ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

M. SZPUNAR

представено на 22 март 2021 година ( 1 )

Дело C‑930/19

Х

срещу

État belge

(Преюдициално запитване, отправено от Conseil du contentieux des étrangers (Съвет по споровете във връзка с режима на чужденците, Белгия)

„Преюдициално запитване — Гражданство на Съюза — Право на свободно движение и на свободно пребиваване на територията на държавите членки — Директива 2004/38/ЕО — Член 13, параграф 2 — Право на пребиваване на членовете на семейството на гражданин на Съюза — Брак между гражданин на Съюза и гражданин на трета страна — Запазване на правото на пребиваване на гражданин на трета страна, жертва на домашно насилие, в случай на прекратяване на брака — Задължение да се докаже наличието на достатъчно средства — Липса на такова задължение в Директива 2003/86/ЕО — Валидност — Харта на основните права на Европейския съюз — Членове 20 и 21 — Равно третиране — Дискриминация, основана на гражданството на кандидата за събиране на семейството“

Съдържание

I. Въведение II. Правна уредба A. Правото на Съюза 1. Хартата 2. Директива 2004/38 3. Директива 2003/86 Б. Белгийското право III. Фактите в основата на спора в главното производство, преюдициалният въпрос и производството пред Съда IV. Анализ A. По компетентността на Съда Б. По приложимостта на член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38 1. По необходимостта от анализ на приложимостта на член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38 2. По обхвата на практиката на Съда по член 13, параграф 2, първа алинея, букви а) и в) от Директива 2004/38 a) Решение Singh и др 1) Анализ на подхода, следван от Съда в решение Singh и др i) По понятието „отпътуване на гражданина на Съюза от приемащата държава членка“: неуместност на тълкуването на членове 12 и 13 от Директива 2004/38 във връзка един с друг ii) По загубата на производното право на пребиваване на съпруга, гражданин на трета страна, като последица от „отпътуването“ на гражданина на Съюза от приемащата държава членка по смисъла на член 12 от Директива 2004/38 2) Ограничаване на обхвата решение Singh и др б) Решение NA 1) Решение NA като продължение на логиката на решение Singh и др 2) По необходимостта от актуализиране на решение NA i) Текстът на член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38 ii) Целта, контекстът и генезисът на член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38 3. Междинно заключение относно приложимостта на Директива 2004/38 4. По последните промени на правната уредба на Съюза и държавите членки в областта на защитата на жертвите на домашно насилие: нормативни изменения, които трябва да се вземат предвид B. По преюдициалния въпрос 1. По принципа за недопускане на дискриминация и член 21 от Хартата 2. По принципа на равно третиране и член 20 от Хартата a) По въпроса дали положението на гражданин на трета страна, съпруг на гражданин на Съюза, в контекста на Директива 2004/38 е сходно с положението на гражданин на трета страна, съпруг на друг гражданин на трета страна, в контекста на Директива 2003/86 1) Гражданството на Съюза и общата политика в областта на имиграцията — две различни области с отделни принципи и цели 2) Директиви 2003/86 и 2004/38: два различни режима, основани на различни цели i) Режимът, установен с Директива 2003/86 ii) Режимът, установен с Директива 2004/38 б) Междинно заключение V. Заключение

I. Въведение

1. Настоящото преюдициално запитване се отнася до валидността на член 13, параграф 2 от Директива 2004/38/ЕО ( 2 ) от гледна точка на членове 20 и 21 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) ( 3 ).

2. Запитването е отправено във връзка със спор между жалбоподателя в главното производство, гражданин на трета страна, който по време на брака си е бил жертва на домашно насилие от страна на гражданин на Съюза, с когото се е развел, и État belge (белгийската държава) по повод на запазването на правото му на пребиваване в тази държава членка.

3. Запитващата юрисдикция иска по-конкретно да се установи дали член 13, параграф 2 от Директива 2004/38 е невалиден, поради това че в случай на развод, анулиране на брака или прекратяване на регистрирано съжителство обвързва запазването на правото на пребиваване на гражданин на трета страна, съпруг на гражданин на Съюза и жертва на домашно насилие, с условието по-специално да се притежават достатъчно средства, при положение че в случай на развод или физическа раздяла член 15, параграф 3 от Директива 2003/86/ЕО ( 4 ) не обвързва със същото условие запазването на правото на пребиваване на гражданин на трета страна, получил право на събиране на семейството си.

4. Настоящото дело предоставя на Съда възможността едновременно да се произнесе по валидността на член 13, параграф 2 от Директива 2004/38 и да уточни обхвата на решения Singh и др. ( 5 ) и NA ( 6 ) в контекста на последните промени в правната уредба на Съюза и на държавите членки в областта на защитата на жертвите на домашно насилие.

II. Правна уредба

А. Правото на Съюза

1. Хартата

5. Член 20 от Хартата е озаглавен „Равенство пред закона“ и гласи, че „[в]сички хора са равни пред закона“.

6. Член 21 от Хартата, озаглавен „Недискриминация“, предвижда в параграфи 1 и 2: „1. Забранена е всяка форма на дискриминация, основана по-специално на пол, раса, цвят на кожата, етнически или социален произход, генетични характеристики, език, религия или убеждения, политически или други мнения, принадлежност към национално малцинство, имотно състояние, рождение, увреждане, възраст или сексуална ориентация. 2. В областта на прилагане на Договорите и без да се засягат техните особени разпоредби, се забранява всяка форма на дискриминация, основана на гражданството“.

2. Директива 2004/38

7. Член 13 от Директива 2004/38 е озаглавен „Запазване на правото на пребиваване на членове на семейството в случай на развод, анулиране на брака или прекратяване на регистрирано съжителство“ и в параграф 2 гласи: „Без да се засяга втора алинея, разводът, анулирането на брака или прекратяването на регистрираното съжителство така, както то е определено в член 2, точка 2, буква б), не водят до загуба на правото на пребиваване на членовете на семейството на гражданин на Съюза, които не са граждани на държава членка, когато: а) преди започването на процедурите по развода или анулирането на брака или по прекратяването на регистрираното съжителство, посочено в член 2, точка 2, буква б), бракът или регистрираното съжителство е продължил/о най-малко три години, включително една година в приемащата държава членка; или […] в) това е оправдано с оглед на особено трудни обстоятелства, като например, лицето е било жертва на домашно насилие, когато бракът или регистрираното съжителство са били още в сила; […]. […] Преди да се придобие право на постоянно пребиваване, правото на пребиваване на въпросните лица продължава да зависи от изискването те да могат да докажат, че са работници или самостоятелно заети лица или че притежават достатъчно средства за себе си и за членовете на своето семейство, така че да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през времето на пребиваването си, и че имат пълна здравна осигуровка в приемащата държава членка или че са членове на вече създадено в приемащата държава членка семейство на лице, отговарящо на тези изисквания. „Достатъчни средства“ са средствата, определени в член 8, параграф 4. Такива членове на семейството запазват своето право на пребиваване изключително на лична основа“.

3. Директива 2003/86

8. Съгласно член 15, параграфи 3 и 4 от Директива 2003/86: „3. В случай на овдовяване, развод, физическа раздяла или смърт на родственици от първа степен по пряка възходяща или низходяща линия може да се издаде самостоятелно разрешение за пребиваване, ако е необходимо — след подаване на съответно заявление, на лица, които са влезли с цел събиране на семейството. Държавите членки създават разпоредби, осигуряващи предоставянето на самостоятелно разрешение за пребиваване в случай на особено затруднено положение. 4. Условията, приложими спрямо предоставянето и срока на самостоятелното разрешение за пребиваване, се уреждат от националното право“.

Б. Белгийското право

9. Съгласно акта за преюдициално запитване член 13, параграф 2 от Директива 2004/38 е транспониран в белгийското право с член 42 quater от Loi sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (Закон за влизането, пребиваването и установяването на чужденци на територията на страната и извеждането им от нея) от 15 декември 1980 г. ( 7 ) (наричан по-нататък „Законът от 15 декември 1980 г.“).

10. Член 42 quater, параграф 1, първа алинея, точка 4 и трета алинея от Закона от 15 декември 1980 г. в редакцията му, приложима към фактите по главното производство, предвижда: § 1. В следните случаи министърът или упълномощено от него лице може в рамките на пет години от признаването на правото на пребиваване на членовете на семейството на гражданин на Съюза да прекрати това тяхно право, ако самите те не са граждани на Съюза и пребивават в качеството си на членове на семейството на гражданина на Съюза: […] 4o бракът с гражданина на Съюза, когото са придружили или към когото са се присъединили, е разтрогнат, регистрираното им съжителство е прекратено […] или е преустановен съвместният им живот; […]. […] При вземането на решение за прекратяване на пребиваването министърът или упълномощеното от него лице отчита продължителността на пребиваване на заинтересованото лице в Кралството, неговата възраст, здравословно състояние, семейно и материално положение, социална и културна интеграция в Кралството, както и степента на връзките му със страната на произход“ ( 8 ).

11. Член 42 quater, параграф 4, първа алинея, точка 4 и втора алинея от този закон гласи: „§ 4. Без да се засяга параграф 5, разпоредбата на параграф 1, първа алинея, точка 4 не се прилага, когато: 4. […] това е оправдано с оглед на особено трудни обстоятелства, например когато член от семейството докаже, че по време на брака или регистрираното съжителство по член 40 bis, параграф 2, първа алинея, точка 1° или 2° е бил жертва на домашно насилие, както и на насилнически действия, посочени в членове 375, 398—400, 402, 403 или 405 от Code pénal (Наказателен кодекс); и съответните лица докажат, че са работници или самостоятелно заети лица или че притежават достатъчно средства по смисъла на член 40, параграф 4, втора алинея, така че да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на Кралството през времето на пребиваването си, и притежават здравна осигуровка, покриваща всички рискове в Белгия, или че са членове на вече създадено в Кралството семейство на лице, отговарящо на тези условия“.

12. Съгласно акта за преюдициално запитване член 15, параграф 3 от Директива 2003/86 е транспониран в белгийското право с член 11, параграф 2 от Закона от 15 декември 1980 г.

13. Член 11, параграф 2, първа алинея, точка 2 и втора, четвърта и пета алинея от Закона от 15 декември 1980 г. гласи: „§ 2. Министърът или упълномощеното от него лице, може да реши, че чужденецът, получил разрешение за пребиваване в Кралството на основание член 10, вече няма право да пребивава в Кралството, в следните случаи: […] 2o Чужденецът и чужденецът, към когото той се е присъединил, не водят или престанат да водят реален съпружески или семеен живот; […]. Решение по точка […] 2° […] може да бъде взето само през първите пет години след издаването на разрешението за пребиваване или — в случаите по член 12bis, параграф 3 или 4 — след издаването на документа, удостоверяващ подаването на заявлението. […] Министърът или упълномощеното от него лице не може да прекрати пребиваването на основание първа алинея, […] точка 2° […], ако чужденецът докаже, че по време на брака или съжителството си е бил жертва на някое от деянията по членове 375, 398—400, 402, 403 или 405 от Code pénal (Наказателен кодекс). […]. При вземането на решение за прекратяване на пребиваването на основание първа алинея […] точка 2° […] министърът или упълномощеното от него лице отчита естеството и солидността на семейните връзки на съответното лице и продължителността на пребиваването му в Кралството, както и съществуването на семейни, културни и социални връзки със страната му на произход“.

