СТАНОВИЩЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

N. JÄÄSKINEN

представено на 13 май 2014 година ( 1 )

Становище 1/13

Искане за становище, отправено от Европейската комисия

„Искане за становище на основание член 218, параграф 11 ДФЕС — Допустимост — Понятие за предвидено споразумение — Международни споразумения в областта на съдебното сътрудничество по гражданскоправни въпроси — Хагска конвенция за гражданските аспекти на международното отвличане на деца от 25 октомври 1980 г. — Изключителна или споделена компетентност на Европейския съюз да приема присъединяването на трета държава към тази конвенция — Сключване на международно споразумение, което може да засегне общи правила на правото на Съюза или да промени техния обхват по смисъла на член 3, параграф 2 ДФЕС — Област, в която до голяма степен вече действат правилата на правото на Съюза — Риск от засягане на еднаквото и последователно прилагане на правилата на правото на Съюза и правилното функциониране на установената с тях система — Взаимодействие с Регламент (ЕО) № 2201/2003“

Съдържание

I – Въведение II – Контекст на искането за становище III – Производство пред Съда IV – По допустимостта А – По квалифицирането на инструментите, предмет на искането за становище Б – По страните по разглежданите международни споразумения В – По хода на разглежданите международни споразумения V – По съществото на делото А – Уводни бележки Б – По критериите за разграничаване на изключителната външна компетентност на Съюза, произтичащи от съдебната практика, предхождаща Договора за функционирането на ЕС В – По запазването на релевантността на тези изведени от съдебната практика принципи след влизането в сила на Договора за функционирането на ЕС Г – По прилагането в конкретния случай на критериите, отнасящи се до засягането на общите правила 1. Характеристики на разглежданите международни споразумения 2. Наличие на общи правила в обхванатата с тези международни споразумения област 3. Риск от засягане на тези общи правила от разглежданите международни споразумения VI – Заключение

I – Въведение

1. Предмет на настоящото становище е искането за становище на Съда, отправено от Европейската комисия на основание член 218, параграф 11 ДФЕС ( 2 ). В него на Съда се поставя въпросът дали приемането на присъединяването на трета държава към Хагската конвенция за гражданските аспекти на международното отвличане на деца от 25 октомври 1980 г. (наричана по-нататък „Хагската конвенция от 1980 г.“) ( 3 ) попада в изключителната компетентност на Европейския съюз. Въпросът, който Съдът е приканен да изясни, по-специално се поставя с оглед на измененията, внесени с Договора от Лисабон, по отношение на разпределението на областите на компетентност между Съюза и държавите членки.

2. От самото начало следва да се уточни, че страна по Хагската конвенция от 1980 г. е всяка от държавите — членки на Съюза, а не Съюзът като такъв, тъй като по нея не се допуска присъединяване на международни организации. При все това Комисията е счела, че възможността за приемане на трети държави, присъединили се към тази конвенция, както е предвидено в член 38 от нея, попада в изключителната външна компетентност на Съюза и че поради това е необходимо държавите членки да действат не поотделно и от свое име, а едновременно и в интерес на Съюза. Предложенията за решения на Съвета, които Комисията е представила в този смисъл, са отхвърлени от голяма част от държавите членки, като следва да се уточни, че повечето от тях вече са приели присъединяването на поне една от тези трети държави.

3. За да обоснове подхода си, който се оспорва както от Съвета на Европейския съюз, така и от почти всички държави членки, представили становища по настоящото дело ( 4 ), Комисията, подкрепяна от Европейския парламент, изтъква, че в случая става въпрос за сключването на международно споразумение, което може да засегне общите правила на правото на Съюза или да промени техния обхват по смисъла на член 3, параграф 2 ДФЕС.

4. По-специално имало риск от противопоставяне, дори от противоречия, с Регламент (ЕО) № 2201/2003 на Съвета от 27 ноември 2003 година относно компетентността, признаването и изпълнението на съдебни решения по брачни дела и делата, свързани с родителската отговорност, с който се отменя Регламент (ЕО) № 1347/2000 ( 5 ) (наричан по-нататък „регламент „Брюксел IIа“). Всъщност материалният обхват на този регламент съвпада частично с този на Хагската конвенция от 1980 г., тъй като съдържа и разпоредби относно трансграничното отвличане на деца, някои от които препращат към въпросната конвенция. В това отношение възниква въпросът дали определените от Съда в практиката му, предхождаща влизането в сила на Договора за функционирането на ЕС, критерии за преценка на риска международно споразумение да засегне общи правила, остават релевантни и в настоящия случай.

5. При всички положения, преди да може да определи дали Съюзът има изключителна или споделена външна компетентност да приема присъединяването на трета държава към въпросната конвенция, Съдът ще трябва да разгледа дали настоящото искане за становище е допустимо, по който въпрос съществуват сериозни съмнения.

6. В това отношение най-напред следва да се провери дали инструментите, които са предмет на искането за становище, действително представляват „споразумения“, попадащи в обхвата на член 218, параграф 11 ДФЕС, като се има предвид, че тези инструменти са нетипични както по отношение на естеството си, така и на договарящите по тях страни, тъй като става въпрос за поредица от декларации за приемане на присъединяването на трети държави към въпросната конвенция, направени от държавите членки, а не от самия Съюз. По-нататък, в случай на утвърдителен отговор ще трябва да се определи дали в споменатия по-горе фактически контекст разглежданите споразумения са и „предвидени“ по смисъла на тази разпоредба и следователно доколко Съдът може да бъде полезен със становището си.

II – Контекст на искането за становище

7. Съгласно своя член 1 Хагската конвенция от 1980 г., влязла в сила на 1 декември 1983 г., има за цел „да осигури незабавното връщане на децата, прехвърлени незаконно [„неправомерно отведени“ съгласно терминологията на Регламент № 2201/2003 на български език] или задържани в някоя от договарящите държави“ и „да гарантира ефективното спазване на законите, свързани с упражняването на родителските права и правото на лични отношения, на една договаряща държава от другите договарящи държави“.

8. Между 2007 г. и 2011 г. осем държави, които не са членки на Съюза, а именно Република Армения, Република Албания, Република Сейшели, Кралство Мароко, Република Габон, Република Сингапур, Княжество Андора и Руската федерация, последователно депозират документи за присъединяване към въпросната конвенция ( 6 ).

9. Съгласно условията и реда, предвидени в член 38, от първа до трета алинея ( 7 ) от Хагската конвенция от 1980 г., всяка присъединила се към конвенцията държава е обвързана с нея. От посочения член 38, четвърта и пета алинея обаче следва, че присъединяването на нова държава е подчинено на процедура по приемане, така че то поражда действие само в отношенията между присъединяващата се държава и договарящите държави, които са направили декларация, че приемат присъединяването ѝ ( 8 ).

10. Макар че само държавите членки са страни по Хагската конвенция от 1980 г., но не и Съюзът, Комисията при все това е счела, че въпросът с международното отвличане на деца попада в изключителната външна компетентност на Съюза поради приемането на регламент „Брюксел IIа“ и включването на съдържанието на въпросната конвенция в него. Поради това на 21 декември 2011 г. Комисията приема осем предложения за решения на Съвета относно декларациите за приемане от страна на държавите членки, в интерес на Съюза, на присъединяването на всяка от тези осем трети държави към конвенцията ( 9 ).

11. Европейският парламент възприема тези предложения благоприятно ( 10 ). В рамките на Съвета обаче представителите на по-голямата част от държавите членки се противопоставят на приемането им. Те изтъкват, че Съветът няма правното задължение да ги приеме, тъй като според тях декларациите за приемане на трети държави към Хагската конвенция от 1980 г. не попадат в изключителната външна компетентност на Съюза, като тази конвенция представлявала преди всичко инструмент за двустранно сътрудничество между договарящите държави ( 11 ). Поради това Съветът не приема въпросните предложения.

12. Освен това повечето от държавите членки поотделно са направили декларации за приемането на едно или повече от въпросните присъединявания, за някои от тях на дата, далеч предхождаща тази на споменатите по-горе предложения на Комисията ( 12 ).

13. В този контекст Комисията счита за уместно да сезира Съда на основание член 218, параграф 11 ДФЕС с настоящото искане за становище, подадено на 21 юни 2013 г., и да постави въпрос, формулиран по следния начин: „Приемането на присъединяването на трета държава към [Хагската конвенция от 1980 г.] попада ли в изключителната компетентност на Съюза?“.

III – Производство пред Съда

14. Писмени становища представят Комисията, Европейският парламент и Съветът, както и чешкото, германското, естонското, ирландското, гръцкото, испанското, френското, италианското, кипърското, латвийското, литовското, австрийското, полското, португалското, румънското, словашкото, финландското, шведското правителство и това на Обединеното кралство.

15. Съдът поставя въпрос, на който трябва да се даде писмен отговор относно евентуалното отражение върху настоящото дело на особеното положение на Кралство Дания ( 13 ). Отговор на този въпрос дават Комисията, Европейският парламент и Съветът, както и чешкото, датското, испанското, френското и полското правителство.

16. По време на съдебното заседание, проведено на 1 април 2014 г., са изслушани представителите на Комисията, на Европейския парламент и на Съвета, както и тези на чешкото, датското, германското, гръцкото, испанското, френското, италианското, латвийското, полското, румънското, финландското, шведското правителство и това на Обединеното кралство.

IV – По допустимостта

17. Съветът и единадесет от представилите писмени становища държави членки ( 14 ) изразяват съмнения по допустимостта на настоящото искане за становище, дори го оспорват формално, докато Комисията и Европейският парламент се произнасят в обратния смисъл. От своя страна считам, че това искане трябва да бъде обявено за допустимо само частично поради основанията, които ще изложа по-долу.

18. От член 218, параграф 11 ДФЕС следва, че Комисията ( 15 ) може да поиска становището на Съда по всички въпроси, свързани със „съвместимостта […] с Договорите“ на „предвидено [международно ( 16 )] споразумение“, и че „[в] случай на отрицателно становище от страна на Съда предвиденото споразумение не може да влезе в сила, освен ако не се нанесат изменения в него или не се преразгледат Договорите“.

19. Съгласно постоянната практика на Съда, чието съдържание е отразено в член 196, параграф 2 от неговия Процедурен правилник, становището може да се отнася до въпроси не само дали сключването на такова споразумение е съвместимо с материалноправните разпоредби от правото на Съюза ( 17 ), но също така, както е в настоящия случай, дали този проект попада в областите на компетентност на Съюза ( 18 ).

А – По квалифицирането на инструментите, предмет на искането за становище

20. Първият въпрос, който се поставя в случая, е дали член 218, параграф 11 ДФЕС действително е приложим спрямо инструменти като тези, за които се отнася искането за становище ( 19 ).

21. От самото начало следва да се отбележи, че това, което се разглежда в настоящото дело, по никакъв начин не е договарянето или сключването, нито също преразглеждането на Хагската конвенция от 1980 г. като такава. Става въпрос единствено за прилагането на член 38 от нея и за упражняването от държавите, които вече са страни по нея, на предоставеното им от него право да приемат или не да се обвържат с новите присъединили се държави. С други думи, повдигнатият от Комисията въпрос по същество се отнася до разпределението на областите на компетентност между Съюза и държавите членки, не с цел да бъде променен материалният обхват на Хагската конвенция от 1980 г., а само за да се разшири нейният териториален обхват.

22. Германското правителство оспорва допустимостта на настоящото искане за становище, като изтъква, че съгласно буквалния му смисъл понятието за споразумение задължително изисква наличие на две съвпадащи волеизявления. Това правителство поддържа, че присъединяването на трета държава към Хагската конвенция от 1980 г., от една страна, и декларацията за приемане на това присъединяване от договаряща държава, от друга страна, не отговарят на посоченото изискване, тъй като, дори и да се приеме, че образуват едно неделимо цяло ( 20 ), тези действия не се вписвали в договорно отношение между тези държави ( 21 ).

