ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

М. SZPUNAR

представено на 25 ноември 2021 година ( 1 )

Дело C‑161/20

Европейска комисия

срещу

Съвет на Европейския съюз

„Жалба за отмяна — Решение на Комитета на постоянните представители (Корепер) — Решение, с което се одобрява внасянето на предложение в Международната морска организация във връзка с въвеждането на насоки относно жизнения цикъл за оценка „от източник до резервоар“ на емисии на парникови газове от устойчиви алтернативни горива, с оглед на предаването на Международната морска организация на предложението от председателството на Съвета от името на държавите членки и на Комисията — Изключителна, споделена или допълваща компетентност на Европейския съюз — Институционални прерогативи на Комисията съгласно член 17, параграф 1 ДЕС“

I. Въведение

1. Настоящото дело касае два различни въпроса. Първият се отнася до принципите и условията на външното представителство на Европейския съюз в рамките на международна организация, в която Съюзът не е нито член, нито наблюдател. Вторият е свързан с характера на външната компетентност на Съюза — изключителна или споделена — при обсъждане на бъдещ инструмент, засягащ област, която в известна степен е покрита от правото на Съюза.

2. В основата на първия стои въпросът дали член 17, параграф 1 ДЕС, който предвижда, че е в прерогативите на Комисията да представлява Европейския съюз във външните отношения, е приложим към ситуации, в които Съюзът не може да упражнява своята външна компетентност по друг начин освен чрез посредничеството на държавите членки.

3. Същността на втория въпрос може да се обобщи по следния начин — дали бъдещ инструмент на международна организация, чието естество, съдържание и обхват предстои да бъдат определени, може да засегне общите правила на Съюза или да промени техния обхват по смисъла на член 3, параграф 2 ДФЕС in fine.

4. Отговорите на тези въпроси определят законосъобразността на решение за внасяне на предложение по въпроси, свързани с морския транспорт и опазването на околната среда от името на държавите членки и на Европейската комисия (а не на Европейския съюз) до комитет на Международната морска организация (наричана по-нататък „ММО“).

II. Правна уредба

А. Международно право

5. ММО е създадена с Конвенцията за създаване на Междуправителствената морска съвещателна организация ( 2 ), приета от Морската конференция на ООН в Женева на 6 март 1948 г., влязла в сила през 1958 г. (наричана по-нататък „Конвенцията за ММО“).

6. Съгласно член 1, буква а) от Конвенцията за ММО една от целите на ММО е „да насърчи и улесни приемането на възможно най-високите стандарти по отношение на […] предотвратяването на замърсяването на морето от кораби и контрола върху него […]“.

7. Член 2 Конвенцията за ММО предвижда, че за да постигне целите си ММО: „(a) […] разглежда и прави препоръки […]; (б) осигурява съставянето на конвенции, проектодоговори или други подходящи инструменти и ги препоръчва на правителствата и междуправителствените организации […]“.

8. Конвенцията за ММО не съдържа клауза, предвиждаща присъединяването на регионални организации за икономическа интеграция. Съгласно член 4 от нея членството в ММО е отворено само за държави. Следователно, за разлика от всички държави — членки на Съюза, които са членове на ММО, самият Европейски съюз не може да се присъедини към Конвенцията за ММО и да стане неин член.

9. В член 25, буква а) от Конвенцията за ММО обаче се предвижда: „Съветът може да сключва договори или споразумения, отнасящи се до отношенията на Организацията с други организации […] Такива договори или споразумения подлежат на одобрение от Асамблеята“.

10. Съгласно член 66 от Конвенцията за ММО: „[ММО] може да си сътрудничи по въпроси от нейната компетентност с други междуправителствени организации, които не са специализирани агенции на Обединените нации, но чиито интереси и дейности имат отношение към целите на [ММО]“.

11. В този контекст на 28 юни 1974 г. Европейската комисия сключва споразумение за сътрудничество с ММО ( 3 ) (наричано по-нататък „Споразумението за сътрудничество от 1974 г.“) съгласно тогавашния член 229 от Договора за ЕИО. То включва правото на Комисията да участва като наблюдател в работата на ММО, включително на неговите комитети. Комисията няма право на глас в ММО.

12. Основните органи на ММО са Асамблея, Съвет, пет комитета и Секретариат ( 4 ). Един от тези комитети е Комитетът по опазване на морската среда (наричан по-нататък „MEPC“). МЕРС се състои от всички членове на ММО ( 5 ). Съгласно член 38 от Конвенцията за ММО, МЕРС „разглежда всички въпроси от компетентността на [ММО], които се отнасят до предотвратяването и контрола на замърсяването на морската среда от корабоплаване […]“.

13. Правило 5 от Процедурния правилник на МЕРС предвижда: „[…] 3 На всяка сесия на Комитета, в чийто дневен ред са включени въпроси, които пряко ги засягат, Генералният секретар кани да бъдат представлявани от наблюдатели: 1. други междуправителствени организации, с които има сключено споразумение или специална договореност, и 2. неправителствени международни организации, с които Организацията е установила отношения в съответствие с правилата, регламентиращи контактите с такива организации. 4 По покана на председателя и със съгласието на съответния комитет тези наблюдатели могат да се включват по въпроси, които ги засягат пряко, без право на глас“.

14. Една от основните конвенции на ММО е Международната конвенция за предотвратяване на замърсяването от кораби, подписана в Лондон на 2 ноември 1973 г., допълнена с Протокола от 17 февруари 1978 г. (наричана по-нататък „Конвенцията Marpol 73/78“), с която се въвеждат правила за борба със замърсяването на морската среда. Всички държави членки, но не и самият Европейски съюз, са страни по тази конвенция. С Протокола от 1997 г. за изменение на Конвенцията Marpol 73/78, подписан в Лондон на 26 септември 1997 г. (наричан по-долу „Протоколът от 1997 г.“), към тази конвенция е добавен Анекс VI, озаглавен „Правила за предпазване от замърсяване на въздуха от кораби“.

15. Съгласно Конвенцията Marpol 73/78, изменена с Протокола от 1997 г. (наричана по-нататък „Конвенцията Marpol 73/78/97“), ММО приема редица мерки, насочени към намаляване на емисиите на парникови газове от международното корабоплаване. МЕРС създава междусесийна работна група за намаляване на емисиите на парникови газове от кораби (наричана по-нататък „МРГ-ПГ“), която докладва на МЕРС по време на сесиите му.

Б. Правото на Съюза

16. Член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС предвижда: „С изключение на общата външна политика и политика на сигурност и на другите предвидени в Договорите случаи, [Комисията] осигурява външното представителство на Съюза“.

17. Съгласно член 3, параграф 2 ДФЕС: „Съюзът разполага […] с изключителна компетентност за сключване на международни споразумения, когато това […] е необходимо, за да му позволи да упражнява своята вътрешна компетентност, или доколкото може да засегне общите правила или да промени техния обхват“.

18. Регламент (ЕС) 2015/757 ( 6 ) (наричан по-нататък „Регламентът МДП“) влиза в сила на 1 юли 2015 г.

19. Член 1 от Регламент МДП, озаглавен „Предмет“, гласи: „В настоящия регламент се установяват правила за точното извършване на мониторинг, докладване и проверка на емисиите на въглероден диоксид (CO2) и на друга информация от значение по отношение на корабите, които пристигат, намират се във или отплават от пристанища под юрисдикцията на държава членка, с оглед да се насърчи намалението на емисиите на СО2 от морския транспорт по ефективен от гледна точка на разходите начин“.

20. Член 4, параграфи 1—3 от този регламент гласи: „1. В съответствие с членове 8—12 дружествата извършват мониторинг и докладват за всеки от своите кораби във връзка със съответните параметри по време на даден отчетен период. Те извършват мониторинга и докладването по отношение на всички пристанища под юрисдикцията на държава членка, както и за всички плавания до или от пристанище под юрисдикцията на държава членка. 2. Мониторингът и докладването са цялостни и включват емисиите на CO2 от изгарянето на горива, докато корабът е в морето, както и на котвена стоянка. Дружествата прилагат подходящи мерки за предотвратяване на всякакви пропуски в данните за отчетния период. 3. Мониторингът и докладването са последователни и сравними във времето. За тази цел дружествата използват за мониторинга едни и същи методики и масиви от данни, като отчитат евентуални изменения, преминали през оценка от страна на проверяващия орган“.

21. Член 5 от този регламент, озаглавен „Методи за мониторинг на емисиите на CO2 и на друга информация от значение“, предвижда в параграф 1: „За целите на член 4, параграфи 1, 2 и 3 дружествата определят за всеки от своите кораби емисиите на CO2 в съответствие с някой от методите, посочени в приложение I […]“.

22. Част A от приложение I към този регламент посочва следната формула за целите по изчисляване на емисиите на CO2: „Количество консумирано гориво × емисионен фактор“ и съдържа таблица със списък на възприетите стойности за емисионните фактори за седем безалтернативни горива. Таблицата е последвана от разпоредба, в която се посочва, че за биогоривата, алтернативните неизкопаеми горива и другите горива, за които не са посочени възприети стойности, се използват съответни подходящи емисионни фактори.

23. Член 1 от Директива 2014/94/EС ( 7 ), озаглавен „Предмет“, предвижда: „Настоящата директива установява обща рамка от мерки за разгръщането в Съюза на инфраструктура за алтернативни горива, с цел да се сведе до минимум зависимостта от нефта и да се смекчи въздействието на транспорта върху околната среда. Настоящата директива определя минималните изисквания за изграждането на инфраструктурата за алтернативни горива, включително зарядни точки за електрически превозни средства и точки за зареждане с природен газ (ВПГ и КПГ) и водород, които да бъдат изпълнени посредством национални рамки за политиката на държавите членки, както и общи технически спецификации за тези зарядни точки и точки за зареждане, както и изисквания за информацията за ползвателите“.

24. Член 1 от Директива (EС) 2018/2001 ( 8 ), озаглавен „Предмет“, гласи: „Настоящата директива установява обща рамка за насърчаването на енергията от възобновяеми източници. С нея се задава обвързваща цел на Съюза за общия дял на енергията от възобновяеми източници в брутното крайно потребление на енергия на Съюза през 2030 г. Тя също така установява правила относно финансовото подпомагане за електрическата енергия от възобновяеми източници, за потреблението на собствена електрическа енергия от възобновяеми източници и за използването на енергия от възобновяеми източници в сектора за топлинна енергия и енергия за охлаждане и в транспортния сектор, за регионалното сътрудничество между държавите членки и между държавите членки и трети държави, за гаранциите за произход, за административните процедури и за информацията и обучението. В нея са установени и критерии за устойчивост и за намаление на емисиите на парникови газове за биогоривата, течните горива от биомаса и газообразните и твърдите горива от биомаса“.

25. Член 29 от Директива 2018/2001 предвижда подробни правила относно критерии за устойчивост и за намаление на емисиите на парникови газове за биогоривата, течните горива от биомаса и газообразните и твърдите горива от биомаса.

III. Обстоятелства по спора

26. На 13 април 2018 г. МЕРС приема „Първоначална стратегия на ММО за намаляване на емисиите на парникови газове от кораби“ (наричана по-нататък „Първоначалната стратегия“) ( 9 ). Сред възможните краткосрочни мерки за намаляването на емисиите на парникови газове от кораби, в Първоначалната стратегия се посочва разработването на надеждни насоки за интензивността на емисиите на парникови газове/въглеродни емисии на всички видове горива през целия им жизнен цикъл, за да се подготви програма за изпълнение за ефективно въвеждане на алтернативни горива с ниски и нулеви въглеродни емисии ( 10 ).

