ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛЕН АДВОКАТ

E. SHARPSTON

представено на 31 октомври 2019 година ( 1 )

Дело C‑715/17

Европейска комисия

срещу

Република Полша

Дело C‑718/17

Европейска комисия

срещу

Република Унгария

Дело C‑719/17

Европейска комисия

срещу

Чешка република

„Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Неизпълнение на задължение от държава членка — Решения (ЕС) 2015/1523 и (ЕС) 2015/1601 — Временни мерки в областта на международната закрила в полза на Република Гърция и Република Италия — Извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни на територията на някои държави членки — Преместване на такива граждани на територията на други държави членки — Процедура по преместване — Задължение за държавите членки да посочват редовно и поне на всеки 3 месеца броя на кандидатите, които могат бързо да бъдат преместени на тяхна територия — Последващи задължения за извършване на ефективно преместване — Член 72 ДФЕС и вътрешна сигурност“

1. При нормални обстоятелства Регламент № 604/2013 (наричан по-нататък „Регламент Дъблин III“) ( 2 ) урежда разпределянето на компетентността между държавите членки по отношение на лицата, търсещи международна закрила в рамките на Европейския съюз. Продължаващият конфликт в Сирия обаче доведе до драматично увеличение на общия брой на лицата, търсещи такава закрила ( 3 ). Рискованото пътуване през Средиземно море беше, и всъщност остава, основният маршрут, по който тези лица (и други потенциални бежанци) влизат на територията на Съюза ( 4 ). Този маршрут оказва огромен натиск върху две държави — членки на Съюза: Италия и Гърция (наричани по-нататък „разположените на първа линия държави членки“), тъй като всяка от тях има дълга средиземноморска брегова линия, която практически е невъзможно да бъде охранявана. Съгласно член 13 от Регламент Дъблин III ( 5 ) при нормални обстоятелства тези държави членки биха била отговорни за разглеждането на молбите за международна закрила, подадени от лица, влизащи в Европейския съюз през тяхна територия ( 6 ). И двете страни бяха залети от огромния брой потенциални кандидати ( 7 ).

2. На 14 и на 22 септември 2015 г. съответно Съветът прие две решения за въвеждане на временни мерки в полза на разположените на първа линия държави членки: Решение (ЕС) 2015/1523 ( 8 ) на Съвета и Решение (ЕС) 2015/1601 ( 9 ) на Съвета. Правното основание и на двете решения е член 78, параграф 3 ДФЕС. Тези две решения уреждат подробно преместването съответно на 40000 и на 120000 кандидати за международна закрила. По-долу ще посочвам тези две решения заедно като „Решенията за преместване“ и ще ги посочвам поотделно само където е необходимо.

3. Законността на Решение 2015/1601 бе оспорена неуспешно ( 10 ).

4. Сега Комисията е предявила искове за установяване на неизпълнение на задължения срещу три държави членки: Полша (дело C‑715/17), Унгария (дело C‑718/17) и Чешката република (дело C‑719/17). Където е уместно, ще посочвам тези държави членки заедно като „трите държави членки ответници“.

5. В паралелните производства Комисията поддържа, че трите държави членки ответници не са изпълнили, в случая на Полша и Чешката република — член 5, параграф 2 от Решение 2015/1523 и от Решение 2015/1601 („задължението за поемане на ангажимент“), а в случая на Унгария — само член 5, параграф 2 от Решение 2015/1601, както и съпътстващите ги задължения по член 5, параграфи 4 до 11 от съответните решения, като по този начин не са помогнали на Италия и Гърция чрез преместване на кандидатите за международна закрила на своите територии, за да се пристъпи към разглеждането по същество на отделните молби ( 11 ).

6. Полша, Унгария и Чешката република оспорват допустимостта на исковете. При условията на евентуалност, те се позовават на член 72 ДФЕС като основание за неприлагане на тези решения (чиято валидност сега не оспорват), тъй като мерките на Съюза, предприети съгласно дял V на част Трета ДФЕС (където е систематичното място на член 78 ДФЕС — правното основание на Решенията за преместване), „не засяга[т] изпълнението на задълженията, които имат държавите членки по поддържането на обществения ред и опазването на вътрешната сигурност“.

7. Трите дела са съединени и тук представям едно общо заключение, обхващащо и трите производства за установяване на неизпълнение на задължения.

Правна уредба

8. Решенията за преместване не могат да се разглеждат изолирано. Те са приети на фона на (изключително сложна) комбинация от задължения и произтичащи от тях договорености в международното право и правото на Съюза, както и на внимателното и подробно произнасяне на Съда в решение Словашка република и Унгария/Съвет. Ще се опитам да предам този контекст възможно най-сбито.

Всеобща декларация за правата на човека

9. Член 14, параграф 1 от Всеобщата декларация за правата на човека ( 12 ) предвижда общо, че „всеки човек има право да търси и да получи убежище в други страни, когато е преследван“. Член 14, параграф 2 обаче предвижда, че „това право не може да бъде ползвано, когато действителното основание за преследване е неполитическо престъпление или деяние, което противоречи на целите и принципите на Организация на обединените нации“ ( 13 ).

Женевската конвенция

10. В първото си изречение член 1, буква А, параграф 2 от Конвенцията за статута на бежанците ( 14 ) предвижда, че терминът „бежанец“ се прилага за всяко лице, което „при основателни опасения от преследване по причина на раса, религия, националност, принадлежност към определена социална група или политически убеждения, се намира извън страната, чийто гражданин то е, и не може да се ползва от закрилата на тази страна, или не желае да се ползва от такава закрила поради тези опасения“. Във втората част от изречението се добавя уточнението, че за лицата без гражданство под „страната“ се има предвид страната на обичайно местоживеене.

11. Член 1, буква F обаче предвижда, че Женевската конвенция „не се прилага по отношение на лицата, за които има сериозни основания да се предполага, че: a) са извършили престъпление против мира, военно престъпление или престъпление против човечеството според определението, дадено за тези деяния в международните документи, изработени за вземане на отношение спрямо такива престъпления; b) са извършили тежко престъпление от неполитически характер извън страната, която им е дала убежище, преди да бъдат допуснати в тази страна като бежанци; c) са виновни за извършването на деяния, противоречащи на целите и принципите на ООН“.

Договор за Европейския съюз

12. Член 4, параграф 2 ДЕС предвижда, че „Съюзът зачита равенството на държавите членки пред Договорите, както и националната им идентичност, присъща на техните основни политически и конституционни структури, включително по отношение на местното и регионалното самоуправление. Той зачита съществените функции на държавата и по-специално онези, които имат за цел да осигуряват нейната териториална цялост, да поддържат обществения ред и да опазват националната сигурност. По-специално, националната сигурност остава единствено в рамките на отговорността на всяка държава членка“.

Договор за функционирането на Европейския съюз

13. Член 72 ДФЕС е част от глава 1 („Общи разпоредби“) от дял V от ДФЕС („Пространство на свобода, сигурност и правосъдие“, наричан по-нататък „ПССП“). Той кратко предвижда, че „[н]астоящият дял не засяга изпълнението на задълженията, които имат държавите членки по поддържането на обществения ред и опазването на вътрешната сигурност“.

14. Член 78, параграф 1 ДФЕС, част от глава 2, („Политики относно контрола по границите, убежището и имиграцията“), изисква от Съюза да „развива обща политика в областта на убежището, субсидиарната закрила и временната закрила, чиято цел е да предостави подходящ статут на всеки гражданин на трета страна, който се нуждае от международна закрила, както и да гарантира зачитането на принципа на забрана за връщане. Тази политика трябва да бъде съобразена с [Женевската конвенция], както и с другите съответни договори“. Член 78, параграф 2 ДФЕС предвижда законодателната основа за приемането на мерки за изграждането на обща европейска система за убежище (наричана по-нататък „ОЕСУ“) ( 15 ).

15. Член 78, параграф 3 ДФЕС гласи, че „в случай че една или повече държави членки се намират в извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни, Съветът, по предложение на Комисията, може да приема временни мерки в полза на засегнатата(ите) държава(и) членка(и). Той действа след консултация с Европейския парламент“.

16. Член 80 ДФЕС предвижда, че „[п]олитиките на Съюза, посочени в настоящата глава, и тяхното прилагане се ръководят от принципа на солидарност и на справедливо разпределение на отговорностите между държавите членки, включително във финансово отношение. Винаги когато е необходимо, актовете на Съюза, приети по силата на настоящата глава, съдържат подходящи мерки за прилагането на този принцип“.

Харта на основните права

17. Член 18 от Хартата на основните права на Европейския съюз ( 16 ) гласи, че „правото на убежище се гарантира при спазване на правилата на [Женевската конвенция] и в съответствие с [ДЕС] и [ДФЕС]“.

Относими елементи от достиженията на правото на Съюза в областта на убежището

18. Подробното вторично законодателство на Съюза установява ОЕСУ и въвежда единни процесуални и материалноправни норми, които държавите членки трябва да прилагат при разглеждането и произнасянето по молбите за международна закрила.

Директивата за определянето

19. Директива 2011/95 (наричана по-нататък „Директивата за определянето“) ( 17 ) съдържа единни стандарти, които трябва да се прилагат, когато се определя дали граждани на трети страни или лица без гражданство имат право на статут на бежанец, или на субсидиарна закрила. Тя също така съдържа разпоредби, уреждащи изключването на възможността да се ползва такъв статут и позволяващи на държава членка да отнеме, прекрати или откаже да поднови този статут при определени обстоятелства.

20. Член 2, буква а) определя „международна закрила“ като „статут на бежанец и статут на субсидиарна закрила, както са определени в букви д) и ж)“; член 2, буква г) определя понятието „бежанец“ в съответствие с член 1, буква А, параграф 2, първо изречение от Женевската конвенция; член 2, буква д) пояснява, че „статут на бежанец“ означава признаването от държава членка на гражданин на трета държава или лице без гражданство за бежанец“, а член 2, буква е) дава определение на „лице, което отговаря на условията за субсидиарна закрила“.

21. Член 2, букви з) и и) съответно определят понятията „молба за международна закрила“ като „искането, отправено от гражданин на трета държава или от лице без гражданство, […] което може да бъде разглеждано като лице, искащо да получи статут на бежанец или статут на субсидиарна закрила“ и „молител“ като „гражданин на трета държава или лице без гражданство, подали молба за международна закрила, по която все още не е взето окончателно решение“.

22. След това Директивата за определянето урежда последователно оценяването на молбите за международна закрила (глава II, членове 4—8) и условията за определяне като бежанец (глава III, членове 9—12). Член 12, озаглавен „Изключване“, предоставя подробен списък от абсолютни основания, които изключват правото на гражданин на трета държава или лице без гражданство да получи статут на бежанец. За настоящите цели е необходимо да се отбележат условията на член 12, параграф 2, където са изброени основания, които в голяма степен съответстват на тези, съдържащи се в член 1, буква F от Женевската конвенция ( 18 ).

23. Глава IV, озаглавена „Статут на бежанец“, включва дълга разпоредба (член 14), в която са изброени случаите, при които статутът на бежанец, след като бъде предоставен, все пак може да бъде прекратен или да не бъде подновен. Това са следните случаи: когато лицето е следвало да бъде или е изключено от кръга на бежанците съгласно член 12 (член 14, параграф 3, буква а), когато по-ранно невярно представяне на факти от лицето е имало определяща роля за решението да му бъде предоставен статут на бежанец (член 14, параграф 3, буква б), когато са налице разумни основания лицето да бъде разглеждано като „заплаха за сигурността на държавата членка, в която се намира“ (член 14, параграф 4, буква а), и когато „като осъдено с влязла в сила присъда за особено тежко престъпление, лицето представлява заплаха за обществото в тази държава членка“ (член 14, параграф 4, буква б) ( 19 ).

