ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

N. WAHL

представено на 29 ноември 2018 година ( 1 )

Дело C‑617/17

Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie S.A. w Warszawie

срещу

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

встъпили страни:

Edward Detka и др.

(Преюдициално запитване, отправено от Sąd Najwyższy (Върховен съд, Полша)

„Преюдициално запитване — Принцип ne bis in idem — Обхват — Конкуренция — Злоупотреба с господстващо положение — Решение, прието от национален орган за защита на конкуренцията — Санкция, наложена въз основа на националното право в областта на конкуренцията и правото на ЕС в областта на конкуренцията“

1. Трябва ли принципът ne bis in idem да се прилага в обстоятелства, при които национален орган за защита на конкуренцията е наложил, в едно и също решение, санкция на предприятие за антиконкурентни практики въз основа на едновременното прилагане на националните правила в областта на конкуренцията и тези на ЕС? Това по същество е въпросът, отправен до Съда по настоящото дело.

I. Правна уредба

А. Правото на ЕС

2. Регламент (EО) № 1/2003 ( 2 ) съдържа правила за прилагане на настоящите членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС. Наред с друго, Регламентът съдържа разпоредби относно успоредното прилагане на националните правила в областта на конкуренция и тези на ЕС.

3. В съображение 8 се посочва, че с цел да се осигури ефективно прилагане на правото на ЕС в областта на конкуренцията органите по конкуренция и съдилищата на държавите членки трябва да бъдат задължени да прилагат и членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС, когато прилагат националното право в областта на конкуренцията за споразумения и практики, които могат да засегнат търговията между държавите членки.

4. В съображение 9 се посочва още че членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС имат за цел защитата на конкуренцията на пазара. Регламентът не пречи на държавите членки да въведат на своя територия национално законодателство, което защитава други законни интереси, при условие че то е съвместимо с общите принципи и другите разпоредби от правото на ЕС. Ако такова национално законодателство преследва предимно цел, различна от защитата на конкуренцията на пазара, органите по конкуренция и съдилищата на държавите членки могат да го прилагат на своя територия.

5. Член 3 от Регламента се отнася до връзката между членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС и националното право в областта на конкуренцията. Той предвижда: „1. Когато органите по конкуренция на държавите членки или националните съдилища прилагат националното право на конкуренция към споразумения, решения на сдружения на предприятия или съгласувани практики по смисъла на член [101 ДФЕС], които могат да засегнат търговията между държавите членки по смисъла на тази разпоредба, те също така прилагат и член [101 ДФЕС] към такива споразумения, решения или съгласувани практики. Когато органите по конкуренция на държавите членки или националните съдилища прилагат националното право на конкуренция по отношение на всякакви злоупотреби, забранени от член [102 ДФЕС], те прилагат също и член [102 ДФЕС]. 2. Прилагането на националното право на конкуренция не може да води до забрана на споразумения, решения на сдружения на предприятия или съгласувани практики, които могат да засегнат търговията между държавите членки, но които не ограничават конкуренцията по смисъла на член [101, параграф 1 ДФЕС], или които изпълняват условията на член [101, параграф 3 ДФЕС], или които са обхванати от регламент, чийто предмет е прилагането на член [101, параграф 3 ДФЕС]. По силата на настоящия регламент държавите членки няма да бъдат възпирани от приемане и прилагане на тяхна територия на по-строго национално законодателство, с което се забранява или санкционира едностранното поведение, с което са се ангажирали предприятията. […]“.

6. Член 5 от Регламента се отнася до правомощията на органите по конкуренция на държавите членки. Той гласи: „Органите по конкуренция на държавите членки имат правомощието да прилагат членове [101 ДФЕС и 102 ДФЕС] в индивидуалните случаи. За тази цел, като действат по собствена инициатива или по внесена жалба, те могат да вземат следните решения: да изискат прекратяване на нарушението; да постановят временни мерки; […]“.

Б. Национална правна уредба

7. Член 8 от Закона за защита на конкуренцията и потребителите от 15 декември 2000 г. (наричан по-нататък „Законът за защита на конкуренцията“) ( 3 ) гласи: „1. Злоупотребата с господстващо положение на съответния пазар от едно или повече предприятия е забранена. 2. Злоупотребата с господстващо положение по-специално се изразява в: […] 5) противодействие на създаването на условия, необходими за възникването или развитието на конкуренцията. […]“.

8. Член 101 от същия закон предвижда: „1. Председателят на комисията може с решение да наложи на предприятието имуществена санкция, чийто размер не превишава 10 % от оборота, реализиран през финансовата година, предхождаща годината, в която е наложена санкцията, когато предприятието дори и неумишлено: 1) е нарушило забраната по член 5, без да попада в обхвата на изключенията по членове 6 и 7, или е нарушило забраната по член 8; 2) е нарушило член [101 ДФЕС или 102 ДФЕС]; […]“.

