ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

М. BOBEK

представено на 15 април 2021 година ( 1 )

Дело C‑561/19

Consorzio Italian Management,

Catania Multiservizi SpA

срещу

Rete Ferroviaria Italiana SpA

(Преюдициално запитване от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия)

„Преюдициално запитване — Член 267, трета алинея ДФЕС — Национална юрисдикция на дадена държава, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право — Задължение за отправяне на преюдициално запитване — Обхват — Изключения и критерии, формулирани в решение CILFIT и др.“

Съдържание

I. Въведение II. Правна уредба III. Фактите, националното производство и преюдициалните въпроси IV. Анализ 1. Аспектите 1. Външният аспект: винаги националната юрисдикция следва да реши 2. По-дълбокият аспект: трябва ли всъщност всички въпроси да бъдат отправяни? Б. Решение CILFIT (и последващите го подобни решения) 1. Основанията за задължението за отправяне на преюдициално запитване 2. Изключенията от задължението 3. Последващата практика по прилагане (на Съда) В. Проблемите, свързани със съдебната практика CILFIT 1. Концептуалните проблеми 2. Приложимост 3. Системната съгласуваност на средствата за защита в правото на Съюза 4. Развитието на правото на Съюза и съдебната система 5. Междинно обобщение Г. Предложението 1. Общ или обобщим въпрос относно тълкуването на правото на Съюза 2. Други разумни възможности за тълкувание 3. Липса на практика на Съда 4. Задължението за излагане на мотиви (и отвореният въпрос за изпълнението) V. Заключение

I. Въведение

1. Подозирам, че за разлика от националните юрисдикции от последна инстанция, студентите по право на Европейския съюз винаги са харесвали решение CILFIT и др. ( 2 ). През последните едно-две десетилетия сърцата на много студенти по право на Европейския съюз вероятно са се изпълвали с радост и облекчение, когато са виждали в изпитната си работа или писменото си задание думите „CILFIT“, „изключения от задължението за отправяне на преюдициално запитване“ и „обсъждане“. Наистина оспорването на твърденията за приложимост на изключенията от задължението за отправяне на преюдициално запитване, изведени от CILFIT, и по-специално изключението, свързано с липсата на основателно съмнение у националната юрисдикция, чиито решения не подлежат на обжалване, може би не е най-сложната логическа задача. Трябва ли тези юрисдикции да сравняват (всички) еднакво автентични текстове на различните езици на правото на Съюза? Как на практика трябва да определят дали въпросът е също толкова очевиден за юрисдикциите на други държави членки и за Съда?

2. От години задължението за отправяне на преюдициално запитване съгласно член 267, трета алинея ДФЕС, изключенията от него и преди всичко неговото изпълнение са метафоричните спящи кучета на правото на Съюза. Наясно, че те са там. Можем да ги обсъждаме или дори да пишем научни трактати за тях. В реалния живот обаче е най-добре да не ги безпокоим. Прагматично (или цинично) казано, цялата система на преюдициалните запитвания функционира поради факта, че никой не прилага CILFIT, поне не буквално. Често идеята за куче е по-добра, отколкото да имаме работа със самото животно.

3. По редица причини, изложени в настоящото заключение, считам, че е време Съдът да се преразгледа делото CILFIT. Предложението ми в това отношение е доста просто: задължението за отправяне на преюдициално запитване съгласно член 267, трета алинея ДФЕС, както и изключенията от него да се адаптират така, че да отразяват нуждите на настоящата съдебна система на Съюза и да могат действително да се прилагат (и евентуално един ден да се изпълняват).

4. Предложеният процес на адаптация обаче изисква структурна промяна на модела. Логиката и фокусът на задължението за отправяне на преюдициално запитване и изключенията от него трябва да се пренасочат от липсата на всякакво основателно съмнение относно правилното прилагане на правото на Съюза в конкретен случай, доказано от наличието на субективно съмнение у съда, към по-обективно изискване да се осигури в целия Съюз еднакво тълкуване на правото на Съюза. С други думи, задължението за отправяне на преюдициално запитване не трябва да се съсредоточава предимно върху правилните отговори, а по-скоро върху определянето на правилните въпроси.

II. Правна уредба

5. Съгласно член 267 ДФЕС: „Съдът на Европейския съюз е компетентен да се произнася преюдициално относно: a) тълкуването на настоящия договор; б) валидността и тълкуването на актовете на институциите, органите, службите или агенциите на Съюза. Когато такъв въпрос бъде повдигнат пред юрисдикция в държава членка, тази юрисдикция би могла, ако счита, че по този въпрос е необходимо решение, за да бъде постановено нейното решение, да поиска от Съда на Европейския съюз да се произнесе. Когато такъв въпрос е повдигнат по висящо дело пред национална юрисдикция на дадена държава, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, тази юрисдикция е длъжна да сезира Съда на Европейския съюз. […]“.

6. Член 99 от Процедурния правилник на Съда гласи: „Когато преюдициалният въпрос е идентичен с въпрос, по който Съдът вече се е произнесъл, отговорът на този въпрос се налага недвусмислено от съдебната практика или отговорът не оставя място за основателно съмнение, Съдът може във всеки един момент да се произнесе с мотивирано определение по предложение на съдията докладчик и след изслушване на генералния адвокат“.

III. Фактите, националното производство и преюдициалните въпроси

7. На 23 февруари 2006 г. Rete ferroviaria italiana SpA (наричано по-нататък „RFI“) възлага чрез договор за обществена поръчка на Consorzio Italian Management и Catania Multiservizi SpA (наричани по-нататък „жалбоподателите“) „услуги за почистване и поддържане на чистотата на помещенията и други публично достъпни места и допълнителни услуги, извършвани в станции, съоръжения, офиси и работилници, разположени в различни места под юрисдикцията на Direzione compartimentale movimento di Cagliari (Регионална дирекция за мобилност Каляри, Италия)“.

8. Договорът съдържа клауза, ограничаваща преразглеждането на цената. По време на изпълнението на договора жалбоподателите искат от RFI преразглеждане на договорените преди това цени на поръчката поради твърдяното увеличение на себестойността на поръчката, произтичащо от нараснали разходи за персонал. RFI отказва.

9. Жалбоподателите подават жалба срещу RFI до Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Областен административен съд, Сардиния, наричан по-нататък „ОАС“). С решение от 11 юни 2014 г. ОАС оставя жалбата без уважение. С решението се постановява, че член 115 от Законодателен декрет № 163/2006 не е приложим към дейности, попадащи в обхвата на специалните сектори, като почистване, когато те са съществена част от железопътната транспортна мрежа. ОАС приема също, че съгласно член 1664 от Codice Civile (Граждански кодекс) преразглеждането на цените не е задължително и страните могат да дерогират въпросната норма.

10. Жалбоподателите обжалват решението пред Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия). Те поддържат, че член 115 от Законодателен декрет № 163/2006 или, при условията на евентуалност, член 1664 от Гражданския кодекс, са приложими. Освен това според тях националната правна уредба в частта, изключваща преразглеждането на цените в сектора на транспорта и съответните договори за почистване, нарушава Директива 2004/17/ЕО ( 3 ). Тази правна уредба водела до несправедливо и непропорционално нарушаване на договорното равновесие и в крайна сметка изкривявала правилата за функциониране на пазара. В случай че Директива 2004/17 следва да се тълкува в смисъл, че изключва преразглеждането на цените за всички сключени и прилагани в специалните сектори договори, то тя е невалидна.

11. При тези обстоятелства на 24 ноември 2016 г. Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) отправя до Съда следните два преюдициални въпроса: „1) Съвместимо ли е с правото на Съюза (и по-специално с член 3, параграф 3 ДЕС, членове 26 ДФЕС, 56—58 ДФЕС и 101 ДФЕС, както и член 16 от Хартата на основните права на Европейския съюз) и с Директива 2004/17/ЕО тълкуването на вътрешно право, което изключва преразглеждането на цените в договори, отнасящи се до т.нар. „специални сектори“, по-специално поръчките, чийто предмет е различен от секторите, посочени в самата директива, които обаче са свързани с тези сектори с функционална връзка? 2) Съвместима ли е Директива 2004/17 (в случай че се приеме, че изключването на преразглеждането на цените за всички договори, които са сключени и се прилагат в сферата на т.нар. специални сектори, е пряко следствие от Директивата), с принципите на Европейския съюз (и по-специално с член 3, параграф 1 ДЕС, членове 26 ДФЕС, 56—58 ДФЕС и 101 ДФЕС, както и член 16 от Хартата на основните права на Европейския съюз) „поради несправедливост, непропорционалност и промяна на договорното равновесие и следователно на правилата на ефективния пазар?“.

12. Съдът отговоря на тези въпроси с решение от 19 април 2018 г. ( 4 ) По отношение на първия въпрос Съдът отбелязва, че запитващата юрисдикция не дава никакво обяснение относно значението на тълкуването на член 3, параграф 3 ДЕС, както и на членове 26 ДФЕС, 57 ДФЕС, 58 ДФЕС и 101 ДФЕС за решаването на спора в главното производство. Член 16 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), също както и останали разпоредби на Хартата, се отнася до държавите членки единствено когато те прилагат правото на Съюза, а случаят в главното производство не е такъв. Поради това Съдът заключава, че по отношение на тези разпоредби първият въпрос е недопустим ( 5 ).

13. Все пак, що се отнася до Директива 2004/17 и общите принципи, заложени в нея, по-конкретно принципите на равенство и задължението за прозрачност, Съдът заключава, че те трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национални разпоредби, които не предвиждат периодично преразглеждане на цените след възлагането на обществени поръчки в секторите, обхванати от Директивата. С оглед на този отговор Съдът намира, че вторият въпрос има хипотетичен характер.

14. На 28 октомври 2018 г., след постановяването на решението на Съда и преди откритото заседание по делото, проведено на 14 ноември 2018 г., жалбоподателите молят Consiglio di Stato (Държавен съвет) да отправи нови преюдициални въпроси. По същество жалбоподателите твърдят, че решението на Съда не взема отношение по въпроса дали услугата по почистване е функционално свързана с транспортната услуга. Те отбелязват, че в решението си Съдът прием,а че както е обявено в първоначалното обявление за обществена поръчка, продължителността на договорното отношение не може да бъде удължавана, но фактическото положение не било такова в Италия, където договорите за възлагане на обществените поръчки за услуги често били удължавани от публичноправните органи, понякога и за неограничено време, като така се нарушавал договорният баланс. В подкрепа на тезата си жалбоподателите се позовават на съображения 9, 10 и 45, както и на член 57 от Директива 2004/17.

15. Според Consiglio di Stato (Държавен съвет), който отново е запитващата юрисдикция в главното производство, по този начин жалбоподателите са повдигнали нови преюдициални въпроси. Запитващата юрисдикция обаче иска да се установи дали при обстоятелствата по делото в главното производство трябва да отправи тези въпроси до Съда на основание член 267, трета алинея ДФЕС. Тя счита, че задължението на съда от последна инстанция да отправи преюдициално запитване няма как да се отдели от режима на „процесуални пречки“, който насърчава страните „веднъж завинаги“ да изложат пред националния съд аспектите на националното право, които според тях противоречат на правото на ЕС. В противен случай последователните или непрекъснати предложения за отправяне на преюдициални запитвания — освен че евентуално могат да бъдат използвани с цел злоупотреба и в някои случаи дори да доведат до реална „процесуална злоупотреба“ — в крайна сметка (вследствие от задължението за отправяне на преюдициално запитване) биха изпразнили от съдържание правото на съдебна защита и обезсилили принципа на бързо и ефективно решаване на делото.