24. В глава V, озаглавена „Условия за субсидиарна закрила“, член 17 съдържа сходни разпоредби на тези, съдържащи се в член 12 по отношение на статута на бежанец, за изключване на гражданин на трета държава или лице без гражданство от правото на субсидиарна закрила. В допълнение към съдържащите се в член 12 от директивата основания, които преповтарят член 1, буква F) от Женевската конвенция, посочените абсолютни основания за изключване включват още: когато „[молител] представлява заплаха за обществото или за сигурността на държавата членка, в която се намира“ (член 17, параграф 1, буква г). Член 17, параграф 2 разширява обхвата на разпоредбата за задължително изключване, за да включи „лицата, които подбуждат към престъпления или към деянията, посочени [в член 17, параграф 1]“. Допълнително, член 17, параграф 3 дава възможност на държавите членки да изключат гражданин на трета държава или лице без гражданство от кръга на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, „ако преди приемането на съответното лице в съответната държава членка то е извършило едно или няколко престъпления, които не попадат в приложното поле на [член 17, параграф 1], които биха се наказвали с наказание лишаване от свобода, ако са извършени в съответната държава членка, и ако то е напуснало държавата си на произход единствено с цел да избегне наказанията, налагани за тези престъпления“.

25. Глава VI, озаглавена „Статут на субсидиарна закрила“, съдържа в член 19 разпоредба, аналогична на член 14 по отношение на статута на бежанец, в която са изброени обстоятелствата, при които веднъж предоставен, статутът на субсидиарна закрила може да бъде прекратен или да не бъде подновен. Това е допустимо по-специално ако засегнатото лице е можело да бъде изключено ( 20 ) от такава защита съгласно член 17, параграф 3 (член 19, параграф 2) или е следвало да бъде изключено, или е изключено съгласно член 17, параграф 1 или параграф 2 (член 19, параграф 3, буква а) и когато по-ранно невярно представяне на факти е имало определяща роля за решението да му бъде предоставен статут (член 19, параграф 3, буква б).

26. Накрая, в глава VII, озаглавена „Съдържание на международната закрила“, член 21 урежда закрила срещу връщането. Макар от държавите членки да се изисква да „спазват принципа за забрана на връщането в съответствие със своите международни задължения“ (член 21, параграф 1), член 21, параграф 2 изрично предвижда, че „когато това не им е забранено по силата на международните задължения, посочени в [член 21, параграф 1], държавите членки могат да върнат бежанец, независимо от това дали той е признат официално за такъв, когато a) има сериозни основания да се смята, че той представлява заплаха за сигурността на държавата членка, в която се намира, или б) като осъден с влязла в сила присъда за особено тежко престъпление, той представлява заплаха за обществото в тази държава членка“.

Директивата относно процедурите

27. Директива 2013/32 (наричана по-нататък „Директивата относно процедурите“) ( 21 ) установява единни процедури за разглеждане на молбите за международна закрила. Съображение 51 от тази директива изрично предвижда, че „в съответствие с член 72 от [ДФЕС], [тази] директива не засяга упражняването на отговорностите на държавите членки относно поддържането на обществения ред и опазването на вътрешната сигурност“.

28. Определението за „кандидат“ в член 2, буква в) от Директивата съответства на това в член 2, буква и) от Директивата за определянето.

29. Тъй като сред многобройните кандидати, които трябва да бъдат преместени съгласно Решенията за преместване, са и непридружените непълнолетни лица, следва да се спомене член 25, параграф 6, буква а), подточка iii) и буква б), подточка iii) от Директивата относно процедурите, които позволяват на държавите членки да се отклонят от приложимите процедурни правила, ако за конкретният непридружен непълнолетен „може да има сериозни причини, поради които да се смята, че представлява опасност за националната сигурност или обществения ред на държавата членка, или […] е бил принудително изгонен поради сериозни причини, свързани с националната сигурност или обществения ред съгласно националното право“ ( 22 ).

30. Най-общо член 31 от Директивата относно процедурите, озаглавен „Процедура по разглеждане“, изрично позволява на държава членка да ускори процедурата по разглежда и/или да я извърши на границата или в транзитните зони, ако, inter alia, „може да има сериозни причини, поради които да се смята, че кандидатът представлява опасност за националната сигурност или обществения ред на държавата членка; или […] е бил принудително изгонен поради сериозни причини, свързани с националната сигурност или обществения ред по националното право“ (член 31, параграф 8, буква й) ( 23 ).

Директивата за приемането

31. Директива 2013/33 (наричана по-нататък „Директивата за приемането“) ( 24 ) допълва Директивата относно процедурите, като урежда подробно третирането („приемането“) на кандидатите за международна закрила, докато техните заявления се разглеждат. Определението за „кандидат“ в член 2, буква б) от Директивата съответства на това в член 2, буква и) от Директивата за определянето.

32. В глава II, озаглавена „Общи разпоредби за условията на приемане“, член 7, параграф 1 установява принципа, че кандидатите могат да се движат свободно на територията на приемащата държава членка или в рамките на зона, която им е определена от тази държава членка. Чрез дерогация от този принцип обаче член 7, параграф 2 изрично позволява на държавите членки да „определят мястото на пребиваване на кандидата по съображения за обществен интерес или обществен ред или, когато е необходимо, за нуждите на бързото обработване и ефективното проследяване на техните молби за международна закрила“.

33. Член 8 регламентира задържането на кандидати. Член 8, параграф 2 предвижда, че „когато се окаже необходимо и въз основа на преценка на всеки случай поотделно, държавите членки могат да задържат кандидат, ако не могат да бъдат приложени ефективно по-леки принудителни алтернативни мерки“. Изчерпателният списък на допустимите основания за задържане, съгласно член 8, параграф 3, буква д), включва и случаите, „когато това се налага с цел защита на националната сигурност или на обществения ред“.

Директивата за връщането

34. И накрая, когато кандидат, на когото не е предоставена международна закрила, продължава да пребивава незаконно на територията на държава членка, Директива 2008/115 (наричана по-нататък „Директивата за връщането“) ( 25 ) предвижда уеднаквени правила за тяхното извеждане и репатриране.

35. Член 1 посочва, че Директивата „определя общите стандарти и процедури, които се прилагат в държавите членки по отношение на връщането на граждани на трети страни, които са в незаконен престой, в съответствие с основните права, които се явяват общи принципи на правото [на Съюза], както и на международното право, включително задълженията в областта на защитата на бежанците и правата на човека“.

36. Член 2 гласи, че директивата се прилага, с някои изключения ( 26 ), по отношение на граждани на трети страни, които са в незаконен престой на територията на държава членка.

37. Съгласно член 6, параграф 1 държавите членки издават решение за връщане ( 27 ) на всеки гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия. Когато незабавното напускане на гражданина на трета страна се налага поради основания, свързани с обществения ред или националната сигурност, такова решение може да бъде издадено дори ако лицето притежава валидно разрешение за пребиваване или друго разрешение, даващо право на престой, което е издадено от друга държава членка (член 6, параграф 2). Обикновено се предоставя подходящ срок между 7 и 30 дни за доброволно напускане (член 7, параграф 1), но „ако съществува опасност от укриване, […] или ако засегнатото лице представлява опасност за обществения ред, обществената или националната сигурност, държавите членки могат да се въздържат от предоставяне на срок за доброволно напускане или да предоставят срок, който е по-кратък от седем дни“ (член 7, параграф 4). Като крайно средство могат да се използват принудителни мерки за извеждане (член 8, параграф 4).

38. Член 11 урежда налагането на забрана за влизане, която да придружава извеждането. Забраната е задължителна, ако не е предоставен срок за доброволно напускане (член 11, параграф 1, буква а). Продължителността на забраната за влизане „се определя, като надлежно се вземат предвид всички обстоятелства от значение за отделния случай, и по принцип не надвишава пет години. Тя може обаче да надвиши пет години, ако гражданинът на трета страна представлява сериозна заплаха за обществения ред, обществената или националната сигурност“ (член 11, параграф 2). При специфични обстоятелства, когато такава принудителна мярка е пропорционална и оправдана, държавите членки могат да задържат гражданин на трета държава за целите на извеждането (вж. подробните разпоредби на член 15).

Решенията за преместване

39. Преди да бъдат приети Решенията за преместване, Европейският съюз предприе действия за справяне с това, което беше признато за глобална миграционна криза. Вследствие на препоръката на Комисията от 8 юни 2015 г. ( 28 ), 27 държави членки (без Унгария), заедно с Исландия, Лихтенщайн, Норвегия и Швейцария (наричани по-нататък „асоциираните държави по Регламента Дъблин“) се споразумяха на 20 юли 2015 г. да презаселят чрез многостранни и национални схеми 22504 разселени лица, от държави извън ЕС, които очевидно се нуждаят от международна закрила ( 29 ). Местата за презаселване бяха разпределени между държавите членки и асоциираните държави по Регламента Дъблин в съответствие с ангажиментите, посочени в приложението към Резолюцията от 20 юли 2015 г. ( 30 )

40. Посочвайки като правно основание член 78, параграф 3 ДФЕС, Съветът прие, съответно на 14 и 22 септември 2015 г., Решение 2015/1523 и Решение 2015/1601 за въвеждане на временни мерки за справяне с извънредната ситуация, пред която са изправени разположените на първа линия държави членки. И двете решения бяха приети по предложение на Комисията и след консултации с Европейския парламент. Решение 2015/1523 бе прието с консенсус ( 31 ), докато Решение 2015/1601 бе прието с квалифицирано мнозинство ( 32 ). Формулировката на двете решения за преместване не е напълно идентична. Съгласно Решение 2015/1523, в съответствие със споразумението, постигнато между държавите членки чрез Резолюцията от 20 юли 2015 г., 40000 кандидати за международна закрила трябваше да бъдат преместени от Италия и Гърция. Съгласно Решение 2015/1601 трябваше да бъдат преместени 120000 кандидати за международна закрила от Италия и Гърция. Приложенията към това решение определят конкретния брой хора, които трябва да бъдат преразпределени към всяка държава членка.