23. Според мен този чисто теоретичен по своето естество довод трябва да бъде отхвърлен. От практиката на Съда всъщност е видно, че той от самото начало и последователно е възприемал широко, а не формалистично виждане за вида международни споразумения, по които може да бъде образувано производство за даване на становище ( 22 ).

24. Освен това съгласно член 15, буква а) от Виенската конвенция за правото на договорите ( 23 ) (наричана по-нататък „Виенската конвенция“) съгласието на държавата да се обвърже с договор може валидно да се изрази чрез присъединяване, когато договорът предвижда това. Впрочем такъв е случаят с Хагската конвенция от 1980 г.

25. Действително член 38 от Хагската конвенция от 1980 г. въвежда система за размяна на съгласие, произвеждаща действие единствено intra partes, тъй като съгласно тази разпоредба присъединяването към въпросната конвенция поражда действие само в отношенията между присъединяващата се държава и договарящите държави, които направят декларация, че приемат присъединяването ѝ. По това тази опростена система се различава от традиционните условия и ред за присъединяване към многостранна конвенция. Тя обаче е в съответствие с предписанията на Виенската конвенция, и по-специално с тези, съдържащи се в член 11 от нея ( 24 ).

26. Особеността на Хагската конвенция от 1980 г. се състои във факта, че присъединяването не е многостранен акт поради необходимостта то да бъде прието от всяка от държавите, които вече са страни, както и поради ограничението на действието от това евентуално приемане до установените между съответните две държави отношения. По-конкретно, тази опростена процедура за сключване на всяко едно ново споразумение за присъединяване създава съвкупност от двустранни международноправни отношения, чието съдържание е това на Хагската конвенция от 1980 г. ( 25 ). Целта на такъв механизъм е да даде на договарящите страни същата възможност за определяне на държавите, с които да приемат да бъдат обвързани с конвенцията, като възможността, съществувала към първоначалния момент на сключването ѝ.

27. Този специален механизъм обаче, който е изцяло в съответствие с действащия в областта на правото на договорите принцип на свободно договаряне, не променя с нищо факта, че актът на присъединяване и декларацията за приемането му пораждат договорно отношение между съответните две държави, което следователно само по себе си може да се счита за истинско международно „споразумение“ по смисъла на член 218, параграф 11 ДФЕС, като в това отношение е без значение дали декларацията е със самостоятелен или със спомагателен характер спрямо текста на Хагската конвенция от 1980 г.

28. Ето защо с оглед както на предмета, така и на естеството на разглежданите в искането за становище инструменти, поставеният в случая въпрос може да попадне в обхвата на член 218, параграф 11 ДФЕС.

Б – По страните по разглежданите международни споразумения

29. С оглед на устните състезания, проведени в рамките на настоящото дело, на второ място следва да се провери дали въпросните споразумения, а именно декларациите, с които държавите членки приемат присъединяването на трети държави към Хагската конвенция от 1980 г., могат действително да се считат за попадащи в обхвата на член 218, параграф 11 ДФЕС, въпреки че Съюзът като такъв не е страна по нея.

30. Текстът на тази разпоредба не установява изрично страните по международните споразумения, по които може да се даде становище, тъй като за разлика от параграф 1 от този член, в разглеждания параграф 11 не се уточнява дали трябва да става въпрос за споразумения „между Съюза и трети страни“ ( 26 ).

31. За сметка на това от практиката на Съда, и по-специално от неговото становище 2/91 ясно личи, че за допустимостта на искане за становище е без значение, че страни по разглеждания инструмент са държавите членки, действащи солидарно в интерес на Съюза, а не самият Съюз, доколкото същият може да упражнява външната си компетентност чрез тях ( 27 ). Тази съдебна практика ми се струва изцяло релевантна в случая.

32. В случая е безспорно, че макар и вече да е член на Хагската конференция по международно частно право (наричана по-нататък „ХКМЧП“) ( 28 ), Съюзът не може да бъде страна по Хагската конвенция от 1980 г., тъй като тя не съдържа клауза, разрешаваща присъединяването на регионална организация за икономическа интеграция като него ( 29 ).

33. Поради това съгласно член 38, четвърта алинея от конвенцията единствено държавите — членки на Съюза, всички от които са договарящи страни по нея, имат възможността формално да приемат нова присъединяваща се държава. При все това те биха могли също да действат в интерес на Съюза, ако той поеме инициативата да ги прикани и да ги оправомощи всички да направят това, като следва да се отбележи, че едно такова упълномощаване би било израз на волята му да упражни своята външна компетентност чрез тях поради лисата на възможност да действа от свое име ( 30 ).

34. Така в искането за становище Комисията изтъква, че за да може да се приеме присъединяването на трета държава към Хагската конвенция от 1980 г. от държавите членки, би трябвало да има „предварително решение за разрешение от Съвета, […] задължително от правна гледна точка, когато дадено споразумение попада в изключителната компетентност на Съюза“. Освен това съгласно всяко от споменатите по-горе предложения за решение ( 31 ) Комисията препоръчва държавите членки да действат „в интерес на Съюза“ и „едновременно и в срок, определен в решението на Съвета“, на основание „член 218 [ДФЕС] във връзка с член 81, параграф 3 [от него]“ ( 32 ).

35. В случай че Съдът приеме, че Съюзът действително разполага с изключителна компетентност в уредената с предвидените споразумения област, наистина би се наложил този начин на оправомощаване на държавите членки, тъй като съгласно присъщите на Съюза правни норми тези споразумения обикновено следва да бъдат сключвани изключително от него ( 33 ).

36. В това отношение ще подчертая, че е възможно да се установят три различни случая, в които държавите членки могат да се намесват в рамките на изключителната външна компетентност на Съюза, без формално да става въпрос за споразумение, сключено „между Съюза и трети страни“, по член 218, параграф 1 ДФЕС ( 34 ). Първият случай е, когато държавите членки действат солидарно в интерес на Съюза ( 35 ). Във втория случай самите държави членки сключват международното споразумение, но в интерес на Съюза ( 36 ). В третия случай държавите членки действат за собствена сметка, но по съвместим с интереса на Съюза начин ( 37 ).

37. Когато съответната област попада в обхвата на изключителната му компетентност, в посочените три случая е необходимо Съюзът да оправомощи държавите членки в съответствие с член 2, параграф 1 ДФЕС, като оправомощаването му може да има различни форми и да бъде подчинено на спазването на някои условия ( 38 ). От цитираната по-горе съдебна практика ( 39 ) следва, че предвиденото в член 218, параграф 11 ДФЕС производство за даване на становище може да се образува най-малко при положение, съответстващо на първия от тези случаи.

38. Ще уточня, че ако е сключено по този начин в интерес на Съюза и след изричното упълномощаване от Съвета ( 40 ), международното споразумение няма да породи никакво правно действие в отношенията между Съюза и съответните трети държави ( 41 ). Спрямо тях единствено държавите членки ще бъдат задължени по силата на международното право, но не и самият Съюз ( 42 ). В такъв случай Съюзът не дава гаранции, нито поема каквото и да било друго международно задължение ( 43 ). Освен това от само себе си се разбира, че третите държави не могат да бъдат обвързани от действието на въпросното решение на Съвета.

39. Според мен от това следва, че практиката на Съда за допустимостта на искане за становище не е приложима към настоящия случай с оглед на волята на Съюза да се обвърже с разглежданото международно споразумение, както и с оглед на момента, в който съгласието му в това отношение е станало окончателно ( 44 ). Действието на предстоящото становище ще остане единствено на равнището на правата и задълженията, произтичащи от правото на Съюза, както за институциите, така и за държавите членки, и ще се ограничи до това дали Съюзът или държавите членки са компетентни да действат.

40. Независимо от този особен контекст е напълно допустимо, съгласно правилото, изведено от становище 2/91 ( 45 ), предметът на производство за даване на становище да е, както е в случая, въпросът за разпределяне на областите на компетентност по отношение на проект на международно споразумение, по което Съюзът формално няма да е страна, но което ще се сключи посредством държавите членки, оправомощени да действат солидарно и в негов интерес ( 46 ).

41. При все това един трети критерий за преценка, с времеви характер, според мен следва да спомогне за даването на уточнение на допустимостта на настоящото искане за становище.

В – По хода на разглежданите международни споразумения

42. Следва да се подчертае, че сезирането на Съда с цел даване на становище трябва да се извърши ex ante, тоест преди разглежданото споразумение да бъде сключено, в съответствие с текста на член 218, параграф 11 ДФЕС ( 47 ), в който двукратно се уточнява, че сключването на споразумението трябва да е „предвидено“ ( 48 ), а не вече приключено.

43. Всъщност, както Съдът изтъква още от първото от постановените от него становища, производството за даване на становище „има за цел да предотврати усложненията, които биха възникнали от оспорване по съдебен ред на съвместимостта с Договора на ангажиращи Общността [вече Съюза] международни споразумения“ ( 49 ).

44. Така на първо място то цели да избегне подлагането под въпрос на отговорността на Съюза в хипотезата, при която законосъобразността на съответното международно споразумение се оспорва след неговото сключване ( 50 ), тъй като това би създало риск от причиняване на вреди на всички заинтересовани страни, включително на третите държави ( 51 ). Освен това, когато, както в случая, самият Съюз не може да сключи споразумението ( 52 ), производството за даване на становище позволява да се избегнат правните „усложнения“ в случаите, при които държави членки поемат договорни задължения без изискваното за това оправомощаване, въпреки че с оглед на правото на Съюза вече не разполагат с необходимата законодателна компетентност за изпълнението на тези задължения.

45. Очевидно тази превантивна функция спира да е релевантна и искането за становище става безпредметно, когато международното споразумение, за което то се отнася, вече не е на етапа на проект, а обратно, обвързва договарящите държави ( 53 ). Именно в светлината на този функционален подход при понятието „предвидено споразумение“ следва да се разсъждава в случая.

46. В настоящото дело е безспорно, че по-голямата част от държавите членки самостоятелно и за своя сметка вече са приели присъединяването на една, няколко или дори на всичките осем трети държави, които са се присъединили към Хагската конвенция от 1980 г. и за които се отнася искането за становище. По-специално, към датата на подаване на искането за становище, а именно 21 юни 2013 г., единствените сред двадесет и осемте държави членки, които не са приели никое от разглежданите присъединявания, са Република Австрия, Португалската република, Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, както и Кралство Дания, като при все това следва да се припомни, че последното е с особен статут, що се отнася до съдебното сътрудничество по гражданскоправни въпроси в рамките на Съюза ( 54 ). За останалите 24 държави членки поне едно от споразуменията с трети държави, разглеждани в настоящото искане за становище, вече е било сключено, поради факта че тяхното присъединяване към въпросната конвенция е било прието.

47. Що се отнася до депозираните от тези държави членки декларации за приемане, следва да се признае, че никоя от тях не може да се счита за представляваща международно споразумение, което все още е било „предвидено“ към момента на сезиране на Съда, макар че това изискване е изрично поставено с член 218, параграф 11 ДФЕС. Тази констатация сама по себе си не допуска Съдът да даде становище на това основание. В съответствие с цитираната по-горе негова практика считам, че настоящото производство за даване на становище е изгубило както своя предмет, така и полезното си действие, доколкото се отнася до поредицата от декларации за приемане на присъединяване, които са вече действащи от гледна точка на международното право, и че за тях искането за становище следователно не е допустимо.

48. За сметка на това, въпросното искане според мен е допустимо, що се отнася до компетентността на Съюза да се произнесе по тези от разглежданите декларации за приемане, които към деня на подаване на искането за становище все още не са били депозирани от държавите членки, различни от Кралство Дания ( 55 ), тъй като въпросните двустранни споразумения тогава все още са били на етап на евентуален проект, следователно са били само „предвидени“ по смисъла на член 218, параграф 11 ДФЕС.

