ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Е. ТАНЧЕВ

представено на 11 юни 2020 година ( 1 )

Дело C‑302/19

Istituto Nazionale della Previdenza Sociale

срещу

WS

(Преюдициално запитване от Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд, Италия)

„Преюдициално запитване — Директива 2011/98/ЕС — Права на притежаващи единни разрешения граждани на трети страни — Член 12 — Право на равно третиране по отношение на социалната сигурност — Национална правна уредба, която изключва непребиваващите членове на семейството на гражданите на трета страна за целите на определяне на правото на семейно обезщетение“

I. Въведение

1. С преюдициалното си запитване Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд, Италия) иска насоки от Съда относно тълкуването на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно единна процедура за кандидатстване на граждани на трети държави за единно разрешение за пребиваване и работа на територията на държава членка и относно общ набор от права за работници от трети държави, законно пребиваващи в държава членка ( 2 ).

2. Член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98 предоставя на притежаващите единно разрешение граждани на трети страни право на равно третиране с гражданите на приемащата държава членка по отношение на социалната сигурност. Основният възникващ в настоящото дело въпрос се отнася до това дали този член не допуска национална правна уредба, която, за разлика от разпоредбите, предвидени за гражданите на приемащата държава членка, изключва членовете на семейството на гражданите на трети страни, които не пребивават в тази държава, за целите на определяне на правото на семейно обезщетение.

3. Ето защо настоящото дело предоставя на Съда възможност да развие практиката си за правото на равно третиране по отношение на притежателите на единни разрешения, предвидено в член 12 от Директива 2011/98, в светлината на решение от 21 юни 2017 г., Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485).

4. Съдът разглежда настоящото дело успоредно с делото Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Семейни обезщетения за дългосрочно пребиваващи граждани на трети страни) (C‑303/19), по което също представям заключение днес. В това дело запитващата юрисдикция поставя подобен въпрос относно тълкуването на член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109/ЕО на Съвета от 25 ноември 2003 година относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни ( 3 ), а именно дали същото изключение, приложимо за граждани на трети страни, чиито членове на семейството не пребивават в приемащата държава членка, е съвместимо с правото на равно третиране, предоставено на дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни съгласно въпросната директива.

5. Като цяло тези две дела поставят нови въпроси относно прилагането на равното третиране спрямо граждани на трети страни съгласно правото на Съюза и взаимовръзката между Директиви 2003/109 и 2011/98 в това отношение. Те също така имат потенциални последици по отношение на други директиви, съдържащи разпоредби относно равното третиране на граждани на трети страни в правото на Съюза в областта на законната миграция ( 4 ).

II. Правна уредба

А. Правото на Съюза

6. Съображения 20 и 24 от Директива 2011/98 гласят: „(20) Всички граждани на трети държави, които законно пребивават и работят в държавите членки, следва да разполагат най-малкото с общ набор от права на основата на равно третиране с гражданите на съответната приемаща държава членка, независимо от първоначалната причина или основание за приема. Правото на равно третиране в посочените в настоящата директива области следва да се предоставя не само на гражданите на трети държави, които са приети, за да работят в държава членка, но и на онези, които са приети по други причини и са получили достъп до пазара на труда в тази държава членка в съответствие с други разпоредби от правото на Съюза или от националното право, включително членове на семейството на работник от трета държава, които са приети на територията на държавата членка в съответствие с Директива 2003/86/ЕО на Съвета от 22 септември 2003 г. относно правото на събиране на семейството ( ( 5 )); […]. (24) Работниците от трети държави следва да се ползват от равно третиране по отношение на социалната сигурност. Клоновете на социалната сигурност са определени в Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г. за координация на системите за социална сигурност( ( 6 )). Разпоредбите за равно третиране по отношение на социалната сигурност в настоящата директива следва да се прилагат и към работниците, приети в държава членка направо от трета държава. Независимо от това настоящата директива не следва да предоставя на работниците от трети държави повече права от вече предвидените в действащото право на Съюза в областта на социалната сигурност за граждани на трети държави, които са в трансгранични условия. Освен това настоящата директива не следва да предоставя права в случаи, които попадат извън приложното поле на правото на Съюза, като например по отношение на членове на семейството, пребиваващи в трета държава. Настоящата директива следва да предоставя права само по отношение на членове на семейството, които се присъединяват към работници от трета държава, за да пребивават в държава членка на основание събиране на семейството, или на членове на семейството, които вече законно пребивават във въпросната държава членка“.

7. Член 12 от Директива 2011/98 е озаглавен „Право на равно третиране“ и гласи: „1. Работници от трети държави по смисъла на член 3, параграф 1, букви б) и в) се ползват от право на равно третиране с гражданите на държавата членка, в която пребивават, по отношение на: […] д) клоновете на социалната сигурност, определени в Регламент (ЕО) № 883/2004; […] 2. Държавите членки могат да ограничат равното третиране: […] б) като ограничат правата на работници от трети държави съгласно параграф 1, буква д), но не ограничават такива права за онези работници от трети държави, които са трудово заети или са били трудово заети за минимален срок от шест месеца и са регистрирани като безработни. Освен това държавите членки могат да решат, че параграф 1, буква д) във връзка със семейните обезщетения не се прилага за граждани на трети държави, получили разрешение за работа в държава членка за срок до шест месеца, за граждани на трети държави, приети с цел обучение, и за граждани на трети държави, на които се разрешава да работят въз основа на виза“.

Б. Италианското право

8. Член 2 от Decreto legge 13 marzo 1988, n. 69, Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti (Декрет-закон № 69 от 13 март 1988 г. за определяне на разпоредби относно социалната сигурност, за подобряване на управлението на пристанищните органи и други спешни мерки, преобразуван в Закон № 153 от 13 май 1988 г. (наричан по-нататък „Закон № 153/1988“) (GURI, бр. 143 от 20 юни 1988 г.) въвежда „assegno per il nucleo familiare“ (наричана по-нататък „добавката за семейно ядро“). Този член предвижда: „1. По отношение на заетите лица, пенсионерите и получателите на социалноосигурителни плащания на основание трудова заетост […], семейните добавки, допълнителните семейни добавки и всички останали семейни обезщетения, независимо от наименованието им, […] се заменят, когато са налице условията, предвидени в настоящия член, с добавката за семейно ядро. 2. Добавката се разпределя в зависимост от броя на членовете и дохода на семейното ядро съгласно таблицата, приложена към настоящия декрет. Размерът на доходите, посочен в таблицата по-горе, се увеличава […] за семейните ядра, включващи лица, които поради болест или физическо или умствено увреждане се намират в пълна и постоянна невъзможност да упражняват платена трудова дейност, или, ако не са навършили пълнолетие, имат трайни затруднения да изпълняват задачите и функциите, характерни за възрастта им. Същите размери доходи се увеличават […], ако лицата, посочени в параграф 1, са овдовели, разведени, намират се в съдебна раздяла или не са сключвали брак. Считано от 1 юли 1994 г., когато семейното ядро, посочено в параграф 6, включва две или повече деца, месечната сума на полагаемата добавка се увеличава […] за всяко дете, с изключение на първото. […] 6. Семейното ядро е съставено от съпрузите, с изключение на съдебно и действително разделения съпруг, децата и приравнените на тях […] ненавършили 18 години, или без ограничение във възрастта лица, които поради болест или физическо или умствено увреждане се намират в пълна и постоянна невъзможност да упражняват платена трудова дейност. […] 6-bis. Не са част от семейното ядро, посочено в параграф 6, съпругът, децата и приравнените на тях на чужденец, които не пребивават на територията на страната, освен ако държавата, чийто гражданин е чужденецът, прилага реципрочност по отношение на италианските граждани или е сключена международна конвенция в областта на третирането на семействата. Установяването на държавите, за които се прилага принцип на реципрочност, се извършва от Министерство на труда и социалната сигурност, след изслушване на министъра на външните работи. […]“.

