ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Г-Н P. CRUZ VILLALÓN

представено на 9 септември 2010 година( )

Дело C‑507/08

Европейска комисия

срещу

Словашка република

„Иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен от Комисията срещу Словашката република“

„Държавни помощи — Опрощаване на данъчно задължение от данъчна служба в рамките на производство по сключване на предпазен конкордат с кредиторите — Решение на Комисията, с което се установява, че помощта е несъвместима с общия пазар, и се разпорежда нейното възстановяване — Неизпълнение — Сила на пресъдено нещо — Основания за отмяна на влезли в сила съдебни решения“

1. В рамките на предявения иск по член 108, параграф 2 ДФЕС Комисията твърди, че Словашката република не си е възстановила държавна помощ, обявена от Комисията за несъвместима с общия пазар и състояща се в опрощаване на данъчно задължение на дружеството Frucona Košice a.s. (наричано по-нататък „Frucona“) в рамките на предпазен конкордат, одобрен с влязло в сила съдебно решение. Така отново се поставя проблемът за обхвата на задължението на държавите членки да си възстановят помощи, които Комисията е обявила за недължимо предоставени. По-специално тук се поставя въпросът за възможността неизпълнението на това задължение да се обоснове чрез позоваване на ползващи се със сила на пресъдено нещо национални съдебни решения, които според националното право евентуално правят невъзможно възстановяването на помощта.

I – Фактите

2. С решение от 7 юни 2006 г. относно държавна помощ C 25/05 (ex NN 21/05), приведена в действие от данъчната администрация на Словашката република за Frucona( ), Комисията обявява приетите от Словашката република в полза на Frucona мерки за държавна помощ, която е несъвместима с общия пазар.

3. Според посоченото решение Frucona, което е предприятие, осъществяващо дейност в сектора на производството на алкохол, напитки на базата на алкохол, безалкохолни напитки, плодови и зеленчукови консерви и оцет, е получило държавна помощ, състояща се в опрощаване от местната данъчна служба в Кошице (наричана по-нататък „данъчната служба“) на данъчно задължение в размер на 416 515 990 SKK (11 милиона евро) в рамките на сключен между посоченото предприятие и неговите кредитори „предпазен конкордат“, предвиден в Закон № 328/91 за несъстоятелността и предпазния конкордат и насочен — също както производството по несъстоятелност — към уреждане на финансовото положение на задлъжнелите дружества. Целта на посоченото производство, което се образува по искане на задлъжнялото дружество, е сключването на предпазен конкордат с кредиторите, по силата на който дружеството да изпълни част от задълженията си, като в замяна останалите се опростят. Въпросният предпазен конкордат при всяко положение трябва да бъде одобрен от контролиращия производството съд.

4. На 8 март 2004 г. Frucona представя пред Krajský súd (Кошице), който е компетентният окръжен съд, предложение за предпазен конкордат относно множество задължения, включително данъчно задължение за плащане на акциз върху алкохол. На 14 юли 2004 г. посоченият съд одобрява предпазния конкордат със съгласието на данъчната служба. Впоследствие решението на окръжния съд е потвърдено от Najvyšší súd на Републиката( ) с решение от 25 октомври 2004 г.

5. Съгласно предпазния конкордат Frucona трябва да плати 35 % от дълга в едномесечен срок, а кредиторите се отказват от останалите 65 %. Що се отнася до данъчното задължение на Frucona, неговият размер е 640 793 831 SKK (16,86 милиона евро). По силата на предпазния конкордат данъчната служба успява да си възстанови сумата 224 277 841 SKK (5,86 милиона евро), така че опростеното данъчно задължение е в размер на 416 515 990 SKK (11 милиона евро). Следва да се уточни, че след заплащане на уговорените суми Frucona продължава да осъществява търговска дейност.

6. Като разглежда въпросното опрощаване на данъчно задължение Комисията стига до извода, че: a) правното и икономическо положение на данъчната служба е по-благоприятно от това на частните кредитори, и б) Словашката република незаконосъобразно е опростила данъчното задължение на Frucona. В решението си от 7 юни 2006 г. Комисията по-конкретно постановява:

„Член 1

Държавната помощ, отпусната от Словашката република на „Frucona Košice“ a.s., която възлиза на 416 515 990 SKK, е несъвместима с общия пазар.

Член 2

1. Словашката република предприема всички необходими мерки по възстановяване от бенефициера на неправомерно отпуснатата помощ, цитирана в член 1.

2. Възстановяването [се извършва] незабавно и съобразно процедурата на националното законодателство, при условие че то гарантира незабавно и ефективно изпълнение на настоящото решение.

3. Сумата за възстановяване подлежи на лихва за периода от датата, когато е предоставена на разположение на „Frucona Košice“ a.s., до действителното ѝ възстановяване.

4. Лихвеният процент се изчислява по реда на разпоредбите на глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. относно прилагането на Регламент (ЕО) № 659/1999 […]. Лихвеният процент се изчислява с натрупване за целия период, упоменат в параграф 3.

Член 3

В срок от два месеца от нотификацията на настоящото решение, Словашката република информира Комисията за приетите мерки по изпълнението му. Това става с формата от приложение I към настоящото решение“.

7. На 12 януари 2007 г. Frucona подава пред Първоинстанционния съд жалба за отмяна на решението на Комисията, без да иска постановяването на обезпечителни мерки. Словашката република от своя страна не подава жалба. Към настоящия момент няма произнасяне по жалбата, като откритото съдебно заседание се е състояло през декември 2009 г.

