ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

J. KOKOTT

представено на 7 ноември 2019 година ( 1 )

Дело C‑584/17 P

ADR Center SpA

срещу

Европейска комисия

„Обжалване — Споразумения за отпускане на безвъзмездни средства, сключени между Комисията и получатели на субсидии — Приемане на решение, което представлява изпълнително основание съгласно член 299 ДФЕС („решение, което представлява изпълнително основание“), за възстановяване на субсидии, отпуснати по договор — Правомощие на Комисията да приема едностранни решения за възстановяване на суми с оглед на събирането на договорни вземания — Съдебен контрол — Компетентност и контролни правомощия на съда на Съюза“

Съдържание

I. Въведение II. Правна уредба А. Договор за функционирането на Европейския съюз Б. Финансов регламент на Европейския съюз III. Фактите по жалбата А. Сключени споразумения за отпускане на безвъзмездни средства Б. Решение на Комисията за възстановяване на сумите В. Производство пред Общия съд IV. Производството по обжалване на решението на Общия съд и искания на страните V. Правен анализ А. По второто основание 1. По правомощието на Комисията да приема решения, които представляват изпълнително основание, с оглед на събиране на договорни вземания а) По член 299 ДФЕС б) По член 299 във връзка с членове 263 ДФЕС, 272 ДФЕС и 274 ДФЕС в) По член 79, параграф 2 от Финансов регламент № 966/2012 г) Междинно заключение 2. По съвместимостта на приемането на решения, които представляват изпълнителни основания, с оглед на събирането на договорни вземания, с основните права на Съюза а) По защитата на оправданите правни очаквания б) По правото на ефективни правни средства за защита 1) По квалифицирането на решения, които представляват изпълнително основание, приети с оглед на събирането на договорно вземане, като актове, които могат да бъдат оспорени с жалба за отмяна, основана на член 263 ДФЕС 2) По липсата на суспензивно действие на жалби за отмяна срещу решения, представляващи изпълнителни основания, приети с оглед на събирането на договорни задължения 3) По разбирането за разграничението между жалби за отмяна по член 263 ДФЕС и искове във връзка с договор по член 272 ДФЕС в практиката на Общия съд i) По жалбите за отмяна на основание член 263 ДФЕС срещу решения, които представляват изпълнителни основания, приемани с оглед на събирането на договорни вземания – По релевантността на договора и на националното право в рамките на жалба за отмяна срещу решение, което представлява изпълнително основание – По правото на Съюза, приложимо към договори, сключени от Съюза – Заключение ii) По необходимостта в рамките на жалби за отмяна на основание член 272 ДФЕС, да се разгледат всички фактически и правни въпроси, които са от значение за спора в) Междинно заключение 3. Заключение по второто основание Б. По първото основание В. По отражението на основателността на второто основание върху валидността на обжалваното съдебно решение. VI. Съдебни разноски VII. Заключение

I. Въведение

1. Може ли Европейската комисия да поиска от своите съдоговорители възстановяването на дължими по договор суми чрез едностранни, представляващи изпълнително основание решения, или за тази цел тя трябва по-скоро да сезира определения в договора компетентен съд, за да се сдобие с акт с изпълнителна сила?

2. Това е основният въпрос в настоящото производство по обжалване. Той се поставя в контекста на прилаганата от Комисията от около петнадесет години в редица случаи практика да предявява договорни вземания, по-специално срещу получатели на субсидии, чрез едностранно приети решения, които представляват актове с изпълнителна сила по смисъла на член 299 ДФЕС (наричани по-нататък „решения, които представляват изпълнително основание“) ( 2 ).

3. Съдебното разглеждане на тези решения е сложно, и то по-специално поради разпределението на компетентността между съда на Съюза, който по принцип е компетентен да разглежда жалби за отмяна, подадени срещу едностранни актове на Съюза, и юрисдикциите на държавите членки, които по принцип, т.е. при липса на съответна арбитражна клауза, са компетентни да разглеждат спорове във връзка с договори, сключени от институциите на Съюза.

4. В този контекст Общият съд е развил сложна и отчасти противоречива практика, в която прави разграничение между, от една страна, актове на институциите на Съюза, които могат да бъдат отделени от договора, и от друга страна, актове на институциите на Съюза с чисто договорен характер, както и между съответните жалби за отмяна и жалби във връзка с договори.

5. В разглежданото обжалвано основополагащо решение от 20 юли 2017 г. ( 3 ), постановено от разширен състав, Общият съд в случая прави опит на базата на досегашната съдебна практика да установи единен подход за решения. По същество той се състои в това на Комисията да се признае правомощието да приема срещу съдоговорителите си решения, които представляват изпълнително основание, но същевременно да се направи опит да се осигури възможно най-обхватен съдебен контрол на тези решения, както и на договорните вземания, във връзка с които те са приети, без обаче да се изоставя досегашната съдебна практика за стриктно разграничение между жалби за отмяна и жалби във връзка с договор. По този начин и в рамките на такъв подход съдебната защита остава сложна.

6. В рамките на настоящото производство по обжалване Съдът е сезиран да се произнесе за първи път както по въпроса дали Комисията разполага с правомощието да приема решения, представляващи изпълнително основание, с оглед на събирането на договорни вземания, както и по въпроса за средствата за съдебна защита, с които разполагат адресатите на такива решения. Следователно констатациите на Съда са от голямо системно значение. Това проличава не на последно място от факта, че понастоящем Общият съд е спрял редица производства в очакване на решението на Съда по настоящата жалба ( 4 ).

II. Правна уредба

А. Договор за функционирането на Европейския съюз

7. Членове 272 ДФЕС, 274 ДФЕС и 299 ДФЕС гласят следното: „Член 272 Съдът на Европейския съюз е компетентен да се произнася по силата на арбитражна клауза, съдържаща се в договор, отнасящ се към публичното или частното право, сключен от Съюза или от негово име. Член 274 При условията на компетенциите, които Договорите предоставят на Съда на Европейския съюз, споровете по които Съюзът е страна не могат на това основание да бъдат изключени от компетенциите на националните юрисдикции. Член 299 Актовете на Съвета, на Комисията или на Европейската централна банка, които налагат парично задължение за субекти, различни от държавите, имат изпълнителна сила. Принудителното изпълнение се урежда от разпоредбите на гражданскопроцесуалните норми, които са в сила в държавата членка, на чиято територия се осъществява. […] […] Принудителното изпълнение може да бъде спряно само с решение на Съда на Европейския съюз. […]“.

Б. Финансов регламент на Европейския съюз

8. Член 79, параграф 2 от приложимия в случая ( 5 ) Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (наричан по-нататък „Финансов регламент № 966/2012“) ( 6 ) гласи следното: „Член 79 Разпореждане за събиране […] 2. Институцията може официално да установи вземане по отношение на лица, различни от държавите членки, чрез решение, което представлява изпълнително основание по смисъла на член 299 от ДФЕС. […]“.

III. Фактите по жалбата

А. Сключени споразумения за отпускане на безвъзмездни средства

9. През декември 2008 г. Комисията и консорциуми, на които жалбоподателят — ADR Center SpA (наричан по-нататък „ADR“), е координатор, сключват три споразумения за отпускане на безвъзмездни средства във връзка с подпомагането на изследвания относно извънсъдебно разрешаване на спорове и медиация в областта на гражданското правосъдие ( 7 ). Тези споразумения за отпускане на безвъзмездни средства се състоят от специални условия (цифра I), общи условия (цифра II) и приложения ( 8 ).

10. В споразуменията за отпускане на безвъзмездни средства се посочват съответно общият размер на допустимите разходи, както и размерът на безвъзмездните средства, платим от Комисията, съответстващ на определен размер от допустимите разходи ( 9 ). Съгласно член I.5 от споразуменията за отпускане на безвъзмездни средства се предвижда Комисията да отпуска предварително финансиране на бенефициерите, а остатъкът да се изплаща едва след приключването на подпомаганите проекти, изпълнението на задължението за докладване от страна на бенефициерите и одобрение на докладите от Комисията ( 10 ).

11. Член I.9 от споразуменията за отпускане на безвъзмездни средства гласи ( 11 ): „Безвъзмездните средства се уреждат с клаузите на споразумението, приложимите общностни разпоредби и субсидиарно, от белгийското законодателство относно безвъзмездните средства. Решенията на Комисията относно прилагането на клаузите на споразумението, както и редът и условията за прилагането му могат да се обжалват от бенефициерите пред Общия съд на Европейските общности, а неговото решение може да се обжалва пред Съда на Европейските общности“.

12. Член II.19.5 от споразуменията за отпускане на безвъзмездни средства гласи ( 12 ): „Бенефициерите са уведомени, че по силата на член 256 от Договора за създаване на Европейската общност [понастоящем член 299 ДФЕС] въз основа на официално установено вземане от лица, различни от държавите членки, Комисията може да вземе решение, което представлява изпълнително основание. Това решение може да се обжалва пред Общия съд […]“.

13. Съгласно член II.20 от споразуменията за отпускане на безвъзмездни средства координаторът следва да представи всички данни, поискани от Комисията или от всеки друг външен орган, упълномощен от Комисията. Бенефициерите освен това приемат Комисията, пряко, чрез своите служители, или с посредничеството на упълномощен от нея за целта външен орган, да може да направи одит на използването на безвъзмездните средства и признават правомощието на Комисията въз основа на резултатите от одитите евентуално да вземе решение за възстановяване на сумите. Накрая, бенефициерите се задължават да осигурят на служителите на Комисията, както и на упълномощените от нея външни лица, подходящо право на достъп до местата и помещенията, в които се работи по проекта, както и до всяка необходима информация, включително в електронен вид, за да могат да проведат успешно тези одити ( 13 ).

Б. Решение на Комисията за възстановяване на сумите

14. През 2009 г. и 2010 г. Комисията прави плащания за предварително финансиране по отношение на трите разглеждани споразумения за отпускане на безвъзмездни средства, получава съответните окончателни доклади и за две от споразуменията изплаща остатъка, докато за третото споразумение иска да се възстанови част от направеното плащане за предварително финансиране ( 14 ).

15. През 2011 г. Комисията възлага одит, който да бъде извършен в помещенията на ADR съгласно член II.20 от споразуменията за отпускане на безвъзмездни средства от външно за Комисията одитно дружество, което стига до заключението, че значителна част от заявените разходи следва да бъдат отхвърлени като недопустими.

16. След като през 2011 г. и 2012 г. ADR взема отношение по първоначалните и по преработените одитни проектодоклади, през юни 2013 г. Комисията изпраща на ADR представените през април 2012 г. от външните одитори окончателни одитни доклади, в които се заключава, че значителна част от заявените разходи следва да бъдат отхвърлени като недопустими. Комисията дава на ADR още веднъж възможност да представи допълнителна документация и го уведомява, че скоро ще му изпрати дебитни известия, като посочва възможните начини за събиране на дължимите суми ( 15 ).

17. След като ADR взема отношение по одитните доклади, на 16 октомври 2013 г. Комисията връчва на това дружество три дебитни известия за дължимите до 29 ноември 2013 г. суми, които тя иска да бъдат възстановени по трите споразумения за отпускане на безвъзмездни средства ( 16 ). След още една размяна на становища с ADR на 6 декември 2013 г. Комисията съобщава на това дружество, че са образувани производства за събиране на дължимите суми, и на 16 декември 2013 г. изпраща напомнителни писма, а на 26 февруари 2014 г. изпраща официални уведомителни писма, като междувременно на 21 януари 2014 г. е проведена още една среща между Комисията и ADR ( 17 ).

