ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

M. BOBEK

представено на 17 май 2017 година ( 1 )

Дело C‑217/16

Европейска комисия

срещу

Dimos Zagoriou

(Преюдициално запитване, отправено от Monomeles Efeteio Athinon (Апелативен съд Атина (състав от един съдия), Гърция)

„Принудително изпълнение на решение на Комисията, което налага парично задължение, съгласно член 256 ЕО — Определяне на компетентния съд — Пасивна легитимация на задълженото лице в производство по принудително изпълнение — Принципи на равностойност и ефективност“

I. Въведение

1. През 2006 г. Комисията приема решение ( 2 ) с адресат дружество, притежавано от община Aristi Zagoriou в Гърция, за възстановяване на помощ, предоставена на това дружество през 1993 г. След предоставянето на помощта, но преди приемането на решението на Комисията, дружеството е прекратено. Освен това община Aristi Zagoriou е включена в по-голямата община Kentriko Zagori.

2. Комисията започва производство по принудително изпълнение на решението срещу Kentriko Zagori, която възразява срещу изпълнението пред национален граждански съд. Докато делото е висящо, Kentriko Zagori на свой ред е включена в друга, още по-голяма общинска структура — Dimos Zagoriou, която е ответник в главното производство. През 2013 г. националният първоинстанционен съд уважава възражението. Той решава, че срещу Dimos Zagoriou не може да се предприема принудително изпълнение.

3. Комисията обжалва това решение пред запитващата юрисдикция, която е граждански апелативен съд, като твърди, че компетентни по случая са националните административни, а не националните граждански съдилища. Освен това тя поддържа, че изпълнението може да бъде насочено срещу Dimos Zagoriou в качеството ѝ на правоприемник на дружеството.

4. С оглед на сложния процесуален контекст в случая запитващата юрисдикция иска от Съда да установи дали спорът в главното производството е от частноправен или публичноправен характер, как следва да се определи компетентният съд и срещу кои лица може да се насочи изпълнението.

II. Правна уредба

1. Правото на Съюза

1. Договор за функционирането на Европейския съюз

5. Член 299 ДФЕС гласи следното: „Актовете на Съвета, на Комисията или на Европейската централна банка, които налагат парично задължение за субекти, различни от държавите, имат изпълнителна сила. Принудителното изпълнение се урежда от разпоредбите на гражданскопроцесуалните норми, които са в сила в държавата членка, на чиято територия се осъществява. Изпълнителното основание се прилага към решението без допълнителен контрол освен за автентичност на акта, от страна на националния орган, определен за тази цел от правителството на всяка държава членка, и за който то уведомява Комисията и Съда на Европейския съюз. След изпълнението на тези формалности по молба на заинтересованата страна, тя може да пристъпи към принудително изпълнение, като сезира директно компетентната институция съгласно националното законодателство. Принудителното изпълнение може да бъде спряно само с решение на Съда на Европейския съюз. Независимо от това, контролът относно правомерността на изпълнителните мерки е от компетентност на националните юрисдикции“.

2. Регламенти № 2052/88 ( 3 ), № 4253/88 ( 4 ) и № 4256/88 ( 5 )

6. Регламент (ЕИО) № 2052/88 е основният акт, регламентиращ структурните фондове на Съюза, съотношението между тях и връзката им с други финансови инструменти (наричан по-нататък „Регламентът за структурните фондове“).

7. Регламент (ЕИО) № 4253/88 е основният регламент за прилагането на Регламента за структурните фондове (наричан по-нататък „Регламентът за изпълнение на структурните фондове“).

8. Регламент (ЕИО) № 4256/88 допълва Регламента за изпълнение на структурните фондове по отношение на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (наричан по-нататък „Регламентът за изпълнение на структурните фондове (ФЕОГА)“). Член 1, параграф 1 от Регламента за изпълнение на структурните фондове (ФЕОГА) предвижда, че секция „Ориентиране“ на ФЕОГА може да се използва за финансиране на мерки за изпълнение на дейности съгласно Регламента за структурните фондове. Член 1, параграф 2 се прилага най-общо към случаите, попадащи в обхвата на разпоредбите на Регламента за изпълнение на структурните фондове.

9. Дял VI от Регламента за изпълнение на структурните фондове, озаглавен „Финансови разпоредби“, включва по-специално член 24, който предвижда следното: „Намаляване, спиране и отменяне на помощта 1. Ако изглежда, че осъществяването на дадена дейност или мярка обосновава само отчасти финансовата помощ, която е била отпусната за нея, Комисията извършва подходяща проверка на случая в рамките на партньорството, като изисква по-специално от държавата членка или от определените от нея с цел изпълнението на дейността органи да представят своите становища в определен срок. 2. В резултат на тази проверка Комисията може да намали или да спре помощта за съответната дейност или мярка, ако проверката потвърди наличието на нередност или на значителна промяна, която засяга естеството или условията за изпълнение на дейността или на мярката и за която не е било поискано одобрение от Комисията. 3. Всяка недължимо платена сума, подлежаща на връщане, се възстановява на Комисията. Върху невъзстановените суми се дължи лихва за забава в съответствие с разпоредбите на Финансовия регламент и съгласно подробните правила, които се приемат от Комисията при следване на процедурите, посочени в дял VIII от него“ [неофициален превод].

III. Факти, производство и преюдициални въпроси

10. През 1993 г. Dimotiki Epicheirisi Touristikis Anaptyxis Aristis Zagoriou Ioanninon — дружество, притежавано изцяло от община Aristi Zagoriou и отговарящо за развитието на район Aristi (наричано по-нататък „дружеството“), иска и получава помощ от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (наричан по-нататък „ФЕОГА“). Проектът е прекратен предсрочно, поради което Комисията иска ѝ се върне част от помощта.

11. За тази цел през 2006 г. Комисията приема решение, с което иска от дружеството да възстанови помощта (наричано по-нататък „решението на Комисията“) ( 6 ). Основанието за принудителното изпълнение на решението е член 256 ДЕО (понастоящем член 299 ДФЕС), предвиждащ изпълнителна сила на актовете, които налагат парично задължение за субекти, различни от държавите. Към това решение е приложена заповед за изпълнение.

12. Преди Комисията да приеме решението обаче община Aristi Zagoriou е включена в община Kentriko Zagori ( 7 ). Дружеството освен това е прекратено ( 8 ).

13. Съгласно акта за преюдициално запитване на 31 август 2008 г. Комисията получава изпълнителен лист срещу Kentriko Zagori — правоприемник на Aristi Zagoriou и едноличен собственик на дружеството, за събиране на вземането, заедно с лихвите (наричан по-нататък „изпълнителният лист“). На 15 октомври 2008 г. по искане на Комисията е наложен запор върху средства по банкова сметка на Kentriko Zagori.

14. Сумата е прехвърлена на Комисията.

15. На 23 октомври 2008 г. Kentriko Zagori обжалва разпореждането за издаване на изпълнителния лист пред Monomeles Protodikeio Athinon (Първоинстанционен съд (състав от един съдия), Гърция) (съд по граждански дела).

16. Докато делото е висящо пред този съд, Kentriko Zagori е включена в община Dimos Zagoriou ( 9 ).

17. С решение от 14 май 2013 г. първоинстанционният съд по граждански дела уважава жалбата с мотива, че принудителното изпълнение за дължимото от дружеството вземане не може да бъде насочено срещу Dimos Zagoriou.

18. Комисията обжалва това решение пред запитващата юрисдикция — Monomeles Efeteio Athinon (Апелативен съд Атина (състав от един съдия), Гърция).

19. В жалбата си Комисията по същество твърди, че първоинстанционният съд (който е граждански съд) не е компетентен да разгледа делото, тъй като спорът е административноправен и е подсъден на административните съдилища. Комисията твърди също, че принудителното изпълнение може да бъде насочено срещу Dimos Zagoriou.