II. Фактите, производството и преюдициалните въпроси

9. Настоящото дело се отнася до спор между Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (председател на Комисията за защита на конкуренцията и потребителите; полският национален орган за защита на конкуренцията, наричан по-нататък „НОК“) и Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Zycie S.A., полско застрахователно дружество (наричано по-нататък „засегнатото предприятие“), относно имуществената санкция, наложена от НОК на последното за антиконкурентни практики.

10. В решението си от 25 октомври 2007 г. НОК приема, че засегнатото предприятие е злоупотребило с господстващо положение на пазара на груповото животозастраховане на служители в Полша, като е предотвратило конкуренцията в сектора. Счита, че поради това предприятието е нарушило забраната по член 8 от Закона за защита на конкуренцията. Освен това НОК приема, че такава практика може да засегне отрицателно възможността на чуждестранните застрахователи за достъп до полския пазар, което на свой ред да засегне по неблагоприятен начин търговията между държавите членки. Поради това НОК заключава, че засегнатото предприятие, едновременно с националното право в областта на конкуренцията, е нарушило нормата, която понастоящем се съдържа в член 102 ДФЕС.

11. Предвид изложените констатации НОК налага на засегнатото предприятие имуществена санкция в общ размер от 50361080 PLN (полски злоти). Санкцията включва два отделно изчислени размера. Единият е изчислен за нарушение на националното право в областта на конкуренцията, а другият — главно за нарушение на правото на ЕС в областта на конкуренцията. В решението на НОК се посочва по-специално че: „1. При определянето на размера на имуществената санкция следва да се вземе предвид периодът на прилагане на разглежданите практики от [засегнатото предприятие], а именно от 1 април 2001 г. до датата на констатиране на нарушението на разпоредбите на [Закона за защита на конкуренцията], тоест 78 пълни месеца (6 години и 6 месеца). 2. За неблагоприятно засягане на търговията между държавите — членки на ЕС, от разглежданите практики по описания в настоящото решение начин може да се говори едва от момента на присъединяване на Полша към ЕС, тоест от 1 май 2004 г. нататък. 3. Размерът на имуществената санкция за нарушението на член [102 ДФЕС] (във връзка с член 5 от [Регламент № 1/2003]) е определен въз основа на периода на прилагане на тези практики от [засегнатото предприятие], а именно от 1 май 2004 г. до деня на констатиране на нарушението на тези разпоредби, тоест 41 пълни месеца (3 години и 5 месеца). 4. За периода от 1 април 2001 г. до деня на констатиране на нарушението на посочените по-горе разпоредби имуществената санкция за практиките на [засегнатото предприятие] се определя по реда на член 101, параграф 1, точки 1 и 2 от [Закона за защита на конкуренцията]. 5. За периода от 1 май 2004 г. до деня на констатиране на нарушението практиките на [засегнатото предприятие] засягат както националния пазар, така и търговията между държавите членки и съответно приложение намират (освен посочените в т. [4] разпоредби) и разпоредбите на член 5 от [Регламент № 1/2003]. 6. За нарушението на националните разпоредби […], предвид периода на прилагане на практиките, на [засегнатото предприятие] се налага имуществена санкция в размер на 33022892,77 PLN [полски злоти], което съставлява 65,55 % от общия размер на посочената в началото имуществена санкция. 7. За нарушението на разпоредбите на член [102 ДФEC] във връзка с член 5 от Регламент № 1/2003, предвид периода на прилагане на практиките и възможното им отражение върху търговията между държавите членки, на [засегнатото предприятие] се налага имуществена санкция в размер на 17358187,23 PLN [полски злоти], което съставлява 34,45 % от общия размер на посочената в началото имуществена санкция“.

12. След като неуспешно оспорва решението на НОК пред две съдилища на по-долна инстанция, засегнатото предприятие подава жалба пред запитващата юрисдикция. Пред този съд то твърди, че и двете суми обхващат една и съща практика и че следователно му е била наложена санкция два пъти за същата практика. Това представлявало нарушение на принципа ne bis in idem.

13. Тъй като има съмнения относно правилното тълкуване на този принцип като въпрос от правото на ЕС, запитващата юрисдикция решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси: „1) Може ли член 50 от Хартата на основните права на Европейския съюз да се тълкува в смисъл, че прилагането на принципа ne bis in idem предполага не само идентичност на извършителя на нарушението и идентичност на фактическите обстоятелства, но и идентичност на защитения правен интерес? 2) Трябва ли член 3 от Регламент [№ 1/2003] във връзка с член 50 от Хартата на основните права на Европейския съюз да се тълкува в смисъл, че правото на Съюза в областта на конкуренцията и националното право в областта на конкуренцията, прилагани едновременно от органа за защита на конкуренцията на държава — членка на Съюза, защитават един и същ правен интерес?“.

14. Писмени становища представят засегнатото предприятие, НОК, полското правителство, Надзорният орган на ЕАСТ и Европейската комисия. В съответствие с член 76, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда не е проведено съдебно заседание.