9. Директива 2011/98 е транспонирана в италианското право с Decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 40, Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro (Законодателен декрет № 40 от 4 март 2014 г. за транспониране на Директива 2011/98/ЕС, наричан по-нататък „Законодателен декрет № 40/2014“) (GURI, бр. 68 от 22 март 2014 г.).

III. Фактически обстоятелства, производство и преюдициален въпрос

10. Съгласно акта за преюдициално запитване WS е гражданин на трета страна, притежаващ разрешение за заетост в Италия от 9 декември 2011 г. и единно разрешение за работа от 28 декември 2015 г. съгласно Законодателен декрет № 40/2014 за транспониране на Директива 2011/98. От януари до юни 2014 г. и след това от юли 2014 г. до юни 2016 г. съпругата и двете деца на WS пребивават в трета страна, която е страната им по произход (Шри Ланка) ( 7 ).

11. За посочените периоди Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Национален осигурителен институт, Италия, наричан по-нататък „INPS“) отказва да изплати на WS добавката за семейно ядро, с мотива че член 2, параграф 6-bis от Закон № 153/1988 изключва за целите на изчисляването на тази добавка членовете на семейството, които са граждани на трета страна и не пребивават в Италия.

12. WS подава жалба срещу решението на INPS пред Tribunale Giudice del Lavoro di Alessandria (Съд по трудови дела Алесандрия, Италия). В подкрепа на жалбата си той твърди, че член 2, параграф 6-bis от Закон № 153/1988 е несъвместим с правото му на равно третиране по член 12 от Директива 2011/98, тъй като третира гражданите на трети страни по-неблагоприятно от гражданите на приемащата държава членка. Този съд отхвърля жалбата му.

13. WS подава въззивна жалба срещу това решение пред Corte d’appello di Torino (Апелативен съд Торино, Италия). Този съд уважава жалбата на WS, като на основание член 12 от Директива 2011/98 приема, че член 2, параграф 6-bis от Закон № 153/1988 е с дискриминационен характер, и го оставя без приложение.

14. INPS подава касационна жалба за отмяна на въззивното решение, като изтъква едно-единствено основание, а именно неправилното прилагане на член 12 от Директива 2011/98 и на Законодателен декрет № 40/2014.

15. Според запитващата юрисдикция добавката за семейно ядро е парична добавка, която се предоставя по-специално на всички работещи в Италия лица, при условие че са част от семейно ядро, чиито доходи не надвишават определен праг. Размерът на тази добавка се изчислява пропорционално на броя на членовете на семейното ядро, броя на децата и доходите на ядрото. За наетите лица добавката се изплаща от работодателя заедно със заплатата като процент от брутното възнаграждение, а INPS впоследствие извършва окончателно уравняване между изплатените от работодателя добавки и дължимите от него социални осигуровки. Според запитващата юрисдикция в практиката тя си все пак определя естеството на добавката за семейно ядро като свързана със социалната сигурност и социалното подпомагане, поради което тази добавка попада в обхвата на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98.

16. Запитващата юрисдикция по-специално отбелязва, че членовете на семейното ядро са от основно значение за структурата на добавката и се считат за нейни главни ползватели. Затова тази юрисдикция иска да се установи дали член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98 не допуска национална правна уредба като член 2, параграф 6-bis от Закон № 153/1988, съгласно която членовете на семействата на граждани на трета страна, но не и тези на италиански граждани, са изключени от семейното ядро, когато не пребивават в Италия и няма условия за реципрочност със страната им на произход, като се има предвид, че съображения 20 и 24 от тази директива се отнасят до пребиваващи в държава членка членове на семейства.

17. При тези обстоятелства Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд) решава да спре главното производство и да постави на Съда следния преюдициален въпрос: „Трябва ли член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 г., както и принципът за равно третиране между притежателите на единно разрешение за пребиваване и работа и гражданите на държава членка да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, съгласно която, обратно на предвиденото за граждани на държавата членка, при преброяване на членовете на семейното ядро за изчисляване на семейните добавки се изключват членовете на семейството на притежаващ единно разрешение работник с произход от трета страна, когато те пребивават в третата страна на произхода си?“.

18. Писмени становища пред Съда представят INPS, WS, италианското правителство и Европейската комисия. Тези страни участват и в проведеното на 27 февруари 2020 г. съдебно заседание.

IV. Кратко изложение на становищата на страните

19. Според INPS отговорът на поставения въпрос следва да бъде отрицателен. Той поддържа, че по отношение на третите страни е трудно да се проверява както дали там не се изплащат други семейни обезщетения за същите членове на семейството, така и дали не са настъпили промени в семейното положение, които биха могли да се отразят върху правото на получаване на добавката за семейно ядро. С оглед на това INPS счита, че изключването на непребиваващи в Италия членове на семейство — което е предвидено в член 2, параграф 6-bis от Закон № 153/1988 и което е приложимо само за граждани на такива трети страни, сключили с Италия международно споразумение, обхващащо семейните обезщетения, или предвиждащо реципрочно третиране за италианските граждани, но не и за италиански граждани или за граждани на Съюза — е пропорционално и разумно, тъй като цели да предотврати отклоняването на добавката от предназначението ѝ ефективно да подкрепя домакинството. В това законодателство се правело разграничение и между положения, които били обективно различни помежду си, предвид това че гражданите на държава членка имали постоянна и изначална връзка с тази държава, докато гражданите на трета държава имали придобита и обикновено временна връзка с нея.

20. INPS твърди, че член 2, параграф 6-bis от Закон № 153/1988 е в съответствие с член 12 от Директива 2011/98. Според INPS, видно от член 3, параграф 1 и съображения 8, 19, 20, 24 и 26 от тази директива, не е достатъчно работникът от трета страна да пребивава в Италия, тъй като получатели на добавката за семейно ядро са членовете на семейството и те следователно трябва да пребивават на територията на държавата. INPS изтъква също че добавката за семейно ядро се различава от обезщетението, за което се отнася решението по дело Martinez Silva ( 8 ), по-специално тъй като въпросната добавка произтича от трудово правоотношение, финансира се от задължителни вноски, поемани от работодателите и работниците, и се отнася до членовете на семейното ядро по конкретен начин. Както подчертава INPS в съдебното заседание, член 2, параграф 6-bis от Закон № 153/1988 не засяга правото на добавката на гражданин на трета страна, а само размера ѝ, и е в съответствие с целта на Директива 2011/98 да насърчава интегрирането на гражданите на трети страни в държавите членки.

