ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

N. EMILIOU

представено на 27 октомври 2022 година ( 1 )

Дело C‑389/21 P

Европейска централна банка (ЕЦБ)

срещу

Crédit Lyonnais

„Обжалване — Икономическа и парична политика — Пруденциален надзор над кредитните институции — Член 4, параграф 1, буква г) и параграф 3 от Регламент (ЕС) № 1024/2013 — Изчисляване на отношението на ливъридж — Отказ да се разреши на кредитна институция да изключи определени експозиции при изчисляването на отношението на ливъридж — Член 429, параграф 14 от Регламент (ЕС) № 575/2013 — Явна грешка в преценката — Равнище на съдебен контрол — Сложна техническа преценка — Свобода на преценка от политическо естество“

I. Въведение

1. „Базел III“ е международно съгласуван набор от мерки, разработени от Базелския комитет за банков надзор в отговор на финансовата криза от 2007—2009 г. и целящи засилване на регулирането, надзора и управлението на риска на банките. Един от основните елементи на рамката „Базел III“ и на нейното прилагане в Европейския съюз е въвеждането на „отношение на ливъридж“, което се изчислява, като мярката за капитал на банката се разделя на мярката за обща експозиция на тази банка, и се изразява в проценти. Отношението на ливъридж позволява да се оцени експозицията на банките към риска от прекомерен ливъридж, който може да ги принуди да приемат непредвидени корективни мерки в плана за дейността, в това число спешни продажби на активи, коeто може да доведе до значителни загуби.

2. С жалбата си Европейската централна банка (ЕЦБ) оспорва решението на Общия съд от 14 април 2021 г., Crédit lyonnais/ЕЦБ ( 2 ), с което е отменено решението ѝ да не предостави на Crédit Lyonnais пълно освобождаване от изискванията за отношението на ливъридж спрямо експозициите му, свързани с някои регулирани спестовни сметки.

3. Настоящата жалба повдига въпрос от системно и конституционно естество: равнището на контрол, спрямо което съдилищата на Съюза преценяват законосъобразността на административни решения, приети от други институции, когато тези институции разполагат със свобода на преценка.

4. Твърди се, че тази тема, поне за юристите в Европейския съюз, „не е за хора със слаби сърца“ ( 3 ), тъй като е предмет на значителни спорове сред практикуващите юристи и в академичните среди ( 4 ). Ето защо настоящото дело дава възможност на Съда да хвърли повече светлина върху този въпрос. Всъщност, въпреки че по този въпрос има богата (и според мен като цяло добра) съдебна практика, считам, че би било полезно допълнително изясняване на някои ключови понятия и принципи относно равнището на съдебен контрол.

II. Фактите

5. Crédit Lyonnais е акционерно дружество, което е учредено по френското право и е лицензирано като кредитна институция. То е дъщерно дружество на Crédit agricole SA и като такова подлежи на пряк пруденциален надзор от ЕЦБ.

6. На 5 май 2015 г. Crédit Agricole, от свое име и от името на дружествата от групата Crédit agricole SA, включително Crédit Lyonnais, иска от ЕЦБ да му разреши да изключи при изчисляването на отношението на ливъридж експозициите, произтичащи от сумите по регулирани продукти ( 5 ), които е било длъжно да предаде на Caisse des dépôts et consignations (Каса за депозити и обезпечителни влогове, наричана по-нататък „CDC“), френска публичноправна институция. Това искане е отправено на основание член 429, параграф 14 от Регламент (ЕС) № 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно пруденциалните изисквания за кредитните институции и инвестиционните посредници и за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 ( 6 ) в редакцията му, която е в сила към момента на подаване на искането ( 7 ).

7. Съгласно член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013, в сила към онзи момент, „компетентните органи могат да разрешат на дадена институция да изключи от мярката за експозиция експозиции, които отговарят на всички следни условия: а) представляват експозиции към субект от публичния сектор; б) третирани са в съответствие с член 116, параграф 4; в) произтичат от влогове, които институцията е правно задължена да предаде на субекта от публичния сектор, посочен в буква а), за целите на финансирането на инвестиции от общ интерес“.

8. На 24 август 2016 г. ЕЦБ приема Решение ECB/SSM/2016‑969500TJ5KRTCJQWXH05/165 (наричано по-нататък „решението от 2016 г.“) на основание член 4, параграф 1, буква г) и член 10 от Регламент (ЕС) № 1024/2013 на Съвета от 15 октомври 2013 година за възлагане на Европейската централна банка на конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции ( 8 ), и на член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013, с което отказва да разреши на Crédit Agricole да изключи при изчисляването на отношението на ливъридж експозициите към CDC, съставени от частта от вложените в регулираните спестявания суми, които е било длъжно да предаде на тази институция.

9. Crédit Agricole оспорва решението от 2016 г. пред Общия съд, който го отменя с решение от 13 юли 2018 г. ( 9 ) Общият съд установява, че когато е разглеждала искането на Crédit Agricol, ЕЦБ е допуснала i) грешка при прилагането на член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 и ii) явна грешка в преценката.

10. На 26 юли 2018 г. Crédit Agricole, от свое име и от името на различните дружества от групата Crédit Agricole, включително Crédit Lyonnais, отново иска разрешение да изключи при изчисляването на отношението на ливъридж сумите, които е било длъжно да предаде на CDC.

11. На 3 май 2019 г. ЕЦБ приема Решение ЕЦБ-SSM-2019-FRCAG-39 (наричано по-нататък „обжалваното решение“) на основание член 4, параграф 1, буква г) и член 10 от Регламент № 1024/2013, както и член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013. С обжалваното решение ЕЦБ разрешава на Crédit Agricole и принадлежащите към групата лица да изключат при изчисляването на отношението на ливъридж частта от сумите, вложени във връзка с регулираните спестявания, които те са били длъжни да предадат на CDC, с изключение на Crédit Lyonnais, по отношение на коeто тази дерогация e предоставена само за сума, равна на 66 % от тези задължителни прехвърляния на средства.

12. В точка 2.1 от обжалваното решение ЕЦБ приема, че условията по член 429, параграф 14, букви а)—в) от Регламент № 575/2013 са изпълнени. След това в точка 2.2 от обжалваното решение ЕЦБ припомня, че разполага с право на преценка дали да предостави това освобождаване, и илюстрира методологията, приета при разглеждането на искането за освобождаване. Тази методология отчитала три фактора: кредитното качество на централната администрация, риска от продажби на активи на много ниски цени и концентрацията на експозициите. За всеки от тези фактори е определен процент на освобождаване, така че комбинацията им да даде общото освобождаване, което да бъде предоставено.

13. Що се отнася до кредитното качество на френското централно правителство, в точка 2.2.1 от обжалваното решение ЕЦБ приема, че не съществуват специфични пруденциални проблеми. Въпреки това тя отбеляза също, че рейтингът, предоставен на Френската република от агенциите за външна кредитна оценка, не е най-високият възможен и че оценката на договорения от Френската република суап за кредитно неизпълнение за пет години е съчетана с вероятност от неизпълнение, която не е нулева.

14. Що се отнася до риска от продажби на активи на много ниски цени, в точка 2.2.2 от обжалваното решение ЕЦБ приема, че срокът за изравняване на позициите със CDC може да доведе до необходимост за дадена кредитна институция да извърши такива продажби, за да възстанови на вложителите сумите в очакване на прехвърлянето на средствата от CDC. ЕЦБ счита, че макар прехвърляне в срок от по-малко от пет дни, което е почти незабавно, да представлява само ограничен риск от продажби на активи на много ниски цени, рамката за изравняване на позициите със CDC предполага срок, който може да достигне десет дни. Във връзка с това ЕЦБ отбеляза, че по време на неотдавнашните банкови кризи 10 % до 30 % от депозитите на кредитна институция са били изтеглени за по-малко от пет дни и че регулираните спестявания са по-ликвидни от спестовните сметки.

15. Във връзка с оценката на концентрацията на експозициите към CDC в точка 2.2.3 от обжалваното решение ЕЦБ подчертава наличието на механизъм за солидарност в рамките на групата Crédit agricole, който предполага законово задължение между участващите в нея лица да предоставят подкрепа под формата на капитал и ликвидни средства, което обосновава рискът от концентрацията за участващите лица да бъде оценен на равнището на групата. Въпреки това ЕЦБ отбеляза, че Crédit Lyonnais не е обхванато от механизма на солидарност на групата Crédit agricole и че следователно по отношение на това дружество рискът от концентрация трябва да се разгледа на подконсолидирана основа. Доколкото съотношението на експозициите към CDC спрямо капитала от първи ред на Crédit Lyonnais е било 134 % през 2015 г. и 231 % през 2018 г., ЕЦБ приема, че съществува риск от концентрация на експозициите към CDC.

16. ЕЦБ стига до извода, че за да се намали въздействието върху капитала от масово теглене от влогове, е препоръчително при изчисляването на отношението на ливъридж на Crédit Lyonnais да се включи определена част от експозициите към CDC, която тя определя в размер на 34 %.

III. Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение

17. С жалба, подадена на 12 юли 2019 г., Crédit Lyonnais иска обжалваното решение да бъде отменено. В подкрепа на тази жалба Crédit Lyonnais изтъква три основания: първо, нарушение на член 266 ДФЕС поради неправилното изпълнение на съдебното решение от 2018 г. ( 10 ), второ, нарушение на член 429, параграф 14 и член 400, параграф 1, буква а) от Регламент № 575/2013 и трето, явна грешка в преценката на ЕЦБ при разглеждането на искането му.

18. С обжалваното съдебно решение Общият съд разглежда на първо място първото основание, което разделя на три части. Той отхвърля като неподкрепена от доказателствата първата част (относно кредитното качество на Френската република) и втората част (относно степента на концентрация на експозициите) на това основание. Що се отнася до това основание в третата му част (относно риска от продажби на активи на много ниски цени), Общият съд отхвърля някои доводи, като счита, че други доводи могат да бъдат преценени най-добре заедно с изложените в рамките на третото основание ( 11 ). На следващо място, Общият съд анализира и отхвърля като неподкрепено от доказателствата второто основание ( 12 ).

19. Впоследствие Общият съд разглежда доводите на Crédit Lyonnais (изложени в рамките на първото и третото основание), с които се критикува преценката на ЕЦБ относно риска от продажби на активи на много ниски цени. Общият съд започва анализа си, като отбелязва, че в това отношение ЕЦБ се е основала главно на две съображения, за да направи извода, че такъв риск съществува по отношение на сумите, които Crédit Lyonnais е било длъжно да предаде на CDC: ликвидността на регулираните спестявания и опита от неотдавнашните банкови кризи. Що се отнася до първия аспект, Общият съд отбелязва, че в съответствие с констатациите в съдебното решение от 2018 г. ЕЦБ е била длъжна да извърши анализ, който да вземе предвид характеристиките на регулираните спестявания ( 13 ).

20. Според Общия съд обаче ЕЦБ не е направила това по три причини. Първо, ЕЦБ не е взела предвид факта, че регулираните спестявания имат качество на „сигурна инвестиция“. Общият съд счита за доказано, че по време на банкова криза сумите, инвестирани в регулирани спестявания, имат тенденция към увеличаване. Второ, Общият съд приема, че регулираните спестявания рядко могат да допринесат за създаването на прекомерен ливъридж, тъй като те трябва да бъдат предадени на CDC и не могат да бъдат инвестирани в рискови или неликвидни активи. Трето, Общият съд подчертава, че регулираните спестявания имат двойна държавна гаранция както по отношение на вложителите, така и на кредитните институции ( 14 ).

21. На второ място, Общият съд приема, че ликвидността на регулираните спестявания сама по себе си не може да обоснове констатациите на ЕЦБ относно възможността да се наложи банката да прибегне до продажби на активи на много ниски цени в очакване на прехвърляне на средства от CDC. За да подкрепи констатациите си в това отношение, ЕЦБ се позовава на един пример, който според Общия съд не е релевантен, тъй като се отнася до продукти, които не са сходни с разглежданите в настоящото дело ( 15 ).