18. Накрая, на 27 юни 2014 г., на основание член 299 ДФЕС и член 79, параграф 2 от Регламент № 966/2012 Комисията приема решение C(2014) 4485 окончателен относно възстановяването на сумата от 194275,34 EUR, дължима главница от ADR в изпълнение на споразуменията за отпускане на безвъзмездни средства, ведно с лихвата за забава до 30 април 2014 г. в размер на3236 EUR и допълнителна сума в размер на 21,30 EUR за всеки ден закъснение, считано от 1 май 2014 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“). В член 4 от обжалваното решение се уточнява по-специално че то представлява изпълнително основание по смисъла на член 299 ДФЕС ( 18 ).

В. Производство пред Общия съд

19. На 30 август 2014 г. ADR подава пред Общия съд жалба с искане да отмени обжалваното решение на Комисията, да разпореди на Комисията да изплати незабавно на ADR дължимия по силата на споразуменията за отпускане на безвъзмездни средства остатък в размер на 49172,52 EUR и обезщетение за претърпените от него вреди, както и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.

20. Комисията от своя страна иска Общият съд да отхвърли жалбата като неоснователна, исканията за плащане на дължимия остатък и на обезщетение за вреди — като недопустими и във всеки случай неоснователни, както и да осъди ADR да заплати съдебните разноски.

21. През декември 2015 г. Комисията започва принудително изпълнение на обжалваното решение. След това с писмо от 21 януари 2016 г. ADR иска спиране на принудителното изпълнение на обжалваното решение. С определение от 22 януари 2016 г. председателят на Общия съд разпорежда принудителното изпълнение да бъде спряно до приемане на определението за приключване на обезпечителното производство ( 19 ).

22. С определение в обезпечителното производство от 7 април 2016 г. председателят на Общия съд отхвърля искането за допускане на привременни мерки, тъй като ADR не е изложило в достатъчна степен, че не само то като дружество с ограничена отговорност, но и неговите съдружници не били в състояние да изпълнят предявените от Комисията искания за плащане ( 20 ).

23. В обжалваното понастоящем съдебно решение от 20 юли 2017 г. Общият съд първоначално обявява за допустимо искането на ADR Комисията да бъде осъдена да изплати дължимия остатък, тъй като разглежда жалбата не само като жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС, но и като иск във връзка с договор на основание член 272 ДФЕС ( 21 ). За разлика от това, Общият съд отхвърля като неподкрепено с достатъчно доводи и следователно недопустимо искането Комисията да бъде осъдена да заплати възникналите за ADR вреди ( 22 ). По същество в крайна сметка Общият съд отхвърля жалбата на ADR, осъжда го да заплати съдебните разноски на Комисията и да понесе половината от собствените си разноски и осъжда Комисията да заплати половината от разноските на ADR.

IV. Производството по обжалване на решението на Общия съд и искания на страните

24. На 4 октомври 2017 г. ADR подава жалба срещу обжалваното съдебно решение.

25. ADR иска от Съда да отмени обжалваното съдебно решение и обжалваното решение на Комисията, да постанови окончателно решение и да уважи исканията му в първоинстанционното производство, както и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.

26. Комисията иска от Съда да отхвърли жалбата и да осъди ADR да заплати съдебните разноски.

27. Във връзка с жалбата страните представят писмени становища пред Съда и са изслушани в съдебното заседание, проведено на 27 февруари 2019 г.

V. Правен анализ

28. ADR извежда доводите си от две основания, първото от които се отнася до тълкуването на принципите на правото на Съюза относно допустимостта на разходите, а второто засяга въпроса за правомощието на Комисията да приема решения, които представляват изпълнително основание, с оглед на събиране на договорни вземания. По настоящото дело това второ, по-важно основание, следва да се разгледа на първо място.

А. По второто основание

29. С второто си основание ADR твърди, че като е потвърдил правомощието на Комисията да приема решения, които представляват изпълнително основание, с оглед на събиране на договорни вземания, Общият съд е нарушил член 299 ДФЕС и член 79 от Финансов регламент № 966/2012 (по този въпрос вж. непосредствено точка 1 по-долу), както и основните права в Съюза (по този въпрос вж. следващата точка 2).

1. По правомощието на Комисията да приема решения, които представляват изпълнително основание, с оглед на събиране на договорни вземания

30. От точка 190 от обжалваното съдебно решение е видно, че в първоинстанционното производство ( 23 ) ADR оспорва компетентността на Комисията да приеме обжалваното решение с довода, че в областта на договорите Комисията не може да приема решения, които представляват изпълнително основание. Всъщност тя трябвало да се сдобие с акт, представляващ изпълнително основание, за да задължи съдоговорителя си да изпълни договорните си задължения от финансово естество.

31. По-нататък Общият съд констатира в точки 192—198 от обжалваното съдебно решение, че правната основа на обжалваното решение са член 299 ДФЕС и член 79, параграф 2 от Финансов регламент № 966/2012. Тези разпоредби предоставят на Комисията компетентност да събира вземания чрез решения, които представляват изпълнително основание, без да се прави разграничение между договорни и извъндоговорни вземания, и поради това са приложими по отношение и на двата вида вземания ( 24 ).

32. ADR счита, че с тези констатации Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, тъй като член 299, параграф 1 ДФЕС и член 79, параграф 2 от Финансов регламент № 966/2012, които трябва да се тълкуват стриктно, не определят изрично, че предвиденото в тях пълномощие да се приемат решения, които представляват изпълнително основание, може да се прилага и по отношение на договорни вземания.

33. Това виждане обаче не може да бъде споделено нито по отношение на член 299 ДФЕС (а), нито по отношение на член 79, параграф 2 от Финансов регламент № 966/2012 (в). От член 299 във връзка с членове 263, 272 и 274 ДФЕС следва обаче, че Комисията може да приема решения, които представляват изпълнително основание, във връзка с вземания по договорни отношения само когато въпросният договор попада в компетентността на съдилищата на Съюза (б).

а) По член 299 ДФЕС

34. На първо място, нито от текста, нито от систематичното място или от контекста на член 299 ДФЕС може да се направи извод, че актове, които налагат парично задължение във връзка с договорни отношения, са изключени от приложното поле на тази разпоредба.

35. Всъщност съгласно текста на член 299, първа алинея ДФЕС с тази разпоредба се предвижда само че актовете на Съвета, на Комисията или на Европейската централна банка, които налагат парично задължение, имат изпълнителна сила, с единственото ограничение, че това се отнася за субекти, различни от държавите.

36. В член 299 ДФЕС не се предвиждат обаче никакви изисквания по отношение на естеството на актовете, чиято изпълнителна сила се извежда от него. От систематичното му място в раздел 2 („Процедури за приемане на актовете и други разпоредби“) от глава 2 („Правни актове на Съюза, процедури за приемане и други разпоредби“) от дял I („Институционални разпоредби“ от част шеста („Институционални и финансови разпоредби“) от Договора за функционирането на ЕС, който следва след раздел 1 („Правни актове на Съюза“) от същата глава, по-скоро следва, че член 299 ДФЕС се прилага за всички актове, които Съветът, Комисията или ЕЦБ приемат в съответствие със съдържащия се в този раздел 1 член 288 ДФЕС във връзка с упражняването на компетентността на Съюза, и с които се налага парично задължение.

37. Нищо по-различно не следва от факта, че сключените от Съюза договори не спадат към правните актове, посочени в член 288 ДФЕС, а по-скоро се споменават по-специално в член 272 ДФЕС, който се намира в раздел 5 („Съд на Европейския съюз“) на глава 1 („Институции“) от дял I от част шеста на Договора за функционирането на ЕС.

38. Така в член 272 ДФЕС действително е предвидена възможността, на основание включена в договора арбитражна клауза, да се прехвърли на съда на Съюза ( 25 ) компетентността да се произнася по сключени от Съюза договори, докато в член 280 ДФЕС е определено, че съответните решения на съдилищата на Съюза имат изпълнителна сила съгласно член 299 ДФЕС. От това обаче по отношение на изпълнителната сила на актове във връзка със вземания по договори, сключени от Съюза, може да се заключи най-много, че самите договори все още не са актове, които имат изпълнителна сила по смисъла на член 299 ДФЕС. От това систематично място не може обаче да се изведе основание за прочит в смисъл, че вземания по договори, сключени от Съюза, могат да се предявяват само по съдебен ред и не могат да бъдат наложени с едностранни актове, които съгласно член 299 ДФЕС биха имали изпълнителна сила.

39. Според ADR обаче фактът, съгласно който член 299 ДФЕС се отнася единствено до правните актове на Съвета, на Комисията и на ЕЦБ сочи, че предвидената в тази разпоредба изпълнителна сила не се предвижда за решения относно възстановяване на суми по договорни вземания. Следователно такава изпълнителна сила можело да се предостави само по отношение на вземания, произтичащи от решения на публичните институции, които могат да бъдат предявени именно само от тези институции, като например наложени от Комисията антитръстови глоби или решения на ЕЦБ за налагане на надзорни санкции. Ако законодателят е искал и актове във връзка с договорни вземания да могат да имат изпълнителна сила по член 299 ДФЕС, щял да предвиди изпълнителна сила да имат актовете на всички институции на Съюза, тъй като всички институции на Съюза сключват договори, за да си осигурят средствата, необходими за изпълнението на задачите им.

40. На първо място, с този довод се поставя въпросът дали фактът, съгласно който в член 299 ДФЕС се посочват само актове на Съвета, на Комисията и на ЕЦБ, означава, че актове на други институции или органи на Съюза в действителност не могат да имат изпълнителна сила съгласно член 299 ДФЕС, без изрично да са инкорпорирани в първичното право, както това е направено например за решенията на Съда на Европейския съюз в член 280 ДФЕС. Както изглежда, досега Съдът не е давал отговор на този въпрос ( 26 ). Всъщност в контекста на настоящата жалба не е необходимо той да се разглежда, тъй като автор на обжалваното решение е самата Комисия.

41. Следователно в настоящия случай не е необходимо да се решава и дали член 79, параграф 2 от Финансов регламент № 966/2012 трябва да се тълкува в смисъл, че разрешава на всички институции на Съюза по смисъла на този регламент ( 27 ) официално да установят вземания по отношение на лица, различни от държавите членки, чрез решения с изпълнителна сила съгласно член 299 ДФЕС ( 28 ) и дали, ако това е така, въпросното положение е съвместимо с член 299 ДФЕС. Същото се отнася и до въпроса дали регламентите относно рамковите финансови уредби за институции, създадени съгласно ДФЕС и Договора за Евратом, тоест по-специално децентрализираните агенции на ЕС, трябва да се тълкуват в смисъл, че и тези институции могат да приемат решения, които представляват изпълнително основание ( 29 ), и дали евентуално това би било съвместимо с член 299 ДФЕС.

42. По-скоро в контекста на настоящото обжалване е достатъчно да се установи, че дори ако актове на други органи и институции на Съюза, различни от посочените в член 299 ДФЕС, не биха могли да имат изпълнителна сила съгласно тази разпоредба, без да се измени първичното право ( 30 ), това не би означавало, че Комисията не може да поиска събирането на договорни вземания чрез решения, които представляват изпълнително основание.