21. WS твърди, че член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98 и принципът на равно третиране не допускат национална правна уредба като разглежданата. Според WS съгласно член 2 от Закон № 153/1988 работещите в Италия лица, за които се прилага системата на възнаграждения и вноски съгласно италианското право, са обект, що се отнася до добавката за семейно ядро, на различно третиране на основание на националност: работниците от трети страни, за разлика от италианските работници, не можели да включат в своето семейно ядро пребиваващите в чужбина членове на семейството за целите на получаване на право на тази добавка и изчисляването на нейния размер. След като за целта вземала предвид пребиваващите в чужбина членове на семейство, които били нейни граждани, Италия трябвало, както изисквал член 12 от Директива 2011/98, да взема предвид и тези, които били граждани на трети страни. Решение в различен смисъл противоречало на целите на равнопоставеност и социално сближаване, изразени в съображение 19 от тази директива.

22. Според WS съображение 20 от Директива 2011/98 не е релевантно за настоящото дело, тъй като функцията му е да разшири правото на равно третиране спрямо някои адресати, а не да ограничава това право. И съображение 24 от тази директива не било приложимо, защото добавката за семейно ядро се предоставяла изключително на работника, а членовете на семейството нямали право на нея. WS счита, че пребиваването на членовете на семейството на гражданин на трета страна не се упоменава в член 12, параграф 2, буква б) от Директива 2011/98, който установява ограниченията за равно третиране по отношение на социалната сигурност, а текстът на съображение 24 от същата директива не обхваща случаи, при които пребиваването в чужбина на членове на семейството е от значение за определянето на обезщетенията, предоставяни на работника от трета страна, пребиваващ в приемащата държава членка. В обобщение WS изтъква, че ако е възнамерявал по този начин да ограничи равното третиране, законодателят на Съюза е щял да направи това изрично, а не да упоменава този аспект само в съображение.

23. Както WS подчертава в съдебното заседание, член 2, параграф 6-bis от Закон № 153/1988 засяга правото на гражданина на трета страна на добавка, а не само размера ѝ, ако всички членове на семейството пребивават в чужбина. Според WS също няма липса на съответствие с Директива 2003/109, тъй като равното третиране за дългосрочно пребиваващите съгласно въпросната директива е с по-широк обхват в сравнение с притежателите на единно разрешение съгласно Директива 2011/98, при което се включват социалната сигурност, социалното подпомагане и социалната закрила, без конкретни ограничения за семейните обезщетения, поради което нямало промяна в цялостното третиране спрямо тези категории граждани на трети страни по двете директиви. WS добавя, че контролът върху добавките във връзка с пребиваващите в чужбина членове на семейството е различен от равното третиране и при всички положения не зависел от това дали става въпрос за непребиваващи членове на семейството на италиански граждани или за тези на пребиваващи в Италия граждани на трети страни.

24. Според италианското правителство член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98 и принципът на равно третиране допускат национална правна уредба като разглежданата. То посочва, че добавката за семейно ядро се финансира от задължителните осигурителни вноски на работодателя и че следователно спада към социалната сигурност. Италианското правителство твърди, че основанията за изключването на непребиваващите членове на семейството на граждани на трети страни са естеството на тази добавка, нейната цел и условията за предоставянето ѝ, както и целта да се предотвратят практики на злоупотреба, като например „forum shopping“ в областта на социалната сигурност.

25. Според италианското правителство споменатото изключване не противоречи на Директива 2011/98. Това правителство твърди, че член 12, параграф 1, буква д) от посочената директива, който обхваща и добавката за семейно ядро, предоставя равно третиране единствено на определените в него работници от трети страни. Въпросният член следователно не предоставял право на равно третиране на членовете на семейство по отношение на схеми, по които те са преки ползватели, както е в случая с добавката за семейно ядро. Според италианското правителство това тълкуване се подкрепя от съображения 24 и 26 от Директива 2011/98, както и от член 1 от Регламент № 1231/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година за разширяване обхвата на Регламент (ЕО) № 883/2004 и на Регламент (ЕО) № 987/2009 по отношение на гражданите на трети държави, които все още не са обхванати от тези регламенти единствено на основание тяхното гражданство ( 9 ), гласящ по-специално че този регламент се прилага и по отношение на членовете на семейството, „при условие че същите пребивават законно на територията на дадена държава членка“ ( 10 ).

26. Италианското правителство изтъква, че по отношение на правото на равно третиране за дългосрочно пребиваващите граждани, имащи „по-привилегирован статут“ от притежателите на единно разрешение съгласно съображение 8 от Директива 2011/98, член 11, параграф 2 от Директива 2003/109 разрешава на държавите членки да ограничават това право, когато пребиваването на дългосрочно пребиваващия „или на членовете на неговото семейство, за придобиването на което той претендира“, е на тяхната територия. Ето защо италианското правителство счита, че тълкуване на член 12 от Директива 2011/98 в смисъл, че обезщетенията за членовете на семействата на притежатели на единно разрешение се предоставят при по-малко строги условия, отколкото за членовете на семействата на дългосрочно пребиваващи, е нелогично. Според това правителство няма и противоречие с решението по дело Martinez Silva ( 11 ), тъй като то се отнася до различен вид обезщетение, а и цялото домакинство на заявителя пребивава в приемащата държава членка. Както подчертава италианското правителство в съдебното заседание, член 2, параграф 6-bis от Закон № 153/1988 засяга размера, а не правото на добавката, и е в съответствие с целта на Директива 2011/98 да насърчава интегрирането на граждани на трети страни в държавите членки.

27. Комисията твърди, че член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98 не допуска национална правна уредба като разглежданата. Тя посочва, че за целите на този член добавката за семейно ядро е семейно обезщетение по смисъла на Регламент № 883/2004 и че WS попада в приложното поле на въпросния член по отношение на лицата, тъй като е гражданин на трета страна по член 3, параграф 1, буква в) от Директива 2011/98. Комисията изтъква, че член 12 от Директива 2011/98 не ограничава равното третиране по отношение на социалната сигурност с оглед на пребиваването на членовете на семейството на работника от трета страна. WS не попадал и в изключенията, които държава членка може да въведе съгласно член 12, параграф 2, буква б) от Директивата, стига тази държава ясно да заяви, че възнамерява да се ползва от тях ( 12 ), какъвто не бил настоящият случай. Член 12, параграф 2, буква в) от Директива 2011/98, който се отнасял до данъчните облекчения, показвал, че когато възнамерява да ограничи равното третиране на основание на пребиваването на членовете на семейството на гражданин на трета страна, законодателят на Съюза правел това изрично.

