ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Г‑Н P. CRUZ VILLALÓN

представено на 11 април 2013 година ( 1 )

Дело C‑221/11

Leyla Ecem Demirkan

срещу

Федерална република Германия

(Преюдициално запитване от Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Германия)

„Споразумение за асоцииране ЕИО—Турция — Член 41, параграф 1от Допълнителния протокол — Клауза „standstill“ — Свободно предоставяне на услуги — Пасивно право на свободно предоставяне на услуги — Безвизов режим за турски граждани — Разпростиране на обхвата на пасивното право на свободно предоставяне на услуги върху частните посещения при роднини“

1. Предоставя ли член 41, параграф 1 от подписания в 1970 г. Допълнителен протокол към Споразумението за асоцииране между Европейската общност и Турция от 1963 г. (наричан по-нататък „Допълнителният протокол“) закрила и за получателите на услуги? Считам, че това е централният въпрос в настоящото преюдициално запитване.

2. Проблемът е следствие от съприкосновението на две направления в практиката на Съда. Първото се отнася до член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол (т.нар. клауза „standstill“). Тази разпоредба забранява на договарящите страни да въвеждат помежду си нови ограничения, свързани със свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги. В Решение по дело Soysal и Savatli Съдът постановява, че при определени условия, описани по-подробно в конкретното дело, с въвеждането от страна на държавите членки на изискване за визи за турски доставчици на услуги може да се наруши клаузата „standstill“ ( 2 ). Досега ограниченията на свободното предоставяне на услуги, които Съдът е разглеждал в рамките на клаузата „standstill“, винаги са се отнасяли до дейността на доставчиците на услуги.

3. Второто направление в съдебната практика се отнася до свободното предоставяне на услуги, закриляно съгласно член 56 ДФЕС. След Решение по дело Luisi и Carbone ( 3 ) Съдът поддържа в постоянната си практика становището, че свободното предоставяне на услуги предоставя определени права и на получателите на услугите (това се означава като „пасивно право на свободно предоставяне на услуги“).

4. Настоящото производство предоставя на Съда възможност да изясни въпроса дали включеното в член 56 ДФЕС пасивно право на свободно предоставяне на услуги е защитено и от член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол.

5. Преюдициалното запитване е отправено в рамките на съдебен спор между турската гражданка г‑жа Demirkan и Федерална република Германия. В спора г‑жа Demirkan иска да бъде установено, че има право да влезе на федералната територия без виза, за да посети доведения си баща, който е германски гражданин, а при условията на евентуалност — че има право да ѝ бъде издадена виза с цел частно посещение.

I – Правна уредба

А – Международно право

6. Федерална република Германия и Турция са договарящи страни по Европейското споразумение за режима на движение на хора между държавите — членки на Съвета на Европа, съответно от 1958 г. и от 1961 г. Съгласно това споразумение граждани на страните по договора, независимо в коя държава пребивават постоянно, могат да влизат в и да напускат територията на другите страни по договора през всички техни граници с някой от посочените в приложението към споразумението документи (член 1, параграфи 1 и 2). Визите не са посочени в приложението към Споразумението.

7. Член 7 от Споразумението по-конкретно допуска страните по договора да не прилагат временно Споразумението спрямо отделни договарящи държави по причини, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве. Такава мярка следва да бъде съобщена на генералният секретар на Съвета на Европа. Като се позовава на член 7 от Споразумението, през 1980 г. Федералната република съобщава, че, считано от 5 октомври 1980 г., въвежда общо задължение за визи за турски граждани.

Б– Правото на Съюза

1. Споразумението за асоцииране между ЕИО и Турция ( 4 )

8. На 12 септември 1963 г. Република Турция, Европейската икономическа общност и нейните държави членки подписват в Анкара Споразумение за асоцииране между Европейската икономическа общност и Република Турция (наричано по-нататък „Споразумението“). От името на Европейската икономическа общност Споразумението е сключено, одобрено и утвърдено с Решение 64/732/ЕИО на Съвета от 23 декември 1963 г. ( 5 )

9. Съгласно неговия член 2 Споразумението има за цел укрепването на търговските и икономическите взаимоотношения между договарящите страни, като се взема предвид необходимостта „от осигуряване на ускорено развитие на икономиката на Турция и повишаване на нивото на заетостта и на условията на живот“. Преамбюлът на споразумението потвърждава тази цел — също и в името на постоянното „подобряване на условията на живот в Турция и в Европейската икономическа общност“ и на намаляването на разликата в развитието на икономиките на Турция и на държавите — членки на Общността. Във връзка с това се отчита необходимостта да се отпусне временно икономическа помощ на Турция, което „ще улесни впоследствие присъединяването на Турция към Общността“. В това отношение член 28 от Споразумението предвижда договарящите страни да разгледат възможността за присъединяване на Турция, „когато резултатът от действието на споразумението позволи да се разгледа цялостното приемане от страна на Турция на задълженията, произтичащи от Договора за създаването на Общността“.

10. За осъществяването на целите на Споразумението се предвижда установяване на митнически съюз на три етапа. По време на подготвителния период Турция укрепва своята икономика с помощта на Общността (член 3 от Споразумението). По време на преходния период постепенно се въвежда митнически съюз и се сближават икономическите политики (член 4 от Споразумението). Накрая, заключителният период се основава на митническия съюз и включва засилване на координацията на икономическата политика на договарящите страни (член 5 от Споразумението).

11. Съгласно член 6 от Споразумението прилагането и постепенното развитие на режима на асоцииране се осигурява от Съвет за асоцииране, в чиито рамки се срещат договарящите се страни. Съгласно член 22, параграф 1 за осъществяване на целите, определени в Споразумението и в случаите, предвидени в него, Съветът за асоцииране разполага с правомощия за вземане на решения, като страните са длъжни да вземат мерките, които изпълнението на взетите решения налага. По-специално, съгласно член 8 от Споразумението преди началото на преходния период Съветът за асоцииране определя условията, начините и календарния график за прилагане на разпоредбите, свързани с областите, описани в Договора за създаване на Общността и преди всичко (по-специално) с посочените в дял II области.

12. Дял II от Споразумението („Прилагане на преходния период“) съдържа, наред с вече споменатия член 8, разпоредби относно митническия съюз, селското стопанство и други разпоредби от икономически характер. По отношение осъществяването на поетапното свободно движение на работници и премахването на ограниченията относно свободата на установяване и относно свободното предоставяне на услуги членове 12—14 от Споразумението предвиждат договарящите се страни да се ръководят от съответните разпоредби на Договора за създаване на Общността.

13. Член 14 от Споразумението гласи: „Договарящите се страни се споразумяват да се ръководят от членове 55, 56 и членове 58—65 включително от Договора за създаване на Общността, за да се премахнат ограниченията, които съществуват между тях относно свободното предоставяне на услуги“.

2. Допълнителен протокол

14. За определяне на условията, правилата и календарния график за осъществяване на преходния период (член 1 от Допълнителния протокол) на 23 ноември 1970 г. договарящите страни по Споразумението подписват Допълнителния протокол, който Общността сключва, одобрява и утвърждава с Регламент (ЕИО) 2760/72 ( 6 ). Съгласно неговия член 62 Допълнителният протокол е неразделна част от Споразумението. Съгласно член 63, параграф 2 Допълнителният протокол влиза в сила на 1 януари 1973 г., като, считано от тази дата, обвързва и Федерална република Германия.