22. Въз основа на това Общият съд заключава, че при преценката на риска от продажби на активи на много ниски цени ЕЦБ не е взела предвид характеристиките на регулираните спестявания (както се изисква в съдебното решение от 2018 г.) и в по-широк смисъл не е взела предвид всички релевантни факти в конкретния случай, с което е нарушила принципа на добро управление. Поради това Общият съд приема третото основание в първата му част и първото основание в третата му част, отменя обжалваното решение в частта, в която се отказва да се разреши на Crédit Lyonnais да изключи при изчисляването на отношението си на ливъридж 34 % от експозицията си към CDC, и осъжда ЕЦБ да заплати съдебните разноски.

IV. Производството пред Съда и искания на страните

23. В жалбата си до Съда, подадена на 24 юни 2021 г., ЕЦБ иска от Съда да отмени обжалваното съдебно решение и да осъди Crédit Lyonnais да заплати съдебните разноски. В писмената си защита, подадена на 7 септември 2021 г., Crédit Lyonnais иска от Съда да отхвърли жалбата като неоснователна и да осъди ЕЦБ да заплати съдебните разноски.

24. На 23 ноември 2021 г. ЕЦБ подава реплика, а на 17 януари 2022 г. Crédit Lyonnais подава дуплика. ЕЦБ и Crédit Lyonnais представят становищата си и на съдебното заседание пред Съда, проведено на 15 юни 2022 г.

V. Анализ

25. ЕЦБ изтъква четири основания за обжалване. Те се отнасят до: равнището на съдебен контрол, приложен от Общия съд при преценката на законосъобразността на обжалваното решение (А), въпроса дали мотивите, съдържащи се в обжалваното съдебно решение, са достатъчни (Б), твърдяно изопачаване от Общия съд на обжалваното решение и на представените пред него доказателства (В) и тълкуването на член 4, параграф 1, точка 94 и член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 (Г).

26. Настоящото заключение ще се съсредоточи главно върху първото основание за обжалване, тъй като то не само повдига въпроса в основата на настоящото производство по обжалване, но и както вече бе споменато във въведението, е от системно конституционно значение. За разлика от това второто, третото и четвъртото основание за обжалване изглеждат по-скоро „спомагателни“ спрямо първото основание, тъй като по същество критикуват начина и интензитета, с които Общият съд е упражнил контрола си върху обжалваното решение. Така тези три основания се припокриват в голяма степен с първото основание. Ето защо, тъй като според мен твърденията по първото основание за обжалване са основателни, тези три основания ще бъдат разгледани по-накратко.

А. Равнището на съдебен контрол (първо основание)

1. Доводи на страните

27. С първото си основание за обжалване ЕЦБ твърди, че Общият съд е превишил границите на съдебния контрол, като не е спазил равнището на съдебен контрол, установено в трайната съдебна практика. Според ЕЦБ Общият съд е извършил ex novo преценка на фактите и не е зачел свободата на преценка, която законодателят е предоставил на ЕЦБ по пруденциални въпроси.

28. По-специално ЕЦБ твърди, че Общият съд е извършил самостоятелна оценка на характеристиките на регулираните спестявания, която се различава от тази на ЕЦБ. Тази преценка освен това се основавала на погрешна оценка както на обжалваното решение, така и на фактическата обстановка, на която то се основава. В това отношение ЕЦБ припомня, че съгласно постоянната съдебна практика при сложни икономически преценки съответната институция на Съюза трябва да разполага с известна свобода на действие, поради което приетите от нея актове подлежат на ограничен съдебен контрол. Съдилищата на Съюза не можели да заменят преценката на компетентната институция със собствената си преценка на сложни икономически факти.

29. Освен това ЕЦБ посочва, че член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 изрично ѝ предоставя право на преценка относно възможността за изключване на определени експозиции при изчисляването на отношението на ливъридж. ЕЦБ твърди, че наличието на такова право на преценка също така изисквало от Общия съд да прояви известна сдържаност. ЕЦБ твърди, че като е подложил обжалваното решение на особено инвазивен контрол, Общият съд до голяма степен я е лишил от това право на преценка.

30. От своя страна Crédit Lyonnais твърди, че в обжалваното решение Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е останал в рамките на допустимия съдебен контрол. Според Crédit Lyonnais Общият съд е установил, че ЕЦБ не е взела предвид някои релевантни за анализа обстоятелства и че изводите в обжалваното решение не са подкрепени от доказателствата, с които е разполагал.

31. По-специално Общият съд посочва — според Crédit Lyonnais правилно — че ЕЦБ е трябвало да вземе предвид факта, че в случай на напрежение или криза регулираните спестявания обикновено се считат за „сигурна инвестиция“ поради наличието на двойна държавна гаранция. Тази характеристика на регулираните спестявания не е оспорена от ЕЦБ пред Общия съд. Освен това Общият съд приема — отново правилно според Crédit Lyonnais — че примерът за рисковете, които възникват при масово изтегляне на депозити от банката, не е в състояние да подкрепи заключенията, до които е стигнала ЕЦБ, тъй като този пример се отнася до друг вид сметки.

2. Анализ

32. За да се отговори най-добре на въпросите, повдигнати в настоящото основание за обжалване, считам за полезно първо да опиша съответната правна рамка. За тази цел като предварителни бележки ще припомня накратко някои ключови принципи, свързани с институционалната система на Съюза, които изглеждат релевантни в настоящия случай (а), и ще очертая ролята и правомощията на ЕЦБ в областта на пруденциалния надзор (б). След това ще обясня основните принципи и концепции, определящи равнището на съдебен контрол, приложим към областите, в които се извършва така нареченият „ограничен съдебен контрол“ (в). Именно спрямо тези принципи ще оценя накрая доводите, представени от страните (г).

а) Предварителни бележки (I): институционалната рамка на Съюза

33. В началото бих искал да припомня, че съгласно член 13, параграф 2 ДЕС институциите на Съюза трябва да „действа[т] в кръга на правомощията, които са [им] предоставени с Договорите, в съответствие с процедурите, условията и целите, предвидени в тях“ ( 16 ). Както постановява Съдът, тази разпоредба „отразява принципа на институционално равновесие, [който] характеризира[…] институционалната структура на Съюза [и] предполага, че всяка институция упражнява своите правомощия при зачитане на правомощията на останалите институции“ ( 17 ).

34. Заедно с националните централни банки ЕЦБ е част от Европейската система на централните банки (ЕСЦБ), чиято основна цел е да поддържа ценова стабилност. Без да се накърнява тази цел, ЕСЦБ също така подкрепя общите икономически политики в рамките на Съюза, за да допринесе за постигането на целите на Съюза ( 18 ). За тази цел член 132 ДФЕС и член 34 от Устава на ЕСЦБ и ЕЦБ оправомощават ЕЦБ по-специално да „приема решения, необходими за осъществяването на задачите, възложени на ЕСЦБ в съответствие с Договорите и устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ“.

35. Решенията на ЕЦБ, както и всеки друг акт на институциите на Съюза, по принцип се ползват с презумпция за законосъобразност и съответно произвеждат правно действие, докато не бъдат оттеглени, отменени в производство по жалба за отмяна или обявени за невалидни вследствие на преюдициално запитване или възражение за незаконосъобразност ( 19 ). Съгласно член 19, параграф 1 ДЕС и член 35 от Устава на ЕСЦБ и ЕЦБ Съдът на Европейския съюз е този, който трябва да „осъществява контрол относно законосъобразността“ на тези решения.

б) Предварителни бележки (II): ЕЦБ и пруденциалният надзор

36. Една от основните задачи, възложени на ЕСЦБ, е осъществяването на „пруденциален надзор“ ( 20 ), който, най-общо казано, включва надзор над финансовата система като цяло с цел предотвратяване или намаляване на рисковете за нейната стабилност, както и надзор над отделните финансови институции, за да се гарантират тяхната финансова стабилност и високо ниво на защита на инвеститорите и вложителите. В този контекст с Регламент № 1024/2013 на ЕЦБ са възложени някои конкретни задачи, включително правомощието да осигурява спазването на актовете, които налагат пруденциални изисквания на кредитните институции в областта по-специално на ливъриджа ( 21 ).

37. Друг основен законодателен инструмент в това отношение е Регламент № 575/2013, който има за цел да засили пруденциалните изисквания към финансовите институции в Европейския съюз. Това се постига, наред с другото, чрез изискването те да поддържат достатъчен капитал, пасиви, покриващи загубите, и ликвидни активи, за да се гарантира финансовата им стабилност. Крайната цел е тези институции да станат по-стабилни и устойчиви в периоди на икономически стрес ( 22 ).

38. По-конкретно Регламент № 575/2013 цели да се избегнат ситуации, при които финансовите институции натрупват прекомерна експозиция спрямо собствения си капитал („ливъридж“) ( 23 ). Всъщност прекомерният ливъридж може да повиши тяхната уязвимост, тъй като крие риска тези институции да бъдат принудени да включват непредвидени корективни мерки в плана си за дейността, в това число спешна продажба на активи, която може да доведе до загуби или до преоценка на оставащите активи на институциите ( 24 ).

39. За тази цел в Регламент № 575/2013 се определя задължително отношение на ливъридж, което не позволява на банките да финансират твърде голяма част от дейността си с дълг. Въпреки това съгласно член 429, параграф 14 от този регламент в редакцията му, приложима към момента на настъпване на фактите по делото, дадена институция може да поиска от властите да ѝ бъде разрешено да изключи от експозициите, които са от значение за изчисляването на отношението на ливъридж, определени експозиции, които отговарят на условията, посочени в тази разпоредба ( 25 ).

40. Страните в настоящото производство не спорят, че по отношение на такива искания ЕЦБ разполага със свобода на преценка. Действително, в приложимата към онзи момент редакция на член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 се предвижда, че „[к]омпетентните органи могат да разрешат на дадена институция да изключи […]“ ( 26 ). По тази причина, с оглед на изложените от жалбоподателя доводи, сега ще се спра на обхвата на съдебния контрол, който Съдът на Европейския съюз трябва да осъществи, когато се оспорва законосъобразността на акт на Съюза, за чието приемане съответната институция на Съюза разполага със свобода на преценка.

в) Основни принципи и понятия относно равнището на съдебния контрол

41. В член 263 ДФЕС се определя обхватът на съдебния контрол, който Съдът на Европейския съюз осъществява, когато се оспорва законосъобразността на акт на Съюза: жалба за отмяна може да бъде подадена „на основание некомпетентност, съществено процесуално нарушение, нарушаване на Договорите или на всякаква правна норма, свързана с тяхното изпълнение, или злоупотреба с власт“.

42. Договорите обаче не уреждат въпроса какво равнище на съдебен контрол трябва да се прилага от съдилищата на Съюза. Понятието „равнище на съдебен контрол“ се отнася най-общо до интензитета на контрола, който съдилищата могат да упражняват при проверката дали оспорваните актове са законосъобразни. Погледнато от друг ъгъл, равнището на съдебен контрол съответства на свободата на действие, оставена от съдилищата на органите, приели спорните актове. Очевидно е, че колкото по-висок е интензитетът на контрола, толкова по-малка е свободата на действие, която се предоставя на въпросния орган, и обратно.

43. В това отношение е безспорно, че в системата на Съюза интензитетът на съдебния контрол е най-висок ( 27 ) относно, първо, установяването на „прости“ (или „първични“) факти. Един факт е или верен, или неверен и евентуална грешка в това отношение подлежи на пълен контрол от страна на съдилищата на Съюза ( 28 ). Второ, институциите на Съюза, различни от Съда на Европейския съюз, могат да разполагат с известна свобода на преценка при прилагането на правилата на Съюза, но не и при тяхното тълкуване. Всъщност Съдът на Европейския съюз — в качеството си на върховен тълкувател на правото на Съюза — е този, който „тълкува закона“ ( 29 ).

