ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

E. SHARPSTON

представено на 12 март 2020 година ( 1 )

Дело C‑575/18 P

Чешка република

срещу

Европейска комисия

„Обжалване — Собствени ресурси на Европейския съюз — Финансова отговорност на държавите членки — Установяване на финансовата отговорност на Чешката република — Загуба на някои вносни мита — Задължение да се изплати на Комисията сума в размер, съответстващ на посочената загуба — Понятие „обжалваем акт“ — Право на ефективни правни средства за защита“

Въведение

1. С жалбата си до Съда Чешката република иска отмяна на определението на Общия съд на Европейския съюз от 28 юни 2018 г., Чешка република/Комисия ( 2 ), с което той отхвърля поради недопустимост подадената от нея жалба за отмяна на решение на Европейската комисия, за което се твърди, че се съдържа в писмо от 20 януари 2015 г. на директора на дирекция „Собствени ресурси и финансово планиране“ на генерална дирекция „Бюджет“ с референтен номер Ares (2015) 217973 (наричано по-нататък „спорното писмо“).

2. Тази жалба поставя редица въпроси от първостепенно значение за функционирането на системата на традиционните собствени ресурси (ТСР) на Съюза, свързани с концепцията за плащане, съпроводено с излагане на възражения, но и като цяло с достъпа на държавите членки до ефективна съдебна защита при спорове относно обхвата на финансовите им отговорности по отношение на Съюза.

Правна уредба

Договорът за функционирането на ЕС

3. Член 263, първа алинея ДФЕС гласи: „Съдът на Европейския съюз осъществява контрол относно законосъобразността на законодателните актове, на актовете на Съвета, на Комисията и на Европейската централна банка, с изключение на препоръките и становищата, както и на актовете на Европейския парламент и на Европейския съвет, предназначени да произведат правно действие по отношение на трети страни. Той контролира също така законосъобразността на актовете, издадени от органите, службите или агенциите на Съюза, предназначени да произвеждат правно действие по отношение на трети страни“.

Хартата

4. Съгласно член 47, първа алинея от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“): „Всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд в съответствие с предвидените в настоящия член условия“.

Решение 2007/436/ЕО, Евратом на Съвета

5. Съгласно съображение 2 от Решение 2007/436/ЕО, Евратом на Съвета от 7 юни 2007 година относно системата на собствените ресурси на Европейските общности ( 3 ) системата на собствените ресурси трябва да „осигурява подходящи ресурси за системното развитие на политиките на [Съюза] при условията на строга бюджетна дисциплина“.

6. Съгласно член 2, параграф 1, буква а) от Решение 2007/436 собствени ресурси, влизащи в общия бюджет на Европейския съюз, представляват приходите, получени по-специално от митата по Общата митническа тарифа и други задължения, установени или които ще бъдат установени от институциите на Съюза по отношение на търговията със страни, които не са членки на ЕС.

7. В член 8, параграф 1 се уточнява и че собствените ресурси, посочени в член 2, параграф 1, буква а), се събират от държавите членки. Те предоставят посочените ресурси на разположение на Комисията.

Регламент (ЕО, Евратом) № 1150/2000 на Съвета

8. Съображение 21 от Регламент (ЕО, Евратом) № 1150/2000 ( 4 ) гласи, че тясното сътрудничество между държавите членки и Комисията улеснява правилното прилагане на финансовите правила за собствените ресурси.

9. Съгласно член 2, параграф 1 от Регламент № 1150/2000 правото на Съюза върху собствените ресурси, посочени в член 2, параграф 1, буква а) от Решение 2007/436, се констатира веднага след като са изпълнени условията, предвидени в митническите регламенти за вписване на правото по сметките и след уведомяване на длъжника.

10. Член 6, параграфи 1 и 3 гласи: „1. Сметките за собствени ресурси се водят от Министерството на финансите на всяка държава членка или от органа, определен от всяка държава членка, и се разпределят по видове ресурси. […] 3. а) Правата, констатирани в съответствие с член 2, се вписват по сметките, при спазването на буква б) от настоящия параграф, най-късно на първия работен ден след 19-о число на втория месец, следващ месеца, през който е било констатирано правото. б) Констатираните права, невписани по сметките, посочени в буква а), тъй като все още не са били възстановени и не е било представено никакво обезпечение, се записват в отделни сметки в срока, предвиден в буква а). Държавите членки могат да прилагат тази процедура, когато констатираните и обезпечени с гаранции права са оспорени и могат да претърпят изменения след уреждане на възникналите спорове. […]“.

11. Съгласно член 9, параграф 1: „Съгласно процедурата, определена в член 10, всяка държава членка кредитира собствените ресурси по сметката, открита на името на Комисията, към Министерството на финансите или към органа, определен от съответната държава членка. […]“.

12. Съгласно член 10, параграф 1 вписването на собствените ресурси, посочени в член 2, параграф 1, буква а) от Решение 2007/436, се извършва най-късно на първия работен ден след 19-то число на втория месец, следващ месеца, през който правото е било констатирано, в съответствие с член 2 от този регламент.

13. Член 11, параграф 1 предвижда, че всяко забавено вписване в сметката по член 9, параграф 1 води до плащане на лихви от съответната държава членка.

14. Накрая, съгласно член 17, параграфи 1—4: „1. Държавите членки се задължават да предприемат всички необходими мерки, за да гарантират, че сумата, която съответства на правата, констатирани съгласно член 2, се предоставя на Комисията при условията, предвидени в настоящия регламент. 2. Държавите членки се освобождават от задължението да предоставят на разположение на Комисията сумите, които съответстват на установените предвидени бюджетни средства, които се оказват несъбираеми: а) поради непредвидени обстоятелства; или б) по други причини извън техния контрол. Размерът на установените предвидени бюджетни средства се обявява за несъбираем с решение на компетентния административен орган, който установява, че те са несъбираеми. Размерът на установените предвидени бюджетни средства се смята за несъбираем не по-късно след изтичането на петгодишен срок от датата, на която сумата е установена съгласно член 2 или — в случай на обжалване по административен или съдебен ред — от датата на произнасяне, съобщаване или публикуване на окончателното решение. Ако са получени частични плащания, максималният петгодишен срок започва от датата на последното плащане, когато то не изчиства задължението. Обявените или смятаните за несъбираеми суми окончателно се отстраняват от отделната сметка по член 6, параграф 3, буква б). Те се представят в приложение към тримесечния отчет по член 6, параграф 4, буква б) и ако това е приложимо — в тримесечния отчет по член 6, параграф 5. 3. В тримесечен срок след административното решение по параграф 2 или в съответствие със сроковете, посочени в този параграф, държавите членки предоставят на Комисията информация за случаите, когато са приложени разпоредбите на параграф 2, при условие че установените бюджетни средства нахвърлят 50000 EUR. […] Докладът по образец, утвърден от Комисията, след консултации с комитета по член 20 съдържа всички необходими факти за пълно проучване на причините по параграф 2, букви а) и б), попречили на съответната държава членка да предостави съответните суми, както и на мерките за възстановяване на средствата, които държавата членка е предприела в съответния случай или съответните случаи. 4. Комисията разполага с шест месеца след получаване на доклада по параграф 3 да изпрати своите бележки на съответната държава членка. Когато Комисията смята за необходимо да поиска допълнителна информация, шестмесечният срок започва да тече от датата на получаване на поисканата допълнителна информация“.

Обстоятелствата по спора

15. Обстоятелствата по спора могат да бъдат обобщени, както следва.

16. На 30 май 2008 г. Европейската служба за борба с измамите (OLAF) приема окончателен доклад след разследване, отнасящо се до проверки, свързани с вноса на джобни механични запалки от Лаос през периода 2004—2007 г. Всъщност тези запалки са били с произход от Китай и е трябвало да бъдат обложени с антидъмпингово мито.

17. В този доклад се посочва, че „събраните в хода на проверката доказателства за китайския произход са достатъчни, за да могат държавите членки да образуват административно производство за установяване на митнически задължения“. Съгласно посочения доклад „държавите членки [трябва] да извършат последващи одити и евентуално разследвания на съответните вносители и спешно да образуват производства за събиране на вземания“.

18. Що се отнася до Чешката република, в заключенията на доклада на OLAF се съдържат данни за 28 случая на внос на стоки от компетентността на три различни митнически служби.

19. В тези 28 случая съответните митнически служби са взели мерки за установяване и събиране на митнически задължения.

20. Чешката република обаче не е успяла да установи задълженията в предвидения срок във всички тези 28 случая.

21. Между ноември 2013 г. и ноември 2014 г. Чешката република записва в системата WOMIS ( 5 ) 28 случая на невъзможност за събиране на собствени ресурси.

22. По искане на Комисията през юли и декември 2014 г. тази държава членка ѝ предоставя допълнителна информация посредством системата WOMIS.