20. С оглед на гореизложеното Monomeles Efeteio Athinon (Апелативен съд Атина (състав от един съдия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси: „1) Какво е естеството на актовете на Европейската комисия, приети при упражняване на правомощията ѝ съгласно Регламенти № 2052/88, № 4253/88 и № 4256/88, и по-точно са ли тези актове на Комисията публичноправни актове, които във всички случаи пораждат административни по същество спорове, по-специално когато предмет на запор върху вземане срещу трето лице, наложен от Европейската комисия, е частно вземане, а първоначалната молба, за чието удовлетворяване е образувано изпълнително производство, произтича от публичноправно правоотношение, възникнало от горепосочените актове на Европейската комисия, или са частноправни актове, които пораждат частноправни спорове? 2) Като се вземе предвид, че според член 299 ДФЕС принудителното изпълнение на актове на Европейската комисия, които налагат парично задължение на лица, различни от държавите членки, се урежда от действащите гражданскопроцесуални норми в държавата членка, на чиято територия се осъществява принудителното изпълнение, и като се вземе предвид, че според същата разпоредба контролът относно правомерността на изпълнителните мерки е от компетентността на националните съдилища, как се определя компетентността на националните съдилища по отношение на спорове, възникнали във връзка с това изпълнение, когато съгласно националната правна уредба посочените спорове са административни по същество спорове, т.е. когато правоотношението в основата на спора е публичноправно? 3) В случай на принудително изпълнение на актове на Европейската комисия, приети в изпълнение на Регламенти № 2052/88, № 4253/88 и № 4256/88, с които се налагат парични задължения на лице, различно от държавите членки, въз основа на националното право ли трябва да се преценява пасивната легитимация на задълженото лице или въз основа на правото на Съюза? 4) Когато лицето, което има парично задължение, произтичащо от акт на Европейската комисия, приет в изпълнение на Регламенти № 2052/88, № 4253/88 и № 4258/88, е общинско дружество, което впоследствие е престанало да съществува, носи ли общината, на която принадлежи това дружество, отговорност за изпълнение на това парично задължение спрямо Европейската комисия, на основание на посочените по-горе регламенти?“.

21. Писмени становища представят Dimos Zagoriou, гръцкото правителство и Комисията. Те са изслушани и в съдебното заседание, проведено на 8 март 2017 г.

IV. Анализ

1. Допустимост

22. Въпреки че може да съществуват съмнения относно допустимостта на поставените от националната юрисдикция въпроси, последните не могат със сигурност да се считат за неотносими към спора в главното производство. Следователно те се ползват с презумпция за релевантност ( 10 ). Освен това, макар някои части от въпросите да могат да се разглеждат като изискващи от Съда да тълкува националното право, което очевидно не е негова задача ( 11 ), те повдигат също и по-общата тема за взаимодействието между правото на Съюза и националното право. Накрая, не може да се счита, че някаква неяснота в запитването на националната юрисдикция или липса на подробно излагане на релевантните национални разпоредби е попречила на страните в главното производство и на гръцкото правителство да изразят становище.

23. По тези причини според мен въпросите са допустими. Независимо от това, както ще стане ясно по-нататък, според мен недостатъчната информация, предоставена от запитващата юрисдикция в акта за преюдициално запитване, ограничава значително Съда в това доколко подробно би могъл да отговори на практика.

2. По същество

1. По първия и втория въпрос

24. Главното производство се отнася до възражение срещу принудителното изпълнение на вземане към Съюза, установено с решение на Комисията, което налага парично задължение. Основният спор между страните в производството пред националния съд е дали административните или гражданските съдилища са компетентни да се произнасят по такъв вид производства.

25. Dimos Zagoriou и гръцкото правителство твърдят, че това трябва да са гражданските съдилища. Комисията се позовава на принципа на равностойност, твърдейки, че исковете и жалбите, свързани с принудително изпълнение на вземане, трябва да се разглеждат от едни и същи съдилища, независимо дали вземането е към гръцката държава или към Комисията. Разбирам, че според Комисията това означава, че административните съдилища следва да са компетентни и в двата случая. По същество това са първите два въпроса на запитващата юрисдикция.

26. С втория въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи как се определя компетентният национален съд в случаи като разглеждания. Тя иска по-специално да се установят последиците от този избор върху естеството на правоотношенията в основата на спора (публичноправни или частноправни). Според мен това е причината, поради която с първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали правоотношенията в основата на разглеждания от нея спор са от публичноправно или от частноправно естество.

27. Следователно според мен както с първия, така и с втория въпрос на националната юрисдикция се цели да се установи кои съдилища са компетентни да се произнасят по искове или жалби, свързани с принудителното изпълнение на вземания към Съюза. Затова ще разгледам тези въпроси заедно.

28. Следва да се повтори, че безспорно не е задача на Съда да тълкува национални разпоредби, свързани с компетентността на съдилищата и въз основа на това да решава в рамките на коя система от съдилища следва да се разглежда висящо пред национален съд дело. Ако се изключат обаче националните разпоредби, първият и вторият въпрос на националната юрисдикция поставят също един по-общ въпрос: какви изисквания установява правото на Съюза по отношение на принудителното изпълнение на национално равнище на вземания към Съюза?

29. В центъра на въпросите на запитващата юрисдикция стои тълкуването на член 299 ДФЕС, предвиждащ, че актовете на Комисията, които налагат парични задължения за субекти, различни от държавите, имат изпълнителна сила ( 12 ). Тази разпоредба е едновременно новаторска и минималистична. Новаторска е ( 13 ), тъй като придава непосредствена изпълнителна сила на национално равнище на актове, които по същество са решения на наднационален орган, без да е необходима каквато и да е процедура за признаване от държавата членка ( 14 ). Минималистична е, тъй като подчинява на националното право всички въпроси, свързани с принудителното изпълнение.

30. В същия минималистичен дух член 299 ДФЕС въобще не налага изискване националното право да предвиди кои съдилища следва да разглеждат съответните спорове (административни, граждански или други).

31. Вярно е, че съгласно член 299, втора алинея ДФЕС принудителното изпълнение на решения, които налагат парични задължения, се урежда от националните „разпоредби на гражданскопроцесуалните норми“.

32. Както обаче се посочва в писменото становище на Комисията, този член се отнася само до процедурата по издаване на заповед за изпълнение. Всъщност това според мен се потвърждава от структурата на член 299 ДФЕС. В този член разпоредбите на гражданскопроцесуалните норми се споменават само в първото изречение от втора алинея. След това същата алинея се отнася до етапа от производството, на който се издава заповедта за изпълнение. Останалите алинеи от разпоредбата (член 299, трета и четвърта алинея ДФЕС) уреждат последващите етапи от принудителното изпълнение. Те не съдържат никакво подобно ограничение. Така, след като се издаде заповедта за изпълнение, производството продължава „съгласно националното законодателство“ (член 299, трета алинея ДФЕС) и подлежи на съдебен контрол от „националните юрисдикции“ (член 299, четвърта алинея ДФЕС).

33. Следователно изглежда, че позоваването на „разпоредбите на гражданскопроцесуалните норми“ е ограничено до процедурата по издаване на заповед за изпълнение. За всичко останалото и другите етапи формулировката на член 299 ДФЕС е напълно неутрална, що се отнася до националните институции, длъжни да изпълнят актове на институциите на Съюза, които налагат парични задължения на субекти, различни от държавите.

34. Освен това не считам (нито пък някоя от страните твърди), че съществува разпоредба от Регламента за структурните фондове, Регламента за изпълнение на структурните фондове или Регламента за изпълнение на структурните фондове (ФЕОГА), която да налага определяне на конкретен вид съдилища.

35. При отсъствие на каквото и да е уточняване в правото на Съюза на компетентните национални съдилища и в съответствие с установената съдебна практика, определянето на такива съдилища попада в рамките на националната процесуална автономия при спазване на принципите на равностойност и ефективност ( 15 ).

