ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛЕН АДВОКАТ

G. HOGAN

представено на 24 юни 2021 година ( 1 )

Дeло C‑110/20

Regione Puglia

срещу

Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare,

Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo,

Ministero dello sviluppo economico,

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale,

встъпила страна:

Global Petroleum Ltd

(Преюдициално запитване, отправено от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия)

„Преюдициално запитване — Директива 94/22/ЕО — Енергетика — Условия за предоставяне и ползване на разрешения за проучване, изследване и производство на въглеводороди — Разрешение за проучване на въглеводороди в конкретна географска област за определен период от време — Отграничаване на обсега на областите, обхванати от едно разрешение — Съседни области — Предоставяне на няколко разрешения на един и същ оператор — Състезателна процедура“

I. Въведение

1. Настоящото преюдициално запитване, отправено от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия, наричан по-нататък „запитващата юрисдикция“), се отнася до тълкуването на някои разпоредби от Директива 94/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 1994 година относно условията за предоставяне и ползване на разрешения за проучване, изследване и производство на въглеводороди ( 2 ).

2. По същество запитващата юрисдикция иска да се установи дали Директива 94/22 задължава държавите членки да определят и налагат абсолютни граници на географския обсег на област, за която на оператор може да бъде предоставено разрешение за дейностите по проучване, изследване и производство на въглеводороди (наричани по-нататък „ПИП“) ( 3 ).

3. Преди да се разгледат фактите и правните въпроси, които се поставят, следва най-напред да се припомни приложимата правна уредба.

II. Правна уредба

А. Правото на Съюза

4. Съгласно четвърто, шесто, седмо, осмо и девето съображение от Директива 94/22: „[…] държавите членки имат суверенитет и суверенни права върху въглеводородните ресурси на техните територии; […] […] трябва да се предприемат стъпки за гарантиране на недискриминационен достъп до и осъществяване на дейности, свързани с проучването, изследването и производството на въглеводороди при условия, които насърчават по-голяма конкуренция в този сектор и следователно благоприятстват най-добрите начини за проучване, изследване и производство на ресурси в държавите членки и укрепват интеграцията във вътрешния енергиен пазар; […] за тази цел е необходимо да се изработят общи правила, за да се гарантира, че процедурите за предоставяне на разрешения за проучване, изследване и производство на въглеводороди са открити за всички субекти, притежаващи необходимите способности; […] разрешенията трябва да се предоставят въз основа на обективни, публикувани критерии; […] условията за предоставяне на разрешения трябва също да бъдат известни предварително на всички субекти, участващи в процедурата; […] държавите членки трябва да запазят възможностите за ограничаване на достъпа и упражняването на тези дейности по причини, обосновани от обществен интерес и предмет на заплащане на финансова вноска или на вноска във въглеводороди, като подробностите, свързани с упоменатата вноска следва да бъдат определени така, че да не се намесват в управлението на субектите; […] тези възможности не трябва да бъдат използвани по дискриминационен начин; […] с изключение на задълженията, свързани с използването на тази възможност, трябва да се предприемат стъпки, за да се избегне налагането на субектите на условия и задължения, които не са обосновани от необходимостта от правилно изпълнение на тази дейност; […] контрол върху дейностите на субектите е необходим само до степен, която да гарантира спазването на тези задължения и условия; […] трябва да се ограничи обсегът на областите, които са обхванати от едно разрешително и продължителността на разрешителното, за да се избегне запазването за един-единствен субект на изключителното право върху дадена област, която може да бъде обект на по-ефективно проучване, изследване и производство от няколко субекти; […]“.

5. Член 1, точка 3 от Директива 94/22 определя понятието „разрешително“, както следва: „разрешително“ означава всяка законова, подзаконова, административна или договорна разпоредба или акт, издаден по силата им, съгласно които компетентните органи на държава членка предоставят на субект правото да упражнява, от свое име и на свой собствен риск, изключителното право да проучва, изследва или произвежда въглеводороди в дадена географска област. Разрешително може да се предостави за всяка дейност поотделно или за няколко дейности едновременно“.

6. Член 2 от Директива 94/22 предвижда: „1. Държавите членки си запазват правото да определят областите в рамките на тяхната територия, в които биха могли да бъдат упражнявани дейностите по проучване, изследване и производство на въглеводороди. 2. Когато дадена област е отворена за упражняване на дейностите съгласно параграф 1, държавите членки гарантират, че няма да има дискриминация между субектите по отношение на достъпа до и упражняването на тези дейности. […]“.

