ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

M. WATHELET

представено на 31 май 2016 година ( 1 )

Дело C‑72/15

Rosneft Oil Company OJSC

срещу

Her Majesty’s Treasury

Secretary of State for Business, Innovation and Skills

The Financial Conduct Authority

(Преюдициално запитване, отправено от High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) (Висш съд на Англия и Уелс, общо гражданско отделение (двучленен състав), Обединено кралство)

„Преюдициално запитване — Обща външна политика и политика на сигурност — Валидност на някои членове от Решение 2014/512/ОВППС и от Регламент (ЕС) № 833/2014 — Ограничителни мерки с оглед на действията на Руската федерация, дестабилизиращи положението в Украйна“

I – Въведение

1. Настоящото преюдициално запитване се отнася до валидността и тълкуването на Решение 2014/512/ОВППС на Съвета от 31 юли 2014 година относно ограничителни мерки с оглед на действията на Русия, дестабилизиращи положението в Украйна ( 2 ) (наричано по-нататък „Решение 2014/512“), и на Регламент (ЕС) № 833/2014 на Съвета от 31 юли 2014 година относно ограничителни мерки с оглед на действията на Русия, дестабилизиращи положението в Украйна ( 3 ) (наричан по-нататък „Регламент № 833/2014“).

2. Това запитване е от много голяма важност, тъй като ще даде повод на Съда да се произнесе по компетентността си относно контрола за валидност и относно тълкуването по преюдициално запитване на актове, приети от Съюза в областта на общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС), при положение че член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и член 275 ДФЕС изглежда изключват такава възможност.

3. Така настоящото дело дава възможност на Съда да определи актовете, които съгласно точка 252 от неговото становище 2/13 (EU:C:2014:2454) „при сегашното състояние на правото на Съюза […] не попадат под правораздавателния контрол на Съда“.

II – Правна уредба

A– Договор за ЕС

4. Член 19, параграф 1 от дял III („Разпоредби относно институциите“) към Договора за ЕС гласи: „Съдът на Европейския съюз се състои от Съд, Общ съд и специализирани съдилища. Той осигурява спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите. Държавите членки установяват правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза“.

5. Съгласно член 21, параграф 1, първа алинея, който се намира в глава 1 („Общи разпоредби относно външната дейност на Съюза“) на дял V („Общи разпоредби относно външната дейност на Съюза и специфични разпоредби относно общата външна политика и политика на сигурност“) от Договора за ЕС: „Дейността на Съюза на международната сцена се ръководи от основополагащите принципи за неговото създаване, развитие и разширяване, които той цели да насърчава в останалата част от света: демокрацията, правовата държава, универсалността и неделимостта на правата на човека и на основните свободи, зачитането на човешкото достойнство, принципите на равенство и солидарност и зачитането на принципите на Устава на Организацията на обединените нации и на международното право“.

6. Глава 2 („Специфични разпоредби относно общата външна политика и политика на сигурност“) от същия дял в посочения договор предвижда: „Раздел 1 Общи разпоредби Член 23 Дейността на Съюза на международната сцена, съгласно настоящата глава, се основава на принципите, преследва целите и се провежда в съответствие с общите разпоредби, предвидени в глава 1. Член 24 1. Компетентността на Съюза в областта на [ОВППС] обхваща всички области на външната политика, както и всички въпроси, свързани със сигурността на Съюза, включително постепенното формиране на обща отбранителна политика, която може да прерасне в обща отбрана. [ОВППС] е предмет на специфични правила и процедури. Тя се определя и прилага от Европейския съвет и от Съвета, които решават с единодушие, освен в случаите, когато в Договорите е предвидено друго. Приемането на законодателни актове се изключва. Тази политика се изпълнява от върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност и от държавите членки, в съответствие с Договорите. Конкретните роли на Европейския парламент и на Комисията в тази област се определят от Договорите. Съдът на Европейския съюз не е компетентен по отношение на тези разпоредби, с изключение на компетентността да следи за съответствието с член 40 от настоящия договор и да проверява законосъобразността на определени решения, посочени в член 275, втора алинея [ДФЕС]. […] 3. Държавите членки подкрепят активно и безрезервно, в дух на лоялност и взаимна солидарност, външната политика и политика на сигурност на Съюза и зачитат дейността на Съюза в тази област. Държавите членки работят заедно за засилването и развиването на тяхната взаимна политическа солидарност. Те се въздържат от всяко действие, което е в противоречие с интересите на Съюза или може да накърни неговата ефикасност като свързваща сила в международните отношения. […] Член 29 Съветът приема решения, които определят подхода на Съюза по отделен въпрос от географско или тематично естество. Държавите членки следят техните национални политики да бъдат съобразени с позициите на Съюза. […] Член 40 Осъществяването на общата външна политика и политика на сигурност не засяга прилагането на процедурите и съответния обхват на правомощията на институциите, предвидени в Договорите с оглед упражняването на областите на компетентност на Съюза, посочени в членове 3—6 [ДФЕС]. По същия начин осъществяването на политиките, посочени в тези членове, не засяга прилагането на процедурите и съответния обхват на правомощията на институциите, предвидени в Договорите с оглед упражняването на областите на компетентност на Съюза съгласно настоящата глава. […]“.

Б– ДФЕС

7. В дял I („Общи разпоредби относно външната дейност на Съюза“) на част пета от ДФЕС („Външна дейност на Съюза“) се посочва: „Член 205 Дейността на Съюза на международната сцена, съгласно настоящата част, се основава на принципите, преследва целите и се провежда в съответствие с общите разпоредби, посочени в глава 1 на дял V от Договора за [ЕС]“.

8. Дял IV („Ограничителни мерки“) от същата част на ДФЕС предвижда: „Член 215 1. Когато решение, прието съгласно глава 2 на дял V от Договора за [ЕС], предвижда прекъсването или ограничаването, изцяло или частично, на икономическите и финансови отношения с една или няколко трети страни, Съветът, като действат с квалифицирано мнозинство, по съвместно предложение на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност и на Комисията, приема необходимите мерки. Той информира за това Европейския парламент. 2. Когато решение, прието съгласно глава 2 на дял V от Договора за [ЕС], предвижда това, Съветът може да приеме, съгласно процедурата, посочена в параграф 1, ограничителни мерки по отношение на физически или юридически лица, недържавни групи или образувания. 3. Актовете, посочени в настоящия член, съдържат необходимите разпоредби по отношение на правните гаранции“.

9. Съгласно член 275, който се намира в раздел 5 („Съд на Европейския съюз“) на глава 1 („Институции“) от дял I („Институционални разпоредби“) на част шеста („Институционални и финансови разпоредби“) от ДФЕС: „Съдът на Европейския съюз не е компетентен по отношение на разпоредбите относно [ОВППС], както и по отношение на актовете, приети въз основа на тези разпоредби. Въпреки това, Съдът на Европейския съюз е компетентен да контролира спазването на член 40 от Договора за [ЕС] и да се произнася по исковете, заведени при условията, предвидени в член 263, четвърта алинея от настоящия договор, относно контрола за законосъобразност на решенията, предвиждащи ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица и приети от Съвета на основание глава 2 на дял V от Договора за [ЕС]“.

В– Споразумение за партньорство и сътрудничество

10. Споразумението за партньорство и сътрудничество за установяване на партньорство между Европейските общности и техните държави членки, от една страна, и Руската федерация, от друга страна, подписано в Корфу на 24 юни 1994 г. ( 4 ) (наричано по-нататък „споразумението за сътрудничество“), предвижда в дял III („Търговия със стоки“): „Член 10 1. Страните взаимно си предоставят третиране на най-облагодетелствана нация, в съответствие с член I, параграф 1 от ГАТТ. 2. Изискванията по параграф 1 не се прилагат по отношение на: а) преференциите, които се предоставят на съседни държави, за облекчаване на трансграничния обмен; б) преференциите, които се предоставят с цел създаване на митнически съюз или зона за свободна търговия, както и тези, произтичащи от създаването на такъв съюз или зона; определенията „митнически съюз“ и „зона за свободна търговия“ имат значенията, определени в член XXIV, параграф 8 от ГАТТ или установени посредством процедурата, определена в параграф 10 от същия член от ГАТТ; в) преференциите, които се предоставят на определени държави в съответствие с ГАТТ и с други международни споразумения в полза на развиващите се държави. […] Член 12 1. Страните се съгласяват, че принципът за свобода на транзита е съществено условие за постигане на целите на настоящото споразумение. В тази връзка всяка страна осигурява свобода на транзита през нейна територия на стоки, произхождащи от митническата територия или предназначен[и] за митническата територия на другата страна. 2. Правилата, описани в член V, параграфи 2, 3, 4 и 5 от ГАТТ, се прилагат между страните. […] Член 19 Споразумението не изключва възможността за прилагане на забрани или ограничения по отношение на вноса, износа или транзита на стоки, обосновани от съображения за обществен морал, обществен ред, обществена сигурност, закрила на здравето и живота на хората, животните и растенията, опазване на природните ресурси, опазване на националните ценности с художествена, историческа или археологическа стойност, или закрила на интелектуалната, индустриалната и търговската собственост, нито за правила, отнасящи се до златото и среброто. При все това, тези забрани или ограничения не трябва да представляват средство за произволна дискриминация или прикрито ограничение в търговията между страните“.

11. Член 36, който се намира в глава III („Трансгранично предоставяне на услуги“) от дял IV („Разпоредби относно дейността на предприятията и инвестициите“) на това споразумение, гласи: „За отраслите, изброени в приложение 5 към настоящото споразумение, страните взаимно си предоставят третиране не по-малко благоприятно от това, предоставяно на трети страни по отношение условията на трансгранично предоставяне на услуги от дружества на Общността или руски дружества на територията на Русия или съответно на Общността, съгласно действащите законови [и] подзаконови нормативни актове“.

12. Съгласно член 52, който се намира в дял V („Плащания и капитали“) от посоченото споразумение: „[…] 2. Осигурява се свободното движение на капитали между лица, пребиваващи в Общността и в Русия, под формата на преки инвестиции в дружествата, създадени в съответствие със законите на приемащата държава и на инвестициите, извършвани съгласно разпоредбите на глава II от дял IV, както и прехвърлянето на тези инвестиции в чужбина, включително и всякакви плащания на обезщетение при налагане на мерки като отчуждаване, национализация или мерки с равностоен ефект, както и на всички произтичащи от тях приходи. […] 5. Без да се засягат параграфи 6 и 7, след преходен период от пет години от датата на влизане в сила на настоящото споразумение, страните не въвеждат нови ограничения за движението на капитали и свързаните текущи плащания между лицата, пребиваващи в Общността и в Русия, и не правят съществуващите разпоредби по-ограничителни. Въвеждането на ограничения по време на преходния период, посочен в първото изречение на настоящия параграф, обаче не засяга правата и задълженията на страните по параграфи 2, 3, 4 и 9 от настоящия член. […] 9. Страните взаимно си предоставят третиране на най-облагодетелствана нация по отношение на свободата на текущите плащания и движението на капитали, както и по отношение на начините на плащане“.

13. Член 99, който се намира в дял XI („Институционални, общи и заключителни разпоредби“) от същото споразумение, предвижда: „Нищо в споразумението не е пречка за една от страните да предприеме мерките: 1. които счита необходими, за да защити своите основни интереси в областта на сигурността: […] г) в случай на сериозни вътрешни безредици, които смущават реда и законността, по време на война или на сериозно международно напрежение, които съставляват заплаха от война или с цел да изпълнява поетите задължения за поддържане на мира и международната сигурност; […]“.

