ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

M. WATHELET

представено на 13 септември 2016 година ( 1 )

Дело C‑104/16 P

Съвет на Европейския съюз

срещу

Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario)

„Жалба — Споразумение под формата на размяна на писма между Европейския съюз и Кралство Мароко — Реципрочна либерализация по отношение на селскостопански продукти, преработени селскостопански продукти, риба и рибни продукти“

Съдържание

I – Въведение II – Обстоятелства, предхождащи спора III – Жалбата пред Общия съд и обжалваното съдебно решение IV – Производството пред Съда V – По допустимостта на жалбата А – Доводи на страните Б – Анализ VI – По съществото на жалбата А – Главно искане 1. По първата част от второто основание в жалбата, доколкото се отнася до прилагането на споразумението за либерализация спрямо Западна Сахара а) Доводи на страните б) Анализ i) Статутът на Западна Сахара, определен в член 73 от Устава на Организацията на обединените нации, и последиците от него ii) Липса на признаване от Съюза и държавите му членки на суверенитета на Кралство Мароко върху Западна Сахара iii) Как стои въпросът с прилагане de facto спрямо територията на Западна Сахара, което би представлявало „по-късна практика“? iv) Относителното действие на договорите (pacta tertiis nec nocent nec prosunt) Б – При условията на евентуалност 1. По първото основание, изведено от грешки в правото, свързани с процесуалната правоспособност на Front Рolisario пред юрисдикциите на Съюза а) Доводи на страните б) Анализ 2. По второто основание, изведено от грешки в правото, свързани с процесуалната легитимация на Front Рolisario а) По първата част, доколкото засяга естеството на спорното решение i) Доводи на страните ii) Анализ б) По втората част, свързана с прякото засягане на Front Рolisario i) Доводи на страните ii) Анализ – По въпроса дали непривилегировани жалбоподатели могат да бъдат „пряко засегнати“ от решения на Съвета за сключване на международни споразумения – По понятията „пряко засягане“ и „директен ефект“ в) По третата част, свързана с личното засягане на Front Рolisario i) Доводи на страните ii) Анализ В – Отново при условията на евентуалност 1. По третото основание, изведено от грешка в правото, свързана с контрола, упражняван от Общия съд върху правото на преценка, с което разполага Съветът в областта на външноикономическите отношения а) Доводи на страните б) Анализ 2. По четвъртото основание, изведено от това, че Общият съд се е произнесъл ultra petita а) Доводи на страните б) Анализ 3. По петото основание, изведено от грешки в правото, свързани с прилагането на Хартата на основните права на Европейския съюз и на принципа на постоянен суверенитет върху природните ресурси а) По първата част, свързана със задължението за разглеждане на въпроса относно зачитането на основните права i) Доводи на страните ii) Анализ – По допустимостта на основанието в жалбата за отмяна на Front Рolisario, изведено от нарушение на основните права – По възражението, изведено от неправилно тълкуване и прилагане на Хартата на основните права б) По втората част, свързана със задължението за разглеждане на въпроса за съответствието на споразумението за либерализация с член 73 от Устава на Организацията на обединените нации и с принципа на постоянен суверенитет върху природните ресурси i) Доводи на страните ii) Анализ 4. По шестото основание, изведено от грешка в правото, свързана с обхвата на отмяната на спорното решение а) Доводи на страните б) Анализ VII – По съдебните разноски А – По главното искане и при условията на евентуалност Б – Отново при условията на евентуалност VIII – Заключение

I – Въведение

1. С жалбата си Съветът на Европейския съюз иска да се отмени решението на Общия съд на Европейския съюз от 10 декември 2015 г., Front Polisario/Съвет (T‑512/12, EU:T:2015:953, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“), в частта, в която отменя частично Решение 2012/497/ЕС на Съвета от 8 март 2012 година за сключване на Споразумение под формата на размяна на писма между Европейския съюз и Кралство Мароко за реципрочни мерки за либерализация по отношение на селскостопански продукти, преработени селскостопански продукти, риба и рибни продукти, за замяна на протоколи № 1, № 2 и № 3 и приложенията към тях и за изменение на Евро-средиземноморското споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните държави членки, от една страна, и Кралство Мароко, от друга страна ( 2 ) (наричано по-нататък „спорното решение“), „в частта, в която одобрява прилагането на споразумението в Западна Сахара“.

2. Настоящото дело е от голямо значение, защото поставя няколко трудни въпроса. На първо място, Съдът ще има повод да уточни дали организация като Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario) има правоспособност, правен интерес и процесуална легитимация по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС. Във връзка с това Съдът следва да се произнесе дали Западна Сахара попада в териториалния обхват на Евро-средиземноморското споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните държави членки, от една страна, и Кралство Мароко, от друга страна, подписано в Брюксел на 26 февруари 1996 г. и одобрено от Европейските общности с Решение 2000/204/ЕО, ЕОВС на Съвета и на Комисията от 24 януари 2000 година ( 3 ) (наричано по-нататък „споразумението за асоцииране“), и на Споразумението под формата на размяна на писма между Европейския съюз и Кралство Мароко за реципрочни мерки за либерализация по отношение на селскостопански продукти, преработени селскостопански продукти, риба и рибни продукти, за замяна на протоколи № 1, № 2 и № 3 и приложенията към тях и за изменение на Евро-средиземноморското споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните държави членки, от една страна, и Кралство Мароко, от друга страна, подписано в Брюксел на 13 декември 2010 г. ( 4 ) (наричано по-нататък „споразумението за либерализация“).

3. На второ място, може да се наложи Съдът да изясни интензивността на съдебния контрол, упражняван от юрисдикциите на Съюза в области като външноикономическите отношения, където Съветът разполага с широко право на преценка, както и да изрази становище относно обстоятелствата и данните, които Съветът следва да вземе под внимание, преди да одобри международно споразумение, сключено с трета държава. Във връзка с това Съдът следва да разгледа сложни въпроси от международното публично право относно статута на Западна Сахара и правото на нейния народ на самоопределение.

4. Не бива също така да се пренебрегва важността на настоящото дело за международната общност и бъдещето на мароканските и други инвестиции в Западна Сахара. Всъщност генералният секретар на Организацията на обединените нации (ООН) г‑н Бан Ки Мун обръща внимание на това в раздела, озаглавен „Права на човека“, от своя доклад от 19 април 2016 г. относно положението на Западна Сахара ( 5 ).

II – Обстоятелства, предхождащи спора

5. Съгласно член 1 от устава на Front Polisario той представлява „движение за национално освобождение, плод на дългата сахравска съпротива срещу различните форми на чуждестранна окупация“, и е създаден на 10 май 1973 г.

6. Историческият и международен контекст, в който той е създаден, и последвалото развитие на положението на Западна Сахара са представени в точки 1—16 от обжалваното съдебно решение.

7. Както става ясно от тези точки, Западна Сахара е територия в Северозападна Африка, която е колонизирана от Кралство Испания през 19 век, преди да стане испанска провинция и след това да бъде вписана в списъка с несамоуправляващите се територии по смисъла на член 73 от Устава на Организацията на обединените нации, където фигурира и до днес ( 6 ).

8. На 20 декември 1966 г. Общото събрание на ООН приема Резолюция 2229 (XXI) по въпроса за Ифни и Испанска Сахара, потвърждаваща „неотменимото право на народ[а] […] на Испанска Сахара на самоопределение“. Този орган иска от Кралство Испания, в качеството му на упражняващо административна власт, „да приеме възможно най-бързо, в съответствие със стремежите на местното население на Испанска Сахара и след консултация с мароканското и мавританското правителство, както и с всяка друга заинтересована страна, условия и ред за организиране на референдум, който да бъде проведен под егидата на [ООН], за да се позволи на местното население на територията свободно да упражни правото си на самоопределение“.

9. На 20 август 1974 г. Кралство Испания уведомява ООН, че възнамерява да организира под егидата на последната организация референдум в Западна Сахара.

10. На 16 октомври 1975 г., след искане, отправено от Общото събрание на ООН, Международният съд постановява консултативното си становище относно Западна Сахара (CIJ Recueil 1975, стр. 12), като в точка 162 от него посочва следното:

11. На 14 ноември 1975 г. Кралство Испания, Кралство Мароко и Ислямска република Мавритания подписват декларация, в която се предвижда правомощията и отговорностите на Кралство Испания в качеството му на упражняващо административна власт в Западна Сахара да бъдат прехвърлени на временно тристранно управление.

12. През есента на 1975 г. положението в Западна Сахара се влошава. В реч, произнесена в самия ден на публикуването на споменатото по-горе становище на Международния съд, кралят на Мароко Хасан II, като приема, че „всички“ са признали, че Западна Сахара принадлежи на Кралство Мароко и че мароканците могат само да „заемат територията [си]“, приканва за организирането на „мирно шествие“ към Западна Сахара, което събира 350000 души.

13. Съветът за сигурност на ООН (наричан по-нататък „Съветът за сигурност“) приканва засегнатите и заинтересовани страни да проявят сдържаност и умереност. Той изразява също така загрижеността си за тежкото положение в региона посредством три резолюции относно Западна Сахара, а именно резолюции 377 (1975 г.), 379 (1975 г.) и 380 (1975 г.). В последната този орган изразява съжаление за обявеното от краля на Мароко шествие и иска от Кралство Мароко незабавно да изтегли от територията на Западна Сахара всички участници в това шествие.

14. На 26 февруари 1976 г. Кралство Испания уведомява генералния секретар на ООН, че считано от тази дата, то преустановява присъствието си в Западна Сахара и че се счита за освободено от всякаква отговорност с международен характер, свързана с нейното управление.

15. Междувременно избухва въоръжен конфликт между Кралство Мароко, Ислямска република Мавритания и Front Polisario.

16. На 10 август 1979 г. Ислямска република Мавритания сключва споразумение с Front Polisario, по силата на което тя се отказва от всякакви териториални претенции върху Западна Сахара.

17. В своята Резолюция 34/37 от 21 ноември 1979 г. по въпроса за Западна Сахара Общото събрание на ООН отново потвърждава „неотменимото право на народа на Западна Сахара да се самоопредели и да бъде независим“ и приветства Мавритано-сахравското споразумение, подписано в гр. Алжир на 10 август 1979 г. между Ислямска република Мавритания и Front Polisario. Освен това изразява дълбоко съжаление за „влошаване на положението, произтичащо от продължителното окупиране на Западна Сахара от Мароко и от разширяването на тази окупация в наскоро освободената от Мавритания територия“. Общото събрание на ООН иска от Кралство Мароко то също да поеме ангажименти във връзка с динамиката на мирния процес и за целта препоръчва Front Polisario, „представител на народа на Западна Сахара, да участва пълноценно в търсенето на справедливо, устойчиво и окончателно политическо решение на въпроса за Западна Сахара“.

18. Въоръженият конфликт между Front Polisario и Кралство Мароко продължава до 30 август 1988 г., когато двете страни принципно приемат предложения за решаването му, представени по-специално от генералния секретар на ООН и предвиждащи по-конкретно обявяване на спиране на огъня и организиране на референдум за самоопределение под контрола на ООН.

19. До момента такъв референдум все още не е проведен.

20. Понастоящем по-голямата част от територията на Западна Сахара е под контрола на Кралство Мароко, което се счита за суверен на Западна Сахара, докато Front Polisario контролира по-малък по размер и много рядко населен район, разположен на изток от тази територия. Контролираната от Front Polisario територия е отделена от територията, контролирана от Кралство Мароко, с построена от последното пясъчна стена, наблюдавана от мароканската армия. Голям брой бежанци от Западна Сахара живеят в управлявани от Front Polisario лагери, намиращи се на алжирска територия, в близост до Западна Сахара.