III. Анализ

15. С преюдициалните въпроси запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали принципът ne bis in idem е пречка за това в едно-единствено решение националният орган за защита на конкуренцията да наложи санкция на предприятие за антиконкурентни практики въз основа както на националното право, така и на правото на ЕС в областта на конкуренцията.

16. Както предлагат всички страни, с изключение на засегнатото предприятие, на този въпрос следва да се даде отрицателен отговор ( 4 ).

17. Ще обясня в три стъпки защо това несъмнено е така. На първо място, ще изложа някои общи бележки относно смисъла на принципа ne bis in idem. На второ място, ще разгледам основните положения в практиката на Съда относно прилагането на принципа в контекста на правото на конкуренцията. На трето и последно място, ще преценя относимостта на принципа ne bis in idem в производството пред запитващата юрисдикция.

А. По смисъла на принципа ne bis in idem

18. Принципът ne bis in idem несъмнено представлява един от крайъгълните камъни на всяка основана на правовата държава правна система ( 5 ). Най-общо, като пряко следствие от принципа res judicata, смисълът му се състои в гарантирането на правната сигурност и равнопоставеност, а именно, след като веднъж е било преследвано, евентуално наказано, съответното лице да може да бъде сигурно, че няма да бъде преследвано повторно за същото нарушение. Обратно, ако бъде оправдано, принципът гарантира, че то може да бъде сигурно, че няма да бъде преследвано отново в бъдещи производства за същото деяние ( 6 ).

19. Съдът уточнява, че принципът ne bis in idem се прилага и в контекста на правото на конкуренцията — област на правото, която в зависимост от избраната гледна точка попада някъде в сивата зона между наказателното и административното право ( 7 ). Според Съда принципът ne bis in idem трябва да бъде зачитан в рамките на производства, в които се налагат глоби съгласно правото на конкуренцията: така предприятие не може да бъде наказвано или преследвано за антиконкурентни действия, за които с предходно влязло в сила решение то вече е било наказано или е било установено, че не носи отговорност ( 8 ).

20. При все това, както в други области на правото, принципът ne bis in idem може да се прилага в контекста на правото на конкуренцията само ако са изпълнени две предварителни условия: първо, да е налице повторяемост на производствата, и второ, второто производство да се отнася до същите антиконкурентни практики.

21. Тези предварителни условия, тоест наличието на второ производство (bis) за същото деяние (idem), произтичат пряко от текста на член 50 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) — разпоредба, предвиждаща правото на всеки да не бъде подложен на наказателно преследване или наказван два пъти за едно и също престъпление. Съгласно тази разпоредба „[н]икой не може да бъде подложен на наказателно преследване или наказван за престъпление, за което вече е бил оправдан или осъден на територията на [Европейския съюз] с окончателно съдебно решение в съответствие със закона“. Следователно, като отразява член 4 от Протокол № 7 към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), член 50 от Хартата е конкретно насочен към повторяемостта на производство, отнасящо се до едни и същи факти, по които е постановено окончателно решение.

22. Тук следва да се подчертае, че принципът ne bis in idem не представлява критерий, по който следва да се преценява пропорционалността на (наказателна) санкция в конкретно производство. Смисълът му се състои в друго: той гарантира, че извършителят на нарушението не е преследван и наказван последователно повече от веднъж за едно и също деяние и че вследствие на това той може да бъде сигурен, че „е изкупил вината си и вече не следва да се опасява от нови санкции“ по отношение на това конкретно деяние ( 9 ). С други думи, този принцип не се прилага, когато се определя дали дадено деяние може да съставлява повече от едно нарушение ( 10 ), или дали кумулирането на санкциите в дадено производство е пропорционално.

23. В следващата част ще очертая основните положения в практиката на Съда, залегнали в основата на преюдициалните въпроси по делото.

Б. Компонентът idem в правото на конкуренцията

24. В практиката си Съдът е формулирал конкретни критерии, които може да определят обхвата на принципа ne bis in idem в контекста на правото на конкуренцията. Тези критерии се отнасят до тълкуването на т.нар. компонент idem от принципа. С други думи, това са критериите за установяване дали второто производство се отнася до „същото деяние“ ( 11 ).

25. Що се отнася до правото на ЕС, идентичността на деянието по принцип се преценява въз основа на двоен критерий: фактическите обстоятелства и извършителят трябва да са едни и същи. За сметка на това правната квалификация, или защитените интереси, не е определяща за целите на прилагането на принципа ne bis in idem. Този подход, отразяващ тясно неотдавнашната практика на ЕСПЧ ( 12 ), е приложен от Съда по дела относно полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси ( 13 ).