23. Със спорното писмо директорът на дирекция „Собствени ресурси и финансово планиране“ на генерална дирекция „Бюджет“ на Комисията уведомява чешките органи, че предвидените в член 17, параграф 2 от Регламент № 1150/2000 условия за освобождаване от задължението за предоставяне на собствените ресурси не са изпълнени в нито един от горепосочените случаи. Той приканва посочените чешки органи да вземат необходимите мерки, за да преведат по сметката на Комисията сумата от 53976340 чешки крони (CZK) (около 2112708 EUR), не по-късно от първия работен ден след деветнадесето число на втория месец след месеца, през който е изпратено посоченото писмо. Посоченият по-горе директор добавя, че всяко забавяне ще доведе до плащане на лихви за забава на основание член 11 от Регламент № 1150/2000.

24. На 17 март 2015 г. Чешката република превежда спорната сума по сметката на Комисията, като отново излага възраженията си срещу становището, което последната защитава в спорното писмо.

Производството пред Общия съд и обжалваното определение

25. С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 30 март 2015 г., Чешката република иска отмяна на решението, за което се твърди, че се съдържа в спорното писмо.

26. С отделен акт, подаден в секретариата на Общия съд на 11 юни 2015 г., Комисията повдига възражение за недопустимост, като изтъква, че спорното писмо не е решение, подлежащо на обжалване. Чешката република представя становището си по това възражение.

27. С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 20 юли 2015 г., Словашката република иска да встъпи в подкрепа на исканията на Чешката република.

28. С решение от 22 декември 2015 г., след като получава становищата на главните страни, Общият съд спира висящото пред него производство до обявяването на решения Словакия/Комисия ( 6 ) и Румъния/Комисия ( 7 ). Производството е възобновено след обявяването на тези решения и главните страни са приканени да изразят становище по последиците от тях.

29. С обжалваното определение Общият съд уважава повдигнатото от Комисията възражение за недопустимост, тъй като, както се посочва в точки 64 и 87 от това определение, в спорното писмо само е изразено писмено становище с информативна цел и е отправена покана за предоставяне на собствените ресурси, поради което то не подлежи на обжалване.

30. До тази квалификация се стига след анализ, от една страна, на контекста на приемане на спорното писмо и на правомощията на Комисията в областта на собствените ресурси на Съюза и от друга страна, на съдържанието на това писмо.

31. На първо място, Общият съд постановява по същество, че съгласно Решение 2007/436 и Регламент № 1150/2000 държавите членки са пряко задължени да констатират и да предоставят на разположение собствените ресурси (т. 37—43 от обжалваното определение), но че в тези актове не е предвидена специална процедура, след приключването на която Комисията трябва да приеме решение относно задължението за предоставяне на разположение (т. 47 от посоченото определение). Що се отнася по-специално до предвиденото в член 17, параграф 2 от Регламент № 1150/2000 освобождаване по изключение от това задължение, съгласно параграф 4 от този член Комисията може само да изложи бележки по причините, попречили на държавата членка да предостави сума, обявена за несъбираема с решение на компетентния национален административен орган, и по мерките за събиране на средствата, които тази държава членка е предприела. Тези бележки нямат задължителна сила, а оттам и задължително правно действие (т. 44—49 от посоченото определение).

32. Освен това в точки 51—55 от обжалваното определение Общият съд добавя по същество, че евентуалните спорове между държава членка и Комисията във връзка с констатирането и предоставянето на разположение на собствени ресурси се разглеждат в производствата за установяване на неизпълнение на задължения.

33. На второ място, в точка 59 от обжалваното определение Общият съд приема, че както се вижда от съдържанието на спорното писмо, Комисията изпълнява разпоредбите на член 17, параграф 4 от Регламент № 1150/2000, като по същество запознава Чешката република със становището си относно искането ѝ да бъде освободена от задължението да предостави спорната сума, и че тази институция приканва държавата членка да предостави тази сума. Доколкото в това писмо е указан срок за предоставяне на посочената сума, в точки 62 и 63 от определението Общият съд отбелязва, че с оглед на цялостното съдържание на посоченото писмо обстоятелството, че в него е указан такъв срок, не позволява да се счита, че намерението на Комисията е било да приеме акт, пораждащ задължителни правни последици, и че с това указване спорното писмо възпроизвежда текста на членове 10 и 11 от този регламент.

34. Накрая, Общият съд отхвърля различните доводи, изтъкнати от Чешката република. По-специално относно довода във връзка с правото на ефективна съдебна защита в точки 81—84 от обжалваното определение той посочва следното: „81. […] от една страна, макар условието относно задължителните правни последици да трябва да се тълкува от гледна точка на правото на ефективна съдебна защита, гарантирано в член 47, първа алинея от [Хартата], достатъчно е да се припомни, че това право няма за цел да променя предвидената в Договорите система за съдебен контрол, и по-специално правилата относно допустимостта на исковете или жалбите, подадени пряко пред съда на Съюза, както е видно и от разясненията относно този член 47, които съгласно член 6, параграф 1, трета алинея ДЕС и член 52, параграф 7 от [тази Харта] трябва да се вземат предвид при нейното тълкуване. Вследствие на това тълкуването на понятието „обжалваем акт“ от гледна точка на посочения член 47 не може да води до пренебрегването на това условие, без да се превишат правомощията, възложени от Договора на съдилищата на Съюза (решения [Словакия/Комисия], т. 66 и от 25 октомври 2017 г., Румъния/Комисия, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, т. 68). 82. Освен това, когато е получила [спорното писмо], Чешката република е можела да не предприеме последващи действия във връзка с [него], докато Комисията евентуално не предяви иск за установяване на неизпълнение на задължения. 83. От духа и смисъла на член 258 ДФЕС несъмнено следва, че Комисията не е длъжна да предяви такъв иск, тъй като правото на преценка, с което разполага по отношение на възможността да сезира Съда с иск за установяване на неизпълнение на задължения, изключва правото на който да е друг да иска от нея да изрази позиция в определен смисъл (вж. определение от 14 септември 2015 г., Румъния/Комисия, T‑784/14, непубликувано, EU:T:2015:659, т. 55 и цитираната съдебна практика). 84. Освен това Чешката република е можела да предостави [разглежданата сума] под условие, като успоредно с това изложи възражения срещу основателността на защитаваното от тази институция становище, възможност, която Съдът многократно е посочвал (вж. в този смисъл решения от 16 май 1991 г., Комисия/Нидерландия, C‑96/89, EU:C:1991:213, т. 17, от 12 септември 2000 г., Комисия/Обединено кралство, C‑359/97, EU:C:2000:426, т. 31 и определение от 4 октомври 2007 г., Финландия/Комисия, C‑457/06 P, непубликувано, EU:C:2007:582, т. 39)“.

35. Ето защо Общият съд отхвърля подадената от Чешката република жалба за отмяна като недопустима, без да се произнася по молбата за встъпване на Словашката република.

Искания на страните в производството по обжалване и производство пред Съда

36. С жалбата си, подадена на 13 септември 2018 г., Чешката република иска от Съда: – да отмени обжалваното определение, – да отхвърли възражението за недопустимост, повдигнато от Комисията, – да върне делото на Общия съд за ново разглеждане, за да се произнесе по основателността на жалбата, – да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.

37. От своя страна Комисията приканва Съда: – да отхвърли жалбата, – да осъди Чешката република да заплати съдебните разноски.

38. Кралство Нидерландия встъпва по делото в подкрепа на исканията на Чешката република.

39. Страните в производството по обжалване представят доводите си в съдебното заседание от 11 ноември 2019 г.

Анализ

40. В подкрепа на жалбата си жалбоподателят изтъква само едно основание, а именно нарушение на член 263 ДФЕС във връзка с член 47 от Хартата. Преди да разгледам доводите на страните, ми се струва полезно да припомня установените в закона и съдебната практика принципи, които уреждат ТСР, и по-специално предоставянето им на разположение.

Режимът на ТСР

41. Предназначението на ТСР (включително митата) е да финансират политиките на Съюза. Тъй като Съюзът не разполага с орган, съставен от оправомощени да събират тези ресурси служители, събирането и управлението им са възложени на държавите членки, които имат редица задължения в това отношение (съгласно Регламент № 1150/2000, що се отнася до относимия към случая период) ( 8 ).

42. Собствените ресурси стават дължими веднага след като бъдат констатирани. Следва да се отбележи, че държавите членки са задължени да констатират правото върху собствените ресурси „веднага след като са изпълнени условията, предвидени в митническите регламенти за вписване на правото по сметките и след уведомяване на длъжника“ (вж. член 2, параграф 1 от Регламент № 1150/2000) ( 9 ).

43. Държавите членки не разполагат с никаква свобода на преценка в това отношение. Всъщност съгласно постоянната практика на Съда държавите членки не могат да бъдат освободени от задължението да констатират вземанията дори когато ги оспорват, „предвид опасността да се допусне финансовото равновесие на Съюза да бъде нарушено“ заради поведението на дадена държава членка ( 10 ). От това следва, че всяко (евентуално) оспорване може да се прави едва a posteriori.