15. Дял II, глава II (озаглавена „Право на установяване, услуги и транспорт“) от Допълнителния протокол разглежда правото на установяване, на услуги и на транспорт. Съдържащият се в Дял II член 41 от Допълнителния протокол гласи: „1. Договарящите страни ще се въздържат от въвеждане помежду си на нови ограничения, свързани със свободата на установяване и свободата на предоставяне на услуги. 2. Съветът за асоцииране определя в съответствие с посочените принципи в членове 13 и 14 от Споразумението за асоцииране календарния график и правилата, по които договарящите страни ще премахнат постепенно помежду си ограниченията, свързани със свободата на установяване и свободата на предоставяне на услуги. Съветът за асоцииране определя този календарен график и тези правила за различните видове дейности, като има предвид вече приетите аналогични разпоредби от Общността в тези области, както и особеното положение на Турция от икономическа и социална гледна точка. Приоритет ще имат дейностите, които по-специално подпомагат развитието на производството и на търговския обмен“.

16. Действително на основание член 41, параграф 2 от Допълнителния протокол Съветът за асоцииране ЕО—Турция приема Решение № 2/2000 ( 7 ), с което през април 2000 г. решава да бъдат започнати преговори между Общността и Турция относно либерализирането на сектора на услугите. До момента обаче няма релевантно и значимо либерализиране на услугите, което да е постигнато от Съвета за асоцииране.

3. Регламенти (ЕО) № 539/2001 и (ЕО) № 562/2006

17. Съгласно член 5, параграф 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 562/2006 ( 8 ) за престой, който не надвишава три месеца за период от шест месеца, като условие за влизане граждани на трети страни трябва да притежават валидна виза, „ако такава се изисква съгласно Регламент (ЕО) № 539/2001 на Съвета от 15 март 2001 г. относно определяне на третите страни, чиито граждани трябва да притежават виза при преминаване на външните граници на държави членки и тези, чиито граждани са освободени от това изискване […], с изключение на случаите, когато те притежават валидно разрешение за престой […]“ ( 9 ).

18. Регламент (ЕО) 539/2001 ( 10 ) определя в своя член 1, параграф 1, че гражданите на третите страни, изброени в списъка в приложение I към регламента, трябва да притежават визи при преминаване на външните граници на държавите членки. Турция е посочена в приложение I.

В – Национално право

19. От акта за преюдициалното запитване става ясно, че към 1 януари 1973 г. — датата, на която влиза в сила Допълнителният протокол за Федерална република Германия — съгласно член 5, параграф 1, точка 1 от Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (Правилник за прилагане на закона за чужденците, наричан по-нататък „DVAuslG“) от 10 септември 1965 г. ( 11 ) в редакцията му от 13 септември 1972 г. ( 12 ) с оглед на приетото във връзка с това приложение (т.нар. „позитивен списък“) турските граждани са длъжни да получат разрешение за пребиваване под формата на виза преди влизането им единствено в случай че възнамеряват да упражняват трудова дейност на територията на Федералната република. Пребиваванията с цел частно посещение, каквото е възнамерявала да направи жалбоподателката в главното производство, са била освободени от изискването за виза.

20. Elfte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (Единадесетият правилник за изменение на Правилника за прилагане на закона за чужденците) от 1 юли 1980 г. ( 13 ) въвежда общо задължение за притежаване на виза за турските граждани.

21. Съгласно изложеното от запитващата юрисдикция към момента на възникването на правния спор за жалбоподателката продължава да съществува задължение за виза. Изискването за виза на турските граждани произтичало принципно от член 4, параграф 1, първо изречение от Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbestätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Закон за пребиваването, трудовата дейност и интеграцията на чужденци на федералната територия, наричан по-нататък „Aufenthaltsgesetz“ или „AufenthG“) във връзка с член 1, параграф 1, както и от приложение I към Регламент (EО) № 539/2001.

II – Факти и главно производство

22. Г‑жа Demirkan, жалбоподателка в главното производство (наричана по-нататък „жалбоподателката“), е турска гражданка, родена 1993 г. През 2007 г. заедно с майка си тя подава заявление до германското посолство в Анкара за издаване на Шенгенска виза, за да може да посети доведения си баща, който е германски гражданин. Посолството отхвърля двете заявления.

23. В отговор на това жалбоподателката и нейната майка подават жалба до Verwaltungsgericht Berlin (Административен съд Берлин) срещу Федерална република Германия, като искат да се установи, че имат право да влизат на федералната територия без виза, а при условията на евентуалност — че ответникът е длъжен да издаде виза за частно посещение. Правото на влизане на федералната територия без виза произтичало от клаузата „standstill“ в член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол. По силата на тази разпоредба получатели на услуги с турско гражданство можели да се позоват на действащото към момента на влизането в сила на Допълнителния протокол законодателство, съгласно което турските граждани с намерение да пребивават в Германия не по-дълго от три месеца, без да упражняват трудова дейност, са освободени от задължението за получаване на виза. След като в хода на производството пред първата съдебна инстанция на майката на жалбоподателката е издадена виза с цел събиране на семейството, която да ѝ позволи да се събере с германския си съпруг, страните по делото единодушно приемат правния спор в тази му част за решен и жалбоподателката продължава делото сама.

24. С решение от 22 октомври 2009 г. Verwaltungsgericht отхвърля жалбата. Според този съд жалбоподателката не може да се позовава на клаузата „standstill“ дори само поради факта че клаузата не се прилага по отношение на пребиваване с цел частно посещение, каквото тя иска да ѝ бъде разрешено. Затова и не било необходимо да се отговаря на въпроса дали клаузата „standstill“ обхваща и ограничения на пасивното право на свободно предоставяне на услуги. Ако това било така, то все пак влизането в страната трябвало да бъде с цел ползването на конкретна услуга. Не било достатъчно обстоятелството, че е налице възможност за ползване на услуги по време на пребиваването с цел частно посещение. Също така жалбоподателката нямала право на издаване на виза.

25. Жалбоподателката подава въззивна жалба срещу това решение пред запитващата юрисдикция Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Върховен административен съд Берлин-Бранденбург), с която поддържа исканията си.

III – Преюдициалното запитване и производството пред Съда

26. С решение от 13 април 2011 г. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg спира производството по делото и на основание на член 267 ДФЕС поставя на Съда следните преюдициални въпроси: „1. Понятието за свободното предоставяне на услуги по смисъла на член 41, параграф 1 от подписания на 23 ноември 1970 г. Допълнителен протокол към Споразумението за асоцииране между Европейската общност и Турция (наричан по-нататък „Допълнителният протокол“) обхваща ли също и пасивното право на свободно предоставяне на услуги? 2. При утвърдителен отговор на първия въпрос, разпростира ли се предоставяната със Споразумението за асоцииране закрила на пасивното право на свободно предоставяне на услуги по член 1, параграф 41 от Допълнителния протокол и върху турски граждани, които — какъвто е случаят с жалбоподателката — възнамеряват да влязат на територията на Федерална република Германия и да пребивават в нея за срок от три месеца не с цел да се ползват от конкретна услуга, а за да посетят свои роднини, като единствено се позовават на евентуалната възможност да получат определени услуги на федералната територия?“.

27. Освен г‑жа Demirkan и правителство на Германия, писмени становища са представили правителствата на Чешката република, Дания, Естония, Франция, Нидерландия, Словакия и Обединеното кралство, както и Съветът и Комисията.

28. В проведеното на 6 ноември 2012 г. съдебно заседание участие вземат г‑жа Demirkan и Федерална република Германия, както и Кралство Дания, Република Гърция, Френската република, Кралство Нидерландия, Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, Съветът и Комисията.

IV – Правен анализ

29. С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се изясни дали клаузата „standstill“ от Допълнителния протокол обхваща и пасивното право на свободно предоставяне на услуги. Ако това е така, турските граждани биха могли да се позоват по отношение на влизането във Федерална република Германия на по-благоприятното за тях правно положение към момента на влизането в сила на Допълнителния протокол, а именно съществуващият към този момент безвизов режим. Ако Съдът отговори утвърдително на този въпрос, в рамките на втория въпрос той ще трябва да разгледа обхвата на пасивното право на свободно предоставяне на услуги.

