ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

J. KOKOTT

представено на 31 май 2018 година ( 1 )

Съединени дела C‑626/15 и C‑659/16

Европейска комисия

срещу

Съвет на Европейски съюз

„Жалба за отмяна — Избор на правилното правно основание — Изключителна, споделена или допълваща компетентност на Европейския съюз — Самостоятелни действия на Съюза в международна организация или участие на държавите членки наред със Съюза — Опазване на морските биологични ресурси — Риболов — Опазване на околната среда — Научни изследвания — Защитени морски зони (ЗМЗ) — Антарктика — Морето Уедъл и морето Рос — Решение на Комитета на постоянните представители (Корепер) — Обжалваем акт“

I. Въведение

1. Много често на равнището на Съюза възникват конфликти за това дали Европейският съюз може да участва сам в международни организации или само заедно със своите държави членки, така че да бъде включен в дебатите и във вземането на решения. Спорът винаги води до въпроса на какво правно основание следва да се основава външната дейност на Съюза съгласно учредителните му договори.

2. Подобни въпроси за компетентността са всъщност властови въпроси, за които от десетилетия се водят остри спорове. От една страна, става въпрос за това колко сложен е вътрешният процес на вземане на решения на европейско равнище, а от друга, за това кой от европейска страна може да заеме място на масата на международните преговори. С влизането в сила на Договора от Лисабон позициите в това отношение изглеждат значително затвърдени.

3. В настоящия случай става въпрос за мерките за защита на антарктическите морета, и по-специално за създаването на различни защитени морски зони (ЗМЗ), което от няколко години е предмет на обсъждане в рамките на годишните срещи на Комисията за опазване на антарктическите живи морски ресурси (CCAMLR).

4. По същество Европейската комисия, Съветът на Европейския съюз и държавите членки са единодушни в намерението си да допринесат активно за защитата на антарктическите морета. Формално погледнато обаче, Съветът и държавите членки настояват мерките за защита на моретата да се отнесат към политиката в областта на околната среда, а с това и към споделената компетентност (член 4, параграф 2, буква д) ДФЕС), поради което според тях съвместните действия на Съюза и държавите членки на международната сцена са от решаващо значение. За разлика от това Комисията смята, че става въпрос за мярка за опазване на морските биологични ресурси в рамките на общата политика в областта на рибарството (член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС), която принадлежи към изключителната компетентност на Съюза, поради което не се допускат действия на държавите членки във външната дейност наред с тези на институциите на Съюза. Освен това се дискутира дали съгласно доктрината AETR ( 2 ) Съюзът има индиректна изключителна външна компетентност (член 3, параграф 2 ДФЕС) и доколко са от значение в настоящия случай научните изследвания, които спадат към допълващата компетентност на Съюза (член 4, параграф 3 ДФЕС).

5. В частност Комисията оспорва взетите в рамките на Съвета решения за действията на Съюза на 34-тата и 35-ата годишна среща на CCAMLR съответно през 2015 г. и 2016 г. (наричани по-нататък „обжалваните решения“): – По дело C‑626/15 Комисията обжалва решение от 11 септември 2015 г., документирано в заключението на председателя на Комитета на постоянните представители (Корепер), с което Корепер потвърждава, че по повод 34-тата годишна среща на CCAMLR от името на Съюза и неговите държави членки ще ѝ бъде предоставен документ за обсъждане относно създаването на защитена морска зона в морето Уедъл (наричано по-нататък „решението от 2015 г.“) ( 3 ). – По дело C‑659/16 Комисията обжалва решението на Съвета от 10 октомври 2016 г. за определяне на позицията на Съюза за 35-ата годишна среща през 2016 г. на CCAMLR (наричано по-нататък: „решението от 2016 г.“) ( 4 ). То се отнася до създаването на общо четири защитени морски зони и на специални зони за научни изследвания в антарктическите морета, между които обсъдената вече през предходната година защитена морска зона в морето Уедъл и една защитена морска зона в морето Рос.

6. Решението на Съда по тези две дела ще представлява още една част от цялата сложна мозайка на външната компетентност на Съюза и неговите държави членки, описана в Договора от Лисабон. Настоящият случай е повод за изясняване на въпроса дали наличието на споделена компетентност между Съюза и неговите държави членки неизбежно налага общи („съвместни“) действия на Съюза и държавите му членки в международни организации, или Съюзът може и дори трябва да действа сам във външен план. По дело C‑626/16 следва да се изясни преди това също при какви обстоятелства решенията на Корепер представляват обжалваеми актове по смисъла на член 263 ДФЕС. В производството относно партньорското споразумение с Казахстан (С‑244/17), по което днес също представям заключението си, става въпрос за напълно различни въпроси във връзка с изискванията за квалифицирано мнозинство за решенията на Съвета, които имат известно отношение към общата външна политика и политиката на сигурност.

II. Правна уредба

А. Правото на Съюза

7. В настоящия случай правната рамка на Съюза се определя, на първо място, от членове 2 ДФЕС, 3 ДФЕС и 4 ДФЕС, както и от член 4, параграф 1 и член 5, параграф 2 от Договора за Европейския съюз. Членове 191 ДФЕС и 192 ДФЕС също са приложими. Освен това следва да се отбележат основните разпоредби относно общата политика в областта на рибарството, съдържащи се в Регламент (ЕС) № 1380/2013 ( 5 ).

8. Член 1 от Регламент № 1380/2013 определя приложното поле на общата политика в областта на рибарството: „1. Общата политика в областта на рибарството (ОПР) обхваща: a) опазването на морските биологични ресурси и управлението на рибарството и на флотовете, които експлоатират тези ресурси; […] 2. ОПР обхваща дейностите, посочени в параграф 1, когато те се извършват: […] в) от риболовни кораби на Съюза извън неговите води; или г) от граждани на държавите членки, без да се засяга основната отговорност на държавата на знамето“.

9. Целите на общата политика в областта на рибарството са описани в член 2 от Регламент № 1380/2013, както следва: „1. ОПР гарантира, че дейностите, свързани с риболова и аквакултурите, са екологично устойчиви в дългосрочен план […]. 2. ОПР прилага подхода на предпазливост към управлението на рибарството и има за цел да гарантира, че експлоатацията на живите морски биологични ресурси осигурява възстановяването и поддържането на популациите на улавяните видове над нивата, позволяващи максимален устойчив улов. За да бъде постигната тази цел за постепенно възстановяване и поддържане на популациите от рибни запаси над нивата на биомаса, които позволяват максимален устойчив улов. […] 3. ОПР прилага екосистемен подход към управлението на рибарството и аквакултурите, за да гарантира, че отрицателното въздействие на риболовните дейности върху морската екосистема се свежда до минимум и че при свързаните с рибарството дейности е избегнато влошаването на състоянието на морската среда. […] 5. ОПР цели по-специално: […] й) съответствие със законодателството на Съюза в областта на околната среда […]“.

10. По отношение на целите на външната политика на Съюза в областта на рибарството член 28, параграф 1 от Регламент № 1380/2013 съдържа следната разпоредба: „За да осигури устойчивата експлоатация, управление и опазване на морските биологични ресурси и на морската среда, Съюзът осъществява своите външни отношения в областта на рибарството в съответствие със своите международни задължения и цели на политиката, както и с целите и принципите, определени в членове 2 и 3“.

Б. Международното право

11. От международното право релевантни са разпоредбите на Конвенцията от Канбера; едновременно с това следва да се отбележи и Договорът за Антарктика.

1. Конвенцията от Канбера

12. Конвенцията за опазване на живите морски ресурси на Антарктика ( 6 ) (Конвенция от Канбера) е подписана на 20 май 1980 г. в Канбера (Австралия) и влиза в сила на 7 април 1982 г. Освен от Съюза тя е подписана и от дванадесет от неговите държави членки ( 7 ), а също и от 23 трети държави.

13. Член 1 от Конвенцията от Канбера предвижда: „1. Тази Конвенция се прилага за антарктическите живи морски ресурси в района на юг - 60° градуса южна ширина, и за антарктическите живи морски ресурси в района между тази ширина и Антарктическата конвергенция, която представлява част от антарктическата морска екосистема. 2. Антарктическите живи морски ресурси представляват популациите от плавникови риби, мекотели, ракообразни и всички останали видове живи организми, включително и птици, открити на юг от Антарктическата конвергенция. 3. Антарктическата морска екосистема представлява комплекс от взаимоотношенията на антарктическите морски живи ресурси помежду им и с тяхната физическа среда. […]“.

14. Член 2 от Конвенцията от Канбера предвижда: „1. Целта на Конвенцията е опазването на антарктическите живи морски ресурси. 2. В съответствие с целите на настоящата конвенция терминът „опазване“ включва и рационалното използване. 3. Всякакъв улов и свързаните с него дейности в района на Конвенцията се осъществява в съответствие с клаузите на настоящата конвенция и със следните принципи на консервация: а) предотвратяване намаляването на размера на определени популации при улов под границите, осигуряващи тяхното устойчиво възстановяване. За тази цел размерът на популацията не бива да спада под границата, близка до тази, която осигурява максимален чист годишен прираст; б) поддържане на екологичните връзки между уловните и зависимите от тях популации на антарктическите живи морски ресурси и реставрацията на намалените популации до нива, определени по буква а); […]“.

15. В член 3 Конвенцията от Канбера урежда своето отношение към Договора за Антарктика: „Договарящите страни, независимо дали са страни в [Договора за Антарктика], се договарят, че няма да предприемат никакви дейности в района на [Договора за Антарктика], противоречащи на принципите и целите на този договор […]“.

16. Освен това член 5 от Конвенцията от Канбера определя: „1. Договарящите страни, които не са страни на [Договора за Антарктика], приемат специалните задължения и отговорности на Консултативните страни на [Договора за Антарктика] за защита и опазване на околната среда в района на [Договора за Антарктика]. 2. Договарящите страни, които не са страни в [Договора за Антарктика], се съгласиха, че в своите дейности в района на [Договора за Антарктика] те ще наблюдават как и кога се изпълняват съответните договорени мероприятия за опазване на антарктическата флора и фауна и други подобни дейности, препоръчани от Консултативните страни на [Договора за Антарктика] като част от отговорността, която те носят за опазването на антарктическата околна среда от всякакви форми вредно човешко вмешателство. […]“.

17. В член 7 от Конвенцията от Канбера се урежда създаването на Комисия за опазване на антарктическите живи морски ресурси (CCAMLR), на която в член 9 и др. от Конвенцията е възложена следната задача: „1. Функцията на комисията е да окаже влияние върху прилагането на принципите и изпълнението на задачите, изложени в член 2 на настоящата конвенция. В резултат на това тя: […] е) формулира […] консервационните дейности […] […] 2. Консервационните дейности, посочени в параграф 1, буква е) включват: […] ж) определяне на отворени или затворени райони или подрайони за целите на научни изследвания или за консервация, включително и на специални обекти за защитни дейности и научни проучвания; […]“.

18. Освен Европейският съюз членове на CCAMLR ( 8 ) понастоящем са и осем от неговите държави членки.

2. Договорът за Антарктика

19. Договорът за Антарктика е подписан на 1 декември 1959 г. във Вашингтон (Съединени американски щати). Три държави — членки на Европейския съюз, в качеството си на държави, подписали Договора за Антарктика, имат статут на страни по Договора ( 9 ). Девет други държави — членки на Съюза, имат статут на консултативни страни ( 10 ), а осем — статут на неконсултативни страни ( 11 ).