27. Жизненият цикъл обхваща оценката на емисиите на парникови газове от производството на горивото до кораба (Well-to-Wake (наричани по-нататък „WtW“); от първичното производство до пренасянето на горивото в корабния резервоар (Well-to-Tank, наричани по-нататък „WtT“, известни още като емисии нагоре по веригата) и от резервоара за гориво на кораба до комина (Tank-to-Propeller, наричани по-нататък „TtP“, или Tank-to-Wake, известни още като емисии надолу по веригата) ( 11 ).

28. През 2019 г., по време на 74-тата си сесия, МЕРС одобрява заданието за шестото заседание на МРГ-ПГ (наричано по-нататък „МРГ-ПГ 6“). На МРГ-ПГ 6 е възложено, наред с другото, да продължи да разглежда конкретни предложения за насърчаване на разпространението на алтернативни горива с ниски и нулеви въглеродни емисии, включително разработването на насоки за интензивността на емисиите на парникови газове/въглеродни емисии за всички съответни видове горива през целия им жизнен цикъл и, ако е необходимо, схеми за стимулиране.

29. В тази връзка, след обсъждания по време на срещата през ноември 2019 г., МРГ-ПГ 6 подкрепя създаването на специален работен механизъм за разработване на насоки за интензивността на емисиите на парникови газове/въглеродните емисии за всички съответни видове горива през целия им жизнен цикъл. Групата постига съгласие, че за международното корабоплаване следва да се даде приоритет на разработването на коефициенти на емисиите TtP за алтернативните горива и че тази дейност следва да обхване въпросите за терминологията и отчитането. Групата отбелязва обаче, че е важно да се отчитат емисиите нагоре по веригата (WtT), тъй като „те са от значение за оценката на устойчивостта на алтернативните горива“. Накрая Групата „приканва заинтересованите държави членки и международни организации да сътрудничат и да представят предложения за проект на насоки за интензивността на емисиите на парникови газове/въглеродните емисии за всички съответни видове горива през целия им жизнен цикъл“ ( 12 ).

30. В отговор на тази покана за седмото заседание на МРГ-ПГ Комисията подготвя проект на предложение (наричано по-нататък „проектопредложението“), в чието заглавие е посочено „[…] представено от Европейската комисия от името на Европейския съюз“. В проектопредложението се предлага въвеждането на насоки относно жизнения цикъл за оценка на емисиите на парникови газове WtT. В него се предлага насоките да продължат да се основават на емисиите TtP като основен показател, но да определят методология за коригиране на този показател, за да се отразят емисиите WtW. Тази методология би могла да се основава на използването на коригиращи стойности, приложени към съществуващите възприети стойности за емисиите TtP.

31. Проектопредложението е представено на Съвета в приложение към работен документ на службите на Комисията SWD(2019) 456 (наричан по-нататък „работният документ“) ( 13 ). Според работния документ приложеното предложение е представено с оглед изготвяне на позицията на Съюза. То обаче не било официална позиция по смисъла на член 218, параграф 9 ДФЕС ( 14 ). Комисията твърди, че актът, който МЕРС би приел впоследствие би представлявал акт, който ще породи правно действие и ще може да окаже решаващо влияние върху съдържанието на съответното законодателство на Съюза, а именно Регламент МДП, Директива 2018/2001 и Директива 2014/94 ( 15 ). Поради тази причина проектопредложението попадало в обхвата на изключителната компетентност на Европейския съюз. Комисията също така твърди, че внасянето на предложения или информационни документи в ММО по въпроси, попадащи в обхвата на изключителната външна компетентност на Европейския съюз, е акт на външно представителство и следователно в съответствие с член 17, параграф 1 ДЕС и член 221 ДФЕС следва да се извършва от Комисията или делегацията на Съюза ( 16 ).

32. Проектопредложението е разгледано от работна група „Морски транспорт“ към Съвета. Тя отхвърля първоначалното предложение за използване на коригиращи стойности и предлага вместо това да се използват конкретни стойности за WtT. Тези стойности за WtT, съчетани със съществуващите възприети стойности за емисиите TtP, биха отразили характеристиките на използваните горива. Освен това работна група „Морски транспорт“ не споделя тезата на Комисията относно характера на компетентността на Съюза в областта, до която се отнася представеното предложение. Според нея предложението попада в обхвата на изключителната компетентност на Съюза само дотолкова, доколкото неговият предмет се покрива от правните актове, посочени в работния документ. И тъй като в по-голямата си част въпросите в предложението не са покрити от тези актове, разбирането е, че документът се внася от държавите членки при споделена компетентност и че това не следва да се тълкува като упражняване на споделена компетентност на Съюза. В резултат на това държавите членки приемат, че предложението следва да се внесе от държавите членки и Комисията.

33. За да отрази горните заключения, проектопредложението на Комисията е изменено. Първо, частите, които се отнасят до използването на коригиращите стойности, са заменени с предложения за използване на стойности за WtT. Второ, заглавието на проектопредложението е изменено, както следва: „[…] представено от Австрия, [други държави — членки на Съюза, изброени по азбучен ред] и Европейската комисия“ (без да се споменава Европейският съюз). Комитетът на постоянните представители (Корепер) е поканен да одобри текста на измененото проектопредложение (наричано по-нататък „спорното предложение“), за да бъде предадено на ММО от председателството на Съвета ( 17 ).

34. На 5 февруари 2020 г. Корепер одобрява спорното предложение и предаването му на ММО от председателството на Съвета (наричано по-нататък „обжалваното решение“). Съобразно практиката на Съвета по въпросите, свързани с ММО, официално решение не е взето.

35. В декларация, вписана в протокола от заседанието от 5 февруари 2020 г., Комисията изразява несъгласието си с обжалваното решение. По същество тя поддържа, че Европейският съюз има изключителна компетентност по отношение на спорното предложение и следователно само Съюзът може да внесе предложението. Предложението представлявало акт на външно представителство и поради това следвало да бъде внесено от Комисията от името на Съюза. Според Комисията процедурните аргументи срещу това тя да внася предложения в ММО от името на Съюза не са убедителни. Нямало доказателства, които да сочат, че ММО, като специализирана агенция на ООН, ще отхвърли предложението.

36. На 7 февруари 2020 г. спорното предложение е изпратено по електронна поща на МРГ-ПГ от Република Хърватия, която към този момент председателства Съвета. Основният текст на електронното писмо гласи следното: „Хърватия, която понастоящем председателства Европейския съюз, има удоволствието да предаде приложеното предложение от името на съвносителите (Австрия, други държави — членки на Европейския съюз, и Европейската комисия) […]“.

IV. Искания на страните

37. Комисията иска от Съда: – да отмени решението на Съвета, съдържащо се в акта на Корепер от 5 февруари 2020 г., с което се одобрява внасянето на предложение в Международната морска организация (ММО) във връзка с въвеждането на насоки относно жизнения цикъл за оценка „от източник до резервоар“ на емисии на парникови газове от устойчиви алтернативни горива, с оглед на предаването на ММО на предложението от председателството на Съвета от името на държавите членки и на Комисията, – да запази действието на решението, – да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.

38. Съветът поддържа, че Съдът следва да: – отхвърли изцяло жалбата, – да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.

39. Кралство Белгия, Чешката република, Кралство Дания, Федерална република Германия, Република Гърция, Френската република, Кралство Нидерландия, Република Финландия и Кралство Швеция са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Съвета.

40. Всички посочени по-горе страни, с изключение на Федерална република Германия и Кралство Швеция, участват в съдебното заседание, проведено на 7 септември 2021 г.

V. Анализ

41. В подкрепа на жалбата си Комисията посочва две основания. Първото основание е изведено от нарушение на изключителната компетентност на Европейския съюз по член 3, параграф 2 ДФЕС в областта, до която се отнася спорното предложение, тъй като според Комисията в голяма степен тази област е покрита от общите правила, приложими към вътрешни за Европейския съюз положения. Второто основание е изведено от нарушение на институционалните прерогативи на Комисията по член 17, параграф 1 ДЕС, тъй като единствено тази институция има право да действа от името на Съюза и да гарантира външното му представителство.

42. Преди да премина към разглеждане по същество на жалбата ще разгледам нейната допустимост.

А. По допустимостта

43. Съветът и встъпилите държави членки не оспорват допустимостта на жалбата, с изключение на Република Гърция, която по същество твърди, че Съдът не е компетентен да се произнася по въпроса дали Съюза има качество на участник в ММО.

44. Съгласно постоянната съдебна практика обжалваем акт по смисъла на член 263 ДФЕС е всяко решение, прието от институция, орган, служба или агенция на Съюза, независимо от естеството или формата му, когато има за цел да породи правни последици ( 18 ).

45. Съдът също така е постановявал, че приетият от Корепер акт трябва да може да бъде предмет на контрол за законосъобразност, когато сам по себе си цели да породи правни последици и предвид това излиза извън рамките на функциите по подготовка и изпълнение ( 19 ).

46. Обжалваното решение установява позицията на Европейския съюз по въпрос от компетенциите на Съюза, а именно морският транспорт и опазването на околната среда. Внасянето ѝ в ММО означава, че държавите членки и Комисията са длъжни да подкрепят тази позиция пред комитета на ММО в съответствие със задължението за лоялно сътрудничество. В този смисъл обжалваното решение има за цел да породи правни последици. В това си качество то представлява обжалваем акт по смисъла на член 263 ДФЕС. Ето защо считам, че жалбата за отмяна на обжалваното решение е допустима и че Съдът е компетентен по силата на член 263 ДФЕС да се произнесе по законосъобразността на това решение.

Б. По същество

47. В жалбата си срещу решението Комисията изтъква две основания: първото касае характера на компетентността на Съюза в областта, до която се отнася спорното предложение, а второто — правилата за външно представителство на Съюза.

48. Важно е да се отбележи, че Комисията обжалва решението, тъй като, на първо място, то определя държавите — членки на Съюза, и Комисията (а не Съюза) като автори (съвносители) на спорното предложение, и на второ място, възлага на председателството на Съвета, т.е. на Република Хърватия, да предаде спорното предложение в ММО. Тя обаче не оспорва самото съдържание на спорното предложение (с изключение на заглавието му в частта, в която се посочват неговите вносители). Според Комисията това съдържание е от значение за изхода на делото, тъй като неговият предмет попада в изключителната компетентност на Европейския съюз.

49. В това отношение Съветът твърди, че в съответствие с правилата за членство и участие в ММО до тази организация не може да бъде изпратено предложение „от името на Европейския съюз“, независимо дали то попада в обхвата на неговата изключителна компетентност. В подкрепа на това твърдение някои от встъпилите по делото държави членки оспорват релевантността на първото основание: те твърдят, че уредбата на външното представителство на Европейския съюз, произтичаща от правилата на ММО, е изисквала приемането на обжалваното решение.

50. Тези доводи не могат да бъдат изначално отхвърлени. Характерът на компетентността на Европейския съюз, независимо дали тя е изключителна или споделена, не би могъл да има никакво значение за изхода на делото, ако съществуват основания да се счита, че предложението във всички случаи не би могло да бъде внесено от Европейския съюз. Ето защо първо ще разгледам второто основание, а след това първото.

1. Второто основание

51. С второто си основание Комисията поддържа, че обжалваното решение нарушава институционалните ѝ прерогативи по член 17, параграф 1 ДЕС.