36. Това е краткият отговор на въпросите на запитващата юрисдикция относно това как следва да се определи компетентният съд. Все пак, за да окажа съдействие на запитващата юрисдикция по най-добрия начин, считам, че на този етап е полезно да се разгледа по-подробно въпросът как могат да се приложат в настоящия случай принципите на равностойност и ефективност. Като направя това ще се спра на конкретните въпроси, които си поставя запитващата юрисдикция във връзка с избора между административни и граждански съдилища, както и на значението за страните дали правоотношенията им, предмет на спора, са публичноправни или частноправни.

37. Съгласен съм с Комисията, че в запитването по никакъв начин не се твърди наличието на някакъв проблем, свързан с принципа на ефективност при определянето на компетентния съд ( 16 ). По-специално нищо не навежда на мисълта, че може да има проблем с достъпа до националните съдилища. По-скоро става въпрос за това какъв да е видът на съдилищата — граждански или административни.

38. Прилагането на принципа на равностойност в случая обаче не е толкова ясно. Приложимостта на този принцип по настоящото дело действително е основният довод на Комисията по втория въпрос. По същество тя твърди, че целта на производството е връщането на недължимо платена помощ и принудително изпълнение на вземането. Комисията счита, че независимо дали производството е за помощ, платена със средства от бюджета на гръцката държава, или със средства на Европейския съюз от Комисията, принципът на равностойност налага да бъдат компетентни един и същи вид съдилища. И в двата случая трябвало да бъдат или административни, или граждански съдилища.

39. Според мен отговорът е по-нюансиран. Той изисква по-подробен анализ за значението на принципа на равностойност в случай като разглеждания.

40. Като цяло принципът на равностойност налага двойно сравнение ( 17 ). Първо, идентифициране на сходни „производства“ или „искове и жалби“, и второ, преценка дали исковете и жалбите, основани на правото на Съюза, се третират по-малко благоприятно от сходните искове и жалби, основани на националното право.

41. Сходството на производствата се определя чрез разглеждане „както [на] предмета, така и [на] основните характеристики на евентуалните сходни искове и жалби от вътрешното право“ ( 18 ). В някои случаи Съдът говори за „предмета, основанието и главните им характеристики“ ( 19 ). Когато исковете бъдат определени като сходни, те трябва да се третират по сходен начин. За да се определи дали е налице сходство в третирането и дали се съблюдава принципът на равностойност, националният съд „трябва да направи обективна и абстрактна проверка на сходството на въпросните правила, като държи сметка за мястото им в цялото производство, развитието на посоченото производство и особеностите на правилата“ ( 20 ).

42. Съдебната практика по принцип е някак двусмислена по отношение на това какво означава „равностойното“ или „сходно“ третиране. В някои случаи Съдът е възприел „стриктен“ подход, очевидно изискващ еднакво третиране („еднакво“ прилагане по отношение на исковете и жалбите, основани на правото на Съюза, и тези, основани на националното право ( 21 )). В други случаи (които всъщност са по-често срещани) Съдът използва „по-гъвкава“ формулировка, говорейки за „не по-неблагоприятно“ третиране на исковете и жалбите, основани на правото на Съюза ( 22 ). Последният вариант очевидно предполага, че има поле за различия, при положение че тези различия не пораждат отрицателни последици за исковете и жалбите, основани на правото на Съюза, в сравнение с тези, основани на националното право.

43. Според мен равностойността просто изисква сходство и „не по-неблагоприятно третиране“. Тя не може да означава, че разпоредбите трябва да са строго идентични. Този по-логичен и адаптивен подход не просто е отразен по-широко в съдебната практика: той съответства на „автономията“, присъща за „националната процесуална автономия“, и отчита факта, че някои разпоредби не могат лесно да бъдат подложени на обективно сравнение.

44. След като уточних обхвата на принципа, ще направя следните бележки по отношение на настоящото дело.

1) Сходство на производствата

45. Първият етап при прилагането на принципа на равностойност по настоящото дело е да се определи какъв вид производства се сравняват. Това трябва да се прави от гледна точка на „предмета, основанието и главните им характеристики“ ( 23 ).

46. Главното производство, във връзка с което е отправено настоящото преюдициално запитване, започва с жалба срещу изпълнителните действия, които Комисията предприема с искането си за издаване на заповед за изпълнение и изпълнителен лист.

47. Жалбата следователно не цели да се установи или оспори съществуването на вземането или да се изясни как то е възникнало, а се отнася по-скоро до принудителното му изпълнение. Известно ми е, че в производството по такива жалби, свързани с принудително изпълнение, някои държави членки в определени случаи могат да предвидят възможността да се оспори самото съществуване на вземането. От преписката по делото обаче не става ясно дали това е така в Гърция по принцип или в конкретния случай. При всички положения трябва да отбележа, че в случая: а) съществуването на вземането всъщност не се оспорва от Dimos Zagoriou и б) дори и това да беше така, самата запитваща юрисдикция не би била компетентна да се произнесе по съществуването на вземането, тъй като то е установено с акт на Съюза (решение на Комисията), чиято валидност може да се проверява само от Съда ( 24 ).

48. Според мен тук става въпрос за следното: при определяне на „предмета, основанието и главните характеристики“ на жалба или иск, свързан с принудително изпълнение, не е очевидно веднага дали и как естеството на правоотношението, по което е възникнало вземането, е от значение.

49. От друга гледна точка решението на Комисията може да се разглежда като всяко друго изпълнително основание по националното право, като естеството му (публичноправно или частноправно) не е от значение. Всичко зависи от националните процесуални правила, свързани с принудителното изпълнение: всъщност може да съществуват национални правни системи, при които изпълнителното производство по отношение на „публичноправно изпълнително основание“ е от изключителната компетентност на административните съдилища. Възможно е обаче да съществуват и правни системи, при които изпълнително производство пред административните съдилища е възможно само по отношение на постановени от такива съдилища решения. Следователно към решенията, постановени от органи извън тази система, е необходимо да се приложи разпореждане за издаване на изпълнителен лист. Това положение по дефиниция не би могло да се сравни с окончателно национално административно решение, което не би изисквало подобно третиране. Все пак в други системи всяко принудително изпълнение на окончателни решения, с които се налагат парични задължения, независимо дали са постановени от административна, гражданска или дори наказателна юрисдикция ( 25 ), може да бъде оспорвано пред гражданските съдилища или дори пред други съдебни органи, които не представляват (пряко) част от системата от съдилища.

50. Описах всички тези възможни хипотези с една-единствена цел: да подчертая, че правоотношението, по което е възникнало вземането, не трябва да бъде централен или определящ фактор при преценката за сходство на исковете и жалбите и за прилагането на принципа на равностойност. Като се имат предвид особеностите на националната система, след като е издадена заповед за изпълнение въз основа на решението и то е станало изпълняемо по силата на националното право, обстоятелствата, на които се основава паричното задължение, може да не са от толкова голямо значение.

51. В крайна сметка националната юрисдикция трябва да прецени равностойността, тъй като именно тя „единствена познава пряко процесуалните правила“ ( 26 ) и благодарение на това може да изрази ясна позиция по такива въпроси.

52. При все това, като се имат предвид направените уговорки, с първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи естеството на правоотношенията, въз основа на които в случая е възникнало вземането между страните, като това предполага, че тя го счита за релевантно за преценката на равностойността по делото. Именно с оглед на това запитващата юрисдикция иска да се установи дали посочените правоотношения и вземането трябва да бъдат квалифицирани като „публичноправни“ или „частноправни“.