43. Ето защо обстоятелството, съгласно което в член 299 ДФЕС се посочват само актовете на Съвета, на Комисията или на ЕЦБ, действително може да се приеме за индикация, че авторите както на първоначалните редакции ( 31 ), така и на многобройните изменения на Договорите, са имали предвид по-скоро изпълнителната сила на типичните актове на тези институции, като например решения за антитръстови глоби, налагани от Комисията, отколкото едностранни решения, приети с оглед на събирането на вземания, с произход от договори за обществени поръчки, сключвани от всички органи на Съюза.

44. Изглежда обаче неправилно в това да се съзре наличието на съзнателно решение на авторите на Договорите да не предоставят предвидената в член 299 ДФЕС изпълнителна сила и на решения, които представляват изпълнителни основания, приети във връзка с договорни вземания на Комисията. Както е изложено по-горе ( 32 ), от систематичното място на член 299 ДФЕС всъщност следва, че с тази разпоредба се цели да се предостави изпълнителна сила на всички актове, които Комисията приема за изпълнението на компетенциите на Съюза и които налагат парично задължение.

45. Междувременно обаче актовете и/или сделките, които Комисията извършва с оглед на изпълнението на задачите на Съюза, по-специално в областта на преките субсидии, вече не обхващат само приемането на едностранни актове, но все повече и сключването на договори. От нищо не проличава авторите на член 299 ДФЕС да не са искали решения на Комисията за предявяване на вземания с произход от такива договори да се считат за актове, които налагат парично задължение и които съгласно тази разпоредба съответно биха могли да имат изпълнителна сила, доколкото Комисията разполага със законови правомощия да приема такива решения. Всъщност нито в правото на Съюза, нито в правните системи на държавите членки може да се открие общ принцип, съгласно който никога не би могло едностранно да се поиска възстановяване на вземания, произтичащи от договори на администрацията ( 33 ).

46. Освен това необходимостта от възстановяване на неправомерно изплатени суми попада в обхвата на задължението на Комисията, предвидено в членове 317 ДФЕС и 325 ДФЕС, да спазва принципа на доброто финансово управление и да се бори срещу действия, които са в ущърб на финансовите интереси на Съюза ( 34 ). Това е в подкрепа на разбирането, че намерението на авторите на Договорите е било да предоставят на Комисията ефективни инструменти за защита на финансовите интереси на Съюза, независимо дали за изпълнението на задачите си тя ползва едностранни или договорни актове.

47. От гореизложеното следва, че член 299 ДФЕС съставлява само обща основополагаща норма, която определя, че актове на Комисията, които налагат парично задължение, имат изпълнителна сила и могат да бъдат наложени чрез принудително изпълнение. В член 299 ДФЕС не се определят обаче материалното приложно поле на такива актове и условията за приемането им. Следователно от член 299 ДФЕС не може да се установи, че тази разпоредба не може да се прилага и по отношение на решения, с които се налагат парични задължения с договорен произход.

б) По член 299 във връзка с членове 263 ДФЕС, 272 ДФЕС и 274 ДФЕС

48. Правомощието за приемане на решение, което представлява изпълнително основание, съществува обаче по отношение на договорни вземания само доколкото Съдът е компетентен да се произнася по договорни спорове по силата на арбитражна клауза. Това е така, защото в противен случай чрез приемането на такова решение Комисията би могла да заобиколи компетентността на националната юрисдикция, тъй като по този начин автоматично се създава компетентност на съдилищата на Съюза.

49. Последното произтича най-напред от правилата относно изпълнението на решение, което представлява изпълнително основание. Съгласно член 299, четвърта алинея ДФЕС принудителното изпълнение на такова решение може да бъде спряно само с решение на Съда на Европейския съюз, докато националните юрисдикции са компетентни само за контрола на правомерността на изпълнителните мерки. Освен това процедурните правилници и на Общия съд, и на Съда предвиждат, че молби по член 299 ДФЕС за спиране на принудителното изпълнение на актове са допустими само във връзка с обжалване пред Общия съд или пред Съда ( 35 ). Това изглежда трудно съвместимо с компетентността на националните юрисдикции да разглеждат тези актове по същество.

50. Освен това в обжалваното съдебно решение ( 36 ), както и в постоянната си практика ( 37 ) Общият съд правилно ( 38 ) приема, че решение, което представлява изпълнително основание, съставлява акт, чието обжалване от адресата следва да се извърши на основание член 263, четвърта алинея ДФЕС, независимо дали решението е прието с оглед събирането на договорни или на извъндоговорни вземания.

51. Следователно приемането на решение, което представлява изпълнително основание, автоматично създава основание за компетентността на съда на Съюза, включително когато това решение се отнася до искането за възстановяване на сума, дължима по договор.

52. Съгласно член 272 във връзка с член 274 ДФЕС обаче Съдът на Европейския съюз е компетентен да се произнася относно договори, сключени от институциите на Съюза, само ако тези договори съдържат съответна арбитражна клауза. Това е така, защото, както изрично се пояснява в член 274 ДФЕС, при условията на компетенциите, които Договорите предоставят на Съда на Европейския съюз, споровете, по които Съюзът е страна, не могат на това основание да бъдат изключени от компетенциите на националните юрисдикции.

53. Следователно, в случай че договорът не съдържа арбитражна клауза, приемането на решение, представляващо изпълнително основание, би означавало да се заобиколи закрепеното в първичното право разпределение на компетенциите между съдилищата на Съюза и националните юрисдикции и да се разшири компетентността на съдилищата на Съюза отвъд определените ѝ в първичното право граници, така че тази компетентност да обхваща спорове по даден договор, въпреки че по волята на страните по договора, намираща израз в липсата на арбитражна клауза, за това са компетентни националните юрисдикции ( 39 ).

54. От член 299 ДФЕС обаче съвсем не може да бъде изведено правно основание за подобно разширяване на компетенциите на съдилищата на Съюза. Както вече беше изложено ( 40 ), смисълът и целта на тази разпоредба всъщност се състоят единствено в това да се осигури незабавна изпълнителна сила на актовете, които институциите на Съюза приемат на основание член 288 ДФЕС и които налагат парично задължение. Следователно член 299 ДФЕС е разпоредба, осигуряваща само улеснение на изпълнението, което предвид изискванията за ефективно изпълнение на задачите на институциите на Съюза и за защита на финансовите интереси на Съюза е съвсем обосновано. Предвид по-специално закрепения в членове 4 ДЕС и 5 ДЕС принцип на предоставената на Съюза компетентност това улеснение на изпълнението не създава обаче основание за дерогация от разпределението на компетенциите между съдилищата на Съюза и националните юрисдикции съгласно членове 272 ДФЕС и 274 ДФЕС ( 41 ).

55. Това тълкуване се потвърждава от практиката на Съда относно разграничаването на жалбите за отмяна по член 263 ДФЕС и исковете във връзка с договор по член 272 ДФЕС. Според тази съдебна практика не би било съвместимо с членове 272 ДФЕС и 274 ДФЕС, ако въз основа на член 263 ДФЕС съдилищата на Съюза приемат, че са компетентни да се произнасят по жалби за отмяна на актове, които са част от чисто договорни отношения. Това е така, защото в противен случай, ако договорът не съдържа арбитражна клауза, съдилищата на Съюза биха рискували да разширят правораздавателната си компетентност отвъд границите, установени в член 274 ДФЕС ( 42 ). Следователно, както подчертава Съдът, не е възможно даден съдоговорител на Комисията едностранно да променя разпределението на компетенциите между съдилищата на Съюза и националните юрисдикции, като предизвика отрицателно решение на Комисията относно предявено от него искане, което той впоследствие да квалифицира като решение по смисъла на член 263 ДФЕС ( 43 ).

56. В обратен ред това означава, че и Комисията не може едностранно да променя разпределението на компетенциите между съдилищата на Съюза и националните юрисдикции, като за събирането на договорно вземане издаде решение, представляващо изпълнително основание, което съгласно член 263 ДФЕС е акт на Съюза, оспорим с жалба за отмяна, макар въпросният договор да не съдържа арбитражна клауза, по силата на която съдилищата на Съюза са компетентни да се произнасят по спорове относно договорните задължения на страните.

57. В настоящия случай Общият съд действително не посочва изрично в обжалваното съдебно решение, че Комисията може да приеме решение, представляващо изпълнително основание, с оглед на събирането на договорно задължение, само в случай че съответният договор съдържа арбитражна клауза в полза на съдилищата на Съюза. Разглежданите споразуменията за отпускане на безвъзмездни средства съдържат обаче такава клауза в съответните си специални разпоредби ( 44 ).

58. Следователно в настоящия случай Общият съд не може да бъде упрекнат, че е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че и решения, които Комисията приема с оглед на събирането на договорни задължения, могат да представляват актове с изпълнителна сила съгласно член 299 ДФЕС.

в) По член 79, параграф 2 от Финансов регламент № 966/2012

59. Както самият Общ съд вече е установил ( 45 ), член 299 ДФЕС сам по себе си все още не представлява правно основание за приемането на актове с изпълнителна сила, които налагат парично задължение по смисъла на тази разпоредба. Такова правно основание по-скоро трябва да се търси в други разпоредби на първичното или на вторичното право.

60. В настоящия случай като правна основа за обжалваното съдебно решение е ползван член 79, параграф 2 от Финансов регламент № 966/2012, в който се предвижда, че „[и]нституцията може официално да установи вземане […] чрез решение, което представлява изпълнително основание по смисъла на член 299 от ДФЕС“ ( 46 ).

61. На въпроса дали тази разпоредба с общо формулиран текст оправомощава Комисията да приема решения, включително за събирането по-специално на договорни вземания, Общият съд е отговорил в точка 195 от обжалваното съдебно решение, като се е позовал на систематиката на Финансов регламент № 966/2012.

62. Там се казва, че член 79, параграф 2 е част от глава, озаглавена „Приходни операции“ и която, както и следващата глава, озаглавена „Разходни операции“, е част от дял IV („Изпълнение на бюджета“), който пък е в първата част на Регламент № 966/2012 („Общи разпоредби“). От това Общият съд заключава, че предназначението на двете глави относно приходните и разходните операции не е да се прилагат в конкретна област от правото на Съюза, а по отношение на всички операции, свързани с неговия бюджет.

63. В това изложение не се открива грешка при прилагане на правото. То по-специално не се поставя под въпрос чрез изтъкнатия от ADR довод, съгласно който не може да се приеме, че член 79, параграф 2 от Финансов регламент № 966/2012 имплицитно оправомощава Комисията да приема решения с изпълнителна сила в контекста на договорни правоотношения, макар в тази разпоредба да не е изрично определено, че тя е приложима включително в такъв контекст. Всъщност, както Общият съд правилно установява, член 79, параграф 2 не определя нито че тази разпоредба се прилага специално по отношение на извъндоговорни вземания, нито че се прилага специално по отношение на договорни вземания, което именно говори за общата ѝ приложимост.

64. От член 90 от Финансов регламент № 966/2012, съгласно който „[п]лащането се извършва при представяне на доказателство, че съответната дейност отговаря на разпоредбите на основния акт или на договора“, не произтича нищо друго. Според ADR тази разпоредба показва, че правилата на Финансов регламент № 966/2012, които са приложими към договорните въпроси, са абсолютно изрични в това отношение.

65. Тези доводи не могат обаче да се приемат. С член 90 от Финансов регламент № 966/2012 всъщност само се определя, че плащане на Съюза може да се извърши само когато е доказано, че дейността, за която се плаща, е в съответствие с акта, който предвижда тази дейност. Той обаче може да е не само едностранен акт ( 47 ), а и договор.