а) Доводи на страните

52. Комисията изтъква довода, че по отношение на спорното предложение правомощието за външно представителство на Европейския съюз съгласно член 17, параграф 1 ДЕС е нейно. Споразумението за сътрудничество от 1974 г., тълкувано в светлината на Резолюция 65/276 на Общото събрание на ООН ( 20 ), не изключва възможността за внасяне на такива документи от името на Европейския съюз. Освен това ( 21 ) във вербалната нота от 27 ноември 2009 г. Съветът и Комисията са информирали ММО, че от 1 декември 2009 г. Европейският съюз ще упражнява всички права и ще поеме всички задължения на Европейската общност, включително статута ѝ в организацията. На последно място МРГ-ПГ 6 е отправил поканата си до всички „заинтересовани държави членки и международни организации“, а предвид предмета на обсъждането Европейският съюз е „заинтересована международна организация“. Поради това Комисията е предложила спорното предложение да бъде представено като изготвено „от Европейската комисия от името на Европейския съюз“. С обжалваното решение обаче се приема, че предложението ще бъде внесено от председателството от името на „държавите членки и Комисията“ и в него няма да се посочва, че държавите членки действат в интерес на Европейския съюз. Доколкото спорното предложение следвало да се разбира като направено от името на Съюза, обжалваното решение възпрепятствало Комисията да осигури външното представителство на Европейския съюз в нарушение на член 17, параграф 1 ДЕС.

53. Комисията също така твърди, че от предоставения ѝ от Договорите монопол в представителството на Съюза следва, че ротационното председателство на Съвета не може законно да представлява Съюза или да упражнява неговите външни компетенции. Обжалваното решение нарушава член 17, параграф 1 ДЕС, тъй като няма правно основание за решението на Съвета да не позволи на Комисията да представлява Европейския съюз във връзка със спорното предложение.

54. Съветът, подкрепен от встъпилите държави членки, твърди, че съгласно правилата на ММО Европейският съюз не може да предприеме никакви действия, тъй като не е нито член, нито наблюдател в ММО. По силата на Споразумението за сътрудничество от 1974 г. само Комисията има статут на наблюдател в тази организация. Нито Резолюция 65/276 на ОС на ООН, нито вербалната нота от 27 ноември 2009 г. могат да променят нещо в това отношение. Европейският съюз не би могъл само на основание на влизането в сила на Договора от Лисабон да упражнява каквито и да било права или да поема каквито и да било задължения на Общността в ММО, тъй като самата Европейска общност не се е ползвала с права и не е имала задължения в ММО. Следователно, макар че Комисията, в качеството си на наблюдател, може да внася от свое име документи в МЕРС, като например доклади, проучвания и т.н., тя не може да внася документи в ММО „от името на Съюза“, тъй като Съюзът не е нито член, нито наблюдател в ММО. По тази причина ММО е отхвърлила внесеното през 2005 г. от Нидерландия предложение до ММО от името на Европейските общности. Според Съвета от текста на поканата не следва, че предложението е могло да бъде подадено от името на Съюза, тъй като той не е организация със статут на наблюдател и следователно няма право да участва в МЕРС.

55. Освен това Съветът твърди, че от практиката на Съда следва, че когато Съюзът не е член на международна организация, държавите членки, действайки съвместно, могат да изпращат предложения до тази организация в интерес на Съюза, включително в области от изключителната компетентност на Съюза. Държавите членки действат от свое име. Също така, като се има предвид, че Комисията няма право на глас в ММО, включително в МЕРС, когато МЕРС следва да приеме акт, само държавите членки могат да действат съвместно в интерес на Съюза по отношение на въпроси, попадащи в обхвата на компетентността на Съюза.

56. Според Съвета, подкрепен от встъпилите държави членки, нищо в Договорите не пречи на държавите членки да възлагат определени задачи, свързани със собственото им външно представителство, по начин, който те считат за подходящ. Държавите членки са свободни да решават за всеки отделен случай как да организират своето външно представителство. Съществува установена практика държавата членка, която осъществява председателството, да бъде натоварена с изпълнението на такива задачи.

б) Анализ

1) Предварителни бележки

57. Оказва се, че традиционните държавноцентрични теории за международна организация, разработени след Вестфалския мирен договор от 1648 г., продължават да се прилагат ( 22 ). Оттук и сдържаният подход към участието на международни организации като членове на други международни организации. Наистина вече е твърдо установено, че по принцип такова членство е възможно. Въпреки това международните организации рядко са пълноправни членове на други организации ( 23 ).

58. Съществуват различни форми на участие в работата на една международна организация. Прави се голямо разграничение между участието на членовете и участието на тези, които не са членове, включително наблюдателите ( 24 ).

59. Членството на една международна организация в друга се подчинява на правилата на последната, съдържащи се в учредителния ѝ договор ( 25 ), и по-специално на включването в този договор на така наречената клауза REIO или RIO ( 26 ).

60. Обикновено се счита, че за една международна организация е по-лесно да получи статут на наблюдател в друга международна организация, отколкото да стане член ( 27 ). В тази връзка следва да се подчертае, че не съществува един-единствен статут на „наблюдател“. Точното съдържание на този термин може да се различава в различните организации и дори да съществуват различни наблюдатели в рамките на една и съща организация ( 28 ). По принцип наблюдателите нямат пълни права. Обикновено наблюдателите не могат да гласуват или да разпространяват официални документи без специално разрешение; те могат да се нуждаят от подкрепата на пълноправен член, за да внасят предложения ( 29 ). Участието им може да бъде ограничено само до официални заседания и официалните им изказвания могат да бъдат разрешени само след изказванията на официалните участници ( 30 ).

61. При липса на R(E)IO клауза в учредителния договор на международна организация Европейският съюз не може да действа пряко като член в неин орган. Без специално решение или споразумение, което да го предвижда, Европейският съюз не може да действа дори като наблюдател в такава организация. В такива ситуации неговите правомощия не могат да бъдат упражнявани по начина, предвиден в Договорите.

62. По правило правилата на дадена международна организация относно формите на членство и участие в нея, включително правилата, определящи правото на членство, се тълкуват от самата организация. Съдът не е компетентен да ги тълкува по задължителен за съответната организация начин ( 31 ).

63. В идеалния случай международното право следва да отчита същността на Европейския съюз като наднационална организация, както и неговите правила за упражняване на външна компетентност. Винаги когато това не е така, Европейският съюз трябва да намери най-подходящите средства, които да му позволят да гарантира правилното упражняване на своите външни компетенции, както са предвидени в Договорите.

64. Горните съображения водят до известно разминаване между условията за външни действия от страна на Съюза, определени в Договорите, от една страна, и условията за действия, които могат да бъдат предприети в рамките на международен форум, от друга страна. Съдът е напълно наясно с това разминаване, което е отразено в неговата съдебна практика. Съгласно тази съдебна практика, първо, когато Съюзът реши да упражни своите правомощия, упражняването им трябва да бъде при спазване на международното право ( 32 ). Второ, когато приложимите към международен форум правила не позволяват на Съюза да действа от свое име, той може да упражни външната си компетентност чрез държавите членки, действащи съвместно в интерес на Съюза ( 33 ). Трето, държавите членки, които участват в международен форум, трябва да го правят в съответствие с конституционните правила, уреждащи външното представителство на Съюза, а именно правилата за лоялно сътрудничество, съгласуваност и единство ( 34 ).

65. В съответствие с тази съдебна практика решенията относно позицията на Европейския съюз в рамките на международни организации, в които той не членува и не може да членува, приети от Съвета в съответствие с член 218, параграф 9 ДФЕС, предвиждат, че тази позиция се изразява от държавите членки, действащи съвместно в интерес на Съюза ( 35 ).

66. Настоящото дело се отнася до действие в интерес на Европейския съюз в рамките на ММО. В тази организация могат да членуват само държави и Европейският съюз не може да стане неин член. Конвенцията за ММО предвижда възможност за сътрудничество с други организации в качеството им на наблюдатели. Специфичното за ММО се състои в това, че съгласно Споразумението за сътрудничество от 1974 г. Комисията, а не Съюзът, се ползва със статут на наблюдател в тази организация.

67. В този контекст основният въпрос по настоящото дело е дали действие в интерес на Съюза в рамките на ММО следва да бъде предприето от Съюза, от Комисията или от държавите членки и дали отговорът на този въпрос зависи от характера на компетентността на Европейския съюз в съответната област.

2) Обжалваното решение: съдържание и мотиви

68. Обжалваното решение по същество предвижда, че спорното предложение ще бъде представено на ММО като предложение на държавите членки и на Комисията и че ще бъде предадено на ММО от председателството на Съвета.

69. В съответствие с приетата от институциите практика обжалваното решение е прието неофициално ( 36 ). Резултатът от това е, че мотивите му не произтичат пряко от самото решение, а могат да бъдат изведени единствено от обстоятелствата по приемането му, отразени в подготвителните документи и в протокола от заседанието на Корепер ( 37 ).

70. В това отношение от документа на Съвета, адресиран до Корепер, следва, че обжалваното решение е било прието вследствие на констатацията, че предложението попада в обхвата на изключителната компетентност на Съюза само в частта, в която неговият предмет се регулира от посочените в работния документ правни актове. Що се отнася до останалата част, разбирането е, че предложението трябва да бъде внесено от държавите членки при споделена компетентност. От изявлението на Комисията, вписано в протокола от заседанието на Корепер, може да се заключи също така, че държавите членки са изложили довода, че съгласно приложимите правила на ММО не могат да се внасят предложения до ММО от името на Съюза.

71. Що се отнася до обхвата на делегирането на председателството на Съвета, следва да се отбележи, че обжалваното решение го ограничава до чисто технически акт на предаване на спорното предложение на ММО. В действителност то се е състояло в изготвянето на уводно електронно писмо, в прикачването на спорното предложение към него, и както самите страни се изразяват, в „натискане на бутона [изпрати]“. По-специално председателството по никакъв начин не е било упълномощено да представи и защити предложението в МЕРС или в МРГ-ПГ. По никакъв начин обжалваното решение не ограничава правото на Комисията като наблюдател в ММО да популяризира и защити предложението.

3) Допустимост на предложението от Съюза до ММО

72. Предварителният въпрос, който трябва да бъде решен, е този за статута на Съюза в ММО по отношение на спорното предложение. От една страна, страните са единодушни, че Съюзът не е член на ММО и няма статут на наблюдател в тази организация ( 38 ). От друга страна, Комисията твърди, че що се отнася до спорното предложение, Съюзът е имал право да действа в рамките на ММО от свое име. В това отношение Комисията счита, че от значение са две обстоятелства: статутът на Съюза в системата на Организацията на обединените нации след влизането в сила на Договора от Лисабон и текстът на поканата от ММО МРГ-ПГ 6.

73. Разбира се, тълкуването на актовете на ММО не попада в обхвата на тълкуването на правото на Съюза. Въпреки това Съдът трябва да извърши такова тълкуване, за да провери законосъобразността на обжалваното решение.

74. След подписването на Споразумението за сътрудничество от 1974 г. с Комисията ММО винаги е считала, че Комисията (а не Европейската общност или по-късно Съюзът) има статут на наблюдател в организацията ( 39 ). Практическата последица от това е, че предложението, внесено в ММО от Кралство Нидерландия от името на Европейската общност през 2005 г. в отговор на покана на ММО ( 40 ), е било отхвърлено. От изявленията на страните следва, че основанието за това решение на ММО е, че Европейската общност не е държава — членка на ММО, и няма статут на наблюдател в организацията.

75. Според мен нито Договорът от Лисабон, нито Резолюция 65/276 на ОС на ООН, нито Вербалната нота биха могли да променят нещо в това отношение. Вярно е, че Договорът от Лисабон установява, че Съюзът има правосубектност и че той е правоприемник на Европейската общност. Наред с правилата за представителството на Съюза, това е признато в Резолюция 65/276 на ОС на ООН и е предмет и на Вербалната нота. Страните обаче са единодушни, че сама по себе си Резолюция 65/276 на ОС на ООН не е приложима към специализираните агенции на ООН, включително ММО. Освен това фактът, че Общността е заменена с Европейския съюз е без значение, тъй като не Европейската общност, а Европейската комисия е имала статут на наблюдател в рамките на ММО. Накрая, сама по себе си Вербалната нота, като едностранно изявление от името на Съюза, не би могла да промени статута на Съюза в рамките на ММО.

