ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Г‑Н P. MENGOZZI

представено на 18 юли 2013 година ( 1 )

Дело C‑285/12

Aboubacar Diakité

срещу

Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides

(Преюдициално запитване, отправено от Conseil d’État (Белгия)

„Право на убежище — Директива 2004/83/ЕО — Минимални стандарти относно условията за предоставяне на статут на бежанец или статут на субсидиарна закрила — Лице, което може да търси субсидиарна закрила — Тежки посегателства — Член 15, буква в) — Понятието „въоръжен вътрешен конфликт“ — Тълкуване чрез позоваване на международното хуманитарно право — Критерии за преценка“

1. Предметът на настоящото дело е преюдициално запитване, отправено от Conseil d’État (Белгия), относно тълкуването на член 15, буква в) от Директива 2004/83/ЕО (наричана по-нататък „Директивата за квалификациите“ ( 2 ). Запитването е представено в рамките на производство, страни по което са г‑н Diakité, гвинейски гражданин, и Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides [генералния комисар по въпросите на бежанците и лицата без гражданство] (наричан по-нататък „Commissaire général“) във връзка с решението на последния да не му предостави субсидиарна закрила.

I – Правна уредба

А – Международно право

2. Член 3, който е еднакъв в четирите Женевски конвенции от 12 август 1949 г. ( 3 ) (наричан по-нататък „член 3, който е еднакъв в Женевските конвенции“), предвижда: „В случай на въоръжен конфликт, който няма международен характер и възниква на територията на една от високодоговарящите страни, всяка от участващите в конфликта страни ще бъде задължена да прилага поне следните разпоредби: 1) Лицата, които не участват пряко във военните действия, включително и членовете на въоръжените сили, които са сложили оръжие, и лицата, които са били извадени от строя поради болест, нараняване, задържане в затвор или поради каквато и да е друга причина, ще бъдат при всички обстоятелства третирани хуманно […] За тази цел са и ще останат забранени […] и по отношение на горепосочените лица: а) посегателствата върху живота и личността […] […] в) посегателствата върху личното достойнство, а именно унижаващото и деградиращо третиране; г) произнасянето на присъди и изпълнението им без предварително съдебно решение, произнесено от редовно конституиран съд […] […]“.

3. Член 1 от Допълнителния протокол към Женевските конвенции от 12 август 1949 г. и относно защитата на пострадалите при вътрешни въоръжени конфликти от 8 юни 1977 г. (наричан по-нататък „Протокол II“) предвижда: „1. Настоящият протокол, доразвиващ и допълващ член 3, който е еднакъв в Женевските конвенции от 12 август 1949 г., без да изменя неговите сегашни условия за прилагане, се прилага по отношение на всички въоръжени конфликтни, които не са обхванати от член 1 от Допълнителния протокол към Женевските конвенции от 12 август 1949 г. относно защитата на жертвите на международни въоръжени конфликти (Протокол I) и които се развиват на територията на високодоговаряща страна между нейните и отцепнически въоръжени сили или организирани въоръжени групировки, които под провеждането на отговорно командване упражняват над част от своята територия контрол, позволяващ им да провеждат продължителни и съгласувани военни операции и да прилагат настоящия протокол. 2. Настоящият протокол не се прилага за положенията на вътрешно напрежение, вътрешни размирици, като бунтове, отделни и спорадични действия на насилие и други аналогични действия, които не се считат за въоръжени конфликти“.

Б – Право на Съюза

4. По смисъла на член 2, буква д) от Директивата за квалификациите: „лице, което може да търси субсидиарна закрила, е всеки гражданин на трета страна […], което не отговаря на условията за бежанец, но за което има сериозни и потвърдени основания да се смята, че ако бъде изпратено обратно в страната си на произход[ ( 4 )] […], би било изложено на реална опасност от тежки посегателства, така както те са определени в член 15, като по отношение на това лице не се прилага член 17, алинеи 1 и 2, или като се взема под внимание опасността, това лице не може или не желае да получи закрилата на тази страна“.

5. В глава V, озаглавена „Условия за предоставяне на субсидиарна закрила“, член 15 от Директивата за квалификациите, самият той озаглавен „Тежки посегателства“, предвижда: „Тежките посегателства са: а) смъртното наказание или екзекуцията, или б) изтезанието или нечовешкото или унизителното отнасяне или наказание, наложени на молител в страната му на произход, или в) тежки и лични заплахи срещу живота или личността на цивилно лице поради безогледно насилие в случай на въоръжен вътрешен или международен конфликт“ ( 5 ).

6. Директивата за квалификациите е преработена с Директива 2011/95/ЕС ( 6 ) (наричана по-нататък „новата Директива за квалификациите“). Последната не внася никакво съществено изменение нито в член 2, буква д) от Директивата за квалификациите (понастоящем член 2, буква е), нито в член 15 от нея.

В – Белгийско право

7. Член 48/4 от Закона от 15 декември 1980 г. за достъпа до територията, пребиваването, установяването и извеждането от територията на чужденци ( 7 ) (наричан по-нататък „Законът от 15 декември 1980 г.“, транспониращ член 2, буква д) и член 15 от Директивата за квалификациите), предвижда: „§ 1. Статутът на субсидиарна закрила се предоставя на чужденец, който не може да се счита за бежанец и не може да се ползва от член 9ter, и по отношение на когото има сериозни основания да се смята, че ако бъде върнат в страната си на произход или, ако е лице без гражданство — в страната, в която пребивава обичайно, за него би възникнала действителна опасност да претърпи посочените в параграф 2 тежки посегателства и който предвид този риск не може или не е в състояние да се ползва от закрила в тази страна […] § 2. За тежки посегателства се считат: […] c) тежки заплахи срещу живота или личността на цивилно лице поради безогледно насилие в случай на въоръжен вътрешен или международен конфликт“.

II – Спорът по главното производство и преюдициалният въпрос

8. На 21 февруари 2008 г. г‑н Diakité подава първа молба за убежище в Белгия, като се позовава на репресията и актовете на насилие, които претърпял в своята страна на произход поради участието си в националните демонстрации и протестните движения срещу управляващата власт. На 25 април 2008 г. Commissaire général взема първо решение за отказ да признае статут на бежанец и на субсидиарна закрила. На 17 ноември 2009 г. това решение е оттеглено, като на 10 март 2010 г. Commissaire général взема ново решение за отказ на статут на бежанец и на субсидиарна закрила. Това решение е потвърдено от Conseil du contentieux des étrangers в неговото pешение от 23 юни 2010 г. ( 8 ), в което се установява липсата на достоверност на изложените факти и следователно на основателността на опасението и реалната опасност от тежки посегателства, за които се твърди, че са налице.

9. Без междувременно да се завръща в страната си на произход, на 15 юли 2010 г. г‑н Diakité подава пред белгийските органи втора молба за убежище.

10. На 22 октомври 2010 г. Commissaire général взема ново решение, с което отказва да признае статут на бежанец и на субсидиарна закрила. Отказът да се предостави субсидиарна закрила — който единствен е под въпрос в спора по главното производство — е основан на констатацията, че към съответния момент в Гвинея не е имало положение на безогледно насилие или на въоръжен конфликт по смисъла на член 48/4, параграф 2 от Закона от 15 декември 1980 г. Това решение бива обжалвано пред Conseil du contentieux des étrangers, който с Решение от 6 май 2011 г. ( 9 ) потвърждава двойния отказ на Commissaire général.

11. В своята касационна жалба в административното производство пред Conseil d’État срещу въпросното pешение от 6 май 2011 г. г‑н Diakité изтъква като единствено правно основание нарушението на член 48/4 от Закона от 15 декември 1980 г., и по-специално на параграф 2, буква c) от него, както и на член 15, буква в) от Директивата за квалификациите, във връзка с член 2, буква д) от нея.

12. Пред запитващата юрисдикция г‑н Diakité оспорва решението на Conseil du contentieux des étrangers с това, че последният, след като отбелязва, че нито Директивата за квалификациите, нито белгийският закон, който я транспонира, съдържат определение за „въоръжен конфликт“, постановява, че следва да се възприеме „определението […], изведено от Международния наказателен трибунал за бивша Югославия [(МНТБЮ)] по дело Тадич“ ( 10 ). Той изтъква, че това определение е прекалено ограничително и претендира за едно самостоятелно и по-широко схващане на понятието „въоръжен вътрешен конфликт“.

13. Conseil d’État припомня, че по повод понятието „безогледно насилие“, в Решение от 17 февруари 2009 г. по дело Elgafaji ( 11 ) Съдът подчертава необходимостта от самостоятелно тълкуване на член 15, буква в) от Директивата за квалификациите, по отношение на член 3 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“) ( 12 ). Съгласно Conseil d’État, с оглед на това решение, и макар Съдът да не се е произнесъл по специфичното понятие „въоръжен конфликт“, „не може да се изключи възможността, както поддържа [г‑н Diakité], по смисъла на член 15, буква в) от [Директивата за квалификациите] това понятие да се тълкува и самостоятелно и да има значение, специфично по отношение на значението, изведено от практиката на [МНТБЮ], в частност по делото Тадич“.