III – Жалбата пред Общия съд и обжалваното съдебно решение

21. С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 19 ноември 2012 г., Front Polisario иска да се отмени спорното решение и Съветът да бъде осъден да заплати съдебните разноски.

22. В подкрепа на исканията си Front Polisario изтъква единадесет основания, изведени, първо, от нарушение на задължението за мотивиране; второ, от неспазване на „принципа на консултиране“; трето, от нарушение на основните права; четвърто, от „нарушение на принципа на съгласуваност на политиката на Съюза“; пето, от „нарушение на ценностите, на които се основава Съюзът, и на ръководните принципи за външната му дейност“; шесто, от „неизпълнение на целта за устойчиво развитие“; седмо, от „неспазване на принципите и целите на външната дейност на Съюза в областта на сътрудничеството за развитието“; осмо, от нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания; девето, от „противоречие на спорното решение с няколко сключени от Съюза споразумения“; десето, от неспазване на общото международно право и единадесето, от нарушение на „правото на международната отговорност на Съюза“.

23. В защита Съветът иска жалбата да бъде отхвърлена като недопустима или, ако бъде приета за допустима, да бъде отхвърлена като неоснователна, както и Front Рolisario да бъде осъден да заплати съдебните разноски.

24. С определение на председателя на осми състав на Общия съд от 6 ноември 2013 г. Европейската комисия е допусната да встъпи в спора в подкрепа на исканията на Съвета.

25. В обжалваното съдебно решение Общият съд разглежда, на първо място, доводите на Съвета и Комисията за отхвърляне на жалбата като недопустима, тъй като Front Рolisario не е доказал нито че е юридическо лице, нито процесуалната си легитимация, от една страна, а спорното решение не го засяга нито пряко, нито лично, от друга. Общият съд отхвърля тези две основания за недопустимост съответно в точки 34—60 и 61—114 от обжалваното съдебно решение.

26. На второ място, Общият съд анализира основанията за отмяна, които Front Рolisario излага в подкрепа на исканията си, като най-напред посочва, че по същество „изтъква незаконосъобразност на [спорното] решение с мотива, че то нарушава правото на Съюза, както и международното право“ ( 7 ). Общият съд добавя, че с „всички основания в жалбата на практика се поставят въпросът дали е налице абсолютна забрана за сключване от името на Съюза на международно споразумение, което може да бъде приложено на територия, фактически контролирана от трета държава, без обаче суверенитетът на тази държава във въпросната територия да е признат от Съюза и неговите държави членки или, по-общо, от всички останали държави (наричана по-нататък „спорната територия“), както и евентуално въпросът дали са налице право на преценка на институциите на Съюза в това отношение, ограничения на това право и условия за неговото упражняване“ ( 8 ).

27. На следващо място, Общият съд разглежда всяко от единадесетте основания за отмяна, изтъкнати от Front Рolisario, и ги отхвърля като неоснователни или, в един от случаите, като недопустими в точки 127, 139, 148, 158, 167, 172, 175, 178, 199, 211 и 214 от обжалваното съдебно решение.

28. При разглеждането им той приема по-специално, че нито един от изтъкнатите от Front Рolisario доводи не позволява „да се направи изводът, че е абсолютно забранено, от правото на Съюза или от международното право, да се сключва споразумение с трета държава, което да може да се прилага на спорна територия“ ( 9 ).

29. Същевременно Общият съд отделя за по-нататъшно разглеждане поредица от доводи, изтъкнати от Front Рolisario в подкрепа на неговите първо, трето, пето, шесто, девето и десето основания и свързани според него по същество с посочения при условията на евентуалност въпрос при какви условия институциите на Съюза могат да одобрят сключването на споразумение, което може да се прилага на спорна територия ( 10 ).

30. Накрая, в точки 223—247 от обжалваното съдебно решение Общият съд пристъпва към разглеждане на този въпрос. Във връзка с това той приема по същество, че макар да има широко право на преценка при воденето на външните отношения на Съюза, Съветът е задължен, когато възнамерява да одобри международно споразумение, което намира приложение на спорна територия и има за цел да улесни износа към Съюза на продукти с произход от тази територия, да провери предварително всички релевантни обстоятелства и данни по конкретния случай и по-специално да се увери, че експлоатирането на тези продукти не се извършва в ущърб на народа на посочената територия и не е свързано с нарушаване на неговите основни права. Общият съд посочва също така, че в случая Съветът не е изпълнил това задължение.

31. Поради тези съображения в точка 247 от обжалваното съдебно решение Общият съд постановява, че „Съветът не е изпълнил задължението си преди приемането на [спорното] решение да провери всички обстоятелства по конкретния случай“ и поради това спорното решение следва да бъде отменено „в частта, в която одобрява прилагането на [споразумението за либерализация] в Западна Сахара“.

IV – Производството пред Съда

32. С жалба, подадена в Съда на 19 февруари 2016 г., Съветът иска от него: — да отмени обжалваното съдебно решение, — да се произнесе окончателно по спора, като отхвърли жалбата за отмяна, и — да осъди Front Рolisario да заплати разноските, направени от Съвета в първоинстанционното производство и в производството по обжалване.

33. С писмен отговор, подаден в Съда на 9 май 2016 г., Front Рolisario иска от него: — като главно искане, да отхвърли жалбата като недопустима, — при условията на евентуалност да отхвърли жалбата като неоснователна, — отново при условията на евентуалност, в случай че Съдът уважи исканията на Съвета в частта, в която той иска отмяна на обжалваното съдебно решение, да се произнесе окончателно по спора, като отмени спорното решение поради отхвърлените от Общия съд основания, и — да осъди Съвета да заплати разноските, направени от Front Рolisario в първоинстанционното производство и в производството по обжалване.

34. С писмен отговор, подаден в Съда на 3 май 2016 г., Комисията иска от него да уважи жалбата.

35. С отделен акт, подаден в секретариата на Съда заедно с подаването на жалбата, Съветът иска разглеждане на делото по реда на бързото производство, предвидено в член 133 от Процедурния правилник на Съда.

36. С определение от 7 април 2016 г. председателят на Съда уважава това искане.

37. С решения на председателя на Съда от 2, 13, 18 и 24 май 2016 г. Кралство Белгия, Федерална република Германия, Кралство Испания, Френската република и Република Португалия са допуснати да встъпят в производството в подкрепа на исканията на Съвета. Въпреки това Федерална република Германия не е представила изявление при встъпване, нито е участвала в съдебното заседание.

38. С определение на председателя на Съда от 9 юни 2016 г. Мароканската конфедерация за селско стопанство и развитие на селските региони (Comader) е допусната да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Съвета.

39. На провелото се на 19 юли 2016 г. съдебно заседание устни становища представят Съветът, Comader, Кралство Испания, Френската република, Република Португалия, Front Рolisario и Комисията.

V – По допустимостта на жалбата

А – Доводи на страните

40. Front Рolisario оспорва допустимостта на жалбата, като твърди, че Съветът няма правен интерес от подаването ѝ. Във връзка с това той посочва, на първо място, че с обжалваното съдебно решение спорното решение е отменено единствено „в частта, в която одобрява прилагането на [споразумението за либерализация] в Западна Сахара“. На второ място, той поддържа, че нито Кралство Мароко, нито Съюзът имат правомощия да сключват споразумение, което да се прилага спрямо Западна Сахара. Въз основа на това той прави извода, че Съветът не може да извлече никаква полза от евентуалното връщане на Западна Сахара в приложното поле на споразумението за либерализация.

41. Съветът и Комисията оспорват основателността на тези доводи, като посочват като главно искане, че институциите на Съюза могат да подават жалби, без да трябва да доказват, че имат правен интерес, и при условията на евентуалност, че това условие е изпълнено в конкретния случай. Освен това Съветът твърди, че самите доводи на Front Рolisario относно недопустимостта на жалбата са недопустими, тъй като се свеждат до искане за изменение на точка 220 от обжалваното съдебно решение, и че съгласно член 174 от Процедурния правилник на Съда нямат място в писмен отговор.

Б – Анализ

42. Съгласно член 56, втора алинея от Статута на Съда на Европейския съюз „[ж]албата може да бъде подадена от всяка страна, чиито искания са изцяло или частично отхвърлени“.

43. Такъв очевидно е Съвета, чиято позиция пред Общия съд е била, че жалбата на Front Рolisario е недопустима, а при условията на евентуалност, неоснователна.

44. Тъй като Общият съд е отхвърлил доводите на Съвета относно допустимостта на жалбата на Front Рolisario и частично е отменил спорното решение, исканията на Съвета са отхвърлени частично. Следователно той има правото да подаде жалба срещу обжалваното съдебно решение.

45. При всички случаи, както Съдът е постановил във връзка със спорове, различни от тези между Съюза и неговите служители, институциите на Съюза не трябва да доказват никакъв правен интерес, за да могат да подадат жалба срещу решение на Общия съд ( 11 ), с изключение на случаите, в които искат промяна на мотивите ( 12 ).

46. В точка 46 от решение от 19 юли 2012 г., Съвет/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, EU:C:2012:471) Съдът недвусмислено се е произнесъл, че „може да обяви за недопустима дадена жалба, когато последващо решението на Общия съд обстоятелство е премахнало неговия вредоносен характер за жалбоподателя в производството по обжалване [в случая това е Съветът]“.

47. Front Рolisario обаче не посочва никакво последващо обжалваното съдебно решение обстоятелство, което да е премахнало неговия вредоносен характер. Изглежда той казва единствено, че диспозитивът на обжалваното съдебно решение, според който спорното решение се отменя „в частта, в която одобрява прилагането на [споразумението за либерализация] в Западна Сахара“, не противоречи на твърдението му, че нито институциите на Съюза, нито Кралство Мароко имат правомощия да сключват споразумение, приложимо спрямо Западна Сахара ( 13 ).

48. Дори по никакъв начин да не целят да оспорят точка 220 от обжалваното съдебно решение ( 14 ) (което впрочем би било невъзможно, освен ако не е представена насрещна жалба), тези доводи не са в състояние да обосноват възражението за недопустимост на Front Рolisario. Следователно това възражение трябва да бъде отхвърлено.

VI – По съществото на жалбата

А – Главно искане

49. Тъй като сърцевината на проблема е дали споразумението за либерализация е приложимо спрямо Западна Сахара или не, на първо място ще разгледам първата част от второто основание в жалбата, доколкото се отнася именно до прилагането на въпросното споразумение. Всъщност, ако отговорът на този въпрос е отрицателен, решението на Общия съд следва да се отмени, тъй като това ще означава, че той е допуснал грешка в правото, като се е позовал на обратната хипотеза, а жалбата на Front Рolisario следва да се обяви за недопустима поради липсата му на правен интерес и процесуална легитимация.

1. По първата част от второто основание в жалбата, доколкото се отнася до прилагането на споразумението за либерализация спрямо Западна Сахара

а) Доводи на страните

50. Съветът посочва, че за да се произнесе относно процесуалната легитимация на Front Рolisario, Общият съд най-напред е разгледал, в точки 73—103 от обжалваното съдебно решение, въпроса дали споразумението за либерализация се прилага или не спрямо Западна Сахара. Той счита, че в точка 73 от обжалваното съдебно решение Общият съд е анализирал този въпрос въз основа на презумпцията, че от евентуалния положителен отговор автоматично следва, че Front Рolisario може да бъде засегнат пряко и лично от спорното решение. Съветът добавя, че подобна презумпция е неправилна от правна гледна точка, тъй като спорното решение не може да поражда права и задължения, чийто обхват би надхвърлил териториалния обхват на договорите, и следователно е лишена от правно действие на територията на Западна Сахара.