30. Считам, че на първия въпрос следва да се отговори, че клаузата „standstill“ от Допълнителния протокол не обхваща пасивното право на свободно предоставяне на услуги. Така отпада необходимостта да се отговаря на втория преюдициален въпрос. В случай че евентуално Съдът стигне до друг извод, ще разгледам и този въпрос.

А – Първи преюдициален въпрос

31. С първия преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали понятието „свободно предоставяне на услуги“ по член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол обхваща и т.нар. „пасивно право на свободно предоставяне на услуги“.

32. Жалбоподателката застъпва такова разширително тълкуване. Участващите в производството държави, Комисията и Съветът обаче го отхвърлят.

33. За да се отговори на този въпрос, най-напред ще бъде разгледана досегашната практика на Съда относно клаузата „standstill“, още повече че някои държави изтъкват доводи, чиято логика в крайна сметка насочва към преосмисляне на някои аспекти на тази съдебна практика. След това понятието „пасивно право на свободно предоставяне на услуги“ заслужава да бъде по-подробно изяснено. Накрая ще бъде тълкувана клаузата „standstill“.

1. Практика на Съда относно клаузата „standstill“

34. Съгласно постоянната практика на Съда член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол има непосредствено действие. Турските граждани, към които се прилага тази разпоредба, могат да се позоват на нея пред национални юрисдикции, за да изключат по този начин прилагането на противоречащите ѝ разпоредби от националното законодателство. Непосредственото действие се обосновава с обстоятелството, че тази разпоредба с ясни, точни и безусловни изрази формулира недвусмислена клауза „standstill“, съдържаща поето от договарящите страни задължение, което от правна гледна точка означава задължение за бездействие ( 14 ).

35. Член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол обаче не предоставя на лицата, които имат право да се ползват от него, материално право на влизане, престой или свободно предоставяне на услуги ( 15 ). Разпоредбата по-скоро забранява на договарящите страни да въвеждат нови ограничителни мерки за упражняването на посочените в разпоредбата свободи, тоест свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги. Това се отнася и за норми относно материалните и/или процесуалноправните условия за първото допускане на турски граждани на територията на въпросната държава членка с цел ползването на тези свободи. На практика по този начин клаузата „standstill“ определя въз основата на кои разпоредби с оглед на приложимостта им във времето следва да се прецени положението на турски гражданин, който има намерение да се ползва от посочените в член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол свободи ( 16 ).

36. В Решение по дело Soysal и Savatli Съдът трябва да приложи посочените по-горе принципи към въведеното през 1980 г. в Германия изискване за визи, засегнало и турски граждани, влизащи в страната с цел предоставяне на услуги в областта на международния превоз на стоки за сметка на установено в Турция предприятие. Съдът приема, че в хипотезата на предоставяне на въвеждането на подобно изискване за виза представлява ново ограничение на свободното предоставяне на услуги, каквото член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол забранява. Според Съда въвеждането на изискване за виза е в състояние да накърни свободното предоставяне на услуги „по-специално поради повтарящите се допълнителни, административни и финансови тежести, които предполага получаването на такова разрешително, чиято валидност е ограничена във времето. Освен това в случай на решение, с което се отхвърля искането за издаване на виза, […] законова уредба от този вид възпрепятства упражняването на посочената свобода“ ( 17 ).

37. Според Съда този извод не може да се поставя под въпрос, поради обстоятелството че с действащата уредба в Германия се транспонира разпоредба на вторичното общностно право. В изложените мотиви Съдът изтъква, че „предимството на сключените от Общността международни споразумения пред актовете на вторичното общностно право повелява последните да се тълкуват, доколкото е възможно, в съответствие с посочените споразумения“ ( 18 ).

38. Няколко от участващите в настоящото производство държави и Съветът изтъкват доводи, които в крайна сметка поставят под въпрос мотивите на Съда в решението му по дело Soysal и Savatli.

39. Германия, Гърция, Обединеното кралство и Съветът не намират, че с изискването за издаване на виза се накърнява свободното предоставяне на услуги. Те твърдят, че издаването на виза е само административна процедура за осигуряване на граничния контрол, която не следва непременно да затрудни влизането в съответната държава, а напротив — да предостави на влизащия, още преди влизането му в страната, сигурност, че изпълнява материалноправните изисквания за влизане в нея. Посочените от Съда разходи не били значителни поне за частни лица, както в и настоящия случай, включително предвид възможността да бъде издадена виза за многократно влизане и така да се намалят дължимите за издаването на визи такси.

40. Този аргумент не може да бъде приет. Кандидатите за виза понасят разходи и административни тежести, които лице, влизащо на територията на дадена страна без виза, не се налага да поема. Визата също така не дава правна сигурност, тъй като притежаването на виза само по себе си не поражда автоматично право на влизане ( 19 ). Възможно е да се обмисли различна визова политика. В конкретния случай обаче не е доказано, че изискването за издаване на виза затруднява влизането в съответната държава.

41. По-специално, като разглеждат обоснованото с клаузата „standstill“ разрешение за безвизово влизане на турски граждани на територията на държава членка и по този начин в Шенгенското пространство, което е в разрез с предвиденото в Регламент (ЕО) № 539/2001, Нидерландия и Съветът съзират потенциално противоречие не само с вторичното, но и с първичното право на ЕС. Предимството на международните договори не се прилагало по отношение на първичното право на ЕС. Твърде разширителното тълкуване на клаузата „standstill“ застрашавало целите на общата политика по отношение на визите, за която Съюзът съгласно член 77, параграф 2, буква а) ДФЕС има изключителната компетентност, поне що се отнася до нейното упражняване.

42. Според изложеното от Съвета прилагането на член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол и по отношение на получатели на услуги би разрушило устоите на общата визова политика. Според Съвета в такъв случай, като се позовават на националното правно положение към момента на влизането в сила на Допълнителния протокол, турските получатели на услуги можели да влязат без виза не само в Германия, Дания, Ирландия и Обединеното кралство — все държави, засегнати от Решение по дело Soysal и Savatli, но и в Белгия, Люксембург, Нидерландия, Франция, Италия, Испания и Португалия. По този начин турските получатели на услуги биха имали безвизов достъп до девет държави от Шенгенското пространство, докато за достъпа им в четиринадесет държави членки и други четири държави от Шенгенското пространство би се изисквало виза. Това би представлявало сериозна заплаха за единните правила в Шенгенското пространство.

43. Въпреки това възражение и тук не виждам основание да бъде предложена промяна в практиката на Съда. Действително по силата на член 2, параграф 2 ДФЕС държавите членки нямат право да определят третите страни, чиито граждани се нуждаят от виза, за да влязат в Шенгенското пространство. В това отношение с приемането на Регламент (ЕО) № 539/2001 Съюзът е упражнил предоставената му с член 77, параграф 2, буква а) ДФЕС компетентност, която съгласно член 4, параграф 2, буква й) ДФЕС е споделена компетентност. При все това задължението на дадена държава членка да осигури безвизово влизане в рамките на клаузата „standstill“, не противоречи на това разпределение на компетентностите. Това задължение противоречи само на Регламент (ЕО) 539/2001. С позицията си Нидерландия и Съветът в крайна сметка на практика издигат този регламент до ранга на първично право.

44. Понастоящем Комисията е предприела действия, за да въведе във вторичното право промените по отношение на доставчиците на услуги, които се налагат след Решение по дело Soysal и Savatli. Като изрично се позовава на Решение по дело Soysal и Savatli, тя предлага в член 4 от Регламент (ЕО) № 539/2001 да се добави нов параграф 4: „Доколкото прилагането на член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол към Споразумението за асоцииране между ЕО и Турция налага това, държава членка може да допусне изключения от изискването за виза по член 1, параграф 1, когато се отнася до турски граждани, предоставящи услуги по време на своя престой“ ( 20 ).