14. При тези условия Conseil d’État решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос: „Трябва ли член 15, буква в) от [Директивата за квалификациите] да се тълкува в смисъл, че тази разпоредба предоставя закрила само при положение на „въоръжен вътрешен конфликт“, тълкувано съгласно международното хуманитарно право [наричано по-нататък „МХП“], и по-специално във връзка с член 3, който е еднакъв в четирите Женевски конвенции […]? Ако понятието „въоръжен вътрешен конфликт“, посочено в член 15, буква в) от [Директивата за квалификациите], трябва да се тълкува самостоятелно по отношение на член 3, който е еднакъв в четирите Женевски конвенции […], кои са в този случай критериите за преценка за наличието на такъв „въоръжен вътрешен конфликт“?“.

III – Производството пред Съда

15. Писмени становища представят г‑н Diakité, белгийското и германското правителство, правителството на Обединеното кралство и Европейската комисия. Техните представители, както и представителят на френското правителство, са изслушани от Съда по време на съдебното заседание, проведено на 29 май 2013 г.

IV – Анализ

16. Преюдициалният въпрос е разделен на две части, които по-нататък ще бъдат разгледани поотделно.

А – По първата част от преюдициалния въпрос

17. С първата част от въпроса си запитващият съд по същество иска да се установи дали понятието „въоръжен вътрешен конфликт“, предвидено в член 15, буква в) от Директивата за квалификациите, е самостоятелно понятие от правото на Съюза, или трябва да се тълкува в съответствие с МХП.

18. С изключение на г‑н Diakité и правителството на Обединеното кралство, които напълно подкрепят едно самостоятелно и широко тълкуване на това понятие ( 13 ), позициите, изложени от другите представили становища пред Съда заинтересовани страни, остават неопределени. Френското правителство и Комисията, макар да потвърждават самостоятелния характер на въпросното понятие, считат, че очертанията му трябва да бъдат обособени, изхождайки от определението, дадено в МХП, и за да се осигури съгласуваност между отделните системи за закрила на международно равнище и на равнището на Съюза. Обратно, белгийското и германското правителство считат, че основният източник на тълкуване на това понятие трябва да бъде МХП, като същевременно уточняват, че целта за закрила на Директивата за квалификациите по изключение може да доведе до необходимост от признаване на наличието на „въоръжен вътрешен конфликт“ по смисъла на член 15, буква в), дори когато не всички изисквани по МХП условия са изпълнени. Така, макар че изхождат от различни предпоставки, тези заинтересовани страни на практика стигат до в голяма степен сходни схващания.

19. Налага се изводът, че понятията „въоръжен вътрешен конфликт“, „въоръжен конфликт, който няма международен характер“ и „конфликт без международен характер“, предвидени съответно в член 15, буква в) от Директивата за квалификациите, член 3, който е еднакъв в Женевските конвенции, и Протокол II, семантично са почти еднакви. Тази несложна констатация обаче сама по себе си не позволява да се заключи, че въпросните понятия трябва да получат еднакво тълкуване.

20. В това отношение ще припомня, че що се отнася до тълкуването на разпоредбите на Директивата за квалификациите, Съдът вече е имал възможността да изрази резервите си спрямо всеки механизъм, който внася в нейните рамки понятия или определения, приети в различен контекст, макар и произтичащи от правото на Съюза ( 14 ). В конкретния случай става въпрос за това за тълкуването на разпоредба от посочената директива да се използва понятие, което не само е от област — както ще видим по-нататък — осезаемо различна, но и впрочем принадлежи към различен правен ред.

21. В становището си, представено в съдебното заседание, френското правителство припомня практиката на Съда, съгласно която разпоредба от правото на Съюза, чийто текст не съдържа изрично препращане към правото на държава членка с оглед на определяне на нейния смисъл и обхват, трябва по принцип да получи самостоятелно и еднакво тълкуване навсякъде в Европейския съюз, което трябва да бъде направено, като се отчитат контекстът на разпоредбата и целта на разглежданата правна уредба ( 15 ). Според това правителство същият критерий трябва да се прилага и в конкретния случай.

22. Струва ми се, че тази теза не може да се приеме. Всъщност, от една страна, както правилно подчертава германското правителство, едно тълкуване в съответствие с възприетото в рамките на международна конвенция, обвързваща всички държави членки, отговаря на основната задача на тази съдебна практика — да се осигури еднакво тълкуване на правото на Съюза. От друга страна, дори и да предположим, че от тази съдебна практика може да се изведе общ принцип, валиден отвъд взаимовръзките между правото на Съюза и законодателствата на държавите членки, подобен принцип при всички положения не би бил в състояние да регулира отношенията между правния ред на Съюза и международния правен ред.

23. По смисъла на член 3, параграф 5 ДЕС Съюзът „допринася […] за стриктното спазване и развитието на международното право“. Както Съдът неведнъж потвърждава, правомощията на Съюза трябва да се упражняват при спазване на международното право ( 16 ). Акт, приет по силата на тези правомощия, следователно трябва да се тълкува, а приложното му поле — да се ограничи в светлината на съответните правила на международното право ( 17 ), сред които, освен тези, произтичащи от сключени от Съюза международни споразумения ( 18 ), нормите на международния обичай, които обвързват институциите на Съюза и са част от неговия правен ред ( 19 ). Предимството на тези норми пред разпоредбите на вторичното право на Съюза повелява последните да се тълкуват, доколкото е възможно, в съответствие с тези норми ( 20 ).

24. Следователно Съдът трябва да прилага принципа на съответстващо тълкуване, когато анализира взаимовръзките между международното право и това на Съюза ( 21 ).

25. Макар че прилагането на този принцип не би могло да зависи от въпроса дали актът на институциите, който следва да се тълкува, съдържа изрична препратка към нормите на международното право, трябва да се внесат две уточнения.

26. От една страна, задължението за съответстващо тълкуване принципно се налага единствено по отношение на международните задължения, обвързващи Съюза ( 22 ). В конкретния случай, макар че е безспорно, че Съюзът не е страна по Женевските конвенции от 12 август 1949 г. и допълнителните протоколи към тях, Международният съд (МС) потвърждава, че тези актове изразяват „принципи на международното обичайно право, които не могат да бъдат престъпени“ ( 23 ). Като такива те обвързват институциите, в това число Съда, който трябва да осигури тълкуване на правото на Съюза в съответствие с тези принципи.

27. От друга страна, привеждането в съответствие на правото на Съюза с международното право по тълкувателен път би могло да се наложи единствено когато има обоснована херменевтична съгласуваност между отделните актове.

28. Според мен конкретният случай не е такъв, по-специално предвид разликите в предмета, целите и средствата, които съществуват между МХП, от една страна, и механизма за субсидиарна закрила, установен с Директивата за квалификациите, от друга, както ще бъде доказано по-долу.

1. Предмет, цели и средства на МХП

29. В своето становище, озаглавено „Допустимост на заплахата или използването на ядрени оръжия“, Международният съд определя МХП като „сложна [и единна] система“, в която се сливат двете направления на правото, приложимо за въоръжените конфликти, а именно „хагското право“ ( 24 ) — което кодифицира „законите и обичаите за сухопътната война, определя правата и задълженията на враждуващите страни при провеждането на операциите и ограничава избора на средства за нанасяне на вреда на противника при въоръжените международни конфликти“, и „женевското право“ — по-специално четирите конвенции от 12 август 1949 г. и Допълнителните протоколи от 1977 г. ( 25 ), „което закриля жертвите на войната и цели да предпази членовете на въоръжените сили извън битка и лицата, които не участват във военните действия“ ( 26 ).

30. Съгласно често използвания израз, с който се обозначава, МХП е „право при водене на война“ (jus in bello), което има за цел, поради хуманитарни причини, да ограничи въздействието на въоръжените конфликти, както като предвижда ограничения на средствата и методите за водене на война, така и като закриля някои категории лица и имущество.

31. Така четирите Женевски конвенции от 12 август 1949 г., произтичащи от преразглеждането на три подписани през 1929 г. конвенции, предвиждат, че лицата, които не участват в бойните действия — като цивилните, медицинския персонал или духовните лица, както и онези, които вече не вземат участие в тях — като ранените или болни бойци, корабокруширалите и военнопленниците, имат право на зачитане на техния живот и на физическа и морална неприкосновеност, ползват се от съдебни гаранции и при всички обстоятелства трябва да бъдат закриляни и третирани хуманно без каквото и да е разграничение, имащо неблагоприятен характер. Във всяка от тези конвенции се съдържа разпоредба за „тежките нарушения“, в която се уточняват нарушенията на конвенциите, за които са налице задължителни репресивни правомощия, универсални за договарящите страни ( 27 ).