49. Както представителят на Комисията признава по време на съдебното заседание, независимо от становището, което Съдът ще постанови по същество, настоящото производство няма да внесе никаква промяна в международноправен аспект, в смисъл че задълженията, породени от извършените приемания на присъединяване, по никакъв начин няма да бъдат поставени под въпрос с дадения на искането за становище отговор, с който обаче би могло освен това да се установи евентуално неизпълнение на задължения от гледна точка на правото на Съюза от страна на споменатите по-горе 24 държави членки.

50. Подобно на чешкото, гръцкото, френското, полското и финландското правителство, както и на Съвета считам обаче, че предвиденото в член 218, параграф 11 ДФЕС искане за становище не представлява подходящото правно средство, ако със сезирането на Съда целта на Комисията наистина е била да сложи край на практиката на множество държави членки, които поотделно са приели присъединяването на трети държави към Хагската конвенция от 1980 г., каквото изглежда е било намерението ѝ ( 56 ). За тази цел Комисията е могла в качеството си на пазител на Договорите да предяви искове за установяване на неизпълнение на задължения на основание член 258 ДФЕС ( 57 ) срещу държавите членки, възприели тази практика, доколкото същата представлява вмешателство в предоставените на Съюза области на компетентност ( 58 ), както тя прави това в делата, довели до постановяване на поредицата от решения, наречени „Открито небе“ ( 59 ), като следва да се отбележи, че този друг вид производство налага спазването на принципи, липсващи в производството за даване на становище ( 60 ).

51. С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да приеме, че настоящото искане за становище е допустимо само частично, а именно единствено доколкото се отнася до онези от декларациите за приемане на присъединяването към Хагската конвенция от 1980 г. на посочените трети държави, които към датата на подаване на това искане все още не са били депозирани от държавите членки ( 61 ), с изключение на особения случай на Кралство Дания. В останалата му част, а именно, що се отнася до онези от въпросните декларации за приемане, които вече са били депозирани към тази дата, искането за становище според мен следва да бъде обявено за недопустимо, поради факта че в това отношение то не се отнася за „предвидено споразумение“ по смисъла на член 218, параграф 11 ДФЕС, а за вече сключено такова.

V – По съществото на делото

А – Уводни бележки

52. В самото начало следва да се припомни, че целта на производството за даване на становище по член 218, параграф 11 ДФЕС е — освен да се избегнат стълкновения на норми ( 62 ) — да се определи с оглед само на разпоредбите на правото на Съюза какъв е обхватът на съответните правомощия на Съюза и на държавите членки в областта, която е предмет на разглежданото международно споразумение, а не да се определи дали Съюзът има възможност по силата на членове 216 ДФЕС и 217 ДФЕС ( 63 )да се задължава по предвидени в това споразумение начини ( 64 ).

53. Освен това е безспорно, че „[с]лед влизането в сила на Договора от Амстердам[, в съответствие с дял IV от Договора за ЕО,] [Общността] [вече Съюзът] има законно право да приема мерки в областта на правното сътрудничество по въпроси на гражданското право, които имат [транс]гранични последствия, доколкото това е необходимо за правилното функциониране на вътрешния пазар. Общността [впоследствие Съюзът] е упражнила тази своя правоспособност, като е приела редица актове, много от които съвпадащи, частично или изцяло, със сферите на дейност на Хагската конференция по международно частно право“ ( 65 ).

54. Такова припокриване съществува по-специално между разпоредбите на Хагската конвенция от 1980 г. и тези на регламент „Брюксел IIа“ в чувствителната област на международното отвличане на деца. Поставеният в настоящото искане за становище въпрос, състоящ се в това да се определи дали Съюзът има изключителна компетентност да приема присъединяването на трета държава към конвенцията, следователно се повдига с особена острота.

55. Всички институции и по-голямата част от представилите становища правителства ( 66 ) приемат, че Съюзът действително има компетентност да сключва такова международно споразумение. Аз също съм на мнение, че принципът на тази външна компетентност трябва да бъде приет в настоящото дело, като следва да се припомни, че тя може да произтича или от ясното ѝ предоставяне от Договорите, или имплицитно от други разпоредби на Договорите или на актове на вторичното право на Съюза, когато предхождащото приемане на общи правила налага това ( 67 ), както е в настоящия случай. Всъщност в рамките на съдебното сътрудничество по гражданскоправни въпроси член 81 ДФЕС, и по-специално параграф 3 от него относно семейните въпроси, не предвижда експлицитно компетентност на Съюза да сключва международни споразумения в тази област, но тя произтича косвено от други разпоредби на правото на Съюза ( 68 ).

56. Институциите и правителствата са значително по-разделени в позицията си относно естеството на външната компетентност, тоест дали Съюзът може да я упражнява изключително или, обратно, държавите членки запазват една част паралелна компетентност в областта ( 69 ). Докато италианското правителство, Комисията и Европейският парламент считат, че условията, изисквани да се установи наличието на изключителна компетентност на Съюза, са изпълнени в този контекст, Съветът и останалите произнесли се по същество правителства, обратно, твърдят, че е налице споделена компетентност ( 70 ). От своя страна ще се произнеса в полза на първата от тези позиции поради основанията, които следват.

57. Ще уточня обаче, че ако Съдът действително се произнесе в полза на изключителна външна компетентност на Съюза, това няма да постави под въпрос дискреционното правомощие на Съвета да използва или не тази компетентност с цел сключване на въпросните международни споразумения, при това посредством държавите членки, които са страни по Хагската конвенция от 1980 г., тъй като е прието, че Съюзът няма възможността сам да прави това ( 71 ). Също така предстоящото решение няма да се предопределя от това дали държавите членки, така оправомощени от Съюза за приемане на присъединяването на въпросните трети държави, биха могли да имат задължението да го извършат, или евентуално забраната, в случай че Съюзът избере да откаже присъединяване. Всъщност тези въпроси не могат да бъдат решени в рамките на производство за даване на становище.

Б – По критериите за разграничаване на изключителната външна компетентност на Съюза, произтичащи от съдебната практика, предхождаща Договора за функционирането на ЕС

58. Преди влизането в сила на Договора от Лисабон принципите, приложими за определянето на това дали Общността има или няма изключителна компетентност да сключва споразумения с международен обхват, бяха определени от Съда, по-специално в решение Комисия/Съвет, наречено „AETR“ ( 72 ), както това е ясно изложено в споменатото по-горе Решение 2006/719 ( 73 ). Съгласно това решение „[макар да] няма изрично позоваване на външн[а компетентност] в Договора за ЕО, […] от […] практика[та] на Съда […] [следва], че разпоредбите на Договора за ЕО, посочени по-горе, представляват правна база не само за вътрешните актове на Общността, но и за сключването на международни споразумения от Общността[ ( 74 )]. Общността може да сключва международни споразумения, когато вътрешн[ата ѝ компетентност] вече [е] бил[а] използван[а] за приемането на мерки за прилагане на общи политики, съгласно описаните по-горе[,] или ако международното споразумение е необходимо, за да се постигне една от целите на Европейската общност[ ( 75 )]. Външн[ата компетентност] на Общността [е] изключителн[а,] доколкото дадено международно споразумение засяга вътрешните норми на Общността или променя техния обхват[ ( 76 )]. Когато случаят е такъв, не държавите членки, а Общността [следва да договаря международноправни задължения] с трети държави или международни организации. Едно международно споразумение може изцяло или частично да [попада в областта на] изключителната компетентност на Общността“.

59. С други думи, съгласно така припомнената съдебна практика Общността може да има имплицитно предоставена изключителна външна компетентност при наличие на риск предвидено международно споразумение да има отрицателно въздействие върху общи правила, установени при предходно упражняване на вътрешната ѝ компетентност — принцип, в резултат на който има симетрия между двата вида компетентност ( 77 ).

60. Критерият относно засягането на общи правила е определен в последващата практика на Съда. Тя се развива в три основни етапа ( 78 ), като последният е становище 1/03 ( 79 ). В него Съдът най-напред изтъква, че трите хипотези ( 80 ), изложени в становище 1/94 и посочени и в споменатите по-горе решения, наречени „Открито небе“, са „само примери, дадени с оглед на съответния контекст, взет предвид от Съда“ ( 81 ). След това той изтъква, че „като използва много по-общи формулировки, Съдът признава изключителна компетентност на Общността, по-специално когато сключването на споразумение от държавите членки е несъвместимо с единството на общия пазар и с еднаквото прилагане на общностното право[ ( 82 )] или когато, поради самото естество на съществуващите общностни разпоредби […] всяко споразумение в областта неминуемо би засегнало правилата на Общността по смисъла на посоченото по-горе [р]ешение AETR“ ( 83 ). Съдът уточнява също, че за да бъде изключителната компетентност приета на това последно основание, „не е необходимо да съществува пълно съответствие между областта, обхваната от международното споразумение, и тази на общностната уредба“ ( 84 ), нито да е налице съществено противоречие между произтичащите от такова споразумение задължения и общите правила ( 85 ).

61. Както отбелязва генералният адвокат Bot ( 86 ) в становище 1/03, „Съдът обобщава съдебната си практика и изглежда[…] се връща към по-отвореното схващане за понятието за засягане на общите правила“, като „[о]свен това […] посочва метода за анализ, който позволява да се определи дали критерият, установен с формулировката „област, в която до голяма степен вече действат общностни правила“[ ( 87 )], е изпълнен“. В това отношение Съдът посочва, че при анализа трябва, от една страна, „да се взема предвид не само обхватът на разглежданите правила, но и тяхното естество и съдържание“, и от друга, „да се отчита не само действащото към момента общностно право в съответната област, но и перспективите му за развитие, когато те са предвидими към момента на този анализ“ ( 88 ). Той освен това изтъква, че „е от съществено значение да се гарантира еднаквото и последователно прилагане на общностните правила и правилното функциониране на установената от тези правила система, за да се запази пълната ефективност на общностното право“ ( 89 ).

62. Ще добавя припомненото в същото становище от Съда, че „Общността разполага само с предоставена компетентност и че следователно наличието на компетентност, при това не изрично предвидена с Договора и изключителна по естеството си, трябва да се основава на заключенията от конкретен анализ на връзката, съществуваща между предвиденото споразумение и действащото общностно право, от които да следва, че сключването на такова споразумение може да засегне общностните правила“ ( 90 ).

63. Поради причините, които ще бъдат посочени по-долу, считам, че както критериите за разграничаване на изключителната външна компетентност на Съюза, така и методите, направляващи тяхното прилагане, определени по този начин от Съда, остават релевантни за даването на отговор на поставения в настоящото искане за становище въпрос, въпреки че тази компетентност се вписва в рамките на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС, а не вече на тези на Договора за ЕО.

В – По запазването на релевантността на тези изведени от съдебната практика принципи след влизането в сила на Договора за функционирането на ЕС

64. Понастоящем по силата на член 3, параграф 2 ДФЕС освен изключителната компетентност, която му е предоставена в ограничен брой изброени в параграф 1 от този член области ( 91 ), „Съюзът разполага също с изключителна компетентност за сключване на международни споразумения, когато това е предвидено в законодателен акт на Съюза или е необходимо, за да му позволи да упражнява своята вътрешна компетентност, или доколкото може да засегне общите правила или да промени техния обхват“ (курсивът е мой).

65. От самото начало следва да се отбележи, че поради общата формулировка на този текст изключителността на компетентността зависи единствено от същността на споразумението, без да се прави разлика в зависимост от договарящите страни ( 92 ), от което произтича, че то може да бъде сключено с трети държави без разлика дали от самия Съюз или чрез посредничеството на неговите държави членки, както това е предвидено в случая.