53. В правото на Съюза не се прави формално разграничение между „публично“ и „частно“ право ( 27 ). Въпреки това, доколкото може да е от полза за запитващата юрисдикция при преценката на сходството на производствата, следва да се отбележи, че актът, на който се основава вземането, а именно решението на Комисията, „налага“ парично задължение (използвам същия термин, както е в член 299 ДФЕС). Където и обаче да е поставена точно границата между „публично“ и „частно“ право в отделните национални правни системи ( 28 ) и независимо от общоприетите от тях дефиниции за „публично“ право (въз основа на правомощията, интересите или органичната, а именно изхождащата от структурното единство теория), „налагането“ на парично задължение с едностранно решение на институция, която иска възстановяване на платена с публични средства помощ, със сигурност би се квалифицирало като спадащо към „публичното“ право по всеки един от тези подходи.

54. Бих искал да подчертая, че не твърдя съществуването с оглед на правото на Съюза на някакво формално правно разграничение между публично и частно право или евентуалното съответствие на едно такова разграничение с националното право. Всъщност искам просто да подчертая очевидния и трудно оспорим факт, че като едностранно е наложила парично задължение за възстановяване на финансова помощ, Комисията ясно е упражнила „специално“ правомощие, което е различно от обичайните правила, приложими към отношенията между частноправни субекти ( 29 ). Запитващата юрисдикция трябва да определи каква е ролята на този факт при преценката за равностойността, като има предвид направените по-горе в тази част от заключението допълнителни уговорки.

2) Сходство на правилата

55. След като въз основа на предмета, основанието и главните характеристики определи с кои видове производства следва да се сравни главното производство, запитващата юрисдикция трябва да определи също и дали приложимите процесуални правила са сходни. В това отношение запитващата юрисдикция се интересува по-специално от избора на компетентен съд — административен или граждански.

56. Ако се приеме, че според запитващата юрисдикция производствата, „сходни“ на главното производство, при всички положения обичайно се разглеждат от граждански съдилища, то явно няма разлика в третирането с оглед на компетентната юрисдикция. Спорът в главното производство вече се разглежда от граждански съд, точно както и „сходните“ производства.

57. Ако обаче се приеме, че според запитващата юрисдикция производствата, „сходни“ на главното производство, обичайно се разглеждат от административните съдилища, то тогава действително изглежда е налице разлика в третирането: „сходните“ производства се разглеждат от граждански съдилища когато Комисията е страна в производството, и от административните съдилища в (определени) други случаи.

58. Това прилагане на различни процесуални правила по отношение на сходни производства води ли автоматично до нарушаване на принципа на равностойност?

59. За да отговори на този въпрос, националният съд трябва да прецени дали прилаганите правила „са сходни от гледна точка на мястото им в цялото производство, на развитието на посоченото производство и на особеностите на правилата“ ( 30 ). Принципът на равностойност не би бил накърнен, освен ако прилагането на правила, които не са сходни, не води до по-неблагоприятно третиране на исковете и жалбите, основани на правото на Съюза.

60. За да може да се извърши тази преценка обаче, трябва да е ясно за кои точно правила става въпрос. По дефиниция сходството в правилата може да се прецени само с оглед на конкретно правило и неговото прилагане (например ход на производството, давности, срокове, такси, представителство и т.н.). Ако обаче следва да се прецени сходството в смисъл на липса на по-неблагоприятно третиране в цялата правосъдна система, то това би представлявало трудно изпълнима за когото и да било херкулесова задача.

61. Ако няма някакви конкретни и специални доказателства, правило, което предоставя компетентност на административните, а не гражданските съдилища, само по себе си не е очевидно благоприятно или неблагоприятно за никоя от страните. Бих добавил, че в акта за преюдициалното запитване или в изявленията на страните по делото не се посочва нищо относно това защо предоставянето на компетентност на гражданските, вместо на административните съдилища в Гърция може да се счита за неблагоприятно.

62. Решението на Съда по дело Baczó и Vizsnyiczai очевидно е в подкрепа на това заключение. По това дело от Съда се иска да установи накърнява ли се принципът на равностойност с определянето на окръжните съдилища за компетентни да разглеждат определени спорове, основани на правото на Съюза, при положение че компетентни да разглеждат сходни спорове, основани на националното право, са районните съдилища. Съдът приема, че това не е така, тъй като „[определянето на] окръжните съдилища да се произнасят по искове, предявени на изведени от правото на Съюза основания, не е процесуално правило, което непременно следва да бъде окачествено като „неблагоприятно“ ( 31 ).

63. Ето защо според мен определянето на граждански и административни съдилища за компетентни да разглеждат сходни производства, основани съответно на правото на Съюза и на националното право, само по себе си не представлява нарушение на принципа на равностойност. Това би било така само ако едно такова определяне очевидно води по отношение на един или няколко конкретни процесуални аспекта до по-неблагоприятно третиране за исковете и жалбите, основани на правото на Съюза. В крайна сметка въпросът дали изборът на граждански, вместо на административни съдилища може да се счита за „неблагоприятен“ в този смисъл, следва да се разреши от запитващата юрисдикция.

64. Що се отнася до разбирането, че приложимите за гражданските съдилища правила, в това число и тези за средствата за правна защита, могат евентуално да са по-неблагоприятни за Комисията, отколкото приложимите за административните съдилища правила, следва да се отбележи, че Комисията не твърди това и че Съдът не разполага с информация по въпроса.

3) Заключение

65. С оглед на гореизложеното предлагам на първия и втория въпрос на запитващата юрисдикция да се отговори по следния начин: националното право следва да определи, при спазване на принципите на равностойност и ефективност, кои съдилища са компетентни да разглеждат жалби срещу принудително изпълнение на актове на Европейската комисия, които налагат парично задължение за субекти, различни от държавите членки, съгласно член 299 ДФЕС. За да определи дали е налице нарушение на принципа на равностойност, националният съд трябва, на първо място, да прецени дали разглежданите производства са сходни от гледна точка на предмета, основанието и главните им характеристики, и на второ място, да прецени дали процесуалните правила за исковете и жалбите, основани на правото на Съюза, не са по-неблагоприятни от тези за исковете и жалбите, основани изключително на националното право.

2. По третия и четвъртия въпрос

66. С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали когато Комисията иска възстановяване на недължимо платена помощ по силата на Регламента за структурните фондове и регламентите за неговото прилагане, кръгът на лицата, срещу които може да се насочи принудителното изпълнение ( 32 ), се определя въз основа на националното право или въз основа на правото на Съюза.

67. С четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали когато едно дружество трябва да възстанови средства, които е получило по силата на Регламента за структурните фондове и регламентите за прилагането му, и впоследствие е престанало да съществува, публичният орган, който притежава дружеството, е длъжен да възстанови средствата.

68. Предвид тясната връзка между третия и четвъртия въпрос ще ги разгледам заедно.

69. Комисията твърди, че лицето/лицата, на което/които се налага паричното задължение, се определя/определят в акта на Съюза по член 299, първа алинея ДФЕС (и съответно въз основа на правото на Съюза).

70. Съгласен съм. Това е видно от самия текст на член 299, първа алинея ДФЕС. В настоящия случай адресат на акта, а именно на решението на Комисията е само дружеството.

71. В настоящия случай обаче положението се усложнява от обстоятелството, че впоследствие дружеството е престанало да съществува. Поради това заповедта за изпълнение е издадена срещу друг субект — Kentriko Zagori, като в изпълнителния лист се предвижда запор върху негови средства по банкови сметки.

72. Следва да се напомни, че Kentriko Zagori е обжалвала. Преди обаче първоинстанционният съд да се произнесе, Kentriko Zagori е включена в Dimos Zagoriou.

73. Когато принудителното изпълнение е насочено срещу лице, различно от адресата на решението на Комисията, правното основание за субституцията при страните в националното право или в правото на Съюза следва да се търси?