20. Съгласно член 9, точка 1 от Договора за Антарктика: „Представителите на договарящите се страни […] ще се срещат през интервали от време и на места, които ще бъдат определени от тях, за да си разменят информация, да се консултират по въпроси от взаимен интерес, отнасящи се до Антарктика, да обсъждат, формулират и препоръчват на своите правителства мерки за осъществяването на принципите и целите на този договор, включително мерки относно: […] f) закрилата и опазването на живите ресурси в Антарктика“.

21. Член 6 от Договора за Антарктика определя териториалното му приложно поле, както следва: „Разпоредбите на този договор се прилагат за района на юг от 60-ия паралел южна ширина, включително ледниковите шелфове […]“.

III. Контекст на правния спор

22. CCAMLR си поставя за цел да създаде мрежа от защитени морски зони на територията на Антарктика. Тази цел е изрично подкрепена от Европейския съюз.

23. С оглед на това през 2014 г. във връзка с подготовката на участието на Съюза в бъдещи годишни срещи на CCAMLR Съветът приема съгласно член 218, параграф 9 ДФЕС „многогодишна позиция“, в която се установява и „опростена процедура“ за вземане на решения от Съвета относно позицията, която трябва да се заеме от Съюза в рамките на CCAMLR по въпросите за общата политика в областта на рибарството ( 12 ). Съобразно това службите на Комисията предоставят релевантните документи на подготвителните органи на Съвета преди всяка една годишна среща на CCAMLR. На практика службите на Комисията предават тези документи или на работната група „Рибарство“ на Съвета или на Корепер.

А. Дело C‑626/15

24. На 31 август 2015 г. съгласно опростената процедура службите на Комисията предоставят на работна група „Рибарство“ на Съвета неформален документ (т.нар. „non-paper“), придружен от проект на „Документ за обсъждане относно бъдещо предложение за създаването на защитена морска зона в морето Уедъл“ ( 13 ).

25. Службите на Комисията предлагат документът за обсъждане да се предостави на CCAMLR (по-точно на научния комитет на CCAMLR ( 14 )) само от името на Съюза, защото според тях той попада в обхвата на общата политика в областта на рибарството.

26. На заседанието си от 5 септември 2015 г. работната група на Съвета одобрява съдържанието на документа за обсъждане, но го отнася към политиката в областта на околната среда, поради което приема за необходимо този документ да бъде предоставен на научния комитет на CCAMLR от името на Съюза и неговите държави членки. Преписката е предадена на Корепер.

27. Корепер разглежда този въпрос на свое заседание от 11 септември 2015 г. След обмен на мнения председателят на Корепер установява, че е налице съгласие по отношение на съдържанието на документа за обсъждане и че този документ следва да бъде предоставен на CCAMLR по повод на нейната 34-та годишна среща. Освен това той посочва, че е било взето решение документът за обсъждане да бъде предоставен на CCAMLR от името на Съюза и на неговите държави членки.

28. Комисията оспорва последното чрез декларация, включена в протокола. Макар че декларира, че ще внесе документа за обсъждане в CCAMLR, както е прието от Корепер, а именно от името на Съюза и неговите държави членки, тя изрично си запазва правото да предприеме правни действия.

Б. Дело C‑659/16

29. На 30 август 2016 г. отново съгласно опростената процедура службите на Комисията предоставят на работна група „Рибарство“ неформален документ („non-paper“). На 6 септември 2016 г. този документ е допълнен с четири проекта на предложения за създаване или за подпомагане на създаването на защитени морски зони в Антарктика, а именно обсъдените вече ЗМЗ в морето Уедъл ( 15 ), а също и ЗМЗ в морето Рос ( 16 ), една ЗМЗ в източна Антарктика, както и съвкупност от специални изследователски области за проучване на отдръпването на ледниците ( 17 ).

30. Службите на Комисията предлагат тези документи да се предоставят на CCAMLR само от името на Съюза, тъй като според тях те попадат в общата политика в областта на рибарството. За да спази приложимите срокове за подаване на предложения относно годишните срещи на CCAMLR, Комисията действително подава веднага въпросните документи в секретариата на CCAMLR само от името на Съюза.

31. В хода на своите заседания от 15 и 22 септември 2016 г. работната група на Съвета разглежда съдържанието на документа за обсъждане, както и четирите предложения и на 22 септември 2016 г. ги одобрява, що се отнася до съдържанието им, но ги отнася към политиката в областта на околната среда, поради което приема за необходимо те да бъдат предоставени на CCAMLR от името на Съюза и неговите държави членки. Освен това според работната група опростената процедура не може да се приложи в случая, тъй като съгласно нейния предмет обхватът ѝ е ограничен до въпроси относно общата политика в областта на рибарството. В резултат на това преписката е предадена първо на Корепер, а след това и на Съвета.

32. На 10 октомври 2016 г. по време на своето 3487-о заседание в Люксембург Съветът одобрява намерението на Комисията да предостави на CCAMLR документа за обсъждане и четирите предложения от името на Съюза. Той отбеляза също, че тези документи представляват позицията, която Съюзът трябва да заеме на 35-ата годишна среща на CCAMLR.

33. В декларация, вписана в протокола от заседанието, Комисията настоява, че въпросните документи се отнасят до областта на изключителната компетентност на Съюза за опазване на морските биологични ресурси. Тя изразява своята готовност да изясни на секретариата на CCAMLR, че документите следва да се разбират като подадени от името на Съюза и неговите държави членки ( 18 ), но си запазва правото да предприеме правни действия.

34. В хода на своята 35-а годишна среща през 2016 г. CCAMLR решава да приеме две от предоставените, съответно подкрепени от Съюза предложения, а именно за създаване на защитена морска зона в морето Рос, както и на няколко специални зони за научни изследвания. CCAMLR взима решение да обсъди допълнително останалите две предложения на Съюза — не на последно място предложението за създаване на защитена морска зона в морето Уедъл.

IV. Производството пред Съда и исканията на страните

35. Понастоящем съгласно член 263, втора алинея ДФЕС по дела C‑626/15 и C‑659/16 Съдът се занимава с две производства относно жалби за отмяна, в които един срещу друг застават Комисията и Съветът. При това Съветът е подкрепен от няколко държави членки.

А. Дело C‑626/15

36. На 23 ноември 2015 г. по дело C‑626/15 Комисията подава жалба за отмяна на решението от 2015 г.

37. Съгласно член 131, параграф 2 от Процедурния правилник председателят на Съда допуска встъпването по делото на Федерална република Германия, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Кралство Нидерландия, Португалската република, Република Финландия, Кралство Швеция и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия в подкрепа на Съвета.

38. По дело C‑626/15 Комисията иска от Съда: – да отмени частично решението от 2015 г., доколкото Съветът е определил документът за обсъждане да се предостави от името на Съюза и неговите държави членки, вместо да бъде предоставен само от името на Съюза, и – да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.

39. От своя страна Съветът, подкрепен от деветте встъпили страни, иска от Съда: – да отхвърли жалбата за частична отмяна на документа за обсъждане като недопустима или във всеки случай като неоснователна ( 19 ) и – да осъди Комисията да заплати съдебните разноски ( 20 ).

Б. Дело C‑659/16

40. На 20 декември 2016 г. по дело C‑659/16 Комисията подава жалба за отмяна на решението от 2016 г.

41. Съгласно член 131, параграф 2 от Процедурния правилник председателят на Съда допуска встъпването по делото на Кралство Белгия, Федерална република Германия, Кралство Испания, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Кралство Нидерландия, Португалската република, Република Финландия, Кралство Швеция и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия в подкрепа на Съвета.

42. По дело C‑659/16 Комисията иска от Съда: – да отмени частично решението от 2016 г., доколкото в него се установява позиция, която следва да се заеме от Съюза и неговите държави членки вместо само от Съюза, и – да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.

43. От своя страна Съветът, подкрепен от десетте встъпили страни, иска от Съда: – да отхвърли жалбата за частична отмяна на обжалваното решение като неоснователна и – да осъди Комисията да заплати съдебните разноски ( 21 ).

В. Ход на производството пред Съда

44. Производството пред Съда по двете жалби на Комисията протича писмено. На 10 януари 2017 г. председателят на Съда одобрява представянето на нови доказателства от Съвета по дело C‑626/15. С определение от 10 февруари 2017 г. председателят спира производството по дело C‑626/15 до приключването на писмената фаза на производството по дело C‑659/16. Освен това с определение на председателя от същия ден двете дела C‑626/15 и C‑659/16 са съединени с цел да бъде проведена обща устна фаза на производството и да бъде постановено общо съдебно решение.

45. На 13 март 2018 г. е проведено общото съдебно заседание, в което взимат участие Комисията, Съветът и встъпилите в негова подкрепа страни, с изключение на Кралство Белгия, Великото херцогство Люксембург, Кралство Нидерландия и Република Финландия.

46. По молба на Съвета по дело C‑626/15 Съдът заседава в голям състав съгласно член 16, трета алинея от своя статут. Съгласно член 29, параграф 1 от Процедурния правилник Съдът решава да разпредели съединените дела C‑626/15 и C‑659/16 на един и същ съдебен състав.

V. Допустимост на жалбата по дело C‑626/15

47. Въпросът за допустимостта на жалбата на Комисията придобива значителен обхват по дело C‑626/15. За разлика от дело C‑659/16 Съветът и много от встъпилите в негова подкрепа страни остро оспорват, че обжалваното от Комисията по дело C‑626/15 решение от 2015 г. може да бъде предмет на жалба за отмяна по смисъла на член 263 ДФЕС. По същество те изтъкват два довода: на първо място, става въпрос само за решение на Корепер, а не за решение на Съвета, и на второ място, това решение няма задължително правно действие.

А. Причисляване на обжалваното решение към решенията на Съвета

48. Няма съмнение, че Корепер като такъв не е институция на Съюза и не разполага с правомощия, произтичащи от Договорите, а е помощен орган на Съвета, който приема от него задачи за подготовка и изпълнение ( 22 ) (член 240, параграф 1, първо изречение ДФЕС).

49. Обстоятелството, че Корепер може да приеме само определени процедурни решения (член 240, параграф 1, второ изречение ДФЕС и член 19, параграф 7 от Процедурния правилник на Съвета) и че не е оправомощен да взема решения, което правомощие Договорите предоставят на Съвета ( 23 ), по никакъв начин не освобождава актовете му от контрола на юрисдикциите на Съюза. По-скоро актовете на Корепер следва да бъдат причислени към тези на Съвета. Ако Корепер действа незаконосъобразно, тогава Съветът трябва да носи отговорността пред юрисдикциите на Съюза. Това становище се подкрепя от идеята за всеобхватна правна защита и всеобхватен съдебен контрол по отношение на всички актове на органи, служби и агенции на Съюза, която е залегнала в основата на член 263 ДФЕС.

50. Действително в много случаи съществува отделен правен акт на Съвета, който само е подготвен от Корепер. В този случай съдебният контрол се отнася до акта на Съвета, а подготвителните актове на Корепер не подлежат на самостоятелно съдебно обжалване.

51. Различно е положението обаче, когато по изключение се задейства само Корепер, докато на равнище министри Съветът изобщо не действа. Тогава съответното производство ще бъде прекратено от акта на Корепер ( 24 ), а позицията на Съвета в качеството му на институция на Съюза ще бъде окончателно формирана чрез този акт ( 25 ). Такова е положението във връзка със събитията от 2015 г., които е в основата на дело C‑626/15. Следователно решението от 2015 г. трябва да подлежи на съдебен контрол от съда на Съюза в качеството му на акт, който се причислява към тези на Съвета.

Б. Правни последици от решението от 2015 г.

