ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

P. CRUZ VILLALÓN

представено на 14 януари 2015 година ( 1 )

Дело C‑62/14

Peter Gauweiler

Bruno Bandulet

Wilhelm Hankel

Wilhelm Nölling

Albrecht Schachtschneider

Joachim Starbatty

Roman Huber и др.

Johann Heinrich von Stein и др.

и

Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag

срещу

Deutscher Bundestag

(Преюдициално запитване,

отправено от Bundesverfassungsgericht (Германия)

„Икономическа и парична политика — Валидност на решението на Управителния съвет на Европейската централна банка от 6 септември 2012 г. — Технически характеристики на транзакциите за покупка на държавни облигации на вторичния пазар (Outright Monetary Transactions) — Национален контрол за конституционност на актовете на Съюза — Актове ultra vires — Конституционна идентичност — Лоялно сътрудничество — Допустимост — Квалифициране като акт, подлежащ на оспорване в преюдициално производство — Политика на Европейската централна банка в областта на публичните съобщения — Правомощия на Европейската централна банка — Ценова стабилност — Възстановяване на трансмисионните канали на паричната политика — Член 119 и член 127, параграфи 1 и 2 ДФЕС — Изключителни обстоятелства — Нестандартни мерки на паричната политика — Принцип на пропорционалност — Член 5, параграф 4 ДЕС — Член 123 ДФЕС — Забрана за парично финансиране на държавите членки от еврозоната“

Съдържание

I – Правна уредба А – Правото на Съюза Б – Националното право II – Фактите и главното производство III – Преюдициалното запитване до Съда IV – Предварителни бележки: „функционалната“ трудност на преюдициалното запитване, поставено в контекста на относимата практика на BVerfG V – По допустимостта VI – По преюдициалните въпроси А – По първия преюдициален въпрос: член 119 ДФЕС, член 127, параграфи 1 и 2 ДФЕС и границите на паричната политика на ЕЦБ 1. Доводи на страните 2. Анализ а) Предварителни бележки i) Статутът и мандатът на ЕЦБ ii) Нестандартните мерки на паричната политика и включването на програмата за ОПТ сред тях – Нестандартните мерки на паричната политика според ЕЦБ – Програмата за ОПТ като нестандартна мярка на паричната политика б) Правомощията на ЕЦБ и програмата за ОПТ i) Програмата за ОПТ и икономическата политика на Съюза и на държавите членки като граница на правомощията на ЕЦБ – Икономическата и паричната политика на Съюза – Програмата за ОПТ в светлината на критериите за дефиниране на икономическата и на паричната политика на Съюза ii) Контролът за пропорционалност на програмата за ОПТ (член 5, параграф 4 ДЕС) – Мотивирането като предпоставка за пропорционалност: посочване на обстоятелствата, които обосновават програмата за ОПТ – Подходяща ли е мярката? – Необходима ли е мярката? – Пропорционалност в тесен смисъл – Междинно заключение в) Отговор на първия преюдициален въпрос Б – По втория преюдициален въпрос: съвместимостта на програмата за ОПТ с член 123, параграф 1 ДФЕС (забраната за парично финансиране на държавите от еврозоната) 1. Доводи на страните 2. Анализ а) Забраната за парично финансиране на държавите членки (член 123, параграф 1 ДФЕС) и придобиването на държавни облигации от ЕЦБ б) Програмата за ОПТ и съвместимостта ѝ със забраната по член 123, параграф 1 ДФЕС i) Отказ от права и статут pari passu ii) Рискът от неизпълнение iii) Държане до падежа iv) Момент на придобиване v) Насърчаване на придобиването на първичния пазар 3. Отговор на втория преюдициален въпрос VII – Заключение

1. В прессъобщение, публикувано след заседанието на Управителния съвет на 5 и 6 септември 2012 г., Европейската централна банка дава информация за взето решение, с което е одобрена програма за покупки на държавни облигации на държавите от еврозоната, наречени Outright Monetary Transactions (окончателни парични транзакции, наричани по-нататък „ОПТ“). В прессъобщението са посочени основните характеристики на посочената програма за закупуване на държавни облигации. И към настоящия момент обаче процедурите по приемането на нормативните актове, които да уредят програмата, са спрени.

2. В посоченото прессъобщение Европейската централна банка (наричана по-нататък „ЕЦБ“) обявява готовността си при определени условия да придобива на вторичния пазар държавни облигации на държавите от еврозоната. Накратко казано, ЕЦБ обвързва прилагането на програмата с участието на съответните държави в програма за финансова помощ по линия на Европейския инструмент за финансова стабилност или на Европейския механизъм за стабилност, стига тази програма да допуска възможност за покупки на първичния пазар. Освен това ЕЦБ предвижда транзакциите по програмата за ОПТ да бъдат съсредоточени върху сегмента на кратките матуритети в кривата на доходност, без да установява количествени ограничения ex ante, като същевременно приема да бъде третирана равностойно (pari passu) с частните кредитори и поема задължение за цялостно стерилизиране на създадената ликвидност.

3. Така възниква програмата за ОПТ — в контекста на определени събития и като отговор на тези събития, смятани за изключителни от гледна точка на жизнеспособността на паричната политика, която ЕЦБ има за задача да провежда. Започналата през 2008 г. международна икономическа криза се превръща през 2010 г. в дългова криза на няколко държави от еврозоната. През лятото на 2012 г. поради съмненията на инвеститорите в оцеляването на еврото няколко държави членки от еврозоната се приближават към сценарий на финансова неустойчивост вследствие на видимо неудържимото покачване на рисковите премии по държавните им облигации. „Обратимостта“ на еврото и съответно връщането към националните валути все повече заприличват на самосбъдващо се пророчество. Именно в този контекст ЕЦБ обявява програмата за ОПТ, широко възприета като конкретизация на даденото няколко седмици по-рано обещание на председателя на банката Марио Драги, че в рамките на своите правомощия ще направи „всичко необходимо“, за да възвърне доверието в единната валута.

4. С първото в своята история запитване до Съда на основание член 267 ДФЕС Федералният конституционен съд на Германия (Bundesverfassungsgericht, наричан по-нататък „BVerfG“) поставя под въпрос законосъобразността на програмата за ОПТ. Както ще покажа по-нататък, въпросите на BVerfG повдигат тълкувателни проблеми от първостепенно значение, които Съдът ще трябва да разреши.

5. Първата особеност на настоящия случай е, че BVerfG отправя преюдициалното запитване във връзка с нещо, което определя като контрол за наличие на издадени ultra vires актове на Съюза, засягащи „конституционната идентичност“ на Федерална република Германия. BVerfG потегля от неокончателното заключение, че спорният акт на ЕЦБ е незаконосъобразен от гледна точка на националното конституционно право, а и на правото на Съюза, но преди да изведе последиците от това заключение, той изпраща въпроса до Съда, който да го прецени от гледна точка на правото на Съюза.

6. Освен това пред Съда стои въпрос за допустимостта, главно защото не е ясно може ли да се оспорва решение, което е оповестено само в основни линии с прессъобщение. Въпреки че на пръв поглед става дума просто за прессъобщение, което едва ли подлежи на контрол за валидност, обстоятелствата в настоящия случай, а наред с тях и особеното значение на публичните съобщения за дейността на централните банки, може би налагат по-различен отговор.

7. По съществото на делото Съдът е изправен пред трудностите, които извънредните събития обикновено създават за публичното право. На фона на възможността да се стигне до разпад на еврозоната, се поставя въпросът с какви правомощия разполага ЕЦБ — институция, която за разлика от другите централни банки има особено ограничен мандат. ЕЦБ твърди, че програмата за ОПТ е адекватен инструмент за справяне с изключителни ситуации, тъй като независимо от „нестандартния“ ѝ характер и рисковете, които крие, тя не целяла нищо друго освен абсолютно необходимото за възстановяването на способността на ЕЦБ да използва ефективно инструментите на паричната си политика. Обратно, жалбоподателите в главното производство, както и самата запитваща юрисдикция изразяват съмнение, че това е реалното предназначение на програмата, тъй като считат, че същинската ѝ цел е да превърне ЕЦБ в „кредитор от последна инстанция“ на държавите от еврозоната.

8. Тази ситуация кара BVerfG да изложи пред Съда съмненията си в съвместимостта на програмата за ОПТ с Договорите. За целта той, първо, отправя въпроса дали посочената програма не представлява по-скоро мярка на икономическата, а не на паричната политика, поради което да е извън правомощията на ЕЦБ. Второ, той повдига въпроса дали тази мярка е съвместима със забраната за парично финансиране, предвидена в член 123, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.

I – Правна уредба

А– Правото на Съюза

9. Дял VIII от част трета на ДФЕС е озаглавен „Икономическа и парична политика“ и започва със следната водеща разпоредба: „Член 119 1. С оглед целите, посочени в член 3 от Договора за Европейския съюз, дейността на държавите членки и на Съюза включва, при условията, предвидени в Договорите, въвеждането на икономическа политика, която се основава на тясно координиране на икономическите политики на държавите членки, на вътрешния пазар и на определянето на общи цели, и се осъществява в съответствие с принципа за отворена пазарна икономика и свободна конкуренция. 2. Едновременно с гореизложеното, при условията и съгласно процедурите, предвидени от Договорите, тази дейност включва единна парична единица, еврото, както и създаването и осъществяването на единна парична политика и политика на обменния курс, като основна цел и на двете е да поддържат ценова стабилност и, без да се накърнява тази цел, да подпомагат общите икономически политики в рамките на Съюза, в съответствие с принципа за отворена пазарна икономика, при свободна конкуренция. 3. Тази дейност на държавите членки и на Съюза включва съблюдаването на следните ръководни принципи: ценова стабилност, стабилни публични финанси и парични условия и устойчивост на платежния баланс“.

10. По-нататък ДФЕС предвижда забрана за парично финансиране на държавите членки, която гласи следното: „Член 123 1. Забранява се предоставянето на овърдрафти или други видове кредитни улеснения от Европейската централна банка или централните банки на държавите членки, наричани по-нататък „национални централни банки“, в полза на институциите, органите, службите или агенциите на Съюза, централното управление, регионалните, местни или други органи на публична власт, на други органи, регулирани от публичното право, или на публични предприятия на държавите членки, както и закупуването пряко от тях на дългови инструменти от Европейската централна банка или от националните централни банки. 2. Параграф 1 не се прилага спрямо кредитни институции, които са публична собственост, които, при предоставянето на резерви от централните банки, се третират от националните централни банки и от Европейската централна банка като частни кредитни институции“.

11. Целите и основните задачи на ЕЦБ са определени в ДФЕС, както следва: „Член 127 1. Основната цел на Европейска система на централните банки, наричана по-нататък „ЕСЦБ“, е да поддържа ценова стабилност. Без да се накърнява тази цел, ЕСЦБ подкрепя основните икономически политики на Съюза с цел да допринесе за постигането на неговите цели, както са посочени в член 3 от Договора за Европейския съюз. ЕСЦБ действа в съответствие с принципа на отворената пазарна икономика при свободна конкуренция, като подкрепя ефективното разпределение на ресурсите и спазва принципите, посочени в член 119. 2. Основните задачи, осъществявани чрез ЕСЦБ, са: — да определя и осъществява паричната политика на Съюза; — да осъществява валутни операции в съответствие с разпоредбите на член 219; — да държи и управлява официалните резерви в чуждестранна валута на държавите членки; — да насърчава нормалното функциониране на платежните системи. […]“.