Г– Решение 2014/512

14. Предмет на настоящото преюдициално запитване са следните разпоредби от Решение 2014/512: „Член 1 […] 2. Пряката или непряката покупка или продажба, прякото или непрякото предоставяне на инвестиционни услуги или помощ при емитирането, или всякакъв друг вид търговия с облигации, акции или подобни финансови инструменти с падеж над 30 дни, емитирани след 12 септември 2014 г. от: […] б) установени в Русия образувания с държавен контрол или над 50 % държавна собственост, които притежават активи, оценени общо на над 1 трилион руски рубли, и най-малко 50 % от чиито прогнозни приходи произтичат от продажбата или преноса на суров нефт или нефтени продукти към 12 септември 2014 г., както е посочено в приложение III [а именно, Rosneft, Transneft и Gazprom Neft]; в) всяко юридическо лице, образувание или орган, установено извън Съюза, над 50 % от което са собственост на образувание, посочено в [буква] […] б); или г) всяко юридическо лице, образувание или орган, което действа от името или по указание на образувание от категорията, посочена в буква в) или включена в приложение […] III, [а именно, Rosneft, Transneft и Gazprom Neft], се забраняват. 3. Забранява се прякото или непряко встъпване или участие в договорености за предоставяне на нови заеми или кредити с падеж над 30 дни на всяко юридическо лице, образувание или орган, посочени в параграфи 1 или 2, след 12 септември 2014 г., с изключение на заеми или кредити със специфична и документирана цел за предоставяне на финансиране за незабранен пряк или непряк внос или износ на стоки и нефинансови услуги между Съюза и Русия или трета държава или заеми със специфична и документирана цел за предоставяне на спешно финансиране, с цел изпълнение на критериите за платежоспособност и ликвидност, на юридически лица, установени в Съюза, повече от 50 % от чиито права на собственост се притежават от образувание, посочено в приложение I [а именно, Sberbank, VTB Bank, Gazprombank, Vnesheconombank и Rosselkhozbank]. […] Член 4 1. Преките или непреките продажби, доставки, трансфер или износ на определено оборудване, подходящо за следните категории проучвателни и производствени проекти в Русия, включително нейната изключителна икономическа зона и континентален шелф, осъществявани от граждани на държавите членки или от териториите на държавите членки или чрез използване на плаващи под тяхно знаме кораби или техни въздухоплавателни средства, подлежат на предварително разрешение от компетентния орган на държавата членка износител: a) проучване и производство на нефт във води с дълбочина по-голяма от 150 метра; б) проучване и производство на нефт в крайбрежната зона на север от Северния полярен кръг; в) проекти с потенциал за производство на нефт от ресурси, намиращи се във формации на шисти, чрез хидравлично разбиване; това не се отнася до проучване и производство през формации на шисти за откриване или извличане на нефт от нешистови резервоари. Съюзът взема необходимите мерки за определяне на съответните изделия, попадащи в обхвата на настоящия параграф. 2. За предоставянето на: a) техническа помощ или други услуги, свързани с посоченото в параграф 1 оборудване; б) финансиране или финансова помощ за всякакви продажби, доставки, трансфер или износ на оборудването, посочено в параграф 1, или за предоставяне на свързани с него техническа помощ или обучение също е необходимо предварително разрешение от компетентния орган на държавата членка износител. 3. Компетентните органи на държавите членки не издават разрешение за продажба, доставка, трансфер или износ на оборудването или за предоставянето на услугите, посочени в параграфи 1 и 2, ако преценят, че съответната продажба, доставка, трансфер или износ или предоставянето на съответната услуга са предназначени за извършване на един от видовете проучване и производство, посочени в параграф 1. 4. Параграф 3 не засяга изпълнението на договори, сключени преди 1 август 2014 г., или на акцесорни договори, необходими за изпълнението на такива договори. 5. Може да бъде издадено разрешение, когато продажбата, доставката, трансферът или износът на изделията или предоставянето на услугите, посочени в параграфи 1 и 2, са необходими за спешно предотвратяване или смекчаване на събитие, което е вероятно да има сериозно и съществено въздействие върху човешкото здраве и безопасност или върху околната среда. В надлежно обосновани случаи на извънредни ситуации продажбата, доставката, трансферът или износът, или предоставянето на услугите, посочени в параграфи 1 и 2, могат да бъдат осъществени без предварително разрешение, при условие че износителят уведоми компетентния орган в срок от пет работни дни след извършването на продажбата, доставката, трансфера или износа, или след предоставянето на услугите, като представя подробно съответната обосновка за продажбата, доставката, трансфера или износа, или предоставянето на услугите, без предварително разрешение. Член 4а 1. Забранява се прякото или непряко предоставяне на съпътстващи услуги, необходими за следните категории проекти за проучване и производство в Русия, включително нейната изключителна икономическа зона и континентален шелф, осъществявани от граждани на държавите членки или от териториите на държавите членки или чрез използване на плаващи под тяхно знаме кораби или техни въздухоплавателни средства: a) проучване и производство на нефт във води с дълбочина по-голяма от 150 метра; б) проучване и производство на нефт в крайбрежната зона на север от Северния полярен кръг; в) проекти с потенциал за производство на нефт от ресурси, намиращи се във формации на шисти, чрез хидравлично разбиване; това не се отнася до проучване и производство през формации на шисти за откриване или извличане на нефт от нешистови резервоари. 2. Забраната по параграф 1 не засяга изпълнението на договори или рамкови споразумения, сключени преди 12 септември 2014 г. или на акцесорни договори, необходими за изпълнението на такива договори. 3. Забраната по параграф 1 не се прилага, когато въпросните услуги са необходими за спешно предотвратяване или смекчаване на последиците от събитие, което има вероятност да окаже сериозно и значително влияние върху човешкото здраве и безопасността на околната среда. […] Член 7 1. Не се удовлетворяват никакви претенции във връзка с договори или сделки, чието изпълнение е засегнато пряко или непряко, изцяло или частично от мерките, наложени с настоящото решение, включително претенции за обезщетение или други претенции от същия вид, като претенции за компенсация или претенции по гаранция, по-специално претенции за удължаване на сроковете или за изплащане на обезпечение, гаранция или обезщетение, по-специално на финансова гаранция или финансово обезщетение, независимо от формата, предявени от: a) образуванията, посочени в член 1, параграф 1, букви б) или в) и член 1, параграф 2, букви в) или г), или включени в списъ[ка] от приложени[е] […] III […]; б) всяко друго лице, образувание или орган от Русия; или в) всяко лице, образувание или орган, действащо чрез или за сметка на някое от лицата, образуванията или органите, посочени в буква а) или буква б) от настоящия параграф. 2. Във всяко производство, целящо изпълнението на претенция, тежестта на доказване, че нейното удовлетворяване не е забранено съгласно параграф 1, се носи от лицето, което търси изпълнението на съответната претенция. 3. Настоящият член не засяга правото на лицата, образуванията и органите, посочени в параграф 1, на съдебен контрол за законосъобразност на неизпълнението на договорни задължения в съответствие с настоящото решение. […]“.