52. Съгласно постоянната съдебна практика, за „обжалваеми актове“ по смисъла на член 263 ДФЕС се считат всички приети от институциите разпоредби, без оглед на тяхната форма, които имат за цел да породят задължителни правни последици ( 26 ).

53. За да се определи дали обжалваният акт поражда (или има за цел да породи) такива последици, следва да се разгледа неговото съдържание ( 27 ), което трябва да бъде преценявано въз основа на обективни критерии. Към тях се включва на първо място съдържанието на акта, но контекстът на приемането му и правомощията на автора му също трябва да бъдат взети предвид ( 28 ). Целта на автора му също е от значение ( 29 ), но винаги при условие че може да бъде обективно установена.

54. За разлика от това, което изглежда смята Съветът, не става въпрос дали документът за обсъждане, предоставен на CCAMLR, като такъв е обжалваем. По-скоро следва да се провери дали решението на Корепер от 2015 г. да се предостави документът за обсъждане на CCAMLR от името на Съюза и неговите държави членки, поражда задължителни правни последици и дали поради тази причина може да бъде квалифициран като обжалваем акт по смисъла на член 263 ДФЕС.

55. Що се отнася най-напред до съдържанието на решението от 2015 г., то предвижда документът за обсъждане относно създаването на защитена морска зона в морето Уедъл да бъде предоставен на CCAMLR от името на Съюза и неговите държави членки, а не единствено от името на Съюза. Тази констатация ясно показва, че решението от 2015 г. поражда правни последици, защото ограничава вариантите за действие на Комисията по отношение на участието ѝ на 34-тата годишна среща на CCAMLR през 2015 г. По-специално това решение забранява на Комисията да използва своите правомощия за външно представителство на Съюза (член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС) по начин, различен от съвместни международни действия с представителите на държавите членки.

56. Що се отнася до контекста, в който се вписва решението от 2015 г., следва да се обърне внимание на многогодишната позиция, която Съветът е приел през 2014 г. ( 30 ) Тази позиция изрично предоставя на „подготвителните органи“ на Съвета правомощия за контрол и вземане на решения, с помощта на които се цели чрез „опростена процедура“ да се определи позицията на Съюза по определени теми, които трябва да бъдат обсъдени на годишните срещи на CCAMLR. Документът за обсъждане, който е предмет на спора по дело C‑626/15, е бил предоставен на Корепер изключително в рамките на тази опростена процедура. Това обстоятелство също подкрепя тезата, че решението от 2015 г. е породило задължителни правни последици.

57. Същото важи и за целта на авторите на акта: страните не спорят по въпроса, че със своето решение от 2015 г. Корепер иска да определи как представителите на Съюза трябва конкретно да действат на международната сцена в рамките на 34-тата годишна среща на CCAMLR.

58. С оглед на тези съображения следва да се приеме, че решението от 2015 г. би породило и поражда задължителни правни последици.

В. Относно доводите в обратен смисъл на Съвета и на някои от встъпилите в негова подкрепа страни

59. По същество по дело C‑626/15 Съветът и някои от встъпилите в негова подкрепа страни се опитват да оспорят наличието на обжалваем акт с два довода в обратен смисъл.

1. Правомощията на Комисията и Съвета съгласно членове 16 ДЕС и 17 ДЕС

60. Първо, тези страни в производството посочват, че съгласно член 16, параграф 1, второ изречение ДЕС Съветът следва да определя политиките на Съюза, включително и особено по отношение на външната дейност на Съюза и на осъществяваното от Комисията външното представителство на Съюза по смисъла на член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС ( 31 ).

61. Това възражение обаче е неотносимо. Всъщност наличието на правомощие на Съвета съгласно член 16, параграф 1, второ изречение ДЕС, което е напълно безспорно, в никакъв случай не изключва възможността определянето на политиката на Съвета относно външната дейност на Съюза, което извършва на това основание, да поражда правни последици и да бъде предмет на обжалване пред юрисдикциите на Съюза. Точно обратното, очевидно е, че подобно определяне придава на съответното разглеждано решение правни последици и го прави обжалваем акт съгласно член 263 ДФЕС.

2. Установяването на позициите на Съюза съгласно член 218, параграф 9 ДФЕС

62. Второ, Съветът и някои държави членки възразяват, че решението от 2015 г. не поражда правни последици, тъй като в него не е установена позиция на Съюза по смисъла на член 218, параграф 9 ДФЕС. Те подкрепят становището си с обстоятелството, че на 34-тата годишна среща на CCAMLR все още не е следвало да бъде взето формално решение относно защитена морска зона в морето Уедъл, а спорният документ за обсъждане просто е следвало да бъде предоставен на CCAMLR с цел подготовка за евентуално вземане на бъдещо решение.

63. И това възражение не е убедително по две причини.

64. От една страна, член 218, параграф 9 ДФЕС следва да се тълкува разширително ( 32 ). Конкретна позиция на Съюза по смисъла на тази разпоредба в никакъв случай не се определя само когато предстои непосредствено приемане от международна организация на конкретно решение с правни последици, а и когато в рамките на тази международна организация Съюзът желае да започне дебат или да вземе участие в дебат, който би могъл да доведе до приемане на акт с правно действие ( 33 ). Всъщност целта на член 218, параграф 9 ДФЕС е да гарантира, че в процеса на вземане на решения на съответната международна организация Съюзът говори в един глас и че приносът му в рамките на този процес е разрешен от компетентните му органи.

65. От друга страна, Съветът може да прецени, че е желателно — на доброволни начала — да определи единна позиция на Съюза при участието си в международна организация и извън областите, уредени в член 218, параграф 9 ДФЕС. В такъв случай тази позиция е обвързваща и изисква от останалите институции на Съюза (член 13, параграф 2, второ изречение ДЕС), а и от държавите членки лоялно сътрудничество (член 4, параграф 3 ДЕС и член 191, параграф 4, първо изречение ДФЕС).

66. Дори и да се приеме, че в решението от 2015 г. липсва обвързващо установяване на позиция на Съюза съгласно член 218, параграф 9 ДФЕС, а е налице само доброволно установяване на обща позиция извън приложното поле на член 218, параграф 9 ДФЕС с оглед на започващ дебат в международна организация, не може да се отрекат съответните правни последици на това решение. Това важи с още по-голяма сила предвид обстоятелството, че с предоставянето на документа за обсъждане съвместно от Съюза и неговите държави членки у CCAMLR и останалите държави — страни по Конвенцията от Канбера, би се създало впечатление, че евентуалното обособяване на защитена морска зона в морето Уедъл не попада в изключителната компетентност на Съюза или че във всеки случай Съюзът не би могъл сам да взема отношение по този въпрос. Това е достатъчно за наличието на правни последици по смисъла на член 263 ДФЕС ( 34 ).

Г. Междинно заключение

67. Общото заключение е, че решението от 2015 г. представлява обжалваем акт по смисъла на член 263 ДФЕС. Следователно жалбата на Комисията по дело C‑626/15 е допустима.

VI. Основателност на жалбите по дела C‑626/15 и C‑659/16

68. Двете жалби по дела C‑626/15 и C‑659/16 са основателни, доколкото се оказва, че с обжалваните решения от 2015 г. и 2016 г. Съветът неправомерно налага на Комисията да внесе в CCAMLR въпросните документи и позицията относно предвидените защитени морски зони от името на Съюза и неговите държави членки. С други думи трябва да се изясни дали Съюзът би могъл да вземе участие в обсъжданията и вземането на решения от CCAMLR сам, от свое собствено име, тоест без участието на своите държави членки, както е предложено от Комисията.

69. Комисията упреква Съвета, че е нарушил изключителното правомощие на Съюза да действа на международната сцена, като е настоял за съвместни действия на Съюза и неговите държави членки. За тази цел тя изтъква две основания както по дело C‑626/15, така и по дело C‑659/16. От една страна, според Комисията Съветът не е взел предвид изключителната компетентност на Съюза за опазването на морските биологични ресурси в рамките на общата политика в областта на рибарството, предвидена в член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС (първо основание), а от друга страна, не е преценил правилно съществуването на изключителна компетентност на Съюза съгласно член 3, параграф 2, трета хипотеза ДФЕС поради риска от засягане или промяна на обхвата на общите правила (доктрината AETR, второ основание).

70. Съдбата на двете основания зависи в крайна сметка от това кое правно основание е било меродавно за решенията от 2015 г. и 2016 г. и дали това правно основание позволява или дори изисква самостоятелни действия на Съюза в рамките на CCAMLR. Съгласно принципа на предоставената компетентност (член 5, параграф 1, първо изречение и параграф 2 ДЕС във връзка с член 4, параграф 1 ДЕС) подобно правно основание е необходимо както по отношение на вътрешната дейност на Съюза, така и по отношение на външната му дейност ( 35 ). Изборът на правилното правно основание е от конституционно правно значение ( 36 ).

А. По първото основание: член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС

71. С първото си основание по същество Комисията поддържа, че само Съюзът е компетентен по отношение на документите, които трябва да се подадат в CCAMLR, и по въпросите относно предвидените защитени морски зони, подлежащи на обсъждане по време на годишните срещи на тази организация през 2015 г. и 2016 г., тъй като всички те имат за предмет опазването на морските биологични ресурси в рамките на общата политика в областта на рибарството и по тази причина попадат в приложното поле на изключителната компетентност на Съюза съгласно член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС.

72. Действително в рамките на общата политика в областта на рибарството са предвидени мерки за опазване на морските биологични ресурси (член 1, параграф 1, буква a) от Регламент № 1380/2013). Такива мерки за опазване не трябва да бъдат ограничавани непременно до водите на Съюза, а могат да бъдат прилагани като част от външната политика в областта на рибарството и извън тези води, доколкото засягат дейността на риболовните кораби на Съюза или на гражданите на държавите членки (член 1, параграф 2, букви в) и г) и член 28 от Регламент № 1380/2013) ( 37 ).

73. Общата политика в областта на рибарството обаче по никакъв начин не е единствената възможна отправна точка за мерките на Съюза за опазване на морските биологични ресурси. От историческа гледна точка тя действително често е била sedes materiae по отношение на мерките за опазване, които трябва да се вземат на европейско равнище ( 38 ). Както обаче става ясно от член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС ( 39 ), Договорите в днешно време правят изрично разлика между мерките за опазване на морските биологични ресурси, които се взимат в рамките на общата политика в областта на рибарството, и мерките за опазване на морските биологични ресурси, които се взимат в рамките на други политики на Съюза.

74. С оглед на това е малко изненадващо становището на Съвета и на встъпилите в негова подкрепа страни, че предвидените в рамките на CCAMLR защитени морски зони не се отнасят до общата политика в областта на рибарството, а много повече до политиката в областта на околната среда и в определени случаи до научните изследвания, при които компетентността е споделена между Съюза и държавите членки (член 4, параграф 1 във връзка с параграф 2, буква д) и параграф 3 ДФЕС).

75. Двете страни представят своите доводи с удивително въодушевление. От твърденията на Съвета и някои от встъпилите в негова подкрепа страни прозира, че според тях Комисията иска да попречи на международните действия на държавите членки, доколкото е възможно, докато Комисията упреква Съвета, че нарочно търси правни основания, които винаги да правят възможно участието на държавите членки наред с това на Съюза.

76. Във връзка с това си позволявам да отбележа, че изборът на правно основание трябва да се почива само на обективни критерии, които да подлежат на съдебен контрол, сред които по-специално са целта и съдържанието на обжалваното решение ( 40 ), но и контекстът, в който се вписва това решение ( 41 ).