44. След това установяване всяка държава членка кредитира собствените ресурси по сметката, открита на името на Комисията, към Министерството на финансите или към органа, определен от съответната държава членка. В известен смисъл всяка държава членка действа като банкер и депозитар на разглежданите ресурси, като има задължението да ги предоставя на разположение на Комисията в пълен размер, независимо дали са събрани (или не) ( 11 ). Така държавите могат да бъдат освободени от задължението за предоставяне на разположение само в хипотезите по член 17, параграф 2 от Регламент № 1150/2000 — а именно когато сумите, които съответстват на установените предвидени бюджетни средства, се окажат несъбираеми било поради непредвидени обстоятелства, било по други причини извън контрола на държавите членки.

45. Този строг механизъм се обосновава с необходимостта да се осигури „бързото и ефикасно“ предоставяне на разположение на собствените ресурси на Съюза ( 12 ). Той има за цел по-специално да насърчи отговорността на държавите членки.

46. Пак по тази причина съгласно член 11 от Регламент № 1150/2000 неизпълнението на изложените по-горе задължения води до налагане на високи лихви за забава. В това отношение според Съда между задължението за констатиране на собствените ресурси, задължението за кредитирането им по сметката на Комисията в предвидените срокове и задължението за плащане на лихви за забава съществува „неразривна връзка“ ( 13 ).

47. В този контекст задачата на Комисията е да следи държавите членки да изпълняват задълженията си. Тя разполага с правомощието да започне производство за установяване на неизпълнение на задължения по член 258 ДФЕС, когато държава членка не изпълнява посочените задължения.

48. Ако държава членка оспорва наличието на ТСР или на дължимата от нея сума, тя може да избегне санкцията за забава, „като предостави претендираните суми на разположение на Комисията и успоредно с това изложи възражения срещу основателността на защитаваното от тази институция становище“ ( 14 ).

49. Съдът обаче не определя способите за извършването на такова плащане, съпроводено с излагане на възражения. Той не се произнася и по въпроса дали такова плащане може в крайна сметка да се счита за „надлежно извършено“ от правна гледна точка, или съответната държава членка продължава да не изпълнява задълженията си.

50. Съдът само отбелязва, че макар Комисията да не може да откаже на държава членка да извърши плащане, като същевременно изложи възражения, режимът на ТСР възпрепятства възможността (за Комисията) да се договарят условията и способите за такова плащане ( 15 ).

51. Това положение е следствие от една особеност на режима на ТСР, а именно че съгласно Регламент № 1150/2000 Комисията не разполага с правомощия за вземане на решения.

52. Всъщност, макар съгласно член 17, параграф 4 от Регламент № 1150/2000 Комисията да е задължена да изложи бележки по въпроса дали дадена държава членка може да бъде освободена от задължението си за предоставяне на разположение, от нея не се иска да приеме решение в това отношение. Освен това държавите членки запазват контрола върху сметките, които водят на името на Комисията, и дори могат да изтеглят от тях спорните суми ( 16 ), рискувайки евентуално да трябва да понесат последиците, свързани с производство за установяване на неизпълнение на задължения, и да плащат посочените по-горе лихви за забава.

53. Това не е пропуск от страна на законодателя: той съзнателно е решил да не предостави такова правомощие на Комисията. Всъщност в предложение за изменение на Регламент № 1150/2000 от 2003 г. новият член 17, параграф 4 предвижда приемането на „мотивирано решение на Комисията“ в случай на спор по въпроса дали окончателната несъбираемост се дължи на непредвидени обстоятелства, или на други причини извън контрола на съответната държава ( 17 ). Съветът отхвърля това предложение. Държавите членки предпочитат да запазят прерогативите си и отказват да дадат на Комисията правомощие за вземане на решения във връзка с подлежащите на плащане суми.

54. Обстоятелството, че Комисията не разполага с правомощия за вземане на решения, обаче не поставя под въпрос ролята ѝ на пазител на Договорите, нито компетентността ѝ да изготвя правни становища относно задълженията на държавите членки съгласно Регламент № 1150/2000.

55. В този контекст, както се посочва в доктрината, Комисията (понякога) трябва да изпраща писма с предупредителен характер на държавите членки, които не изпълняват задълженията си ( 18 ).

56. Съдът вече е констатирал, че такива писма не представляват „обжалваеми актове“ по смисъла на член 263 ДФЕС ( 19 ), така че държавите членки, които желаят да оспорят анализа на Комисията, са изправени пред тежка дилема: или да откажат да предоставят претендираните суми на разположение на Комисията и с това да поемат риска да трябва да плащат много високи лихви за забава, или — за да избегнат този риск — да платят сумата, като същевременно изложат възражения, без обаче да са сигурни, че Комисията ще започне производство за установяване на неизпълнение на задължения, за да може спорът да се реши по същество от Съда ( 20 ).

57. Жалбата, с която е сезиран Съдът в случая, е показателна за това почти кафкианско правно положение. Чешката република иска да постави под въпрос анализа на Комисията в спорното писмо. За целта тя извършва плащане, като същевременно излага възражения и подава жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС. Общият съд отказва да уважи жалбата, с мотива че спорното писмо не представлява обжалваем акт. От своя страна Комисията приема, че не е налице неизпълнение на задължения, доколкото претендираната сума е платена, и явно счита, че изразените възражения не пораждат правни последици ( 21 ).

58. С оглед на този специфичен правен контекст сега ще пристъпя към анализа на единственото основание, което жалбоподателят изтъква в подкрепа на жалбата си, и на доводите на останалите страни в производството по обжалване.

Доводи на страните

59. С единственото си основание, а именно нарушение на член 263 ДФЕС във връзка с член 47 от Хартата, Чешката република по същество изтъква, че противно на посоченото от Общия съд в точка 81 и сл. от обжалваното определение, не разполага с ефективни средства за защита, позволяващи ѝ да отнесе до съда на Съюза спора си с Комисията относно наличието (или липсата) на задължение за предоставяне на разположение на ТСР.

60. Чешката република подчертава като начало, че когато Комисията приканва дадена държава членка да предостави на нейно разположение собствени ресурси в определен размер посредством документ като спорното писмо, тази държава членка de facto е длъжна да плати претендираната сума в предвидения срок въпреки възраженията, които излага срещу становището на Комисията. Всъщност, ако не плати сумата, тази държава членка рискува да трябва да плати високи лихви за забава, ако се установи, че не е изпълнила задължението си за предоставяне на разположение. Размерът на тези лихви на практика зависел от датата, на която Комисията инициира производството за установяване на неизпълнение на задължения, и от продължителността на това производство и следователно бил извън контрола на съответната държава членка.

61. Впрочем, първо, с оглед на дискреционните правомощия на Комисията относно инициирането на производство за установяване на неизпълнение на задължения ( 22 ) и на липсата на условие за срок в това отношение, държавата членка нямала никаква сигурност, че спорът ще бъде разгледан по същество от Съда. Доколкото в този смисъл достъпът до съд зависел от добрата воля на Комисията, правото на ефективна съдебна защита не било гарантирано ( 23 ).

62. Нямало да е така само ако Комисията е длъжна да инициира производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу посочената държава членка, в случай че тя плати сумата и същевременно възрази срещу това. При настоящото състояние на нещата ( 24 ) обаче такова задължение не произтичало нито от обжалваното определение, нито от практиката на Съда по дела, отнасящи се до случаи на извършено плащане и същевременно възразяване срещу него. Освен това тази съдебна практика не уточнявала условията, нито последиците от подобно плащане, създавала правна несигурност и застрашавала правото на ефективна съдебна защита.

63. Второ, Чешката република изтъква, че както показва настоящата практика на Комисията, същата не се счита задължена да предявява иск за установяване на неизпълнение на задължения, когато е направено плащане, като същевременно са изложени възражения срещу него ( 25 ).

64. Трето, Чешката република счита, че недостатъците, свързани със съдебната защита на държавите членки (при плащане, съпроводено с излагане на възражения), които са очертани в изложените по-горе доводи, са елемент от „фактическия и правния контекст“ на изготвянето на спорното писмо, съставляващ релевантен критерий за преценката дали то подлежи на обжалване ( 26 ). С оглед на този контекст обаче на понятията „задължителни правни последици“ и „обжалваем акт“ следвало да се даде различно тълкуване спрямо възприетото от Общия съд в обжалваното определение, за да се гарантира правото на ефективна съдебна защита.

65. Чешката република уточнява, че отново е изложила възраженията си (що се отнася до задължението ѝ да предостави на разположение спорната сума) и е поискала от Комисията да ѝ върне посочената сума или да инициира производство за установяване на неизпълнение на задължения, но не е постигнала успех.

66. Кралство Нидерландия, което встъпва по делото в подкрепа на исканията на Чешката република, твърди, че спорното писмо е предназначено да произведе правни последици, по-специално доколкото определя по автономен начин датата, от която се дължат лихвите за забава.

67. Комисията твърди, че не е налице единственото изтъкнато основание.