Д– Регламент № 833/2014

15. Предмет на настоящото преюдициално запитване са следните разпоредби от Регламент 833/2014: „Член 3 1. Изисква се предварително разрешение за пряката или непряка продажба, доставка, трансфер или износ на изделията, изброени в приложение II, независимо дали са с произход от Съюза, на физически или юридически лица, образувания или органи в Русия, включително нейната изключителна икономическа зона и континентален шелф, или във всяка друга държава, ако тези изделия са предназначени за използване в Русия, включително в нейната изключителна икономическа зона и континентален шелф. 2. За всички случаи на продажба, доставка, трансфер или износ, за които се изисква разрешение съгласно настоящия член, разрешението се издава от компетентните органи на държавата членка, в която е установен износителят, и съответства на условията, предвидени в член 11 от Регламент (ЕО) № 428/2009. Разрешението е валидно в целия Съюз. 3. Приложение II съдържа определени изделия, подходящи за следните категории проекти за проучване и добив в Русия, включително в нейната изключителна икономическа зона и континентален шелф: a) проучване и добив на нефт във води с дълбочина по-голяма от 150 метра; б) проучване и добив на нефт в крайбрежната зона на север от Северния полярен кръг; или в) проекти с потенциал за добив на нефт от ресурси, намиращи се във формации на шисти, чрез хидравлично разбиване; това не се отнася до проучване и добив през формации на шисти за откриване или извличане на нефт от нешистови резервоари. 4. Износителите предоставят на компетентните органи цялата информация от значение, необходима във връзка със заявлението им за разрешение за износ. 5. Компетентните органи не издават разрешение за продажба, доставка, трансфер или износ на изделията, включени в приложение II, ако имат основателни причини да смятат, че продажбата, доставката, трансферът или износът на изделията са предназначени за някоя от категориите проекти за проучване и добив, посочени в параграф 3. Въпреки това компетентните органи могат да издадат разрешение, когато продажбата, доставката, трансферът или износът са свързани с изпълнението на задължение, произтичащо от договор, сключен преди 1 август 2014 г., или допълнителни договори, необходими за изпълнението на такъв договор. Компетентните органи могат също да издадат разрешение, когато продажбата, доставката, трансферът или износът на изделията са необходими за спешно предотвратяване или смекчаване на събитие, което е вероятно да има сериозно и съществено въздействие върху човешкото здраве и безопасност или върху околната среда. В надлежно обосновани случаи на извънредна ситуация продажбата, доставката, трансферът или износът могат да бъдат осъществени без предварително разрешение, при условие че износителят уведоми компетентния орган в срок от пет работни дни след извършването на продажбата, доставката, трансфера или износа, като представя подробно съответната обосновка за продажбата, доставката, трансфера или износа без предварително разрешение. 6. При условията, предвидени в параграф 5, компетентните органи могат да отменят, спрат, изменят или отнемат разрешението за износ, което са издали. 7. Когато компетентен орган откаже да издаде разрешение или когато отмени, спре, наложи значителни ограничения във връзка с разрешение или го отнеме съгласно параграфи 5 или 6, съответната държава членка уведомява за това останалите държави членки и Комисията и им предоставя информацията от значение, като спазва разпоредбите относно поверителността на такава информация на Регламент (ЕО) № 515/97 на Съвета. 8. Преди държава членка да издаде разрешение в съответствие с параграф 5 за сделка, която по същество е същата като сделка, за която има все още валиден отказ на друга държава членка или на други държави членки съгласно параграфи 6 и 7, тя се консултира първо с държавата членка или държавите членки, които са постановили отказа. Ако след тези консултации държавата членка реши да издаде разрешение, тя информира за това останалите държави членки и Комисията, като предоставя цялата информация от значение за изясняването на това решение. Член 3а 1. Забранява се прякото или непрякото предоставяне на свързани услуги, необходими за следните категории проекти за проучване и добив в Русия, включително в нейната изключителна икономическа зона и континентален шелф: a) проучване и добив на нефт във води с дълбочина по-голяма от 150 метра; б) проучване и добив на нефт в крайбрежната зона на север от Северния полярен кръг; или в) проекти с потенциал за добив на нефт от ресурси, намиращи се във формации на шисти, чрез хидравлично разбиване; това не се отнася до проучване и добив през формации на шисти за откриване или извличане на нефт от нешистови резервоари. За целите на настоящия параграф свързаните услуги са: i) сондиране, ii) вземане на проби от сондажния кладенец, iii) каротаж и окончателни работи по сондирането, iv) доставка на специализирани плавателни съдове. 2. Забраните по параграф 1 не засягат изпълнението на задължение, произтичащо от договор или рамково споразумение, сключени преди 12 септември 2014 г., или допълнителни договори, необходими за изпълнението на такъв договор. 3. Забраните по параграф 1 не се прилагат, когато въпросните услуги са необходими за спешно предотвратяване или смекчаване събитие, което е вероятно да има сериозно и съществено въздействие върху човешкото здраве и безопасност или върху околната среда. Доставчикът на услуги уведомява компетентния орган в срок от пет работни дни за дейност, предприета по настоящия параграф, като представя подробно съответната обосновка за продажбата, доставката, трансфера или износа. Член 4 […] 3. От съответния компетентен орган се изисква разрешение за предоставянето на: a) техническа помощ или брокерски услуги, свързани с изделията, изброени в приложение II, и с прякото или непрякото предоставяне, производство, поддръжка и използване на тези изделия, на физически или юридически лица, образувания или органи в Русия, включително в нейната изключителна икономическа зона и континентален шелф, или, ако помощта е свързана с използването на тези изделия в Русия, включително в нейната изключителна икономическа зона и континентален шелф, на лица, образувания или органи във всяка друга държава; б) прякото или непрякото финансиране или финансова помощ във връзка с изделията, изброени в приложение II, включително по-специално безвъзмездни средства, заеми и застраховане на експортни кредити за всякакви продажби, доставки, трансфер или износ на тези изделия, или за предоставянето на свързана с тях техническа помощ на физически или юридически лица, образувания и органи в Русия, включително в нейната изключителна икономическа зона и континентален шелф, или, ако помощта е свързана с използването на тези изделия в Русия, включително в нейната изключителна икономическа зона и континентален шелф, на лица, образувания или органи във всяка друга държава. В надлежно обосновани случаи на извънредна ситуация, посочени в член 3, параграф 5, предоставянето на услугите, посочени в настоящия параграф, може да се осъществи без предварително разрешение, при условие че доставчикът уведоми компетентния орган в срок от пет работни дни след предоставянето на услугите. 4. Когато се изискват разрешения в съответствие с параграф 3 от настоящия член, член 3, и по-специално параграфи 2 и 5 от него, се прилага mutatis mutandis. Член 5 […] 2. Забраняват се пряката или непряката покупка, продажба, предоставяне на инвестиционни услуги или помощ при емитирането или друг вид търговия с прехвърлими ценни книжа и инструменти на паричния пазар с падеж над 30 дни, емитирани след 12 септември 2014 г., от: […] б) юридическо лице, образувание или орган, установен в Русия, който е с публичен контрол или над 50 % публична собственост и притежава активи, оценени общо на над 1 трилион руски рубли, за който се счита, че най-малко 50 % от приходите му произхождат от продажбата или преноса на суров нефт или нефтопродукти, включени в списъка в приложение VI [а именно, Rosneft, Transneft, Gazprom Neft]. в) юридическо лице, образувание или орган, установен извън Съюза, чиито права на собственост са пряко или непряко притежавани на повече от 50 % от образувание, посочено в буква а) или б) от настоящия параграф; или г) юридическо лице, образувание или орган, действащ от името или по указание на образувание, посочено в буква а), б) или в) от настоящия параграф. 3. След 12 септември 2014 г. се забранява прякото или непрякото сключване или участие в договорености за предоставяне на нови заеми или кредити с падеж над 30 дни на всяко юридическо лице, образувание или орган, посочени в параграф 1 или 2. Забраната не се прилага за: a) заеми или кредити с конкретна и обоснована цел да предоставят финансиране за разрешен внос или износ на стоки и нефинансови услуги между Съюза и трета държава, включително разходите за стоки и услуги от друга трета държава, необходими за изпълнението на договори за износ или внос, или б) заеми с конкретна и обоснована цел да предоставят спешно финансиране, за да отговорят на критериите за платежоспособност и ликвидност за юридически лица, установени в Съюза, при които над 50 % от правата на собственост се притежават от образувание, посочено в приложение III [а именно, Sberbank, VTB Bank, Gazprombank, Vnesheconombank и Rosselkhozbank]. […] Член 8 1. Държавите членки установяват правила относно санкциите, приложими за нарушение на разпоредбите на настоящия регламент, и вземат всички необходими мерки, за да осигурят тяхното прилагане. Предвидените санкции трябва да бъдат ефективни, пропорционални и възпиращи. 2. Държавите членки уведомяват Комисията за правилата, посочени в параграф 1, незабавно след влизането в сила на настоящия регламент, както и за всяко последващо изменение. […] Член 11 1. Не се удовлетворяват никакви претенции във връзка с договори или сделки, чието изпълнение е засегнато пряко или непряко, изцяло или частично от мерките, наложени с настоящия регламент, включително претенции за обезщетение или други претенции от същия вид, като претенции за компенсация или претенции по гаранция, по-специално претенции за удължаване на сроковете или за изплащане на обезпечение, гаранция или обезщетение, по-специално на финансова гаранция или финансово обезщетение, независимо от формата, предявени от: a) образуванията, посочени в член 5, параграф 1, букви б) и в) и член 5, параграф 2, букви в) и г), или включени в списъ[ка] от приложени[е] III […] [а именно, Rosneft, Transneft, Gazprom Neft]; б) всяко друго лице, образувание или орган от Русия; в) всяко лице, образувание или орган, действащо чрез или за сметка на някое от лицата, образуванията или органите, посочени в буква а) или буква б) от настоящия параграф. 2. Във всяко производство, целящо изпълнението на претенция, тежестта на доказване, че нейното удовлетворяване не е забранено съгласно параграф 1, се носи от лицето, което търси изпълнението на съответната претенция. 3. Настоящият член не засяга правото на лицата, образуванията и органите, посочени в параграф 1, на съдебен контрол за законосъобразност на неизпълнението на договорни задължения в съответствие с настоящия регламент“.

III – Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси

16. На 6 март 2014 г. държавните и правителствените ръководители на държавите членки на Съюза остро осъждат „непровокираното нарушаване на суверенитета и териториалната цялост на Украйна от Руската федерация“ ( 5 ). Те призовават Руската федерация да изтегли незабавно въоръжените си сили към зоните на постоянното им разполагане съгласно свързаните с това споразумения. Те също така решават временно да се преустановят двустранните преговори с Руската федерация във връзка с визовия режим, както и преговорите по новото общо споразумение, което трябваше да замени Споразумението за партньорство. Същевременно те подчертават, че решение на кризата следва да се намери посредством преговори между правителствата на Украйна и на Руската федерация.

17. Държавните и правителствените ръководители на държавите членки на Съюза добавят, че при липса на резултати от преговорите в много кратък срок бъдат наложени допълнителни мерки, като ограничения за пътуване и замразяване на активи, по отношение на лицата, отговорни за действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна.

18. За да изпълни тази декларация, Съветът приема Регламент (ЕС) № 269/2014 от 17 март 2014 година относно ограничителни мерки по отношение на действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна ( 6 ), който налага посочените по-горе мерки по отношение на определени лица, изброени в приложение I към него.

19. Като приема, че Руската федерация не е отговорила на исканията на Съюза и че засягането на териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна продължава, на 31 юли 2014 г. Съветът приема пакет от нови значителни ограничителни мерки, а именно, Решение 2014/512 и Регламент № 833/2014, които са насочени, наред с други руски предприятия, към Rosneft Oil Company OJSC (наричано по-нататък „Rosneft“), чиито дейности включват проучване, добив и рафиниране на нефт, както и продажба на суров нефт и газ в Русия и в чужбина.

20. Rosneft извършва своите дейности по проучване и добив в руските провинции, богати на нефт, и в руския континентален шелф. Дейностите му по проучване включват операции във води с дълбочина по-голяма от 150 метра и във формации на шисти.

21. По-голямата част от акциите на Rosneft (69,5 %) са собственост на Rosneftegaz OJSC, акционерно дружество, изцяло притежавано от Руската федерация. Малка част от неговите акции (19,75 %) са собственост на BP Russian Investments Ltd., дъщерно дружество на британската петролна компания BP plc. Останалите 10,75 % от емитирания акционерен капитал се котират на фондовата борса.

22. Her Majesty’s Treasury (Хазната на Нейно величество) и Secretary of State for Business, Innovation and Skills (министърът по въпросите на бизнеса, иновациите и професионалните умения) са органите в Обединеното кралство, отговорни за транспонирането на законодателството на Съюза, с което се налагат ограничителни мерки в отговор на действията на Руската федерация в Украйна.

23. Financial Conduct Authority (Орган за финансов контрол, наричан по-нататък „FCA“) също е обвързан от Решение 2014/512 и Регламент № 833/2014 и трябва да провери последиците от тях за собствените му правни задължения и цели. Ето защо, ако се е окажело, че може да бъдат емитирани забранени ценни книжа и това би създало опасност от засягане на интегритета на регламентираните от FCA пазари или на защитата на потребителя, FCA е щял да бъде длъжен да провери какви действия би трябвало евентуално да предприеме, за да изпревари или избегне тази опасност.

24. На 9 октомври 2014 г. Rosneft подава в секретариата на Общия съд жалба за отмяна на Решение 2014/512 и Регламент № 833/2014 на основание член 263, четвърта алинея ДФЕС ( 7 ).

25. С искането си за упражняване на съдебен контрол, отправено на 20 ноември 2014 г. до High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) (Висш съд на Англия и Уелс, общо гражданско отделение (двучленен състав), Rosneft оспорва законността на Решение 2014/512, на Регламент № 833/2014 и на някои мерки, приети от органите на Обединеното кралство за изпълнение на някои аспекти на Регламент № 833/2014, и по-специално, на наказателноправните санкции, предвидени в случай на нарушение на този регламент ( 8 ), някои тълкувания на FCA на понятието „финансова помощ“ и тълкуването и прилагането на регламента от FCA по отношение на някои ценни книжа ( 9 ).

26. С решението си от 9 февруари 2015 г. ( 10 ). High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) (Висш съд на Англия и Уелс, общо гражданско отделение (двучленен състав) приема, че за да се произнесе по спора, следва да определи дали някои разпоредби от Решение 2014/512 и от Регламент № 833/2014 са невалидни, което не би могъл да направи, без да отправи към Съда преюдициално запитване в съответствие с решение Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452).

27. Той също така счита, че дори тези разпоредби да са валидни, не е сигурно дали други съдилища на държавите членки биха направили същите изводи относно тяхното тълкуване и прилагане. Впрочем той посочва съществени различия в тълкуването между компетентните органи на отделните държави членки.

28. В този контекст High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) (Висш съд на Англия и Уелс, общо гражданско отделение (двучленен състав) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси: „1) Като се имат предвид по-специално член 19, параграф 1 ДЕС, член 24 ДЕС, член 40 ДЕС, член 47 [от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“)] и член 275, втора алинея ДФЕС, компетентен ли е Съдът да се произнесе по преюдициално запитване на основание член 267 ДФЕС относно валидността на член 1, параграф 2, букви б), в) и г), член 1, параграф 3, членове 4 и 4а, член 7 и приложение III към Решение [2014/512]? 2) a) Невалидни ли са една или повече от следните разпоредби (наричани по-нататък „приложимите мерки“) от Регламента на ЕС и доколкото Съдът е компетентен, от Решението: i) членове 4 и 4а от Решение [2014/512]; ii) членове 3 и 3а, член 4, параграфи 3 и 4, и приложение II към Регламент [№ 833/2014] (наричани по-нататък заедно „разпоредбите относно нефтения сектор“); iii) член 1, параграф 2, букви б), в) и г) и параграф 3, и приложение III към Решение [2014/512]; iv) член 5, параграф 2, букви б), в) и г) и параграф 3, и приложение VI към Регламент [№ 833/2014] (наричани по-нататък заедно „разпоредбите относно ценните книжа и отпускането на заеми“); v) член 7 от Решение [2014/512]; и vi) член 11 от Регламент [№ 833/2014]. 2) б) В случай че приложимите мерки са валидни, противоречи ли на принципа на правната сигурност и на принципа, според който nulla poena sine lege certa, държава членка да налага наказателноправни санкции съгласно член 8 от Регламент [№ 833/2014], преди Съдът да изясни достатъчно обхвата на съответното нарушение? 3) В случай че приложимите забрани или ограничения, посочени във въпрос 2, буква а), са валидни: a) Понятието „финансова помощ“ по смисъла на член 4, параграф 3 от Регламент [№ 833/2014] включва ли обработване на плащания от банка или друга финансова институция? б) Забранява ли член 5 от Регламента […] емитирането или друг вид търговия с [ГДР], емитирани на или след 12 септември 2014 г. съгласно договор за депозит с някое от образуванията, включени в списъка в приложение VI, във връзка с акции в някое от тези образувания, които са били емитирани до 12 септември 2014 г.? в) Ако Съдът счете, че съществува неяснота, която може да се преодолее адекватно чрез дадени от него допълнителни насоки, какво е правилното тълкуване на понятията „шисти“ и „води с дълбочина по-голяма от 150 метра“ съгласно член 4 от Решението и членове 3 и 3а от Регламента […]? По-специално, ако Съдът счете това за необходимо и уместно, може ли да предостави геоложко тълкуване на понятието „шисти“, което да се използва при прилагане на Регламента, и да изясни дали измерването на „води с дълбочина по-голяма от 150 метра“ трябва да се извърши от мястото на сондиране или от друго място?“.

