ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Г‑Н P. CRUZ VILLALÓN

представено на 12 декември 2013 година ( 1 )

Дело C‑293/12

Digital Rights Ireland Ltd

срещу

Minister for Communications, Marine and Natural Resources

Minister for Justice, Equality and Law Reform

Commissioner of the Garda Síochána

Ирландия

и

The Attorney General

(Преюдициално запитване, отправено от High Court of Ireland (Ирландия)

и

Дело С‑594/12

Kärntner Landesregierung

Michael Seitlinger

и

Christof Tschohl

Andreas Krisch

Albert Steinhauser

Jana Herwig

Sigrid Maurer

Erich Schweighofer

Hannes Tretter

Scheucher Rechtsanwalt GmbH

Maria Wittmann-Tiwald

Philipp Schmuck

Stefan Prochaska

и др.

(Преюдициално запитване, отправено от Verfassunsgerichtshof (Австрия)

„Електронни съобщения — Директива 2006/24/ЕО — Запазване на данни, създадени или обработени, във връзка с предоставянето на електронни съобщителни услуги — Валидност — Член 5, параграф 4 ДЕС — Пропорционалност на дейността на Съюза — Харта на основните права — Член 7 — Зачитане на личния живот — Член 8 — Защита на личните данни — Член 52, параграф 1 — Намеса — Качество на закона — Пропорционалност на ограниченията върху упражняването на основните права“

1. По настоящите дела до Съда са отправени две преюдициални запитвания за преценка на валидността на Директива 2006/24/ЕО ( 2 ), които му предоставят възможност да се произнесе по условията, при които е конституционно допустимо Европейският съюз да въведе ограничение върху упражняването на основни права по смисъла на член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз ( 3 ) с директива и с националните мерки за транспонирането ѝ ( 4 ). Разглежданото ограничение е под формата на задължение за икономическите оператори да събират и да запазват за определен период от време значителен брой данни, създадени или обработени във връзка с използването на електронни съобщителни услуги от страна на гражданите на цялата територия на Съюза, за да се гарантира, че данните са достъпни за разследването и преследването на сериозни престъпления и да се осигури доброто функциониране на вътрешния пазар. Възнамерявам да формулирам отговора на запитването в три части.

2. В първата част ще се занимая с въпроса за пропорционалността на Директива 2006/24 по смисъла на член 5, параграф 4 ДЕС. Във втората ще проверя дали може да се приеме, че е изпълнено условието, предвидено в член 52, параграф 1 от Хартата, съгласно което всяко ограничаване на упражняването на основни права трябва да бъде „предвидено в закон“. Накрая, в третата ще разгледам дали Директива 2006/24 е съобразена с принципа на пропорционалност отново по смисъла на член 52, параграф 1 от Хартата.

3. Преди да се заема с тези три теми обаче, ще разгледам поредица от три въпроса, които считам, че са необходими за правилното разбиране на проблемите, повдигнати в преюдициалните запитвания за преценка на валидността, отправени от High Court (Ирландия) и Verfassungsgerichtshof (Австрия).

I – Правна уредба

А– Правото на Съюза

4. Основните разпоредби от правото на Съюза, които са релевантни за разглеждането на преюдициалните запитвания, отправени към Съда по настоящите две дела, освен Директива 2006/24, чиято валидност се оспорва в тези дела, и освен Хартата, са разпоредбите на Директива 95/46/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 24 октомври 1995 година за защита на физическите лица при обработването на лични данни и за свободното движение на тези данни ( 5 ) и на Директива 2002/58/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 юли 2002 година относно обработката на лични данни и защита на правото на неприкосновеност на личния живот в сектора на електронните комуникации (Директива за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации) ( 6 ). Тези директиви, както и основните им разпоредби ще бъдат представени по-нататък в изложението там, където е необходимо.

Б– Националното право

1. Ирландското право (дело C‑293/12)

5. Член 29, алинея 4, точка 6 от Конституцията на Ирландия предвижда, че никоя разпоредба от Конституцията не обезсилва законите, актовете или мерките, приети от ирландската държава, които са наложени от задълженията, произтичащи от членството в Европейския съюз или в Общностите, или не лишава законите, актовете или мерките, приети от Европейския съюз или Общностите или от техните институции или органи, компетентни по силата на Договорите за създаване на Общностите, от силата им на закон в държавата.

6. В понастоящем отменената част 7 от Закона за наказателно правораздаване (терористични престъпления) от 2005 г. (Criminal Justice (Terrorist Offences) Act 2005) ( 7 ) са се съдържали разпоредби относно запазването на данни, свързани с телефонните комуникации. В нея се е изисквало доставчиците на телефонни комуникационни услуги да запазват данни за трафика и местонахождение за определен в Закона период за целите на предотвратяването, разкриването, разследването и преследването на престъпления и гарантирането на сигурността на държавата. За постигането на тези цели Законът за наказателно правораздаване от 2005 г. позволява на компетентните органи на държавата и по-конкретно на Commissioner of the Garda Síochána да искат разкриване на тези данни в съответствие с определена процедура и е предвиждал гаранции чрез производство по обжалване по административен ред пред независим квазисъдебен орган.

7. С приетия с цел транспониране на Директива 2006/24 Закон за съобщенията (запазване на данни) от 2011 г. (The Communications (Retention of Data) Act 2011) част 7 от Закона за наказателно правораздаване от 2005 г. се отменя и се въвежда нов режим за запазване на данни.

2. Австрийското право (дело C‑594/12)

8. В член 1 от Федералния закон за защита на личните данни ( 8 ), който има конституционна стойност, се предвижда основното право на защита на данните.

9. Директива 2006/24 е транспонирана в австрийското право с федерален закон ( 9 ), с който в Закона за далекосъобщенията от 2003 г. ( 10 ) се въвежда нов член 102а, налагащ на доставчиците на обществено достъпни съобщителни услуги задължението да запазват изброените в него данни ( 11 ).

II – Фактите в основата на споровете, предмет на главните производства

А– Дело C‑293/12, Digital Rights Ireland

10. Жалбоподателят в главното производство, Digital Rights Ireland LTD ( 12 ), е дружество с ограничена отговорност с предмет на дейност съгласно устройствения му акт утвърждаване и защита на гражданските права и правата на човека по-специално в сферата на съвременните съобщителни технологии.

11. Дружеството DRI, което декларира, че е собственик на мобилен телефон, регистриран на 3 юни 2006 г. и използван от него от тази дата нататък, подава жалба срещу двама министри от ирландското правителство — The Minister for Communications, Marine and Natural Resources и The Minister for Justice, Equality and Law Reform, началника на ирландската полиция (The Commissioner of the Garda Síochána), Ирландия и Attorney General на държавата, като в жалбата изтъква по същество, че ирландските власти незаконно са обработвали, запазвали и контролирали данните, свързани с неговите комуникации.

12. Вследствие на това жалбоподателят иска, от една страна, отмяна на различните актове от националното право, оправомощаващи ирландските власти да приемат мерки, с които да задължават доставчиците на телекомуникационни услуги да запазват далекосъобщителни данни, тъй като според него те противоречат на ирландската конституция и на правото на Съюза. От друга страна той оспорва валидността на Директива 2006/24 от гледна точка на Хартата на основните права и/или на Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи ( 13 ) и иска запитващата юрисдикция да отправи до Съда няколко преюдициални въпроса за преценка на валидността на тази директива.

Б– Дело C‑594/12, Seitlinger и др.

13. На 6 април 2012 г. на основание на член 140, параграф 1 от австрийската федерална конституция (Bundes-Verfassungsgesetz ( 14 )) Kärtner Landesregierung подава до Verfassunsgerichtshof жалба за отмяна на няколко разпоредби от Tekommunikationsgesetz 2003 в неговата редакция, влязла в сила на 1 април 2012 г., която е резултат от транспонирането на Директива 2006/24, по-специално на член 102а от него.

14. На 25 май 2012 г. на основание на член 140, параграф 1 от B-VG г‑н Michael Seitlinger подава жалба до Verfassunsgerichtshof, с която иска обявяването на член 102а от TKG 2003 за противоконституционен, доколкото тази разпоредба накърнява неговите права. Той счита, че разпоредбата на този член, която предвижда задължение за използвания от него оператор на съобщителна мрежа да запазва данни без причина, без техническа необходимост или без това да е необходимо за целите на фактурирането, против неговата воля, представлява нарушение на член 8 от Хартата.

15. Накрая, на 15 юни 2012 г. до Verfassunsgerichtshof е подадена още една жалба на основание на член 140 от B-VG от името на 11130 жалбоподатели, които искат да се установи, че противоконституционността на задължението за запазване на данните, съдържащо се в член 102а от TKG 2003, нарушава техните права и по-конкретно член 8 от Хартата.

III – Преюдициалните въпроси и производството пред Съда

А– По дело C‑293/12, Digital Rights Ireland

16. По дело C‑293/12 High Court отправя до Съда следните преюдициални въпроси: „1. Несъвместимо ли е ограничаването на правата на жалбоподателя [в главното производство] по отношение на използването на мобилна телефония от негова страна, произтичащо от изискванията на членове 3, 4 и 6 от Директива 2006/24/ЕО, с член 5, параграф 4 ДЕС, доколкото то е несъразмерно и ненужно или неподходящо за постигане на легитимните цели за: а) гарантиране, че определени данни са достъпни за разследването, разкриването и преследването на сериозни престъпления, и/или б) гарантиране на доброто функциониране на вътрешния пазар на Европейския съюз? 2. По-специално, i) Съвместима ли е Директива 2006/24/ЕО с правото на гражданите свободно да се движат и да пребивават в рамките на територията на държавите членки, установено в член 21 ДФЕС? ii) Съвместима ли е Директива 2006/24/ЕО с правото на зачитане на личния живот, установено в член 7 от [Хартата] и в член 8 от [ЕКПЧ]? iii) Съвместима ли е Директива 2006/24/ЕО с правото на защита на личните данни, установено в член 8 от Хартата? iv) Съвместима ли е Директива 2006/24/ЕО с правото на свобода на изразяване на мнение, установено в член 11 от Хартата и в член 10 от ЕКПЧ? v) Съвместима ли е Директива 2006/24/ЕО с правото на добра администрация, установено в член 41 от Хартата? 3. До каква степен Договорите — и по-специално принципът за лоялно сътрудничество, установен в член 4, параграф 3 от Договора за Европейския съюз — изискват националната юрисдикция да разглежда и да преценява съвместимостта на националните мерки за транспониране на Директива 2006/24/ЕО с гаранциите, предвидени в Хартата, включително в член 7 от нея (така както той възпроизвежда член 8 от ЕКПЧ)?“.

Б– По дело C‑594/12, Seitlinger и др.

17. По дело C‑594/12 Verfassunsgerichtshof отправя до Съда следните преюдициални въпроси: „1 За валидността на актове на органи на Европейския съюз: Съвместими ли са членове 3—9 от Директива 2006/24/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за запазване на данни, създадени или обработени, във връзка с предоставянето на обществено достъпни електронни съобщителни услуги или на обществени съобщителни мрежи и за изменение на Директива 2002/58/EО с членове 7, 8 и 11 от [Хартата]? 2 За тълкуване на Договорите: 2.1 С оглед на разясненията по член 8 от Хартата, които съгласно член 52, параграф 7 от Хартата са изготвени, за да направляват нейното тълкуване, и които следва да бъдат взети надлежно под внимание от Verfassungsgerichtshof, трябва ли Директива 95/46/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 24 октомври 1995 година за защита на физическите лица при обработването на лични данни и за свободното движение на тези данни и Регламент (ЕО) № 45/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2000 година относно защитата на лицата по отношение на обработката на лични данни от институции и органи на Общността и за свободното движение на такива данни [ОВ 2001, L 8, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 30, стр. 142] да се разглеждат като равностойни на условията по член 8, параграф 2 и член 52, параграф 1 от Хартата при преценката на правомерния характер на някои видове намеса в упражняването на правата? 2.2 Какво е съотношението между посоченото в член 52, параграф 3, последно изречение от Хартата „право на Съюза“ и директивите в областта на правото на защита на данни? 2.3 Доколкото Директива 95/46/ЕО и Регламент (ЕО) № 45/2001 съдържат условия и ограничения за упражняването на основното право на защита на данните, закрепено в Хартата, трябва ли когато се тълкува член 8 от нея, да се имат предвид измененията, произтичащи от приетото впоследствие вторично право? 2.4 Като се отчита член 52, параграф 4 от Хартата, означава ли принципът на гарантиране на по-висока степен на закрила, залегнал в член 53 от Хартата, че определените от Хартата рамки, в които се допуска вторичното право да предвижда ограничения, трябва да бъдат по-тясно очертани? 2.5 С оглед на член 52, параграф 3 от Хартата, на абзац 5 от нейния преамбюл и на разясненията по член 7 от същата, съгласно който гарантираните с него права съответстват на правата по член 8 от Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ), могат ли от практиката по член 8 от ЕКПЧ на Европейския съд по правата на човека да се изведат насоки, които да повлияят на тълкуването на член 8 от Хартата?“.