41. На 15 декември 2015 г. Комисията прие Препоръка относно доброволна схема с Турция за хуманитарно приемане, в която предлага участващите държави да приемат лица, разселени от конфликта в Сирия, които се нуждаят от международна закрила и са регистрирани от турските власти преди 29 ноември 2015 г. Тази схема е предвидена като съпътстваща мярка спрямо взаимните ангажименти, съдържащи се в съвместния план за действие между ЕС и Турция от 29 ноември 2015 г. ( 33 )

Решение 2015/1523

42. В съображенията на Решение 2015/1523 са направени следните изявления ( 34 ): „(1) В съответствие с член 78, параграф 3 от [ДФЕС], в случай че една или повече държави членки са изправени пред извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети държави, Съветът, по предложение на Комисията и след консултация с Европейския парламент, може да приеме временни мерки в полза на една или повече от засегнатите държави членки. (2) В съответствие с член 80 от ДФЕС политиките на Съюза в областта на граничните проверки, убежището и имиграцията и тяхното прилагане трябва да се ръководят от принципа на солидарност и на справедливо разпределение на отговорностите между държавите членки, а актовете на Съюза, приети в тази област, трябва да съдържат подходящи мерки за прилагането на този принцип. (3) Неотдавнашната криза в Средиземноморието подтикна институциите на Съюза незабавно да признаят проблема, свързан с изключително големите миграционни потоци в този регион, и да призоват за конкретни мерки за проява на солидарност спрямо разположените на първа линия държави членки. По-специално, на съвместно заседание на министрите на външните и на вътрешните работи на 20 април 2015 г. Комисията представи план от десет точки за незабавни действия, които трябва да бъдат предприети в отговор на настоящата криза, включително ангажимент да се разгледат вариантите за схема за спешно преместване. (4) На заседанието си от 23 април 2015 г. Европейският съвет реши, наред с другото, да укрепи вътрешната солидарност и отговорност и се ангажира по-специално да увеличи спешната помощ за разположените на първа линия държави членки и да разгледа вариантите за организиране на спешно преместване между държави членки на доброволна основа, както и за изпращане на екипи на Европейската служба за подкрепа в областта на убежището (EASO) в разположените на първа линия държави членки с цел съвместното разглеждане на молбите за международна закрила, включително регистриране и снемане на пръстови отпечатъци. (5) В резолюцията си от 28 април 2015 г. Европейският парламент изтъкна отново необходимостта Съюзът да основе своя отговор на последните трагедии в Средиземно море върху солидарността и справедливото разпределение на отговорностите и да увеличи усилията си в тази област по отношение на държавите членки, в които пристигат най-голям брой бежанци и кандидати за международна закрила, в абсолютен размер или в пропорционално изражение. […] (9) Сред държавите членки, изправени пред ситуации на значителен натиск, и в светлината на неотдавнашните трагични събития в Средиземно море, Италия и Гърция, в частност, бяха подложени на безпрецедентни потоци от мигранти, включително кандидати за международна закрила, очевидно нуждаещи се от такава, които пристигат на тяхна територия, подлагайки на значителен натиск техните системи за миграция и убежище. (10) Съгласно данните на Европейската агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници (Frontex) централният и източният средиземноморски маршрут са били основните зони на незаконно преминаване на границите в Съюза през 2014 г. През 2014 г. в Италия незаконно са пристигнали повече от 170000 мигранти, което представлява увеличение от 277 % в сравнение с 2013 г. Постоянно нарастване бе констатирано и в Гърция, където са пристигнали повече от 50000 незаконни мигранти, което представлява увеличение от 153 % в сравнение с 2013 г. Общият брой на мигрантите нарасна още повече през 2015 г. През първите шест месеца на 2015 г. в Италия беше регистрирано увеличение с 5 % на незаконните преминавания на границата в сравнение със същия период на миналата година. Гърция беше изправена пред рязко увеличение на броя на незаконните преминавания на границата през същия период, което съответства на шесткратно увеличение спрямо първите шест месеца на 2014 г. (над 76000 за периода януари — юни 2015 г. в сравнение с 11336 за периода януари — юни 2014 г.). Значителна част от общия брой незаконни мигранти, установени в тези два региона, са мигранти с националности, които — въз основа на данните на Евростат — отговарят на висок процент на признаване на нуждата от международна закрила на равнището на Съюза. […] (13) Поради продължаващата нестабилност и конфликти в непосредствено съседство на Италия и Гърция е твърде вероятно значителният натиск върху техните системи за миграция и убежище да продължи и да нараства, като голяма част от мигрантите може да се нуждаят от международна закрила. Това показва колко важни са проявата на солидарност към Италия и Гърция и допълването на действията, предприети до момента в подкрепа на тези две държави чрез предприемането на временни мерки в областта на убежището и миграцията. […] (16) Ако някоя държава членка се окаже в подобна извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети държави, Съветът, по предложение на Комисията и след консултация с Европейския парламент, може да приеме временни мерки в полза на засегнатата държава членка на основание член 78, параграф 3 от ДФЕС. Тези мерки може да включват, когато е целесъобразно, преустановяване на предвидените в настоящото решение задължения на тази държава членка. (17) В съответствие с член 78, параграф 3 от ДФЕС предвидените мерки в полза на Италия и на Гърция следва да бъдат с временен характер. Периодът от 24 месеца е разумен с оглед на това да се гарантира, че мерките, предвидени в настоящото решение, оказват действително въздействие по отношение на подкрепата за Италия и Гърция за справяне със значителните миграционни потоци на тяхна територия. (18) Посочените в настоящото решение мерки за преместване от Италия и от Гърция водят до временна дерогация от правилото, установено в член 13, параграф 1 от [Регламент Дъблин III], съгласно което Италия и Гърция иначе биха била отговорни за разглеждането на молбите за международна закрила въз основа на критериите, изложени в глава III от посочения регламент, както и до временна дерогация от процедурните стъпки, включително сроковете, предвидени в членове 21, 22 и 29 от посочения регламент. Останалите разпоредби на [Регламент Дъблин III], включително правилата за прилагане, определени в Регламент (ЕО) № 1560/2003 ( 35 ) на Комисията и Регламент за изпълнение (ЕС) № 118/2014 ( 36 ) на Комисията, продължават да бъдат приложими, включително съдържащите се в него правила относно задължението за прехвърлящите държави членки да посрещат разходите, необходими за прехвърлянето на кандидат към държавата членка на преместване, както и относно сътрудничеството при прехвърлянията между държавите членки и за предаването на информация посредством електронната комуникационна мрежа „DubliNet“. Настоящото решение включва и дерогация от съгласието на кандидата за международна закрила, както е посочено в член 7, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 516/2014 на Европейския парламент и на Съвета ( 37 ). (19) Мерките за преместване не освобождават държавите членки от пълното прилагане на [Регламент Дъблин III], включително разпоредбите за събиране на семейства, специална защита на непридружените малолетни и непълнолетни лица, както и дискреционната клауза по хуманитарни причини. […] (21) Временните мерки са предназначени за облекчаване на значителния натиск, свързан с лицата, търсещи убежище в Италия и в Гърция, по-специално чрез преместване на значителен брой кандидати, очевидно нуждаещи се от международна закрила, които са пристигнали на територията на Италия или Гърция след датата, от която започва да се прилага настоящото решение. Въз основа на общия брой граждани на трети държави, които са влезли незаконно в Италия или Гърция през 2014 г., и броя на тези, очевидно нуждаещи се от международна закрила, общо 40000 кандидати, очевидно нуждаещи се от международна закрила, следва да бъдат преместени от Италия и от Гърция. Този брой съответства на приблизително 40 % от общия брой на гражданите на трети държави, очевидно нуждаещи се от международна закрила, които са влезли незаконно в Италия или Гърция през 2014 г. По този начин предложената в настоящото решение мярка за преместване представлява справедливо поделяне на тежестта между Италия и Гърция, от една страна, и другите държави членки от друга страна. Въз основа на същите общи налични данни за 2014 г. и за първите четири месеца на 2015 г. в Италия, в сравнение с Гърция, 60 % от тези кандидати следва да бъдат преместени от Италия, а 40 % — от Гърция. […] (24) С оглед прилагането на принципа на солидарност и на справедливо разпределение на отговорностите и като се има предвид, че настоящото решение представлява по-нататъшно развитие на политиката в тази област, е целесъобразно да се гарантира, че държавите членки, които преместват кандидати, очевидно нуждаещи се от международна закрила, от Италия или Гърция съгласно настоящото решение, получават еднократна сума за всяко преместено лице, която е равностойна на еднократната сума, предвидена в член 18 от Регламент (ЕС) № 516/2014, а именно 6000 EUR и се отпуска чрез прилагане на същите процедури. Това води до ограничена временна дерогация от член 18 от Регламент (ЕС) № 516/2014, тъй като еднократната сума следва да се изплаща по отношение на преместени кандидати, а не на лица, ползващи се с международна закрила. Подобно временно разширяване на обхвата на потенциалните получатели на еднократната сума наистина е неразделна част от извънредната схема, въведена с настоящото решение. (25) Необходимо е да се осигури задействането на незабавна процедура по преместване, която да съпътства прилагането на временните мерки чрез тясно административно сътрудничество между държавите членки и оперативна подкрепа от страна на EASO. (26) Националната сигурност и общественият ред следва да се вземат под внимание през цялото времетраене на процедурата по преместване до действителното прехвърляне на кандидата. При пълно зачитане на основните права на кандидата, включително съответните правила относно защитата на данни, когато дадена държава членка има основателни причини да счита, че кандидатът представлява опасност за националната ѝ сигурност или обществения ред, тя следва да информира за това другите държави членки. […] (32) Следва да бъдат предприети мерки, за да се избегнат вторични придвижвания на преместените лица от държавата членка на преместване към други държави членки, което може да попречи на ефективното прилагане на настоящото решение. По-специално, кандидатите следва да бъдат информирани за последиците от по-нататъшно неправомерно придвижване в рамките на държавите членки, както и за това, че ако държавата членка на преместване им предоставя международна закрила, по принцип те могат да ползват правата, произтичащи от международната закрила, само в тази държава членка. […] (41) Предвид спешността на ситуацията настоящото решение следва да влезе в сила в деня след публикуването му в Официален вестник на Европейския съюз“.

43. Член 1 гласи, че с Решение 2015/1523 „се създават временни мерки в областта на международната закрила в полза на Италия и на Гърция, с оглед на това да им се окаже подкрепа да се справят по-добре с извънредната ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети държави в посочените държави членки“.

44. Член 2 съдържа следните определения: „a) „молба за международна закрила“ означава молба за международна закрила съгласно определението в член 2, буква з) от [Директивата за определянето]; б) „кандидат“ означава гражданин на трета държава или лице без гражданство, подало молба за международна закрила, по която все още не е взето окончателно решение; в) „международна закрила“ означава статут на бежанец и статут на лице под субсидиарна закрила по смисъла на член 2, букви д) и ж) съответно от [Директивата за определянето]; г) „членове на семейството“ означава членове на семейството съгласно определението в член 2, буква ж) от [Регламент Дъблин III]; д) „преместване“ означава прехвърлянето на кандидат от територията на държавата членка, която критериите, предвидени в глава III от [Регламент Дъблин III] сочат като компетентна за разглеждането на молбата му за международна закрила, на територията на държавата членка на преместване; е) „държава членка на преместване“ означава държава членка, която става компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила на кандидата съгласно [Регламент Дъблин III] след преместването му на територията на тази държава членка“.

45. Съгласно член 3, параграф 1 преместването съгласно Решение 2015/1523 се извършва единствено по отношение на кандидат, който е подал молба за международна закрила в Италия или в Гърция и за който тези държави биха били компетентни съгласно критериите за определяне на компетентната държава членка, установени в глава III от Регламент Дъблин III.

46. Член 4 гласи: „В резултат на споразумението, постигнато между държавите членки посредством Резолюцията от 20 юли 2015 г. на представителите на правителствата на държавите членки, заседаващи в рамките на Съвета, относно преместването от Италия и от Гърция на 40000 души, които очевидно се нуждаят от международна закрила: a) от Италия се преместват 24000 кандидати на територията на други държави членки; б) от Гърция се преместват 16000 кандидати на територията на други държави членки“.

47. Процедурата по преместване е регламентирана в член 5. Текстът на тази разпоредба е много сходен с този на член 5 от Решение 2015/1601, който цитирам изцяло по-долу. Поради това тук няма да го възпроизвеждам.

48. Член 10 предвижда, че „[д]ържавите членки на преместване получават еднократна сума в размер на 6000 EUR за всяко преместено лице в съответствие с настоящото решение. Тази финансова подкрепа се изпълнява чрез прилагане на процедурите, предвидени в член 18 от Регламент (ЕС) № 516/2014“.

49. Съгласно член 12 въз основа на информацията, предоставена от държавите членки и от съответните агенции, Комисията докладва на всеки 6 месеца на Съвета за прилагането на Решение 2015/1523. Комисията също така докладва на Съвета на всеки 6 месеца въз основа на информацията, предоставена от Италия и Гърция, относно прилагането на „пътните карти“, посочени в член 8 ( 38 ).

50. Член 13 гласи, че Решение 2015/1523 влиза в сила на 15 септември 2015 г. и се прилага до 17 септември 2017 г.