32. Установените с четирите Женевски конвенции от 1949 г. принципи, разработени първоначално да се прилагат единствено за случаите на международни конфликтни, впоследствие разширяват обхвата си спрямо положенията на гражданска война.

а) Член 3, който е еднакъв в Женевските конвенции, и разширяването на обхвата на принципите в тях спрямо въоръжените конфликти без международен характер

33. През 1949 г. по инициатива на МКЧК трите Женевски конвенции от 1929 г., които са в сила тогава, са преразгледани и е подписана и четвърта конвенция, отнасяща се до закрилата на цивилни лица. Едно от най-важните въведени по този повод изменения е разширяването на приложното поле на четирите конвенции по отношение на въоръжените конфликти, „които нямат международен характер“ ( 28 ).

34. На дискусията по текста на член 3, който е еднакъв в Женевските конвенции, кодифициращ това разширяване, са посветени 25 сесии на Дипломатическата конференция, която приключва със споразумение по компромисен текст. За разлика от проекта, представен на XVII международна конференция на Червения кръст в Стокхолм, която поставя началото на обсъжданията, окончателно приетият текст предвижда само — в случай на въоръжен вътрешен конфликт — прилагането на принципите, изрично изброени във формулировката на члена. Поради факта че се прилага само по отношение на въоръжените вътрешни конфликти и тъй като определя всички приложими за такива конфликти принципи, тази разпоредба е определена като „конвенция в умален вид“ ( 29 ).

35. По време на обсъжданията по въпросния член 3 основното опасение на участващите в Дипломатическата конференция държави е да не се окаже, че Женевските конвенции от 12 август 1949 г. се прилагат „по отношение на всякакви форми на размирици, въстания, анархия, разпадане на държавата или обикновено разбойничество“, което би позволило на отговорните за тези действия лица да се ползват от качеството си на враждуващи страни, за да искат законово признаване и да избегнат последиците от деянията си. Това опасение намира израз в предложенията, направени по време на конференцията, целящи да поставят прилагането на конвенциите за вътрешните конфликти в зависимост от определен брой условия, като признаването от правителството на договарящата държава на противниковата страна като враждуваща, факта, че последната притежава организирана военна сила и орган, отговорен за своите действия, че разполага с граждански орган, упражняващ правомощията де факто по отношение на населението на определена част от националната територия, или още, че има установен режим с характеристиките на държава, и накрая факта, че правителството на договарящата държава е принудено да прибегне до участието на редовната армия, за да се бори с въстаналите ( 30 ).

36. В окончателния текст не е възприето нито едно от тези условия, като формулировката на член 3, който е еднакъв в Женевските конвенции, се ограничава с това да уточни, че се прилага „в случай на въоръжен конфликт, който не е с международен характер и възниква на територията на някоя от високодоговарящите страни“. Целта да се ограничи обхватът на тази разпоредба се преследва, като прилагането на въпросните конвенции се свежда само до изрично упоменатите в нея принципи, а не чрез определянето на положенията, в които тя се прилага.

37. Липсата на определение на понятието за въоръжен конфликт, който не е с международен характер, в член 3, еднакъв в Женевските конвенции, го прави потенциално приложим за всеки тип въоръжен вътрешен конфликт. Поради тази причина прилагането на въпросния член е пораждало проблеми в практиката, които често са водели до отхвърляне на неговото изпълнение.

i) Определение на понятието за въоръжен вътрешен конфликт в МХП

38. Определение на понятието „въоръжен конфликт без международен характер“ се въвежда в системата на Женевските конвенции едва през 1977 г. с Протокол II, сключен, за да развие и допълни член 3, който е еднакъв в тези конвенции, „без да изменя сега действащите условия за прилагане“.

39. Както е видно от член 1 от него ( 31 ), материалният обхват на Протокол II е по-ограничен спрямо този на член 3, който е еднакъв в Женевските конвенции. Тъй като обаче правните достижения на тази разпоредба са изрично запазени, тя продължава да се прилага по отношение на конфликтите, които не са с описаните в член 1 от Протокол II характеристики и които следователно не са обхванати от него. Такъв например е случаят с конфликтите между няколко съперничещи си фракции без намесата на правителствените въоръжени сили, които, както е видно от член 1, параграф 1 от Протокол II, не попадат в материалния му обхват, като той се прилага единствено по отношение на стълкновенията между правителствените и отцепническите въоръжени сили или организираните въоръжени групировки.

40. В Протокол II понятието „въоръжен конфликт без международен характер“ преди всичко е определено по отрицателен начин. Така по смисъла на член 1 от него такива конфликти не са, от една страна, онези, обхванати от член 1 от Протокол I, в който се дава определение на международните въоръжени конфликти, и от друга — „положенията на вътрешно напрежение [и] вътрешни размирици, като бунтове, отделни и спорадични действия на насилие и други аналогични действия“ (вж. съответно параграфи 1 и 2).

41. В параграф 1 от същия член след това се изброяват някои обективни критерии, които служат да се установи кои са положенията на въоръжен вътрешен конфликт без международен характер. Тези критерии, три на брой, изискват от въстаналите да разполагат, първо, с поемащо отговорността командване, второ, с контрол над част от територията, който да им позволява да провеждат продължителни и съгласувани военни операции, и трето, с капацитет да прилагат Протокола.

42. По смисъла както на член 1 от Протокол II, така и на член 3, който е еднакъв в Женевските конвенции, въоръжен конфликт без международен характер може да има само ако са изпълнени две условия, а именно известна степен на интензивност на конфликта и известна степен на организираност на участниците в сраженията ( 32 ). За да се установи дали тези две условия са изпълнени, обикновено се взема предвид набор от показатели в рамките на цялостна преценка, която се извършва за всеки отделен случай.

43. Така, що се отнася до условието, свързано с интензивността, може да се вземат предвид колективният характер на конфликта, както и средствата, прилагани от правителството за възстановяване на реда, и по-специално фактът, че то е принудено да прибегне до военна сила срещу въстаналите, а не до обикновените полицейски сили ( 33 ). Продължителността на конфликта, честотата и интензивността на насилието, обхватът на съответната географска зона, естеството на използваните оръжия, значимостта на разположените сили и типът на използваната стратегия, доброволните или насилствените разселвания на цивилното население, контролът над територията от страна на участващите въоръжени групировки, положението на несигурност, броят на жертвите и естеството на щетите също са критерии, използвани да се прецени степента на интензивност на конфликта ( 34 ). Необходимостта да се вземат предвид спецификите на всяко положение прави невъзможно както изчерпателното изброяване на тези критерии, така и кумулативното им прилагане ( 35 ).

44. Колкото до второто условие, отнасящо се до степента на организираност на страните в конфликта, то обикновено се счита за изпълнено по отношение на правителствените въоръжени сили. За разлика от тях два различни стандарта обуславят прилагането на Протокол II и на член 3, който е еднакъв в Женевските конвенции, що се отнася до степента на организираност на въстаналите. Първият от тези актове изисква особено високо равнище на организираност и въвежда условие за контрол над територията ( 36 ), докато за целите на прилагане на втория е достатъчно страните в конфликта да разполагат с „известна командна структура“ ( 37 ) и да имат капацитета да водят продължителни военни операции ( 38 ).

45. Освен двете споменати по-горе условия, едно трето условие, от времево естество, се съдържа в определението „въоръжен конфликт без международен характер“, дадено от МНТБЮ. В посоченото по-горе Решение по дело Тадич, на което се основава Conseil du contentieux des étrangers в главното производство, МНТБЮ е счел, че „въоръжен конфликт е налице всеки път, когато има прибягване до въоръжена сила между държави или продължителен въоръжен конфликт между правителствените органи и организираните въоръжени групировки или такива групировки в рамките на дадена държава“ ( 39 ). Същото това условие фигурира в член 8, параграф 2, буква е) от Статута на Международния наказателен съд (МНС) ( 40 ). В тази разпоредба, която се основава на практиката на МНТБЮ, се уточнява, че за целите на прилагане на член 8, параграф 2, буква д) ( 41 ) от същия статут под „въоръжен конфликт, който не е с международен характер“, следва да се разбират „въоръжените конфликти, които противопоставят продължително на територията на държава нейните правителствени органи и организирани въоръжени групировки или организирани въоръжени групировки помежду си“ ( 42 ).

46. Важно е да се подчертае, че прибягването до такъв критерий за продължителност е предвидено в един доста конкретен контекст, а именно за да се определят нарушенията на МХП, които попадат в съдебната компетентност на МНС и другите международни наказателни трибунали, и че дори в този контекст въпросният критерий изглежда релевантен, поне в рамките на Статута на МНС, единствено с оглед да се квалифицират като наказуемо деяние нарушенията, различни от тези по член 3, който е еднакъв в Женевските конвенции ( 43 ).