В– Производството пред Съда

18. Писмени становища по дело C‑293/12 представят Irish Human Rights Commission (Ирландската комисия по правата на човека) ( 15 ), ирландското, френското, италианското, полското правителство и правителството на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, както и Европейският парламент, Съветът на Европейския съюз и Европейската комисия.

19. Писмени становища по дело C‑594/12 представят г‑н Seitlinger и г‑н Tschohl, испанското, френското, австрийското и португалското правителство, както и Парламентът, Съветът и Комисията.

20. С акт на председателя на Съда от 6 юни 2013 г. двете дела са съединени за целите на устната фаза на производството и на съдебното решение.

21. С оглед на провеждането на съвместно съдебно заседание по двете дела и в съответствие с член 61 от Процедурния си правилник Съдът приканва страните, които искат да се явят, да съгласуват своите позиции, да съсредоточат устните си изявления върху съвместимостта на Директива 2006/24 с членове 7 и 8 от Хартата и да отговорят на определени въпроси. Освен това в съответствие с член 24, втора алинея от своя Статут Съдът приканва Европейския надзорен орган по защита на данните ( 16 ) да предостави информация.

22. На провелото се на 9 юли 2013 г. открито съвместно съдебно заседание устни становища представят DRI и IHRC (дело C‑293/12), г‑н Seiltinger и г‑н Tschohl (дело С‑594/12), както и ирландското, испанското, италианското, австрийското правителство и правителството на Обединеното кралство, както и Парламентът, Съветът, Комисията и ЕНОЗД.

IV – По допустимостта

23. В писмените си становища по дело C‑293/12 Европейският парламент, Съветът и Комисията твърдят по същество, че High Court не излага в достатъчна степен мотивите си за отправяне на запитване относно валидността на Директива 2006/24, по-специално от гледна точка на член 21 ДФЕС и на членове 11 и 41 от Хартата. Посочените неточности в отправеното от High Court преюдициално запитване обаче не могат да доведат до отхвърлянето му от Съда като недопустимо.

V – По същество

24. В преюдициалните запитвания, отправени съответно от High Court по дело C‑293/12 и от Verfassungsgerichtshof по дело С‑594/12, се повдигат четири групи въпроси.

25. Първата група, която се състои от първия въпрос по дело C‑293/12, се отнася до валидността на Директива 2006/24 от гледна точка на член 5, параграф 4 ДЕС. High Court иска всъщност да установи съвсем точно дали по принцип Директива 2006/24 е пропорционална по смисъла на тази разпоредба, т.е. дали е необходима и подходяща за постигане на поставените в самата нея цели, а именно гарантиране, че определени данни са достъпни за разследването, разкриването и преследването на сериозни престъпления и/или гарантиране на доброто функциониране на вътрешния пазар.

26. Втората група, която се състои от втория въпрос по дело C‑293/12 и от първия въпрос по дело С‑594/12, се отнася до съвместимостта на няколко разпоредби от Директива 2006/24 с няколко разпоредби от Хартата — най-вече член 7 от нея относно правото за зачитане на личния живот и с член 8 относно правото на защита на личните данни — а в по-общ план до съвместимостта на директивата с разпоредбите относно пропорционалността на наложените от нея мерки по смисъла на член 52, параграф 1 от Хартата. Този въпрос, свързан с валидността, безспорно е в центъра на проблемите, повдигнати в настоящите дела.

27. Вторият въпрос, поставен от Verfassunsgerichtshof по дело С‑594/12, повдига трета група питания, отнасящи се до тълкуването на общите разпоредби на Хартата, които регламентират нейното тълкуване и прилагане — в конкретния случай това са член 52, параграфи 3, 4 и 7 и член 53. По-специално Verfassungsgerichtshof иска да установи по същество съотношението между член 8 от Хартата относно правото на защита на личните данни, от една страна, и от друга, на първо място, разпоредбите на Директива 95/46 и Регламент № 45/2001 във връзка с член 52, параграфи 1 и 3 от Хартата (въпроси 2.1, 2.2 и 2.3), на второ място, конституционните традиции на държавите членки (въпрос 2.4) във връзка с член 52, параграф 4 от Хартата, и на трето място, разпоредбите на ЕКПЧ и по-специално член 8 от нея във връзка с член 52, параграф 3 от Хартата (въпрос 2.5).

28. Накрая, с третия си преюдициален въпрос по дело C‑293/12, който съставлява четвъртата и последна група питания, High Court иска от Съда да се произнесе по тълкуването на член 4, параграф 3 ДЕС и по-конкретно иска да установи дали по силата на задължението за лоялно сътрудничество от националните юрисдикции се изисква да разглеждат и да преценяват съвместимостта на националните разпоредби за транспониране на Директива 2006/24 с разпоредбите на Хартата и по-специално с член 7 от нея.

29. Още от самото начало ще уточня, че ще разгледам основно първите две групи въпроси и че с оглед на отговора, който ще дам на тях, няма да бъде необходимо последните две да се изясняват изрично. Преди да се занимая с тези въпроси обаче трябва в началото да направя няколко предварителни уточнения.

А– Предварителни бележки

30. За да е възможно да се отговори цялостно на различните въпроси, повдигнати от запитващите юрисдикции, е важно да се обърне внимание на три елемента, които имат определящо значение за изготвяне на профила на настоящите дела, а именно, на първо място, функционалната специфика на Директива 2006/24, на второ място, квалифицирането на разглежданата намеса в упражняването на основни права и накрая, на трето място, отражението върху настоящите дела на Решение от 10 февруари 2009 г. по дело Ирландия/Парламент и Съвет ( 17 ), с което Съдът отхвърля подадената жалба за отмяна на горепосочената директива поради погрешно правно основание.

1. По „функционалната двойственост“ на Директива 2006/24 и отношението ѝ спрямо Директива 95/46 и Директива 2002/58

31. За начало, Директива 2006/24 следва да се постави отново в нейния контекст, като се припомни накратко правната уредба, в която тя се вписва и която се състои основно от Директива 95/46, от една страна, и от Директива 2002/58, от друга.

32. Предметът на Директива 95/46, която подобно на Директива 2006/24 се основава на член 114 ДФЕС, е да наложи на държавите членки задължението да гарантират правото на личен живот на физическите лица при обработването на техните лични данни ( 18 ) с оглед да се позволи свободното движение на такива данни между държавите членки ( 19 ). За тази цел тя налага по-специално поредица от правила, в които се определят условията за законност на обработването на лични данни, посочват се точно правата на лицата, чиито данни се събират и обработват, по-специално правото на информация ( 20 ), правото на достъп ( 21 ), правото на възражение ( 22 ) и правото на правна защита ( 23 ), и се гарантира поверителният характер и надеждността на обработването.

33. В установения с Директива 95/46 режим за защита са предвидени някои изключения и ограничения, посочени в член 13 от нея. Обхватът на предвидените в нея права и задължения относно качеството на данните (член 6, параграф 1), прозрачността на обработването (член 10 и член 11, параграф 1), правата на достъп на лицата, чиито данни се обработват (член 12), и публичността на операциите по обработката (член 21) може да бъде предмет на законодателни мерки за ограничаването му, при условие че това е необходимо по-специално за гарантиране на националната сигурност, отбраната, обществената сигурност или предотвратяването, разследването, разкриването и преследването на наказателни престъпления.

34. Директива 2002/58, която отменя и замества Директива 97/66/ЕО ( 24 ), конкретизира и допълва ( 25 ) установения с Директива 95/46 режим на защита на личните данни, като предвижда конкретни правила, приложими към електронно комуникационния сектор ( 26 ). Тя съдържа по-конкретно правила, които налагат на държавите членки задължението да гарантират, с някои изключения ( 27 ), поверителността не само на съобщенията, но и на данните за трафика на абонатите и на потребителите на електронни съобщителни услуги ( 28 ). В член 6 от нея се предвижда задължение за доставчиците на съобщителни услуги да изтриват или да направят анонимни обработените и съхранени от тях данни за трафика на абонатите и потребителите си.

35. Особено важен за съображенията, които предстои да изложа, е член 15, параграф 1 от Директива 2002/58, който също така предвижда, че държавите членки могат ( 29 ) да приемат законодателни мерки, за да ограничат обхвата на предвидените в директивата права и задължения относно поверителността на съобщенията (член 5) и изтриването на данните за трафика (член 6), аналогично на член 13, параграф 1 от Директива 95/46, към който тя препраща. В член 15, параграф 1 от Директива 2002/58 се уточнява, че в тази връзка държавите членки могат, наред с другото, да одобрят законодателни мерки, предвиждащи съхранението на данни за ограничен период, оправдани на изложените в тази разпоредба основания, при зачитане на основните права.

36. В действителност Директива 2006/24 внася дълбоко изменение в състоянието на правото, приложимо към отнасящите се до електронните съобщения данни и произтичащо от Директиви 95/46 и 2002/58 ( 30 ), като предвижда въвеждане от държавите членки на задължение за събиране и за запазване на данни за трафик и местоположение, което се вписва в рамките на ограниченията върху правото на защита на личните данни, предвидени в член 13, параграф 1 от Директива 95/46 и в член 15, параграф 1 от Директива 2002/58.

37. Директива 2006/24 се характеризира най-напред със своята цел за хармонизиране в случая на правната уредба на държавите членки относно запазването на свързаните с електронните съобщения данни за трафик и местоположение. Следователно с оглед на материята, която е предмет на хармонизиране, и на съществуващото положение, тази цел изисква едновременно с това на държавите членки, в които не е налице такава правна уредба, да се наложи задължение за събиране и запазване на посочените данни. От това произтича функционалната двойственост на Директива 2006/24, която трябва да бъде взета предвид, за да бъде разгледан правилно повдигнатият с настоящите преюдициални запитвания въпрос.

38. Всъщност първата цел на Директива 2006/24 е да хармонизира съществуващите национални правни уредби, които вече налагат на доставчиците на обществено достъпни електронни съобщителни услуги или на обществени съобщителни мрежи ( 31 ) задължения за запазване на посочените в нея данни за трафик и местоположение с оглед на това да се гарантира, че тези данни са достъпни „за разследването, разкриването и преследването на сериозни престъпления, както те са определени в националното право на всяка държава членка“ ( 32 ). По този начин Директива 2006/24 хармонизира само частично правната уредба, приета от някои държави членки на основание на възможността, която предлага член 15, параграф 1 от Директива 2002/58 ( 33 ).

39. По този начин Директива 2006/24 установява дерогация ( 34 ) от принципите, заложени в Директива 95/46 и Директива 2002/58. За да бъда напълно точен, тя въвежда изключение от дерогиращите правила, установени в член 15, параграф 1 от Директива 2002/58, които регламентират възможността на държавите членки да ограничат на основанията, посочени в член 13, параграф 1 от Директива 95/46, обхвата на правото на защита на личните данни, а в по-общ план и на правото на зачитане на личния живот конкретно в контекста на предоставянето на електронни съобщителни услуги или на обществени съобщителни мрежи.