28. Според Комисията съображение 24 от Директива 2011/98 не ограничава прилагането на равното третиране, а по-скоро пояснява, че Директивата не предоставя сама по себе си права в положения, при които няма хармонизирани правила в правото на Съюза. Тъй като равното третиране съгласно Директива 2011/98 зависело от правата, признати в националното законодателство за гражданите на приемащата държава членка, когато такова законодателство предвиждало, както в случая с член 2 от Закон № 153/1988, предоставянето на семейни обезщетения в полза на пребиваващите в чужбина членове на семействата на тези граждани, подобни обезщетения трябвало, съгласно член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98, да се предоставят и в полза на членовете на семействата на работници от трети страни в същото положение. Комисията подчертава в съдебното заседание, че доводите, основани на съображение 20 от Директива 2011/98 и член 1 от Регламент № 1231/2010, са необосновани, тъй като се отнасят за случаи, при които се предоставят самостоятелни права на членовете на семейства, и не е налице непоследователност между предлаганото тълкуване на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98 и член 11, параграф 2 от Директива 2003/109 относно дългосрочно пребиваващите, защото тези разпоредби уреждат различни правни положения.

V. Анализ

29. Със своя въпрос запитващата юрисдикция по същество иска от Съда да се произнесе дали принципът на равно третиране за притежателите на единни разрешения по отношение на социалната сигурност, закрепен в член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като член 2, параграф 6-bis от Закон № 153/1988, изключваща членовете на семейството на притежаващ единно разрешение гражданин на трета страна, но не и тези на гражданин на приемащата държава членка, когато те не пребивават в тази държава за целите на определяне на правото на семейно обезщетение на този гражданин на трета страна.

30. Видно от акта за преюдициално запитване, отправеният по настоящото дело въпрос произтича от факта, че както бе установено в точка 8 от настоящото заключение, съгласно член 2 от Закон № 153/1988 семейното ядро, на основата на което се определя добавката, се състои от всички лица, имащи конкретна семейна връзка с работник в Италия, без оглед на това дали членовете на семейството му пребивават в Италия или другаде по света. Съгласно член 2, параграф 6-bis от този закон обаче при лицата, които работят в Италия и са граждани на трети страни, семейното ядро е съставено само от пребиваващите в Италия членове на семейството, но не и от пребиваващите в чужбина (освен ако няма реципрочно третиране или конкретно споразумение) ( 13 ).

31. Бих искал да отбележа, че поставеният в настоящото дело въпрос досега не е бил разглеждан от Съда. За да му се даде отговор, първо е необходимо да се изложат някои предварителни бележки относно Директива 2011/98 и правото на Съюза в областта на законната миграция, както и относно решение от 21 юни 2017 г., Martinez Silva ( 14 ) (раздел А). След това ще продължа с тълкуването на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98, като обясня защо според мен национална правна уредба като разглежданата не е в съответствие с тази разпоредба (раздел Б).

А. Предварителни бележки

1. Директива 2011/98 и правото на Съюза в областта на законната миграция

32. Следва да се има предвид, че Директива 2011/98 е ключов правен инструмент в рамките на т.нар. правна уредба на Съюза в областта на законната миграция, която е част от обща имиграционна политика на Съюза в областта на свободата, сигурността и правосъдието ( 15 ). Правото на Съюза в областта на законната миграция включва набор от директиви, които като цяло уреждат условията за влизане и пребиваване на категории граждани на трети страни и правата им след приемане в държавата членка ( 16 ). Разпоредбите относно равното третиране са значим елемент от тези директиви и насърчават една от основните цели на имиграционната политика на Съюза, която, както се посочва в съображение 2 от Директива 2011/98, е да гарантира справедливо третиране на гражданите на трети страни, пребиваващи законно в държавите членки ( 17 ).

33. В този контекст, подобно на директивите, обхващащи конкретни видове работници от трети страни ( 18 ), Директива 2011/98 установява обща рамка от права за гражданите на трети страни в законно трудово правоотношение, които вече са приети в държава членка ( 19 ). Основните ѝ цели са две. Първата е да улесни процедурата по прием на гражданите на трети страни с цел работа в държава членка, като въвежда единна процедура за кандидатстване за единно разрешение (съчетано разрешение за работа и пребиваване). Втората е да гарантира набор от общи права, които се отнасят до работниците от трети страни и са основани на равно третиране с гражданите на приемащата държава членка ( 20 ).

34. За тази цел член 12, параграф 1 от Директива 2011/98 предвижда, че работниците от трети страни по смисъла на член 3, параграф 1, букви б) и в) от същата директива се ползват от равно третиране с гражданите на приемащата държава членка в определени области, в това число социалните обезщетения по точка д), при условията на изключенията, които държавите членки може да установят съгласно член 12, параграф 2 от тази директива. Това по същество означава, че съгласно член 12 от Директива 2011/98 държавите членки трябва да гарантират, че притежаващите единни разрешения граждани на трети страни принципно биват третирани по същия начин като гражданите на приемащата държава членка в сходно положение с оглед на предоставянето на такива обезщетения.

2. По решение от 21 юни 2017 г., Martinez Silva

35. Следва също да се отбележи, че решение от 21 юни 2017 г., Martinez Silva ( 21 ), е релевантно за настоящия случай, макар в него Съдът да е разгледал различни въпроси. То е постановено по отправено от италиански апелативен съд преюдициално запитване и представлява първата възможност за Съда да тълкува член 12 от Директива 2011/98.

36. В това решение ( 22 ) Съдът постановява, че член 12 от Директива 2011/98 не допуска национална правна уредба, съгласно която гражданин на трета страна, притежаващ единно разрешение, не може да получава семейно обезщетение, предоставяно на граждани на приемащата държава членка за домакинства с най-малко три малолетни или непълнолетни деца, чиито доходи са под определен праг. Съдът по-специално приема, че с оглед на съдебната практика по Регламент № 883/2004 и по предшестващия го Регламент № 1408/71 ( 23 ) разглежданото обезщетение представлява социалноосигурително обезщетение, числящо се към семейните обезщетения по член 3 от Регламент № 883/2004, поради което попада в обхвата на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98 ( 24 ).

37. По аналогия със съдебната практика по Директива 2003/109 относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни ( 25 ) Съдът освен това приема, че Директива 2011/98 предоставя на притежаващите единно разрешение граждани на трети страни право на равно третиране, което представлява общото правило, и изброява изключенията от това право, които държавите членки имат възможността да въведат, при условие че ясно са заявили намерението си да се ползват от тях. Тъй като Италия не е изразила такава воля по какъвто и да било начин, националната правна уредба, която ограничава предоставянето на разглежданото обезщетение и която е била приета преди транспонирането на Директива 2011/98 в националното право, не може да се счита за въвеждаща в действие ограничения на равното третиране, които държавите членки имат възможност да въведат по силата на тази директива ( 26 ).

38. Ето защо от решението по дело Martinez Silva следва, че при обстоятелства, при които национална правна уредба води до разлика в третирането между притежаващи единно разрешение граждани на трети страни и граждани на приемащата държава членка с оглед на предоставянето на семейни обезщетения и за това не са приложими изключения, правото на тези граждани на трети страни на равно третиране по член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98 трябва да бъде спазено. Въпросното решение следователно подкрепя становището, че национална правна уредба като разглежданата противоречи на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98. Ще се върна на това решение на по-късен етап в анализа си (вж. т. 42 и 46 от настоящото заключение).

Б. По тълкуването на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98

1. Общи съображения

39. В самото начало следва да се отбележи, че съгласно съображение 26 от Директива 2011/98 при липсата на хармонизация на равнището на Съюза всяка държава членка определя при какви условия се изплащат социални обезщетения, размера на тези обезщетения и срока, за който те се изплащат. Същевременно при упражняването на това правомощие държавите членки трябва да спазват правото на Съюза.