76. В резултат на това трябва да се приеме, че Съюзът нито членува, нито има статут на наблюдател в ММО. В тази организация със статут на наблюдател се ползва само Комисията ( 41 ).

77. Що се отнася до поканата от МРГ-ПГ 6, вярно е, че кръгът от субекти, поканени от МРГ-ПГ 6 да внесат предложения за насоки относно жизнения цикъл на парниковите газове, по никакъв начин не е ограничен до членовете на организацията, а включва и международни организации. От това явно Комисията прави извод, че става дума за отворена покана, отправена към всяка международна организация, която предявява интерес към представяне на предложение. Съветът и встъпилите държави членки не са съгласни с подобно тълкуване на поканата.

78. Не бива да има никакво съмнение, че поканата от МРГ-ПГ 6 е била отправена към международни организации, които участват в работата на ММО. Поканата се съдържа във вътрешен документ на МРГ-ПГ, което от самото начало подсказва, че нейните адресати са били субекти, ползващи се с определен статут в тази работна група на ММО. Освен това адресатите са били поканени да представят първоначални предложения относно сложен технически въпрос, които да послужат като отправна точка за по-нататъшни обсъждания. Единствено международните организации, участващи в дейностите на ММО, могат да представят, обсъждат, обясняват и защитават свои предложения в хода на работата/дейностите на МРГ-ПГ. Поради това следва да се приеме, че само субекти, които са членове или имат статут на наблюдатели в ММО МЕРС, са били адресати на въпросната покана и са могли да внесат своите предложения без риск да бъдат отхвърлени.

79. Следователно няма основания да се счита, че текстът на поканата представлява специално основание, което дава право на Съюза да внесе спорното предложение.

4) Обхватът на член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС

80. Комисията твърди, че обжалваното решение нарушава прерогативите ѝ по член 17, параграф 1 ДЕС в частта, в която този член предвижда, че с изключение на общата външна политика и политика на сигурност и на другите предвидени в Договорите случаи, Комисията осигурява външното представителство на Съюза.

81. Следователно основният въпрос е дали обхватът на посочената разпоредба е ограничен до ситуациите, в които Съюзът действа от свое име, или тя обхваща и ситуациите, в които Съюзът е възпрепятстван да упражнява външната си компетентност от свое име и я упражнява с посредничеството на държавите членки.

82. Практиката на Съда относно упражняването на компетентността на Съюза чрез посредничеството на държавите членки ( 42 ) не изглежда да е загубила значение след влизането в сила на Договора от Лисабон ( 43 ). Ако член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС е приложим към тези ситуации, държавите членки, действащи съвместно в интерес на Съюза, би трябвало да бъдат представлявани от Комисията. Подобни прерогативи за Комисията не следват от Договорите.

83. Единственото логично тълкуване на член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС е, че тази разпоредба е приложима към ситуации, в които Съюзът, като субект на международното право, може да действа от свое име. Това тълкуване е в съответствие с общото разбиране на понятието „представителство“ като свързано с въпроса кой може да бъде признат за оправомощен да действа от името на субект на международното право ( 44 ), по-специално с оглед поемането на задължения от негово име по отношение на други субекти ( 45 ).

84. Съответно, когато държавите членки действат съвместно в интерес на Съюза, тъй като самият Съюз е възпрепятстван да упражнява външната си компетентност поради нормите на международното право, те не действат като представители на Съюза, а действат от свое име като пълномощници ( 46 ). Вследствие на това те (а не Съюзът) стават субекти на правата и задълженията, произтичащи от сключените споразумения ( 47 ). Поради това считам, че член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС в частта му, в която е уреден прерогативът на Комисията да представлява Съюза във външните отношения, не е приложим в случаите, когато Съюзът не действа от свое име ( 48 ).

85. Винаги когато държавите членки действат заедно като пълномощници на Съюза поради пречка Съюзът да действа сам, те са свободни да решат дали да действат поотделно или да възложат на една от тях да изпълнява определени задачи от тяхно име. Такова „действие по пълномощие“ е възможно съгласно обичайна норма на международното право ( 49 ). Няма причина това правило да се счита за неприложимо в отношенията между държавите — членки на Съюза, когато те действат от свое име, но в интерес на Съюза. Според мен член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС не изключва възможността за това.

5) Указание, че действието е в интерес на Съюза

86. Комисията твърди, че в решението неправилно е пропуснато да се посочи, че държавите членки действат в интерес на Съюза.

87. Като се има предвид липсата на официално решение на Съвета, в което би могло да се включи такова указание, приемам, че този довод се отнася до заглавието на спорното предложение.

88. Според мен от принципа на лоялното сътрудничество следва, че когато държавите членки действат съвместно в интерес на Съюза като негови пълномощници, те трябва да предоставят тази информация на своите външни партньори. Действията им се основават на задълженията, произтичащи от членството им в Европейския съюз, и като такива не са напълно автономни. Този факт не е без значение за външните партньори. Общият принцип за добросъвестно поведение изисква тези партньори да бъдат информирани за него.

89. Въпреки това подходящата форма на обективиране на факта, че държавите членки действат в интерес на Съюза, зависи от обстоятелствата. По-специално, то не следва да е във форма, която би могла да породи съмнения относно самоличността на действащия субект. Следователно, от една страна, съм склонен да се съглася с Комисията, че не е имало пречка да се укаже на ММО МЕРС, че разглежданото действие е предприето в интерес на Съюза. От друга страна, това не означава непременно, че заглавието на предложението е трябвало да съдържа израза „от името на Европейския съюз“, особено като се има предвид фактът, че в миналото подобно указание е било разбирано от ММО като обозначение на субекта, който предприема действия в рамките на ММО, което е довело до отхвърляне на предложението, направено от името на Съюза (тогава Европейската общност).

90. Според мен в настоящия случай няма съмнение, че съвносителите са действали в интерес на Съюза. Това следва от посочването на вносителите на спорното предложение, които са държави — членки на Съюза, действащи заедно с Европейската комисия. Участието на Комисията ясно показва, че действието е свързано с Европейския съюз. Това е видно и от текста на електронното писмо, с което се предава спорното предложение. Авторът посочва, че електронното писмо е изпратено от държава членка, която председателства Европейския съюз ( 50 ). Останалите вносители на предложението са представени като държави — членки на Европейския съюз. В този контекст е ясно, че спорното предложение е действие, предприето в интерес на Съюза.

6) Заключителни бележки

91. Като се има предвид, че в светлината на горния анализ няма основания да се счита, че Съюзът е бил сред субектите, които имат право да внесат спорното предложение в ММО, стигам до заключението, че член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС, където е предвидено, че Съюзът се представлява от Комисията, не е приложим.

92. Следователно обхватът на начините за действие от страна на Съюза във връзка със спорното предложение е ограничен от международното право до съвместно действие на държавите членки в интерес на Съюза. По изключение, предвид специалната покана, отправена към международните организации (участващи в работата на ММО МЕРС), Европейската комисия е имала право да действа наред с държавите членки.

93. В този контекст посочването на държавите — членки на Съюза, и на Европейската комисия като съвносители на спорното предложение не може да доведе до нарушаване на прерогативите на Комисията да представлява Съюза, предвидени в член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС. Включването на Комисията като съвносител на спорното предложение е в съответствие с предложението на Комисията, съдържащо се в работния документ и в проектопредложението, тъй като това е възможно съгласно правилата на ММО, както са тълкувани до момента от самата ММО. Това включване е израз на обстоятелството, че действието е предприето в интерес на Съюза.

94. Поради причините, изложени в точка 85 от настоящото заключение, делегирането на председателството на Съвета на задачата да предаде спорното предложение в ММО също не нарушава член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС. Нещо повече, това делегиране дори потвърждава обстоятелството, че държавите членки са действали в качеството си на членове на Европейския съюз.

95. Следователно считам, че обжалваното решение не е нарушило член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС, тъй като тази разпоредба не е приложима към спорното предложение.

в) Заключение по отношение на второто основание

96. Второто основание следва да се отхвърли по същество, тъй като обжалваното решение не нарушава член 17, параграф 1 ДЕС.

2. Първото основание

97. Резултатът от анализа ми на второто основание прави излишен анализа на първото основание. Независимо от характера на компетентността на Съюза има основания да се счита, че съгласно правото на ММО са допустими само предложенията, внесени от държавите членки (като членове на ММО) и от Комисията (като наблюдател в ММО ( 51 )) в интерес на Съюза. Съответно характерът на компетентността на Съюза в областта, до която се отнася спорното предложение, не оказва влияние върху законосъобразността на обжалваното решение. Дори компетентността да беше изключителна, спорното предложение не би могло да бъде внесено като предложение на Европейския съюз.

98. Въпреки това ще продължа с анализа на първото основание, в случай че Съдът не сподели гледната ми точка по второто основание.

99. С първото основание се твърди нарушение на член 3, параграф2 ДФЕС и на изключителната компетентност на Съюза. Въпреки че не е формулирано по този начин в жалбата, по същество то се състои от две части: първата се отнася до последната (трета) хипотеза, предвидена в член 3, параграф 2 ДФЕС, а втората — до втората хипотеза по тази разпоредба.

а) По първата част от първото основание

1) Доводите на страните

100. Първата част от първото основание е изведена от нарушение на член 3, параграф 2, последна част ДФЕС. Според Комисията актът, който ще бъде приет от ММО, щял да засегне общите правила или да промени техния обхват, което означавало, че компетентността на Съюза е изключителна. По-специално, методиката за оценка на емисиите на парникови газове в морския транспорт, предложена в спорното предложение, попада в област, която до голяма степен е обхваната от общите правила на Съюза. В тази връзка Комисията се позовава на Регламент МДП, Директива 2014/94 и Директива 2018/2001. Тя твърди също така, че с оглед на предвидимото развитие на тези общи правила спорното предложение може да ги засегне.

101. Съветът, подкрепен от встъпилите държави членки, твърди че Комисията не е доказала, че спорното предложение може да засегне общите правила на Съюза или да промени техния обхват по смисъла на член 3, параграф 2 ДФЕС. Само фактът, че то може да преследва крайна цел, сходна с тази на правилата, съдържащи се в посоченото законодателство на Съюза, не е достатъчен, за да се приеме, че предложението засяга област, която в голяма степен е обхваната от тези правила, или че може да ги засегне по смисъла на член 3, параграф 2 ДФЕС. Според Съвета в работния документ на Комисията, приложен към проекта за спорното предложение, липсва анализ на предвидимите възможности за развиване, както и на естеството и съдържанието на правилата на Съюза и на разпоредбите на международния акт.

102. В това отношение Кралство Белгия поддържа, че спорното предложение има за цел единствено да формулира основните понятия и принципи, преди да се пристъпи към разработването на проектонасоки. Следователно към настоящия момент не съществуват дори проектонасоки, а още по-малко има опасност да бъдат засегнати общите правила на Съюза.

103. Федерална република Германия поддържа, че член 3, параграф 2 ДФЕС по принцип не е приложим към представянето на предложения за разработване на необвързващи насоки. В това отношение настоящият случай не се отнасял до мерки, които са задължителни по силата на международното право и биха могли да обосноват разширяване на приложното поле на член 3, параграф 2 ДФЕС, тъй като в настоящия случай МЕРС/МРГ-ПГ не действал като създател на правила. Изначално разглежданото тук предложение представлява принос към дискусия.

104. Що се отнася до Регламент МДП, Комисията сочи, че той установява правила за точното извършване на мониторинг, докладване и проверка на емисиите на въглероден диоксид (CO2) от корабите, за да се насърчи намалението на емисиите на CO2 от морския транспорт по ефективен от гледна точка на разходите начин. Той се основава на действителното потребление на гориво от кораба, което се умножава по емисионен фактор, отразяващ изгарянето на съответното гориво. Разработването на методика за изчисляване на емисиите WtT, предложена в спорното предложение, би попаднало в областта, обхваната от Регламент МДП. Ако бъде приета от ММО, тя неизбежно ще доведе до промяна на емисионните фактори, изброени в част А от приложение I към този регламент.