68. Най-напред, тя подчертава, че Чешката република по никакъв начин не оспорва тълкуването (изложено по-специално в точки 42 и 47 от обжалваното определение) на Решение 2007/436 и на Регламент № 1150/2000, че собствените ресурси на Съюза трябва да се констатират от държавите членки и че тези актове не предвиждат специална процедура, позволяваща на Комисията да приеме решение относно задължението за предоставяне на разположение на ТСР. В това отношение Комисията счита, че не разполага с каквото и да било правомощие за вземане на решения.

69. Тъй като такава компетентност не ѝ е призната — нещо, което впрочем Чешката република не оспорва — Комисията има правомощието да изпрати на съответната държава членка становището си по квалифицирането на някои суми като принадлежащи на Съюза ТСР. Такова становище обаче няма правно действие, поради което не подлежи на обжалване.

70. Според Комисията доводите на Чешката република относно правото на ефективна съдебна защита във връзка с финансовия риск, свързан с лихвите за забава, не водели до различен извод. Всъщност Комисията счита, че в решение Словакия/Комисия вече са отхвърлени аналогични доводи.

71. В това отношение в становището си по изявлението при встъпване на Кралство Нидерландия Комисията добавя, че последната държава членка не е изтъкнала нито един довод, годен да обоснове разграничаването на настоящото дело от делата, приключили с постановяването на решение Словакия/Комисия. Впрочем задължението за плащане на лихви за забава било само неизбежна последица от неизпълнението от страна на съответната държава членка на задължението ѝ съгласно правната уредба относно системата на ТСР да предостави своевременно тези ресурси на разположение на Комисията (при това дори да оспорва задължението си да преведе въпросните суми).

72. Освен това Комисията отбелязва, че с оглед на действащата към момента система на ТСР спор между нея и държава членка относно задължението на последната да констатира и да предостави на разположение посочените ресурси можел да се разреши само по един начин: с производство за установяване на неизпълнение на задължения. В това отношение тя препраща към точки 51 и 53—55 от обжалваното определение, в които Общият съд подчертава изключителната компетентност на Съда да определя задълженията на държавите членки в тази област.

73. В отговорите си на въпросите на Съда Комисията уточнява и че въпреки съпровождащите го възражения плащането от страна на Чешката република е надлежно извършено от правна гледна точка, както и че тези възражения не представляват нарушение на законодателството относно ТСР ( 27 ). Според Комисията едностранното излагане на възражения от съответната държава членка не можело да промени правния статус на средства, които трябва да бъдат предоставени на нейно разположение безусловно по силата на законодателството относно ТСР. В противен случай финансовата стабилност и рейтингът на Съюза рискували да бъдат сериозно разклатени.

74. Освен това Комисията отбелязва и че ако дадена държава членка е убедена в основателността на становището си и желае да си върне предоставените средства, тя може (едностранно) да направи корекция във водената от нея сметка, без да е необходимо да се предвиждат механизми за съдебна защита в това отношение. Постъпвайки по този начин обаче, държавата членка рискува срещу нея да бъде образувано производство за установяване на неизпълнение на задължения и в крайна сметка да трябва да плаща лихвите за забава, предвидени в законодателството относно ТСР. В известен смисъл тези лихви за забава били цената, която трябва да плати държавата членка, действала „на свой собствен риск“, без да се съобразява със становището на Комисията ( 28 ). Ако Комисията се забави да предяви иск за неизпълнение на задължения и това доведе до увеличаване на размера на дължимите лихви, съдът на Съюза разполагал с правомощие да намали тежестта върху държавата членка — ответник по това производство.

Анализ

75. Според мен преценката следва да се извърши на два последователни етапа.

76. На първо място, ще разгледам въпроса дали Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е заключил, че подадената от жалбоподателя жалба за отмяна на спорното писмо е недопустима поради липсата на обжалваем акт. Както ще обясня по-нататък, становището на Общия съд ми се струва правилно от правна гледна точка. Също така е безспорно обаче, че в така действащия режим на ТСР има празнина, в смисъл че той не позволява на държавите членки да оспорят надлежно становището на Комисията, без да поемат риска да се поставят „извън закона“ и да им бъде наложено да плащат много високи лихви за забава.

77. По тази причина ще разгледам, на второ място, алтернативни разрешения, даващи на държавите членки достъп до ефективни правни средства за защита в случай на спор относно задължението за предоставяне на ТСР.

Първи етап: липсата на обжалваем акт в конкретния случай

78. Съгласно постоянната съдебна практика за „обжалваеми актове“ по смисъла на член 263 ДФЕС се считат „всички приети от институциите на Съюза разпоредби, без оглед на тяхната форма, които имат за цел да породят задължителни правни последици“ ( 29 ).

79. За да се определи дали даден акт поражда такива последици, следва да се разгледа неговата същност ( 30 ). Тези последици трябва да бъдат преценявани въз основа на обективни критерии, като например съдържанието на акта, като при необходимост се вземат предвид контекстът на приемането му и правомощията на приелата го институция ( 31 ).

80. В това отношение отбелязвам, че в точки 36—56 от обжалваното определение Общият съд прави подробен и прецизен анализ на контекста на изпращането на спорното писмо, както и на правомощията на Комисията в областта на ТСР. Общият съд приема, че Комисията не е компетентна да приеме решение, годно да породи задължителни правни последици, и че спорното писмо трябва да се разглежда като документ с информативна стойност и само като покана.

81. Анализът на Общия съд е правилен с оглед на правната уредба и съдебната практика, изложени по-горе (препращам към точки 41—58 от настоящото заключение).

82. Страните в производството по обжалване, изглежда, споделят тази констатация. От съображения за изчерпателност отбелязвам, че в съдебното заседание Чешката република не може да установи кое точно е правното основание на решението, за което се твърди, че е прието от Комисията в случая: всъщност, както припомних, нито един член от Регламент № 1150/2000 не предоставя на Комисията правомощие за вземане на решения.

83. Колкото до съдържанието на спорното писмо, жалбоподателят не успява да покаже и защо анализът, направен от Общия съд в точки 57—64 от обжалваното определение, е неправилен ( 32 ).

84. Що се отнася до довода на Кралство Нидерландия, че спорното писмо поражда правни последици, тъй като заради него лихвите за забава започват да текат от дата, различна от предвидената в член 10, параграф 1 от Регламент № 1150/2000, отбелязвам, че такъв довод вече е бил отхвърлен от Съда като недостатъчен да придаде такива последици на писмо от това естество ( 33 ).

85. С оглед на гореизложените съображения остава само въпросът за достъпа до ефективна съдебна защита на основание член 47 от Хартата.

86. В известен смисъл Чешката република приканва Съда да дефинира отново понятието „обжалваем акт“, за да разшири обхвата му по отношение на документи като спорното писмо, с едничката цел държавите членки да получат средство за защита в случай на спор относно предоставянето на ТСР.

87. Общият съд много правилно припомня, че правото на ефективни правни средства за защита, закрепено в посочения член 47 от Хартата, няма „за цел да променя предвидената в Договорите система за съдебен контрол“ ( 34 ). В този смисъл новото тълкуване (предложено от Чешката република) на понятието „обжалваем акт“ в светлината на този член не може да се приеме, тъй като би довело до неприлагане на условие за допустимост по начин, който надхвърля правомощията, предоставени на съда на Съюза с Договорите.

88. Освен това, макар че както вече отбелязах, недостатъците на системата на ТСР трудно могат да се отрекат ( 35 ), все пак се съмнявам, че жалбата за отмяна е най-подходящото разрешение за преодоляване на празнините, които установих.

89. Всъщност защитаваната от жалбоподателя теза предполага Комисията да си присвои правомощие за вземане на решения, позволяващо ѝ да установява задълженията на държавите членки в областта на ТСР. Както многократно отбелязах, с оглед на разпределянето на правомощията в областта на ТСР е безспорно, че Комисията не разполага с такова правомощие и впрочем никога не е претендирала да го упражнява.

90. Ако Комисията си беше присвоила такова правомощие и действително беше приела акт, произвеждащ правно действие (quod non), то този акт щеше да подлежи на отмяна поради липса на правно основание.

91. Дори обаче тази теза да бъде приета, това не променя факта, че в производството за отмяна няма как да се измени твърдяното решение на Комисията. Общият съд ще бъде принуден да го отмени поради липса на компетентност, без обаче да може да замести преценката на Комисията със своя преценка и следователно без да е в състояние да разреши действителния проблем, а именно определянето на задълженията на съответната държава членка във връзка с ТСР.

92. Ето защо според мен при всички положения се стига до задънена улица.

93. Поради това единственото основание на Чешката република е неотносимо и жалбата трябва да се отхвърли като неоснователна, доколкото Общият съд правилно е заключил, че жалбата за отмяна е недопустима поради липса на обжалваем акт.

Втори етап: преглед на алтернативните разрешения

94. Какви са другите разрешения, които следва да се обмислят, предвид невъзможността на Чешката република да подаде жалба за отмяна?