66. Следователно в член 90 са посочени всички видове правни актове, за които той се отнася, което означава, че този член, както и член 79 от Финансов регламент № 966/2012, не е разпоредба, която се прилага конкретно по отношение на договорни или извъндоговорни обстоятелства, а е общо правило. Поради това в точка 196 от обжалваното съдебно решение Общият съд е могъл да установи, без да допуска грешка при прилагане на правото, че разпоредбите от дял IV от Финансов регламент № 966/2012 се прилагат включително и по отношение на договорите.

67. Впрочем тълкуването, съгласно което предвиденото в член 79, параграф 2 от Финансов регламент № 966/2012 правомощие за приемане на решения с изпълнителна сила е предоставено включително по отношение на договорни вземания, се потвърждава и от историята на създаването на тази разпоредба ( 48 ).

68. Така например от разясненията на Комисията относно предходната разпоредба на член 72, параграф 2 от Регламент № 1605/2002 ( 49 ) следва, че предвиденото там правомощие на институциите на Съюза официално да установяват вземане чрез решение, което представлява изпълнително основание, е нормирано, за да се предостави изпълнителна сила на всички разпореждания за събиране, а не само на тези, които са издадени въз основа на предварително прието официално решение, като например акт за глоба в рамките на правото относно защитата на конкуренцията. По този начин всъщност изрично се цели да се улесни възстановяването на собствени средства, чието възстановяване по съдебен ред се оказва продължително. В съответствие с това Комисията информира в съобщение от 2002 г., че точно в областта на прякото управление и следователно на отпускането (включително по силата на договор) на субсидии ще действа преимуществено чрез приемане на актове за възстановяване, които имат изпълнителна сила ( 50 ).

69. От гореизложеното следва, че Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е установил, че член 79, параграф 2 от Финансов регламент № 966/2012 предоставя на Комисията правомощието да приема решения, които в съответствие с член 299 ДФЕС имат изпълнителна сила, включително с оглед на събирането на договорни вземания.

г) Междинно заключение

70. В съответствие с изложените по-горе съображения следва да се отбележи, че член 299 ДФЕС във връзка с член 79, параграф 2 от Финансов регламент № 966/2012 предоставя на Комисията правомощието да събира договорни вземания посредством решения, които представляват изпълнително основание, при условие че съответните договори съдържат арбитражна клауза в полза на съдилищата на Съюза съгласно член 272 ДФЕС. Тъй като в настоящия случай разглежданите споразумения за отпускане на безвъзмездни средства съдържат такава клауза, Общият съд правилно е приел, че въз основа на тези разпоредби Комисията е имала право да приеме обжалваното решение.

71. Следователно първата част от второто основание за обжалване трябва да бъде отхвърлена.

2. По съвместимостта на приемането на решения, които представляват изпълнителни основания, с оглед на събирането на договорни вземания, с основните права на Съюза

72. ADR твърди обаче, че упражняването на правомощието с оглед събирането на всички вземания да се приемат решения, представляващи изпълнително основание, не е съвместимо с правото на съдоговорителя на Комисията на защита на оправданите правни очаквания и на ефективни правни средства за защита в случая, когато става въпрос за договорни вземания.

73. Противно на разбирането на ADR, от решението на Съда по дело BayWa, на което то се позовава, всъщност не следва, че всички бюджетни правила на Съюза трябва да се тълкуват стриктно. Действително, както правилно отбелязва Комисията, в това решение Съдът само установява, че разпоредбите, от които може да се изведе основание за финансиране със средства на Съюза, трябва да се тълкуват ограничително ( 51 ). Това е в съответствие с голямото значение, което се придава на защитата на финансовите интереси на Съюза, намиращо израз в член 325 ДФЕС, в Конвенцията за защитата на финансовите интереси на Европейските общности ( 52 ), както и в Директива (ЕС) 2017/1371 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юли 2017 година относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза, по наказателноправен ред ( 53 ).

74. Въпреки това, както ADR правилно отбелязва в своята реплика, това не може да води до положение, при което бюджетните правомощия, даващи право на Комисията за намеса в правата на съдоговорителите ѝ, се тълкуват и упражняват без оглед на тези права. Това е така, защото задължението за защита на финансовите интереси на Съюза не може да се противопостави на основните права в Съюза ( 54 ).

75. В съответствие с това в настоящия случай следва, от една страна, да се разгледа въпросът дали приемането на решения, които представляват изпълнителни основания, с оглед на събирането на договорни вземания, нарушава принципа на защита на оправданите правни очаквания (a). От друга страна е необходимо да се разгледа дали приемането на такива решения е съвместимо с правото на ефективни правни средства за защита (б).

а) По защитата на оправданите правни очаквания

76. ADR се позовава на решенията на Съда Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Комисия ( 55 ) и Комисия/AMI Semiconductor Belgium и др., както и на заключението ми по последно посоченото дело ( 56 ), за да подкрепи твърдението си, че Съдът отхвърля едностранни актове на Комисията, приети при упражняване на публичноправни властнически правомощия, когато контекстът е този на договорни правоотношения.

77. Така например, по-конкретно в решението си Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Комисия, Съдът поставя под въпрос практиката на Комисията едностранно да предявява договорни претенции. В това решение той всъщност подчертава, че в хипотезата, при която реши да предостави финансова помощ посредством договор, Комисията е длъжна да се придържа към тези рамки ( 57 ). Поради това даден съдоговорител не може да очаква, че Комисията ще излезе извън рамките на договорните клаузи и ще започне да действа спрямо него с публичноправни властнически правомощия.

78. В точки 199—208 от обжалваното съдебно решение Общият съд разглежда подробно решението на Съда по дело Lito Maiftiko Gynikologko Kentro/Комисия, както и едно решение на Общия съд, което по отношение на въпросната точка се основава на заключението по дело Комисия/AMI и др. ( 58 ). По този начин заключава, че от тези решения не следва съдът на Съюза да е забранил на Комисията в контекста на договорни правоотношения да упражнява правомощието си да приема решения, представляващи изпълнително основание.

79. Това заключение не е опорочено от грешка при прилагане на правото. Всъщност, както Общият съд правилно установява, във посочените решения Съдът и Общият съд са разгледали само въпросите относно правното естество и унищожаемостта на изпратени в контекста на договорни правоотношения дебитни известия ( 59 ), които Комисията предава на даден длъжник съгласно член 78, параграф 2 от Финансов регламент № 966/2012, за да го прикани да плати дадено вземане, преди да предприеме събирането чрез принудително изпълнение или на основата на постановен съдебен акт ( 60 ).

80. За разлика от това, във въпросните решения съдилищата на Съюза не разглеждат въпроса дали в контекста на договорни правоотношения Комисията може да упражни своето закрепено в член 79, параграф 2 от Финансов регламент № 966/2012 правомощие официално да установи вземане чрез решение, което представлява изпълнително основание. Това се отнася и за решението Комисия/AMI Semiconductor Belgium и др., както и за заключението ми по това дело, в което се разглежда въпросът дали Комисията има право на преценка по отношение на признаването на допустимите разходи на своя съдоговорител ( 61 ).

81. При все това цитираните от ADR решения показват, че признаването на публичноправни властнически правомощия в полза на Комисията най-малкото не се приема за даденост, когато тя е в качеството на съдоговорител. Всъщност в тези решения съдилищата на Съюза изглежда изхождат от модел на административния договор, в който двамата съдоговорители са равнопоставени и администрацията няма едностранни прерогативи, които да се упражняват като чужд елемент в договорната рамка.

82. Освен това и в държавите — членки на Съюза, съществуват много различни представи по отношение на евентуалните публичноправни властнически правомощия на администрацията като страна по договор ( 62 ): докато в германското право например подобни правомощия категорично се отхвърлят, във френското право не само се приема, че в рамките на административноправния contrat administratif администрацията разполага с едностранни правомощия за изменение и за прекратяване на договора, но и че тя може да ползва своите общи бюджетни прерогативи в контекста на изпълнението на всякакъв вид договори, тоест включително на договори с частноправен характер, като например правомощието да приема актове, представляващи изпълнителни основания, с оглед на събирането на парични вземания ( 63 ).

83. От тези различни представи на държавите членки относно публичноправните властнически правомощия на администрацията като страна по договор действително не следва, че правното основание за приемането на решения, представляващи изпълнително основание, което е предоставено на Комисията съгласно член 79, параграф 2 от Финансов регламент № 966/2012, следва да се тълкува в смисъл, че то не се прилага в контекста на договорни правоотношения. Всъщност такова тълкуване би противоречало на посочената по-горе ( 64 ) воля на законодателя на Съюза да разшири възможността за едностранно събиране върху всички вземания, а това означава и върху вземания на Комисията в областта на възстановяването на собствени средства.

84. Освен това именно различните решения в държавите членки показват, че няма общ принцип, съгласно който администрацията, когато е страна по договор с частноправни субекти, никога да не би могла да ползва своите публичноправни властнически правомощия или по друг начин да действа като суверен спрямо договорния си партньор. Следователно правомощието на Комисията да приема решения, които представляват изпълнително основание, с оглед на събирането на договорни вземания, не може да бъде отречено и на основата на общи принципи на договорното право. Това е така, защото при административни договори подобни принципи всъщност не се прилагат в този общ вид; по-скоро юристите от различни държави членки имат много различни представи в това отношение ( 65 ). И накрая, различни разпоредби от правото на Съюза, отнасящи се до едностранните пълномощия на администрацията на Съюза, когато тя е страна по договор, сочат, че самият законодател на Съюза явно изхожда от модел на административния договор, при който администрацията разполага с публичноправни властнически правомощия ( 66 ).

85. Въпреки това, предвид много различните модели на административния договор в различните правни традиции на държавите членки, е напълно възможно получателите на субсидии, които сключват с Комисията споразумения за отпускане на безвъзмездни средства като разглежданите в случая, да не изхождат от положение, при което Комисията може да поиска възстановяване на предоставените средства не само чрез постановен съдебен акт, но и чрез едностранно приети, пряко подлежащи на принудително изпълнение публичноправни властнически решения. Това важи в още по-голяма степен, предвид обстоятелството че в обичайния случай договорите на Комисията съдържат арбитражна клауза, която предоставя на съда на Съюза или на национална юрисдикция компетентност да се произнася по спорове във връзка с договора ( 67 ).

86. При тези обстоятелства представлява нарушение на принципа за защита на оправданите правни очаквания, ако Комисията, с оглед на събирането на договорни вземания, упражни предоставеното ѝ по силата на член 79, параграф 2 от Финансов регламент № 966/2012 правомощие да приема решения, които представляват изпълнително основание, без това да е предвидено в съответния договор и/или в общите или специалните договорни условия със специална клауза ( 68 ). Това е така, защото, както посочва още генералният адвокат Cosmas в заключението си по дело Duff и др., този принцип задължава институциите на Съюза да упражняват правомощията си така, че да не се засягат правните положения и правоотношенията, възникнали по силата на правото на Съюза, по начин, който не може да бъде предвиден от полагащо дължимата грижа лице ( 69 ).

87. Както правилно е установено от Общия съд в точка 207 от обжалването съдебно решение, от договорна клауза, която предвижда приемането на решения, които представляват изпълнително основание, действително не може да се изведе основание за правомощието на Комисията да приема такива решения. Всъщност правната основа на това правомощие е единствено член 299 ДФЕС във връзка с член 79, параграф 2 от Финансов регламент № 966/2012. С такава клауза обаче се цели да бъде информиран съдоговорителят на Комисията относно възможността за едностранното събиране на вземания, така че той да сключи договора, като е запознат с относимото правно положение.