44. Въпреки това съгласно установената съдебна практика институциите на Съюза разполагат с известна свобода на преценка при прилагането на съответните разпоредби. В този контекст бих определил свободата на преценка като пространството за маневриране, предоставено (изрично или имплицитно) от първичното или вторичното право на Съюза на институциите на Съюза, за да избират между различни законосъобразни начини на действие при прилагането на дадена разпоредба, за да преследват конкретна цел.

45. Доколкото ми е известно, във всяка правна система съществува някаква форма на ограничения в правомощията на съдебната власт по отношение на административните органи в случаите, когато последните разполагат със свобода на преценка ( 30 ). Трудно ми е да се сетя за правна система, която би могла да функционира правилно — поне от гледна точка на днешните западни демокрации, които се основават на принципи като разделението на властите и институционалното равновесие, — ако съдебната власт е оправомощена да отменя и заменя всяко решение, взето от административните органи на каквото и да е основание.

46. Връщайки се към системата на Съюза, струва ми се, че като цяло могат да се обособят две широки категории свобода на преценка.

1) Категории свобода на преценка

47. Първо, някои разпоредби на Съюза изрично предоставят на съответните институции на Съюза известна свобода на избор дали и/или как да действат при определени обстоятелства въз основа на някои политически съображения. Ще дам два примера в това отношение. Съгласно член 107, параграф 3 ДФЕС Комисията може да приеме някои форми на държавна помощ за съвместими с вътрешния пазар, когато са изпълнени определени условия. Съгласно член 215, параграф 2 ДФЕС, когато решение, прието съгласно дял V, глава 2 от Договора за Европейския съюз, предвижда това, Съветът може да приеме ограничителни мерки по отношение на физически или юридически лица, недържавни групи или образувания. И при двете разпоредби на компетентната институция е дадена възможност да реши кой е най-подходящият начин на действие по политически съображения. Това са хипотезите, които могат да бъдат наречени случаи на свобода на преценка от „политическо естество“ ( 31 ).

48. Второ, съществуват хипотези — те могат да бъдат наречени „техническа свобода на преценка“ ( 32 ), — при които свободата на действие за съответните институции на Съюза произтича от факта, че съответните разпоредби на Съюза изискват сложна техническа (например икономическа или научна) преценка, за да се подведе дадена хипотеза под специфично (и относително неопределено) правно понятие, съответните институции на Съюза имат място за маневриране. Например съвместима ли е дадена помощ с общия пазар, тъй като „[отговаря] на нуждата от координация на транспорта“ по смисъла на член 93 ДФЕС? Води ли определен набор от обстоятелства до „риск от прекомерен дефицит“ в държава членка по смисъла на член 126, параграф 3 ДФЕС?

49. Що се отнася до втората категория свобода на преценка, бих искал да се възползвам от възможността да изясня едно понятие. Според мен дадена преценка не е „сложна“ само защото установяването на релевантните факти не е просто, а изисква труден, продължителен и основан на специфични познания процес. Всъщност би било странно да се смята, че съдиите могат да не предоставят ефективна съдебна защита на лицата всеки път, когато даден случай не е ясен от фактическа гледна точка ( 33 ). Сложността на фактите не може да бъде оправдание за инертност или повърхностност от страна на съдиите.

50. Според мен една преценка е „сложна“ само когато релевантната фактическа обстановка не може да бъде установена обективно или с абсолютна сигурност ( 34 ), тъй като разумни и добре информирани хора биха могли, поне до известна степен, да не постигнат съгласие относно резултата от процеса на установяване на фактите или правната им квалификация ( 35 ). Такъв може да бъде случаят, когато от въпросната институция се изисква например да използва някои модели или предположения, за да може от набор от прости факти да изведе определени сложни факти ( 36 ), или да направи някои ценностни преценки, за да квалифицира фактите и/или да определи произтичащите от тях правни последици ( 37 ).

51. Очертаването на хипотезите, в които на въпросните институции се предоставя известна свобода на преценка, може да се проследи още в началото на дейността на Съда ( 38 ). По-специално в основополагащото решение Meroni Съдът действително разграничава две категории свобода на преценка ( 39 ).

52. При това трябва да призная, че невинаги е лесно да се направи това разграничение. Всъщност може да се твърди, че използването от законодателя на особено неопределени и широкообхватни понятия на практика означава, че на въпросните институции имплицитно е делегирана свободата да правят определени политически избори. Въпреки това поради изложените по-горе мотиви считам, че съществува концептуална разлика между двете категории. Като правило бих казал, че техническата свобода на преценка се отнася предимно до когнитивния процес на лицето, вземащо решение, докато свободата на преценка от политическо естество се отнася предимно до волеви акт от негова страна ( 40 ).

53. Независимо от това и което е важното за настоящото дело, съдилищата на Съюза са възприели сравнително сходен подход по отношение на равнището на съдебен контрол и в двете хипотези. Това равнище често се нарича „ограничен съдебен контрол“. Две направления на съдебната практика са от особено значение в това отношение.

2) Ограничен съдебен контрол и явни грешки

54. От една страна, според установената съдебна практика на институциите на Съюза се предоставя относително широко право на преценка в области, в които действията им изискват извършването на избор от политическо, икономическо и социално естество и в които те трябва да балансират между политически съображения. В тези хипотези приетите мерки могат да бъдат променени само ако са явно неподходящи от гледна точка на целта, която компетентната институция се стреми да постигне ( 41 ).

55. От друга страна, в случай на сложни технически преценки Съдът последователно постановява, че съдебният контрол „се свежда до проверка дали са спазени процесуалните правила и изискването за мотивиране, дали фактите са установени точно, както и дали не е налице явна грешка в преценката на фактите и злоупотреба с власт“ ( 42 ). В това отношение Съдът добавя също така, че наличието на свобода на преценка по отношение на техническите въпроси не означава, че съдилищата на Съюза не трябва да контролират преценката на институциите на данните от техническо естество. Тези съдилища трябва не само „да провер[ят] фактическата точност на представените доказателства, тяхната достоверност и логична последователност, но трябва също да провер[ят] дали тези доказателства включват всички релевантни данни, които трябва да бъдат взети предвид, за да се прецени дадена сложна ситуация, както и това дали те са от такъв характер, че да подкрепят направените въз основа на тях изводи“ ( 43 ).

56. Въпреки някои терминологични различия, към чието значение ще се върна по-късно ( 44 ), тези две направления на съдебната практика имат важен общ елемент. Що се отнася до същественото съдържание на оспорвания акт, съдилищата на Съюза могат да санкционират въпросната институция само в случай на явни грешки.

57. При все това бих искал да добавя, че намирам за неудачно използването на понятието „явен“ в този контекст. Всъщност това понятие би могло да внуши идеята, че грешки, които не са достатъчно видни, няма да бъдат санкционирани от съдилищата на Съюза ( 45 ). Според мен това би било погрешно разбиране на понятието. Подобен подход към съдебния контрол едва ли би бил съвместим преди всичко с член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, който не ограничава правото на ефективни правни средства за защита до случаите на очевидни нарушения на правата и свободите на лицата.

58. Според мен понятието „явен“ трябва да се разбира във връзка със задължението на жалбоподателя да докаже в необходимата степен ( 46 ), че извършеният от въпросната институция анализ е необоснован или че направените заключения са неправдоподобни ( 47 ). Както бе посочено в точка 43 по-горе, поне на теория грешката, допусната от институция при излагането на прости факти или тълкуването на закона, води до „черна или бяла“ (т.е. правилна или неправилна) ситуация. Когато обаче компетентната институция разполага с известна свобода да прецени как да се прилага дадена норма, съществува (по-голям или по-малък, в зависимост от обстоятелствата) набор от възможности, от които тази институция може правомерно да избира. Следователно грешка в преценката е налице само когато институцията е избрала начин на действие, който не попада в обхвата на допустимите приложения на закона.

59. Тези съображения ме водят до следващия въпрос, който искам да повдигна.

3) Липса на контрол ex novo

60. Съгласно членове 263 ДФЕС, 267 ДФЕС и 277 ДФЕС съдилищата на Съюза „осъществява[т] контрол относно законосъобразността“ на актовете на Съюза, което предполага контрол относно тяхното съответствие със закона, а не на целесъобразността им. Съдилищата на Съюза проверяват само дали обжалваният акт е приет при спазване на съответните процесуални и материалноправни норми с оглед на основанията, изложени от страната, която оспорва законосъобразността на този акт, и на представените от нея доказателства ( 48 ).

61. Съдиите не разглеждат отново цялото дело, за да определят какъв според тях би бил най-добрият начин на действие за съответната институция при дадените обстоятелства. Съдебните производства не само не са подходящи за каквато и да е форма на контрол ex novo ( 49 ), но и, което е по-важно, съществува конституционна причина, която се противопоставя на пълния съдебен контрол върху решения на администрацията, при които тя има свобода на преценка. В тези случаи правото да направи тази преценка е изрично поверено на институция, различна от Съда на Европейския съюз ( 50 ). Една твърде инвазивна форма на съдебен контрол би навлязла в полето на свободата на преценка, предоставена на институциите, за да упражняват ефективно правомощията си, като по този начин би влязла в противоречие с принципа на предоставена компетентност на институциите и би нарушила принципа на институционално равновесие ( 51 ).

62. Ето защо, както правилно посочва генералният адвокат Kokott, за да се установи, че е допусната явна грешка в преценката, не е достатъчно съдиите просто да са на мнение, различно от това на отговорната за проверявания акт институция. Ако фактите и доказателствата допускат различни преценки, от правна гледна точка няма пречка тази институция да избере някоя от тях, дори ако според съдилищата на Съюза трябва да бъде предпочетена друга. Явна грешка в преценката е налице само тогава, когато направените от въпросната институция изводи повече не могат да се обосноват предвид фактите и доказателствата, т.е. когато въпреки свободата на преценка на институцията за тях не може да се изведе разумно основание ( 52 ).

4) Определяне на конкретното равнище във всеки отделен случай

63. При все това трябва да се признае, че определянето във всеки отделен случай на точните предели на допустимата свобода на преценка на дадена институция — и като следствие от това, на интензитета на съдебния контрол — може понякога да се окаже трудна задача. Свободата на действие, с която се ползва дадена институция при вземането на дадено решение, очевидно варира във всеки отделен случай в зависимост от редица променливи. Най-важните от тези променливи според мен са следните.

64. Първо, двете направления на съдебната практика, посочени в точки 54 и 55 по-горе, показват, че на институциите се предоставя по-голяма свобода, когато действат в нормотворческо качество, отколкото когато действат в контекста на административните си функции ( 53 ). Както правилно посочва генералният адвокат Léger в заключението делото Rica Foods, когато приемат актове с общо приложение, институциите„по принцип трябва да съгласуват различни интереси и по този начин да избират варианти в контекста на политическия избор, който е тяхна отговорност. По този начин свободата на преценка, която е „политическа“ по своя характер, съответства на политическите отговорности, които дадена разпоредба на [Съюза] възлага на дадена институция“ ( 54 ).

65. Съгласно член 10, параграф 1 ДЕС „функционирането на Съюза се основава на представителната демокрация“ ( 55 ). Ето защо съдебната власт на Съюза не може да прави предположения относно политическия избор на институциите на Съюза, на които поради тяхната демократична легитимност е възложено правомощието да приемат законодателни актове. За разлика от това, когато даден акт има предимно изпълнителен характер и е предназначен да породи последици само по отношение на един или повече отделни правни субекти, съществува по-голяма необходимост съдилищата на Съюза да защитават техните права от евентуални незаконосъобразни административни действия.

66. Второ, тази съдебна практика също така предполага, че свободата на преценка от политическо естество по принцип следва да предполага по-голяма свобода на действие за съответната институция ( 56 ). Според мен това също е разумно. Всъщност в случаите на свобода на преценка от политическо естество на съответната институция изрично се предоставя правото въз основа на собствена оценка на релевантните обстоятелства да избира между различни начини на действие, всички от които са законосъобразни. За разлика от това техническата свобода на преценка обикновено е по-ограничена, тъй като тя е просто (предвидената или непредвидената) последица от факта, че за да приложи закона, институцията трябва да прецени сложни ситуации, в които някои от релевантните обстоятелства са по същество несигурни, спекулативни или субективни ( 57 ). Освен това следва да се отбележи, че в повечето случаи упражняването на свобода на преценка от политическо естество предполага и упражняването на определена техническа свобода на преценка ( 58 ), но обратното не(винаги) е така ( 59 ).