47. С оглед на казаното, позоваване на продължителността на конфликта е налице и в изразеното от МКЧК становище, прието през 2008 г., за да онагледи „преобладаващото правно схващане“ относно определението на понятието за въоръжен конфликт без международен характер в хуманитарното право ( 44 ). В него такъв конфликт е определен като „продължително стълкновение, в което правителствените въоръжени сили се противопоставят на силите на една или повече въоръжени групировки или такива въоръжени групировки помежду си, и което се случва на територията на държава […]. Това въоръжено стълкновение трябва да достигне минимално равнище на интензивност и въвлечените в конфликта страни трябва да докажат минимална степен на организираност“.

48. Както посочих по-горе, условията да е налице въоръжен конфликт без международен характер не са изпълнени при положенията на „вътрешни размирици“ и „вътрешно напрежение“. Тези две понятия фигурират в член 1, параграф 2 от Протокол II, без да са определени в него. Съдържанието им е описано в изготвените от МКЧК документи с оглед на подготовката на Дипломатическата конференция от 1971 г. ( 45 ) В тях „вътрешните размирици“ са определени като „положения, при които, без да се говори за самите въоръжени конфликти без международен характер, все пак във вътрешен план съществува стълкновение, което е в известна степен тежко или продължително и е съпроводено от действия на насилие. Последните могат да придобиват различни форми — от спонтанното пораждане на вълнения до борба между в по-голяма или по-малка степен организирани групировки и органите на управлението. В тези случаи, които не е задължително да се превръщат в открита битка, органите на управлението прибягват до широкообхватни полицейски сили, и дори до въоръжените сили, за да възстановят вътрешния ред. Големият брой жертви налага прилагането на минимум от хуманитарни правила“. Що се отнася до „вътрешното напрежение“, те предвиждат „положения на сериозно напрежение (политическо, религиозно, расово, социално, икономическо и пр.) или последици от въоръжен конфликт или вътрешни размирици. Тези положения разкриват една или друга от тези характеристики, ако не и всички наведнъж: масови арести; голям брой задържани по „политически“ причини; вероятното лошо отношение или нечовешки условия на задържане; отмяна на основните съдебни гаранции, с оглед на обявяването на извънредно положение, или фактическо положение; твърдения за случаи на изчезнали лица“.

49. Понятията „вътрешни размирици“ и „вътрешно напрежение“ определят минималния праг на понятието за въоръжен конфликт без международен характер за целите на прилагането както на Протокол II, така и на член 3, който е еднакъв в Женевските конвенции ( 46 ). Към настоящия момент тези положения не са включени в приложното поле на МХП.

ii) Функция на понятието за въоръжен конфликт без международен характер в МХП

50. От изложеното по-горе е видно, че понятието за въоръжен конфликт без международен характер изпълнява няколко функции в МХП и че даденото му в този контекст определение отговаря на целите, специфични за това направление на международното право, както и за международното наказателно правно.

51. Функцията на това понятие е преди всичко да установи категория конфликти, по отношение на които се прилага МХП. В рамките на тази функция за дефиниране на приложното поле на МХП определението на понятието за въоръжен конфликт без международен характер преследва основната цел да гарантира, че закрилата на жертвите на такива конфликти няма да зависи от произволно решение на съответните органи. Следователно то предполага установяването на известен брой обективни материалноправни критерии, чиято функция е главно да премахне във възможно най-висока степен всяка субективна свобода на преценка и да укрепи предвидимостта на МХП. Критериите с организационен характер също така имат за цел да установят положенията, при които конкретно е възможно прилагане на разпоредбите на МХП, като страните в конфликта разполагат с минимална инфраструктура, която им позволява неговото спазване.

52. Освен да определи приложното поле на МХП, разглежданото понятие служи и за установяването на правния режим, приложим за конфликта. Както споменах по-горе, този режим се различава не само според това дали конфликтът има международно или вътрешно измерение ( 47 ), но и според това дали отговаря на по-ограничителното определение, наложено с Протокол II, или на по-обширното, предвидено в член 3, който е еднакъв в Женевските конвенции. Извън общото ядро относно минималните условия за интензивност и организираност на страните в конфликта изглежда в МХП не съществува единно понятие за „въоръжен конфликт без международен характер“, като критериите, които уточняват неговото съдържание, се променят в зависимост от акта, който следва да се приложи.

53. Накрая, както изтъкнах по-горе, при определени условия действията, извършени в нарушение на МХП по време на въоръжен вътрешен конфликт, представляват „военни престъпления“, които могат да бъдат преследвани по силата на международното наказателно право ( 48 ). Наказателната отговорност, която може да произтече от извършването на такива действия, налага съдържанието на понятията, които способстват за определянето на наказуемия характер, да бъде уточнено по достатъчно обстоен начин. Критериите от организационно естество, използвани в МХП за определянето на понятието за въоръжен конфликт без международен характер, са от особено значение в този контекст, когато става въпрос за това да се установи наказателната отговорност на лицата, намиращи се на различните нива на йерархичната верига за съответната групировка.

54. В заключение ще припомня, в по-общ план, че процесът на разработването на понятието за въоръжен конфликт без международен характер в МХП преминава през етапи, отразяващи текущото състояние на прилагане и развитие на това направление на международното право. В този контекст по време на всеки етап надделява изискването да се стигне до споразумение, за да се запази ефективността на системата, което неизбежно води — както потвърждават това работите на Дипломатическите конференции, довели до приемането на член 3, който е еднакъв в Женевските конвенции, и на Протокол II — до компромисни решения.

55. В заключение, определението на понятието за въоръжен конфликт, който не е с международен характер, в МХП отговаря на специфични цели, които са характерни за това направление на международното право, и както ще бъде илюстрирано по-долу, не са присъщи на режима на субсидиарна закрила в правото на Съюза.

2. Предмет, цели и средства на механизма на субсидиарна закрила

56. Директивата за квалификациите е първият етап от процеса на хармонизиране на политиката на Съюза относно убежището. Този процес трябва да доведе до създаването на общ европейски режим за убежище като „съставен елемент на целта на Европейския съюз за постепенното създаване на пространство на свобода, сигурност и правосъдие, открито за онези, които, подтикнати от обстоятелствата, търсят по законен начин закрила в [Съюза]“ (съображение 1 от Директивата за квалификациите) ( 49 ).

57. Основната цел на този първи етап е по-специално „да гарантира прилагането от всички държави членки на общи критерии за определяне на лицата, които реално се нуждаят от международна закрила“ ( 50 ), като намали различията между законодателствата и практиките на държавите членки в тази област ( 51 ).

58. Точка 14 от заключенията на Европейския съвет от Тампере от 15 и 16 октомври 1999 г., която Директивата за квалификациите цели да приложи, препоръчва, наред с друго, приемането на „мерки за субсидиарни форми на закрила“, които се очаква да допълнят правилата относно статута на бежанец и да предложат „[подходящ] статут“ на всяко лице, което, макар и да не отговаря на условията да се счете за бежанец, при все това има нужда от международна закрила.

59. В съответствие с тези заключения в Директивата за квалификациите се подчертава, че мерките във връзка със субсидиарната закрила трябва да се разглеждат като допълнителни за режима на закрила, установен с Женевската конвенция от 28 юли 1951 г. за статута на бежанците ( 52 ) така, както е допълнена с Протокола за статута на бежанците, подписан в Ню Йорк на 31 януари 1967 г. ( 53 )

60. По-конкретно в системата на Директивата за квалификациите статутът на бежанец и субсидиарната закрила се считат за два отделни, но тясно свързани компонента на понятието за международна закрила ( 54 ). Такъв интегриран подход позволява разпоредбите на въпросната директива да се тълкуват, допълнени от режима, установен с Директива 2001/55/ЕО ( 55 ), предвиждащ временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица (наричана по-нататък „Директивата за временната закрила“), като нормативна система, която се стреми към завършеност, способна да обхване всяка ситуация, в която гражданин на трета страна или лице без гражданство, което не може да получи закрила в своята страна на произход, иска международна закрила на територията на Съюза.

61. Това впрочем се потвърждава от формулировката на член 78, параграф 1 ДФЕС, който заменя член 63, точка 1 ЕО и представлява правната основа на новата Директива за квалификациите. Съгласно параграф 1 от този член „Съюзът развива обща политика в областта на убежището, субсидиарната закрила и временната закрила, чиято цел е да предостави подходящ статут на всеки гражданин на трета страна, който се нуждае от международна закрила, както и да гарантира зачитането на принципа на забрана за връщане“.

62. В рамките на тази нормативна система механизмът на субсидиарната закрила цели, съгласно член 2, буква д) от Директивата за квалификациите, да предостави международна закрила на всяко лице, което не може да се ползва от статута на бежанец, но което, ако бъде репатрирано, би било изложено на реална опасност от нарушаване на неговите най-основни права ( 56 ).