105. В това отношение Съветът и повечето от встъпилите държави членки твърдят по същество, че не може да се приеме, че бъдещите насоки ще създадат нова и всеобхватна методология за МДП на емисиите, тъй като съдържанието и предметът на тези насоки остават неясни. В това отношение в спорното предложение не се предлага разработването на нова методология за MДП. По-специално, то не предлага никакво изменение на правилата за MДП на ММО или на Съюза. Спорното предложение се отнася само до оценка на емисиите на парникови газове WtT, за да се даде възможност на корабните оператори да определят въздействието на алтернативните горива, да сравняват WtW характеристиките на тези горива и да стимулират използването им. Обхватът на предложението е по-широк от този на Регламент МДП, който се прилага само за емисиите на въглероден диоксид (CO2) от корабите и определя възприети стойности за емисионните фактори само за безалтернативни горива. Тази система за регулиране се основава на подхода TtP и не отчита емисиите WtT. За да се отразят емисиите WtT, Комисията предлага да се разработят конкретни коригиращи стойности, които да се прилагат към съществуващите възприети стойности за емисиите TtP. Комитетът на постоянните представители обаче възприема различен подход, предлагайки да се разработят конкретни стойности за WtT, които да се добавят към стойностите за TtP. Така не би било необходимо изменение на Регламент МДП.

106. В репликата си Комисията твърди, че в методологията, изложена в спорното предложение, емисиите WtT и TtP са свързани. Няма голямо значение дали за целите на изчислението на всички емисии емисиите WtT се изчисляват отделно от емисиите TtP, или от самото начало се изчисляват заедно. Обратно на довода на Съвета, Регламент МДП се прилага независимо от вида на горивото, въпреки че не определя възприети стойности за емисионните фактори за алтернативните горива, които ще бъдат определени при прилагането на този регламент. Комисията също така твърди, че методологията, предвидена в представеното предложение за парникови газове, може да се разглежда като предвидимо разширяване на сега приложимата система — от CO2 към емисии от други парникови газове.

107. Що се отнася до Директива 2014/94, Комисията твърди, че очакваният акт на ММО може да засегне определението за „алтернативни горива“ по член 2, точка 1 от нея. Вероятно от съображения за съгласуваност това определение ще трябва да бъде адаптирано с оглед на всички правила на ММО и вероятно ще има хоризонтален ефект върху обхвата на съвкупността от общи правила на Съюза, предназначени да насърчават използването на алтернативни горива.

108. Съветът и някои от встъпилите държави членки възразяват, че няма основание да се счита, че определението за „алтернативни горива“ по Директива 2014/94 ще трябва да бъде адаптирано към насоките, които ще бъдат приети от ММО въз основа на спорното предложение. Според Кралство Белгия Директива 2014/94 няма никаква връзка със съдържанието на предложението. Френската република изтъква довода, че спорното предложение не съдържа определение за „алтернативни горива“. Френската република и Федерална република Германия твърдят по същество, че Комисията не е обяснила защо определението за „алтернативни горива“ по член 2, параграф 1 от Директива 2014/94 задължително би претърпяло изменения.

109. В репликата си Комисията поддържа, че е достатъчно, че предложението за парниковите газове предвижда правила, които до голяма степен ще се припокриват с общите правила на Съюза.

110. Що се отнася до Директива 2018/2001, Комисията се позовава на член 29 от нея, който предвижда подробни правила относно критерии за устойчивост и за намаление на емисиите на парникови газове за биогоривата, течните горива от биомаса и газообразните и твърдите горива от биомаса. Тя приема, че тези определения са предназначени предимно за други цели, като например за оценка на спазването на задълженията на държавите членки в областта на енергията от възобновяеми източници. Въпреки тя това твърди, че те също могат да бъдат засегнати от бъдещия акт на ММО.

111. Според Съвета, подкрепен от встъпилите в делото държави членки, дори ако Директива 2018/2001 и спорното предложение преследват сходна крайна цел, а именно насърчаване на производството и използването на възобновяеми форми на енергия с оглед по-специално на намаляването на емисиите на парникови газове, установените в член 29 от Директивата критерии са предназначени за цели, различни от тези, които се преследват със спорното предложение. Неговата цел е да се позволи на корабните оператори да установят точно и да сравнят цялостното въздействие на различните алтернативни горива върху емисиите на парникови газове и тяхната ефективност. Според Федерална република Германия поради липсата на взаимовръзка между нормативното съдържание на проекта за насоки и на Директива 2018/2001 не може да има съмнение, че регулираната област се покрива до голяма степен от нормите на правото на Съюза.

2) Анализ

i) Въведение

112. Член 3, параграф 2 ДФЕС in fine предвижда изключителна външна компетентност на Съюза за сключването на международно споразумение, когато сключването му може да засегне общи правила или да промени техния обхват. В светлината на практиката на Съда тази разпоредба се прилага не само при сключването на международно споразумение, но също и преди това, по време на преговорите във връзка с такова споразумение, и след това, когато създаден по силата на това споразумение орган следва да приеме мерки за неговото изпълнение ( 52 ).

113. Всъщност член 3, параграф 2 ДФЕС in fine представлява кодификация на основната доктрина в съдебната практика относно подразбиращите се външни правомощия на Съюза, която води началото си от решение Комисия/Съвет ( 53 ), често наричана доктрината ERTA.

114. С времето доктрината ERTA се развива, а процесът на еволюция все още не изглежда завършен. Определянето ѝ като „една от най-непроницаемите доктрини в правото на Съюза дори за най-запалените юристи“ ( 54 ) може да е малко преувеличено, но тя със сигурност заслужава описанието „сложна доктрина, създадена от съдии, която не се поддава на перфектна кодификация в един или два реда ( 55 )“.

115. Краткото обобщение на сегашното ѝ състояние може да се намери в редица решения и становища от последните години. По собствените думи на Съда, тъй като Съюзът разполага само с предоставена компетентност, наличието на компетентност, още повече изключителна, трябва да се основава на изводи, направени в резултат на глобален и конкретен анализ на съществуващата връзка между предвиденото международно споразумение и действащото право на Съюза. При този анализ трябва да се вземат предвид областите, уредени съответно от правилата на Съюза и от разпоредбите на предвиденото споразумение, предвидимите възможности за развиването им, както и естеството и съдържанието на правилата и разпоредбите, за да се провери дали въпросното споразумение може да засегне еднаквото и съгласувано прилагане на правните норми на Съюза и на доброто функциониране на установената с тях система ( 56 ).

116. Тежестта на и връзката между различните елементи, посочени в горното обобщение, са обект на дебат. През годините те бяха постепенно добавяни към съдържанието на доктрината ERTA въз основа на последващи решения и становища на Съда. Могат да се обособят две категории такива елементи. Елементите от първата категория определят обектите, които ще бъдат предмет на анализ (правилата на Съюза и поетото международно задължение). Елементите от втората категория се отнасят до връзката между тези обекти.

117. Същността на въпроса се състои във връзката между елементите от втората група ( 57 ). Ако едно международно задължение няма никакво въздействие върху правото на Съюза (като се съобразят предвидимите възможности за развиването му), фактът, че двете системи от правила се отнасят до една и съща област, би бил без значение за целите на член 3, параграф 2 ДФЕС.

118. Това следва не само от формулировката на член 3, параграф 2 ДФЕС, но и от цитираната по-горе съдебна практика. В нея Съдът посочва, че за да се определи дали международното задължение може да засегне еднаквото и съгласувано прилагане на правните норми на Съюза и доброто функциониране на установената с тях система, или, алтернативно, дали разглежданите международни задължения — без непременно да са в противоречие с общите правила на Съюза — могат да окажат въздействие върху смисъла, обхвата и ефективността на тези правила, следва да се извърши задълбочен анализ ( 58 ). Следователно, за да бъде изпълнено въпросното условие, е необходимо осезаемо въздействие на международното задължение върху правото на Съюза.

119. При разглеждането на елементите от първата категория трябва да се има предвид изискването за осезаемо въздействие върху правилата на Съюза. Относно тези елементи Съдът е постановил по-специално че има риск общи правила на Съюза да бъдат неблагоприятно засегнати или да бъде променен техният обхват от международни задължения, поети от държавите членки, когато тези задължения попадат в приложното поле на посочените правила ( 59 ). Съдът също така е постановил, че констатирането на такъв риск не предполага пълно съвпадение между областта, в която са поети международните задължения, и областта, регламентирана от правото на Съюза ( 60 ). По-специално обхватът на общите правила на Съюза може да бъде засегнат или променен от тези задължения, когато последните попадат в област, която в голяма част вече е уредена от тези правила ( 61 ). Във всички тези случаи обаче установяването на припокриването на съответните области на действие на двете системи от правила е само първата стъпка. За да бъде изпълнено въпросното условие, международното задължение трябва да има някакво въздействие върху смисъла, обхвата и ефективността на правилата на Съюза.

120. Следва също така да се отбележи, че съгласно установената съдебна практика засегнатата страна е тази, която трябва да представи доказателства, които могат да установят, че не е бил съобразен изключителният характер на външната компетентност на Съюза, на който тя смята да се позовава ( 62 ).

121. В светлината на горните съображения, първо, ще анализирам обхвата, характера и съдържанието на предвиденото международно задължение, второ, ще го сравня с обхвата на нормите на правото на Съюза, на които се позовава Комисията, и трето, ще разгледам въздействието на международното задължение върху разглежданите норми на правото на Съюза ( 63 ).

ii) Международното задължение: обхват, характер и съдържание

122. При сключването или дори при договарянето на споразумение, определянето на обхвата, характера и съдържанието на бъдещото международно задължение по принцип е лесно. В настоящия случай обаче става въпрос за бъдещ инструмент, чийто обхват, характер и съдържание е трудно да се определят и предвидят. Това се дължи на факта, че работата по бъдещия акт е в начален стадий, като идеите за мерки за решаване на проблема с емисиите на парникови газове от морските горива в контекста на жизнения цикъл тепърва трябва да се определят и едва сега се търсят и обсъждат.

123. Следователно първата стъпка е да се определят обхватът, характерът и съдържанието на бъдещото международно задължение, които трябва да се вземат предвид за целите на анализа по член 3, параграф 2 ДФЕС. По-конкретно, следва ли да се определят въз основа на текста на поканата от МРГ-ПГ 6 или въз основа на спорното предложение?

124. По време на съдебното заседание Комисията и Съветът постигат съгласие, че следва да се вземе предвид съдържанието на спорното предложение, а не сферата на поканата. По принцип съм съгласен с тази позиция. Вярно е, че поканата от МРГ-ПГ 6 също е от значение, тъй като задава определени (макар и широки) граници по отношение на обхвата, характера и съдържанието на бъдещия инструмент. Спорното предложение обаче е единственият източник на информация за това как Съюзът си представя този инструмент. Тази първоначална идея позволява да се предвиди формата на бъдещия инструмент и следователно може да послужи по-добре като обект на анализа, отколкото отворената и неясна покана за представяне на предложения. Тя също така позволява да се счита, че съществува известна вероятност дадено предложение, представено от Съюза, да бъде прието ( 64 ).

125. В светлината на спорното предложение следва да се приеме, че бъдещото международно задължение, което трябва да се вземе предвид при анализа за целите на член 3, параграф 2 ДФЕС, е бъдещият акт, а именно насоките, в които се разглежда въпросът за емисиите на парникови газове от морските горива в контекста на жизнения цикъл чрез въвеждане на стойности за WtT за алтернативните горива. Тези стойности за WtT ще отразяват емисиите на парникови газове във фазата нагоре по веригата, докато известните стойности на емисиите TtP на свой ред ще отразяват емисиите на парникови газове във фазата надолу по веригата.