67. Трето и по-важно, свободата на преценка, предоставена на институциите на Съюза, зависи най-вече от текста и целта на съответните разпоредби. Всъщност законодателят на Съюза (конституционен или обикновен) е този, който чрез приемането на съответните правни разпоредби делегира определени правомощия на институциите и определя пределите, в които те могат да упражняват тези правомощия ( 60 ).

68. Един бегъл преглед на различни разпоредби на Съюза показва набор от коренно различни решения, които законодателят на Съюза е вземал в това отношение. Що се отнася до свободата на преценка от политическо естество, понякога разпоредбите оставят неограничена свобода на преценка на отговорната институция ( 61 ), докато при други обстоятелства тази свобода на преценка е ограничена в различна степен, като са посочени факторите, които институцията трябва да вземе предвид ( 62 ). Що се отнася до техническата свобода на преценка, свободата на действие, с която разполага институцията, зависи по-специално, от една страна, от сложността на ситуацията, която трябва да бъде установена или оценена, и от друга страна, от степента на абстрактност или неопределеност на правното понятие, под което тази ситуация трябва да бъде подведена. Тези два аспекта отново могат да се различават значително. Така например Съдът е посочил ( 63 ), че прогнозните анализи ( 64 ) по своето естество се различават от анализите на минали или настоящи събития ( 65 ). Освен това задачата да се даде правна квалификация на фактите може да изисква предимно емпирична оценка ( 66 ) или също така определени ценностни преценки ( 67 ).

69. Четвърто, интензитетът на контрола върху упражняването на свободата на преценка трябва да зависи и от естеството и степента на намеса в правото, на което се позовава жалбоподателят. Както постановява Съдът в решението Digital Rights Ireland, „доколкото става въпрос за намеса в основни права, обхватът на правото на преценка на [съответната институция на Съюза] може да се окаже ограничен в зависимост от някои фактори, сред които по-специално са […] естеството на разглежданото право, гарантирано от Хартата, естеството и степента на намеса, както и нейната цел“. Сериозната намеса в ключови аспекти на основните права предполага, че „правото на преценка на [институцията] се оказва ограничено, поради което следва да бъде упражнен стриктен контрол“ ( 68 ).

70. На последно място, но не по важност, струва ми се, че правният и фактически контекст, в който е приет даден акт, също може да окаже влияние върху свободата на преценка, с която въпросната институция разполага, и следователно върху контрола на съдилищата на Съюза върху действителното упражняване на тази свобода на преценка.

71. Що се отнася до първия аспект, имам предвид по-специално принципа на предпазните мерки в областта на общественото здраве или опазването на околната среда ( 69 ) или принципа на презумпцията за невиновност в областта на конкурентното право ( 70 ). Според мен прилагането на тези принципи би могло в определени случаи да наклони везните към определено действие или бездействие или да даде на съответната институция по-голяма свобода на действие за даден вид намеса, отколкото за друг.

72. Що се отнася до втория аспект, логично е, че начинът, по който институциите упражняват правото си на преценка, се влияе от обстоятелствата към момента, в който приемат своите актове. Например релевантната фактическа обстановка за избора, който трябва да се направи в областта на енергийната политика на Съюза, може да се е променила внезапно и значително след 24 февруари 2022 г., когато Руската федерация нахлу в Украйна.

73. Изложените по-горе съображения ме карат да заключа, че не съществува един-единствен и специфичен интензитет на съдебния контрол, който да е валиден винаги когато институциите на Съюза разполагат с известна свобода на (политическа или техническа) преценка относно начина, по който следва да се прилага определена правна норма ( 71 ). Не смятам също така, че в това отношение може да се разработи лесен критерий или формула ( 72 ). „Ограниченият“ съдебен контрол, за който обикновено говорят съдилищата на Съюза, може да бъде повече или по-малко ограничен в зависимост от конкретните обстоятелства по всяко дело. Ето защо съдилищата на Съюза трябва да определят във всеки отделен случай, с оглед на всички релевантни обстоятелства, конкретно какъв интензитет на съдебния контрол трябва да се прилага, когато се проверява как дадена институция е упражнила свободата на преценка ( 73 ).

74. Естествено, липсата на ясен критерий може да се разглежда от някои като източник на правна несигурност. Въпреки това, както бе споменато по-горе в настоящото заключение, подходящият интензитет на съдебния контрол може да бъде определен чрез анализ на свободата на преценка, с която разполага въпросната институция, а някои насоки в това отношение могат да бъдат изведени от общите правила и принципи на институционалното право на Съюза.

75. Именно с оглед на тези правила и принципи сега ще анализирам доводите на страните в контекста на първото основание за обжалване на ЕЦБ.

г) Анализ

76. По същество в обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че ЕЦБ е допуснала явна грешка в преценката, като е отхвърлила искането на Crédit Lyonnais да изключи цялата си експозиция към CDC при изчисляването на отношението на ливъридж.

77. Следователно, за да се разгледа първото основание за обжалване на ЕЦБ, е необходимо да се провери дали, достигайки до този извод, Общият съд е приложил правилното равнище на съдебен контрол. Дали Общият съд — както твърди ЕЦБ — е извършил ex novo преценка на разглежданата ситуация, пренебрегвайки свободата на преценка, която законодателят на Съюза е предоставил на тази институция по пруденциалните въпроси? Или само е констатирал — както твърди Crédit Lyonnais — че ЕЦБ не е приела обжалваното решение въз основа на точна, надеждна и последователна информация?

78. Донякъде разбирам доводите, изтъкнати от Crédit Lyonnais. На пръв поглед текстът на обжалваното съдебно решение действително може да се тълкува в смисъл, че Общият съд е изпълнил задачата си да провери неговата законосъобразност в съответствие с установената съдебна практика, посочена в точка 55 от настоящото заключение, която е надлежно припомнена в точки 98 и 99 от обжалваното съдебно решение. На пръв поглед Общият съд просто констатира, че: i) в анализа си ЕЦБ не е взела предвид или не е оценила правилно някои обстоятелства, които са били от значение за ситуацията (качеството на „сигурна инвестиция“ на регулираните спестявания, задължителното предаване на средствата към CDC, наличието на двойна държавна гаранция), и че ii) основните обстоятелства, посочени в обжалваното решение (ликвидността на регулираните спестявания и примерът, свързан с неотдавнашните банкови кризи), не подкрепят направения от ЕЦБ извод.

79. При по-внимателно разглеждане на обжалваното съдебно решение обаче се установява, че както твърди ЕЦБ, Общият съд е излязъл извън рамките на обикновения контрол за законосъобразност на обжалваното решение, като де факто е извършил самостоятелна проверка на разглежданата ситуация, и в крайна сметка е заменил становището на ЕЦБ със своето собствено.

80. В следващите раздели първо ще обясня защо в случай като разглеждания в главното производство според мен не е уместно да се прилага особено инвазивна форма на съдебен контрол по същество на решението на ЕЦБ. След това ще се спра на конкретните части от обжалваното съдебно решение, които според мен показват, че в настоящия случай Общият съд е приложил погрешното равнище на съдебен контрол.

1) Широката свобода на преценка, предоставена на ЕЦБ

81. Дълбоко съм убеден, че законодателят на Съюза е искал да предостави на ЕЦБ широка свобода на преценка по член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 (в редакцията му, приложима към момента на настъпване на фактите по делото).

82. Първо, безспорно е, че тази разпоредба дава на ЕЦБ както политическа, така и техническа свобода на преценка, когато решава дали и ако да, до каква степен, да бъде предоставено освобождаване в дадена ситуация.

83. Второ, текстът на съответните разпоредби показва широка свобода на действие и в двете отношения. От една страна, на ЕЦБ е предоставено дискреционното правомощие да разрешава освобождаването („могат“), без това правомощие да е ограничено от конкретни фактори или параметри, които институцията трябва да вземе предвид при своята преценка. Следователно задача на ЕЦБ е да определи подходящото ниво на защита на засегнатите интереси (по-специално нивото на риска, което може да се счита за приемливо) и да разработи аналитичната рамка, която смята за най-подходяща за тази цел.

84. От друга страна, що се отнася до техническата свобода на преценка, от ЕЦБ се изисква да извърши не само прогностичен анализ, но и анализ, основан на редица ценностни преценки и прогнози, които са във висока степен спекулативни и несигурни. Каква сума може да се очаква да бъде изтеглена в случай на масово теглене на депозити от банките и в какви срокове? Ще може ли банката да удовлетвори тези тегления, без да се налага да прибягва до спешни корективни мерки? Какъв е размерът на собствен капитал на тази банка, който може да бъде разумно необходим за покриване на неочакваните загуби в тези ситуации ( 74 )?

85. Трето, преследваната с въпросното законодателство цел (да се гарантира на първо място стабилността на кредитните институции и да се защитят инвеститорите и вложителите, а оттам и стабилността на финансовата система като цяло ( 75 )) е от голямо общо значение. За разлика от това намесата в икономическите свободи на съответните банки, произтичаща от отказа по член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013, е сравнително ограничена, тъй като те биха могли свободно да приемат различни стопански мерки за намаляване на прекомерния ливъридж.

86. Четвърто, от гореизложеното следва, че грешките от тип I, допуснати от ЕЦБ (т.е. фалшивите положителни резултати, водещи до прекомерна строгост), биха имали много по-малко последствия от грешките от тип II (т.е. фалшивите отрицателни резултати, водещи до прекомерна снизходителност). Поради това е логично, че в ситуации на особена несигурност или когато става въпрос за „рисковани случаи“, на ЕЦБ се предоставя по-голяма свобода на действие, когато реши да възприеме консервативен подход и по този начин да приложи стриктно съответните разпоредби. Това е в съответствие с факта, че въпросното законодателство е част от пакета от мерки, приети в отговор на финансовата криза от 2007—2009 г., с основната цел да се предотврати, доколкото е възможно, възникването на подобни ситуации в бъдеще ( 76 ).

87. Въз основа на изложените по-горе съображения считам, че когато взема решение по член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013, ЕЦБ разполага с доста широка свобода на преценка както когато оценява релевантните обстоятелства, така и когато решава дали да предостави освобождаване и в какъв размер ( 77 ). Ако това е така, последицата е, че съдебният контрол върху същественото съдържание на обжалваното решение (подходящо ниво на защита от рисковете от прекомерен ливъридж, определяне и тежест на елементите, взети предвид за установяване на такъв риск, избор, направен в гранични хипотези, и др.), не може да бъде твърде инвазивен, за да не се посегне на тази свобода на преценка.

88. Точките от обжалваното съдебно решение, които ще бъдат разгледани сега, показват защо според мен Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото в това отношение.

2) Качеството на „сигурна инвестиция“ на регулираните спестявания

89. Както в настоящото производство по обжалване, така и по време на първоинстанционното производство Crédit Lyonnais поставя значителен акцент върху качеството на „сигурна инвестиция“ на регулираните спестявания — обстоятелство, което се твърди, че ЕЦБ е пренебрегнала. В това отношение Общият съд се съгласява с Crédit Lyonnais. В точки 107—110 от обжалваното съдебно решение Общият съд критикува ЕЦБ, че не е посочила тази характеристика на регулираните спестявания в обжалваното решение. Общият съд приема, че Crédit Lyonnais е доказало надлежно, че по време на банкови кризи вместо да намаляват поради тегления от вложителите, инвестираните в регулирани спестявания средства във Франция имат тенденция да се увеличават, тъй като вложителите ги считат за сигурна инвестиция ( 78 ).

90. Съществува обаче известно несъответствие между съображенията на Общия съд в обжалваното съдебно решение и логиката на проверяваното от него решение.