40. От това следва, че Директива 2011/98 не възпрепятства държавата членка например да изключи от изплащане на семейни обезщетения онези работници, чиито членове на семейството пребивават в трети страни, или да изключи последните от основата за изчисление на размера на такива обезщетения. При все това обаче член 12, параграф 1, буква д) от тази директива изисква държавите членки да гарантират, че притежаващите единно разрешение граждани на трети страни се ползват от еднакво третиране с гражданите на приемащата държава членка по отношение на социалната сигурност. В този смисъл посочената разпоредба изисква, ако съгласно правната уредба на приемащата държава членка (в случая Италия) гражданите ѝ получават семейни обезщетения независимо от местопребиваването на членовете на семейството си, същото третиране по принцип да получат и притежаващите единно разрешение граждани на трети страни в сходно положение. Следователно ми се струва, че изключването на непребиваващите членове на семейството на такива граждани на трети страни съгласно разглежданата национална правна уредба не е в съответствие с въпросната разпоредба поради следните причини.

41. Първо, безспорно е, че работник от трета страна като WS попада в приложното поле по отношение на лицата на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98, поради което има право на равно третиране съгласно тази разпоредба. Както се посочва в акта за преюдициално запитване, WS притежава единно разрешение по смисъла на член 2, буква в) от Директива 2011/98 и се квалифицира като работник от трета страна, приет в държава членка с цел работа в съответствие с правото на Съюза или националното право, съгласно член 3, параграф 1, буква в) от Директива 2011/98.

42. Второ, видно е, че както посочват запитващата юрисдикция и италианското правителство, добавката за семейно ядро се квалифицира като социалноосигурително обезщетение, включено сред семейните обезщетения по член 3 от Регламент № 883/2004 ( 27 ), поради което попада в обхвата на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98. Всъщност в решение Bettaccini ( 28 ) Съдът приема, че случаят е такъв в контекста на Регламент № 1408/71. При всички положения от решение Martinez Silva ( 29 ) следва, че добавката за семейно ядро може да се приеме за отговаряща на критериите за семейно обезщетение по Регламент № 883/2004 за целите на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98, тъй като е парично обезщетение, което се предоставя без каквато и да било индивидуална и дискреционна преценка на нуждите на лицето въз основа на определеното от закона и има за цел да компенсира семейни разходи.

43. Трето, няма спор, че по отношение на правото на получаване на добавката за семейно ядро разглежданата национална правна уредба третира притежаващите единно разрешение граждани на трети страни по-неблагоприятно, отколкото гражданите на приемащата държава членка, както и че това е забранено от член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98. Очевидно е, че член 2, параграф 6-bis от Закон № 153/1988 въвежда схема за гражданите на трети страни (освен ако няма реципрочно третиране или конкретно споразумение), различна от общата схема, приложима за италианските граждани, на които добавката се полага независимо от местопребиваването на членовете на семействата им. Съгласно тази правна уредба гражданите на трети страни, за разлика от италианските граждани, не могат да включат непребиваващите в Италия членове на семействата си в състава на семейното ядро за целите на определяне на правото на тази добавка. В резултат на това добавката, която гражданин на трета страна може да получи, намалява по размер или изцяло отпада в зависимост от това колко от членовете на семейството му пребивават в Италия, докато за добавката, която се предоставя на гражданите на приемащата държава членка, се вземат предвид всички членове на семействата им, дори и те да не пребивават в Италия.

44. Ето защо, противно на становищата на INPS и италианското правителство и както посочва WS, подобна национална правна уредба следва да се счита за засягаща правото на гражданин на трета страна на добавката за семейно ядро, а не само размера, тъй като тази правна уредба практически лишава въпросните граждани от правото им на добавката за относимите периоди от време, когато никой от членовете на техните семейства не пребивава в Италия, както е онагледено с обстоятелствата по настоящото дело.

45. Следва да се добави, че доводът на INPS — с който отрича съществуването на дискриминация, основана на разлика между положението на притежаващите единно разрешение граждани на трети страни и това на гражданите на приемащата държава членка поради съответните техни връзки с тази държава — не може да бъде приет, тъй като с член 12 от Директива 2011/98 законодателят на Съюза е предоставил право на равно третиране на такива граждани на трети страни. Това важи и за приведените от INPS и италианското правителство доводи относно затрудненията при контрола върху добавките с цел предотвратяване на практиките на злоупотреба в областта на социалната сигурност и запазване на функцията на добавката за семейно ядро, тъй като, както посочва WS, същото се отнася и до пребиваващите в чужбина членове на семействата на италианските граждани, а Директива 2011/98 налага равно третиране.

46. Четвърто, няма спор, че предвидените в член 12, параграф 2, буква б) от Директива 2011/98 изключения от равното третиране по отношение на социалната сигурност, и по-специално по отношение на семейните обезщетения, не са приложими в случая по главното производство и че при всички положения Съдът не е бил уведомен Италия да е заявявала намерение да се ползва от тези изключения, както изисква решение Martinez Silva ( 30 ). Видно от точка 7 от настоящото заключение, тези изключения са обвързани със статута на заетост и продължителността на пребиваването на работника от трета страна в приемащата държава членка, като не се упоменава възможността държавата членка да ограничи равното третиране въз основа на пребиваването на членовете на семейството на този работник.

47. Следователно въз основа на изложените съображения са налице сериозни индикации, че на поставения въпрос следва да се даде утвърдителен отговор. При все това, с оглед на някои изтъкнати от запитващата юрисдикция фактори и някои приведени от INPS и италианското правителство доводи, в настоящото дело се повдигат сложни въпроси за това как трябва да се тълкува член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98 във връзка с национална правна уредба при тези обстоятелства. Сложните аспекти на настоящото дело произтичат по-специално от естеството на разглежданото обезщетение и от факта, че някои разпоредби на Директива 2011/98 биха могли да се тълкуват като изключващи пребиваващите извън приемащата държава членка членове на семействата на гражданите на трети страни от обхвата на тази директива.

2. Допълнителни съображения с оглед на положението в главното производство

48. В самото начало следва да отбележа, че споделям становището на WS и Комисията, че разпоредбите на член 12 от Директива 2011/98 относно равното третиране се прилагат по отношение на национална правна уредба като разглежданата.

49. Първо, не съм убеден от приведените от INPS и италианското правителство доводи, че по същество член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98 изключва добавката за семейно ядро, тъй като този член обхваща само притежаващите единни разрешения граждани на трети страни, но не и членовете на техните семейства, които са ползватели на добавката.

50. Следва да се припомни, че както посочват запитващата юрисдикция, INPS, WS и италианското правителство, добавката за семейно ядро се предоставя на всички работещи в Италия лица, при условие че са част от семейно ядро, чиито доходи не надвишават определен праг. Освен това тя се изплаща от работодателя и се финансира по основана на вноски схема. Ето защо следва да се приеме, че правото на тази добавка е обвързано с положението на притежаващия единно разрешение работник от трета страна и попада в обхвата на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98.