16. В този фактически и правен контекст Consiglio di Stato (Държавен съвет) отправя до Съда следните преюдициални въпроси: „1) По принцип длъжен ли е националният съд, чиито решения не подлежат на обжалване, в съответствие с член 267 ДФЕС да отправи преюдициален въпрос за тълкуване на правото на Съюза и в случаите, когато някоя от страните в процеса постави такъв въпрос след първия подаден от нея акт, въз основа на който се образува производството, или за конституиране в производството, или и след момента, в който делото е било поставено за решаване за първи път, или дори и след като веднъж вече е отправяно преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз? 2) С оглед на изложеното в предишния въпрос, съвместими ли са членове 115, 206 и 217 от Законодателен декрет 163/2006 — както са разтълкувани в административната съдебна практика, в смисъл че изключват преразглеждането на цените по договорите, свързани с т.нар. „специални сектори“, и по-специално договорите с различен предмет от тези, за които се отнася Директива 2004/17, но функционално свързани с последните — с правото на Съюза (и по-специално с член 4, параграф 2, член 9 и член 101, параграф 1, буква д), членове 106 ДФЕС и 151 ДФЕС — както и с цитираните в последния член Европейска социална харта, подписана в Торино на 18 октомври 1961 г., и Харта на Общността за основните социални права на работниците от 1989 г. — с членове 152 ДФЕС, 153 ДФЕС и 156 ДФЕС, членове 2 ДЕС и 3 ДЕС, а и с член 28 от [Хартата])? 3) С оглед на изложеното по-горе в първия въпрос, съвместими ли са членове 115, 206 и 217 от Законодателен декрет 163/2006 — както са разтълкувани в административната съдебна практика, в смисъл че изключват преразглеждането на цените по договорите, свързани с т.нар. „специални сектори“, и по-специално договорите с различен предмет от тези, за които се отнася Директива 2004/17, но функционално свързани с последните — с правото на Съюза (и по-специално с член 28 от [Хартата], със залегналия в членове 26 ДФЕС и 34 ДФЕС принцип на равно третиране и с принципа на свобода на стопанската инициатива, признат от член 16 от [Хартата])?“.

17. Жалбоподателите, RFI, италианското правителство и Европейската комисия представят писмени становища. Всички тези заинтересовани страни, заедно с правителствата на Германия и Франция, участват в заседанието, проведено на 15 юли 2020 г.

IV. Анализ

18. В съответствие с искането на Съда настоящото заключение се съсредоточава върху първия въпрос, отправен от запитващата юрисдикция. Този въпрос има два аспекта. От една страна, с оглед на формулировката му, първият въпрос би могъл евентуално да се разбере като обикновено питане дали национален съд от последна инстанция е длъжен да отправи запитване при конкретни фактически обстоятелства, съдържащи три елемента: i) когато въпросът е повдигнат от една от страните, ii) когато въпросът е повдигнат, след като страната вече е подала първия си акт, и iii) дори след като до Съда вече е отправено искане за преюдициално запитване. Да се даде отговор на тези въпроси не е трудно. Отговорите наистина произтичат от утвърдената практика на Съда (както ще бъде изложено в раздел А по-долу).

19. От друга страна, не мисля, че това би бил достатъчен отговор на действително поставените от запитващата юрисдикция въпроси. Тази юрисдикция отбелязва, че страните са посочили допълнителни проблеми, които могат да бъдат уредени, като се използва отговорът, вече предоставен от Съда. Въпреки това запитващата юрисдикция признава и че има нови въпроси, които не могат да бъдат разрешени по този начин. По отношение на тези допълнителни въпроси запитващата юрисдикция посочва, че като съд от последна инстанция съгласно националното право е длъжна да отправи запитване до Съда, тъй като пред него е повдигнат въпрос за тълкуване на правото на Съюза ( 6 ).

20. На този етап се проявява в пълна степен по-широката проблематика на първия въпрос: обхваща ли задължението за отправяне на преюдициално запитване, което е задължение на съдилищата от последна инстанция, и всички дела, по които продължават да съществуват съмнения относно правилното прилагане на правото на Съюза в конкретния случай, независимо дали вече е било отправено предишно преюдициално запитване или не? Какъв е подходящият обхват на задължението за отправяне на преюдициално запитване и изключенията от него, особено в случаи като този по главното производство?

21. Ще започна предложения от мен отговор на този въпрос с очертаване на настоящия контекст на задължението за отправяне на преюдициално запитване и изключенията от него (Б). След това ще разгледам различните проблеми, породени от тази съдебна практика, като впоследствие те ще бъдат преформулирани като причините, поради които предлагам на Съда да представи задължението за отправяне на запитване в различна светлина (В). Накрая ще дам конкретно предложение в това отношение (Г).

1. Аспектите

22. Елементите, на които се позовава запитващата юрисдикция, се отнасят до три въпроса: i) ролята на страните при повдигане на въпрос, ii) момента, в който е повдигнат въпросът, с оглед на различните етапи, от които може да се състои националното съдебно производство, и iii) възможността за второ искане за преюдициално запитване в рамките на същото производство. Ако тези три елемента се разбираха като три различни въпроса, а не като три аспекта на един и същ въпрос, отговорът на тях лесно би могъл да се изведе от установената съдебна практика на Съда.

1. Външният аспект: винаги националната юрисдикция следва да реши

23. На първо място, изключително в рамките на компетентността на запитващата юрисдикция е да прецени дали ѝ е необходимо решение на Съда, за да постанови своето решение. Разбира се, националният съд, както всеки друг съд, е вероятно да изслуша становищата на страните по отношение на възможността да се отправи преюдициално запитване. Член 267 ДФЕС обаче установява пряко сътрудничество между Съда и националните юрисдикции чрез производство, което изобщо не зависи от инициативата на страните ( 7 ). Ето защо не е достатъчно дадена страна да твърди, че със спора в главното производство се повдигат някои въпроси от правото на Съюза, за да се породи задължение за съответната юрисдикция да приеме, че е повдигнат въпрос по смисъла на член 267 ДФЕС, което я задължава да сезира Съда ( 8 ). И обратно, това означава също така че националната юрисдикция може служебно да отправи преюдициално запитване до Съда ( 9 ).

24. На второ място, единствено националната юрисдикция е компетентна да решава на кой етап от производството следва да постави на Съда преюдициален въпрос ( 10 ). Националната юрисдикция е в състояние най-добре да прецени на кой етап от производството е необходимо да се отправи преюдициално запитване до Съда ( 11 ). Съдът изисква единствено към момента на отправяне на преюдициалното запитване производството да бъде висящо ( 12 ).

25. Разбира се, от гледна точка на Съда и неговото желание да подпомогне запитващата юрисдикция възможно най-пълноценно, ситуации, при които националната юрисдикция решава да сезира Съда едва след като си е изяснила напълно спора и всички негови последици, могат само да бъдат приветствани. Така в някои случаи може да бъде в интерес на доброто правораздаване преюдициален въпрос да бъде отправен едва след като съдът, отправящ запитването, изслуша и двете страни по спора. Това обаче със сигурност не е самостоятелно изискване, наложено от Съда ( 13 ).

26. В същия смисъл не мисля, че Съдът би се противопоставил на национални правила или разпоредби, които изискват или налагат съсредоточаване на производството, по-специално пред апелативни или върховни съдилища, и задължават страните да излагат нови или допълнителни доводи в определен момент или етап на съдебното производство. Вярно е обаче, че в миналото Съдът по принцип е разглеждал въпроса дали такива срокове или съсредоточаване на производството не биха довели до практическата невъзможност на националните съдилища да повдигат въпроси относно съвместимостта на националните правила с правото на Съюза ( 14 ).

27. Логиката на практиката на Съда в тази област е по този начин да се гарантира, че независимо от етапа на производството националните процедурни правила не препятстват повдигането на въпроси от правото на Съюза и евентуалното отправяне на преюдициално запитване. Това на практика може да доведе до възможност за отмяна на всички национални правила, въвеждащи ограничения ( 15 ).

28. В контекста на настоящото дело обаче изглежда, че въпросът дали е възможно да възникне евентуално задължение за отправяне на преюдициално запитване на основание член 267 ДФЕС дори „когато някоя от страните в процеса постави такъв въпрос [пред националния съд] след първия подаден от нея акт, […] или и след момента, в който делото е било поставено за решаване за първи път“, се поставя с различна идея. В настоящия случай изглежда, че в действителност в националното право не се съдържа ограничение, като очевидно на страните е позволено да започнат (повторно) обсъждане пред запитващата юрисдикция на въпроси, които вече са били предмет на преюдициално запитване. Все пак най-малкото би било много необичайно, ако някой започне да се позовава на посочената по-горе „предоставяща възможност“ съдебна практика, в която винаги категорично се настоява националните съдии да бъдат напълно свободни да повдигат всеки въпрос от правото на Съюза на всеки етап на производството, за да се търси изведнъж обратният резултат: да се прекрати всякакво по-нататъшно обсъждане, разрешено съгласно националното законодателство, след като произнасянето на Съда бъде получено на национално равнище.

29. Трето, това също трудно би било могло да се съчетае с традиционния подход на Съда по отношение на третия елемент, очертан от запитващата юрисдикция: възможността да се отправи повторно запитване. В това отношение Съдът винаги е подчертавал, че националните юрисдикции запазват свободата да сезират Съда, ако считат това за уместно, без обстоятелството, че разпоредбите, чието тълкуване е поискано, вече са били тълкувани от Съда, да води до отпадане на компетентността на Съда да се произнесе отново ( 16 ).

30. Това важи и в рамките на едно и също национално производство. Според Съда „[т]акова ново сезиране би било оправдано, когато националният съд среща трудности при разбирането или прилагането на съдебното решение, когато поставя на Съда нов правен въпрос или още когато му представя за преценка нови обстоятелства, които биха могли да накарат Съда да отговори различно на вече поставен въпрос“ ( 17 ). Следователно винаги е възможно отправянето на ново запитване по същата разпоредба на правото на Съюза, както и по други разпоредби или въпроси в рамките на същото производство.

31. От това следва, че краткият отговор на първия въпрос е, че преюдициално запитване може да бъде отправено по всяко време, независимо от предходно решение на Съда по преюдициално запитване, постановено в рамките на същото производство, стига запитващата юрисдикция да счита, че отговорът на Съда ѝ е необходим, за да може да постанови решение. Преценката винаги трябва да бъде направена от националната юрисдикция с оглед на всяко основателно съмнение, което тя все още може да има относно правилното прилагане на правото на Съюза в разглежданото от нея дело.

2. По-дълбокият аспект: трябва ли всъщност всички въпроси да бъдат отправяни?

32. Накратко, всичко остава в рамките на изключителната компетентност на запитващата юрисдикция и на преценката ѝ относно нейната (субективна) необходимост да потърси допълнителни пояснения от Съда. Това ли е наистина отговорът обаче? Или това твърдение е по-скоро описание на проблема? Всъщност трябва ли все пак да има задължение за отправяне на преюдициално запитване в случаи като настоящия?

33. Разгледан в този контекст, първият въпрос на запитващата юрисдикция разкрива друг, много по-дълбок аспект. Това се подчертава допълнително от факта, че и трите елемента, обсъдени в предишния раздел като самостоятелни въпроси, присъстват едновременно в главното производство. По този начин възниква въпросът дали запитващата юрисдикция, въпреки всички тези обстоятелства, все още е задължена да отправи преюдициално запитване.