26. Случаят обаче не е такъв в правото на конкуренцията. За разлика от описания в предходната точка подход, съгласно постоянната практика на Съда в контекста на правото на конкуренцията — и по-специално в контекста на успоредно преследване или налагане на санкции от Комисията и националните органи за защита на конкуренцията — от значение е и защитеният правен интерес. С други думи, принципът ne bis in idem може да се прилага само ако са налице три кумулативни критерия по отношение на компонента idem. Критериите са следните: в сравняваните производства фактическите обстоятелства трябва да бъдат еднакви и извършителят на нарушението трябва да е един и същ, както и да бъде един и същ защитеният правен интерес ( 14 ).

27. Този принцип може да бъде проследен назад до решение на Съда Wilhelm и др. ( 15 ). В това дело пред Съда е поставен въпросът дали национален орган за защита на конкуренцията може да преследва картел, за който вече е било прието решение от Комисията. Съдът приема, че такава възможност действително съществува за националния орган за защита на конкуренцията, при условие че националното право и правото на ЕС в областта на конкуренцията разглеждат антиконкурентните действия от различни гледни точки. Съответно, докато съгласно правото на ЕС в областта на конкуренцията те се разглеждат като пречки, които може да произтекат за търговията между държавите членки, всеки орган по националното законодателство действа въз основата на свойствени за това законодателство съображения и разглежда картелите единствено в този контекст. Така всъщност Съдът отхвърля приложимостта на принципа ne bis in idem в подобен контекст ( 16 ).

28. Като се основава на своя извод в решение Wilhelm и др., Съдът е преценил приложимостта на принципа ne bis in idem, и по-специално наличието на компонента idem, в редица различни обстоятелства в областта на правото на конкуренцията.

1. По подхода на Съда

29. Уместно е в самото начало да се разгледа случай, който от фактическа гледна точка най-много се доближава до обстоятелствата по настоящото дело, а именно случай, в който Комисията и национален орган за защита на конкуренцията са предприели действия срещу един и същ извършител за едни и същи антиконкурентни практики (картелно споразумение).

30. В решение Aalborg Portland ( 17 ) Съдът установява принципното положение, че принципът ne bis in idem може да бъде изтъкван само когато е налице идентичност на фактическите обстоятелства, на извършителя на нарушението и на защитения правен интерес. Според Съда по този начин принципът гарантира, че едно и също лице не може да бъде санкционирано повече от един път за едно и също неправомерно деяние, за да бъде защитено едно и също правно благо ( 18 ). Съдът също така посочва, че дадено предприятие не може да се позовава на принципа ne bis in idem, когато Комисията е наложила санкция на предприятие за практика, която е различна от вменената на същото предприятие и е била предмет на по-ранно решение на национален орган за защита на конкуренцията. Това важи и за обстоятелства, при които двете решения се отнасят до неразривно свързани договори и споразумения.

31. В решение Toshiba ( 19 ) Съдът припомня възприетия в решение Aalborg Portland принцип по отношение на изискванията за идентичност на фактическите обстоятелства, на извършителя на нарушението и на защитения правен интерес. Той прави това, при все че генералният адвокат Kokott го призовава да отхвърли изискването за идентичност на защитения правен интерес и вместо това да приложи двойния критерий за идентичност на фактическите обстоятелства и на извършителя на нарушението, прилаган в други области на правото на ЕС ( 20 ).

32. В решението си Съдът не е разгледал изрично въпроса дали правните интереси, защитени от националното право в областта на конкуренцията и правилата на ЕС в областта на конкуренцията, са едни и същи в разглежданото дело. Действително по въпроса е можело да се подходи от различна перспектива: фактическите обстоятелства по двете производства не са били едни и същи, така че принципът ne bis in idem при всички положения не е следвало да се приложи. Становището на Съда в това отношение се основава на обстоятелството, че националният орган за защита на конкуренцията е наложил глоба на участващи в картел предприятия въз основа на антиконкурентните последици от този картел във въпросната държава членка преди присъединяването ѝ към Европейския съюз. Комисията от своя страна преди това е приела решение, налагащо глоба на същите участници в картела — решение, с което не се е целяло санкциониране на последиците преди присъединяването ( 21 ).

33. Освен това Съдът приема, че компонентът idem не е налице по дело Limburgse Vinyl ( 22 ), в което се поставя въпросът дали принципът ne bis in idem може да бъде пречка за приемане на второ решение от Комисията относно същите антиконкурентни практики, когато първото ѝ решение е било отменено от Общия съд. Съдът приема, че за да се приложи посоченият принцип, трябва да е било взето решение по въпроса дали действително е било извършено нарушение или да е била проверена законосъобразността на извършената в това отношение преценка. Тъй като случаят по дело Limburgse Vinyl не е бил такъв, Съдът приема, че разглежданият принцип допуска ново производство по отношение на същите антиконкурентни практики, когато първото решение е било отменено поради процесуални основания без произнасяне по съществото на твърдените антиконкурентни практики. Според Съда това е така, тъй като решението за отмяна на първото решение не може да се разглежда като „оправдателно“. При това положение наложените с новото решение санкции само заменят наложените с първото решение, за което е установено, че е опорочено поради процесуални нарушения ( 23 ).