45. Федерална република Германия изтъква, че също е предприела мерки да приведе в съответствие релевантните правни и административни разпоредби и е освободила от задължението за виза турските граждани, които желаят да влязат във Федерална република Германия, за да предоставят там определени услуги, така както се изисква от Допълнителния протокол към датата му на влизане в сила за Федерална република Германия.

46. Както става ясно в настоящото производство, Решение по дело Soysal и Savatli обаче не е разрешило всички възможни въпроси по отношение на клаузата „standstill“. Напротив, според изложението на запитващата юрисдикция от постановяването на това решение в националната съдебна практика и в правната теория е спорно дали в обхвата на член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол се включва и пасивното право на свободно предоставяне на услуги. По този въпрос не се взема отношение в Решение по дело Soysal и Savatli.

2. Пасивното право на свободно предоставяне на услуги

47. Понятието за пасивно право на свободно предоставяне на услуги произтича от обичайното днес деление на трансграничното предоставяне на услуги на три основни вида. Първо, самата услуга може да е трансгранична, без доставчикът на услугата и получателят на услугата да преминават граница (т.нар. „предоставяне на услуги от разстояние“). Второ, доставчикът на услугата може да премине границата с цел предоставяне на услугата („активно право на свободно предоставяне на услуги“) и трето, получателят на услугата може да пътува до страната на доставчика на услуги, за да ползва там съответната услугата („пасивно право на свободно предоставяне на услуги“) ( 21 ). Налице са смислени от икономическа гледна точка причини да се премахнат ограниченията за първите два компонента на свободното предоставяне на услуги, без да се налага заедно с това да отпадат и ограниченията на пасивното право на свободно предоставяне на услуги ( 22 ).

48. Макар пасивното право на свободно предоставяне на услуги на пръв поглед да изглежда като огледален образ на активното право на свободно предоставяне на услуги ( 23 ), то в закрилата на двата вида трансгранично предоставяне на услуги се забелязват количествени и качествени различия. Става въпрос за две форми на проявление, чийто обхват съвсем не се припокрива. Следователно признаването на закрилата на едната форма не дава автоматичен отговор по отношение закрилата на другата форма.

49. В количествен аспект активното право на свободно предоставяне на услуги препятства възникването на затруднения при преминаването на границите от страна на доставчици на услуги, т.е. на една относително ясно определена група. Пасивното право на свободно предоставяне на услуги обаче е насочено срещу пречки при преминаването на границите от страна на получателите на услуги. Следователно то включва в обхвата на закрилата на свободното предоставяне на услуги групата на потребителите на услуги, към която потенциално спада всяко лице.

50. Именно в резултат на това разпростиране на обхвата на свободното предоставяне на услуги върху потребителите се стига до качествено различие между двата аспекта на свободното предоставяне на услуги. Доставчикът на услуги е тясно свързан със закриляната услуга. Той получава възнаграждението, срещу което предоставя дадена услуга. Способностите му са ограничител за услугите, които той може да предоставя. За разлика от това, всеки почти ежедневно ползва най-различни услуги, без някоя от тях да е характерна за потребителя като участник в търговската дейност. Също така не е необходимо услугата да представлява икономическа дейност по отношение на потребителя. Съгласно практиката на Съда именно възнаграждението за дадена услуга не следва по необходимост да се заплаща от получателя на услугата ( 24 ). Тъй като осигурява широка закрила на потребители при преминаването на границите, пасивното право на свободно предоставяне на услуги съдържа компонент на закрила, който на практика почти не може да се разграничи от свободното движение на хора ( 25 ).

51. Действително съгласно постоянната съдебна практика понятието „свободното предоставяне на услуги“ в член 56 ДФЕС обхваща и пасивното право на свободно предоставяне на услуги. Принципно този въпрос е намерил отговор в Решение по дело Luisi и Carbone ( 26 ). Там Съдът подчертава, че пасивното право на свободно предоставяне на услуги представлява„необходимото допълнение“ към активното право на свободно предоставяне на услуги, съответстващо на целта „да бъде либерализирана всяка дейност, предоставена срещу възнаграждение, която не спада към свободното движение на стоки и капитали или към свободното движение на хора“ ( 27 ). Това обаче не означава, че и член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол автоматично обхваща пасивното право на свободно предоставяне на услуги.

3. Понятието „свободно предоставяне на услуги“ в клаузата „standstill“

52. На въпроса дали понятието „свободно предоставяне на услуги“ в член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол обхваща също и пасивното право на свободно предоставяне на услуги, трябва да се отговори чрез тълкуване на тази разпоредба. Досега това не е било изяснявано нито в съдебната практика по член 56 ДФЕС, нито в тази по член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол.

53. Тъй като Допълнителният протокол е международен договор, той трябва да се тълкува по методиката на Виенската конвенция за правото на договорите ( 28 ), чиито правила за тълкуване на договори се считат за международно обичайно право ( 29 ). Съгласно член 31, параграф 1 от тази конвенция „договорът трябва да се тълкува добросъвестно, в съответствие с обикновеното значение, което следва да се дава на термините на договора в техния контекст, а също така в духа на [предмета] и целите на договора“. Съдът основателно прилага този принцип по отношение на споразумението ( 30 ).

а) Понятието само по себе си

54. Текстът на член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол не допринася съществено за тълкуването на понятието „свободното предоставяне на услуги“. Изглежда, че при формулировката на немски език вниманието тенденциозно е концентрирано по-скоро върху доставчика (използва се понятието „Leistung“ [предоставяне на услуга]), отколкото върху получателя на услуги. В текстовете на други езици, освен на немски, това проличава още по-ясно ( 31 ). В това отношение обаче става въпрос за използване на обичайната за свободното предоставяне на услуги терминология съгласно член 59 от Договора за създаване на Европейската икономическа общност.

55. Противно на застъпваното от някои от участниците в производството становище, не може да се определи категорично как договарящите страни са разбирали понятието „свободно предоставяне на услуги“ към момента на сключване на Допълнителния протокол. Действително изглежда ясно, че те са имали предвид използвания в Договора за създаване на Европейската икономическа общност термин за свободното предоставяне на услуги. Към онзи момент обаче неговото съдържание не е било изяснено. Както беше посочено, възможността обхватът на свободното предоставяне на услуги съгласно общностното право да бъде разпрострян върху пасивното право на свободно предоставяне на услуги се изяснява едва с Решение по дело Luisi и Carbone ( 32 ). Преди това решение съществуват аргументи в подкрепа както на включването, така и на изключването на пасивното право на свободно предоставяне на услуги.

56. От една страна, още съставената през 1961 г. Обща програма за премахване на ограниченията за свободното предоставяне на услуги загатва донякъде, че пасивното право на свободно предоставяне на услуги следва да бъде либерализирано като част от свободното предоставяне на услуги ( 33 ). По-ясно е посочването на пасивното право на свободно предоставяне на услуги в Директива 64/220/ЕИО на Съвета от 25 февруари 1964 г. относно отмяна на ограничения за движение и пребиваване в рамките на Общността на граждани на държави членки по отношение на установяването и предоставянето на услуги ( 34 ). Съгласно член 1, параграф 1, буква б) от Директивата свързаната с нея отмяна на ограниченията за движение и пребиваване изрично обхваща „граждани на държави членки, които искат да пътуват в друга държава членка в качеството на получатели на услуги“.