34. Поради изложеното не считам, че на такъв въпрос може да се даде надлежен отговор по начина, посочен в предишния раздел. Също така не вярвам, че на него може да се отговори, изхождайки от предположението, че настоящото дело се отнася само до обвързващата сила и зачитането на предишно решение на Съда. Със сигурност е вярно, че още от решение Da Costa ( 18 ), и както по-късно е обобщено в решение CILFIT ( 19 ), авторитетният характер на вече дадено от Съда тълкуване по член 267 ДФЕС може да лиши това задължение от неговата цел и така да го изпразни от съдържание ( 20 ). Такъв a fortiori е случаят, когато поставеният въпрос е по същество същият като въпрос, който вече е бил предмет на преюдициално запитване в същото национално производство ( 21 ).

35. Запитващата юрисдикция обаче ясно посочва, че отчасти е изправена пред нови, допълнителни елементи по делото, които не са били разглеждани от Съда преди. Следователно въпросът не е в това, че би било пренебрегнато предходно решение на Съда.

36. В такъв контекст не е възможно да се твърди, че правото на Съюза изключва италианската практика на страните да се предоставя възможността да представят своите становища по отговор, получен от висша юрисдикция по искане, отправено като част от това производство. В съдебното заседание италианското правителство заявява, че това е практиката, възприета не само по отношение на отговор, получен от Съда, но и по отношение на отговорите, получени от националния конституционен съд по въпрос за конституционосъобразност, отправен от национален съд. При такива обстоятелства на страните в главното производство се дава възможност да изразят мнение относно изводите, които трябва да бъдат направени по техния случай с оглед на насоките, дадени от по-висша юрисдикция.

37. В обобщение, освен ако Съдът не пожелае да преповтори очевидното, без да се ангажира с по-дълбокия аспект на това дело или да преразгледа радикално някои от току-що очертаните елементи, считам за оправдано обсъждане относно същността и обхвата на задължението за отправяне на преюдициално запитване в контекста на настоящото дело. Заинтересованите страни са представили различни виждания по въпроса.

38. Жалбоподателите и ответникът в главното производство са съсредоточили становищата си основно върху въпроси 2 и 3. По отношение на първия въпрос жалбоподателите твърдят, че когато има установена съдебна практика, преюдициалните запитвания са излишни, освен ако съответните съдебни прецеденти са твърде стари или когато пред запитващата юрисдикция са изложени нови доводи, какъвто е случаят в главното производство. Мнението на ответника е, че запитващата юрисдикция не е трябвало да отправя нови въпроси, тъй като тълкуването на разглежданите норми на правото на Съюза е ясно и че в практиката на Съда вече е даден отговор.

39. Германското, френското и италианското правителство, както и Комисията разглеждат по-подробно първия въпрос, като представят различни гледни точки. Германското правителство и Комисията считат, че във всеки случай нищо не налага преразглеждането на съдебната практика CILFIT. Германското правителство подчертава, че формулираните в решение CILFIT критерии са издържали изпитанието на времето и трябва да бъдат запазени.

40. Италианското правителство набляга на необходимостта от по-добър баланс между задължението за сезиране и доброто правораздаване. Според това правителство съдилищата от последна инстанция биха нарушили член 267, трета алинея ДФЕС само ако не вземат предвид повдигнати от страните въпроси относно правото на Съюза или немотивирано ги обявят за неоснователни. Правителството смята, че мотивирането е от решаващо значение. То би могло дори да смекчи отговорността на държавите членки за отказа на съдилищата им от последна инстанция да отправят запитване.

41. Френското правителство предлага критериите от решение CILFIT да бъдат (наново) тълкувани в светлината на общата цел на член 267 ДФЕС и в светлината на настоящото състояние на правото на Съюза, като се вземат предвид настъпилите структурни промени. Задължението за сезиране следва да се съсредоточи върху важни въпроси на тълкуването и върху въпроси, които могат да доведат до различни тълкувания в рамките на Съюза, а не непременно върху отделни случаи в държавите членки. Въпросите относно прилагането на правото на Съюза не трябва да предизвикват задължение за сезиране. Такова задължение трябва да се запази само за общи въпроси или въпроси, които, макар и по-казуистични, изискват от Съда да установи обща рамка за анализ или критерии за мотивиране. Въпреки че съдилищата от последна инстанция все така могат да решат да отправят преюдициално запитване с други видове въпроси, изискванията за добро администриране на правосъдието и за произнасяне на решения в разумен период от време трябва да бъдат взети предвид от националните юрисдикции, по-специално когато Съдът се е произнесъл по едно преюдициално запитване в рамките на същото производство.

Б. Решение CILFIT (и последващите го подобни решения)

42. По силата на член 267, трета алинея ДФЕС национална юрисдикция на дадена държава, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, е длъжна да сезира Съда на Европейския съюз с въпроси относно тълкуването или валидността на правото на Съюза.

43. Следователно в текста на Договора се съдържа ясно задължение за юрисдикцията от последна инстанция ( 22 ) да сезира Съда с посочените в първата алинея на тази разпоредба въпроси. Въпреки това, какъвто е случаят с редица разпоредби от първичното право, останалото е просто изведено в съдебната практика.

44. На първо място, по отношение на обхвата на задължението за сезиране текстът на Договора не прави разлика между въпросите относно тълкуването и въпросите относно валидността. Въпреки това по отношение на въпросите относно валидността Съдът е постановил, че всички национални юрисдикции, тоест не само тези от последна инстанция, са безусловно задължени да сезират Съда с такива въпроси. Не е в компетентността на националните юрисдикции сами да определят като невалидни актове на институциите на Съюза ( 23 ). Изискването за еднаквост се налага с особена строгост, когато става дума за валидността на акт от правото на Съюза. Евентуални разногласия между юрисдикциите на държавите членки по въпроса за валидността на актовете от правото на Съюза биха могли да застрашат фундаменталното единство на правния ред на Съюза и да накърнят основополагащото изискване за правна сигурност ( 24 ).

45. Подобни съображения поставят въпросите относно валидността на актовете от правото на Съюза на различна и отделна плоскост. Тъй като основанието за съществуването на категоричното задължение на всички национални юрисдикции да отправят до Съда всеки въпрос, свързан с валидност, е различно от основанията за съществуването на задължение за сезиране с въпроси относно тълкуване, от решаващо значение е, че същото важи и за изключенията от тях. Изключенията по решение CILFIT не са приложими към задължението за отправяне на въпрос относно валидността ( 25 ).

46. На този етап вече трябва да се подчертае, че обсъждането оттук насетне в настоящото заключение се отнася изключително до преюдициалните запитвания относно тълкуването на правото на Съюза.

47. Второ, справедливо е да се признае, че в текста си член 267, трета алинея ДФЕС предвижда категорично задължение за отправяне на преюдициално запитване, което е вменено на националните юрисдикции от последна инстанция без никакви изключения: „когато такъв въпрос е повдигнат […] тази юрисдикция е длъжна да сезира Съда на Европейския съюз“. В това отношение именно практиката на Съда ефективно е включила в формулираните в решение CILFIT изключенията по отношение на въпросите относно тълкуването.

48. Със сигурност не повдигам този въпрос, за да намекна, че подобни изключения са неправилни или невъзможни. Напротив, всъщност те са необходими. Въпреки това искам да подчертая това преди обсъждането по-долу, за да наблегна на факта, че когато става въпрос за естеството и обхвата на задължението за отправяне на преюдициално запитване или изключенията от това задължение, доводът, че „това не може да бъде променено, защото така е записано в Договора“, е донякъде странен. От гледна точка на това какъв точно е обхватът на задължението за отправяне на преюдициално запитване, член 267 ДФЕС е изключително отворен текст. По отношение на изключенията от това задължение Договорът не казва нищо. За да бъдем по-точни, ако някой иска да твърдоглаво да се придържа към буквата, би могъл дори да твърди, че текстът на член 267 ДФЕС допуска изключения от задължението за отправяне на преюдициално запитване.

1. Основанията за задължението за отправяне на преюдициално запитване

49. Най-общо, „въведената с член 267 ДФЕС система установява пряко сътрудничество между Съда и националните юрисдикции, в рамките на което последните участват активно в правилното прилагане и еднаквото тълкуване на правото на Съюза, както и в защитата на правата, предоставени от този правен ред на частноправните субекти“ ( 26 ).

50. Договорът обаче изисква повече от националните юрисдикции от последна инстанция, попадащи в обхвата на член 267, трета алинея ДФЕС, отколкото от всяка друга юрисдикция по член 267, втора алинея ДФЕС. Следователно трябва да има някои допълнителни, структурни основания, поради които освен възможността да отправи запитване, с която разполага всяка национална юрисдикция, тези от последна инстанция да са длъжни да отправят преюдициално запитване.

51. Структурното основание за задължението, вменено на националните юрисдикции от последна инстанция, е формулирано още в решение Hoffmann-Laroche: „да се предотврати установяването в която и да е държава членка на национална съдебна практика, която не е в съответствие с разпоредбите от [правото на Съюза]“ ( 27 ). С други думи, член 267, трета алинея ДФЕС има за цел по-специално „да се предотвратят отклонения в съдебната практика в рамките на [Съюза] по въпроси на правото на [Съюза]“ ( 28 ). Ограничаването на това задължение до юрисдикциите от последна инстанция е оправдано от обстоятелството, че „юрисдикция, която се произнася като последна инстанция, по дефиниция представлява последната инстанция, пред която частноправните субекти могат да отстояват правата, които правото на Съюза им признава. Юрисдикциите, които се произнасят като последна инстанция, имат задачата да осигурят на национално равнище еднаквото тълкуване на правните норми“ ( 29 ).

52. По този начин, освен желанието да се съдейства на националната юрисдикция при правилното тълкуване или прилагане на правото на Съюза в конкретния случай, което, изглежда, е основната логика на член 267 ДФЕС, логиката на задължението за отправяне на преюдициално запитване е формулирана систематично и структурирано: да се предотвратят отклонения в съдебната практика на Съюза. До голяма степен логично тази цел всъщност се преследва най-добре на нивото на тези национални юрисдикции, на които обикновено е поверена задачата да осигурят уеднаквяване на национално равнище.

53. Въпреки това е справедливо да се признае, че през годините в становищата (и в практиката по прилагане) на Съда причината за задължението за отправяне на преюдициално запитване невинаги е била изразявана толкова последователно в терминологично отношение. Понякога се използват понятията еднакво тълкуване и прилагане на правото на Съюза ( 30 ), понякога терминът е точно или правилно прилагане и еднакво тълкуване ( 31 ), понякога дори само еднакво прилагане ( 32 ).

54. Това наистина може да са просто неволни промени в използваната формулировка. В други случаи обаче те са показателни за по-дълбоко несъответствие. Те намекват за продължаващо напрежение по въпроса колко различно трябва да се тълкува задължението по член 267, трета алинея ДФЕС от възможността по втората алинея.

55. Възможността по втората алинея, както и целта въобще на производството по преюдициални запитвания, несъмнено е да подпомага националните юрисдикции при решаването на отделни дела, включващи елементи от правото на Съюза. Тази съсредоточена върху конкретния случай „микроцел“ със сигурност служи в дългосрочен план на по-системната „макроцел“ на преюдициалното производство. Тя постепенно изгражда система от прецеденти (или, на езика на Съда, установена съдебна практика), която спомага за еднаквото прилагане на правото на Съюза в целия Европейски съюз.

56. Може ли обаче задължението за отправяне на преюдициално запитване да се възприеме просто като продължение на възможността да се отправи запитване, в опит да се идентифицират случаите, при които нещо, което произлиза от възможността за отправяне на преюдициално запитване, изведнъж се превръща в структурно задължение с конкретен национален съд, който може да има „субективно съмнение“, но внезапно е изправен пред „обективна нужда“ от помощта на Съда?