66. Всички страни, представили становища пред Съда по настоящото дело, единодушно считат, според мен правилно, че по наличието или липсата на изключителен характер на компетентността на Съюза произнасянето следва да бъде направено с оглед на член 3, параграф 2 ДФЕС и че само последният от трите предвидени в тази разпоредба случаи е релевантен в разглежданото дело. Всъщност е безспорно, че сключването на разглежданите международни споразумения не произтича от изключителна компетентност, изрично предвидена в акт от правото на Съюза, и че то не е необходимо за упражняването от Съюза на неговата вътрешна компетентност в разглежданата в тези споразумения област. Следователно естеството на външната компетентност на Съюза в случая зависи единствено от това дали приемането на присъединяването на трета държава към Хагската конвенция от 1980 г. поражда риск от засягане на общите правила или от промяна на техния обхват по смисъла на посочения параграф 2.

67. Страните възприемат различни подходи, що се отнася до тълкуването, което следва да се даде на последния елемент от тази разпоредба, по-специално когато, както изглежда е в настоящия случай, областта, в която попада предвиденото международно споразумение, е обхваната поне отчасти от релевантни общи правила. Според Комисията, Европейския парламент и италианското правителство наличието на изключителна външна компетентност би могло да произтича от това, от една страна, че областта на Хагската конвенция от 1980 г. в голяма степен съвпада с тази на дадени правила на Съюза, тъй като посочената конвенция съдържа разпоредби, еквивалентни и тясно свързани с тези на регламент „Брюксел IIа“, и от друга страна, че с въпросния регламент е въведена единна обща система, основаваща се на механизма на тази конвенция. Обратно, Съветът и всички останали правителства, встъпили в настоящото дело, оспорват тези твърдения и препоръчват един по-строг подход, според който след влизането в сила на член 3, параграф 2 ДФЕС на Съюза не може да бъде предоставена изключителна компетентност при такива обстоятелства.

68. За да се реши този спор, основният въпрос е да се определи дали предходните, изведени от съдебната практика критерии, позволяващи да се характеризира дадено засягане на общи правила, остават релевантни, дори определящи, въпреки внесените с Договора от Лисабон изменения. Този въпрос за продължаващата им евентуална релевантност се поставя по-специално по отношение на изведения от становище 2/91 ( 93 ) критерий, свързан с факта, че в засегнатата област „до голяма степен вече действат […] правила [на правото на Съюза]“, както и по отношение на допълнителния критерий, съдържащ се в становище 1/03 ( 94 ), свързан с риска от засягане на „еднаквото и последователно прилагане на [правилата на правото на Съюза] и правилното функциониране на установената от тези правила система“.

69. Също като генералните адвокати Kokott ( 95 ) и Sharpston ( 96 ) считам, че изведените от съдебната практика критерии относно изключителната външна компетентност на Съюза трябва да продължат да съществуват в новия нормативен контекст на член 3, параграф 2 ДФЕС, тъй като изглежда, че с тази разпоредба се извършва кодифицирането им ( 97 ). Макар посочените по-горе формулировки да не са били възпроизведени по същия начин в член 3, параграф 2 ДФЕС, с цел да се даде обяснение на това какво обхваща понятието за засягане по смисъла на въпросния параграф ( 98 ), струва ми се очевидно, че тази съдебна практика е отчетена от авторите на Договора за функционирането на ЕС и че изведените от Съда критерии за преценка продължават да бъдат действащи от гледна точка както на историческия, така и на нормативния контекст, в който се вписва тази разпоредба.

70. Всъщност анализът на изготвянето на Договора за функционирането на ЕС разкрива, че съставителите му са имали намерението да утвърдят съдебната практика в областта, а не да се отдалечават от нея, както твърди Съветът, без обаче да привежда доказателства в подкрепа на тезата си ( 99 ). Като се има предвид, че Договорът за функционирането на ЕС в голяма степен е вдъхновен от неуспешния проект на договор за създаване на конституция на Европа, интересно е да се отбележи, че членовете на Конвента за бъдещето на Европа бяха подтикнати да съставят разпоредбите на бъдещия договор, отнасящи се до изключителната външна компетентност, „в съответствие със съществуващата практика на Съда“ и по начин, който да „формулира изрично практиката на Съда“ ( 100 ).

71. Освен това препоръчаният от мен широк подход не е в противоречие с анализа на системата, от която е част член 3, параграф 2 ДФЕС. За да се противопоставят на запазването на изведения от съдебната практика критерий, според който за основаването на изключителна компетентност на Съюза е достатъчно в областта „до голяма степен вече да действат общностни правила“, германското, естонското, латвийското, австрийското, шведското правителство и това на Обединеното кралство извеждат довод от Протокол (№ 25) относно упражняването на областите на споделена компетентност, приложен към Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС ( 101 ), както и от правилото за предпочитане, отнасящо се до споделената компетентност по член 2, параграф 2 ДФЕС. Те възразяват, че видно от тези текстове, фактът, че Съюзът вече е упражнил вътрешната си компетентност, може да се отчете единствено за уредените с така приетия акт аспекти, но не и за цялата съответна област. При все това също като Комисията съм на мнение, че нито Протокол (№ 25), нито член 2, параграф 2 ДФЕС, към който единствено протоколът прави препратка ( 102 ), представляват формални пречки за прилагането на предхождащата Договора за функционирането на ЕС съдебна практика, тъй като, както вече бе посочено и от други генерални адвокати ( 103 ), тези разпоредби се свеждат до разглеждането на условията за упражняване на споделената компетентност и по никакъв начин нямат за предмет ограничаването на обхвата на случаите на изключителна компетентност, предвидени в член 3, параграф 2 ДФЕС.

72. В това отношение генералният адвокат Kokott доста отчетливо подчертава, „че наличието на изключителна компетентност съгласно третата хипотеза по член 3, параграф 2 ДФЕС не зависи на първо място от самия факт на съществуването или липсата на общи правила в определена материя, а е обвързано с [риска] от засягане на тези общи правила или от [промяна] на техния обхват. Такъв риск може да възникне винаги когато дадено международно споразумение установява правила, които съдържателно са тясно свързани с общностните разпоредби, с които съответната материя до голяма степен вече е регламентирана на равнището на правото на Съюза. Всъщност тези общностни разпоредби могат да бъдат отрицателно засегнати от международното споразумение дори ако общностните разпоредби и международното споразумение не уреждат съвсем същите„елементи“ (по смисъла на Протокол (№ 25). В този контекст и след влизането в сила на Договора от Лисабон развитият от съдебната практика критерий — дали в съответната област до голяма степен вече действат общностни разпоредби — не е загубил ни най-малко значението си“ ( 104 ) (курсивът е мой).

73. Поради това считам, че схемата на анализ, изготвена от Съда в рамките на тълкуването на някога прилаганите разпоредби на Договора за ЕО, продължава да съществува на фона на настоящите разпоредби на член 3, параграф 2 ДФЕС.

Г – По прилагането в конкретния случай на критериите, отнасящи се до засягането на общите правила

74. За да се прецени дали Съюзът има изключителна компетентност да сключва международните споразумения, които са предмет на настоящото искане за становище, разпоредбите на член 3, параграф 2 ДФЕС следва да се тълкуват и прилагат в светлината на припомнените по-горе изведени от съдебната практика принципи ( 105 ). Това налага Съдът да разгледа, от една страна, дали са налице общи правила в обхванатата от тези споразумения област, и от друга страна, в каква степен има риск съдържанието и/или обхватът им да бъдат засегнати от сключването на споразуменията. Преди това в конкретния случай следва да се внесат някои уточнения, от тази гледна точка, засягащи предвидените международни споразумения.

1. Характеристики на разглежданите международни споразумения

75. Предвид представените пред Съда становища възниква въпросът дали преценката на риска от засягане на правила на правото на Съюза с разглежданите международни споразумения по смисъла на член 3, параграф 2 ДФЕС трябва да бъде направена с оглед на Хагската конвенция от 1980 г., на декларациите за приемане на присъединяването на трета държава към тази конвенция или пък и на двата инструмента, взети заедно.

76. Според мен е изключено да се разсъждава единствено с оглед на Хагската конвенция от 1980 г., тъй като предмет на настоящото искане за становище са международни споразумения, които не изменят съдържанието на текста ѝ, а разширяват приложното ѝ поле между държави — членки на Съюза, и трети държави. Въпросните декларации за приемане на нови присъединяващи се държави обаче не могат да се разглеждат самостоятелно, тъй като предназначението им е именно прилагане на разпоредба на конвенцията, и по-специално член 38 от нея ( 106 ). Очевидно следва да се отчете, че те са спомагателни спрямо нея актове и че анализът на въздействието им би бил лишен от смисъл, ако не се вземе предвид текстът, който осмисля тяхното съществуване и посредством който те пораждат по същество действието си.

77. Тесните връзки, които съществуват между тези два вида инструменти, неминуемо оказват влияние върху преценката за наличие на изключителна или на споделена компетентност на Съюза, като тази преценка може да бъде извършена единствено при разглеждането им във връзка един с друг — тоест, като се вземе предвид евентуалното едновременно отрицателно въздействие върху правилата на правото на Съюза на годните да ги засегнат разпоредби на Хагската конвенция от 1980 г. и на декларациите за приемане.

78. За сметка на това, в рамките на тази преценка не е от значение, че само някои от разпоредбите от предвидените международни споразумения се конкурират, и дори влизат в противоречие с правила от правото на Съюза. Всъщност, както генералният адвокат Sharpston отбелязва, „[о]т употребата [в член 3, параграф 2 ДФЕС] на думата „доколкото“ става ясно, че на това основание части от дадено международно споразумение може да попадат в изключителната компетентност на Европейския съюз, докато компетентността би могла все още да бъде споделена по отношение на други части“ ( 107 ). Този подход се потвърждава както от скорошното позитивно право ( 108 ), така и от предхождащата Договора за функционирането на ЕС практика на Съда, от която е видно, че Съюзът може да е придобил изключителна компетентност, дори и областите, обхванати съответно от общите правила и разглежданото международно споразумение, да не съвпадат изцяло ( 109 ), и че по-скоро следва тези правила да се сравняват с основните цели на международното споразумение ( 110 ).

2. Наличие на общи правила в обхванатата с тези международни споразумения област

79. Съгласно споменатите по-горе изведени от съдебната практика критерии ( 111 ), за да се определи дали предвидените международни споразумения се намесват в „област, в която до голяма степен вече действат общи правила“, следва да се вземат предвид както обхватът на релевантните общи правила, така и тяхното естество и съдържание, като се отчете не само състоянието им към момента, но и развитието им, когато то е предвидимо.

80. В настоящото дело е безспорно, че в областта на гражданските аспекти на международното отвличане на деца, която представлява конкретният предмет на Хагската конвенция от 1980 г. и свързаните с нея приемания на присъединявания, Съюзът вече е упражнил вътрешната си компетентност в рамките на регламент „Брюксел IIа“.

81. Що се отнася до приложното поле на тези общи правила, изглежда, че материалният обхват на въпросния регламент е по-широк от този на Хагската конвенция от 1980 г. Целта на последната е благодарение на сътрудничеството между договарящите държави да се „гарантира[…] международноправна защита на децата от вредните последици на [неправомерното] им [отвеждане] или задържане и да [се] установят процедури, осигуряващи тяхното незабавно връщане в държавата на обичайното им местопребиваване, а също така да [се] гарантира[…] защита на правото на лични отношения [и на правото на упражняване на родителски права]“ ( 112 ). За сметка на това регламент „Брюксел IIа“ урежда между държавите — членки на Съюза, „компетентността, признаването и изпълнението на съдебни решения по брачни дела и делата, свързани за родителската отговорност“ ( 113 ). Що се отнася обаче до гражданскоправното третиране на трансграничните отвличания на деца, целите на регламента са идентични с тези на конвенцията и той съдържа възпроизведен текста на редица еквивалентни, макар и не напълно идентични на нейните разпоредби ( 114 ).