88. В настоящия случай съответните споразумения за отпускане на безвъзмездни средства съдържат в общите си договорни разпоредби клауза, с която бенефициерите се уведомяват, че Комисията може официално да установи вземане чрез решение, което представлява изпълнително основание ( 70 ).

89. При тези обстоятелства в настоящия случай Общият съд не може да бъде упрекнат, че е нарушил принципа на защита на оправданите правни очаквания, като е установил, че предишната практика на съдилищата на Съюза не е пречка за Комисията да приема решения, които представляват изпълнително основание, с оглед на събирането на вземания.

б) По правото на ефективни правни средства за защита

90. В рамките на друга линия на доводи ADR твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е установил, че приемането на решения, които представляват изпълнително основание, във връзка с договорни вземания, не нарушава закрепеното в член 47 от Хартата право на ефективни правни средства за защита. Това било така, защото такива решения позволявали на Комисията да се издигне в ролята на съдия по собствено дело и да обезсмисли напълно съдебното разглеждане от определения в договора компетентен съд.

91. Този довод повдига въпроса дали Общият съд е можел с основание да счита, че приемането на решения, които представляват изпълнителни основания, с оглед на събирането на договорни вземания, не представлява нарушение на правото на ефективни правни средства за защита, тъй като процедурите, които са достъпни за съдоговорителите на Комисията за обжалването на такова решение пред съд, отговарят на изискванията на правото на ефективни правни средства за защита.

92. Съгласно точка 190 от обжалваното съдебно решение в първоинстанционното производство ADR по същество твърди, че ефективността на жалбите за отмяна на решения, които представляват изпълнително основание и са приети с оглед на събирането на договорни вземания, се накърнява от практиката на Общия съд, според която в производство по жалба за отмяна основанията, изведени от нарушение на договорни клаузи и на приложимото национално право, са недопустими. По този начин Комисията можела да осъществи събирането на вземанията си от своите съдоговорители, макар договорните права, на които те се основават, още да не са разгледани.

93. Общият съд отхвърля този довод в точки 209—214 от обжалваното съдебно решение, като се мотивира, че разглежда жалбата не само на основание член 263, но и на основание член 272 ДФЕС. По този начин той е разгледал както формалната законосъобразност на обжалваното решение, така и фактическата обоснованост на договорното вземане на Комисията срещу ADR, което е в основата на въпросното решение.

94. Следователно по-нататък на първо място трябва да се изясни дали Общият съд правилно е приел, че обжалваното решение представлява акт, който може да бъде оспорен с жалба за отмяна (1). След това трябва да се провери дали обстоятелството, че жалбата за отмяна срещу такова решение няма автоматично суспензивно действие, представлява нарушение на правото на ефективни правни средства за защита (2). И накрая трябва да се провери дали Общият съд основателно е счел, че в рамките на такава жалба съдът на Съюза е длъжен да разгледа само формалната законосъобразност на обжалваното решение, докато проверката на основателността на вземането, на което това решение се основава, може да бъде извършена само от съда, който е определен с договора. Това налага да се постави под въпрос разбирането на Общия съд за разграничаването между жалби за отмяна на основание член 263 ДФЕС и искове във връзка с договор на основание член 272 ДФЕС (3).

1) По квалифицирането на решения, които представляват изпълнително основание, приети с оглед на събирането на договорно вземане, като актове, които могат да бъдат оспорени с жалба за отмяна, основана на член 263 ДФЕС

95. Както вече беше посочено ( 71 ), съгласно член 272 ДФЕС във връзка с член 274 ДФЕС съдилищата на Съюза са компетентни да разглеждат искове във връзка с договори, сключени от институциите на Съюза, само ако тези договори съдържат съответна арбитражна клауза. Както обаче също вече беше посочено ( 72 ), настоящият случай показва, че съдилищата на Съюза могат да бъдат сезирани и на основание член 263 ДФЕС с жалби за отмяна на актове на институциите на Съюза, приети във връзка с договори.

96. Член 272 ДФЕС не е пречка за това. Това е така, защото нито от текста, нито от систематичното място или от смисъла и целта на тази разпоредба не може да се изведе основание за прочит в смисъл, че съдилищата на Съюза могат да са компетентни да се произнасят във връзка със сключени от институциите на Съюза договори само на тази правна основа. Както вече беше посочено ( 73 ), от член 272 ДФЕС във връзка с член 274 ДФЕС произтича само че Комисията не може едностранно да изменя разпределението на компетенциите между съдилищата на Съюза и националните юрисдикции чрез приемането на решения, които представляват изпълнително основание, така че такива решения са допустими само ако в съответния договор се съдържа арбитражна клауза в полза на съдилищата на Съюза. Ако случаят е такъв, наличието на такава клауза означава обаче само че относно спорове по договора са компетентни съдилищата на Съюза, а не националните юрисдикции, но не и че съдилищата на Съюза могат да се произнасят по такива спорове изключително на основание член 272 ДФЕС.

97. Съгласно практиката на Съда при наличието на договор между жалбоподателя и една от институциите съдилищата на Съюза могат обаче да бъдат сезирани с жалба на основание член 263 ДФЕС само ако обжалваният акт цели да произведе задължителни правни последици, излизащи извън договорното правоотношение между страните и предполагащи упражняването на публичноправните властнически правомощия, възложени на институцията, която е страна по договора, в качеството ѝ на административен орган ( 74 ).

98. Както изглежда, от досегашната практика на съдилищата на Съюза следва, че поне в обичайния случай само две категории актове отговарят на тези критерии: – от една страна, актове, които действително са свързани с договорни правоотношения между институция на Съюза и неин съдоговорител, но произвеждат правно действие изцяло извън това договорно правоотношение, като например временното изключване на съдоговорител, който е нарушил договора, от други поръчки и финансови помощи на Съюза или включването на такъв съдоговорител в „черен списък“ („blacklisting“) в централизирана база данни на институциите на Съюза ( 75 ); – и, от друга страна, решения за прихващане ( 76 ) и решения, които представляват изпълнително основание ( 77 ), приети с цел да се предявят договорни вземания.

99. По отношение на последно посочените ADR обаче твърди, че в случая нито Комисията, нито Общият съд са обяснили доколко обжалваното решение е произвело задължителни правни последици, излизащи извън договорното правоотношение между страните. Според ADR, напротив, е ясно, че правните последици на това решение са свързани с договорните правоотношения между страните.

100. Вярно е, че правните последици на решение, което представлява изпълнително основание, прието с оглед на събирането на договорно вземане, по естеството си също се разгръщат в рамките на съответното договорно правоотношение: това е така, защото с приемането на такова решение Комисията, първо, определя сумата, която нейният съдоговорител според нея ѝ дължи въз основа на своите договорни задължения, и задължава съдоговорителя да заплати тази сума. Второ, в случай че поради липса на (успешно) обжалване въпросното решение влезе в сила, съществуването на съответното договорно задължение би било законно установено и евентуални възражения срещу съществуването на тези задължения биха били недопустими. И трето, едно успешно принудително изпълнение на решението би довело до изпълнение на въпросните договорни задължения.

101. Извън тези последици по отношение на договора, дадено решение, представляващо изпълнително основание, което Комисията издава, упражнявайки предоставените ѝ с член 79, параграф 2 от Финансов регламент № 966/2012 публичноправни властнически правомощия сама да установи официално свое вземане, произвежда обаче и задължителни правни последици, излизащи извън договорното правоотношение между страните.

102. Както беше посочено по-горе ( 78 ), Съдът е приел, че като акт на институция на Съюза, който, макар да е приет във връзка с договор, може да бъде обжалван на основание член 263 ДФЕС, се определя само акт, който цели да произведе задължителни правни последици, излизащи извън договорното правоотношение между страните и предполагащи упражняването на публичноправните властнически правомощия, възложени на институцията, която е страна по договора, не в качеството ѝ на съдоговорител, а в общото ѝ качество на административен орган.

103. В случая с решение, представляващо изпълнително основание, двете съставни части на това определение си взаимодействат, доколкото извъндоговорният характер на правните последици на такова решение се основава на извъндоговорния, публичноправен произход на тези правни последици. Всъщност излизащите извън договорното правоотношение правни последици се състоят в това, че Комисията, чрез едностранен, приет от самата нея публичноправен акт, създава основата за изпълнението на договорното вземане. Такава правна последица излиза извън договорното правоотношение, защото, за разлика например от събирането на договорното вземане чрез постановен съдебен акт с изпълнителна сила, тя не се основава на договорните права и задължения на страните, а на общо извъндоговорно, публичноправно властническо правомощие на Комисията ( 79 ).

104. Общият съд правилно установява това, като в точка 207 от обжалваното съдебно решение посочва, че обжалваното решение представлява акт, който има за цел да произведе задължителни правни последици, които излизат извън договорното правоотношение между страните и предполагат упражняването на публичноправни властнически правомощия, възложени на Комисията в качеството ѝ на административен орган, тъй като правната природа на това решение се определя не от посочените споразумения, а от член 299 ДФЕС и член 79, параграф 2 от Финансов регламент № 966/2012. Следователно Общият съд не може да бъде упрекнат, че не е разяснил доколко обжалваното решение произвежда задължителни правни последици, излизащи извън договорното правоотношение между страните.

105. От гореизложеното следва, че Общият съд правилно е квалифицирал обжалваното решение като акт на Съюза, който е можел да бъде обжалван от ADR с жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС.

2) По липсата на суспензивно действие на жалби за отмяна срещу решения, представляващи изпълнителни основания, приети с оглед на събирането на договорни задължения

106. ADR обаче счита, че обстоятелството, съгласно което жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС срещу решение, представляващо изпълнително основание, което е прието с оглед на събирането на договорно вземане, няма суспензивно действие, въпреки че принудителното изпълнение на такова решение може да доведе до фалита на съдоговорителя на Комисията, представлява нарушение на правото на ефективни правни средства за защита.

107. Съгласно член 278 ДФЕС подадените до съдилищата на Съюза жалби нямат суспензивно действие. Въпреки това съдът на Съюза може, ако счита, че обстоятелствата го изискват, да постанови спиране на изпълнението на оспорвания акт. Също така, както вече беше посочено ( 80 ), принудителното изпълнение на правен акт, който налага парично задължение и представлява изпълнително основание съгласно член 299 ДФЕС, в съответствие с член 299, параграф 4 ДФЕС, може да бъде спряно с решение на Съда на Европейския съюз. Впрочем ADR и в настоящия случай се е възползвало от възможността да подаде искане за такова спиране на принудителното изпълнение, макар в крайна сметка да не е постигнало успех ( 81 ).

108. Според Съда обстоятелството, че жалби, предявени пред съдилищата на Съюза, нямат автоматично суспензивно действие, не представлява нарушение на правото на цялостна и ефективна съдебна защита, предвид съществуването на тази възможност да се постановят временни мерки. Това е така, защото възможността да се постановят временни мерки, когато е необходимо за пълната ефективност на бъдещото окончателно решение, предотвратява пропуск в предоставяната от съдилищата на Съюза съдебна защита ( 82 ).