77. За разлика от това субективната оценка и общите политически намерения на действащите участници нямат никакво значение при избора на правното основание ( 42 ). Ако при определянето на правното основание за акт на Съюза в областта на външната дейност Съветът има за цел да възпрепятства самостоятелните действия на Съюза и да даде възможност на държавите членки да вземат участие наред със Съюза, това може да бъде разглеждано като злоупотреба с власт по смисъла на член 263, втора алинея ДФЕС.

78. Правното основание за приемането на други актове на Съюза, които евентуално може да притежават сходни характеристики или да са в тясна връзка с обжалваните решения, също не е от значение ( 43 ) (например одобрението на Конвенцията от Канбера от името на Европейската икономическа общност и участието на Общността, съответно на Съюза, в досегашните решения на CCAMLR). Съгласно постоянната съдебна практика обикновена практика на Съвета не може да дерогира разпоредби на Договорите и следователно не може да създаде прецедент, обвързващ институциите на Съюза ( 44 ).

1. Необходимост от анализ по същество

79. Настоящият случай показва особено нагледно, че планираното създаване на защитени морски зони в Антарктика има отношение както към опазването на морските биологични ресурси в рамките на общата политика в областта на рибарството, така и към областите околна среда и научни изследвания, уредени в ДФЕС. От една страна, защитените морски зони, предвидени в рамките на CCAMLR, служат за опазването и изследването на живите морски ресурси на Антарктика (член 2, точка 1 от Конвенцията от Канбера), следователно за постигането на цел в областта на политиката за околна среда и евентуално на политиката за научни изследвания, а от друга страна, те трябва да дават възможност за рационално използване на тези ресурси (член 2, точка 2 от Конвенцията от Канбера), по-специално за устойчив риболов.

80. Ето защо по отношение на участието си в създаването на предвидените защитени морски зони Съюзът би разполагал на теория както с компетентността си в рамките на политиката в областта на околната среда (дял XX ДФЕС ( 45 )), а евентуално и в рамките на политиката в областта на научните изследвания (дял XIX ДФЕС), така и с компетентността си за опазване на морските биологични ресурси в рамките на общата политика в областта на рибарството (дял III ДФЕС), като съгласно съдържащата се в член 11 ДФЕС хоризонтална клауза последната компетентност от своя страна трябва да бъде упражнявана при съществено съобразяване с изискванията за защита на околната среда и да се стреми към екосистемен подход (член 2, параграф 3 от Регламент № 1380/2013).

81. Според постоянната съдебна практика при тези обстоятелства, при които са възможни няколко правни основания както относно вътрешната, така и относно външната дейност на Съюза, следва да се извърши анализ на същността. Ако, както в случая, един акт има двойна цел или е съставен от две части, едната от които може да бъде определена като основна или преобладаваща, докато другата е само акцесорна, актът трябва да има едно-единствено правно основание, а именно правно основание, което съответства на основната или преобладаващата цел или съставна част. Единствено по изключение една мярка може да има няколко правни основания едновременно по-специално когато си поставя няколко цели едновременно или се състои от няколко съставни части едновременно, които са неразривно свързани, без едната да бъде акцесорна спрямо другата ( 46 ).

82. Както вече посочих на друго място ( 47 ), във вертикално отношение въпросният анализ на същността не може да доведе до разширяване на компетентността на Съюза спрямо тази на държавите членки; в противен случай принципът на предоставената компетентност би бил пренебрегнат (член 5, параграф 1, първо изречение и параграф 2 ДЕС във връзка с член 4, параграф 1 ДЕС). В хоризонтално отношение обаче този анализ на същността лесно намира приложение там, където се установи, че Съюзът разполага с компетентност относно всички съставни части на предвидения от него акт и че става въпрос само за правилния избор между тези правомощия.

83. Настоящият случай е такъв: няма спор, че Съюзът разполага с компетентност в областта на околната среда, научните изследвания и опазването на морските биологични ресурси в рамките на общата политика в областта на рибарството, която компетентност като цяло несъмнено е достатъчна, за да участва в изпълнението на всички мерки в рамките на CCAMLR, които са били предмет на обжалваните решения от 2015 г. и 2016 г., особено в обсъждането и вземането на решение относно създаването на различни защитени морски зони в Антарктика. Страните в производството спорят единствено относно това коя компетентност на Съюза да се посочи като център на тежестта с всички последствия, които това би имало за въпроса относно самостоятелните действия на държавите членки на международната сцена наред с тези на Съюза.

2. Второстепенната роля на научните изследвания в рамките на защитените морски зони

84. Що се отнася до научноизследователския аспект, по мое мнение той има само второстепенна роля във всички предвидени мерки на CCAMLR, които са били предмет на обжалваните решения от 2015 г. и 2016 г.

85. Действително планираните защитени морски зони в Антарктика трябва да служат и за по-доброто изследване на морската екосистема там. Ето защо научните изследвания се споменават непрестанно в документите, предмет на спора ( 48 ). Предвидените научноизследователски дейности обаче не са самоцел, а служат за постигането на по-висшата цел за опазването на живите морски ресурси на Антарктика, която CCAMLR си е поставила в съответствие с изискванията на Конвенцията от Канбера и Договора за Антарктика. Следователно научните изследвания в рамките на защитените морски зони са ориентирани изцяло към околната среда и в крайна сметка следва да се разглеждат само като помощна мярка за опазването на околната среда.

86. Същото важи в рамките на обжалваното решение от 2016 г. и за предвидените специални зони за изследване на отдръпването на ледниците. Действително изричното обозначаване на тези области като „научноизследователски зони“ на пръв поглед може да означава, че във всеки случай научноизследователският аспект може да доминира. При по-внимателно вглеждане обаче в тези специални области става въпрос по-скоро за изследването на екосистемата и природните бедствия с оглед на по-доброто опазване на климата и на по-добрата защита на флората и фауната на Антарктика. Ето защо акцентът тук се поставя също върху опазването на околната среда, а не върху научните изследвания като такива.

87. Като цяло съставните части на обжалваните решения от 2015 г. и 2016 г. в областта на научните изследвания следва да се разглеждат като акцесорни, така че при приемането на тези решения не трябва да се посочва правно основание в областта на научните изследвания, включително и в комбинация с други правни основания.

3. Преобладаване на околната среда спрямо рибарството

88. В настоящия случай от съществено значение е разграничаването между политика в областта на околната среда и политика в областта на рибарството. Съдебната практика досега се е занимавала само периферно с този въпрос ( 49 ), върху който страните в производството по дела C‑626/15 и C‑659/16 основателно обръщат особено внимание, поради което не са могли да се развият ясни и практически използваеми критерии. Съдът е установил единствено, че дадена мярка не може да бъде разглеждана като акт в областта на околната среда, защото се съобразява с изискванията за опазване на околната среда, тъй като въз основа на хоризонталната клауза в днешния член 11 ДФЕС тези изисквания трябва да бъдат взети предвид във всички области на политиката ( 50 ). Освен това Съдът припомня, че разпоредбите на Договорите относно политиката в областта на околната среда не засягат компетентността, която Съюзът притежава въз основа на други разпоредби на Договорите ( 51 ).

89. Много по-често до този момент Съдът се е занимавал с въпроса как следва да бъдат разграничени правомощията на институциите на Съюза в областта на общата търговска политика (член 207, параграф 1 ДФЕС) от правомощията в други области на политиката, не на последно място от тези в политиката в областта на околната среда (член 192 ДФЕС) ( 52 ). Съгласно постоянната съдебна практика правен акт на Съюза не попада в обхвата на общата търговска политика само защото може да има определени последици върху търговията с една или няколко трети страни; обратно, такъв правен акт е от търговско политическо естество само ако се отнася специално до търговията, тъй като основното му предназначение е да я насърчи, улесни или уреди тази търговия и тъй като има преки и непосредствени последици за нея ( 53 ).

90. Mutatis mutandis тези критерии могат да служат и като насоки за разграничението между политиката в областта на рибарството и политиката в областта на околната среда, което следва да се направи тук. Ако те бъдат приети, даден акт на Съюза не попада в обхвата на общата политика в областта на рибарството, защото може да има определени последици върху рибарството. Един такъв правен акт обаче може да бъде разглеждан като същинска мярка в политика в областта на рибарството, ако: – се отнася специално до риболовната дейност, тъй като основното му предназначение е да я насърчи, улесни или уреди, и – има преки и непосредствени последици за нея.

91. Обратно, правен акт на Съюза не може да бъде разглеждан като част от политиката в областта на околната среда само защото трябва да се съобрази с изискванията за опазване на околната среда, както винаги съгласно член 11 ДФЕС, а само ако центърът на тежестта е поставен върху опазването на околната среда.

92. При разглеждане на целите, съдържанието и контекста ( 54 ) на обжалваните решения от 2015 г. и 2016 г. в светлината на тези критерии не може да се отрече, че предвидените защитени морски зони в Антарктика чрез своите забрани и ограничения за риболов имат преки и непосредствени последици върху риболовната дейност. Нито една от тези защитени морски зони обаче не поставя на преден план насърчаването, улесняването или поне уреждането на риболова, а по-скоро риболовът там е изцяло забранен в определени области в следствие на редица мерки по отношение на политиката в областта на околната среда, а в други области най-много е толериран в определени граници.

93. Основна цел на предвидените защитени морски зони е поддържането, изследването и опазването на екосистемите, биоразнообразието и местообитанията в Антарктика, както и да се отговори на неблагоприятните последици в климатичните промени в най-значимия за световния климат регион ( 55 ). Животинските видове, които подлежат на закрила, в никакъв случай не са само тези, които са предмет на търговски риболов, а например и птици (включително пингвини) и морски бозайници (като например тюлени и китове).

94. В съдържателно отношение планираните разпоредби на CCAMLR за създаването на различни защитени морски зони безспорно се занимават усилено с регламентирането на дейността на риболовните кораби, въпреки че риболовът там до голяма степен е забранен и само по изключение е разрешен в някои по-малки области при спазване на строги условия ( 56 ). Трябва също да се подчертае, че въпросните разпоредби по никакъв начин не ограничават риболовните дейности, а забраняват например складирането или изхвърлянето на отпадъци ( 57 ). Освен това е предвидено да се изследва как се развиват екосистемите в областите от защитените морски зони, в които се извършват риболовни дейности, и в областите, в които не се извършват такива дейности ( 58 ), което не представлява същинска мярка в политиката в областта на рибарството.

95. Контекстът, в който се вписват предвидените защитени морски зони, не се характеризира само с политиката в областта на рибарството, а включва и общи съображения за опазването на околната среда. Действително в Конвенцията от Канбера риболовът има определено по-значима роля отколкото в други международноправни споразумения във връзка с Договора за Антарктика, например в Мадридския протокол за опазването на околната среда ( 59 ). Както Комисията уместно подчертава, регулирането на риболова във връзка с рационалното използване на живите морски ресурси на Антарктика, включително като източник на белтъчини, в Конвенцията от Канбера не трябва да се подценява (вж. член 2, параграфи 2 и 3 от Конвенцията ( 60 )). Въпреки това в рамките на Конвенцията от Канбера договарящите се страни и членовете на CCAMLR, които са взели решение за създаването на защитени морски зони в Антарктика, носят отговорност, надхвърляща чисто икономическото измерение, за опазването на антарктическата околна среда от всякакви форми вредно човешко вмешателство (вж. член 5, точка 2 от Конвенцията от Канбера във връзка с член 9, точка 1, буква е) от Договора за Антарктика ( 61 )). Такива човешки вмешателства без съмнение могат да настъпят и извън риболова: Съветът правилно посочва възможните сондажи за добиване на полезни изкопаеми. Освен това ми изглежда напълно възможно рано или късно да може да се обсъди изграждането на вятърни генератори.