8. Що се отнася до мерките по изпълнение, приети от държавата, от която е поискано да си възстанови помощта, на 4 юли 2006 г. данъчната служба отправя до Frucona искане за възстановяване в осемдневен срок на незаконната помощ с лихви. Тъй като искането не е изпълнено, на 21 юли 2006 г. данъчната служба предявява иск пред районния съд (Кошице II).

9. С решение от 11 юни 2007 г. районният съд (Кошице II) отхвърля иска на данъчната служба, като приема, че Frucona не е длъжно да възстанови помощта. Според съда: a) задължението на Frucona към данъчната администрация е погасено ex lege с плащането на сумата, дължима при условията на предпазния конкордат с кредиторите; б) дори когато Комисията задължава Словашката република да приеме всички необходими мерки за възстановяване на помощта, данъчната администрация няма право да търси вземането си от получателя на помощта; и в) не може да се приеме, че получателят на помощта е пряко задължен от закона да я възстанови, тъй като член 26, параграф 1 от Закон № 231/1999 Rec. за държавните помощи предполага получателят да е знаел, че му се предоставя помощ, а доколкото данъчната администрация е действала в рамките на закона, получателят не е могъл да предполага, че му се предоставя незаконна помощ.

10. Решението на районния съд е потвърдено с решение на окръжния съд (Кошице) от 21 април 2008 г., в което той възприема съображенията на първоинстанционния съд и в допълнение посочва, че: a) не е възможно да се преразглежда решението за одобряване на предпазния конкордат с кредиторите, тъй като то се ползва със сила на пресъдено нещо; б) Комисията не се е съобразила с разпоредбите на националното право, уреждащи конфликта между производството по предпазен конкордат и това по изпълнение; и в) от принципа на съдебна независимост произтича по-специално принципът на независима преценка на фактите, съгласно който националните съдилища ― основавайки се на експертиза, с която Комисията по всяка вероятност не е разполагала ― са достигнали до извода, че установеният в предпазния конкордат с кредиторите размер на вземането на данъчната администрация е пропорционален.

11. С писмо от 2 юли 2008 г. данъчната администрация моли главния прокурор на Словашката република да подаде искане за отмяна на влязлото в сила решение. В исковата си молба Комисията сочи, че не разполага с по-точна информация по въпроса.

12. В хода на производството Комисията многократно настоява за незабавно и ефективно изпълнение на нейното решение, като упреква словашките власти за това, че вместо направо да пристъпят към изпълнението му съгласно националното право, са счели за нужно да прибегнат до посредничеството на съдебен орган.

13. В отговор словашките власти изтъкват два основни довода: A) Съдебното производство е неизбежно, доколкото словашкото данъчно право не предвижда правно основание за събиране на вземане на данъчната администрация, ако съответното задължение е опростено по силата на предпазен конкордат с кредиторите, поради което е необходимо да се снабдят с изпълнително основание. Според словашкото право не е възможно с административно решение на данъчната служба да се „отмени“ решението на съда, натоварен с проверката на предпазния конкордат между Frucona и неговите кредитори. Б) Решението на Комисията не обвързва пряко Frucona, а доколкото негов адресат е Словашката република, тя е длъжна да приеме всички необходими мерки за възстановяване на незаконно предоставената помощ. Ето защо като „чуждо“ административно решение решението на Комисията не поражда задължение за Frucona да възстанови помощта, поради което е невъзможно да се изпълни по установения от националното право ред.

14. След изтичане на определения в решението двумесечен срок за съобщаване на взетите и предвидени мерки за неговото изпълнение и последвалата размяна на писма, включително напомнителни, Комисията решава да предяви настоящия иск, тъй като счита, че Словашката република все още не е пристъпила към незабавно и ефективно изпълнение на решението.

II – Доводи на страните

15. Най-напред Комисията напомня съдебната практика, според която премахването на незаконна помощ чрез възстановяването ѝ е логическа последица от установяването на незаконния ѝ характер (Решение по дело Белгия/Комисия( ) и Решение по дело Италия/Комисия( )). Позовава се и на съдебната практика, според която целта на задължението на държавата членка да премахне помощта, която Комисията счита за несъвместима с общия пазар, е да се възстанови предишното положение, тъй като докато не възстанови помощта, нейният получател се ползва от недължимо предимство (Решение по дело Комисия/Франция( )).

16. Комисията се позовава на член 288 ДФЕС, за да напомни задължителния характер на решението и неговите последици за държавата адресат (Решение по дело Комисия/Испания( )), и изтъква, че повече от 29 месеца след получаване на решението от словашките власти, предоставената на Frucona помощ все още не е възстановена, като се запазва предимство, чието премахване е целяло решението.

17. Поради това Комисията счита, че Словашката република не е изпълнила задълженията си съгласно решението и член 14, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 и че не е достатъчно, както твърдят националните органи, да се приемат всички подходящи мерки, за да се осигури изпълнението на решението, тъй като задължението се състои в това използваните мерки да доведат до незабавно и ефективно изпълнение. При всяко положение прилагането на предвиденото от националното право производство за изпълнение на решение е подчинено на условието това производство да позволи незабавно и ефективно изпълнение (Решение от 5 октомври 2006 г. по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, точка 49 и Решение по дело Комисия/Гърция( )).

18. Комисията напомня, че при липса на решение на Общия съд по член 278 ДФЕС за спиране на изпълнението на обжалваното решение (както е в настоящия случай, доколкото нито Frucona, нито словашките власти са поискали такава мярка) висящото пред този съд производство по жалба за отмяна не засяга изпълнителната сила на неизпълненото решение. Според нея в настоящия случай изложените от националните съдилища съображения препятстват ефективното и незабавно изпълнение на решението, като тя критикува по-специално съображението, че Frucona не е могло да знае, че опрощаването на част от данъчното му задължение представлява държавна помощ, тъй като независимо от обстоятелството, че изтъкването на такова незнание е ирелевантно в областта на държавните помощи (Решение по дело Германия/Комисия( )), самият Закон № 231/1999, на който се позовават словашките власти, в редакцията му, действаща към момента на настъпване на фактите, приравнява освобождаването от данъци на непряка форма на държавна помощ.