51. Признавам, че както отбелязват запитващата юрисдикция, INPS и италианското правителство, ползватели на добавката за семейно ядро са членовете на семействата на работници от трети страни. Всъщност с оглед на естеството си семейните обезщетения по принцип са предназначени да подпомагат семействата ( 31 ). Съгласно представените пред Съда сведения обаче, макар членовете на семейството да са предварително условие за тази добавка и да се ползват от нея, право на нея принципно се дава на притежаващия единно разрешение работник от трета страна, а не на членовете на семейството му. На това основание такъв работник има право на равно третиране с оглед на условията, налагани на гражданите на приемащата държава членка за правото на въпросната добавка по член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98.

52. Второ, струва ми се, че съображение 20 от Директива 2011/98 е ирелевантно за настоящия случай. Видно от точка 6 от настоящото заключение, съображение 20 от Директива 2011/98 по-специално предвижда, че правото на равно третиране следва да се предоставя не само на гражданите на трети страни, които са приети, за да работят в държава членка, но и на лицата, които са приети по други причини и са получили достъп до пазара на труда, включително, inter alia, членове на семейството на работник от трета страна, които са приети на територията на държавата членка посредством събиране на семейството съгласно Директива 2003/86.

53. Следователно съображение 20 от Директива 2011/98 указва, че членовете на семействата на работници от трети страни, които са допуснати да работят и притежават разрешение за пребиваване, са обхванати от разпоредбите относно равното третиране от Директива 2011/98 по силата на член 3, параграф 1, буква б) от същата директива. Това съображение се отнася следователно до положение, при което членовете на семейството на притежаващ единно разрешение работник от трета страна се ползват — за разлика от разглеждания тук случай — пряко и от свое име с правото на равно третиране по член 12 от Директива 2011/98 ( 32 ).

54. Трето, според мен при обстоятелствата по настоящото дело съображение 24 от Директива 2011/98 не подкрепя тълкуването на член 12 от същата директива, което ограничава прилагането на правото на равно третиране по отношение на работниците от трети страни. Видно от точка 6 от настоящото заключение, това съображение по-специално предвижда, че Директива 2011/98 „не следва да предоставя права в случаи, които попадат извън приложното поле на правото на Съюза, като например по отношение на членове на семейството, пребиваващи в трета страна. [Тази] директива следва да предоставя права само по отношение на членове на семейството, които се присъединяват към работници от трета страна, за да пребивават в държава членка на основание събиране на семейството, или на членове на семейството, които вече законно пребивават във въпросната държава членка“.

55. Следва да се отбележи, че цитираният текст на съображение 24 от Директива 2011/98 не е отразен в самите разпоредби на същата директива, но че минимални насоки относно значението му могат да се извлекат от подготвителните работи за нейното приемане ( 33 ). Все пак, както посочва Комисията, изглежда, че по силата на този текст въпросното съображение има за цел да поясни, че самата Директива 2011/98 не предоставя права на притежаващи единни разрешения граждани на трети страни в положения, при които няма хармонизирани правила в правото на Съюза. С оглед на това съображение 24 от Директива 2011/98 може според мен да се тълкува в смисъл, че от държавите членки не се изисква на негово основание да предоставят семейни обезщетения за членовете на семейства, които не пребивават в приемащата държава членка ( 34 ). Нищо в това съображение обаче не дава основание да се приеме, че държавите членки са освободени от задължението им да гарантират равно третиране за притежаващите единно разрешение граждани на трети страни съгласно член 12 от Директива 2011/98 с оглед на правото на такива обезщетения въз основа на условията, установени в националната правна уредба за гражданите на приемащата държава членка ( 35 ).

56. Това тълкуване се подкрепя по-специално от факта, че както се споменава в точка 46 от настоящото заключение, в член 12, параграф 2, буква б) от Директива 2011/98 пребиваването на членовете на семейството на работник от трета страна не се посочва сред изключенията, които държавите членки могат да установят за правото на равно третиране по отношение на социалната сигурност, и по-специално на семейните обезщетения. Освен това в член 12, параграф 2, буква в) от тази директива, който предвижда изключение за равното третиране по отношение на данъчните облекчения, се посочва местопребиваването на членовете на семейството на работник от трета страна в приемащата държава членка. Следователно би било нелогично, ако пребиваващите в чужбина членове на семейството се считаха за изключени от разпоредбите относно равното третиране съгласно член 12 от Директива 2011/98.

57. Това тълкуване, изглежда, е в съответствие и с контекста на Директива 2011/98. В това отношение следва да се отбележи, че други директиви от правото на Съюза в областта на законната миграция съдържат съображения с текстове, подобни на този на съображение 24 от Директива 2011/98, в които се посочва, че съответната директива не предоставя права в случаи, които попадат извън приложното поле на правото на Съюза, като например по отношение на членове на семейството, пребиваващи в трета държава ( 36 ), и които същевременно подчертават прилагането на правото на равно третиране в областта на социалната сигурност на лицата, попадащи в техния обхват ( 37 ). Някои директиви предвиждат и конкретни изключения от равното третиране по отношение на семейните обезщетения, които са свързани с продължителността на престоя на съответната категория граждани на трета страна в приемащата държава членка ( 38 ), като не се упоменава местопребиваването на членовете на семейството на този гражданин.

58. Четвърто, не ми се струват убедителни и приведените от INPS и италианското правителство доводи, основани на Регламент № 1231/2010. Както признава Съдът ( 39 ), Регламент № 1231/2010 разширява приложното поле по отношение на лицата на правилата на Съюза за координация на системите за социална сигурност съгласно Регламенти № 883/2004 и № 987/2009 по отношение на гражданите на трети страни, които все още не са обхванати от тези регламенти единствено на основание на тяхното гражданство. Съгласно член 1 от Регламент № 1231/2010 въпросните регламенти се прилагат за тези граждани на трети страни, както и за членовете на техните семейства и наследниците им, при условие че същите законно пребивават на територията на дадена държава членка и се намират в положение, което не се ограничава във всяко едно отношение в рамките на една-единствена държава членка. Посоченият регламент има следователно за цел да предостави на тези граждани на трети страни, доколкото е възможно, същите права като тези, от които се ползват гражданите на Съюза съгласно Регламент № 883/2004 ( 40 ).

59. Следователно, както посочват WS и Комисията, Регламент № 1231/2010 обхваща положения, при които на членовете на семейството се предоставят права въз основа на тяхната семейна връзка с тези граждани на трети страни и тяхното пребиваване в Съюза. По силата на разширяването на обхвата на разпоредбите на член 4 от Регламент № 883/2004 относно равното третиране спрямо такива граждани на трети страни, Регламент № 1231/2010 прави неприложими изключенията от равното третиране по отношение на социалната сигурност в директивите от правото на Съюза в областта на законната миграция, в това число Директива 2011/98 ( 41 ), което обяснява позоваването на въпросния регламент в съображение 25 от тази директива. Ето защо, както посочва и Комисията, Регламент № 1231/2010 не позволява на държавите членки да предоставят семейни обезщетения на своите граждани, чиито членове на семейството пребивават в чужбина, а да отказват такива обезщетения на мобилните граждани на трети страни в същото положение. Въз основа на това не виждам по какъв начин Регламент № 1231/2010 следва да е в подкрепа на тълкуването на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98, изтъкнато от INPS и италианското правителство в настоящото дело.