III. Фактите в основата на спора в главното производство, преюдициалният въпрос и производството пред Съда

14. На 26 септември 2010 г. в Алжир (Алжир) жалбоподателят в главното производство, алжирски гражданин, сключва брак с френска гражданка. На 22 февруари 2012 г. той отива в Белгия с виза за краткосрочно пребиваване, за да се присъедини към съпругата си, която пребивава в тази държава членка.

15. На 20 април 2012 г. съпругата на жалбоподателя в главното производство ражда първото им дете, което има френско гражданство.

16. На 7 май 2013 г. като съпруг на френска гражданка жалбоподателят в главното производство подава молба за карта за пребиваване на член на семейството на гражданин на Съюза, която му е издадена на 13 декември 2013 г. и която е била валидна до 3 декември 2018 г.

17. През 2015 г., след почти пет години брак и две години съвместен живот в Белгия жалбоподателят в главното производство, жертва на домашно насилие от страна на съпругата си, е принуден да напусне семейното жилище. Първоначално е настанен в кризисен център, след което, на 22 май 2015 г., се премества в жилище в Турне (Белгия). На 2 март 2015 г. жалбоподателят в главното производство подава жалба във връзка с домашното насилие.

18. Вследствие на изготвения при проверка за съжителство доклад от 30 октомври 2015 г., с който се установява, че жалбоподателят в главното производство и съпругата му не живеят заедно, тъй като от 10 септември 2015 г. тя и дъщеря им пребивават във Франция, с решение от 2 март 2016 г. белгийското правителство прекратява притежаваното от жалбоподателя в главното производство право на пребиваване за повече от три месеца и му нарежда да напусне страната. Това решение обаче е отменено с решение от 16 септември 2016 г. на Conseil du contentieux des étrangers (Съвет по споровете във връзка с режима на чужденците, Белгия).

19. С писмо от 10 март 2017 г. ответникът в главното производство иска от жалбоподателя в главното производство допълнителна информация, и по‑специално доказателство за наличието на достатъчно средства и здравна осигуровка. На 2 май 2017 г. жалбоподателят в главното производство уведомява ответника в главното производство, че е бил жертва на домашно насилие от страна на съпругата си и иска правото му на пребиваване да бъде запазено в съответствие с член 42 quater, параграф 4, първа алинея, точки 1°, 3° и 4° от Закона от 15 декември 1980 г.

20. Тъй като жалбоподателят в главното производство не доказва по-специално че притежава собствени средства за издръжка, с решение от 14 декември 2017 г. ответникът в главното производство прекратява правото му на пребиваване, без да издава заповед за напускане на страната. На 26 януари 2018 г. жалбоподателят в главното производство подава пред Съвета по споровете във връзка с режима на чужденците жалба за отмяна на това решение.

21. Запитващата юрисдикция отбелязва, че съгласно член 42 quater, параграф 4 от Закона от 15 декември 1980 г., който транспонира в белгийското право член 13, параграф 2 от Директива 2004/38, в случай на развод или преустановяване на съвместния живот на съпрузите запазването на правото на пребиваване на гражданин на трета страна, който по време на брака е бил жертва на домашно насилие от страна на съпруга, гражданин на Съюза, е обвързано с определени условия, и по-специално с условието този гражданин на трета страна да притежава достатъчно средства и здравна осигуровка. Тази юрисдикция посочва освен това, че при същите обстоятелства член 11, параграф 2 от Закона от 15 декември 1980 г., който транспонира в белгийското право член 15, параграф 3 от Директива 2003/86, обвързва предоставянето на самостоятелно разрешение за пребиваване на гражданин на трета страна, получил право на събиране на семейството си с гражданин на трета страна, който пребивава законно в Белгия, само с условието да е налице домашно насилие.

22. Запитващата юрисдикция отбелязва, че гражданите на трета страна, жертви на извършвано от съпрузите им домашно насилие, са третирани различно според това дали събирането на семейството им е с гражданин на Съюза или пък с гражданин на трета страна и че тази разлика произтича от разпоредбите на Директиви 2004/38 и 2003/86.

23. При тези обстоятелства с решение от 13 декември 2019 г., постъпило в секретариата на Съда на 20 декември 2019 г., Съветът по споровете във връзка с режима на чужденците спира производството и поставя на Съда следния преюдициален въпрос: „В противоречие ли е член 13, параграф 2 от [Директива 2004/38] с членове 20 и 21 от [Хартата], доколкото предвижда, че разводът, анулирането на брака или прекратяването на регистрираното съжителство не води до загуба на правото на пребиваване на членовете на семейството на гражданин на Съюза, които не са граждани на държава членка — в частност когато това е оправдано с оглед на особено трудни обстоятелства, като например, лицето е било жертва на домашно насилие, когато бракът или регистрираното съжителство са били още в сила — но само при условие че заинтересованите лица докажат, че са работници или самостоятелно заети лица или че притежават достатъчно средства за себе си и за членовете на своето семейство, така че да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през времето на пребиваването си, и че имат пълна здравна осигуровка в приемащата държава членка или че са членове на вече създадено в приемащата държава членка семейство на лице, отговарящо на тези изисквания, докато член 15, параграф 3 от [Директива 2003/86], който предвижда същата възможност за запазване на правото на пребиваване, не обвързва запазването му с посоченото условие?“.

24. Писмени становища представят жалбоподателят в главното производство, белгийското правителство, Европейският парламент, Съветът на Европейския съюз и Европейската комисия.

25. В съдебното заседание, проведено на 7 декември 2020 г., пред Съда са представени устни становища от името на жалбоподателя в главното производство, белгийското правителство, Парламента, Съвета и Комисията.

IV. Анализ

26. По-долу с оглед на изложения от белгийското правителство довод в това отношение най-напред ще проверя дали Съдът е компетентен да отговори на преюдициалния въпрос (раздел А). След като приема, че това е така, ще анализирам приложимостта на член 13, параграф 2 от Директива 2004/38, за да отхвърля всякакви съмнения относно допустимостта на преюдициалния въпрос в настоящия случай (раздел Б). Накрая ще преценя валидността на тази разпоредба (раздел В).

А. По компетентността на Съда

27. В писменото си становище белгийското правителство твърди, че Съдът не е компетентен да отговори на отправения от запитващата юрисдикция въпрос. На първо място, запитващата юрисдикция имала съмнения относно валидността на член 13, параграф 2 от Директива 2004/38 не от гледна точка на правна норма на Съюза, а от гледна точка на национална правна норма, въведена от белгийския законодател в рамките на компетентността, която му предоставя член 15, параграфи 2 и 3 от Директива 2003/86. На второ място, неспазването на условията, посочени в член 13, параграф 2 от Директива 2004/38, нарушавало правилата за разпределение на правомощията между Съюза и държавите членки. Накрая, на трето място, разпоредбите на Хартата не можели да поставят под въпрос притежавани от държавите членки правомощия като тези, отнасящи се до условията за пребиваване на граждани на трета страна, които нямат статут на членове на семейството на гражданин на Съюза.

28. В това отношение бих искал да припомня, че член 19, параграф 3, буква б) ДЕС и член 267, първа алинея, буква б) ДФЕС предвиждат, че Съдът е компетентен да се произнася преюдициално относно тълкуването на правото на Съюза и валидността на всички приети от институциите на Съюза актове без изключение ( 9 ), като тези актове трябва да са напълно съвместими с разпоредбите на Договорите и с произтичащите от тях конституционни принципи, както и с разпоредбите на Хартата ( 10 ).

29. В настоящия случай запитващата юрисдикция счита, че в член 13, параграф 2 от Директива 2004/38 и в член 15, параграф 3 от Директива 2003/86 законодателят на Съюза е уредил, по-специално при развод и физическа раздяла, условията за запазване на правото на пребиваване на гражданин на трета страна, който е жертва на извършено от неговия съпруг домашно насилие, по различен начин според това дали последният е гражданин на Съюза или гражданин на трета страна. Тази юрисдикция смята, че по този начин законодателят на Съюза е въвел различно третиране, основано на гражданството на кандидата за събиране на семейството, с което е нарушил членове 20 и 21 от Хартата. Като приема, че режимът, установен с член 13, параграф 2 от Директива 2004/38 за граждани на трета страна, съпрузи на граждани на Съюза, е по-неблагоприятен от установения с член 15, параграф 3 от Директива 2003/86 за граждани на трета страна, съпрузи на други граждани на трета страна, запитващата юрисдикция приканва Съда да прецени валидността на член 13, параграф 2 от Директива 2004/38 от гледна точка на членове 20 и 21 от Хартата.

30. При тези обстоятелства считам, че възраженията, повдигнати от белгийското правителство по отношение на компетентността на Съда, трябва да бъдат отхвърлени.

Б. По приложимостта на член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38

31. С преюдициалния си въпрос запитващата юрисдикция иска от Съда да се произнесе по валидността на член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38.

32. Веднага отбелязвам, че преди да се прецени валидността на тази разпоредба, е необходимо да се провери дали този въпрос е допустим. За тази цел следва да се провери дали член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от тази директива е приложим към настоящия случай.

33. Всъщност Комисията изразява съмнения относно приложимостта на член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38 към случай като разглеждания в главното производство. Съмненията ѝ се основават на факта, че запитващата юрисдикция не дава никаква информация относно развода или анулирането на брака на жалбоподателя в главното производство. В това отношение от решение NA ( 11 ) било видно, че член 13, параграф 2 от тази директива предполага, че разводът или анулирането на брака между съответния гражданин на трета страна и съответния гражданин на Съюза са постановени или поне, че е започнато производство за тази цел, преди гражданинът на Съюза да напусне приемащата държава членка.

34. Страните по спора в главното производство и встъпилите страни обаче не оспорват приложимостта на тази разпоредба. Същото важи и за запитващата юрисдикция, която при формулирането на преюдициалния въпрос е основала съжденията си върху приложимостта на тази разпоредба.

35. Ще разгледам този въпрос, за да отхвърля всякакви съмнения, че преценката на валидността на тази разпоредба може да няма връзка с действителността и предмета на спора в главното производство ( 12 ). Ето защо, преди да разгледам преюдициалния въпрос, ще проверя дали лице в положението на жалбоподателя в главното производство попада в приложното поле на член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38.

1. По необходимостта от анализ на приложимостта на член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38

36. Що се отнася до условията за прилагане на член 13, параграф 2 от Директива 2004/38, припомням, че в решение NA ( 13 ) Съдът е постановил, че „прилагането на тази разпоредба, в това число и правото по член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от тази директива, е обусловено от развода на съответните заинтересовани лица“. В този контекст Съдът е приел, че когато гражданин на трета страна по време на брака си е бил жертва на домашно насилие от страна на гражданин на Съюза, с когото се е развел, последният трябва съгласно член 7, параграф 1 от Директива 2004/38 да е пребивавал в приемащата държава членка до започването на процедурата по развод, за да има основание гражданинът на трета страна да се позове на член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от тази директива ( 14 ).

37. Ето защо определящият елемент в случая по главното производство била датата, на която е започната процедурата по развод. В това отношение в отговор на отправено от Съда искане за информация запитващата юрисдикция посочва, че молбата за развод е подадена на 5 юли 2018 г., а разводът е постановен на 24 юли 2018 г., с действие от 2 октомври 2018 г. ( 15 ).

38. Следователно в съответствие със съдебната практика, изведена от решение NA ( 16 ), тъй като датата, на която е започната процедурата, е по-късна от датата, на която съпругата на жалбоподателя в главното производство е напуснала територията на Белгия, жалбоподателят не попадал в приложното поле на член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38 ( 17 ).

39. Считам обаче, че жалбоподателят в главното производство попада в приложното поле на тази разпоредба.