19. Комисията не приема и съображението за погасяване ex lege на данъчното задължение, тъй като отричайки съществуването му, словашките съдилища отричат и непосредственото действие на решението, което е в противоречие с установената съдебна практика (Решение по дело Carmine Capolongo/Azienda Agricole Maya( )) и Решение по дело Steinike & Weinling/Федерална република Германия( )).

20. Комисията също така твърди, че е без значение, че при упражняване на своята независимост националните съдилища са взели предвид заключение на експертиза, което им е позволило — в качеството им на единствено компетентни да преценяват фактите — да стигнат до извода, че установеният в предпазния конкордат с кредиторите размер на данъчното задължение е пропорционален. Комисията напротив счита, че след като една държавна помощ е обявена за незаконна, ролята на националните органи е ограничена до изпълнение на решението, установяващо незаконния характер на помощта, и те не разполагат с никакво право на преценка (Решение по дело Alcan Deutschland( )).

21. Комисията не приема и че силата на пресъдено нещо на постановените в случая решения може да бъде основателна причина за твърдяното от нея неизпълнение, като във връзка с това се позовава на съдебната практика, установена с Решение по дело Lucchini( ), отбелязвайки, че словашките съдебни органи дори не са я коментирали.

22. На последно място Комисията счита, че в случая не е спазен принципът на равностойност, тъй като не е прието, че нейното решение се ползва с изпълнителна сила, каквато Комисията презумира за актовете на словашката данъчна администрация. В този смисъл провеждането на съдебно производство за снабдяване с изпълнително основание предполагало, че не е възможно решението да се изпълни при същите условия като националните решения.

23. Словашката република оспорва иска, като изтъква, че противно на поддържаното от Комисията, буквалното тълкуване на член 2, параграфи 1 и 2 от решението на Комисията, и по-специално използването на думата „vymáhanie“ („récupération“ във френската версия) вместо „vymoženie“ („recouvrement“ във френската версия) не води до извода, че Словашката република е длъжна действително да си възстанови помощта в определения срок, а позволява да се заключи, че тя само трябва да приеме всички необходими за възстановяването мерки, което всъщност е направила, предприемайки съответните действия в рамките на данъчно и съдебно производство, част от които е молбата за извънредно обжалване, подадена на 2 юли 2008 г. от данъчната служба до главния прокурор, който, както изглежда следва от писмената защита на Словашката република към датата на представянето ѝ (8 януари 2009 г.), работи по обжалването.

24. Словашката република поддържа, че много от обстоятелствата в настоящия случай го отличават значително от обичайните случаи в областта на държавните помощи: A) Помощта е предоставена въз основа на придобило сила на пресъдено нещо решение на съдебен, а не на административен орган и това не допуска прилагането на съдебната практика, установена с Решение по дело Lucchini, което при всяко положение е постановено след започване от Словашката република на съответните действия за възстановяване на помощта; Б) Тъй като според решението, компетентен да си възстанови помощта е административният орган, който я е предоставил, не може да се изисква (и правото на Съюза не го прави) посоченият орган да отмени влязло в сила съдебно решение. Такова изискване не съществува и когато решение на Съда трябва да се приложи с обратно действие (извън случаите, при които обстоятелствата са толкова изключителни, че се налага да не се зачете така важен за правната сигурност принцип като невъзможността за пререшаване на въпрос, решен със сила на пресъдено нещо; Решение по дело Kühne и Heitz( ) и Решение по дело Kapferer( )), така че Комисията иска нейното решение да породи действие, каквото по принцип нямат дори решенията на Съда.

25. Поради това Словашката република счита, че не е имала възможност да действа по начин, различен от този, по който е действала, тоест предявявайки по съдебен ред иск срещу Frucona. Всъщност този способ за възстановяване на помощта не предполага каквото и да е нарушение на принципа на равностойност и твърдението за наличие на такова нарушение трябва да се отхвърли не само защото почива на общи и неточни съждения, но и защото възстановяването на помощта трябва да се съвмести с принципа на процесуална автономия на държавите. На последно място решението не би могло да бъде изпълнително основание, тъй като: a) негов адресат не е частноправен субект, а държавата членка; б) не поражда задължения за получателя на помощта, а за държавата, която му я е предоставила; и в) липсва му точността, необходима за да може само по себе си да представлява изпълнително основание. Освен това словашките власти отбелязват, че принципът на равностойност се прилага в областта на защитата на правата на частноправните субекти, а не в тази на задълженията на държавите членки към Комисията.

26. В писмената си реплика Комисията отхвърля довода на словашките власти за буквално тълкуване на решението, тъй като не можело да има място за съмнение, че тяхното задължение е да получат действително възстановяване на помощта в посочения срок освен при наличие на изключителни обстоятелства, правещи невъзможно възстановяването, на каквито словашкото правителство изобщо не се позовава.

27. Комисията признава, че при липса на общностни разпоредби, уреждащи производството по възстановяване на помощи, държавите членки трябва да определят как да си възстановят помощта, стига обаче тя да бъде действително възстановена и националните разпоредби да не се прилагат по начин, който на практика прави невъзможно изискваното от общностното право възстановяване. Освен това Комисията нямала намерение да налага на словашките власти способа за възстановяване на помощта; в частност не искала данъчната служба да отмени съдебно решение, а само предложила като един от възможните начини на действие компетентният орган да оттегли решението за предоставяне на помощта.