40. Освен това с член 11 от Директива 2006/24 се внася съществено изменение в член 15 от Директива 2002/58, а именно параграф 1а, в който се уточнява, че параграф 1 от член 15 не се прилага по отношение на данни, специално изисквани от Директива 2006/24.

41. Както посочва Съдът в решението си по дело Ирландия/Парламент и Съвет, Директива 2006/24 се отнася основно до дейността на доставчиците на електронни съобщителни услуги ( 35 ), като хармонизира националните правни уредби посредством разпоредби, които се ограничават основно ( 36 ) до запазването на данни, до категориите, подлежащи на запазване на данни, до периода на запазването на данни, до защитата и сигурността на данните, както и до условията за тяхното съхраняване ( 37 ).

42. Именно поради тази ограничена функция за хармонизиране и поради съображенията, които предстои да бъдат изложени по-нататък, Съдът е постановил в решението си по дело Ирландия/Парламент и Съвет, че Директива 2006/24 е могло да бъде приета въз основа на член 95 ЕО. В този случай целта е била да се защити доброто функциониране на вътрешния пазар ( 38 ) и да се сложи край на нееднаквото развитие на съществуващите правни уредби ( 39 ), вследствие на което биха възникнали бъдещи препятствия пред това функциониране ( 40 ).

43. Предвидената в Директива 2006/24 хармонизация в случая обаче се осъществява по необходимост чрез въвеждане на задължение за доставчиците на електронни съобщителни услуги да събират и запазват данни поне в държавите членки, в които не е приета никаква правна уредба по този въпрос, като по-специално се въвежда задължение за минималния и максималния период, за който трябва да се запазват данните.

44. Във връзка с това може да се отбележи, че един от основните мотиви за приемането на Директива 2006/24 на основание на член 95 ЕО ( 41 ) е било именно обстоятелството, че някои държави членки все още не са били приели правна уредба относно запазването на данни.

45. Вследствие на това във връзка с целта си за хармонизиране Директива 2006/24 въвежда задължение за държавите членки или да приведат съществуващия режим в съответствие с нейните разпоредби, или да въведат в крайна сметка режима за събиране и запазване, предвиден в нея, като освен това и в двата случая тя въвежда задължение да се следи за спазването на нейните разпоредби, по-специално на тези, които уреждат условията и реда за достъп до запазените данни.

46. В обобщение, Директива 2006/24 се характеризира с функционална двойственост. От една страна, тя представлява една напълно класическа директива, чийто стремеж е да хармонизира ( 42 ) националните законодателства, които са се развили или в бъдеще може да се развият нееднородно ( 43 ); тя е приета в интерес на функционирането на вътрешния пазар и е пригодена конкретно за изпълнението на тази цел, както посочва и Съдът в решението си по дело Ирландия/Парламент и Съвет. От друга страна обаче, дори в светлината на своята функция за хармонизиране, тази директива се стреми за случаите, в които това е необходимо, да установи ( 44 ) задължения за запазване на данни, които могат да бъдат окачествени, както ще посоча по-нататък, като особено изразена намеса в упражняването на основни права, гарантирани на европейските граждани от Хартата, по-конкретно на правото на зачитане на личния живот и правото на защита на личните данни.

47. В крайна сметка е очевидно, че в отговорите на настоящите преюдициални въпроси трябва да се отчете по-конкретно „втората функция“, т.е. това, което бих определил като „конститутивно“ действие на задължението за запазване на данни, без обаче да пренебрегваме неговото строго хармонизиращо действие спрямо съществуващите национални правни уредби, регламентиращи въпросната материя.

2. По основното право, което е засегнато в най-голяма степен и квалифицирането на намесата

48. На второ място, трябва на този етап да разгледаме въпроса за квалифицирането на намесата в упражняването на основни права, която произтича от събирането и запазването на данните, предвидени в Директива 2006/24, като се приеме, че самото съществуване на тази намеса е безспорно. Първо ще определя основното право, което е засегнато в най-голяма степен от Директива 2006/24, след което ще пристъпя към квалифициране на причинената от нея намеса в упражняването му.

а) По засегнатите основни права

i) Позоваването на няколко основни права

49. High Court по дело C‑293/12, както и Verfassungsgerichtshof по дело С‑594/12 отправят до Съда въпроси относно съвместимостта на Директива 2006/24 с няколко основни права — най-напред с правото на зачитане на личния живот, гарантирано с член 7 от Хартата, и правото на защита на личните данни, гарантирано с член 8 от Хартата, но също така и с правото на свобода на изразяване, гарантирано с член 11 от Хартата.

50. Освен това High Court отправя до Съда въпрос във връзка със съвместимостта на Директива 2006/24 с член 21 ДФЕС относно правото на свободно движение и пребиваване на европейските граждани и с член 41 от Хартата, в който е закрепено правото на добра администрация.

51. В това отношение е възможно да се извърши едно първо опростяване.

52. Най-напред, не бива, разбира се, да се пренебрегва това, че смътното се усещане за следене ( 45 ), до което може да доведе прилагането на Директива 2006/24, е в състояние да окаже решаващо влияние върху упражняването от страна на европейските граждани на свободата им на изразяване и на информация, както и че вследствие на това трябва да се констатира съществуването на намеса в упражняването на правата, гарантирани с член 11 от Хартата ( 46 ). Може обаче да се отбележи следното — не само че Съдът не разполага с достатъчно данни, за да се произнесе по този въпрос, но и посоченият ефект би представлявал само косвено следствие от намесата в упражняването на правото на зачитане на личния живот, която е предмет на много внимателен и обстоен анализ по-долу.

53. От друга страна, High Court не предоставя никакви разяснения относно мотивите, поради които счита за релевантен избора на член 21 ДФЕС (право на свободно пребиваване и движение на европейските граждани) и член 41 от Хартата (право на добра администрация) за целите на преценката на валидността на Директива 2006/24, както и никакви данни за евентуалното отражение на тази директива върху свободното движение на гражданите или върху принципа на добра администрация, противно на вече предвидените в член 94 от Процедурния правилник на Съда изисквания. Вследствие от това той не разполага с необходимото, за да се произнесе по въпроса.

54. Следователно основно трябва да се анализира съвместимостта на Директива 2006/24 от гледна точка на членове 7 и 8 от Хартата.

ii) Съвкупността, образувана от правото на зачитане на личния живот и правото на защита на личните данни

55. В член 8 от Хартата правото на защита на личните данни е закрепено като отделно право от това на зачитане на личния живот. Макар защитата на данните да е насочена към осигуряване на зачитане на личния живот, тя е подчинена на самостоятелен режим, който се определя основно в Директива 95/46, Директива 2002/58, Регламент № 45/2001 и Директива 2006/24, а в рамките на полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси — в Рамково решение 2008/977/ПВР ( 47 ).

56. Директива 2006/24/ЕО засяга чувствително правото на защита на личните данни, доколкото член 5 от нея установява задължение за държавите членки да гарантират запазването на данни, които могат да позволят разкриването на самоличността на дадено лице ( 48 ), данни за източника и за крайното местоназначение на дадено съобщение, както и положението му в пространството и времето, независимо дали това се установява по телефонния номер на лицето в телефонията, по неговия идентификатор или по всеки друг елемент, който му е присвоен, като например IP адрес за интернет услугите.

57. Освен това в член 1, параграф 2 от Директива 2006/24 се посочва изрично, че тя се прилага по-конкретно за данни, необходими за идентифицирането на регистрираните абонати или потребители на обществено достъпни електронни съобщителни услуги или на обществени съобщителни мрежи. Следователно тези данни попадат сред данните, чието разкриване се обуславя от изричното разрешение на всяко лице, т.е. от неговото „право на информационно самоопределение“ ( 49 ).

58. На пръв поглед Директива 2006/24 се проявява като намеса в упражняването на правото на защита на личните данни, като се вписва ясно в предвиденото в член 8, параграфи 2 и 3 от Хартата. Всъщност в тази директива се уточнява, че спрямо данните, запазвани в съответствие с нейните разпоредби, са напълно приложими както Директива 95/46/ЕО и Директива 2002/58/ЕО ( 50 ), така и Конвенцията за защита на лицата при автоматизираната обработка на лични данни на Съвета на Европа от 1981 г. ( 51 ).

59. Не обработката на запазените данни обаче, независимо дали става въпрос за начините на събиране на данни от страна на доставчиците на електронни съобщителни услуги или за начина на използването им от оправомощените от държавите членки компетентни органи, предизвиква необходимост от най-голяма бдителност, а самото събиране на разглежданите данни и тяхното запазване, както и въздействието им върху правото на зачитане на личния живот поради съображенията, които ще изложа сега.

60. Най-напред обстоятелството, че Директива 2006/24 би могла да отговаря напълно на изискванията на член 8, параграфи 2 и 3 от Хартата и че би могло да се прецени, че тя не е несъвместима с този член, изобщо не означава, че тя е напълно съвместима с изискванията, произтичащи от правото на зачитане на личния живот, гарантирано с член 7 от Хартата.

61. Всъщност в „частната сфера“, която е ядрото на „личната сфера“, не може да се изключи хипотезата правна уредба, която ограничава правото на защита на личните данни в съответствие с член 8 от Хартата, въпреки това да се прецени за несъразмерно накърняване на правото в член 7 от нея.

62. Несъмнено правото на защита на личните данни почива на основното право на зачитане на личния живот ( 52 ), така че, както подчертава и Съдът ( 53 ), членове 7 и 8 от Хартата са тясно свързани ( 54 ) до степен, при която може да се приеме, че те установяват „право на личен живот от гледна точка на обработката на лични данни“ ( 55 ).

63. Не може обаче системно да се процедира по този начин. Връзката, обединяваща тези две права, зависи основно от естеството на съответните данни, макар и те винаги да са лични, т.е. да се отнасят до личността, до лицето.

64. В действителност съществуват данни, които са лични сами по себе си, т.е. те разкриват самоличността на лицето — един пример са данните, които в миналото фигурираха в пасаваните. Това са данни, които често се характеризират с определена неизменчивост и неутралност. Това са чисто лични данни и нищо повече и може да се каже по принцип, че именно спрямо тях са пригодени най-точно структурата и гаранциите, предвидени в член 8 от Хартата.

65. Съществуват обаче и данни, които в известна степен са повече от лични. Това са данни, които в качествено отношение се отнасят основно до частния живот, до неговата неприкосновеност, в това число до интимната сфера. В тези случаи всъщност проблемът, свързан с личните данни, се явява, така да се каже, на по-ранен етап. Проблемът, който възниква, все още не е свързан с гаранциите при обработката на данните, а с предхождащия въпрос за самите данни като такива — а именно, че обстоятелствата от личния живот на дадено лице могат да се превърнат в данни, които от своя страна впоследствие могат да бъдат подложени на информационна обработка.

66. Именно в този смисъл е възможно да се твърди, че когато става въпрос за такива данни, те пораждат проблем, който по същество предхожда този, свързан с обработването им, и има отношение най-вече към личния живот, чието зачитане е гарантирано с член 7, и едва на второ място към гаранциите, свързани с обработването на лични данни, предвидени в член 8 от Хартата.

67. Както става ясно от предходните съображения, целящи правилно „позициониране“ на основните права, формиращи съвкупността, съставена от правото на зачитане на личния живот (член 7 от Хартата) и от правото на защита на личните данни (член 8 от Хартата), валидността на Директива 2006/24 следва да се прецени основно именно в светлината на намесата в упражняването на правото на зачитане на личния живот.