7. Член 3, параграфи 1, 2 и 4 от Директива 94/22 урежда процедурата, която трябва да се следва за издаването на разрешения: „1. Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че разрешенията се предоставят въз основа на процедура, съгласно която всички заинтересовани субекти могат да подадат заявления в съответствие с параграфи 2 или 3. 2. Тази процедура се инициира: а) или по предложение на компетентните органи посредством уведомление, с което се отправя покана за подаване на заявления и което се публикува в Официален вестник на Европейските общности най-малко 90 дни преди крайната дата за подаване на заявления; б) или посредством уведомление, с което се отправя покана за подаване на заявления и което се публикува в Официален вестник на Европейските общности след представяне на заявление от страна на даден субект, без това да засяга член 2, параграф 1. Други заинтересовани субекти разполагат с период от най-малко 90 дни от датата на публикуване, в рамките на който да подадат заявление. Уведомленията конкретизират типа разрешително, географската област или области за част или за всички, от които вече е отправено или може да бъде отправено заявление и предложената дата или краен срок за предоставяне на разрешително. […] 4. Държава членка може да реши да не прилага разпоредбите на параграф 1 ако и до степен такава, че геоложки или производствени съображения, обосновават предоставянето на разрешително за дадена област на титуляря на разрешително за съседна област. Съответната държава членка гарантира, че в такъв случай титулярите на разрешения за всички съседни области могат да подадат заявления и разполагат с достатъчно време, за да направят това. […]“.

8. Член 4 от Директива 94/22 има следния текст: „Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че: а) ако географските области не са отграничени въз основа на предварително геометрично поделяне на територията, обсегът на всяка област се определя по такъв начин, че да не надвишава областта, обоснована от възможно най-доброто от техническа и икономическа гледна точка упражняване на дейностите. В случай на разрешения, предоставени в съответствие с процедурите по член 3, параграф 2, се установяват обективни критерии за тази цел, които се съобщават на субектите преди подаването на заявленията; б) продължителността на дадено разрешително не надхвърля периода, необходим за осъществяване на дейностите, за които е предоставено разрешителното. Все пак компетентните органи могат да продължат валидността на разрешително, когато предвиденият му срок не е достатъчен за завършване на съответната дейност и когато дейността е била извършвана в съответствие с разрешителното; в) лицата не запазват изключителни права в географската област, за която са получили разрешително за по-дълго от необходимото за правилното осъществяване на разрешените дейности“.

9. Член 6, параграф 2 от Директива 94/22 предвижда: „Държавите членки могат да налагат условия и изисквания относно упражняването на дейностите, изложени в член 2, параграф 1 до степен, обоснована от съображения за националната сигурност, обществената сигурност, общественото здравеопазване, сигурността на транспорта, опазването на околната среда, опазването на биологичните ресурси и на националните богатства с художествена, историческа или археологическа стойност, безопасността на съоръженията и работниците, планираното управление на въглеводородните ресурси (например степента на изчерпване на въглеводородите или оптимизиране на възстановяването им) или необходимостта да се осигурят постъпления от данъци“.

10. Член 7 от посочената директива гласи: „Без това да засяга разпоредбите, отнасящи се до или съдържащи се в индивидуални разрешения и разпоредбите на член 3, параграф 5, буква б), законовите, подзаконовите и административни разпоредби, които запазват за един-единствен субект правото да получи разрешения в конкретна географска област в рамките на територията на държава членка, се отменят от съответните държави членки преди 1 януари 1997 г.“.