2. Изключенията от задължението

57. Решение CILFIT се отнася до спор между вносители на вълна и италианското министерство на здравеопазването относно плащането на такса за санитарна инспекция на вълната, внасяна от страни извън (тогавашната) Общност. Вносителите се позовават на разпоредба от регламент, забраняващ на държавите членки да налагат каквито и да е такси с равностоен на мито ефект по отношение на определени внасяни животински продукти. Министерството на здравеопазването възразява, че вълната не е включена в Договора и следователно не е предмет на този регламент.

58. При тези обстоятелства Corte Suprema di Cassazione (Върховен касационен съд, Италия) отправя преюдициален въпрос за тълкуването на член 177, трета алинея от Договора за ЕИО (сега член 267 ДФЕС), като по същество запитването е дали задължението за отправяне на преюдициално запитване възниква автоматично или зависи от предварително наличие на основателно тълкувателно съмнение. Според Министерството на здравеопазването отговорът на въпроса относно тълкуването на регламента е толкова очевиден, че изключва възможността за наличие на всякакво тълкувателно съмнение и по този начин отстранява необходимостта от преюдициално запитване до Съда. Засегнатите вносители поддържат, че след като въпросът за тълкуването на регламент е бил повдигнат пред върховен съд, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, този съд не може да се отклони от задължението си да сезира Съда.

59. В решението си Съдът най-напред припомня целта на задължението за отправяне на преюдициално запитване, което е „[установено] с цел да се гарантира надлежното прилагане и еднаквото тълкуване на общностното право във всички държави членки […] С трета алинея от член 177 по-специално се цели да се предотвратят отклонения в съдебната практика в рамките на Общността по въпроси на общностното право. Ето защо […] обхватът на задължението трябва да бъде определен от гледна точка на тези цели […]“ ( 33 ).

60. След това, от гледна точка на тези цели, Съдът постановява, че задължението за отправяне на преюдициално запитване не е абсолютно. Съдът формулира три изключения от задължението на юрисдикциите от последна инстанция да отправят преюдициално запитване.

61. Първо, юрисдикциите от последна инстанция не са длъжни да отправят въпрос относно тълкуването, „ако въпросът е ирелевантен, т.е. ако отговорът му, независимо от това какъв е той, не би могъл по никакъв начин да повлияе решаването на спора“ ( 34 ).

62. Съгласен съм, че е напълно възможно да се спори дали това всъщност е изключение от задължението или по-скоро е потвърждение за отсъствие на задължение. Ако няма (релевантен) въпрос относно правото на Съюза, какво тогава трябва или дори може да се попита? Когато зададеният въпрос по никакъв начин не е релевантен за разрешаването на спора в главното производство, то не само няма задължение той да бъде отправен, но такъв въпрос би бил просто недопустим ( 35 ).

63. Въпреки това считам за правилно първото „изключение“ да се чете в неговия времеви контекст. Това е първият път, в който Съдът заявява, че въпреки формулировката на член 267, трета алинея ДФЕС, въведеното с втора алинея условие ще се прилага и към трета алинея. Все пак и може би по-важно е, че чрез изграждането на мост между тези две алинеи от член 267 ДФЕС, първото изключение става структурно обвързано с индивидуалния случай и микроцелта на преюдициалното запитване: когато възникне въпрос, свързан с правото на Съюза, да подпомага националните юрисдикции (от първа и последна инстанция) при разрешаването на конкретен висящ пред тях спор.

64. Второ, не съществува задължение за отправяне на преюдициално запитване, когато „повдигнатият въпрос е по същество идентичен с въпрос, който е бил вече предмет на преюдициално решение по подобно дело“ ( 36 ), както и при „установена практика на Съда, в която вече е разрешен разглежданият правен въпрос, независимо от естеството на производствата, довели до тази практика, дори ако спорните въпроси не са строго идентични“ ( 37 ).

65. Това второ изключение, описвано разговорно като „acte éclairé“ (термин, който се използва и в други езици), обхваща ситуации, в които Съдът вече е създал прецедент. То възниква като разширяване на обхвата на решение Da Costa, където Съдът приема, че „авторитетният характер на вече дадено от Съда тълкуване […] може да направи безпредметно и следователно да лиши от съдържание задължението [за отправяне на запитвания]“ ( 38 ).

66. Трето, Съдът на последно място отбелязва, че не съществува задължение за отправяне на преюдициално запитване, когато „надлежното прилагане на правото [на Съюза] може да бъде толкова очевидно, че да не оставя никакво място за съмнение относно начина, по който повдигнатият въпрос следва да бъде разрешен“ ( 39 ). По същество така (вероятно) е възникнало най-добре познатото изключение — изключението „липса на основателно съмнение“ или, както се обозначава на други езици, изключението „acte clair“.

67. Съдът продължава с изброяване на няколко изисквания, в наличието на които националната юрисдикция трябва да се убеди, за да стигне до заключението, че няма никакво основателно съмнение относно това как да се тълкува въпросната разпоредба на правото на Съюза. Може да се спори дали изискването, че националната юрисдикция трябва да бъде „убедена, че въпросът е също толкова очевиден за юрисдикциите на другите държави членки и за Съда“ ( 40 ), е едно от тези специфични изисквания или всъщност е нещо като общ критерий, който предоставя допълнителни насоки за това кога не би било налице основателно съмнение.

68. Като приема обаче, че това е „общ“ критерий, Съдът продължава с изброяването на допълнителни характерни черти на общностното право, които националната юрисдикция трябва да съобрази, преди да стигне до подобно заключение. Те включват: i) „тълкуване на дадена разпоредба на общностното право налага сравнение на редакциите на различни езици“ ( 41 ), ii) „правните понятия нямат непременно едно и също съдържание в общностното право и в различните национални правни системи“ ( 42 ), iii) „всяка разпоредба на общностното право трябва да бъде поставена в нейния контекст и да се тълкува в светлината на разпоредбите на това право, на неговите цели и на етапа от развитието му към датата, на която разглежданата разпоредба следва да бъде приложена“ ( 43 ).

3. Последващата практика по прилагане (на Съда)

69. През годините не липсват научни ( 44 ) или дори съдебни ( 45 ) публикации, в които се обсъжда дали формулираните в решение CILFIT изключения, и по-специално тези, посочени във връзка с acte clair, наистина трябва да се разглеждат като изисквания, като по този начин за националните юрисдикции от последна инстанция се въвежда контролен списък, или на изключенията трябва да се гледа по-скоро като на „обща система с насоки“ или „инструментариум“ ( 46 ), които не следва да се приемат дословно.

70. Тук от значение е последващата практика на Съда по този въпрос. От съдебната му практика могат да бъдат изведени два момента, които са особено достойни за внимание. Първо, въпреки че многократно е бил приканван от редица генерални адвокати, Съдът никога изрично не е преразглеждал или нюансирал решение CILFIT. Второ, що се отнася до дела, включващи ефективното прилагане на формулираните в решение CILFIT критерии, може да се каже, че особено през последното десетилетие практиката на Съда по прилагане в известна степен е била разнообразна.

71. Първо, в решение Intermodal Transports ( 47 ) запитващата юрисдикция иска да разбере дали трябва да отправи преюдициално запитване относно тълкуването на Комбинираната номенклатура (наричана по-нататък „КН“) при обстоятелства, когато страна по спор относно класирането на определен продукт в КН се позовава на решение на митнически орган в обвързваща тарифна информация (наричана по-нататък „ОТИ“), издадено на трета страна по отношение на подобен продукт, ако запитващата юрисдикция смята, че тази ОТИ е в противоречие с КН. Казано по-просто, приема ли се, че дадена юрисдикция таи основателно съмнение при обстоятелства, при които има различни правни възгледи от тези на административен орган на друга държава членка?

72. Съдът намира, че третото изключение по решение CILFIT (acte clair) може да бъде приложено въпреки съществуването на различно тълкуване на правото на Съюза от административен орган в друга държава членка. Според Съда, когато митническите органи на друга държава членка са издали решение с тълкуване на позициите от КН, различно от тълкуването, което запитващата юрисдикция смята да възприеме за сходен на разглеждания в посочения спор продукт, това „несъмнено трябва да подтикне юрисдикцията да бъде особено внимателна при преценката дали евентуално липсва разумно съмнение относно правилното прилагане на КН“ ( 48 ). Съществуването на такава ОТИ обаче само по себе си не би могло да попречи на запитващата юрисдикция да стигне до заключението, че правилното прилагане на тарифна позиция по КН е толкова очевидно, че не оставя възможност за основателно съмнение ( 49 ).

73. Второ, в решение X и van Dijk ( 50 ), където запитващата юрисдикция (Hoge Raad der Nederlanden (Върховен съд на Нидерландия) пита дали, ако по-низшестоящ съд в Нидерландия е отправил преюдициално запитване по същия въпрос, Hoge Raad (Върховен съд) може законосъобразно да разреши спора, без да отправя преюдициално запитване до Съда и без да изчака отговорите на въпросите, поставени от по-низшестоящия съд.

74. Съдът сочи, че наличието на съмнение относно тълкуването от страна на по-низшестоящ съд в една държава членка изключва наличието на acte clair за юрисдикцията от последна инстанция на същата държава да е налице acte clair. Съдът първо подчертава, че „единствено националните юрисдикции, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, имат задължение да преценяват на своя собствена отговорност и по независим начин дали са изправени пред acte clair“ ( 51 ). След това добавя: „доколкото обстоятелството, че по-низшестоящ съд е отправил преюдициално запитване до Съда по въпрос със същата проблематика като повдигнатия в конкретния спор, с който е сезирана националната юрисдикция, правораздаваща като последна инстанция, само по себе си не предполага, че повече не могат да бъдат изпълнени условията, установени в решение [CILFIT], поради което последната юрисдикция може да реши да се въздържи да сезира Съда и да разреши повдигнатия пред нея въпрос на своя собствена отговорност, следва да се приеме, че това обстоятелство не налага по никакъв начин на националният върховен съд да изчака отговора на Съда на преюдициалния въпрос, поставен от отправилия преюдициално запитване по-низшестоящ съд“ ( 52 ).

75. Трето, в решение Ferreira Da Silva e Brito ( 53 ) чрез иск за установяване на извъндоговорна отговорност срещу португалската държава ищците оспорват тълкуването на понятието за „прехвърляне на стопанска дейност“ по смисъла на Директива 2001/23/EО ( 54 ), дадено от Supremo Tribunal de Justiça (Върховен съд, Португалия). Според ищците Supremo Tribunal de Justiça (Върховен съд) е трябвало да изпълни задължението си да сезира Съда и да отправи преюдициално запитване по този въпрос. Запитващата по-нисша юрисдикция пита Съда дали член 267 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че предвид обстоятелството, че националните съдилища от по-долните инстанции, произнесли се по случая, са постановили противоречиви решения, Supremo Tribunal de Justiça (Върховен съд) е бил длъжен да отправи преюдициално запитване до Съда за установяване на правилното тълкуване на понятието „прехвърляне на стопанска дейност“ по смисъла на член 1, параграф 1 от Директива 2001/23.

76. Съдът приема, че „само по себе си съществуването на противоречиви решения, постановени от други национални юрисдикции, не може да бъде решаващ елемент за възникване на задължението, предвидено в член 267, трета алинея ДФЕС. Юрисдикцията, която се произнася като последна инстанция, действително може да приеме, независимо от определено тълкуване на разпоредба на правото на Съюза от страна на подчинените юрисдикции, че различното от даденото от въпросните юрисдикции тълкуване, което смята да даде на посочената разпоредба, се налага без никакво разумно съмнение“ ( 55 ). За разлика от решение X и van Dijk обаче въз основа на обстоятелствата по случая Съдът постановява, че в резултат на противоречиви тенденции в съдебната практика на национално равнище наред с чести затруднения в тълкуването в различните държави членки, национална юрисдикция, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно вътрешното право, трябва да изпълни задължението си да сезира Съда, за да избегне риска от неправилно тълкуване на правото на Съюза ( 56 ).