12. Независимостта на ЕЦБ е призната и гарантирана в член 130 ДФЕС, който гласи следното: „При упражняване на правомощията и изпълнението на задачите и задълженията, възложени им в съответствие с Договорите и Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, нито Европейската централна банка, нито национална централна банка, нито някой от членовете на техните органи за вземане на решения имат право да искат или да приемат указания от институциите, органите, службите или агенциите на Съюза, от правителство на държава членка или от някой друг орган. Институциите, органите, службите или агенциите на Съюза, както и правителствата на държавите членки се задължават да спазват този принцип и да не се стремят да оказват влияние върху членовете на органите за вземане на решения на Европейската централна банка или на националните централни банки при изпълнение на техните задачи“.

13. Протокол № 4 за устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка изброява инструментите на паричната политика, с които разполага ЕЦБ, като следният от тях е от значение за настоящото производство: „Член 18 Операции на открития пазар и кредитни операции 18.1. С цел да постигнат целите на ЕСЦБ и да осъществят нейните задачи ЕЦБ и националните централни банки могат: — да участват на финансовите пазари, като извършват покупки и продажби — окончателни (спот и форуърд) или по споразумения за обратно изкупуване, или като отдават и получават в заем както вземания и търгуеми инструменти, в евро или други валути, така и благородни метали; — да осъществяват кредитни операции с кредитните институции и други участници на пазара, при които предоставянето на заеми се основава на адекватни обезпечения. 18.2. ЕЦБ определя общите принципи за операциите на открития пазар и кредитните операции, които се извършват от нея или от националните централни банки, включително и относно обявяването на условията, при които те са готови да сключват такива сделки“.

14. През 1993 г., преди учредяването на ЕЦБ и в процеса на преход към Икономическия и паричен съюз, Съветът приема Регламент (ЕО) № 3603/93 от 13 декември 1993 година за уточняване на дефинициите за прилагането на забраните, посочени в член 104 и член 104б, параграф 1 от Договора [член 123 ДФЕС] (OB L 332, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 10, том 1, стр. 27). За целите на настоящото производство следва да се посочат следните текстове и разпоредби от посочения регламент: „[…] като има предвид, че държавите членки трябва да вземат подходящи мерки, за да гарантират, че забраните, установени в член 104 от Договора, са ефективно и напълно приложени; като има предвид, по-специално, че закупуванията, извършени на вторичния пазар, не трябва да бъдат използвани за заобикаляне на целта на посочения член“. Член 1 „1. За целите на член 104 от Договора: а) „финансов инструмент овърдрафт“ означава всяко предоставяне на финансови средства на публичния сектор, което има за последица или е вероятно да има за последица дебитно салдо; б) „друг вид кредитен финансов инструмент“ означава: i) всяко вземане в публичния сектор, съществуващо на 1 януари 1994 г., с изключение на прехвърлимите ценни книжа с фиксиран падеж, придобити преди тази дата; ii) всяко финансиране на задълженията на публичния сектор по отношение на трети страни; iii) без това да засяга член 104, параграф 2 от Договора, всяка сделка с публичния сектор, която има за резултат или е вероятно да доведе до вземане в този сектор. […]“.

Б– Националното право

15. За целите на настоящото производство следва да се откроят следните разпоредби от Основния закон на Федерална република Германия: „Член 1 (1) Човешкото достойнство е ненакърнимо. Дълг на всички публични власти е да го зачитат и защитават. (2) Германският народ признава ненакърнимите и неотменими човешки права като основа на всяко общество и на човечеството, на мира и справедливостта в света. (3) Изброените основни права обвързват законодателната, изпълнителната и съдебната власт като директно приложимо право. […] Член 20 (1) Федерална република Германия е демократична и социална федерална държава. (2) Цялата държавна власт произтича от народа. Тя се осъществява от народа чрез избори и гласуване и чрез създадените за целта органи на законодателната, изпълнителната и съдебната власт. (3) Законодателната власт е обвързана от конституционния ред, а изпълнителната и съдебната власт са обвързани от закона и правото. […] Член 23 (1) За целите на изграждането на обединена Европа Федерална република Германия участва в развитието на Европейския съюз, който е поел ангажимента да спазва демократичните принципи, принципите на правовата държава, социалните принципи, принципите на федерализма, както и принципа на субсидиарност, и който гарантира по същество аналогична защита на основните права като осигуряваната от този Основен закон. За тази цел Федералната република може да прехвърля суверенни права със закон, който трябва да бъде одобрен от Бундесрата. Член 79, параграфи 2 и 3 се прилага по отношение на създаването на Европейския съюз, както и по отношение на измененията на учредителните му договори и на другите сходни актове, които изменят или допълват този Основен закон или създават възможност за такива изменения или допълнения. Член 79 […] 3) Не се допускат изменения на този Основен закон, които накърняват разделението на федералната държава на провинции, принципното участие на провинциите в законодателния процес или принципите, установени в членове 1 и 20. […] Член 88 Федералната държава създава валутна и емисионна банка, която да бъде федералната банка. Нейните функции и правомощия в рамките на Европейския съюз могат да бъдат прехвърлени върху Европейската централна банка, която е независима и се ръководи от основната цел за поддържане на ценовата стабилност“.

16. В своята практика Bundesverfassungsgericht приема, че може да упражнява контрол за конституционност на актовете на институциите и органите на Съюза, ако са издадени при явно превишаване на правомощия или засягат „конституционната идентичност“ на страната, защитавана с „гаранцията за неотменимост“ по член 79, параграф 3 от Бонския основен закон.

17. Що се отнася до контрола дали не е налице явно превишаване на правомощия, определен като „контрол за наличие на акт ultra vires“, в свое решение от 6 юли 2010 г. BVerfG постановява, че този контрол може да се упражнява само в дух на зачитане на правото на Съюза. Освен това BVerfG изтъква, че този контрол предполага признаване на обвързващия характер на решенията на Съда по тълкуването на правото на Съюза.

18. Според BVerfG контролът за наличие на издаден ultra vires акт на Съюза може да се упражнява само когато актовете на европейските институции и органи явно са приети извън пределите на предоставената им компетентност и нарушението е „достатъчно съществено“ предвид принципа на предоставената компетентност и принципа на законността в правовата държава ( 2 ).

II – Фактите и главното производство

19. Между началото на 2010 г. и началото на 2012 г. държавните и правителствените ръководители на страните от ЕС и еврозоната приемат множество мерки за преодоляване на тежките последици от финансовата криза, засегнала световната икономика. С превръщането на финансовата криза в дългова криза на няколко държави членки наред с други инициативи е взето решението да бъде създаден постоянно действащ Европейски механизъм за стабилност, чиято цел е да гарантира финансовата стабилност в еврозоната посредством предоставянето на финансова помощ на всяка евентуално нуждаеща се от това държава, участваща в този механизъм.

20. Въпреки усилията на Съюза и на държавите членки, през лятото на 2012 г. рисковите премии по държавните облигации на няколко държави от еврозоната значително се покачват. Предвид съмненията на инвеститорите в жизнеспособността на паричния съюз представителите на Съюза и на държавите от еврозоната многократно изтъкват необратимостта на единната валута. Именно в този момент председателят на ЕЦБ обявява, че ще направи всичко необходимо в рамките на своите правомощия, за да запази еврото, а тези му думи впоследствие са многократно цитирани ( 3 ).

21. Няколко седмици по-късно, както се установява от протокола от 340-ото заседание от 5 и 6 септември 2012 г., Управителният съвет на ЕЦБ одобрява някои основни аспекти на програмата за окончателните парични транзакции на вторичния пазар на държавни облигации, официално наречена „Outright Monetary Transactions“. Видно от представеното по настоящото дело писмено становище на ЕЦБ, на това заседание са приети проект на решение за окончателните парични транзакции и за отмяна на Решение ЕЦБ/2010/5, както и проект на насоки за осъществяването на окончателните парични транзакции. И двата проекта впоследствие са изменени на заседанията на Управителния съвет на 4 октомври и на 7 и 8 ноември 2012 г.

22. На 6 септември 2012 г., на пресконференция след заседанието на Управителния съвет, председателят на ЕЦБ обявява основните аспекти на програмата за ОПТ, описани и в прессъобщение от същия ден, публикувано на уебсайта на ЕЦБ на английски език. Това прессъобщение е текстът, в който са обявени техническите характеристики на ОПТ, както следва: „В съответствие с обявеното на 2 август 2012 г. днес Управителният съвет на Европейската централна банка (ЕЦБ) взе решения по редица технически параметри на окончателните парични транзакции на Евросистемата на вторичните пазари на държавни облигации, целящи да гарантират функционирането на трансмисионния механизъм на паричната политика и нейния единен характер. Тези транзакции ще се обозначават като окончателни парични транзакции (ОПТ, на английски „Outright Monetary Transactions“, или „OMT“) и ще се осъществяват в следната рамка: Обвързаност с условия Необходима предпоставка за ОПТ е наличието на набор от строги и ефикасни условия, свързани с подходяща програма на Европейския инструмент за финансова стабилност/Европейския механизъм за стабилност (EИФС/ЕСМ). Тя може да бъде под формата на пълноценна програма на EИФС/ЕСМ за макроикономически корекции или на превантивна програма (кредитна линия с разширени условия), стига да включва възможност за покупки на първичния пазар от страна на EИФС/ЕСМ. Ще се търси и участието на МВФ при определянето на специфичната за държавата рамка от условия и при осъществяването на наблюдение върху такава програма. Управителният съвет ще обсъжда извършването на ОПТ, доколкото те са оправдани от гледна точка на паричната политика и доколкото условията на програмата се съблюдават в пълна степен, и ще ги прекрати, когато целта им бъде постигната или когато програмата за макроикономическите корекции или превантивната програма не се спазват. След задълбочена оценка Управителният съвет ще взема решения за започването, продължаването и прекратяването на ОПТ, като действа изцяло по своя преценка и в съответствие със своя мандат по отношение на паричната политика. Обхват Окончателните парични транзакции ще бъдат обсъждани в бъдещи случаи на EИФС/ЕСМ програми за макроикономически корекции или превантивни програми, както е посочено по-горе. Те могат да бъдат обсъждани и за държави членки, които понастоящем изпълняват програма за макроикономически корекции, когато тези държави възстановяват достъпа си до пазара на облигации. ОПТ ще бъдат съсредоточени върху сегмента на кратките матуритети в кривата на доходност — със срок от една до три години. Няма количествени ограничения ex ante по отношение на обема на транзакциите. Третиране на кредиторите Евросистемата ще изясни в съответния правен акт относно ОПТ, че приема равностойно (pari passu) третиране като частните и други кредитори по отношение на емитираните от държави от еврозоната облигации, закупени от Евросистемата посредством ОПТ, съгласно условията на съответните облигации. Стерилизиране Създадената посредством ОПТ ликвидност ще бъде изцяло стерилизирана. Прозрачност Обобщена информация за покупките по ОПТ и съответстващата им пазарна стойност ще се публикува ежеседмично. Всеки месец ще се публикува информация за средната продължителност и разпределението по държави. Програма за пазарите на ценни книжа С приемането на днешното решение за ОПТ Програмата за пазарите на ценни книжа (ППЦК) се прекратява. Създадената посредством ППЦК ликвидност ще продължи да се усвоява както досега, а наличните ценни книжа в портфейла на ППЦК ще бъдат държани до падежа“.

23. Няколко германски физически лица подават пред BVerfG конституционни жалби, по съображение че федералното правителство неправомерно е бездействало, като не е подало пред Съда жалба за отмяна срещу обявлението от 6 септември 2012 г. относно програмата за ОПТ.

24. Наред с това Fraktion Die Linke im Deutschen Bundestag (групата на „Левицата“ в Бундестага, наричана по-нататък „Die Linke“) подава пред BVerfG — по реда за решаване на спорове за обхвата на правомощията на конституционните органи — искане да се установи, че Бундестагът е длъжен да предприеме действия с оглед отмяната на програмата за ОПТ, обявена от ЕЦБ на 6 септември 2012 г.