40. В изложението по-долу ще обясня причините, поради които съм убеден, че разглежданата в главното производство разпоредба е приложима към настоящия случай и поради които е необходим задълбочен анализ на обхвата на съдебната практика, изведена от решение NA ( 18 ). Освен това този анализ ще позволи да се установи смисълът на тази разпоредба, преди да се прецени нейната валидност. Както следва от практиката на Съда, съгласно един от общите тълкувателни принципи актовете на Съюза всъщност трябва, доколкото е възможно, да се тълкуват по начин, който не поставя под съмнение тяхната валидност, и в съответствие с цялото първично право ( 19 ).

41. Ето защо първо ще анализирам обхвата на практиката на Съда по член 13, параграф 2 от Директива 2004/38. След това в светлината на този анализ ще предложа тълкуване на член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от посочената директива, което не само да е в съответствие с текста, контекста, целта и генезиса на тази разпоредба, но и да запазва общата съгласуваност на правната система на Съюза и на неговата политика в областта на защитата на жертвите на домашно насилие.

2. По обхвата на практиката на Съда по член 13, параграф 2, първа алинея, букви а) и в) от Директива 2004/38

42. Решение NA ( 20 ) действително е единственото, в което Съдът тълкува член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38, но то следва логиката на решение Singh и др. ( 21 ). Ето защо предмет на моя анализ ще са тези две решения.

а) Решение Singh и др.

43. Делото, по което е постановено решение Singh и др. ( 22 ), се отнася до трима граждани на трети страни, които след браковете си с гражданки на Съюза, пребиваващи и работещи в Ирландия, получават право на пребиваване в тази държава членка в съответствие с член 7, параграф 2 от Директива 2004/38 в качеството си на съпрузи, придружаващи гражданин на Съюза или присъединяващи се към него в приемащата държава членка. И в трите случая процедурите по развод започват, след като съпругите напускат територията на Ирландия.

44. С първия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция в това дело е искала по-специално да се установи дали правото на тримата съпрузи, граждани на трети страни, да пребивават в Ирландия е можело да бъде запазено на основание член 13, параграф 2, първа алинея, буква а) от Директива 2004/38. Съдът е преформулирал този въпрос по следния начин: „[с] първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 13, параграф 2 от Директива 2004/38 трябва да се тълкува в смисъл, че гражданин на трета страна, който се е развел с гражданин на Съюза след брак, продължил най-малко три години преди започването на процедурата по развод, включително една година в приемащата държава членка, може да запази на основание на тази разпоредба правото си на пребиваване в тази държава членка, когато преди развода съпругът — гражданин на Съюза, е отпътувал от посочената държава членка“ ( 23 ).

45. След като припомня, че гражданите на трета страна, които са членове на семейството на гражданин на Съюза, могат да поддържат, че имат право на пребиваване само в приемащата държава членка, в която пребивава този гражданин, но не и в друга държава членка ( 24 ), Съдът посочва, че ако преди започването на процедурата по развод гражданинът на Съюза напусне държавата членка, където пребивава неговият съпруг, за да се установи в друга държава членка или в трета страна, производното право на пребиваване на съпруга, гражданин на трета страна, което той има на основание член 7, параграф 2 от Директива 2004/38, се прекратява при отпътуването на гражданина на Съюза и следователно не може да бъде запазено на основание член 13, параграф 2, първа алинея, буква a) от тази директива ( 25 ). Всъщност според Съда, за да запази гражданинът на трета страна правото си на пребиваване на основание на последната разпоредба, съпругът му, гражданин на Съюза, трябва да пребивава в приемащата държава членка в съответствие с член 7, параграф 1 от Директива 2004/38 до започването на процедурата по развода ( 26 ). С оглед на тези съждения Съдът постановява, че член 13, параграф 2 от Директива 2004/38 трябва да се тълкува в смисъл, че „гражданин на трета страна, който се е развел с гражданин на Съюза след брак, продължил най-малко три години преди започването на процедурата по развод, включително една година в приемащата държава членка, не може да запази на основание на тази разпоредба правото си на пребиваване в тази държава членка, когато преди започването на процедурата по развода съпругът — гражданин на Съюза, е отпътувал от посочената държава членка“ ( 27 ).

1) Анализ на подхода, следван от Съда в решение Singh и др.

46. Отговорът на първия преюдициален въпрос в решение Singh и др. ми се струва най-малкото спорен ( 28 ) поради следните три причини.

47. На първо място, при прочита на член 13, параграф 2, първа алинея, буква a) от Директива 2004/38 се налага изводът, че законодателят на Съюза не е обвързал прилагането на тази разпоредба, която позволява на съпрузите, граждани на трети страни, да запазят правото си на пребиваване, с условието гражданинът на Съюза да пребивава в приемащата държава членка до датата на започване на процедурата по развода. Всъщност в тази разпоредба се посочва само условието „преди започването на процедурите по развода или анулирането на брака или по прекратяването на регистрираното съжителство, посочено в член 2, точка 2, буква б), бракът или регистрираното съжителство [да] е продължил/о най-малко три години, включително една година в приемащата държава членка“ ( 29 ).

48. На второ място, особено важно е да се отбележи, че макар в делото, по което е постановено решение Singh и др., първият преюдициален въпрос да се отнася до член 13, параграф 2, първа алинея, буква a) от Директива 2004/38, Съдът е преформулирал този въпрос, като е посочил член 13, параграф 2 от тази директива ( 30 ). Поради това отговорът на Съда не се ограничава само до хипотезата, предвидена в член 13, параграф 2, първа алинея, буква a) от посочената директива, а се отнася до всички хипотези, предвидени в член 13, параграф 2 от нея ( 31 ).

49. От това следва, че отговорът на Съда на така преформулирания въпрос се основава не само на условията, предвидени от законодателя на Съюза за целите на прилагането на член 13, параграф 2, първа алинея, буква a) от Директива 2004/38, но и на едно ново условие. С други думи, като изисква съпругът, гражданин на Съюза, да пребивава в приемащата държава членка до започването на процедурата по развода, Съдът поставя допълнително условие спрямо условията, предвидени в член 13, параграф 2, първа алинея, буква a) от тази директива. Следователно това условие е добавено по пътя на съдебното тълкуване на член 13, параграф 2 от посочената директива в неговата цялост ( 32 ).

50. На трето място, макар да разбирам отлично логиката на подхода на Съда в решение Singh и др. ( 33 ) и принципно да съм съгласен с неговия анализ в точки 50—57 от това решение, не споделям направения въз основа на този анализ извод в точка 67 от посоченото решение. Всъщност Съдът най-напред заявява, че при обстоятелства като разглежданите в главните производства „с отпътуването на съпруга — гражданин на Съюза, останалият в приемащата държава съпруг — гражданин на трета страна, загубва правото си на пребиваване“. След това уточнява, че „подадената впоследствие молба за развод не може да доведе до възстановяване на това право, тъй като в член 13 от Директива 2004/38 се говори само за „запазване“ на съществуващо право на пребиваване“ ( 34 ).

51. На този етап ми се струва уместно да се отбележи, че като е следвал пътя, начертан от генералния адвокат Kokott, Съдът е основал това изявление на разглеждане на членове 12 и 13 от Директива 2004/38 „във връзка един с друг“ ( 35 ).

52. Имам съмнения обаче не само относно уместността на такова разглеждане на тези два члена във връзка един с друг ( 36 ), но и относно последицата, изведена от него, а именно, от една страна, че съгласно член 12 от Директива 2004/38 отпътуването на съпруга, гражданин на Съюза, може да доведе автоматично до загубата на производното право на пребиваване на съпруга, гражданин на трета страна, и от друга страна, че съгласно член 13 от тази директива отпътуването на съпруга, гражданин на Съюза, може да доведе до лишаването на съпруга, гражданин на трета страна, от защитата, предвидена в член 13, параграф 2 от тази директива, да изпразни тази разпоредба от съдържание и да я лиши от полезно действие.

i) По понятието „отпътуване на гражданина на Съюза от приемащата държава членка“: неуместност на тълкуването на членове 12 и 13 от Директива 2004/38 във връзка един с друг

53. Както посочих в точка 51 от настоящото заключение, изявлението на Съда, че „с отпътуването на съпруга — гражданин на Съюза, останалият в приемащата държава съпруг — гражданин на трета страна, загубва правото си на пребиваване“ ( 37 ), се основава на тълкуването на членове 12 и 13 от Директива 2004/38 във връзка един с друг. Считам обаче, че такова тълкуване е неуместно поради следните причини.

54. На първо място, припомням, че Директива 2004/38 разграничава ясно двата случая, в които законодателят на Съюза е предвидил запазване на пребиваване на членове на семейството на гражданин на Съюза: отпътуването (или смъртта) на гражданин на Съюза от приемащата държава членка, предмет на член 12 от тази директива, и разводът, анулирането на брака или прекратяването на регистрираното съжителство, предмет на член 13 от тази директива.

55. От една страна, отпътуването по смисъла на член 12 от Директива 2004/38 не е свързано с развода, анулирането на брака или прекратяването на регистрираното съжителство. Всъщност, както е подчертала Комисията в отговор на въпрос, поставен от Съда в съдебното заседание, понятието „отпътуване“ по смисъла на тази разпоредба се разбира като „обикновено отпътуване“, т.е. действително и без намерение за връщане в приемащата държава членка отпътуване, което не е обосновано от намерението за раздяла, развод, анулиране на брака или прекратяване на регистрираното съжителство.

56. От друга страна, в член 13 от Директива 2004/38 не се споменава въобще за отпътуване, а само за развод, анулиране на брака или прекратяване на регистрирано съжителство. Ето защо, ако съпругът, гражданин на Съюза, напусне приемащата държава членка и започне процедура по развод в държавата членка по произход, неговото отпътуване задължително е с цел развод, анулиране на брака или прекратяване на регистрирано съжителство ( 38 ). Освен това, ако в същата хипотеза се предположи, че гражданинът на Съюза отпътува с непълнолетното дете на съпрузите, без те да са сключили съответно споразумение, прилагането на член 12, параграф 3 от Директива 2004/38 ще означава непременно, че при раздялата, развода или прекратяването на регистрираното съжителство съдът е предоставил на гражданина на трета страна упражняването на родителските права по отношение на детето, при което ще е налице хипотезата по член 13, параграф 2, първа алинея, буква б) от тази директива.

57. С оглед на тези съображения понятието „отпътуване“ по смисъла на член 12 от Директива 2004/38 не може да се тълкува като равнозначно на отпътуване с цел развод, анулиране на брака или прекратяване на регистрирано съжителство в контекста на член 13 от тази директива и следователно трябва да се тълкува различно в контекста на всеки един от тези членове, тъй като те имат различни цели.

58. На второ място, както отбелязва Комисията в отговор на въпрос, поставен от Съда в съдебното заседание, предвид обстоятелството, че от съображение 15 от Директива 2004/38 ясно личи, че целта на член 13 от нея е „[ч]леновете на семейството […] да бъдат защитени от правна гледна точка в случай на […], развод“, да се приеме, че отпътуването с цел развод е действително отпътуване без намерение за връщане в приемащата държава членка по смисъла на член 12 от тази директива би лишило съпруга на гражданина на Съюза от предвидената в член 13, параграф 2 от посочената директива правна защита, изразяваща се в запазването на производното право на пребиваване, и поради това очевидно би противоречало на целта на тази разпоредба ( 39 ).

ii) По загубата на производното право на пребиваване на съпруга, гражданин на трета страна, като последица от „отпътуването“ на гражданина на Съюза от приемащата държава членка по смисъла на член 12 от Директива 2004/38

59. Променя ли изведнъж отпътуването на съпруга, гражданин на Съюза, правното положение на съпруга, гражданин на трета страна, при което същият губи незабавно и автоматично производното си право на пребиваване?