74. Според мен отговорът съвсем ясно е националното право. Член 299 ДФЕС изрично предвижда, че като цяло принудителното изпълнение се урежда от разпоредбите на националното право. Освен това в Регламента за структурните фондове или в регламентите за неговото прилагане не откривам правни основания принудителното изпълнение да се насочва срещу лицето Б за задължение, което е било наложено на лицето А въз основа на тези регламенти и на член 299 ДФЕС.

75. В отговор на конкретни въпроси в това отношение по време на съдебното заседание Комисията не е успяла да установи никакво подобно правно основание във вторичното право на Съюза ( 33 ).

76. С оглед на по-голяма яснота следва да се посочи, че поставеният въпрос се отнася до избора на лицето, срещу което се насочва принудителното изпълнение (в този случай лицето, срещу което е издаден изпълнителният лист и чиито средства по банкови сметки са били запорирани — Kentriko Zagori). Впрочем не правя никакви изводи относно потенциалните адресати на актовете на Комисията, посочени в член 299, първа алинея ДФЕС. Въпросът дали адресат на решението на Комисията би могло да е лицето, което притежава капитала на дружеството (или общината, в която то впоследствие е включено), и какво би било правното основание за избора на адресат, е хипотетичен и излиза извън обхвата на преюдициалното запитване.

77. На въпроса дали принудително изпълнение може да се насочва срещу лице, различно от адресата на решението на Комисията, следва да отговори националният съд в съответствие с принципа на национална процесуална автономия.

78. В съответствие с цитираната в бележка под линия 15 съдебна практика обаче националната процесуална автономия на свой ред се подчинява на принципите на равностойност и ефективност.

79. В това отношение Комисията твърди, че за да се зачитат принципите на равностойност и ефективност, трябва да се допусне изпълнение на решението ѝ да бъде насочено срещу Dimos Zagoriou ( 34 ). Тя твърди по същество, че съответните гръцки разпоредби допускат общините да придобиват цялото имущество на (прекратени) общински предприятия и да „подбират“ вземанията. Съществува обаче изключение при правоприемството при някои вземания към гръцката държава и органите за социално осигуряване, което е задължително. Следователно вземанията към гръцката държава и органите за социално осигуряване се ползват с преференциално третиране.

80. Според Комисията, доколкото правоприемството от страна на Dimos Zagoriou на вземанията на дружеството към Съюза е изключено по силата на тези национални разпоредби, прилагането на член 299 ДФЕС е станало невъзможно или изключително трудно и следователно е накърнен принципът на ефективност. Тъй като поемането от Dimos Zagoriou на вземанията към гръцката държава и органите за социално осигуряване е гарантирано, а на тези към Съюза — не, принципът на равностойност е накърнен.

81. Преценката относно това дали в настоящия случай са спазени принципите на равностойност и ефективност в крайна сметка следва да бъде направена от запитващата юрисдикция. В настоящия случай предоставянето на указания от страна на Съда е възпрепятствано от факта, че в акта за преюдициално запитване не се съдържат никакви подробности относно правилата за правоприемство, на които се позовават Комисията и Dimos Zagoriou в изявленията си. Въпреки всичко, за да окажа съдействие на запитващата юрисдикция при преценката ѝ, ще направя следните бележки.

1) Член 299 ДФЕС и националните правила за правоприемство

82. Най-напред би могло да се постави под съмнение дали правилата за правоприемството подлежат на преценка с оглед на принципите на равностойност и ефективност. Всъщност не е ясно точно по отношение на какъв вид правила се прилагат тези принципи.

83. Двойното изискване за равностойност и ефективност се разглежда в съдебната практика като граница на националната процесуална автономия. Те всъщност се прилагат много често в този контекст. С тях се преценява равностойността и ефективността на процесуалното третиране чрез прилагането на сходни процесуални правила. Те обаче често се разглеждат в по-широк смисъл като ограничаващи съдебната автономия и автономията по отношение на правните средства за защита ( 35 ), а също и по отношение на правилата, които явно не са процесуални или свързани с правни средства за защита ( 36 ). Сред очевидните примери за това е прилагането им към причинно-следствената връзка ( 37 ), договорните последици от несъблюдаването на директива ( 38 ) и изборът на компетентни органи ( 39 ). Това повдига въпросът за приложимостта на принципите към правилата за правоприемство, които поне в някои национални системи могат да се разглеждат като чисто материалноправни разпоредби.

84. Като имам предвид постепенното развитие на съдебната практика в тази област, считам, че понастоящем може да се твърди „хоризонтално“ прилагане на двойното изискване за равностойност и ефективност по отношение на всеки законодателен избор, направен от държава членка с оглед на правните средства за защита и принудително изпълнение на правото на Съюза на национално равнище при липса на съответни правила на Съюза. По тази причина според мен принципите биха могли поне потенциално да са приложими за правилата за правоприемство.

85. При това положение според мен има един основен проблем с прилагането им към правилата за правоприемство в настоящия случай. Накратко, изглежда ми слабо вероятно тези правила да бъдат оспорвани успешно въз основа на принципите на равностойност и ефективност. Независимо от сравнително широката им приложимост, разгледана в предходната точка, трябва да има ясна връзка между правото или задължението, въз основа на което е възникнало вземането и което произтича от правото на Съюза, и конкретното национално правило, което пречи на осъществяването му на национално равнище в конкретните случаи. Тези принципи не са и не следва да бъдат „златен билет“ за оспорване на всяка процесуална и материалноправна разпоредба от националното право, която просто не съответства, но разширяването ѝ може да попада в обхвата на задължението, въз основа на което е възникнало вземането ( 40 ).

86. Член 299 ДФЕС е разпоредба, отнасяща се до принудителното изпълнение на актове, които налагат парично задължение. Следователно може логично да се очаква, че националните правила, попадащи в приложното ѝ поле, са свързаните с принудителното изпълнение на такива актове от компетентните национални органи. Да се стигне изведнъж от тази отправна точка до по същество нямащите връзка с това национални правила за правоприемство по отношение на вземания в контекста на прекратяване на дружества и сливане на общини, изглежда прекалено разширяване на обхвата.

87. Затова според мен в контекста на настоящия случай двойното изискване за равностойност и ефективност, ако се анализира с оглед на прилагането на член 299 ДФЕС на национално равнище, просто не обхваща националните правила за правоприемството по отношение на вземанията в контекста на прекратяването на дружества и сливането на общини.

88. Ако Съдът все пак стигне до извода, че принципите на равностойност и ефективност могат да се приложат в настоящия случай по отношение на националните правила за правоприемство, ще направя предложения и за прилагането на двата принципа в контекста на третия и четвъртия въпрос. От гледна точка на равностойността, основното предизвикателство е да се установи валидно сходство на производството и третирането що се отнася до такъв специфичен аспект от принудителното изпълнение. От гледна точка на ефективността, не е ясно дали такова несвързано правило може да направи упражняването на искове, основани на правото на Съюза, „невъзможно или прекалено трудно“.

89. По-нататък ще разгледам по-подробно всеки от принципите.

2) Принцип на равностойност

90. Що се отнася до принципа на равностойност, Комисията твърди по същество, че за целите на прилагане на правилата за правоприемство в контекста на принудителното изпълнение на вземания, тя трябва да бъде третирана по същия начин като гръцката държава ( 41 ).

91. Според мен основният недостатък на този довод е че принципът на равностойност не се прилага при сравняване на юридически лица, държави или институции и тяхното третиране. Тук не става въпрос за равно третиране на кредитори ( 42 ). Напротив, принципът на равностойност означава да се осигури сходно третиране на производствата с цел да се гарантира прилагането на правото на Съюза. Той изисква исковете или жалбите, основани на правото на Съюза, да не се третират по-неблагоприятно от сходни искове и жалби, основани на националното право ( 43 ).