29. С определение от 26 март 2015 г. председателят на Общия съд спира производството по жалбата за отмяна по дело NK Rosneft и др./Съвет (T‑715/14) до обявяването на решението на Съда по настоящото дело в съответствие с член 54, трета алинея от Статута на Съда на Европейския съюз.

IV – Производството пред Съда

30. Актът за настоящото преюдициално запитване е подаден в Съда на 18 февруари 2015 г. Rosneft, FCA, правителството на Обединеното кралство, чешкото, германското, естонското и френското правителство, Съветът и Комисията представят писмени становища.

31. На 23 февруари 2016 г. е проведено съдебно заседание, в което Rosneft, FCA, правителството на Обединеното кралство, чешкото, германското, естонското, френското и полското правителство, Съветът и Комисията са представили устните си становища.

V – Анализ

А– По първия въпрос

32. С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска от Съда да установи дали е компетентен да се произнесе по преюдициално запитване относно валидността на член 1, параграф 2, букви б), в) и г), член 1, параграф 3, членове 4 и 4а, член 7 и приложение III към Решение 2014/512, като се имат предвид членове 19 ДЕС, 24 ДЕС и 40 ДЕС, член 275 ДФЕС и член 47 от Хартата.

1. По допустимостта

33. Естонското правителство и Съветът оспорват допустимостта на първия въпрос, тъй като отговорът на него не бил необходим, за да може запитващата юрисдикция да реши спора по главното производство.

34. Предлагам на Съда да отхвърли това възражение за недопустимост, защото компетентността на Съда да отговори на настоящото преюдициално запитване очевидно е предварително условие за анализа на другите въпроси, поставени от запитващата юрисдикция (чиято относимост не се оспорва от никого). Освен това съгласно постоянната съдебна практика компетентността е „абсолютна процесуална предпоставка [и] този въпрос може да бъде разгледан от Съда във всеки момент на производството, включително служебно“ ( 11 ).

35. Освен това запитващата юрисдикция трябва да е наясно относно компетентността на Съда, за да знае дали е обвързана с монопола на Съда в областта на контрола на валидността на актовете от вторичното право на Съюза ( 12 ).

2. По компетентността на Съда да се произнася по преюдициално запитване относно валидността и тълкуването на актовете на ОВППС

a) Общо правило: съдебен контрол (членове 19 ДЕС, 263 ДФЕС, 277 ДФЕС и 267 ДФЕС)

36. В точка 23 от прочутото си решение Les Verts/Парламент (294/83, EU:C:1986:166) Съдът е постановил, че „[Съюзът] е правов [съюз], доколкото нито държавите членки, нито [неговите] институции могат да избегнат контрола относно това дали действията им съответстват на основната конституционна харта на [Съюза] — [ДФЕС]“. Така той допуска жалба за отмяна да бъде насочена срещу актове на Европейския парламент, независимо че последният не е изрично посочен в първа алинея от предишния член 173 ЕИО (понастоящем член 263 ДФЕС) като институция, чиито актове могат да бъдат предмет на контрол за законосъобразност ( 13 ).

37. Член 19 ДЕС поверява на съдилищата на Съюза функцията да „осигурява[т] спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите“ и възлага на държавите членки задължението да установяват правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза.

38. Всъщност съгласно постоянната съдебна практика „посредством разпоредбите на членове 263 и 277, от една страна, и член 267, от друга страна, Договорът за функционирането на ЕС е установил завършена система от способи за защита и процедури, чиято цел е да осигурят контрола за законосъобразност на актовете на Съюза, поверявайки го на съда на Съюза“ ( 14 ).

б) „Carve out“: съдебен имунитет на някои актове, приети в рамките на ОВППС (член 24, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 275, първа алинея ДФЕС)

39. На пръв поглед компетентността на Съда в областта на ОВППС изглежда изключена от член 24, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 275, първа алинея ДФЕС.

40. Преди да се разгледат тези разпоредби, следва да се отбележи, че макар във връзка с решенията си Парламент/Съвет (C‑130/10, EU:C:2012:472), Съвет/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776), Парламент/Съвет (C‑658/11, EU:C:2014:2025) и Gbagbo и др./Съвет (C‑478/11 P—C‑482/11 P, EU:C:2013:258) Съдът да е имал повода да разгледа въпроси, свързани с компетентността му в областта на ОВППС, в точка 251 от становище 2/13 (EU:C:2014:2454) той посочва, че „все още не е имал възможност да уточни границите на компетентността си в областта на ОВППС, произтичащи от [член 24, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 275, първа алинея ДФЕС]“. Така Съдът постановява в точка 252 от становището си, че „е достатъчно да се констатира, че при сегашното състояние на правото на Съюза някои актове, приети в рамките на ОВППС, не попадат под правораздавателния контрол на Съда“, но не уточнява кои са тези актове ( 15 ).

41. Освен това, макар контролът за законосъобразност на актовете на Съюза да е правилото (член 19 ДЕС, членове 263 ДФЕС, 277 ДФЕС и 267 ДФЕС), член 24, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 275, първа алинея ДФЕС въвеждат клауза за „carve-out“ на компетентността на съдилищата на Съюза, или, с други думи, „изключение от правилото за общата компетентност, която член 19 ДЕС предоставя на Съда, за да осигурява спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите, и следователно трябва да се тълкуват ограничително“ ( 16 ).

42. В допълнение, следва да се отбележи разлика в текста между член 24, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 275, първа алинея ДФЕС.

43. Съгласно член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС „Съдът на Европейския съюз няма компетентност по отношение на тези разпоредби“ ( 17 ), докато член 275, първа алинея ДФЕС предвижда, че „Съдът на Европейския съюз няма компетентност по отношение на разпоредбите относно [ОВППС], както и по отношение на актовете, приети въз основа на тези разпоредби“ ( 18 ).

44. Употребата в член 275, първа алинея ДФЕС на израза „разпоредбите относно [ОВППС]“ би могла да създаде погрешното впечатление, че съдилищата на Съюза нямат никаква компетентност по отношение изобщо на разпоредби от ДФЕС, които, макар и да не спадат към ОВППС, могат да бъдат свързани с нея.

45. Съдът никога не е възприемал това по-скоро широко тълкуване на член 275, първа алинея ДФЕС. Напротив, той е постановил, че актът, основан на член 37 ДЕС, който е част от разпоредбите за ОВППС от Договора за ЕС, и на член 218, параграфи 5 и 6 ДФЕС, подлежи на съдебен контрол, тъй като разпоредбата на член 218 ДФЕС, която е явно свързана с ОВППС, „е с общо приложение и следователно е предназначена да се прилага по принцип към всички международни споразумения, които се договарят и сключват от Съюза във всички негови области на дейност, включително ОВППС“ ( 19 ).

46. След като член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС изключва компетентността на Съда само „по отношение на тези разпоредби“ ( 20 ), струва ми се, както твърди Комисията в точка 40 от писменото си становище, че това представлява позоваване на заглавието на глава 2 от дял V от Договора за ЕС, озаглавена „Специфични разпоредби относно общата външна политика и политика на сигурност“, от която е част посоченият член.

47. Следователно „carve-out“ клаузата в член 24, параграф 1, втора алинея ДЕС и в член 275, първа алинея ДФЕС визира само членове 23—46 ДЕС и приетите въз основа на тях актове на Съюза ( 21 ).

48. Така регламентите, приети от Съвета на основание член 215 ДФЕС, не попадат в обхвата на посочената „carve-out“ клауза. Страните в главното производство и всички встъпили страни в настоящото дело се съгласяват, че регламентите, приети от Съвета на основание член 215 ДФЕС, както в случая Регламент № 833/2014, спадат към общата компетентност на съдилищата на Съюза за контрол на тяхната законосъобразност в съответствие с член 19 ДЕС, като остава спорен само въпросът за степента на този контрол и свободата на преценка, която да има Съветът. Освен това Съдът вече се е произнесъл по преюдициално запитване относно тълкуването на Регламент (ЕО) № 765/2006 на Съвета от 18 май 2006 година относно ограничителни мерки срещу президента Лукашенко и някои длъжностни лица на Беларус ( 22 ), чието правно основание също е предишният член 301 ДЕО, станал член 215 ДФЕС ( 23 ).

49. В допълнение, за да може един акт на ОВППС да се ползва от съдебния имунитет по член 24, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 275, първа алинея ДФЕС, е необходимо не само правното му основание да бъде сред членове 23—46 ДЕС, но и той по същността си да спада към ОВППС.

50. Така по жалба за отмяна на мерки, приети от мисията, осъществена въз основа на Съвместно действие 2008/124/ОВППС на Съвета от 4 февруари 2008 година относно мисията на Европейския съюз в областта на върховенството на закона в Косово, EULEX KOSOVO ( 24 ), изменено с Решение 2011/752/ОВППС на Съвета от 24 ноември 2011 година за изменение на Съвместно действие 2008/124/ОВППС относно мисията на Европейския съюз в областта на върховенството на закона в Косово, EULEX KOSOVO ( 25 ), в точки 48 и 49 от решение Elitaliana/Eulex Kosovo (C‑439/13 P, EU:C:2015:753) Съдът постановява, че „[…] спорните мерки, чиято отмяна се иска поради нарушение на правните норми, приложими към обществените поръчки, се отнасят до възлагане на обществена поръчка, от която са произлезли разходи за сметка на бюджета на Съюза. От това следва, че въпросната поръчка попада в обхвата на разпоредбите на Финансовия регламент“ и че „[п]редвид характерните за разглеждания случай обстоятелства, не може да се приеме, че обхватът на изключението от компетентността на Съда, предвидена в член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и в член 275 ДФЕС, се отнася до компетентността на Съда да тълкува и прилага разпоредбите на Финансовия регламент в областта на възлагането на обществени поръчки“.

в) „Claw-back“: ограничен съдебен контрол на актовете на ОВППС (член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и член 275, втора алинея ДФЕС)

i) Обхват

51. Ако акт на ОВППС отговаря на двете условия, посочени в точки 47 и 49 от настоящото заключение, и то само в този случай, следва да се провери още дали все пак на основание клаузата за „claw-back“, въведена с член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и член 275, втора алинея ДФЕС, той не спада към общата компетентност, която член 19, параграф 1 ДЕС предоставя на съдилищата на Съюза.

52. Отбелязвам, че ограничаването на компетентността на Съда в областта на ОВППС, направено с клаузата „carve-out“, е обосновано с факта, че актовете на ОВППС по принцип са предназначени да изразяват само решения от чисто политическо естество, свързани с упражняването на ОВППС, по отношение на които съдебният контрол трудно се съчетава с разделението на властите ( 26 ).

53. Клаузата за „claw-back“ обаче лишава акта на ОВППС от този съдебен имунитет, когато този акт надхвърля пределите на ОВППС, какъвто е случаят с решенията в областта на ОВППС, които, макар и приети въз основа на дял V, глава 2 от Договора за ЕС, засягат правомощията, предоставени на Съюза от ДФЕС, както и с решенията в областта на ОВППС, които предвиждат ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица.