34. Накрая, Съдът разглежда също приложимостта на принципа ne bis in idem при обстоятелства, при които за едни и същи антиконкурентни действия е било образувано производство или е било наложено наказание както в Европейския съюз, така и извън него.

35. В решение Showa Denko ( 24 ) например Съдът отхвърля довода, че принципът ne bis in idem може да бъде изтъкнат в положение, в което Комисията упражнява правомощията си съгласно правото на ЕС, след като органите на държава, която не е членка на ЕС, са наложили на предприятия санкции за участие в международен картел въз основа на нарушение на приложимите в тази държава правила за конкуренцията, когато тези органи са действали в пределите на съответните си правомощия ( 25 ).

36. В тази последна съдебна практика относно успоредното преследване или налагане на наказания от Комисията и органите за защита на конкуренцията на държавите, които не са членки на ЕС, Съдът подчертава международното естество на оспорваните практики, различията между съответните правни системи, включително целите и задачите на съответните материалноправни норми от правото на конкуренцията, както и конкретния правен интерес, защитен от правилата на ЕС в областта на конкуренцията. Съдът също така отбелязва по-специално че това положение, в което Комисията и органите на държавите, които не са членки на ЕС, действат в рамките на съответните си правомощия, следва да се разглежда отделно от положението, в което антиконкурентните практики се ограничават единствено до териториалния обхват на приложение на правната система на ЕС (и неговите държави членки) ( 26 ).

37. Практиката на Съда, и по-специално прилагането на тройния критерий във връзка с успоредното преследване или налагане на наказания в рамките на Европейския съюз (или Европейското икономическо пространство), поражда някои (основни) въпроси, които ще разгледам накратко в следващата част.

2. Бележки относно тройния критерий, прилаган от Съда

38. Логиката в основата на произтичащата от решение Aalborg Portland съдебна практика може да бъде проследена назад до решение на Съда Wilhelm и др. Не трябва обаче да се пренебрегва фактът, че решението по това дело е постановено в ранните години на европейската интеграция. Към онзи момент несъмнено е било обосновано да се изходи от предпоставката, че националното право в областта на конкуренцията и общностното (тогава) право в областта на конкуренцията преследват различни цели и съответно са предназначени да защитават различни правни интереси. От друга страна, нито Хартата, нито Протокол № 7 към ЕКПЧ са били в сила по онова време ( 27 ).

39. Според мен обаче в съвременния Европейски съюз придаването на значение на защитените правни интереси при определянето дали е налице компонентът idem е проблематично поради две основни причини.

40. Първо, националното право и това на ЕС все повече се сближават: поради това изглежда, че изводът на Съда в решение Wilhelm и др., че националното право в областта на конкуренцията и правото на ЕС в областта на конкуренцията разглеждат антиконкурентните действия от различни гледни точки, вече не е съвсем точен. В известна степен практическата относимост на критерия в контекста на успоредното преследване или налагане на наказания от Комисията и националните органи за защита на конкуренцията може да се окаже под въпрос.

41. Въпреки това може да има случаи, в които припокриването да не е цялостно: това се признава в Регламент № 1/2003 — актът от вторичното право, имащ за цел да координира прилагането на правото на ЕС в областта на конкуренцията и да гарантира, когато е необходимо, че националните органи за защита на конкуренцията прилагат членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС в разследванията, които засягат търговията между държавите членки. В съображение 9 от този регламент съответно се посочва, че когато националното законодателство преследва предимно цел, различна от защитата на конкуренцията на пазара (целта по членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС), органите по конкуренция и съдилищата на държавите членки могат да прилагат това законодателство на своя територия. При все това бих изтъкнал, че това понастоящем е по-скоро рядък случай.

42. Второ и по-основно, може да се долови известно напрежение между тройния критерий, прилаган в областта на правото на конкуренцията, и член 50 от Хартата. С други думи, съвместим ли е тройният критерий с член 50 от Хартата?

43. Според мен този въпрос е основателен.

44. Струва ми се, че Съдът отчита това напрежение. При все че действително се позовава на тройния критерий в решение Toshiba, Съдът все пак изключва прилагането на принципа ne bis in idem в това дело на друго основание, като изтъква, че фактическите обстоятелства в основата на двете разглеждани последователни решения (приети от Комисията и националния орган за защита на конкуренцията), не са идентични. Това различие вероятно е позволило на Съда да не разглежда изрично тройния критерий, чиято съдба несъмнено ще бъде предмет на спорове в бъдеще.

45. Затруднявам се да намеря основателни причини за това тройният критерий да продължи да се прилага в контекста на правото на конкуренцията.