60. Според мен дори в контекста на член 12 от Директива 2004/38 загубата на производното право на пребиваване на съпруга, гражданин на трета страна, не може да се счита за автоматична последица от всяко отпътуване на гражданина на Съюза поради следните причини.

61. На първо място, най-общо, държа да поясня, че качеството „бенефициент“ по смисъла на член 3, параграф 1 от Директива 2004/38, доколкото е придобито чрез брак между гражданин на трета страна и гражданин на Съюза, упражняващ свободата си на движение в приемащата държава членка, където двамата съпрузи пребивават заедно, по принцип може да бъде загубено, когато гражданинът на Съюза напусне територията на тази държава членка.

62. Според мен обаче случаите, които не отговарят на условията, установени в член 12, параграф 3 от Директива 2004/38 — като например гражданинът на Съюза действително отпътува от приемащата държава членка без намерение да се върне в нея, като това не е свързано с развод, анулиране на брака или прекратяване на регистрирано съжителство, докато неговият съпруг, гражданин на трета страна, желае да остане в приемащата държава членка, където са пребивавали заедно, без да има дете на своя издръжка ( 40 ) — трябва да се разграничат от временните положения, във връзка с които следва да се приеме, че гражданинът на Съюза и неговият съпруг, гражданин на трета страна, продължават да имат качеството на „бенефициенти“ по смисъла на член 3, параграф 1 от Директива 2004/38. Всъщност в хипотезата, в която гражданинът на Съюза се прибира или пребивава временно в държавата членка, на която е гражданин, или отива и пребивава временно в друга държава членка по основателни причини ( 41 ), неговият съпруг, гражданин на трета страна, който остава в приемащата държава членка, по-специално за да не изгуби работата си или да продължи образованието или професионалното си обучение, трябва да продължи да има качеството на „бенефициент“ по смисъла член 3, параграф 1 от Директива 2004/38 ( 42 ), докато успее да намери друга работа или докато завърши образованието си.

63. Припомням, че при всяко положение от член 16, параграф 3 от Директива 2004/38 следва, че непрекъснатостта на пребиваването не се влияе от временни отсъствия, ненадвишаващи общо шест месеца на година, или от отсъствия с по-голяма продължителност за отбиване на задължителна военна служба, или от едно непрекъснато отсъствие от максимум дванадесет последователни месеца поради уважителни причини като бременност и раждане, тежко заболяване, следване или професионално обучение или командироване в друга държава членка или в трета страна.

64. На второ място, явно е, че второто, третото или четвъртото преместване в друга държава членка попадат в обхвата на правото на свободно движение на същото основание като първото преместване в съответната приемаща държава членка, макар и да става дума за преместване за ограничен период. Изключено е правото на свободно движение на гражданите на Съюза да се обвързва с начина, по който съпрузите желаят да устроят съпружеския си живот, и да се изисква от тях да живеят заедно при обстоятелства, които не оправдават това ( 43 ). По-специално икономически или професионални съображения могат да принудят съпруга, гражданин на Съюза, да приеме временно работа в друга държава членка ( 44 ).

65. На трето място, да се приеме, че съпругът, гражданин на трета страна, може да загуби автоматично производното си право на пребиваване в случаите, в които гражданинът на Съюза упражнява правото си на свободно движение, не само би противоречало на преследваните с Директива 2004/38 цели, но и би възпрепятствало свободата на движение, с която разполага всеки гражданин на Съюза в съответствие с член 21 ДФЕС. Всъщност такава автоматична загуба би могла да разубеди съпруга, гражданин на Съюза, да упражни правото си на свободно движение и да го принуди например да откаже предложение за работа в друга държава членка.

66. Накрая, на четвърто място, зачитането на личния и семейния живот, признато от член 7 от Хартата, е довод против автоматичната загуба на правото на пребиваване. Всъщност да се приеме, че когато гражданинът на Съюза се премести и пребивава временно в друга държава членка поради основателни причини, съпругът, гражданин на трета държава, автоматично губи производното си право на пребиваване, би представлявало посегателство срещу личния и семейния живот във връзка със свободата на движение на съответния гражданин на Съюза ( 45 ). От гледна точка на член 7 от Хартата това би могло да наложи запазването на правото на пребиваване на гражданин на трета страна, който/която продължава да е женен/омъжена ( 46 ).

67. При тези обстоятелства загубата на производното право на пребиваване на съпруга, гражданин на трета страна, не може да се счита за автоматична във всички хипотези и зависи от преценката на конкретните обстоятелства.

68. След тези разсъждения нека да се върнем към анализа на решение Singh и др.

2) Ограничаване на обхвата решение Singh и др.

69. Без да искам да поставям под съмнение анализа на Съда в точки 50—57 от решение Singh и др. ( 47 ), от гореизложените съображения е видно, че не може да се твърди, както следва от точка 67 от посоченото решение, че с отпътуването на съпруга, гражданин на Съюза, от приемащата държава членка с цел развод, анулиране на брака или прекратяване на регистрирано съжителство съпругът, гражданин на трета страна, загубва правото си на пребиваване.

70. На първо място, в делото, по което е постановено решение Singh и др. ( 48 ), условията във връзка с продължителността на брака или регистрираното съжителство, установени в член 13, параграф 2, първа алинея, буква а) от Директива 2004/38, са спазени. Ето защо за мен е ясно, че при това положение тази разпоредба се прилага от момента, в който съпрузите решат да се разделят законно, да се разведат по взаимно съгласие или да започнат бракоразводно производство, до момента на постановяване на развода, при това независимо от датата на отпътуване на гражданина на Съюза с цел по-специално да се разведе. В това отношение припомням, че в някои национални законодателства има изискване за предварителна фактическа раздяла или период за размисъл, преди съпрузите да могат да подпишат споразумение или да поискат развод ( 49 ).

71. Освен това според мен е важно да се отбележи, че Съдът вече е посочил, че „брачният съюз не може да се смята за разтрогнат, докато компетентният орган не постанови решение в този смисъл“. Съдът е пояснил и че „не е налице решение в този смисъл, когато съпрузите просто живеят разделени, макар и с намерението впоследствие да се разведат“ ( 50 ).

72. Следователно според мен би било парадоксално да се приеме, от една страна, че в контекста на член 12 от Директива 2004/38, когато между двамата съпрузи има действително съпружеско съжителство, съпругът, гражданин на трета страна, губи автоматично производното си право на пребиваване при отпътуването от приемащата държава членка на гражданина на Съюза, при положение че това право на пребиваване му е предоставено именно на основание на брака, и от друга страна, че в контекста на член 16 от тази директива, когато през непрекъснатия петгодишен период на пребиваване съпрузите решат да се разделят и да заживеят с други партньори, съпругът, гражданин на трета страна, може да получи право на постоянно пребиваване ( 51 ).

73. На второ място, що се отнася до член 13, параграф 2, първа алинея, буква a) от Директива 2004/38, подчертавам, че в своите коментари относно член 13, параграф 2 ( 52 ) Комисията е посочила, че „от съображения за правна сигурност разтрогването на брака задължително предполага влязло в сила решение за развод; в случай на фактическа раздяла правото на пребиваване на съпруга не се засяга по никакъв начин“ ( 53 ).

74. В този контекст, както е видно от точки 53—58 от настоящото заключение, първо следва да се определи дали отпътуването на съпруга, гражданин на Съюза, е „обикновено отпътуване“ (член 12 от Директива 2004/38), тоест действително и без намерение за връщане в приемащата държава членка отпътуване, което не е свързано с развод, анулиране на брака или прекратяване на регистрирано съжителство, или, напротив, става въпрос за „отпътуване с цел развод, анулиране на брака или прекратяване на регистрирано съжителство“ (член 13 от тази директива).

75. В светлината на гореизложените съображения съм убеден, че за разлика от произтичащото от член 67 от решение Singh и др. ( 54 ), отпътуването на гражданина на Съюза с цел развод, анулиране на брака или прекратяване на регистрирано съжителство, не води до загуба за съпруга, гражданин на трета страна, на производното му право на пребиваване, ако са спазени условията по член 13, параграф 2 от посочената директива. При всички положения е необходимо компетентните органи да разгледат отделния случай, преди загубата на правото на пребиваване да стане окончателна ( 55 ).

б) Решение NA

1) Решение NA като продължение на логиката на решение Singh и др.

76. Делото, по което е постановено решение NA ( 56 ), се отнася до пакистанска гражданка, сключила брак с германски гражданин. Съпружеската двойка е пребивавала в Обединеното кралство, където съпругът е имал статут на работник и на самостоятелно заето лице. През 2008 г. след отпътуването на нейния съпруг от Обединеното кралство през декември 2006 г. съпругата, която неколкократно е ставала жертва на домашно насилие, за последно през октомври 2006 г., докато е била бременна в шестия месец, започва процедура за развод в тази държава членка, като упражняването на родителските права по отношение на децата е предоставено само на нея ( 57 ). Последните, макар че са родени в Обединеното кралство, където посещават училище от 2009 г. и 2010 г., имат германско гражданство ( 58 ).

77. Що се отнася до правото на пребиваване на съпругата в Обединеното кралство, Съдът първо припомня, че съгласно член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38 разводът не води до загуба на правото на пребиваване на членовете на семейството на гражданин на Съюза, които не са граждани на държава членка, когато това е оправдано с оглед на особено трудни обстоятелства, например когато лицето е било жертва на домашно насилие ( 59 ). Като се позовава на решение Singh и др., Съдът обаче подчертава отново, че гражданинът на Съюза, съпруг на гражданин на трета страна, трябва да пребивава в приемащата държава членка в съответствие с член 7, параграф 1 от Директива 2004/38 до започването на процедурата по развода, за да може този гражданин на трета страна да поддържа, че правото му на пребиваване, предвидено в член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от тази директива, се е запазило ( 60 ). Случаят по това дело обаче не е такъв. Ето защо Съдът е постановил, че член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38 трябва да се тълкува в смисъл, че гражданин на трета страна, разведен с причинил му домашно насилие по време на брака гражданин на Съюза, не може да запази правото си на пребиваване в приемащата държава членка на основание на тази разпоредба, когато процедурата по развода е започнала след отпътуването от тази държава членка на съпруга, гражданин на Съюза ( 61 ).

78. Най-напред бих искал да отбележа, че ако в делото, по което е постановено решение NA ( 62 ), логиката на решение Singh и др. ( 63 ) е можело да бъде следвана при тълкуването на член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38, то е поради преформулирането от Съда на първия преюдициален въпрос в решение Singh и др. ( 64 ). Както вече споменах ( 65 ), това че Съдът общо е посочил член 13, параграф 2 от Директива 2004/38 ( 66 ), е позволило неговото тълкуване на тази разпоредба да се прилага към всички хипотези, предвидени в член 13, параграф 2, първа алинея от тази директива, включително към допълнителното условие, че гражданинът на Съюза трябва да пребива в приемащата държава членка до започването на процедурата по развода ( 67 ).

79. Считам обаче, че това преформулиране не е било необходимо, тъй като отговорът на въпроса, така както той е бил поставен от националната юрисдикция, е щял да ѝ бъде достатъчно полезен, за да разреши спора, с който е била сезирана ( 68 ).

80. След това уточнение и като се има предвид предложението ми да се ограничи обхватът на решение Singh и др., следва да изложа причините, поради които считам, че е необходимо да се актуализира решение NA ( 69 ).