51. От своя страна Комисията счита, от една страна, че обстоятелството, че споразумението за либерализация de facto е прилагано на територията на Западна Сахара ( 15 ), не позволява да се приеме, че е налице „по-късна практика“ по смисъла на член 31 от Виенската конвенция за правото на договорите от 23 май 1969 г. ( 16 ) (наричана по-нататък „Виенската конвенция“), която да оправдава тълкуване на член 94 от споразумението за асоцииране в смисъл, че прави това споразумение, както и споразумението за либерализация приложими спрямо територията на Западна Сахара.

52. От друга страна, според Комисията би било противоречие с принципа за относителното действие на договорите (pacta tertiis nec nocent nec prosunt), кодифициран в член 34 от Виенската конвенция, с правото на народа на Западна Сахара на самоопределение и с отсъствието на изрично разширяване на приложното поле на посочените споразумения така, че да обхване Западна Сахара, ако бъде прието, че те са приложими спрямо нея.

53. В отговор Front Рolisario посочва, че Общият съд е разгледал въпроса за прилагането на споразумението за либерализация спрямо Западна Сахара с цел не да изведе някаква презумпция относно допустимостта на жалбата му, а с цел да определи фактическия и правния контекст, в който следва да се възприема процесуалната му легитимация. Всъщност Съветът и Комисията твърдели надълго и нашироко, че това споразумение не било приложимо спрямо посочената територия, преди да признаят, че в действителност то се прилага спрямо продуктите с произход от нея. Впрочем това обстоятелство според тях е именно едно от тези, които отличават посоченото споразумение от двете други сходни споразумения, сключени от Кралство Мароко със Съединените американски щати, от една страна, и с държавите — членки на Европейската асоциация за свободна търговия (ЕАСТ), от друга.

б) Анализ

54. Въпросът за териториалния обхват на споразумението за либерализация (който зависи от териториалния обхват на измененото с него споразумение за асоцииране) е от първостепенно значение в настоящото дело, тъй като присъства силно в цялата жалба за отмяна на Front Рolisario, в това число и във въпросите по същество ( 17 ), освен във въпроса за процесуалната му легитимация (и правния му интерес).

55. Във връзка с това Съветът твърди, че като е решил в точка 73 от обжалваното съдебно решение да разгледа дали Front Рolisario може да е засегнат пряко и лично от спорното решение в зависимост от това дали споразумението за либерализация е приложимо спрямо Западна Сахара или не, Общият съд „[е превърнал] прилагането на сключеното по силата на [спорното] решение споразумение — в случая спрямо територия извън Съюза — в предварително условие за това [Front Рolisario] да бъде счетен за пряко и лично засегнат от посоченото решение“ ( 18 ). Според Съвета това е в противоречие с точки 90, 91 и 94 от определението от 3 юли 2007 г., Commune de Champagne и др./Съвет и Комисия (T‑212/02, EU:T:2007:194), в което Общият съд е приел, че решението за одобрение на международно споразумение може да породи правни последици единствено на територията на Съюза.

56. Според мен този довод следва да бъде отхвърлен, тъй като в делото, довело до постановяване на определението от 3 юли 2007 г., Commune de Champagne и др./Съвет и Комисия (T‑212/02, EU:T:2007:194), териториалният обхват на разглежданото в него споразумение не е бил оспорен. Следователно Общият съд се е ограничил до това да разгледа дали решението за одобрение на това споразумение съдържа „задължителни правни последици, които могат да засегнат интересите на жалбоподателите, като внесат съществена промяна в правното им положение“ ( 19 ).

57. Макар че, като се произнася по този начин, Общият съд сякаш слива понятията за обжалваем акт и за процесуална легитимация, безспорно е, че в настоящото дело той не е можел да се произнесе дали Front Рolisario е бил засегнат пряко и лично, без преди това да реши дали Западна Сахара попада в териториалния обхват на споразуменията за асоцииране и за либерализация или не. Очевидно е, че ако Западна Сахара не попада в териториалния обхват на посочените споразумения, Front Рolisario няма как да е засегнат пряко и лично, доколкото всичките му доводи в случая почиват на този обхват.

58. Следователно трябва да се разгледат доводите на Комисията, според които спорното решение не е изменило явно правното положение на Front Рolisario, тъй като споразумението за асоцииране, а оттам и споразумението за либерализация не се прилагат спрямо Западна Сахара. Поради това тя счита, че в точки 88—104 от обжалваното съдебно решение Общият съд е изтълкувал неправилно член 94 от споразумението за асоцииране ( 20 ).

59. Най-напред следва да се уточни, че не е необходимо да се изразява становище по въпроса дали Кралство Мароко може, без да нарушава международното право, да сключи международно споразумение, приложимо спрямо Западна Сахара, което според мен не е ясно установено ( 21 ) и освен това се оспорва силно от Front Рolisario.

60. Всъщност за целите на настоящото дело е достатъчно да се отговори на друг въпрос, а именно дали разглежданите споразумения са приложими спрямо Западна Сахара по силата на член 94 от споразумението за асоцииране, който предвижда, че „[споразумението за асоцииране] се прилага, от една страна, [спрямо територията на Съюза] и, от друга страна, спрямо територията на Кралство Мароко“ ( 22 ).

61. Във връзка с това следва да посоча, че в разглежданите споразумения няма определение на понятието „територията на Кралство Мароко“.

62. В това отношение член 29 от Виенската конвенция гласи, че „[а]ко от договора не личи друго намерение или не е установено по друг начин, договорът е задължителен за всяка страна по отношение на цялата ѝ територия“ ( 23 ).

63. По този въпрос има две различни гледища.

64. От една страна, въпреки различните си мотиви Front Рolisario и Комисията считат, че Западна Сахара е несамоуправляваща се територия по смисъла на член 73 от Устава на ООН и че в това си качество не може да представлява част от територията на Кралство Мароко по смисъла на член 94 от споразумението за асоцииране. Нито Комисията, нито Front Рolisario признават суверенитета на Кралство Мароко върху Западна Сахара.

65. Макар Комисията да признава, че споразуменията за асоцииране и за либерализация са се прилагали към продукти с произход от Западна Сахара, в хода на съдебното заседание тя подчертава, че става въпрос единствено за търпимост, която тя не е оспорила, въпреки че е можела да го направи на основание член 86 от споразумението за асоцииране, като добавя, че фактът, че не е прибягнала до тази възможност, не е доказателство за съгласието ѝ.

66. От друга страна, Съветът и Кралство Мароко считат, че споразумението за либерализация е приложимо спрямо Западна Сахара, но поради различни причини. Както посочва Общият съд в точка 100 от обжалваното съдебно решение, според „Кралство Мароко […] Западна Сахара е съставна част от неговата територия“.

67. Що се отнася до Съвета, в хода на производството пред Съда и в съдебното заседание той поддържа различни и дори противоречащи си тези. Тук ще посоча последния вариант на тълкуването на приложното поле на разглежданите споразумения, предоставено от Съвета в репликата му в съдебното заседание. Според тази теза „Съветът не е приел мълчаливо тълкуването на [Кралство] Мароко, съгласно което споразумението [за либерализация] следва да се прилага спрямо Западна Сахара като част от неговата територия, което би могло да представлява косвено доказателство за индиректно признаване [на неговия суверенитет]. Той е приел мълчаливо, че споразумението [за либерализация] се прилага […] и към несамоуправляваща се територия, която Кралство Мароко управлява, което не предполага нито признаване, нито съгласие, нито приемане. Кралство Мароко и Съюзът си дават сметка, че споделят различно тълкуване. They agree to disagree. Имат взаимно разбиране, според което Съюзът приема прилагането на споразумението на територията на Западна Сахара, а [Кралство] Мароко не извежда от това довод в подкрепа на претенцията си за суверенитет“. Тезата му може накратко да се обобщи като „прилагане без признаване“, като Съветът добавя, че „когато споразумението е сключено […], не е имало съмнение сред членовете [му] […] относно факта, че [Кралство Мароко счита Западна Сахара за част от територията си]“. Въпреки това според Съвета да се очаква, че въпросното споразумение е приложимо спрямо Западна Сахара, не означава от своя страна, че той взема страна по въпроса за суверенитета върху територията на Западна Сахара.

68. Според мен, ако се разсъждава единствено на основание член 94 от споразумението за асоцииране, Западна Сахара не е част от територията на Кралство Мароко по смисъла на този член поради следните причини.

i) Статутът на Западна Сахара, определен в член 73 от Устава на Организацията на обединените нации, и последиците от него

69. Както Съдът недвусмислено постановява в точка 46 от решение от 5 юли 1994 г., Anastasiou и др. (C‑432/92, EU:C:1994:277) във връзка със споразумението за асоцииране между Съюза и Република Кипър ( 24 ), „[Съюзът] трябва да зачита особено високо становището на партньора си по споразумението във връзка с неговото тълкуване и прилагане“.

70. Това обаче не означава, че Съюзът трябва да приема всякакви виждания на партньора си във връзка с тълкуването и прилагането на споразумението за асоцииране, най-вече когато партньорът защитава позиции, които никога не са били приемани от международната общност и от Съюза.

71. Впрочем, тъй като още от 1963 г. Западна Сахара е вписана от ООН в списъка на несамоуправляващите се територии по смисъла на член 73 от Устава на ООН ( 25 ), следва, че в това си качество тя попада в приложното поле на Резолюция 1514 (XV) относно упражняването на правото на самоопределение от колониалните народи ( 26 ), както се е произнесъл Международният съд в точка 162 от консултативното си становище от 16 октомври 1975 г. относно Западна Сахара ( 27 ).

72. В този смисъл не споделям гледната точка на Общия съд, изразена в точка 56 от обжалваното съдебно решение и възпроизведена от Съвета в съдебното заседание, според която „Западна Сахара е територия, чийто международен статут понастоящем не е определен“ ( 28 ). Това, което понастоящем не е определено, не е статутът ѝ, а нейното бъдеще.

73. Не споделям и окачествяването на Западна Сахара от Общия съд като „спорна територия“ в точки 117, 141, 142, 165, 198, 205, 210, 211, 215, 217, 220, 222, 223 и 227 от обжалваното съдебно решение.

74. За разлика от делото, довело до постановяване на решението от 6 юли 1995 г., Odigitria/Съвет и Комисия (T‑572/93, EU:T:1995:131) ( 29 ), в което е използван терминът „спорна зона“ — на френски език „zone litigieuse“, но на английски език „zone in dispute“ (което би могло да обясни езиковото подхлъзване на Общия съд в настоящото дело), тук не става въпрос за конфликт за очертаване на граници, а за определяне на последиците, които следва да бъдат изведени от статута на Западна Сахара като несамоуправляваща се територия по смисъла на член 73 от Устава на ООН ( 30 ).

75. В това си качество Западна Сахара притежава по силата на посочения устав „статут, отделен и различен от този на територията на държавата, която я управлява […], дотогава, докогато народът […] на несамоуправляващата се територия не упражни правото си на самоопределение в съответствие с Устава [на Организацията на обединените нации] и, по-специално, с целите и принципите му“ ( 31 ).

76. Следователно, както поддържа Комисията пред Общия съд ( 32 ), териториалният обхват на разглежданите споразумения не може да обхване Западна Сахара, без разширяването да бъде посочено изрично, а такова не съществува в случая ( 33 ).

77. В това отношение практиката на държавите, които носят или поемат отговорността да управляват несамоуправляващите се територии, е от особено значение, тъй като това са единствените държави, които могат да развият практика в това отношение ( 34 ).