Б. Италианското право

1. Закон № 9/1991

11. Директива 94/22 е транспонирана в италианското право с Decreto Legislativo 25 novembre 1996, n. 625 Attuazione della direttiva 94/22/CEE relativa alle condizioni di rilascio e di esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi’ ( 4 ) (Законодателен декрет № 625 от 25 ноември 1996 г. за транспониране на Директива 94/22/ЕО относно условията за предоставяне и ползване на разрешения за проучване, изследване и производство на въглеводороди, наричан по-нататък „Законодателен декрет № 625/1996“). С него се изменя член 6 от Legge 9 gennaio 1991, n. 9 относно разрешенията за изследване на въглеводороди ( 5 ) (Закон № 9 от 9 януари 1991 г. относно разрешенията за изследване на въглеводороди, наричан по-нататък „Закон № 9/1991“), който гласи: „1. Разрешението за изследване се издава с указ на министъра на промишлеността, търговията и занаятите след консултация с техническия комитет за въглеводородите и геотермалната енергия, както и с териториално засегнатата автономна област или провинция Тренто или Болцано, съгласувано за съответните компетенции с министъра на околната среда и министъра на търговското корабоплаване […]. 2. Зоната на разрешението за изследване трябва да позволява рационалния развой на изследователската програма и при всички положения не може да надвишава площ от 750 km2. В зоната на разрешението могат да се включват съседни зони от сушата и морето. 3. В случай че министърът на промишлеността, търговията и занаятите прецени, че заявената зона е с недостатъчни размери и няма рационална конфигурация във връзка с оптималните цели за изследване, той може да откаже да издаде разрешение за изследване, докато не стане възможно обединяването на въпросната зона със съседните зони. 4. Срокът на разрешението е шест години. 5. Притежателят на разрешението има право на две последователни продължавания, всяко от които за срок от три години, ако е изпълнил произтичащите от разрешението задължения. 6. Притежателят на разрешението може да получи допълнително продължаване, ако […] все още са в ход дейности […] по причини, които не се дължат на бездействие, небрежност или некомпетентност […]“.

2. Decreto Direttoriale 22 marzo 2011/Decreto Direttoriale 15 luglio 2015

12. Процедурата за издаване на разрешения за изследване е уредена с административни наредби, приети от Ministero dello Sviluppo Economico (италианското Министерство на икономическото развитие, наричано по-нататък „MISE“). Първоначално това е Регионална наредба от 22 март 2011 г. ( 6 ), която е в сила към момента на подаване на заявлението за разрешение до 4 септември 2015 г. След тази дата и до приемането на указите, с които проектите се обявяват за съвместими с околната среда, се прилага Регионална наредба от 15 юли 2015 г. ( 7 ) Тя остава в сила до 3 април 2017 г. Тези актове предвиждат единна процедура за издаване на разрешение за дейностите по ПИП, които изискват и екологична оценка, за която трябва да се подаде отделно заявление. В тази единна процедура участват съответните държавни и регионални органи ( 8 ) и са необходими становищата на органите и резултатът от процедурата за екологична оценка, а за дейности в континенталната част — съгласието на областта.

13. Както член 9, параграф 1 от Регионалната наредба от 22 март 2011 г., така и член 14, параграф 1 от Регионалната наредба от 15 юли 2015 г. предвиждат, че на едно и също лице могат да бъдат издадени повече от едно разрешение за изследване или индивидуална лицензия, при условие че общата територия не надвишава 10000 km2“.

III. Факти в главното производство

14. На 27 август 2013 г. Global Petroleum Ltd, австралийско предприятие, действащо в цял свят в сектора на въглеводородните залежи в морето, подава четири отделни заявления до MISE. То иска да му бъдат издадени четири разрешения за изследване за съседни помежду си територии, разположени по крайбрежието на Пулия, всяка от които с площ малко под 750 km2, и следователно с обща площ от около 3000 km2.

15. Съгласно приложимите италиански процедурни правила заявленията за оценка на въздействието върху околната среда трябва да се подават отделно. Global Petroleum прави това на 30 май 2014 г., когато подава до MATTM заявления за получаване на необходимите решения за екологична съвместимост във връзка със сеизмологични проучвания в съответните територии в две и евентуално три измерения, които да бъдат извършени чрез техниката, наречена „air gun“.

16. С четири отделни указа, приети съответно на три дати, 14 октомври 2016 г., 31 август 2017 г. и 26 септември 2017 г. (наричани по-нататък „спорните укази“), MATTM, съгласувано с Ministro dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo (министър на културните ценности, културната дейност и туризма, наричан по-нататък „MIBAC“), обявява екологичната съвместимост на проектите. МАТТМ отбелязва, че Global Petroleum не може да подаде само едно заявление, тъй като Закон № 9/1991 предвижда, че зоната на разрешението за изследване на въглеводороди трябва да позволява рационалния развой на изследователската програма и при всички положения не може да надвишава площ от 750 km2, но уточнява, че техническият комитет за оценка на въздействието върху околната среда е поискал повече информация от Global Petroleum, за да оцени кумулативното въздействие на проектите.