28. Като се позовава на принципа на върховенство на правото на Съюза и на съдебната практика, обобщена в Решение по дело Lucchini (което, доколкото само тълкувало действащото право, било напълно приложимо в настоящия случай, противно на твърденията на словашките власти), Комисията поддържа, че този принцип налага да не се приложи всяка национална разпоредба, която не допуска ефективното и незабавно изпълнение на решението. За целта не трябвало да се прави изключение, когато тази разпоредба е ползващо се със сила на пресъдено нещо съдебно решение, като във всеки случай трябвало да се нюансира значението на силата на пресъдено нещо в зависимост от контекста, по-специално в зависимост от възможността на страните да се разпореждат с предмета на съдебното производство. В случая тази възможност била минимална с оглед намесата на общностни правомощия, които националните съдебни органи трябвало да вземат предвид и да зачетат. Най-накрая самото словашко право предвиждало хипотези, в които може да се преразгледа въпрос, решен със сила на пресъдено нещо (член 228 от Гражданския процесуален кодекс).

29. На последно място Комисията оспорва, че в случая е спазен принципът на равностойност, като отхвърля твърдението на Словашката република, че той се прилага в областта на защитата на правата на частноправните субекти, тъй като с Решение по дело Deutsche Milchkontоr( ) и с Решение от 20 март 1997 г. по дело Alcan Deutschland (посочено по-горе, точка 24) Съдът се бил произнесъл в друг смисъл, именно в случаи на държавни помощи. От друга страна, Комисията намира, че е достатъчно да се позове на словашкото данъчно право, за да докаже, че разглежданото решение е третирано по-неблагоприятно.

30. В писмената си дуплика словашките власти отново заявяват, че са направили всичко възможно за възстановяване на помощта, като са се придържали към буквата на автентичната версия на решението. Отново изтъкват, че не е възможно да не се съобразят с влязло в сила съдебно решение. На последно място уточняват, че никога не са се опитвали да изтъкнат това обстоятелство, за да поддържат, че възстановяването на помощта е невъзможно, или за да избегнат изпълнението на задължението за възстановяването ѝ, а само за да покажат, че е трудно възстановяването да се извърши в двумесечен срок.

III – Правна уредба

31. Съображение 13 от Регламент (EО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО( ):

32. „като има предвид, че в случаите на неправомерна помощ, която не е съвместима с Общия пазар, ефективната конкуренция трябва да бъде възстановена; като има предвид, че за тази цел е необходимо помощта, включително лихвите, да бъдат възстановени незабавно; като има предвид, че е подходящо възстановяването да бъде извършено в съответствие с процедурите от националното законодателство; като има предвид, че прилагането на тези процедури не трябва, предотвратявайки незабавното и ефективно изпълнение на решението на Комисията, да попречи на възстановяването на ефективната конкуренция; като има предвид, че за да се постигне този резултат, държавите членки трябва да вземат всички необходими мерки, гарантиращи ефективността на решението на Комисията“.

33. Член 14, параграф 3 от Регламент № 659/1999:

„Без това да накърнява разпореждане на Съда на Европейските общности съгласно член 185 от Договора, възстановяването се извършва незабавно и в съответствие с процедурите по националното законодателство на съответната държава членка, при условие че те позволяват незабавното и ефективно изпълнение на решението на Комисията. За тази цел и в случая на производство пред националните съдилища съответните държави членки предприемат всички необходими стъпки, които са предвидени в съответните им правни системи, включително и временни мерки, без да се засяга правото на Общността“.

34. Член 23 от Регламент № 659/1999:

„1. Когато съответната държава членка не се съобразява с условни или отрицателни решения, по-специално в случаите, упоменати в член 14, Комисията може директно да сезира Съда на Европейските общности в съответствие с член 93, параграф 2 от Договора.

2. Ако Комисията счете, че съответната държава членка не се е съобразила с решение на Съда на Европейските общности, Комисията може да изследва въпроса в съответствие с член 171 от Договора“.

IV – Съображения

35. Обстоятелството, че срещу решението, по повод на чието неизпълнение е образувано настоящото производство, е подадена жалба и производството пред Общия съд (дело T‑11/07) все още е висящо, без да са постановени обезпечителни мерки, не е пречка Съдът да се произнесе относно неизпълнението и не е необходимо да се изчаква произнасянето на Общия съд (Решение по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, точка 60).

36. В настоящото производство се разглежда единствено поведението на словашките власти във връзка с решение от 7 юни 2006 г. относно държавна помощ C 25/05, тъй като Комисията твърди, че Словашката република не е спазила задължението си да изпълни това решение съгласно изискванията на член 288 ДФЕС и на член 14, параграф 3 от Регламент № 659/1999. Ето защо в съответствие с постоянната съдебна практика не следва изобщо да се обсъжда въпросът за действителността на посоченото решение( ), която считам за безспорна предпоставка на задължението за изпълнение, представляващо същинския и единствен предмет на настоящото производство.