III – Преюдициалното запитване до Съда

25. На 10 февруари 2014 г. в секретариата на Съда постъпва преюдициално запитване, отправено от BVerfG по повод делата, образувани по жалбите на посочените физически лица и по искането на парламентарната група на Die Linke.

26. Запитващата юрисдикция поставя следните въпроси: „1. a) Следва ли да се приеме, че Решението на Управителния съвет на Европейската централна банка от 6 септември 2012 г. относно техническите характеристики на окончателните парични транзакции е несъвместимо с член 119 и член 127, параграфи 1 и 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз, както и с членове 17—24 от Протокола за Устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка, тъй като това решение е издадено при превишаване на предоставените с тези разпоредби правомощия на Европейската централна банка в областта на паричната политика и при изземване на правомощия на държавите членки? Налице ли е превишаване на предоставените на Европейската централна банка правомощия в частност поради това, че решението на Управителния съвет на Европейската централна банка от 6 септември 2012 г: i) е обвързано с програми за помощ в областта на икономическата политика по Европейския инструмент за финансова стабилност или по Европейския механизъм за стабилност (обвързаност с условия)? ii) предвижда закупуването на държавни облигации само на отделни държави членки (селективност)? iii) предвижда закупуването на държавни облигации на програмните страни в допълнение към програмите за помощ по Европейския инструмент за финансова стабилност или по Европейския механизъм за стабилност (успоредност)? iv) би могло да обезсмисли ограниченията и условията, предвидени в програмите за помощ по Европейския инструмент за финансова стабилност или по Европейския механизъм за стабилност (заобикаляне)? б) Следва ли да се приеме, че Решението на Управителния съвет на Европейската централна банка от 6 септември 2012 г. относно характеристиките на окончателните парични транзакции е несъвместимо със забраната за парично финансиране, установена в член 123 от Договора за функционирането на Европейския съюз? Следва ли като пречка за съвместимостта с член 123 от Договора за функционирането на Европейския съюз да се разглежда в частност това, че Решението на Европейската централна банка от 6 септември 2012 г: i) не предвижда количествено ограничение на закупуването на държавни облигации (обем)? ii) не предвижда промеждутък от време между емисията на държавни облигации на първичния пазар и закупуването им от страна на Европейската система на централните банки на вторичния пазар (формиране на пазарна цена)? iii) позволява всички закупени държавни облигации да бъдат държани до падежа (намеса в логиката на пазара)? iv) не съдържа никакви специални изисквания по отношение на кредитното качество на подлежащите на закупуване държавни облигации (риск от неизпълнение)? v) предвижда Европейската система на централните банки да бъде третирана равностойно с частните и другите притежатели на държавни облигации (обезценяване на дълг)? 2. При условията на евентуалност, ако Съдът прецени, че Решението на Управителния съвет на Европейската централна банка от 6 септември 2012 г. относно техническите характеристики на окончателните парични транзакции като акт на институция на Европейския съюз не може да бъде предмет на преюдициално запитване по смисъла на член 267, първа алинея, буква б) ДФЕС: a) трябва ли членове 119 и 127 от Договора за функционирането на Европейския съюз и членове 17—24 от Протокола за Устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка да се тълкуват в смисъл, че разрешават на Евросистемата, алтернативно или кумулативно, i) да обвързва закупуването на държавни облигации с условието за съществуването и спазването на програми за помощ в областта на икономическата политика по Европейския инструмент за финансова стабилност или по Европейския механизъм за стабилност (обвързаност с условия)? ii) да закупува държавни облигации само на отделни държави членки (селективност)? iii) да закупува държавни облигации на програмни страни в допълнение към програмите за помощ по Европейския инструмент за финансова стабилност или по Европейския механизъм за стабилност (успоредност)? iv) да обезсмисля ограниченията и условията, предвидени в програмите за помощ по Европейския инструмент за финансова стабилност или по Европейския механизъм за стабилност (заобикаляне)? б) С оглед на забраната за парично финансиране трябва ли член 123 от Договора за функционирането на Европейския съюз да се тълкува в смисъл, че разрешава на Евросистемата, алтернативно или кумулативно, i) да закупува държавни облигации без количествено ограничение (обем)? ii) да закупува държавни облигации, без да е изминал минимален промеждутък от време от емисията им на първичния пазар (формиране на пазарна цена)? iii) да държи всички закупени държавни облигации до падежа (намеса в логиката на пазара)? iv) да закупува държавни облигации, без да има минимално изискване за кредитното им качество (риск от неизпълнение)? v) да допуска Европейската система на централните банки да бъде третирана равностойно с частните и другите притежатели на държавни облигации (обезценяване на дълг)? vi) да влияе върху цените чрез обявяване на намерението си за покупка или по друг начин в тясна времева връзка с емитирането на държавни облигации от държави членки от еврозоната (насърчаване на първичното придобиване)?“.

27. Писмени становища представят физическите лица — жалбоподатели в главното производство, Die Linke, Федерална република Германия, Република Гърция, Република Кипър, Португалската република, Република Полша, Френската република, Италианската република, Кралство Нидерландия, Кралство Испания, Ирландия и Република Финландия, както и ЕЦБ, Европейският парламент и Европейската комисия.

28. Предварително искам да отбележа, че макар да представя писмено и устно становище, Европейският парламент всъщност няма право на това в производство като настоящото. Тъй като преюдициалното запитване се отнася до валидността на акт, който не е приет от посочената институция, член 23 от Статута на Съда я лишава от възможността да участва като страна по настоящото дело. Поради това считам, че Съдът не следва да взема предвид писмените и устните становища на Европейския парламент.

29. Съдебното заседание е проведено на 14 октомври 2014 г. В него вземат участие всички страни, представили писмени становища, с изключение на Република Кипър и Република Финландия.

IV – Предварителни бележки: „функционалната “ трудност на преюдициалното запитване, поставено в контекста на относимата практика на BVerfG

30. Актът, с който е отправено настоящото преюдициално запитване, има една особеност — съдържа обширна уводна част, посветена на смятаните за относими национални правни норми и съдебна практика. Разбира се, тази особеност се дължи не на цитирането на националните разпоредби, сведени до няколко конституционни текста (членове 20, 23, 38, 79 и 88 от Основния закон на Федерална република Германия — Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, наричан по-нататък „GG“), а на подробното изложение на практиката на BVerfG по въпроса за основанието и конституционните граници на интеграцията на Федерална република Германия в Европейския съюз. В частта на преюдициалното запитване, посветена на „съдебната практика на BVerfG“ ( 4 ), се тълкува значението на предходната практика на този съд, състояща се най-вече от решението му от 12 октомври 1993 г. (по делото за Маастрихтския договор) ( 5 ), решението от 30 юни 2009 г. (по делото за Лисабонския договор) ( 6 ) и решението от 6 юли 2010 г. (по дело Honeywell) ( 7 ), което е прекият съдебен прецедент на разглежданото тук определение.

31. Би могло да се допусне, че както в много други случаи, така и тук споменатата уводна част от акта за преюдициално запитване има за цел просто да помогне на Съда да ситуира поставените въпроси в съответния контекст. Наистина въпросната част има и такъв ефект, макар да не може да се каже, че е сведена до обобщено възпроизвеждане на посочената национална съдебна практика. Същевременно обаче тя съдържа изводи, които не могат да се приемат за несъществени ( 8 ).

32. Така представена, въпросната национална съдебна практика, чието значение е предварително обяснено на Съда, според мен се отразява пряко на функцията на това преюдициално запитване. Най-напред трябва да кажа, че цялата тази съдебна практика е достатъчно сложна, така че самият аз подбирам изключително внимателно думите, с които да я предам. Още фактът, че някои съдии са подписали акта за преюдициално запитване с особено мнение, показва, че има разнопосочни становища за прилагането на изводите от решението по дело Honeywell към разглеждания тук случай ( 9 ).

33. Казано възможно най-просто, от посветената на националната съдебна практика част от запитването се разбира следното. В определени хипотези, които на този етап не е необходимо да описвам конкретно, отговорът на Съда по отправеното до него запитване относно акт на Съюза като разглеждания в настоящия случай не е задължително да има определящо значение за решаването на делото в главното производство. Напротив, след като евентуално се установи съвместимост с критериите в правото на Съюза, би могло в съответните хипотези същият спорен акт да се подложи на проверка — от страна на BVerfG — от гледна точка на друг критерий за валидност: конституцията на страната.

34. По-точно, такъв конституционен критерий за последващ контрол от страна на BVerfG би произтичал както от неотменимото съдържание на националната конституция („конституционната идентичност“, която се извежда от член 79, параграф 3 от GG), така и от принципа на предоставената компетентност (с логичните последици за издадените ultra vires актове на Съюза, както имплицитно следва от член 23, параграф 1 от GG). Двата конституционни критерия не само не се изключват един друг, но и биха могли взаимно да се подсилват ( 10 ), както видимо се получава в разглеждания случай. Освен това подобни проверки за валидност (т.нар. „контрол за идентичност“ и „контрол за наличие на акт ultra vires“) по дефиниция биха могли да бъдат осъществявани единствено от самия BVerfG ( 11 ).

35. Затова не е учудващо, че някои от държавите, встъпили като страни по настоящото дело (Нидерландия, Италианската република и Кралство Испания), поставят под съмнение и дори отричат, с различна степен на категоричност, допустимостта на настоящото преюдициално запитване. Казано пак опростено, те твърдят, че преюдициалното запитване е процесуален механизъм, който е предназначен не да улеснява националните юрисдикции да упражняват сами контрол за валидност на актовете на Съюза, както в настоящия случай, а да гарантира, че този контрол ще се осъществява от единствения компетентен за това правораздавателен орган — Съдът на Европейския съюз. В същия ред на мисли, ако националната юрисдикция имаше последната дума по въпроса за валидността на актовете на Съюза, преюдициалното производство би се оказало с чисто консултативен характер, а това би изопачило ролята му в предвидената в Договорите система от производства ( 12 ).

36. В крайна сметка не би трябвало да е възможно националната юрисдикция да се обръща с преюдициално запитване към Съда, ако по същество или по замисъл това запитване вече предполага вероятност за практическо отклоняване от получения отговор. Това не би трябвало да е възможно и защото подобна хипотеза не може да се смята за предвидена в член 267 ДФЕС ( 13 ).

37. След като обясних в какво се състои трудността на настоящото преюдициално запитване, която си позволявам да определя като „функционална“, бих искал да посоча, че според мен Съдът трябва да я разгледа като част от отговора си на отправеното запитване. Смятам обаче, че за целта той трябва да се ограничи само до строго необходимото за настоящото дело, тоест до въпроса за последиците от тази трудност за допустимостта на преюдициалното запитване. Всъщност не могат да се отрекат нито значението на посочената практика на BVerfG, нито възможните ѝ последици, както открай време ясно подчертават най-различни автори в доктрината ( 14 ). Достатъчно е да се посочи например съображението в точка 30 от акта за преюдициално запитване, че понятията „конституционна идентичност“ и „контрол за наличие на акт ultra vires“ са част от конституционното наследство на много от държавите членки.

38. Наистина в това отношение редица върховни и конституционни национални съдилища — по различен начин, но основно с превантивна цел — са намерили за необходимо да анализират или да споменат смятаната по принцип за крайна хипотеза ( 15 ) на разпад, възможно най-общо казано, на европейския „конституционен пакт“, на който се основава процесът на интеграция, най-вече в резултат от действие на някой от органите на Съюза.