109. Настоящите доводи на ADR сега поставят въпроса дали обстоятелството, че жалба за отмяна срещу решение, представляващо изпълнително основание, прието с оглед на събирането на договорно задължение, няма суспензивно действие, все пак не представлява нарушение на правото на ефективни правни средства за защита. С други думи, неприемливо ли е в контекста на договорни правоотношения принудителното изпълнение на вземане, преди да е извършена проверка на съществуването на това вземане, в случаи, когато не са постановени временни мерки?

110. Доводите на ADR се основават на обстоятелството, че в контекста на договорни правоотношения даден съдоговорител в обичайния случай автоматично разполага с отсрочване на спорното искане за плащане на другия съдоговорител, до произнасянето на съда относно въпросното вземане. Това положение се променя само по изключение, когато в полза на насрещната страна са постановени временни мерки, за да се обезпечи спорното вземане.

111. Следователно приемането на решение, представляващо изпълнително основание, в сравнение с иск на Комисията на основание член 272 ДФЕС, не само означава да се прехвърли тежестта на обжалване върху съдоговорителя, но освен това и намалява ефективността на неговата съдебна защита. Тази намеса в ефективната съдебна защита обаче е оправдана, тъй като при сключването на договора съдоговорителят е бил информиран относно този риск, освен това може да поиска от съд постановяване на временни мерки и в крайна сметка съществува законен интерес от ефективна защита на финансовите интереси на Съюза.

112. Следователно изложените от ADR доводи, отнасящи се до липсата на автоматично суспензивно действие на жалбата за отмяна по член 263 ДФЕС, не разкриват грешка при прилагане на правото в обжалваното съдебно решение.

3) По разбирането за разграничението между жалби за отмяна по член 263 ДФЕС и искове във връзка с договор по член 272 ДФЕС в практиката на Общия съд

113. Според ADR признаването на правомощието на Комисията с оглед на събирането на договорни вземания да приема решения, представляващи изпълнително основание, които трябва да се обжалват с жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС, обезсмисля напълно сезирането на определения в договора компетентен съд.

114. Както вече бе обобщено по-горе ( 83 ), в точки 209—214 от обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля това твърдение с мотивите, че е разгледал жалбата на ADR не само на основание член 263 ДФЕС, но и на основание член 272 ДФЕС. Така той е проверил не само формалната законосъобразност на това решение, но и фактическата обоснованост на договорното вземане на Комисията срещу ADR, което е в основата на въпросното решение.

115. Тази проверка, при която са разгледани поотделно твърденията на ADR в първоинстанционното производство, от една страна, в рамките на жалба за отмяна, и от друга страна, в рамките на иск във връзка с договор, се основава на развитото в практиката на Общия съд и изложено в точка 70 от обжалваното съдебно решение разбиране, че в рамките на член 263 ДФЕС дадено решение, което представлява изпълнително основание, може да се разгледа само от гледна точка на правото на Съюза. За разлика от това, в рамките на член 272 ДФЕС може да се предяви само иск във връзка с нарушение на договора или на приложимото за него национално право.

116. Съгласно практиката на Общия съд, на която се основава обжалваното съдебно решение, в рамките на жалба за отмяна са недопустими всички основания за обжалване, изведени от нарушение на клаузите на договора или на определеното в договора за приложимо национално право. Това означава, че в рамките на жалба за отмяна срещу решение, което представлява изпълнително основание, не може да се разглежда фактическата обоснованост на това решение и следователно и въпросът дали претендираното договорно вземане изобщо е законно дължимо на Комисията ( 84 ).

117. В случай че Общият съд все пак иска да извърши такава проверка, той следователно първо трябва да провери дали е възможно да се „промени квалификацията“ на жалбата, с която е сезиран, така че с нея да се иска не само да се отмени обжалваното решение, но и да се установи, че спорното договорно вземане изобщо не се дължи на Комисията. Ако това е така, Общият съд може, както е направил в случая, да разгледа жалбата не само на основание член 263 ДФЕС, но и на основание член 272 ДФЕС и последователно да разгледа основанията на съответния вид жалба или иск. Такава промяна в квалификацията на жалбата е възможна обаче само при определени условия ( 85 ).

118. В случай обаче че липсва акт, който може да се квалифицира като такъв и да бъде отделен от договора и по този начин като отделно оспорим на основание член 263 ДФЕС, то съгласно въпросната практика на Общия съд съдът на Съюза, който по този начин е сезиран само с иск във връзка с договор на основание член 272 ДФЕС, може да разглежда само упреци за „нарушения на договорните клаузи или за нарушения на приложимото за този договор [национално] право“. В рамките на искове във връзка с договори, предявени на основание член 272 ДФЕС, напротив, са недопустими т.нар. „основания за нищожност“ („moyens d’annulation“), тоест основания, „отнасящи се до административно правоотношение“ и „характерн[и] за предявяването на жалба за отмяна“, като например липса на мотиви, нарушение на правата на защита на жалбоподателя или нарушение на правото му на добра администрация ( 86 ).

119. ADR с основание твърди, че прилагането на тази практика на Общия съд е свързано с нарушение на правото на съдоговорителите на Комисията на ефективна правна защита, и то както в контекста на жалбите за отмяна на основание член 263 ДФЕС (i), така и в контекста на исковете във връзка с договори на основание член 272 ДФЕС (ii).

i) По жалбите за отмяна на основание член 263 ДФЕС срещу решения, които представляват изпълнителни основания, приемани с оглед на събирането на договорни вземания

120. В основата на разбирането на Общия съд, съгласно което претенции на страните във връзка с договор не могат да бъдат разглеждани в рамките на жалба за отмяна срещу решение, което представлява изпълнително основание, са залегнали две сериозни грешки: първо, че правните норми, които могат да се разглеждат в рамките на жалба за отмяна, могат да са само норми на правото на Съюза, и второ, че приложимото към договора право може да е само дадено национално право.

– По релевантността на договора и на националното право в рамките на жалба за отмяна срещу решение, което представлява изпълнително основание

121. Както изглежда, Общият съд за първи път застъпва становището, че исканията на страните във връзка с договор не могат да бъдат разглеждани в рамките на жалба за отмяна срещу решение, което представлява изпълнително основание, в решението си от 27 септември 2012 г. по дело Applied Microengineering/Комисия ( 87 ), което той цитира в точка 70 от обжалваното съдебно решение. В това отношение той се позовава, първо, на констатация на Съда в решението му от 17 декември 1970 г. по дело Internationale Handelsgesellschaft ( 88 ), съгласно която валидността на актове на институциите на Съюза може да се преценява само от гледна точка на правото на Съюза, тъй като би се нарушило единното прилагане на такива актове, ако при преценката на валидността им се вземат предвид норми или принципи на националното право.

122. Тази констатация всъщност Съдът е направил във връзка с въпроса дали законосъобразността на общностен регламент може да се преценява по критериите на правото на дадена държава членка ( 89 ). Съдът правилно е отхвърлил това, тъй като по този начин би се нарушило единното прилагане на общностното право. Едно такова положение не може обаче да се сравнява с положение, при което по критериите на националното право, чиято приложимост страните са договорили, трябва да се преценява решение, представляващо изпълнително основание, прието с оглед на събирането на договорно вземане.

123. Всъщност, за разлика от даден регламент на Съюза, такова решение се основава на националното право, доколкото избраното от страните национално право е меродавно за съществуването на вземането, което се обявява за подлежащо на изпълнение с решението. Това се отнася също така и за клаузите на съответните договори. Всъщност Комисията не е оправомощена да обявява за подлежащо на изпълнение договорно вземане, което съгласно договора и приложимото към него право не съществува. Така клаузите на договора и националното право се превръщат в „правна норма, свързана с [изпълнението на Договорите]“ по смисъла на член 263, втора алинея ДФЕС, въз основа на която съдът на Съюза следва да провери законосъобразността на решението в рамките на жалба за отмяна.

124. Следователно в случая на решение, представляващо изпълнително основание, накърняването на единното прилагане на правото на Съюза, което е резултат от обстоятелството, че преценката на валидността на акт на Съюза се извършва въз основа на национално право, произтича от предвидената в членове 335 ДФЕС и 340 ДФЕС възможност договор на Съюза да се регулира (и) от национално, избрано от страните право. Това положение представлява изключение и е свързано със специфичен случай на взаимодействие между правото на Съюза и дадено национално право, чиято първопричина е липсата на цялостно договорно право на равнището на Съюза.

125. Следователно развитата от Общия съд в точки 40 и 41 от решението му по дело Applied Microengineering/Комисия въз основа на текста на член 263, втора алинея ДФЕС и на решението на Съда по дело Internationale Handelsgesellschaft формула, че „[с]езирани с жалба за отмяна на основание член [263, втора алинея ДФЕС], съдилищата на Съюза трябва да преценят законосъобразността на обжалвания акт [само] от гледна точка на [ДФЕС] или на всякаква правна норма, свързана с неговото изпълнение, и следователно от гледна точка на правото на Съюза“ ( 90 ), е неприложима спрямо решение, представляващо изпълнително основание, прието с оглед на събирането на договорно вземане ( 91 ).

– По правото на Съюза, приложимо към договори, сключени от Съюза

126. От друга страна, приетото от Общия съд в точки 40 и 41 от решението по дело Applied Microengineering/Комисия, според което „приложимото за [този] договор право“ може да е само национално право, трябва да се отхвърли. Това е така, защото е неправилно да се смята, че договорите на институциите на Съюза са предмет единствено на договорните клаузи и на избраното от страните национално право. Напротив, към тези договори винаги са приложими и общите разпоредби на първичното и вторичното право, както и съответните специфични разпоредби на вторичното право на Съюза.

127. Така по-специално Финансов регламент № 966/2012 и голям брой секторни разпоредби, например в областта на финансирането на научни изследвания, понастоящем съдържат редица разпоредби, които са релевантни за договорите на институциите на Съюза, по-специално за споразумения за отпускане на безвъзмездни средства и за възлагане на обществени поръчки ( 92 ). Затова съгласно правилата за прилагане на Финансов регламент № 966/2012 тези договори трябва да съдържат информация, че правото на Съюза е приложимото към договора право, допълнено при необходимост от националното право, посочено в договора ( 93 ).

128. Както Общият съд правилно отбелязва в точка 85 от обжалваното съдебно решение, приложимите норми от посоченото от страните като субсидиарно приложимо национално право са само тези на избраното национално общо договорно и облигационно право, които трябва да запълнят евентуалната липса на такива норми на равнището на Съюза.

– Заключение

129. От изложеното по-горе следва, че разбирането, изразено в точки 40 и 41 от решението на Общия съд по дело Applied Microengineering/Комисия, според което правните норми, разглеждани в рамките на жалба за отмяна, са само норми на правото на Съюза, а приложимото към договора право може да е само национално право, е неправилно.

130. Това оборва залегналата в основата на практиката на Общия съд идея за разграничението между жалби за отмяна и искове във връзка с договор, а именно че разпределението на задачите между съд, който разглежда жалби за отмяна на основание член 263 ДФЕС, от една страна, и съд, който разглежда искове във връзка с договор на основание 272 ДФЕС, от друга страна, се състои в това, че първият е компетентен изключително за проверка на правото на Съюза, а последният — изключително за проверка на договора и на приложимото към него национално право.

131. Освен това няма основание за опасения, че разглеждането на договорните задължения и на националното право в рамките на жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС срещу решение, представляващо изпълнително основание, би могло да обезсмисли член 272 ДФЕС или да доведе до намеса в компетенциите на националните юрисдикции ( 94 ). Това е така, защото, както беше изложено по-горе, решение, представляващо изпълнително основание, предполага наличието на арбитражна клауза, с която се изключва компетентността на националните юрисдикции. За тази цел обаче член 272 ДФЕС на свой ред е задължително необходим ( 95 ).