37. Първо трябва да се отговори на въпроса в какво точно се състои неизпълненото задължение. Словашката република поддържа, че предвид текста на решението не е била длъжна при всяко положение да си възстанови помощта, а само да се опита да си я възстанови. Дори да се приеме, че словашката версия на решението позволява такова тълкуване( ), сигурно е, че с оглед на приложимата правна уредба и на постоянната съдебна практика в тази област словашките власти не са могли да не знаят какво всъщност се иска от тях. Ето защо тук не трябва да се обсъжда дали е изпълнено задължението да се направи необходимото за възстановяване на помощта, а дали тя е действително възстановена, тъй като това е съдържанието на задължението. Друг е въпросът дали, в случай че в крайна сметка незаконната помощ не бъде възстановена, обстоятелството, че съответната държава е приела всички необходими за това мерки, би могло да я освободи от отговорността за неизпълнение, ако е доказана абсолютната невъзможност за изпълнение на решението (вж. наред с други Решение от 26 юни 2003 г. по дело Комисия/Испания, посочено по-горе, точки 45—47), като все пак трябва да е ясно, че задължението е на първо място за действително възстановяване, а не само за приемане на мерки за възстановяване. В крайна сметка става въпрос за типично задължение за резултат, състоящ се във възстановяване на равновесието в условията на пазара, нарушено от предоставената на един от актьорите незаконна помощ (Решение от 5 юни 2006 г. по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, точка 47). По-нататък ще видим, че преследваната цел не е да се изисква нещо на всяка цена, и по-специално като се пожертват присъщите на правовата държава принципи, които като такива са признати за основополагащи принципи на Съюза.

38. Най-напред е очевидно, че задължението, което е от значение, не е изпълнено, тъй като е факт, че помощта не е възстановена. Като се изходи от това, следва да се разгледа дали това неизпълнение може да бъде обосновано, без да се взема предвид становището на Словашката република относно краткия срок, който ѝ е предоставен за възстановяване на помощта. Това възражение е трябвало евентуално да бъде изтъкнато, както всички възражения във връзка със съдържанието на решението, срещу самото решение в отделно производство по обжалването му, а не при изпълнението му. Освен това словашките власти до известна степен си противоречат, като, от една страна, поддържат, че обстоятелствата в случая не позволявали възстановяването на помощта, и от друга, че всъщност ставало въпрос само за големи затруднения (което обосновавало необходимостта от по-дълъг срок). При всяко положение е сигурно и определящо, както поддържа Комисията, че настоящият иск е предявен 29 месеца след получаване на решението и след многократни напомняния от нейна страна.

39. Според постоянната съдебна практика при липсата на общностни разпоредби относно производството за възстановяване на незаконните помощи, съответните национални органи по принцип трябва да прибегнат към приложимите разпоредби на националното право (принцип на процесуална автономия; в този смисъл вж. Решение от 26 юни 2003 г. по дело Комисия/Испания, посочено по-горе, точка 22), които тези органи, включително съдебните, винаги трябва да тълкуват в смисъл, който е най-благоприятен за изпълнението на правото на Съюза (Решение по дело Lucchini, посочено по-горе, точка 60). Това правило е закрепено в член 14, параграф 3 от Регламент № 659/1999, който препраща към „процедурите по националното законодателство на съответната държава членка“, но винаги при условие че тези процедури „позволяват незабавното и ефективно изпълнение на решението на Комисията“. Дори при това положение съгласно параграф 1 от същия член не следва да се изисква възстановяване на помощта, „ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността“.

40. Както видяхме, в резултат на проведеното от словашките власти национално производство до ден-днешен помощта не е възстановена. Разбира се, Словашката република не изключва изобщо възможността посочената помощ в крайна сметка да бъде възстановена, като в съдебното заседание заявява, че може да бъде подадено искане за отмяна по член 228, параграф 1 от Гражданския процесуален кодекс, което ще разгледам по-нататък и което би могло да доведе до отмяна на влязлото в сила съдебно решение, препятствало до момента възстановяването на въпросната помощ. Дори и в този случай обаче неизпълнението на Словашката република би трябвало да бъде санкционирано, тъй като задължението ѝ е да изпълни разпореденото с решение от 7 юни 2006 г.

41. Считам, че същественият въпрос, който наистина се поставя с настоящото дело, е не толкова дали националното производство, проведено от Словашката република, е от значение за възстановяване на незаконната помощ, а по-скоро още веднъж дали наличието в случая на ползващо се със сила на пресъдено нещо национално съдебно решение е достатъчна причина тя направо да бъде освободена от задължението да провежда каквото и да е производство, доколкото силата на пресъдено нещо по принцип предполага именно, че е обречен на провал всеки опит за преразглеждане на съдържанието на ползващите се с такава сила съдебни решения или най-малкото че той се сблъсква с изключителни трудности, което също по принцип е несъвместимо със задължителния характер на обичайно определяните на държавите членки срокове за действително възстановяване на помощи, обявени за незаконни.

42. Това означава, че наличието на влязло в сила съдебно решение в настоящия случай изключва предпоставката, от която обикновено се изхожда по делата за неизпълнение на задължения: че националните актове и разпоредби, които са пречка за изпълнение на задължението, могат да бъдат отменени без големи затруднения при спазване на съответната процедура. Тъй като Словашката република се позовава на наличието на влязло в сила съдебно решение, което може би не изключва напълно възможността за възстановяване на недължимо предоставената помощ, но със сигурност прави изключително трудно постигането на тази цел, и тъй като Комисията възразява, че силата на пресъдено нещо не може ефективно да се противопостави на задължението за надлежно и в срок изпълнение на разпореденото с нейното решение, е очевидно, че правният проблем по същество се съсредоточава отново върху значението на силата на пресъдено нещо при определяне на условията за носене на отговорност от държавите членки във връзка със задълженията им към Съюза. В крайна сметка този въпрос може да се отнесе към определянето на режима на взаимодействие на националното и общностното право.