39. Както по отношение на други въпроси с подобна значимост, така и за този въпрос обаче според мен не е необходимо за нуждите на настоящото производство Съдът да се занимава с причината за съществуването на тези различни анализи, които, нека да повторя, по принцип се разглеждат като крайни, нито с тяхната по-голяма или по-малка степен на разпространение в държавите членки или пък с по-голямата или по-малката им степен на припокриване с подхода на BVerfG. „One case at a time“ ( 16 ) — това би трябвало да е разумната максима и за настоящия случай. Ще се опитам да обясня защо смятам така.

40. Несъмнено обстоятелството, че това е първият случай в дългата история на отношенията помежду им, в който BVerfG се обръща към Съда с преюдициално запитване, няма нужда от друг коментар от моя страна, освен този, че то потвърждава нещо, което започва да се превръща в норма. Уплътняването, така да се каже, на правния ред на Съюза все по-често принуждава специализираните конституционни съдилища на държавите членки да действат като юрисдикции по смисъла на член 267 ДФЕС ( 17 ). Своеобразната природа на конституционните съдилища, каквито има в повечето от държавите членки, в миналото осигуряваше достатъчно обяснение за факта, че те се обръщаха към Съда само в най-редки случаи, както в търсене на помощ по съдебни въпроси, така и в търсене на съдействие с цел гарантиране на еднаквото тълкуване на правото на Съюза. Общата картина започва да се променя, както вероятно показва и настоящото преюдициално запитване.

41. В същото време обаче, в посочената встъпителна част от акта за преюдициално запитване се усеща подчертана нотка на „изключителност“ в действията на BVerfG. Съвсем не е очевидно дали отправянето на това преюдициално запитване трябва да се разглежда като белег за нормализиране в смисъла на току-що казаното.

42. Всъщност от посочената съдебна практика личи, че разглежданото тук преюдициално запитване би следвало да е неизбежна последица от състояние, което се възприема като „изключително“ и което на този етап може опростено да бъде наречено „ultra vires“: налице е изводът, че институция или орган на Съюза са допуснали съществено нарушение на произтичащите от Договорите правила за компетентността, но основанието и предпоставките за този извод се откриват в националната конституция. Засега ще се спра само на свързания с превишаването на правомощия аспект на тази съдебна практика и ще оставя настрана въпроса за „конституционната идентичност“.

43. В настоящия случай е налице именно хипотезата, която току-що описах. Националният съд изхожда от принципната констатация, че орган на Съюза е действал ultra vires ( 18 ). По-точно, според този съд от гледна точка на националното право е налице „акт, който е издаден при явно и структуроопределящо превишаване на правомощията (ultra vires)“ ( 19 ), като в конкретния случай това дава отражение и върху същностното съдържание на националния конституционен ред ( 20 ).

44. Що се отнася до функцията на настоящото преюдициално запитване, в решение по дело Honeywell се постановява, че в подобна ситуация и в рамките на в известен смисъл вече започнат контрол за наличие на акт ultra vires трябва „да се предостави“ на Съда „възможност“ да се произнесе относно валидността на оспорения акт — произнасяне, което BVerfG ще приеме като „задължително тълкуване на правото на Съюза“ ( 21 ).

45. За момента няма да обсъждам съмнението дали този начин на изразяване от страна на запитващата юрисдикция е достатъчно съобразен със задължението, което носят националните юрисдикции от последна инстанция по смисъла на член 267 ДФЕС. Важното е, че по този начин в главното производство, което от самото си начало има за цел упражняването на контрол за наличие на акт ultra vires, „се включва“ производство пред Съда за проверка на валидността на същия спорен акт. Наистина, принципно е признато, че именно Съдът е компетентен да даде задължително за националния съд тълкуване на правото на Съюза за целите на контрола върху спорния акт. Въпросът обаче е малко по-сложен.

46. Всъщност, както веднага е добавено, ако правилно съм разбрал, това признание не изключва възможността за последващ контрол („освен това“) от страна на BVerfG, ако е очевидно, че съответният акт е приет в нарушение на принципа на предоставената компетентност, като нарушението следва да се смята за „очевидно“, когато съответният орган е превишил границите на компетентността си „така“, че е „накърни[л] същината“ на този принцип, и нарушението може да се определи като „достатъчно съществено“ ( 22 ). Ако разбирам правилно този пасаж, несъмнено „включването“, така да се каже, на преюдициалното запитване в процеса по формирането на окончателната преценка на националния съд дали е налице акт ultra vires, създава проблеми, които ще нарека функционални.

47. Описаната като необходима покана към Съда да се произнесе предварително по отношение на спорния акт, макар и само от гледна точка на правото на Съюза, е представена сама по себе си като израз на „отношенията на сътрудничество“, които трябва да съществуват между двете юрисдикции — понятие, дефинирано от самата запитваща юрисдикция.

48. Тези „отношения на сътрудничество“ нямат точно съдържание, но очевидно се има предвид нещо повече от неопределения „диалог“ между съдилищата. В крайна сметка те почиват на разбирането, че когато изпълнява задължението си да гарантира същностното съдържание на националния конституционен ред, Федералният конституционен съд трябва винаги да действа в дух на откритост и зачитане на правото на Съюза („europarechtsfreundlich“) — понятие, което вероятно би могло да бъде изведено и от принципа на лоялно сътрудничество (член 4, параграф 3 ДЕС).

49. С това показах цялата сложност на проблема, пред който е изправен Съдът във връзка с настоящото преюдициално запитване: от една страна, националният конституционен съд в крайна сметка изпълнява задълженията си на последна съдебна инстанция по смисъла на член 267 ДФЕС, при това като израз на особени „отношения на сътрудничество“ и на общ принцип за действие в дух на зачитане на така наречената „програма за интеграция“, но от друга страна, тази национална юрисдикция, както дава да се разбере, се обръща към Съда с идеята, че не се отказва от правото като крайна инстанция да реши какви са условията и конституционните граници на европейската интеграция на нейната държава. Тази двойственост е пропила цялото преюдициално запитване, поради което е изключително трудно да бъде оставена настрана при настоящия анализ.

50. Съсредоточавайки се върху проблема, който определих като проблем с функцията на настоящото преюдициално запитване, считам за подходящо да започна с анализ на това дали запитването отговаря на основните предпоставки, поради които в последователните Договори е предвидено производството по преюдициално запитване пред Съда, на което пък стратегически се крепи гаранцията за съдебна защита в правото на Съюза ( 23 ).

51. Разбира се, ако единственият начин да се изтълкува настоящото преюдициално запитване беше този, който така красноречиво предлага Италианската република ( 24 ), не би останало друго, освен да се приеме, че макар външно да не изглежда така, в действителност не е налице преюдициално запитване „по член 267“, а нещо различно, нещо, което при всички положения едва ли е предвидено в Договора.

52. Всъщност преюдициалното запитване — и в това отношение някои от страните в производството имат право — не е замислено просто като „възможност“ за Съда да се „съгласи“ с националната юрисдикция, било по въпроса за наличието на акт ultra vires или по друг въпрос, което би могло да означава, че при евентуална „липса на съгласие“ от страна на Съда даденият от него отговор би бил лишен от значение. Ясно е, че този извод не намира опровержение в поначало откритото отношение към възможността за тълкуване на спорния акт като съвместим с Договорите. Последно, в такава ситуация отправеното до Съда искане за предварително произнасяне би могло в крайна сметка дори да доведе до нежелателната последица самият Съд да се окаже чисто и просто въвлечен в причинния процес, водещ до разпада на конституционния пакт, на който се основава европейската интеграция ( 25 ).

53. При такова разбиране за настоящото преюдициално запитване, изглежда, че запитващата юрисдикция дава да се разбере, отново в областта на контрола за наличието на акт ultra vires, че нейната мярка или нейният критерий за преценка на спорния акт може да се различава от тези на Съда (да „не съвпада напълно“) ( 26 ). Това би означавало, че в известна степен делото пред BVerfG ще е различно от обсъденото в преюдициалния процес пред Съда. Въпреки това, както предпазливият изказ на BVerfG, така и характерът на изложените от него аргументи ( 27 ) ме карат да мисля, че по същество проверката за ultra vires ще се извърши до голяма степен по един и същ критерий.

54. Разглежданото тук запитване може да е добро доказателство за това. Всъщност, доколкото в по-голямата си част преценката на валидността на оспореното решение на ЕЦБ зависи от тълкуването на обхвата на правомощията на банката, и по-точно на първостепенната цел за „ценова стабилност“, това понятие фигурира както в Договора (член 127, параграф 1 ДФЕС), така и в националната конституция (член 88, in fine GG). И в двата случая става въпрос за тълкуване на едно и също понятие — „ценовата стабилност“ като първостепенна задача на ЕЦБ, независимо дали то се съдържа в едната или в другата основна норма, или и в двете.

55. Видно от акта за преюдициално запитване, в главното производство е от значение не само принципът на предоставена компетентност (проверка за ultra vires), но и „конституционната идентичност“ на ФРГ поради произтичащите от спорния акт последици за националния конституционен орган, който носи първостепенната отговорност за реализирането на волята на гражданите. Следователно „контролът за наличие на акт ultra vires“ и „контролът за идентичност“, съгласно терминологията на самия BVerfG, се припокриват в главното производство.

56. Проблемът за различния критерий за контрол, прилаган от единия и от другия съд, се появява отново в тази част от акта за преюдициално запитване. Например, що се отнася конкретно до „контрола за идентичност“, BVerfG буквално заявява, че „[в] рамките на съществуващите отношения на сътрудничество задачата на Съда е да даде тълкуване на мярката. Задачата на Федералния конституционен съд пък е да определи неприкосновеното същностно съдържание на конституционната идентичност и да провери дали мярката (съобразно даденото от Съда тълкуване) накърнява това същностно съдържание“ ( 28 ).

57. Тук отново има място за редица немаловажни изводи. Ще се огранича обаче да посоча, без да е необходимо да анализирам други хипотези, че и в настоящия случай, в който по всичко изглежда, че „контролът за наличие на акт ultra vires“ и „контролът за идентичност“ са неразривно свързани, остават налице вече описаните трудности да се приемат разлики в критериите за контрол, прилагани от Съда и от BVerfG.

58. Във всеки случай ще си позволя на този етап от разсъжденията си да изложа някои общи бележки.

59. Първо, според мен е почти невъзможно да се запази този Съюз такъв, какъвто е днес, ако се реши съществуването му да бъде обвързано с някакво абсолютно условие, смътно определено и на практика зависещо изцяло от волята на всяка отделна държава членка, дефинирано в рамките на категория, наречена „конституционна идентичност“, особено ако същата се схваща като различна от „националната идентичност“ по смисъла на член 4, параграф 2 ДЕС.

60. Подобно „условие за идентичност“, което да подлежи на автономно определяне и тълкуване от компетентните, най-често съдебни органи на държавите членки, броят на които, едва ли е нужно да се напомня, вече е 28, вероятно ще изтласка правния ред на Съюза на второстепенна позиция, най-малкото в качествено отношение. Без да навлизам в подробности и без желание да давам каквато и да било оценка, считам, че характерните особености на разглеждания случай биха могли да дадат добра представа за сценария, който току-що обрисувах.

61. Второ, според мен не е излишно да се припомни, че Съдът много отдавна си служи с категорията „общи конституционни традиции“ на държавите членки в търсене на вдъхновение за изграждането на системата от ценности, на които почива Съюзът ( 29 ). По-конкретно, именно на тези общи конституционни традиции предпочита да се опира Съдът при дефинирането на една особена правова култура — правовата култура на Съюза. По този начин Съюзът придобива характер не само на правова общност, но и на „общност на конституционна култура“ ( 30 ). Тази обща конституционна култура се явява и част от общата идентичност на Съюза, с важната според мен последица, че конституционната идентичност на всяка държава членка, която несъмнено остава, доколкото е нужно, специфична, все пак не може да се възприема, меко казано, като космически отдалечена от тази обща конституционна култура. Напротив, истинският дух на откритост към правото на Съюза би трябвало в средносрочен и дългосрочен план да наложи принцип за базово обединение на конституционната идентичност на Съюза и на всяка от държавите членки.