82. В това отношение следва да се припомнят някои от основните разпоредби на Хагската конвенция от 1980 г. като член 3, определящ условията, при които „[отвеждането] или задържането на дете се счита за [неправомерно]“; членове 6 и 7, отнасящи се до „централните органи“, които договарящите държави трябва да посочат по-специално за целите на сътрудничеството ( 115 ); членове 8—20, отнасящи се за „връщане на децата“ и предвиждащи условията и реда, според които централните, съдебните или административните органи на договарящите държави трябва да се намесят, за да осигурят незабавното връщане, освен при изключителни обстоятелства; член 16, уточняващ по-специално, че съдебните органи на държавата, в която детето е било отведено или в която е било задържано, разглеждат по същество правото на упражняване на родителски права само след като се установи, че детето не следва да бъде върнато по силата на конвенцията; член 21, предвиждащ, че „[м]олба за съдействие по организирането или закрилата на ефективно упражняване на правото на лични отношения може да бъде подадена до централния орган на договаряща държава по същия ред, по който се подава и молба за връщане на дете“.

83. Освен подобно определение на понятието „неправомерно отвеждане или задържане на дете“ ( 116 ) регламент „Брюксел IIа“ съдържа някои разпоредби, имащи същите цели и следователно обхващащи същите области като въпросните разпоредби на Хагската конвенция от 1980 г. Става въпрос по-специално за член 10 от регламента, в който се установява правило за специална компетентност на юрисдикциите на държавите членки „в случай на отвличане на дете“ ( 117 ); за член 11 от него, в който са изброени подробно процедурите, които трябва да се следват с оглед на „връщане на дете“; за членове 41 и 42 от него, които в рамките на признаването и изпълнението на постановени в държава членка решения се отнасят за „изпълнение[то] на определени решения относно правото на лични отношения с детето и на някои решения, които разпореждат връщането на детето“; както и за член 53 от него, който урежда „сътрудничество[то] между централните органи по дела за родителска отговорност“.

84. Въпреки тези прилики от преамбюла на регламент „Брюксел IIа“ ( 118 ) е видно, че целта му е не да замести изцяло Хагската конвенция от 1980 г., а да я допълни. Глава V от регламента ( 119 ) определя съотношението между тези два инструмента така, че той да има приоритет пред конвенцията в отношенията между държавите членки, освен в обхванатите от нея области, които той не урежда.

85. Припокриването на тези два инструмента е голямо, а съчетанието им малко сложно, както се разкрива от разпоредбите на член 11 от регламента, в който се прави опит да се синтезират две различни цели, а именно приемствеността и промяната. Това е резултат на политически компромис между, от една страна, онези от държавите членки, които считат за безполезно да има правна уредба в областта на равнището на Съюза, и от друга, онези, които поддържат, че въведената с Хагската конвенция от 1980 г. система трябва да бъде укрепена, по-специално с цел да бъдат премахнати злоупотребите, до които е довело използването на изключението от принципа за незабавно връщане, предвидено в член 13, буква б) от тази конвенция ( 120 ).

86. Действително териториалният обхват на регламент „Брюксел IIа“ се различава от този на Хагската конвенция от 1980 г., тъй като се ограничава до отношенията между органите на държавите — членки на Съюза. Така правилата за „решения[та] относно родителската отговорност, включително мерките за [закрила] на детето“ ( 121 ), които този регламент предвижда, не се прилагат, когато възниква нуждата от процес на сътрудничество между държава членка и трета държава с цел връщането на отвлечено дете. Регламентът обаче би могъл да се приложи в случаите, когато обичайното местопребиваване на детето е в трета държава ( 122 ) и въпросът се отнася до органите на такава държава. Освен това не може да се изключи възможността наличието или липсата на разглежданото в настоящото дело приемане на присъединяване на трета държава към въпросната конвенция да окаже въздействие, включително в отношенията между държави членки. На това ще се върна по-нататък ( 123 ).

87. Що се отнася до естеството на общите правила, произтичащи от този регламент, и по-специално до областта, в която той взаимодейства с Хагската конвенция от 1980 г., а именно тази на отвличанията на деца с трансграничен характер, следва да се отбележи, че тези правила относно компетентността на юрисдикциите на държавите членки и взаимното признаване и изпълнението на постановяваните от тях решения представляват обвързващи мерки, водещи до пълно, а не минимално, хармонизиране. Конкретно член 11, параграф 3 и член 15, параграф 5 от регламент „Брюксел IIа“ налагат бързина на компетентните органи, и по-специално спазването на шестседмични срокове, единно и по-строго от имащите изцяло указателен характер разпоредби на член 11 от въпросната конвенция. Нормативните правомощия на държавите членки понастоящем следователно са повече от ограничени в тази област.

88. Накрая, що се отнася до съдържанието на тези общи правила, може да се отбележи, че някои разпоредби на регламент „Брюксел IIа“ съдържат изрична препратка към Хагската конвенция от 1980 г. ( 124 ). Освен упоменаванията, съдържащи се в съображения 17 и 18 от този регламент, препратки към въпросната конвенция, и по-специално към членове 12 и 13 от нея, са направени в член 11, параграфи 1, 2, 4, 6 ( 125 ) и 8 от регламента, като следва да се припомни, че тези два члена от конвенцията и последните посочени разпоредби са с един и същ предмет, а именно условията и редът на „връщането на детето“. Член 42, параграф 2 от същия регламент се отнася и до действието на член 13 от Хагската конвенция от 1980 г. за изпълняемостта на решение на юрисдикция на държава членка, с което се разпорежда връщането на детето. От това следва, че условията, предвидени с тези разпоредби на конвенцията, трябва да бъдат съблюдавани, по-специално от страна на носителя на правото на упражняване на родителски права, който иска връщането на съответното дете пред юрисдикция на държава членка, като се основава на кумулативното прилагане на тези два инструмента.

89. С оглед на тези аспекти ми се струва, че областта на отвличанията на деца с трансграничен характер вече е уредена, поне „до голяма степен“ от релевантните общи правила на правото на Съюза. Всъщност, макар и разпоредбите на регламент „Брюксел IIа“, и по-специално член 11 от него, да предвиждат запазване на прилагането на Хагската конвенция от 1980 г. между държавите членки, това прилагане трябва вече да се осъществява по силата на задължение, произтичащо от правото на Съюза, и през призмата на този регламент, тоест в съчетание с конкретните предвидени в него правила, които в това отношение имат предимство пред разпоредбите на въпросната конвенция ( 126 ).

90. Съдържанието и обхватът на последните обаче са различни, тъй като регламент „Брюксел IIа“ въвежда система на разпределение на областите на компетентност и на сътрудничество между органите на държавите членки, която е както укрепена, така и подобрена спрямо произтичащите от конвенцията механизми предвид пропуските, които се наблюдават в тях въпреки реалния им принос ( 127 ). Четири основни средства са използвани от законодателя на Съюза за тази цел ( 128 ). Първо, хипотезите, в които незабавното връщане може да бъде отказано, са регламентирани така, че да бъдат ограничени ( 129 ). Второ, дори и в случай на отказ на връщането по силата на член 13 от конвенцията юрисдикциите на държавата членка по произход на детето имат последната дума да се произнесат по същество относно правото на упражняване на родителски права, с цел, при възможност, да възпрат извършителя на отвличането и, при всички положения, да не го насърчават от съдебна гледна точка ( 130 ). Трето, предвидено е намаляване на продължителността на процедурите. Четвърто, екзекватурата е отменена за решенията, свързани с правото на лични отношения и с връщането на детето след отвличане, които са изпълняеми и са били надлежно потвърдени от юрисдикциите на постановилата ги държава членка. Освен това изслушването на детето придобива значение, каквото няма в Хагската конвенция от 1980 г. ( 131 ).

91. Считам, че едното от присъщите за предвидения в член 3, параграф 2 ДФЕС случай условия, както са уточнени от практиката на Съда, следователно е изпълнено в този смисъл. Остава да се разгледа последното от тези условия, отнасящо се до въздействието, което тези посочени в искането за становище международни споразумения могат да окажат върху общите правила, съществуващи в обхванатата с тях област.

3. Риск от засягане на тези общи правила от разглежданите международни споразумения

92. Както бе отбелязано ( 132 ), самото наличие на общи правила, вече в голяма степен уреждащи областта, в която се прилагат разглежданите международни споразумения, само по себе си не е достатъчно да се обоснове изключителна външна компетентност на Съюза. Освен това е необходимо тези споразумения да имат отрицателно въздействие, състоящо се в риск да засегнат въпросните правила или да променят техния обхват по смисъла на член 3, параграф 2 ДФЕС, дори и без да довеждат до материално противоречие. Подобен риск обаче може да е налице поради самия факт, че тези международни споразумения съдържат разпоредби, имащи тесни връзки с въпросните общи правила. Всъщност е възможно наличието на такива връзки да затрудни осигуряването на правилното прилагане и полезното действие на разпоредбите на правото Съюза.

93. В случая между двата разглеждани инструмента съществуват множество връзки, които могат да създадат проблем със засягане на правилата. Това е особено вярно с оглед на възможните взаимодействия между член 11 от регламент „Брюксел IIа“ и членове 12 и 13 от Хагската конвенция от 1980 г., тъй като предвидените във въпросния член 11, параграфи 2—8 правила или заместват релевантните членове от тази конвенция, или строго регламентират изпълнението им ( 133 ). Както Комисията изтъква, като дава конкретни примери в това отношение ( 134 ), затрудненията не са напълно хипотетични, а биха могли да възникнат на практика в различни аспекти.

94. Според мен не поражда пряко проблем фактът, че при приемане на присъединяване на трета държава поотделно от държавите членки може да се стигне до променлива геометрия на третирането на международните отвличания на деца. Всъщност тези вариации вече са присъщи на системата на Хагската конвенция от 1980 г., предвиждаща, че присъединяването на нова договаряща държава поражда действие по отношение на държава, която вече е страна по нея, само ако последната го приеме, от което следва, че разпоредбите ѝ се прилагат въз основа на двустранни отношения. Освен това от гледна точка на правото на Съюза разлика в режимите произтича и от факта, че Кралство Дания не се е включило в предвидената в регламент „Брюксел IIа“ система ( 135 ), което налага прилагането именно на въпросната конвенция, а не на регламента, в отношенията между него и останалите държави членки в случай на трансгранично отвличане, както ако ставаше въпрос за трета държава.

95. При все това считам, че ако само някои държави членки приемат присъединяването на трета държава към Хагската конвенция от 1980 г., взаимодействията между тези два инструмента биха могли да се усложнят в отношенията между държавите членки.

96. По-конкретно, опростеният механизъм на признаване и изпълнение на постановените в друга държава решения, който е предвиден с регламент „Брюксел IIа“, и в частност премахването на екзекватурата за потвърдените решения за връщане, се основава върху „крайъгъл[ния] камък за създаването на действително пространство на правосъдие“, състоящ се в принципа на взаимно доверие между правните системи на държавите членки, по-специално с оглед на равностойността на съдебната защита, която те предлагат — принцип, характерен за Съюза ( 136 ). За сметка на това, отношенията между юрисдикциите на държавата, към която е подадено искането, и тези на държавата по произход често са обърнати, когато положението налага взаимодействие с трети държави, и по-специално в рамките на системата, установена с Хагската конвенция от 1980 г., за да се прецени висшият интерес на детето дали да се върне в държавата, в което е пребивавало, или не ( 137 ).

97. Най-вече ролята, която централните органи изпълняват в съответствие с членове 6 и 7 от Хагската конвенция от 1980 г. ( 138 ), е единият от ключовите елементи на въведената с тази конвенция система за сътрудничество. Поради това е от съществено значение, както правилно се подчертава в разглежданите предложения за решение на Комисията ( 139 ), приемането от държава членка на присъединяването на трета държава да е подчинено на предварителното условие съответната бъдеща договаряща страна да е посочила централен орган, който да подпомага европейските граждани в случай на неправомерно отвеждане на деца към тази трета държава.