91. В обжалваното решение ЕЦБ не прави абстрактна оценка на пруденциалните рискове, породени от регулираните спестявания. ЕЦБ разглежда конкретно специфичното положение на Crédit Lyonnais. Член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 всъщност изисква да се направи именно преценка на конкретния случай ( 79 ).

92. Както посочва ЕЦБ в точка 2.2. от обжалваното решение, „ЕЦБ предоставя освобождаване с оглед на общите пруденциални рискове, свързани със специфичното положение на институциите, подлежащи на пруденциален надзор, и специфичните характеристики на регулираните спестявания“ ( 80 ). Всъщност ЕЦБ е взела предвид по-специално мащаба и нарастването във времето на експозицията на Crédit Lyonnais към CDC, както и факта, че тази банка не е обхваната от механизма за солидарност на групата Crédit Agricole.

93. Качеството на „сигурна инвестиция“ на регулираните спестявания, което ЕЦБ не отрича нито пред Общия съд ( 81 ), нито пред настоящия Съд, може действително да доведе до общо увеличение на депозитите в периоди на икономическа и/или финансова криза, както констатира Общият съд. Това обаче само по себе си не изключва възможността конкретна банка да бъде подложена на масови тегления, например банка, чието състояние се влошава до такава степен, че вложителите ѝ се опасяват, че тя скоро може да изпадне в несъстоятелност.

94. ЕЦБ обръща внимание на този аспект, като отбеляза, че нищо не пречи на вложителите, обезпокоени дали определена банка функционира правилно, да изтеглят от нея парите си, вложени в регулирани спестявания, и да открият нов депозит, отново в регулирани спестявания, в друга банка, която се смята за „по-здрава“. Въпреки това Общият съд не приема този довод.

95. По-общо казано, Общият съд не е изследвал задълбочено въпроса как начинът, по който вложителите възприемат сигурния характер на регулираните спестявания, би могъл в действителност да повлияе на тяхното поведение в период на особено напрежение за Crédit Lyonnais. Не е видно от само себе си, че констатациите на Общия съд относно качеството на „сигурна инвестиция“ на регулираните спестявания непременно биха направили неправдоподобни или необосновани съображенията на ЕЦБ относно рисковете за Crédit Lyonnais с оглед на специфичното му положение. Нито пък доказателствата, посочени в обжалваното съдебно решение по този въпрос ( 82 ), предоставят някакъв допълнителен довод в това отношение.

3) Вероятността регулираните спестявания да допринесат за натрупването на прекомерен ливъридж

96. На следващо място, в точки 111—113 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че е малко вероятно регулираните спестявания да допринесат за натрупването на прекомерен ливъридж. Според него това е така, защото тези депозити не са оставени на (свободно) разпореждане на кредитната институция, която би могла да ги инвестира по свое усмотрение, включително в неликвидни или рискови активи, а трябва задължително да бъдат предадени на CDC.

97. Въпреки това отново не виждам как подобна констатация опровергава мотивите на ЕЦБ. Фактът, че въпросните експозиции на Crédit Lyonnais произтичат от депозити, които трябва да бъдат предадени на субект от публичния сектор, е едно от условията, които трябва да бъдат изпълнени, за да бъде член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 изобщо приложим. Независимо от това, както вече бе споменато, прилагането на тази разпоредба не е автоматично: ЕЦБ не е длъжна да предоставя освобождаването всеки път, когато тези условия са изпълнени, а има право на преценка в това отношение.

98. Във всеки случай фактът, че предадените на CDC суми не могат да бъдат свободно инвестирани в неликвидни или рискови активи — нещо, върху което Общият съд акцентира — има относително значение в този контекст. Всъщност за изчисляването на отношението на ливъридж, рискът от експозициите не се оценява поотделно, а всички те се включват в мярката за експозиция ( 83 ). Принципното положение е, че всички експозиции следва да се вземат предвид, независимо от техния рисков профил. Само по изключение някои експозиции могат да бъдат изключени от изчисляването на отношението на ливъридж ( 84 ), когато се счита, че те имат особено нисък риск ( 85 ) при конкретните обстоятелства в съответния случай ( 86 ). Различно тълкуване на разпоредбата би противоречало на присъщата логика и цел на отношението на ливъридж и не би отчело факта, че като изключение от общото правило член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 трябва да се тълкува стриктно.

99. Въпреки това, както бе посочено по-горе, в обжалваното съдебно решение няма данни Общият съд да е анализирал дали в конкретната ситуация на Crédit Lyonnais регулираните спестявания могат да се считат за особено нискорискови.

100. Следователно по отношение на значението на това обстоятелство (фактът, че депозитите задължително се предават на CDC) Общият съд е направил собствена преценка, без да обясни как неговите констатации в това отношение се вписват в схемата на обжалваното решение. Това буди недоумение, особено след като той е потвърдил, че цялостната методология, възприета от ЕЦБ за разглеждане на искането на Crédit Agricole за освобождаване, е правилна ( 87 ).

4) Наличие на двойна държавна гаранция

101. В точка 114 от обжалваното решение Общият съд отбелязва, че за разлика от обикновените депозити, регулираните спестявания се ползват с двойна държавна гаранция.

102. Това е безспорно и всъщност е изрично посочено в обжалваното решение ( 88 ). Въпреки това отново Общият съд не обяснява как това обстоятелство противоречи на анализа на ЕЦБ. Ако правилно разбирам точка 114 от обжалваното съдебно решение, Общият съд е имал за цел единствено да изтъкне друго обстоятелство, което според него прави малко вероятна възможността за масово изтегляне на депозити от банката по отношение на регулираните спестявания: поради двойната държавна гаранция не би имало причина да се изтеглят средства дори в случай че Crédit Lyonnais изпадне в криза ( 89 ).

103. Ако това е така, Общият съд вероятно е трябвало да обясни причините, поради които може да се приеме, че от повечето вложители, които са инвестирали в регулирани спестявания, може да се очаква да действат рационално в ситуация, която, поне за обикновените вложители, би могла да доведе до масово теглене на средства от банката. Моят инстинкт е, че неотдавнашният опит, както в Европа, така и в други части на света, показа, че подобно рационално поведение далеч не е сигурно ( 90 ). В ситуации на нарастваща паника сред вложителите, когато медиите показват дълги опашки от хора, чакащи да изтеглят депозитите си, съществува известен риск от неконтролируем ефект на снежната топка. Въпреки това, независимо от личния ми инстинкт — вероятно формиран от непосредствения ми опит с кипърската финансова криза от 2012—2013 г. — доколкото това обстоятелство не е бил взето предвид от ЕЦБ, Общият съд е бил длъжен да се занимае изрично с него и да подкрепи констатациите си с необходимите доказателства.

104. Освен това считам, че е трябвало да се даде някакво обяснение как лаконичното изявление на Общия съд в точка 114 от обжалваното съдебно решение може да се съчетае с предходните му констатации относно факта, че в обжалваното решение ЕЦБ надлежно е разгледала риска от неизпълнение на задълженията на централната администрация, като е отбелязала, че кредитният рейтинг на Франция не е най-високият възможен и че в контекста на суаповете за кредитно неизпълнение рискът от неизпълнение на задълженията на Франция се счита за нисък, но не и за нулев ( 91 ).

105. Несъмнено Общият съд е могъл да приеме, че ЕЦБ е преценила погрешно този риск от неплащане. Въпреки че Crédit Lyonnais излага някои доводи в тази насока, Общият съд не взема становище по този въпрос ( 92 ).

106. Следователно и по това обстоятелство Общият съд, изглежда, е извършил самостоятелна оценка на характеристиките на регулираните спестявания и тяхното значение за целите на член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013, преценка, която е донякъде отделена от текста и логиката на обжалваното решение.

5) „Ликвидността“ на регулираните спестявания

107. В точки 115 и 116 от обжалваното съдебно решение Общият съд заключава, че с оглед на констатациите му относно характеристиките на регулираните спестявания тяхната ликвидност сама по себе си не може да обоснове в достатъчна степен извода на ЕЦБ относно риска от продажби на активи на много ниски цени. Общият съд посочва, че макар да дава на вложителите възможност да изтеглят депозитите си, ликвидността също така допринася за това те да считат регулираните спестявания за сигурна инвестиция.

108. В това отношение съм съгласен с Общия съд, че фактът, че вложителите могат свободно и незабавно да изтеглят средствата си от банката, сам по себе си не е решаващ за установяване на наличието на риск от продажби на активи на много ниски цени. Въпреки това, както бе обяснено по-горе, не съм убеден в критиката на Общия съд по отношение на другите обстоятелства, които ЕЦБ е взела или не е взела предвид.

109. По-важното е, че начинът, по който Общият съд характеризира и обобщава мотивите, следвани от ЕЦБ в обжалваното решение, е доста озадачаващ. При четенето на обжалваното съдебно решение може да се създаде впечатлението, че ликвидността на регулираните спестявания е едно от ключовите обстоятелства, с които ЕЦБ е обосновала извода си.

110. Това обаче би било доста неточен прочит на обжалваното решение. Мотивите, които ЕЦБ следва в това решение, по същество са, че в случай на масово теглене на средства от вложителите, като например в ситуация на масово теглене на средства от банката, Crédit Lyonnais би могла да се затрудни да изплати тегленията, без да се налага да приема спешни мерки, тъй като значителна част от депозитите ѝ са предадени на CDC, която разполага с десетдневен срок за изравняване, през който банката остава длъжна да удовлетвори тегленията.

111. В този контекст фактът, че регулираните спестявания са особено ликвидни и поради това могат да бъдат лесно и незабавно изтеглени от вложителите, със сигурност е аспект, който е от значение за анализа. Очевидно е, че рискът от спешни продажби би бил много по-малък, ако съществуваха правни или практически пречки за незабавното изтегляне на средства от вложителите. Това обаче не е основен елемент на анализа. Казано по-просто, ликвидността не е сред източниците на риска, а е фактор, който го улеснява. (Сравнително беглото) споменаване на ликвидността в раздел 2.2.2 от обжалваното решение е доста показателно в това отношение.

112. Освен това Общият съд може действително да е прав, че ликвидността на регулираните спестявания е една от причините, които ги правят привлекателни за вложителите в периоди на финансова несигурност ( 93 ). Въпреки това и по този въпрос изглежда, че в съображенията му липсва нещо: дали това общо усещане за „сигурност“ на вложителите по отношение на регулираните спестявания би било достатъчно да им попречи да се втурнат към банката и да изтеглят средствата си, когато например се появят някои специфични проблеми, свързани с финансовата стабилност на Crédit Lyonnais?

113. Логически погледнато, съображенията на Общия съд по този въпрос изглеждат като класически „нож с две остриета“. Ако ликвидността на регулираните спестявания допринася за това вложителите да се чувстват сигурни, тъй като им дава възможност свободно да изтеглят средствата си по всяко време, не предполага ли това, че те действително ще искат да изтеглят тези средства, когато положението на тяхната банка стане тревожно?

114. Следователно преценката на Общия съд по този въпрос изглежда непълна. Това още веднъж показва, че вместо да осъществи контрол върху мотивите на обжалваното решение, Общият съд е извършил собствена преценка на ситуацията.

6) Примерът относно опита от неотдавнашните банкови кризи

115. В точки 117—122 от обжалваното съдебно решение Общият съд оспорва изявлението на ЕЦБ, че видно от опита от неотдавнашните банкови кризи, в рамките на пет дни могат да се осъществят масови тегления. Общият съд констатира, че в това отношение ЕЦБ се позовава само на един пример (наричан по-нататък „примерът“) и той се отнася до обикновените депозити, които се различават от регулираните спестявания в няколко аспекта. Въз основа на това Общият съд стига до заключението, че твърденият риск от масови тегления, които евентуално биха могли да предизвикат продажби на активи на много ниски цени от страна на Crédit Lyonnais, не е достатъчно подкрепен с доказателства.