46. Склонен съм да се съглася с генералния адвокат Kokott, че принципът ne bis in idem, както е прогласен в член 50 от Хартата, следва да се тълкува еднакво във всички области на правото на ЕС, като се отчитат надлежно изискванията на практиката на ЕСПЧ ( 28 ). Според мен само фактът, че правото на конкуренцията не е част от „сърцевината“ на наказателното право или че налаганите в рамките на правото на конкуренцията санкции следва да имат достатъчно възпиращо действие, така че да гарантират ефективната защита на конкуренцията, не е достатъчно основание, за да се ограничи предоставената с Хартата защита в областта на правото на конкуренцията.

47. Рискът няколко органа за защита на конкуренцията да образуват производства срещу едно и също предприятие за едно и също деяние (тъй като действителните или потенциалните последици от това деяние се разпростират в Европейския съюз), изглежда, е присъщ за децентрализираната система на прилагане на правото на конкуренцията, установена с Регламент № 1/2003. Това е така въпреки няколкото предвидени в Регламента правила, насочени към избягване на успоредното преследване ( 29 ). Според мен поради замисъла на така установената с Регламент № 1/2003 система на прилагане не трябва да се предвиждат прекалено строги критерии за прилагането на принципа ne bis in idem.

48. Действително ефективната защита на конкуренцията в Европейския съюз, която надлежно отчита правата на предприятията, действащи на вътрешния пазар, може да бъде постигната без прибягването до изискването за идентичност на защитените законни интереси. Наистина въз основа на двойния критерий за идентичност на фактическите обстоятелства и на извършителя на нарушението принципът ne bis in idem просто би позволил да се избегне повече от един орган за защита на конкуренцията да наложи санкции за (действителните или предполагаеми) антиконкурентни последици от конкретно деяние, когато тези санкции се отнасят до една и съща територия и един и същ период от време в рамките на Европейския съюз. За сметка на това той не би попречил на възможността повече от един орган за защита на конкуренцията да преследва или налага санкции за ограничения на конкуренцията, произтичащи от едно и също деяние на различни територии или през различни периоди от време ( 30 ).

49. Като се има предвид, че в правото на конкуренцията последиците от оспорваното деяние, което се отнася до конкретна територия и период от време, представляват необходим елемент от фактическите обстоятелства, двойният критерий за наличие на компонента idem може да гарантира ефективното преследване на антиконкурентните практики в Европейския съюз. Той гарантира и по-голяма правна сигурност за предприятията. Дори още по-важно, той е в съответствие с изискванията по член 50 от Хартата, тълкуван с оглед на практиката на ЕСПЧ.

50. За съжаление обаче настоящото дело не може да послужи за разясняване на този въпрос.

В. По настоящото дело: липса както на компонента bis, така и на компонента idem

51. Както вече бе споменато по-горе, преюдициалните въпроси отразяват съмненията на запитващата юрисдикция относно съвместимостта с член 50 от Хартата на тройния критерий, позволяващ да се установи дали е налице компонентът idem, обсъден в предходната част.

52. Изключително важно е да се подчертае, че за да бъде приложен принципът ne bis in idem, елементът bis също трябва да е налице. Това е видно както от формулировката на самия принцип, така и от член 50 от Хартата. Видно е и от практиката на ЕСПЧ ( 31 ). По понятни причини, доколкото ми е известно, Съдът е разгледал само потенциално нарушение на този принцип в положения, при които е ставало въпрос за последователни производства ( 32 ).

53. Във висящото пред запитващата юрисдикция производство компонентът bis липсва. Всъщност от акта за преюдициално запитване е видно, че НОК е приел едно-единствено решение, с което се налага една-единствена санкция (състояща се от две части) въз основа на едновременното прилагане на националното право в областта на конкуренцията и това на ЕС.

54. При такива обстоятелства принципът ne bis in idem не се прилага.

55. Видно от данните, с които разполага Съдът, въпросът, който следва да бъде разрешен в главното производство, е по-скоро дали използваната от НОК методология за налагане на санкцията е пропорционална ( 33 ).

56. Макар в крайна сметка запитващата юрисдикция да трябва да прецени пропорционалността на санкцията, Регламент № 1/2003 следва да бъде упоменат с особено внимание в случая. С приемането на Регламент № 1/2003 законодателят на ЕС се е стремил да гарантира, че националните органи прилагат (вместо или успоредно с националното право в областта на конкуренцията) членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС. Както е видно от член 3, Регламентът има за цел също така да гарантира, че националните органи за защита на конкуренцията няма да приемат решения, които биха застрашили ефективността на правилата на ЕС в областта на конкуренцията. С други думи, Регламентът всъщност насърчава (когато е уместно) успоредното прилагане от страна на националните органи за защита на конкуренцията на националното право и правото на ЕС в областта на конкуренцията. Що се отнася до пропорционалността на санкциите, Регламентът все пак не предвижда правила относно начина, по който националните органи за защита на конкуренцията следва да изчисляват санкцията при конкретни обстоятелства. Член 23 от Регламента само предвижда строга горна граница за налаганите от Комисията санкции: тази граница е 10 % от общия размер на оборота на засегнатото предприятие от предходната стопанска година.