77. Четвърто, в решение Association France Nature Environnement ( 57 ) Съдът, макар и да не разглежда изрично въпроса за основателното съмнение, изключва прилагането на формулираните в решение CILFIT изключения (както casu acte clair, така и acte éclairé). В конкретния контекст, когато юрисдикция от последна инстанция предвижда да упражни изключителното правомощие да запази някои последици на национален акт, несъвместим с правото на Съюза, Съдът възприема строг подход към задължението за отправяне на преюдициално запитване.

78. След като препотвърждава критериите за наличие на „acte clair“ ( 58 ), Съдът отбелязва, че „що се отнася до случай като този по главното производство, щом като, от една страна, по въпроса за възможността на националната юрисдикция да ограничи във времето някои от последиците на решение, с което се обявява за незаконосъобразна разпоредба от националното право, приета в разрез с изискванията на [директива], Съдът не е постановил друго решение след [първото] решение ( 59 ), и от друга страна, подобна възможност представлява изключение, […] националната юрисдикция, чиито решения не подлежат вече на обжалване, трябва да сезира Съда с преюдициално запитване, ако има и най-малкото съмнение, що се отнася до правилното тълкуване или прилагане на правото на Съюза“ ( 60 ). „По-конкретно, при положение че упражняването на това изключително правомощие може да застраши прилагането на принципа за предимство на правото на Съюза, посочената национална юрисдикция би могла да се освободи от задължението си да сезира Съда с преюдициално запитване само ако е убедена, че упражняването на въпросното изключително правомощие не повдига никакво основателно съмнение. Освен това изводът, че липсва такова съмнение, следва да бъде мотивиран“ ( 61 ).

79. При съвместното разглеждане на тази съдебна практика следва да се отбележат поне три елемента.

80. Първо, въпреки че всички случаи препращат към решение CILFIT и някои дори се позовават на посочените в него изключения, всъщност по никое от тях не са приложени формулираните в това решение критерии. Може да се поддържа, че това са фактически обстоятелства, които следва да се прилагат от националните юрисдикции. Това обаче не е съвсем вярно, тъй като по тези дела Съдът всъщност е направил оценката дали при такива обстоятелства запитващата юрисдикция е можела валидно да се позове на формулираните в решение CILFIT изключения, най-често на acte clair. Независимо от това, макар несъмнено да извършва този вид проверка, Съдът, изглежда, не прилага собствените си критерии.

81. На второ място, посочената по-горе съдебна практика демонстрира много добре трудностите, които произтичат от практиката по прилагане в резултат на концептуалната липса на яснота в „субективно-обективния“ характер относно съществуването на „основателно съмнение“. Чисто субективно ли е съмнението, възникващо в съзнанието на националния съдия? Или е субективно, докато не бъде оборено от силни обективни косвени доказателства? Или съдията всъщност трябва субективно да разбере, че има обективни съмнения? Първите две дела, Intermodal Transports и X и van Dijk, са разгледани по-скоро на плоскостта на субективната оценка и следователно на зачитането (в крайна сметка националният съд е този, който знае най-добре). За разлика от това, другите две дела, Ferreira Da Silva e Brito и Association France Nature Environmentnement, клонят силно към обективната страна (с оглед на обективните обстоятелства съдът би трябвало да знае по-добре).

82. На трето място, такова колебание по отношение на критериите неминуемо води до съвсем различни резултати. Разбира се, обстоятелствата по всяко дело са различни. От гледна точка на цялостния подход обаче не е ясно как да се съвмести например решение X и van Dijk с решение Ferreira Da Silva e Brito. Човек би предположил, че ако съществуват обективни противоречиви възгледи относно тълкуването на едни и същи разпоредби, e възможно да има основателни съмнения (и по този начин да не е налице acte clair). Вярно е, че ако към тази комбинация се добавят доводи, свързани с официални правомощия или разделението на властите, може да се отграничи решение Intermodal Transports: дори ако сред юрисдикциите има различни правни тълкувания на един и същ акт на Съюза, те са дело „само“ на административни органи, а не съдебна преценка.

83. Въпреки това, и в решение X и van Dijk, и врешение Ferreira Da Silva e Brito, в рамките на съответните юрисдикции е възникнала противоречива съдебна практика относно едни и същи елементи на правото на Съюза. Тъй като и двете дела се отнасят до различни производства в рамките на тези държави членки, едва ли би могло да се твърди, че става въпрос за „еднократна грешка“ от по-низшестоящ съд, която се очаква да бъде отстранена от съда от последната инстанция. В рамките на една и съща държава членка в различни производства едни и същи законови разпоредби обективно са тълкувани различно.

84. Отново, обстоятелствата по всяко дело са различни. Поради това могат да се установят потенциално значими фактически разлики между двата случая, които да обосноват различен резултат. Може би най-интригуващото би било да се обясни, че докато решение X и van Dijk се отнася до признато разминаване в тълкуването само в рамките на една национална правна система, в решение Ferreira Da Silva e Brito това разминаване не е само в рамките на една държава членка, а очевидно и в целия Съюз. Всъщност, както отбеляза Съдът в последното решение, „тълкуването на понятието „прехвърляне на стопанска дейност“ е предизвикало множество съмнения от страна на голям брой национални юрисдикции, които поради това са се оказали принудени да сезират Съда. Тези съмнения свидетелстват не само за наличието на трудности при тълкуването, но и за съществуването на рискове от разминавания в съдебната практика на равнището на Съюза“ ( 62 ).

85. Наистина ли намерението на Съда е било внезапно да започне да възприема решение CILFIT буквално, т.е. че дадена национална юрисдикция „трябва да бъде убедена, че въпросът е също толкова очевиден за юрисдикциите на другите държави членки и за Съда“ ( 63 ), като изключи противоречиви решения по въпроси от правото на Съюза в рамките на една и съща държава членка? Интересно е, че такъв прочит е възможен. Независимо от това тук има много важна скрита предпоставка, а именно че съответните национални върховни юрисдикции са тези, които трябва да „подредят собствената си къща“ и да уеднаквят националната съдебна практика. Едва тогава, когато има тълкувателни различия в държавите членки, ще възникне задължението за отправяне на преюдициално запитване ( 64 ).

86. Остава обаче фактът, че като цяло не е лесно да се съвмести описаната в този раздел неотдавнашна практика на Съда. Този факт дава основание на редица учени да спекулират дали Съдът е разхлабил, донякъде мълчаливо, критерия acte clair, формулиран в решение CILFIT ( 65 ). Изглежда, че някои национални съдилища също го разбират по този начин ( 66 ).

87. В обобщение считам, че многообразието в очертаната съдебна практика вече на собствено основание оправдава намесата на (Големия състав на) Съда, за да се изясни точно какъв е обхватът на задължението за отправяне на преюдициално запитване съгласно член 267, трета алинея ДФЕС в момента и възможните изключения от това задължение.

В. Проблемите, свързани със съдебната практика CILFIT

88. В този раздел ще се опитам да посоча проблемите (В), които според мен трябва да са водещи при преразглеждането на решение CILFIT, предложено в следващия раздел (Г). Разделям проблемите в четири категории: тези, които са концептуални и от самото начало съществуват и са присъщи на съдебната практика CILFIT (1), тези, свързани с приложимостта на критериите, формулирани в решение CILFIT (2), тези относно систематичното несъответствие на критериите, формулирани в решение CILFIT, с други видове производства и средства за защита в правото на Съюза (3), и накрая тези, които са възникнали по-късно поради последвалото развитие на правото на Съюза и съдебната система на Съюза след решение CILFIT (4).

1. Концептуалните проблеми

89. Има редица недостатъци в оригиналния проект и идея на решение CILFIT. Ето защо от самото начало критериите, формулирани в решение CILFIT, са проблемни от концептуална гледна точка.

90. Първо и преди всичко, налице е това, което бих нарекъл „несъответствие между решение Hoffmann-Laroche и решение CILFIT“. Казано по-просто, логиката на формулираните в решение CILFIT изключения не съответства на естеството на задължението за отправяне на преюдициално запитване, предвидено в решение Hoffmann-Laroche.

91. Още от решение Hoffmann-Laroche през 1977 г. Съдът последователно постановява, че задължението за отправяне на преюдициално запитване съществува, за да се предотврати формирането, в която и да е държава членка на национална съдебна практика, която да се отклонява от съдебната практика в друга държава, както и от тази на Съда ( 67 ). Логиката зад такова задължение за сезиране е очевидно структурна и съсредоточена върху еднаквото тълкуване в рамките на Съюза. Отправната ѝ точка и характерът ѝ изглеждат обективни, фокусирани върху съдебната практика като цяло, а не само върху конкретното дело пред запитващата юрисдикция: не трябва да има разминаване в националната съдебна практика („la jurisprudence“, „die Rechtsprechung“, „guirisprudenza“ или „rechtspraak“ съгласно другите официални езици към онзи момент) ( 68 ).

92. Около пет години по-късно обаче, когато изключенията от това задължение са формулирани в решение CILFIT, логиката в основата на тези изключения се съсредоточава основно върху отделния случай и субективните колебания на съда по конкретното дело. Единственото реално изключение, което отчита структурни или системни съображения и изисква от националния съдия да погледне отвъд делото пред себе си, е това, свързано с acte éclairé: наличието на прецедент. За разлика от това, първото изключение (потвърждение за релевантността на въпроса) се отнася изключително до конкретния случай. И най-важното, изключението acte clair е замислено като странна комбинация от няколко обективни и общи, но предимно субективни елементи, свързани с отделния случай.

93. Именно тук според мен се крие истинският проблем. Обикновено се очаква изключенията от дадено задължение да отразяват цялостната логика и целта на това задължение. По някакъв начин те трябва да представляват другата страна на същата всеизвестна монета. Изключенията обаче на практика са отделени от задължението, до чието изпълнение би трябвало да водят. Въпреки това, макар решение CILFIT да заявява, че желае да следва целите, формулирани в решение Hoffmann-Laroche ( 69 ), то изгражда изключенията на базата на съвсем различна логика.

94. Второ, и по-скоро като странична бележка, произходът на третото изключение (acte clair), изглежда, потвърждава съмненията относно системната целесъобразност на този отделен правен трансплант. В решение CILFIT Съдът по същество възприема довода на ответника, а изглежда, и този на запитващата юрисдикция, и го възпроизвежда като свой: тълкуването на разглеждания регламент е „толкова очевидно, че изключва възможността за наличие на всякакво тълкувателно съмнение, [с което се избягва] необходимостта от преюдициално запитване до Съда“ ( 70 ). В своето решение Съдът до голяма степен одобрява този подход, въпреки че донякъде го ограничава, като за да характеризира вида на тълкувателното съмнение, добавя „основателно“.

95. Проблемът не е в това, че изключението е породено при обстоятелствата на конкретен спор. По-спорният въпрос е пренасянето на една типична френска доктрина, създадена в съвсем различен контекст с различна цел, в производството sui generis на Съюза ( 71 ). Това, което става известно като „теория acte clair“, се прилага във френското право в различен контекст, а именно при тълкуването на международни договори. Макар че по принцип тълкуването трябва да се извършва единствено от министъра на външните работи (а националните съдилища следва просто да приложат това тълкуване към случая), френските съдилища се позовават на тази теория за укрепване на съдебните правомощия за тълкуване в ущърб на тези на изпълнителната власт ( 72 ). От 1964 г. Conseil d’État (Държавен съвет, Франция) започва да я прилага в контекста на задължението за отправяне на преюдициално запитване, за да го ограничи в своя полза ( 73 ). Вероятно воден от желанието да постави под контрол националната употреба на практиката на acte clair, Съдът я припознава като своя и пренася в правния ред на Съюза механизъм, който има много различна функция в системата си по произход.