б) Особено изразена намеса в упражняването на правото на зачитане на личния живот

68. Като начало ще отбележа, че не съществува никакво съмнение, че Директива 2006/24 представлява сама по себе си „намеса“ в упражняването на правото на зачитане на личния живот ( 56 ). Това се констатира в самата нея — тя се определя като „инструмент за запазването на данни“, представляващ „необходима мярка“, която „да съответства на изискванията на член 8 от ЕКПЧ“ ( 57 ), а оттам и на член 7 от Хартата. Съдът впрочем също използва термина „намеса“ по отношение на тази директива ( 58 ).

69. От своя страна Европейският съд по правата на човека многократно се е произнасял, че запаметяването от страна на публичен орган на данни, свързани с личния живот на физически лица, представлява намеса в упражняването на правото на зачитане на личния живот, гарантирано с член 8, параграф 1 от ЕКПЧ ( 59 ), като се уточнява, че начинът на използване на запаметените данни не е от значение ( 60 ).

70. Това, за което става въпрос в случая, е да се направи опит за квалифициране на тази намеса. В този смисъл и както ще покажа подробно по-нататък, може да се твърди, че Директива 2006/24 представлява особено изразена ( 61 ) намеса в упражняването на правото на зачитане на личния живот.

71. Разбира се, Директива 2006/24 изрично и настойчиво ( 62 ) изключва от приложното си поле съдържанието на телефонните или електронните съобщения, т.е. съдържащата се в тях информация.

72. Това обаче не променя факта ( 63 ), че събирането и най-вече запазването ( 64 ) в огромни масиви на множество данни, създадени или обработени понастоящем в рамките на повечето електронни съобщения на гражданите на Съюза ( 65 ), представляват особено изразена намеса в личния им живот, макар че тази намеса създава единствено условия, способстващи за извършване на ретроспективен контрол на действията им както в личния, така и в професионалния им живот. Събирането на тези данни създава условия за следене, което макар и да се упражнява ретроспективно в случай на нужда от използване на тези данни, представлява постоянна, надвиснала през целия период на запазването им заплаха за правото на гражданите на Съюза на неприкосновеност на личния живот. Смътното усещане за следене ( 66 ) поставя особено остро въпроса за периода на запазване на данните.

73. В това отношение трябва първо да се отчете фактът, че последиците от тази намеса се мултиплицират от значимостта, която са придобили електронните съобщителни средства в съвременното общество, независимо дали става въпрос за цифрови мобилни мрежи, или за интернет, както и от широко разпространеното им и интензивно ползване от значима част от европейските граждани във всички сфери на дейност в личния или професионалния им живот ( 67 ).

74. Трябва още веднъж да се подчертае, че обсъжданите данни не са лични в класическия смисъл на думата, т.е. такива, които да разкриват с точност самоличността на лицата, а са, така да се каже, квалифицирани лични данни, чието изследване може да способства за надеждно и изчерпателно „картографиране“ на важна част от поведението на дадено лице, която се отнася стриктно до личния му живот, а дори и за изготвяне на пълен и точен портрет на самоличността му.

75. Степента на тази намеса се засилва от фактори, които въпреки наложените от Директива 2006/24 задължения както върху самите държави членки, така и върху доставчиците на електронни съобщителни услуги, увеличават риска от използване на запазените данни за незаконни цели, които могат да представляват евентуално посегателство върху личния живот или в по-общ смисъл да са измамни, а дори и злонамерени.

76. В действителност данните не се запазват от самите публични органи и дори не се намират под техен пряк контрол — това се прави от доставчиците на електронни съобщителни услуги ( 68 ), на които са вменени основните задължения за гарантиране на опазването и защитата на тези данни.

77. Разбира се, Директива 2006/24 налага ( 69 ) на държавите членки задължение да гарантират, че данните се запазват в съответствие с нейните разпоредби. Интересно е обаче да се отбележи, че това се прави единствено с цел посочените данни и всяка друга необходима информация, свързана с тях, да „може при поискване да бъде предадена без ненужно забавяне на компетентните органи“. Директива 2006/24 предвижда освен това задължение за държавите членки да гарантират, че доставчиците на електронни съобщителни услуги спазват като минимум някои принципи за защита и сигурност на запазените данни.

78. Нито една от разпоредбите на Директива 2006/24 обаче не предвижда задължение за посочените доставчици на услуги самите те да съхраняват данните, обект на запазване, на територията на дадена държава членка съгласно нейната юрисдикция, което значително увеличава опасността тези данни да станат достъпни или да бъдат разкрити в разрез с тази правна уредба.

79. Това „изнасяне“ на запазването на данни, разбира се, позволява те да бъдат отдалечени от публичните органи на държавите членки и по този начин да бъдат извадени извън тяхното пряко влияние и извън всякакъв контрол ( 70 ), но по този начин едновременно се повишава и рискът от използване на данните в разрез с изискванията, произтичащи от правото на зачитане на личния живот.

80. Това означава, че както е видно от гореизложените съображения, Директива 2006/24 представлява особено изразена намеса в упражняването на правото на зачитане на личния живот и нейната валидност и по-специално пропорционалност следва основно да се разглеждат именно с оглед на изискванията, произтичащи от това основно право.

3. По отражението на решението по дело Ирландия/Парламент и Съвет върху преценката на валидността на Директива 2006/24

81. На този етап от настоящите предварителни съображения остава да се установи какво е отражението на решението по дело Ирландия/Парламент и Съвет върху двете отправени до Съда преюдициални запитвания за преценка на валидността на Директива 2006/24.

82. Във връзка с това следва да се припомни, че по посоченото дело до Съда е отправена пряка жалба за отмяна на Директива 2006/24, в рамките на която се иска единствено да се установи, че правното основание на директивата е неправилно. Вследствие на това Съдът посочва изрично в точка 57 от решението си, че „подадената от Ирландия жалба се отнася само до избора на правно основание, а не до евентуално нарушение на основните права, което произтича от съдържащата се в Директива 2006/24 намеса в упражняването на правото на зачитане на личния живот“.

83. Следователно, предвид формулираните по двете дела преюдициални въпроси, свързани с пропорционалността на разпоредбите на Директива 2006/24 по смисъла на член 5, параграф 4 ДЕС (първи въпрос по дело C‑293/12), от една страна, и по смисъла на член 52, параграф 1 от Хартата (втори въпрос по дело C‑293/12 и първи въпрос по дело С‑594/12), от друга, така формулираната от Съда резерва може да се тълкува по два начина, които може да се окажат взаимно допълващи се.

84. Първото възможно тълкуване — това, което в края на краищата се налага във всички случаи — е да се приеме, че тъй като е обвързан със строго целенасочените искания за отмяна от страна на Ирландия, Съдът не е имал за задача да разгледа съвместимостта на Директива 2006/24 с гарантираните от Хартата основни права, най-вече с правото на зачитане на личния живот, гарантирано с член 7 от нея. Съдът сам е счел за необходимо да направи това уточнение в точка 57 от решението си — т.е. на него не му се е наложило да разглежда въпроса за съвместимостта с оглед на изискванията, наложени с член 52, параграф 1 от Хартата, по-специално на онези, свързани с качеството на закона и с пропорционалността.

85. Второто и доста по-деликатно за разглеждане тълкуване на тази резерва е да се приеме, че независимо от признаването на правното основание на Директива 2006/24 за валидно с решението по дело Ирландия/Парламент и Съвет, Съдът не е разгледал пропорционалността на посочената директива по смисъла на член 5, параграф 4 ДЕС във връзка с намесата в упражняването на основни права, така както High Court с първия си въпрос по дело C‑293/12 категорично иска да бъде направено. По същество следва да се анализира дали предвид правното си основание съдържащата се в Директива 2006/24 намеса в упражняването на правото на зачитане на личния живот остава в разумна степен пропорционална по смисъла на тази разпоредба от гледна точка на прогласените в нея цели.

86. Най-напред, ще се занимая с проблематиката, произтичаща от принципа на пропорционалност по смисъла на член 5, параграф 4 ДЕС, което изисква, както бе посочено, анализ на възможностите, разкрити в резултат от второто тълкуване на точка 57 от решението по дело Ирландия/Парламент и Съвет. След това, въз основа на първото тълкуване на посочената точка, от което не произтичат никакви проблеми, ще пристъпя към разглеждане на същината на въпросите, повдигнати от двете запитващи юрисдикции, във връзка с условията за ограничаване на упражняването на основни права.

Б– По пропорционалността по смисъла на член 5, параграф 4 ДЕС на приемането на Директива 2006/24 (първи въпрос по дело C‑293/12)

87. С първия си въпрос по дело C‑293/12 High Court иска от Съда да установи дали с оглед на член 5, параграф 4 ДЕС Директива 2006/24 е пропорционална на преследваните от самата нея цели, било за гарантиране, че запазените данни са достъпни за разследването, разкриването и преследването на сериозни престъпления, или за гарантиране на доброто функциониране на вътрешния пазар, или и за двете.

88. Отговор на този въпрос не е налице, доколкото може да се приеме, че в решението си по дело Ирландия/Парламент и Съвет Съдът се е произнесъл единствено по валидността на избора на член 95 ЕО като правно основание на Директива 2006/24 и оставя изцяло незасегнат въпроса за пропорционалността на самата директива от гледна точка на целите, които тя може да преследва при посоченото правно основание. Следователно трябва да се приеме, че по-нататъшното изложение е обусловено от тълкуване на решението по дело Ирландия/Парламент и Съвет, което въпреки всичко би могло да се разбира нееднозначно.

89. Доколкото преюдициалното запитване на High Court поставя въпроса както за пропорционалността на Директива 2006/24, т.е. на самия акт на Съюза, по смисъла на член 5, параграф 4 ДЕС, така и за тази на ограниченията върху упражняването на основни права по смисъла на член 52, параграф 1 от Хартата, не трябва да се забравя, че проверките, извършвани по силата на всяка от тези две разпоредби, са от различно естество ( 71 ). Пропорционалността по смисъла на член 5, параграф 4 ДЕС, заедно с принципа на субсидиарност, е общ принцип, който ръководи действията на Съюза и повлиява приемането на всички актове на неговите институции. Освен това тя има по-конкретно за цел да канализира намесата на Съюза при спазване на правомощията на държавите членки. Пропорционалността по смисъла на член 52, параграф 1 от Хартата е условие за легитимиране на всяко ограничение на упражняването на основните права. Дори проверките, осъществявани по силата на двете разпоредби, да могат да следват една и съща логика, те не се прилагат с еднаква строгост.

90. След като това е уточнено, е важно да се припомни, че в област на споделена компетентност като областта на вътрешния пазар ( 72 ) законодателят на Съюза следва да определи мерките, които счита за необходими за постигането на определените цели, като същевременно спазва принципите на субсидиарност и на пропорционалност, прогласени в член 5 ДЕС ( 73 ).

91. В конкретния случай, в съответствие с член 5 от Протокола относно прилагането на принципите на субсидиарност и пропорционалност, Комисията мотивира приемането на Директива 2006/24 от гледна точка на принципа на пропорционалност, видно от начина, изложен в предложението ѝ от 21 септември 2005 г. ( 74 ).

92. Поставеният от High Court въпрос обаче няма за цел да се установи дали в конкретния случай Комисията е изпълнила задълженията си, а дали самата Директива 2006/24 спазва изискванията на член 5, параграф 4 ДЕС.

93. Съгласно постоянната практика на Съда акт на Съюза може да се счита за пропорционален само когато установените с него мерки са в състояние да осъществят легитимните цели, преследвани от акта, и не надхвърлят необходимото за тяхното постигане ( 75 ).

94. В това отношение преюдициалният въпрос, отправен от High Court, създава една особена трудност. С него се цели да се установи дали пропорционалността по смисъла на член 5, параграф 4 ДЕС на мерките, приети в Директива 2006/24, трябва да се преценява от гледна точка на двете предвидени в нея цели общо, а именно хармонизиране на националните правни уредби с оглед на доброто функциониране на вътрешния пазар и гарантиране, че данните ще бъдат достъпни за целите на налагане на наказателни санкции, или обратното — преценката следва да е с оглед единствено на целта, пряко свързана с правното основание за приемане на директивата.