43. При това положение съществуват следните възможности. Ако, от една страна, се абстрахирам от силата на пресъдено нещо като определящ елемент на свойството на влезлите в сила съдебни решения, което обосновава особеното им третиране, различно от следващото се на други държавни актове и разпоредби, заключението ми би трябвало да е, че настоящият случай трябва да се реши при прилагане на известната съдебна практика в областта на неизпълнение на задължения, дължащо се на поведението на административните и законодателните органи на държавите. Ако, напротив, приема, че силата на пресъдено нещо е обстоятелство, което е от значение за определяне на отговорността на държавата, въпросът ще бъде до каква степен. Така може да се приеме, че тя сама по себе си обосновава неизпълнението или — което не е така крайно — че задължението на държавата продължава да съществува и тя може да прибегне до евентуално съществуващите производства за отмяна на влезли в сила съдебни решения, които поради своята сложност изискват по-дълги срокове от обичайните.

44. Така настоящото дело предоставя възможността от определена гледна точка да се внесат някои уточнения при определянето на режима на взаимодействие между правото на Съюза и правото на държавите. Всъщност, макар принципът на върховенство да е установен достатъчно стабилно както сам по себе си, така и що се отнася до логиката на действието му( ), това не е така по отношение на обхвата на този принцип, когато властта, замесена в евентуален конфликт между националното и общностното право, е съдебната власт на дадена държава.

45. Съдебната власт очевидно е неделима от държавата членка за целите на отговорността на последната както пред нейните граждани за нарушение на признатите от правото на Съюза индивидуални права (вж. наред с други Решение по дело Köbler( )), така и пред самия Съюз по член 258 ДФЕС (в този смисъл Решение по дело Комисия/Италия( ), точка 29), така че в съответствие с логиката на тези структурни принципи съдебно решение, включително такова, което е влязло в сила (както следва от Решение по дело Комисия/Испания( )), никога не би могло да има приоритет пред общностна норма, разпоредба или акт, какъвто не би могъл да има и закон или евентуално конституционна разпоредба.

46. Простотата на гореизложеното обаче е измамна по няколко причини. На първо място, тъй като от функционална гледна точка съдебната власт на държава членка е също така съдебна власт на Съюза, поради което взаимодействието, до което се отнасят тези принципи, в случая не е между отделни нормативни и властнически системи, а с власт, която трябва да осигури единството на нормите на тези конкурентни системи. Втората, по-важна причина е, че поради институционалната и функционална независимост на съдилищата не съществува никаква възможност за намеса и оказване на въздействие върху тях от страна на правителствата, тоест на тези, които представляват държавата в отношенията ѝ със Съюза и са пряко отговорни пред него за приемането на съответните национални мерки, необходими за изпълнение на общностните задължения. Това задължение може да се отнася непряко дори до законодателната власт, доколкото демократичните парламентарни системи на държавите членки винаги осигуряват съгласуваност между волята на правителството и тази на законодателното мнозинство, поради което то по принцип не обхваща волята на съдиите и съдилищата. Последната причина е, че принципите на сигурност и установеност, на които служи силата на пресъдено нещо, не само не са чужди на правото на Съюза, а напротив представляват негови основни и неотменими принципи.

47. Дори да е възможно Решение по дело Lucchini, на което отново ще се спра по-нататък, да обоснове друго разбиране, Съдът със сигурност винаги е подчертавал необходимостта от зачитане на силата на пресъдено нещо в качеството му на характерен за правовата държава принцип, който поради това се счита за принцип на Съюза като общност на държави, за които принципите на правовата държава са основополагащи. Като пример може да се посочи Решение по дело Fallimento Olimpiclub( ) (където се цитират посочените по-горе Решение по дело Köbler, точка 38 и Решение по дело Kapferer, точка 20), в което се подчертава „значението на принципа за силата на пресъдено нещо както в общностния правов ред, така и в националните правни системи“, тъй като „за да се гарантира стабилността на правото и на правоотношенията, както и доброто правораздаване, е необходимо съдебните решения, които са станали окончателни след изчерпване на наличните способи за защита или след изтичане на предвидените за тази защита срокове, да не могат повече да бъдат оспорвани“.

48. Следвайки тази логика, Съдът приема, че за държавите по принцип не съществува задължение да пренебрегнат влязло в сила съдебно решение, дори когато това би позволило да се отстрани нарушение на правото на Съюза (вж. Решение по дело Eco Swiss( ), и Решение по дело Kapferer, посочено по-горе). Ето защо за отстраняване на нарушението се налага да се прибегне до евентуално предвидените в националния правен ред вътрешни способи за отмяна на влезли в сила съдебни решения (вж. Решение по дело Kühne & Heitz, посочено по-горе). На последно място, ако няма такава възможност за отмяна, Съдът предпочита да приеме окончателното съдебно решение за предпоставка за ангажиране на отговорността на държавата (вж. наред с други Решение по дело Köbler, посочено по-горе) пред това да пренебрегне силата на пресъдено нещо. Но и в този случай подходът му е нюансиран, тъй като „предвид особеността на съдебната функция, както и законните изисквания на силата на пресъдено нещо, отговорността на държавата в такава хипотеза не е неограничена“ и тази отговорност „би могла да бъде ангажирана само в изключителен случай, когато националната юрисдикция, която се е произнесла като последна инстанция, явно не е зачела приложимото право“ (Решение по дело Traghetti del Mediterraneo( )). С други думи, в крайна сметка Съдът предпочита вредата да се поправи чрез обезщетение при определени условия, вместо да се възстанови на всяка цена общностният правен порядък, като направо се отмени влязлото в сила решение.