116. Мога да се съглася с Общия съд, че обжалваното решение със сигурност не е образец за яснота и прецизност в това отношение. Критиката на Общия съд по този въпрос обаче се дължи на погрешно тълкуване на това решение.

117. ЕЦБ не възнамерява да прави сравнение между този пример и ситуацията на Crédit Lyonnais. Тя посочва неотдавнашния опит просто за да илюстрира скоростта, с която могат да се извършат масови тегления, когато възникнат сериозни съмнения относно стабилността на дадена банка, и следователно причината, поради която евентуалното 10‑дневно забавяне между тегленията от вложителите и възстановяването на сумите от CDC може при определени обстоятелства да бъде проблематично.

118. Всъщност в обжалваното решение ЕЦБ признава, че наскоро не е имало масово теглене на депозити от банките по отношение на подобни форми на спестяване. Въпреки това тя подчертава, че не е длъжна да ограничава пруденциалните си опасения до видове рискове, които вече са се материализирали в миналото ( 94 ).

119. Поради това Общият съд може да е прав по отношение на ограничената съпоставимост на двете ситуации. Това обаче не е достатъчно, за да се опровергаят съображенията на ЕЦБ по този въпрос. Всъщност Общият съд i) не оспорва верността на предоставените от ЕЦБ данни, ii) не обяснява защо според него петдневният срок не може да се приложи в случая на Crédit Lyonnais и iii) не поставя под съмнение използваната от ЕЦБ в този контекст матрица, разграничаваща процента на освобождаване в зависимост от времето на забавяне на възстановяването на средствата от съответния публичен субект (по-малко от 5 дни, между 5 и 10 дни, между 10 дни и един месец и повече от един месец) ( 95 ).

120. Освен това обжалваното съдебно решение не съдържа никакво обяснение защо предпазливият подход и повишената бдителност от страна на ЕЦБ не биха били оправдани. Всъщност ми се струва, че с оглед на общата цел на разглежданото законодателство на Съюза (да се предотврати възникването на нови финансови кризи), както и на целта на разглежданите конкретни разпоредби (да се гарантира надеждността и стабилността на финансовите институции чрез ограничаване на техния ливъридж), да не се ограничава пруденциалната оценка само до рискове, които вече са се материализирали в миналото, е разумно прилагане на закона.

7) Липсата на основание да се откаже пълно освобождаване

121. Накрая, намирам за основателна критиката на ЕЦБ към точка 126 от обжалваното съдебно решение, в която Общият съд най-напред посочва, че „[с] оглед на използваната от ЕЦБ методика“, мотивите, „отнасящи се съответно до кредитното качество на централното правителство и до равнището на концентрация на експозициите към [CDC,] дори да бъдат счетени за […]законосъобразни, не позволяват да се обоснове отказът по отношение на жалбоподателя“. След това Общият съд добавя, че „въз основа на посочената методика отчитането само на тези мотиви не би довело до отказ да се предостави на жалбоподателя възможността да се ползва изцяло от изключването, предвидено в член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013“ ( 96 ).

122. Тези категорични и ясни изявления будят недоумение. Първо, Общият съд не посочва никъде общия резултат от индивидуалната си преценка на различните фактори, които според него ЕЦБ е пренебрегнала или не е преценила правилно, по отношение на (ниското, особено ниското, незначителното, фактически несъществуващото?) ниво на риска от продажби на активи от Crédit Lyonnais на много ниски цени. Второ, дори да се приеме, че Общият съд е направил това, в обжалваното съдебно решение липсва каквото и да било конкретно обяснение как неговите констатации относно риска от продажби на активи на много ниски цени е трябвало да бъдат отразени в методологията на ЕЦБ. Мълчанието на обжалваното съдебно решение в това отношение е забележително, тъй като изложеното в точка 126 от него представлява основанието за отмяна на обжалваното решение ( 97 ). Трето, Общият съд посочва какво би направила ЕЦБ — а не какво е трябвало или не е трябвало да направи, — ако тези фактори са били оценени правилно. Разликата не е въпрос на терминология. Общият съд не определя границите на административните действия на ЕЦБ, а изглежда, „влиза в ролята“ на ЕЦБ, като пренебрегва широката свобода на преценка на тази институция по отношение на преценките по същество съгласно член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013.

8) Заключение относно първото основание

123. Обикновено може да се очаква, че в системата на „контрол за законосъобразност“, установена с Договорите за ЕС, отправната точка на анализа, извършван от съда, който разглежда дело като настоящото, ще бъде самият текст на обжалвания акт. Този анализ по принцип отчита логиката и структурата на този акт, а след това се занимава с поредицата от доводи, изтъкнати от съответната институция в подкрепа на крайния извод. Основният въпрос следва да бъде дали институцията, приела обжалваното решение, е приложила разумно съответната разпоредба с оглед на свободата на преценка, с която разполага.

124. Поради причините, обяснени в разделите по-горе, ми е трудно да открия данни за такъв подход в настоящия случай.

125. Критиката към анализа на ЕЦБ е изразена предимно в няколко кратки пасажа от обжалваното съдебно решение, които понякога не отчитат сложността на засегнатите въпроси. След това Общият съд заменя този анализ със свой собствен, основан на алтернативна преценка на някои фактически елементи, като често се опира на неподкрепени с доказателства изявления или доказателства, чиято доказателствена стойност далеч не е очевидна. Важно е да се отбележи, че Общият съд е оценил тези елементи поотделно, без да „свърже точките“: не е преценил взаимодействието между тези елементи и, което е още по-важно, не е обяснил как неговата оценка на тези елементи би се отразила на крайния резултат, когато бъде включена в използваната от ЕЦБ методология, която — може би си струва да се подчертае отново — не е критикувана от Общия съд.

126. По-конкретно, както правилно посочва ЕЦБ, Общият съд се е съсредоточил изключително върху преценката на вероятността от масови тегления в кратък период от време, без да вземе предвид последиците, които реализирането на този риск би могло да има върху финансовото състояние на Crédit Lyonnais предвид нивото на експозицията ѝ към CDC. В това отношение може да се каже, че в най-добрия случай Общият съд е свършил „работата си наполовина“, като е разгледал характеристиките на регулираните спестявания като цяло, но — за разлика от ЕЦБ в обжалваното решение ( 98 ) — е пропуснал другата „половина“, а именно да разгледа конкретното положение на Crédit Lyonnais.

127. В заключение считам, че Общият съд е приложил особено инвазивна форма на контрол върху някои аспекти от анализа на ЕЦБ (ниво на приемлив риск, определяне и естество на факторите, отчетени при оценката на този риск, и т.н.), без констатациите му в това отношение да са подкрепени с достатъчно съображения и подходящи доказателства.

128. Вместо да покаже, че в обжалваното решение ЕЦБ е приложила необосновано член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013, Общият съд е извършил ex novo преценка на искането на Crédit Agricole за освобождаване, като е заменил становището на ЕЦБ със своето собствено и по този начин е нарушил свободата на преценка, която в този случай законодателят на Съюза е предоставил на ЕЦБ.

129. Тъй като Общият съд е приложил неправилното равнище на съдебен контрол по отношение на обжалваното решение, първото основание за обжалване следва да бъде прието и обжалваното съдебно решение да бъде отменено.

Б. Въпросът дали мотивите са достатъчни (второто основание)

1. Доводи на страните

130. С второто си основание за обжалване ЕЦБ твърди, че Общият съд не е изпълнил задължението си за мотивиране. Според нея обжалваното съдебно решение не обяснява в достатъчна степен в какво се състои грешката при преценката на въздействието на двойната държавна гаранция, с която се ползват регулираните спестявания.

131. Crédit Lyonnais твърди, че мотивите на Общия съд в това отношение са ясно изложени в обжалваното съдебно решение. По-специално Crédit Lyonnais се позовава на точки 59 и 114—122 от това съдебно решение. Накратко, становището на ЕЦБ, че наличието на двойна държавна гаранция относно регулираните спестявания не предотвратява риска от масови тегления от страна на вложителите в рамките на кратък период от време, било счетено от Общия съд за необосновано.

2. Анализ

132. Смятам, че твърденията за наличие на това основание за обжалване са неоснователни.

133. Мотивите на обжалваното съдебно решение относно значението на двойната държавна гаранция по отношение на риска от продажби на активи на много ниски цени от страна на Crédit Lyonnais са наистина кратки и донякъде нееднозначни. Въпреки това, както е посочено в точка 102 по-горе, същността на мотивите на Общия съд по този въпрос става по-ясна, когато съответните пасажи от обжалваното съдебно решение се разгледат в по-широк контекст. По същество Общият съд счита, че наличието на двойна държавна гаранция по отношение на регулираните спестявания прави малко вероятно масовото им теглене от банките.

134. Така мотивите на Общия съд са достатъчно ясни. Дали това становище е подкрепено с необходимите доказателства, се отнася до същността на неговия анализ на Общия съд, а не до неговия достатъчен характер.

В. Изопачаване на доказателства (третото основание)

1. Доводи на страните

135. С третото си основание за обжалване ЕЦБ твърди, че Общият съд е изопачил доказателствата, които са му представени в хода на производството. Според нея Общият съд тълкувал явно неправилно някои части от обжалваното решение и изопачил методологията, приложена при преценката на искането за освобождаване на Crédit Agricole.

136. По-специално ЕЦБ твърди, че е отчела качеството на „сигурна инвестиция“ на регулираните спестявания и наличието на двойна държавна гаранция. Що се отнася до изопачаването на методологията, използвана в обжалваното решение, ЕЦБ твърди, че Общият съд не е отчел последиците, които реализирането на този риск би могло да има върху финансовото състояние на Crédit Lyonnais предвид високото ниво на концентрация. Казано по-просто, самият риск може да е съвсем малък, но ако се осъществи, последиците могат да бъдат много сериозни за банката.

137. Освен това според ЕЦБ Общият съд е изопачил примера, използван в обжалваното решение, като го е поставил като условие за оценка на риска от масови тегления в краткосрочен план, докато единствената цел на този пример е била да илюстрира потенциалните последици от реализирането на такъв риск. Накрая, ЕЦБ твърди, че Общият съд неправилно е разгледал поотделно критериите, които тя е взела предвид в методологията си, въпреки че е трябвало да бъдат разглеждани като взаимозависими.

138. Crédit Lyonnais счита, че твърденията на ЕЦБ, изтъкнати в подкрепа на третото основание за обжалване, следва да бъдат отхвърлени по същество. Crédit Lyonnais подчертава, че в обжалваното решение не се споменава качеството на „сигурна инвестиция“ на регулираните спестявания. Що се отнася до критиката към констатациите на Общия съд относно използваната от ЕЦБ методология, Crédit Lyonnais поддържа, че Общият съд правилно е приложил предвиденото в съдебното решение от 2018 г. условие, което изисква от ЕЦБ да разгледа възможността за масови тегления с оглед на характеристиките на регулираните спестявания.

139. Crédit Lyonnais също така изтъква, че твърденият илюстративен характер на въпросния пример не освобождава ЕЦБ от задължението да се основава на фактори, подлежащи на съдебен контрол. Освен това според Crédit Lyonnais точка 126 от обжалваното съдебно решение показва, че Общият съд не е пропуснал да разгледа взаимозависимостта на критериите, използвани от ЕЦБ в нейната методология.

2. Анализ

140. Считам, че това основание за обжалване е неубедително.

141. Споделям част от критиките, които ЕЦБ отправя относно тълкуването на обжалваното решение от Общия съд и относно начина, по който Общият съд е разгледал доказателствата, приведени от страните в рамките на първоинстанционното производство. Въпреки това не откривам изопачаване на ясния смисъл на доказателствата.

142. Съгласно установената съдебна практика такова изопачаване се изразява в тълкуване на документ, което явно противоречи на съдържанието му. Това изопачаване трябва ясно да личи от доказателствата по делото, без да е необходимо да се прибягва до нова преценка на фактическите обстоятелства и на доказателствата. В това отношение не е достатъчно да се покаже, че даден документ би могъл да се тълкува по начин, различен от възприетия от Общия съд: последният трябва очевидно да е надхвърлил границите на разумната преценка на доказателствата ( 99 ).