62. Връщайки се отново към функционалната трудност на преюдициалното запитване, считам, че рискът то да се окаже „инструмент“ за целите на националната преценка на дело, налагащо упражняване на „контрол за наличие на акт ultra vires“ в съчетание с „контрол за идентичност“, е достатъчно реален, а това изисква да се постави въпросът не е ли възможно то да бъде разбирано другояче, така че да се преодолее тази трудност. Според мен подобен алтернативен прочит е възможен, ако се вземе предвид на какво най-вероятно се дължи този подход в съдебната практика и същевременно се разгърнат възможностите, които отваря принципът на лоялно сътрудничество (член 4, параграф 3 ДЕС). В крайна сметка става въпрос да се използват добрите страни на упоменатата по-горе двойственост на преюдициалното запитване.

63. Не трябва да се забравя, че както по всичко личи, ангажиментът, ако може така да се нарече, за отправяне на преюдициално запитване до Съда е новост, въведена с решението на BVerfG от 6 юли 2010 г. (дело Honeywell) с широко признатото намерение да се поддържа открит диалогът между съдилищата, така че да продължи дотогава, докато важността на случая го изисква ( 31 ). Погледнато от този ъгъл, решението да се отправи преюдициално запитване може би отразява лоялен стремеж бъдещото тълкуване на правото на Съюза от Съда да формира в достатъчна степен основата за отговор на исканията в главното производство. Тогава желаният краен резултат би бил евентуалният последващ контрол въз основа на конституционните критерии при конкретните обстоятелства по делото да не приключи с изводи, които открито да противоречат на дадения от Съда отговор.

64. Освен това принципът на лоялно сътрудничество несъмнено се прилага и към съдилищата, включително към двете юрисдикции, които участват в настоящия значим процес ( 32 ). Тази взаимна лоялност е още по-належаща в случаите, когато върховен съд на държава членка при отговорно упражняване на конституционните си правомощия и без други съображения лоялно изразява съмненията си по отношение на определен акт на институция на Съюза. Този принцип на лоялно сътрудничество безспорно обвързва националната юрисдикция — нейна задача е да му осигури форма и действие. Що се отнася до Съда, при обстоятелствата по делото този принцип го обвързва двояко.

65. На първо място, по същество следва да се посочи, че този принцип задължава Съда да отговори по възможно най-лоялен начин на запитване, което също е лоялно отправено — в това не може да има никакво съмнение. По-конкретно, ако националната юрисдикция използва особено категоричен изказ, за да обясни колко сериозни съмнения има за валидността или тълкуването на съответния акт, това би следвало да се приема като израз на степента ѝ на загриженост по въпроса. Именно в този смисъл разбирам призива на германското правителство за „конструктивно“ отношение към настоящото дело ( 33 ).

66. На второ място, и което е най-важното на този етап, принципът на лоялно сътрудничество изисква от Съда да положи особено усилие и да даде отговор по същество на отправеното запитване, независимо от всички многократно обсъждани трудности. Това би предполагало Съдът да възприеме определена хипотеза за крайния резултат, до който ще доведе неговият отговор.

67. По-конкретно, тази хипотеза би се състояла в това да не се отрича изначално, а даже да се вярва, че когато получи и се запознае с отговора на Съда, националният съд, без да се отказва от упражняването на своите правомощия, ще възприеме този отговор на преюдициалното запитване като определящ за изхода на делата в главното производство. Лоялното сътрудничество включва елемент на доверие, което в настоящия случай може да е от особено значение. Следва да се има предвид, че BVerfG видимо е формулирал разглежданото преюдициално запитване по начин, който дава повод на Съда да вярва, в границите на разумното, че BVerfG ще приеме получения отговор като достатъчен и окончателен, като отговор, който сам по себе си му предоставя достатъчно данни, за да може да се произнесе по исканията в главното производство ( 34 ). „Пътната карта“, която самият BVerfG начертава в решението си по дело Honeywell, би могла да потвърди подобен подход ( 35 ).

68. Ако подобен анализ на ситуацията е приемлив, считам, че Съдът би трябвало да подходи към проблема с „функцията“ на настоящото преюдициално запитване, като отхвърли всички различни от току-що предложената хипотези, доколкото те могат да се възприемат като крайни, малко вероятни и най-сетне недостатъчни да обосноват отказ да се отговори по същество на въпросите, поставени с настоящото преюдициално запитване.

69. Ето защо като междинно заключение предлагам на Съда да приеме, че на запитването може да бъде даден отговор по същество.

V – По допустимостта

70. Много държави членки, а също и институциите, представили становища в настоящото производство, оспорват допустимостта на главните въпроси, които се свеждат до въпрос за валидността на акт — програмата за ОПТ — който няма правно действие по отношение на трети лица.

71. Накратко казано, посочените страни по делото изтъкват неокончателния, би могло да се каже дори „подготвителния“ характер на приетия на 6 септември 2012 г. акт, с който Управителният съвет решава да одобри основните критерии, които ще ръководят тази все още неприета окончателно програма. Както потвърждава ЕЦБ, на това заседание са одобрени някои критерии, но не и самата програма за ОПТ като такава. Контролът за нейната валидност можел да бъде осъществен едва когато Управителният съвет, съобразно предвидения в Устава на Европейската централна банка ред за приемане на актове, приеме официално програмата и същата бъде публикувана.

72. По принцип практиката на Съда би могла да се разбира в подкрепа на подобно тълкуване. Съгласно практиката по жалби за отмяна е недопустимо да се обжалват актове, които нямат правно действие ( 36 ). Конкретно в контекста на преюдициалните запитвания Съдът вече е обявявал за недопустими актове за преюдициално запитване за валидност на нетипични актове, които не се публикуват и нямат задължително действие ( 37 ). Според много от страните по настоящото дело към тази категория спада и програмата за ОПТ, обявена на 6 септември 2012 г. от председателя на ЕЦБ на пресконференция и след това в прессъобщение, в което са изложени основните ѝ технически аспекти.

73. Въпреки това по причини, които ще изложа по-нататък, считам, че програмата за ОПТ представлява акт, чиято валидност подлежи на преценка в преюдициално производство за проверка на валидност. Това заключение се основава на две различни съображения. На първо място, според мен от определящо значение е обстоятелството, че става въпрос за акт, който по своята същност установява обща програма за действие на институция на Съюза. На второ място, считам за необходимо да се отчете особеното значение на публичните съобщения при провеждането на съвременната парична политика на ЕЦБ.

74. Като предпоставка за обжалваемост на актовете Съдът още от първите години на дейността си изисква те да са обвързващи и да могат да произвеждат правно действие ( 38 ). Тези предпоставки трябва да са налице едновременно, макар че понякога, както например при преюдициалния контрол за валидност на препоръките, те се явяват алтернативни ( 39 ).

75. Въпреки това считам, че двете предпоставки се преценяват по различен начин в зависимост от прекия адресат на обжалвания акт. Както ще покажа по-нататък, когато обжалваният акт представлява мярка по изготвяне на обща програма за действие, предназначена да обвърже самата институция, която е издала акта, съдебната практика е по-гъвкава при прилагането на двете предпоставки, отколкото когато актът съдържа мярка с конститутивен ефект върху правоотношенията с трети лица. Причината е, че общите програми за действие на публичните органи могат да приемат нетипични форми и въпреки това да са годни да окажат пряко въздействие върху правоотношенията между частноправни субекти. Обратно, мерките, чиито преки адресати са частноправни субекти, трябва непременно да отговарят на определени условия за форма и съдържание, иначе се смятат за нищожни.

76. Всяка обща програма за действие като тук разглежданата може да бъде изготвена чрез нетипични техники, може да има за адресат самия орган, издал акта, може от външна страна дори формално да не съществува, но фактът, че е възможно тя да въздейства по решаващ начин върху правното положение на трети лица, дава основание за неформалистичен подход към въпроса за третирането ѝ като „акт“. Обратното носи риск някоя институция да обезсмисли системата от актове и съответстващите ѝ юридически гаранции, като издава актове с външно действие под формата на общи програми.

77. Практиката на Съда демонстрира особена гъвкавост, що се отнася до подобен род общи програми за действие, които могат да имат външно действие.

78. Постановеното през 1971 г. решение Комисия/Съвет (известно като „AETR“) ( 40 ) е важна отправна точка, тъй като в него, наред с останалото, се обсъжда дали следва да се окачествят като акт разискванията на Съвета във връзка с преговорите и сключването на международно споразумение от държавите членки. Според Съвета тези разисквания не са обжалваем акт нито по форма, нито по предмет или съдържание, а са политическо споразумение между държавите членки в рамките на Съвета, с което нито се създават права или задължения, нито се изменят съществуващите права и задължения.

79. Преценявайки аргументите на Съвета, Съдът постановява, че на съдебен контрол трябва да подлежат „всички приети от институциите разпоредби, които са предназначени да произведат правно действие, независимо от тяхното естество или форма“ ( 41 ). След като обсъжда оспореното споразумение, Съдът изтъква главно две характеристики: първо — то не е израз на доброволна координация, а определя задължителна линия на поведение ( 42 ), и второ — приетите с това споразумение условия биха могли да доведат до „дерогиране от предвидената от Договора процедура“ ( 43 ).

80. Освен това, като допълнение към принципа, установен с решение AETR (EU:C:1971:32), Съдът обръща специално внимание на обстоятелствата, при които е приет обжалваният акт. Наред с описания по-горе обективен елемент, контекстът, в който е приет актът, може да послужи като допълнителна информация, която да потвърди било намерението на автора актът да произведе действие по отношение на трети лица, било знанието на автора за възможното външно въздействие на мярката. Значението на обстоятелствата е подчертано от Съда по дело Франция/Комисия ( 44 ), по което той приема за допустима жалбата срещу вътрешни инструкции на Комисията, по съображение че същите не са просто служебни инструкции „както предвид обстоятелствата, при които са приети, така и предвид начина на изработването, съставянето и публикуването им“ ( 45 ).

81. Основавайки се на посочената съдебна практика, пристъпвам към анализ на обжалваемия характер на акта, чиято валидност запитващата юрисдикция поставя под въпрос.

82. Програмата за ОПТ — поне от формална страна — представлява мярка с нетипични черти. Изработена е от Управителния съвет на ЕЦБ на 5 и 6 септември 2012 г. и е отразена в съответния протокол от това заседание, който препраща към бъдещо прессъобщение за описанието на техническите ѝ характеристики. Тези технически характеристики са обявени на пресконференция, дадена от председателя на институцията, а впоследствие и в прессъобщение на английски език, разпространено чрез уебсайта на ЕЦБ. Публикацията и съобщението за програмата в интернет са единственият „официален“ писмен текст, уреждащ програмата за ОПТ, ако изключим проектите за решение и насоки, предоставени от ЕЦБ в настоящото производство, които обаче все още са вътрешни документи на институцията, в очакване на окончателното им приемане и последващо публикуване в Официален вестник. Тези проекти описват подробно това, което вече е изложено в прессъобщението в по-общ план, но и с немалка конкретност.