78. Във връзка с това практиката на Съединените американски щати, Нова Зеландия, Френската република и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия е от особена важност, тъй като това са четирите държави ( 35 ), включени в поддържания от ООН списък на упражняващите административна власт държави ( 36 ) и които управляват шестнадесет от седемнадесетте несамоуправляващи се територии, включени в списъка, приложен към горепосочения доклад на генералния секретар на ООН ( 37 ).

79. Съгласно практиката на Съединените американски щати, Нова Зеландия и Обединеното кралство ( 38 ), които представляват мнозинството от държавите, упражняващи административна власт, и управляват по-голямата част от несамоуправляващите се територии, всяко прилагане на договорите или споразуменията спрямо несамоуправляващите се територии е подчинено на изрично разширяване на приложното им поле при тяхното ратифициране ( 39 ).

80. Предвид обаче факта, че Съюзът счита Западна Сахара за несамоуправляваща се територия, никакво изрично разширяване на обхвата на споразуменията за асоцииране и за либерализация не е предвидено в това отношение нито в споразуменията, нито при ратифицирането им от Кралство Мароко.

81. От друга страна, тезата ми е подкрепена от становището на Съединените американски щати, Република Исландия, Кралство Норвегия и Конфедерация Швейцария, които също считат, че Западна Сахара не попада в териториалния обхват на споразуменията за свободна търговия, които те са сключили с Кралство Мароко ( 40 ), въпреки че тези споразумения, както и споразумението за асоцииране, не изключват изрично Западна Сахара от териториалния си обхват ( 41 ).

82. Въз основа на изложените по-горе съображения правя извода, че Западна Сахара не може да представлява част от територията на Кралство Мароко по смисъла на член 94 от споразумението за асоцииране. Следователно споразуменията за асоцииране и за либерализация не са приложими спрямо нея.

ii) Липса на признаване от Съюза и държавите му членки на суверенитета на Кралство Мароко върху Западна Сахара

83. Както поддържат Съветът и Комисията пред Общия съд ( 42 ) и продължават да го правят пред Съда, Съюзът и неговите държави членки никога не са признавали, че Западна Сахара представлява част от територията на Кралство Мароко или попада под неговия суверенитет.

84. От друга страна, Съветът по никакъв начин не обяснява как би било възможно от юридическа гледна точка споразумение, сключено с една държава, да бъде приложено спрямо определена територия, без да се признаят някакви правомощия или правна власт на тази държава върху територията, без дори да се направи позоваване на членове 34—36 от Виенската конвенция и без да се покаже приложението им в конкретния случай.

85. Точно обратното, считам, че прилагането непременно и неизбежно предполага признаване.

86. От друга страна, считам за невъзможно да се приеме тезата на Съвета за „прилагане без признаване“, опитвайки се да помири приложимостта или прилагането на разглежданите споразумения спрямо Западна Сахара и желанието да не взима становище по евентуално признаване от страна на Съюза и държавите членки, че Западна Сахара съставлява част от Кралство Мароко. Тази липса на признаване изключва категорично и окончателно възможността при договаряне на споразуменията за асоцииране и либерализация Съюзът да е имал намерение да направи така, че тези споразумения да са приложими спрямо Западна Сахара.

iii) Как стои въпросът с прилагане de facto спрямо територията на Западна Сахара, което би представлявало „по-късна практика“?

87. В производството пред Общия съд Front Рolisario изтъква наличието на практика, според която споразуменията за асоцииране и за либерализация са се прилагали de facto на територията на Западна Сахара, което е потвърдено от Съвета и Комисията в съдебното заседание пред Общия съд ( 43 ) и след това повторено пред Съда ( 44 ).

88. Според мен това не може да доведе до разширяване на приложното поле на посочените споразумения, така че да обхванат Западна Сахара, както е приел Общият съд в точка 103 от обжалваното съдебно решение.

89. Вярно е, че макар „по-късна практика“ по смисъла на член 31, параграф 3, буква б) от Виенската конвенция ( 45 ) да може да бъде взета предвид като допълнително указание за смисъла, който следва да се придаде на текста на дадено споразумение с оглед на неговия предмет и неговата цел, тази практика сама по себе си не е решаваща ( 46 ).

90. Както поддържа Комисията, обстоятелствата, свързани с практиката, следвана от Съюза и Кралство Мароко по отношение на прилагането на разглежданите споразумения спрямо Западна Сахара, разгледани от Общия съд в точки 78—87 от обжалваното съдебно решение, не съставляват „по-късна практика“ по смисъла на член 31, параграф 3, буква б) от Виенската конвенция ( 47 ).

91. Във връзка с това не споделям тълкуването на международното право, дадено от Съда в решението му от 11 март 2015 г., Oberto и O’Leary (C‑464/13 и C‑465/13, EU:C:2015:163), в което той приема, че „както е видно от практиката на Международния съд, по-късната практика по прилагането на договор може да има предимство пред ясния текст на този договор, ако посочената практика изразява постигнатото между страните съгласие (CIJ, дело относно храма Préah Vihéar (Камбоджа с/у Тайланд), решение от 15 юни 1962 г., Recueil 1962, стр. 6)“ ( 48 ).

92. Най-напред, следва да се посочи, че решението на Международния съд по делото за храма Préah Vihéar предшества Виенската конвенция, подписана през 1969 г. Следователно то не може да засяга пряко тълкуването на член 31, параграф 3, буква б) от тази конвенция, тъй като тази разпоредба не е съществувала към момента на постановяване на решението.

93. По-нататък, не откривам никъде в това решение изрично или не твърдение на Международния съд, че по-късната практика по прилагането на договор може да има предимство пред ясния текст на този договор.

94. Накрая, доколкото тази разпоредба отразява норма на международното обичайно право, следва да се отбележи, че Международният съд не твърди, че по-късната практика по прилагането на договор може да има предимство пред ясния текст на този договор, ако посочената практика изразява постигнатото между страните съгласие.

95. Напротив, посоченото решение е едно от основополагащите решения на Международния съд във връзка с понятията „estoppel“ или „приемане“ в международното право ( 49 ), като тези понятия са напълно отделни от понятието „по-късна практика“.

96. Според мен не е възможно „по-късна практика“, която противоречи на обикновеното значение на термините на даден договор, да може да има предимство пред тези термини, освен ако не представлява позната и приета от страните практика, която е достатъчно разпространена и с достатъчна продължителност, за да представлява сама по себе си ново споразумение. Представените в преписката по настоящото дело обстоятелства, които са разгледани от Общия съд в точки 78—87 от обжалваното съдебно решение, обаче не са достатъчни за установяването на такава практика.

97. На първо място, посоченият в точка 78 от обжалваното съдебно решение отговор, даден от името на Комисията от върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност и заместник-председател на Комисията, г‑жа Катрин Аштън, на въпросите, зададени от членовете на Парламента, с номера E-001004/11, P-001023/11 и E-002315/11 (ОВ C 286 E, 2011 г., стр. 1), не представлява практика в смисъл на прилагане на споразуменията за асоцииране и за либерализация, тъй като по същество е едно изявление. Освен това в съдебното заседание Съветът не поддържа тезата, изразена в този отговор, съгласно която Кралство Мароко е упражняващият административната власт de facto в Западна Сахара.

98. На второ място, извършените от Хранителната и ветеринарна служба (FVO) на Комисията посещения в Западна Сахара, които Общият съд посочва в точка 79 от обжалваното съдебно решение, също не представляват прилагане на разглежданите споразумения, тъй като не са предвидени в тях и не могат да бъдат взети под внимание като указание за тълкуване, тъй като се отнасят до всички продукти, които влизат на територията на Съюза, независимо от митническия режим, който се прилага спрямо тях.

99. На трето място, фактът, че 140 от мароканските износители, одобрени от Комисията по силата на споразумението за асоцииране, са установени в Западна Сахара, което Общият съд посочва в точка 80 от обжалваното съдебно решение, също не представлява прилагане на разглежданите споразумения, още повече че тези износители са установени и в Мароко, както е признато от Съюза и неговите държави членки, и на това основание имат правото да се възползват от разглежданите споразумения.

100. Накрая, както Общият съд отбелязва в точка 87 от обжалваното съдебно решение, ако Съветът и Комисията потвърждават безусловно, че споразумението за либерализация е прилагано de facto в Западна Сахара, обхватът и времетраенето на това прилагане остават неизвестни. За да е налице обаче „по-късна практика“ по смисъла на член 31, параграф 3, буква б) от Виенската конвенция, „е необходимо да съществува безспорна съгласуваност между позициите на страните и тези позиции да са били в състояние да фиксират значението на дадена разпоредба от договора“ ( 50 ). В случая не е налице такава съгласуваност, тъй като, както Общият съд посочва в точка 100 от обжалваното съдебно решение, „Кралство Мароко има коренно различно схващане по въпроса“ от това на Съюза ( 51 ).

iv) Относителното действие на договорите (pacta tertiis nec nocent nec prosunt)

101. При отсъствието на изрично разширяване на приложното поле прилагането на разглежданите споразумения спрямо Западна Сахара би било също така в противоречие с общия принцип на международното право за относителното действие на договорите (pacta tertiis nec nocent nec prosunt), който, както посочва Съдът в решението си от 25 февруари 2010 г., Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91) ( 52 ), намира конкретен израз в член 34 от Виенската конвенция.

102. Също както член 94 от разглежданото в настоящото дело споразумение за асоцииране, член 83 от споразумението за асоцииране между ЕС и Израел гласи, че „[то] се прилага, от една страна, на [територията на Съюза] и, от друга страна — на територията на Държавата Израел“.

103. Припомням, че подобно на настоящото дело и въпреки различното становище на Държавата Израел по въпроса, Съюзът и неговите държави членки не признават нито суверенитета на Държавата Израел на територията на Западния бряг на река Йордан и в Ивицата Газа, нито способността ѝ да я представлява в международен план и да сключва споразумения от нейно име и за нейна сметка в качеството си на окупатор на тази територия ( 53 ).

104. Във връзка с това Съдът приема, че продуктите с произход от Западния бряг на река Йордан не са обхванати в приложното поле на споразумението за асоцииране ЕС—Израел, „като взема предвид, от една страна, принципа на общото международно право за относителното действие на договорите […] (pacta tertiis nec nocent nec prosunt) […] и, от друга страна, факта, че Съюзът е сключил и споразумение за асоцииране с [Организацията за освобождение на Палестина (ООП)], действаща в полза на националната палестинска администрация на Западния бряг и Ивицата Газа, което съгласно текста му е приложимо по-специално на територията на Западния бряг“ ( 54 ).

105. Тъй като Западна Сахара е несамоуправляваща се територия по смисъла на член 73 от Устава на Организацията на обединените нации, тя представлява трето образувание (tertius) по отношение на Съюза и Кралство Мароко.

106. Безспорно има и изключения от принципа pacta tertiis nec nocent nec prosunt, по-специално кодифицираните в членове 35 и 36 от Виенската конвенция относно договорите, предвиждащи задължения или права за трети държави.

107. В случая, ако предположим, че споразумението за либерализация е приложимо спрямо Западна Сахара, то няма да породи задължения, а права за нея, които биха се състояли в правото да изнася към Съюза обхванати от посоченото споразумение продукти с произход от своята територия при предвидения в споразумението преференциален митнически режим.