143. В настоящото производство случаят не е такъв. Според мен проблемът с обжалваното съдебно решение не е в крайния резултат на осъществения от Общия съд контрол. Всъщност няма констатация по същество, която да е очевидно неправилна въз основа на информацията и документите, съдържащи се в преписката по делото.

144. Грешките, допуснати от Общия съд, произтичат от начина, по който е извършил този контрол. Както вече бе обяснено, Общият съд е извършил ex novo преценка на редица аспекти на анализа и на последиците от него по отношение на искането, с което е сезирана ЕЦБ. Така той не обръща нужното внимание на направените преценки и на методологията, използвана от ЕЦБ, и по-общо на логиката, залегнала в основата на обжалваното решение.

Г. Член 4, параграф 1, точка 94 и член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 (четвъртото основание)

1. Доводи на страните

145. Накрая, в четвъртото си основание за обжалване ЕЦБ твърди, че Общият съд е тълкувал неправилно член 4, параграф 1, точка 94 и член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013.

146. По отношение на първата разпоредба ЕЦБ твърди, че Общият съд е допуснал грешка, като е добавил към определението за риск от прекомерен ливъридж някои критерии, които не са посочени в съответните разпоредби (а именно свободата да се използват всякакви депозити или възможността за инвестиране в неликвидни или рискови активи). Що се отнася до последната разпоредба, ЕЦБ поддържа, че в резултат от тълкуването на Общия съд ЕЦБ е лишена от предоставената ѝ от законодателя свобода на действие във връзка с преценката дали определени експозиции могат да бъдат изключени при изчисляването на отношението на ливъридж.

147. Crédit Lyonnais оспорва доводите, изтъкнати от ЕЦБ. Що се отнася до член 4, параграф 1, точка 94 от Регламент № 575/2013, Crédit Lyonnais отхвърля довода, че Общият съд е добавил непосочени в тази разпоредба критерии: според него той само констатирал, че ЕЦБ е пренебрегнала някои характеристики на регулираните спестявания, които сочат, че тези спестявания имат особено ниско ниво на риск.

148. Що се отнася до довода на ЕЦБ, свързан с член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013, Crédit Lyonnais посочва, че тълкуването на тази разпоредба, поддържано от Общия съд, по никакъв начин не лишава ЕЦБ от нейната свобода на преценка. Според Crédit Lyonnais ЕЦБ би могла да откаже да приложи освобождаването (изцяло или частично), ако например регулираните спестявания не се ползваха с държавни гаранции или ако бе доказала вероятността държавата действително да не изпълни задълженията си.

2. Анализ

149. По отношение на това основание за обжалване отново споделям становището на Crédit Lyonnais.

150. В член 4, параграф 1, точка 94 от Регламент № 575/2013 понятието „риск от прекомерен ливъридж“ се определя като „рискът, произтичащ от уязвимостта на дадена институция поради равнището на ливъридж или на условен ливъридж, което може да наложи включването на непредвидени корективни мерки в плана за дейността, в т.ч. спешна продажба на активи, която може да доведе до загуби или до преоценка на оставащите активи на институцията“.

151. Не виждам как Общият съд би приложил неправилно понятието „риск от прекомерен ливъридж“ в настоящия случай. В обжалваното съдебно решение той просто е приел, че според него ЕЦБ е преценила неправилно обстоятелствата, които са от значение за предоставянето на освобождаването, като е пренебрегнала или не е оценила правилно някои характеристики на регулираните спестявания.

152. Освен това тълкуването на Общия съд на член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 не лишава ЕЦБ от свободата ѝ на действие. Всъщност констатациите на Общия съд се отнасят до един конкретен вид депозити, които според този съд е малко вероятно да доведат до масови тегления поради редица техни характеристики, поради които вложителите ги считат за особено сигурни. Нищо в обжалваното съдебно решение не сочи, че ЕЦБ не разполага със свобода на действие при вземане на решения по отношение на други видове депозити.

VI. Последици от анализа

153. Първото основание за обжалване според мен следва да бъде прието. Поради това обжалваното съдебно решение следва да бъде отменено.

154. В съответствие с член 61, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, след като отмени решение на Общия съд, Съдът може да върне делото на Общия съд за постановяване на решение или, когато фазата на производството позволява това, може сам да постанови окончателно решение по делото.

155. В настоящия случай считам, че фазата на производството позволява на Съда да постанови окончателно решение по делото.

156. С обжалваното съдебно решение се отхвърлят като недоказани твърденията по първото основание в неговата първа и втора част, както и твърденията по второто основание. Crédit Lyonnais не обжалва това съдебно решение, поради което констатациите на Общия съд по тези въпроси са придобили сила на пресъдено нещо.

157. Остава Съдът да разгледа, от една страна, първото основание в третата му част и третото основание в първата му част, като приложи правилното равнище на съдебен контрол (А). От друга страна, Съдът трябва да разгледа и третото основание във втората и третата му част, по които Общият съд не се е произнесъл (Б).

А. Първото основание в третата му част и третото основание в първата му част

158. Не намирам за убедителни доводите, изтъкнати от Crédit Lyonnais в контекста на първото основание в третата му част и на третото основание в първата му част.

159. Първо, за мен е ясно, че при преценката си на искането на Crédit Agricole за освобождаване ЕЦБ е отчела специфичните характеристики на регулираните спестявания. Общата методология, приета за тази цел, и преценката, извършена по отношение на конкретните фактори, взети предвид в този контекст, показват, че в своята преценка ЕЦБ е отчела как особеностите на регулираните спестявания биха могли да повлияят на пруденциалните съображения.

160. По-конкретно в обжалваното решение ЕЦБ отчита наличието на двойна държавна гаранция, риска от неизпълнение на задълженията от страна на Френската република и дали масовите тегления ще бъдат „в такъв обем и толкова внезапни“, че да оправдаят твърдените рискове.

161. Ето защо според мен Crédit Lyonnais не е представила убедителни доводи, че ЕЦБ не е направила необходимите изводи от съдебното решение от 2018 г., и по-специално от точка 81 от него. Освен това поради изложените по-горе причини не откривам явна грешка в преценката, извършена от ЕЦБ по отношение на обстоятелствата, които са от значение за решението ѝ да предостави само частично освобождаване по член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013. Crédit Lyonnais не е доказало, че направеното в това отношение заключение излиза извън рамките на свободата на преценка, с която ЕЦБ разполага по този въпрос. С оглед на обстоятелствата по делото и с оглед на целта, която преследват разглежданите разпоредби, решението на ЕЦБ не изглежда необосновано или неправдоподобно.

162. В съответствие с това стигам до заключението, че първото основание в третата му част и третото основание в първата му част следва да бъдат отхвърлени.

Б. Третото основание във втората и третата му част

163. В жалбата си до Общия съд Crédit Lyonnais изтъква, че ЕЦБ е допуснала явна грешка в преценката си по отношение на кредитното качество на централното правителство (т. 2.2.1 от обжалваното решение) и на равнището на концентрация на експозициите си към CDC (т. 2.2.3 от обжалваното решение).

164. По мое мнение тези основания не заслужават обстойно разглеждане.

165. Що се отнася до основанието във втората му част, в кратък пасаж от жалбата си до Общия съд Crédit Lyonnais критикува ЕЦБ, че не е посочила нито едно обстоятелство, което да обоснове наличието на евентуален риск от неизпълнение на задължения от страна на Френската република. Впоследствие в дупликата си Crédit Lyonnais преформулира доводите си, като посочва, че не отрича, че има минимален риск от неизпълнение от страна на Френската република, но твърди, че такъв риск не може да обоснове отказ по член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013.

166. Във всеки случай, независимо от точната формулировка на довода, той е явно неоснователен.

167. Първо, както бе посочено, в обжалваното решение ЕЦБ отбелязва, че агенциите за външна кредитна оценка не са дали на Френската република най-високия възможен рейтинг и оценката на договорения от Френската република суап за кредитно неизпълнение за пет години е съчетана с вероятност от неизпълнение, която не е нулева. Второ, явно не вероятността за неизпълнение от страна на Френската република е причината (или една от причините), която обосновава частичния отказ за освобождаване на Crédit Lyonnais. Всъщност другите кредитни институции от групата Crédit Agricole са получили пълно освобождаване по отношение на регулираните спестявания. Трето, доколкото един от основните поддържани от Crédit Lyonnais доводи е качеството на „сигурна инвестиция“ на регулираните спестявания поради двойната държавна гаранция, фактът, че рискът от неизпълнение от страна на Френската република не е нулев, е фактор, който има известно значение.

168. Що се отнася до това основание в третата му част, в твърденията на Crédit Lyonnais в първоинстанционното производство и в производството по обжалване не виждам нито един довод, който да е допълнителен и различен от тези, които Общият съд е разгледал и отхвърлил в точки 73—88 от обжалваното съдебно решение.

169. Въз основа на гореизложеното считам, че жалбата за отмяна, подадена от Crédit Lyonnais, следва да бъде отхвърлена.

VII. Съдебни разноски

170. Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато жалбата е основателна и Съдът се произнася окончателно по спора, той се произнася по съдебните разноски.

171. Член 138, параграф 1 от този правилник, приложим към производствата по обжалване съгласно член 184, параграф 1 от него, предвижда, че загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.

172. По настоящото дело ЕЦБ е поискала Crédit Lyonnais да бъде осъдено да заплати съдебните разноски. Тъй като нейната жалба следва да бъде уважена, а жалбата за отмяна, подадена от Crédit Lyonnais в първоинстанционното производство — отхвърлена, последното следва да бъде осъдено да заплати съдебните разноски по делото, направени както в първоинстанционното производство, така и в производството по обжалване.

VIII. Заключение

173. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда: – да отмени решение на Общия съд от 14 април 2021 г., Crédit lyonnais/ЕЦБ (T‑504/19, EU:T:2014:981), – да отхвърли жалбата за отмяна, подадена от Crédit Lyonnais, – да осъди Crédit Lyonnais да заплати съдебните разноски, направени както в първоинстанционното производство, така и в производството по обжалване.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) T‑504/19, EU:T:2021:185 (наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“).

( 3 ) Kalintiri, A. What’s in a name? The marginal standard of review of “complex economic Assessments” in EU Competition Enforcement. — Common Market Law Review, 2016, p. 1283 et 1284.

( 4 ) Също така, подчертавайки силно противоречивия характер на тази тема, Gippini-Fournier, E., F. Castillo de la Torre, Evidence, Proof and Judicial Review in EU Competition Law. Edward Elgar Publishing, 2017, p. 275.

( 5 ) Продуктите, за които става въпрос, са: „Livret A“, уреден в членове L.221‑1—L.221‑9 от Сode monétaire et financier (френския Паричен и финансов кодекс, наричан по-нататък „CMF“), „Livret d’épargne populaire (LEP)“, уреден в членове L.221‑13—L.221‑17‑2 от CMF, и „Livret développement durable et solidaire (LDD)“, уреден в член L.221‑27 от CMF. В заключение трите продукта заедно са наричани „регулираните спестявания“.

( 6 ) ОВ L 176, 2013 г., стр. 1, и поправки в ОВ L 208, 2013 г., стр. 68 и ОВ L 321, 2013 г., стр. 6.

( 7 ) Тази разпоредба е изменена с Регламент (ЕС) 2019/876 на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2019 година за изменение на Регламент (ЕС) № 575/2013 по отношение на коефициента на ливъридж, коефициента на нетно стабилно финансиране, изискванията за собствен капитал и приемливи задължения, кредитния риск от контрагента, пазарния риск, експозициите към централни контрагенти, експозициите към предприятия за колективно инвестиране, големите експозиции, изискванията за отчетност и оповестяване и Регламент (ЕС) № 648/2012 (ОВ L 150, 2019 г., стр. 1).

( 8 ) ОВ L 287, 2013 г., стр. 63.