96. С оглед на това предвидените защитени морски зони в Антарктика, с които се занимават решенията от 2015 г. и 2016 г., са изцяло проекти в областта на околната среда, а не мерки за опазване в рамките на общата политика в областта на рибарството.

97. Възможно е, както подчертава Комисията, изискванията за опазване на околната среда да имат съществена роля и в рамките на общата политика в областта на рибарството и да са довели до екосистемен подход, насочен към устойчивост (член 2 от Регламент № 1380/2013), както налага хоризонталната клауза в член 11 ДФЕС. Въпреки това поради своя център на тежест антарктическите защитени морски зони, на които са посветени обжалваните в случая решения от 2015 г. и 2016 г., не представляват мерки в областта на рибарството, а мерки за опазване на околната среда с доста сериозни последици върху риболова.

98. Ето защо Съветът правилно обосновава обжалваните решения от 2015 г. и 2016 г. не с правомощията на Съюза за опазване на морските биологични ресурси в рамките на общата политика в областта на рибарството, а само с политиката в областта на околната среда.

99. Поради това настоящият случай ясно се различава от висящото дело Deutscher Naturschutzring ( 62 ), в което не се оспорва създаването на защитена морска зона в нейната цялост, а единствено специфични мерки за прилагането на изискванията на тази защитена зона в областта на рибарството. Разумно е такива конкретни мерки за прилагане да се обосновават с правните основания, свързани с политиката в областта на рибарството, а други мерки за прилагане с по-силно изразен екологичен характер — с политиката в областта на околната среда.

4. Последици за първото основание на Комисията при идентифицирането на правно основание, което е различно от предпочетеното от Комисията

100. Въз основа на изложените по-горе от мен съображения не може да се приеме доводът на Комисията, че материалното правно основание за обжалваните решения от 2015 г. и 2016 г. е в правомощието на Съюза за опазване на морските биологични ресурси в рамките на общата политика в областта на рибарството; по-скоро се потвърждава становището на Съвета и страните, встъпили в негова подкрепа, че трябва да се вземат предвид правомощията на Съюза в областта на околната среда.

101. Въпреки това би било прибързано да се отхвърли първото основание по дела C‑626/15 и C‑659/16 само защото Комисията неправилно се позовава на изключителната компетентност на Съюза за опазване на морските биологични ресурси в рамките на общата политика в областта на рибарството (член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС). Всъщност същинският и много по-дълбок довод, който Комисията изтъква в първото основание, е различен: както става ясно от писмените ѝ, а също и от устните ѝ доводи пред Съда, Комисията изтъква, че в обжалваните решения от 2015 г. и 2016 г. Съветът я е принудил да подаде спорните документи в CCAMLR съвместно от името на Съюза и неговите държави членки, въпреки че самостоятелните действия от името на Съюза биха били възможни и достатъчни.

102. Както ще обясня по-нататък, този централен довод на Комисията остава валиден и когато обжалваните решения от 2015 г. и 2016 г. следва да бъдат отнесени към политиката в областта на околната среда в съответствие с правното становище на Съвета и встъпилите в негова подкрепа страни, а не към предпочетената от Комисията обща политика в областта на рибарството. Всъщност нито в рамките на политиката в областта на околната среда съществува правна необходимост от участие на държавите членки наред със Съюза чрез съвместни действия пред CCAMLR (по този въпрос вж. непосредствено по-нататък част А), нито има място за доброволно участие на държавите членки (по този въпрос вж. по-нататък част Б).

103. Принципът „ne ultra petita“ не е пречка Съдът да уважи първото основание по дела C‑626/15 и C‑659/16 с мотиви, които се различават от посочените от Комисията. Всъщност съдът не е „гласът на страните“ ( 63 ). В този смисъл Съдът не е обвързан от доводите, изтъкнати от тях в подкрепа на исканията им, тъй като в противен случай би могъл да се окаже принуден да основе решението си на погрешни правни съображения ( 64 ).

а) Липса на правна необходимост от участие на държавите членки

104. Съгласно член 4, параграф 1 във връзка с параграф 2, буква д) ДФЕС политиката в областта на околната среда действително спада към споделената компетентност, която не е предоставена за изключително ползване нито на Съюза, нито на държавите членки. Наличието на споделена компетентност обаче не означава непременно, че във външната област винаги трябва да има съвместни действия на Съюза и неговите държави членки, при което Съюзът непременно би зависел от участието на държавите членки наред с неговото във външната му дейност.

105. Генералният адвокат Szpunar много уместно посочва същността на този въпрос ( 65 ): „Споделена компетентност“ и „смесено споразумение“ (или отнесено към настоящия случай, „съвместни действия във външната дейност“) са два различни въпроса ( 66 ).

106. Възможно е в повечето случаи, в които Съюзът действа сам на международната сцена, да разполага с изключителна компетентност съгласно член 3, параграф 1 ДФЕС или член 3, параграф 2 ДФЕС. Съществуването на подобна изключителна компетентност обаче не е непременно предпоставка за това Съюзът сам, тоест без държавите членки наред с него, да сключва международно правни споразумения с трети държави и да може да участва в международни организации.

107. Неотдавна в свое решение относно международния железопътен превоз, по-известно като решение COTIF, изцяло в този смисъл, Съдът изрично отхвърля представата, че в областите на споделена компетентност на Съюза и държавите членки, Съюзът не би могъл да има външна компетентност, освен ако споделената компетентност не е станала изключителна съобразно механизма, предвиден в член 3, параграф 2 ДФЕС (по същество съгласно доктрината AETR) ( 67 ). От въпросното решение следва също, че Съюзът може да одобрява сам международни споразумения дори когато те попадат в областта на споделената компетентност, при условие че може да бъде мобилизирано необходимото за това мнозинство в Съвета ( 68 ).

108. Смесени действия на Съюза и неговите държави членки на международната сцена може да има само когато Съюзът не разполага с достатъчна изключителна или споделена компетентност, за да действа сам в отношенията с трети държави и в международни организации. Само доколкото Съюзът не разполага със собствени правомощия, се налага непременно участието на държавите членки в международния транспорт наред със Съюза ( 69 ).

109. Тази необходимост обаче не е налице в случая: напълно безспорно е, че в настоящия случай Съюзът разполага с достатъчна собствена компетентност, основана на правомощията му в политиката в областта на околната среда, за да участва самостоятелно в обсъждането и вземането на решение за създаването на защитени морски зони в Антарктика в рамките на CCAMLR. В отговор на допълнителен въпрос Съветът и встъпилите в негова подкрепа страни не могат да посочат нито една мярка във връзка с разглежданите защитени морски зони, за която Съюзът може да не разполага с необходимата компетентност в настоящия случай.

110. Поради това Комисията има право, когато посочва, че дори при отнасянето на обжалваните решения от 2015 г. и 2016 г. към споделената компетентност в политиката в областта на околната среда не е налице правна необходимост от подаване на спорните документи и предаване на спорната позиция на CCAMLR съвместно от името на Съюза и неговите държави членки.

б) Липса на място за доброволно участие на отделните държави членки

111. Остава да се изясни дали с оглед прибягването към правомощията на Съюза по отношение на политиката в областта на околната среда е останало място за доброволни действия на държавите членки наред с тези на Съюза в рамките на CCAMLR. Това обаче разбираемо не може да засегне всички държави членки, а само тези от тях, които са членове на CCAMLR ( 70 ), тъй като само те могат да участват в обсъждания и във вземането на решения на CCAMLR.

112. Изходна точка за разсъжденията в това отношение следва да бъде член 2, параграф 2 ДФЕС, който описва начина на функциониране на споделената между Съюза и неговите държави членки компетентност. Както става ясно от текста му, тази разпоредба се прилага не само за законодателната дейност, но и общо за приемането на правно обвързващи актове, поради което може да бъде от полза и за решения в областта на външната дейност на Съюза като обжалваните в случая.

113. В съответствие с член 2, параграф 2 ДФЕС споделената компетентност се отличава с това, че държавите членки могат да упражняват своята компетентност, доколкото Съюзът не е упражнил своята (член 2, параграф 2, второ изречение ДФЕС); държавите членки могат да упражняват отново своята компетентност, доколкото Съюзът е решил да спре да упражнява своята (член 2, параграф 2, трето изречение ДФЕС).

114. Въпреки различните уверения на някои от страните в производството в хода на съдебното заседание пред Съда, в настоящия случай не съществуват обективни и подлежащи на проверка доказателства за това, че Съветът не желае да упражни съществуващата компетентност на Съюза в областта на околната среда ( 71 ). Тъкмо напротив: обжалваното решение от 2015 г. изрично упълномощава Комисията въз основа на политиката в областта на околната среда да внесе документ за обсъждане на 34-тата годишна среща на CCAMLR през 2015 г. (и) от името на Съюза. Прибягвайки до политиката в областта на околната среда, обжалваното решение от 2016 г. формално определя позицията, която Съюзът е трябвало да представи на 35-ата годишна среща на CCAMLR през 2016 г. Следователно в никакъв случай не може да се твърди, че в двете обжалвани решения Съветът не е упражнил компетентността на Съюза в областта на околната среда.

115. Още по-малко са налице в настоящия случай обективни и подлежащи на проверка доказателства за това, че в обжалваните решения от 2015 г. и 2016 г. Съветът е трябвало по политически съображения да упражни само отчасти компетентността на Съюза в областта на околната среда. Действително поради липсата на правно задължение за действие в настоящия случай Съветът безусловно е могъл да установи, че Съюзът няма да упражни в пълен обем правомощията си в областта на околната среда. Той обаче очевидно не поема в тази посока. По-скоро двете обжалвани решения имат за предмет съвкупността от мерки, подлежащи на обсъждане и решаване в рамките на годишните срещи на CCAMLR през 2015 г. и 2016 г., относно създаването на въпросните защитени морски зони. Никъде в обжалваните решения не се посочва, че Съюзът се отказва от упражняването на правомощията си в политиката в областта на околната среда по отношение на конкретна част от мерките, предвидени в рамките на CCAMLR ( 72 ), и че иска да остави тези мерки на отговорността на държавите членки.

116. Обстоятелството, че в обжалваните решения от 2015 г. и 2016 г. Съветът в крайна сметка е приел съвместни действия пред CCAMLR от името на Съюза и неговите държави членки, ми изглежда резултат единствено от това, че Съветът неправилно ( 73 ) е поставил прибързано знак на равенство между споделена компетентност и съвместни действия, но не и от това, че Съюзът не е имал правомощия за конкретна част от мерките, подлежащи на обсъждане и решаване в рамките на CCAMLR, или че Съюзът съзнателно не е искал да упражни отделни аспекти от своите правомощия.

117. С оглед на тези обстоятелства следва да се приеме, че Съюзът не само разполага с компетентност по отношение на политиката в областта на околната среда относно мерките, подлежащи на обсъждане или решаване в рамките на CCAMLR, но и упражнява тази компетентност в пълния ѝ обем. По този начин съгласно член 2, параграф 2, второ изречение ДФЕС държавите членки не са могли да упражнят собствената си компетентност в същата област дори само чрез действия наред с тези на Съюза в рамките на CCAMLR.

118. Същият извод следва да се направи и от член 191, параграф 4 ДФЕС.

119. Член 191, параграф 4, втора алинея ДФЕС уточнява, че компетентността на държавите членки да водят преговори в рамките на международни организации и да сключват международни споразумения, остава незасегната. Както обаче текстът на тази разпоредба пояснява („Предходната алинея не засяга компетентността на държавите членки […]“ ( 74 )), на държавите членки се гарантирана остатъчна външна компетентност в областта на околната среда единствено по отношение на областите, уредени в член 191, параграф 4, първа алинея ДФЕС, тоест по отношение на „мерките за сътрудничество“ с компетентни международни организации и с трети страни. В настоящия случай обаче не става въпрос за това. Всъщност предмет на обжалваните решения от 2015 г. и 2016 г. не са „мерките за сътрудничество“ между Съюза и CCAMLR, а конкретни материално правни мерки за създаването на защитени морски зони в Антарктика.