54. Всъщност още през 1998 г. Съдът постановява в точки 14—18 от решение Комисия/Съвет (C‑170/96, EU:C:1998:219), че е компетентен на основание член М от Договора за ЕС (който предшества член 40 ДЕС) „да следи за това актовете, за които Съветът твърди, че спадат към член К.3, параграф 2 от Договора за ЕС, да не засягат компетентността, предоставена на Общността с разпоредбите на Договора за ЕО“ ( 27 ).

55. Също така съгласно постоянната практика на Съда относно контрола за законосъобразност на ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица, съдържащи се в актове, предхождащи влизането в сила на Договора от Лисабон, „е наложително да съществува възможност Съдът да контролира обща позиция, която с оглед на своето съдържание излиза извън рамките на предвидения от Договора за този вид актове обхват“ ( 28 ), тъй като „възможността Съдът да бъде сезиран с преюдициален въпрос трябва да съществува по отношение на всички разпоредби, приети от Съвета, които имат за цел да породят правни последици спрямо трети лица, независимо от тяхното естество и форма“ ( 29 ).

56. Предвидената в член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и член 275, втора алинея ДФЕС клауза за „claw-back“ не е изменила по същество положението отпреди приемането на Договора от Лисабон.

57. Установявам, че — също както в случая с клаузата за „carve-out“ — съществува разлика в текстовете на относимите разпоредби, но този път член 275 ДФЕС използва по-тясна формулировка от член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС.

58. Всъщност член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС предвижда, че Съдът на Съюза е компетентен „да следи за съответствието с член 40 [ДЕС] и да проверява законосъобразността на определени решения, посочени в член 275, втора алинея [ДФЕС]“ ( 30 ).

59. Съгласно член 275, втора алинея ДФЕС пък Съдът на Европейския съюз е компетентен „да контролира спазването на член 40 [ДЕС] и да се произнася по исковете, заведени при условията, предвидени в член 263, четвърта алинея [ДФЕС], относно контрола за законосъобразност на решенията, предвиждащи ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица и приети от Съвета на основание глава 2 на дял V [ДЕС]“.

60. Що се отнася до контрола за спазването на член 40 ДЕС, двете разпоредби са идентични. Всеки акт на ОВППС, който спада към „carve-out“ клаузата, може да бъде контролиран от съда на Съюза, за да се осигури спазването на член 40 ДЕС. Следователно този аспект на клаузата за „claw-back“, наред с останалото, обхваща и актовете, приети въз основа на член 215, параграфи 1 и 2 ДФЕС, които съдържат както мерки, предвиждащи прекъсване или ограничаване, изцяло или частично, на икономическите и финансови отношения с една или няколко трети страни, така и ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица.

61. Има обаче съществена разлика между текстовете на двете разглеждани разпоредби, доколкото член 275, втора алинея ДФЕС ограничава контрола за законосъобразност на решенията, които предвиждат ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица, до жалбите за отмяна, подадени от тези лица при условията по член 263, четвърта алинея ДФЕС, докато член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС отново установява компетентността на Съда да контролира общо законосъобразността на „определени решения, посочени в член 275, втора алинея [ДФЕС]“, а именно, „решенията, предвиждащи ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица и приети от Съвета на основание глава 2 на дял V от [ДЕС]“.

62. От посочената в точка 38 от настоящото заключение съдебна практика е видно, че „контролът за законосъобразност“, за който се говори в член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС, обхваща не само жалбите за отмяна, подадени на основание член 263, четвърта алинея ДФЕС, но и по-специално механизма на преюдициалното запитване, предвиден в член 267 ДФЕС.

63. Всъщност съгласно стара и трайна съдебна практика „преюдициалното запитване за преценка на валидност представлява, на същото основание като производството за отмяна, способ за контрол на законосъобразността на актовете на институциите на [Съюза]“ ( 31 ). Както постановява Съдът в точка 15 от решение Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452), „правомощията, признати на Съда с член [267 ДФЕС], имат основно за цел да осигурят еднакво прилагане на право[то на Съюза] от националните юрисдикции[, тъй като] [различията] между юрисдикциите на държавите членки по отношение на валидността на актовете на [Съюза] могат да застрашат самото единство на прав[ния] ред [на Съюза] и да нарушат основното изискване за правна сигурност“ ( 32 ).

64. Освен това, тъй като съгласно съдебната практика ( 33 ) въведената с член 275, първа алинея ДФЕС „carve-out“ клауза трябва, както всяко изключение, да се тълкува стеснително, а обхватът на клауза „claw-back“ не може да бъде по-широк от този на клауза „carve-out“ ( 34 ), клаузата „claw-back“ от член 275, втора алинея ДФЕС, която връща към основното правило, следва да се тълкува разширително, предвид по-широката формулировка на член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС.

65. Ето защо смятам, че клаузата „claw-back“ по член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и член 275, втора алинея ДФЕС позволява на съдилищата на Съюза да контролират спазването на член 40 ДЕС от всички актове на ОВППС (чрез жалба за отмяна или чрез преюдициално запитване) ( 35 ) и да контролират законосъобразността на решенията в областта на ОВППС, които предвиждат ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица, приети от Съвета въз основа на глава 2 от дял V ДЕС (чрез жалба за отмяна или чрез преюдициално запитване) ( 36 ).

66. Обратната позиция, изразена от генералния адвокат Kokott в становището ѝ по становище 2/13 (EU:C:2014:2475), която в настоящото дело се подкрепя от правителството на Обединеното кралство, чешкото, германското, естонското, френското и полското правителство, както и от Съвета, и съгласно която „в областта на ОВППС […] Договорите не предвиждат преюдициална компетентност на Съда“ ( 37 ), според мен трудно би се съчетала с член 23 ДЕС, съгласно който „[д]ейността на Съюза на международната сцена […] се основава на принципите […], предвидени в глава 1“, сред които са правовата държава, универсалността и неделимостта на правата на човека и на основните свободи ( 38 ), които несъмнено включват правото на достъп до съд и ефективна съдебна защита.

ii) Клаузата „claw-back“ и решенията на Съвета, които са приети на основание глава 2 от дял V от Договора за ЕС и предвиждат ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица

67. Установявам, че докато въведената с член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и член 275, първа алинея ДФЕС „carve-out“ клауза обхваща всички актове на ОВППС, клаузата „claw-back“, въведена с член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и член 275, втора алинея ДФЕС, препраща единствено към спазването на член 40 ДЕС и контрола на законосъобразността на решенията, предвиждащи ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица, приети от Съвета на основание глава 2 от дял V ДЕС.

68. Колкото до спазването на член 40 ДЕС, ясно е, че клаузата „claw-back“ обхваща всеки акт на ОВППС, вече обхванат от клаузата „carve-out“.

69. Що се отнася пък до контрола за законосъобразност, член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС, член 275, втора алинея ДФЕС и член 215, параграф 2 ДФЕС препращат към решенията, предвиждащи мерки спрямо физически или юридически лица, приети от Съвета въз основа на глава 2 от дял V ДЕС, което по мое мнение не включва регламентите, както, в случая, Регламент № 833/2014, приети от Съвета на основание член 215, параграф 2 ДФЕС.

70. Това подкрепя изразената ми в точки 47 и 48 от настоящото заключение теза, че „carve-out“ клаузата обхваща само актовете на ОВППС, чието правно основание фигурира в членове 23—46 ДЕС, и следователно не визира актовете, приети от Съвета въз основа на член 215 ДФЕС.

71. Ако не беше така, би се стигнало до парадоксалното положение Съдът да е компетентен да упражнява контрол върху решенията в областта на ОВППС, предвиждащи мерки спрямо физически или юридически лица, приети от Съвета на основание глава 2 от дял V ДЕС, но не и регламентите, приети въз основа на тези решения.

72. В допълнение, обратно на случая на ограничителни мерки, предвиждащи прекъсване или ограничаване, изцяло или частично, на икономическите и финансови отношения с една или няколко трети страни ( 39 ), приемането на регламент въз основа на член 215, параграф 2 ДФЕС не е задължително, що се отнася до ограничителните мерки спрямо физически или юридически лица. Всъщност съгласно тази разпоредба „[к]огато решение [в областта на ОВППС] предвижда това, Съветът може да приеме [такива мерки]“ ( 40 ). Следователно възможно е ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица да се приемат само с решение в областта на ОВППС. Именно за този вид решения член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и член 275, втора алинея ДФЕС предвиждат клаузата „claw-back“.

iii) Какво е положението с правомощието за тълкуване?

73. Тъй като клаузата „claw-back“, въведена с член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и член 275, втора алинея ДФЕС, свежда компетентността на Съда до контрол за законосъобразност на решенията в областта на ОВППС, предвиждащи мерки спрямо физически или юридически лица и приети от Съвета въз основа на глава 2 от дял V ДЕС, правомощието за тълкуване, което член 267, първа алинея, буква б) ДФЕС предоставя на Съда, изглежда изключено от компетентността на Съда за тези актове.

74. В съпоставима правна рамка, в която член 41 от Договора за ЕОВС позволява на Съда да „се произнася в рамките на преюдициално запитване по валидността на актовете на Върховния орган и на Съвета“ ( 41 ), обаче Съдът приема, че „преценката за валидност на даден акт по необходимост предполага предварителното му тълкуване“ ( 42 ). На тази база той постановява, че „би било […] в противоречие с крайните цели и съгласуваността на Договорите, когато се разглеждат правила, произтичащи от Договора за [ЕО] и Договора за Евратом, Съдът да бъде последна инстанция […] при определянето на техния смисъл и на техния обхват, както предвиждат с еднакъв текст член 177 от Договора за ЕО [понастоящем член 267 ДФЕС] и член 150 от Договора за Евратом [понастоящем отменен], което позволява да се осигури единното им прилагане, докато, когато разглежданите норми са свързани с Договора за ЕОВС, тази компетентност да остава запазена само за многобройните национални юрисдикции, чиито тълкувания могат да се различават, а Съдът […] да няма компетентност да гарантира единно тълкуване на тези норми“ ( 43 ).

75. По тези причини смятам, че ако съдилищата на Съюза могат по-голямото, т.е. да контролират законосъобразността на решение, предвиждащо мерки спрямо физически или юридически лица, приети от Съвета въз основа на глава 2 от дял V ДЕС, те със сигурност могат и по-малкото — да тълкуват текста на тези решения, по-специално за да се предотврати възможността Съдът да отмени или да обяви за невалиден акт относно ОВППС, който би могъл да запази, налагайки друго тълкуване.

76. Това е така, още повече че, както посочва запитващата юрисдикция в точки 30—34 от преюдициалното си запитване, компетентните органи на отделните държави членки вече имат различни схващания по някои основни пунктове, по-специално що се отнася до тълкуването на понятието „финансова помощ“, фигуриращо в член 4, параграф 2, буква б) от Решение 2014/512 и член 4, параграф 3 от Регламент № 833/2014, както става ясно от писмените становища, представени от правителството на Обединеното кралство, германското, естонското и френското правителство.

3. Решение 2014/512 с оглед на член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и член 275 ДФЕС

77. На пръв поглед Решение 2014/512 се ползва от съдебния имунитет, предвиден с въведената с член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и член 275, първа алинея ДФЕС „carve-out“ клауза, тъй като отговаря на двете условия, посочени в точки 47 и 49 от настоящото заключение.

78. Всъщност правното основание на Решение 2014/512 е член 29 ДЕС, който е част от дял V, глава 2 от Договора за ЕС, озаглавена „Специфични разпоредби относно общата външна политика и политика на сигурност“, а по същността си очевидно спада към ОВППС, като се има предвид, че с това решение Съветът въвежда ограничителни мерки „с оглед на действията на Руската федерация, дестабилизиращи положението в Украйна“ ( 44 ).