2) По необходимостта от актуализиране на решение NA

i) Текстът на член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38

81. Що се отнася до тълкуването на член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38, от текста на член 13, параграф 2, първа алинея от тази директива ясно личи, от една страна, че разводът не води до загуба на правото на пребиваване на членовете на семейството на гражданин на Съюза, които не са граждани на държава членка, когато в миналото е възникнало едно от фактическите положения, посочени в тази разпоредба, а именно когато „преди започването на процедурите по развода […] бракът […] е продължи[л] най-малко три години, включително една година в приемащата държава членка“ (буква a), или когато това е оправдано с оглед на особено трудни обстоятелства, например когато „лицето е било жертва на домашно насилие, когато бракът […] е бил [още в сила]“ (буква в) ( 70 ).

82. От друга страна, формулировката на тази разпоредба и употребата на разделителния съюз „или“ след текста на всяка хипотеза, обуславяща запазването на правото на пребиваване (букви a)—г), ясно показват волята на законодателя на Съюза да предвиди алтернативни хипотези ( 71 ), в които разводът не води до загуба за съпруга, гражданин на трета страна, на правото му на пребиваване.

83. В това отношение според мен е важно да се добави, че в коментарите относно член 13 от предложението, което е в основата на Директива 2004/38, Комисията е обяснила, че условията, определени в член 13, параграф 2, първа алинея, букви a) и в) от Директива 2004/38, имат различни цели, а именно съответно „да се осуетят опитите чрез фиктивни бракове да бъдат заобикаляни разпоредбите относно правото на пребиваване“ ( 72 ) и „да се обхванат по-специално случаите на домашно насилие“ ( 73 ).

ii) Целта, контекстът и генезисът на член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38

84. Следва да се отбележи, че видно от практиката на Съда, като се имат предвид контекстът и преследваните с Директива 2004/38 цели, разпоредбите на тази директива не могат да бъдат тълкувани стеснително и при всички случаи не трябва да бъдат лишавани от тяхното полезно действие ( 74 ).

85. Що се отнася до целта на Директива 2004/38, и по-точно на член 13, параграф 2, първа алинея, буква в), от съображение 15 следва, че целта на тази разпоредба е „[ч]леновете на семейството […] да бъдат защитени от правна гледна точка в случай на […], развод“. В това съображение изрично се споменава зачитането на„семейния живот и човешкото достойнство“, като се посочва, че „с цел да се предотвратят злоупотреби при определени условия, трябва да се вземат мерки, за да се гарантира, че при такива обстоятелства членовете на семейството, които вече пребивават на територията на приемащата държава членка, запазват правото си на пребиваване изключително на лична основа“ ( 75 ).

86. При това положение няма ли да е парадоксално да се приеме, че правната защита, която член 13, параграф 2, буква в) от Директива 2004/38 има за цел да предостави на тези лица, а именно възможност те да запазят правото си на пребиваване изключително на лична основа, когато по време на брака са били жертва на насилие, може да зависи само от решението на гражданина на Съюза, упражнил това насилие, да напусне територията на приемащата държава членка?

87. В това отношение подчертавам, че в коментарите относно член 13, параграф 2 ( 76 ) Комисията е посочила, че тази разпоредба „цели да предостави известна правна защита на тези лица, чието право на пребиваване се основава на брака им и които поради този факт могат да бъдат изнудвани с развод“.

88. Целта на член 13, параграф 2 от тази директива действително е да предотврати такова изнудване с развод. Ако обаче този член се приложи във връзка с член 12 от посочената директива, тези лица ( 77 ), чието право на пребиваване се основава на брака им, ще могат да бъдат изнудвани не само с развод, но и със заминаване ( 78 ).

89. Както вече отбелязах обаче ( 79 ), тълкуването на членове 12 и 13 от Директива 2004/38 във връзка един с друг според мен е неуместно, тъй като, ако „отпътуването с цел развод“ се счита за „отпътуване“ по смисъла на член 12 от тази директива, това би било пречка съпругът на гражданина на Съюза да се ползва от предвидената в член 13, параграф 2 от същата директива правна защита, изразяваща се в запазването на правото му на пребиваване в изброените в посочената разпоредба хипотези, и следователно би било в явно противоречие с целта на тази разпоредба. Ето защо за мен е ясно, че член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38 е напълно приложим в случай на раздяла или развод, предхождани от домашно насилие, и че следователно производното право на пребиваване на съпруга, гражданин на трета страна, трябва да се запази от момента на причиняването на домашното насилие до момента на постановяването на развода.

90. Освен това припомням, от една страна, че защитата, предвидена в член 12, параграф 3 от Директива 2004/38, се отнася до запазването при определени условия на правото на пребиваване на членовете на семейството в случай на най-общо „отпътуване“ на гражданина на Съюза (действително отпътуване без намерение за връщане), и от друга страна, че член 13, параграф 2 от тази директива урежда специални хипотези, в които гражданинът на Съюза може да реши да напусне приемащата държава членка във връзка с развод, анулиране на брака или прекратяване на регистрирано съжителство (отпътуване с цел развод). Като се има предвид различното естество на тези два вида отпътуване, може да се твърди, че член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38 е lex specialis по отношение на член 12, параграф 3 от тази директива, доколкото в тези две разпоредби естеството на отпътуването на гражданина на Съюза е различно. Затова е очевидно, че в случай на отпътуване на съпруга, гражданин на Съюза, с цел развод член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38 трябва да се прилага като специална разпоредба. Всъщност тази разпоредба има предимство пред общото правило на член 12 от Директива 2004/38 в случаите, които член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от тази директива има конкретно за цел да урежда, по-специално тези, в които съпругът, гражданин на Съюза, е упражнил домашно насилие и впоследствие напуска приемащата държава членка.

91. Ето защо според мен генералният адвокат Wathelet с основание приема, че „хипотезите, посочени в член 13, параграф 2, първа алинея от Директива 2004/38, трябва да се разглеждат като отделни предпоставки за запазване на правото на пребиваване на гражданин на трета държава, съпруг на гражданин на Съюза […]. Ако този съпруг напусне приемащата държава членка, преди да настъпи една от тези предпоставки, действието на член 13 не може да „запази“ правото на пребиваване[ ( 80 )], [но] в случай че отпътуването, посочено в член 12, параграф 3, настъпи след едно от тези събития, което — а не постановяването на развода sensu stricto — дава основание да се запази правото на пребиваване съгласно член 13, параграф 2, първа алинея, последващото заминаване на гражданина на Съюза изобщо няма значение“ ( 81 ).

3. Междинно заключение относно приложимостта на Директива 2004/38

92. В светлината на гореизложените съображения смятам, че решение NA е необходимо да се актуализира не само съобразно текста, контекста, целта и генезиса на член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38, но и с оглед на последните промени в правната уредба на Съюза в областта на защитата на жертвите на престъпления, по специално на жертвите на домашно насилие.

93. Ето защо след това уточнение считам, че лице в положение като това на жалбоподателя в главното производство попада в приложното поле на Директива 2004/38. Поради това следва да се приеме, че преюдициалният въпрос е допустим.

4. По последните промени на правната уредба на Съюза и държавите членки в областта на защитата на жертвите на домашно насилие: нормативни изменения, които трябва да се вземат предвид

94. При тълкуването на член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38 не може да не се отчете колко важно от правна, политическа и социална гледна точка е да се признае тежестта на проблема с домашното насилие. Възгледът, че домашното насилие не трябва да има отражение върху прилагането на тази разпоредба, няма да е в съответствие с правната система на Съюза в нейната цялост и ще бъде особено трудно защитим при настоящото състояние на политиката на Съюза в областта на защитата на жертвите на домашно насилие.

95. На първо място, правната уредба на Съюза претърпя промени по отношение на признаването на правата и подкрепата и защитата на жертвите на престъпления, включително на жертвите на домашно насилие.

96. В този контекст следва да се подчертае, че Директива 2012/29/ЕС ( 82 ) допринася за укрепването на правата на жертвите на престъпления ( 83 ), а във връзка с особено уязвимите лица ( 84 ) специално споменава жертвите на домашно насилие ( 85 ). Така съображение 18 посочената директива по-специално гласи, че домашното насилие е сериозен и често прикриван социален проблем и че поради това жертвите на домашно насилие може да се нуждаят от специални мерки за защита ( 86 ). По-конкретно член 1, параграф 1, първа и втора алинея от Директива 2012/29 гласят съответно, че тази директива има за цел „да се гарантира, че жертвите на престъпления получават подходяща информация, подкрепа и защита и могат да участват в наказателното производство“ и че „[п]равата, установени в настоящата директива, се прилагат за жертвите без дискриминация, включително във връзка с правото им на пребиваване“.

97. Несъмнено съображение 10 от Директива 2012/29 гласи, че в тази директива „не се разглеждат условията на пребиваване на жертвите на престъпления на територията на държавите членки“ и че „[с]ъобщаването за извършено престъпление и участието в наказателно производство не създават каквито и да било права по отношение на статута на пребиваване на жертвата“ ( 87 ). Според мен обаче тази директива не може да се пренебрегне напълно при тълкуването на член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38 с оглед по-конкретно на общата съгласуваност на правната система на Съюза и на неговата политика в областта на защитата на жертвите на домашно насилие.

98. Нека обясня по-подробно тази идея.

99. Съображение 57 от Директива 2012/29 гласи, че „[ж]ертвите на […] насилие при близки взаимоотношения […] обикновено са подложени в по-висока степен на вторично и повторно виктимизиране, сплашване и отмъщение“.

100. Как е възможно тогава член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38 ( 88 ) да се тълкува по начин, който в явно противоречие с целта на тази директива ( 89 ) възпрепятства съпруга на гражданина на Съюза, който е гражданин на трета страна, да се ползва от предвидената в тази разпоредба правна защита, при положение че Директива 2012/29 изисква от държавите членки „да [обръщат] специално внимание дали тези жертви са изложени на риск от подобно виктимизиране, сплашване и отмъщение“ и да гарантират, че „съществува сериозна презумпция, че тези жертви ще извлекат полза от специални мерки за защита“ ( 90 )?

101. На второ място, съгласно член 1 от Хартата, озаглавен „Човешко достойнство“, „[ч]овешкото достойнство е ненакърнимо. То трябва да се зачита и защитава“. Освен това, макар и лишена от правна сила, декларацията по член 8 от Договора за функционирането на ЕС ( 91 ) потвърждава политическата воля на държавите членки да се борят с всички форми на домашно насилие.

102. На трето място, държавите членки както на международно ( 92 ), така и на национално равнище все повече признават значението на законодателството относно домашното насилие и насилието в семейството.

103. В това отношение припомням, че член 59, параграф 1 от Истанбулската конвенция ( 93 ) предвижда, че „[с]траните предприемат необходимите законодателни или други мерки, за да гарантират, че жертвите, чийто статут на дългосрочно пребиваване зависи от статута на съпруга/съпругата или партньора, както е определено във вътрешното законодателство, в случай на разтрогване на брака или на връзката получават, при особено тежки обстоятелства и при направено искане в този смисъл, самостоятелно разрешително за дългосрочно за пребиваване независимо от продължителността на брака или връзката. Условията за предоставяне и срокът на самостоятелното разрешително за дългосрочно пребиваване се определят съгласно вътрешното законодателство“ ( 94 ).