96. Трето, дори ако човек вярва, че подобни транс-функционални правни трансплантации наистина са възможни, без да застрашават здравето на (получателя) пациента, остава фактът, че това, което е било привнесено в (тогавашния общностен) правен ред, просто е имало различна функция. Изключенията, формулирани в решение CILFIT, по-специално това за acte clair, остават съобразени с липсата на основателно съмнение относно изхода на индивидуално дело. Формулировката остава насочена към правилното тълкуване и приложение на правото на Съюза в конкретния случай.

97. Да се проверява обаче правилното прилагане на закона във всеки отделен случай е много висока цел. Този идеал е много трудно постижим дори в национални системи, които са йерархични по своя характер, разчитат на широкообхватен индивидуален контрол върху правилността на отделните решения и в рамките на които по-горните инстанции преразглеждат хиляди или по-скоро десетки хиляди решения годишно. Такава идеална и систематизирана логика обаче е чужда на по-координираните системи на съдебно управление, където се разчита в голяма степен на силата на прецедентите и в рамките на които един прецедент може да е определящ ( 74 ). Според мен може да се спори доколко настоящата съдебна система на Съюза е близка до този последен координиран идеал. Сигурно е обаче, че тя е много далеч от първия йерархичен модел.

98. И накрая, като наблягат на правилното разделение на задачите съгласно член 267 ДФЕС, изключенията от задължението за отправяне на преюдициално запитване, формулирани в решение CILFIT, могат да размият границата между тълкуването и прилагането на правото на Съюза. Ако липсата на основателно съмнение относно правилното прилагане на правото на Съюза в конкретния случай трябва да бъде установена, за да се задейства изключението от задължението за отправяне на запитване, къде тогава, поне приблизително, е границата между задачите на Съда и тези на националните юрисдикции?

2. Приложимост

99. Не е необходимо да се подновява дебатът за това дали критериите, формулирани в решение CILFIT, по-специално тези, свързани с липсата на основателно съмнение относно правилното тълкуване и прилагане на правото на Съюза в конкретен случай (изключението acte clair), представляват контролен списък или са само инструментариум. Факт е, че те не работят и по двата начина. Ако са контролен списък, тогава попълването на този списък е невъзможно. Ако са набор от инструменти, проблемът по своята същност се превръща във въпрос на подбора — кой инструмент трябва да се използва в даден случай. На етапа на потенциалното изпълнение на задължението за отправяне на запитване последният проблем става очевидно сериозен: ако няма ясни критерии, как изобщо би могло да бъде изпълнено това задължение, без изпълнението да е произволно?

100. В миналото редица генерални адвокати са коментирали неприложимостта на критериите. Нещо повече, интригуващо е също така неприлагането на тези критерии от националните юрисдикции и от Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“), включително от юрисдикциите, които всъщност изпълняват задължението за отправяне на преюдициално запитване.

101. Първо, редица мои многоуважавани предшественици са критикували практическите трудности, свързани с изключението acte clair, започвайки с прочутите колебанията на генералния адвокат Jacobs по отношение на някои дамски дрехи и класирането им като пижами за митнически цели. В решение Wiener генералният адвокат Jacobs отхвърля становището, че „съгласно решение [CILFIT] националните юрисдикции трябва да разглеждат всеки общностен акт на всеки един от официалните езици на Общността […]. Това в много случаи би довело до непропорционални усилия за част от националните юрисдикции“ и отбелязва, че би било доста странно да се изисква от националните юрисдикции да прибегнат до метод, „който изглежда рядко се прилага от Съда“ ( 75 ). Той също така посочва, че „ако решение [CILFIT] се прилага стриктно, тогава всеки въпрос от общностното право […] ще трябва да бъде отправян от всички юрисдикции от последна инстанция“ ( 76 ).

102. В заключението си по дело Intermodal Transports генералният адвокат Stix-Hackl смята, че изискването националните юрисдикции да разглеждат разпоредба от тогавашното общностно право на всеки един от официалните езици на Общността „би натоварило с практически непоносима тежест националните юрисдикции“ ( 77 ). Според нея критериите, формулирани в решение CILFIT, не могат да бъдат използвани като „вид ръководство с инструкции […], което трябва да се спазва строго“ ( 78 ). В заключението си по дело Gaston Schul генералният адвокат Ruiz-Jarabo подчертава необходимостта от цялостно преразглеждане на съдебната практика CILFIT, като отбеляза, че „предложеният тест е бил нежизнеспособен към момента на формулирането му, но изглежда абсурден в действителността на 2005 г.“ ( 79 ). В заключението си по дело X и van Dijk генералният адвокат Wahl се опитва да подчертае значението на свободата на преценка, с която националните юрисдикции от последна инстанция трябва да разполагат при оценката дали е възникнало задължението за отправяне на преюдициално запитване, като предполага, че критериите, формулирани в решение CILFIT, трябва да се разглеждат като инструментариум, и заключава, че „ако последната национална съдебна инстанция е достатъчно сигурна в тълкуването си, тя би трябвало да има правото да поеме сама отговорността (и евентуалните упреци) за разрешаването на въпрос от правото на ЕС без помощ от страна на Съда на ЕС“ ( 80 ).

103. Не мисля, че е необходимо да се приповтарят доводите, изложени красноречиво от цитираните генерални адвокати или да се доказва защо и как формулираните в решение CILFIT критерии, разгледани буквално един по един, са напълно неприложими. Всъщност, както уместно и остроумно се е изразил генералният адвокат Wahl, „възможността човек да се натъкне на положение, при което „действително“ е налице „acte clair“, в най-добрия случай е горе-долу колкото да срещне еднорог“ ( 81 ).

104. Казано по-просто, формулираните в решение CILFIT критерии, свързани с идентифицирането на изключението acte clair, неминуемо са засегнати от посочения по-горе концептуален проблем ( 82 ). От една страна, има голяма част неустановим и следователно неподлежащ на проверка субективизъм: националните съдилища трябва да са „убедени“ не само че въпросът е също толкова очевиден за юрисдикциите на другите държави членки и за Съда, но и „необходим за решаване на даден случай“ и да имат субективно „основателно съмнение“. От друга страна, тези елементи, които са формулирани чрез обективни понятия, са просто недостижими, поне за простосмъртните национални съдии, които не притежават качествата, времето и ресурсите на съдията Херкулес на Дуоркин (да сравняват текстовете на (всички) езици, да тълкуват всяка разпоредба от правото на Съюза в светлината на правото на Съюза като цяло и същевременно да притежавта перфектни познания за развитието му към датата на тълкуване на разпоредбата).

105. Второ, и донякъде разбираемо с оглед на предходната точка, националните юрисдикции от последна инстанция едва ли прилагат последователно и систематично формулираните в решение CILFIT критерии за „acte clair“ при разглеждането на третото изключение от задължението за отправяне на преюдициално запитване ( 83 ). Със сигурност има случаи, в които решение CILFIT се цитира от национални юрисдикции от последна инстанция. Това обаче не означава, че критериите, посочени в това решение, и по-специално специфичните изисквания, свързани с наличието на acte clair, всъщност биха били приложени като такива ( 84 ). Има случаи, в които националните юрисдикции заменят формулираните в решение CILFIT критерии със свои собствени критерии и стандарти. Например френските върховни съдилища често смятат, че задължението за отправяне на запитване възниква, когато има „сериозна трудност“ при тълкуването на правото на Съюза, като по този начин задължението за сезиране става много по-свободно от това, което следва от буквата и духа на решение CILFIT ( 85 ). По същия начин, за да обосноват задължението за отправяне на преюдициално запитване, други върховни съдилища също са се съсредоточили върху естеството на повдигнатия въпрос, независимо от наличието на тълкувателни съмнения ( 86 ).

106. Трето, в някои държави членки спазването на задължението за отправяне на преюдициално запитване се проверява от конституционните съдилища по подадена индивидуална конституционна жалба, в която се прави позоваване на правото на разглеждане на делото от компетентен съд или на правото на справедлив съдебен процес ( 87 ). В тези системи обаче възприетият общ критерий всъщност е далеч по-лек от този в решение CILFIT и клони към концепциите за очевидно несъстоятелно или произволно тълкуване на правото на Съюза, често съчетано със задължението за надлежно обосноваване на причината защо не е необходимо отправяне на преюдициално запитване до Съда ( 88 ).

107. Може да се твърди, че националните конституционни съдилища разглеждат задължението за отправяне на преюдициално запитване до Съда по член 267, трета алинея ДФЕС в съответствие с националните стандарти и понятия за конституционосъобразност и защита на основните права. Това със сигурност е вярно, що се отнася до въпроса дали само по себе си релевантното национално право (правото на разглеждане на делото от компетентен съд, справедлив съдебен процес, справедливо съдопроизводство или каквото и да е друго) е сред гарантираните в националната правна система. Различно е положението относно вътрешния критерий, т.е. конкретните условия, при които трябва да се отправи преюдициално запитване. Може да се допусне, че националните конституционни правила не уреждат този последен въпрос. И все пак, що се отнася до ефективното изпълнение на задължението, изглежда, че никой от националните конституционни съдилища всъщност не е възприел съдебната практика CILFIT.

108. Четвърто, когато разглежда отказ на национални юрисдикции от последна инстанция да отправят преюдициално запитване до Съда, ЕСПЧ се позовава на формулираните в решение CILFIT критерии в светлината на правото на справедлив процес съгласно член 6, параграф 1 от Европейската конвенция за защита правата на човека (наричана по-нататък „ЕКПЧ“). Например по дело Dhahbi с/у Италия ЕСПЧ констатира нарушение на член 6, параграф 1 от ЕКПЧ поради липсата на мотиви за отказа на националната юрисдикция да отправи запитване до Съда. ЕСПЧ отбелязва, че италианският върховен касационен съд не е разгледал искането на жалбоподателя за отправяне на преюдициално запитване, нито е обяснил причините, поради които е счел, че повдигнатият въпрос не налага сезиране на Съда, нито се е позовал на негова съдебна практика ( 89 ). По други дела обаче ЕСПЧ е счел, че обобщените мотиви за отхвърляне на искане за отправяне на преюдициално запитване са достатъчни, когато националният съд вече е заключил в друга част от своето решение, че такова запитване е излишно ( 90 ). ЕСПЧ е постановявал също така, че когато национална юрисдикция от последна инстанция откаже или не отправи преюдициално запитване, тази юрисдикция е длъжна да мотивира отказа си в светлината на изключенията, предвидени в практиката на Съда. По-специално тя трябва да посочи причините, поради които е приела, че въпросът не е релевантен, дали въпросната разпоредба на правото на Съюза вече е тълкувана от Съда или дали правилното прилагане на правото на Съюза е толкова очевидно, че не оставя възможност за основателно съмнение ( 91 ).

109. Като цяло, макар при прегледа, който извършва, ЕСПЧ да се позовава на решение CILFIT, неговият фокус остава върху това мотивирано ли е национално решение за отказ да се отправи преюдициално запитване. По този начин, без да се доближава до същността — със сигурност не и до нивото, на което да обсъжда подробно наличието на фактора „обосновано съмнение“, който всъщност се изисква от съдебната практика CILFIT — ЕСПЧ проверява дали националните юрисдикции от последна инстанция надлежно са обяснили защо считат, че формулираните в решение CILFIT критерии са изпълнени, без той самият да изследва по същество дали случаят е такъв.