57. От друга страна, разпростирането на обхвата на свободното предоставяне на услуги върху пасивното право на свободно предоставяне на услуги съвсем не е било безспорно. Още през 1976 г. генералният адвокат Trabucchi в заключението, представено по дело Watson и Belmann, изрично отхвърля такова разширително тълкуване. Според него такова разширително тълкуване противоречи на текста на член 59 от Договора за ЕИО и на структурата на Договора, който провежда разграничение между свободното движение на определени групи от икономически оператори ( 35 ). В правната доктрина се застъпват противоречиви становища по този въпрос ( 36 ). С цел да се избегнат такива неясноти в Споразумението между Европейската общност и нейните държави членки, от една страна, и Конфедерация Швейцария, от друга, относно свободното движение на хора, влязло в сила на 1 юни 2002 г., на получателите на услуги изрично се предоставя право на влизане и на пребиваване ( 37 ).

б) Нормативният контекст на разпоредбата

58. Някои насоки за тълкуването на разпоредбата могат да се извлекат от нормативния контекст на член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол. Тук най-напред трябва да се посочи, че член 41, параграф 2 от Допълнителния протокол — разпоредбата, която непосредствено следва клаузата „standstill“ — предвижда Съветът за асоцииране да определи календарния график и правилата, по които договарящите страни ще премахнат постепенно ограниченията, свързани със свободното предоставяне на услуги. Следователно член 41 от Допълнителния протокол предвижда нормативна програма от две части. Клаузата „standstill“ гарантира, че по отношение на свободното предоставяне на услуги няма да се влошава съществуващото към момента на влизането в сила на Допълнителния протокол правно положение. Съществуващите по силата на това правно положение ограничения ще бъдат премахнати в рамките на дейността на Съвета за асоцииране. Същият до момента не е предприел дейност в тази посока. Следователно клаузата „standstill“ сама по себе си няма за цел да премахне съществуващи ограничения, а да предотврати влошаване на правното положение.

59. Ограниченият обхват на клаузата „standstill“ се изяснява и от две други особености. Първо, член 59 от Допълнителния протокол прецизира, че в областите, включени в Допълнителния протокол, „Турция не може да се възползва от по-благоприятен режим от този, който държавите членки са възприели помежду си по силата на Договора за създаване на Общността“. Второ, Допълнителният протокол не съдържа съответстващи на членове 61, 51 и 52 ДФЕС разпоредби, обосноваващи ограниченията на свободното предоставяне на услуги. Това налага логично извода, че договарящите страни не са изхождали от твърде широко материално приложно поле на клаузата „standstill“, което по-специално да извади чувствителни области, подлежащи на нормативна уредба, от компетентността на гъвкавия национален законодател.

60. Освен това член 14 от Споразумението, неразделна част от което е Допълнителният протокол съгласно член 62 от последния, предвижда, че договарящите страни се ръководят от разпоредбите на първичното право относно свободното предоставяне на услуги, за да премахнат помежду си ограниченията на свободното предоставяне на услуги. Формулировката „да се ръководят“ показва, че свободното предоставяне на услуги съгласно първичното право следва да служи като образец. Тази формулировка обаче също така изяснява обстоятелството, че свободното предоставяне на услуги не може да се приложи изцяло към взаимоотношенията, породени от асоциирането ( 38 ). Именно изразът „да се ръководят“ не предполага идентичност, а напротив, позволява принципно различно тълкуване.

61. Следователно възниква въпросът дали възприетото като обичайно след Решение по дело Luisi и Carbone тълкуване на понятието за свободно предоставяне на услуги по член 56 ДФЕС се прилага и към клаузата „standstill“. Съдът изразява становището си относно пренасянето на тълкуването на член 56 ДФЕС към клаузата „standstill“ в Решение по дело Abatay и др., където постановява, че „принципите, залегнали в разпоредбите от Договора за ЕО, относно свободното предоставяне на услуги следва да бъдат прилагани, доколкото е възможно, към турските граждани“ ( 39 ). В редица свои решения Съдът е развил критериите, въз основата на които се решава дали залегналите в Учредителните договори принципи могат да се приложат по отношение на сключено с трета страна споразумение.

62. Съгласно тази съдебна практика единствено сходството или дори идентичността на текста на разпоредбите на споразумение с трета страна с текста на съответните разпоредби от Учредителните договори не е достатъчно, за да се приложи съдебната практика относно разпоредбите от правото на Европейския съюз и към споразумението с третата страна. Напротив, приложимостта на тази съдебна практика зависи — изцяло в духа на член 31 от Виенската конвенция за правото на договорите — от целите на съответния договор ( 40 ).

63. Фактът, че дадено споразумение с трета страна е насочено към поетапна интеграция с цел по-късното присъединяване на третата страна към Съюза, следва да се има предвид като една от целите на това споразумение ( 41 ). Както следва от практиката на Съда по Европейското споразумение за асоцииране с Република Полша ( 42 ), наличието на тази цел по никакъв начин не води до автоматично прилагане на съдебната практика по Учредителните договори към споразумението с третата страна ( 43 ). Нищо по-различно не поизтича и от Решение по дело Pabst и Richarz KG, на което се позовава жалбоподателката: действително в това дело Съдът потвърждава приложимостта на съдебната практика по Договора за ЕИО към споразумението за асоцииране на Общността с Гърция. Съдът стига до този извод обаче, след като анализира целите на Договора ( 44 ).

в) Цели на Договорите

64. Следователно, за да се прецени дали практиката на Съда по член 56 ДФЕС може да се приложи и към клаузата „standstill“ от Допълнителния протокол, следва да се сравнят целите на Учредителните договори с целта на Споразумението, неразделна част от което е Допълнителният протокол съгласно член 62 от последния.

65. Първо ще разгледам целите на Споразумението. Негов предмет е т.нар. „асоцииране с цел присъединяване“ — налице е споразумение за асоцииране, което разкрива перспективата за присъединяване към Съюза ( 45 ). По дело Ziebell генералният адвокат Bot изтъква, че Споразумението има за цел да подпомага постоянното и балансирано укрепване на търговските и икономически отношения между Република Турция и Съюза и че преследваните от него цели са изключително икономически ( 46 ). Съдът е възприел това становище ( 47 ).

66. Също толкова решаващо е обстоятелството, че в голямата си част Споразумението представлява интеграционно-политическа програма, а не цялостен, незабавно приложим, подробен договор, както става ясно от разпоредбите му относно митническия съюз и основните свободи ( 48 ). Ето защо Съветът за асоцииране има особен статут. Той осигурява не само прилагането, но и постепенното развитие на режима за асоцииране ( 49 ), включително и по отношение на постепенното премахване на ограниченията, свързани със свободното предоставяне на услуги ( 50 ). В практиката дейността на Съвета за асоцииране се характеризира с голяма небалансираност. Така например режимът на асоцииране в областта на свободното движение на стоки е много напреднал в развитието си благодарение на Решение № 1/95, което съдържа разпоредбите за осъществяването на последната фаза от митническия съюз (член 1) ( 51 ). В областта на свободното предоставяне на услуги не е постигнат съществен напредък.

67. Тези цели и структурата на Споразумението за асоцииране се различават от целите и структурата на Договорите (учредяващи Общностите, съответно ЕС). Както многократно се посочва от съдебната практика, целта на Договорите е inter alia създаването на вътрешен пазар, т.е. сливането на националните пазари чрез премахването на всички пречки за свободното движение на стоки, хора, услуги и капитали между държавите членки ( 52 ). Истински вътрешен пазар обаче може да се създаде само ако се признават и закрилят правата на гражданите и в аспекти, които надхвърлят икономическата дейност. В този контекст от особено значение са развитието на гражданството на Съюза и свързаното с него свободно движение на хора ( 53 ). Поставянето на гражданите на Съюза в центъра на правото на Съюза свързва ЕС с неговите цели, които далеч надхвърлят икономическия аспект.