104. Несъмнено от тази разпоредба произтича, че предоставянето на разрешение за пребиваване на жертвите на домашно насилие не е автоматично и може да бъде обвързано с някои условия, които следва да се определят съгласно националното право от законодателите на държавите членки ( 95 ) или в случай на присъединяване на Съюза към тази конвенция — от законодателя на Съюза. От тази разпоредба обаче произтича също, че националните законодатели не могат да обвържат предоставянето на такова разрешение с условие, основано на продължителността на брака или връзката.

105. Член 59, параграф 3 от посочената конвенция от своя страна предвижда, че на жертвите се издава подлежащо на подновяване разрешение за пребиваване, когато компетентният орган прецени, че пребиваването е необходимо или с оглед на личното им положение, или за целите на сътрудничеството им с компетентните органи в рамките на разследване или наказателно производство. Съгласно обяснителния доклад към конвенцията тази разпоредба обхваща по-специално случая, в който личното положение на жертвата е такова, че не би било разумно да се принуди да напусне територията на страната. В посочения доклад се пояснява, че критерият „лично положение“ трябва да се преценява въз основа на различни фактори, между които безопасността на жертвата, здравословното ѝ състояние, семейното ѝ положение или положението в страната ѝ на произход ( 96 ).

106. От този кратък анализ на член 59 от Истанбулската конвенция следва, че в рамките на тази конвенция правомощието на страните да определят условията за предоставяне на самостоятелно разрешение за пребиваване се съпътства от задължението им при прилагането на тези условия да отчитат конкретното положение на жертвата и да издават разрешение за пребиваване, когато това положение го изисква.

107. След това пояснение трябва да се посочи, че Истанбулската конвенция засега ( 97 ) наистина няма пряко въздействие върху тълкуването на член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38, но това не се отнася до нормативните изменения, които тя предполага и които са в основата на политическите и социалните промени във връзка със защитата на жертвите на домашно насилие. Всъщност, доколкото член 59, параграф 1 от тази конвенция позволява на жертвите да получат от властите необходимата защита, без да се страхуват, че за да си отмъсти, извършителят ще ги лиши или ще заплашва да ги лиши от зависещото от него право на пребиваване ( 98 ), според мен няма да е логично, независимо дали Съюзът се е присъединил или не към тази конвенция ( 99 ), рискът от „изнудване с развод“ или „изнудване със заминаване“ да се пренебрегне при тълкуването на член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38. Нещо повече, това би било пречка жертвите да получат предвидената в тази разпоредба защита, при положение че целта ѝ е именно да защити съпруга, гражданин на трета страна, който е бил по-специално „жертва на домашно насилие, когато бракът или регистрираното съжителство са били още в сила“, като запази правото му на пребиваване в приемащата държава членка.

108. В заключение следва да се приеме, че преюдициалното запитване е допустимо. Затова ще пристъпя към разглеждането на въпроса за валидността.

В. По преюдициалния въпрос

109. С преюдициалния си въпрос запитващата юрисдикция иска от Съда да се произнесе по валидността на член 13, параграф 2 от Директива 2004/38 от гледна точка на членове 20 и 21 от Хартата.

110. По-конкретно, както е видно от текста на самия въпрос и съответните обяснения в преюдициалното запитване запитващата юрисдикция иска да се установи дали тази разпоредба е невалидна, доколкото в случай на развод, анулиране на брака или прекратяване на регистрирано съжителство обвързва възможността на гражданин на трета страна, съпруг на гражданин на Съюза и жертва на домашно насилие, да запази правото си на пребиваване с условието по-специално да притежава достатъчно средства, при положение че в случай на развод или физическа раздяла член 15, параграф 3 от Директива 2003/86 не обвързва с посоченото условие възможността на гражданин на трета страна, получил право на събиране на семейството си, да запази правото си на пребиваване. Това било нарушение на принципа на равно третиране, закрепен в членове 20 и 21 от Хартата.

1. По принципа за недопускане на дискриминация и член 21 от Хартата

111. Имам съмнения относно релевантността на член 21 от Хартата, когато, както в настоящото дело, трябва да се прецени дали режимът за гражданите на трета страна, съпрузи на граждани на Съюза, установен с член 13, параграф 2 от Директива 2004/38, е по-неблагоприятен от режима за гражданите на трета страна, съпрузи на други граждани на трета страна, установен с член 15, параграф 3 от Директива 2003/86.

112. Що се отнася до член 21, параграф 1 от Хартата, отбелязвам, че няма връзка между разглеждания в настоящото дело случай и неизчерпателния списък с дискриминационни признаци в тази разпоредба ( 100 ). Всъщност припомням, че както с основание отбелязва Комисията, член 13, параграф 2, втора алинея от Директива 2004/38 се прилага към всеки гражданин на трета страна, който е член на семейството на гражданин на Съюза, без каквото и да е разграничение, основано на признаците по член 21, параграф 1 от Хартата. Ето защо, доколкото евентуалното различно третиране по член 13, параграф 2 от Директива 2004/38 се основава на гражданството, от текста на член 21, параграф 1 от Хартата е видно, че тази разпоредба е без значение за настоящото дело.

113. Що се отнася до член 21, параграф 2 от Хартата, съгласно Разясненията относно Хартата ( 101 ) той съответства на член 18, първа алинея ДФЕС и следва да се прилага в съответствие с тази разпоредба от Договора за функционирането на ЕС ( 102 ). Както обаче Съдът вече е уточнил, член 18, първа алинея ДФЕС не намира приложение при евентуално различно третиране между гражданите на държавите членки и гражданите на трети страни ( 103 ). Следователно член 21, параграф 2 от Хартата също е ирелевантен, когато, както иска запитващата юрисдикция, трябва да се разгледа въпросът законосъобразно ли е различното третиране между гражданите на трета страна, съпрузи на граждани на Съюза, в контекста на Директива 2004/38 и гражданите на трета страна, съпрузи на други граждани на трета страна, които са получили право на събиране на семейството си в съответствие с Директива 2003/86.

114. За сметка на това следва да се отбележи, че приложното поле на член 20 от Хартата от своя страна е особено широко. Всъщност този член, който гласи, че всички хора са равни пред закона, не предвижда никакво изрично ограничение на приложното си поле и следователно се прилага към всички положения, уреждани от правото на Съюза ( 104 ), като например тези, които попадат в приложното поле на член 13, параграф 2 от Директива 2004/38. Поради това считам, че валидността на член 13, параграф 2 от Директива 2004/38 следва да се прецени единствено от гледна точка на член 20 от Хартата.

2. По принципа на равно третиране и член 20 от Хартата

115. Съгласно постоянната практика на Съда равенството пред закона, закрепено в член 20 от Хартата, е общ принцип на правото на Съюза, който изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако разграничаването им не е обективно обосновано ( 105 ). От същата тази съдебна практика е видно, че за да се установи наличието на нарушение на принципа на равно третиране, се изисква разглежданите положения да са сходни с оглед на всички обстоятелства, които ги характеризират, и по-специално с оглед на предмета и целта, които се преследват с акта, който установява разглежданото различие, като в това отношение трябва да се вземат предвид принципите и целите в областта, към която се отнася този акт ( 106 ). Всъщност, ако съответните положенията не са сходни, различното им третиране не нарушава предвиденото в член 20 от Хартата равенство пред закона ( 107 ).

116. По-долу ще разгледам именно въпроса сходни ли са положенията в настоящия случай.

а) По въпроса дали положението на гражданин на трета страна, съпруг на гражданин на Съюза, в контекста на Директива 2004/38 е сходно с положението на гражданин на трета страна, съпруг на друг гражданин на трета страна, в контекста на Директива 2003/86

117. В настоящото дело се поставя въпросът дали по отношение на условията за запазване на производното право на пребиваване гражданин на трета страна, който по време на брака си е бил жертва на домашно насилие от страна на гражданин на Съюза и който попада в обхвата на член 13, параграф 2, първа алинея, буква в) от Директива 2004/38, се намира в сходно положение с това на гражданин на трета страна, който по време на брака си е бил жертва на такова насилие от страна на друг гражданин на трета страна и който попада в обхвата на член 15, параграф 3 от Директива 2003/86.

118. Жалбоподателят в главното производство поддържа, че с оглед на предмета и общата цел на тези две разпоредби разглежданите в настоящия случай положения са сходни. Белгийското правителство, Парламентът, Съветът и Комисията от своя страна защитават обратната гледна точка.

119. За да се прецени дали тези две положения са сходни, следва да се разгледат принципите и целите на областите, към които се отнасят Директиви 2004/38 и 2003/86.

1) Гражданството на Съюза и общата политика в областта на имиграцията — две различни области с отделни принципи и цели

120. Ще припомня накратко съществуващите различия в разпределението на правомощията между Съюза и държавите членки, както то произтича от правните основания, които уреждат в Договорите приемането на законодателни актове, определящи, от една страна, статута на гражданите на трети страни, и от друга страна, статута на гражданите на Съюза.

121. Най-напред, в областта на пространството на свобода, сигурност и правосъдие ( 108 ) Съюзът има споделена компетентност с държавите членки, предвидена в член 4, параграф 2, буква й) ДФЕС. Целите и редът за упражняване на тази компетентност са уточнени в част трета, дял V ДФЕС. Член 67, параграф 2 ДФЕС предвижда, че Съюзът осигурява отсъствието на контрол на лицата на вътрешните граници и развива по-специално единна политика по въпросите на имиграцията и контрола на външните граници, която се основава на солидарността между държавите членки и е справедлива спрямо гражданите на трети страни. Освен това член 79, параграф 1 ДФЕС гласи, че общата имиграционна политика цели да гарантира ефективно управление на миграционните потоци, справедливо третиране на гражданите на трети страни, пребиваващи законно в държавите членки, както и предотвратяване на незаконната имиграция и трафика на хора и засилена борба с тези явления. Съответно за приемането на посочените в член 79, параграф 2 ДФЕС мерки се прилага обикновената законодателна процедура.

122. По-нататък, компетентността на Съюза по въпросите на имиграцията е хармонизираща. Следователно предимството при упражняване на тази компетентност спрямо компетентността на държавите членки е различно в зависимост от точния обхват и степента на намесата на Съюза ( 109 ). Поради това се приемат общи правила посредством директиви ( 110 ), които държавите членки са задължени да транспонират, но могат да приемат законодателство по въпроси, които не са обхванати от правото на Съюза, и също така да дерогират общите правила, доколкото това право го допуска. При тези условия държавите членки по принцип запазват своите правомощия в областта на имиграционното право.

123. Различно е обаче, когато става въпрос за гражданството на Съюза и свободното движение на хората. Всъщност, що се отнася до правото на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки, което гражданите на Съюза черпят пряко от член 20, параграф 2, буква а) ДФЕС и член 21, параграф 1 ДФЕС, свободата на преценка, с която разполагат държавите членки в имиграционната област, не може да засегне прилагането на разпоредбите относно гражданството на Съюза или свободата на движение, дори ако тези разпоредби се отнасят не само до положението на гражданин на Съюза, но и до това на гражданин на трета страна, който е член на неговото семейство. Обратното очевидно би било несъвместимо с изграждането на вътрешен пазар, което „налага условията за влизане и за пребиваване на гражданин на Съюза в държава членка, на която той не е гражданин, да са еднакви във всички държави членки“ ( 111 ).