83. Няма съмнение, че програмата за ОПТ е решение с конкретно съдържание, което е било предмет на двудневно обсъждане, и че основните ѝ параметри са одобрени от Управителния съвет. Освен това публикуването на основните характеристики на програмата, както на пресконференция, така и в писмен вид на уебсайта на ЕЦБ, потвърждава очевидната воля на институцията да оповести постигнатата по-рано договореност в Управителния съвет. Това е обща програма за действие, тъй като в нея са установени условията, при които ЕЦБ ще действа в случай на блокиране на трансмисионните канали на паричната политика, но в същото време е и мярка, предназначена да произведе незабавно външно действие. Иначе тя нямаше да бъде възможно най-широко разгласена на пресконференция, нито пък техническите ѝ аспекти щяха да бъдат публикувани на уебсайта на ЕЦБ.

84. Нещо повече — обстоятелствата около програмата за ОПТ по-скоро потвърждават, че целта на ЕЦБ е била „да се намеси“ на пазарите, може би по нетрадиционен начин, посредством самото обявяване на програмата. Посочената по-горе реч на председателя на ЕЦБ на 26 юли 2012 г. в Лондон, с която той обявява, че ще се вземат всички необходими мерки „за спасяване на единната валута“, пресконференцията от 2 август, дадена след заседанието на Управителния съвет от същия ден, както и положението на някои държави членки на пазарите на държавни облигации към този момент потвърждават, че с обявяването на програмата за ОПТ ЕЦБ е целяла не просто да даде информация за вътрешния процес на работа по инициатива, която все още е в процес на обсъждане, но и да постигне ефект, като обяви създаването на програма с огромен потенциал, предназначена, както се твърди, да отстрани някои от трудностите, преграждащи в този момент трансмисионните канали на паричната политика. Доказателство за това е същественото въздействие, което несъмнено произвежда обявяването на програмата на финансовите пазари — въздействие, което според ЕЦБ и Комисията две години по-късно още се усеща.

85. Освен това е важно да се посочи, че програмата за ОПТ не отразява съобщаването на обикновен индивидуален акт, а обявяването на цяла бъдеща нормативна програма със сравнително точни условия и регулаторна цел. Предвид съдържанието ѝ може да се добави, че на 6 септември 2012 г. ЕЦБ не обявява някакво маловажно решение. Напротив, на тази дата са оповестени подробностите за мярка с очевидна значимост за еврозоната, която въпреки своята незавършеност е предназначена да бъде трайна.

86. Тук е мястото да посоча второто обстоятелство, което ми се струва релевантно за отхвърлянето на възраженията за недопустимост. Абсолютно необходимо е да се вземе предвид, че в настоящото дело сме изправени пред акт на публично съобщаване от страна на централна банка, с който се дава ход на програма за действие в областта на паричната политика. Публичните съобщения на централните банки са несравними с тези на другите институции, били те политически или технически. През последните тридесет години централните банки претърпяха голямо развитие, което се отрази на инструментите на паричната им политика, като по единодушното мнение на експертите сред тези инструменти вече са и публичните съобщения.

87. Факт е, че политиката на централните банки в областта на публичните съобщения се е превърнала в една от централните оси на съвременната парична политика. Предвид невъзможността да се прогнозира рационално поведение на пазарите използването от централните банки на целия потенциал на публичните съобщения („комуникационни стратегии“) е един от ефикасните начини да не се провалят определени очаквания и съответно да се гарантира ефективността на паричната политика ( 46 ). Предвид престижа и информираността на тези институции, както и предвид властта, която им дават конвенционалните инструменти на паричната политика, обявленията, мненията и изявленията на представителите на централните банки по правило играят ключова роля в развитието на съвременната парична политика ( 47 ).

88. Несъмнено ЕЦБ също е включила съобщенията сред основните инструменти на паричната си политика. Самата институция го признава в миналото и никой не би оспорил факта, че редовните публични съобщения на ЕЦБ, с които тя обявява основните си насоки на действие или изразява определени мнения, които биха могли да отразяват бъдещи действия на институцията, представляват основен стълб в дейността ѝ ( 48 ). Считам, че това обстоятелство, което важи с особена сила за ЕЦБ и е твърде характерно за нея, съвсем ясно показва каква е природата на актове като обявяването на програмата за ОПТ на 6 септември 2012 г.

89. Накрая, предвид изтъкнатата значимост на политиката на ЕЦБ в областта на публичните съобщения следва да се отбележи, че алтернативата, а именно актове като програмата за ОПТ да се смятат за необжалваеми, влече след себе си риска голям брой решения на ЕЦБ да останат неподлежащи на съдебен контрол само защото още не са формално приети и публикувани в Официален вестник. В крайна сметка, когато дадена мярка не се нуждае от официално публикуване в типичната за нея форма, за да произведе действие, тъй като е достатъчно да бъде разгласена на пресконференция или чрез прессъобщение, за да окаже пълното си външно въздействие, предвидената в Договорите система от правила за актовете и за съдебния контрол би била сериозно компрометирана, ако не е възможно да се упражни контрол за законосъобразност на тази мярка.

90. Конкретно, що се отнася до този вид действия на ЕЦБ, при които актовете на публично съобщаване имат особено значение за ефективността на паричната политика, предвид всичко изложено считам, че акт като този, който запитващата юрисдикция поставя под съмнение, така както е обявен на 6 септември 2012 г., поради съдържанието си, поради обективните последици, които може да предизвика, а и поради обстоятелствата, при които е приет, представлява акт на институция, чиято валидност подлежи на проверка в преюдициалното производство по член 267 ДФЕС.

91. Ето защо считам, че възраженията за недопустимост на преюдициалните въпроси за валидност трябва да бъдат отхвърлени, поради което не е необходимо произнасяне по зададения при условията на евентуалност преюдициален въпрос за тълкуване.

VI – По преюдициалните въпроси

А– По първия преюдициален въпрос: член 119 ДФЕС, член 127, параграфи 1 и 2 ДФЕС и границите на паричната политика на ЕЦБ

92. С първия си въпрос BVerfG поставя под съмнение валидността на програмата за ОПТ, обявена от ЕЦБ на 6 септември 2012 г., като конкретно иска от Съда да установи дали това е мярка, която е несъвместима с член 119 ДФЕС и член 127, параграфи 1 и 2 ДФЕС, и дали с приемането на тази мярка се изземват правомощия на държавите членки.

93. В акта за преюдициално запитване след обширно и подробно мотивиране BVerfG достига до заключението, че има достатъчно данни да се приеме, че ЕЦБ е приела мярка на икономическата, а не на паричната политика, като в същото време констатира, че е налице нарушение на принципа на предоставената компетентност, който би следвало да ръководи дейността на ЕЦБ. BVerfG изтъква четири аспекта на програмата за ОПТ, които според него потвърждават това нарушение: обвързаността с условия, селективността, успоредността и заобикалянето. Съмненията на запитващата юрисдикция най-общо са свързани с въпроса за границите на правомощията на ЕЦБ при изключителни събития като тези от лятото на 2012 г.

1. Доводи на страните

94. Всички жалбоподатели в главното производство принципно се обединяват около тълкуване на Договорите, съгласно което програма като обявената на 6 септември 2012 г. от ЕЦБ представлява мярка на икономическата политика. Според жалбоподателите програмата за ОПТ не е съобразена с мандата на ЕЦБ, който се свежда основно до поддържането на ценовата стабилност, тъй като става въпрос за мярка, влияеща пряко на източниците на финансиране на засегнатите държави членки, което я поставя в сферата на икономическата политика. В становищата си те многократно се позовават на решение Pringle ( 49 ), в което се установявало, че създаването на ЕМС представлява мярка на икономическата политика, и се отхвърляло определянето му като парична политика. Жалбоподателите считат, че предвид сходните характеристики на ЕМС и на програмите като тази за ОПТ, последната трябва също да бъде определена като мярка на икономическата политика.

95. Както г‑н Gauweiler, така и г‑н Huber изтъкват по-конкретно, че истинската цел на програмата за ОПТ е не възстановяването на трансмисионните канали на паричната политика, а „спасяването на еврото“ посредством комунитаризация на дълга на посочените държави, която е несъвместима с Договорите, тъй като води до това едни държави членки да поемат дълговете на други. Подобна мярка очевидно надхвърляла разрешеното на ЕЦБ с Договорите — да „подпомага“ икономическите политики на Съюза и държавите членки.

96. Г‑н Von Stein пък отхвърля твърдението, че лихвените проценти на пазарите на държавен дълг са били изкуствени през месеците, прехождащи обявяването на програмата за ОПТ. Счита, че тези лихвени проценти не са нищо друго, освен отражение на действителните пазарни цени, които с намесата си ЕЦБ променяла изкуствено, обявявайки готовността си да купува държавни облигации на определени държави членки. Тези действия, с които се нарушавало функционирането на пазара, не отговаряли на мандата, възложен на ЕЦБ с Договорите — да поддържа ценовата стабилност.

97. Г‑н Bandulet подчертава, че програмата за ОПТ не може да отстрани структурните недостатъци в концепцията на паричния съюз. Счита, че програмата изобщо не попада в обхвата на предоставената на ЕЦБ компетентност, тъй като, ако попадаше, би се стигнало до противоречие с демократичното начало и принципа за народния суверенитет.

98. Парламентарната група Die Linke също оспорва компетентността на ЕЦБ да приеме програмата за ОПТ, макар и с различни доводи. Die Linke изтъква икономическите последици, предизвикани от последователните програми за финансова помощ в различни държави членки. Тези последици потвърждавали, че като подкрепя подобни спасителни мерки чрез провеждането на програмата за ОПТ, ЕЦБ се намесва в икономическата политика на държавите членки. Групата се позовава на някои разпоредби от Хартата за основните права на Европейския съюз, които не допускали намеса на Съюза и на ЕЦБ в държавите, за които действат програми за финансова помощ.

99. Всички държави, представили становища в настоящото производство, а също и ЕЦБ и Комисията считат, с известни нюанси, че така както е оповестена с прессъобщението, програмата за ОПТ съставлява мярка на паричната политика, взета в пределите на компетентността, предоставена на ЕЦБ с Договорите.

100. Посочените държави и институции са на едно мнение и по отношение на това, че ЕЦБ разполага с широки дискреционни правомощия при определянето и провеждането на паричната политика. Съдът трябвало да се съобрази с тази свобода на преценка и да признае целите, които изтъква ЕЦБ при обявяването на програмата си за ОПТ. Според тези държави и институции за такива цели ЕЦБ може да приема нестандартни мерки на паричната политика, стига това да е строго необходимо за постигането на поставените цели. По-конкретно, както Република Полша, така и Кралство Испания считат, че програмата за ОПТ отговаря на изискванията на принципа на пропорционалност.

101. Посочените държави и институции единодушно възразяват и срещу становището на запитващата юрисдикция, че решение Pringle (EU:C:2012:756) налага извода, че програмата за ОПТ е мярка на икономическата политика. Според тях с решение Pringle се признава, че паричната и икономическата политика са тясно свързани, поради което всяка мярка на икономическата политика може да окаже влияние върху паричната и обратно, без това да променя характера на мярката. В настоящия случай фактът, че програмата за ОПТ може да окаже влияние върху икономическата политика, сам по себе си не я превръщал в мярка на тази политика.

102. По отношение на обстоятелството, че програмата за ОПТ води до изкуствено изменение на цените на пазара на държавни облигации, полското правителство, Комисията и ЕЦБ изтъкват, че всяка парична политика е насочена към изменение на цените, тъй като присъща функция на тази политика е да оказва влияние на пазарите посредством мерки, които водят до промяна в определени типове поведение, но целта винаги е да се изпълни възложения на банката мандат — в този случай, поддържането на ценовата стабилност.