79. В приложение на клаузата „claw-back“, въведена с член 24, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 275, втора алинея ДФЕС, смятам, че Съдът е компетентен да се произнася по преюдициално запитване относно съвместимостта на Решение 2014/512 с член 40 ДЕС, тъй като в точки 21 и 22 от своето писмено становище Rosneft оспорва законосъобразността на Решение 2014/512 с оглед на тази разпоредба.

80. За да бъде Съдът компетентен да упражнява контрол за законосъобразността на Решение 2014/512 и по отношение на всяка друга незаконосъобразност освен нарушение на член 40 ДЕС, се налага да се провери дали това решение е „решени[е], предвиждащ[о] ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица и приет[о] от Съвета на основание глава 2 на дял V [ДЕС]“ по смисъла на член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и член 275, втора алинея ДФЕС.

81. В тази насока правителството на Обединеното кралство, френското и естонското правителство, Съветът и Комисията оспорват твърдението, че в Решение 2014/512 се съдържат ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица, тъй като според тях съдържащите се в него мерки се прилагали към обективно определени положения и към категория лица, посочени общо.

82. Всъщност членове 4 и 4а ( 45 ) от Решение 2014/512 не са насочени към Rosneft за разлика от член 1, параграф 2, букви б), в) и г) и параграф 3 ( 46 ) и член 7 ( 47 ) от него, чието приложно поле визира три руски дружества, измежду които е Rosneft (вж. приложение III към посоченото решение).

83. В това отношение следва да се припомни, че съгласно установената съдебна практика ограничителните мерки „приличат както на актове с общо приложение, доколкото забраняват на цяла категория адресати, определени общо и абстрактно, в частност да предоставят средства и икономически ресурси на разположение на лицата и образуванията, чиито имена са включени в списъците в приложенията им, така и на съвкупност от индивидуални решения по отношение на тези лица и образувания“ ( 48 ). Според Съда „възможността да бъдат обжалвани пред съдилищата на Съюза, възниква […] именно поради същността им на индивидуални решения“ ( 49 ).

84. В този смисъл жалбата за отмяна, предмет на решение Manufacturing Support & Procurement Kala Naft/Съвет (T‑509/10, EU:T:2012:201), е отхвърлена поради липса на компетентност с оглед на член 275 ДФЕС, доколкото визира член 4 от Решение 2010/413/ОВППС на Съвета от 26 юли 2010 година относно ограничителни мерки срещу Иран и за отмяна на Обща позиция 2007/140/ОВППС ( 50 ) (наричано по-нататък „Решение 2010/413“), което не е насочено конкретно към жалбоподателя ( 51 ). В точка 99 от решение Съвет/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776) Съдът потвърждава отхвърлянето на същите основания.

85. Тъй като текстът на членове 4 и 4а от Решение 2014/512 е много близък до този на член 4 от Решение 2010/413 ( 52 ), аз споделям становището на Комисията, че посочените разпоредби не съдържат ограничителни мерки спрямо Rosneft. Ето защо Съдът не е компетентен да контролира тяхната законосъобразност (и да ги тълкува), тъй като клаузата „claw-back“ по член 24, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 275, втора алинея ДФЕС не е приложима.

86. Не споделям обаче позицията на правителството на Обединеното кралство, чешкото, френското, естонското и полското правителство, Съвета и Комисията, че член 1, параграф 2, букви б), в) и г) и параграф 3 и член 7 от Решение 2014/512, които чрез приложение III са насочени изрично към Rosneft, не предвиждали ограничителни мерки спрямо Rosneft, тъй като съдържащите се в тях мерки се прилагали към обективно определени положения и спрямо категория лица, посочена общо, а приложение III, посочващо поименно Rosneft, било с чисто декларативен характер.

87. В тази насока Комисията се основава на точка 39 от решение Sina Bank/Съвет (T‑67/12, EU:T:2014:348) и на точка 32 от решение Hemmati/Съвет (T‑68/12, EU:T:2014:349), в които Общият съд постановява по отношение на член 20, параграф 1, буква б) от Решение 2010/413, че „решението, предвиждащо ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица“ по смисъла на член 275, втора алинея ДФЕС, се открива в акта, с който след преразглеждане се запазва вписването на името на жалбоподателя в приложение II към Решение 2010/413, изменено с Решение 2010/644, считано от 1 декември 2011 г.“, а не на факта, че името на жалбоподателя се съдържа в самото приложение II към първоначалната редакция на Решение 2010/413. На това основание Общият съд посочва, че няма компетентност, като постановява, че член 20, параграф 1, буква б) от Решение 2010/413 въвежда не ограничителни мерки спрямо лица, а мерки с общо приложение.

88. В допълнение, в точка 42 от решение Sina Bank/Съвет (T‑67/12, EU:T:2014:348) и в точка 35 от решение Hemmati/Съвет (T‑68/12, EU:T:2014:349) Общият съд тълкува критерия за „лично“ засягане с член 16, параграф 2 от регламента, който е приет от Съвета въз основа на Решение 2010/413 ( 53 ) и посочва като мерки от общ характер същите мерки като член 20, параграф 1, буква б) от Решение 2010/413, по същия начин като понятието „решение, предвиждащо ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица“. На тези основания той обявява за недопустима жалбата за отмяна на член 16, параграф 2, подадена от жалбоподателя.

89. Според мен тази съдебна практика на Общия съд не е съобразена с практиката на Съда, произтичаща от точка 99 от решение Съвет/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776) ( 54 ). Всъщност, както постановява друг състав на Общия съд в точка 36 от решение National Iranian Oil Company/Съвет (T‑578/12, EU:T:2014:678), потвърдено от Съда в решение National Iranian Oil Company/Съвет (C‑440/14 P, EU:C:2016:128), „член 263, четвърта алинея ДФЕС предоставя на всяко физическо или юридическо лице процесуална легитимация да атакува актовете на институциите на Съюза, когато определените от тази разпоредба условия са изпълнени, както в настоящия случай [тъй като посочените актове на Съюза го вписват в разглежданите списъци с мерки]“.

90. Освен това съгласно същата точка от решение National Iranian Oil Company/Съвет (T‑578/12, EU:T:2014:678) тезата на Общия съд в решения Sina Bank/Съвет (T‑67/12, EU:T:2014:348) и Hemmati/Съвет (T‑68/12, EU:T:2014:349), която всъщност определя понятието „ограничителна мярка спрямо лица“ с критерия те да са лично засегнати от въпросната мярка, „би нарушила разпоредбите на член 263 и член 275, втора алинея ДФЕС, и следователно би противоречала на системата за съдебна защита, установена с ДФЕС, и на правото на ефективни правни средства за защита, утвърдено с член 47 от [Хартата]“.

91. С оглед на това, и за пълнота, едно толкова строго тълкуване много често би изключвало действието на клаузата „claw-back“, ако, обратно на предложеното от мен по-горе, разпоредбите на решения в областта на ОВППС, които, подобно на член 1, параграф 2, букви б), в) и г) и параграф 3, и член 7 от Решение 2014/512, са изрично насочени към физически или юридически лица, не представляват „ограничителни мерки спрямо лица“ по смисъла на клаузата „claw-back“ с последицата, че тази клауза не би включвала възможността за отправяне на преюдициален въпрос относно валидността.

92. Ето защо предлагам на Съда да отговори на първия въпрос, че в съответствие с член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и член 275 ДФЕС Съдът е компетентен да се произнесе по преюдициално запитване на основание член 267 ДФЕС относно валидността на Решение 2014/512 с оглед на член 40 ДЕС, както и да тълкува и упражни контрол върху законосъобразността на член 1, параграф 2, букви б), в) и г) и параграф 3 и член 7 от това решение и на приложение III към него.

93. Бих искал обаче да уточня, че макар ограничителните мерки, въведени с членове 4 и 4а от Решение 2014/512, да попадат в приложното поле на „carve-out“ клаузата, а не в това на клаузата „claw-back“, не е налице липса на съдебна защита, понеже Регламент № 833/2014, както обясних в точки 47, 49, 69 и 70 от настоящото заключение, изцяло попада в компетентността на Съда и почти дословно възпроизвежда текста на тези разпоредби в членове 3, 3а и член 4, параграфи 3 и 4 от него. В случай че Съдът реши да отмени тези разпоредби от Регламент № 833/2014, Съветът ще трябва да предприеме необходимите мерки, за да направи еквивалентните разпоредби от Решение 2014/512 съвместими с решението на Съда, и то, както Съветът се съгласи в съдебното заседание, в съответствие с член 266 ДФЕС.

Б– По втория въпрос, буква а)

94. С втория си въпрос, буква а) запитващата юрисдикция пита Съда относно валидността на член 1, параграф 2, букви б), в) и г) и параграф 3, членове 4, 4а и 7 и на приложение III към Решение 2014/512, както и на членове 3 и 3а, член 4, параграфи 3 и 4, член 5, параграф 2, букви б), в) и г) и параграф 3 и член 11 и на приложения II и VI към Регламент № 833/2014.

95. Предвид отговора ми на първия въпрос, ще проверя спазването на член 40 ДЕС от Решение 2014/512 и от Регламент № 833/2014, както и валидността на член 1, параграф 2, букви б), в) и г) и параграф 3 и член 7 и на приложение III към Решение 2014/512, както и валидността на членове 3 и 3а, член 4, параграфи 3 и 4, член 5, параграф 2, букви б), в) и г) и параграф 3 и член 11 и на приложения II и VI към Регламент № 833/2014.

1. По спазването на член 40 ДЕС от Решение 2014/512 и от Регламент № 833/2014

96. Според Rosneft с приемането на решение в областта на ОВППС, което по същество има законодателен характер, Съветът е превишил правомощията си. Съгласно член 29 ДЕС ролята на Съвета била да определя „подхода на Съюза по отделен въпрос от географско или тематично естество“. Приемането на законодателни актове в рамките на ОВППС пък било изключено по силата на член 31, параграф 1 ДЕС. Ето защо с приемането на много подробните разпоредби в Решение 2014/512, като цяло възпроизведени по идентичен начин в Регламент № 833/2014, Съветът нарушил клаузата за незасягане, предвидена в член 40 ДЕС, и накърнил правомощието за съвместно предложение на Комисията и на върховния представител, предвидено в член 215 ДФЕС.

97. Според мен Решение 2014/512 и Регламент № 833/2014 не са законодателни актове.

98. Независимо че под „законодателен акт“ обикновено се разбират мерки от общ характер, които се прилагат към обективно определени положения и към категория лица, посочени общо и абстрактно, дефиницията на този използван от член 24 ДЕС израз се открива единствено в член 289, параграф 3 ДФЕС. Този член определя въпросната категория като „[п]равните актове, приети по законодателна процедура“, а именно обикновената законодателна процедура, предвидена в член 289, параграф 1 ДФЕС, или специалната законодателна процедура, предвидена в член 289, параграф 2 ДФЕС.

99. Така, като забраняват приемането на законодателни актове, член 24, параграф 1, втора алинея, трето изречение и член 31, параграф 1 ДЕС водят до изключване на по-широката роля, която член 289, параграфи 1 и 2 ДФЕС отрежда на Парламента и на Комисията ( 55 ).

100. Впрочем използваната процедура за приемане на Решение 2014/512, предвидена в член 24, параграф 1, втора алинея ДЕС, и използваната процедура за приемането на Регламент № 833/2014, предвидена в член 215 ДФЕС, се отличават от процедурите, предвидени в член 289 ДФЕС за квалифицирането на даден акт като законодателен.

101. Тъй като Rosneft не твърди, че Решение 2014/512 и Регламент № 833/2014 е трябвало да бъдат приети на друго правно основание, различно от, съответно, член 29 ДЕС и член 215 ДФЕС, доводите на Rosneft следва да се отхвърлят.