98. Според мен установените с регламент „Брюксел IIа“ във връзка с Хагската конвенция от 1980 г. механизми за третиране на отвличанията на деца биха били компрометирани, ако всяка държава членка е свободна да определя условията, при които приема присъединяването на трета държава към тази конвенция. Струва ми се, че е от съществено значение надеждността на присъединяваща се трета държава от гледна точка на съдебното и административното сътрудничество да може да е предмет на обща и координирана преценка от страна на Съвета ( 140 ) по предложение на Комисията. При липсата на такъв опит за съгласувано действие съществува риск да се засегнат еднаквото и последователно прилагане на разпоредбите на регламент „Брюксел IIа“ и правилното функциониране на въведената с него система, което би нанесло вреда на пълната ефективност на правилата на правото на Съюза съгласно определените от Съда критерии за преценка ( 141 ).

99. Ще добавя, че съгласно задължението за лоялност към Съюза, което поемат съгласно член 4, параграф 3 ДЕС, държавите членки са задължени да се въздържат от сключване на споразумение с трети държави, което би могло да породи такова отрицателно въздействие върху общите правила. Всъщност предоставянето на Съюза на изключителна външна компетентност, симетрична на областите, в които той е приел норми по силата на вътрешната си компетентност, цели по-специално да се избегне възможността държавите членки да отслабят, дори и да се противопоставят на действията на Съюза посредством външни способи ( 142 ). Тази лоялност е още по-необходима в хипотезата, при която, както е в настоящия случай, единствено държавите членки могат да сключват международно споразумение, което попада в обхвата на въпросните области ( 143 ).

100. Що се отнася до предвидимите перспективи за развитие на правото на Съюза по смисъла на становище 1/03 ( 144 ), не може да се изключи възможността регламент „Брюксел IIа“ да бъде изменен така, че приложното му поле да обхване и положения с външен характер по подобие на Регламент № 44/2001, наречен „Брюксел I“, чиито разпоредби бяха преработени ( 145 ) в този смисъл ( 146 ). Всъщност би могло да изглежда уместно взетите в рамките на Съюза засилени мерки за защита срещу трансграничните отвличания на деца да не водят до дискриминация на децата, чието обичайно местопребиваване е извън територията на Съюза ( 147 ). При все това би трябвало да е налице и достатъчна степен на доверие в съдебната система на съответните трети държави и този аспект да е предмет на съгласуване ( 148 ).

101. Според мен въведената с регламент „Брюксел IIа“ система за третиране на трансграничните отвличания на деца би могла да бъде още по-засегната от разширяването на предвидения с Хагската конвенция от 1980 г. механизъм за сътрудничество към нови трети държави. Всъщност конвенцията по определен начин е включена в този регламент ( 149 ), макар че въпросът кои са присъединяващите се към нея трети държави, които са приети, не е без значение с оглед на развитието на правото на Съюза ( 150 ).

102. Накрая следва да се отбележи, че макар и Хагската конвенция от 1980 г. да може да се разглежда като действаща въз основа на съвкупност от двустранни отношения между договарящите държави, евентуални изменения на нейния текст биха изискали единодушното съгласие на всички тези държави. Така всяко ново присъединяване към нея може да увеличи броя на страните, с които държавите — членки на Съюза, трябва да преговарят и намерят консенсус, в случай че той поиска съдържанието на конвенцията да бъде изменено. Тъй като приемането на присъединяването на трета държава създава нова политическа ситуация и променя параметрите на взаимодействието между регламент „Брюксел IIа“ и конвенцията, според мен е от съществено значение да може да се упражнява един вид право на общо наблюдение в рамките на Съюза по отношение на приемането на присъединяването към нея на трети държави, по-специално що се отнася до капацитета им да изпълняват предвидените с конвенцията задължения и до политическата им воля надлежно да сътрудничат със Съюза.

103. След като предметът на Хагската конвенция от 1980 г. попада в област, вече широко уредена от общи правила, на чието полезно действие могат да навредят международни споразумения като разглежданите в случая, упражнената вътрешна компетентност от страна на Съюза има за последица предоставянето му на изключителна външна компетентност в тази област. От това следва, че държавите членки трябва да действат в интерес на Съюза и координирано при приемане присъединяването на трета държава към конвенцията.

104. Това заключение според мен се налага въпреки възможността за възникване на действителен проблем с оглед на интереса на отвлечените деца при забавяне в международното сътрудничество, дължащо се на евентуално затруднение бързо да се осъществи такова съгласувано приемане, тъй като ограничаването на областта на изключителната компетентност на Съюза е допустимо само съгласно обективни критерии ( 151 ).

105. Поради това предлагам на Съда да отговори на поставения от Комисията въпрос, в рамките на степента на допустимост на искането за становище, утвърдително, а именно в смисъл, че е налице изключителна външна компетентност на Съюза.

VI – Заключение

106. Поради изложените по-горе съображения предлагам на Съда: — да обяви отправеното от Европейската комисия искане за становище за допустимо, що се отнася до представляващите предмет на настоящото искане и все още недепозирани към датата на подаването му декларации на държавите членки — с изключение на Кралство Дания — за приемане на присъединяването на трети държави към Хагската конвенция за гражданските аспекти на международното отвличане на деца, съставена на 25 октомври 1980 г., и — да отговори на поставения въпрос, че приемането на присъединяването на трета държава към въпросната Хагска конвенция попада в изключителната компетентност на Европейския съюз.

( 1 ) Език на оригиналния текст: френски.

( 2 ) Това е първото становище, представено след преразглеждането на Процедурния правилник на Съда, вследствие на което само един — а не вече всички генерални адвокати — трябва да бъде изслушан в рамките на производството за даване на становище (вж. съображение 5 и член 196 и сл. от този правилник).

( 3 ) Текстът и свързаните с него публикации (по-специално Обяснителният доклад на E. Pérez‑Vera) са достъпни в интернет на адрес http://www.hcch.net/index_fr.php?act=conventions.text&cid= 24.

( 4 ) Единствено италианското правителство е застъпник на изключителната компетентност на Съюза за разлика от около двадесет други произнесли се по същество правителства, в някои случаи при условията на евентуалност.

( 5 ) ОВ L 338, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 183.

( 6 ) Съответно на 1 март 2007 г., 4 май 2007 г., 27 май 2008 г., 9 март 2010 г., 6 декември 2010 г., 28 декември 2010 г., 6 април 2011 г. и 28 юли 2011 г.

( 7 ) Съгласно посочените алинеи „[в]сяка друга държава може да се присъедини към тази конвенция“, „[д]окументът за присъединяване се депозира в Министерството на външните работи на Кралство [Нидерландия]“ и „[к]онвенцията влиза в сила за присъединилата се държава на първия ден, следващ изтичането на третия календарен месец след депозирането на нейния документ за присъединяване“.

( 8 ) Съгласно посочените четвърта и пета алинея „[п]рисъединяването поражда действие само в отношенията между присъединяващата се държава и договарящите държави, които направят декларация, че приемат присъединяването ѝ. Такава декларация се прави също и от всички държави членки, ратифицирали, приели или утвърдили конвенцията след присъединяването. Декларацията се депозира в Министерството на външните работи на Кралство [Нидерландия]. То изпраща по дипломатически път заверено копие до всяка договаряща държава“ и „[к]онвенцията влиза в сила между присъединилата се държава и държавата, направила декларация, че приема присъединяването, на първия ден от третия календарен месец след депозирането на декларацията за приемането“.

( 9 ) Тези осем предложения за решения, приложени към искането за становище, се отнасят за присъединяването към въпросната конвенция, съответно, в последователен ред, „на Габон“ (COM(2011) 904 окончателен), „на Андора“ (COM(2011) 908 окончателен), „на Сейшелските острови“ (COM(2011) 909 окончателен), „на Руската федерация“ (COM(2011) 911 окончателен), „на Албания“ (COM(2011) 912 окончателен), „на Сингапур“ (COM(2011) 915 окончателен), „на Мароко“ (COM(2011) 916 окончателен) и „на Армения“ (COM(2011) 917 окончателен). Във всички тях се предвижда държавите членки да депозират, в интерес на Съюза, едновременно и не по-късно от два месеца след приемането на предложението, декларация по образец за приемане на присъединяването на съответната трета присъединяваща се държава.

( 10 ) Резолюция 2012/2791(RSP) на Европейския парламент от 22 ноември 2012 г. относно декларацията за приемане от страна на държавите членки, в интерес на Европейския съюз, на присъединяването на осем трети [държави] към Хагската конвенция […] от 1980 г.

( 11 ) Lambreth, I. Les aspects institutionnels de la dimension externe de la coopération judiciaire civile: in — La dimension externe de l’espace de liberté, de sécurité et de justice au lendemain de Lisbonne et de Stockholm: un bilan à mi‑parcours, под ръководството на M. Dony, Éditions de l’Université de Bruxelles, Bruxelles, 2012, р. 12 et sq., 17.

( 12 ) Например Република Латвия приема присъединяването на Република Албания от 3 юли 2007 г. Състоянието на присъединяванията към Хагската конвенция от 1980 г., както и подробен списък с декларациите за приемане на тези присъединявания са налични в интернет, съответно на адрес http://www.hcch.net/index_fr.php?act=conventions.status&cid= 24 и на http://www.hcch.net/index_fr.php?act=publications.details&pid= 3282&dtid= 36. От това е видно, че след присъединяването на Руската федерация са се присъединили други трети държави, по отношение на които възниква същият проблем като поставения с настоящото искане за становище.

( 13 ) Съгласно Протокол (№ 22) относно позицията на Дания, приложен към Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС, тази държава членка не участва в приемането на мерките, произтичащи от дял V, трета част от Договора за функционирането на ЕС относно пространството на свобода, сигурност и правосъдие, и по-специално от глава 3 относно съдебното сътрудничество по гражданскоправни въпроси, така че тя не е обвързана от регламент „Брюксел IIа“ и той не може да се прилага по отношение на нея (съображение 31 и член 2, параграф 3 от този регламент).

( 14 ) А именно чешкото, германското, естонското, гръцкото, френското, кипърското, латвийското, литовското, австрийското, полското и румънското правителство. Освен това финландското правителство уточнява, че макар да не възнамерява формално да повдига възражение за недопустимост, според него за разглеждането на поставения в случая въпрос е по-подходящо производството за установяване на неизпълнение на задължения, предвидено в член 258 ДФЕС.

( 15 ) Също както държава членка, Европейският парламент или Съветът.

( 16 ) Прилагателното „международно“ действително не се споменава във въпросния параграф 11, но следва от факта, че посоченият член 218 се съдържа в дял V от пета част от Договора за функционирането на ЕС, който е озаглавен „Международни споразумения“.

( 17 ) Становища 1/75 (EU:C:1975:145, по-специално стр. 1360) и 1/78 (EU:C:1979:224, т. 30).

( 18 ) Вж. по-специално становища 2/91 (EU:C:1993:106, т. 3) и 1/08 (EU:C:2009:739, т. 107—109).

( 19 ) Ще уточня, че обратно на това, което може да се възприеме от становището на Съвета относно допустимостта на искането, предмет на настоящото производство, са не предложенията за решение на Комисията, които той отхвърля, а сключените от държавите членки международни споразумения, които тези предложения имат за цел да приемат.

( 20 ) Според Европейския парламент искането за присъединяване на трета държава и приемането му от Съюза, което би позволило прилагането на въпросната конвенция в отношенията между тази държава и Съюза, пораждат заедно международен ангажимент със задължителна сила, представляващ следователно международно споразумение по смисъла на член 218 ДФЕС.

( 21 ) Това правителство твърди, че декларацията за приемане по смисъла на член 38 от Хагската конвенция от 1980 г. не е елемент от фактическия състав на сключването на споразумение за присъединяване, тъй като поради самото депозиране на инструмента ѝ за присъединяване и изтичането на тримесечен период за новата договаряща държава от тази конвенция произтичат права и задължения, и по-специално задължението да бъде посочен централен орган в съответствие с член 6 от нея.