110. В обобщение, липсата на каквито и да е разумни насоки по отношение на логиката или приложението на критериите, формулирани в решение CILFIT, не се отразява само в (изненадващо последователните) критики през годините на предишни генерални адвокати. Същото се вижда и от простия факт, че изглежда, никой от онези, на които е възложено да изпълняват това задължение (и по-специално тези, които действително го изпълняват) не следва насоките, дадени от Съда. Според мен това не е защото те искат по един или друг начин да пренебрегнат неговата практика. По-скоро става дума за естествен механизъм за самосъхранение. Impossibilium nulla est obligatio.

3. Системната съгласуваност на средствата за защита в правото на Съюза

111. Съществува и друг аргумент защо съдебната практика CILFIT трябва да бъде основно преразгледано: системната, хоризонтална съгласуваност на средствата за защита на Съюза. Казано накратко, формулираните в решение CILFIT критерии са дори странно изолирани от самите средства на правото на Съюза за привеждане в изпълнение на задължението за отправяне на преюдициално запитване по член 267, трета алинея ДФЕС.

112. Разбира се, понастоящем правото на Съюза не предоставя конкретно правно средство за защита на страните, които считат, че правото им даден въпрос да бъде отправен до Съда по реда на член 267, трета алинея ДФЕС е било нарушено ( 92 ). Това е логична последица от последователната позиция на Съда, че отправянето на преюдициално запитване не е автоматично право на страните в главното производство, доколкото член 267 ДФЕС не представлява средство за обезщетение, с което разполагат страните по висящо производство пред национална юрисдикция ( 93 ). С оглед на стабилната (към момента) национална конституционна съдебна практика ( 94 ), както и на съдебната практика на ЕСПЧ ( 95 ), където се приема, че ако са изпълнени (обективните) критерии за възникване на задължение за отправяне на преюдициално запитване, страните в това производство имат (субективно) право Съдът да бъде сезиран с делото им, което право е неразделна част от правото им на справедлив съдебен процес може обаче да се приеме, че това вероятно не е единственият възможен подход ( 96 ).

113. Тъй като няма „пряко“ средство за защита, контролът относно изпълнението на задължението за отправяне на преюдициално запитване по член 267, трета алинея ДФЕС може да е предмет или на иск за отговорност на държавата, или за установяване на неизпълнението на задължения. Именно тук обаче проблемите се усложняват.

114. От една страна, след решение Köbler съществува възможност за търсене на обезщетение пред националните съдилища за вредите, причинени от нарушаването на индивидуални права като последица на решение на юрисдикция, която се произнася като последна инстанция ( 97 ). За да бъде успешен такъв иск, нарушената правна норма трябва да има за цел предоставянето на права на частноправните субекти; нарушението трябва да е достатъчно съществено и трябва да съществува пряка причинно-следствена връзка между вмененото на държавата задължение и вредата, претърпяна от увредените страни. Отговорността на държавата членка за вреди, причинени в резултат на решение на произнесла се като последна инстанция юрисдикция, се определя от същите условия ( 98 ).

115. Има обаче два проблема. Първо, тъй като член 267, трета алинея ДФЕС не е правило, „предназначено да предостави права на частноправни субекти“, неизпълнението на задължението за отправяне на преюдициално запитване само по себе си не може да ангажира отговорността на държавата. Второ, независимо от това, като част от оценката за нарушение на друга разпоредба от правото на Съюза формулираните в решение CILFIT критерии не играят никаква роля при оценката дали е налице нарушение на други разпоредби от правото на Съюза ( 99 ), поне от обективна страна. Стандартът в такива ситуации е явно нарушение на приложимото право, което може да доведе до достатъчно сериозно нарушение ( 100 ).

116. От друга страна, член 258 ДФЕС предвижда производството за установяване на неизпълнението на задължения. Това, което от години е възможно само на теория ( 101 ), е извършено за пръв път в пълен обхват през 2018 г. В диспозитива на решение Комисия/Франция ( 102 ) Съдът постановява, че държава членка е нарушила правото на Съюза конкретно заради пропуск на юрисдикция от последна инстанция да отправи (едно) преюдициално запитване до Съда, за да изпълни задължението си за отправяне на преюдициално запитване, предвидено в член 267, трета алинея ДФЕС, в хипотеза, в която тълкуването на разглежданите материалноправни разпоредби от правото на Съюза не е било толкова очевидно, че да не оставя място за никакво основателно съмнение.

117. За да стигне до този извод Съдът се позовава на решение CILFIT ( 103 ), или поне на общото му изискване да не остава място за никакво основателно съмнение. Съдът първо отбелязва, че Conseil d’État (Държавен съвет) е избрал да се отклони от предишно решение на Съда относно британското законодателство, с мотива че разглежданият британски режим е различен от френския режим, „въпреки че не е могъл да бъде сигурен, че съображенията му ще бъдат толкова очевидни и за Съда“ ( 104 ). Поради това Съдът постановява, че тъй като липсва преюдициално запитване от страна на Conseil d’État (Държавен съвет) по две от решенията му, „същият е стигнал в посочените решения до разрешение, основаващо се тълкуване на разпоредбите на членове 49 ДФЕС и 63 ДФЕС, което е в противоречие с тълкуването на тези разпоредби в настоящото решение, а това предполага, че наличието на основателно съмнение по отношение на посоченото тълкуване не може да бъде изключено към момента, в който се е произнесъл Conseil d’État (Държавен съвет)“ ( 105 ).

118. Във връзка с последното решение е важно да бъдат отбелязани три елемента. Първо, несъмнено в това производство за установяване на неизпълнение на задължения самият Съд трябва да прилага съдебната практика CILFIT. В посоченото решение обаче Съдът се задоволява само да посочи, че общият критерий е заложен в решение CILFIT, без да разгледа или приложи нито един от конкретните критерии. Очевидна е липсата на всякакво обсъждане на каквито и да било потенциално противоречиви решения по въпроса, постановени от юрисдикциите от последна инстанция на други държави членки или дори от други френски юрисдикции, както и на досегашната практика на Съда по темата, с изключение на един прецедент.

119. Второ, такова ефективно утвърждаване на „по-строгото прилагане на съдебната практика CILFIT“, поне на нейния дух, не може лесно да се впише в най-новата практика на Съда по същия въпрос, както е изразена по-специално в обсъдените по-горе решения X и van Dijk и Ferreira Da Silva e Brito ( 106 ). Докато конкретно в решение X и van Dijk облекченият подход, изглежда, е новото правило, той за пореден път внезапно се превръща в строг контрол.

120. Трето, в съзнанието на някои всичко това може да остави донякъде горчив вкус под формата на трудно защитима селективност по отношение на това какво, защо и как всъщност се прилага и изпълнява. Това изобщо не означава, че както е предвидено в установената съдебна практика, Комисията няма пълна свобода на преценка при вземането на решение дали да предяви иск по член 258 ДФЕС ( 107 ). Също така не се поставя под въпрос и крайният извод в решение Комисия/Франция: със сигурност, ако сега решение CILFIT трябва да се възприема сериозно, то тогава по делото, по което е постановено решение Комисия/Франция, наистина е имало основателни съмнения относно правилното прилагане на правото на Съюза ( 108 ).

121. Въпросът е различен: общата липса на (хоризонтална) съгласуваност при санкциониране на неизпълнението на задължението за отправяне на преюдициално запитване по член 267, трета алинея ДФЕС като въпрос на правото на Съюза. Собствената практика на Съда относно обхвата на това задължение, със сигурност по-новата такава, изглежда, не е в съответствие с наскоро (пре)откритото изпълнение на това задължение по реда на член 258 ДФЕС и няма никаква връзка с отговорността на държавата. Не трябва ли обаче това да са аспектите на едно и също задължение за отправяне на преюдициално запитване съгласно член 267, трета алинея ДФЕС?

4. Развитието на правото на Съюза и съдебната система

122. Не мисля, че е необходимо да се спирам с големи подробности на очевидното: колко много се е променил Съюзът през последните 40 години. С едно скорошно изключение, броят на членовете нараства непрекъснато. Нараства и броят на официалните езици, както и броят на съдилищата, които могат да сезират Съда. Понастоящем обхватът и размахът на самото право на Съюза са просто несравними. След изграждането на вътрешния пазар и последвалите не по-малко от пет последователни изменения на Договорите стана трудно да се намери област, в която няма акт на Съюза или където не е необходима помощ от Съда при тълкуването. Тези фактори водят до внушителен брой нови преюдициални запитвания, а ресурсите на Съда не са неограничени.

123. Въпреки всичко сред този значително променен правен пейзаж стои неподвижният Титан от отдавна отминало време — съдебната практика CILFIT, настоявайки юрисдикциите от последна инстанция да отправят преюдициални запитвания винаги когато съществува някакво основателно съмнение. Не мисля, че е необходимо да разгледам всички системни промени, една по една, за да докажа как те променят първоначалната конфигурация на логиката на съдебната практика CILFIT ( 109 ). Вместо това в заключение предпочитам да посоча друг, по-сериозен въпрос.

124. Тъй като средата се е променила и системата е съзряла, естеството на преюдициалното производство също се е променило. Производство, което първоначално е било замислено като производство за партньорство и съдебно сътрудничество между равни, постепенно и по-скоро неизбежно започва да поставя по-голям акцент върху изграждането на прецеденти с цел системна еднаквост. Разбира се, остава езикът на „помощ“ и „партньорство“, но по-дългогодишните и внимателни наблюдатели на системата забелязват постепенно въвеждане на редица вертикални елементи.

125. Всичко това, под формата на осигуряване на еднакво тълкуване и по-нататъшно развитие на правото, поставя по-голям акцент върху макро (или публичната) цел на постановените от Съда решения. Разбира се, винаги съществува и винаги ще съществува индивидуалният случай и микро- (или частното) измерение на съдебния процес. Въпреки това все по-често, a fortiori в производство като това по преюдициалните запитвания, където фактите и отделните дела трябва да бъдат решени от запитващата юрисдикция, погледът минава отвъд конкретните материали по делото.

126. И още един системен паралел: въведеният наскоро член 58а от Статута на Съда създаде механизъм за филтриране на жалби до Съда в някои области срещу решения на Общия съд. Такава жалба не се разглежда по същество, освен ако Съдът не е допуснал това обжалване, тъй като повдига „въпрос от съществено значение за единството, съгласуваността или развитието на правото на Съюза“ ( 110 ). Ако такива съображения са валидни по отношение на преки искове, в рамките на които единственият арбитър е Съдът на Европейския съюз, и следователно в съдебните производства пред съдилищата на Съюза служат преди всичко за разрешаване на спорове по индивидуални случаи, не следва ли същата логика a fortiori да е приложима и към преюдициалните производства?

127. И накрая, съзряването на съдебна система предполага и съзряване на нейните съставни части. Националните юрисдикции днес са много по-запознати с правото на Съюза като цяло, и в частност с преюдициалните производства. Отделни изключения има и винаги ще има. Въпреки това, на едно потенциално (неохотно) дърво не трябва да се позволява да засенчва (съобразяващата се с правилата) гора. Националните юрисдикции от последна инстанция, особено тези, чиято структурна задача е да осигурят единното и еднакво прилагане на закона в рамките на съответната им компетентност, са привилегировани партньори на Съда при идентифицирането на дела със структурно значение за правния ред на Съюза. Не трябва ли (често по-скоро твърдяното, отколкото съществуващото) взаимно доверие да е релевантно и по вертикала?

128. Според мен фактът, че понастоящем националните юрисдикции от последна инстанция са в състояние да боравят с производството по преюдициално запитване, се доказва по доста неортодоксален начин: а именно че те не следват съдебната практика CILFIT. Колкото и еретично да звучи, като се самоограничават и упражняват свобода на преценката, несъвместими с критериите, изложени от Съда в решение CILFIT, националните юрисдикции от последна инстанция всъщност демонстрират много добро разбиране за истинската същност на системата. Човек може само да си представи обратния сценарий, при който (някои от) националните юрисдикции от последна инстанция възприемат подхода на добрия войник Швейк ( 111 ) и наистина прилагат буквата на съдебната практика CILFIT по всички висящи пред тях дела. Към броя дела, с които Съдът е сезиран всяка година, изведнъж щяха да се добавят още няколко нули в края и системата щеше да се срине за кратък период.