17. Regione Puglia (областен орган в Пулия) — орган, който участва в производството, оспорва всеки от тези укази, като подава четири отделни жалби пред Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Регионален административен съд Лацио, Италия). Той изтъква, че спорните укази нарушават член 6, параграф 2 от Закон № 9/1991, тъй като прилагат ограничението от 750 km2 само за отделните разрешения, а не за операторите. Това означавало, че даден оператор може да получи разрешения за обща площ, която надхвърля това ограничение.

18. Регионалният административен съд отхвърля жалбите. Той приема, че Закон 9/1991 няма за цел опазване на околната среда, а насърчаване на рационалното използване на ресурсите от въглеводороди и следователно конкуренцията между операторите от сектора. Вследствие на това според него отделният оператор може да получи няколко разрешения, включително за съседни зони, при условие че всяко подадено заявление се отнася до територия с площ до 750 km2 и всяко от разрешенията е получено в хода на отделна процедура.

19. Област Пулия обжалва всичките четири решения пред запитващата юрисдикция.

20. Тази юрисдикция поставя под въпрос съвместимостта на италианското национално законодателство с Директива 94/22. Тя изразява съмнения относно правилното тълкуване на член 4 от тази директива. Според нея тази разпоредба трябва да се тълкува като насърчаваща „конкуренцията на пазара“ в смисъл, че множество оператори би трябвало да се конкурират на пазара, а не просто „конкуренция за пазара“, при която с конкурентни механизми се извършва подбор на субекта, който впоследствие ще управлява определен пазар. Въпреки това именно тази последна форма е избрана при италианското транспониране на тази директива, която не забранява — и следователно позволява — на даден оператор да бъдат предоставени множество разрешения, при условие че ги е получил посредством отделни административни процедури.

21. Запитващата юрисдикция обаче счита, че член 4 от Директива 94/22 задължава държавите членки да определят единен оптимален обсег на областите, предоставяни за дейности по ПИП, и оптималната продължителност на разрешенията за такива дейности, предоставяни на всеки оператор, за да се гарантира „конкуренцията на пазара“ от различни оператори, а не само няколко, дори само един оператор. Тя се опасява, че в противен случай може да има концентрация на разрешения в ръцете на един или няколко оператори.

22. Като се позовава на текста на италианското законодателство, по-нататък запитващата юрисдикция обяснява, че не е в състояние да тълкува италианското транспониращо законодателство в съответствие с онова, което счита за правилно тълкуване на законодателството на Съюза, а именно в смисъл, че то позволява само по едно разрешение на заявител. Както посочва тази юрисдикция, италианското законодателство винаги е предвиждало две отделни ограничения, що се отнася до предоставянето на разрешения за изследване на въглеводороди: първото е свързано с максималната площ на всяко отделно разрешение ( 9 ). Второто ограничение се отнася до максималната площ, за която могат да бъдат издадени разрешения, притежавани от един и същ правен субект ( 10 ). Ето защо според запитващата юрисдикция премахването на второто ограничение може да се тълкува единствено в смисъл, че няма никакво ограничение на броя на разрешенията, които даден оператор би могъл да получи ( 11 ). Според нея обаче това е в противоречие с целта на Директива 94/22. Запитващата юрисдикция поддържа, че това е така дори ако се вземе предвид максималното ограничение ( 12 ) от 10000 km2, съдържащо се в член 9, параграф 1 от Регионалната наредба от 22 март 2011 г. и в член 14, параграф 1 от Регионалната наредба от 15 юли 2015 г., тъй като това ограничение е над тринадесет пъти по-голямо от „оптималното ограничение“ за област за дейности по ПИП, определено на 750 km2.

IV. Преюдициалният въпрос и производството пред Съда

23. С оглед на горните съображения запитващата юрисдикция решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос: „Трябва ли [Директива 94/22] да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като описаната, която, от една страна, определя като оптимална за целите на издаване на разрешение за изследване на въглеводороди зона с определена площ, отдадена на концесия за определен срок — в случая зона от 750 km2 за срок от шест години — и от друга страна, позволява превишаването на тези граници чрез издаване на няколко последователни разрешения за изследване на едно и също лице, при условие че са издадени по различни административни процедури?“.

24. Писмени становища представят Regione Puglia, Global Petroleum Ltd, италианското, полското и кипърското правителство, както и Комисията.