2. По валидността на член 1, параграф 2, букви б), в) и г) и параграф 3 и член 7 и на приложение III към Решение 2014/512, както и на членове 3 и 3а, член 4, параграфи 3 и 4, член 5, параграф 2, букви б), в) и г) и параграф 3 и член 11 и на приложения II и VI към Регламент № 833/2014

a) По обхвата на контрола

102. В точки 64, 108 и 115 от становището си Съветът твърди, че Съдът няма компетентност да упражнява контрол върху законосъобразността на процесните разпоредби от Регламент № 833/2014, доколкото основанията за недействителност, посочени от Rosneft, по същество целят оспорване на принципните решения, приети от Съвета с Решение 2014/512, които изцяло спадат към областта на ОВППС.

103. Не споделям тази гледна точка, тъй като според мен приемането въз основа на член 215 ДФЕС на регламент, дори той да възпроизвежда буквално, допълва или уточнява мерките, предвидени с решение в областта на ОВППС, както в случая с Решение 2014/512 и Регламент № 833/2014, предполага загубване на съдебния имунитет, с който тези мерки са можели да се ползват въз основа на член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение ДЕС и член 275, първа алинея ДФЕС ( 56 ).

104. Обратното решение би довело до разширително тълкуване на изключването на компетентността на Съда в тази област, при все че това изключване е изключението, а не правилото.

105. Ето защо смятам, че в тази област, която спада към дипломацията и външната политика и политиката на сигурност, Съветът разполага с широко право на преценка ( 57 ).

б) По основанието за невалидност — твърдяно нарушение на Споразумението за партньорство

106. Според Rosneft член 1, параграф 2, букви б) в) и г) и параграф 3 и приложение III към Решение 2014/512, също както и член 3, параграфи 1, 3 и 5, член 3а, параграф 1, член 5, параграф 2, букви б) в) и г) и параграф 3 и приложения II и VI към Регламент № 833/2014 нарушават член 10, параграф 1 (клауза за третиране на най-облагодетелствана нация по отношение на търговията със стоки), член 12 (свобода на транзита на стоки), член 36 (клауза за не по-малко благоприятно третиране по отношение на трансгранично предоставяне на услуги) и член 52, параграфи 2, 5 и 9 (свободно движение на капитали) от Споразумението за партньорство.

107. Правителството на Обединеното кралство, естонското и френското правителство, Съветът и Комисията отбелязват, че въпросните мерки са обосновани, защото са „необходими [за защитата на] основни интереси в областта на сигурността [на страните] по време на война или на сериозно международно напрежение, които съставляват заплаха от война“ съгласно член 99, параграф 1, буква г) от Споразумението за партньорство, и че във всеки случай посочените от Rosneft разпоредби от това споразумение нямат директен ефект.

108. Тъй като член 99 от Споразумението за партньорство предполага наличието на мярка, противоречаща на материалноправните разпоредби на посоченото споразумение, най-напред следва да се провери дали член 1, параграф 2, букви б) в) и г) и параграф 3 и приложение III към Решение 2014/512, също както и член 3, параграфи 1, 3 и 5, член 3а, параграф 1, член 5, параграф 2, букви б) в) и г) и параграф 3 и приложения II и VI към Регламент № 833/2014 нарушават член 10, параграф 1, член 12, член 36 и член 52, параграфи 2, 5 и 9 от същото споразумение.

i) По директния ефект на член 10, параграф 1, член 12, член 36 и член 52, параграфи 2, 5 и 9 от Споразумението за партньорство

109. В тази насока следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика споразумение, сключено от Съюза и една или няколко трети държави, представлява по отношение на Съюза акт, приет от негова институция по смисъла на член 267, първа алинея, буква б) ДФЕС, че разпоредбите на такова споразумение са неразделна част от правния ред на Съюза след влизането му в сила и че в рамките на този правен ред Съдът е компетентен да се произнася преюдициално по тълкуването на това споразумение ( 58 ).

110. Освен това в точка 37 от решение Комисия/Rusal Armenal (C‑21/14 P, EU:C:2015:494) Съдът е постановил, че „разпоредбите на международно споразумение, по което Съюзът е страна, могат да се изтъкват в подкрепа на […] възражение за незаконосъобразност на такъв акт само ако, от една страна, естеството и системата на въпросното споразумение допускат това, и от друга, ако тези разпоредби са предвид съдържанието си безусловни и достатъчно точни […]. Единствено когато тези две условия са кумулативно изпълнени, подобни разпоредби биха могли да бъдат изтъкнати пред съда на Съюза, за да послужат като критерий за преценка на законосъобразността на акт на Съюза“ ( 59 ).

111. Тъй като член 10, параграф 1 и член 12 от Споразумението за партньорство препращат към специалните разпоредби на ГАТТ, Съветът и Комисията се основават на постоянната практика на Съда относно споразуменията на Световната търговска организация, съгласно която „с оглед на естеството и системата им те по принцип не са сред нормите, от гледна точка на които може да се осъществява контрол за законосъобразност на актовете на институциите на Съюза“ ( 60 ).

112. Споразумението за партньорство обаче не е споразумение единствено относно търговията със стоки, за която би могла да се приложи тази съдебна практика ( 61 ).

113. Всъщност, както Съдът е постановил по отношение на Споразумението за партньорство в точка 27 от решение Simutenkov (C‑265/03, EU:C:2005:213), това споразумение „има за цел да установи партньорство между страните, предназначено да насърчи по-специално развитието на тесни политически връзки между тези страни, търговия и хармонични икономически връзки между тях, политически и икономически свободи, както и осъществяването на постепенна интеграция между Руската федерация и една по-широка зона на сътрудничество в Европа“.

114. В допълнение, в точка 28 от това решение Съдът добавя, че „[о]бстоятелството, че посоченото споразумение така се ограничава до установяването на партньорство между страните, без да предвижда асоцииране или бъдещо присъединяване на Руската федерация [към Съюза], не може да възпрепятства директния ефект на някои от разпоредбите му. Всъщност от практиката на Съда следва, че когато дадено споразумение установява сътрудничество между страните, някои от залегналите в него разпоредби могат [когато, предвид текста му и предвид предмета и естеството на споразумението, те съдържат ясни и точни задължения, изпълнението или последиците на които не зависят от издаването изобщо на последващ акт] да уреждат непосредствено правното положение на частноправните субекти“.

115. Следователно в точка 22 от посоченото решение Съдът признава директния ефект на член 23, параграф 1 от това споразумение по отношение на условията, свързани със заетостта.

116. Обратно на твърдяното от правителството на Обединеното кралство, френското правителство, Съвета и Комисията, не виждам с какво текстовете на процесните разпоредби от разглежданото в настоящото дело споразумение за партньорство не отговарят на критериите за директен ефект, посочени в точка 21 от решение Simutenkov (C‑265/03, EU:C:2005:213) и възпроизведени в точка 37 от решение Комисия/Rusal Armenal (C‑21/14 P, EU:C:2015:494).

117. Всъщност член 10, параграф 1 от Споразумението за партньорство предвижда, че „[с]траните взаимно си предоставят третиране на най-облагодетелствана нация, в съответствие с член I, параграф 1 от ГАТТ“ ( 62 ). Съгласно член 12, параграф 1, втора алинея „всяка страна осигурява свобода на транзита през нейна територия на стоки, произхождащи от митническата територия или предназначен[и] за митническата територия на другата страна“. Член 36 посочва, че „страните взаимно си предоставят третиране не по-малко благоприятно от това, предоставяно на трети страни по отношение условията на трансгранично предоставяне на услуги“. Накрая, съгласно член 52 страните по Споразумението за партньорство осигуряват „свободното движение на капитали между лица, пребиваващи в [Съюза] и в Русия, под формата на преки инвестиции“ (параграф 2), след преходен период от пет години от датата на влизане в сила на посоченото споразумение не въвеждат нови ограничения (параграф 5) и „взаимно си предоставят третиране на най-облагодетелствана нация по отношение на свободата на текущите плащания и движението на капитали, както и по отношение на начините на плащане“ (параграф 9).

118. Според мен текстът на тези разпоредби изобщо не се отличава по своята безусловност от този на член 23, параграф 1 от посоченото споразумение, за който Съдът вече е приел, че има директен ефект ( 63 ). Ето защо той е нещо повече от „само съгласие за постигането на споразумение („an agreement to agree“)“ ( 64 ).

ii) По наличието на ограничения на правата, предоставени с член 10, параграф 1, член 12, член 36 и член 52, параграфи 2, 5 и 9 от Споразумението за партньорство

119. Ето защо следва да се провери дали мерките, въведени с член 1, параграф 2, букви б) в) и г) и параграф 3 и приложение III към Решение 2014/512, също както и с член 3, параграфи 1, 3 и 5, член 3а, параграф 1, член 5, параграф 2, букви б) в) и г) и параграф 3 и приложения II и VI към Регламент № 833/2014, съдържат ограничения на член 10, параграф 1, член 12, член 36 и член 52, параграфи 2, 5 и 9 от Споразумението за партньорство.

– Член 10, параграф 1 и член 12 от Споразумението за партньорство (търговия със стоки)

120. По отношение на твърдението за нарушаване на член 10, параграф 1 от Споразумението за партньорство с член 3, параграфи 1, 3 и 5 и член 3а, параграф 1 от Регламент № 833/2014 следва да се подчертае, че член 10, параграф 1 от Споразумението за партньорство просто включва в обхвата на прилагането на член I, параграф 1 от ГАТТ отношенията между Съюза и Руската федерация по време, когато последната не е членувала в Световната търговска организация.

121. Член I, параграф 1 от ГАТТ обаче ограничава своя обхват до „митата и таксите от всякакъв вид, налагани по или във връзка с вноса или износа или налагани върху международните плащания за внос или износ, и във връзка с метода на събиране на такива мита и такси, и относно всички правила и формалности във връзка с вноса и износа, и относно всички въпроси, посочени в чл. III, ал. 2 и 4“.

122. След като член 3, параграфи 1, 3 и 5 от Регламент № 833/2014 изобщо не се отнася до приложимите митнически тарифи за износ на стоки, визирани с тези разпоредби, а подчинява техния износ към Руската федерация на предварително разрешение и уточнява условията, при които държавите членки следва да отказват такова разрешение, очевидно тези разпоредби не попадат в приложното поле на член 10, параграф 1 от Споразумението за партньорство.

123. A fortiori член 3а, параграф 1 от Регламент № 833/2014, който забранява предоставянето на свързани услуги, необходими за определени категории проекти за проучване и добив в Русия, също не попада в обхвата на член 10, параграф 1 от Споразумението за партньорство.

124. Член 12, параграф 1, втора алинея от Споразумението за партньорство задължава Съюза и неговите държави членки да осигуряват свобода на транзита ( 65 ) през територията на Съюза на стоки, произхождащи от митническата територия или предназначени за митническата територия на Руската федерация.

125. Следователно Съюзът и неговите държави членки са длъжни да осигуряват свободното преминаване през тяхна територия на стоки с местоназначение или с произход от Руската федерация.

126. Член 3, параграф 1 от Регламент № 833/2014 изисква предварително разрешение за продажбата, доставката, трансфера или износа на изделията, изброени в приложение II, независимо дали са с произход от Съюза, ако тези изделия са предназначени за използване в Руската федерация. Освен това член 3, параграф 5 от същия регламент забранява издаването на такова разрешение, когато съответните продажба, доставка, трансфер или износ засягат изделия, предназначени за някоя от категориите проекти за проучване и добив, посочени в член 3, параграф 3.

127. По мое мнение тези разпоредби нямат никакво отражение върху свободата на транзит, гарантирана с член 12, параграф 1, втора алинея от Споразумението за партньорство.