92. Доколкото обаче твърдението на Комисията може да се тълкува като опит за сравнение на производства, както е обяснено по-горе в точки 25 и 38—41, запитващата юрисдикция трябва да прецени дали производствата са сходни от гледна точка на предмета, основанието и главните им характеристики. При това запитващата юрисдикция може да вземе предвид факта, че разглежданото в главното производство принудително изпълнение се основава на упражняването от страна на Комисията на специални правомощия, различни от обичайните правила, приложими към отношенията между частноправни субекти. В това отношение следва да се имат предвид изложените по-горе в точка 54 съображения.

93. След като установи сходство в производствата, запитващата юрисдикция би трябвало да разгледа сходството в правилата и да определи дали действително е налице неблагоприятно третиране на исковете и жалбите, основани на правото на Съюза, както твърди Комисията. В това отношение очевидно е важно да се изясни точното естество на правилото, на което се прави позоваване, и да се прецени с оглед на принципа на равностойност.

3) Принцип на ефективност

94. Национална норма може да накърни принципа на ефективност, ако прави невъзможно или изключително трудно упражняването на права, основани на правото на Съюза. Dimos Zagoriou твърди, като това не се оспорва от Комисията, че дружеството в действителност продължава да съществува и дори разполага със средства в банковата си сметка. Ако това действително е така и Комисията е могла или все още би могла да събере изцяло вземането си, свързано с помощта, от дружеството, според мен не може да се говори за каквото и да било накърняване на принципа на ефективност.

95. Националната юрисдикция следва да провери дали дружеството действително продължава да съществува и дали притежава имущество. Ако се окаже, както твърди Dimos Zagoriou, че то съществува и притежава имущество, ще добавя следните бележки по отношение на принципа на ефективност.

96. Ако релевантните национални правила за правоприемство предвиждат възможността публичен орган, упражняващ контрол над дружество, което е получило недължима помощ от Съюза, да го прекрати и реално да си прехвърли всичките му активи, включително самата помощ, като същевременно има свободата да отхвърли всяко задължение на дружеството по своя преценка, то това положение може да повдигне въпроси, свързани с принципа на ефективност.

97. Макар да изглежда, че това е в основата на твърденията на Комисията, не съм сигурен дали подобно положение отговаря по някакъв начин на приложимите правила на национално равнище в главното производство. Всъщност, поне доколкото може да се установи от писмените и устните становища, представени на Съда, съществуват разногласия относно приложното поле ratione materiae, ratione personae и ratione temporis на тези правила. По тази причина според мен Съдът просто не разполага с необходимата информация, за да е в състояние да предостави подробни указания в това отношение.

98. Два други въпроса, повдигнати в хода на производството пред Съда, заслужават внимание тук, а именно значението на правото на Съюза в областта на държавните помощи, както и принципите на лоялно сътрудничество и ефективна съдебна защита. Ще ги разгледам по-надолу в букви г) и д).

4) Държавни помощи и лоялно сътрудничество

99. В писменото си становище Комисията признава, че лицето, срещу което са предприети изпълнителни действия по решение на Комисията, което налага парично задължение, се определя въз основа на националното право. Тя обаче добавя, че прилагането по аналогия на правилата за правоприемство, предвидени в правото на Съюза в областта на държавните помощи, по примера по-специално на actio pauliana ( 44 ) в римското право също подкрепя твърдението, че Комисията може да счита Dimos Zagoriou за солидарно отговорна за вземанията на дружеството. Комисията се основава в това отношение и на установения в правото на Съюза принцип на лоялно сътрудничество.

100. Макар изобретателността при излагането на аргументи да заслужава уважение, считам, че в случая трябва да се съблюдава законността, както и предвиденият в правото на Съюза и също съществуващ от стари времена принцип на правна сигурност ( 45 ).

101. В член 299 ДФЕС изрично се посочва, че принудителното изпълнение се урежда от националното право. Прилагането по аналогия на правилата, предвидени в правото на Съюза в областта на държавните помощи, които са напълно отделен набор от правни норми, противоречи на ясната формулировка на тази разпоредба. То противоречи също и на принципа за правна сигурност. Съдът приема, че „принципът на правна сигурност изисква правна уредба, която налага разходи на данъкоплатците, да бъде ясна и точна, така че съответните лица да могат да се запознаят по недвусмислен начин със своите права и задължения и да действат съобразно с тях“ ( 46 ). Същото важи с още по-голяма сила и за принудителното изпълнение на вземания срещу трети лица. Правните основания за такова изпълнение трябва да са ясни. Следва да се напомни, че както самата тя твърди, Комисията не се е позовала на разпоредба от вторичното право на Съюза, за да обоснове правоприемство.

102. Що се отнася до принципа на лоялно сътрудничество, то Комисията само се позовава на него. Не считам това за достатъчно, за да се започне изпълнение за вземания срещу трети лица, без за това да има конкретно правно основание по правото на Съюза или националното право.

103. Мога само да добавя, че задължението за лоялно сътрудничество е реципрочно. То налага на институциите на Съюза да полагат дължимата грижа. В това отношение трябва да се напомни, че Комисията е приела решението за възстановяване на помощта едва през 2006 г., тоест шест години след като е била уведомена, че проектът, по отношение на който е предоставена помощта, няма повече да се изпълнява ( 47 ). Ако беше действала по-своевременно за защита на финансовите интереси на Съюза, може би сега нямаше да се налага да прибягва до сравнително нови аналогии с правото в областта на държавната помощ и принципите на равностойност и ефективност, за да обоснове претенциите си срещу трети лица ( 48 ).

5) Ефективна съдебна защита

104. Последният въпрос, който не е повдигнат изрично от запитващата юрисдикция, но бе обсъден по време на съдебното заседание и заслужава заключителна бележка, е ефективната съдебна защита на Dimos Zagoriou. В това отношение нито Dimos Zagoriou, нито Kentriko Zagori е адресат на решението на Комисията и по принцип нито една от тях не може да го оспори пряко на основание член 263 ДФЕС ( 49 ). Въпросът, който възниква, е дали лицето, срещу което е насочено принудителното изпълнение на решението на Комисията, трябва да има възможност да оспори законосъобразността на това решение, когато адресатът му е друго лице?

105. Смисълът на този въпрос е ясен: ако принципът на правото на Съюза за ефективна съдебна защита налага всяко лице, срещу което е насочено принудително изпълнение на решение по член 299 ДФЕС, да разполага с възможност да оспори това решение, и Kentriko Zagori (понастоящем Dimos Zagoriou) не е имало такава, то съгласно правото на Съюза принудителното изпълнение не може да бъде насочено срещу нея.

106. Тази бележка е относима и за третия и четвъртия въпрос на запитващата юрисдикция, с които по същество се иска да се установи дали кръгът на лицата, срещу които може да бъде насочено принудително изпълнение, се определя въз основа на правото на Съюза или на националното право и дали този кръг включва Kentriko Zagori и/или Dimos Zagoriou. Щом предвиденият в правото на Съюза принцип на ефективна съдебна защита оказва влияние върху този кръг от лица, то той трябва да бъде разгледан в настоящото заключение.

107. Вярно е също обаче, че този въпрос не е повдигнат изрично от запитващата юрисдикция и не е ясно дали Kentriko Zagori или Dimos Zagoriou изобщо е оспорвала законосъобразността на решението на Комисията. По тази причина и въпреки че въпросът за ефективната съдебна защита всъщност е обсъждан по време на съдебното заседание, този особен аспект от запитването според мен е хипотетичен.

108. Ако Съдът все пак реши да разгледа този конкретен въпрос, ще направя следните кратки бележки.

109. Първо, според мен като цяло е очевидно, че ако институция на Съюза иска да наложи запор върху имущество на дадено лице, то това лице по принцип трябва да има правото да оспори законосъобразността на запора по същество. Това е така, тъй като още в римското право кутията на Пандора е отворена: ubi jus ibi remedium.