( 9 ) Crédit agricole/ЕЦБ (T‑758/16, EU:T:2018:472, наричано по-нататък „съдебното решение от 2018 г.“).

( 10 ) Съгласно член 266 ДФЕС институцията, чийто акт е бил отменен, е длъжна „да предприеме необходимите мерки за изпълнение на решението на Съда на Европейския съюз“.

( 11 ) Точки 34—69 от обжалваното съдебно решение.

( 12 ) Точки 70—96 от обжалваното съдебно решение.

( 13 ) Точки 97—106 от обжалваното съдебно решение.

( 14 ) Точки 107—114 от обжалваното съдебно решение.

( 15 ) Точки 115—123 от обжалваното съдебно решение.

( 16 ) Курсивът е мой.

( 17 ) Вж. например решение от 28 юли 2016 г., Съвет/Комисия (C‑660/13, EU:C:2016:616, т. 32). Курсивът е мой.

( 18 ) Член 127, параграф 1 ДФЕС и членове 1 и 2 от Протокол (№ 4) за Устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка (наричан по-нататък „Уставът на ЕСЦБ и ЕЦБ“). Протокол, приложен към консолидираните версии на Договора за Европейския съюз и на Договора за функционирането на Европейския съюз (ОВ C 83, 2010 г., стр. 230).

( 19 ) Вж. по-специално решение от 10 септември 2019 г., HTTS/Съвет (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, т. 100 и цитираната съдебна практика).

( 20 ) Вж. член 3.3 и член 25 от Устава на ЕСЦБ и ЕЦБ.

( 21 ) Вж. член 4, параграф 1, буква г) и параграф 3 от Регламент № 1024/2013.

( 22 ) Вж. по-специално съображения 7 и 32, както и член 1 от Регламент № 575/2013.

( 23 ) Вж. съображение 90 и член 4, параграф 1, точка 93 от посочения регламент.

( 24 ) Вж. член 4, параграф 1, точка 94 от посочения регламент.

( 25 ) Вж. по-горе точка 7 от настоящото заключение.

( 26 ) Курсивът е мой.

( 27 ) Като оставим настрана изключителните обстоятелства, при които съдилищата на Съюза имат неограничена компетентност: вж. член 261 ДФЕС и най-вече член 31 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове 81 и 82 от Договора (ОВ L 1, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167).

( 28 ) Вж. в този смисъл заключението на генералния адвокат Tizzano по дело Комисия/Tetra Laval (C‑12/03 P, EU:C:2004:318, т. 85 и 86).

( 29 ) По принцип в това отношение решение от 8 декември 2011 г., KME Германия и др./Комисия (C‑272/09 P, EU:C:2011:810, т. 102).

( 30 ) За подробно сравнение между системата на Съюза и системата на някои държави членки вж. Schwarze, J. European Administrative Law: Revised First Edition, 2006. Sweet&Maxwell, 261—503. Вж. също Mendes, J. Bounded Discretion in EU Law: A Limited Judicial Paradigm in a Changing EU. — Modern Law Review, 2017, 451—462. За сравнение със системата на САЩ вж. Shapiro, M. Codification of Administrative Law: The US and the Union. — European Law Journal, 1996, 26—47. За подхода, следван в това отношение, inter alia, от Европейския съд за правата на човека и Международния съд, вж. Gruszczynski, L., Werner, W. (eds). Deference in International Courts and Tribunals: Standard of Review and Margin of Appreciation. Oxford University Press, 2014, Chapters 13 et 17.

( 31 ) В правната литература те понякога се наричат случаи на „класическа“, „чиста“ или „същинска“ свобода на преценка.

( 32 ) Някои автори предпочитат да не използват понятието „свобода на преценка“ в този контекст и говорят за „оперативна самостоятелност“.

( 33 ) Вж. по подобен начин заключението на генералния адвокат Jacobs по дело Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:317, т. 13).

( 34 ) Така например в едно от ранните си дела Съдът се позовава на „сложни ценностни преценки, които поради самото си естество не могат да бъдат обективно доказани“: вж. решение от 17 март 1971 г., Marcato/Комисия (29/70, EU:C:1971:29, т. 7). Относно становища, подобни на застъпваните в настоящото заключение, вж. Forwood, N. The Commission’s More Economic Approach — Implications for the role of the EU Courts, the treatment of economic evidence and the scope of judicial review, in Ehlermann, C.D., Marquis M. (eds). European Competition Law Annual 2009: Evaluation of evidence and its judicial review in competition cases. Hart Publishing, 2011, p. 13; и Bellamy, C. — In: Judicial Enforcement of Competition Law OECD. — Policy Roundtables, 1996, p. 106.

( 35 ) Вж. с подобни съображения Vesterdorf, B. Standard of Proof in Merger Cases: Reflections in the Light of Recent Case Law of the Community Courts. — European Competition Journal, 2005, p. 17.

( 36 ) Например, когато трябва мислено да се построят различни причинно-следствени модели в рамките на един прогностичен анализ: вж. решение от 16 януари 2019 г., Комисия/United Parcel Service (C‑265/17 P, EU:C:2019:23, т. 32).

( 37 ) Такъв е случаят например когато трябва да се определи дали дадена хипотеза достига прага на сериозност, значимост или мащаб, определен в конкретна разпоредба. Така например член 66 ДФЕС дава възможност на Съвета, „[к]огато при изключителни обстоятелства, движението на капитали към и от трети страни причинява или заплашва да причини сериозни затруднения за функционирането на икономическия и паричния съюз, […] да вземе предпазни мерки […], ако тези мерки са строго необходими“ (курсивът е мой).

( 38 ) Вж. например решения от 13 юли 1966 г., Consten и Grundig/Комисия (56/64 и 58/64, EU:C:1966:41, стр. 347), и от 14 март 1973 г., Westzucker (57/72, EU:C:1973:30, т. 4—17). Най-вероятно тази съдебна практика се корени в член 33, параграф 1 от (действащия тогава) Договор за ЕОВС, който в рамките на искове за отмяна, подадени срещу решения на Върховния орган, с някои изключения изключва възможността Съдът да „разглежда оценката на положението, произтичащо от икономическите факти или обстоятелства, с оглед на които Върховният орган е взел своите решения или е направил своите препоръки“.

( 39 ) Решение от 13 юни 1958 г., Meroni/Върховен орган (9/56, EU:C:1958:7, стр. 152 и 154). Неотдавна — решение от 22 януари 2014 г., Обединено кралство/Парламент и Съвет (C‑270/12, EU:C:2014:18, т. 41—54).

( 40 ) Bж. Giannini, M. S. Il Potere Discrezionale della Pubblica Amministrazione, Concetto e Problemi. Giuffrè, 1939, p. 42 et 43.

( 41 ) Вж. по-специално решения от 1 март 2016 г., National Iranian Oil Company/Съвет (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, т. 77 и цитираната съдебна практика) и от 15 юли 2021 г., Комисия/Landesbank Baden-Württemberg и SRB (C‑584/20 P и C‑621/20 P, EU:C:2021:601, т. 117 и цитираната съдебна практика).

( 42 ) Вж. наскоро решение от 7 май 2020 г., BTB Holding Investments и Duferco Participations Holding/Комисия (C‑148/19 P, EU:C:2020:354, т. 56 и цитираната съдебна практика). Курсивът е мой.

( 43 ) Вж. в това отношение решение от 10 юли 2014 г., Telefónica и Telefónica de España/Комисия (C‑295/12 P, EU:C:2014:2062, т. 54 и цитираната съдебна практика). Вж. и заключението на генералния адвокат Tizzano по дело Комисия/Tetra Laval (C‑12/03 P, EU:C:2004:318, т. 87 и 88).

( 44 ) Вж. по-долу точки 64—66 от настоящото заключение.

( 45 ) Такова изглежда е становището, възприето от генералния адвокат Poiares Maduro в заключението му по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др. (C‑127/07, EU:C:2008:292, т. 39). Позволявам си да не се съглася.

( 46 ) Както е посочено в точка 35 по-горе, актовете на Съюза се ползват с презумпция за законосъобразност, докато не бъдат отменени или обявени за недействителни или неприложими от Съда. Страната, която се позовава на незаконосъобразността на обжалвания акт, трябва да докаже фактите, на които се основават нейните твърдения. По този въпрос вж. неотдавнашното заключение на генералния адвокат Szpunar по дело PlasticsEurope/ЕСНА (C‑119/21 P, EU:C:2022:655, т. 55—60).

( 47 ) Пак там, точка 69.

( 48 ) С изключение, разбира се, на евентуалните пороци на акта, които представляват абсолютни основания за отмяна и като такива могат да бъдат повдигнати от съдилищата на Съюза ex officio.

( 49 ) Тъй като причините за това са подробно обяснени от други учени колеги и академици, не е необходимо да ги повтарям тук. Бих искал само да препратя читателя по-специално към заключението на генералния адвокат Jacobs по дело Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:317, т. 15 и 16) и Craig, P. EU Administrative Law, 3. ed. Oxford University Press, 2018, 472—474.

( 50 ) Вж. заключението на генералния адвокат Poiares Maduro по дело Комисия/max.mobil (C‑141/02 P, EU:C:2004:646, т. 78).

( 51 ) Вж. по-горе, точка 33 от настоящото заключение.

( 52 ) Вж. в този смисъл заключението по дело Комисия/Alrosa (C‑441/07 P, EU:C:2009:555, т. 84).

( 53 ) Всъщност първото направление от съдебната практика се отнася предимно до жалби срещу законодателни актове на Европейския съюз, докато второто направление от съдебната практика се отнася предимно до административни решения на институциите на Съюза. По този въпрос вж. и Schwarze, J. European Administrative Law, op. cit., р. 298.

( 54 ) Заключение по дело Rica Foods/Комисия (C‑40/03 P, EU:C:2005:93, т. 45). Курсивът е мой.

( 55 ) Курсивът е мой. Вж. и член 2 ДЕС.

( 56 ) Критерият за това какво е „явно неподходящо с оглед на [преследваната] цел“, установен в първото направление на съдебната практика, изглежда, поставя доста високо летвата за жалбоподателите. Във второто направление на съдебната практика обаче съдилищата на Съюза обясняват, че критерият за „явна грешка“ не освобождава съда на Съюза по-специално от задължението да провери пълнотата и надеждността на доказателствата, както и съответствието между доказателствата и направените въз основа на тях изводи. Този пасаж от съдебната практика вероятно показва по-строга форма на контрол в случаите на обикновена техническа свобода на преценка. Перифразирайки Jaeger, бих казал, че съдебната практика предполага известна „маргинализация“ на ограничения съдебен контрол в случаите на техническа свобода на преценка. Вж. Jaeger, M. The Standard of Review in Competition Cases Involving Complex Economic Assessments: Towards the Marginalisation of the Marginal Review? — Journal of European Competition Law & Practice, 2011, 295—314.

( 57 ) При все това следва да се признае, че някои форми на строго определена свобода на преценка от политическо естество могат да дадат на съответната институция по-малко свобода на действие, отколкото произтичащата от технически преценки, изисквани от правни разпоредби, които използват едно или повече неопределени понятия.

( 58 ) Това е оценката на параметрите, критериите или обстоятелствата, въз основа на които институцията формира становище относно най-добрия начин на действие при конкретните обстоятелства.

( 59 ) Често правните разпоредби изискват определен начин на действие (институтът „трябва“), когато са изпълнени посочените в тях условия.

( 60 ) Вж. в този смисъл заключението на генералния адвокат Poiares Maduro по дело Комисия/max.mobil (C‑141/02 P, EU:C:2004:646, т. 79). Това следва съвсем логично от принципа на предоставена компетентност на институциите, залегнал в член 13, параграф 2 ДЕС: вж. по-горе точка 33 от настоящото заключение.

( 61 ) Такъв е например случаят с решението на Комисията да започне производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу държава членка съгласно членове 258 ДФЕС и 260 ДФЕС. Вж. в този смисъл решение от 8 март 2022 г., Комисия/Обединено кралство (Борба с измамата чрез занижени цени) (C‑213/