Решение 2015/1601

51. В съображенията на Решение 2015/1601 са направени следните допълнителни изявления ( 39 ): „(11) На 20 юли 2015 г., при отчитане на специфичната обстановка в отделните държави членки, беше приета с консенсус Резолюция на представителите на правителствата на държавите членки, заседаващи в рамките на Съвета, относно преместването от Гърция и Италия на 40000 души, които имат явна нужда от международна закрила. За период от две години от Италия ще бъдат преместени 24000 души, а от Гърция —16000 души. На 14 септември 2015 г. Съветът прие Решение (ЕС) 2015/1523, в което се предвижда схема за временно и извънредно преместване от Италия и Гърция в други държави членки на лица, които очевидно се нуждаят от международна закрила. (12) През последните месеци миграционният натиск по южната външна сухоземна и морска граница отново рязко се увеличи, като миграционните потоци продължиха да се изместват от Централното към Източното Средиземноморие и към маршрута през Западните Балкани в резултат на нарастващия брой мигранти, пристигащи във и от Гърция. С оглед на положението следва да бъдат осигурени допълнителни временни мерки за намаляване на натиска върху Италия и Гърция от страна на търсещите убежище. […] (18) […] с Решение (ЕС) 2015/1523 Италия и Гърция се задължават да предвидят структурни решения за справяне с извънредния натиск, оказван върху техните системи за убежище и миграция, чрез изграждането на солидна и стратегическа рамка за отговор на кризата и засилване на текущия процес на реформи в тези области. Пътните карти, които Италия и Гърция представиха за тази цел, следва да бъдат актуализирани, отчитайки настоящото решение. […] (20) Считано от 26 септември 2016 г.54000 кандидати следва да бъдат пропорционално преместени от Италия и Гърция в други държави членки. Съветът и Комисията следва да държат под постоянно наблюдение положението по отношение на масирания приток на граждани на трети страни в държавите членки. Комисията следва по целесъобразност да представи предложения за изменение на настоящото решение за справяне с развитието на ситуацията на място и въздействието ѝ върху механизма за преместване, както и с изменящия се натиск върху държавите членки, по-конкретно тези, които са разположени на първа линия. За тази цел тя взема под внимание позицията на вероятната държава членка бенефициер. […] (26) Временните мерки са предназначени за облекчаване на значителния натиск, свързан с лицата, търсещи убежище в Италия и в Гърция, по-специално чрез преместване на значителен брой кандидати, очевидно нуждаещи се от международна закрила, които са пристигнали на територията на Италия или Гърция след датата, от която започва да се прилага настоящото решение. Въз основа на общия брой граждани на трети държави, които са влезли незаконно в Италия и Гърция през 2015 г. и броя на лицата, очевидно нуждаещи се от международна закрила, общо 120000 кандидати, очевидно нуждаещи се от международна закрила, следва да бъдат преместени от Италия и Гърция. Този брой съответства приблизително на 43 % от общия брой на гражданите на трети държави, очевидно нуждаещи се от международна закрила, които са влезли незаконно в Италия и Гърция през юли и август 2015 г. Предвидената в настоящото решение мярка за преместване представлява справедливо поделяне на тежестта между Италия и Гърция, от една страна, и другите държави членки, от друга страна, като се имат предвид наличните данни за 2015 г. за общия брой незаконни преминавания на границата. Като се имат предвид въпросните данни, 13 % от тези кандидати следва да бъдат преместени от Италия, 42 % от Гърция, а 45 % следва да бъдат преместени в съответствие с предвиденото в настоящото решение. […] (44) Доколкото целите на настоящото решение не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите членки, а поради обхвата и последиците от действието, могат да бъдат по-добре постигнати на равнището на Съюза, Съюзът може да приеме мерки в съответствие с принципа на субсидиарност, уреден в член 5 от [ДЕС]. В съответствие с принципа на пропорционалност, уреден в същия член, настоящото решение не надхвърля необходимото за постигането на тези цели. […] (50) Предвид спешността на ситуацията настоящото решение следва да влезе в сила в деня след публикуването му в Официален вестник на Европейския съюз“ ( 40 ).

52. Член 1, параграф 1 е идентичен с единственото изречение на член 1 от Решение 2015/1523 (установяване на временни мерки). Член 1, параграф 2 изисква от Комисията да извършва постоянно наблюдения на обстановката по отношение на масираните потоци на граждани на трети държави и да представя предложения за изменение на това решение с оглед отчитане на изменящата се на място ситуация и въздействието ѝ върху механизма за преместване ( 41 ).

53. Определенията в член 2 съответстват на тези в член 2 от Решение 2015/1523. Няма да ги повтарям тук.

54. Текстът на член 3 („Приложно поле“) също е сходен на този на член 3 от Решение 2015/1523.

55. Член 4 е озаглавен „Преместване на 120000 кандидати в държавите членки“. Той гласи следното: „1. 120000 кандидати се преместват в другите държави членки, както следва: a) от Италия на територията на другите държави членки се преместват 15600 кандидати в съответствие с таблицата в приложение I; б) от Гърция на територията на другите държави членки се преместват 50400 кандидати в съответствие с таблицата в приложение II; в) 54000 кандидати се преместват на територията на другите държави членки в съответствие с цифрите, посочени в приложения I и II, или в съответствие с параграф 2 от настоящия член или чрез изменение на настоящото решение, както е посочено в член 1, параграф 2 и в параграф 3 от настоящия член. 2. Считано от 26 септември 2016 г.54000 кандидати, посочени в параграф 1, буква в), се преместват от Италия и Гърция, в пропорция, произтичаща от параграф 1, букви a) и б), на територията на други държави членки и в съответствие с цифрите, посочени в приложения I и II. Комисията представя на Съвета предложение относно съответното разпределение на цифрите по държави членки. 3. Ако в срок до 26 септември 2016 г. Комисията счете, че адаптиране на механизма за преместване е оправдан от развитието на ситуацията на място или че държава членка е изправена пред извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети държави, поради рязка промяна на миграционните потоци и като отчита позицията на вероятната държава членка бенефициер, тя може да представи по целесъобразност предложения на Съвета, както е посочено в член 1, параграф 2. 3a. Във връзка с преместването на кандидатите, посочени в параграф 1, буква в), държавите членки могат да решат да изпълнят своите задължения, като приемат на своя територия сирийски граждани, намиращи се в Турция, посредством национални или многостранни схеми за законен прием на лица, които очевидно се нуждаят от международна закрила, като тези схеми са различни от схемата за презаселване, която беше предмет на Заключенията на представителите на правителствата на държавите членки, заседаващи в рамките на Съвета от 20 юли 2015 г. Броят на лицата, приети по този начин от държава членка, води до съответното намаление на задължението на тази държавата членка. Член 10 се прилага mutatis mutandis за всеки такъв законен прием, водещ до намаление на задължението за преместване. Държавите членки, решили да използват предвидената в настоящия параграф възможност, докладват ежемесечно на Комисията за броя на лицата, законно приети за целите на настоящия параграф, като посочват вида на схемата, по която е направен приемът, и използваната форма на законен прием“ ( 42 ).

56. В приложение I се съдържа разпределението на кандидати за международна закрила от Италия по държави членки. В приложение II се съдържа разпределението на такива кандидати от Гърция по държави членки.

57. Член 5 гласи следното: „1. За целта на административното сътрудничество, необходимо за прилагането на настоящото решение, всяка държава членка определя национално звено за контакт, за чийто адрес уведомява другите държави членки и EASO. Държавите членки, съгласувано с EASO и други имащи отношение агенции, вземат всички подходящи мерки за установяване на пряко сътрудничество и обмен на информация между компетентните органи, включително във връзка с основанията, посочени в параграф 7. 2. Държавите членки редовно и поне веднъж на всеки три месеца съобщават броя на кандидатите, които могат да бъдат бързо преместени на тяхна територия, както и всякаква друга подходяща информация. 3. Въз основа на тази информация Италия и Гърция, с помощта на EASO и когато е приложимо, на служителите за връзка на държавите членки, посочени в параграф 8, определят отделните кандидати, които могат да бъдат преместени в другите държави членки, и представят възможно най-бързо цялата необходима информация на звената за контакт на тези държави членки. За тази цел се дава предимство на уязвими кандидати по смисъла на членове 21 и 22 от Директива 2013/33/ЕС. 4. След одобрение от държавата членка на преместване, Италия и Гърция, в консултации с EASO, вземат възможно най-бързо решение за преместване на всеки от определените кандидати в конкретна държава членка на преместване и уведомяват кандидата в съответствие с член 6, параграф 4. Държавата членка на преместване може да реши да не одобри преместването на даден кандидат само ако са налице разумни основания, както е посочено в параграф 7 от настоящия член. 5. Кандидатите, чиито пръстови отпечатъци се изисква да бъдат взети в изпълнение на задълженията, определени в член 9 от Регламент (ЕС) № 603/2013 ( 43 ), могат да бъдат предложени за преместване само след снемане и предаване на отпечатъците им в централната система „Евродак“, в съответствие с посочения регламент. 6. Прехвърлянето на кандидата на територията на държавата членка на преместване се извършва възможно най-скоро след датата на уведомяването на заинтересованото лице за решението за преместване, посочено в член 6, параграф 4 от настоящото решение. Италия и Гърция представят на държавата членка на преместване датата и часа на прехвърлянето, както и всяка друга подходяща информация. 7. Държавите членки си запазват правото да откажат да преместят даден кандидат само ако има разумни основания той да бъде смятан за заплаха за тяхната национална сигурност или обществения им ред, или ако има сериозни основания за прилагане на разпоредбите за изключване, установени в членове 12 и 17 от Директива 2011/95/ЕС. 8. За изпълнението на всички аспекти на процедурата по преместване, описани в настоящия член, държавите членки могат, след като обменят цялата необходима информация, да решат да изпратят служители за връзка в Италия и Гърция. 9. В съответствие с достиженията на правото на Съюза държавите членки изпълняват изцяло своите задължения. Във връзка с това идентифицирането, регистрацията и снемането на пръстови отпечатъци за целите на процедурата по преместване ще бъдат гарантирани от Италия и от Гърция. За да се гарантира, че процесът е ефективен и управляем, надлежно се организират приемни центрове и се взимат мерки, така че временно да бъдат настанени хора, в съответствие с достиженията на правото на Съюза, до бързото взимане на решение за тяхното положение. Кандидатите, които избегнат процедурата по преместване, ще бъдат изключени от преместването ( 44 ). 10. Процедурата по преместване, предвидена в настоящия член, приключва възможно най-бързо и не по-късно от два месеца, считано от датата на съобщението, направено от държавата членка на преместване съгласно параграф 2, освен ако държавата членка на преместване не даде одобрението, посочено в параграф 4, по-малко от две седмици преди изтичането на този двумесечен срок. В този случай срокът за приключване на процедурата по преместване може да бъде удължен за допълнителен период, който не надвишава две седмици. Освен това, ако е необходимо, този срок може да бъде удължен с още четири седмици, ако Италия или Гърция посочат обективни практически пречки, които възпрепятстват осъществяването на прехвърлянето. Ако процедурата по преместване не приключи в тези срокове и ако Италия и Гърция не постигнат съгласие с държавата членка на преместване за разумно удължаване на срока, Италия и Гърция продължават да бъдат компетентни за разглеждането на молбата за международна закрила съгласно [Регламент Дъблин III]. 11. След преместването на кандидата държавата членка на преместване снема и предава на централната система „Евродак“ неговите пръстови отпечатъци в съответствие с член 9 от [Регламента за „Евродак“] и актуализира набора данни в съответствие с член 10, а когато е приложимо — с член 18 от посочения регламент“.