68. Сега следва да се прецени дали разпростирането на обхвата на уреденото в член 56 ДФЕС свободно предоставяне на услуги върху пасивното право на свободно предоставяне на услуги е следствие на целите, които са общи за Договорите и за Споразумението, или това разпростиране се основава на преследвани с Договорите по-широкообхватни цели. От гореизложеното относно пасивното право на свободно предоставяне на услуги следва, че в случая е вярно второто.

69. Разпростирането на обхвата на член 56 ДФЕС върху пасивното право на свободно предоставяне на услуги е свързано с целта да се запълнят всички празнини в закрилата на гарантираните от Договорите свободи ( 54 ). Това е представлявало първата крачка към създаването на свободното движение на гражданите на Съюза. В този смисъл закрилата на пасивното право на свободно предоставяне на услуги е свързано с целта да се създаде истински вътрешен пазар, като се премахнат всички пречки, т.е. смисълът и целта са различни от тези на Споразумението. Структурата на Споразумението и посоченият по-горе нормативен контекст не дават основание да се приеме, че с клаузата „standstill“ се е целяло, без да е налице изрична разпоредба в този смисъл, да се уреди една толкова чувствителна област като свободното движение на хора в толкова широкообхватен аспект, какъвто би представлявало разпростирането на обхвата на клаузата „standstill“ върху пасивното право на свободно предоставяне на услуги.

70. Ето защо, като се имат предвид целите на Договорите, практиката на Съда относно пасивното право на свободно предоставяне на услуги в контекста на член 56 ДФЕС не може да се приложи към член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол.

71. Предприетите от договарящите страни действия ( 55 ) също са в подкрепа на това заключение. Според Съвета след влизането в сила на Допълнителния протокол редица държави членки са въвели изискване за визи за туристически престой на турски граждани, без да смятат, че член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол е пречка за това. Самата Турция също е постъпила по този начин спрямо Белгия и Нидерландия, както става ясно от неоспореното твърдение на Федерална република Германия.

72. Следователно на първия преюдициален въпрос следва да се отговори в смисъл, че пасивното право на свободно предоставяне на услуги не се включва в понятието за свободно предоставяне на услуги по смисъла на член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол.

Б – Вторият преюдициален въпрос

73. Ако Съдът възприеме предложението ми за отговор на първия въпрос, отпада необходимостта от отговор на втория въпрос. Продължавам изложението относно втория преюдициален въпрос, в случай че Съдът стигне до друго заключение.

74. С втория преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да разбере дали турска гражданка, която иска да посети свои роднини и при това посещение има възможност да ползва определени услуги, може да се позове на пасивното право на свободно предоставяне на услуги в контекста на член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол. Без да разглежда първия преюдициален въпрос, германският Verwaltungsgericht директно отговаря отрицателно на този въпрос и отхвърля жалбата на жалбоподателката. Според жалбоподателката отговорът на този въпрос трябва да е утвърдителен. Доколкото вземат отношение по този въпрос, всички други участници предлагат на такива лица да се отказва възможността да се позоват на пасивното право на свободно предоставяне на услуги. Посочената цел на пътуването — според тезата на Комисията това е основната цел на пътуването — трябва да бъде получаването на конкретна, вече определена при влизането услуга. Теоретичната възможност за ползване на услуги не е достатъчна. Отчасти освен това се поставя условие за наличие на известна икономическа значимост на услугата или пък се посочва, че може да се засяга пасивното право на свободно предоставяне на услуги само дотолкова, доколкото не са релевантни разпоредбите, отнасящи се до свободното движение на стоки, капитали и хора.

75. Пасивното право на свободно предоставяне на услуги предоставя закрила на получателя на услуга, който пристига в страната на доставчика на услуга ( 56 ). Понятието за услуга при активното и при пасивното право на свободно предоставяне е еднакво ( 57 ) и е определено в член 57 ДФЕС ( 58 ). Съгласно този член услугите се считат за услуги, ако те обикновено се предоставят срещу възнаграждение, доколкото не са регулирани от разпоредбите, отнасящи се до свободното движение на стоки, капитали и хора. В съответствие с широкото понятие за услуги, съдебната практика прилага пасивното право на свободно предоставяне на услуги в толкова различни области като туризма ( 59 ), предоставянето на медицински услуги ( 60 ), финансираното с частни средства образование ( 61 ) и лизинга ( 62 ). Що се отнася до обхвата на закрилата на свободното предоставяне на услуги, не се прави разлика между значими и незначими услуги, стига услугите да са истински дейности, чийто размер не е толкова малък, че те да изглеждат изцяло второстепенни и незначителни ( 63 ).

76. Ако това понятие за услуги се приложи към фактическите обстоятелства на втория преюдициален въпрос, ще стане ясно, че г‑жа Demirkan не се позовава на никаква конкретна услуга, а се задоволява с това да твърди, че ползването на услуги е възможно и при частно посещение на роднини.

77. Вярно е, че получаваните услуги — освен ако нямат толкова малък обхват, че да изглеждат изцяло второстепенни и незначителни — подлежат на закрилата, предоставяна на пасивното право на свободно предоставяне на услуги ( 64 ). Също така това не зависи от факта, дали услугите се получават по време на частно посещение при роднини или не. Когато обаче в действителност не става въпрос за никакви конкретни услуги или пък те имат изцяло второстепенно значение, не е налице пасивно право на свободно предоставяне на услуги.

78. Така разграничителният критерий, въз основа на който да се определи кои преминавания на границата се обхващат от закрилата на пасивното право на свободно предоставяне на услуги и кои от тях не са обхващат от тази закрила, се явява по необходимост целта на пътуването. Ако целта на пътуването се характеризира поне отчасти и с ползването на услуги, се привежда в действие закрилата на пасивното право на свободно предоставяне на услуги ( 65 ). В това отношение е без значение обстоятелството, че по време на пътуването ще бъде осъществено и частно посещение при роднини. Ако обаче услугата е толкова незначителна, че частното посещение при роднини се явява единствената релевантна цел, закрилата на пасивното право на свободно предоставяне на услуги не се привежда в действие. Националните юрисдикции имат задължение при необходимост да проверят дали това е така.

79. От обвързания с преследваната цел критерий следва, че за да се ползва закрилата на пасивното право на свободно предоставяне на услуги, не е достатъчно единствено хипотетичното твърдение, че ще се ползват услуги, които не са по-конкретно посочени.

V – Заключение

80. В съответствие с гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg преюдициални въпроси по следния начин: Пасивното право на свободно предоставяне на услуги не се включва в понятието за свободното предоставяне на услуги по смисъла на член 41, параграф 1 от подписания на 23 ноември 1970 г. Допълнителен протокол към Споразумението за асоцииране между Европейската общност и Турция.

81. При условията на евентуалност, ако Съдът приеме, че в понятието за свободно предоставяне на услуги по смисъла на член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол се включва и пасивното право на свободно предоставяне на услуги: Предоставената със Споразумението за асоцииране закрила на пасивното право на свободно предоставяне на услуги съгласно член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол не се разпростира върху турски граждани, които възнамеряват да влязат на територията на държава членка за срок до три месеца, за да посетят свои роднини, като се позовават единствено на евентуалната възможност да получат определени услуги в тази държава.

( 1 ) Език на оригиналния текст: немски.

( 2 ) Решение от 19 февруари 2009 г. (C-228/06, Сборник, стр. I-1031).