108. Впрочем съгласно член 36 от Виенската конвенция, който се отнася до договорите, предвиждащи права за трети държави, право за трета държава възниква само ако тя се съгласява с това и нейното съгласие ще се предполага дотогава, докогато липсва доказателство за противното. Освен това третата държава трябва да може да го изрази, но тъй като Западна Сахара е несамоуправляваща се територия, а Кралство Мароко не се счита за обвързано от член 73 от Устава на ООН, такова съгласие не може да се предполага без предварително допитване до народа ѝ или до неговите представители, към каквото досега не е пристъпвано.

109. От гореизложените съображения става ясно, че предвиденото в член 36 от Виенската конвенция изключение от общия принцип на международното право за относителното действие на договорите не е приложимо в настоящия случай.

110. Следователно, като приема в точка 97 от обжалваното съдебно решение, че „[о]бстоятелствата по настоящото дело са различни, доколкото в случая Съюзът не е сключвал споразумение за асоцииране относно продуктите с произход от Западна Сахара нито с Front Polisario, нито с друга държава или образувание“, Общият съд е направил разграничение между настоящото дело и това, което е довело до постановяване на решението от 25 февруари 2010 г., Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91), без да направи извода, че прилагането на разглежданите споразумения спрямо Западна Сахара би било в противоречие с общия принцип за относителното действие на договорите.

111. На основание на член 94 от споразумението за асоцииране и на принципа за относителното действие на договорите обаче Общият съд не може да се позовава на факта, че „[с]поразумението за асоцииране […] не включва никаква тълкувателна клауза или друга разпоредба, в резултат на която да се изключи територията на Западна Сахара от приложното му поле“ ( 55 ). Не е могъл също да приеме, че фактът, че институциите на Съюза не са настоявали да се включи „в текста на споразумението, одобрено [със спорното решение], клауза, изключваща подобно прилагане […], показва, че приемат […] тълкуването на Споразумението за асоцииране […], съгласно което тълкуване тези споразумения се прилагат и за контролираната от Кралство Мароко част от Западна Сахара“ ( 56 ).

112. Ето защо считам, че следва да бъде уважена първата част на второто основание от жалбата, доколкото се отнася до прилагането на споразумението за либерализация спрямо Западна Сахара.

113. Всъщност, като заключава в точка 103 от обжалваното съдебно решение, че „споразумението [за либерализация], поставено в неговия контекст […], се прилага и на територията на Западна Сахара или, по-конкретно, на по-голямата част от тази територия, контролирана от Кралство Мароко“ ( 57 ), Общият съд е допуснал грешка в правото, която според мен е основание за отмяна на обжалваното съдебно решение.

114. В тази хипотеза, тъй като делото се намира във фазата на производството, която позволява да бъде постановено окончателно решение по смисъла на член 61, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, първоинстанционната жалба за отмяна, подадена от Front Рolisario, трябва да се отхвърли като недопустима поради липса на правен интерес и на процесуална легитимация, тъй като, ако споразумението за либерализация не е приложимо спрямо Западна Сахара, отмяната на спорното решение не може да му донесе никаква полза, нито да го засегне пряко и лично.

115. В случай че Съдът не се съобрази със заключението ми, че Общият съд е допуснал грешка в правото, като е приел, че споразуменията за асоцииране и за либерализация са приложими спрямо Западна Сахара, по-долу ще разгледам останалите основания в жалбата.

Б – При условията на евентуалност

1. По първото основание, изведено от грешки в правото, свързани с процесуалната правоспособност на Front Рolisario пред юрисдикциите на Съюза

а) Доводи на страните

116. Съветът и Комисията поддържат, че Общият съд е допуснал грешка в правото, като в мотивите си в точки 34—60 от обжалваното съдебно решение е заключил, че Front Polisario следва да се разглежда като юридическо лице, което има правото да поиска от съда на Съюза да отмени спорното решение.

117. Във връзка с това те подчертават по същество, че на първо място, Front Рolisario не е юридическо лице по силата на правото на държава членка или на трета държава. На следващо място, те твърдят, че Front Рolisario не може да бъде считан и за субект на международното право.

118. Накрая, те посочват, че макар съдебната практика ( 58 ), на която се позовава Общият съд, за да приеме в точки 48—52 от обжалваното съдебно решение, че Front Рolisario има процесуална легитимация, да допуска по изключение образувания, които не притежават правосубектност, тя подчинява допустимостта на техните искания на спазването на две условия, които трябва да бъдат изпълнени заедно, а Front Рolisario не отговарял на второто, а именно Съюзът и неговите институции да го разглеждат като отделен субект, който може да притежава присъщи за него права или да бъде подчинен на задължения или ограничения (вж. точки 52, 55—59 от обжалваното съдебно решение) ( 59 ).

119. Според Съвета и Комисията Общият съд е трябвало да установи, че второто условие не е изпълнено, тъй като Front Рolisario не е посочен в приети от институциите на Съюза актове, нито е „[признат] като [партньор] в рамките на преговори“ ( 60 ) от тези институции.

120. При тези обстоятелства той, на свой ред, бил допуснал грешка в правото, като се е позовал в точки 56—59 от обжалваното съдебно решение на качеството на Front Polisario на представител на народа на Западна Сахара, което му било признато от Общото събрание на ООН, и на участието на това образувание в преговорите, свързани с окончателния статут на Западна Сахара, водени под егидата на ООН, за да заключи, че жалбата му е допустима.

121. В отговор Front Рolisario твърди, на първо място, че представлява субект на международното право предвид статута си на движение за национално освобождение.

122. На второ място, той оспорва твърдението, че изводът на Общия съд относно неговата процесуална легитимация е опорочен от грешка в правото. Във връзка с това той отбелязва, на първо място, че Съветът не оспорва констатацията на Общия съд, че по силата на своя устав Front Рolisario разполага с вътрешна структура, която му осигурява необходимата самостоятелност да действа като субект, който може да поема задължения в рамките на правоотношения.

123. На второ място, той счита по същество, че Общият съд основателно е заключил, че тази правоспособност му позволява в случая да се обърне към съда на Съюза, при положение че и Съветът, и Комисията сами по себе си признават качеството му на представител на народа на Западна Сахара, на страна в преговорите на ООН относно бъдещето на тази територия, както и на легитимен партньор на Съюза по този въпрос.

б) Анализ

124. Следва да се отбележи, че Съветът и Комисията оспорват само частта от мотивите, на основание на която Общият съд е приел, че Front Рolisario има процесуална легитимация, въпреки че няма правосубектност. В този смисъл те не оспорват, че уставът на Front Рolisario му позволява да действа като образувание, което може да поема задължения в рамките на правоотношения.

125. Следва да припомня, че в определени случаи правото на Съюза признава процесуалната легитимация на образувания, които не притежават правосубектност. Както посочва Съдът в точка 144 от решението от 18 януари 2007 г., PKK и KNK/Съвет (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), „[р]азпоредбите на Статута на Съда, по-конкретно член 21 от него, разпоредбите на Процедурния правилник на Съда, по-конкретно член [120] от него, и разпоредбите на Процедурния правилник на Първоинстанционния съд, по-конкретно член [76] от него, не са били приети с оглед на подаването на жалби от организации, които не притежават правосубектност […]. В [такова] изключително положение процесуалните правила относно допустимостта на жалбите за отмяна трябва да се прилагат, като се съобразяват в необходимата степен с конкретните обстоятелства“.

126. Във връзка с това не споделям позицията на Съвета, изразена в точка 17 от жалбата му и позоваваща се на определение от 3 април 2008 г., Landtag Schleswig-Holstein/Комисия (T‑236/06, EU:T:2008:91), според която „процесуална легитимация може да бъде предоставена от правото на Съюза по автономен начин единствено когато правното положение на жалбоподателя е регламентирано изключително от правото на Съюза“ ( 61 ).

127. Противно на твърдението на Съвета, в точка 22 от това определение, потвърдено с определение от 24 ноември 2009 г., Landtag Schleswig-Holstein/Комисия (C‑281/08 P, непубликувано, EU:C:2009:728), Общият съд чисто и просто е приел, че „в случай на подадена жалба от териториални субдържавни образувания Първоинстанционният съд преценява наличието на правосубектност на жалбоподателя съгласно националното публично право“.

128. Front Рolisario обаче не е субдържавно образувание, спрямо което да може да се приложи тази съдебна практика, и не основава процесуалната си легитимация на национално право.

129. Ако страните не оспорват на практика факта, че Front Рolisario има устав и вътрешна структура, които му осигуряват необходимата самостоятелност да действа като образувание, което може да поема задължения в рамките на правоотношения, остава да се установи дали Съюзът и неговите институции са разглеждали Front Рolisario като отделен субект, който може да притежава присъщи за него права или да бъде подчинен на задължения или ограничения по смисъла на цитираната в точка 52 от обжалваното съдебно решение практика ( 62 ).

130. Най-напред, следва да се отбележи, че въпросът за процесуалната правоспособност на организация, призната от ООН като представител на народа на несамоуправляваща се територия, все още не е бил разглеждан в практиката на Съда, свързана с процесуалната правоспособност на образувания без правосубектност. Следователно до известна степен е естествено случаят на Front Рolisario да не се вписва точно в разгледаните в тази съдебна практика случаи.

131. Във връзка с това следва да посоча, че делото, довело до постановяване на решението от 28 октомври 1982 г., Groupement des Agences de voyages/Комисия (135/81, EU:C:1982:371), се отнася до люксембургско дружество с ограничена отговорност в процедура по учредяване, чиято процесуална правоспособност е оспорена от Комисията. В точка 9 от решението си Съдът приема, че „[Комисията] не [е можела] […] да оспорва процесуалната правоспособност на образувание, което е допуснала да участва в процедура за възлагане на обществена поръчка и спрямо което е приела отрицателно решение, след като е съпоставила всички оференти“.

132. В настоящото дело Съветът никога не е допуснал Front Рolisario да участва в процедурата по преговори по споразумението за либерализация.

133. По същия начин делото, довело до постановяване на решението от 18 януари 2007 г., PKK и KNK/Съвет (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), е свързано по-специално с „Кюрдската работническа партия (PKK)“, чието съществуване само по себе си е оспорено, но партията е била обект на приети от Съюза ограничителни мерки.

134. Съдът приема, че „ако […] [законодателят на Съюза] е счел, че PKK продължава да съществува в степен, която допуска налагането на предвидените в [регламент] […] ограничителни мерки, последователността и справедливостта изискват да се признае, че тя продължава да съществува в степен, която ѝ позволява да оспори тези мерки. Всяко друго заключение би довело до положение, при което дадена организация може да бъде включена в списъка, предмет на спора, без да може да обжалва това“ ( 63 ).

135. В настоящото дело Front Рolisario не е посочен в спорното решение, с което се одобрява международно споразумение, сключено между Съюза и Кралство Мароко.

136. Макар случаят на Front Рolisario да не се вписва в хипотезите, предвидени в решенията от 28 октомври 1982 г., Groupement des Agences de voyages/Комисия (135/81, EU:C:1982:371) и от 18 януари 2007 г., PKK и KNK/Съвет (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), считам, че за разлика от тях случаят, разгледан в решението от 8 октомври 1974 г., Union syndicale — Service public européen и др./Съвет (175/73, EU:C:1974:95), е по-близък.

137. В точка 12 от това решение, в което се разглежда жалба за отмяна, подадена от профсъюз без правосубектност срещу назначаването на определени длъжностни лица, Съдът изброява няколко обстоятелства, които следва да бъдат взети под внимание при проверката на процесуалната легитимация, сред които е и фактът, че „институциите [на Съюза] [са го] признали като партньор във връзка с преговори по проблемите, засягащи колективните интереси на работниците или служителите“, а именно по проблеми, различни (и по-мащабни) от този, посочени в жалбата.