126. Предвид текста на спорното предложение и документите на ММО ( 65 ), включително поканата от МРГ-ПГ 6, на този етап не може да се прецени дали бъдещите насоки ще бъдат задължителни ( 66 ). По-специално, спорното предложение не предлага изменения на никакви обвързващи актове на ММО ( 67 ).

iii) Обхват на потенциално засегнатите правила на Съюза

127. Комисията посочва три източника на норми на Съюза, за които съществува риск да бъдат засегнати от въпросния бъдещ международен инструмент, а именно Регламент МДП, Директива 2014/94 и Директива 2018/2001.

128. Относно двете посочени директиви споделям напълно мнението, изразено и споделено от Съвета и някои от встъпилите страни. Няма основания да се приеме, че е налице меродавно припокриване между областите, които се регулират от посочените директиви и тези на международния инструмент. Фактът, че различни актове преследват една и съща крайна цел — да допринесат за намаляване на емисиите на парникови газове и за борба с изменението на климата, сам по себе си не е достатъчен, за да се констатира, че техните разпоредби се припокриват по меродавен от гледна точка на член 3, параграф 2 ДФЕС начин. Една и съща крайна цел, каквато е опазването на околната среда, или по-конкретно борбата с изменението на климата, или дори намаляването на емисиите на парникови газове, може да бъде постигната чрез различни актове, чиито разпоредби не е задължително да си влияят взаимно. По-конкретно, не е необходимо едни и същи понятия, използвани в различни актове, да имат еднакви определения, тъй като определенията на тези понятия могат да произтичат от съдържанието на даден акт или от неговата структура и обхват. Вярно е, че не е изключено да се приемат някои хоризонтални определения, но това не е най-очевидното решение.

129. В тази връзка не е задължително определението за „алтернативни горива“ в член 2, параграф 1 от Директива 2014/94 да бъде изменено след приемането на бъдещия международен инструмент. Твърденията на Комисията, че вероятно от съображения за съгласуваност това определение ще трябва да бъде адаптирано с оглед на всички правила на ММО и че вероятно ще има хоризонтален ефект върху обхвата на съвкупността от общи правила на Съюза, предназначени да насърчават използването на алтернативни горива, засега са чисто хипотетични. Самият факт, че двата акта се отнасят до едно и също понятие, не е достатъчен, за да се приеме, че те се припокриват, ако целите на двата акта са различни. В Директива 2014/94 понятието „алтернативни горива“ се използва, за да се определи приложното поле на нейните правила относно мерките за разгръщане на инфраструктурата за алтернативни горива. Очертаването на обхвата на приложими за алтернативните горива стойности за WtT не означава, че за тази цел на понятието „алтернативни горива“ не може да бъде дадено различно определение.

130. Що се отнася до Директива 2018/2001, самата Комисия признава, че определенията по член 29 са предназначени предимно за други цели, като например определяне на степента на съответствие със задълженията за енергия от възобновяеми източници на държавите членки. Не е възможно да се изтъкнат доводи, които да позволят да се предвиди, че въвеждането на стойности за WtT за различните горива, използвани в морския транспорт, би могло да се отрази на посочените определения.

131. Мнението ми е, че Комисията не е представила основателни доводи в подкрепа на твърденията си по отношение на някоя от посочените директиви.

132. При Регламент МДП обаче ситуацията е съвсем различна. В това отношение споделям мнението на Комисията, че областите, обхванати от този регламент и от бъдещия международен инструмент, са тясно свързани.

133. Смисълът на Регламент МДП е ясен. От първото му съображение е видно, че Регламентът има за цел да допринесе за постигане на намаление на емисиите. В светлината на спорното предложение такава е целта и на бъдещите насоки.

134. Както Регламентът, така и насоките се отнасят до един и същ сектор — морския транспорт, и до една и съща дейност — закупуването и използването на горива.

135. И двата документа имат за цел да предоставят информация за емисиите на парникови газове, свързани с използването на определени горива ( 68 ). Разликата е в това, че емисиите TtP са пряко свързани с изгарянето на горивото на борда на кораба, т.е. с конкретните дейности в морския сектор, докато емисиите WtT се отнасят до дейността, предшестваща тези операции, и нямат източник в дейността на морския сектор като такъв. Въпреки това между тях съществува непряка връзка в смисъл, че търсенето на горива в морския сектор предизвиква производството на горива и емисии WtT.

136. Накрая, пряката връзка между обхвата на Регламент МДП и обхвата на описания в спорното предложение бъдещ международен инструмент е видна от текста на това предложение. Предложените стойности за WtT не трябва да се използват отделно, а заедно с известните стойности за емисиите във фазата надолу по веригата (както се прилагат в Регламента).

137. Разбира се, между двата инструмента има и разлики.

138. Първо, Регламент МДП се прилага само за емисиите на CO2, докато стойностите за WtT имат за цел да обхванат всички видове парникови газове. В тази връзка следва да се отбележи, че CO2 е парниковият газ с най-голям дял във всички емисии на парникови газове взети заедно ( 69 ). Ако Съюзът възнамерява да сключи международно споразумение, предвиждащо изчисляване на емисиите на други парникови газове за целите на намаляването на емисиите от морския транспорт, ще бъде невъзможно да се твърди, че инструментът не попада в обхвата на област, обхваната в голяма степен от правото на Съюза ( 70 ).

139. Второ, дори възприетите емисионни фактори, посочени в приложение I от Регламент МДП, засега да са предвидени само за изкопаемите горива, същото приложение съдържа ясно указание, че обхватът му не е ограничен до тях ( 71 ).

140. Трето, фактът, че целта на бъдещите насоки е да се насърчи използването на алтернативни горива, не означава, че те няма да обхванат и изкопаемите горива, за които на първо място се отнася Регламент МДП ( 72 ). Изглежда, че ползите от използването на алтернативни горива могат да се видят само ако е възможно да се сравни една и съща информация (емисии WtT) за всички горива.

141. Четвърто, вярно е, че Регламент МДП се основава на подхода TtP, което по принцип означава, че той се отнася до емисиите на парникови газове в резултат на изгарянето на гориво на борда на кораба (фаза надолу по веригата). Обратно на него, спорното предложение предвижда приемането на стойности за WtT, които отразяват емисиите на парникови газове по време на добива на суровини и производството и доставката на гориво (фаза нагоре по веригата). Въпреки това, дори и в светлината на спорното предложение, тези стойности за WtT трябва да се комбинират със стойности на емисиите TtP. Всъщност те са предназначени да допълнят наличната информация за емисиите на парникови газове във фазата надолу по веригата. Това е логично, тъй като предложенията трябва да разглеждат въпроса за емисиите на парникови газове от горивата в контекста на целия жизнен цикъл, а не само във фазата нагоре по веригата. По тази причина ми се струва, че стойностите за WtT няма да са много полезни, ако се разглеждат отделно. По-специално, те не трябва да се използват просто за изчисляване на действителните емисии във фазата нагоре по веригата в процеса на изчисляване на общите емисии ( 73 ). Тяхното предназначение е да предоставят информация на лицата, отговорни за емисиите във фазата надолу по веригата. Само когато се комбинират със стойностите за емисиите TtP, стойностите за емисиите WtT ще предоставят информация за емисиите на парникови газове, произтичащи от използването на дадено гориво в контекста на жизнения цикъл.

142. Поради изложените по-горе причини не считам, че разликите между обхвата на двата акта са от значение за целите на настоящия анализ. Напротив, считам, че бъдещият международен инструмент във вида, в който е предвиден в спорното предложение, засяга областта, която се регулира от правото на Съюза, до голяма степен в Регламент МДП.

iv) Въздействието на бъдещия международен инструмент върху правилата на Съюза

143. Като се имат предвид направените по-горе заключения, решаващият въпрос е дали Комисията е доказала, че бъдещият международен инструмент ще има осезаемо въздействие върху правилата на Съюза.

144. Предлаганият от мен отговор на този въпрос е „Не“.

145. В това отношение, на първо място, няма основания да се счита, че предвидимото развитие на бъдещия международен инструмент е той да стане задължителен. За момента трябва да се приеме, че той е предвиден като необвързващ акт, който има за цел единствено да стимулира определено поведение в сектора на корабоплаването чрез предоставяне на информация за емисиите на парникови газове от алтернативни горива във фазата нагоре по веригата ( 74 ).

146. Разбира се, използването на стойностите за WtT като показател, предоставящ такава информация, би било тясно свързано с използването на стойностите, прилагани в Регламент МДП. Това обаче не означава, че въвеждането им от ММО с цел отразяване на емисиите на парникови газове във фазата нагоре по веригата би засегнало системата, установена от този регламент. Няма конкретна причина, поради която да се счита, че той би трябвало да бъде изменен по какъвто и да било начин. Регламент МДП би могъл да продължи да се прилага в сегашния си вид за целите на мониторинга и докладването на действителните емисии на парникови газове от морския транспорт във фазата надолу по веригата, дори в случай на приемане на бъдещите насоки от ММО. Фактът, че необвързващ инструмент, издаден от международна организация, може да използва същите фактори, като прилаганите в този регламент, за да предостави информация за емисиите на парникови газове в контекста на жизнения цикъл, не би засегнал общите правила на Съюза, нито би променил техния обхват по смисъла на член 3, параграф 2 ДФЕС.

147. В тази връзка следва да се отбележи, че нито от спорното предложение, нито от документацията на ММО следва, че бъдещият инструмент е предназначен да замени вече съществуващите системи за мониторинг и докладване. Изглежда, че тези системи и насоките се разглеждат като два отделни инструмента, които са в голяма степен независими един от друг. Най-малкото, работата на ММО МЕРС по насоките за жизнения цикъл не е отразена в документацията на ММО като първа стъпка към приемането на изменения в системата за събиране на данни на ММО (наричана по-нататък „ММО DCS“), която е аналогът на ММО на системата, установена от Регламент МДП ( 75 ). Това, че насоките не оказват такова въздействие върху ММО DCS, позволява да се предположи, че те няма да доведат и до изменение на Регламента.

148. Настоящият случай се различава, но въпреки това и напомня дело Германия/Съвет ( 76 ). По това дело Съдът постановява, че необвързващите препоръки на Международната организация по лозата и виното (OIV) пораждат правно действие по смисъла на член 218, параграф 9 ДФЕС поради инкорпорирането им в правото на Съюза по силата на конкретни разпоредби на правото на Съюза, които изрично предвиждат такива последици ( 77 ). Въпреки че това дело не се отнася до член 3, параграф 2 ДФЕС, заключението на Съда явно предполага, че може да се счете, че изменението на такива препоръки може засегне правилата на Съюза по смисъла на този член.

149. Тази съдебна практика не може да бъде приложена в настоящия случай. Не съществуват разпоредби на правото на Съюза, които да съдържат препратка към каквито и да било насоки на ММО, предвиждащи въвеждането на стойности за WtT с цел оценка на емисиите на парникови газове във фазата нагоре по веригата или към какъвто и да било друг вид насоки за интензивността на емисиите на парникови газове/въглеродните емисии през целия жизнен цикъл. Не съществуват и разпоредби на ММО, които да се позовават на такива насоки.

150. Разбира се, необходимо е да се вземе предвид възможността за бъдещо развитие на разглежданите правила на Съюза, когато това е предвидимо към момента на извършване на преценката ( 78 ).

151. В това отношение към настоящия момент няма основания да се счита, че бъдещите насоки на ММО ще представляват задължителен акт и че приемането им ще изисква изменение на ММО DCS. Освен това няма основания да се счита, че в обозримо бъдеще Съюзът ще приеме акт, съответстващ на бъдещите насоки на ММО.