( 3 ) Решение от 31 януари 1984 г. (286/82 и 26/83, Recueil, стр. 377, точки 10, 16); това решение е последвано по-специално от Решение от 2 февруари 1989 г. по дело Cowan (186/87, Recueil, стр. 195, точка 15), Решение от 24 ноември 1998 г. по дело Bickel и Franz (C-274/96, Recueil, стр. I-07637, точка 15), Решение от 19 януари 1999 г. по дело Calfa (C-348/96, Recueil, стр. I-00011, точка 16), Решение от 26 октомври 1999 г. по дело Eurowings Luftverkehrs AG (C-294/97, Recueil, стр. I-07447, точка 34), Решение от 6 ноември 2003 г. по дело Gambelli и др. (C-243/01, Recueil, стр. I-13031, точка 55), Решение от 17 ноември 2009 г. по дело Presidente del Consiglio dei Ministri (C-169/08, Сборник, стр. I-10821, точка 25), Решение от 20 май 2010 г. по дело Zanotti (C-56/09, Сборник, стр. I-04517, точка 26) и Решение от 27 януари 2011 г. по село Комисия/Люксембург (C-490/09, Сборник, стр. I-00247, точка 35).

( 4 ) Посочването в раздела, озаглавен „Право на Съюза“, е вследствие на обичайната практика. Въпреки че споразуменията за асоцииране са международни договори, съгласно постоянната практика на Съда те представляват интегрирана част от общностното право. Решение от 30 април 1974 г. по дело Haegeman (181/73, Recueil, стр. 449) (относно Споразумението за асоцииране с Гърция); Решение от 30 септември 1987 г. по дело Demirel (12/86, Recueil, стр. 3719, точка 7) (относно Споразумението за асоцииране с Турция).

( 5 ) ОВ 217 от 29.12.1964 г., стр. 3685; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 1, стр. 10.

( 6 ) ОВ L 293 от 29.12.1972, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 1, стр. 37.

( 7 ) Решение № 2/2000 на Съвета за асоцииране ЕО—Турция от 11 април 2000 г. относно започване на преговори между Общността и Турция за либерализирането на сектора на услугите и взаимното отваряне на пазарите за обществени поръчки, ОВ L 138 от 9.6.2000 г., стр. 27.

( 8 ) Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на Шенгенските граници), ОВ L 105 от 13.4.2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, глава 19, том 8, стр. 5.

( 9 ) Бележката под линия е заличена.

( 10 ) Регламент (ЕО) № 539/2001 на Съвета от 15 март 2001 година за определяне на третите страни, чиито граждани трябва да притежават виза, когато преминават външните граници на държавите членки, както и тези, чиито граждани са освободени от това изискване (ОВ L 81, стр. 1; Специално издание на български език, глава 19, том 3, стр. 97). Регламентът е изменян неколкократно.

( 11 ) BGBl. I, стр. 1341.

( 12 ) BGBl. I, стр. 1743.

( 13 ) BGBl. I, стр. 782.

( 14 ) Решение от 11 май 2000 г. по дело Savas (C-37/98, Recueil, стр. I-2927, точки 46—54), Решение от 21 октомври 2003 г. по дело Abatay и др. (C-317/01 и C-369/01, Recueil, стр. I-12301, точки 58 и 59), Решение от 20 септември 2007 г. по дело Tum и Dari (C-16/05, Сборник, стр. I-7415, точка 46), Решение по дело Soysal и Savatli (посочено в бележка под линия 2, точка 45), Решение от 21 юли 2011 г. по дело Oguz (C-186/10, Сборник, стp. I-6957, точка 23), Решение от 15 ноември 2011 г. по дело Dereci и др. (C-256/11, Сборник, стp. I-11315, точка 87).

( 15 ) Такова право не може да се изведе от Европейското споразумение за режима на движение на хора между държавите — членки на Съвета на Европа, дори да се вземе предвид направената от Германия декларация по член 7 от Споразумението.

( 16 ) Решение по дело Savas (посочено в бележка под линия 14, точка 71), Решение по дело Abatay и др. (посочено в бележка под линия 14, точки 62—67), Решение по дело Tum и Dari (посочено в бележка под линия 14, точки 47—55); Решение по дело Soysal и Savatli (посочено в бележка под линия 2, точки 47—49); Решение от 17 септември 2009 г. по дело Sahin (C-242/06, Сборник, стр. I-8465, точка 64), Решение от 29 април 2010 г. по дело Комисия/Нидерландия (C-92/07, Сборник, стр. I-3683, точка 47), Решение по дело Dereci и др. (посочено в бележка под линия 14, точки 89—94).

( 17 ) Решение по дело Soysal и Savatli (посочено в бележка под линия 2, точки 55, 57 и 63).

( 18 ) Решение по дело Soysal и Savatli (посочено в бележка под линия 2, точка 59).

( 19 ) Такава е разпоредбата на действащия към момента член 30 от Регламент (ЕО) № 810/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 г. за създаване на Визов кодекс на Общността (Визов кодекс), ОВ L 243, стр. 1.

( 20 ) СOM(2011) 290 окончателен, стр. 9 и 18.

( 21 ) Понятието „пасивно“ право на свободно предоставяне на услуги се използва поне от 1972 г. Вж. напр. Völker, S. Passive Dienstleistungsfreiheit im Europäischen Gemeinschaftsrecht. Duncker & Humblot, Berlin, 1990, p 54 sq. В рамките на правото на Световната търговска организация съгласно член I, параграф 2 от Общото споразумение по търговията с услуги (ГАТС) се прави разлика между четири вида трансгранично предоставяне на услуги. Това са трите посочени тук, както и предоставянето на услуги „чрез търговско присъствие“ на територията на друга страна членка“, което в рамките на Европа е обхванато от свободата на установяване.

( 22 ) Пример за това е и Споразумението ГАТС, в рамките на което страните могат да избират кои видове от предоставянето на услуги ще либерализират.

( 23 ) Calliess, C. et Korte, S. Dienstleistungsrecht in der EU. C.H. Beck, München, 2011, р. 55 et 56.

( 24 ) Решение от 26 април 1988 г. по дело Bond van Adverteerders и др. (352/85, Recueil, стр. 2085, точка 16).

( 25 ) Съдът признава това, когато в Решение по дело Bickel и Franz установява, че граждани на държавите членки в качеството си на получатели на услуги могат да посещават други държави членки и да се движат свободно там, като непосредствено след това Съдът изтъква „в допълнение“ свободното движение на гражданите на Съюза. Решение от 24 ноември 1998 г. по дело Bickel и Franz (C-274/96, Recueil, стр. I-07637, точка 15).

( 26 ) Решение по дело Luisi и Carbone (посочено в бележка под линия 3). Съдът многократно е потвърждавал това основополагащо решение. Вж. бележка под линия 3.

( 27 ) Решение по дело Luisi и Carbone (посочено в бележка под линия 3, точка 10).

( 28 ) 1155 UNTS 331.

( 29 ) Относно член 31 вж. напр. решението на Международния съд от 3 февруари 1994 г. по дело Différend teritorial (Jamahiriya arabe libyenne/Чад), C.I.J. Recueil 1994, р 6, 41.

( 30 ) Решение от 2 март 1999 г. по дело Eddline El-Yassini (C-416/96, Recueil, стр. I-1209, точка 47); заключение на генералния адвокат Bot, представено по дело Ziebell (с предходно наименование Örnek), Решение от 8 декември 2011 г. (C-371/08, Сборник, стp. I-12735, точка 43).

( 31 ) На френски език: „libre prestation des services“, на италиански език: „libera prestazione dei servizi“, на нидерландски език: „het vrij verrichten van diensten“.

( 32 ) Решение по дело Luisi и Carbone (посочено в бележка под линия 3, точки 10 и 16).

( 33 ) ОВ 2, 15.1.1962 г., стр. 32. В Дял III се споменава премахването на ограниченията, независимо от това „дали доставчикът на услуги е засегнат пряко или непряко — чрез получателя на услуги или чрез самата услуга“.