58. Съгласно член 10 всяка държава членка на преместване получава еднократна сума от 6000 EUR за всяко преместено лице, докато Италия или Гърция (според случая) получават еднократна сума от най-малко 500 EUR.

59. Съгласно член 12 въз основа на информацията, представена от държавите членки, на всеки шест месеца Комисията докладва на Съвета за изпълнението на Решение 2015/1601.

60. Съгласно член 13 Решение 2015/1601 влиза в сила на 25 септември 2015 г. и се прилага до 26 септември 2017 г.

61. Оттогава Комисията е изготвила 15 доклада за преместването и презаселването в съответствие с член 12 от Решенията за преместване и точка 6 от Съобщението на Комисията от 4 март 2016 г. („Завръщане към Шенгенската система — пътна карта“, COM(2016) 120 окончателен) ( 45 ).

Решение Словашка република и Унгария/Съвет

62. На 2 и 3 декември 2015 г. съответно Словашката република и Унгария предявяват жалби срещу Съвета за отмяна на Решение 2015/1601 ( 46 ). Словашката република изтъква шест основания, а Унгария изтъква десет.

63. Съдът разгледа основанията, като ги обедини по подгрупи. Започна с преценката на твърдението, че член 78, параграф 3 ДФЕС е неподходящ за правно основание за приемането на Решение 2015/1601. Съображенията му обхващат следните елементи: i) законодателния характер на това решение; ii) въпроса дали решението има временен характер и дали продължителността на прилагането му е прекомерна; и iii) дали това решение отговаря на условията за прилагане на член 78, параграф 3 ДФЕС.

64. На следващо място, Съдът разгледа редовността на процедурата за приемане на Решение 2015/1601. За да извърши това, Съдът провери: i) дали законодателят е нарушил член 68 ДФЕС; ii) дали е имало съществено процесуално нарушение, като неспазване на задължението за консултиране с Парламента; iii) дали е било допустимо Съветът да не се произнесе с единодушие в съответствие с член 293, параграф 1 ДФЕС; iv) дали е било зачетено правото на националните парламенти да дадат становище; и v) дали Съветът е спазил разпоредбите на правото на Съюза за използването на езиците при приемането на Решение 2015/1601.

65. Последната група основания, разгледана от Съда, се отнася до основанията по същество, повдигнати от Словашката република и Унгария. Те включват: i) твърдяното нарушение на принципа на пропорционалност; ii) твърдяното несъобразяване на последиците от това решение за Унгария и iii) твърдяното нарушение на принципа за правна сигурност и на Женевската конвенция.

66. В задълбочено и изчерпателно заключение, обхващащо 344 точки, моят уважаван и за съжаление починал колега и приятел, генерален адвокат Bot, предложи на Съда да отхвърли жалбите ( 47 ).

67. На 6 септември 2017 г., със също толкова задълбочено и изчерпателно решение от 347 точки, Съдът (голям състав) отхвърли всички основания и отхвърли жалбите.

68. Досъдебната процедура и в трите настоящи производства за установяване на неизпълнение на задължения започва през лятото на 2017 г., т.е. преди да бъде постановено решение Словашка република и Унгария/Съвет ( 48 ). Исковете до Съда обаче са подадени съответно на 21 декември 2017 г. (Комисия/Полша) и 22 декември 2017 г. (Комисия/Унгария и Комисия/Чехия) — т.е. след като Съдът потвърди валидността на Решение 2015/1601. Следователно към момента, в който започна писмената фаза на производството пред Съда, валидността на това решение бе безспорна.

69. Ето защо същественият въпрос в настоящите три производства за установяване на неизпълнение на задължения може да бъде преформулиран по следния начин: като се има предвид, че Решение 2015/1601 е валидно и следователно винаги е било обвързващо за всички държави членки, към които е адресирано, съществуват ли правни доводи, които трите държави членки ответници биха могли да изтъкнат, които да ги освобождават от задълженията им съгласно Решенията за преместване ( 49 )?

Факти

70. На 16 декември 2015 г. Полша поема ангажимент пред Комисията, че ще приеме преместване на 100 кандидати (65 кандидати от Гърция и 35 кандидати от Италия). На това основание Гърция и Италия определят съответно 73 и 36 кандидати за преместване в Полша. Комисията обаче твърди (без това да се оспорва от Полша), че нито един от тези кандидати не е преместен в Полша и че Полша не е поемала допълнителни ангажименти пред Комисията да приема кандидати.

71. Комисията твърди (без това да се оспорва от Унгария), че Унгария не е поемала ангажимент пред Комисията да приеме кандидати съгласно Решенията за преместване.

72. На 8 юли 2015 г. — т.е. преди заключенията от заседанието на Съвета по ПВР от 20 юли 2015 г ( 50 ). — Чешката република приема Резолюция № 556 относно преместването от Гърция и Италия ( 51 ). На 5 февруари 2016 г. Чешката република поема ангажимент пред Комисията, че ще приеме преместване на 30 кандидати съгласно Решение 2015/1523. На 13 май 2016 г. допълва, че ще приеме още 20 кандидати съгласно Решение 2015/1601. Въз основа на това Гърция и Италия определят съответно 30 и 10 кандидати за преместване в Чешката република. Комисията твърди (отново, без да бъде опровергана от държавата членка), че от така предложените кандидати за преместване Чешката република се е съгласила да приеме 15 кандидати от Гърция, от които са преместени всъщност 12, и че нито един кандидат от Италия не е приет или преместен.

73. С писма от 10 февруари 2016 г. до Полша, Унгария и Чешката република Комисията приканва тези три държави членки да започнат преместването на мигранти възможно най-скоро и да гарантират бързото прилагане на процеса по преместване.

74. На 4 март 2016 г. Комисията публикува съобщение (въз основа на член 12 от Решенията за преместване), озаглавено „Завръщане към Шенгенската система — пътна карта“ ( 52 ). Ходът на събитията след това е обяснен в последващите изявления, съдържащи се в различни доклади на Комисията относно преместването и презаселването, както и в изявленията, направени в кореспонденция с държавите членки.

75. В първия доклад за преместването и презаселването от 16 март 2016 г. Комисията отбелязва, че „едва 937 души са преместени от Италия и Гърция“ и че „[н]езадоволителното ниво на изпълнение на двете схеми се дължи на редица фактори, включително липсата на политическа воля от страна на държавите членки да изпълнят изцяло и своевременно своите правни задължения по схемата за преместване“ ( 53 ).

76. В четвъртия доклад относно преместването и презаселването от 15 юни 2016 г. Комисията отбелязва, че „[п]ет държави членки (Австрия, Хърватия, Унгария, Полша и Словашката република) не са преместили нито един кандидат“, а „[с]едем (Белгия, България, Чешката република, Германия, Литва, Румъния и Испания) са преместили само 1 % от квотата си“ ( 54 ).

77. С писма от 5 август 2016 г. до Полша и Чешката република Комисията иска от тези държави членки „да се придържат към ангажиментите, [поети] съгласно [Решенията за преместване,] и спешно да предоставят адекватен отговор, като се ангажират по-активно и редовно с преместване от Италия и Гърция“. По сходен начин с писмо от 5 август 2016 г. Комисията напомня и на Унгария за нейните задължения.

78. На 28 февруари 2017 г., по време на малтийското председателство на Съвета (от януари до юни 2017 г.), малтийският министър на вътрешните работи и Комисията изпращат съвместно писмо до министрите на вътрешните работи на всички останали държави членки ( 55 ). Писмото гласи: „по-специално, призоваваме онези държави членки, които все още не са преместили никого или не са извършили премествания пропорционално на квотата си, незабавно да увеличат своите усилия, като едновременно с това насърчаваме онези държави членки, които изпълняват задълженията си, да продължат с усилията си“.

79. На 1 март 2017 г. Чешката република отговоря на Комисията, че смята първоначалното си предложение за преместване за достатъчно. На 5 юни 2017 г. Чешката република приема Резолюция № 439 относно „значителното влошаване на ситуацията по отношение на сигурността в Европейския съюз и по отношение на нарушеното функциониране на системата за преместване“, която отменя предишната Резолюция № 556 относно преместването от Гърция и Италия съгласно Решение 2015/1523. Резолюция № 439 също така преустановява преместването съгласно Решение 2015/1601 и възлага на министъра на вътрешните работи да прекрати дейностите в съответните области. Резолюция № 439 посочва, като основание за предприетите мерки, „нарушеното функциониране на системата [за преместване]“.

80. В десетия доклад относно преместването и презаселването от 2 март 2017 г. Комисията отбелязва, че „Унгария, Австрия и Полша все още отказват да участват в схемата за преместване. Чешката република не е поемала ангажимент от май 2016 г. насам и не е преместила нито едно лице от август 2016 г. насам“ ( 56 ).

81. В петнадесетия доклад относно преместването и презаселването от 6 септември 2017 г. Комисията отбелязва, че „Унгария и Полша продължават да бъдат единствените държави членки, които не са преместили нито едно лице, а Полша не е поела нито един ангажимент от 16 декември 2015 г. Чешката република не е поемала ангажимент от май 2016 г., а от август 2016 г. не е преместила нито едно лице. Тези държави следва незабавно да започнат да поемат ангажименти и да извършват премествания“ ( 57 ).

Производството пред Съда

82. В съответствие с процедурата, предвидена в член 258 ДФЕС, Комисията изпраща официални уведомителни писма до трите държави членки ответници ( 58 ). В светлината на отговорите им на 26 юли 2017 г. Комисията издава мотивирани становища до всяка от трите държави, като определя 23 август 2017 г. като дата, към която тези държави членки трябва да се съобразят с мотивираните становища, което те не са направили.

83. С писма от 19 септември 2017 г. Комисията напомня на Полша, Унгария и Чешката република, че „Съдът на Европейския съюз наскоро потвърди законността на мерките за преместване“ в решение по дело Словашка република и Унгария/Съвет. Комисията приканва трите държави „бързо да предприемат необходимите стъпки, които да допринесат за своевременното преместване на останалите кандидати, отговарящи на условията, като започнат с посочването на лицата, които [те] възнамеряват да преместят на [своята] територия“.

84. Нито една от трите държави членки ответници не отговаря на Комисията.

85. В резултат на това Комисията предявява настоящите искове на 21 декември 2017 г. (дело C‑715/17, Комисия/Полша) и 22 декември 2017 г. (дело C‑718/17, Комисия/Унгария и дело C‑719/17, Комисия/Чешка република).

86. По дело C‑715/17, Комисия/Полша Комисията иска да се установи, че Полша не е изпълнила задълженията си по член 5, параграф 2 от Решенията за преместване да посочва редовно и поне веднъж на всеки 3 месеца броя на кандидатите, които могат да бъдат преместени на нейната територия, както и всяка друга подходяща информация и следователно не е изпълнила останалите си задължения по член 5, параграфи 4—11 от тези две решения.

87. По дело C‑718/17, Комисия/Унгария Комисията иска да се установи, че Унгария не е изпълнила задълженията си по член 5, параграф 2 от Решение 2015/1601 и следователно не е изпълнила останалите си задължения по член 5, параграфи 4—11 от това решение.

88. По дело C‑719/17, Комисия/Чешка република искането на Комисията е същото като това по дело C‑715/17, Комисия/Полша.

89. И по трите дела е проведена пълна писмена фаза на производството.

90. На 15 май 2019 г. е проведено общо съдебно заседание, в което са участвали и са изслушани Полша, Унгария, Чешката република и Комисията.