57. В настоящото дело не мога да установя никакво обстоятелство, което да загатва за нарушение на принципа на пропорционалност.

58. Всъщност методологията, приложена от НОК при определяне на санкцията, видимо е класически пример за това как национален орган за защита на конкуренцията може в даден случай да приложи успоредно националното право в областта на конкуренцията и това на ЕС. Санкцията се състои от две части, санкциониращи последиците от оспорваните практики във връзка с два различни периода от време: първата част се основава на нарушение на националното право в областта на конкуренцията, преди Полша да се присъедини към Европейския съюз на 1 май 2004 г., а втората — на нарушение на правилата на ЕС в областта на конкуренцията (и на националното право в тази област) след тази дата. Що се отнася по-специално до втория период, НОК е взел предвид обстоятелството, че оспорваните практики (може да) засягат търговията между държавите членки (в допълнение към последиците от практиките в Полша). Това „припокриване“ е въпрос, свързан с методологията, приложена при изчисляването на санкцията за нарушение на правото в областта на конкуренцията. То не се забранява от принципа ne bis in idem.

59. С оглед на изложеното по-горе на преюдициалните въпроси следва да се отговори, че принципът ne bis in idem не е приложим в обстоятелства като разглежданите в главното производство.

IV. Заключение

60. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Sąd Najwyższy (Върховен съд, Полша) преюдициални въпроси, както следва: „Принципът ne bis in idem не е приложим в обстоятелства като разглежданите в главното производство“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) Регламент на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове [101 ДФЕС и 102 ДФЕС] (ОВ L 1, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167).

( 3 ) Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. 2000 г., № 122, позиция 1319).

( 4 ) Някои от представилите становища страни посочват, че Съдът следва да откаже да даде отговор на преюдициалните въпроси, тъй като те не били относими за решаването на висящото пред запитващата юрисдикция дело. Не споделям тази гледна точка. От това, че е възможно принципът ne bis in idem да не е приложим към обстоятелствата по разглежданото дело, не следва, че въпросите са хипотетични или неотносими. Напротив, от акта за преюдициално запитване е видно, че отговорът на Съда относно тълкуването на принципа ne bis in idem ще бъде от полза за запитващата юрисдикция при произнасянето по висящото пред нея дело.

( 5 ) Съдът прилага принципа за първи път в решение от 5 май 1966 г., Gutmann/Комисия (18/65 и 35/65, EU:C:1966:24, стр. 119).

( 6 ) Вж. заключението на генералния адвокат Ruiz-Jarabo Colomer по дело Gözütok и Brügge (C‑187/01 и C‑385/01, EU:C:2002:516, т. 49).

( 7 ) Относно прилагането на принципа в области, различни от „чистото“ наказателно право, вж. Tomkins, J. Article 50. — In: S. Peers et al. (eds), The EU Charter of Fundamental Rights — A Commentary. Hart Publishing, Oxford 2014, 1373—1412, 1388—1390.

( 8 ) Решение от 14 февруари 2012 г., Toshiba Corporation и др. (C‑17/10, EU:C:2012:72, т. 94 и цитираната съдебна практика).

( 9 ) Вж. заключението на генералния адвокат Ruiz-Jarabo Colomer по дело Gözütok и Brügge (C‑187/01 и C‑385/01, EU:C:2002:516, т. 49).

( 10 ) Вж. например решение на ЕСПЧ по дело Fischer с/у Австрия от 29 май 2001 г. (ECLI:CE:ECHR:2001:0529JUD003795097, т. 25).

( 11 ) Вж. по-специално решение на ЕСПЧ по дело Сергей Золотухин с/у Русия [голям състав] от 10 февруари 2009 г. (ECLI:CE:ECHR:2009:0210JUD001493903, т. 81—84) и по дело Boman с/у Финландия от 17 февруари 2015 г. (CE:ECHR:2015:0217JUD004160411, т. 33).

( 12 ) Пак там.

( 13 ) Вж. например решения от 9 март 2006 г., van Esbroeck (C‑436/04, EU:C:2006:165, т. 32), от 28 септември 2006 г., Gasparini и др. (C‑467/04, EU:C:2006:610, т. 54), от 28 септември 2006 г., van Straaten (C‑150/05, EU:C:2006:614, т. 41, 47 и 48), от 18 юли 2007 г., Kraaijenbrink (C‑367/05, EU:C:2007:444, т. 26 и 28), и от 16 ноември 2010 г., Mantello (C‑261/09, EU:C:2010:683, т. 39).

( 14 ) Решения от 7 януари 2004 г., Aalborg Portland и др./Комисия (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P и C‑219/00 P, EU:C:2004:6, т. 338), и от 14 февруари 2012 г., Toshiba Corporation и др. (C‑17/10, EU:C:2012:72, т. 94).

( 15 ) Решение от 13 февруари 1969 г., Wilhelm и др. (14/68, EU:C:1969:4).