49. Гореизложеното е следствие от схващането за правната сигурност като един от общите принципи, признати от правото на Съюза (вж. наред с други Решение по дело Kempter( )) и като такъв е едно от предвидените в член 14, параграф 1 от Регламент № 659/1999 ограничения на изискването Комисията да наложи на държавата да си възстанови помощта. Както посочих, принципните положения на тази съдебна практика не са преразгледани в Решение по дело Lucchini. Както отбелязва генералният адвокат Geelhoed в представеното на 14 септември 2006 г. заключение по дело Lucchini (точка 16), по всичките си фактически и правни обстоятелства това дело е „крайно необичайно“( ). То наистина е такова, доколкото, за разлика от разглежданите до този момент от Съда случаи, влязлото в сила съдебно решение, за което става въпрос, е постановено след общностния акт, на който противоречи. При това положение не става въпрос за общностен акт или разпоредба, чието изпълнение според националното право е затруднено от вече съществуващо влязло в сила национално съдебно решение, а напротив — за решение на Комисията, прието в рамките на изключителната компетентност на Европейския съюз, което се сблъсква със затруднение, създадено от по-късно решение на съд, постановено извън рамките на неговата компетентност. При тези условия разглежданият конфликт е не между сигурността и установеността на силата на пресъдено нещо, от една страна, и от друга — върховенството и ефикасността на правото на Съюза,. Противопоставянето е между сигурността и установеността, на които се гради връзката между правото на Съюза и правото на държавите членки, от една страна, и от друга — незаконния опит за закрепване във вътрешния правен ред на постановено при пълна липса на компетентност национално съдебно решение. Ето защо Съдът съсредоточава анализа си върху разпределението на правомощията между Съюза и държавите членки, като при разглеждане на делото до голяма степен се абстрахира от силата на пресъдено нещо.

50. Ако все пак държим да разгледаме случая от тази перспектива, трябва да се съгласим, че строго погледнато влязлото в сила съдебно решение в основата на дело Lucchini по същество се вписва в рамките на процес, който надхвърля формалните граници на чисто националното съдебно производство. Всъщност може да се твърди, че доколкото предметът на производството е въпрос, който е от изключителната компетентност на Съюза, всички актове на съдебната власт, засягащи изпълнението на решението на Комисията, са част от общностен по функцията си процес. Ето защо може да се каже, че националният съд, постановил тези актове, е бил оправомощен да го стори само в качеството си на съд на Съюза и следователно при стриктно спазване на общностния ред. Поради постановено въз основа на такива актове съдебно решение като разглежданото, което така явно противоречи на приетото от Комисията, не би могло да бъде действително. Следователно това формално вътрешно, но от функционална и материалноправна гледна точка общностно съдебно производство е могло да доведе до съдебно решение, което несъмнено е влязло в сила от гледна точка на националното право, но е напълно лишено от правно действие в рамките на общностното от материалноправна гледна точка производство. Ето защо в това производство и в случай като разглеждания последната дума (окончателна и ползваща се със стабилитет) е на Съда (отново следва да се посочи наскоро постановеното Решение от 12 ноември 2009 г. по дело Комисия/Испания, С‑154/08).

51. Несъмнено държавата членка — адресат на решение, с което от нея се иска да си възстанови незаконно предоставени помощи, е длъжна съгласно член 288 ДФЕС да приеме всички необходими мерки за изпълнение на това решение, за да си възстанови незабавно недължимо предоставените помощи (вж. наред с други Решение по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, точки 42 и 43). Това задължение обаче освен в случаи, които са така изключителни като току-що описания, не може да доведе до пожертване на ценностите на сигурност и установеност, на които служи силата на пресъдено нещо, или това трябва да стане в рамките на производства, предвиждащи присъщите за процесуалната законосъобразност формалности и условия и следователно — зачитащи същите принципи на установеност, сигурност и предвидимост като тези, на които са основава неприкосновеността на влезлите в сила съдебни решения. С други думи Съюзът никога не е имал право да иска от държавата да си възстанови незаконна помощ, като наруши собствената си процесуална законосъобразност, тъй като в противен случай би я накарал да не зачете основен за правовата държава принцип. Всъщност Съюзът никога не е пренебрегвал определени принципи и ценности, които са част от общите за държавите конституционни традиции и поради това са възприети от Съюза. Друг е въпросът, че Съюзът може да изисква от държавите да предвидят в процесуалното си право възможност за отмяна в определени случаи на противоречащо на общностното право съдебно решение, дори когато то се ползва със сила на пресъдено нещо. Накратко, Съюзът може да наложи отмяна, предвидена от закона, но никога — нарушение ad casum.

52. Така че, ако се върнем към разглеждания случай, от държавите членки трябва да се изисква резултат, състоящ се във възстановяване на помощите, без обаче да се жертват основните гаранции на процедурата, която трябва да се следва за постигане на тази цел, и по принцип, без да се жертва принципът на процесуална автономия на държавите, стига националните разпоредби да се прилагат по начин, който не прави практически невъзможно възстановяването на помощта (Решение по дело Alcan Deutschland, посочено по-горе, точка 24), и общностните актове и разпоредби да се третират, както това е предвидено за националните (Решение по дело Fallimento Olimpiclub, посочено по-горе, точка 24).

53. Следвайки тази логика, считам, че задължението на държавите за постигане на резултат, изразяващ се във възстановяване на незаконно предоставените помощи, в крайна сметка неизбежно води до задължението те да предвидят процесуалноправен ред, позволяващ като цяло постигането на този резултат, без да е необходимо да се поставят под въпрос присъщите за правовата държава принципи. Казано по-директно, в случаи като настоящия, държавите трябва да предвидят в съответния си правен ред, че незаконосъобразността от гледна точка на общностното право на ползващия се със сила на пресъдено нещо съдебен акт е едно от основанията за отмяна на влязло в сила съдебно решение.