А. Анализ

1. По допустимостта

25. В своето писмено становище Италия поддържа, че преюдициалното запитване е недопустимо. Причините, които излага, са от една страна, че спорните укази се отнасят до оценката на въздействието върху околната среда, която се основава на прилагането на нормите, свързани с околната среда […], докато въпросът е относно правилното прилагане на Директива 94/22. Освен това тя посочва, че Regione Puglia няма пряк и настоящ интерес в това отношение, тъй като въпросните заявления за разрешения за изследване се отнасят до райони, прилежащи към брега, които са част от териториалното море. Това означавало, че те попадат в изключителната компетентност на държавата. Освен това Италия уведомява Съда, че разрешенията за изследване все още не са издадени, тъй като издаването им — както и на всяко друго разрешение за изследване — понастоящем е спряно поради влизането в сила на Decreto-Legge 14 Dicembre 2018 n. 135 ( 13 ), който изисква приемането на „план за развитие“ ( 14 ), преди да бъде издадено разрешение за дейностите по ПИП.

26. Съгласно постоянната съдебна практика само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съд. Ето защо, след като поставените въпроси се отнасят до тълкуването или валидността на норма от правото на ЕС, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе, освен ако е видно, че исканото тълкуване няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, ако проблемът е от хипотетично естество или още ако Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на посочените въпроси ( 15 ).

27. Що се отнася до настоящото дело, смятам, че преюдициалното запитване трябва да се приеме за допустимо. Първо, според запитващата юрисдикция оценките на въздействието върху околната среда е трябвало да бъдат поискани — макар и отделно — за да се получат заявените от Global Petroleum разрешения за изследване. Следователно процедурата за екологична оценка е част и етап от процедурата за предоставяне на разрешенията ( 16 ). Второ, въпросът дали фактът, че само италианската държава е компетентна по отношение на дейностите по ПИП в териториалното море, означава, че Regione Puglia няма право да обжалва въпросните укази, е въпрос, свързан с производството пред италианските съдилища. Това не влияе върху допустимостта на преюдициалното запитване. Същото се отнася и до въпроса дали и как влизането в сила на Законодателен декрет № 135 от 14 декември 2018 г. може да повлияе на производството пред италианските съдилища. Докато е висящо производството пред запитващата юрисдикция, въпросите не могат да бъдат считани за хипотетични. Трето, макар спорните укази да се отнасят до въздействието върху околната среда на сеизмичните проучвания, които Global Petroleum възнамерява да извърши чрез техниката „air gun“, в указите относно екологичната съвместимост изрично се посочва фактът, че поради разпоредбите на Закон № 9/1991 за Global Petroleum не е било възможно да подаде заявление за само едно разрешение за тези четири съседни области. Четвърто, Regione Puglia действително се позовава на член 6, параграф 2 от Закон № 9/1991 в своите жалби срещу четирите указа. Доколкото това е разпоредбата, с която се транспонира Директива 94/22, видно е, че тълкуването на разпоредбите на тази директива е необходимо на запитващата юрисдикция, за да се произнесе по спора в главното производство.

2. По отговора на преюдициалния въпрос

28. Когато запитващата юрисдикция иска да се установи дали държава членки може да „заобиколи“ географско ограничение на обсега на областите, което е определила в законодателството си за транспониране на член 4, буква а) от Директива 94/22, като предостави няколко разрешения на един и същ субект, при положение че са подадени отделни заявления за тези разрешения, въпросът е дали Директива 94/22 задължава държавите членки да ограничат географския обсег на разрешенията, които предоставят на един субект. Въпросът на запитващата юрисдикция се отнася не само до географското ограничение (член 4, буква а) от Директива 94/22), но и до ограничението на продължителността на всяко разрешение (член 4, букви б) и в) от Директива 94/22). Времевото ограничение, съдържащо се в член 4, буква б), е по-гъвкаво от географското, тъй като позволява валидността на разрешението да бъде продължена, когато предвиденият срок не е достатъчен за завършване на съответната дейност и когато дейността е била извършвана в съответствие с разрешението ( 17 ). Освен това съгласно акта за преюдициално запитване в случая това ограничение не е предмет на спор. Ето защо ще се съсредоточа върху географския аспект, макар да нямам съмнения, че изложеното заключение ще се прилага и по отношение на времевия аспект.

29. Съгласно член 288, трета алинея ДФЕС директивите обвързват държавите членки по отношение на постигането на даден резултат, като оставят на националните власти свобода при избора на формата и средствата за постигане на този резултат. При това положение основният въпрос, който се поставя тук, е дали целта на Директива 94/22 е да задължи държавите членки да определят максимално ограничение за областите, в които един и същ субект има право да извършва дейности по ПИП във всяка държава членка.