Допустимост

91. Трите държави членки ответници оспорват допустимостта на образуваните срещу тях производства за установяване на неизпълнение на задължения. По същество те изтъкват четири категории доводи: i) липса на предмет на производствата, липса на правен интерес от образуване на производствата и нарушение на принципа на добро правораздаване; ii) нарушение на принципа на равно третиране; iii) нарушение на правото на защита, тъй като не им е било предоставено достатъчно време за отговор по време на досъдебната процедура, а оплакването на Комисията не е достатъчно ясно формулирано; и iv) (по дело C‑719/17, Комисия/Чешка република) липса на достатъчна яснота на искането (петитума) в молбата на Комисията.

92. За да преценя дали исковете, предявени от Комисията в настоящите производства за установяване на неизпълнение на задължения, са допустими, ще разгледам тези четири категории доводи.

Липса на предмет, липса на правен интерес от образуване на производствата и нарушение на принципа на добро правораздаване

93. Трите държави членки ответници твърдят, че производствата, заведени от Комисията срещу тях, са недопустими поради липса на предмет, тъй като сроковете за изпълнение на задълженията по член 5, параграфи 2 и 4—11 от Решение 2015/1523 и Решение 2015/1601 са изтекли окончателно съответно на 17 и 26 септември 2016 г.

94. Полша (дело C‑715/17) отбелязва, че твърдяното задължение е прекратено съответно на 18 и 27 септември 2017 г. по отношение на всяко от Решенията за преместване. Макар да признава, че в рамките на производство по член 258 ДФЕС наличието на неизпълнение на задължения трябва да се преценява с оглед на действащото законодателство на Съюза към момента на изтичането на срока, който Комисията е определила за съответната държава членка, за да се съобрази с нейното мотивирано становище ( 59 ) (в случая, 23 август 2017 г.), Полша счита, че предметът на такъв иск трябва да е прекратяване на неизпълнението. Полша поддържа, че тъй като действието на Решенията за преместване е изтекло и засегнатите държави членки вече не могат да отстранят неизпълнението, настоящото дело е лишено от предмет. Освен това Полша твърди, че тъй като не е възможно отстраняване на твърдяното неизпълнение на задължения, решението на Съда може да има само установителен характер.

95. Унгария и Чешката република възприемат подобен подход в своите писмени становища и при изслушването им в съдебното заседание.

96. Според Унгария (дело C‑718/17) така образуваното производството за установяване на неизпълнение на задължения е неуместно, представлява злоупотреба и противоречи на принципа за добро правораздаване, тъй като може да доведе само до принципно заключение без реални правни последици. Чешката република (дело C‑719/17) допълва, че целта на производството за установяване на неизпълнение на задължения не е провеждането на „академична дискусия“ по въпроса дали в миналото държава членка е нарушила законодателството на Съюза или не.

97. В същия смисъл трите държави членки ответници твърдят, че Комисията не е доказала достатъчен правен интерес от образуването на производствата и че действията ѝ преследват чисто политическа цел, а именно „заклеймяване“ на държавите членки, които открито оспорват механизма за преместване, създаден с Решенията за преместване ( 60 ). Те твърдят, че по този начин Комисията не зачита духа на член 258 ДФЕС.

98. Не приемам тези становища.

99. Според установената практика на Съда производството, предвидено в член 258 ДФЕС, се основава на обективното установяване на неспазването от страна на държава членка на задълженията, които ѝ налага правото на Съюза ( 61 ).

100. Решенията, постановени от Съда по тази разпоредба, по естество, имат установителен характер ( 62 ). Производството пред Съда само по себе си няма за предмет да се отстрани твърдяното неизпълнение. Съдът само установява, че държавата членка не е изпълнила задълженията си или отхвърля иска. След установяване на неизпълнението Съдът не постановява разпореждане спрямо съответната държава членка. Нейна е отговорността, в зависимост от обстоятелствата, да предприеме подходящи мерки, за да гарантира спазването на правото на Съюза в съответствие с член 260, параграф 1 ДФЕС.

101. Също така съгласно постоянната съдебна практика наличието на неизпълнение трябва да се преценява с оглед на положението в държавата членка към момента на изтичането на срока, определен в мотивираното становище, така че последващите промени не следва да се вземат предвид от Съда ( 63 ). Следователно Комисията може да предяви иск пред Съда, дори ако твърдяното неизпълнение на задължения на практика е преустановено ( 64 ).

102. Съдебната практика, на която се позовава Полша в своето писмено становище не е релевантна. Дело C‑365/97, Комисия/Италия ( 65 ) се отнася до ситуация, при която приложимото право на Съюза е изменено в хода на досъдебната процедура. В настоящия случай Решенията за преместване остават непроменени до края на срока, посочен в мотивираното становище. Фактът, че срокът на действие на тези решения впоследствие е изтекъл, не влияе по никакъв начин върху факта, че трите държави членки ответници не са изпълнили изискванията, предвидени в решенията (което всъщност те приемат). По дело C‑177/03, Комисия/Франция ( 66 ) разглежданото национално законодателство е изменено между изтичането на срока, определен за изпълнение на мотивираното становище, и подаването на иска за установяване на неизпълнение на задължения, като по този начин съдебното решение може да е „в значителна степен лишено от полезност“. Съдът счете, че при такива обстоятелства може би е по-добре Комисията да не предявява иск, а да издава „ново мотивирано становище, което да идентифицира точно оплакванията, които възнамерява да поддържа, като се вземат предвид променените обстоятелства“ ( 67 ). Очевидно е, че това решение е неприложимо по отношение на обстоятелствата в настоящото дело.

103. Тъй като не се оспорва, че неизпълнението на Решенията за преместване е съществувало към момента на крайния срок, определен в мотивираното становище (23 август 2017 г.), Комисията има право да предяви иск за установяване на неизпълнение на задължения по тези решения и да поиска от Съда да установи наличието на такова неизпълнение. Като се има предвид, че действието на Решенията за преместване е изтекло, няма да бъде необходимо държавите членки ответници да приемат конкретни мерки за спазване на правото на Съюза. Това не означава, че производството ще е лишено от предмет.

104. Съгласно постоянната практика на Съда Комисията не е длъжна да доказва наличието на правен интерес, нито да посочва съображенията, поради които е предявила иск за установяване на неизпълнение на задължения ( 68 ). Вярно е, че Съдът е приел, че в случай на неизпълнение в миналото той трябва да провери „дали Комисията все още има достатъчен правен интерес“ да предяви иска ( 69 ). Тук — както правилно е подчертала Комисията — спорът между Комисията и трите държави членки ответници повдига важни въпроси, по-специално дали член 72 ДФЕС може да служи като основание за освобождаване на държавите членки от иначе обвързващите ги задължения съгласно вторичното право на Съюза.

105. В по-широк план тези производства повдигат легитимни и важни въпроси относно зачитането на правовата държава, принципа на солидарност, общата политика в областта на убежището и ролята на Комисията като пазител на договорите. Независимо дали нарушението е било извършено в миналото или не, тези въпроси запазват своята актуалност. Това в никакъв случай не е — каквото предположение изказва Чешката република — „академичен“ дебат. За съжаление, бъдещото справяне с масовата миграция може да доведе до проблеми, подобни на тези, довели до приемането на Решенията за преместване. Според мен интересът на Комисията от установяване на неизпълнение на задължения и уточняване на задълженията на държавите членки е неоспорим ( 70 ).

106. Ето защо считам, че исковете, предявени от Комисията по тези дела, не са лишени от предмет. Комисията има достатъчен правен интерес да предяви исковете и не може да се приеме, че нейният подход противоречи на принципа за добро правораздаване.

Нарушение на принципа за равно третиране

107. Унгария (дело C‑718/17) твърди, че с образуването на производство за установяване на неизпълнение на задължения само срещу трите държави членки ответници, въпреки че по-голямата част от държавите членки не са изпълнили изцяло задълженията, вменени им с Решенията за преместване, Комисията е нарушила принципа за равно третиране, предвиден в член 4, параграф 2 ДЕС и е злоупотребила с правото си на преценка, с което се ползва съгласно член 258 ДФЕС.

108. По-специално Унгария твърди, че Комисията е подбрала произволно и дискриминационно групата държави членки, срещу които е насочено производство за установяване на неизпълнение на задължения. Ако Комисията следваше обективен подход, тя е щяла да заведе такова производство срещу всички държави членки, които не са изпълнили изцяло своите задължения съгласно Решенията за преместване, тъй като всички тези държави са били в сходно положение. Така с този свой довод Унгария възприема двуполюсен подход. Според нея трябва да се разглеждат само две групи: онези държави, които са изпълнили изцяло своите задължения, и тези, които не са изпълнили задълженията си, независимо колко сериозно или незначително може да е неизпълнението ( 71 ). Избирайки Полша, Унгария и Чешката република, Комисията се опитвала да превърне тези държави членки в (цитирам) „изкупителни жертви“, предопределени да компенсират „фиаското“ на системата за преместване, въведена с Решенията за преместване.

109. По тези въпроси Полша (дело C‑715/17) заема позиция, подобна на тази на Унгария.

110. Не съм съгласна с тези доводи.

111. Съгласно постоянната съдебна практика Комисията разполага с широка свобода на преценка при инициирането на производство за установяване на неизпълнение на задължения съгласно член 258 ДФЕС: „Комисията е компетентна да прецени необходимостта от предявяване на иск срещу определена държава членка, да определи разпоредбите, които според нея са нарушени, и да избере момента, в който да инициира производството за установяване на неизпълнение на задължения срещу тази държава членка, а съображенията, които определят този избор, не могат да се отразят на допустимостта на иска“ ( 72 ).

112. Поради това непредявяването на иск за установяване на неизпълнение на задължения срещу дадена държава членка е без значение за преценката дали е допустим искът за установяване на неизпълнение на задължения срещу друга държава членка ( 73 ).

113. Съдът също ясно е постановил, че „държава членка не може да обосновава неизпълнението на своите задължения [по ДФЕС] с обстоятелството, че други държави членки също не са изпълнили задълженията си“. В правния ред на Съюза прилагането на правото на Съюза от държавите членки не може да се подчинява на условие за реципрочност. Членове 258 ДФЕС и 259 ДФЕС предвиждат подходящи правни средства за защита при неизпълнение от държавите членки на задълженията им, произтичащи от ДФЕС ( 74 ).

114. Унгария и Полша заявяват, че с тези свои доводи не се опитват да оправдаят неизпълнението на собствените си задължения, като се позовават на неизпълнение от страна на други държави членки на същите тези задължения съгласно правото на Съюза. Аз изобщо не съм убедена от тези голи твърдения. От писмените становища на двете държави членки е видно, че те изрично се позовават на общи недостатъци в прилагането на системата за преместване както за да оспорят допустимостта на образуваните срещу тях производства, така и за да обяснят отказа си да приложат Решенията за преместване. Такива общи недостатъци, ако бъдат установени, биха повлияли (ex hypothesi) на способността на всички държави членки да се съобразят с Решенията за преместване. Освен това и Унгария, и Полша се позовават (в рамките на доводите си за наличие на дискриминация) на факта, че много други държави членки не са изпълнили изцяло своите задължения по тези решения.

115. Дали Комисията е злоупотребила със свободата си на преценка при упражняване на своята компетентност? Или по-точно, може ли обосновано да се поддържа, че трите държави членки ответници са били в ситуация, сходна с тази на другите държави членки, и че Комисията явно е злоупотребила със свободата си на преценка, като по този начин е предприела неоправдано различно третиране в ущърб на трите държави членки?

116. Според мен отговорът на този въпрос е „не“.

117. Както Комисията посочва в писменото си и в устното си становище, трите държави членки ответници са били единствените, които не са поели официално ангажимент за преместване (Унгария) или не са поели в продължение на поне една година (Полша и Чешката република) ангажимент за преместване съгласно член 5, параграф 2 от Решенията за преместване въпреки многократно отправените искания от страна на Комисията. дванадесетият и тринадесетият доклад за преместването и презаселването предоставят достатъчно доказателства в това отношение.