63. От подготвителните работи по Директивата за квалификациите е видно, че понятието за субсидиарна закрила се основава главно на международните актове за правата на човека, които са най-релевантни в тази област, и по-специално на ЕКПЧ — член 3 от нея, Конвенцията против изтезанията и други форми на жестоко, нечовешко или унизително отнасяне или наказание, приета от Общото събрание на ООН на 10 декември 1984 г. — член 3 от нея, както и Международния пакт за гражданските и политическите права, приет на 16 декември 1966 г. от Общото събрание на ООН — член 7 от него ( 57 ). Колкото до избора на категориите ползващи се от тази закрила лица, освен от ЕКПЧ и практиката на Европейския съд по правата на човека „в качеството им на обвързваща правна рамка“, той се ръководи от „субсидиарните“ или „допълнителните“ режими на закрила, установени от държавите членки ( 58 ).

64. От подготвителните работи по Директивата за квалификациите е видно също така, че винаги е ставало въпрос за това да се включат сред категориите ползващи се от режима на субсидиарна закрила лица онези, които не могат да се завърнат в своята страна на произход поради положението на всеобщо насилие и царяща несигурност.

65. Включването на тази категория лица, от една страна, цели да допълни режима, въведен с Директивата за временната закрила, като осигури приемане на лицата дори извън случаите на масово навлизане ( 59 ), и от друга страна, отговаря на практиката на Европейския съд по правата на човека, съгласно която експулсиране към страна, в която е налице повишено равнище на опасност и несигурност и/или на насилие, би могло да се счита за нечовешко или унизително отношение по смисъла на ЕКПЧ ( 60 ).

3. Междинно заключение

66. Анализът по-горе позволява да се заключи, че МХП и механизмът на субсидиарна закрила, предвиден в Директивата за квалификациите — и двете основани на хуманитарни съображения, — имат и преследват различни цели.

67. Докато МХП цели главно да намали въздействието на въоръжените конфликти върху засегнатото население, субсидиарната закрила е насочена към лицата, които са напуснали местата, на които се развива конфликтът — било заради него или по други причини, ( 61 ) — и които не могат да се върнат в тях поради положението на царящо там всеобщо насилие.

68. Основен адресат на МХП са държавата или държавите, които са пряко замесени в конфликта, докато субсидиарната закрила е форма на „заместваща закрила“, предоставяна от трета за конфликта държава, когато липсва всякаква реалистична възможност за молителя да получи закрила в страната си на произход.

69. МХП действа в две направления — а именно като регламентира провеждането на военните действия и като налага на враждуващите страни спазването на известен кодекс на поведение спрямо жертвите на конфликта. Става въпрос за военно право, което, в качеството си на такова, освен нуждата от закрила на жертвите на конфликта, отчита и изискванията с военен характер на враждуващите страни. Колкото до субсидиарната закрила, тя е преди всичко закрила, основана на принципа за забрана на връщането, за активирането на която определяща е действителната нужда от международна закрила на молителя.

70. Накрая, нарушенията на МХП са квалифицирани като наказуемо деяние на международно равнище и водят до индивидуална наказателна отговорност. Поради това МХП е в много тясна връзка с международното наказателно право и тези две направления на международното право си оказват взаимно влияние. Такава връзка, обратно, не е присъща на механизма на субсидиарна закрила.

71. Поради тези различия не може да се обоснове херменевтична съгласуваност между понятията „въоръжен вътрешен конфликт“ по смисъла на член 15, буква в) от Директивата за квалификациите и „въоръжен конфликт без международен характер“ по смисъла на МХП. От това следва, че от връзката между правния ред на Съюза и международния правен ред не може да се изведе никакво задължение за тълкуване на първото понятие по начин, който да осигури съответствие с второто.

72. Такова задължение не произтича и от препращането към МХП, което евентуално се съдържа в Директивата за квалификациите.

4. Липса на препращане към МХП в Директивата за квалификациите

73. В съответствие с целите, които преследва, Директивата за квалификациите съдържа няколко препращания към актовете на международното право, по които държавите членки са страни и които определят техните задължения спрямо молителите на международна закрила. Както Съдът многократно подчертава, тези препращания предоставят указания за начина, по който трябва да се тълкуват разпоредбите на тази директива ( 62 ).

74. Освен Женевската конвенция от 1951 г. и Протокола от 1967 г., определени в съображение 3 от Директивата за квалификациите като „крайъгълен камък на международноправния режим за закрила на бежанците“, в нея се споменават в общ план задълженията на държавите членки по „международноправните актове […] които забраняват дискриминацията“ (съображение 11) и по„актовете за правата на човека“ (съображение 25), както и задълженията им в областта на забраната за връщане (съображение 36 и член 21, параграф 1). Съображение 22 съдържа също позоваване на преамбюла и на членове 1 и 2 от Хартата на Организацията на обединените нации, както и на резолюциите на ООН относно мерките за борба с международния тероризъм.

75. Обратно, в тази директива не се съдържа никакво изрично препращане към МХП. Нито в съображенията, нито в който и да е от членовете от нея се споменават актовете от това направление на международното право ( 63 ).

76. Макар да е вярно, че в изложението на мотивите на предложението си за директива Комисията се е позовала на задълженията на държавите членки по силата на МХП като стоящи в основата на режимите на „субсидиарна“ или „допълнителна“ закрила, приети на национално равнище, това позоваване — впрочем непряко и много общо — в крайна сметка не е запазено ( 64 ). Не е прието и предложение на председателството на Съвета на Европейския съюз, чиято цел е била да включи в член 15, буква в) препращане към Женевската конвенция от 12 август 1949 г. относно защитата на цивилните лица във военно време, както и — по становище на правната служба на Съвета — към приложенията и протоколите към нея.

77. От това следва, че не може да бъде изведено никакво указание от Директивата за квалификациите в полза на приравняване на понятието „въоръжен вътрешен конфликт“ по смисъла на член 15, буква в) с понятието „въоръжен конфликт без международен характер“ от МХП. Обратно, липсата на каквото и да е изрично препращане към МХП в текста на тази директива, както и процесът на приемането ѝ са обстоятелства, които не подкрепят тълкуването на въпросната разпоредба в тясно съответствие с МХП.

5. Заключение по първата част от преюдициалния въпрос

78. В резултат от всички изложени по-горе съображения стигам до извода, че понятието „въоръжен вътрешен конфликт“ по смисъла на член 15, буква в) от Директивата за квалификациите трябва да се тълкува самостоятелно спрямо съответстващото понятие от МХП.

79. В посоченото по-горе Решение по дело Elgafaji Съдът вече е имал възможността да потвърди самостоятелния характер на член 15, буква в) от Директивата за квалификациите спрямо член 3 от ЕКПЧ. За целта той се основава на разликата в съдържанието на тези две разпоредби, както и на доводи от систематично естество.

80. В настоящото дело предлагам на Съда да потвърди този самостоятелен характер и по отношение на МХП, по-специално по отношение на член 3, който е еднакъв в Женевските конвенции, като се позове на различията в областите, за които се отнасят разпоредбите на Директивата за квалификациите и тези на МХП.

Б – По втората част от преюдициалния въпрос

81. С втората част от въпроса си запитващата юрисдикция пита Съда — ако същият отговори на първата част от въпроса, че понятието „въоръжен вътрешен конфликт“, предвидено в член 15, буква в) от Директивата за квалификациите, трябва да се тълкува самостоятелно спрямо МХП — кои критерии служат да се прецени наличието на един такъв въоръжен вътрешен конфликт.

82. Дотук направените разсъждения позволяват да се изведат определен брой обстоятелства, които са от полза за отговора на тази част от въпроса.

83. Първо, нормите на Съюза в областта на международната закрила, в това число разпоредбите на Директивата за квалификациите относно субсидиарната закрила, се вписват в системата на защита на основните права на Съюза. Те са заимствани от основните международни актове относно правата на човека, съставени както на европейско, така и на световно равнище, и трябва да се тълкуват и прилагат, като се вземат предвид ценностите, от които се ръководят.

84. Второ, тези норми образуват система, която се стреми към завършеност, чиято цел е да създаде „общо пространство на закрила и солидарност“ ( 65 ) за всички, които основателно търсят международна закрила на територията на Съюза. Те трябва да получат тълкуване и прилагане, позволяващо да се осигури гъвкавостта на тази система.

85. Трето, целта на механизма на субсидиарна закрила е да предложи статут, подходящ за всеки гражданин на трета страна, който, без да получава убежище в Европейския съюз, се нуждае от международна закрила. Нуждата от закрила на молителя следователно е основният критерий, който трябва да направлява компетентните национални органи, към които е отправено искане за предоставяне на статута на субсидиарна закрила, или юрисдикциите на държавата членка, които разглеждат решение, отхвърлящо такова искане.