132. И накрая, разбирането за разграничение между жалбите за отмяна и жалбите във връзка с договор, на което се основава обжалваното съдебно решение, не може да бъде обосновано и с това, че в рамките на жалба за отмяна съдът на Съюза не разполага с правомощие да дава задължителни указания на Комисията или да я замества ( 96 ). Всъщност, когато решение, представляващо изпълнително основание, е отменено в рамките на член 263 ДФЕС, на основание несъществуване на твърдяното договорно вземане, тази отмяна има същите последици като констатацията, че Комисията няма право на това вземане, направена в рамките на член 272 ДФЕС. В случай че даден жалбоподател освен това иска спрямо Комисията да бъдат постановени други разпореждания, то той все пак би могъл заедно с искането си по член 263 ДФЕС за отмяна на обжалваното решение да предяви и иск да бъдат постановени такива разпореждания на основание член 272 ДФЕС.

133. От гореизложеното следва, че в рамките на жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС законосъобразността на решение, което представлява изпълнително основание, прието с оглед на събирането на договорно вземане, следва да се преценява както въз основа на общите принципи на правото на Съюза, така и въз основа на клаузите на договора и на всички други приложими спрямо договора разпоредби на правото на Съюза и на националното право. Ето защо в рамките на такава жалба съдът на Съюза трябва да разгледа както формалната, така и материалната законосъобразност на обжалваното решение. Следователно осъществяваният от него контрол обхваща по-специално и въпроса за основателността на твърдяното договорно вземане. Такъв вид контрол Общият съд всъщност е упражнявал частично в миналото ( 97 ).

134. За разлика от това, подходът, възприет в обжалваното съдебно решение, съгласно който съдоговорителят на Комисията трябва да предяви както жалба по член 263 ДФЕС, така и иск по член 272 ДФЕС, за да постигне цялостно разглеждане от страна на съда на Съюза на решението, представляващо изпълнително основание, съставлява нарушение на правото на ефективни правни средства за защита, като ненужно се усложнява съдебната защита.

135. Така, от една страна, е налице нарушение на правото на ефективни правни средства за защита, когато съдът на Съюза, в рамките на жалба за отмяна срещу решение, представляващо изпълнително основание, подадена по член 263 ДФЕС, не разгледа материалната законосъобразност на това решение, тоест въпроса дали вземането, което с това решение се обявява за подлежащо на изпълнение, въобще съществува.

136. Също така, от друга страна, е налице нарушение на правото на ефективни правни средства за защита, когато, за да оспорят решение, представляващо изпълнително основание, от съдоговорителите на Комисията се изисква да подадат както жалба по член 263 ДФЕС, така и иск по член 272 ДФЕС, макар че, както беше изложено по-горе, липсва основание за такова изискване. Всъщност така по неправомерен начин прекомерно се усложнява достъпът до съд на съдоговорителите на Комисията и предявяването на правата им ( 98 ). Това важи в още по-голяма степен, предвид обстоятелството че поради сложността на практиката на Общия съд по този въпрос жалбоподателите често са изложени на риск тяхното искане да бъде обявено за недопустимо, защото те по погрешка не са го предявили с правилния вид жалба или иск ( 99 ).

ii) По необходимостта в рамките на жалби за отмяна на основание член 272 ДФЕС, да се разгледат всички фактически и правни въпроси, които са от значение за спора

137. Както Общият съд правилно отбелязва в точка 211 от обжалваното съдебно решение, от практиката на Съда следва, че правото на достъп до съд в съответствие с член 47 от Хартата е гарантирано само ако съответният съд е компетентен да разгледа всички фактически и правни въпроси от значение за спора, с който е сезиран ( 100 ).

138. В настоящия случай обаче Общият съд не спазва това изискване, след като в рамките на иск във връзка с договор, подаден на основание член 272 ДФЕС, прилага въпросната си, цитирана в точка 70 от обжалваното съдебно решение и лежаща в основата му, практика за разграничаване между жалби за отмяна и искове във връзка с договор. Това е така, защото, както вече беше изложено, тази съдебна практика се основава на разбирането, че в рамките на искове във връзка с договор съдът на Съюза не може да разглежда нарушения на правото на Съюза, и по-специално упреци, изведени от основните права на Съюза ( 101 ).

139. Както беше посочено по-горе, съвсем не е правилно да се счита, че към договорите, сключени от институции на Съюза, се прилагат единствено договорните клаузи и определеното от страните за приложимо национално право ( 102 ). Също така липсва всякаква правна основа за предположението на Общия съд, че институциите на Съюза са обвързани с основните права на Съюза и на други залегнали в правото на Съюза задължения на публичноправните образувания само когато приемат едностранни актове, но не и в рамките на договори ( 103 ). Всъщност няма никакво съмнение, че институциите на Съюза са обвързани с тези задължения, независимо дали за изпълнението на своите задачи си служат с едностранни или с договорни инструменти. Така например съгласно член 51 от Хартата нейните разпоредби се отнасят най-общо за институциите, органите и другите служби на Съюза, без да се прави евентуално разграничение под формата на какъв акт са избрали да действат в конкретния случай. Всичко друго би означавало на институциите на Съюза да се даде възможност, търсейки „убежище в частното право“, да се освободят от своята обвързаност с основните права ( 104 ).

140. Впрочем, макар и имплицитно, Съдът вече е потвърдил това, като в рамките на искове във връзка с договор е разглеждал доводи, изведени от правото на добра администрация ( 105 ).

141. За разлика от това, Общият съд прави опит да класифицира подобни доводи съгласно общия принцип на договорното право за добросъвестно изпълнение на договорите и по този начин да разгледа съответните задължения на институциите на Съюза като основани на договора или на приложимото към него национално право ( 106 ). От една страна, това показва, че Общият съд разбира трудността да се отрече обвързаност на сключващите договор институции на Съюза с такъв вид задължения. Да се определят тези задължения обаче само като произтичащи от принципи от договорното право, като този за добросъвестното изпълнение на договора, е само неубедително решение. Това е така, защото по този начин по същество се поддържа неоснователното предположение, че при договорни правоотношения институциите на Съюза са сходни с частни съдоговорители и по този начин са обвързани само с общите принципи на договорното право, но не и с основните права и другите им залегнали в правото на Съюза публичноправни задължения.

142. Според разглежданата в случая практика на Общия съд се оказва, че институциите на Съюза имат задължения, които произтичат от основните права и от другите залегнали в правото на Съюза публичноправни задължения „само в рамките на административните им отговорности“ ( 107 ). Не е ясно обаче по каква причина сключването на договори не би попадало в изпълнението на административните отговорности на тези институции. Всъщност, за разлика от частни съдоговорители, институциите на Съюза действат винаги в изпълнение на административните си компетенции.

143. Впрочем в настоящото производство по обжалване самата Комисия настойчиво поддържа позицията, че и в контекста на договорни отношения не може да ѝ бъде отречено правомощието да упражнява предоставените ѝ от правото на Съюза публичноправни властнически правомощия, с оглед на събирането на парични вземания, защото обратното би означавало, че в контекста на договорни правоотношения тя не би била обвързана и с публичноправните си властнически задължения, като например правото на достъп до документи, и като цяло с основните права в Съюза. Липсвало обаче каквото и да било правно основание за такова отричане на административната, публичноправна същност на действащата в контекста на договорни правоотношения Комисия.

144. Прилагането на тази линия на разсъждения в практиката на Общия съд освен това води до напълно неприемливи изводи: така например според нея институциите на Съюза са задължени да посочат мотиви, когато искат възстановяване на предоставени безвъзмездни средства само ако съответните безвъзмездни средства са предоставени по силата на едностранно решение, но не и по силата на договор ( 108 ). Също така се стига до положение, в което се предвижда съдоговорителят да може да упрекне Комисията в нарушение на задължението за мотивиране или на правото на съдебна защита само ако клаузите на договора предвиждат такива права и задължения ( 109 ), но не и в друг случай ( 110 ). Това обаче би означавало институциите на Съюза да могат да се освободят от задълженията си по първичното право, като вместо с едностранни решения предоставят безвъзмездните средства чрез договори и в тези договори не включат задължение за мотивиране в своя тежест и/или права на защита в полза на своя съдоговорител.

145. Общият съд извежда своето разбиране, съгласно което в рамките на спор по договор жалбоподателят не може да се позовава на произтичащи от правото на Съюза задължения на институциите на Съюза, inter alia като се позовава на практиката на Съда относно разграничението между извъндоговорната и договорната отговорност ( 111 ). Съгласно тази практика само позоваването на правни норми, които не произтичат от договора, не е достатъчно, за това да се променят видът отговорност и съответно компетентността по отношение на даден спор. От тази съдебна практика обаче не следва, че институциите на Съюза, в контекста на договорни правоотношения, не са задължени да изпълняват своите произтичащи от правото на Съюза задължения, нито че техните съдоговорители не могат да се позоват на тях.

146. Практиката на Общия съд, съгласно която институциите на Съюза са обвързани с основните права и с другите публичноправни властнически задължения само в рамките на едностранни актове, но не и в рамките на договорни правоотношения, освен това е възможно да се е развила на основата на съображението, че упреци за нарушение на такива задължения, предявени с искове във връзка с договор, са „inopérant“, тоест не могат да постигнат успех, тъй като такова нарушение така или иначе не може да се отрази на съществуването на договорните права на страните ( 112 ).

147. Това обаче е невярно, тъй като неизпълнението на задължението за обвързаност с основните права или на друг вид публичноправни властнически задължения на сключващата договор администрация, съвсем не остава без отражение по самото си естество, когато е подаден иск във връзка с договор. Напротив, както самият Съд вече е установил, такива нарушения могат да се отразят върху договорните права на страните ( 113 ). Освен това съдебната практика по отношение на нарушения на правата на съдебна защита показва, че упрекът за правно нарушение съвсем не е недопустим само на основанието, че това правно нарушение не е непременно отразено в диспозитива на решението ( 114 ). В крайна сметка самото установяване на правно нарушение има ефект на поправяне на вредата за жалбоподателя и ефект на дисциплиниране на администрацията ( 115 ).

148. И накрая, разбирането на Общия съд, според което съдът, който е компетентен да разглежда спорове по договора в рамките на член 272 ДФЕС, не може да разглежда упреци, които се основават на нарушение на основните права в Съюза и/или на неизпълнение на други публичноправни властнически задължения на институциите на Съюза, е несъвместимо с разпределението на компетенциите съгласно членове 263 ДФЕС, 272 ДФЕС и 274 ДФЕС.

149. Така например Съдът приема, че когато е налице договор между жалбоподателя и институция на Съюза, актовете на Съюза само в изключителни случаи могат да бъдат квалифицирани като оспорими с жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС, тъй като в противен случай съдът на Съюза би рискувал да обезсмисли член 272 ДФЕС, и в случай че договорът не съдържа арбитражна клауза, да разшири правораздавателната си компетентност отвъд границите, установени в член 274 ДФЕС ( 116 ). Ето защо, както е изложено по-горе, само решенията за прихващане, решенията, представляващи изпълнително основание, и актовете, които разгръщат своето действие изцяло извън договорните правоотношения, се квалифицират като такива, които могат да се обжалват с жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС ( 117 ).