60. Пето, не ми се струва, че има някаква видима липса на съответствие с Директива 2003/109. Следва да се отбележи, че съображение 8 от Директива 2011/98 във връзка с член 3, параграф 2, буква и) от нея указва, че дългосрочно пребиваващите не попадат в приложното ѝ поле „поради техния по-привилегирован статут и спецификата на разрешението им за пребиваване“. Така тези разпоредби се отнасят до обхвата на Директива 2011/98, а не конкретно до равното третиране. При всички положения тълкуването на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98, което предлагам по настоящото дело, не предоставя привилегии на притежателите на единно разрешение пред дългосрочно пребиваващите, а по-скоро гарантира равно третиране между гражданите на трети страни и тези на приемащата държава членка по отношение на правото на семейни обезщетения по Директивата, както предлагам и в заключението си по дело C‑303/19 във връзка с тълкуването на член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109.

61. Освен това следва да се отбележи, че както се установява в неотдавнашната извършена от Комисията оценка на директивите от правото на Съюза в областта на законната миграция ( 42 ), съществуват различни правила и конкретни ограничения на равното третиране, съдържащи се във всяка директива, които вече отразяват разграничение между обхванатите категории граждани на трети страни и продължителността на техния престой, успоредно с подготвителните работи за приемане на съответната директива. Така ми се струва, че макар цялостното третиране, предоставяно на дългосрочно пребиваващите, да може като цяло да се разглежда като привилегировано в сравнение с притежателите на единно разрешение, както показва фактът, че не съществува конкретно изключение за семейните обезщетения и равното третиране обхваща социалната сигурност, социалното подпомагане и социалната закрила, както са определени от националното право съгласно член 11 от Директива 2003/109, конкретното приложение на равното третиране във връзка със социалната сигурност за дългосрочно пребиваващите в сравнение с притежателите на единно разрешение зависи от конкретното положение ( 43 ).

62. Накрая, не ми се струват убедителни и доводите на INPS и италианското правителство, че национална правна уредба като разглежданата е в съответствие с целта на Директива 2011/98 да насърчава интегрирането на граждани на трети страни в държавите членки. Както се потвърждава в съображение 2 от Директивата, тази цел се постига чрез гарантиране на равно третиране на притежаващи единно разрешение граждани на трети страни, което, както се посочва в точка 33 от настоящото заключение, е една от основните цели на Директива 2011/98.

63. Следва също да се отбележи, че видно от съображение 19 от Директива 2011/98, разпоредбите относно равното третиране в тази директива имат за цел да създадат минимални условия на равнопоставеност в рамките на Съюза и да признаят приноса към икономиката на Съюза чрез работа и плащане на данъци на законно работещите в държави членки граждани на трети страни, и че тези граждани следователно трябва да бъдат третирани по начин, сходен с този спрямо гражданите на държавата членка, с цел намаляване на нелоялната конкуренция между двете категории. В съответствие с това и предвид обстоятелствата по настоящото дело, при които притежаващият единно разрешение гражданин на трета страна се намира в положение, сходно с това на гражданин на приемащата държава членка, и по-специално е изплащал вноски посредством работата си към тази държава, според мен е изцяло в съответствие с целите за интегриране и равно третиране, преследвани с Директива 2011/98, този гражданин да се ползва от равно третиране с оглед на правото на добавката за семейно ядро по член 12, параграф 1, буква д) от тази директива.

64. С оглед на всички изложени по-горе съображения според мен национална правна уредба като разглежданата, която изключва членовете на семействата на притежаващи единно разрешение граждани на трети страни, но не и тези на гражданите на приемащата държава членка, когато те не пребивават в тази държава за целите на определяне на правото на семейно обезщетение, не е в съответствие с член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98.

VI. Заключение

65. Ето защо предлагам на Съда да отговори на отправения от Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд, Италия) въпрос по следния начин: „Член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно единна процедура за кандидатстване на граждани на трети държави за единно разрешение за пребиваване и работа на територията на държава членка и относно общ набор от права за работници от трети държави, законно пребиваващи в държава членка, следва да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка като разглежданата в главното производство, съгласно която, обратно на предвиденото за граждани на държавата членка разпоредби, при преброяване на членовете на семейното ядро за изчисляване на добавката за семейно ядро, се изключват членовете на семейството на притежаващ единно разрешение работник с произход от трета страна, когато те не пребивават на територията на тази държава членка“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) ОВ L 343, 2011 г., стр. 1.

( 3 ) ОВ L 16, 2004 г., стр. 44; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 225.

( 4 ) Вж. по-специално Директива (ЕС) 2016/801 на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2016 година относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети държави с цел провеждане на научно изследване, следване, стаж, доброволческа дейност, програми за ученически обмен или образователни проекти и работа по програми „au pair“ (преработен текст) (ОВ L 132, 2016 г., стр. 21), член 22, препращащ към разпоредбите относно равното третиране в член 12 от Директива 2011/98. Вж. също точка 32 от настоящото заключение.

( 5 ) ОВ L 251, 2003 г., стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 164.

( 6 ) ОВ L 166, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 82 и поправка в ОВ L 33, 2008 г., стр. 12.

( 7 ) Съгласно становищата, представени от WS и от италианското правителство, съпругата и двете деца на WS не са пребивавали в Италия от януари 2014 г. до юни 2015 г., а след този период са се преместили в Италия, където са пребивавали законно. Тъй като този въпрос е от компетентността на запитващата юрисдикция, няма да го разглеждам по-нататък.

( 8 ) Решение от 21 юни 2017 г. (C‑449/16, EU:C:2017:485).

( 9 ) ОВ L 344, 2010 г., стр. 1.

( 10 ) В това отношение италианското правителство се позовава на решение от 24 януари 2019 г., Balandin и др. (C‑477/17, EU:C:2019:60).

( 11 ) Решение от 21 юни 2017 г. (C‑449/16, EU:C:2017:485).

( 12 ) В това отношение Комисията се позовава на решение от 21 юни 2017 г., Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485).

( 13 ) Следва да се отбележи, че както посочва и WS, макар преюдициалният въпрос на запитващата юрисдикция да се отнася до трета страна, която е страна по произход, видно от разглежданата национална правна уредба същият въпрос възниква и ако членовете на семейството пребивават в други държави, различни от Италия.

( 14 ) (C‑449/16, EU:C:2017:485).

( 15 ) Вж. дял V, глава 2 ДФЕС, по-специално член 79 ДФЕС.