95. Комисията защитава статуквото. Според нея няма нищо необичайно в това, че държава членка, която не е съгласна с нейния анализ, няма друг избор, освен да се постави „извън закона“ и да поеме риска да ѝ бъдат наложени значителни лихви за забава в замяна на надеждата (а не на увереността), че ще се стигне до разглеждане на случая от Съда в рамките на иск за установяване на неизпълнение на задължения. Освен това според Комисията възраженията, които държава членка излага при предоставянето на спорна сума като ТСР, (de facto) нямали никакви правни последици: плащането било надлежно извършено от правна гледна точка, поради което при такива обстоятелства нямало основание за образуване на производство за установяване на неизпълнение на задължения. Тя приема най-много че съгласно принципа на лоялното сътрудничество излагането на възражения би могло да обоснове задължение (в нейна тежест) да започне „конструктивен диалог“ със съответната държава членка в опит за сближаване на позициите: след такъв диалог и след като гледната точка на Комисията ѝ бъде надлежно обяснена, тази държава членка можела да реши да приеме анализа на Комисията за основателен или да изтегли средствата, които преди това е предоставила на нейно разположение — като (по този начин) се изложи на риска да трябва да плаща високи лихви за забава, в случай че в решението си Съдът установи неизпълнение на задължението за предоставяне на ТСР.

96. Не споделям този анализ, който, изглежда, следва порочен кръг на разсъждение и не е годен да даде задоволителен отговор на проблема, свързан с достъпа до ефективна съдебна защита ( 36 ).

97. Според мен в самото начало следва да се изясни концепцията за плащане, съпроводено с излагане на възражения. Досега, както посочих в точки 48—50 от настоящото заключение, Съдът не е развил посочената концепция и не е определил нейната юридическа рамка.

98. Застъпеното от Комисията тълкуване лишава посочените възражения от всякакво конкретно значение и от всякакъв конкретен обхват. Напротив, според мен следва да се приеме, че плащане, съпроводено с излагане на възражения, не може да се счита за надлежно извършено от правна гледна точка и следователно предполага неизпълнение на задължения. Съдът допуска този подход, за да позволи на държавите членки да избегнат вредоносните финансови последици (свързани с лихвите за забава, наложени съгласно законодателството относно ТСР) и в същото време официално да изразят несъгласие с правния статус на съответните средства ( 37 ). Плащане, съпроводено с излагане на възражения, предполага, че съответното вземане остава спорно. Комисията не може да счита такова плащане за (окончателно) получено.

99. Макар съответните средства действително да са предоставени на разположение на Комисията и тя да може да ги използва, това не променя факта, че изразените от държавата членка възражения не могат да бъдат пренебрегвани и се нуждаят от окончателно изясняване. Струва ми се, че производството за установяване на неизпълнение на задължения, което дава възможност за конструктивен обмен на становища между Комисията и съответната държава членка (поне в досъдебната фаза), може да представлява подходящ форум за тази цел.

100. Въпросът, който възниква, е дали в такъв случай Комисията може да бъде задължена да започне производство за установяване на неизпълнение на задължения?

101. Преди да се стигне до такъв извод, ще трябва да се преодолеят две произтичащи от съдебната практика пречки.

102. От една страна, както Съдът многократно е припомнял, с оглед на ролята ѝ на пазител на Договорите Комисията единствена има компетентност да реши дали е целесъобразно да образува производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка. Тя единствена е компетентна и да реши дали е целесъобразно да продължи досъдебната фаза на производството, като изпрати мотивирано становище, и също така има правото, но не и задължението в края на тази фаза да сезира Съда с искане той да констатира потенциалното неизпълнение ( 38 ). Това абсолютно дискреционно правомощие (a priori) не търпи никакво изключение ( 39 ). В областта на ТСР Общият съд вече е приел, че правото на преценка на Комисията, що се отнася до възможността да сезира Съда с иск за установяване на неизпълнение на задължения, изключва правото на кой да е друг да изисква от нея да изрази позиция в определен смисъл ( 40 ).

103. От друга страна, както отбелязах в точка 50 по-горе, Съдът вече е постановил, че режимът на ТСР „възпрепятства възможността да се договарят условията и способите за плащане“ ( 41 ). По същия повод Съдът уточнява, че принципите на лоялното сътрудничество и на правната сигурност не са в състояние да предоставят на съответната държава членка правото с нея да се започнат преговори, по-специално с оглед на предявяването на иск за установяване на неизпълнение на задължения срещу нея ( 42 ).

104. Накратко, съгласно тази съдебна практика Комисията разполага с правомощие от дискреционен характер, като съответната държава членка, разбира се, може да изложи възражения, но няма право да изисква от Комисията да започне производство за установяване на неизпълнение на задължения, нито да обвърже плащането си със започването на такова производство ( 43 ).

105. Ето защо, за да преодолее тези две произтичащи от съдебната практика пречки, Съдът ще трябва да констатира — само по изключение — че Комисията е задължена да започне производство за установяване на неизпълнение на задължения в случай на плащане, съпроводено с излагане на възражения. Това задължение ще трябва да бъде строго ограничено до областта на собствените ресурси ( 44 ).

106. Това задължение за действие е обосновано по две причини.

107. На първо място, съгласно член 17, параграф 1 ДЕС Комисията „следи за прилагането на Договорите и на мерките, приети от институциите по силата на тези Договори“. Тя съблюдава прилагането на правото на Съюза под контрола на Съда. В този смисъл Комисията е длъжна да следи за правилното прилагане на Регламент № 1150/2000 ( 45 ). В този контекст тя трябва да наблюдава и контролира правилното предоставяне на ТСР от държавите членки. Както посочих по-горе, плащане, съпроводено с излагане на възражения, изобщо не може да се счита за надлежно извършено и се нуждае от изясняване, което в крайна сметка е задача на Съда ( 46 ).

108. На второ място, такова задължение е обосновано и с оглед на принципа на лоялното сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС и отразен в съображение 21 от Регламент № 1150/2000 ( 47 ) във връзка с член 47 от Хартата, в който е прогласено правото на ефективни правни средства за защита. Всъщност при липсата на такова задължение на Комисията и с оглед на настоящата ѝ практика да счита плащанията, съпроводени с излагане на възражения, за „надлежно извършени“, спорът между Комисията и съответната държава членка относно наличието на задължението за предоставяне на ТСР ще продължава да е налице ( 48 ) и никога няма да бъде разрешен от съда. Съответната държава членка няма да е в състояние да поиска от компетентния за тази цел орган, а именно Съда, да прецени съответствието на поведението ѝ с разпоредбите на законодателството в областта на ТСР ( 49 ).

109. Ако допуснем, че Съдът откаже да приеме, че е налице такова задължение на Комисията, може ли да се помисли за друго разрешение, което да позволи на Чешката република да отнесе спора до съда на Съюза и евентуално да получи обратно спорната сума?

110. Според мен Общият съд би могъл да разреши посочения спор и в рамките на иск за обезщетение ( 50 ), така че засегнатата държава членка да може да си възстанови спорната сума по законосъобразен и надлежен начин.

111. Всъщност системата на ТСР се основава на идеята, че тези ресурси принадлежат по право на Съюза още от момента на тяхното констатиране. По принцип от държавите членки се очаква просто да изпълняват ролята на колектори на тези ресурси и не е предвидено да обедняват при събирането и управлението им. Положението е различно, когато такива ресурси се окажат несъбираеми, но съответната държава членка не може да се позове на непредвидени обстоятелства или на други причини извън нейния контрол: в такъв случай държавата членка трябва да предостави тези ресурси, прибягвайки до собствените си средства.

112. В случай на спор в това отношение и ако тази държава членка извърши плащането и успоредно с това изложи възражения, тя няма да може да си върне спорната сума, без да се изложи на изтъкнатите по-горе финансови рискове.

113. В този контекст трябва да се разгледат две възможности за обезщетение съгласно член 268 ДФЕС и член 340, втора алинея ДФЕС ( 51 ). Става дума за иска за извъндоговорна отговорност за виновно поведение и за иска за неоснователно обогатяване (иск de in rem verso) съгласно установеното от Съда в решение Masdar ( 52 ).

114. Според мен първата възможност (извъндоговорната отговорност за виновно поведение) трябва да се отхвърли.

115. Всъщност съгласно постоянната съдебна практика ангажирането на извъндоговорната отговорност на Съюза и привеждането в действие на правото на поправяне на претърпяната вреда зависят от наличието на съвкупност от условия относно незаконосъобразността на твърдяното поведение на институциите, наличието на действителна вреда и съществуването на причинно-следствена връзка между това поведение и твърдяната вреда ( 53 ).

116. Във връзка с незаконосъобразността на разглежданото действие или бездействие съдът трябва да може да установи наличието на достатъчно съществено нарушение на правна норма, която има за цел да предостави права на частноправни субекти ( 54 ), нарушение, което е резултат от съзнателен избор или от небрежност на съответната институция.