86. За да се установи наличието на нужда от закрила, свързана с опасността от тежки посегателства, определени в член 15, буква в) от Директивата за квалификациите, пред която би се изправило лицето, което иска предоставянето на субсидиарна закрила, ако бъде върнато в страната си на произход, компетентните национални органи и юрисдикции трябва да вземат предвид, в съответствие с установените в член 4, параграф 3 от тази директива правила, всички релевантни обстоятелства, характеризиращи както положението в страната на произход на молителя към момента на произнасяне по молбата, така и личното му положение.

87. Такъв казуистичен подход, който единствен позволява да се прецени наличието на действителна нужда от закрила, не допуска определянето на критерии, на които задължително трябва да отговори положението в страната на произход на молителя, за да може да се определи като „въоръжен вътрешен конфликт“ по смисъла на въпросния член 15, буква в).

88. Следователно, за да дам полезен отговор на втората част от преюдициалния въпрос, ще се огранича до няколко общи указания от методологическо естество.

89. В контекста на член 15, буква в) от Директивата за квалификациите понятията „безогледно насилие“ и „въоръжен конфликт“ са тясно свързани помежду си, като второто по същество служи за определянето на рамката на първото.

90. Освен това, за разлика от МХП, където наличието на въоръжен вътрешен или международен конфликт само по себе си определя прилагането на режима на закрила, решаващият елемент, за да се активира механизма на субсидиарна закрила по член 15, буква в) от Директивата за квалификациите, във връзка с член 2, буква д) от нея, е опасността, на която е изложен молителят поради положението на всеобщо насилие, съществуващо в страната му на произход.

91. От това следва, че в контекста на тези разпоредби анализът на интензивността на насилието и произтичащата от нея опасност за молителя играе основна роля, докато установяването и квалифицирането на фактите, които са в основата на това насилие, са с по-малко значение.

92. Следователно прилагането на член 15, буква в) от Директивата за квалификациите, във връзка с член 2, буква д) от нея, не може да бъде поначало отхвърлено само поради това, че положението в страната на произход на молителя не изпълнява всички критерии, използвани в МХП или в съответната държава членка, за определяне на понятието за въоръжен вътрешен конфликт. Следователно не могат да се считат за автоматично изключени от приложното поле на тези разпоредби положенията, при които например въоръженото насилие е извършено едностранно, враждуващите страни не разполагат със степента на организираност, изисквана по МХП, или не упражняват контрол върху територията, правителствените сили не вземат участие в конфликта, няма „продължителни стълкновения“ по смисъла на МХП, конфликтът преминава в крайната си фаза или пък положението попада, съгласно МХП, в обхвата на понятията „вътрешни размирици“ и „вътрешно напрежение“ ( 66 ).

93. Всички тези положения могат да попаднат в обхвата на член 15, буква в) от Директивата за квалификациите, когато степента на безогледно насилие в съответната трета страна към момента на произнасяне по молбата за субсидиарна закрила достига равнище, при което е налице реална опасност за живота или личността на молителя в случай на репатриране. Тази преценка трябва да бъде извършена, като се вземе предвид уточнението, дадено от Съда в точка 39 от посоченото по-горе Решение по дело Elgafaji, а именно че „колкото по-способен е евентуално молителят да докаже, че е специфично засегнат поради присъщи на личното му положение елементи, толкова по-ниска ще бъде степента на безогледно насилие, която се изисква, за да може той да търси субсидиарната закрила“.

94. Предложеното тълкуване отразява подхода, който изглежда може да се изведе от посоченото по-горе Решение по дело Elgafaji, в което Съдът, помолен да изясни понятието „индивидуални заплахи“ по смисъла на член 15, буква в) от Директивата за квалификациите, установява изрична и пряка връзка между опасността, на която е изложен молителят на субсидиарна закрила, да понесе определените в този член посегателства, от една страна, и степента на безогледно насилие, характеризираща провеждащия се въоръжен конфликт ( 67 ). Същата тълкувателна линия следват и компетентните органи и юрисдикции на някои държави членки — по-специално Нидерландия и Обединеното кралство, които са променили предходната си практика вследствие на въпросното Решение по дело Elgafaji ( 68 ) — и изглежда тя е възприета от Комисията в нейното изложение на мотивите по предложението ѝ за преработка на Директивата за квалификациите ( 69 ).

95. Ще приключа, като отбележа, че подчертаното в съдебното заседание обстоятелство, че Директивата за квалификациите има за цел минимална хармонизация, не трябва да кара Съда да предпочете ограничително тълкуване на разпоредбите ѝ, по-специално когато става въпрос за това да се определи обхватът на понятията, използвани за дефиниране на приложното поле на режима на субсидиарна закрила.

96. Напротив, тези понятия трябва да се тълкуват, като се вземат предвид съображенията от хуманитарно естество, които са в основата на този режим — израз на ценностите, свързани със зачитането на човешкото достойнство и спазването на правата на човека, на които, по смисъла на член 2 ДЕС, е основан Съюзът.

V – Заключение

97. С оглед на всички гореизложени съображения предлагам на Съда да отговори по следния начин на поставения от Conseil d’État въпрос: „Член 15, буква в) от Директива 2004/83/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети страни или лицата без гражданство като бежанци или като лица, които по други причини се нуждаят от международна закрила, както и относно съдържанието на предоставената закрила, във връзка с член 2, буква д) от нея, трябва да се тълкува в смисъл, че: — наличието на тежки и индивидуални заплахи срещу живота или личността на молителя на субсидиарна закрила не зависи от условието положението в неговата страна на произход или, в случай с лице без гражданство, в страната на предишното му обичайно пребиваване, да може да се квалифицира като въоръжен вътрешен конфликт по смисъла на международното хуманитарно право, и по-специално, на член 3, който е еднакъв в четирите Женевски конвенции от 12 август 1949 г., а именно Конвенция (I) за подобряване на положението на ранените и болните от въоръжените сили при бойни действия на сушата, Конвенция (II) за подобряване на положението на ранените, болните и корабокруширалите членове на въоръжените сили по море, Конвенция (III) относно третирането на военнопленниците и Конвенция (IV) за защита на цивилни лица във време на война, — наличието на такива заплахи трябва да бъде преценено в зависимост от степента на безогледно насилие, с която се характеризира положението в страната на произход на молителя или, в случай с лице без гражданство, в страната на предишното му обичайно пребиваване, към момента на произнасяне по молбата за субсидиарна закрила“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: френски.

( 2 ) Директива на Съвета от 29 април 2004 година относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети страни или лицата без гражданство като бежанци или като лица, които по други причини се нуждаят от международна закрила, както и относно съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 304, стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 52, и поправка ОВ L 204, 2005 г., стр. 24)

( 3 ) Съответно Конвенция (I) за подобряване на положението на ранените и болните от въоръжените сили при бойни действия на сушата; Конвенция (II) за подобряване на положението на ранените, болните и корабокруширалите членове на въоръжените сили по море; Конвенция (III) относно третирането на военнопленниците и Конвенция (IV) за защита на цивилни лица във време на война.

( 4 ) По смисъла на член 2, буква к) от Директивата „страна на произход“ е страната или страните, чийто гражданин е молителят, или, ако той е лице без гражданство, страната на неговото обичайно местожителство. Това определение е възприето и за целите на настоящото заключение.

( 5 ) Вж. поправката, посочена в бележка под линия 2 от настоящото заключение.

( 6 ) Директива на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 337, стр. 9).

( 7 ) Moniteur belge от 31 декември 1980 г., стр. 14584. Посоченият член 48/4 е въведен със Закон за изменение от 15 септември 2006 г. (Moniteur belge от 6 октомври 2006 г., стр. 53533).

( 8 ) Решение № 45.299.

( 9 ) Решение № 61.019.

( 10 ) Вж. Решение от 2 октомври 1995 г. по дело Тадич по отношение на изтъкнатото от защитата преюдициално възражение за липса на компетентност. Създаден от Съвета за сигурност, действащ по силата на глава VII от Хартата на Организацията на обединените нации, МНТБЮ, по смисъла на член 1 от неговия устав, е с правомощия да съди лица, отговорни за тежки нарушения на международното хуманитарно право, извършени на територията на бивша Югославия от 1991 г. насам.

( 11 ) C-465/07, Сборник, стр. I-921.

( 12 ) По силата на този член, озаглавен „Забрана на изтезанията“, „[н]икой не може да бъде подложен на изтезания или нечовешко или унизително отнасяне или наказание“.