95. В този смисъл е уместно да се направи разграничение между целта, за която директивата се отнася най-вече ( 76 ), а именно функционирането на вътрешния пазар, и крайните цели, които тя преследва и които, макар да може да бъдат квалифицирани по един или друг начин, във всеки случай не са първостепенни. Първоначално трябва по-конкретно да разгледаме пропорционалността на Директива 2006/24 в частта ѝ, с която на доставчиците на електронни съобщителни услуги се налагат задължения да събират, да запазват и да осигуряват достъп до данните — като действието на тези задължения е конститутивно — спрямо необходимостта от хармонизирането им.

96. Във връзка с това следва първо да се припомни, че степента на съдебния контрол, упражняван от Съда върху това дали дадена приета от законодателя на Съюза мярка е подходяща, е свързана пряко с правомощията за преценка, с които той разполага ( 77 ). Съдът многократно се е произнасял, че в областите, които предполагат законодателят на Съюза да направи избор от политическо, икономическо и социално естество и в които е призван да извършва комплексни преценки като например в областта на общата селскостопанска политика ( 78 ) или на общата търговска политика ( 79 ), той разполага с широко право на преценка ( 80 ), вследствие на което съдебният контрол е ограничен. Чрез този контрол не може да се определи дали дадена приета мярка е единствената или най-добрата възможна, а по-скоро да се провери дали тя почива на обективни критерии ( 81 ) и дали не е явно неподходяща за постигането на преследваните цели ( 82 ).

97. В това отношение не се оспорва фактът, че Директива 2006/24 представлява подходящо средство за реализиране на формално посочената си първостепенна цел, а именно да се гарантира доброто функциониране на вътрешния пазар. Безспорно тя е пригодена за премахване на съществуващите и на бъдещите правни и технически разлики ( 83 ) в националните нормативни уредби, налагащи задължения на доставчиците на електронни съобщителни услуги за запазване на данни.

98. От друга страна, може да се признае, че предвид правото на преценка на институциите осъществената с Директива 2006/24 хармонизация е била наистина необходима, за да се намалят правните и техническите разлики между изискванията към доставчиците на електронни съобщителни услуги относно видовете данни, които следва да бъдат запазвани, продължителността и условията на запазване ( 84 ).

99. Накрая, остава да разгледаме въпроса дали Директива 2006/24 може да се счита за пропорционална в тесния смисъл на думата.

100. На този последен етап от анализа на пропорционалността на Директива 2006/24 по смисъла на член 5, параграф 4 ДЕС е нужно да се посочи, че съществува явна несъразмерност между степента на намесата в областта на уредбата на основните права, каквато е намесата в упражняването на правото на зачитане на личния живот, която се налага на държавите членки с прилагането на Директива 2006/24, и целта, свързана с необходимостта да се гарантира функционирането на вътрешния пазар, до която тя се отнася най-вече ( 85 ) и която оправда избора на член 95 ЕО за правно основание за нейното приемане. В това отношение не би следвало да се подценява отражението на Директива 2006/24 с нейното конститутивно значение върху правомощията за приемането на правна уредба и за гарантиране на съдържанието на основните права на държавите членки.

101. Както посочих по-горе, Директива 2006/24 установява задължение за събиране и запазване на данни, наложено на доставчиците на електронни съобщителни услуги, което чрез дерогация от принципите, установени с Директива 95/46 и Директива 2002/58, представлява особено изразена намеса в упражняването на правото на зачитане на личния живот, като по-специално отговорността за реалното гарантиране на основните права е оставена изцяло и единствено на държавите членки.

102. Особено изразената намеса в упражняването на правото на зачитане на личния живот, която държавите членки следва да инкорпорират във вътрешния си правен ред, като последица от конститутивното действие на Директива 2006/24, изглежда несъразмерна единствено на необходимостта да се гарантира функционирането на вътрешния пазар, въпреки че трябва да се отчете, че събирането и запазването са подходящи и дори необходими средства за постигане на крайната цел, преследвана с посочената директива, а именно да се гарантира достъпността на данните за разследването, разкриването и преследването на сериозни престъпления. В обобщение, Директива 2006/24 не би издържала проверката за пропорционалност именно поради причините, довели до избора на правното ѝ основание. Мотивите, поради които тя печели битката за правното основание, парадоксално биха могли да доведат до загуба на битката за пропорционалността.

103. Въпросът обаче не е толкова прост, тъй като трябва да се вземе предвид фактът, че понятието „първостепенна цел“ не е равностойно на „единствена цел“, въпреки че посочената първостепенна цел най-вероятно е изиграла определяща роля за избора на подходящото правно основание. От тази гледна точка трябва да се признае, че при анализа на пропорционалността на Директива 2006/24 по смисъла на член 5, параграф 4 ДЕС би могла до голяма степен да се вземе предвид и крайната ѝ цел, а именно наказването на сериозни престъпления. В тази светлина без затруднения може да се приеме, че Директива 2006/24, в качеството си на акт на Съюза и като се положи грижа да се остави настрана разглеждането на пропорционалността по смисъла на член 52, параграф 1 от Хартата, би могла да издържи проверката за пропорционалност в точния смисъла на член 5, параграф 4 ДЕС и да бъде призната за подходяща, необходима и дори пропорционална в тесния смисъл на думата.

104. Въпросът, който възниква в края на краищата, е дали проблемите, свързани с пропорционалността в тесния смисъл на думата, които се съдържат в акт на Съюза от гледна точка на преследваната от него първостепенна цел, могат да бъдат преодолени, като се вземе под внимание друга негова цел, която обаче се намира „на втори план“. Преценката на този въпрос става още по-сложна поради това, че е поставена в контекст, в който правното основание на разглеждания акт е обявено за валидно именно от гледна точка на първостепенната цел на акта.

105. Доколкото обаче Директива 2006/24 в качеството си на акт, ограничаващ упражняването на основни права, трябва да бъде подложена на анализ за пропорционалност и на основание на член 52, параграф 1 от Хартата, смятам, че не е необходимо да се дава окончателна преценка по този въпрос в рамките на настоящите дела.

В– По изискванията, произтичащи от член 52, параграф 1 от Хартата (втори въпрос по дело C‑293/12 и първи въпрос по дело С‑594/12)

106. Както вече подчертах по-горе, Директива 2006/24, която хармонизира приетите от държавите членки правни уредби в рамките на предоставената в член 15, параграф 1 от Директива 2002/58 възможност, въвежда частична дерогация от принципите, установени с Директива 2002/58 и с Директива 95/46 и гарантиращи правото на защита на личните данни и в по-общ план — правото на зачитане на личния живот.

107. В по-широк смисъл предвидената в Директива 2006/24 намеса в упражняването на правото на зачитане на личния живот е допустима единствено доколкото тя отговаря на посочените в член 52, параграф 1 от Хартата условия, а именно при условие ограничението да е „предвидено в закон“, и по-специално то да отговаря на изискванията за качество на закона, да зачита основното съдържание на ограничаваното право и да бъде пропорционално, което означава то да бъде необходимо и действително да отговаря на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора.

4. По качеството на закона

108. В настоящия случай едва ли е необходимо да се уточнява, че от момента, в който събирането и запазването на данни с цел те да бъдат достъпни са предвидени в Директива 2006/24, намесата в упражняването на правото на зачитане на личния живот следва да се счита за формално предвидена в закон по смисъла на член 52, параграф 1 от Хартата.

109. След това уточнение схващането на Съда относно условието всяко ограничение да бъде „предвидено в закон“ с оглед на разпоредбата на член 52, параграф 3 от Хартата трябва да бъде близко до това на Европейския съд по правата на човека, а именно то да бъде условие, което трябва да излиза извън чисто формалното изискване, така че да може да се преодолее липсата на точност в закона („качество на закона“) ( 86 ), възможно най-просто казано ( 87 ).

110. Вярно е, че едно такова разглеждане би могло в не по-малка степен да бъде част от обстоен анализ на пропорционалността на ограничението ( 88 ). Въпреки това от съображения за придържане към подхода, възприет в практиката на Европейския съд по правата на човека, ако други мотиви биха били недостатъчни, считам, че трябва да се даде предимство на първата опция.

111. С оглед на разбирането, че изискването всяко ограничение да бъде предвидено в закон е изискване по същество, а не само формалност, въпросът, който възниква, е дали ограниченията върху упражняването на основните права, произтичащи от Директива 2006/24, се придружават с необходимата степен на подробност, която следва да имат подробност гаранциите, съпътстващи тези ограничения.

112. Разпоредбата на член 4 от Директива 2006/24 предвижда, че е задължение на държавите членки да предприемат мерки, за да гарантират, че запазените данни се предоставят само на компетентните национални органи в специфични случаи и в съответствие с националното право. Във второто изречение от тази разпоредба се уточнява, че „[п]роцедурите, които трябва да бъдат следвани, и условията, които трябва да бъдат изпълнени, за да се получи достъп до запазените данни, в съответствие с изискванията за необходимост и съразмерност, се определят от всяка държава членка в нейното национално право при условията на съответните разпоредби на правото на Европейския съюз или на публичното международно право, и в частност на [ЕКПЧ], така както тя се тълкува от Европейския съд за правата на човека“.

113. Ще си позволя още веднъж да повторя, че затруднението, пред което ни изправя Директива 2006/24, се състои в това, че тя се стреми единствено да въведе задължение за доставчиците на електронни съобщителни услуги да събират и да запазват данните за трафик и местоположение на електронните съобщения, а не да предвижда гаранции, които да регламентират достъпа до тях и използването им. Както вече видяхме, в това отношение Директива 2006/24 се осланя като цяло на държавите членки ( 89 ).

114. В тази светлина остава единствено въпросът дали изискването всяко ограничаване на упражняването на основни права да бъде „предвидено в закон“ може да се счита за изпълнено при такова общо препращане, било то и съпътствано с изрично позоваване на правата, гарантирани с Директива 95/46 и Директива 2002/58.

115. Във връзка с това трябва да се уточни най-напред, че положение, при което Съюзът се ограничава до приемането на законодателство за хармонизиране на разпоредби, така или иначе приети от мнозинството държави членки, не е сравнимо с положение, при което Съюзът освен това взема решение и за общото въвеждане на това законодателство.

116. В първата хипотеза Съюзът може да постъпи както при Директива 2002/58, а именно да остави по същество на националните законодатели задачата да гарантират, че приетото по тяхна собствена инициатива законодателство, предвиждащо ограничения на упражняването на основни права, съдържа всички необходими гаранции, че тези ограничения и тяхното прилагане (в случая „достъп до данните“) отговарят на всички изисквания за качество на закона и на принципа на пропорционалност.

117. Във втората хипотеза — точно обратното — тъй като ограничението на упражняването на основните права произтича от самото законодателство на Съюза и следователно му се приписва, частта от отговорността, която се пада на законодателя на Съюза, е съвсем друга. Когато става въпрос за директива, е ясно, че на държавите членки се пада отговорността да разпишат подробно гаранциите, имащи за цел да регламентират ограничаването на упражняването на основните права в случаи като настоящия. Видно е обаче също така, че законодателят на Съюза трябва да играе водеща роля при самото определяне на естеството на тези гаранции. Именно от тази гледна точка следва да се изследва изпълнението на изискването, свързано с качеството на закона.

118. С други думи, преходът от незадължителен режим, какъвто може да се въведе на основание на член 15 от Директива 2002/58, към задължителен режим според случая, какъвто е установеният с Директива 2006/24, е трябвало да бъде съпътстван с успоредно развитие, що се отнася до гаранциите, и следователно да накара законодателя на Съюза да регламентира принципно, чрез приемането на уточнения под формата на принципи, изключително големите правомощия, делегирани на държавите членки във връзка с достъпа до данните и тяхното използване.