117. В случая следва да се припомни, че Комисията няма право да взема решения във връзка със задълженията за предоставяне на ТСР; освен това държава членка не може да се счита за частноправен субект; и накрая, наличието на разминаване между Комисията и посочената държава членка при тълкуването на законодателството само по себе си не е достатъчно, за да се установи „съществено нарушение“ на правна норма, съставляващо виновно поведение на Комисията ( 55 ).

118. При липса на такова нарушение не е необходимо да се преценява спазването на другите две условия, посочени в точка 115 (по-горе) ( 56 ).

119. Следователно първата възможност за обезщетение трябва да отпадне.

120. Следва да се разгледа посочената по-горе втора възможност за обезщетение, а именно искът за неоснователно обогатяване.

121. В решение Masdar Съдът приема, че „[с]ъгласно общите за правото на държавите членки принципи всеки, който е понесъл загуба, увеличила имуществото на другиго, без да има правно основание за такова обогатяване, по общо правило има право да иска от обогатилия се да му върне полученото, до размера на обедняването“ ( 57 ). В това отношение „[з]а да бъде уважен […] иск за връщане поради неоснователно обогатяване на Съюза, е необходимо да се докаже обогатяване на Съюза без валидно правно основание и свързано с това обогатяване обедняване на ищеца“ ( 58 ).

122. Искът за неоснователно обогатяване не попада под режима на извъндоговорната отговорност в тесен смисъл ( 59 ), ангажирането на която зависи от наличието на условията, изброени в точка 115 от настоящото заключение.

123. В традициите на държавите с гражданскоправна система обикновено се приема, че ищецът, предявяващ иск за неоснователно обогатяване, трябва да докаже: i) обогатяване, ii) обедняване, iii) причинно-следствена връзка между това обогатяване и това обедняване, iv) субсидиарния характер на този иск и v) липса на основание за обогатяването и за обедняването ( 60 ).

124. Искът е субсидиарен, тъй като „не може да се използва за получаване по заобиколен път на нещо, чието предоставяне не се допуска от закона“ ( 61 ). С оглед на субсидиарния си характер искът за неоснователно обогатяване не може да бъде уважен, когато ищецът е разполагал с друго средство за защита, което е оставил да погине ( 62 ), по-специално поради изтичане на давностния срок.

125. Обогатяването не трябва да има никакво правно основание, в смисъл че разместването на имуществените блага не е извършено по силата на законово или договорно задължение или на безвъзмезден акт (като например дарение).

126. В случая мисля, че при плащане, съпроводено с излагане на възражения, петте елемента, посочени в точка 123 от настоящото заключение, са налице.

127. Всъщност, както отбелязах в точка 111 (по-горе), когато трябва да вземе решение да прибегне до собствените си средства, за да плати ТСР, които не е могла да събере от длъжника (който е трябвало да плати митническото задължение), държавата членка обеднява и съответно, като следствие от това, Съюзът се обогатява. Причинно-следствената връзка е ясна. Също така е безспорно, че при такива обстоятелства искът de in rem verso има субсидиарен характер, тъй като не съществува средство за защита, позволяващо на засегнатата държава членка да оспори направения от Комисията анализ и да си върне спорната сума. Накрая, според мен, при положение че Общият съд прави констатация с установителна сила, че съответната държава членка всъщност не е била длъжна да предостави спорната сума на разположение на Комисията, плащането (съпроводено или не с повдигане на възражения) ipso facto губи всякакво правно основание. Тъй като тази констатация има обратно действие, петото условие (а именно липсата на основание) е изпълнено.

128. Когато се произнася по този иск, Общият съд ще трябва да определи точния размер на сумата, която трябва да бъде върната на засегнатата държава членка. Според мен, за да не се наруши финансовата стабилност на институциите на Съюза, би трябвало да бъде възстановена единствено сумата, която тази държава членка действително е предоставила на Съюза. Върху тази сума не е предвидено да се начисляват лихви в полза на същата държава членка.

129. Накрая, пак Общият съд ще трябва да провери дали са спазени условията за допустимост на иска, по-специално с оглед на правилата за давност ( 63 ).

Заключение

130. Според мен трябва да се приеме, че не е налице изтъкнатото от Чешката република основание, а следователно и да се отхвърли жалбата.

131. Би било уместно обаче Съдът да даде отговор на очертания в тази жалба проблем, като констатира, както обясних в точки 100—108 от настоящото заключение, че плащане, съпроводено с излагане на възражения, не може да се счита за надлежно извършено от правна гледна точка и че при такива обстоятелства Комисията е длъжна да предяви иск за установяване на неизпълнение на задължения, за да се установи дали съответната държава членка е нарушила задълженията си за предоставяне на ТСР.

132. Ако такъв иск за установяване на неизпълнение на задължения не бъде предявен, единствената друга възможност такъв спор да бъде отнесен до съда на Съюза е искът за неоснователно обогатяване.

133. Според мен задължението за предявяване на иск за установяване на неизпълнение на задължения е най-подходящата възможност, тъй като би позволило на Съда да се произнесе по съществото на проблема, а именно дали съответната държава членка е изпълнила задълженията си в областта на ТСР, и евентуално да констатира тяхното неизпълнение. Основното неудобство, чието значение не бива да се подценява, е, че тази възможност предполага да се предвиди изключение от установеното в съдебната практика правило, че Комисията разполага с пълна свобода на преценка в рамките на производството за установяване на неизпълнение на задължения. Тази пречка не е непреодолима, стига това изключение да бъде ясно ограничено до делата в областта на ТСР.

134. Струва ми се, че искът за обезщетение (за неоснователно обогатяване) е по-малко подходящата възможност, тъй като ще принуди Общия съд да се произнесе (непряко) по въпроса дали дадена държава членка е изпълнила задълженията си, произтичащи от правото на Съюза: с оглед на установената към момента структура на правораздавателната система ролята му не е такава. Подобна възможност обаче е приемлива като заместващо разрешение.

135. В бъдеще очевидно би било желателно самият законодател да се заеме с този проблем и да подобри функционирането на системата на ТСР, като предвиди подходящ механизъм за съдебен контрол. Докато се чака тази инициатива обаче, Съдът трябва да разреши поставения му проблем, използвайки наличните в правото на Съюза процесуални инструменти.

По съдебните разноски

136. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда, който се прилага по отношение на производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от този правилник, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.

137. Тъй като Комисията е направила искане Чешката република да бъде осъдена да заплати съдебните разноски и последната е загубила по единственото предявено от нея основание, тя следва да бъде осъдена да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Комисията.

138. Член 140, параграф 1 от Процедурния правилник, който също е приложим по отношение на производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от този правилник, предвижда, че държавите членки и институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски.

139. Следователно Кралство Нидерландия следва да понесе направените от него съдебни разноски.

Заключение

140. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да се произнесе, както следва: – Отхвърля жалбата. – Чешката република понася, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Европейската комисия. – Кралство Нидерландия понася направените от него съдебни разноски.

( 1 ) Език на оригиналния текст: френски.

( 2 ) T‑147/15, непубликувано, наричано по-нататък „обжалваното определение“, EU:T:2018:395.

( 3 ) ОВ L 163, 2007 г., стр. 17.

( 4 ) Регламент на Съвета от 22 май 2000 година за прилагане на Решение 2007/436/ЕО, Евратом относно системата за собствени ресурси на Европейските общности (ОВ L 130, 2000 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 2, стр. 184), изменен с Регламент (ЕО, Евратом) № 2028/2004 на Съвета от 16 ноември 2004 година (ОВ L 352, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 5, стр. 147 и поправка в ОВ L 247, 2016 г., стр. 29) и с Регламент (ЕО, Евратом) № 105/2009 на Съвета от 26 януари 2009 г. (ОВ L 36, 2009 г., стр. 1) (наричан по-нататък „Регламент № 1150/2000“). От съображения за изчерпателност отбелязвам, че понастоящем Регламент № 1150/2000 е отменен. Неговите разпоредби са възпроизведени до голяма степен в Регламент (EС, Евратом) № 609/2014 на Съвета от 26 май 2014 година относно методите и процедурата за предоставяне на традиционните собствени ресурси, собствените ресурси на база ДДС и на база БНД и относно мерките за удовлетворяване на потребностите от парични средства (ОВ L 168, 2014 г., стр. 39).

( 5 ) WOMIS е съкращение от Write-Off Management and Information System. Това е система за управление и информация в областта на отписванията на оказали се несъбираеми установени вземания. За повече информация по тази тема вж. също Осми доклад на Комисията за функционирането на системата за контрол на традиционните собствени ресурси (2013—2015 г.) (член 18, параграф 5 от Регламент (ЕО, Евратом) № 1150/2000 на Съвета от 22 май 2000 г.) COM (2016) 639 окончателен, точка 5.1.

( 6 ) Решение от 25 октомври 2017 г. (C‑593/15 P и C‑594/15 P, EU:C:2017:800, наричано по-нататък „решение Словакия/Комисия“).