124. Накрая, важно е да се припомни, че правният статут, признат на гражданите на трети страни в рамките на директивите, израз на общата политика в областта на имиграцията, и статутът на гражданите на Съюза и на гражданите на трета страна, членове на техните семейства, са различни и се основават на различна правна логика ( 112 ). Всъщност, като се има предвид принципът на предоставената компетентност, равнището на гарантираните от вторичното право на Съюза обхват и защита, не е същото за двата статута: в областта на имиграционното право на Съюза гражданите на трети страни не се ползват със същите права като гражданите на Съюза ( 113 ). Това разграничение оказва влияние и върху правния статут на членовете на семействата на тези две категории правни субекти, по-специално в рамките на режимите, установени с Директиви 2004/38 и 2003/86.

125. В този ред на мисли в доктрината се приема, че разграничението, което Договорите правят между гражданите на Съюза и гражданите на трети страни е повече от семантично, тъй като отразява „основополагаща и централна за европейския проект конституционна разделителна линия“, доколкото сочи основополагаща разлика между правата на свободно движение на гражданите на Съюза и членовете на техните семейства и липсата в Договорите на подобна гаранция за гражданите на трети страни ( 114 ) в контекста на общата политика в областта на имиграционното право.

126. От тези разлики в принципите и целите на съответните области е видно, че разглежданите положения по принцип не са сходни. При все това, за да допълня анализа на въпроса за сходството на тези положения, сега ще разгледам предмета и целите, преследвани съответно с Директива 2003/86 и Директива 2004/38.

2) Директиви 2003/86 и 2004/38: два различни режима, основани на различни цели

i) Режимът, установен с Директива 2003/86

127. Директива 2003/86 се вписва в задачата, възложена на Съюза с член 79 ДФЕС ( 115 ). По-конкретно тази директива е приета на основание член 63, точка 3, буква а) от Договора за ЕО, понастоящем — след влизането в сила на Договора от Лисабон — член 79, параграф 2, буква а) ДФЕС, който се отнася до общата имиграционна политика. Целта на Директива 2003/86 съгласно член 1 е „да определи условията за упражняване на правото на събиране на семейството от граждани на трети страни, пребиваващи законно на територията на държавите членки ( 116 ). Освен това от съображение 4 от тази директива следва, че главната ѝ цел е да улесни интегрирането на гражданите на трети страни в държавите членки, като чрез събиране на семейството се направи възможен семейният живот ( 117 ).

128. В този контекст припомням най-напред, че правото на събиране на семейството съгласно Директива 2003/86 е обвързано със строги условия по отношение както на кандидата за събиране на семейството, така и на съпруга му. Ето защо в установената с тази директива система тя се прилага съгласно член 3, параграф 1, когато кандидатът за събиране на семейството притежава разрешение за пребиваване, издадено от държава членка със срок на валидност една година или повече, и с основание може да очаква да получи право на постоянно пребиваване. В такъв случай член 4, параграф 1, буква а) от Директива 2003/86 предвижда, че държавите членки разрешават на съпруга на кандидата за събиране на семейството влизане и пребиваване в съответствие с тази директива и при условие че са спазени изискванията на глава IV и на член 16 от нея.

129. На следващо място, що се отнася до изискванията спрямо кандидата за събиране на семейството, при подаване на заявление за събиране на семейството съответната държава членка може да изиска от съпруга, който е подал заявлението, да представи доказателство за това, че кандидатът разполага с жилище, здравна застраховка и стабилни и регулярни финансови ресурси, които са достатъчни, за да издържа себе си и членовете на своето семейство, без да прибягва до системата за социално подпомагане на съответната държава членка ( 118 ). В това отношение компетентният орган на съответната държава членка може например да оттегли разрешението за събиране на семейството, когато кандидатът за събиране на семейството вече не разполага със стабилни, регулярни и достатъчни финансови ресурси по смисъла на член 7, параграф 1, буква в) от Директива 2003/86 ( 119 ). Освен това държавата членка може да изиска кандидатът за събиране на семейството да е пребивавал законно на нейна територия в течение на не повече от две години, преди членовете на неговото семейство да се присъединят към него ( 120 ), и да разполага с достатъчно финансови ресурси, за да издържа семейството си през целия му период на пребиваване на нейна територия, тоест до момента, в който членовете на семейството получат самостоятелно разрешение за пребиваване, независимо от това на кандидата за събиране на семейството ( 121 ).

130. Накрая, що се отнася до изискванията спрямо членовете на семейството, за които е поискано събиране на семейството, съгласно член 7, параграф 2 от Директива 2003/86 държавата членка може да изиска от гражданите на трети страни да се придържат към мерките за интегриране ( 122 ) в съответствие с националното законодателство.

131. По-конкретно, що се отнася до член 15 от Директива 2003/86, посочвам, че от съображение 15 от тази директива е видно, че целта на този член е да се насърчи интегрирането на гражданите на трета страна, съпрузи на други граждани на трета страна, в случай на разтрогване на брака. В този контекст член 15, параграф 3 от посочената директива предвижда, че по-специално в случай на развод или физическа раздяла може да се издаде самостоятелно разрешение за пребиваване, ако е необходимо — след подаване на съответно заявление, на лица, които са влезли с цел събиране на семейството. Тази разпоредба предвижда също че държавите членки приемат разпоредби, осигуряващи предоставянето на самостоятелно разрешение за пребиваване в случай на особено затруднено положение. В това отношение следва да се уточни, че съгласно член 15, параграф 4 от същата директива условията, приложими спрямо предоставянето и срока на самостоятелното разрешение за пребиваване, се уреждат от националното право. Всъщност според постановеното от Съда обстоятелството, че в член 15, параграф 4 от Директива 2003/86 законодателят на Съюза препраща към националното право, показва волята му всяка държава членка свободно да определя условията за предоставяне на самостоятелно разрешение за пребиваване на гражданин на трета страна ( 123 ). Според мен въпросната свобода се отнася до издаването на самостоятелно разрешение за пребиваване в случаите, предвидени в член 15, параграф 3 от тази директива.

132. Освен това е важно да се отбележи, че съгласно член 16, параграф 1, буква б) от Директива 2003/86 държавите членки могат да отхвърлят заявлението за влизане и пребиваване с цел събиране на семейството или, ако е целесъобразно, да оттеглят или откажат да подновят разрешение за пребиваване на член от семейството „когато кандидатът и членовете на неговото семейство не живеят или престанат да живеят реален съпружески или семеен живот“ ( 124 ).

133. Оттеглянето или отказът за подновяване обаче не става автоматично. Всъщност, както е постановил Съдът, от употребения в тази разпоредба израз „могат да […] оттеглят“ следва, че държавите членки имат свобода на преценка в това отношение. Освен това съгласно член 17 от Директива 2003/86 съответната държава членка е длъжна предварително да направи индивидуален анализ на положението на съответния член на семейство, като прецени премерено и разумно всички засегнати интереси ( 125 ). Освен това мерките за оттегляне на разрешението за пребиваване трябва да бъдат приети в съответствие с основните права, и по-специално с правото на зачитане на личния и семейния живот, гарантирано в член 7 от Хартата ( 126 ).

134. Ето защо държавите членки са длъжни да спазват принципа на пропорционалност и преследваните от законодателя на Съюза цели ( 127 ). Както с основание подчертава Комисията, това предполага, дори когато в предвидените в член 15, параграф 3 от Директива 2003/86 случаи обвързват предоставянето на самостоятелно разрешение с материалноправни условия, националните органи трябва да ги смекчат или дори да не ги прилагат, ако при конкретните обстоятелства на съответния случай това се налага с оглед на принципа на пропорционалност или на изискването да не се застрашава постигането на целите на член 15 от тази директива ( 128 ).

135. От съображенията по-горе следва, че волята на законодателя на Съюза не е била на гражданите на трети страни да се гарантира производно право на пребиваване, а да им се гарантира възможността да кандидатстват за разрешение за пребиваване, чието издаване и запазване се уреждат от правила за определяне на общи условия за упражняване на правото на събиране на семейството. По този начин законодателят на Съюза е осигурил сближаването на законодателствата в областта на имиграцията, като се е основал на правомощията, предоставени с член 79 ДФЕС.

ii) Режимът, установен с Директива 2004/38

136. Директива 2004/38 е приета на основание членове 12, 18, 40, 44 и 52 от Договора за ЕО (понастоящем съответно членове 18, 21, 46, 50 и 59 ДФЕС) и има за цел да улесни упражняването на основното и лично право на гражданите на Съюза да се движат и пребивават свободно на територията на държавите членки, предоставено им пряко с член 21, параграф 1 ДФЕС, и да укрепи това право. В съображение 5 от тази директива се подчертава, че за да бъде упражнявано при обективни условия на зачитане на достойнството, посоченото право следва да бъде предоставено също така и на членовете на техните семейства, независимо от тяхното гражданство ( 129 ). По-конкретно, производното право на пребиваване на съпруга, гражданин на трета страна, може да бъде придобито просто чрез брак с гражданин на Съюза, упражнил правото си на свободно движение ( 130 ).

137. В този контекст предвидената от Директива 2004/38 система урежда упражняването на свободата на движение на гражданин на Съюза и на членовете на неговото семейство от момента на пристигането им в приемащата държава членка евентуално до момента на отпътуването им от нея. Следователно правото на пребиваване в приемащата държава членка се урежда поетапно от тази директива и води до правото на постоянно пребиваване ( 131 ). Така най-напред, правото на пребиваване до три месеца, предвидено в член 6 от Директива 2004/38, не е обвързано с никакви условия или формалности, освен задължението за притежаване на валидна карта за самоличност или паспорт ( 132 ). По-нататък, правото на пребиваване за повече от три месеца е подчинено на условията по член 7, параграф 1 от тази директива ( 133 ). Накрая, в член 16 от тази директива се предвижда право на постоянно пребиваване ( 134 ) за гражданите на Съюза и членовете на техните семейства, които са пребивавали законно в приемащата държава членка в продължение на непрекъснат период от пет години ( 135 ).

138. В това отношение следва да се отбележи, че член 21, параграф 1 ДФЕС и разпоредбите на Директива 2004/38 не предоставят никакво самостоятелно право на гражданите на трети страни. Евентуалните права, които разпоредбите на правото на Съюза относно гражданството на Съюза предоставят на такива граждани, са производни от упражненото от гражданин на Съюза право на свободно движение ( 136 ). При все това в членове 12 и 13 от тази директива законодателят на Съюза е предвидил, че членовете на семейството на гражданин на Съюза запазват правото си на пребиваване в два различни вида случаи ( 137 ), а именно съответно в случаите на смърт или отпътуване на гражданина на Съюза и в случаите на развод, анулиране на брака или прекратяване на регистрирано съжителство ( 138 ). Макар тези случаи да не засягат правото на пребиваване на членовете на семейството на гражданина на Съюза, които са граждани на държава членка ( 139 ), това не е така за членовете на семейството на гражданин на Съюза, които са граждани на трета страна и които трябва да отговарят на определени специфични условия, за да запазят правото си на пребиваване.

139. Както следва от член 13, параграф 2 от Директива 2004/38, към гражданите на трета страна, съпрузи на граждани на Съюза, се прилагат специфични условия, по-конкретно в случай на развод. Всъщност, както вече уточних, за да запазят правото си на пребиваване, тези граждани трябва да попадат в една от алтернативните хипотези, предвидени в член 13, параграф 2, първа алинея от тази директива ( 140 ). В случай че те все още не са придобили право на постоянно пребиваване, във втора алинея от тази разпоредба законодателят на Съюза е предвидил запазването на тяхното право на пребиваване изключително на лична основа само ако отговарят на посочените в нея условия, по-специално условието да притежават достатъчно средства. Тези условия всъщност са еднакви с тези, на които съгласно член 13, параграф 1, втора алинея от Директива 2004/38 съпругът на гражданин на Съюза, който е гражданин на държава членка, трябва да отговаря преди придобиването на право на постоянно пребиваване ( 141 ).