110. Второ, не е съвсем ясно как този общ принцип се прилага към правоприемството. Мога лесно да си представя хипотези, при които едно лице поема задължението на друго лице, но по евентуално напълно законосъобразни съображения не може да го оспори ( 50 ). Подобни съображения вече ни изправят пред потенциално сложни въпроси от националното право и механизмите на правоприемство. Освен това според мен Съдът не разполага с необходимата информация, за да изложи подробни съображения относно това как принципът на Съюза за ефективна съдебна защита би се приложил на практика в подобен контекст.

111. Трето, нито Kentriko Zagori, нито Dimos Zagoriou разполага с възможността да оспори решението на Комисията на основание член 263 ДФЕС или пред неразполагащите с компетентност да отменят актове на Съюза национални съдилища ( 51 ). Не е съвсем ясно дали решението на Комисията може да се оспори непряко чрез отправяне на преюдициално запитване относно законосъобразността в контекста на национално производство по принудително изпълнение ( 52 ) или, ако това е допустимо, дали използването на преюдициално запитване с цел оспорване на решение на Комисията е подходящо и релевантно. Колкото и важни да са тези въпроси, те все пак не са предмет на настоящото дело.

6) Заключение

112. С оглед на гореизложеното предлагам на третия и четвъртия въпрос на запитващата юрисдикция да се отговори по следния начин: При принудително изпълнение на акт, който е приет в изпълнение на Регламенти № 2052/88, № 4253/88 и № 4256/88 и член 299 ДФЕС и който налага парично задължение на притежавано от орган на местна власт и впоследствие прекратено дружество, член 299 ДФЕС и посочените регламенти на Съюза не налагат органът на местна власт да поеме отговорност за изпълнение на паричното задължение на дружеството. Лицата, срещу които може да се насочи принудителното изпълнение, се определят въз основа на националното право при спазване на принципите на равностойност и ефективност.

V. Заключение

113. С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на поставените от Monomeles Efeteio Athinon (Апелативен съд Атина (едноличен съдебен състав) преюдициални въпроси по следния начин: По първия и втория въпрос „Националното право следва да определи, при спазване на принципите на равностойност и ефективност, кои съдилища са компетентни да разглеждат жалби срещу принудително изпълнение на актове на Европейската комисия, които налагат парично задължение за субекти, различни от държавите членки, съгласно член 299 ДФЕС. За да определи дали е налице нарушение на принципа на равностойност националната юрисдикция трябва, на първо място, да прецени дали разглежданите производства са сходни от гледна точка на предмета, основанието и главните им характеристики, и на второ място, да прецени дали процесуалните правила за исковете и жалбите, основани на правото на Съюза, не са по-неблагоприятни от тези за исковете и жалбите, основани изключително на националното право“. По третия и четвъртия въпрос „В случай на принудително изпълнение на акт, който приет в изпълнение на Регламент (ЕИО) № 2052/88 на Съвета от 24 юни 1988 година относно задачите на структурните фондове и тяхната ефективност и за координирането на дейностите им между тях самите и с операциите на Европейската инвестиционна банка и другите съществуващи финансови инструменти, Регламент (ЕИО) № 4253/88 на Съвета от 19 декември 1988 година за определяне на разпоредби за прилагането на Регламент (ЕИО) № 2052/88, Регламент (ЕИО) № 4256/88 на Съвета от 19 декември 1988 година относно определяне на разпоредби за прилагането на Регламент (ЕИО) № 2052/88 по отношение на секция „Ориентиране“ на ФЕОГА и член 299 ДФЕС и който налага парично задължение на притежавано от орган на местна власт и впоследствие прекратено дружество, член 299 ДФЕС и посочените регламенти на Съюза не налагат органът на местна власт да поеме отговорност за изпълнение на паричното задължение на дружеството. Лицата, срещу които може да се насочи принудителното изпълнение, се определят въз основа на националното право при спазване на принципите на равностойност и ефективност“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) Решение C(2006) 4798 на Комисията.

( 3 ) Регламент (ЕИО) № 2052/88 на Съвета от 24 юни 1988 година относно задачите на структурните фондове и тяхната ефективност и относно координирането на техните дейности между тях самите и с операциите на Европейската инвестиционна банка и другите съществуващи финансови инструменти (ОВ L 185, 1988 г., стр. 9).

( 4 ) Регламент (ЕИО) № 4253/88 на Съвета от 19 декември 1988 година за определяне на разпоредби за прилагането на Регламент (ЕИО) № 2052/88 по отношение на координирането на дейностите на различните структурни фондове между тях самите и с операциите на Европейската инвестиционна банка и другите съществуващи финансови инструменти (ОВ L 374, 1988 г., стр. 1).

( 5 ) Регламент (ЕИО) № 4256/88 на Съвета от 19 декември 1988 година относно определяне на разпоредби за прилагане на Регламент (ЕИО) № 2052/88 по отношение на секция „Ориентиране“ на ФЕОГА (ОВ L 374, 1988 г., стр. 25).

( 6 ) Вж. бележка под линия 2.

( 7 ) Съгласно писменото становище на община Zagoriou това се случва по силата на приет през 1997 г. закон (Закон 2359/1997).

( 8 ) Съгласно писменото становище на община Zagoriou това се случва през 2005 г. Изглежда обаче процесът все още не е бил приключил и дружеството все още е съществувало към момента на отправяне на запитването.

( 9 ) Съгласно писменото становище на Dimos Zagoriou това се случва по силата на приет през 2010 г. закон (Закон 3852/2010).

( 10 ) Решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 25).

( 11 ) Решение от 13 юли 2006 г., Manfredi и др. (C‑295/04—C‑298/04, EU:C:2006:461, т. 70).

( 12 ) Строго погледнато, в решението на Комисията е посочен член 256 ЕО и принудителното изпълнение се иска първоначално на основание на тази разпоредба. Като изключим наложилите се изменения, тази разпоредба е идентична с член 299 ДФЕС (в новата формулировка на този член става дума за „актове“, за разлика от „решения“ на Съвета, Комисията и Европейската централна банка). Поради това не е необходимо тук да разглеждам проблема за приложимостта във времето и ще се позова на член 299 ДЕФС, както е направила и запитващата юрисдикция във въпроса си.

( 13 ) В смисъл по-скоро на иновативна, отколкото на нова, тъй като съществува още от Договора от 1957 г.

( 14 ) Различна от контрола за автентичност на решението.

( 15 ) Вж. по отношение на избора на съдилища решения от 24 април 2008 г., Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244, т. 170), и от 12 февруари 2015 г., Baczó и Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, т. 43—47).

( 16 ) На този проблем следва да се обърне повече внимание в контекста на третия и четвъртия въпрос на запитващата юрисдикция.

( 17 ) Prechal S. et Cath K. The European acquis of Civil Procedure: Constitutional aspects — Uniform Law Review, Vol. 19, Oxford University Press, 2014., р. 182.

( 18 ) Решение от 1 декември 1998 г., Levez (C‑326/96, EU:C:1998:577, т. 43).

( 19 ) Решение от 27 юни 2013 г., Agrokonsulting-04 (C‑93/12, EU:C:2013:432, т. 39), и от 12 февруари 2015 г., Baczó и Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, т. 44).

( 20 ) Решение от 16 май 2000 г., Preston и др. (C‑78/98, EU:C:2000:247, т. 63).

( 21 ) Решения от 26 януари 2010 г., Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, т. 33), и от 8 юли 2010 г., Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418, т. 26).

( 22 ) Решение от 12 февруари 2015 г., Baczó и Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, т. 45).

( 23 ) Вж. бележки под линия 18 и 19 по-горе.

( 24 ) Ще се върна към този въпрос по-нататък в точки 104—111.

( 25 ) Приложимо, разбира се, само по отношение на парични задължения, като глоби, или например задължението на осъденото лице за изплащане на обезщетение за вреди на жертвата на престъпление, ако това задължение е постановено от наказателен съд.

( 26 ) Решение от 1 декември 1998 г., Levez (C‑326/96, EU:C:1998:577, т. 43).