( 7 ) Решение от 25 октомври 2017 г., C‑599/15 P, EU:C:2017:801.

( 8 ) За по-подробни разяснения относно режима на собствените ресурси вж.: Albert, J.‑L. Le droit douanier de l’Union européenne. Bruylant, Bruxelles, 2019, 132—144; Berlin, D., Politiques de l’Union européenne. Bruylant, Bruxelles, 2016, 53—64.

( 9 ) Съдът уточнява и че държавите членки са длъжни да констатират правото на Съюза върху собствените ресурси веднага след като митническите органи получат необходимите данни и следователно са в състояние да изчислят размера на правата, произтичащи от дадено митническо задължение, и да установят длъжника: вж. в този смисъл решение от 15 ноември 2005 г., Комисия/Дания (C‑392/02, EU:C:2005:683, т. 58 и 59 и цитираната съдебна практика).

( 10 ) Решение от 7 април 2011 г., Комисия/Финландия (C‑405/09, EU:C:2011:220, т. 37 и цитираната съдебна практика).

( 11 ) Член 6, параграф 3 от Регламент № 1150/2000 дава възможност да се разграничат от счетоводна гледна точка все още несъбраните вземания от оспорваните такива. Съгласно член 17, параграф 2 от посочения регламент обявените или смятаните за несъбираеми суми се отстраняват окончателно от сметката.

( 12 ) Вж. решение от 5 октомври 2006 г., Комисия/Белгия (C‑378/03, EU:C:2006:639, т. 48 и цитираната съдебна практика).

( 13 ) Освен това тези лихви са изискуеми независимо от причината за забавянето при внасянето на тези ресурси по сметката на Комисията. Вж. по-специално решение от 15 ноември 2005 г., Комисия/Дания (C‑392/02, EU:C:2005:683, т. 67 и цитираната съдебна практика).

( 14 ) Вж. например решение от 12 септември 2000 г., Комисия/Обединено кралство (C‑359/97, EU:C:2000:426, т. 31 и цитираната съдебна практика).

( 15 ) Определение от 21 юни 2007 г., Финландия/Комисия (C‑163/06 P, EU:C:2007:371, т. 32 и 35 и цитираната съдебна практика).

( 16 ) Такова поне е тълкуването, което Комисията възприема в писмените си изявления в рамките на производството и в хода на съдебното заседание: вж. точки 73 и 74 от настоящото заключение.

( 17 ) Вж. обяснителния меморандум към и член 1, точка 13.3 от предложението за регламент на Съвета за изменение на Регламент (ЕО, Евратом) № 1150/2000 за прилагане на Решение 2000/597/ЕО, Евратом относно системата за собствени ресурси на Европейските общности, COM (2003) 366 окончателен.

( 18 ) Potteau, A. Observations (бележка, отнасяща се до цитираното по-горе решение Словакия/Комисия). — In: Picod, F., Jurisprudence de la CJUE 2017. Décisions et commentaires. Bruylant, Bruxelles, 2018, p. 1023.

( 19 ) Вж. по-специално решение Словакия/Комисия, т. 57.

( 20 ) Този проблем вече е установен от една от уважаемите ми колеги. Имам предвид заключението на генералния адвокат Kokott по дела Словакия/Комисия и Румъния/Комисия (C‑593/15 P, C‑594/15 P и C‑599/15 P, EU:C:2017:441, т. 104—107).

( 21 ) Комисията твърди, че съгласно принципа на лоялното сътрудничество излагането на такива възражения може да доведе (най-много) до това да ѝ се наложи задължение да започне конструктивен диалог със съответната държава членка в опит за сближаване на позициите (вж. също т. 95 и бележки под линия 24 и 25 от настоящото заключение).

( 22 ) Чешката република се позовава на решение от 11 август 1995 г., Комисия/Германия (C‑431/92, EU:C:1995:260, т. 22).

( 23 ) Чешката република се позовава по аналогия на решение от 13 декември 2017 г., El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, т. 38 и сл.).

( 24 ) Чешката република уточнява, че по същия въпрос е предявен иск за установяване на неправомерно бездействие в рамките на дело T‑13/19. С този иск Чешката република упреква Комисията, че не е инициирала производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу нея, въпреки че е платила сумата, като същевременно е възразила срещу това плащане.

( 25 ) Това обстоятелство е надлежно потвърдено от Комисията: вж. т. 73 от настоящото заключение. По висящото понастоящем дело T‑13/19 Комисията репликира, че доколкото държавата членка е извършила изискуемото плащане, няма нарушение, което да може да ѝ бъде вменено, и следователно не е налице правно основание за започване от страна на Комисията на производство за установяване на нарушение на задължения.

( 26 ) Тази държава членка се позовава на заключението на генералния адвокат Kokott по дела Словакия/Комисия и Румъния/Комисия (C‑593/15 P, C‑594/15 P и C‑599/15 P, EU:C:2017:441, т. 40).

( 27 ) Така, ако дадена държава членка изложи възражения, Комисията била задължена най-много да започне конструктивен диалог с нея с цел сближаване на позициите: вж. т. 57 и 95 от настоящото заключение.

( 28 ) Комисията се позовава по-специално на заключението на генералния адвокат Darmon по дело Комисия/Нидерландия (C‑96/89, EU:C:1990:374, т. 32).

( 29 ) Вж. решение Словакия/Комисия, т. 46 и цитираната съдебна практика. Курсивът е мой.

( 30 ) Решение от 22 юни 2000 г., Нидерландия/Комисия (C‑147/96, EU:C:2000:335, т. 27 и цитираната съдебна практика).

( 31 ) Решение от 13 февруари 2014 г., Унгария/Комисия (C‑31/13 P, EU:C:2014:70, т. 55 и цитираната съдебна практика).

( 32 ) Ще добавя, че макар някои формулировки в спорното писмо да навеждат на мисълта, че Комисията е „отказала“ поисканото от чешките органи освобождаване от задължението за предоставяне на разположение, с оглед на контекста на това писмо и на правомощията на Комисията Общият съд все пак приема, че то не съдържа решение по искане за освобождаване, а само становище (т. 57—59 и 66—70 от обжалваното определение). Този анализ съответства на констатацията на доктрината в областта на ТСР: вж. т. 55 от настоящото заключение.

( 33 ) Вж. решение Словакия/Комисия, т. 61. Отбелязвам, че по този въпрос Съдът отказва да възприеме анализа на уважаемата ми колега J. Kokott: вж. заключението на генералния адвокат Kokott по дела Словакия/Комисия и Румъния/Комисия (C‑593/15 P, C‑594/15 P и C‑599/15 P, EU:C:2017:441, т. 50—59). Вж. също в това отношение: Potteau, A. op. cit., 1022—1023.

( 34 ) Вж. т. 81 от обжалваното определение и решение Словакия/Комисия, т. 66.

( 35 ) Вж. т. 56 и 57 от настоящото заключение.

( 36 ) В същия ред на мисли отхвърлям довода, изложен от Комисията в съдебното заседание, че държавата членка е единствената, която държи ключа за разрешаването на проблема, доколкото може по собствена инициатива да си възстанови спорната сума от откритата на името на Комисията сметка. Постъпвайки по този начин, съответната държава членка трябва отново да наруши правилото в опит да предизвика съдебен дебат. Доводите на Комисията очевидно следват порочен кръг на разсъждение и не предлагат задоволително разрешение на проблема с липсата на ефективни правни средства за защита, с който се сблъскваме в случая. В това отношение обстоятелството, че Съдът може да намали размера на лихвите за забава (например в случай на късно предявяване на иска от Комисията), не компенсира финансовия риск на ответната държава.

( 37 ) Вж. т 48 от настоящото заключение и цитираната съдебна практика.

( 38 ) Вж. решение от 16 юли 2015 г., Комисия/България (C‑145/14, EU:C:2015:502, т. 24 и цитираната съдебна практика).

( 39 ) За повече подробности вж. Von Bardeleben, E., Donnat, F. et Siritzky, D. La Cour de justice de l’Union européenne et le droit du contentieux européen. La Documentation française, Paris, 2012, p. 189.

( 40 ) Вж. определение от 9 януари 2006 г., Финландия/Комисия (T‑177/05, непубликувано, EU:T:2006:1, т. 39).

( 41 ) Определение от 21 юни 2007 г., Финландия/Комисия (C‑163/06 P, EU:C:2007:371, т. 35).

( 42 ) Определение от 21 юни 2007 г., Финландия/Комисия (C‑163/06 P, EU:C:2007:371, т. 36). Курсивът е мой.

( 43 ) Отбелязвам в това отношение, че изразът „плащане под условие“, използван по-специално в определения от 9 януари 2006 г., Финландия/Комисия (T‑177/05, непубликувано, EU:T:2006:1) и от 21 юни 2007 г., Финландия/Комисия (C‑163/06 P, EU:C:2007:371), е неподходящ; съгласно законодателството относно ТСР държавите членки нямат право да обвързват предоставянето на посочените ресурси с каквито и да било условия. Те имат право само да изложат възражения, като успоредно с това безусловно пристъпят към изискваното по закон плащане.