119. Всъщност във връзка с това следва да се отбележи, най-напред, че както в Директива 95/46, така и в Директива 2002/58 се уточнява, че мерките за ограничаване на упражняването на гарантирани права, които държавите членки са оправомощени да приемат, трябва да бъдат от законодателен характер ( 90 ). Впрочем Директива 2006/24 споменава само мимоходом това категорично изискване ( 91 ), като по този начин омаловажава степента на установените с директивите гаранции, по отношение на които тя предвижда дерогация ( 92 ).

120. В действителност, след като Съюзът приема акт, налагащ задължения с конститутивно действие, които представляват изразена намеса в упражняването на основните права на европейските граждани, неговият законодател не може да остави изцяло на държавите членки задачата да определят гаранциите, които са от естество да оправдават тази намеса. Той не бива да се задоволява нито с това да прехвърля на компетентните законодателни и/или административни органи на държавите членки, отговарящи, когато това се налага, за приемането на национални мерки за прилагане на този акт, грижата да определят и да установят посочените гаранции, нито да се осланя изцяло на съдебните органи, на които е възложен контролът върху конкретното му приложение. С риск да изпразни от съдържание разпоредбата на член 51, параграф 1 от Хартата, той трябва да поеме напълно своята част от отговорността, като най-малкото дефинира принципите, от които да се ръководи определянето, установяването, прилагането и контролът върху спазването на тези гаранции.

121. Бе споменато и повторено неколкократно, че както се посочва в член 4 ( 93 ) от Директива 2006/24, тя не регламентира достъпа ( 94 ) до събраните и запазени данни, нито използването им, като обаче трябва да се направи уговорката, че тя така или иначе не би могла да го направи предвид разпределяне на компетентността между държавите членки и Съюза ( 95 ). Въпросът, който обаче възниква вследствие на това, е именно да се определи дали Съюзът може ( 96 ) да установи в дългосрочен план мярка, подобна на разглежданото задължение за събиране и запазване на данни, без същевременно да я регламентира най-малкото чрез гаранции под формата на принципи относно условията, на които трябва да бъдат подчинени достъпът до тези данни и използването им. Именно това регламентиране на условията за достъп до събраните и запазени данни и използването им позволява да се направи преценка на обхвата на съдържанието на тази намеса в упражняването на права и следователно може да я направи приемлива или не в конституционно отношение.

122. В действителност съществува тясна връзка между конкретната конфигурация на задължението за събиране и запазване на данни и условията, при които в случай на нужда те се предоставят на разположение на компетентните национални органи и се използват от тяхна страна. Може дори да се каже, че ако не се познава начинът, по който този достъп и използване могат да се осъществяват, не е възможно действително да се направи обоснована преценка на намесата в упражняването на права, произтичаща от посоченото събиране и запазване на данни.

123. Макар да се отчита фактът, че правното основание за Директива 2006/24 е било това да се осигури доброто функциониране на вътрешния пазар, и че съвкупността от формите на достъп до данните и използването им не е могла да бъде включена в разпоредбите ѝ, конститутивното действие на задължението за събиране и запазване на данните, предвидено в нея, е предполагало, че тя ще бъде съпътствана с поредица от принципни гаранции в качеството им на необходимо и задължително допълнение. За тази цел общото прехвърляне на отговорността към държавите членки е недостатъчно, а режимът на защита, установен с Директива 95/46 ( 97 ), както и с Рамково решение 2008/977 ( 98 ), не позволява да се поправи положението поради невъзможност за прилагането му.

124. Дори да се приеме разделението, посочено от генералния адвокат Bot в заключението му по посоченото по-горе дело Ирландия/Парламент и Съвет, и макар напълно да споделям гледната му точка, според която навремето е било най-малкото трудно да се включат гаранции относно достъпа до запазените данни, нищо не е пречело на законодателя на Съюза при определянето на задължението за събиране и запазване на данни да предвиди и поредица от гаранции най-малкото под формата на принципи, които да бъдат доразвити от държавите членки, с цел да се регламентира използването на тези данни и по този начин да се определят точната степен и пълният профил на произтичащата от него намеса в упражняването на права.

125. От това следва, без да е налице претенция за изчерпателност, че законодателят на Съюза е трябвало да определи основни принципи, които да ръководят дефинирането на минимални гаранции, регламентиращи достъпа до събраните и запазени данни и тяхното използване, като измежду тези принципи могат да бъдат изброени следните.

126. Предвид степента на намесата в упражняването на права законодателят на Съюза е трябвало да даде ориентир при описанието на престъпните деяния, които биха могли да оправдаят достъпа на компетентните национални органи до събраните и запазени данни, с оглед те да бъдат конкретизирани, а не да се ограничават само до понятието „сериозни престъпления“ ( 99 ).

127. Било е необходимо той да даде насока и относно правните уредби на държавите членки, засягащи разрешаването на достъпа до събраните и запазени данни, като го ограничи ако не единствено до съдебната власт ( 100 ), то поне до независими органи или, ако това не бъде направено, като подложи всяко искане за достъп на контрола на съдебните органи или на независимите органи, както и да наложи изискване за разглеждане на всяка заявка за достъп сама за себе си с цел съобщените данни да бъдат ограничени до строго необходимото.

128. Можело е дори да се очаква той да наложи принципно възможността държавите членки да предвидят изключения от достъпа до запазени данни в определени извънредни ситуации или дори по-строги условия за достъп, в случай че той би могъл да накърни основни права, гарантирани в Хартата, като например правото на лекарска тайна.

129. Законодателят на Съюза е трябвало да предвиди принципно задължение за органите с разрешен достъп до данните, от една страна, да ги изтриват, след като вече те не са полезни, а от друга, да уведомяват засегнатите от посочения достъп лица най-малкото впоследствие, след като е отстранена всякаква опасност тази информация да навреди на ефикасността на мерките, оправдаващи използването на посочените данни.

130. Необходимостта от така изброените различни гаранции, без списъкът да е изчерпателен, се потвърждава от обстоятелството, че след приемането на Директива 2006/24 самият законодател на Съюза приема Рамково решение 2008/977, което гарантира защитата на личните данни, обработвани в рамките на полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, и в което се предвиждат гаранции точно от такова естество, но само във връзка с предаването на данни между държавите членки. Рамково решение 2008/977 всъщност изключва от своя обхват всичко, което не е свързано с обмена между държавите членки, както е видно от съображение 9 от него ( 101 ).

131. В заключение, Директива 2006/24 е несъвместима в своята цялост с член 52, параграф 1 от Хартата, доколкото произтичащите от нея ограничения на упражняването на основните права, предизвикани от наложеното от нея задължение за запазване на данни, не се съпътстват от задължителни принципи, имащи за цел да уреждат необходимите гаранции за регламентиране на достъпа до посочените данни и тяхното използване.

132. Във връзка с това следва също така да се посочи, че макар и в много случаи държавите членки по собствена инициатива и по силата на изискванията на собственото си национално законодателство да са предвидили гаранции, които самата Директива 2006/24 не се е наела да очертае ( 102 ) — обстоятелство, което естествено ще бъде взето предвид, както ще видим по-долу, но напълно очевидно то няма да освободи законодателя на Съюза от отговорност.

5. По пропорционалността по смисъла на член 52, параграф 1 от Хартата

133. Член 52, параграф 1 от Хартата изисква не само всяко ограничаване на упражняването на основите права да бъде „предвидено в закон“, но и тази намеса да става при строго спазване на принципа на пропорционалност. Както вече бе подчертано, това изискване за пропорционалност придобива особена сила в контекста на Хартата за разлика от значението, което му се придава в контекста на член 5, параграф 4 ДЕС. Всъщност в Хартата понятието „пропорционалност“ не е със значението на общ принцип, ръководещ действията на Съюза, а е доста по-конкретно — разглежда се като конститутивно условие за всяко ограничаване на упражняването на основните права.

134. С оглед на това заявената в Директива 2006/24 цел, която институциите на Съюза се стремят да постигнат с нея, а именно да се гарантира, че запазените данни са достъпни за преследването на сериозни престъпления, би била допустима само при условие че тя е съгласувана по-специално с правото на зачитане на личния живот ( 103 ).

135. Тук трябва да се отбележи обаче, че с оглед на разгледаните по-горе изисквания, съгласно които в „закон“ трябва да се регламентират — поне под формата на принципи — достатъчни гаранции по отношение на достъпа до събраните и записани данни от доставчиците на електронни съобщителни услуги и спрямо използването им, пропорционалността на самото запазване на данни, което е наложено с Директива 2006/24, не изисква по-подробен анализ от този, който следва, с едно изключение.

136. Всъщност Директива 2006/24 преследва напълно легитимна цел, а именно да се гарантира, че събраните и запазени данни са достъпни за разследването, разкриването и преследването на сериозни престъпления, и предвид ограничения контрол, който Съдът може да упражнява в това отношение, тя може да се счита за подходяща и дори за необходима мярка за постигането на тази крайна цел, ако бе предвидила необходимите гаранции ( 104 ). Именно тези гаранции са в състояние по-специално да обосноват твърде дългия списък с категории данни, подлежащи на запазване, предвиден в член 5 от Директива 2006/24.

137. Разбира се, обстоятелството, че е възможно Директива 2006/24 да бъде заобиколена чрез използването на определени начини за комуникация, безспорно може да омаловажи значително ефективността на наложения с нея режим за събиране на данни за трафик и местоположение, по-специално по отношение на организираната престъпност и тероризма. От него не следва обаче, че събирането и запазването на данни трябва да се считат за абсолютно неудачен начин за постигане на преследваните цели. Това обстоятелство не е и основание Съдът да постанови, че събирането и запазването на данни, свързани с електронните съобщения понастоящем, са явно напълно безполезни.

138. С оглед на необходимостта от мярката обаче следва да се подчертае важността на член 14 от Директива 2006/24, който предвижда задължение за Комисията да представя специален ( 105 ) доклад ( 106 ) относно нейното прилагане въз основа по-специално на статистическите данни, които държавите членки следва да събират съгласно член 10 от нея, и на тази основа да предлага необходимите изменения според случая и по-специално изменения по отношение на списъка с категории данни за събиране и запазване и периодите на запазване.

139. В този смисъл и предвид факта, че Директива 2006/24 не съдържа никаква разпоредба, предвиждаща „клауза за изтичане на срока на действие“, задължение на законодателя на Съюза е да прави периодична преоценка на обстоятелствата, които оправдават изразеното ограничаване на упражняването на правото на зачитане на личния живот, произтичащо от тази директива, което му дава възможност по този начин да провери дали посочените обстоятелства са все още валидни и вследствие от това да измени и дори да отмени посоченото ограничение.

140. След това уточнение, изключението, което посочих малко по-горе, е свързано с пропорционалността на член 6 от Директива 2006/24, конкретизиращ периодите на запазване на събраните данни.

141. В член 6 от Директива 2006/24 се регламентира един от най-важните аспекти на запазването на данни, които тя има за цел да хармонизира или, ако е необходимо, да въведе, а именно ограниченото му действие във времето. Всъщност всички запазени данни по принцип следва да бъдат премахвани с течение на времето, като следва да се уточни, че положението не би и могло да бъде различно. За разлика обаче от принципа, установен с Директива 2002/58, в член 6, параграф 1 от която се предвижда обработените и съхранени данни за трафика да бъдат изтрити или да се направят анонимни от момента, в който не са необходими повече за целите на предаване на комуникация ( 107 ), задължението да се осигури премахването на данните няма този почти незабавен характер, а вместо това е регламентирано само под формата на изтичане на определен период от време. Държавите членки се задължават да гарантират запазването на събраните данни за срок, който в никакъв случай не може да бъде по-малък от шест месеца и —с изключение на дерогацията по член 12 от Директива 2006/24 — не може да бъде по-голям от две години, като определянето на конкретния период е поверено на националните законодатели.