( 13 ) Службата на Върховния комисар за бежанците на Организацията на обединените нации (ВКБООН) дава становище в същия смисъл в документа „Safe at last? Law and practice in selected EU members States with respect to asylum-seekers fleeing indiscriminate violence“, м. юли 2001 г., стр. 103 и 104, намира се на интернет сайта на ВКБООН на адрес www.unhcr.org/refworld/docid/4e2ee0022.html, както и в бележката, дадена в рамките на настоящото дело като приложение към становището, представено от г‑н Diakité пред Съда.

( 14 ) Вж. Решение от 9 ноември 2010 г. по дело B и D (C-57/09 и C-101/09, Сборник, стр. I-10979, точки 89—94).

( 15 ) Вж. по-специално Решение от 18 януари 1984 г. по дело Ekro (327/82, Recueil, стр. 107, точка 11), Решение от 19 септември 2000 г. по дело Linster (C-287/98, Recueil, стр. I-6917, точка 43), Решение от 21 октомври 2010 г. по дело Padawan (C-467/08, Сборник, стр. I-10055, точка 32) и Решение от 1 март 2012 г. по дело González Alonso (C‑166/11, точка 25). Вж. също Решение от 1 февруари 1977 г. по дело Verbond van Nederlandse Ondernemingen (51/76, Recueil, стр. 113, точки 10 и 11), Решение от 14 януари 1982 г. по дело Corman (64/81, Recueil, стр. 13, точка 8), Решение от 2 април 1998 г. по дело EMU Tabac и др. (C-296/95, Recueil, стр. I-1605, точка 30), Решение от 22 май 2003 г. по дело Комисия/Германия (C-103/01, Recueil, стр. I-5369, точка 33) и Решение от 18 декември 2007 г. по дело Société Pipeline Méditerranée и Rhône (C-314/06, Сборник, стр. I-12273, точка 21).

( 16 ) Вж. Решение от 24 ноември 1992 г. по дело Poulsen и Diva Navigation (C-286/90, Recueil, стр. I-6019, точка 9), Решение от 16 юни 1998 г. по дело Racke (C-162/96, Recueil, стр. I-3655, точка 45), Решение от 3 септември 2008 г. по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия (C-402/05 P и C-415/05 P, Сборник, стр. I-6351, точка 291), както и, в същия смисъл, Решение от 21 декември 2011 г. по дело Air Transport Association of America и др. (C‑366/10, точка 101).

( 17 ) Решение по дело Poulsen и Diva Navigation (точка 9), посочено по-горе, Решение по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия (точка 291), посочено по-горе, както и Решение по дело Air Transport Association of America и др. (точка 123), посочено по-горе.

( 18 ) Член 216, параграф 2 ДФЕС предвижда, че сключените от Съюза споразумения обвързват институциите на Съюза и държавите членки.

( 19 ) Вж. Решение по дело Poulsen и Diva Navigation, посочено по-горе (точка 10), относно международния морски обичай, както и Решение по дело Racke, посочено по-горе (точка 46), в което става въпрос за правилата, кодифицирани в член 62 от Виенската конвенция за правото на договорите от 23 май 1969 г. относно преустановяването на отношенията по конвенцията поради промяна в обстоятелствата. Това твърдение, в рамките на един по-широк обхват, може да се намери в Решение по дело Air Transport Association of America и др., посочено по-горе (точка 101).

( 20 ) По отношение на сключените от Съюза споразумения вж. Решение от 10 септември 1996 г. по дело Комисия/Германия (C-61/94, Recueil, стр. I-3989, точка 52), Решение от 9 януари 2003 г. по дело Petrotub и Republica (C-76/00 P, Recueil, стр. I-79, точка 57), Решение от 1 април 2004 г. по дело Bellio F.lli (C-286/02, Recueil, стр. I-3465, точка 33), Решение от 12 януари 2006 г. по дело Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht (C-311/04, Recueil, стр. I-609, точка 25), Решение от 8 март 2007 г. по дело Thomson и Vestel France (C-447/05 и C-448/05, Сборник, стр. I-2049, точка 30), Решение от 7 юни 2007 г. по дело Řízení Letového Provozu (C-335/05, Сборник, стр. I-4307, точка 16) и Решение от 6 юли 2010 г. по дело Monsanto Technology (C-428/08, Сборник, стр. I-6765, точка 72).

( 21 ) На последно място вж. в този смисъл Simon D. La panacée de l’interprétation conforme : injection homéopathique ou thérapie palliative ? — De Rome à Lisbonne : les juridictions de l’Union européenne à la croisée des chemins, Mélanges en l’honneur de P. Mengozzi. Bruylant 2013,р. 279 sq., р. 285.

( 22 ) При все това в Решение от 3 юни 2008 г. по дело Intertanko и др. (C-308/06, Сборник, стр. I-4057) Съдът потвърждава принципа, че предвид обичайния принцип за добросъвестност — който е част от общото международно право — и принципа за лоялно сътрудничество, той следва да тълкува разпоредбите на директива, „вземайки предвид“ необвързваща Съюза конвенция, по която са страни всички държави членки.

( 23 ) МС, Консултативно становище от 8 юли 1996 г., „Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires“ [„Допустимост на заплахата или използването на ядрени оръжия“] (Rec. 1996 г., стр. 226, точка 79; вж. също точка 80).

( 24 ) По-специално Конвенциите от 29 юли 1899 г. и от 18 октомври 1907 г.

( 25 ) Това направление на МХП води началото си от призива на Анри Дюнан в труда му, озаглавен Un souvenir de Solferino [„Спомен от Солферино“], свидетелстващ за жестокостите, на които е присъствал по време на битката при Солферино. Публикуването му през 1862 г. е последвано от създаването на Международния комитет за помощ на ранените, който впоследствие се превръща в Международния комитет на Червения кръст (МКЧК), и от подписването през 1864 г. на първата Женевска конвенция.

( 26 ) Вж. МС, Становище, цитирано в бележка под линия 23 (точка 75). Установената от Международния съд основа на МХП е допълнена от други международни договори, забраняващи употребата на някои оръжия и военни тактики или закрилящи някои категории лица или имущество, каквито са Хагската конвенция от 14 май 1954 г. за защита на културните ценности в случай на въоръжен конфликт и протоколите към нея; Конвенцията от 10 април 1972 г. за забрана на биологичните оръжия; Конвенцията на ООН от 1980 г. за определени конвенционални оръжия и петте протокола към нея; Конвенцията от 13 януари 1993 г. за забрана на химическите оръжия, както и Отавската конвенция от 1997 г. за противопехотните мини и Факултативния протокол, отнасящ се до Конвенцията за правата на детето относно участието на деца във въоръжен конфликт.

( 27 ) Конвенция (I), член 50; Конвенция (II), член 51; Конвенция (III), член 130; Конвенция (IV), член 147; вж. също Протокол I — член 11, параграф 4 и членове 85 и 86.

( 28 ) За възстановяване на отделните етапи, довели до това разширяване, и на разискванията, които то поражда по време на Дипломатическата конференция от 1949 г., вж. коментара относно член 3, който е еднакъв в Женевските конвенции, който се намира на уебсайта на МКЧК на адрес http://www.icrc.org/applic/ihl/dih.nsf/vwTreaties1949.xsp.

( 29 ) Пак там.

( 30 ) Пак там.

( 31 ) Вж. точка 4 от настоящото заключение. Този член е „резултат от деликатен компромис вследствие на продължителни преговори, с който е свързана съдбата на целия протокол до момента на неговото окончателно приемане, на пленарно заседание на Конференцията“, вж. Sandoz , Y. et al. Commentaire des Protocoles additionnels du 8 juin 1977 aux Conventions de Genève. CICR, Genève 1986, налице на уебсайта на МКЧК на адрес http://www.icrc.org/applic/ihl/dih.nsf/vwTreaties1949.xsp.

( 32 ) Релевантността на целите, преследвани от враждуващите страни, е изрично изключена в Решение на МНТБЮ от 30 ноември 2005 г. по дело The Prosecutor с/у Fatmir Limaij (IT‑03‑66-T, точка 170).

( 33 ) Вж. МКЧК, Comment le terme ‘conflit armé’ est-il défini en droit international humanitaire?, становище, март 2008 г., намира се на интернет сайта на МКЧК на адрес http://www.icrc.org/fre/resources/documents/article/other/armed-conflict-article-170308.htm.

( 34 ) МНТБЮ, Решение по дело The Prosecutor с/у Fatmir Limaij, посочено по-горе (по-специално точки 136—168).

( 35 ) Вж. Vité, S. Typology of armed conflicts in international humanitarian law: legal concepts and actual situation. — International Review of the Red Cross, vol. 91, No. 873, 03/2009,69—94.

( 36 ) Съгласно Sandoz , Y. и др., op. cit., параграф 4467, това условие изисква „известна стабилност в контрола над част, дори и скромна, от територията“.