150. Както генералният адвокат Cruz Villalón посочва в заключението си по дело Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Комисия, по този начин определението за актовете, които могат да се обжалват на основание член 263 ДФЕС, се разбира по-стеснено, ако те са приети в контекста на договорни правоотношения, отколкото в други случаи. Това е така, защото, за да може даден акт да бъде обжалван в този контекст, не е достатъчно той да произвежда обвързващи правни последици спрямо адресата си ( 118 ). Така например дебитни известия, с които се приканва даден съдоговорител да плати вземане и се определя датата, на която изтича срокът на това плащане ( 119 ), одитни доклади, с които се установяват нередности при използването на средства за помощ и произтичащите от това вземания ( 120 ), или решения за едностранно прекратяване на договора ( 121 ), в контекста на договорни правоотношения не представляват актове, които могат да бъдат предмет на жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС ( 122 ).

151. Това действително изглежда основателно, доколкото по отношение на актове във връзка с договори, за които не се допуска обжалване по член 263 ДФЕС, съдоговорителят разполага със способ за обжалване пред предвидения в договора компетентен съд. Само че това „възражение за паралелна жалба“ ( 123 ) функционира само доколкото този способ за обжалване е ефективен. Това означава, че предвиденият в договора компетентен съд трябва да разполага с правомощието да разгледа всички фактически и правни въпроси от значение за спора, с които е сезиран ( 124 ).

152. Това становище имплицитно се потвърждава и от отговора на Комисията на въпрос на Съда по време на съдебното заседание в рамките на настоящото производство по обжалване. Всъщност на въпроса как може да се контролира съблюдаването на основните права в рамките на искове във връзка с договор, след като Общият съд не е компетентен да разглежда повдигнати в тях на това основание упреци, Комисията отговори, че в такъв случай подобни упреци все пак може да се разгледат в рамките на жалбата за отмяна. Това обаче би означавало, че не само приетите от Комисията решения, представляващи изпълнително основание, но и всички актове на институциите на Съюза срещу техните съдоговорители би трябвало да се квалифицират като актове, подлежащи на обжалване на основание член 263 ДФЕС, за да може на съдоговорителите да се осигурят ефективни правни средства за защита. Такова заключение обаче би било напълно несъвместимо с практиката на Съда, според която, точно обратното, актове на институциите на Съюза, приети в контекста на договорни правоотношения, с изключение на решенията, представляващи изпълнително основание, не могат да се квалифицират като подлежащи на обжалване на основание член 263 ДФЕС ( 125 ).

153. Следователно предвиденият в договора компетентен съд трябва да може да разглежда, наред с договора и специално приложимите за договори разпоредби на правото на Съюза и на субсидиарно приложимото национално право, както и всички упреци, които се основават на извършено от институциите на Съюза нарушение на основните права на Съюза или на други залегнали в правото на Съюза публичноправни властнически задължения ( 126 ).

154. Това важи в още по-голяма степен, когато въпросните актове, като например одитът на счетоводните сметки на съдоговорителите, едностранното спиране на плащания, едностранното прекратяване на договора или едностранното определяне на суми чрез дебитни известия, определящи датата, на която изтича срокът на плащането, макар в контекста на възможното им съдебно разглеждане да се считат за актове с договорен характер, често пъти съответстват на упражнени едностранни правомощия на институциите на Съюза, които са предвидени чрез законови разпоредби или чрез неподлежащи на договаряне в конкретния случай стандартни договорни клаузи ( 127 ).

155. Впрочем това обяснява защо в много случаи съдоговорителите на институциите на Съюза, които решават да оспорят такива актове, интуитивно обявяват жалбите си срещу тях за жалби за отмяна. В съответствие с поддържаното тук разбиране такава жалба не бива да бъде обявена за недопустима на основание, че жалбоподателят упреква въпросната институция в нарушение на основни права или в неизпълнение на други задължения във връзка със залегналите в правото на Съюза публичноправни властнически правомощия, или твърди други нарушения, които съгласно досегашната практика на Общия съд се определят ( 128 ) като „характерни за жалба за отмяна“ ( 129 ).

в) Междинно заключение

156. От гореизложеното следва, че упражняването на правомощието на Комисията да приема решения, представляващи изпълнително основание, с оглед на събирането на договорни вземания, не нарушава принципа на защитата на оправданите правни очаквания, когато съдоговорителят, както в настоящия случай, е уведомен в договора за съществуването на тази възможност.

157. За разлика от това е налице нарушение на правото на съдоговорителя на ефективни правни средства за защита, когато, за да получи цялостно разглеждане на законосъобразността на това решение, на съдоговорителя се налага да подаде срещу него както жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС, така и иск във връзка с договор на основание член 272 ДФЕС.

158. Също така представлява нарушение на правото на ефективни правни средства за защита, когато в рамките на иск във връзка с договор на основание член 272 ДФЕС съдоговорителят не може да отправи упрек към институцията на Съюза за нарушение на основните права на Съюза или на други залегнали в правото на Съюза публичноправни властнически задължения.

3. Заключение по второто основание

159. В заключение следва да се установи, че второто основание отчасти е обосновано: Общият съд е допуснал грешка при прилагането на правото, като в точки 70 и 71 от обжалваното съдебно решение е приел, че в рамките на жалба на основание член 263 ДФЕС срещу решение, представляващо изпълнително основание, могат да се разгледат само основания и доводи, с които законосъобразността на обжалваното решение се оспорва от гледна точка на Договорите за ЕС и на която и да е правна норма във връзка с прилагането им, следователно, на правото на Съюза, докато в рамките на иск, подаден на основание член 272 ДФЕС, могат да се разглеждат само основанията и доводите, с които се твърдят нарушения на споразуменията за отпускане на финансови средства или на приложимото за тези споразумения национално право.

Б. По първото основание

160. В рамките на първото си основание ADR твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагането на правото, като е основал решението си на прекалено стриктно и в резултат на това непропорционално тълкуване на принципа, според който Съюзът може да субсидира само действително направени разходи ( 130 ).

161. Така Общият съд не отчел в достатъчна степен, че ADR e осъществило подпомаганите проекти с добър резултат. Това противоречало на заявеното от самата Комисия и от Европейския парламент намерение в бъдеще да улеснят работата на бенефициерите на безвъзмездни средства, като съсредоточат вниманието си повече върху постигнатите резултати, отколкото върху обосноваването на направените разходи.

162. Тези доводи не могат да бъдат приети.

163. На първо място следва да се отбележи, че в рамките на жалбата си ADR не поставя под съмнение фактическите констатации, въз основа на които Общият съд отхвърля доводите му по отношение на липсващата допустимост на някои разходи. Освен това преценката на тези факти така или иначе не попада в обхвата на контрола от страна на Съда в рамките на производството по обжалване, доколкото приведените пред Общия съд доказателства не са били изопачени или неточността на направените от него фактически констатации не произтича от документацията ( 131 ).

164. Следователно въпросът е само дали Общият съд въпреки фактите, въз основа на които е потвърдил липсваща допустимост на спорните разходи, е трябвало да приеме тези разходи за допустими, тъй като не се оспорва, че ADR е осъществило субсидирания проект с добър резултат.

165. Отговорът на този въпрос трябва да е отрицателен. Това е така, защото, както Съдът е приел, принципът, според който Съюзът може да субсидира само действително направени разходи, означава, че фактът, че субсидираният проект междувременно успешно е бил изпълнен, не може да повлияе на задължението на бенефициера да обоснове използването на предоставените му суми ( 132 ). Ето защо, когато декларираните от бенефициера разходи не могат да бъдат доказани, Комисията няма друг избор, освен да пристъпи към възстановяване на недоказаните безвъзмездни средства. Следователно Комисията не може да не поиска възстановяване, включително не по съображения за пропорционалност ( 133 ).

166. В настоящия случай Общият съд е приел, че разходите за двама експерти основателно са счетени за недопустими, тъй като единият от тях доказано е работил за друг проект в ден, за който ADR е начислило разходи за един от разглежданите в случая проекти. Предвид това конкретно доказателство за обстоятелството, че приписването на разглежданите разходи не отговаря на действителността, ADR не е представило поисканата документация, която да докаже, че става въпрос за изолирана грешка. Съмненията на одиторите по-скоро са подкрепени предвид други аспекти, като изплащането на хонорари в периоди, които не отговарят на времето за извършване дейността, и липса на документация ( 134 ). И накрая, всички останали доводи, които ADR излага срещу одитните доклади, също не пораждат съмнение в резултатите от тези доклади ( 135 ).

167. При това положение Общият съд стига до заключение, че изтъкваното от ADR успешно изпълнение на въпросния проект с добри резултати не е достатъчно, за да се приемат разглежданите разходи за допустими, доколкото не са изпълнени и другите условия за допустимостта ( 136 ).

168. В това изложение не се открива грешка при прилагане на правото. По-специално Общият съд не може да бъде упрекнат, че е тълкувал прекалено стриктно принципа, според който Съюзът може да субсидира само действително направени разходи. Напротив, Общият съд правилно е приложил практиката на Съда, съгласно която при липсващи документи за действително възникнали разходи доказателството, че даден проект е изпълнен, не е достатъчно, за да се оправдае отпускането на конкретно финансиране.

169. При това положение не е необходимо да се разглежда изтъкнатата от Комисията разлика между субсидии, предвидени да дадат на бенефициера възможност да изпълни стратегически важна за Съюза дейност, и публични поръчки, при които дадена услуга се извършва срещу възнаграждение, чиято относимост по случая ADR подлага на съмнение. Също така не е необходимо да се разглежда спорният между страните въпрос доколко резултатите от осъществения проект в крайна сметка са били използвани и оползотворени от Комисията или от самото ADR.

170. И накрая, гореизложеното заключение не се променя и от изтъкнатото от ADR обстоятелство, че при подготвителната работа по новия Финансов регламент 2018/1046 ( 137 ) Комисията и Парламентът изразяват намерение за по-голямо съсредоточаване върху резултатите от плащанията в областта на безвъзмездните средства ( 138 ) и че тези намерения вече са намерили действителен израз в разпоредбите на Регламент 2018/1046 ( 139 ). Това е така, защото няма съмнение, че в настоящия случай тези разпоредби все още не са били приложими.

171. От гореизложеното следва, че първото основание трябва да бъде отхвърлено.

В. По отражението на основателността на второто основание върху валидността на обжалваното съдебно решение.

172. Съгласно практиката на Съда грешка при прилагане на правото от страна на Общия съд не води до отмяна на обжалваното съдебно решение, ако неговият диспозитив се окаже обоснован поради други правни съображения ( 140 ).

173. В настоящия случай това е така. Всъщност в обжалваното съдебно решение Общият съд сам е изложил основанията, които подкрепят диспозитива, въпреки установената по-горе ( 141 ) грешка при прилагане на правото.

174. Така в точки 71—80 Общият съд действително е допуснал грешка при прилагане на правото, като е разделил основанията и доводите на ADR на „упреци във връзка с договор“, които се предявяват в искове на основание член 272 ДФЕС, и „упреци, с които се иска отмяна“, които се предявяват в жалби на основание член 263 ДФЕС. Общият съд също така е разделил по-нататъшния си анализ на тези основания и доводи на анализ съгласно член 272 ДФЕС, в рамките на който е разгледал само „твърдения за нарушения на договор“ (точки 81—188 от обжалваното съдебно решение) и анализ съгласно член 263 ДФЕС, в рамките на който е разгледал само „твърдения за невалидност“ (точки 189—