152. Комисията, изглежда, твърди, че Съюзът със сигурност ще адаптира законодателството си към бъдещите насоки на ММО. В тази връзка тя се позовава на предстоящите изменения на Регламент МДП, резултат от въвеждането на ММО DCS ( 79 ). В това отношение обаче член 22, параграф 3 от посочения регламент изрично предвижда задължението за такива изменения ( 80 ). Следователно привеждането на Регламента в съответствие с ММО DCS произтича от конкретна разпоредба на правото на Съюза. По отношение на разглежданите насоки не съществува такава разпоредба. Освен това, поради очевидната липса на въздействие на бъдещите насоки върху ММО DCS ( 81 ) няма основания да се счита, че задължението за изменение на Регламент МДП в съответствие с ММО DCS предполага задължение за изменение на законодателството на Съюза в съответствие с бъдещите насоки.

153. Никак не е изключено инструмент, приет от международна организация, да стане източник на вдъхновение за законодателя на Съюза. Според мен обаче само възможност за вдъхновение от такъв инструмент не е достатъчна, за да се твърди, че може да се предвиди и приемането на съответните автономни правила на Съюза.

154. С оглед на горните съображения според мен няма основания да се счита, че бъдещият международен инструмент, така както е планиран понастоящем, може да засегне еднаквото и съгласувано прилагане на правните норми на Съюза и доброто функциониране на установената с тях система. По същия начин не може да се приеме, че този международен инструмент може да окаже въздействие върху смисъла, обхвата и ефективността на правилата на Съюза.

б) Втората част от първото основание

1) Доводи на страните

155. Комисията твърди, че предвид глобалния характер на морския транспорт и борбата с изменението на климата действията на Съюза в ММО са необходими, за да може Съюзът да упражнява своята вътрешна компетентност.

156. Съветът, подкрепен от встъпилите държави членки, твърди, че Комисията не е доказала, че подобно действие е необходимо от правна гледна точка, за да може Съюзът да упражнява своята вътрешна компетентност.

157. В дупликата си Комисията не отговаря на това възражение ( 82 ).

2) Анализ

158. Втората част от член 3, параграф 2 ДФЕС предвижда изключителна външна компетентност на Съюза за сключване на международни споразумения, когато това е необходимо, за да му позволи да упражнява своята вътрешна компетентност.

159. Втората част от член 3, параграф 2 ДФЕС представлява кодификация на практиката на Съда, която води началото си от Становище 1/76 ( 83 ). Според Съда такова основание за изключителната външна компетентност на Съюза възниква в ситуация, в която вътрешната компетентност може да бъде ефективно упражнявана само едновременно с външната компетентност ( 84 ), като по този начин сключването на международното споразумение е необходимо за постигане на цели на Договора, които не могат да бъдат постигнати чрез установяване на автономни правила ( 85 ).

160. Смятам, че в жалбата си Комисията не е представила необходимите доказателства за изключителния характер на външната компетентност на Съюза. Не е достатъчно единствено позоваването на глобалния характер на морския транспорт и на борбата с изменението на климата. Съдът тълкува стеснително условието за необходимост от сключване на международно споразумение за постигане на целите на Договора ( 86 ). Глобалното измерение на даден въпрос, попадащ само в компетенциите на Съюза, само по себе си не означава, че целите на Договора не могат да бъдат постигнати без международно споразумение.

161. Това е особено вярно в случай на необвързващ акт, предназначен да предостави информация, която може да стимулира определено поведение в сектора на корабоплаването. Комисията не успява да докаже, че без приемането на такъв акт целите на Договора не могат да бъдат постигнати чрез приемането на автономни правила.

162. Ето защо считам, че втората част от първото основание също трябва да бъде отхвърлена.

в) Заключение по отношение на първото основание

163. С оглед на всички изложени по-горе съображения относно двете части на първото основание считам, че то също следва да бъде отхвърлено по същество.

164. В този контекст, в случай че Съдът не се съгласи с моя анализ на второто основание, но сподели становището ми по първото основание, жалбата все пак следва да бъде отхвърлена. Дори ако Съюзът може да действа самостоятелно в областта, попадаща в обхвата на споделената компетентност на Съюза ( 87 ), по-слабият статут на Комисията в сравнение с този на държавите — членки на Съюза, в ММО представлява аргумент в полза на участието на държавите членки в упражняването на външната компетентност на Съюза ( 88 ).

VI. По съдебните разноски

165. Заключението ми е, че Комисията е загубила делото. Съветът е направил искане Комисията да бъде осъдена да му заплати направените разноски. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Член 140, параграф 1 от Процедурния правилник предвижда, че държавите членки и институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски.

VII. Заключение

166. С оглед на посочените по-горе съображения предлагам на Съда: – да отхвърли жалбата, – да осъди Европейската комисия да понесе направените от нея съдебни разноски, както и тези на Съвета на Европейския съюз, – да осъди Кралство Белгия, Чешката република, Кралство Дания, Федерална република Германия, Република Гърция, Френската република, Кралство Нидерландия, Република Финландия и Кралство Швеция да понесат направените от тях съдебни разноски.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) През 1982 г. името ѝ е променено на „Конвенция за Международната морска организация“.

( 3 ) Споразумение за сътрудничество и взаимодействие между Междуправителствената морска съвещателна организация и Комисията на Европейските общности.

( 4 ) Член 11 от Конвенцията за ММО.

( 5 ) Член 37 от Конвенцията за ММО.

( 6 ) Регламент (ЕС) 2015/757 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2015 година относно мониторинга, докладването и проверката на емисиите на въглероден диоксид от морския транспорт и за изменение на Директива 2009/16/ЕО (OВ L 123, 2015 г., стр. 55).

( 7 ) Директива на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2014 година за разгръщането на инфраструктура за алтернативни горива (ОВ L 307, 2014 г., стр. 1).

( 8 ) Директива на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2018 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници (OВ L 328, 2018 г., стр. 82).

( 9 ) Резолюция на МЕРС.304(72).

( 10 ) Точка 4.7.11 от Първоначалната стратегия.

( 11 ) Разясненията, предоставени от ММО на официалния му уебсайт (https://www.imo.org/en/MediaCentre/Pages/WhatsNew-1603.aspx). В по-широк контекст оценката на жизнения цикъл (LCA) разглежда екологичните аспекти и потенциалните въздействия върху околната среда (например използването на ресурси и последиците за околната среда от освобождаването им) през целия жизнен цикъл на продукта — от добиването на суровини през производството, употребата, третирането в края на жизнения цикъл, рециклирането и окончателното изхвърляне (т.е. от люлката до гроба) (вж. увода към ISO 14040:2006 Environmental management — Life cycle assessment — Principles and framework standard, достъпно на https://www.iso.org/obp/ui/#iso:std:iso:14040:ed-2:v1:en). Напоследък LCA е включена в редица политики/регулации, най-вече тези, свързани с намаляване на интензивността на емисиите на парникови газове от транспортните горива. Въпреки че полето на LCA се разширява бързо, все още остават много предизвикателства, свързани с методологията и прилагането (Rajagopal, D., Vanderghem, C., MacLean, H.L. Life Cycle Assessment for Economists — Annual Review of Resource Economics, 2017, vol. 9:361—381, https://doi.org/10.1146/annurev-resource-100815‑095513, р. 362 и 363).

( 12 ) Доклад от шестата среща на Междусесийната работна група за намаляване на емисиите на парникови газове от кораби от 15 ноември 2019 г. (МРГ-ПГ 6), МЕРС 75/7/2, точка 49.1‑3.

( 13 ) Работен документ на службите на Комисията: „Внасяне от Съюза на документ на седмата среща на Междусесийната работна група за намаляване на емисиите на парникови газове от корабите на ММО в Лондон от 23 до 27 март 2020 г. за въвеждането на насоки относно жизнения цикъл за оценка „от източник до резервоар“ на емисии на парникови газове от устойчиви алтернативни горива, за да се стимулира въвеждането на устойчиви алтернативни горива на световно равнище“ (SWD(2019) 456 final от 20 декември 2019 г.).

( 14 ) Официалната позиция на Съюза съгласно член 218, параграф 9 ДФЕС трябвало да бъде изготвена своевременно (SWD(2019) 456 final, стр. 2 и 3 и бележка под линия 8).

( 15 ) SWD(2019) 456 final, стр. 2 и 3 и бележка под линия 8.

( 16 ) SWD(2019) 456 final, стр. 2 и бележка под линия 1.

( 17 ) Документ на Съвета 5606/20.

( 18 ) Решения от 28 април 2015 г., Комисия/Съвет (C‑28/12, EU:C:2015:282, т. 14), и от 20 ноември 2018 г., Комисия/Съвет (ЗМЗ Антарктида) (C‑626/15 и C‑659/16, EU:C:2018:925, т. 59).

( 19 ) Решение от 20 ноември 2018 г., Комисия/Съвет (ЗМЗ Антарктида) (C‑626/15 и C‑659/16, EU:C:2018:925, т. 61).

( 20 ) Както пояснява Комисията, в приложението към Резолюция 65/276 на Общото събрание на ООН от 3 май 2011 г. (наричана по-нататък „Резолюция 65/276 на ОС на ООН“) са определени условията за участие на представители на Европейския съюз в качеството му на наблюдател в сесиите и работата на Общото събрание, неговите комитети и работни групи, в международните срещи и конференции под егидата на Общото събрание и в конференциите на ООН.

( 21 ) Довод, повдигнат за първи път в репликата.

( 22 ) Droesse, G. Membership in International Organizations: Paradigms of Membership Structures, Legal Implications of Membership and the Concept of International Organization, The Hague, T.M.C. Asser Press, 2020, р. 1, 2, 11, 12.

( 23 ) Вж. по-общо, Droesse, G., op. cit., р. 151 и 152. Европейският съюз, чието членство в други организации не е рядкост, е изключение, което потвърждава правилото.

( 24 ) Някои автори разграничават участниците на членове (включително пълноправни членове, асоциирани членове, присъединени членове и непълноправни членове) и на такива, които не са членове (включително наблюдатели), като все пак отбелязват, че позицията на присъединените членове е близка до тази на наблюдателите. Вж. Schermers, H.G., Blokker, N.M., International Institutional Law: Unity within Diversity, 5th Revised Edition, Leiden, Brill Nijhoff, 2011, р. 63, 150.

( 25 ) За повече информация вж. Klabbers, J., An Introduction to International Institutional Law, 2nd ed., Cambridge, Cambridge University Press, 2009, р. 94—99.

( 26 ) Регионална организация за икономическа интеграция или съответно Регионална организация за интеграция (наричана по-нататък „клаузата R(E)IO“).

( 27 ) Въпреки че, както казва J. Klabbers, „[д]ържавите — членки на организацията, невинаги приемат топло наблюдателите“ (Klabbers, J., op. cit., p. 101).

( 28 ) Klabbers, J., op. cit., p. 100.

( 29 ) Klabbers, J., op. cit., p. 101.

( 30 ) Wessel, R.A., Odermatt, J. (eds.), Research Handbook on the European Union and International Organizations, Cheltenham, Gloucestershire, Edward Elgar Publishing, 2019, p. 16.

( 31 ) Вж. в този смисъл, Становище 2/91 (Конвенция № 170 на МОТ), от 19 март 1993 г. (EU:C:1993:106, т. 4). За да съществува такава компетентност, е необходимо наличието на специално правно основание в международно споразумение.

( 32 ) Вж., inter alia, решение от 20 ноември 2018 г., Комисия/Съвет (ЗМЗ Антарктида) (C‑626/15 и C‑659/16, EU:C:2018:925, т. 127 и цитираната съдебна практика).

( 33 ) Вж. в този смисъл Становище 2/91 (Конвенция № 170 на МОТ) от 19 март1993 г. (EU:C:1993:106, т. 5); решения от 12 февруари 2009 г., Комисия/Гърция (C‑45/07, EU:C:2009:81, т. 31), от 7 октомври 2014 г., Германия/Съвет (C‑399/12, EU:C:2014:2258, т. 52), и Становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г. (EU:C:2014:2303, т. 44).