( 37 ) В Решение по дело The Prosecutor с/у Fatmir Limaij, посочено по-горе, МНТБЮ акцентира, освен върху йерархизираната структура на Армията за освобождение на Косово, и върху факта, че в нея съществуват органи и методи, посветени на комуникацията с обществеността, върху обстоятелството, че тя разполага с правилници, установяващи военнойерархична верига между отделните нива на командване, и че е създадена военна полиция, отговорна, но не само, за дисциплината на войниците, върху нейния капацитет за набиране и обучение на нови войници, върху носенето на униформа, както и върху нейната роля в преговорите с представителите на Европейките общности и чуждестранните мисии, установени в Белград (вж. точки 94—134).

( 38 ) Вж. МКЧК, Comment le terme ‘conflit armé’ est-il défini en droit international humanitaire, op. cit. (точка II, 1, a).

( 39 ) Точка 70, курсивът е мой. Това определение се среща постоянно в съдебната практика на МНТБЮ, вж. например Решение по дело The Prosecutor с/у Fatmir Limaij, посочено по-горе (по-специално точка 84).

( 40 ) Подписан в Рим на 17 юли 1998 г. и влязъл в сила на 1 юли 2002 г., ООН, Recueil des traités des Nations unies, том 2187, бр. 38544.

( 41 ) В тази разпоредба са изброени тежките нарушения на законите и обичаите, приложими при въоръжените конфликти, които не са с международен характер, различни от тежките нарушения по член 3, който е еднакъв в Женевските конвенции, предвидени в член 8, параграф 2, буква в).

( 42 ) Курсивът е мой.

( 43 ) Вж. в този смисъл Vité, S., op. cit., 81—83.

( 44 ) МКЧК действа въз основа на мандата, даден му от държавите — страни по Женевските конвенции от 12 август 1949 г., посредством устава на Международното движение на Червения кръст и Червения полумесец.

( 45 ) Става въпрос за документите, представени от МКЧК на първата сесия на Конференцията на правителствените експерти през 1971 г. (вж. Sandoz , Y. et al., op. cit.).

( 46 ) Вж. също член 8, параграф 2, букви г) и е) от Статута на МНС.

( 47 ) В първия случай се прилагат всички разпоредби на четирите Женевски конвенции от 12 август 1949 г. и на Протокол I, докато във втория са приложими само член 3, който е еднакъв в тези конвенции, и Протокол II. При все това разграничителната линия между тези два типа конфликти се размива и дори изчезва в последната съдебна практика на МНТБЮ; в това отношение вж. Sassoli M. и Olson L. M. The judgement of the ICTY appeals chamber on the merits in the Tadic case. — International Review of the Red Cross. 2000, No. 839, намира се на уебсайта на МКЧК на адрес http://www.icrc.org/eng/resources/documents/misc/57jqqc.htmp.

( 48 ) Нито член 3, който е еднакъв в Женевските конвенции, нито Протокол II предвиждат разпоредби, целящи квалифицирането като наказуемо деяние на нарушенията на тези актове. Освен това предвидената в четирите Женевски конвенции система за преследване на тежките нарушения, за която се припомня в точка 31 по-горе, се прилага единствено по отношение на въоръжените международни конфликти. Принципът на наказателната отговорност за нарушение на правото, приложимо за въоръжените конфликти без международен характер, при все това е утвърден от МНТБЮ в неговото решение по дело Тадич по отношение на изтъкнатото от защитата преюдициално възражение за липса на компетентност, посочено в бележка под линия 10 от настоящото заключение (по-специално точка 134). За разлика от Статута на МНТБЮ, този на Международния наказателен трибунал за Руанда, създаден с Резолюция 955 (1994) на Съвета на ООН от 8 ноември 1994 г., изрично установява компетентността на този трибунал по отношение на тежките нарушения на член 3, който е еднакъв в Женевските конвенции, и на Протокол II (член 4). Това се отнася, както изтъкнах по-горе, и за Статута на МНС (вж. точка 45 по-горе).

( 49 ) Сред основните етапи на този процес на хармонизиране на политиките относно убежището на държавите — членки на Съюза, са програмите, приети по време на заседанията на Европейския съвет от Тампере от 15 и 16 октомври 1999 г., от Хага от 4 и 5 ноември 2004 г., както и от Стокхолм от 10 и 11 декември 2009 г., като последният е предхождан от Европейския пакт за имиграцията и убежището от 24 септември 2008 г.

( 50 ) Вж. съображение 6 от Директивата за квалификациите (курсивът е мой).

( 51 ) Вж. предложението за директива на Съвета относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети страни или лицата без гражданство като бежанци или като лица, които по други причини се нуждаят от международна закрила, както и относно съдържанието на предоставената закрила (COM(2001) 510 окончателен, ОВ C 51E, 2002 г., стр. 325, раздел 2).

( 52 ) Recueil des traités des Nations unies, том 189, стр. 150, бр. 2545 (1954).

( 53 ) Вж. по-специално съображение 24 от Директивата за квалификациите.

( 54 ) Вж. в този смисъл съображения 1, 5, 6 и 24 от Директивата за квалификациите, както и член 1 и член 2, букви а) и д) от нея.

( 55 ) Директива на Съвета от 20 юли 2001 година относно минималните стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица и за мерките за поддържане на баланса между държавите членки в полагането на усилия за прием на такива лица и понасяне на последиците от този прием (ОВ L 212, стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 3, стр. 179).

( 56 ) Вж. в този смисъл точка 33 от заключението на генералния адвокат г‑н Poiares Maduro, представено на 9 септември 2008 г. по дело Elgafaji, по-което е постановено посоченото по-горе решение.

( 57 ) Вж. Предложение за директива COM(2001) 510 окончателен, посочено по-горе (раздел 3).

( 58 ) Пак там. Вж. също съображение 25 от Директивата за квалификациите.

( 59 ) Първоначално предложеният от Комисията текст на член 15, буква в) е насочен към привеждане в съответствие на определението на тази категория ползващи се от субсидиарна закрила лица с предвиденото в член 2, буква в) от Директивата за временната закрила, и обхваща всяко лице, изложено на „заплаха за живота, сигурността или свободата си поради ненасочено към него насилие, свързано с въоръжен конфликт или системни или общи нарушения на правата на човека“ [неофициален превод]. По този текст дълго се водят разисквания по време на процеса по приемане на Директивата и той претърпява многобройни изменения, които в крайна сметка водят до запазване само на позоваването на положенията, характеризиращи се с „безогледно насилие в случай на въоръжен вътрешен или международен конфликт“.

( 60 ) Вж. по-специално ЕСПЧ, Решение по дело Vilvarajah с/у Обединеното кралство от 30 октомври 1991 г. Вж. също бележката на председателството на Съвета на Европейския съюз до Стратегическия комитет за имиграция, граници и убежище от 25 септември 2002 г., 12148/02, приложена към становището на Комисията.

( 61 ) Вж. член 5 от Директивата за квалификациите по отношение на възникващата на място нужда от закрила.

( 62 ) Решение от 2 март 2010 г. по дело Salahadin Abdulla и др. (C-175/08, C-176/08, C-178/08 и C-179/08, Сборник, стр. I-1493, точки 52, 53 и 54), Решение от 17 юни 2010 г. по дело Bolbol (C-31/09, Сборник, стр. I-5539, точки 37 и 38) и Решение по дело B и D, посочено по-горе (точка 78).

( 63 ) Член 12, параграф 2, буква а) и член 17, параграф 1, буква а) от Директивата за квалификациите относно причините за изключване от статута на бежанец и от този, предоставян със субсидиарната закрила, за установяването на деяния, считани за престъпления срещу мира, военни престъпления или такива срещу човечеството, препращат към „международните актове, съдържащи разпоредби относно тези престъпления“.

( 64 ) Вж. Предложение за директива COM(2001) 510 окончателен, посочено по-горе (раздел 3).

( 65 ) Вж. точка 6.2 от посочената по-горе Стокхолмска програма.

( 66 ) В това отношение ще отбележа, че самата Директива за квалификациите определя в съображение 26 минимален праг за прилагане на член 15, буква д), който предвижда, че „опасностите, на които изобщо е изложено населението или част от населението на една страна, обикновено не представляват сами по себе си индивидуални заплахи, които могат да бъдат квалифицирани като тежки посегателства“.

( 67 ) Вж. по-специално точки 33—38 и диспозитива на решението.

( 68 ) Вж. ВКБООН, Safe at last? Law and practice in selected EU members States with respect to asylum-seekers fleeing indiscriminate violence, op. cit., 65—71.

( 69 ) Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети държави или лицата без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, и относно съдържанието на предоставената закрила, COM(2009) 551 окончателен. В раздел 2 от това предложение Комисията препраща към тълкуването, възприето от Съда в посоченото по-горе Решение по дело Elgafaji, за да обоснове липсата на предложения, целящи да уточнят условията за прилагането на член 15, буква в) от Директивата за квалификациите, въпреки многобройните искания в този смисъл.