5. Междинно обобщение

129. Съдебната практика CILFIT не само е проблематична от гледна точка на приложимостта ѝ, но преди всичко (или преди това) е сгрешена нейната концепция. Естеството на формулираните в решение CILFIT изключения, чието предназначение е било да приведе в изпълнение задължението за отправяне на преюдициално запитване, предвидено в решение Hoffmann-Laroche, не съответства на естеството на това задължение. Задължение, което е въведено с цел да се осигури еднакво тълкуване на съдебната практика в целия Съюз, не може да бъде поставяно в зависимост от липсата на всякакви субективни съмнения относно правилното прилагане на правото на Съюза в конкретния случай.

130. Всички други въпроси, очертани в този раздел, са отчасти следствие от това концептуално несъответствие, като същевременно добавят свои собствени проблеми. Така формулираните в решение CILFIT критерии не се прилагат нито от самия Съд, нито от националните юрисдикции, включително тези национални или международни юрисдикции, които ефективно ги привеждат в изпълнение. Освен това формулираните в решение CILFIT критерии остават несвързани с другите методи на правото на Съюза за изпълнение на задължението за отправяне на преюдициално запитване, което е наложено на юрисдикциите от последна инстанция. В известен смисъл подобни разсъждения не са изненадващи: тъй като съдебната практика CILFIT (в настоящия ѝ вид) не може да бъде приложена разумно, трябва да бъдат въведени други критерии.

Г. Предложението

131. Моето мнение е, че като първа стъпка Съдът трябва да препотвърди целта и обхвата на задължението за отправяне на преюдициално запитване по член 267, трета алинея ДФЕС, така както то вече е посочено в решение Hoffmann-Laroche. Като втора стъпка обаче е задължително съдебната практика CILFIT да бъде преразгледана, за да се приведат възможните изключения в съответствие с това задължение.

132. В решение Hoffmann-Laroche е посочено, че целта на задължението за отправяне на преюдициално запитване е „да се предотврати установяването в която и да е държава членка на национална съдебна практика, която не е съгласувана с правилата на правото на Съюза“ ( 112 ). Следвайки тази логика, могат да се разграничат три момента. Първо, това, което трябва да се постигне, е еднакво тълкуване, а не правилно прилагане. Второ, фокусът е върху „установяването на съдебна практика“, а не върху правилното разрешаване на всяко отделно дело. Трето, става въпрос за разминаванията в съдебната практика на всяка държава членка, както и разбира се, a fortiori, в рамките на Съюза. Логично и двата вида разминавания трябва да се избягват: от гледна точка на системната съгласуваност на правото на Съюза, ако една държава членка или част от нея, или дори система от юрисдикции в рамките на тази държава членка, функционира съгласно правила, които се различават от тези, прилагани в други части на Съюза, то тогава няма да има еднакво тълкуване в рамките на Съюза.

133. С други думи, фокусът на задължението за отправяне на преюдициално запитване трябва да се промени от отсъствието на субективно основателно съмнение относно правилно прилагане на правото на Съюза по отношение на разрешаването на конкретния случай към установяване на наличието на обективно разминаване в съдебната практика на национално равнище, което може да застраши еднаквото тълкуване на правото на Съюза в рамките на последния. По този начин фокусът се премества и от установяването на верния отговор по делото пред националния съд към идентифициране на правилния вид въпроси.

134. Следвайки тази логика, считам, че национална юрисдикция на дадена държава, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, е длъжна да сезира Съда на Европейския съюз по реда на член 267, трета алинея ДФЕС, при условие че делото повдига i) общ въпрос относно тълкуване на правото на Съюза (за разлика от неговото прилагане), ii) по който обективно има повече от едно разумно възможно тълкуване, iii) отговорът на който не може да бъде изведен от съществуващата практика на Съда (или по отношение на който запитващата юрисдикция иска да се отклони от тази практика).

135. Изразено по този начин, задължението за отправяне на преюдициално запитване вече съдържа в себе си свои изключения. Потенциалното изключение или изключения от задължението за отправяне на преюдициално запитване ще възниква(т) само ако не е изпълнено едно от трите кумулативни условия, за да е налице въпрос, свързан с тълкуване на правото на Съюза, за който се прилага задължението за отправяне на преюдициално запитване. Ако обаче национална юрисдикция от последна инстанция е на мнение, че не е изпълнено едно от трите условия, дори когато в главното производство е изправена пред въпрос, свързан с тълкуване на правото на Съюза, тя е длъжна ясно да определи кое от трите условия не е налице и да обоснове защо смята, че това е така.

136. Преди да разгледам детайлно тези три условия, бих искал да отбележа два важни елемента.

137. Първо, фактът, че по член 267, трета алинея ДФЕС няма задължение за отправяне на преюдициално запитване по дадено дело, със сигурност не лишава юрисдикцията от последна инстанция от възможността да потърси съдействие от Съда по реда на член 267, втора алинея ДФЕС, ако все пак прецени, че това е необходимо за разрешаване на индивидуалния случай пред нея. Липсата на задължение да се направи нещо не изключва възможността то да бъде направено. Случай, който не попада в обхвата на задължението по член 267, трета алинея ДФЕС, все още може да попадне в обхвата на втора алинея: във всички случи „юрисдикция на дадена държава, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право“ е и все така остава „юрисдикция в държава членка“. Първото е логическо подмножество на второто.

138. Второ, отново може да се повтори, че всичко казано дотук и всичко, което следва, се отнася изключително до преюдициални въпроси относно тълкуването. Задължението за отправяне на преюдициално запитване относно валидността на акт на Съюза остава безусловно, без никакви изключения ( 113 ).

1. Общ или обобщим въпрос относно тълкуването на правото на Съюза

139. Това условие е очевидно от пръв поглед. Всъщност може дори да се предположи, че смисълът на преюдициалното производство винаги е бил именно в това. Въпреки това действителността е малко по-различна. Тъй като Съдът понякога настоява за отсъствие на основателно съмнение относно правилното прилагане на правото на Съюза по делото, висящо пред юрисдикцията от последна инстанция, това кара редица юрисдикции да отправят до Съда също фактически и доста специфични въпроси. Три примера могат да илюстрират това явление.

140. Първо, Съдът е тълкувал понятието „извънредни обстоятелства“ по смисъла на член 5, параграф 3 от Регламент № 261/2004 ( 114 ) доста рано, започвайки с решение Wallentin-Hermann, и е приел, че понятието „извънредни обстоятелства“ се отнася до „събитие, което […] не е присъщо на нормалното упражняване на дейността на съответния въздушен превозвач и се намира извън ефективния му контрол“ ( 115 ). Разбира се, винаги е възможно да има няколко допълнителни случаи, които потвърждават и поясняват точно обхвата на едно такова определение. Въпреки това обаче дали наистина всички нови фактически сценарии — като при всеки един от тях просто се повдига въпросът дали определен набор от факти (малка предпоставка) може отново да попадне в обхвата на тълкувателната дефиниция, вече предвидена в правото на Съюза (голяма предпоставка) — представляват случаи на тълкуване на правото на Съюза? В редица случаи след това от Съда се иска да категоризира като „извънредни обстоятелства“ сблъсък между самолет и птица ( 116 ), затварянето на част от европейското въздушно пространство поради изригването на вулкан в Исландия ( 117 ), смущаващото реда поведение на пътник, което е обосновало отклоняване на полета от командира „освен ако опериращият въздушен превозвач е допринесъл за това поведение или не е взел подходящи мерки с оглед на предупредителните признаци за такова поведение“ ( 118 ), или повреда на самолетна гума, причинена от намиращ се на пистата на летище чужд обект, като подвижен отломък ( 119 ).

141. Второ, по подобен начин по въпроси, свързани с застраховката „Гражданска отговорност“ при използването на моторни превозни средства, Съдът е постановил няколко решения относно понятието „използване на моторни превозни средства“ по смисъла на член 3 от Директива 2009/103/ЕО ( 120 ). Според Съда това понятие включва всяко използване на превозно средство, което отговаря на обичайната функция на това превозно средство ( 121 ), т.е. всяко негово използване като средство за транспорт ( 122 ). Впоследствие обаче Съдът е приканен да потвърди дали следните фактически ситуации също представляват „използване на моторни превозни средства“: „маневрата на трактор в стопански двор, за да вкара в хамбар прикачено към него ремарке“ ( 123 ), „случая, в който селскостопански трактор е участвал в произшествие и основната му функция към момента на настъпване на това произшествие не е била да служи като средство за транспорт, а да генерира, като работна машина, двигателната сила, необходима за задвижване на помпата на хербицидна пръскачка“ ( 124 ), „положение, при което пътник на паркирано на паркинг превозно средство при отваряне на вратата му удря и причинява щета на паркираното до него превозно средство“ ( 125 ) или „случай […], в който превозно средство, паркирано в частен гараж на сграда и използвано съобразно с функцията му на средство за транспорт, се запалва и предизвиква пожар, причинен от електрическата система на това превозно средство и нанесъл вреди на тази сграда — при положение че посоченото превозно средство не е местено повече от 24 часа преди избухването на пожара“ ( 126 ).

142. Трето, един последен пример може да бъде изведен от понятието „работно време“ по смисъла на Директива 2003/88/EО ( 127 ). Съгласно установената съдебна практика ключовото изискване за квалифицирането като „работното време“ по смисъла на Директива 2003/88 е фактът, че работникът е длъжен да присъства физически на определено от работодателя място и да е на негово разположение, за да може в случай на нужда незабавно да извърши съответните действия. Задълженията на съответните работници, които ги поставят в невъзможност да избират местонахождението си по време на дежурство, трябва да се считат за част от техните професионални задължения ( 128 ). Въпреки това след извеждането на това общо определение от Съда отново е искано да включи в това определение много конкретни във фактическо отношение ситуации, свързани с различни форми на дежурства на медицински служители или служители в спешни служби. Така Съдът е постановил, че ако, докато е на разположение, работникът е задължен да е на място в здравния център, този период представлява работно време ( 129 ) дори когато на засегнатото лице е позволено да почива на работното си място в моментите, когато трудът му не е необходим ( 130 ), или че понятието „работно време“ трябва да се прилага към положение, „при което [пожарникар] е длъжен да бъде в дома си по време на дежурството, да е на разположение на работодателя си и да може да се яви на работното си място в рамките на 8 минути“ ( 131 ).

143. Разбира се, по всички тези теми Съдът безспорно е дал полезен за националните юрисдикции отговор. Не мога обаче да не се съглася с генералния адвокат Jacobs, че „подробните отговори на твърде конкретни въпроси невинаги благоприятстват […] еднакво прилагане. Тези отговори могат просто да породят още въпроси“ ( 132 ).

144. В скорошното си заключение по дело Van Ameyde España — друго преюдициално запитване относно застраховка „Гражданска отговорност“ на моторно превозно средство, отправено от Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания), се опитах да формулирам по-конкретно предложение къде може да се постави линията (която по определение е доста неуловима) между тълкуването и прилагането на правото на Съюза. Не мога да не препратя към това заключение като към актуално проучване ( 133 ). За целите на първото условие относно това къде трябва да се постави задължението за отправяне на преюдициално запитване бих добавил следното.

145. Задължението за отправяне на преюдициално запитване следва да се задейства, когато национална юрисдикция от последна инстанция е изправена пред въпрос за тълкуване на правото