142. С тази разпоредба запазването на данни, което разглеждаме, придобива измерение на непрекъснатост във времето, което измерение играе решаваща роля при характеризирането на намесата в упражняването на правото на зачитане на личния живот, произтичаща от Директива 2006/24, по-специално съпоставяйки я с намесата, която произтича от съхраняването на данни, т.е. запазването им постфактум или известно още като „quick freeze“ ( 108 ). Идеята, съгласно която не се допуска изгубване на въпросните натрупани данни в продължение на определен период от време, е един от ключовите аспекти на мярка, чиято амбиция е да даде на публичните органи по-големи възможности да реагират при определени видове тежки престъпления. Въпросът е обаче дали предвидените в член 6 от Директива 2006/24 минимален срок от шест месеца и максимален срок от две години отговарят надлежно на изискванията на принципа за пропорционалност.

143. В този смисъл, щом веднъж се приеме за установено, че една мярка сама по себе си е легитимна и подходяща, остава да се прецени необходимостта от нея и по-специално да се провери дали друга мярка, предвиждаща по-малка степен на намеса в упражняването на въпросните основни права, не би могла да се използва за постигане на преследваната цел. От тази гледна точка нека уточня, че не бива да се задоволяваме с предположението, че държавите членки единствени поемат отговорността за евентуалното определяне на периода за запазване, достигащ до две години. От момента, в който Директива 2006/24 в качеството си на средство за хармонизация регламентира крайния срок, в който изтича периодът за запазване на данните, на две години, тази нейна разпоредба трябва сама по себе си да се подложи на проверка за пропорционалност. В това отношение едва ли е необходимо да се припомня, че въпросът не е дали от гледна точка на наказването на сериозни престъпления един по-дълъг период на запазване и достъпност не би бил за предпочитане пред един по-кратък период, а дали в рамките на анализа на пропорционалността му точно този период е непременно необходим.

144. В това отношение следва да се припомни, на първо място, че въпросното натрупване на данни на неопределено място в киберпространството, които все пак се отнасят до конкретни физически лица, обикновено се възприема като аномалия независимо от неговата продължителност. По принцип подобно състояние на „задържане“ на данни, свързани с личния живот, макар и данните да не се използват за нищо, не бива никога да съществува, а ако съществува, то трябва да е единствено с оглед на по-висши императиви на обществения живот. Подобно положение може да съществува само по изключение и в този смисъл не следва да продължава във времето отвъд абсолютно необходимия период.

145. Периодът на запазване, който може да се счете за приемлив от гледна точка на принципа на пропорционалност, не може да се определи, без на законодателя да се признае известна свобода на преценка. Оттук обаче не следва, че в това отношение е изключено осъществяването на какъвто и да било, и дори на деликатен контрол за пропорционалност.

146. Във връзка с това ми се струва удачно да припомня, че човек съществува за едно по дефиниция ограничено време, в което се сливат както миналото — неговият изминат жизнен път и в край сметка неговата памет, така и настоящето — повече или по-малко непосредствено преживяното, съзнаването на това, което се преживява в момента ( 109 ). Макар и трудна за дефиниране, има линия, която дели миналото от настоящето и която със сигурност е различна за всеки човек. Безспорно може да се направи разграничение между възприятието за настоящето и това за миналото. Във всяко от тези възприятия съзнанието за собствения живот, своеобразен „личен живот“, като „регистриран“ такъв, може да варира. И съществува разграничение в зависимост от това дали „регистрираният живот“ е този, който възприемаме като настояще, или онзи, който преживяваме като личната си минала история.

147. Считам, че тези съображения могат да се проектират върху анализа на пропорционалността на член 6 от Директива 2006/24. От момента, в който принципът на запазване на цялата тази лична документална информация в продължение на определен период от време бъде признат за легитимен, остава да се запитаме дали е неизбежно, т.е. дали е абсолютно необходимо той да бъде налаган на физическите лица за период, който се простира не само в настоящето, но и в миналото.

148. В този смисъл и с пълното съзнание за субективизма на този въпрос, може да се каже, че период на запазване на лични данни, „който се измерва в месеци“, се отличава значително от такъв, „който се измерва в години“. Първият би се вписал в онова, което възприемаме като настояще, а вторият — в онова, което възприемаме като житейски спомени. От тази гледна точка намесата в упражняването на правото на зачитане на личния живот всеки път е различна и при всяка такава намеса трябва да може да се обоснове необходимостта от нея.

149. Впрочем, докато потребността от намесата в контекста на настоящето изглежда достатъчно обоснована, все още не съм открил никакво оправдание за намеса, която да трябва да се простира в миналото. Казано по-направо и без да отричам съществуването на престъпления, които се подготвят дълго време, в различните становища, представени в защита на тезата, че член 6 от Директива 2006/24 е пропорционален, не открих нито едно достатъчно основание периодът на запазване на данните, установен от държавите членки, да не може да бъде под една година. С други думи и при максималната предпазливост, която във всички случаи се налага от този аспект на проверката за пропорционалност, нито един довод не успя да ме убеди в необходимостта от това периодът на запазване на данни да надвишава една година.

150. Накрая, трябва също така да се подчертае, че самата Директива 2006/24 изтъква допълнителен довод в контекста на предвидения в нея ред за удължаване на максималния период за запазване на данни. Всъщност член 12 от директивата предлага възможност на държавите членки, които са изправени пред особени обстоятелства — в случая неизвестно какви — да удължи максималния период за запазване, посочен в член 6 от нея. Това удължаване обаче е възможно за ограничен период от време, трябва да бъде подкрепено с основания за въвеждането му и за него да бъде нотифицирана Комисията, която в рамките на период от шест месеца трябва да се произнесе по предвидените мерки, което означава да провери дали това са мерки на произволна дискриминация или за прикрито ограничаване на търговията между държавите членки и дали тези мерки представляват пречка пред функционирането на вътрешния пазар.

151. Макар че в съответствие с член 12, параграф 2 от Директива 2006/24 Комисията би могла да отхвърли тези мерки само на ограничени основания, съществуването на този ред за удължаване на периода затвърждава мнението ми, че определеният в член 6 от посочената директива максимален период за запазване на данни, който може да бъде до две години извън случаите на извънредни обстоятелства, не е необходим и следва да се счита за несъвместим с изискванията, произтичащи от член 7 и член 52, параграф 1 от Хартата.

152. Оттам следва, че член 6 от Директива 2006/24 е несъвместим с член 7 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз, доколкото той задължава държавите членки да гарантират, че посочените в член 5 от нея данни ще бъдат запазени за период, който може да достигне две години.

Г– По третия въпрос по дело C‑293/12

153. Предвид отговорите на първите две групи въпроси, отправени от запитващите юрисдикции във връзка с валидността на Директива 2006/24, не виждам необходимост да се дава отговор на третия преюдициален въпрос, отправен от High Court по дело C‑293/12, относно задълженията на националните юрисдикции да разглеждат и да преценяват съвместимостта на националните мерки за транспониране на една директива с гаранциите, предвидени в Хартата. При все това за изчерпателност считам, както подчертават всички страни, представили становища по този въпрос, че той очевидно предполага положителен отговор предвид разпоредбите и в контекста на член 51, параграф 1 от Хартата ( 110 ).

VI – По последиците във времето от констатираната невалидност

154. С оглед на изводите, до които достигам въз основа на гореизложените съображения, остава да разгледам последиците във времето от обявяването на Директива 2006/24 за невалидна.

155. Във връзка с това следва да се припомни, че когато в рамките на производство, започнало на основание на член 267 ДФЕС, Съдът установи невалидност на приет от институции на Съюза акт, решението му има за правна последица да задължи тези институции да приемат необходимите мерки за поправяне на констатираната незаконосъобразност, като в подобен случай установеното в член 266 ДФЕС задължение при наличие на решение за отмяна се прилага по аналогия ( 111 ).

156. Когато обаче императивни съображения, свързани с правната сигурност, обосновават това, съгласно член 264, втора алинея ДФЕС, приложим по аналогия и за преюдициално запитване за преценка на валидността на приети от институциите на Съюза актове на основание член 267 ДФЕС, Съдът разполага с право на преценка, за да посочи във всеки конкретен случай последиците от разглеждания акт, които трябва да се считат за окончателни ( 112 ).

157. В настоящите дела, при които констатацията за невалидност на акт на Съюза е произнесена на основание на накърняване на основни права, балансът между различните интереси един спрямо друг трябва да се обмисли много внимателно. В случая, от една страна, не се поставя под въпрос относимостта и дори неотложният характер на крайните цели на разглежданото ограничение на основните права. От друга страна, констатираната невалидност е единствена по рода си. От една страна, Директива 2006/24 е невалидна поради отсъствието на достатъчно регламентирани гаранции, които да уреждат достъпа до събраните и запазени данни и тяхното използване (качество на закона), което обаче може вече да е поправено в рамките на приетите от държавите членки мерки за транспониране. От друга страна, както е видно от представената на Съда информация, държавите членки по принцип са упражнили умерено своите правомощия, що се отнася до максималния период за запазване на данните.

158. При тези условия е основателно да се приеме установената невалидност на Директива 2006/24 да не поражда последици до момента, в който законодателят на Съюза не предприеме необходимите мерки за отстраняването ѝ, като следва да се уточни, че тези мерки трябва бъдат предприети в разумен срок.

VII – Заключение

159. С оглед на всички гореизложени съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от High Court по дело C‑293/12 и от Verfassungsgerichtshof по дело С‑594/12 преюдициални въпроси, както следва: 1) Директива 2006/24/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за запазване на данни, създадени или обработени, във връзка с предоставянето на обществено достъпни електронни съобщителни услуги или на обществени съобщителни мрежи и за изменение на Директива 2002/58/EО е несъвместима в своята цялост с член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз, доколкото произтичащите от нея ограничения на упражняването на основните права, предизвикани от наложеното от нея задължение за запазване на данни, не се съпътстват от задължителни принципи, имащи за цел да уреждат необходимите гаранции за регламентиране на достъпа до посочените данни и тяхното използване. 2) Член 6 от Директива 2006/24 е несъвместим с член 7 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз, доколкото той задължава държавите членки да гарантират, че посочените в член 5 от нея данни ще бъдат запазвани за период, чиято горна граница е две години.

( 1 ) Език на оригиналния текст: френски.

( 2 ) В този случай става въпрос за Директива 2006/24/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за запазване на данни, създадени или обработени, във връзка с предоставянето на обществено достъпни електронни съобщителни услуги или на обществени съобщителни мрежи и за изменение на Директива 2002/58/EО (ОВ L 105, стр. 54; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 53, стр. 51).

( 3 ) Наричана по-нататък „Хартата“.

( 4 ) Трябва да се отбележи, че транспонирането на Директива 2006/24 е било предмет на няколко иска за установяване на неизпълнение на задължения от държави членки и че понастоящем има висящ иск на основание на член 260, параграф 3 ДФЕС (Решение по дело Комисия/Германия, C‑329/12).

( 5 ) ОВ L 281, стр. 31; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 17, стр. 10. Относно споровете, произтекли от транспонирането на тази директива, вж. Решение от 9 март 2010 г. по дело Комисия/Германия (C-518/07, Сборник, стр. I-1885), Решение от 16 октомври 2012 г. по дело Комисия/Австрия (C‑614/10); вж. също в по-широк смисъл Решение от 20 май 2003 г. по съединени дела Österreichischer Rundfunk и др. (C-465/00, C-138/01 и C-139/01, Recueil, стр. I-4989), Решение от 6 ноември 2003 г. по дело Lindqvist (C-101/01, Recueil, стр. I-12971), Решение от 16 декември 2008 г. по дело Huber (C-524/06, Сборник, стр. I-9705), Решение от 16 декември 2008 г. по дело Satakunnan Markkinapörssi и Satamedia (C-73/07, Сборник, стр. I-9831), Решение от 7 май 2009 г. по дело Rijkeboer (C-553/07, Сборник, стр. I-3889), Решение от 9 ноември 2010 г. по съединени дела Volker und Markus Schecke и Eifert (C-92/09 и C-93/09, Сборник, стр. I-11063), Решение от 24 ноември 2011 г. по дело Scarlet Extended (C-70/10, Сборник, стр. I-11959) и Решение по съединени дела ASNEF и FECEMD (C-468/10 и C-469/10, Сборник, стр. I-12181), както и Решение от 30 май 2013 г. по дело Worten (C‑342/12).