140. Що се отнася до условията, предвидени в член 13, параграф 2 от Директива 2004/38, както Комисията с основание отбелязва в становището си, все пак е възможно в конкретни случаи — по-специално когато поради домашно насилие от страна на гражданина на Съюза спрямо съпруга му, гражданин на трета страна, прилагането на тези условия не позволява да се постигнат преследваните с тази разпоредба цели или е в противоречие с принципа на пропорционалност — националните органи да са длъжни да смекчат, дори евентуално да не приложат условията на посочената разпоредба. Следователно е позволена известна гъвкавост в случаи, в които съпругът, гражданин на трета страна, който е жертва на домашно насилие, трябва да придобие необходимата квалификация, за да намери работа.

141. Припомням в това отношение, че съгласно член 37 от Директива 2004/38 държавите членки могат да прилагат законови, подзаконови или административни разпоредби, които са по-благоприятни за лицата, обхванати от тази директива. Както уточнява още Комисията, национална разпоредба или административна практика, която в конкретен специфичен случай, в който това се изисква от обстоятелствата, позволява да се смекчат или да не се приложат условията, предвидени в член 13, параграф 2, втора алинея от Директива 2004/38, в частност условието да се притежават достатъчно средства, не може да се счита за противоречаща на целта на тази директива. Следва също да се припомни, че в съображение 15 се уточнява, че целта на тази разпоредба е да се предостави правна защита на гражданите на трета страна, съпрузи на граждани на Съюза и жертви на домашно насилие, по-специално в случай на развод.

142. От тези съображения следва, че с оглед на конституционния характер на предоставеното пряко с Договорите право на свободно движение и пребиваване на граждани на Съюза на територията на държавите членки — право, което се ползва от засилени гаранции и което в рамките на установената с Директива 2004/38 система е предвидено да стане постоянно — не само е последователно, но и законосъобразно в случай на развод условията, на които гражданинът на трета страна, съпруг на гражданин на Съюза, трябва да отговаря, за да запази правото си на пребиваване в съответствие с член 13, параграф 2, втора алинея от тази директива, да са най-малкото равностойни на предвидените за съпруга на гражданин на Съюза, който е гражданин на държава членка.

143. Следователно с оглед на установените разлики, от една страна, между режимите, въведени с Директиви 2003/86 и 2004/38, които имат различни правни основания и цели, обосноваващи различния правен статут на гражданите на трета страна, съпрузи на граждани на Съюза, и на гражданите на трета страна, съпрузи на други граждани на трета страна, и от друга страна, между целите, преследвани с член 13, параграф 2 от Директива 2004/38, и целите, преследвани с член 15, параграф 3 от Директива 20043/86, следва да се приеме, че разглежданите положения не са сходни.

б) Междинно заключение

144. Анализът за сходство на положенията в настоящия случай показва очевидната им разлика. Така правният статут на гражданите на трета страна, съпрузи на граждани на Съюза, произтича от право, гарантирано на конституционно равнище с Договорите, и е подчинен на установените с Директива 2004/38 условия, които държавите членки са длъжни да спазват. За сметка на това статутът на гражданите на трета страна, съпрузи на други граждани на трета страна, се основава на хармонизираща компетентност, която предполага, че държавите членки разполагат с известна свобода на действие по отношение на установените с Директива 2003/86 условия. Следователно правата, произтичащи от режимите, установени с тези две директиви, са различни.

145. Тези съображения дават основание да се приеме, че разглежданите в настоящия случай положения не са сходни. Ето защо различното третиране на гражданите на трета страна, жертви на домашно насилие от страна на техните съпрузи, според това дали събирането на семейството им е с гражданин на Съюза или пък с гражданин на трета страна, не нарушава закрепеното в член 20 от Хартата право на „равенство пред закона“ на гражданите на трета страна, намиращи се в едното или другото положение.

V. Заключение

146. С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да даде следния отговор на преюдициалния въпрос, поставен от Conseil du contentieux des étrangers (Съвет по споровете във връзка с режима на чужденците, Белгия): „При разглеждането на преюдициалния въпрос не се установяват никакви обстоятелства, които да засягат валидността на член 13, параграф 2 от Директива 2004/38 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (ОВ L 158, 2004 г., стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56) от гледна точка на членове 20 и 21 от Хартата на основните права на Европейския съюз“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: френски.

( 2 ) Директива на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (ОВ L 158, 2004 г., стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56).

( 3 ) ОВ C 202, 2016 г., стр. 389.

( 4 ) Директива на Съвета от 22 септември 2003 година относно правото на събиране на семейството (ОВ L 251, 2003 г., стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 164).

( 5 ) Решение от 16 юли 2015 г. (C‑218/14, EU:C:2015:476).

( 6 ) Решение от 30 юни 2016 г. (C‑115/15, EU:C:2016:487).

( 7 ) Moniteur belge от 31 декември 1980 г., стр. 14584.

( 8 ) Член 42 quater, параграф 1, трета алинея от Закона от 15 декември 1980 г., изглежда, транспонира член 28 от Директива 2004/38.

( 9 ) Решения от 13 декември 1989 г., Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646, т. 8), от 13 юни 2017 г., Florescu и др. (C‑258/14, EU:C:2017:448, т. 30), и от 27 февруари 2018 г., Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118, т. 44).

( 10 ) Решение от 14 май 2019 г., M и др. (Отнемане на статута на бежанец) (C‑391/16, C‑77/17 и C‑78/17, EU:C:2019:403, т. 71).

( 11 ) Решение от 30 юни 2016 г. (C‑115/15, EU:C:2016:487).

( 12 ) Решение от 22 декември 2010 г., Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, т. 25). Вж. също решение от 28 март 2017 г., Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 50).

( 13 ) Решение от 30 юни 2016 г. (C‑115/15, EU:C:2016:487, т. 48).

( 14 ) Решение от 30 юни 2016 г., NA (C‑115/15, EU:C:2016:487, т. 50).

( 15 ) С решение на Tribunal de première instance de Tournai (Първоинстанционен съд Турне, Белгия).

( 16 ) Решение от 30 юни 2016 г. (C‑115/15, EU:C:2016:487).

( 17 ) В такъв случай жалбоподателят в главното производство не би могъл да запази по силата на тази разпоредба производното право на пребиваване, при това независимо дали преди придобиването на право на постоянно пребиваване може да докаже, че отговаря на условието да притежава достатъчно средства, установено в член 13, параграф 2, втора алинея от тази директива, което условие е в основата на поставения от запитващата юрисдикция преюдициален въпрос.

( 18 ) Решение от 30 юни 2016 г. (C‑115/15, EU:C:2016:487).

( 19 ) Вж. по-специално решения от 16 септември 2010 г., Chatzi (C‑149/10, EU:C:2010:534, т. 43), и от 31 януари 2013 г., McDonagh (C‑12/11, EU:C:2013:43, т. 44).

( 20 ) Решение от 30 юни 2016 г. (C‑115/15, EU:C:2016:487).

( 21 ) Решение от 16 юли 2015 г. (C‑218/14, EU:C:2015:476).

( 22 ) Решение от 16 юли 2015 г. (C‑218/14, EU:C:2015:476).

( 23 ) Решение от 16 юли 2015 г., Singh и др. (C‑218/14, EU:C:2015:476, т. 48). Курсивът е мой.

( 24 ) Решение от 16 юли 2015 г., Singh и др.(C‑218/14, EU:C:2015:476, т. 55). Тук Съдът препраща към решение от 8 ноември 2012 г., Iida (C‑40/11, EU:C:2012:691), и следва да се отбележи, че обстоятелствата по делото, по което е постановено това решение, се различават от тези по делото, по което е постановено решение Singh и др., доколкото г‑н Iida е пребивавал не в приемащата държава членка на своята съпруга, а в нейната държава членка по произход и следователно не е можел да получи право на пребиваване на основание на Директива 2004/38.

( 25 ) Решение от 16 юли 2015 г., Singh и др. (C‑218/14, EU:C:2015:476, т. 62).

( 26 ) Вж. в този смисъл решение от 16 юли 2015 г., Singh и др. (C‑218/14, EU:C:2015:476, т. 66).

( 27 ) Решение от 16 юли 2015 г., Singh и др. (C‑218/14, EU:C:2015:476, т. 70 и диспозитивът). В точка 68 от това решение Съдът припомня, че в такъв случай е възможно националното право все пак да предоставя по-широка закрила на гражданите на трети страни, така че те да продължат да пребивават на територията на приемащата държава членка.

( 28 ) Вж. за критичен анализ на това решение Strumia, F. Divorce immediately, or leave. Rights of third country nationals and family protection in the context of EU citizens’ free movement: Kuldip Singh and Others. — Common Market Law Review, 2016, Vol. 53(5), p. 1373—1393.

( 29 ) Курсивът е мой. Отбелязвам, че в тази разпоредба не се уточнява през коя от трите години, през които трябва продължи бракът преди започването на процедурите по развода или прекратяването на регистрираното съжителство, гражданинът на третата страна трябва да е пребивавал в приемащата държава членка.

( 30 ) Решение от 16 юли 2015 г., Singh и др. (C‑218/14, EU:C:2015:476, т. 48). Вж. точка 44 от настоящото заключение.

( 31 ) Този аспект е важен, за да се разберат обхватът на решение от 30 юни 2016 г., NA (C‑115/15, EU:C:2016:487), и причините, поради които считам, че изведената от това решение съдебна практика трябва да се актуализира.

( 32 ) Т.е. тълкуване, включващо букви а)—г).

( 33 ) Решение от 16 юли 2015 г., Singh и др. (C‑218/14, EU:C:2015:476).

( 34 ) Решение от 16 юли 2015 г., Singh и др. (C‑218/14, EU:C:2015:476, т. 67). Курсивът е мой.

( 35 ) Вж. заключението на генералния адвокат Kokott по дело Singh и др. (C‑218/14, EU:C:2015:306, т. 25 и 26). „[В]идно от неговия текст, [този член 13] не изисква нито гражданинът на Съюза и съпругът[…] му задължително да пребивават в приемащата държава членка до приключването на процедурите по развода, нито тези процедури да се водят и приключват в тази държава“. По-нататък обаче генералният адвокат Kokott уточнява, че „[а]ко […] членове 12 и 13 от Директива 2004/38 се разглеждат не всеки един от тях поотделно, а във връзка един с друг, от буквалното тълкуване на член 13 от Директивата не би могло да се обоснове продължаване на правото на пребиваване на разведените граждани на трети страни“. Курсивът е мой. Вж. в това отношение Briddick. Combatting or Enabling Domestic Violence? Evaluating the Residence Rights of Migrant Victims of Domestic Violence in Europe. — International and Comparative Law Quarterly, Vol. 69(4), 2020, p. 1013—1034, по-конкретно стр. 1021, и от същия автор: Secretary of State for the Home Department v NA. — Journal of Immigration Asylum and Nationality Law, 2016, Vol. 30(4), p. 368—374.

( 36 ) Ще разгледам този въпрос по-подробно в рамките на анализа на решение от 30 юни 2016 г., NA (C‑115/15, EU:C:2016:487). Вж. точки 53—58 от настоящото заключение.

( 37 ) Решение от 16 юли 2015 г., Singh и др. (C‑218/14, EU:C:2015:476, т. 67).

( 38 ) Тълкувам „отпътуването с цел развод, анулиране на брака или прекратяване на регистрирано съжителство“ в смисъл, че непосредствено след напускане на приемащата държав