( 34 ) ОВ 56, стр. 845. Заменена е с Директива на Съвета 73/148/ЕИО от 21 май 1973 година относно премахването на ограниченията за придвижване и пребиваване на гражданите на държавите членки в рамките на Общността по отношение на установяването и предоставянето на услуги, ОВ L 172, стр. 14.

( 35 ) Заключение на генералния адвокат Trabucchi по дело Watson и Belmann, по което е постановено Решение на 7 юли 1976 г. (118/75, Recueil, стр. 1185); вж. същото заключението на генералния адвокат Capotorti по дело Kuyken, по което е постановено Решение на 1 декември 1977 г. (66/77, Recueil, стр. 2311).

( 36 ) Völker, S. Passive Dienstleistungsfreiheit im Europäischen Gemeinschaftsrecht. Duncker & Humblot, Berlin, p. 64 sq.

( 37 ) Член 5, параграф 3 от Споразумението, подписано на 21 юни 1999 г. и одобрено от името на Европейската общност с Решение 2002/309/EО, Eвратом на Съвета и на Комисията относно Споразумение за научно и технологично сътрудничество от 4 април 2002 година за сключване на седем споразумения с Швейцарската конфедерация (ОВ L 114, стр. 1; Специално издание на български език, глава 11, том 27, стр. 25).

( 38 ) Относно програмния характер на разпоредбата вж. основополагащото Решение по дело Demirel (посочено в бележка под линия 4) (което се отнася до съпоставимия предвид настоящия случай член 12 от Споразумението).

( 39 ) Решение по дело Abatay и др. (посочено в бележка под линия 14, точка 112) (курсивът е мой). Вж. решение от 6 юни 1995 г. по дело Bozkurt (C-434/93, Recueil, стр. I-01475, точка 20).

( 40 ) Постоянна съдебна практика: Решение от 9 февруари 1982 г. по дело Polydor и RSO Records (270/80, Recueil, стр 329, точки 14—19), Решение от 26 октомври 1982 г. по дело Kupferberg (104/81, Recueil, стр. 3641, точка 30), Решение от 1 юли 1993 г. по дело Metalsa (C-312/91, Recueil, стр. I-3751, точки 10—12), Решение от 29 януари 2002 г. по дело Pokrzeptowicz-Meyer (C-162/00, Recueil, стр. I-1049, точки 32 и 33), Решение от 12 ноември 2009 г. по дело Grimme (C-351/08, Сборник, стр. I-10777, точки 27 и 29), Решение от 11 февруари 2010 г. по дело Fokus Invest (C-541/08, Сборник, стр. I-1025, точки 28 и 29), Решение от 15 юли 2010 г. по дело Hengartner и Gasser (C-70/09, Сборник, стр. I-7233, точки 41 и 42).

( 41 ) Решение от 29 април 1982 г. по дело Pabst & Richarz KG (17/81, Recueil, стр. 1331, точки 26 и 27), Решение от 27 септември 2001 г. по дело Gloszczuk (C-63/99, Recueil, стр. I-6369, точки 49—52).

( 42 ) Европейско споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните държави членки, от една страна, и Република Полша, от друга страна (ОВ L 348, 31.12.1993 г., стр. 2).

( 43 ) Решение по дело Gloszczuk (посочено в бележка под линия 41, точки 49—52); имплицитно за Споразумението с Турция: Решение от 8 декември 2011 г. по дело Ziebell (предходно наименование Örnek) (C-371/08, Сборник, стр. I-12735, точки 58—74).

( 44 ) Решение по дело Pabst & Richarz KG (посочено в бележка под линия 41, точки 26 и 27). Подобно: Решение от 16 юли 1992 г. по дело Legros (C-163/90, Recueil, стр. I-4625, точки 23—27).

( 45 ) Schmalenbach, K. Art. 217. — In: Calliess C. et Ruffert, M. (Hrsg.) EUV/AEUV. C.H. Beck, München, 4. Ed., 2011, 35, 36.

( 46 ) Заключение на генералния адвокат Bot по дело Ziebell (посочено в бележка под линия 43, точки 44—46).

( 47 ) Решение по дело Ziebell (посочено в бележка под линия 43, точки 64—72).

( 48 ) Can, H. Das Assoziationsverhältnis zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Türkei. Peter Lang, Frankfurt am Main, 2002, р. 54; преглед на отделните дялове прави и Lenski, E. Turkey and the EU: On the Road to Nowhere? — In: ZaöRV 63 (2003), 77—102.

( 49 ) Член 6 от Споразумението.

( 50 ) Член 41, параграф 2 от Допълнителния протокол.

( 51 ) Решение № 1/95 на Съвета за асоцииране ЕО—Турция от 22 декември 1995 година относно осъществяването на последната фаза на митническия съюз, ОВ L 35 от 13.2.1996 г., стр. 1.

( 52 ) Решение от 5 май 1982 г. по дело Gaston Schul (15/81, Recueil, стр. 1409, точка 33), Решение от 25 февруари 1988 г. по дело Drexl (299/86, Recueil, стр. 1213, точка 24), Решение по дело Metalsa (посочено в бележка под линия 40, точка 15), Решение по дело Gloszczuk (посочено в бележка под линия 41, точка 50).

( 53 ) Членове 20 и 21 ДФЕС.

( 54 ) Това проличава и от нетипичния характер на водещите дела относно пасивното право на свободно предоставяне на услуги. Така например в дело Luisi и Carbone г‑н Cowan се позовава като турист на забраната за дискриминацията съгласно член 7 от Договора за ЕИО във връзка с наложени парични глоби при покупка на чуждестранна валута. Решение по дело Luisi и Carbone (посочено в бележка под линия 3), Решение по дело Cowan (посочено в бележка под линия 3).

( 55 ) Член 31, параграф 3, буква б) от Виенската конвенция за правото на договорите.

( 56 ) Lenaerts, K. et Van Nuffel, P. European Union Law. Sweet & Maxwell, London, 3. Ed., 2011, р. 273.

( 57 ) Calliess, C. et Korte, S. Dienstleistungsrecht in der EU. C.H. Beck, München, 2011, р. 55 et 56 говорят за „огледален образ“ на активното право на свободно предоставяне на услуги.

( 58 ) Решение по дело Eurowings Luftverkehrs AG (посочено в бележка под линия 3, точки 33 и 34).

( 59 ) Решение по дело Luisi и Carbone (посочено в бележка под линия 3, точка 16), Решение по дело Cowan (посочено в бележка под линия 3, точка 15).

( 60 ) Решение по дело Luisi и Carbone (посочено в бележка под линия 3, точка 16), Решение по дело Комисия/Люксембург (посочено в бележка под линия 3, точки 34 и 35).

( 61 ) Решение по дело Luisi und Carbone (посочено в бележка под линия 3, точка 16), Решение по дело Zanotti (посочено в бележка под линия 3, точки 26—35).

( 62 ) Решение по дело Eurowings Luftverkehrs AG (посочено в бележка под линия 3, точка 34).

( 63 ) Решение от 5 октомври 1988 г. по дело Steymann (196/87, Recueil, стр. 6159, точка 13).

( 64 ) Вж. точка 75 от настоящото заключение.

( 65 ) Относно насочения към преследваната крайна цел елемент от фактическия състав при ползването на пасивното право на свободно предоставяне на услуги във връзка с правото на пребиваване вж. Völker, S. Passive Dienstleistungsfreiheit im Europäischen Gemeinschaftsrecht. Duncker & Humblot, Berlin, 1990, р. 168 sq. Значителните практически трудности при прилагането на подобен критерий посочва още Tomuschat, C. Le principe de proportionnalité: Quis iudicabit? — In: CDE 1977, 97, 102.