти (наричана по-нататък „Директива MiFiD II“) ( 112 ), която влиза в сила през януари 2017 г., хармонизира само някои аспекти на предлагането на финансови и инвестиционни услуги от лица от трети държави.

165. Правилата за взаимното признаване на професионалните квалификации също не попадали в обхвата на общата търговска политика. Първо, противно на твърдението на Комисията, само обстоятелството, че даден въпрос оказва въздействие върху външнотърговските отношения или се урежда от международното икономическо право, не е достатъчно за включването му в обхвата на общата търговска политика. Второ, Директива 2005/36/ЕО относно признаването на професионалните квалификации ( 113 ) не засяга изключителната компетентност на държавите членки по отношение признаването на професионалните квалификации, придобити извън територията на Европейския съюз. По същия начин в областта на морския транспорт общите правила, приети по-специално с Директива 96/50/ЕО на Съвета (относно условията за получаване на национално удостоверение за капитан на плавателен съд) и Директива 2008/106/ЕО (относно минималното ниво на обучение на морските лица) ( 114 ), установяват само минимални правила, които не можели да бъдат засегнати от член 8.16 ССТЕСС. Трето, Комисията не вземала предвид обстоятелството, че ГАТС (по-специално член VII:1) не изисква членовете на СТО да признават професионалните квалификации на трети държави или да сключват международни споразумения във връзка с това.

166. Освен това начинът за постигане на либерализация съгласно ССТЕСС, по-специално в областта на установяването, щял да засегне или можел да засегне здравните и социалните услуги, за които държавите членки запазват компетентност. Това било несъвместимо с член 207, параграф 6 ДФЕС. Комисията също така неправилно твърдяла, че разпоредбите относно електронната търговия съдържат само декларации за намерение.

167. Накрая, Комисията не можела да се позовава на член 216 ДФЕС, за да обоснове съществуването на споделена компетентност в области, които не попадат в обхвата на изключителната компетентност на Европейския съюз. Комисията не доказала необходимостта от сключване на ССТЕСС за постигане на една или няколко от целите, посочени в Договорите.

Доводи по отношение на транспорта

168. Комисията разглежда отделно задълженията по осма глава, които се отнасят специално до транспорта (в Списъка със специфичните задължения на Съюза в приложение 8-А и в подраздел 7 от раздел Д относно услугите по международен морски транспорт).

169. Комисията твърди, че макар много значителна част от търговията между Сингапур и Европейския съюз в петте транспортни сектора, обхванати от СС