103. Федерална република Германия принципно защитава законосъобразността на програмата за ОПТ, така както е оповестена, но настоява, че към настоящия момент тя само е обявена, поради което е необходимо да се изчака конкретното ѝ приложение, за да се прецени дали наистина е мярка на икономическата, или е мярка на паричната политика. Във всеки случай Федерална република Германия счита, че ЕЦБ разполага с широка свобода на преценка и само ако явно си служи с мерки на икономическата политика, би превишила правомощията си по Договорите. Според нея би било добре Съдът да зададе критериите, които биха осигурили прилагане на програмата за ОПТ в съответствие с Договорите и — доколкото е възможно — с основния конституционен порядък във Федерална република Германия.

104. ЕЦБ защитава законосъобразността на програмата за ОПТ, като се позовава на обстоятелствата през лятото на 2012 г. Тогава сред инвеститорите се ширел страх от обратимост на еврото, което предизвикало извънредно голям ръст на лихвите по държавните облигации на няколко държави членки. В тази ситуация ЕЦБ сметнала, че губи способността си да провежда паричната политика чрез обичайните ѝ трансмисионни канали, а последващата фрагментация на пазарите на държавни облигации наред с финансовите затруднения на различни държави (които се разпростирали и върху финансовите институции в тези държави), възпрепятствала правилното предаване на обичайните импулси, които излъчва ЕЦБ. Според ЕЦБ тези обстоятелства оправдават приемането на нестандартна мярка на паричната политика като програмата за ОПТ. В крайна сметка целта на програмата, пак според ЕЦБ, не е да облекчи условията за финансиране на определени държави членки или да направлява икономическата им политика, а да деблокира посочените трансмисионни канали на паричната политика на ЕЦБ.

105. ЕЦБ отрича техническите параметри на програмата за ОПТ да съставляват мярка на икономическата политика. Според нея обсъжданата „обвързаност с условия“ е абсолютно необходимо средство, за да се избегне рискът прилагането на програмата за ОПТ да се превърне в стимул за държавите членки да изоставят осъществяването на необходимите структурни реформи за подобряване на икономическото им състояние. ЕЦБ също така твърди, че „селективността“ на мерките е присъща на програмата за ОПТ, тъй като смущенията в трансмисионните канали са резултат от увеличения на лихвите по облигациите на определени държави. Като цяло ЕЦБ счита, че програмата за ОПТ съдържа гаранции за обвързаността ѝ с паричната политика и за оставането ѝ в пределите на правомощията, които Договорите предоставят на тази институция.

2. Анализ

а) Предварителни бележки

106. Преди да премина към конкретен анализ на поставеното от BVerfG запитване, считам за необходимо да се спра на два аспекта от определящо значение за настоящото дело — статутът и мандатът на ЕЦБ, така както са определени в Договорите, както и понятието „нестандартни мерки на паричната политика“. Тези два аспекта ще откроят основните критерии за преценка на законосъобразността на програма като тази за ОПТ, която според ЕЦБ спада към споменатите нестандартни мерки на паричната политика.

i) Статутът и мандатът на ЕЦБ

107. ЕЦБ е институция, на която Договорите възлагат осъществяването на изключителните правомощия на Съюза в областта на паричната политика. ЕЦБ и националните централни банки формират ЕСЦБ, чиято основна задача е да гарантира „ценова стабилност“, без това да засяга мерките, които тя може да взема, за да „подпомага“ икономическата политика ( 50 ). Ето защо, за разлика от други централни банки, ЕЦБ има ясен мандат, тясно обвързан с борбата срещу инфлацията. Документите от подготвителните работи по приемането на Договора от Маастрихт ( 51 ), както и историографските изследвания на паричната политика ( 52 ) потвърждават значението, отдавано на този мандат в преговорите за създаването на ЕЦБ.

108. Освен със стриктната обвързаност с целта да гарантира ценова стабилност ЕЦБ се отличава и с висока степен на независимост, както функционална, така и организационна ( 53 ). Договорите нееднократно потвърждават независимостта в дейността на ЕЦБ, към което се прибавя и крайната твърдост на Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ предвид реда за изменението му, особеност, която различава тази институция от заобикалящите я централни банки, чиито устройствени правила могат да бъдат променяни от съответния национален парламент ( 54 ). Не такъв е случаят с ЕЦБ, тъй като всяка промяна на нейния устав изисква изменение на Договорите ( 55 ).

109. Независимостта на ЕЦБ, точно както е и при националните централни банки, има за цел също така да я държи далеч от политическите дебати, като категорично се забрани всяко въздействие от страна на други институции или държави членки ( 56 ). Освен това тази необвързаност от политическата дейност се налага поради силно техническия характер и високата степен на специализация, присъщи на паричната политика ( 57 ).

110. Всъщност Договорите възлагат именно на ЕЦБ изработването и осъществяването на паричната политика, като за целта са ѝ предоставени важни инструменти, с които да изпълнява своите задачи. Благодарение на тези инструменти ЕЦБ разполага също така с познания и с изключително ценна информация, които ѝ позволяват да осъществява по-ефикасно задачата си и наред с това с течение на времето увеличават техническия капацитет и репутацията на институцията. Тези характеристики са с основно значение за целта да се гарантира, че импулсите на паричната политика наистина ще достигат до икономиката, тъй като, както вече бе посочено, една от задачите на съвременните централни банки е да управляват очакванията, за което техническите познания, репутацията и публичните съобщения са основни инструменти.

111. Като необходима последица от това на ЕЦБ трябва да се признае широка свобода на преценка при изработването и осъществяването на паричната политика на Съюза ( 58 ). Ето защо при упражняването на контрол върху дейността на ЕЦБ съдилищата трябва да избягват риска да заместят тази институция и да навлязат в изключително техническа материя, за боравенето с която са необходими специализираност и опит, които съгласно Договорите са налице единствено за ЕЦБ. Поради това интензивността на съдебния контрол върху дейността на ЕЦБ, макар той да е задължителен, трябва да се характеризира и със значителна степен на сдържаност ( 59 ).

112. Накрая, важно е да се посочи, че паричната политика на ЕЦБ се провежда, както посочих, посредством различни „трансмисионни канали или механизми“, чрез които тази институция се намесва на пазара и изпълнява мандата си да гарантира ценова стабилност ( 60 ). За да осъществи паричната си политика, ЕЦБ контролира паричната база в еврозоната, като излъчва съответни „импулси“, най-вече чрез определянето на лихвените проценти, а тези импулси след това се предават от финансовия сектор към предприятията и домакинствата ( 61 ).

113. В този смисъл, за да се гарантира правилното функциониране на тези трансмисионни канали, Уставът на ЕСЦБ и на ЕЦБ предоставя на ЕСЦБ изрична компетентност да изпълнява редица „парични функции и операции“. Сред тези операции за целите на настоящото производство се открояват предвидените в член 18, параграф 1 от Устава, който позволява на ЕЦБ и на националните централни банки „да участват на финансовите пазари, като извършват покупки и продажби — окончателни (спот и форуърд) или по споразумения за обратно изкупуване, или като отдават и получават в заем както вземания и търгуеми инструменти, в евро или други валути, така и благородни метали“.

114. Въпреки това, както ще изясня сега, не може да се каже, че програма като тази за ОПТ е част от обичайните инструменти на паричната политика на ЕЦБ. Програмата за ОПТ формално си служи с една от споменатите по-горе парични операции, но го прави по доста необичаен начин, което дава основание да бъде определена като „нестандартна мярка на паричната политика“. По-нататък ще покажа какво по-конкретно означава този термин, как ЕЦБ обосновава това и доколко то е средство, нормативно предвидено в Договорите.

ii) Нестандартните мерки на паричната политика и включването на програмата за ОПТ сред тях

– Нестандартните мерки на паричната политика според ЕЦБ

115. ЕЦБ защитава законосъобразността на програмата за ОПТ като намеса, предназначена да деблокира трансмисионните канали на паричната политика на Съюза. Както току-що бе посочено, тези трансмисионни канали на паричната политика не функционират като механизми с незабавен ефект, а като рамка, чрез която ЕЦБ дава различни „импулси“, които да достигнат до реалната икономика. Според ЕЦБ паричната политика може да бъде засегната от външни за трансмисионните канали фактори, годни да нарушат доброто предаване на излъчваните от ЕЦБ импулси — евентуална международна политическа или икономическа криза или съществено изменение на цените на петрола може, наред с други фактори, да наруши силно ефекта от „импулсите“, които ЕЦБ подава по трансмисионните канали на паричната политика.

116. ЕЦБ счита, че при настъпването на подобна ситуация е компетентна да се намеси и да използва инструментите, с които разполага, за да деблокира тези канали. В такива случаи интервенциите били различни от обичайните за практиката на ЕЦБ, тъй като не ставало дума за „обичайна“ операция, а за операция по деблокиране и последващо възстановяване на същинските инструменти на паричната политика ( 62 ).

117. Както ЕЦБ, така и встъпилите по настоящото дело държави членки защитават законосъобразността на този тип нестандартни мерки като част от паричната политика. Всъщност, видно от материалите по делото, такава нестандартна намеса са използвали повечето централни банки по време на започналата през 2008 г. международна финансова криза ( 63 ), включително, както се установи в настоящото дело, самата ЕЦБ ( 64 ). Според ЕЦБ и встъпилите по делото държави членки Договорите не са пречка ЕЦБ да упражнява правомощията си, за да възстанови инструментите на паричната си политика, когато настъпят обстоятелства, които нарушават съществено нормалното функциониране на трансмисионните канали. Комисията счита, че тази възможност е съвместима с Договорите, стига да се използва внимателно и да са предвидени необходимите гаранции.

118. Въз основа на тези съображения следва да се обсъди конкретната природа на програмата за ОПТ, оповестена с прессъобщението от 6 септември 2012 г.

– Програмата за ОПТ като нестандартна мярка на паричната политика

119. Програмата за ОПТ формално спада към операциите, предвидени в посочения по-горе член 18, параграф 1 от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ. Очевидно е, че като предоставя на ЕСЦБ правомощие да придобива вземания и търгуеми инструменти, тази разпоредба има за цел преди всичко да осигури на ЕЦБ средства, с които да контролира паричната база като стандартна мярка за поддържане на ценова стабилност.

120. Въпреки това следва веднага да се добави, че програмата за ОПТ използва възможностите по член 18, параграф 1 от Устава по начин, който е чужд на обичайната практика за операциите на ЕЦБ. Ясно е, че селективна мярка, насочена към една или няколко държави от еврозоната и състояща се в придобиване без предварително ограничение на техни държавни облигации с надеждата да се подобрят пазарните условия за финансирането им, е чужда на обичайната практика на ЕЦБ.

121. Както се посочва в прессъобщението от 6 септември 2012 г., програмата за ОПТ предвижда намеса от страна на ЕЦБ на вторичния пазар на държавни облигации, като ѝ предоставя възможността да придобива облигации на държави от еврозоната, включени в програма за финансова помощ и, както може да се предположи, изпитващи затруднения при пласирането на свои облигации. Причината за програмата за ОПТ е внезапното проявление на външен фактор, който нарушава функционирането на трансмисионните канали на паричната политика. Въпросният рушителен фактор, както посочва ЕЦБ, е сравнително рязкото и на практика непоносимо увеличение на рисковите премии за определени държави от еврозоната — увеличение, което принципно не отговаря на макроикономическата действителност в тези държави и в резултат пречи на ЕЦБ да предава ефективно импулсите си, а съответно и да изпълнява задачата си да гарантира ценова стабилност.

122. Предвид изложеното по-горе считам, че програмата за ОПТ може да бъде определена като нестандартна мярка на паричната политика, със съответните последици от това за контрола върху нея.

б) Правомощията на ЕЦБ и програмата за ОПТ

123. След казаното по-горе ще се фокусирам върху двата аспекта, които трябва да бъдат взети предвид, за да се даде цялостен отговор на първия преюдициален въпрос на BVerfG.