( 22 ) В становище 1/75 (EU:C:1975:145) се уточнява, че искането за становище може да се отнася за „всеки ангажимент, поет от международноправни субекти, който има обвързваща сила, независимо от формалното му наименование“ (курсивът е мой). Вж. също становище 2/92 (EU:C:1995:83, т. 8).

( 23 ) Конвенция, приета на 23 май 1969 г. и влязла в сила на 27 януари 1980 г. (Recueil des traités des Nations Unies, том 1155, стр. 331). За „договорите в опростена форма“ вж. Klabbers, J. The Concept of Treaty in International Law, Martinus Nijhoff, Leiden, 2006, р. 46, 73.

( 24 ) Съгласно посочения член 11 „[с]ъгласието на държавата да се обвърже с договор може да бъде изразено чрез подписване, размяна на документи, съставляващи договор, ратификация, приемане, утвърждаване, присъединяване или по всеки друг начин, за който е договорено“.

( 25 ) По същество този случай не се различава от хипотезата, в която държава членка сключва двустранно споразумение с трета държава, имащо съдържание, идентично с това на въпросната конвенция, като следва условията и реда, предвидени с Регламент (ЕО) № 664/2009 на Съвета от 7 юли 2009 година за установяване на процедура за договарянето и сключването на споразумения между държави членки и трети държави относно компетентността, признаването и изпълнението на съдебни решения по брачни дела, по дела, свързани с родителската отговорност, и по дела, свързани със задължения за издръжка, както и по въпроси на приложимото право към дела, свързани със задължения за издръжка (ОВ L 200, стр. 46 и поправка в ОВ L 241, 2011 г., стр. 35). По делегирането на компетентност след преценка на Комисията, което е предвидено с този регламент, вж. Lambreth, I., цит. съч. в бележка под линия 11, точка 22 и сл.

( 26 ) Тази редакционна разлика е още по-забележима с това, че преди Договора от Лисабон член 300, параграф 6 ЕО относно производството за даване на становище бе следван от параграф 7, от който можеше да се предполага, че всички предхождащи тази крайна разпоредба параграфи са приложими единствено по отношение на „споразуменията, сключени при условията, посочени в настоящия член“, докато вече не е такъв случаят с еквивалентната разпоредба, представляваща член 218, параграф 11 ДФЕС.

( 27 ) За да обяви, че условията за искането за становище са изпълнени, в становище 2/91 (EU:C:1993:106, т. 5) Съдът отбелязва, че „макар самата Общност да не може да сключи [въпросната] конвенция, външната ѝ компетентност би могла, когато е приложимо, да се упражнява посредством държавите членки, които действат солидарно в интерес на Общността“ (курсивът е мой). По тази възможност за непряко упражняване на външната компетентност на Съюза вж. също решение Комисия/Гърция (C‑45/07, EU:C:2009:81, т. 31).

( 28 ) Европейската общност става член на ХКМЧП на 3 април 2007 г. (вж. съображение 3 от Решение 2006/719/ЕО на Съвета от 5 октомври 2006 година относно присъединяването на Общността към Хагската конференция по международно частно право (ОВ L 297, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 8, стр. 87), а след влизането в сила на Договора от Лисабон Съюзът става неин правоприемник, считано от 1 декември 2009 г. В тази връзка Съюзът подписва по-специално Хагската конвенция от 23 ноември 2007 г. за международното събиране на издръжка на деца и на други членове на семейството, както член 58, параграф 3 от тази конвенция изрично позволява това.

( 29 ) Ограничението произтича от член 37, първа алинея и член 38, първа алинея от въпросната конвенция.

( 30 ) Подобна пречка съществува и в случая на становище 2/91 (EU:C:1993:106), тъй като разглежданата в него Конвенция № 170 на Международната организация на труда е могла да бъде ратифицирана само от държавите — членки на тази организация, но не и от Общността. Вж. също съображения 4 и 5 от Решение 2014/52/ЕС на Съвета от 28 януари 2014 година за упълномощаване на държавите членки да ратифицират, в интерес на Европейския съюз, Конвенцията относно безопасността при използването на химикали на работното място от 1990 г. на Международната организация на труда (Конвенция № 170) (ОВ L 32, стр. 33).

( 31 ) Вж. бележка под линия 9 от настоящото становище.

( 32 ) Съгласно последната разпоредба „мерките, свързани със семейното право, които имат трансгранично значение, се определят от Съвета в съответствие със специална законодателна процедура. Съветът действа с единодушие след консултация с Европейския парламент“.

( 33 ) В този смисъл вж. съображения Е—З от споменатата по-горе Резолюция 2012/2791 на Европейския парламент.

( 34 ) Cremona, M. Member States as Trustees of the Community Interest: Participating in International Agreements on the Behalf of the European Community. European University of Florence Working Papers, Department of Law, 2009/17, р. 1 et sq.

( 35 ) Вж. например споменатото по-горе Решение 2014/52 на Съвета.

( 36 ) Вж. например Паричното споразумение между правителството на Френската република, действаща от името на Европейската общност, и правителството на Негова светлост принца на Монако (ОВ L 142, 2002 г., стр. 59).

( 37 ) Вж. например двустранните или регионалните споразумения, произтичащи от Регламент № 664/2009.

( 38 ) Rosas, A. Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?: in — The European Union in the World, Essays in Honour of Marc Maresceau, под ръководството на I. Govaere и др., Martinus Nijhoff, Leiden, 2014, р. 32, 33.

( 39 ) Вж. точка 31 от настоящото становище.

( 40 ) Вж. например Решение 2003/93/ЕО на Съвета от 19 декември 2002 година за упълномощаване на държавите членки да подпишат, в интерес на Общността, Хагската конвенция от 1996 година за компетентността, приложимото право, признаването, изпълнението и сътрудничеството във връзка с родителската отговорност и мерките за закрила на децата (ОВ L 48, стр. 1) и Решение 2008/431/ЕО на Съвета от 5 юни 2008 година за упълномощаване на определени държави членки да ратифицират или да се присъединят, в интерес на Европейската общност, към същата тази конвенция, и за упълномощаване на определени държави членки да направят декларация относно прилагането на съответните вътрешни норми на общностното право (ОВ L 151, стр. 36).

( 41 ) Вж. Rosas, A. The status in EU Law of international agreements concluded by EU Member States. Fordham International Law Journal, 2011, vol. 34, по-специално р. 1331—1335, 1344.

( 42 ) Пак там, по-специално стр. 1333 и 1335.

( 43 ) Когато Съюзът притежава изключителна компетентност, но няма възможността да бъде договаряща страна по разглежданото споразумение, както е в случая, ролята, която играе при упражняването на тази компетентност, следователно на практика е малко скрита от гледна точка на третите държави (Rosas, A. Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?, цит. съч. в бележка под линия 38, стр. 31, 33 и 42).

( 44 ) В становище 1/94 (EU:C:1994:384, т. 12) Съдът уточнява, че може да му бъдат отправяни въпроси с цел даване на становище „във всеки един момент, преди да е окончателно изразено съгласието на Общността да се обвърже със споразумението. Докато съгласието не бъде дадено, споразумението остава предвидено“.

( 45 ) Вж. точка 31 от настоящото становище.

( 46 ) По целия този въпрос вж. Adam, S. La procédure d’avis devant la Cour de justice de l’Union européenne, coll. Droit de l’Union européenne – Thèses, Bruylant, Bruxelles, 2011, по-специално р. 565 et sq.

( 47 ) Това изискване се съдържа и в член 196, параграф 2 от Процедурния правилник.

( 48 ) За да бъде дадено искане за становище допустимо, е необходимо, но и достатъчно, процесът на вземане на решения по проекта за споразумение да е напреднал в достатъчна степен, за да бъде предметът на споразумението известен, така че Съдът да е в състояние да се произнесе относно съвместимостта на този проект с Договорите, дори все още да съществуват известен брой възможни алтернативи и различия във връзка с редакцията на текста му (становище 1/09, EU:C:2011:123, т. 53).

( 49 ) Становище 1/75 (EU:C:1975:145, по-специално стр. 1360). Вж. също становище 1/09 (EU:C:2011:123, т. 47 и цитираната съдебна практика).

( 50 ) Съгласно становище 2/94 (EU:C:1996:140, т. 6) искането за становище трябва да се извърши „на етап, предхождащ сключването на споразумение, което може да доведе до оспорване на законосъобразността на общностен акт на сключване, изпълнение или прилагане“.

( 51 ) Становище 1/09 (EU:C:2011:123, т. 48 и цитираната съдебна практика).

( 52 ) Вж. също становище 2/91 (EU:C:1993:106) и споменатото по-горе Решение 2014/52.

( 53 ) В становище 3/94 (EU:C:1995:436, т. 19 и 23) се изтъква, че „превантивната цел […] няма да може да бъде постигната, ако Съдът се произнесе по вече сключено споразумение […] и поради това в такъв случай той не следва да дава отговор на искането за становище“.

( 54 ) Вж. бележка под линия 13 от настоящото становище.

( 55 ) Например към тази дата Кралство Белгия и Федерална република Германия се въздържат от приемане на присъединяването на Република Габон и Руската федерация; Република България и Република Хърватия пък са приели присъединяването само на последната, но не и на останалите седем трети държави, посочени в настоящото искане за становище, докато Португалската република не е приела присъединяването на никоя от тях.

( 56 ) В искането си (точка 8) Комисията поддържа, че „становището [на Съда] ще сложи край на сегашната практика на някои държави членки, вече приели присъединяването на някои трети държави, без да са получили предварително решение за упълномощаване от Съвета, което обаче е задължително от правна гледна точка, когато дадено споразумение попада в изключителната компетентност на Съюза“ (курсивът е мой). Макар че Комисията изтъква „сегашна практика“, немалък брой от тези приемания са извършени след 2007 г., тоест доста преди сезирането на Съда.

( 57 ) Чешката република посочва, че след неуспеха на своите предложения, целящи да се приеме обща позиция в рамките на Съвета, Комисията първоначално е образувала срещу нея, а също и срещу поне три други държави членки, производството, наречено „EU Pilot“, предхождащо формалното предявяване на иск за установяване на неизпълнение на задължения. Впоследствие Комисията променя мнението си, като отправя настоящото искане за становище. Република Полша уточнява, че Комисията вече е предявила такъв иск срещу някои държави членки, декларирали, че приемат независимо присъединяването на Руската федерация към Хагската конвенция от 1980 г.

( 58 ) Тоест, ако се приеме, че изключителната външна компетентност на Съюза е доказана в случая.

( 59 ) Решения Комисия/Обединено кралство (C‑466/98, EU:C:2002:624); Комисия/Дания (C‑467/98, EU:C:2002:625); Комисия/Швеция (C‑468/98, EU:C:2002:626); Комисия/Финландия (C‑469/98, EU:C:2002:627); Комисия/Белгия (C‑471/98, EU:C:2002:628); Комисия/Люксембург (C‑472/98, EU:C:2002:629); Комисия/Австрия (C‑475/98, EU:C:2002:630) и Комисия/Германия (C‑476/98, EU:C:2002:631).

( 60 ) По-специално принципите, свързани с тежестта на доказване и правото на защита.

( 61 ) Всъщност, за да може Съдът да даде становище, е необходимо, но и достатъчно поне едно от разглежданите споразумения все още да е „предвидено“ по смисъла на член 218, параграф 11 ДФЕС.

( 62 ) Които биха могли да възникнат между съдържанието на предвидените международни споразумения и това на правилата, произтичащи от правото на Съюза.