118. От това следва, че трите държави членки ответници са в ситуация, която може да се разграничи по тежестта и упоритостта на неизпълнението от ситуацията на другите държави членки, които поне са поели ангажимент да преместят определен брой кандидати за международни закрила дори ако (за съжаление) тези обещания на практика не водят систематично до ефективни премествания ( 75 ).

119. Ето защо считам, че като е инициирала производства за установяване на неизпълнение на задължения срещу Полша, Унгария и Чешката република и същевременно не е предявила такива искове срещу други държави членки, които не са изпълни изцяло установените с Решенията за преместване задълженията, Комисията не е превишила границите на свободата си на преценка, предоставена ѝ от член 258 ДФЕС.

120. На последно място, тук трябва да спомена един допълнителен довод, изтъкнат в писменото становище на Унгария. Тази държава членка поставя под въпрос дали наистина е възможно да се изисква изпълнение на задълженията, произтичащи от Решение 2015/1601 при липса на пълно изпълнение на задълженията, произтичащи от Решение 2015/1523. Изтъкнат от Унгария, този довод ми се струва изцяло ирелевантен. Спрямо Унгария е приложимо само Решение 2015/1601 и образуваното срещу нея производство за установяване на неизпълнение на задължения се отнася само до неизпълнение на задълженията ѝ по това решение.

121. Поради това считам, че възраженията за недопустимост на основание нарушение на принципа на равно третиране следва да бъдат отхвърлени.

Нарушение на правото на защита

122. Унгария (дело C‑718/17) твърди, че правото ѝ на защита е нарушено от Комисията, тъй като i) ѝ е предоставила само четири седмици за отговор както на официалното уведомително писмо, така и на мотивираното становище и ii) не е определила ясно твърдяното неизпълнение, тъй като не е уточнила връзката между твърдяното нарушение на член 5, параграф 2 от Решение 2015/1601 и твърдените нарушения на член 5, параграфи 4—11 от него.

Срокове за отговор до Комисията по време на досъдебната процедура

123. Унгария признава, че в рамките на производството за установяване на неизпълнение на задължения, Комисията несъмнено разполага с широка свобода на преценка при определяне на сроковете за различните процедурни етапи. Въпреки това счита, че в случая Комисията е злоупотребила със свободата си на преценка. Унгария твърди, че Комисията е наложила „изключително кратки“ срокове в средата на лятото, без да вземе предвид, че в същия период срещу Унгария са се водели други производства за установяване на неизпълнение на задължения. Унгария счита, че подобен начин на действие е имал за цел да направи невъзможно тя да упражни правото си на защита.

124. Освен това Унгария твърди, че Комисията не може да се позовава на неотложност, която сама е създала, като не е предприела навременни действия, и че Комисията е съкратила сроковете единственото за да осигури допустимостта на иска за установяване на неизпълнение на задължения, който тя така или иначе е била решена да предяви пред Съда преди края на годината ( 76 ).

125. Накрая, Унгария твърди, че кратките срокове не могат да бъдат обосновани с факта, че е била напълно наясно с твърдяното нарушение.

126. Съгласна съм с Комисията, че правото на защита на Унгария не е нарушено от дадените кратки срокове по време на досъдебната процедура.

127. Съдът е пояснил, че досъдебната процедура по член 258 ДФЕС има двойна цел. Тя цели да предостави на съответната държава членка възможност, от една страна, да изпълни задълженията си, произтичащи от правото на Съюза, а от друга — пълноценно да изтъкне защитните си доводи срещу предявените от Комисията твърдения за нарушения ( 77 ). Надлежното провеждане на досъдебната процедура съставлява основополагаща, нарочна гаранция, съдържаща се в ДФЕС, не само за защита на правата на съответната държава членка, но и за осигуряване на ясно определен предмет на спора в евентуалното съдебно производство ( 78 ). Следователно досъдебната процедура (официално уведомително писмо, последвано от мотивирано становище) служи да очертае предмета на спора и позволява на съответната държава членка да подготви защитата си, както и (по-специално) да изпълни задълженията си, преди да бъде сезиран Съдът.

128. Поради това Комисията трябва да предостави на държавите членки разумен срок, в който те да отговорят на официалните уведомителни писма и да се съобразят с мотивираните становища или, когато е необходимо, да подготвят защитата си. Трябва да се вземат предвид всички обстоятелства по случая, за да се определи дали даденият срок е разумен. Така при определени обстоятелства могат да бъдат оправдани много кратки срокове особено когато има спешна необходимост от отстраняването на последиците от неизпълнение или когато съответната държава членка е напълно наясно с гледната точка на Комисията много преди започването на процедурата ( 79 ).

129. Също така припомням, че според установената практика на Съда Комисията е компетентна „да избере момента, в който да инициира производството за установяване на неизпълнение на задължения срещу […] държава членка, а съображенията, които определят този избор, не могат да се отразят на допустимостта на иска“ ( 80 ).

130. Що се отнася до спешността, отбелязвам, че Решенията за преместване са приети в отговор на особено критична и кризисна ситуация на масова миграция, което обосновава приемането на временните мерки, предвидени в тези решения.

131. Комисията обясни, че е възприела подход на сътрудничество с цел да насърчи държавите членки да прилагат доброволно мерките, разписани в Решенията за преместване. Комисията също така е искала да съобрази времето, което ще е необходимо за всяка държава членка да се подготви за процеса на преместване, който включва — както правилно е отбелязала — сложни административни процедури, изискващи тясно сътрудничество между държавите членки.

132. Докладите на Комисията за преместването и презаселването периодично насочват вниманието на държавите членки към задълженията им.

133. Следователно е логично, че именно поради факта че е избрала да насърчи държавите членки доброволно да изпълняват Решенията за преместване, Комисията не започва процедура за установяване на неизпълнение на задължения по-рано през 24‑месечния период за изпълнение на решенията. Към май 2017 г. вече наистина е било необходимо спешно да се обмисли започване на тази процедура. Тази необходимост обаче не е предизвикана от Комисията, а от упорития отказ на трите държави членки ответници да изпълнят задълженията си. Следователно Комисията не може да бъде упреквана, че „се позовава на спешност, която сама е създала“, като не е започнала досъдебната процедура по-рано. Поради това дело C‑293/85, Комисия/Белгия ( 81 ), на което се позовава Унгария, е неотносимо.

134. Също така напомням, че по дело C‑20/09, Комисия/Португалия Съдът постановява, че Комисията има за задача да следи служебно и в общ интерес за прилагането на правото на Съюза от държавите членки и да установява наличието на евентуално неизпълнение на произтичащи от него задължения с оглед на преустановяването му ( 82 ). От това следва, че Комисията е имала основание да вземе мерки — в случая чрез определяне на подходящи (кратки) срокове в досъдебната процедура — за да бъде ангажирана отговорността на трите засегнати държави членки ответници пред Съда за съзнателния им избор да не изпълнят Решенията за преместване ( 83 ).

135. Определените от Комисията кратки срокове също изглеждат обосновани, доколкото трите засегнати държави членки ответници са били напълно наясно с гледната точка на Комисията много преди официалното започване на процедурата за установяване на неизпълнение на задължения ( 84 ). Преди да изпрати официалното уведомително писмо, Комисията е призовала Унгария да изпълни задълженията си по Решение 2015/1601 в няколко отделни писма и в поредицата си от месечни доклади. Дванадесетият доклад относно преместването и презаселването (издаден на 16 май 2017 г.) ясно посочва на всички държави членки, че Комисията възнамерява да започне производство за установяване на неизпълнение на задължения, в случай че неизпълнението продължи ( 85 ).

136. Накрая, доводът, че трябва да се вземе предвид фактът, че досъдебната процедура е проведена през лятото, когато Унгария се е защитавала и по други производства за установяване на неизпълнение на задължения, според мен е неоснователен. Всяка държава членка трябва да има необходимия административен капацитет да се защитава в рамките на досъдебна процедура по всяко време на годината, ако така се налага. Това важи a fortiori в настоящият случай, тъй като намерението на Комисията да образува производство за установяване на неизпълнение на задължения, е било известно от седмици.

137. Поради изложеното считам, че определените от Комисията срокове в досъдебната процедура на настоящото производство за установяване на неизпълнение на задължения не са прекомерно кратки и не могат да засегнат упражняването на правото на защита на Унгария.

Определянето на твърдяното нарушение

138. Унгария се оплаква, че Комисията не е определила своевременно твърдяното неизпълнение на задължения, и по-специално че не е обяснила защо твърди наличието на нарушение и на член 5, параграфи 4—11 наред с това на член 5, параграф 2 от Решение 2015/1601.

139. Конкретно Унгария навежда доводи, че не е била в състояние да разбере връзката между неспазването на член 5, параграф 2 от Решение 2015/1601 (поемането на ангажимент за броя на кандидатите, които могат да бъдат преместени) и неспазването на член 5, параграфи 4—11 от него (последващото осъществяване на преместването). Унгария се оплаква, че в своето мотивирано становище Комисията не е предоставила подробно обяснение за връзката между тях и следователно не е успяла ясно да определи твърдяното неизпълнение на задължения от страна на Унгария. Последната твърди, че тази липса на яснота се засилва от факта, че изпратеното до Унгария мотивирано становище съдържа погрешни препратки към Решение 2015/1523, които Унгария счита за ирелевантни (вероятно това се дължи на едновременното изготвяне на мотивираните становища до Полша и Чешката република, за които се твърди, че са нарушили както Решение 2015/1523, така и Решение 2015/1601).

140. Отбелязвам, че в заключителната част както на официалното уведомително писмо, така и на мотивираното становище, адресирани до Унгария, са посочени член 5, параграфи 4—11 от Решение 2015/1601 и член 5, параграф 2 от него. С риск да посоча очевидното припомням, че целта на Решенията за преместване е да се извърши действително преместване на кандидатите, пристигащи на територията на Италия и Гърция. Поемането на ангажимент за приемане на определен брой кандидати със сигурност е задължително, но това е само първата стъпка в процеса по преместване; сама по себе си тя не е достатъчна. Това ясно се вижда и от поредицата доклади за преместването и презаселването. Следователно доводът, че нарушение на член 5, параграф 2 от Решение 2015/1601 de facto предполага и нарушение на член 5, параграфи 4—11 от него, би трябвало сам по себе си да е очевиден за всеки, който чете добросъвестно ( 86 ).

141. Трите държави членки ответници изрично изтъкват — особено по време на съдебното заседание — позицията си на „недоволни“, които искат да се противопоставят на изпълнението на механизма за преместване. Комисията не оспорва това представяне на събитията, довели до настоящото производство. Поради позицията, която тези държави членки са решили да приемат обаче, е трудно да се доверим на твърдението на Унгария, че по някакъв начин не е била наясно с обхвата на нарушението на Решение 2015/1601, в което може да бъде упрекната.

142. Накрая, несъмнено е укоримо, че в мотивираното становище, адресирано до Унгария, са попаднали неотносими позовавания на Решение 2015/1523. Изглежда правдоподобно грешките да са резултат от „копиране“ на текст при едновременното изготвяне на трите мотивирани становища, изпратени до Полша, Унгария и Чешката република. Не считам, че тези грешки са от такъв характер, че отправените в мотивираното становище твърдения срещу Унгария да са неразбираеми. Поради тази причина не считам, че упражняването на правото на защита на Унгария е било засегнато.

143. Поради изложеното считам, че доводът на Унгария относно нарушаването на правото на защита следва да бъде отхвърлен изцяло.