( 16 ) Пак там, точки 3 и 9. Съдът обаче е изразил резерва. Според него принципите на справедливост налагат при определянето на евентуална санкция да бъде отчетено всяко предходно решение за налагане на наказание. Вж. точка 11 от решението, както и решение от 14 декември 1972 г., Boehringer Mannheim/Комисия (7/72, EU:C:1972:125, т. 3).

( 17 ) Решение от 7 януари 2004 г., Aalborg Portland и др./Комисия (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P и C‑219/00 P, EU:C:2004:6).

( 18 ) Пак там, точки 338—340.

( 19 ) Решение от 14 февруари 2012 г., Toshiba Corporation и др. (C‑17/10, EU:C:2012:72).

( 20 ) Пак там, точка 94. Вж. също заключението на генералния адвокат Kokott по дело Toshiba Corporation и др. (C‑17/10, EU:C:2011:552, т. 97—134).

( 21 ) Решение от 14 февруари 2012 г., Toshiba Corporation и др. (C‑17/10, EU:C:2012:72, т. 97—103).

( 22 ) Решение от 15 октомври 2002 г., Limburgse Vinyl Maatschappij и др./Комисия (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P—C‑252/99 P и C‑254/99 P, EU:C:2002:582).

( 23 ) Пак там, точки 59—62.

( 24 ) Решение от 29 юни 2006 г., Showa Denko/Комисия (C‑289/04 P, EU:C:2006:431).

( 25 ) Пак там, точки 52—56.

( 26 ) Решения от 29 юни 2006 г., Showa Denko/Комисия (C‑289/04 P, EU:C:2006:431, т. 51 и 53), и от 29 юни 2006 г., SGL Carbon/Комисия (C‑308/04 P, EU:C:2006:433, т. 29 и 31). По въпроса защо принципът ne bis in idem при всички положения не може да се приложи, когато е налице двойно преследване в рамките на различни юрисдикции, освен ако не съществува международно споразумение, предвиждащо, че принципът следва да се приложи, вж. заключението на генералния адвокат Tizzano по дело Archer Daniels Midland и Archer Daniels Midland Ingredients/Комисия (C‑397/03 P, EU:C:2005:363, т. 94—99).

( 27 ) Сложността, свързана с прилагането на принципа ne bis in idem в контекста на правото на конкуренцията по това време, е подробно изложена в заключението на генералния адвокат Mayras по дело Boehringer Mannheim/Комисия (7/72, непубликувано, EU:C:1972:107, стр. 1293 и сл.).

( 28 ) Вж. заключението на генералния адвокат Kokott по дело Toshiba Corporation и др. (C‑17/10, EU:C:2011:552, т. 120—122).

( 29 ) Вж. по-специално член 13 от Регламента, отнасящ се до спирането или прекратяването на производството.

( 30 ) Заключение на генералния адвокат Kokott по дело Toshiba Corporation и др. (C‑17/10, EU:C:2011:552, т. 131). При подобни обстоятелства обаче трябва да бъде надлежно отчетено общото изискване, установено в решение Wilhelm и др. Съответно трябва да бъде отчетено всяко предходно решение за налагане на наказания при определянето на санкцията, която следва да бъде постановена. Вж. решение от 13 февруари 1969 г., Wilhelm и др. (14/68, EU:C:1969:4, т. 11).

( 31 ) Вж. например решения на ЕСПЧ по дело Hauser-Sporn с/у Австрия от 7 декември 2006 г. (CE:ECHR:2006:1207JUD003730103, т. 42 и цитираната съдебна практика). Вж. също https://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_4_Protocol_7_ENG.pdf (последна справка на 19 октомври 2018 г.), точка 30 и сл.

( 32 ) Следователно тълкувателният въпрос, повдигнат във връзка с компонента bis, по принцип се свежда до правилното тълкуване на понятието „окончателно решение“. Вж. например решения от 28 септември 2006 г., Gasparini и др. (C‑467/04, EU:C:2006:610, т. 31 и 32), от 28 септември 2006 г., van Straaten (C‑150/05, EU:C:2006:614, т. 51 и 58), и от 22 декември 2008 г., Turansky (C‑491/07, EU:C:2008:768, т. 35 и 36). Неотдавна Общият съд изрично отхвърли твърдението, че е възможно принципът ne bis in idem да бъде изтъкнат, когато в едно и също решение са наложени няколко санкции. Вж. решение от 26 октомври 2017 г., Marine Harvest/Комисия (T‑704/14, EU:T:2017:753, т. 307—344). Понастоящем пред Съда има висящо производство по жалба срещу това решение.

( 33 ) В този смисъл вж. решение от 18 декември 2008 г., Coop de France Bétail et Viande и др./Комисия (C‑101/07 P и C‑110/07 P, EU:C:2008:741, т. 130). От мотивите на Съда може да се заключи, че въпросът дали предприятието е било санкционирано два пъти за едно и също нарушение следва да се прецени в светлината на принципа на пропорционалност.