54. Най-напред такава е тенденцията, наблюдавана в някои държави, които, загрижени да спазват поетите международноправни задължения, разрешават някои дела според обстоятелствата, като улесняват изпълнението и ефективността в национален план на актовете на международни юрисдикции, независимо от съществуването на ползващи се със сила на пресъдено нещо национални съдебни решения. Пример за това е решението на италианския касационен съд от 3 октомври 2006 г. по дело Somogyi, с което, за да се изпълни решение на Европейския съд по правата на човека, се постановява възобновяване на наказателно производство, приключило с влязло в сила решение. Също във връзка с Римската конвенция е подходът, възприет от испанския конституционен съд в решението му от 16 декември 1991 г. по дело Bultó, с което по изключение се допуска конституционна жалба за защита на основни права (recurso de amparo), за да се позволи изпълнението на национално равнище на определени решения на Съда в Страсбург до провеждане на законодателна реформа на производството, която да даде възможност в определени случаи изпълнението да се допуска от обикновените юрисдикции.

55. Най-вече обаче, следвайки предлагания от мен подход, някои правни системи, и по-конкретно словашката, прибягват до законодателна реформа на своите съдебни производства. Така с неотдавнашната реформа от 15 октомври 2008 г. в член 228, параграф 1 от Гражданския процесуален кодекс на Словашката република е добавена буква е), според която основание за отмяна на влязло в сила съдебно решение е обстоятелството, че то „противоречи на решение на Съда или на друг орган на Европейския съюз“. Нещо подобно вече е предвидено с реформата от 1 септември 2005 г. по отношение на Европейския съд по правата на човека. Това разрешение е безупречно, тъй като зачита международноправните задължения на държавите и присъщите за правовата държава формални гаранции за законосъобразност.

56. От тази гледна точка може да се твърди, че Словашката република е положила значителни усилия, за да изпълни задълженията си като държава членка, улеснявайки структурното взаимодействие между своя правен ред и изискванията на правото на Съюза в областта на държавните помощи. Всъщност за в бъдеще съществува подходящ и удовлетворителен начин за изпълнение на решенията на Комисията в тази област, като се избягват досегашните затруднения, предизвикани от наличието на ползващи се със сила на пресъдено нещо решения.

57. Ако обаче се разгледат както трябва обстоятелствата в конкретния случай и предприетите от словашките власти действия по изпълнение на решението от 7 юни 2006 г., се налага различен извод. Трябва да се подчертае, че е безспорно и не се отрича от Словашката република, че до настоящия момент недължимо предоставената на Frucona помощ не е възстановена. Изтеклият период от време неизбежно води до извода, че твърдяното в настоящото производство неизпълнение е установено със сигурност. Нито веднъж като обосновка на това неизпълнение не е изтъкнато наличието на влязло в сила съдебно решение, тъй като, както беше посочено, словашките власти се позовават само на затруднения при възстановяване на помощта, но не и на невъзможност за възстановяването ѝ.

58. Ако се приеме, че правният режим на предпазния конкордат с кредиторите според словашкото право предполага, че утвърждаването на конкордата от съда заличава опростеното данъчно задължение, поради което, както счита Комисията, утвърждаването на конкордата представлява недължима помощ, и предвид позицията на представителите на Словашката република, изразена в писмените им становища и в съдебното заседание, със сигурност не трябва да се пренебрегват определени процесуални средства, които ако бяха използвани надлежно, можеха да доведат до възстановяване на незаконната помощ в разумен срок.

59. Така не може да се пренебрегне обстоятелството, че макар да се ползват със сила на пресъдено нещо, съответните съдебни решения не биха представлявали пречка за възстановяване на помощта, ако искането за възстановяване беше основано на специфична и различна от предишната causa petendi, а именно постановяването на решението на Комисията за възстановяване на помощта, тъй като член 26 от Закон № 231/1999 за държавните помощи предвижда, че „въз основа на решение на Комисията относно незаконна помощ предоставилият помощта е длъжен да поиска възстановяването ѝ от получателя“. Трябва да се има предвид също така, че дори преди посочената по-горе реформа на Гражданския процесуален кодекс от 2008 г. разглежданият случай е попадал в приложното поле на основанието за отмяна по член 228, параграф 1, буква a), според който съдебното производство се възобновява при наличие на „факти, решения и доказателства“, които не са могли да бъдат взети предвид в главното производство и биха били определящи за изхода му. На последно място не може да не се отчете, че с включването на специфично основание за отмяна, отнасящо се до решенията на Съюза, самата реформа от 2008 г. би могла да послужи за възстановяване на помощта. Всъщност изглежда, че главният прокурор обмисля такова разрешение във връзка с молбата на данъчния орган за подаване на искане за отмяна на влязлото в сила съдебно решение.

V – Обобщение

60. От всичко гореизложено следва, че макар да е провела законодателни реформи, които като цяло трябва да улеснят за в бъдеще изпълнението на решенията на Комисията в случаи като настоящия, предвид обстоятелствата по настоящото дело и по изложените по-горе съображения Словашката република не е изпълнила задължението си да извърши разпореденото с решение на Комисията от 7 юни 2006 г.

VI – Заключение

61. Предвид изложените съображения предлагам на Съда да:

1) Обяви, че Словашката република не е изпълнила решение на Комисията от 7 юни 2006 година относно държавна помощ C 25/05 (ex NN 21/05), приведена в действие от Словашката република за Frucona Košice a.s., и с това не е изпълнила задълженията си по член 288, параграф 4 ДФЕС и по член 2 от посоченото решение.

2) Да осъди Словашката република да заплати съдебните разноски.