124. На първо място, следва да се прецени дали програма като тази за ОПТ може да бъде определена като мярка на паричната политика, или по-скоро е мярка на икономическата политика и съответно остава извън пределите на действие на ЕЦБ, като при тази преценка трябва да се обърне внимание поотделно на всички технически особености, изтъкнати от BVerfG. След това, ако програмата за ОПТ може да се определи като мярка на паричната политика, както ще предложа аз, тя трябва да бъде анализирана в светлината на принципа за пропорционалност по член 5, параграф 4 ДЕС.

i) Програмата за ОПТ и икономическата политика на Съюза и на държавите членки като граница на правомощията на ЕЦБ

– Икономическата и паричната политика на Съюза

125. Както вече посочих, BVerfG поставя въпроса дали с одобряването на програмата за ОПТ ЕЦБ не е приела мярка на икономическата, а не на паричната политика, изземвайки по този начин правомощията на Съвета и на държавите членки по член 119, параграф 1 ДФЕС.

126. Ако погледнем първичното право на Съюза, член 119, параграф 1 ДФЕС описва обобщено главните компоненти на икономическата политика на Съюза, като предвижда, че същата се основава „на тясно координиране на икономическите политики на държавите членки, на вътрешния пазар и на определянето на общи цели, и се осъществява в съответствие с принципа за отворена пазарна икономика и свободна конкуренция“. Въпреки че е общо формулирана и поради това нееднозначна, тази разпоредба все пак задава основните насоки за определянето на тези аспекти от икономическата политика, които са от компетентността на Съюза.

127. В Договорите обаче няма информация по въпроса за дефинирането на изключителната компетентност на Съюза в областта на паричната политика. Съдът отразява тази констатация в решение Pringle, в което се оказва принуден да използва очертаните в ДФЕС цели на паричната политика като единствен референтен критерий ( 65 ). Основната цел на паричната политика на Съюза — ценовата стабилност, и подпомагането на общите икономически политики на Съюза са главният критерий за дефиниране на паричната политика (член 127, параграф 1 и член 282, параграф 2 ДФЕС). Съдът потвърждава това в посоченото решение Pringle, в което единствената използвана от него мяра за това дали дадено изменение на Договора попада в сферата на паричната политика, са целите на тази политика.

128. Въпреки че на пръв поглед осигуряваните от Договорите критерии са съвсем оскъдни, очевидно е, че в правото на Съюза има полезни тълкувателни инструменти за целите на преценката дали дадено решение е част от икономическата или от паричната политика на Съюза.

129. Макар да изглежда очевидно, важно е да се изтъкне, че паричната политика е част от общата икономическа политика. Разделението на двете политики в правото на Съюза е изискване, наложено от структурата на Договорите и от хоризонталното и вертикалното разпределение на правомощията в рамките на Съюза, но от икономическа гледна точка може да се твърди, че в крайна сметка всяка мярка на паричната политика спада и към по-широката категория на общата икономическа политика. Тази връзка между двете политики е изтъкната от самия Съд, а и от генералния адвокат Kokott в становището ѝ по дело Pringle, които посочват, че мярка на икономическата политика не може да се приравнява на мярка на паричната политика само поради факта че може да окаже косвени последици върху стабилността на еврото ( 66 ). Обратното също е напълно вярно, както посочват ЕЦБ, Комисията и по-голямата част от встъпилите по настоящото дело държави членки, тъй като мярката на паричната политика не се превръща в мярка на икономическата политика само поради факта че може да окаже косвени последици върху икономическата политика на Съюза и на държавите членки.

130. Липсата в Договорите на точна дефиниция за паричната политика на Съюза е логично следствие от функционалното разбиране за ролята на тази политика, а именно че парична политика е всяка мярка, осъществявана посредством присъщите за паричната политика инструменти. Ето защо, ако дадена мярка се числи към предвидените в правото инструменти за осъществяване на паричната политика, налице е началната презумпция, че тази мярка е плод на работата по провеждането на паричната политика на Съюза. Очевидно тази презумпция може да бъде оборена — например, ако мярката преследва цели, различни от изчерпателно изброените в член 127, параграф 1 ДФЕС и член 282, параграф 2 ДФЕС.

131. Други разпоредби от Договора, отнасящи се до паричната политика, също съдържат относими данни, които обогатяват дефинируемото съдържание на тази политика. Членове 123 ДФЕС и 125 ДФЕС например, на които ще се спра по-подробно в анализа на втория преюдициален въпрос, въвеждат строги забрани за финансиране на държавите чрез мерки за парично финансиране, съответно чрез трансфери между държавите. Тези забрани потвърждават, че паричният съюз, макар да е част от съюз, който се основава на идеята за солидарност (член 2 ДЕС) ( 67 ), същевременно цели поддържане на финансовата стабилност, за което възприема принципите на фискалната дисциплина и непоемането на отговорност и задължения ( 68 ).

132. Следователно, за да спада действително към сферата на паричната политика, съответната мярка на ЕЦБ трябва да служи конкретно на основната цел за поддържане на ценовата стабилност, с условието да е осъществена посредством някой от изрично предвидените в Договорите инструменти на паричната политика и да не противоречи на изискването за фискална дисциплина и за непоемане на отговорност и задължения. Ако конкретни аспекти на разглежданата мярка са присъщи на икономическата политика, това би било съвместимо с мандата на ЕЦБ само ако мярката „подпомага“ мерките на икономическата политика и е подчинена на основната цел на ЕЦБ.

– Програмата за ОПТ в светлината на критериите за дефиниране на икономическата и на паричната политика на Съюза

133. Въз основа на току-що изложените критерии следва да се прецени дали програмата за ОПТ е мярка на паричната, или е мярка на икономическата политика. Запитващата юрисдикция посочва редица аспекти на програмата, които биха могли да сочат, че става дума за мярка на икономическата политика: ще се спра поотделно на всеки от тях. Преди това обаче е важно да бъдат обсъдени съображенията, които посочва ЕЦБ, за да защити програмата за ОПТ — съображения, които BVerfG поставя под съмнение, а жалбоподателите в главното производство изобщо не приемат. След като разясня тези съображения и тяхната правна квалификация, ще пристъпя към анализ на отделно посочените от запитващата юрисдикция аспекти: обвързаност с условия, успоредност, селективност и заобикаляне.

– Целите на програмата за ОПТ

134. Както подробно обяснява ЕЦБ в писменото си становище, през летните месеци на 2012 г. в икономиката на еврозоната настъпват редица изключителни обстоятелства: силно завишени рискови премии по облигациите на няколко държави членки, силна неустойчивост на пазарите на държавни облигации, фрагментиране на дълга на междубанковия пазар и нарастване на разходите за финансиране на предприятията вследствие на описаните фактори. Силно влияние върху посочените явления оказват и нарастващите опасения на пазарите от евентуален разпад на единната валута, било поради избирателното напускане на една или няколко от държавите в еврозоната, било поради директното ѝ премахване и връщане към националните валути. Тези факти по същество не са оспорени от нито една от страните по настоящото преюдициално производство.

135. Според ЕЦБ всички изброени обстоятелства се отразяват на обичайните инструменти на паричната политика. Лихвените проценти по държавните облигации се фиксират не според качеството на емитирания дълг, а според мястото, на което се намира длъжникът. Териториалното фрагментиране на приложимите лихвени проценти по държавните облигации на държавите от еврозоната, понякога по начин, който не съответства на макроикономическите условия в засегнатите държави, представлява, пак според ЕЦБ, сериозна пречка за паричната ѝ политика, основана на използването на различни трансмисионни средства или канали. В момента, в който дълговият пазар — един от основните канали за предаване на паричната политика — претърпял описаното сътресение, ЕЦБ изгубила голяма част от възможностите, с които разполага, за да изпълнява възложената ѝ с Договорите задача.

136. С оглед на посочените фактически обстоятелства, пак според ЕЦБ, програмата за ОПТ има две цели — една пряка и една косвена: най-напред намаляване на лихвите по държавните облигации на една държава членка, за да може след това да се „нормализират“ лихвените диференциали и по този начин да се възстановят инструментите на паричната политика на ЕЦБ.

137. Някои от жалбоподателите в главното производство твърдят, че ЕЦБ е действала не с описаната по-горе цел, а за „да спаси единната валута“ чрез превръщането си в кредитор от последна инстанция за държавите членки, с което тя всъщност компенсирала някои от недостатъците в концепцията на паричния съюз. Не мисля, че има основания за подобни твърдения. Фактът, че в месечния бюлетин на ЕЦБ от август 2012 г. във връзка с мерките, които ще бъдат оповестени в съобщението от 6 септември същата година, се забелязва връзка между програмата и „необратимостта на еврото“, не ми се струва достатъчен, за да се обори постоянно и многократно повтаряната защита на целите на програмата за ОПТ, която ЕЦБ изтъква от обявяването на програмата досега ( 69 ).

138. Затова въз основа на изложените от ЕЦБ фактически обстоятелства и цели смятам, че са налице достатъчно данни, за да се приеме, че очертаните с програмата за ОПТ цели могат принципно да бъдат приети за легитимни. Няма спор относно фактическите обстоятелства, настъпили през лятото на 2012 г., нито относно положението на определени държави на дълговите пазари, а и освен това при упражняването на контрол върху действията на ЕЦБ трябва да се отчита широката ѝ дискреция при оценката на фактическите обстоятелства.

139. В обобщение считам, че целите на програмата за ОПТ могат да бъдат приети така, както ги излага ЕЦБ, като на първо място се признае, че намерението на ЕЦБ с обявяването на програмата за ОПТ е било да постигне определена цел на паричната политика. Отделен е въпросът дали анализът на съдържанието на програмата за ОПТ налага обратното заключение. В това отношение запитващата юрисдикция посочва няколко аспекта, които според нея превръщат програмата за ОПТ в мярка на икономическата политика и които ще обсъдя в следващите редове.

– Обвързаност с условия и успоредност

140. BVerfG разглежда два аспекта, които могат да бъдат анализирани заедно. Обстоятелството, че програмата за ОПТ зависи от наличието на програма за финансова помощ за държавата или държавите, чиито държавни облигации ще бъдат закупувани на вторичния пазар, и че в същото време ЕЦБ обвързва целите на програмата за ОПТ с тези на програмата за финансова помощ, според BVerfG потвърждава, че действията на ЕЦБ попадат в сферата на икономическата, а не на паричната политика ( 70 ). Такова е становището и на всички жалбоподатели в главното производство — не винаги със същите мотиви, но с еднакъв краен извод.

141. ЕЦБ поддържа, че програмата за ОПТ ще бъде задействана само при условие че съответната държава от еврозоната участва в програма за финансова помощ по линия на ЕМС или на ЕИФС, така че тази обвързаност с условия всъщност гарантира, че изпълнението на програмата за ОПТ няма да стимулира засегнатите държави да изоставят необходимите структурни реформи, тоест гарантира избягването на т.нар. „морален риск“ ( 71 ). Според ЕЦБ закупуването на държавни облигации на вторичния пазар не може да се тълкува като безусловна мярка за помощ, тъй като по същество намесата на ЕЦБ ще се осъществява само докато се извършват структурните реформи, наложени със съответната програма за финансова помощ. За ЕЦБ рискът от намеса в икономическата политика се компенсира от ефекта на неутрализиране на „моралния риск“, който би създала всяка съществена намеса на ЕЦБ на вторичния пазар на държавни облигации.

142. Аргументът на жалбоподателите в главното производство не е напълно лишен от основание. Въпреки твърдението на ЕЦБ, че обвързването на програмата за ОПТ с и