( 27 ) Вж. по този въпрос, например, Reich, N. The Public/Private Divide in European Law — in European Private Law after the Common Frame of Reference, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2010, 56—89.

( 28 ) За сравнителна дискусия по отношение на Франция и Обединеното кралство вж. например „The Public Law/Private Law Divide: une entente assez cordiale?“, La distinction du droit public et du droit privé: regards français et britanniques, Auby, J. B et Freedland, M. (Eds) Hart Publishing, 2006.

( 29 ) Вж. по аналогия практиката на Съда, свързана с понятието за държава за целите на определянето на непосредственото действие на директивите (решение от 12 юли 1990 г., Foster и др. (C‑188/89, EU:C:1990:313, т. 20). Вж. също съдебната практика, свързана с приложното поле на Регламент (ЕС) № 1215/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2012 година относно компетентността, признаването и изпълнението на съдебни решения по граждански и търговски дела (ОВ L 351, 2012 г., стр. 1), който не се прилага към данъчни, митнически или административни дела, нито към отговорността на държавата за действия или бездействия при упражняването на държавна власт (acta iure imperii). Вж. също решение от 9 септември 2015 г., Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Комисия (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, т. 20), където Съдът прави разграничение между обичайните договорни правоотношения, в които влиза Комисията, от тези, които предполагат „упражняване на публичноправни властнически правомощия, предоставени на [институцията, която е страна по договора] в качеството ѝ на административен орган“.

( 30 ) Решение от 16 май 2000 г., Preston и др. (C‑78/98, EU:C:2000:247, т. 63).

( 31 ) Решение от 12 февруари 2015 г., Baczó и Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, т. 46).

( 32 ) В преюдициалното си запитване националната юрисдикция използва термина „пасивна легитимация“ на „задълженото лице“. Според мен под „задължено лице“ следва да се разбира „лице, срещу което е насочено“, а именно общината, а не дружеството.

( 33 ) В писменото си становище Комисията обаче прави аналогия с правилата за държавна помощ на Съюза за правоприемството и се позовава на принципа на лоялно сътрудничество. Ще се върна на това по-долу в точки 99—103.

( 34 ) В писменото си становище Комисията говори само за Dimos Zagoriou, а не за Kentriko Zagori. Както е обяснено по-горе, принудителното изпълнение на решението на Комисията вече е било започнато срещу Kentriko Zagori, но последната е била включена в Dimos Zagoriou.

( 35 ) Вж. в този смисъл например решение от 24 април 2008 г., Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244, т. 170), в което се приема, че тези принципи са приложими за „компетентната юрисдикция, естеството на спора и следователно правилата за съдебен контрол“.

( 36 ) Вж. в това отношение например Prechal, S. et Cath, K. The European acquis of Civil Procedure: Constitutional aspects, р. 180—181.

( 37 ) Решение от 20 октомври 2011 г., Danfoss и Sauer-Danfoss (C‑94/10, EU:C:2011:674).

( 38 ) Решения от 6 юни 2002 г., Sapod Audic (C‑159/00, EU:C:2002:343), и от 30 май 2013 г., Genil 48 и Comercial Hostelera de Grandes Vinos (C‑604/11, EU:C:2013:344).

( 39 ) Вж. съдебната практика, цитирана по-горе в бележка под линия 15 във връзка с определянето на компетентните съдилища.

( 40 ) По аналогия Съдът е постановил също неотдавна например, че дори и въпреки считаната за много по-изрична разпоредба на член 8 от Директива 2008/94/ЕО, която предвижда, че „[д]ържавите членки гарантират, че са взети необходимите мерки за защита на интересите на работниците и служителите […] към датата на изпадането [на работодателя] в неплатежоспособност (Директива 2008/94/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2008 година относно закрилата на работниците и служителите в случай на неплатежоспособност на техния работодател (ОВ L 283, 2008 г., стр. 36), обхватът на тази разпоредба не може да бъде разширен дотолкова, че да изисква промени на националните правила в областта на несъстоятелността, така че дължимите от работодателите плащания да бъдат изолирани и изключени от производствата по несъстоятелност. Вж. решение от 24 ноември 2016 г., Webb-Sämann (C‑454/15, EU:C:2016:891).

( 41 ) Комисията сравнява също нейното третиране с това на органите за социално осигуряване.

( 42 ) Съществуват конкретни правила, които действително изискват „равно третиране“ на публичните органи на Съюза и тези на държавата членка в качеството им на кредитори, но изглежда никое от тях не е релевантно и на никое от тях не е направено позоваване по настоящото дело. Например член 82 от Финансовия регламент в настоящата му редакция, който предвижда, че „[п]ри откриване на процедура по несъстоятелност вземанията на Съюза се ползват със същото преференциално третиране като вземания от същото естество, дължими на публични органи в държавите членки, където се провеждат процедурите по събиране“ (Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета 25 октомври 2012 година относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (EО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (ОВ L 298, 2012 г., стр. 1).

( 43 ) Всъщност може би несходството на правилата за правоприемство и произтичащите от това трудности при сравняването на производствата са причината Комисията в настоящия случай да се спре на това, което ми изглежда повече като сравнение на третирането на кредитори, отколкото на производства. Вж. по-горе точки 85—87.

( 44 ) Тоест, гражданскоправен механизъм за защита на кредиторите срещу разпоредителни действия на техни длъжници с намерение да ги увредят (вж. заключението на генералния адвокат Ruiz-Jarabo Colomer по дело Deko Marty Belgium (C‑339/07, EU:C:2008:575, т. 23—29), в което се споменава още по-старият, по-колоритен и по-практичен „actio per manus iniectio“, на който, за разлика от първия, Комисията не се позовава). Трябва да призная, че Комисията се позовава общо на правен инструмент от римското право, доколкото това действително е възможно, без предпоставката за това (а именно увреждането на кредиторите) изобщо да е налице в настоящия случай.

( 45 ) The Oxford Handbook of Roman Law and Society, edt. by Du Plessis, P, J., Ando, C., et Tuori, Kaius., Oxford University Press, Oxford, 2016, р. 25—26.

( 46 ) Решения от 9 юли 1981 г., Gondrand и Garancini (169/80, EU:C:1981:171, т. 17), и от 23 септември 2003 г., BGL (C‑78/01, EU:C:2003:490).

( 47 ) Комисията потвърждава също в съдебното заседание, че не е успяла да представи навреме защитата си срещу възражението на Kentriko Zagori.

( 48 ) Вж. относно значението на дължимата грижа от страните при упражняване на правата им решение от 24 март 2009 г., Danske Slagterier (C‑445/06, EU:C:2009:178, т. 61—64).

( 49 ) Дори и на теория Kentriko Zagori да е имала процесуална легитимация да оспори решението на Комисията, принудителното изпълнение е насочено срещу Kentriko Zagori много след изтичането на двумесечния срок за оспорването му по силата на член 263 ДФЕС.

( 50 ) Например, универсалният правоприемник на имуществото може да наследи данъчни и други задължения, които от дълго време не са били изпълнени и вече не могат да бъдат оспорвани.

( 51 ) Решение от 22 октомври 1987 г., Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452).

( 52 ) Вж. по аналогия решение от 18 февруари 2016 г., Finanmadrid EFC (C‑49/14, EU:C:2016:98, т. 55), което се отнася също до възможността да се правят възражения по същество в контекста на производства по принудително изпълнение. Вж. в по-общ смисъл, що се отнася до използването на механизма на преюдициалното запитване за оспорване на законосъобразността на мерки на Съюза, които са в основата на национални актове: решения от 15 юни 1976 г., Frecassetti (113/75, EU:C:1976:89, т. 8 и 9); от 13 декември 1989 г., Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646, т. 8); и от 8 март 2007 г., Roquette Frères (C‑441/05, EU:C:2007:150, т. 39 и 40).