( 63 ) По-специално член 216, параграф 1 ДФЕС гласи, че „Съюзът може да сключва споразумения с една или повече трети страни или международни организации, когато Договорите го предвиждат или когато сключването на споразумение е необходимо за постигането, в рамките на политиките на Съюза, на някоя от посочените в Договорите цели, или е предвидено в някой от правно обвързващите актове на Съюза, или може да засегне общи правила или да измени техния обхват“.

( 64 ) Вж. становище 2/91 (EU:C:1993:106, т. 4).

( 65 ) Съображение 2 от споменатото по-горе Решение 2006/719 на Съвета и приложение II към него, озаглавено „Декларация за предоставената компетентност по определени въпроси от държавите членки на Европейската общност“, по-специално точки 2 и 5. При все това там не се посочват по много експлицитен начин областите на действие на ХКМЧП, в които Общността разполага с изключителна външна компетентност (Rosas, A. Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?, цит. съч. в бележка под линия 38, стр. 30).

( 66 ) С изключение на гръцкото, френското и полското правителство, които твърдят, че Съюзът не би могъл да има никаква компетентност да приема присъединяването на трета държава към Хагската конвенция от 1980 г.

( 67 ) Вж. по-специално решение Комисия/Съвет, наречено „AETR“ (22/70, EU:C:1971:32, т. 16 и 17), както и становища 2/94 (EU:C:1996:140, т. 26) и 1/03 (EU:C:2006:81, т. 114 и цитираната съдебна практика).

( 68 ) По-специално правоспособността на Съюза да сключва такива споразумения е призната косвено в член 2 от Протокол (№ 22) относно позицията на Дания, приложен към Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС, в който се упоменава „международно споразумение, сключено от Съюза по силата на посочения дял [V, част трета от Договора за функционирането на ЕС]“.

( 69 ) В Декларация № 36 по член 218 от Договора за функционирането на ЕС за воденето на преговори и сключването на международни споразумения от държавите членки в областта на пространството на свобода, сигурност и правосъдие се потвърждава, че „държавите членки имат право да преговарят и да сключват споразумения с трети страни […] в областите, обхванати от [глава 3], дял V, трета част, доколкото тези споразумения са съобразени с правото на Съюза“. Това правило, което е приложимо в случай на споделена компетентност, по никакъв начин не засяга произтичащите от Договора за функционирането на ЕС и съдебната практика принципи за разграничаване между нея и изключителната компетентност на Съюза.

( 70 ) Някои от тях се произнасят в смисъл на споделена компетентност само при условията на евентуалност спрямо основното си предложение в полза на недопустимостта на искането за становище или в полза на пълната липса на външна компетентност на Съюза в тази област.

( 71 ) Вж. точки 32 и 33 от настоящото становище.

( 72 ) EU:C:1971:32.

( 73 ) Следващият цитат е откъс от точка 6 от приложение II към въпросното решение.

( 74 ) Вж. решение Комисия/Съвет, наречено „AETR“ (EU:C:1971:32, т. 16).

( 75 ) Становища 1/76 (EU:C:1977:63) и 2/91 (EU:C:1993:106), както и решения Комисия/Съвет, наречено „AETR“ (EU:C:1971:32), и Комисия/Дания (EU:C:2002:625).

( 76 ) Решения Комисия/Съвет, наречено „AETR“ (EU:C:1971:32, т. 17), и Комисия/Дания (EU:C:2002:625, т. 77). Курсивът е мой.

( 77 ) Генералният адвокат Bot неотдавна отбелязва също, че „[с]ледователно принципът за успоредност на външните и вътрешните правомощия, установен с […] [р]ешение AETR, се [оказва подчинен] на предварителното упражняване на компетентността на Съда чрез приемане на общи правила, включително в области извън общите политики, и на засягането на общите правила от държавното действие“ (заключение по дело Green Network, C‑66/13, EU:C:2014:156, т. 39).

( 78 ) Генералният адвокат Bot изтъква (пак там, точка 43 и сл.), че в първия от определените етапи на съдебната практика изглежда е достатъчно да е налице само съответствие, макар и непълно, на съответните области на общите правила и на разглежданите международни споразумения (решение Комисия/Съвет, наречено „AETR“, EU:C:1971:32, т. 30 и 31, както и становище 2/91, EU:C:1993:106, т. 25), докато във втория Съдът възприема по-строг подход, като подчинява действието на правилото за успоредност на вътрешната и външната компетентност на три конкретни хипотези (становище 1/94, EU:C:1994:384, т. 77, 95 и 96, както и споменатите по-горе решения, наречени „Открито небе“, по-специално решение Комисия/Дания, EU:C:2002:625, т. 77 и сл.).

( 79 ) EU:C:2006:81. В последващите становища не се дават уточнения във връзка с това понятие.

( 80 ) А именно, че Общността „придобива изключителна външна компетентност“, когато „е включила във вътрешните си нормативни актове разпоредби относно третирането на гражданите на трети страни“, „е предоставила изрично на институциите си правомощия за водене на преговори с третите страни“ или когато „е осъществила пълна хармонизация в определена област“ (решение Комисия/Дания, EU:C:2002:625, т. 83 и 84, както и цитираната съдебна практика).

( 81 ) Становище 1/03 (EU:C:2006:81, т. 121).

( 82 ) Решение Комисия/Съвет, наречено „AETR“ (EU:C:1971:32, т. 31).

( 83 ) Становище 1/03 (EU:C:2006:81, т. 122 и цитираната съдебна практика).

( 84 ) Пак там (т. 126).

( 85 ) Становище 2/91 (EU:C:1993:106, т. 25), както и решения Комисия/Дания (EU:C:2002:625, т. 82) и Комисия/Германия (C‑433/03, EU:C:2005:462, т. 45).

( 86 ) Заключение по дело Green Network (EU:C:2014:156, т. 48—50).

( 87 ) Критерий, посочен в становище 2/91 (EU:C:1993:106, т. 25). Курсивът е мой.

( 88 ) Становище 1/03 (EU:C:2006:81, т. 126). Курсивът е мой.

( 89 ) Пак там (т. 128). Курсивът е мой.

( 90 ) Пак там (точка 124). Курсивът е мой. Този принцип на предоставяне на компетентност се разглежда и в становище 1/08 (EU:C:2009:739, т. 110) и се съдържа в член 5, параграф 1 ДЕС.

( 91 ) А именно на митническия съюз, установяването на правила относно конкуренцията, необходими за функциониране на вътрешния пазар, паричната политика на държавите членки, чиято парична единица е еврото, опазването на морските биологични ресурси в рамките на общата политика в областта на рибарството и общата търговска политика.

( 92 ) Вж. също заключението на генералния адвокат Sharpston по дело Комисия/Съвет (C‑114/12, EU:C:2014:224, т. 90).

( 93 ) EU:C:1993:106, т. 25. Този критерий впоследствие е използван многократно от Съда (вж. по-специално съдебната практика, цитирана в бележка под линия 25 от заключението на генералния адвокат Bot по дело Green Network (EU:C:2014:156).

( 94 ) EU:C:2006:81, т. 126—128.

( 95 ) Заключение по дело Комисия/Съвет (C‑137/12, EU:C:2013:441, т. 110—117).

( 96 ) Заключение по дело Комисия/Съвет (EU:C:2014:224, по-специално т. 81—97).

( 97 ) В това отношение вж. по-специално становищата в настоящото дело на Комисията, естонското, ирландското, кипърското, португалското правителство и това на Обединеното кралство, както и на Европейския парламент и на Съвета; заключение на генералния адвокат Kokott по дело Комисия/Съвет (EU:C:2013:441, т. 112); Adam, S. Le mécanisme préjudiciel, limite fonctionnelle à la compétence externe de l’Union – Note sur l’avis 1/09 — Cahiers de droit européen, 2011, № 1, р. 277 et sq., note 52.

( 98 ) Изразът „когато сключването на [международно] споразумение […] може да засегне общи правила или да измени техния обхват“ се съдържа и в член 216, параграф 1 ДФЕС, но без допълнителни уточнения по отношение на смисъла, който трябва да му се придаде. По текста на тази разпоредба и по това, че не е от значение, че формулировката му и тази на член 3, параграф 2 ДФЕС се различават в текстовете на някои езици, вж. заключението на генералния адвокат Sharpston по дело Комисия/Съвет (EU:C:2014:224, т. 88).

( 99 ) Бездействие, изтъкнато и от генералния адвокат Kokott в заключението ѝ по дело Комисия/Съвет (EU:C:2013:441, т. 111).

( 100 ) Окончателен доклад на работна група V за допълнителната компетентност от 4 ноември 2002 г., CONV 375/1/02, стр. 7 (http://european‑convention.eu.int/pdf/reg/fr/02/cv00/cv00375‑re01.fr02.pdf), както и Окончателен доклад на работна група VII за външната дейност на ЕС от 16 декември 2002 г., CONV 459/02, стр. 4, точка 4 и стр. 16, точка 18 (http://european‑convention.eu.int/pdf/reg/fr/02/cv00/cv00459.fr02.pdf). Вж. също бележка под линия 55 от заключението на генералния адвокат Sharpston по дело Комисия/Съвет (EU:C:2014:224).

( 101 ) Единственият член от този протокол предвижда, че „[щ]о се отнася до член 2, параграф 2 [ДФЕС] относно областите на споделена компетентност, когато Съюзът провежда дейност в определена област, приложното поле на това упражняване на компетентност обхваща само уредените от въпросния акт на Съюза елементи и следователно не обхваща цялата област“.

( 102 ) С изключение на каквото и да е споменаване на член 2, параграф 1, който от своя страна се отнася за случаите, в които Договорът за ЕС и Договорът за функционирането на ЕС предоставят на Съюза изключителна компетентност, както и на член 3, параграф 2 ДФЕС.

( 103 ) Вж. заключенията на генералния адвокат Kokott по дело Комисия/Съвет (EU:C:2013:441, т. 114 и сл.) и на генералния адвокат Sharpston по дело Комисия/Съвет (EU:C:2014:224, т. 93).

( 104 ) Заключение по дело Комисия/Съвет (EU:C:2013:441, т. 116 и 117).

( 105 ) Вж. точка 58 и сл. от настоящото становище.

( 106 ) Вж. точка 9 от настоящото становище.

( 107 ) Заключение по дело Комисия/Съвет (EU:C:2014:224, т. 90).

( 108 ) Вж. по-специално съображение 3 от Решение 2014/52.

( 109 ) Становище 1/03 (EU:C:2006:81, т. 120 и 126, както и цитираната съдебна практика).

( 110 ) Вж. решение Португалия/Съвет (C‑268/94, EU:C:1996:461), както и Rosas, A. Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?, цит. съч. в бележка под линия 38, стр. 24 и бележка 27.

( 111 ) Вж. становища 2/91 (EU:C:1993:106, т. 25) и 1/03 (EU:C:2006:81, т. 126).

( 112 ) Съгласно преамбюла на Хагската конвенция от 1980 г., в случая допълнен със същественото от член 1 от нея.

( 113 ) Съгласно заглавието на регламент „Брюксел IIа“.

( 114 ) За подробно изследване вж. Fulchiron, H. La lutte contre les enlèvements d’enfants in — Le nouveau droit communautaire du divorce et de la responsabilité parentale, под ръководството на H. Fulchiron и C. Nourissat, Dalloz, Paris, 2005, р. 223 et sq., който подчертава, че „Хагската конвенция от 1980 г. донякъде е включена в общностната политика за борба с отвличанията на деца: тя стои в основата ѝ, на която регламентът изгражда механизмите, присъщи за европейското пространство, механизми, които продължават и укрепват ефективността на правилата на конвенцията“.

( 115 ) Член 6 предвижда, че всяка договаряща държава трябва да посочи централен орган, който изпълнява предвидените в конвенцията задължения. В член 7 се уточняват задълженията и задачите на централните органи. Най-общо, те са задължени да сътрудничат помежду си и да съдействат за сътрудничеството между компетентните органи в съответната държава. Те конкретно трябва да предприемат всички необходими мерки, по-