( 6 ) ОВ L 201, стр. 37; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 36, стр. 63. Относно споровете, произтекли от транспонирането на тази директива, вж. Решение от 28 април 2005 г. по дело Комисия/Люксембург (C‑375/04), Решение от 28 април 2005 г. по дело Комисия/Белгия (C‑376/04), както и Решение от 1 юни 2006 г. по дело Комисия/Гърция (C‑475/04, Recueil); вж. също в по-широк смисъл Решение от 29 януари 2008 г. по дело Promusicae (C-275/06, Сборник, стр. I-271), Определение на Съда от 19 февруари 2009 г. по дело LSG-Gesellschaft zur Wahrnehmung von Leistungsschutzrechten (C-557/07, Сборник, стр. I-1227), Решение от 5 май 2011 г. по дело Deutsche Telekom (C-543/09, Сборник, стр. I-3441), посоченото по-горе Решение по дело Scarlet Extended, Решение от 19 април 2012 г. по дело Bonnier Audio и др. (C‑461/10), Решение от 22 ноември 2012 г. по дело Probst (C‑119/12).

( 7 ) Наричан по-нататък „Законът за наказателно правораздаване от 2005 г.“.

( 8 ) Datenschutzgesetz 2000, BGBl I 165/1999, във версията му, обнародвана в BGBl. I 112/2011, наричан по-нататък „DSG“.

( 9 ) Bundesgesetz, mit dem das Telekommunikationsgesetz 2003 — TKG 2003 geändert wird, BGBl I 27/2011.

( 10 ) Telekommunikationsgesetz 2003, наричан по-нататък „TKG 2003“.

( 11 ) Относно текста на този член вж. приложение I в III.2.

( 12 ) Наричан по-нататък „DRI“.

( 13 ) Наричана по-нататък „ЕКПЧ“.

( 14 ) Наричана по-нататък „B-VG“.

( 15 ) Наричана по-нататък „IHRC“.

( 16 ) Наричан по-нататък „ЕНОЗД“.

( 17 ) С-301/06, Сборник, стр. I-593.

( 18 ) Вж. член 1, параграф 1 от Директива 95/46.

( 19 ) Вж. член 1, параграф 2 от Директива 95/46.

( 20 ) Вж. членове 10 и 11 от Директива 95/46.

( 21 ) Вж. член 12 от Директива 95/46.

( 22 ) Вж. член 14 от Директива 95/46.

( 23 ) Вж. член 22 от Директива 95/46.

( 24 ) Директива 97/66/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 година относно обработката на лични данни и защитата на неприкосновеността на личния живот в телекомуникационния сектор, ОВ L 24, стр. 1.

( 25 ) Съгласно текста на член 1, параграф 2 от Директива 2002/58.

( 26 ) Вж. член 1, параграф 1 от Директива 2002/58.

( 27 ) Освен член 5, параграф 2 вж. по-специално член 15, параграф 1 от Директива 2002/58.

( 28 ) Вж. член 5, параграф 1 от Директива 2002/58.

( 29 ) Курсивът е мой.

( 30 ) Вж. по-специално първите шест съображения от Директива 2006/24.

( 31 ) За опростяване на изказа по-нататък ще използвам само „доставчици на електронни съобщителни услуги“.

( 32 ) Вж. съображение 21 и член 1, параграф 1 от Директива 2006/24.

( 33 ) Вж. съображения 4 и 5 от Директива 2006/24.

( 34 ) В член 3, параграф 1 от Директива 2006/24 се уточнява, че предвиденото в него задължение за запазване на данни се въвежда чрез дерогация от разпоредбите на членове 5, 6 и 9 от Директива 2002/58.

( 35 ) Вж. точка 84.

( 36 ) Съгласно използвания от Съда израз в точка 80 от решението му по дело Ирландия/Парламент и Съвет.

( 37 ) Вж. точки 80 и 81.

( 38 ) Вж. точка 72.

( 39 ) Вж. точки 63, 65—69.

( 40 ) Вж. точки 64 и 70.

( 41 ) В случая целта е била да се избегне задълбочаване на различията между отделните национални правни уредби; вж. посоченото по-горе Решение по дело Ирландия/Парламент и Съвет (точки 64 и 70).

( 42 ) Курсивът е мой.

( 43 ) В съображение 5 от Директива 2006/24 се посочва, че националните законодателства „се различават значително“.

( 44 ) Курсивът е мой.

( 45 ) Вж. точка 72 по-долу, където излагам съображенията във връзка с това усещане.

( 46 ) Съгласно т.нар. доктрина на възпиращия ефект („chilling effect“). Решение на US Supreme Court (Върховния съд на САЩ) по дело Wiemann с/у Updegraff, 344 US 183 (1952 г.); Решение на ЕСПЧ от 25 октомври 2011 г. по дело Altuğ Taner Akçam с/у Турция, жалба № 27520/07, точка 81; вж. по-специално The Chilling Effect in Constitutional Law — Columbia Law Review“, 1969, vol. 69, n 5, р. 808.

( 47 ) Рамково решение на Съвета от 27 ноември 2008 година относно защитата на личните данни, обработвани в рамките на полицейското и съдебното сътрудничество по наказателно правни въпроси (ОВ L 350, стр. 60).

( 48 ) Както вече имах възможност да посоча в точки 74—80 от моето заключение по дело Scarlet Extended.

( 49 ) Относно това понятие вж. по-специално Hoffmann-Riem W., Informationelle Selbstbestimmung in der Informationsgesellschaft — auf dem Wege zu einem neuen Konzept des Datenschutzes — Archiv des öffentlichen Rechts, 1998, vol. 123, р. 513, както и Poullet Y., et Rouvroy A., Le droit à l’autodétermination informationnelle et la valeur du développement personnel. Une réévaluation de l’importance de la vie privée pour la démocratie in: État de droit et virtualité, Benyekhlef K et Trudel P., éd. Thémis, Montréal, 2009, р. 158.

( 50 ) Вж. съображение 15 от Директива 2006/24.

( 51 ) Вж. съображение 20 от Директива 2006/24.

( 52 ) В този смисъл вж. точка 51 от заключението на генералния адвокат Kokott по посоченото по-горе дело Promusicae.

( 53 ) Посоченото по-горе Решение по съединени дела Volker und Markus Schecke и Eifert. Тази връзка е изрично установена и в Разясненията относно Хартата; вж. частта от Разясненията, отнасяща се до член 8— „Защита на личните данни“, в която се уточнява, че член 8 от Хартата се основава по-специално на член 8 ЕКПЧ, в който е закрепено правото на зачитане на личния живот.

( 54 ) Тази връзка предполага по-конкретно, че практиката на Европейския съд по правата на човека относно тълкуването на член 8 ЕКПЧ, в който е закрепено правото на зачитане на личния и семейния живот, във връзка със защитата на личните данни, съгласно член 52, параграф 3 от Хартата продължава да бъде напълно относима към тълкуването на член 8 от Хартата.

( 55 ) Посоченото по-горе Решение по съединени дела Volker und Markus Schecke и Eifert (точка 52).

( 56 ) Европейският съд по правата на човека многократно се е произнасял, че не е „възможно или необходимо да се прави опит за изчерпателна дефиниция на понятието „личен живот“; вж. Решение от 16 декември 1992 г. по дело Niemietz с/у Германия, жалба № 13710/88, серия A, № 251–B, точка 29. Във всеки случай става въпрос за „широко“ понятие; вж. Решение от 19 април 2002 г. по дело Pretty с/у Обединено кралство. Относно понятието за личен живот вж. по-специално Rubenfeld J., The Right of Privacy — Harvard Law Review, 1989, vol. 102, р. 737; De Schutter O., La vie privée entre droit de la personnalité et liberté — Revue trimestrielle des droits de l’homme, 1999, р. 827, Wachsmann P., Le droit au secret de la vie privé in: Sudre F., Le droit au respect de la vie privée au sens de la Convention européenne des droits de l’homme, Bruylant, 2005, р. 119 и Rigaux F., La protection de la vie privée en Europe in: Le droit commun de l’Europe et l’avenir de l’enseignement juridique, de Witte B. et Forder C., éd., Metro, Kluwer, 1992, р. 185.

( 57 ) Вж. съображение 9 от Директива 2006/24.

( 58 ) Вж. посоченото по-горе Решение по дело Ирландия/Парламент и Съвет (точка 57), както и посветения на него анализ, който представям по-нататък.

( 59 ) Вж. по-специално Решение от 26 март 1987 г. по дело Leander с/у Швеция, серия A № 116, стр. 22, точка 48.

( 60 ) Вж. по-специално Решение от 16 февруари 2000 г. по дело Amann с/у Швейцария, жалба № 27798/95, точка 65, Recueil des arrêts et décisions 2000-II, точки 65, 69 и 80.

( 61 ) Курсивът е мой.

( 62 ) Вж. съображение 13, член 1, параграф 2 и член 5, параграф 2.

( 63 ) В този смисъл вж. Nettesheim M., Grundrechtsschutz der Privatheit in: Der Schutzauftrag des Rechts, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, 2011, vol. 70, p. 7.

( 64 ) От друга страна, относно намесата, произтичаща единствено от запазването на информация, която е събрана преди влизането в сила на Европейската конвенция за правата на човека, вж. Решение на ЕСПЧ от 4 май 2000 г. по дело Rotaru с/у Румъния, жалба № 28341/95, Recueil des arrêts et décisions 2000–V, точка 46.

( 65 ) В съображение 13 от Директива 2006/24 се уточнява, че задължението за запазване се отнася само за „данни, които са достъпни“, което означава, че за данните, свързани с електронната поща и телефонията по интернет, то може да се прилага „само по отношение на данни от собствените услуги на доставчиците или на доставчиците на мрежи“.

( 66 ) Според израза, използван от Bundesverfassungsgericht в решението му от 2 март 2010 г., № 1 BvR 256/08, 1 BvR 263/08 и 1 BvR 586/08, http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/rs20100302_1bvr025608.html.

( 67 ) Относно отчитането на мултиплициращия ефект на съвременните информационни технологии и по-специално на интернет вж. по-конкретно Решение на ЕСПЧ от 13 януари 2011 г. по дело Mouvement Raëlien Suisse с/у Швейцария, жалба № 16354/06, точка 54 и сл.; Решение на ЕСПЧ от 16 февруари 2010 г. по дело Akdaş с/у Турция, жалба № 41056/04, точка 28, и Решение на ЕСПЧ от 16 юли 2009 г. по дело Willem с/у Франция, жалба№ 10883/05, точки 36 и 38.

( 68 ) Вж. член 3, параграф 1 от Директива 2006/24, в който се дефинира задължението за запазване на данни.

( 69 ) Вж. член 8 от Директива 2006/24, озаглавен „Изисквания за съхраняване на запазените данни“.

( 70 ) Това се отбелязва и от Bundesverfassungsgericht в посоченото по-горе негово решение от 2 март 2010 г. (точка 214).

( 71 ) В този смисъл Bast J., et von Bogdandy A. in: Grabitz, Hilf et Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Beck, 50. Lieferung 2013, Artikel 5; и Streinz R. in: Streinz, R., ed., EUV/AEUV, Beck, 2 еd., 2012, Artikel 5.

( 72 ) Вж. член 4, параграф 2, буква а) ДФЕС.

( 73 ) Вж. Решение от 29 март 2012 г. по дело Комисия/Полша (С‑504/09 P, точка 79), Решение от 29 март 2012 г. по дело Комисия/Естония (С‑505/09 P, точка 81).

( 74 ) Предложение за Директива на Европейския парламент и на Съвета за запазване