( 16 ) За общ преглед вж. например работния документ на Комисията „Проверка за пригодност на законодателството на ЕС в областта на законната миграция“, SWD(2019) 1055 final, 29 март 2019 г. (наричан по-нататък „Проверката на Комисията за пригодност“). Както се посочва там, правото на Съюза в областта на законната миграция включва следните директиви: 1) Директива 2003/86, която се отнася до събирането на семейството, 2) Директива 2003/109, която се отнася до дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни, 3) Директива 2009/50/ЕО на Съвета от 25 май 2009 година относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети държави за целите на висококвалифицирана трудова заетост (ОВ L 155, 2009 г., стр. 17), 4) Директива 2011/98, която се отнася до единните разрешения, 5) Директива 2014/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година относно условията за влизане и престой на граждани на трети държави с цел заетост като сезонни работници (ОВ L 94, 2014 г., стр. 375), 6) Директива 2014/66/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 година относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети държави в рамките на вътрешнокорпоративен трансфер (ОВ L 157, 2014 г., стр. 1) и 7) Директива 2016/801, която се отнася по-специално до студентите и научните работници и която отменя и заменя Директива 2004/114/ЕО на Съвета от 13 декември 2004 година относно условията за прием на граждани на трети страни с цел образование, ученически обмен, безвъзмездно обучение или доброволческа дейност (ОВ L 375, 2004 г., стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 94) и Директива 2005/71/ЕО на Съвета от 12 октомври 2005 година относно специфична процедура за прием на граждани от трети страни за целите на провеждане на научноизследователска дейност (ОВ L 289, 2005 г., стр. 15; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 199).

( 17 ) Вж. член 79, параграф 1 ДФЕС; вж. също член 67, параграф 2 ДФЕС.

( 18 ) Вж. бележка под линия 16 от настоящото заключение.

( 19 ) Вж. Проверката на Комисията за пригодност, цитирана в бележка под линия 16 от настоящото заключение, стр. 26.

( 20 ) Вж. Директива 2011/98, по-специално член 1 и съображение 30; вж. също Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно Директива 2011/98, COM(2019) 160 окончателен, 29 март 2019 г., стр. 1. За подробно обсъждане вж. например Friðriksdóttir, B. What Happened to Equality? The Construction of the Right to Equal Treatment of Third-Country Nationals in European Union Law on Labour Migration. Brill Nijhoff, 2017,193—226; Iglesias Sanchez, S. Single Permit Directive 2011/98/EU. — In: Hailbronner, K. и Thym, D. (eds.), EU Immigration and Asylum Law — A Commentary. 2. ed., C.H. Beck/Hart/Nomos 2016, 880—927.

( 21 ) (C‑449/16, EU:C:2017:485).

( 22 ) Вж. решение от 21 юни 2017 г., Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485, т. 9, 30 и 31).

( 23 ) Регламент (ЕИО) № 1408/71 на Съвета от 14 юни 1971 година за прилагането на схеми за социално осигуряване на заети лица и членове на техните семейства, които се движат в рамките на Общността (ОВ L 149, 1971 г., стр. 2; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 1, стр. 26).

( 24 ) Вж. решение от 21 юни 2017 г., Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485, т. 20—25).

( 25 ) Вж. решение от 21 юни 2017 г., Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485, т. 29 (с позоваване по аналогия на решение от 24 април 2012 г., Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, т. 86 и 87).

( 26 ) Вж. решение от 21 юни 2017 г., Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485, т. 30).

( 27 ) В това отношение вж. Декларация от Италианската република съгласно член 9 от Регламент № 883/2004, квалифицираща добавката за семейно ядро в Закон № 153/1988 като семейно обезщетение по член 3 от този регламент, на разположение на адрес https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId= 868&intPageId= 2285&langId=en, стр. 5.

( 28 ) Вж. решение от 22 септември 1994 г. (C‑301/93, EU:C:1994:341, по-специално т. 6, 18 и 19); вж. също заключението на генералния адвокат Jacobs по дело Bettaccini (C‑301/93, EU:C:1994:139, т. 16 и 17).

( 29 ) Вж. решение от 21 юни 2017 г. (EU:C:2017:485, т. 20—23). В контекста на Регламент № 883/2004 вж. също например решение от 2 април 2020 г., FV и GW (Дете на съпруг на пограничен работник) (C‑802/18, EU:C:2020:269, т. 35—38).

( 30 ) Вж. решение от 21 юни 2017 г. (EU:C:2017:485, т. 29).

( 31 ) В това отношение вж. Strban, G. Family Benefits in the EU: Is It Still Possible to Coordinate Them? — (2016) 23 Maastricht Journal of European and Comparative Law 775, 782—783.

( 32 ) В това отношение вж. също Директива 2011/98, съображение 21.

( 33 ) Следва по-специално да се отбележи, че последното изречение от съображение 24 от Директива 2011/98, изглежда, е добавено на сравнително късен етап от процеса на вземане на решения, като за включването му няма конкретно общественодостъпно обяснение. В това отношение вж. Doc 15657/10, 12 ноември 2010 г., стр. 17 и 18; Doc 8130/11, 29 март 2011 г., стр. 18; Doc 11527/11, 10 юни 2011 г., стр. 15 и 16. Вж. също бележка под линия 36 от настоящото заключение.

( 34 ) В тази връзка вж. Verschueren, H. Employment and social security rights of third-country nationals under the EU labour migration directives. (2018) 20 European Journal of Social Security. 100, 107.

( 35 ) В това отношение в постоянната си практика Съдът приема, че преамбюлът на акт на Съюза няма правнообвързваща стойност и не може да бъде изтъкван, за да се избегне прилагането на самите разпоредби на съответния акт, нито за да се тълкуват тези разпоредби в смисъл, който явно противоречи на текста им. Вж. например решение от 19 декември 2019 г., Puppinck и др./Комисия (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, т. 76).

( 36 ) Първият такъв текст от правото на Съюза в областта на законната миграция е съображение 16 от Директива 2005/71. Този текст, изглежда, се основава на предложение на Австрия, в което се посочва, че съответната директива „не следва да предоставя права в случаи, които попадат извън приложното поле на правото на Общността, като например по отношение на членове на семейството, пребиваващи в трета страна“. Вж. например Doc 10243/04, 22 юни 2004 г., стр. 12, бележка под линия 1.

( 37 ) Вж. по-специално Директива 2014/36, съображение 46; Директива 2016/801, съображение 55.

( 38 ) В това отношение вж. Директива 2014/36, член 23, параграф 2, подточка i) и съображение 46; Директива 2014/66, член 18, параграф 3 и съображение 38; Директива 2016/801, член 22, параграф 2, буква б) и съображение 56.

( 39 ) Вж. решение от 24 януари 2019 г., Balandin и др. (C‑477/17, EU:C:2019:60, по-специално т. 24 и 25).

( 40 ) В това отношение вж. заключението на генералния адвокат Wahl по дело Balandin и др. (C‑477/17, EU:C:2018:783, т. 42—57, по-специално т. 46).

( 41 ) В това отношение вж. Проверката на Комисията за пригодност, цитирана в бележка под линия 16 от настоящото заключение, по-специално приложение 5, стр. 108—110; Cornelissen, R. Regulation 1231/2010 on the inclusion of third-country nationals in EU social security coordination: Reach, limits and challenges. (2018) 20 European Journal of Social Security 86, 91—93.

( 42 ) Вж. Проверката на Комисията за пригодност, цитирана в бележка под линия 16 от настоящото заключение, по-специално стр. 41 и 42.

( 43 ) В това отношение вж. Verschueren, цитирано в бележка под линия 34 от настоящото заключение, стр. 108.