По дело C‑719/17, липса на достатъчна яснота на исканията (петитума) в исковата молба

144. Както в официалното уведомително писмо, така и в мотивираното становище, изпратени до Чешката република, Комисията определя датата 13 август 2016 г. за начало на неизпълнението на задължения. Комисията посочва в иска си, че след уведомлението от 13 май 2016 г. Чешката република не е предоставила допълнителна информация за броя на кандидатите, които биха могли да бъдат преместени, независимо от задължението си да прави това поне веднъж на три месеца. Комисията стига до заключението, че поради това Чешката република не изпълнява задълженията си, считано от 13 август 2016 г. ( 87 ). Въпреки това в петитума на иска не е посочена датата, на която е започнало неизпълнението ( 88 ). В последващ процедурен документ Комисията отново посочва 13 август 2016 г. като датата, на която е започнало неизпълнението.

145. Чешката република счита, че формулировката на петитума прави невъзможно да се определи обхватът на твърдяното срещу нея неизпълнение ( 89 ). Също така твърди, че писменото становище на Комисията е двусмислено по отношение на това дали неизпълнението е започнало на 13 май, или на 13 август 2016 г.

146. Според мен възраженията на Чешката република са неоснователни.

147. Според установената съдебна практика „всяка искова молба или жалба трябва ясно и точно да посочва предмета на спора, както и кратко изложение на изложените основания. Те трябва да бъдат посочени достатъчно ясно и точно, за да се позволи на ответника да подготви защитата си, а на Съда — да упражни контрол. Оттук следва, че съществените правни и фактически обстоятелства, на които се основава искът или жалбата, трябва да изпъкват по логичен и разбираем начин от текста на самата искова молба или жалба, а исканията в нея трябва да са формулирани по недвусмислен начин, за да не се произнесе Съдът ultra petita или да пропусне да се произнесе по някое твърдение за нарушение“ ( 90 ).

148. Според мен от текста на исковата молба става ясно, че последното уведомление, направено от Чешката република съгласно член 5, параграф 2 от Решенията за преместване, е от 13 май 2016 г. Тъй като тази разпоредба изисква държавите членки да правят такива уведомления поне веднъж на всеки три месеца, логично може да се стигне до извода, че нарушението е започнало три месеца след тази дата — т.е. на 13 август 2016 г. Всъщност Комисията определя точно тази дата както в официалното уведомително писмо, така и в мотивираното становище и потвърждава тази дата в последващото си писмено становище пред Съда. Логическата връзка между 13 май 2016 г. и 13 август 2016 г. се извежда ясно от исковата молба на Комисията ( 91 ).

149. Наистина трябва да се съжалява, че в самия петитум не е посочена изрично датата 13 август 2016 г. Въпреки това текстът на исковата молба все пак съдържа съществените правни и фактически обстоятелства, на които се основава искът. Тези обстоятелства са изложени последователно и разбираемо и не са в противоречие с кореспонденцията, обменяна по време на досъдебната процедура ( 92 ). При тези обстоятелства, независимо от пропуска в петитума, не виждам реален риск Съдът да се произнесе ultra petita или да пропусне да се произнесе по някое твърдение за нарушение.

150. Не споделям и мнението на Чешката република, че твърденията на Комисията относно датата, на която е започнало неизпълнението, са формулирани двусмислено или противоречиво. Датите, посочени от Комисията в писменото ѝ становище, са последователни и не могат да предизвикат объркване в съзнанието на внимателен и добросъвестен читател.

151. Заключението ми е, че доводът на Чешката република (дело C‑719/17), основан на липсата на достатъчно яснота на петитума, трябва да бъде отхвърлен като неоснователен.

Заключение относно допустимостта

152. С оглед на изложените по-горе съображения считам, че производствата за установяване на неизпълнение на задължения, образувани срещу държавите членки ответници, са допустими.

По съществото на спора

Предварителни бележки

153. Изчерпателният анализ на Съда на Решение 2015/1601 в решение Словашка република и Унгария/Съвет завършва с отхвърлянето на жалбите за отмяна на тази мярка. Предишното Решение 2015/1523 не беше обжалвано в срок. С оглед на изложените съображения при разглеждането на Решение 2015/1601 от голям състав, ако Решение 2015/1523 беше обжалвано с аналогични аргументи, щеше да се стигне до същия резултат.

154. Следователно Решенията за преместване трябва да се считат безспорно за intra vires и валидни. Това приемат и трите държави членки ответници в настоящото производство ( 93 ).

155. И двете решения за преместване са временни мерки, приети на основание член 78, параграф 3 ДФЕС. Както Съдът обяснява в решение Словашка република и Унгария/Съвет, „мерките, които могат да бъдат приети на основание член 78, параграф 3 ДФЕС, трябва да бъдат квалифицирани като „незаконодателни актове“, тъй като те не са приети посредством законодателна процедура“ ( 94 ).

156. Член 288 ДФЕС гласи, че „решението е задължително в своята цялост. Когато решението посочва адресати, то е задължително само за тях“. Решенията за преместване не посочват адресати. Те са задължителни в своята цялост и ясно създават правни задължения за трите държави членки ответници.

157. Пропускът (или a fortiori отказът) на дадена държава членка да изпълни своите задължения съгласно Решенията за преместване, неизбежно има неблагоприятно въздействие върху цялостната ефективност на действията за спешно преместване, въведени с тези решения с цел справяне с внезапния приток на мигранти. Той оставя държавите членки бенефициери (Италия и Гърция) да се борят с големия брой кандидати за международна закрила, пристигащи денем и нощем на тяхната територия. Той затруднява и/или възпрепятства тези държави членки и институциите на Съюза да изпълняват собствените си задължения съгласно Решенията за преместване.

По иска на Комисията

158. Съдът последователно приема, че в производството за установяване на неизпълнение на задължения, образувано срещу държава членка на основание член 258 ДФЕС, Комисията трябва „[да представи] твърденията за нарушения […] последователно и точно, с което да се даде възможност на държавата членка и на Съда да установят точния обхват на твърдяното нарушение на правото на Съюза — което е необходимо условие, за да може посочената държава надлежно да изложи основанията в своя защита, а Съдът да провери наличието на твърдяното неизпълнение на задължения“ ( 95 ).

159. Комисията определя твърдяното неизпълнение на задължения основно като непоемане на ангажименти по член 5, параграф 2 от Решенията за преместване и следователно неизвършване на премествания съгласно член 5, параграфи 4—11 от тези решения ( 96 ).

160. От трите държави членки ответници Полша и Чешката република правят ограничен опит да оспорят (или по-точно да им придадат по-различно значение) фактическите твърдения на Комисията. Унгария не оспорва по същество фактическите обстоятелства, изложени от Комисията.

161. Така Полша твърди, че в рамките на Решенията за преместване не е било възможно да се провери дали потенциалните кандидати за преместване имат връзки с екстремистки или престъпни групировки, така че тези кандидати могат евентуално да представляват риск за сигурността. Полша се позовава най-общо на случаи в други държави членки, в които кандидати, получили статут на бежанец, впоследствие са участвали в извършването на нападения и престъпления. Полша твърди, че липсата на достоверна документация, фактът, че прехвърлените лица са били в чужбина, а не в Полша, краткото време, с което разполага служителят за връзка и (по отношение на някои лица, които могат да бъдат преместени) невъзможността преди преместването да се проведат интервюта с оглед на сигурността, правят на практика невъзможно за Полша да изпълни задълженията си по член 72 ДФЕС и едновременно с това да прилага Решенията за преместване.

162. Чешката република се оплаква, че много от избраните от Гърция и Италия потенциални кандидати за преместване не са имали нужните документи за самоличност и че сътрудничеството от страна на тези две държави членки в рамките на Решенията за преместване е било недостатъчно. Поради това те приемат, че Италия и Гърция са отговорни за малкия брой преместени кандидати.

163. Дори и фактическите обстоятелства, изтъкнати от Полша и Чешката република, да бъдат доказани, нито едно от тях не опровергава твърдението на Комисията, че и трите държави членки ответници не са изпълнили задължението за поемане на ангажимент поне веднъж на три месеца съгласно член 5, параграф 2 от Решенията за преместване. Посочването на броя кандидати, които могат да бъдат приети през определен период, съществено се различава от въпроса дали е налице основателна причина да не бъде прието конкретно лице, предложено от Италия или Гърция.

164. По същия начин специфичните проблеми, посочени от Полша и Чешката република, могат да обяснят защо в отделен случай конкретен кандидат няма да бъде допуснат до преместване, независимо от подробните договорености за връзка и сътрудничество, съдържащи се в Решенията за преместване. Те обаче са съвсем недостатъчни да обосноват почти пълното неизпълнение (от трите държави членки ответници) на задълженията, съдържащи се в член 5, параграфи 4—11 от тези решения.

165. Поради това считам, че Комисията е изложила надлежно фактическите обстоятелства, на които основава твърденията си срещу трите държави членки ответници.

166. Двете решения за преместване се различават по отношение на участието на държавите членки в процеса по преместване. Член 4 от Решение 2015/1523 посочва само общия брой на преместванията, които трябва да бъдат извършени (24000 от Италия, 16000 от Гърция), без да посочва колко кандидати за преместване трябва да приеме всяка една държава членка. За разлика от него член 4 от Решение 2015/1601 във връзка с приложения I и II от това решение съдържа по-точен и подробен механизъм. Член 4, параграф 1 пояснява как от 120000 кандидати 66000 ще бъдат преместени в други държави членки (приложение I обхваща 15600 премествания от Италия; приложение II обхваща 50400 премествания от Гърция). След това член 4, параграф 2 уточнява, че останалите 54000 кандидати трябва да бъдат преместени „в съответствие с цифрите, посочени в приложения I и II“ ( 97 ).

167. В този смисъл член 5, параграф 2 от Решенията за преместване ясно изискват поемане на ангажимент поне веднъж на всеки три месеца, докато член 5, параграфи 4—11 налагат задължение (при спазване на предвидената в тези разпоредби процедура) за приемане на премествания, освен когато се прилагат специфични изключения, като например предвиденото в член 5, параграф 7 по отношение на лица, които представляват заплаха за националната сигурност.

168. Въпреки така посочената от мен (различна) свобода на действие, предоставена на държавите членки с двете решения за преместване, нямам съмнения, че поемането на ангажименти да приеме 100 кандидати (Полша) ( 98 ), 50 кандидати (Чешката република) ( 99 ) или пълната липса на такъв ангажимент (Унгария) ( 100 ), не могат да се считат за съответстващи на буквата или на духа на задълженията, наложени с Решенията за преместване.

169. Какво може да се каже за допълнителното твърдение на Комисията, че трите държави членки ответници не са изпълнили и задълженията си по член 5, параграфи 4—11 от Решенията за преместване?

170. Считам за обосновано и логично твърдението на Комисията, че ако държава членка не поеме ангажимент за броя на кандидатите, които е готова да приеме, то тя несъмнено няма да приеме преместванията на основание на такъв ангажимент и следователно няма да изпълни и следващите от последния задължения за нея по член 5, параграфи 4—11 от Решенията за преместване. Всъщност и трите държави членки ответници не твърдят сериозно обратното; това се потвърждава и от факта, че и трите не са приели било почти никакви преместени лица (Полша и Чешката република), или абсолютно никакви преместени лица (Унгария).

171. Заключението ми е, че изложението на доводите на Комисията е съобразено с изискванията на член 258 ДФЕС. Следователно въпросът е дали наведените от трите държави членки ответници доводи представляват защита по същество в производството за установяване на неизпълнение на задължения. В това отношение въпросните държави членки трябва да представят доказателства в подкрепа на тази защита.

Доводите на страните

172. Полша твърди, че изпълнението на Решенията за преместване би ѝ попречило да упражнява о