138. По същия начин, макар жалбата за отмяна, подадена от Front Рolisario до Общия съд, да има за предмет само решението на Съвета относно сключването на споразумението за либерализация, Front Рolisario е един от двамата партньори, признати от ООН, а оттам и от всички държави и от неговите институции ( 64 ), във връзка с определянето на бъдещето на Западна Сахара.

139. Освен това с жалбата си за отмяна Front Рolisario има за цел, в качеството си на признат от ООН представител на народа на Западна Сахара, да защитава правата му, произтичащи от международното право, а именно правото му на самоопределение и на постоянен суверенитет върху природните ресурси ( 65 ) на Западна Сахара ( 66 ).

140. От тези решения е видно, че като не е подхождал твърде формално или строго, Съдът се е стремил да приспособява практиката си спрямо много различни обстоятелства, като действителността винаги се оказва по-богата от въображението на законодателите.

141. Това тълкуване на практиката на Съда не е оспорено от доводите на Съвета и Комисията, според които политическото естество на поставените в това дело въпроси карат Съда да прави по-скоро политически, отколкото правни анализи.

142. В този смисъл споделям отговора на Международния съд на този вид доводи, представени в аналогично дело: „Съдът счита, че фактът, че даден правен въпрос проявява и политически аспекти, „както естествено се случва при голям брой въпроси, които се поставят в международния живот“, не е достатъчен да го лиши от естеството му на „правен въпрос“ и да „отнеме на Съда правомощие, което изрично му е дадено от неговия Статут“ […]. Каквито и да са политическите аспекти на поставения въпрос, Съдът не може да лиши от правно естество въпрос, който го приканва да изпълни строго юридическа задача […]“ ( 67 ).

143. Поради тези съображения Front Рolisario притежава процесуална правоспособност пред юрисдикциите на Съюза по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.

144. Следователно не е необходимо да се разглежда въпросът дали Front Рolisario е процесуално легитимиран в качеството си на движение за национално освобождение, след като има правосубектност и правоспособност по международното право.

145. Следва обаче да се подчертае, че фактът, че Front Рolisario няма особен статут на движение за национално освобождение в Общото събрание на ООН, какъвто е случаят с ООП, не означава непременно и автоматично, както твърдят Съветът и Комисията, че Front Рolisario няма правосубектност по международното право.

146. Точно обратното, признаването му за движение за национално освобождение от няколко държави ( 68 ), за представител на народа на Западна Сахара от Общото събрание на ООН ( 69 ), присъединяването му като член на международната организация „Африкански съюз“, сключването на споразумения с Ислямска република Мавритания и Кралство Мароко ( 70 ) и ангажиментът да зачита Женевските конвенции от 12 август 1949 г. относно защитата на жертвите на въоръжени конфликти, поет от него съгласно член 96, параграф 3 от допълнителния протокол относно защитата на жертвите на международни въоръжени конфликти от 8 юни 1977 г., по-скоро говорят в полза на признаването на неговата правосубектност, която международното право признава на движенията за национално освобождение.

147. Следователно първото основание трябва да се отхвърли.

2. По второто основание, изведено от грешки в правото, свързани с процесуалната легитимация на Front Рolisario

148. Това основание се състои от три отделни части, първата от които вече разгледах отчасти. Съображенията ми при условията на евентуалност са изложени, в случай че Съдът отхвърли заключението ми.

а) По първата част, доколкото засяга естеството на спорното решение

i) Доводи на страните

149. Съветът твърди, че Общият съд е допуснал грешка в правото, като е приел в точки 70 и 71 от обжалваното съдебно решение, че спорното решение представлява законодателен акт. Съветът счита, че спорното решение не е законодателен акт, тъй като в правното му основание, а именно член 207, параграф 4, първа алинея ДФЕС във връзка с член 218, параграф 6, буква a) ДФЕС, не се прави изрично позоваване на законодателна процедура. Според него спорното решение не е и подзаконов акт, тъй като не е с общо приложение. Следователно не може да засяга пряко и лично нито физически, нито юридически лица.

150. В отговор Front Polisario отхвърля доводите на Съвета, като счита, че целта на Съвета е да отнеме на спорното решение гаранциите, които предоставя правовият ред на Съюза. Според него, ако спорното решение не представлява законодателен акт, то определено е подзаконов акт в качеството си на акт с общо приложение.

ii) Анализ

151. Както посочва Съветът, член 207, параграф 4 ДФЕС и член 108, параграф 6, буква a) ДФЕС, които представляват правното основание на спорното решение, не съдържат изрично позоваване на законодателна процедура, било то обикновена или специална, каквото позоваване е налице например в членове 203 ДФЕС, 349 ДФЕС и 352 ДФЕС.

152. Този извод обаче не е достатъчен, за да се установи, че спорното решение, с което се въвеждат норми с общо приложение в правовия ред на Съюза, не е законодателен акт.

153. В член 289, параграф 3 ДФЕС понятието за законодателни актове е определено като „[п]равните актове, приети по законодателна процедура“, а именно обикновена или специална законодателна процедура.

154. Съгласно член 289, параграф 2 ДФЕС специалната законодателна процедура се състои в „приемането на […] решение […] от Съвета с участието на Европейския парламент“.

155. Член 218, параграф 6, буква a), подточка i) ДФЕС гласи, че „Съветът приема решението за сключване на споразумението […] след одобрение от Европейския парламент в [случая на] […] споразумения за асоцииране“.

156. Не виждам как изискването за предварително одобрение от Парламента не би било счетено за участие от негова страна в процедурата.

157. Фактът, че в член 289, параграф 2 ДФЕС се използва изразът „[в] специфичните случаи, предвидени в Договорите“, не предполага непременно, че всяка разпоредба на ДФЕС, която предвижда специалната законодателна процедура, трябва изрично да го съобщава. Достатъчно е да се спази определението, дадено в тази разпоредба.

158. Това важи с още по-голяма сила и поради факта, че както посочва Съдът в точка 55 от решение от 24 юни 2014 г., Парламент/Съвет (C‑658/11, EU:C:2014:2025), „Договорът от Лисабон […] изисква одобрението от Парламента на сключването на международни споразумения именно за споразуменията в области, за които във вътрешен план се прилага или обикновената законодателна процедура, предвидена в член 294 ДФЕС, или специалната законодателна процедура, но само когато последната изисква одобрение от Парламента“.

159. Във всички случаи и обратно на твърденията на Съвета, ако спорното решение не представлява законодателен акт, то определено трябва да се счита за подзаконов акт по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС съгласно тълкуването на Съда в точки 58 и 61 от решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), бидейки в този случай акт с общо приложение (доколкото с него се въвежда международно споразумение в правовия ред на Съюза ( 71 )), който не е законодателен акт.

160. Това не би могло да помогне на Съвета, тъй като в такъв случай Front Рolisario би могъл да бъде освободен от задължението да доказва, че е засегнат лично, ако се допусне, че спорното решение не включва мерки за изпълнение.

161. Следователно Общият съд не е допуснал грешка в правото, като е приел в точки 70 и 71 от обжалваното съдебно решение, че спорното решение представлява законодателен акт, приет по специалната законодателна процедура.

б) По втората част, свързана с прякото засягане на Front Рolisario

i) Доводи на страните

162. Съветът и Комисията твърдят, че Общият съд е допуснал няколко грешки в правото, като е преценил в точки 106—110 от обжалваното съдебно решение, че Front Рolisario е засегнат пряко от спорното решение, тъй като споразумението за либерализация съдържа в себе си редица разпоредби, които пораждат преки последици за правното положение на Западна Сахара и засягат Front Рolisario в качеството му на партньор на Кралство Мароко в преговорите между двете страни под егидата на ООН с оглед разрешаване на свързания с тази територия спор.

163. Във връзка с това Съветът поддържа по същество, че дори да се предположи, че бъде установен, директният ефект на определени разпоредби на споразумението за либерализация, които уточняват условията за внос в Съюза на продукти с произход от територията, спрямо която е приложимо това споразумение, не позволява да се приеме, че спорното решение засяга пряко правното положение на Front Рolisario по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, още повече че в случая Общият съд подчертава в точка 203 от обжалваното съдебно решение, че посоченото споразумение не обвързва това образувание. Всъщност понятията „директен ефект“ и „пряко засягане“ според Съвета са отделни едно от друго и първото било без значение, или във всички случаи не би било решаващо при разглеждането във връзка с второто.

164. Освен това според Комисията споразумението за либерализация няма да има директен ефект в Съюза, тъй като, за да бъде приложено, е приет Регламент за изпълнение (ЕС) № 812/2012 на Комисията от 12 септември 2012 година за изменение на Регламент (ЕО) № 747/2001 на Съвета по отношение на тарифните квоти на Съюза за някои селскостопански и преработени селскостопански продукти с произход от Мароко ( 72 ).

165. Накрая, правните последици за териториите, за които правото на Съюза не се прилага, не били от значение при проверката, която се изисква по член 263, четвърта алинея ДФЕС.

166. Във всички случаи обжалваното съдебно решение се ограничавало до доказване на косвена връзка между твърдените правни последици от разпоредбите на споразумението за либерализация върху територията на Западна Сахара, върху продуктите с произход от нея и върху техните износители или вносители, от една страна, и участието на Front Рolisario в политически преговори, които имат за цел да решат спор, свързан с тази територия, от друга. Всъщност Общият съд трябвало да заключи, че предвид предмета и естеството си спорното решение не може да засегне пряко Front Рolisario, нито в по-широк план, който и да било непривилегирован жалбоподател, дори и да става въпрос за образувание, което има претенции спрямо територията, към която е предназначено да се прилага международното споразумение, одобрено с подобно решение.

167. В отговор Front Рolisario счита, че предвид факта, че споразумението за либерализация се прилага спрямо продукти с произход от Западна Сахара, Общият съд правилно е приел, че спорното решение го засяга пряко. Във връзка с това той подчертава по-специално, че това решение има за цел да породи правни последици и следователно не може да се счита за неподлежащо, поради естеството си, на обжалване по съдебен ред. Той изтъква на следващо място, че посоченото решение одобрява споразумението за либерализация и следователно със самото си приемане поражда правни последици за условията за износ към Съюза на продукти с произход от Западна Сахара. Накрая, той посочва по същество, че тъй като Общото събрание на ООН му е признало качеството на представител на народа на Западна Сахара, че тъй като преговорите на ООН във връзка със Западна Сахара имат за цел да позволят на народа ѝ да упражни правото си на самоопределение и тъй като контролът върху природните ресурси е основен елемент на това право, Общият съд основателно е счел, че спорното решение засяга пряко правното му положение.

ii) Анализ

– По въпроса дали непривилегировани жалбоподатели могат да бъдат „пряко засегнати“ от решения на Съвета за сключване на международни споразумения

168. Не мога да се съглася с тезата на Съвета, че решенията за сключване на международен договор, чието правно основание е член 218, параграф 6 ДФЕС, не могат поради самото си естество да бъдат обжалвани от непривилегировани жалбоподатели, какъвто е Front Рolisario.

169. Като поддържа, че по естеството си тези решения не могат да имат преки последици и че вследствие от това единствено привилегировани жалбоподатели, които не трябва да доказват правния си интерес, могат да подават жалби за отмяна срещу тях, Съветът изглежда смесва понятията за обжалваем акт и правен интерес.

170. Следва да припомня, че „[с]ъгласно постоянната съдебна практика за подлежащи на обжалване актове по смисъла на член 263 ДФЕС се считат всички приети от институциите на Съюза разпоредби, без оглед на тяхната форма, които имат за цел да породят задължителни правни последици“ ( 73 ).