120. От член 191, параграф 4, втора алинея ДФЕС не може да се изведе по-широко общо запазване на компетентността в областта на околната среда в полза на държавите членки. В противен случай компетентността в областта на околната среда би изгубила своя характер на споделена между Съюза и държавите членки по смисъла на член 2, параграф 2 ДФЕС и член 4, параграф 1 във връзка с параграф 2, буква д) ДФЕС и би се превърнала в обикновена паралелна компетентност, която би могла да бъде упражнявана по всяко време както от Съюза, така и от държавите членки, а когато е уместно — от Съюза и от държавите членки заедно. Това обаче не съответства на обстоятелството, че съгласно волята на авторите на Договорите принципите на съдебната практика, изведени в решение по дело AETR, следва изрично да останат незасегнати от член 191, параграф 4, втора алинея ДФЕС (предишен член 130с, параграф 4, втора алинея ДЕО) ( 75 ), което би било невъзможно при паралелната компетентност.

121. Възможно е евентуално отделни държави членки да възнамеряват да се ангажират съгласно член 193 ДФЕС с допълнителни екологични стандарти в сравнение със Съюза и поради тази цел да желаят да участват от свое име в обсъжданията и във вземането на решения в международните организации ( 76 ). В настоящия случай обаче и по този въпрос липсват обективни и подлежащи на проверка доказателства. По-скоро между институциите на Съюза и държавите членки съществува консенсус относно съдържанието на мерките, предвидени в рамките на CCAMLR за създаването на защитени морски зони.

122. Доброволно участие на отделни държави членки наред със Съюза въз основа на член 4, параграф 3 ДФЕС е също толкова малко вероятно в настоящия случай. Действително в тази разпоредба ясно е посочено, че по-специално в областта на научните изследвания държавите членки не са възпрепятствани да упражняват своята компетентност дори когато Съюзът е предприел свои мерки. Въпреки това, както бе разяснено и по-горе ( 77 ), обсъжданията и мерките в рамките на CCAMLR за създаване на защитени морски зони, разглеждани конкретно в случая, не следва да се отнесат към областта на научните изследвания. Това разбира се не изключва възможността държавите членки да участват наред със Съюза в други мерки в рамките на CCAMLR, които подлежат на обсъждане и решаване и чийто център на тежест е поставен в областта на научните изследвания.

123. Съвсем на последно място, следва да се отбележи още, че отделни държави членки имат териториални интереси в Антарктика извън приложното поле на учредителните договори на Европейския съюз и на политиките на Съюза ( 78 ). За да запазят тези интереси, не е изключено засегнатите държави членки да вземат участие в обсъжданията и вземането на решения в рамките на CCAMLR от свое име наред със Съюза, при условие че тези интереси бъдат конкретно посочени. В настоящия случай обаче не са налице обективни и подлежащи на проверка доказателства за това. Освен това обжалваните решения от 2015 г. и 2016 г., които запазват възможността за участие в CCAMLR на всички държави членки, наред със Съюза, а не само на някои от тях, съвсем ясно надхвърлят необходимото за запазването на въпросните териториални интереси.

5. Междинно заключение

124. Ето защо обжалваните решения от 2015 г. и 2016 г. следва да бъдат отменени въз основа на първото основание, доколкото в тях е установено, че в рамките на CCAMLR Съюзът не може да предостави самостоятелно разглежданите документи за обсъждане, съответно позиции, а само съвместно от името на Съюза и неговите държави членки.

Б. По второто основание: член 3, параграф 2 ДФЕС

125. С второто си правно основание Комисията упреква Съвета, че не е взел предвид предвидената в член 3, параграф 2 ДФЕС изключителна компетентност на Съюза. Комисията смята, че с обжалваните решения от 2015 г. и 2016 г. са засегнати общи правила и е променен техният обхват по смисъла на последната част от изречението на член 3, параграф 2 ДФЕС, която кодифицира доктрината AETR ( 79 ).

126. Това второ основание се предявява само при условията на евентуалност. Тъй като съгласно изтъкнатите по-горе от мен съображения още първото основание на Комисията води до отмяна на обжалваните решения от 2015 г. и 2016 г., ще разгледам накратко второто основание само за пълнота на изложението.

127. От една страна, Комисията твърди, че предвидените в рамките на CCAMLR мерки за създаване на защитена морска зона биха могли да засегнат многогодишната позиция на Съвета от 2014 г. относно действията на Съюза в рамките на CCAMLR ( 80 ).

128. Достатъчно е да се отбележи, че дори според текста си многогодишната позиция се отнася само до въпроси в обхвата на общата политика в областта на рибарството. Тъй като, както беше отбелязано по-горе ( 81 ), обжалваните решения от 2015 г. и 2016 г., се отнасят до политиката в областта на околната среда, а не до общата политика в областта на рибарството, се изключва изначално засягане на многогодишната позиция от 2014 г.

129. От друга страна, Комисията поддържа, че мерките за създаване на защитена морска зона, предвидени в рамките на CCAMLR, биха могли да засегнат Регламент (ЕО) № 600/2004 ( 82 ) и Регламент (ЕО) № 601/2004 ( 83 ).

130. Действително първият от двата посочени регламента урежда технически мерки, а вторият — контролни мерки за риболовната дейност в зоната, обхваната от Конвенцията за опазване на живите морски ресурси на Антарктика (Конвенцията от Канбера). Ето защо е очевидно, че евентуалните забрани и ограничения за улова на риба, които са предмет на обжалваните решения от 2015 г. и 2016 г. като част от предвидените защитени морски зони, биха могли да доведат до засягане или промяна на обхвата на тези регламенти. Както е известно, съгласно приложимата съдебна практика, за да е налице такава опасност от засягане или промяна на обхвата, е достатъчно мерките, предвидени да бъдат дискутирани и приети на международно равнище, да попадат в приложното поле на общите правила, действащи на равнището на Съюза ( 84 ), без да трябва да е налице непременно противоречие в съдържанието между тях ( 85 ).

131. Следва да се има предвид обаче, че в рамките на обжалваните решения от 2015 г. и 2016 г. уредбата на риболова има единствено второстепенно значение и представлява само част от предвидените от CCAMLR мерки за създаване на защитени морски зони в Антарктика.

132. Следователно, дори съгласно последната част от изречението на член 3, параграф 2 ДФЕС Съюзът да разполага с изключителна външна компетентност относно предвидените мерки в Регламент № 600/2004 и Регламент № 601/2004, тази изключителна компетентност би могла да послужи като правно основание само конкретно по отношение на отделни части от обжалваните решения от 2015 г. и 2016 г. и не би могла да се отнася до предвидените в тези решения мерки в тяхната цялост.

133. Следователно, ако второто основание по дело C‑626/15 и дело C‑659/16 е относимо, то следва да бъде отхвърлено като необосновано.

В. По запазването на правните последици на обжалваните решения

134. В случай че Съдът отмени частично решенията от 2015 г. и 2016 г., както предложих при разглеждането на първото основание, възниква въпросът дали отменените части на тези решения ще продължат да пораждат правни последици съгласно член 264, втора алинея ДФЕС.

135. Комисията правилно посочва, че подобна частична отмяна засяга обжалваните решения само доколкото в тях се постановяват съвместни действия на Съюза и неговите държави членки в рамките на CCAMLR. С това нито се оттегля правното основание, въз основа на което Съюзът участва в рамките на 34-тата и 35-ата годишни срещи на CCAMLR, нито се засяга съдържанието на предложения от него документ за обсъждане и на поддържаната от него позиция.

136. От гледна точка на правото на Съюза обаче частичната отмяна на обжалваните решения отнема легитимността на действията на държавите членки наред с тези на Съюза в рамките на 34-тата и 35-ата годишни срещи на CCAMLR. Тъй като някои държави — членки на Съюза, действително са участвали при взимането на решения на CCAMLR в рамките на посочените годишни срещи, а също така и при вземането на решението за създаване на защитена морска зона в морето Рос, в международните отношения биха могли да се породят съмнения относно обхвата на поетите от Съюза и неговите държави членки задължения съгласно международното право.

137. По тези съображения предлагам на Съда с цел избягване на каквато и да било правна несигурност да запази правните последици на отменените части на обжалваните решения съгласно член 264, втора алинея ДФЕС.

Г. По съдебните разноски

138. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда страната, загубилата делото, се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Доколкото съгласно моето предложение Съветът в крайна сметка е загубил и двете дела, а Комисията е направила съответното искане по всяко от делата, Съветът следва да бъде осъден да заплати съдебните разноски по двете дела. Независимо от това държавите членки, които са встъпили в подкрепа на Съвета, понасят направените от всяка от тях съдебни разноски по всяко едно от делата съгласно член 140, параграф 1 от Процедурния правилник.

VII. Заключение

139. С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да постанови следното решение: „1) По дело C‑626/15 отменя решението на Комитета на постоянните представители от 11 септември 2015 г. относно предоставянето на документ за обсъждане във връзка със създаването на защитена морска зона в морето Уедъл, предназначен за 34-тата годишна сесия на Комисията за опазване на живите морски ресурси на Антарктика, доколкото в него е постановено, че документът за обсъждане следва да се предостави от името на Съюза и неговите държави членки вместо само от името на Съюза. 2) По дело C‑659/16 отменя решението на Съвета на Европейския съюз от 10 октомври 2016 г. за определяне на позиция по повод на 35-ата годишна среща на Комисията за опазване на живите морски ресурси на Антарктика, доколкото в него е постановено, че позицията следва да се предостави от името на Съюза и неговите държави членки вместо само от името на Съюза. 3) Запазва правните последици на отменените части на обжалваните решения. 4) Осъжда Съвета на Европейския съюз да заплати направените от него съдебни разноски и тези на Европейската комисия по двете дела. 5) Кралство Белгия, Федерална република Германия, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Кралство Нидерландия, Португалската република, Република Финландия, Кралство Швеция и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия понасят направените от тях съдебни разноски по всяко едно от двете дела, по което са встъпили“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: немски.

( 2 ) Доктрината AETR води началото си от решение Комисия/Съвет (AETR, 22/70, EU:C:1971:32, т. 15—19); по-скорошно резюме може да се намери например в Становище 1/03 от 7 февруари 2006 г. (Нова конвенция от Лугано, EU:C:2006:81, т. 114—133).

( 3 ) Съдържанието на решението е възпроизведено в обобщения протокол на 2554-тото заседание на Комитета на постоянните представители от 23 септември 2015 г. (документ на Съвета 11837/15, т. 65, стр. 19 и 20, както и документ на Съвета 11644/1/15/REV).

( 4 ) Това решение е взето въз основа на „бележка по точки I/А“ (документ на Съвета 12523/16). Същинското съдържание на позицията, която трябва да се предостави от Съюза, произтича от документ на Съвета 12445/16.

( 5 ) Регламент (ЕС) № 1380/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2013 г. относно общата политика в областта на рибарството, за изменение на регламенти (ЕО) № 1954/2003 и (ЕО) № 1224/2009 на Съвета и за отмяна на регламенти (ЕО) № 2371/2002 и (ЕО) № 639/2004 на Съвета и Решение 2004/585/ЕО на Съвета (ОВ L 354, 2013 г., стр. 22).