128. Макар в член 3, параграф 1 от Регламент № 833/2014 да се говори, наред с другото, за трансфера на изделията, изброени в приложение II, „независимо дали са с произход от Съюза“, все пак параграфи 2 и 4 от този член се отнасят само до износа.

129. В този смисъл „[з]а всички случаи на продажба, доставка, трансфер или износ, за които се изисква разрешение […], разрешението се издава от компетентните органи на държавата членка, в която е установен износителят“ ( 66 ). Също така, „[и]зносителите предоставят на компетентните органи цялата информация от значение, необходима във връзка със заявлението им за разрешение за износ“ ( 67 ).

130. Ето защо за мен е ясно, че тези разпоредби на Регламент № 833/2014 визират не транзита на изделията от приложение II, а случаите на продажба, доставка, трансфер или износ от територията на държавите членки.

131. В този смисъл свободата на транзит на въпросните изделия с произход от трети страни и местоназначение Руската федерация изобщо не е засегната.

132. Във всеки случай, дори Съдът да установи наличието на ограничение на член 10, параграф 1 и член 12, параграф 1, втора алинея от Споразумението за партньорство, това ограничение, както посочва Комисията, би било обосновано от съображения за обществен ред и обществена сигурност в съответствие с член 19 от посоченото споразумение.

– Член 36 от Споразумението за партньорство (трансгранично предоставяне на услуги)

133. Съгласно член 36 от Споразумението за партньорство Съюзът и неговите държави членки са длъжни да предоставят третиране, не по-малко благоприятно от това, предоставяно на трети страни, по отношение на условията на трансгранично предоставяне на услуги от дружества на Съюза на територията на Руската федерация съгласно действащите в последната законови и подзаконови нормативни актове.

134. Съгласно приложение 5 към това споразумение услугите, визирани в член 36, включват инженерни услуги (CPC 8672) ( 68 ) и услуги за техническо изпитване и анализ (CPC 8676) ( 69 ).

135. Обратно на твърдяното от Rosneft, никоя от услугите, включени в номера CPC 8672 и CPC 8676, не засяга услугите за сондиране, вземане на проби от сондажния кладенец, каротаж и окончателни работи по сондирането, или за доставка на специализирани плавателни съдове, които визира член 3а, параграф 1 от Регламент № 833/2014 ( 70 ).

– Член 52, параграфи 2, 5 и 9 от Споразумението за партньорство (свободно движение на капитали)

136. Параграф 2 от тази разпоредба осигурява свободното движение на капитали между Съюза и Руската федерация „под формата на преки инвестиции в дружествата, създадени в съответствие със законите на приемащата държава“.

137. В допълнение, съгласно член 52, параграф 9 от това споразумение Съюзът следва да предостави на Руската федерация „третиране на най-облагодетелствана нация по отношение на свободата на […] движението на капитали“.

138. Съгласно Съвместната декларация във връзка с член 52 (определения) терминът „пряка инвестиция“ е определен по следния начин: „Пряката инвестиция“ има за цел да създава трайни икономически отношения с дадено дружество, като инвестиции, които дават възможност да се упражнява ефективен контрол върху управлението му от страна на лица, които не пребивават в съответната държава, или пребиваващи в чужбина граждани, посредством: […] 2. участие в ново или съществуващо предприятие; 3. сключване на договор за заем за срок от пет или повече години“.

139. От тези разпоредби съвсем ясно следва, че пряката или непряката покупка, продажба, предоставяне на инвестиционни услуги или помощ при емитирането на облигации, акции или подобни финансови инструменти ( 71 ) могат да представляват пряка инвестиция само ако водят до участие в предприятие с цел създаване на трайни икономически отношения.

140. Пак от тези разпоредби следва, че сключването или участието в договорености за предоставяне на нови заеми или кредити с падеж над 30 дни на Rosneft след 12 септември 2014 г. ( 72 ) може да представлява пряка инвестиция само ако се касае за заем или кредит за срок от пет или повече години, предоставен с цел създаване на трайни икономически отношения.

141. Оттук следва, че член 1, параграф 2, букви б) в) и г) и параграф 3 и приложение III към Решение 2014/512, също както и член 5, параграф 2, букви б) в) и г) и параграф 3 и приложение VI към Регламент № 833/2014 съставляват ограничение върху свободното движение на капитали, защитено с член 52, параграфи 2, 5 и 9 от Споразумението за партньорство, само доколкото забраняват преките инвестиции, посочени в точки 139 и 140 от настоящото заключение.

iii) По обосновката

142. За разлика от търговията със стоки, за която член 19 от Споразумението за партньорство предвижда възможност за обосноваване на ограниченията с текст, почти идентичен на този на член 36 ДФЕС, посоченото споразумение не предвижда никаква възможност да се обоснове ограничение върху свободното движение на капитали.

143. По същите съображения като изложените от мен в точки 123—125 от заключението ми по дело SECIL (C‑464/14, EU:C:2016:52) ( 73 ) смятам, че ограниченията върху гарантираното с член 52 от Споразумението за партньорство свободно движение на капитали могат да бъдат обосновани с императивни съображения от общ интерес.

144. Независимо че Съветът не изтъква императивно съображение от общ интерес, по мое мнение от доводите му, основани на член 99 от Споразумението за партньорство, може да се заключи, че според него ограничението върху свободното движение на капитали може да бъде обосновано от съображения за обществен ред и обществена сигурност.

145. Всъщност, доколкото ограничителните мерки, установени с член 1, параграф 2, букви б) в) и г) и параграф 3 и приложение III към Решение 2014/512, също както и с член 5, параграф 2, букви б) в) и г) и параграф 3 и приложение VI към Регламент № 833/2014, са приети „в отговор на действията на [Руската федерация], дестабилизиращи положението в Украйна“ ( 74 ), и „с цел Русия да плати по-висока цена за действията си за подкопаване на териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна, както и с цел насърчаване на мирното уреждане на кризата“ ( 75 ), според мен те могат да бъдат обосновани от съображения за обществен ред и обществена сигурност.

146. От съображенията към Решение 2014/512 и Регламент № 833/2014 следва, че приемането на ограничителни мерки спрямо Руската федерация първо е обявено публично от Съюза и неговите държави членки и че тези мерки са приети и постепенно разширени само поради липсата на реакция от страна на Руската федерация.

147. Тъй като ограничителните мерки имат за цел „Рус[ката федерация] да плати по-висока цена за действията си за подкопаване на териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна, както и […] насърчаване на мирното уреждане на кризата“ ( 76 ), и предвид факта, че Rosneft е нефтеното дружество с най-големи запаси от нефт и най-голямо производство измежду нефтените дружества, чиито акции се търгуват на руската борса (над 40 % от добивания в Руската федерация нефт ( 77 )), и че руската държава държи 69,5 % от акционерния му капитал, според мен ограниченията, наложени с член 1, параграф 2, букви б) в) и г) и параграф 3 и приложение III към Решение 2014/512, също както и с член 5, параграф 2, букви б) в) и г) и параграф 3 и приложение VI към Регламент № 833/2014, са необходими за оказването на натиск, чрез който да може да се постигне преследваната с посоченото решение и с посочения регламент цел, а именно „Рус[ката федерация] да плати по-висока цена за действията си за подкопаване на териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна, както и […] насърчаване на мирното уреждане на кризата“ ( 78 ). Следователно ограничителните мерки зачитат принципа на пропорционалност.

iv) По член 99 от Споразумението за партньорство

148. В случай че Съдът постанови, че е налице необосновано ограничение на член 10, параграф 1, член 12, член 36 и член 52, параграфи 2, 5 и 9 от Споразумението за партньорство, смятам, също като правителството на Обединеното кралство, естонското и френското правителство, Съвета и Комисията, че то може да бъде обосновано с член 99, параграф 1, буква г) от посоченото споразумение, който дава възможност на Съюза да предприеме „мерките, които счита необходими, за да защити своите основни интереси в областта на сигурността […] по време на война или на сериозно международно напрежение, които съставляват заплаха от война“ ( 79 ).

149. Както изтъкнах в точка 105 от настоящото заключение, Съветът разполага с широко право на преценка в областите на общата външна политика и политиката на сигурност, но това е така и когато Съветът установи наличието на сериозно международно напрежение, което съставлява заплаха от война.

150. От една страна, следва да се припомни, че за приемането на ограничителните мерки, разглеждани по настоящото дело, Съветът се опира на „непредизвиканото нарушаване на суверенитета и териториалната цялост на Украйна от страна на Руската федерация“ ( 80 ), „свалянето на полет МН17 на малайзийските авиолинии в Донецк“ ( 81 ) и „незаконното присъединяване на Крим и Севастопол“ ( 82 ).

151. От друга страна, следва да се подчертае, че Руската федерация има право на вето в Съвета за сигурност на ООН. Следователно в резолюциите на този съвет ( 83 ) или дори в проекторезолюциите, които не са били приети от този съвет, няма смисъл да се търси констатация за наличието на заплаха за мира поради (действителното или възможно) упражняване от Руската федерация на правото ѝ на вето ( 84 ).

152. Въз основа на гореизложеното смятам, че Съветът не е допуснал явна грешка в преценката си за тежестта на положението на международно напрежение, съществувало към момента на приемане на Решение 2014/512 и на Регламент № 833/2014.

в) По основанието за невалидност — твърдяно неизпълнение на задължението за мотивиране (член 296 ДФЕС)

153. Според Rosneft членове 3 и 3а, член 4, параграфи 3 и 4 и приложение II към Регламент № 833/2014 нарушават задължението за мотивиране, наложено на Съвета с член 296 ДФЕС, доколкото този регламент не обяснявал нито как, нито защо неговата насоченост към руската нефтена промишленост или конкретно към Rosneft по избрания от тези разпоредби начин ще допринесе за постигането на целта на приложимите мерки, изложена в съображения 2 ( 85 ) и 4 ( 86 ) от посочения регламент.

154. Rosneft също така твърди нарушение на член 296 ДФЕС, що се отнася до член 1, параграф 2, букви б) в) и г) и параграф 3 и приложение III към Решение 2014/512, както и до член 5, параграф 2, букви б) в) и г) и параграф 3 и приложение VI към Регламента, доколкото тези разпоредби, макар и изрично насочени към Rosneft, не му позволяват да прецени причината, поради която самият факт, че руската държава е мажоритарен акционер в него, може да постигне целта на приложимите мерки, изложена в съображения 2 ( 87 ) и 5 ( 88 ) от Регламент № 833/2014.

155. Според мен в случая не е налице никакво неизпълнение на задължението за мотивиране.

156. Както постановява Съдът в точка 53 от решение Съвет/Bamba (C‑417/11 P, EU:C:2012:718), „[и]зискваните от член 296 ДФЕС мотиви […] трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и с контекста на приемането му. Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други лица, засегнати пряко и лично от акта, могат да имат от получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите са достатъчни следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя“.

157. В допълнение, по отношение на ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица като замразяването на средства, предмет на делото, по което е постановено решение Съвет/Bamba (C‑417/11 P, EU:C:2012:718), в точка 54 от това решение Съдът приема, че „увреждащият акт е достатъчно мотивиран, при положение че е издаден в познат за заинтересованото лице контекст, който му позволява да разбере обхвата на наложената му мярка“.

158. В качеството си на най-голямото руско нефтено дружество, 69,5 % от което е собственост на Руската държава ( 89 ) и което има активи, оценени общо на над 1 трилион руски рубли, за което се счита, че най-малко 50 % от приходите му произхождат от продажбата или преноса на суров нефт или нефтопродукти ( 90 ), Rosneft несъмнено може да прецени важността на нефтения сектор с оглед на приходите за бюджета на Руската федерация ( 91 ) и причината, поради която фактът, че предвидените в член 1, параграф 2, букви б) в) и г) и параграф 3 и приложение III към Решение 2014/512, както и в член 5, параграф 2, букви б) в) и г) и параграф 3 и приложение VI към Регламента ограничи