171. Фактът, че решенията за сключване на международни споразумения пораждат такива последици, е установен отдавна в практиката на Съда ( 74 ) тъй като в противен случай „упражняването на компетентността, предоставена на институциите на [Съюза] в международната област, [би избегнало] съдебния контрол за законосъобразност, предвиден от член [263 ДФЕС]“ ( 75 ).

172. Следователно обжалваемостта на спорното решение ми се струва безспорна.

173. Същото се отнася за правния интерес на Front Рolisario.

174. Както Съдът приема в точка 25 от решение от 17 април 2008 г., Flaherty и др./Комисия (C‑373/06 P, C‑379/06 P и C‑382/06 P, EU:C:2008:230), „[с]ъгласно установената съдебна практика правният интерес на ищеца или жалбоподателя трябва да съществува с оглед на предмета на иска или жалбата към момента на подаването му/ѝ, тъй като в противен случай същият/същата би бил(а) недопустим(а). Този предмет на спора трябва да продължава да съществува, също както и правният интерес, до обявяването на съдебното решение, тъй като иначе няма да има основание за постановяване на съдебно решение по същество, което предполага искът или жалбата да може чрез резултата си да донесе полза на страната, която го/я е подала“.

175. Доколкото споразуменията за асоцииране и за либерализация са приложими спрямо Западна Сахара, е очевидно, че жалбата за отмяна може да донесе полза на Front Рolisario, който счита, че прилагането на тези споразумения спрямо Западна Сахара нарушава правото на самоопределение на нейния народ, принципа на постоянен суверенитет върху природните ресурси и член 73 от Устава на Организацията на обединените нации.

– По понятията „пряко засягане“ и „директен ефект“

176. Както посочва Общият съд в точка 105 от обжалваното съдебно решение, „съгласно постоянната съдебна практика условието дадено физическо или юридическо лице да е „пряко засегнато“ от акта — предмет на обжалване, изисква съчетанието на два кумулативни критерия, а именно оспорената мярка, на първо място, пряко да поражда последици за правното положение на засегнатото лице, и на второ място, да не оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено изпълнението ѝ, тъй като това изпълнение е напълно автоматично и произтича единствено от правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер“.

177. Макар Съветът и Комисията да не оспорват наличието на известна връзка между втория критерий на понятието „пряко засягане“ и понятието „директен ефект“ ( 76 ), Съветът оспорва, че в настоящото дело е изпълнен първият критерий, докато Комисията оспорва, че е изпълнен вторият.

178. Що се отнася до първия критерий, според който оспорваната мярка трябва пряко да поражда последици за правното положение на засегнатото лице, Съветът поддържа, че критерият за пряко засягане трябва да се разглежда спрямо засегнатото лице, а не спрямо засегнатата територия. Във връзка с това той се позовава на постулата, че правното положение на дадена територия не може да бъде повлияно от разпоредбите на международен договор, дори и той да има директен ефект, което според него означава, че трябва да се направи преценка на последиците за правното положение на засегнатото лице, а не за правното положение на съответната територия.

179. Не споделям отправния постулат, на който се основава становището на Съвета.

180. Най-напред, фактът, че правното положение на териториите може със сигурност да бъде засегнато от разпоредбите на международен договор, при това независимо от въпроса дали тези разпоредби пораждат директен ефект, е онагледен в настоящия случай по-специално посредством консултативното становище на Международния съд от 16 октомври 1975 г. относно Западна Сахара ( 77 ), в рамките на което Кралство Мароко представя като доказателство за упражняването на суверенитета си върху Западна Сахара определени международни актове, които според него съставляват признаване на този суверенитет от други държави, тъй като в тях се посочва Западна Сахара ( 78 ).

181. Както става ясно от точка 108 от това становище, Международният съд е разгледал въпроса „дали анализът му на правното положение такова, каквото е видно от проучването на изтъкнатите от [Кралство] Мароко вътрешни актове, е засегнат чувствително от международните актове, които според тази държава установяват, че суверенитетът на Султана е пряко или косвено признат за простиращ се върху [Западна Сахара]“ ( 79 ). Тези актове включват няколко международни споразумения, сключени от Шерифската държава (предишното наименование на Кралство Мароко) ( 80 ), и дипломатическата кореспонденция, свързана с тълкуването на разпоредба от договор ( 81 ).

182. Следователно, както Комисията приема в точка 30 от писмения си отговор, прилагането на споразуменията за асоцииране и за либерализация спрямо Западна Сахара би могло да се тълкува като посегателство върху правото на самоопределение ( 82 ) на нейния народ и в този смисъл да засегне правното положение на тази територия, тъй като легитимира някои от претенциите за суверенитет на Кралство Мароко ( 83 ).

183. При това положение следва да се разгледат също представените в съдебното заседание доводи на Съвета, с които се оспорва връзката между прякото засягане на територията на Западна Сахара (ако то бъде установено) и това на Front Рolisario. Тази връзка е установена от Общия съд в точка 110 от обжалваното съдебно решение на основание на участието на Front Рolisario заедно с Кралство Мароко в процедурата по преговори под егидата на ООН относно бъдещето на Западна Сахара.

184. Във връзка с това Съветът смята, че „Общият съд произволно определя абсолютна идентичност между територията и лице […], което изразява претенции по отношение на нея“. Според него „логиката на Общия съд би имала смисъл само ако Front Рolisario има вътрешно присъщо призвание да защитава търговските интереси на Западна Сахара, което би предполагало той да е неин признат институционален представител по силата на международното право или най-малкото по силата на международната практика“.

185. Споделям тази критика от страна на Съвета, доколкото Front Рolisario е признат от ООН единствено като представител на народа на Западна Сахара в политическия ( 84 ) процес, който има за цел да реши въпроса за самоопределението на народа на тази територия. Именно в този политически контекст той е единственият представител на народа на Западна Сахара, като Кралство Мароко е другата страна в спора, а от 26 февруари 1976 г. Кралство Испания се счита за освободено от всякаква отговорност с международен характер, свързана с управлението на Западна Сахара.

186. Разглежданият съдебен спор обаче не е част от политическия процес, в който Front Рolisario изпълнява дълга си на представител на народа на Западна Сахара, признат му от ООН.

187. Освен това Съветът оспорва качеството на Front Рolisario като изключителен представител на народа на Западна Сахара. Дори според самия Front Рolisario той не е единственото образувание, което има способността да представлява народа на Западна Сахара, тъй като според него Кралство Испания остава субектът, упражняващ административна власт върху тази територия ( 85 ).

188. От 26 февруари 1976 г. Кралство Испания безспорно се счита за освободено от всякаква отговорност с международен характер, свързана с управлението на Западна Сахара. Не може обаче да бъде изключено категорично, въпреки отказа му, че Кралство Испания е запазило по силата на международното право качеството си на административна власт и че в това си качество то е единственото образувание, който има способността, а дори и задължението, да защитава, в това число от правна гледна точка, правата на народа на Западна Сахара, и по-специално правото му на самоопределение и суверенитета му върху природните ресурси на тази територия.

189. Всъщност, без да е необходимо да се разглежда този въпрос в настоящото дело, формулировката на задължението, което се вменява на субектите, упражняващи административната власт, по силата на член 73, букви a) и б) от Устава на Организацията на обединените нации ( 86 ), ме кара да се съмнявам, че тези субекти могат да се освободят от този дълг, без да са го изпълнили, вземайки под внимание интересите и потребностите на народа на съответната несамоуправляваща се територия.

190. Това съмнение се усилва от факта, че ООН продължава да счита, че предвиденото в член 73, буква д) от Устава на ООН задължение за предаване на информация за Западна Сахара на генералния секретар на ООН трябва да се изпълнява от Кралство Испания ( 87 ).

191. Освен това Ministerio Fiscal (прокуратурата) на Кралство Испания и Audiencia Nacional (Националният съд на Испания) признават качеството на Кралство Испания на административна власт в Западна Сахара, което „в това си качество поддържа до края на периода на деколонизация задълженията, произтичащи от членове 73 и 74 от Устава на Организацията на обединените нации, сред които присъства задължението за защита, в това число правна, на нейните граждани срещу злоупотреби“ ( 88 ). На това основание Кралство Испания е разширило международните си правомощия по наказателноправни въпроси, така че да обхванат престъпните деяния, извършени в Западна Сахара ( 89 ).

192. Следва да посоча, че в съдебното заседание испанското правителство се въздържаше от коментари относно позицията на испанските правораздавателни органи, като се ограничи до това да посочи, че зачита решенията на испанските юрисдикции.

193. В заключение по този въпрос, връзката между спорното решение и Front Рolisario ми изглежда твърде непряка, за да обоснове пряко засягане на последния.

194. Поради тези съображения считам, че точка 110 от обжалваното съдебно решение е опорочена от грешка в правото, доколкото признава Front Рolisario за пряко засегнат.

195. Предвид този извод, единствено за пълнота ще разгледам втория критерий за пряко засягане, а именно спорното решение да не трябва да оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено изпълнението му. По този въпрос не споделям становището на Комисията, че той не е изпълнен в настоящото дело, поради това че тя е трябвало да приеме Регламент за изпълнение № 812/2012, за да приложи споразумението за либерализация.

196. Според мен изпълнението на обжалвания акт е „напълно автоматично и произтича единствено от правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер“ ( 90 ). Влизането му в сила позволява да се упражняват правата и да се изпълняват задълженията, предвидени в споразумението за либерализация.

197. С Регламент за изпълнение № 812/2012 единствено се актуализира Регламент (ЕО) № 747/2001 на Съвета от 9 април 2001 година относно начина на управление на тарифните квоти на Общността и на референтните количества за продукти, които могат да се ползват от преференции по силата на споразумения с някои средиземноморски страни, и за отмяна на Регламенти (ЕО) № 1981/94 и (ЕО) № 934/95 ( 91 ), като в сбит вид (една-единствена разпоредба, придружена от обобщена таблица) се представят някои от съществените реформи, въведени със споразумението за либерализация.

198. Всъщност, както става ясно от член 2 от Протокол № 1, който се намира в приложение 1 към споразумението за либерализация, последното има за цел внос в Съюза „на селскостопански продукти, преработени селскостопански продукти, риба и рибни продукти с произход от Мароко“, докато Регламент за изпълнение № 812/2012 изглежда конкретизира само някои от продуктите, които се внасят в Съюза при тарифни квоти ( 92 ). Липсата на регламент за изпълнение по никакъв начин не би възпрепятствала прилагането на споразумението както спрямо тези продукти, така и спрямо другите.

199. В съдебното заседание Комисията не разясни как Регламент за изпълнение № 812/2012 прилага споразумението за либерализация по отношение на всички останали продукти.

200. Във всеки случай, дори що се отнася до продуктите, посочени в Регламент за изпълнение № 812/2012 (например доматите), за които има тарифна квота, чието приложение е уредено в този регламент, следва да се отбележи, че Front Рolisario не претендира, както биха го направили вносителите, че е пряко засегнат от тарифната квота, предвидена в споразумението за либерализация. Оплакването му е изведено от самото прилагане на това споразумение спрямо Западна Сахара — въпрос, който няма нищо общо с евентуалното му приложение от въпросния регламент.

201. Следователно считам, че вторият критерий за пряко засягане, посочен в точка 105 от обжалваното съдебно решение, е изпълнен в настоящото дело.