( 34 ) За преглед на съдебната практика вж. Wouters, J., Hoffmeister, F., De Beere, G., Ramopoulos, T. The Law of EU External Relations. Cases, Materials, and Commentary on the EU as an International Legal Actor, Third edition, Oxford University Press, Oxford, р. 24, 25, 139 и 166. Вж. също Van Elsuwege, P. The Duty of Sincere Cooperation and its Implications for Autonomous Member State Action in the Field of External Relations — In: Varju, M. (ed.), Between Compliance and Particularism. Member State Interests and European Union Law, Springer, Cham, р. 283—297.

( 35 ) За ММО вж. например член 4, параграф 1 от Решение на Съвета 2013/268/EС от 13 май 2013 година относно позицията, която да бъде взета от името на Европейския съюз в Международната морска организация (ММО) във връзка с приемането на някои кодекси и свързаните с тях изменения на определени конвенции и протоколи (OВ L 155, 2013 г., стр. 3).

( 36 ) Самата Комисия посочва в работния документ, че официалното решение по член 218, параграф 9 ДФЕС ще бъде прието на по-късен етап. Както отбелязва генералният адвокат Sharpston в заключението си по дело Комисия/Съвет (C‑660/13, EU:C:2015:787, т. 107), „[з]а разлика от вътрешната дейност на Съюза […] инструментите, чрез които Съюзът осъществява външна дейност, не се ограничават само до тези, които Договорите изрично предвиждат, чиято форма и действие установяват и за които определят процедурата, която да се следва“. Представяйки проектопредложението на Съвета, Комисията с право би могла да допусне, че за въпросното действие не е необходимо официалното решение по член 218, параграф 9 ДФЕС.

( 37 ) Вж. по аналогия решение от 20 ноември 2018 г., Комисия/Съвет (ЗМЗ Антарктида) (C‑626/15 и C‑659/16, EU:C:2018:925, т. 65).

( 38 ) По време на съдебното заседание Комисията изрази несъгласие с някои виждания, изразени в правни становища, според които именно Съюзът, а не Комисията, има статут на наблюдател в ММО.

( 39 ) Във всички документи на ММО, на които се позовават страните, както и на уебсайта на ММО, сред наблюдателите на тази организация е посочена Европейската комисия (а не Европейският съюз) (https://www.imo.org/en/OurWork/ERO/Pages/IGOsWithObserverStatus.aspx).

( 40 ) Комисията твърди, че предложението от 2005 г. не е било внесено в отговор на покана от страна на ММО. Държавите членки обаче посочват и цитират конкретен документ на ММО от 28 юни 2004 г., в който е отправена такава покана. Поради това приемам, че предложението е било внесено в отговор на покана от ММО.

( 41 ) Нищо не пречи на Съюза и неговите държави членки да предприемат подходящи стъпки за промяна на това положение. По-специално, институциите и държавите членки биха могли да инициират изменение на Споразумението за сътрудничество от 1974 г. или да отправят предложение за сключване на ново споразумение с ММО за промяна на статута на Съюза в тази организация.

( 42 ) Вж. бележка под линия 33 към настоящото заключение.

( 43 ) Вж. в този смисъл например Становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г. (EU:C:2014:2303, т. 44).

( 44 ) Вж. по-общо, Schermers, H.G., Blokker, N.M., op.cit., p. 190; Droesse, G., op. cit., p. 84—86 и Klabbers, J., op.cit., р. 107 и 108.

( 45 ) Както в случай на представителството на държавите по смисъла на член 7 от Виенската конвенция за правото на договорите.

( 46 ) Този термин, използван от Съда в решение от 5 май 1981 г., Комисия/Обединено Кралство (804/79, EU:C:1981:93, т. 30), се ползва в правни становища към разглежданата ситуация, вж. например Cremona, M. Member States as Trustees of the Union Interests: Participating in International Agreements on Behalf of the European Union — In: Arnull, A., Barnard, C., Dougan, M., Spaventa, E. (eds.), A Constitutional Order of States: Essays in EU Law in Honour of Alan Dashwood, Hart Publishing, London, 2011, p. 435—458.

( 47 ) Само в изключителни случаи Съдът е обявявал споразумения, сключени от държавите членки, за задължителни за Общността (за повече подробности вж. Cremona, M., op.cit., р. 447). Той обаче изключва такова действие за Конвенцията Marpol 73/78 (вж. в този смисъл решение от 3 юни 2008 г., The International Association of Independent Tanker Owners и др., C‑308/06, EU:C:2008:312, т. 50).

( 48 ) В правните становища също така се поддържа, че ситуацията, при която държавите членки действат вместо Съюза в конкретен случай, представлява „предвидено в Договорите“ изключение, посочено в член 17, параграф 1 ДЕС. Вж. например Martenczuk, B. EUV Art. 17 — In: Grabitz, E., Hilf, M., Nettesheim, M. (eds.), Das Recht der Europäischen Union, C.H. Beck, Munich, 2021, точка 45. Така или иначе обаче, заключението относно неприложимостта на член 17, параграф 1 ДЕС остава същото.

( 49 ) Вж. по-общо Droesse, G., op. cit., р. 85, 86. По време на съдебното заседание Комисията призна възможността за такова делегиране на задача на държава членка, но само в случай че ММО вече е отхвърлила предложение, внесено от името на Съюза.

( 50 ) След влизането в сила на Договора от Лисабон Договорите не предвиждат никакви правомощия за председателството на Съвета в областта на международното представителство на Съюза. Следователно Договорите не съдържат правно основание за подобно действие. Това не означава, че когато държавите членки действат от свое име, те не могат да определят една, която да действа от името на всички тях.

( 51 ) Доколкото са позволени действията на наблюдател.

( 52 ) Решение от 20 ноември 2018 г., Комисия/Съвет (ЗМЗ Антарктида) (C‑626/15 и C‑659/16, EU:C:2018:925, т. 112).

( 53 ) Решение от 31 март 1971 г., Комисия/Съвет (22/70, EU:C:1971:32)

( 54 ) Chamon, M. Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine — Common Market Law Review, vol. 55(4), 2018, p. 1102.

( 55 ) Пак там, стр. 1140.

( 56 ) Вж. в този смисъл Становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г. (EU:C:2014:2303, т. 74); решение от 26 ноември 2014 г., Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, т. 33), и Становище 3/15 (Маракешкия договор за улесняване на достъпа до публикувани произведения) от 14 февруари 2017 г. (EU:C:2017:114, т. 108).

( 57 ) Вж. също Rosas, A. EU External Relations: Exclusive Competence Revisited — Fordham International Law Journal, vol. 38(4), 2015, p. 1086.

( 58 ) Вж. в този смисъл решение от 4 септември 2014 г., Комисия/Съвет, (C‑114/12, EU:C:2014:2151, т. 102), Становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г. (EU:C:2014:2303, т. 85), и решение от 20 ноември 2018 г., Комисия/Съвет (ЗМЗ Антарктида) (C‑626/15 и C‑659/16, EU:C:2018:925, т. 114).

( 59 ) Становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г. (EU:C:2014:2303, т. 71), решение от 26 ноември 2014 г., Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, т. 29), и Становище 3/15 (Маракешкия договор за улесняване на достъпа до публикувани произведения) от 14 февруари 2017 г. (EU:C:2017:114, т. 105).

( 60 ) Становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г. (EU:C:2014:2303, т. 72), решение от 26 ноември 2014 г., Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, т. 30), и Становище 3/15 (Маракешкия договор за улесняване на достъпа до публикувани произведения) от 14 февруари 2017 г. (EU:C:2017:114, т. 106).

( 61 ) Вж. в този смисъл Становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г. (EU:C:2014:2303, т. 73), и решение от 26 ноември 2014 г., Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, т. 31), както и Становище 3/15 (Маракешкия договор за улесняване на достъпа до публикувани произведения) от 14 февруари 2017 г. (EU:C:2017:114, т. 107).

( 62 ) Вж. в този смисъл решения от 4 септември 2014 г., Комисия/Съвет (C‑114/12, EU:C:2014:2151, т. 75), и от 20 ноември 2018 г., Комисия/Съвет (ЗМЗ Антарктида) (C‑626/15 и C‑659/16, EU:C:2018:925, т. 115).

( 63 ) В съответствие с предложението, направено от генералния адвокат Sharpston в нейното заключение по дело Комисия/Съвет (C‑114/12, EU:C:2014:224, т. 89).

( 64 ) Бъдещият инструмент може да има съвсем различен характер. Например в съвместното си становище Австралия, Япония, Норвегия, Република Корея и ICS предлагат, с цел да се отразят емисиите нагоре по веригата, въвеждането на етикетиране на жизнения цикъл на горивата, посочващо категориите горива (ММО МРГ документ МРГ-ПГ 7/5/8).

( 65 ) Вж. Първоначалната стратегия, точка 4.7.11, и заданието за МРГ-ПГ 6, одобрено на 74-тата сесия на МЕРС, точка 7.48.4.

( 66 ) Някои насоки, разработени от комитетите на ММО, са посочени в конвенциите на ММО и по този начин имат задължителен характер. Вж. например Конвенцията Marpol 73/78/97, Анекс I, правило 9, параграф 7, буква (g) или Анекс I, правило 13F, параграф 5. Освен това съществуват и насоки, които не са приложени по същия начин към нито един обвързващ инструмент.

( 67 ) В документите на ММО също не са предвидени директни предложения за изменения на актове на ММО.

( 68 ) Както е посочено в съображение 10 от Регламент МДП, „[п]убличният достъп до данни за емисиите ще допринесе за премахване на пазарните пречки, които препятстват въвеждането на много мерки, чиито ползи надхвърлят свързаните с тях разходи и които биха намалили емисиите на парникови газове от сектора на морския транспорт“.

( 69 ) Що се отнася до морския транспорт, от Четвъртото проучване на парниковите газове на ММО за 2020 г. следва, че докато всички емисии на парникови газове от корабоплаването възлизат на 1076 милиона тона през 2018 г., то 1056 милиона тона от тях са емисии на CO2. Вж. четвъртото проучване на парниковите газове на ММО за 2020 г., ММО, Лондон, 2021 г., стр. 1, достъпно на адрес: https://www.imo.org/en/OurWork/Environment/Pages/Fourth-IMO-Greenhouse-Gas-Study-2020.aspx

( 70 ) Вж. също съображение 20 от Регламент МДП, където се посочва ограничението в обхвата на този регламент: „С оглед допълнително намаляване на административната тежест за корабособствениците и операторите, правилата за мониторинг следва да бъдат насочени към емисиите на СО2, тъй като това е най-значимият парников газ, отделян от морския транспорт“.

( 71 ) Вж. точка 22 от настоящото заключение.

( 72 ) Спорното предложение оставя този въпрос отворен, но предлага стойностите за WtT да не се използват за изкопаемите горива.

( 73 ) В своите методики, предназначени за използване от държавите за оценка на инвентаризацията на парниковите газове, които да докладват пред Рамковата конвенция на ООН по изменение на климата, Междуправителственият комитет по изменение на климата (IPCC) предвижда отделно докладване на емисиите от гориво, използвано в корабите, извършващи международен транспорт, и на емисиите от производството на гориво. Емисиите на парникови газове във фазата на производство и дистрибуция на горива (фаза нагоре по веригата) следва вече да бъдат отчитани в изчисленията за друг сектор. Следователно специалните стойности относно емисиите на парникови газове WtT за горива (както се предлага в спорното предложение) не са предназначени да предоставят обща информация за емисиите във фазата нагоре по веригата, а да предоставят информация за емисиите във фазата нагоре по веригата за операторите в сектора на корабоплаването, които имат задължения за мониторинг и докла