( 6 ) Одобрена от името на тогавашната Европейска икономическа общност с Решение 81/691/ЕИО на Съвета от 4 септември 1981 година относно сключването на Конвенцията за опазване на живите морски ресурси на Антарктика (OB L 252, 1981 г., стр. 26; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11 том 3 стр. 178).

( 7 ) Става въпрос за Кралство Белгия, Република България, Федерална република Германия, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Италианската република, Кралство Нидерландия, Република Полша, Република Финландия, Кралство Швеция и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия.

( 8 ) Това са Кралство Белгия, Федерална република Германия, Кралство Испания, Френската република, Италианската република, Република Полша, Кралство Швеция и Обединеното кралство.

( 9 ) Това са Кралство Белгия, Френската република и Обединеното кралство.

( 10 ) Става въпрос за Република България, Чешката република, Федерална република Германия, Кралство Испания, Италианската република, Кралство Нидерландия, Република Полша, Република Финландия и Кралство Швеция.

( 11 ) Става въпрос за Кралство Дания, Република Естония, Република Гърция, Унгария, Република Австрия, Португалската република и Словашката република.

( 12 ) Решение на Съвета от 11 юни 2014 година относно позицията, която трябва да се заеме от името на Европейския съюз в рамките на Комисията за опазване на антарктическите живи морски ресурси (CCAMLR) (Документ на Съвета 10840/14). „Опростената процедура“ е посочена в приложение II към това решение.

( 13 ) Морето Уедъл носи името на британския си откривател Джеймс Уедъл и обхваща площ от над 2,5 милиона km2 на дълбочина до 5000 m.

( 14 ) Съгласно член 14 от Конвенцията от Канбера научният комитет представлява консултативен орган на CCAMLR.

( 15 ) Виж по-горе точка 24 от настоящото заключение.

( 16 ) Морето Рос носи името на британския си откривател Джеймс Кларк Рос и обхваща площ от около 1,55 милиона km2 на дълбочина до 1200 м.

( 17 ) За улеснение по-нататък наричам всички тези области защитени морски зони.

( 18 ) На 12 октомври 2016 г. Комисията поправя в този смисъл подадените в секретариата на CCAMLR документи.

( 19 ) Федерална република Германия, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Република Финландия, Кралство Швеция и Обединеното кралство искат жалбата на Комисията да бъде отхвърлена като недопустима и при условията на евентуалност, като неоснователна. Кралство Нидерландия и Португалската република искат жалбата на Комисията да бъде отхвърлена като неоснователна.

( 20 ) Република Гърция, Република Финландия, Португалската република, Кралство Швеция и Обединеното кралство не правят изявления относно присъждането на разноските.

( 21 ) Република Финландия, Португалската република, Кралство Швеция и Обединеното кралство не правят изявления относно присъждането на разноските.

( 22 ) Решение от 19 март 1996 г., Комисия/Съвет (FAO,C‑25/94, EU:C:1996:114, т. 26).

( 23 ) Решение от 19 март 1996 г., Комисия/Съвет (FAO, C‑25/94, EU:C:1996:114, т. 27).

( 24 ) В този смисъл решение от 11 ноември 1981 г., IBM/Комисия (60/81, EU:C:1981:264, т. 11) относно административното производство на Комисията.

( 25 ) В този смисъл решения от 11 ноември 1981 г., IBM/Комисия (60/81, EU:C:1981:264, т. 10) и от 17 юли 2008 г., Athinaïki Techniki/Комисия (C‑521/06 P, EU:C:2008:422, т. 42) отново относно административното производство на Комисията.

( 26 ) Решения от 31 март 1971 г., Комисия/Съвет (AETR,22/70, EU:C:1971:32, т. 42), от 2 март 1994 г., Парламент/Съвет (Финансов регламент AKP, C‑316/91, EU:C:1994:76, т. 8), от 19 март 1996 г., Комисия/Съвет (FAO, C‑25/94, EU:C:1996:114, т. 29), от 13 октомври 2011 г., Deutsche Post и Германия/Комисия (C‑463/10 P и C‑475/10 P, EU:C:2011:656, т. 36) и от 25 октомври 2017 г., Словакия/Комисия (собствени ресурси, C‑593/15 P и C‑594/15 P, EU:C:2017:800, т. 46).

( 27 ) Решения от 17 юли 2008 г., Athinaïki Techniki/Комисия (C‑521/06 P, EU:C:2008:422, т. 42) и от 25 октомври 2017 г., Словакия/Комисия (собствени ресурси, C‑593/15 P и C‑594/15 P, EU:C:2017:800, т. 47).

( 28 ) Решение от 25 октомври 2017 г., Словакия/Комисия (собствени ресурси, C‑593/15 P и C‑594/15 P, EU:C:2017:800, т. 47).

( 29 ) Решение от 17 юли 2008 г., Athinaïki Techniki/Комисия (C‑521/06 P, EU:C:2008:422, т. 42).

( 30 ) Вж. по-горе точка 23 от настоящото заключение.

( 31 ) За разграничението между тези два вида правомощия на Съвета и Комисията вж. решение от 28 юли 2016 г., Съвет/Комисия (финансов принос на Швейцария, C‑660/13, EU:C:2016:616).

( 32 ) В този смисъл решение от 7 октомври 2014 г., Германия/Съвет (лозя и вино, C‑399/12, EU:C:2014:2258, т. 63), според което в приложното поле на член 218, параграф 9 ДФЕС попадат и препоръки на международна организация, когато могат да окажат влияние върху съдържанието на издадения от законодателя на Съюза правен акт.

( 33 ) В този смисъл решение от 7 октомври 2014 г., Германия/Съвет (лозя и вино, C‑399/12, EU:C:2014:2258, т. 65), според което член 218, параграф 9 ДФЕС се прилага, „независимо от това дали актовете […] в крайна сметка действително ще бъдат подложени на гласуване в компетентния орган“.

( 34 ) В този смисъл решение от 19 март 1996 г., Комисия/Съвет (FAO, C‑25/94, EU:C:1996:114,т. 35 и 37).

( 35 ) Становище 2/94 от 28 март 1996 г. (присъединяване на Общността към ЕКПЧ, EU:C:1996:140, т. 24) и решение от 5 декември 2017 г., Германия/Съвет (COTIF, C‑600/14, EU:C:2017:935, т. 44 в края).

( 36 ) Становище 2/00 от 6 декември 2001 г. (Протокол от Картахена по биологична безопасност, EU:C:2001:664, т. 5), както и решения от 14 юни 2016 г., Парламент/Съвет (Танзания, C‑263/14, EU:C:2016:435, т. 42) и от 5 декември 2017 г., Германия/Съвет (COTIF, C‑600/14, EU:C:2017:935, т. 80).

( 37 ) Вж. във връзка с това решения от 14 юли 1976 г., Kramer и др. (3/76, 4/76 и 6/76, EU:C:1976:114, т. 31) и от 24 ноември 1993 г., Mondiet (C‑405/92, EU:C:1993:906, т. 12).

( 38 ) Вж. в тази връзка вече посочената в бележка под линия 37 съдебна практика, както и решение от 5 май 1981 г., Комисия/Обединеното кралство (мерки за опазване в областта морския риболов, 804/79, EU:C:1981:93).

( 39 ) Съгласно текста на член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС изключителната компетентност на Съюза за опазване на морските биологични ресурси важи само „в рамките на общата политика в областта на рибарството“. Огледално на това член 4, параграф 1 във връзка с параграф 2, буква г) ДФЕС разяснява, че между Съюза и държавите членки съществува споделена компетентност относно селското стопанство и рибарството, „с изключение на опазването на морските биологични ресурси“.

( 40 ) Решения от 11 юни 1991 г., Комисия/Съвет (titandioxid, C‑300/89, EU:C:1991:244, т. 10) и от 14 юни 2016 г., Парламент/Съвет (Танзания, C‑263/14, EU:C:2016:435, т. 43), както и становище 1/15 от 26 юли 2017 г. (предвидено споразумение с Канада относно данните на пътниците, EU:C:2017:592, т. 76).

( 41 ) Решения от 26 септември 2013 г., Обединено кралство/Съвет (разширяване на социалноправните уредби спрямо ЕИП,C‑431/11, EU:C:2013:589, т. 48), от 27 февруари 2014 г., Обединено кралство/Съвет (разширяване на социалноправните уредби спрямо Швейцария, C‑656/11, EU:C:2014:97, т. 50) и от 18 декември 2014 г., Обединено кралство/Съвет (разширяване на социалноправните уредби спрямо Турция, C‑81/13, EU:C:2014:2449, т. 38).

( 42 ) В този смисъл становище 2/00 от 6 декември 2001 г. (Протокол от Картахена по биологична безопасност, EU:C:2001:664, т. 22).

( 43 ) Решения от 10 януари 2006 г., Комисия/Съвет (Ротердамска конвенция, C‑94/03, EU:C:2006:2, т. 50), от 24 юни 2014 г., Парламент/Съвет (Мавриций, C‑658/11, EU:C:2014:2025, т. 48) и от 18 декември 2014 г., Обединено кралство/Съвет (разширяване на социалноправните уредби спрямо Турция, C‑81/13, EU:C:2014:2449, т. 36).

( 44 ) Решение от 23 февруари 1988 г., Обединено кралство/Съвет (субстанции с хормонално действие, 68/86, EU:C:1988:85, т. 24), становище 1/94 (Споразумение за СТО, EU:C:1994:384, т. 52) и решение от 25 октомври 2017 г., Комисия/Съвет (Световна конференция по радиосъобщения през 2015 г., C‑687/15, EU:C:2017:803, т. 42).

( 45 ) Съдебната практика относно точния анализ на външната компетентност на Съюза в политиката в областта на околната среда не е напълно единна. В становище 2/00 от 6 декември 2001 г. (Протокол от Картахена по биологична безопасност, EU:C:2001:664, т. 44), Съдът използва член 175 от Договора за ЕО, понастоящем член 192 ДФЕС. В скорошното си решение от 5 декември 2017 г., Германия/Съвет (COTIF, C‑600/14, EU:C:2017:935, т. 65), обаче Съдът изразява мнение, че в областта на околната среда Съюзът „разполага с изрична външна компетентност съгласно член 191, параграф 1, четвърто тире ДФЕС“. В решение от 30 май 2006 г., Комисия/Ирландия (MOX-съоръжение в Селафийлд, C‑459/03, EU:C:2006:345, т. 90—92), изрично се признава външната компетентност на Съюза относно защитата на морската среда, като това следва от съвместния прочит на член 175 и член 174, параграф 1, четвърто тире ДЕО, понастоящем член 192 и член 191, параграф 1, четвърто тире ДФЕС. Въпросът относно това дали член 191 ДФЕС или член 192 ДФЕС, или комбинация от двете разпоредби са приложими в настоящия случай, може да остане отворен, тъй като съгласно член 4, параграф 1 във връзка с параграф 2, буква д) ДФЕС при всяка от тези възможности отговорността е споделена между Съюза и неговите държави членки.

( 46 ) Становище 2/00 от 6 декември 2001 г. (Протокол от Картахена по биологична безопасност, EU:C:2001:664, т. 23), както и решения от 11 юни 2014 г., Комисия/Съвет (Рамково споразумение с Филипините, C‑377/12, EU:C:2014:1903, т. 34) и от 14 юни 2016 г., Парламент/Съвет (Танзания, C‑263/14, EU:C:2016:435, т. 44).

( 47 ) Вж. по този въпрос моето заключение по дело Комисия/Съвет (Виетнам, C‑13/07, EU:C:2009:190, т. 113).