в) По третата част, свързана с личното засягане на Front Рolisario

202. Разглеждам тази част единствено в случай че Съдът приеме, че Front Рolisario е пряко засегнат от спорното решение.

i) Доводи на страните

203. Съветът и Комисията поддържат, че Общият съд е допуснал грешка в правото, като е приел в точки 111 и 113 от обжалваното съдебно решение, че Front Рolisario е засегнат лично от спорното решение, тъй като участва в международни преговори с цел уреждане на свързания със Западна Сахара спор и тъй като поради това се намира в положение, което го отличава от всички останали. Всъщност, дори да бъде прието, че съществува такова положение, в мотивите си Общият съд не бил посочил как спорното решение, с оглед на предмета му, засяга по какъвто и да било начин Front Рolisario по смисъла на съдебната практика. Напротив, участието му в преговорите под егидата на ООН показвало чисто и просто общ интерес от политическо естество, лишен от всякаква материалноправна или процесуална връзка със спорното решение и със споразумението за либерализация, като последното има за предмет единствено и само въпроси от търговски и митнически характер.

204. Front Рolisario твърди точно обратното, че в точки 111 и 113 от обжалваното съдебно решение основателно се посочва, че спорното решение го засяга лично. Във връзка с това той посочва, най-напред, че вече е установено и не се оспорва качеството му на представител на народа на Западна Сахара и че именно поради тази причина той представлява единственият партньор на Кралство Мароко в преговорите под егидата на ООН. На следващо място, той посочва, че целта на тези преговори е не да се намери единствено политическо решение на териториален спор, както твърдят Съветът и Комисията, а по-скоро да се даде възможност на народа на Западна Сахара да упражни правото си на самоопределение. Накрая, той подчертава, че споразумението за либерализация се прилага спрямо Западна Сахара и нейните природни ресурси, като контролът върху тях е част от това право.

ii) Анализ

205. Макар настоящото дело да не се вписва в практиката на Съда, на която се позовава Комисията и която е свързана с процесуалната легитимация за подаване на жалба срещу решение на Комисията в областта на държавната помощ от лица, различни от държавата членка — адресат на съответното решение ( 93 ), нищо не изключва по принцип възможността Front Рolisario да може да удовлетвори критерия за лично засягане, въпреки че поради особените обстоятелства, които го разграничават, случаят му не може да се обвърже с никакъв прецедент в досегашната практика на Съда.

206. Във връзка с това не споделям твърдението на Комисията, че точка 113 от обжалваното съдебно решение противоречи на решение от 10 април 2003 г., Комисия/Нидерландски Антили (C‑142/00 P, EU:C:2003:217) ( 94 ), тъй като положението на Front Рolisario изобщо не е сходно с това на Нидерландските Антили.

207. Всъщност в точки 66 и 67 от това решение Съдът приема, че макар по-голямата част от вноса в Съюза на ориз с произход от ОСТ да идва от Нидерландските Антили, не само че този сектор представлява едва 0,9 % от брутния национален продукт на Нидерландските Антили, но и те не са единствената ОСТ, която произвежда ориз, засегнат от въпросните регламенти.

208. На това основание Съдът приема в точка 68 от посоченото решение, че въпросните регламенти не са породили тежки последици в значим сектор от икономиката на Нидерландските Антили за разлика от всички останали ОСТ, без Нидерландските Антили да са засегнати от въпросните разпоредби поради някакви качества, отличаващи ги от останалите ОСТ, които също са обхванати от въпросните регламенти.

209. Положението, в което се намира Front Рolisario, далеч не е аналогично на това на Нидерландските Антили. Макар Съдът да се е приел в точка 69 от посоченото решение, че „общият интерес, който дадена ОСТ като компетентен субект по въпросите от икономически и обществен порядък на нейна територия може да има от получаването на благоприятен резултат за икономическото ѝ благоденствие, сам по себе си не е достатъчен тя да се счита за […] лично засегната“, мисията на Front Рolisario въобще не е свързана с въпроси от икономически и обществен порядък.

210. Всъщност мисията му, така както е формулирана в член 8 от устава му, е много по-обща и по същество се състои в това да доведе народа на Западна Сахара в качеството си на негов представител, признат от ООН ( 95 ), до момента, в който той ще може да упражни правото си на самоопределение.

211. Въпреки това поради съображенията, които посочих в точки 185—194 от настоящото заключение, считам, че изложените по-горе обстоятелства не позволяват да се приеме, че е налице лично засягане на Front Рolisario.

212. В резултат на това Общият съд е допуснал грешка в правото, като е приел в точка 113 от обжалваното съдебно решение, че Front Polisario е засегнат лично.

213. Ето защо точки 110—114 от обжалваното съдебно решение следва да се отменят, което според мен води до отмяната му в неговата цялост.

214. При тази хипотеза, тъй като делото се намира във фазата на производството, която позволява да бъде постановено окончателно решение по смисъла на член 61, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, първоинстанционната жалба за отмяна, подадена от Front Рolisario, трябва да се отхвърли като недопустима поради липса на пряко и лично засягане.

215. В случай че Съдът не смята, че Общият съд е допуснал грешка в правото, като се е произнесъл, че Front Рolisario е пряко и лично засегнат от спорното решение, по-долу ще анализирам останалите основания в жалбата.

В – Отново при условията на евентуалност

1. По третото основание, изведено от грешка в правото, свързана с контрола, упражняван от Общия съд върху правото на преценка, с което разполага Съветът в областта на външноикономическите отношения

а) Доводи на страните

216. Съветът и Комисията твърдят, че Общият съд е допуснал грешка в правото, като в точка 225 от обжалваното съдебно решение е приел, че срещу широкото право на преценка, признато на Съвета за целите на сключването на икономически споразумения с трети държави, стои предварителното му задължение да провери всички относими към конкретния случай обстоятелства.

217. Във връзка с това те оспорват, на първо място, самия принцип на подобно задължение. Всъщност то можело да се схваща като процесуална гаранция, осигурена от правото на Съюза в противовес на правото на преценка, с което може да разполага органът по вземане на решение в рамките на административните процедури за изпълнение, в отделни случаи, на нормативни актове на Съюза, приложими спрямо технически области, изискващи сложни оценки. С оглед на причината за въвеждане на тази процесуална гаранция тя не можело да бъде пренесена спрямо упражняването на широкото право на преценка, с което разполага Съветът при приемането на законодателни или нормативни актове, въпреки че и той трябвало да взема под внимание наличните данни във връзка с това. При всички случаи в политическа област като сключването на международни споразумения съдебният контрол върху признатото на законодателя широко право на преценка следвало да се ограничава до проверка дали приетият акт не е явно неподходящ по отношение на преследваната цел.

218. На второ място, Съветът и Комисията смятат, че Общият съд е допуснал грешки в правото при уточняването на реда и условията за изпълнение на определеното в обжалваното съдебно решение задължение за предварителна проверка. Той всъщност обвързвал това задължение с наличието на съмнения относно зачитането на правата на народа на Западна Сахара, посочени в изготвен от адвоката на Front Рolisario доклад, вместо да установи дали е налице нарушение на правна норма или явна грешка в преценката. Освен това подобен доклад не можел да се счита за валидно доказателство предвид произхода му.

219. Според Front Рolisario посоченото от Общия съд задължение за предварителна проверка е част от основните гаранции, които трябва да бъдат осигурени в един правов Съюз, когато институция на Съюза разполага с право на преценка, по-специално в областта на външноикономическите му отношения. Освен това задължението било обвързано с общия принцип на добра администрация, чието спазване трябвало да се гарантира, съгласно практиката на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) ( 96 ), в рамките не само на административните процедури, но и на процедурите, които водят до приемането на актове с нормативен характер. Всъщност чрез посоченото задължение Съветът щял да бъде в състояние да упражни правото си на преценка по информиран начин, без то да бъде ограничавано по какъвто и да било начин, а съдът щял да има възможност да се увери, че упражняването на това право не е опорочено от никакви явни грешки в преценката.

б) Анализ

220. Съгласно постоянната съдебна практика „на законодателя на Съюза следва да се признае широко право на преценка в областите, които предполагат той да направи избор от политическо, икономическо и социално естество и в които е призван да извършва комплексни преценки. Оттук Съдът стига до извода, че единствено явно неподходящият характер на приета в тези области мярка с оглед на целта, която компетентната институция възнамерява да постигне, може да засегне законосъобразността на такава мярка“ ( 97 ).

221. Във връзка с това, както е признато от юрисдикциите на Съюза, институциите на Съюза разполагат с такова широко право на преценка в областта на външноикономическите отношения, в която попадат споразуменията за асоцииране и за либерализация ( 98 ).

222. Несъмнено, както подчертават Съветът и Комисията, съдебната практика, на която Общият съд се позовава в точка 225 от обжалваното съдебно решение ( 99 ), за да установи наличието на общо задължение на институциите на Съюза „да [разгледат] внимателно и безпристрастно всички относими към конкретния случай данни, които подкрепят изведените от тях заключения“, преди да приемат въпросния акт, не е относима в областта на външноикономическите отношения. Всъщност тази съдебна практика налага подобно задължение на институциите на Съюза, когато възнамеряват да приемат, в рамките на административна процедура ( 100 ), решение, което засяга интересите на физическо или юридическо лице ( 101 ).

223. Не считам обаче, че позоваването от страна на Общия съд на решения от 21 ноември 1991 г., Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438) и от 22 декември 2010 г., Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803), вместо на цитираната в точка 220 от настоящото заключение съдебна практика, засяга извода му, тъй като приложимите спрямо административните процедури принципи са приложими mutatis mutandis и към законодателните процедури.

224. Всъщност съгласно установената съдебна практика, макар законодателят на Съюза да разполага с широко право на политическа преценка, когато претегля различни общи интереси в рамките на приемането на законодателен или подзаконов акт, той при всички случаи е обвързан със задължението да вземе под внимание всички относими „основни данни“ и налични „фактически обстоятелства“ ( 102 ). Във връзка с това Съдът трябва да провери дали това задължение е изпълнено надлежно ( 103 ) и дали приетият акт не е явно неподходящ ( 104 ).

225. Във връзка с това считам, че решение от 16 април 2013 г., Испания и Италия/Съвет (C‑274/11 и C‑295/11, EU:C:2013:240) е от особено значение, тъй като засяга решение на Съвета за разрешаване на засилено сътрудничество по силата на член 329, параграф 1 ДФЕС, което по същия начин като спорното решение попада в т.нар. от Комисията „твърдо ядро на правото на преценка на институциите на Съюза“.

226. При контрола за законосъобразност на това решение Съдът е заимствал почти дословно принципа, прогласен в решения от 21 ноември 1991 г., Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, т. 14) и от 22 декември 2010 г., Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, т. 57) и повторен от Общия съд в точка 225 от обжалваното съдебно решение, като се произнася, че „при упражняването на контрол относно спазването на условието за приемане като крайна мярка на решение за разрешаване на засилено сътрудничество Съдът следва да провери дали Съветът е разгледал внимателно и безпристрастно всички относими към конкретния случай данни и дали заключението, до което е достигнал, е мотивирано в достатъчна степен“ ( 105 ).

227. Ако Съветът е подчинен на тези изисквания, когато действа в качеството си на законодател, то е трудно да се допусне, че няма да е подчинен на същите изисквания, когато прибягва до специална законодателна процедура, за да сключи международно споразумение ( 106 ).

228. Поради същите съображения като изложените в точка 142 от настоящото заключение, направените от Комисията в точки 12—14 от писмената ѝ дуплика позовавания на политическото естество на въпроса за Западна Сахара не са в състояние да възпрепятстват ограничения контрол, който Съдът трябва да упражни в областта на международните отношения, където институциите на Съюза разполагат с широко право на преценка ( 107 ).

229. Поради гореизложените съображения считам, че Общият съд не е допуснал грешка в правото, като се е произнесъл в то