( 44 ) От съображения за изчерпателност отбелязвам също, че в миналото самата Комисия е предвиждала възможността за установяване на такова задължение: вж. в този смисъл заключението на генералния адвокат Kokott по дела Словакия/Комисия и Румъния/Комисия (C‑593/15 P, C‑594/15 P и C‑599/15 P, EU:C:2017:441, т. 106).

( 45 ) Структурата на посочения регламент почива на упражняваната от Комисията функция за наблюдение и контрол (вж. по-специално съображения 8, 9 и 11 от него). Необходимо е също така да се отбележи, че при действието на настоящото законодателство, и по-специално на Регламент (ЕС, Евратом) № 608/2014 на Съвета от 26 май 2014 година за определяне на мерки за прилагане на системата на собствените ресурси на Европейския съюз (ОВ L 168, 2014 г., стр. 29), правомощията и отговорностите на Комисията и служителите ѝ в областта на ТСР са много по-прецизно определени.

( 46 ) От съображения, свързани с доброто управление на бюджета, макар да разполага с правомощие да използва предоставените на нейно разположение средства, Комисията би трябвало все пак да отчете витаещите около тях съмнения с оглед на изложените възражения, докато се чака решението на Съда.

( 47 ) Припомням, че съгласно това съображение тясното сътрудничество между държавите членки и Комисията улеснява правилното прилагане на финансовите правила за собствените ресурси.

( 48 ) В случая ще посоча като доказателство безуспешните опити на жалбоподателя, който многократно е приканвал Комисията да предяви иск за установяване на неизпълнение на задължения срещу него — опити, чиято кулминация е предявяването на иск за установяване на неправомерно бездействие, заведен под номер T‑13/19, с който жалбоподателят иска от Общия съд да установи, че Комисията не е изпълнила задълженията си по член 4, параграф 3 ДЕС във връзка с член 47 от Хартата, тъй като не е започнала производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу Чешката република във връзка с предоставянето на ТСР под условие, нито е върнала спорната сума. Вж. в това отношение бележки под линия 24 и 25 от настоящото заключение.

( 49 ) Всъщност съгласно постоянната съдебна практика „Комисията не разполага с правомощието да определя окончателно […] правата и задълженията на държава членка или пък да ѝ дава гаранции относно съвместимостта на определено поведение с [правото на Съюза]“. Вж. в този смисъл решение от 20 март 2003 г., Комисия/Германия (C‑135/01, EU:C:2003:171, т. 24).

( 50 ) Ако не е предявен иск за установяване на неизпълнение на задължения, решението на Общия съд по иск за обезщетение не би довело да нарушаване на изключителната компетентност на Съда в рамките на производствата за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка. Вж. заключението на генералния адвокат Kokott по дело Словакия/Комисия и Румъния/Комисия (C‑593/15, C‑594/15 и C‑599/15, EU:C:2017:441, т. 109).

( 51 ) Припомням, че съгласно член 268 ДФЕС Съдът на Европейския съюз е компетентен да разглежда спорове относно обезщетения за вредите, посочени в член 340, втора и трета алинея ДФЕС. Член 340, втора алинея ДФЕС предвижда, че „[в] случай на извъндоговорна отговорност, Съюзът в съответствие с основните принципи на правото, които са общи за държавите членки, е длъжен да поправи вредите, причинени от неговите институции или служители, при изпълнението на техните задължения“.

( 52 ) Позовавам се на решение от 16 декември 2008 г., Masdar (UK)/Комисия (C‑47/07 P, EU:C:2008:726, наричано по-нататък „решение Masdar“). Така възможността да се предяви иск за неоснователно обогатяване срещу Съюза, не може да се откаже на правните субекти само по съображение че Договорът за функционирането на ЕС не предвижда изрично средство за защита, предназначено за този вид иск. Действително, както постановява Съдът, тълкуване на членове 268 ДФЕС и 340 ДФЕС, което би изключило тази възможност, би довело до „резултат, противоречащ на принципа на ефективна съдебна защита, утвърден в практиката на Съда и препотвърден в член 47 от [Хартата]“: вж. също в този смисъл решение от 18 септември 2018 г., Barroso Truta и др./Съд на Европейския съюз (T‑702/16 P, EU:C:2018:557, т. 105).

( 53 ) Решение от 9 септември 2008 г., FIAMM и др./Съвет и Комисия (C‑120/06 P и C‑121/06 P, EU:C:2008:476, т. 106 и цитираната съдебна практика). Курсивът е мой.

( 54 ) Вж. например решение от 19 април 2007 г., Holcim (Deutschland)/Комисия (C‑282/05 P, EU:C:2007:226, т. 47—49). Курсивът е мой.

( 55 ) От съображения за изчерпателност припомням, че Съдът изрично отказва да признае съществуването на режим на обективна отговорност (без вина): в това отношение се позовавам на решение от 9 септември 2008 г., FIAMM и др./Съвет и Комисия (C‑120/06 P и C‑121/06 P, EU:C:2008:476, т. 175). В случая ми се струва ясно, че когато действа като пазител на Договорите и макар тълкуването ѝ по сложен правен въпрос да може в крайна сметка да се окаже неправилно, Комисията не може ipso facto да бъде упреквана в съществено нарушение на правото на Съюза (нито по-общо във виновно поведение) в такъв контекст.

( 56 ) Всъщност, когато не е налице незаконосъобразен характер на действие или твърдяно бездействие на институция, така че не е изпълнено първото условие за ангажиране на извъндоговорната отговорност на Съюза, съдът може да отхвърли изцяло иска, без да е нужно да разглежда другите условия за тази отговорност (решение от 9 септември 2008 г., FIAMM и др./Съвет и Комисия (C‑120/06 P и C‑121/06 P, EU:C:2008:476, т. 166 и цитираната съдебна практика).

( 57 ) Решение Masdar, т. 44.

( 58 ) Вж. решение от 28 юли 2011 г., Agrana Zucker (C‑309/10, EU:C:2011:531, т. 53, в което Съдът се позовава и на решение Masdar).

( 59 ) Решение Masdar, т. 49.

( 60 ) Вж. например белгийското право: Van Ommeslaghe, P. Traité élémentaire de droit civil, t. II, Les obligations, Vol. 2 (Source des obligations — deuxième partie). Bruxelles, Bruylant, 2013, p. 1138, No 782. В белгийското право този механизъм е установен по пътя на съдебната практика. Във френското право той е кодифициран в законодателството: вж. членове 1303—1303‑4 от Code civil (Граждански кодекс) относно „необоснованото обогатяване“. Аналогичен институт съществува в англосаксонската правна система. Както често се случва в common law, институтът на необоснованото обогатяване (unjust enrichment) в английското право е сложен конструкт, основан по-скоро на съдебната практика, отколкото на законов текст. Конкретните структура, обхват и естество на този институт все още са неясни: вж. за общо представяне Burrows, A. A Restatement of the English Law of Unjust Enrichment. Oxford University Press, 2012 и Virgo, G. The Principles of the Law of Restitution (3. ed.). Oxford University Press, 2015. В решение Bank of Cyprus UK Ltd с/у Menelaou (2015) UKSC 66) Supreme Court of the United Kingdom (Върховен съд на Обединеното кралство) констатира, че преди да се уважи иск за необосновано обогатяване, следва да се мине през четири етапа на разсъждения и да се провери i) дали ответникът се е обогатил, ii) дали това обогатяване е станало за сметка на ищеца, iii) дали посоченото обогатяване е необосновано и iv) дали ответникът е в състояние да изтъкне някакво средство за защита. Всеки един от тези критерии е подкрепен и изяснен в богатата съдебна практика.

( 61 ) Cour de cassation (Касационен съд, Белгия), решение от 22 август 1940 г., Pasicrisie, 1940, p. 205. С други думи, такъв иск не може да се използва за злоупотреба с процесуални права. В същия ред на мисли Общият съд вече е приел, че искът за обезщетение трябва да се обяви за недопустим, когато всъщност цели оттеглянето на влязъл в сила акт и когато, ако бъде уважен, би довел до обезсилване на правното действие на този акт: вж. решение от 15 март 1995 г., Cobrecaf и др./Комисия (T‑514/93, EU:T:1995:49, т. 59 и 60 и цитираната съдебна практика). Освен това посоченият акт трябва да подлежи на обжалване: настоящият случай (хипотетично) не е такъв.

( 62 ) Cour de cassation (Касационен съд, Белгия), решение от 25 март 1994 г., Pasicrisie, 1994, p. 305.

( 63 ) Нека припомня, че член 46 от Статута на Съда на Европейския съюз предвижда, че исковете срещу Съюза по дела в областта на извъндоговорната отговорност се погасяват след изтичането на срок от пет години от датата на възникване на събитието, което ги обуславя. Следователно Общият съд трябва да установи точната датата на обогатяването (и свързаното с него обедняване).