( 48 ) Вж. например четиринадесето съображение от преамбюла на проекта на мярка за опазване на CCAMLR относно създаването на защитена морска зона в морето Уедъл (WSMPA), представен като приложение A.2‑B към жалбата за отмяна по дело C‑659/16: „research and monitoring related to the objectives of the WSMPA form an integral part of the management of the WSMPA“. Освен това в раздел 3 на проекта, в разпоредби S 11 и S 12, са формулирани специфичните научноизследователски цели, а в разпоредбите на раздел 7 е описано по-конкретно как следва да бъдат одобрявани и изпълнявани научноизследователските дейности.

( 49 ) Вж. по-специално решение от 24 ноември 1993 г., Mondiet (C‑405/92, EU:C:1993:906), както и заключението на генералния адвокат Wahl по висящото дело Deutscher Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände и др. (C‑683/16, EU:C:2018:38).

( 50 ) Решения от 29 март 1990 г., Гърция/Съвет (Чернобил, C‑62/88, EU:C:1990:153, т. 20) и от 24 ноември 1993 г., Mondiet (C‑405/92, EU:C:1993:906, т. 27).

( 51 ) Решения от 29 март 1990 г., Гърция/Съвет (Чернобил, C‑62/88, EU:C:1990:153, т. 19) и от 24 ноември 1993 г., Mondiet (C‑405/92, EU:C:1993:906, т. 26).

( 52 ) Специално относно разграничението между обща търговска политика и политика в областта на околната среда вж. например решение от 29 март 1990 г., Гърция/Съвет (Чернобил, C‑62/88, EU:C:1990:153), становище 2/00 от 6 декември 2001 г. (Протокол от Картахена по биологична безопасност, EU:C:2001:664), както и решения от 12 декември 2002 г., Комисия/Съвет (Energy Star, C‑281/01, EU:C:2002:761) и от 10 януари 2006 г., Комисия/Съвет (Ротердамска конвенция, C‑94/03, EU:C:2006:2).

( 53 ) Решения от 18 юли 2013 г., Daiichi Sankyo und Sanofi-Aventis Deutschland (C‑414/11, EU:C:2013:520, т. 51) и от 22 октомври 2013 г., Комисия/Съвет (услуги, базирани на условен достъп, C‑137/12, EU:C:2013:675, т. 57), становище 2/15 от 16 май 2017 г. (Споразумение за свободна търговия със Сингапур, EU:C:2017:376, т. 36) и решение от 25 октомври 2017 г., Комисия/Съвет (преразгледаната Лисабонска спогодба, C‑389/15, EU:C:2017:798, т. 49).

( 54 ) Що се отнася до релевантността на целта, съдържанието и контекста на разглеждания акт, вж. още веднъж по-горе точка 76 от настоящото заключение.

( 55 ) Вж. например осмо съображение от преамбюла на проекта на мярка за опазване на CCAMLR относно създаването на защитена морска зона в морето Уедъл (посочено в бележка под линия 48), в което е изразено желанието, „to ensure that areas vulnerable to the effects of climate change and impacts by human activities are protected in recognition of their global and regional environmental and scientific importance“. Освен това в девето съображение на същия проект се изтъква, „that the Weddell Sea has largely pristine ecosystems and diverse marine living resources and that it is crucial for global ocean circulation and the world’s climate, and is also an ideal area for studying ecosystem effects, resilience and adaptive capacity to climate change and ocean acidification separate from the impacts of human activities, such as fishing“. В рамките на разпоредби G 1—G 6 относно общите цели на защитените морски зони в раздел 3 на този проект отново става въпрос предимно за опазване на екосистемите, биоразнообразието, местообитанията и последиците от климатичните промени.

( 56 ) Вж. например раздел 5 от проекта на мярка за опазване на CCAMLR относно създаването на защитена морска зона в морето Уедъл (посочен в бележка под линия 48), в който са посочени „Restricted, prohibited and managed activities“, като разпоредба № 4 установява общото правило: „fishing activities are prohibited“.

( 57 ) Вж. например разпоредба № 5 в раздел 5 от проекта на мярка за опазване на CCAMLR относно създаването на защитена морска зона в морето Уедъл (посочен в бележка под линия 48): „Dumping or discharging of any waste or other matter and the introduction of any sewage […] is prohibited“.

( 58 ) Вж. например раздел 2.3 от проект за „Weddell Sea Marine Protected Area Management Plan“, който е възпроизведен в приложение към проекта на мярка за опазване на CCAMLR относно създаването на защитена морска зона в морето Уедъл (посочен в бележка под линия 48). „The Fisheries Research Zone includes both fished areas and unfished reference areas to advance our understanding about the ecosystem effects of longline fishing […]“.

( 59 ) Протокол към Договора за Антарктика относно опазване на околната среда, подписан в Мадрид на 4 октомври 1991 г.

( 60 ) Вж. също така второ съображение от Конвенцията от Канбера, където се подчертава концентрацията на живите морски ресурси, намиращи се в антарктическите води, и повишеният интерес към възможностите, предлагани при използването на тези ресурси като източници на протеин.

( 61 ) Вж. в това отношение отново преамбюла на Конвенцията от Канбера, където на почетно място се посочва „значението на опазването на околната среда и защитата на целостта на екосистемата на моретата в района на Антарктика“ (първо съображение), а от друга страна се подчертава „основната отговорност на консултативните страни на [Договора за Антарктика] за защита и опазване на антарктическата околна среда и в частност техните задължения по член 9, точка 1на [Договора за Антарктика] по отношение на защитата и опазването на живите морски ресурси на Антарктика“ (шесто съображение).

( 62 ) Вж. в това отношение заключението на генералния адвокат Wahl по висящото дело Deutscher Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände и др. (C‑683/16, EU:C:2018:38).

( 63 ) Както посочва генералният адвокат Léger в заключението си по дело Парламент/Gutiérrez de Quijano y Lloréns (C‑252/96 P, EU:C:1998:157, т. 36).

( 64 ) В този смисъл решения от 27 септември 2004 г., UER/M6 и др. (C‑470/02 P, EU:C:2004:565, т. 69) и от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия (C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 65).

( 65 ) Заключение на генералния адвокат Szpunar по дело Германия/Съвет (COTIF, C‑600/14, EU:C:2017:296, т. 83 и предходното подзаглавие).

( 66 ) В същия смисъл решение от 30 май 2006 г., Комисия/Ирландия (MOX-съоръжение в Селафийлд, C‑459/03, EU:C:2006:345, т. 93).

( 67 ) Решение от 5 декември 2017 г., Германия/Съвет (COTIF, C‑600/14, EU:C:2017:935, т. 61).

( 68 ) Вж. решение от 5 декември 2017 г., Германия/Съвет (COTIF, C‑600/14, EU:C:2017:935, т. 68). В него Съдът е релативизирал посоченото от него малко преди това в становище 2/15 от 16 май 2017 (Споразумение за свободна търговия със Сингапур, EU:C:2017:376, т. 244 във връзка с т. 243), в което той изхожда от обстоятелството, че задълженията в международно споразумение, които попадат в обхвата на споделената компетентност между Съюза и държавите членки, „не могат да бъдат одобрявани самостоятелно от Съюза“.

( 69 ) Такава например бе положението с договарянето на отделни области на регулиране в споразумението, приложено към Споразумението за СТО, за които тогавашната обща търговска политика не е била предложила изчерпателно правно основание тогава (вж. в това отношение становище 1/94 от 15 ноември 1994, Споразумение за СТО, EU:C:1994:384). Същото важи днес за планираното Споразумение за свободна търговия със Сингапур (вж. с това отношение становище 2/15 от 16 май 2017 г., Споразумение за свободна търговия със Сингапур, EU:C:2017:376).

( 70 ) Вж. по отношение на подробностите по-горе точка 18 от настоящото заключение.

( 71 ) От решения от 30 май 2006 г., Комисия/Ирландия (MOX-съоръжение в Селафийлд, C‑459/03, EU:C:2006:345, по-специално т. 96) и от 5 декември 2017 г., Германия/Съвет (COTIF, C‑600/14, EU:C:2017:935, т. 68, второ изречение), може да се заключи, че във всеки отделен случай Съюзът може да реши да не използва в пълния им обем или да използва частично съществуващите си правомощия в област от споделената компетентност и така да остави място за самостоятелни действия на държавите членки.

( 72 ) Например би могло да се предвиди защитата на отделни, конкретно посочени животински видове или изпълнението на отделни мерки за изследване на проблема с отдръпването на ледниците.

( 73 ) Виж по-горе точки 104—110 от настоящото заключение.

( 74 ) Курсивът е мой.

( 75 ) Вж. в това отношение Декларация № 10, приложена към заключителния акт на междуправителствената конференция, която приема Договора от Маастрихт, подписан на 7 февруари 1992 г. (Декларация относно член 109, член 130с и член 130ш от Договора за създаване на Европейска общност, ОВ С 191, 1992 г., стр. 100): „Конференцията приема, че член 109, параграф 5, член 130с, параграф 4, втора подалинея и член 130ш не засягат принципите, изведени от решението по дело AETR“.

( 76 ) По отношение на защитени морски зони като разглежданите в случая би било възможно например отделни държави членки да поемат ангажимент в международноправен план за пълен отказ от всякаква човешка дейност във водите на Антарктика, вместо да се подчинят само на ограниченията, приети от Съюза.

( 77 ) Виж по-горе точки 84—87 от настоящото заключение.

( 78 ) Това засяга предимно Френската република и Обединеното Кралство.

( 79 ) Решения от 4 септември 2014 г., Комисия/Съвет (закрила на правата на излъчващите организации, C‑114/12, EU:C:2014:2151, т. 64—67) и от 26 ноември 2014 г., Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, т. 27 и 28).

( 80 ) Вж. по-горе точка 23 от настоящото заключение.

( 81 ) Вж. по-горе, по-специално точки 88—98 от настоящото заключение.

( 82 ) Регламент (ЕО) № 600/2004 на Съвета от 22 март 2004 година за определяне на някои технически мерки при риболовни дейности в зоната, обхваната от конвенцията за опазване на живите морски ресурси на Антарктика (OB L 97, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 4, том 7, стр. 138).

( 83 ) Регламент (ЕО) № 601/2004 на Съвета от 22 март 2004 година за определяне на някои контролни мерки за риболовната дейност в зоната, обхваната от Конвенцията за опазване на живите морски ресурси на Антарктика, и изменящ Регламент (ЕИО) № 3943/90, Регламенти (ЕО) № 66/98 и (ЕО) № 1721/1999 (OB L 97, 2004 г., стр. 16; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 35, стр. 35).

( 84 ) Становище 1/13 от 14 октомври 2014 г. (присъединяване на трети държави към Хагската конвенция, EU:C:2014:2303, т. 71), решение от 26 ноември 2014 г., Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, т. 29), също и становища 3/15 от 14 февруари 2017 г. (Маракешки договор за достъпа до публикувани произведения, EU:C:2017:114, т. 105) и 2/15 от 16 май 2017 г. (Споразумение за свободна търговия със Сингапур, EU:C:2017:376, т. 181).

( 85 ) Становища 2/91 от 19 март 1993 г. (Конвенция № 170 на МОТ, EU:C:1993:106, т. 25 и 26), 1/13 от 14 октомври 2014 г. (присъединяване на трети държави към Хагската конвенция, EU:C:2014:2303, т. 86), 3/15 от 14 февруари 2017 г. (Маракешки договор за достъпа до публикувани произведения, EU:C:2017:114, т. 113) и 2/15 от 16 май 2017 г. (Споразумение за свободна търговия със Сингапур, EU:C:2017:376, т. 201).