30. Това следва да се установи чрез прилагане на методите за тълкуване, използвани в съответствие с постоянната съдебна практика. Те изискват, освен текстът на съответната разпоредба, да се вземат предвид и нейният контекст, както и целите, преследвани с правната уредба, от която тя е част ( 18 ).

а) Буквалното тълкуване

31. Тъй като нито една разпоредба от Директива 94/22 не дава ясен отговор на въпроса дали държавите членки трябва да определят максимална географска област, в която може да се упражняват дейности по ПИП от един оператор, следва да се провери дали свързаните с тях разпоредби или системата от такива разпоредби допринасят за изясняване на този въпрос.

32. В член 2, параграф 1 от Директива 94/22 се посочва, че държавите членки си запазват правото да определят областите в рамките на тяхната територия, в които биха могли да бъдат упражнявани дейностите по ПИП. Въз основа на тази предпоставка Директива 94/22 извършва неизчерпателно хармонизиране на посочените дейности ( 19 ).

33. Разпоредбата, която всъщност се отнася до „обсег[а] на […] област[ите]“ — релевантното понятие тук е „област“ и в това изречение не се споменава за разрешение или разрешения ( 20 ) — е член 4, буква а) от Директива 94/22. Тя предвижда, че когато географските области не са отграничени въз основа на предварително геометрично поделяне на територията, „обсегът на всяка област се определя по такъв начин, че да не надвишава областта, обоснована от възможно най-доброто от техническа и икономическа гледна точка упражняване на дейностите“. Тази разпоредба не задължава държавите членки да определят максимална площ в абсолютни стойности, която да е приложима за всички случаи в рамките на държавите членки. Освен това тя не разглежда въпроса дали това ограничение означава, че тези области трябва да представляват ограничение и за всеки един оператор, извършващ посочените по-горе дейности. Следователно тя не съдържа и правила за съседните области.

34. Член 4, буква а) от Директива 94/22 изисква, ако разрешенията се предоставят в съответствие с процедурата, описана в член 3, параграф 2 от Директива 94/22 (наричана по-нататък „разрешителната процедура“), да „се установяват обективни критерии за тази цел, които се съобщават на субектите преди подаването на заявленията“. Това означава две неща. Първо, ако дадена държава членка започне разрешителна процедура, от значение е осигуряването на публичност на критериите за определяне на това ограничение ( 21 ). Второ, първата разпоредба предполага, че ако разрешения се предоставят съгласно другите две системи, а именно „отворената система“ съгласно член 3, параграф 3 от тази директива ( 22 ) и системата съгласно член 3, параграф 4 от Директива 94/22, който ще разгледам сега, те трябва също така да спазват изискването, според което обсегът на всяка област не трябва да надвишава областта, обоснована от възможно най-доброто от техническа и икономическа гледна точка упражняване на дейностите.

35. Член 3 от Директива 94/22 разглежда процедурни въпроси относно предоставянето на разрешения. В параграф 2 той описва това, което вече определих като „разрешителна процедура“, с която заявителите се приканват да поискат разрешения било по инициатива на компетентния орган, било в отговор на заявление на субект, ако съответната държава членка желае да предостави съответната територия на разположение за дейности по ПИП. Тези покани за подаване на заявления се публикуват в Официален вестник на Европейския съюз ( 23 ). Член 3, параграф 3 от тази директива предвижда „отворена система“ в конкретни случаи, която обаче също изисква публикация в Официален вестник. Целта и на двете процедури е да осигурят достъп до съответната процедура на всички заинтересовани субекти.

36. Член 3, параграф 4 от Директива 94/22 предвижда изключение от тези процедури „ако и до степен такава, че геоложки или производствени съображения, обосновават предоставянето на разрешително за дадена област на титуляря на разрешително за съседна област“. Според Полша тази разпоредба само позволява на държавите членки да предоставят разрешения, без да е необходимо да дават възможност на всички заинтересовани субекти да участват. Доколкото това е единственото изключение, предвидено съгласно тази разпоредба, според Полша същата разпоредба предполага, че разрешенията за съседни области могат действително да бъдат предоставени на един и същ оператор. Текстът на член 3, параграф 1 от Директива 94/22, изглежда, донякъде подкрепя това тълкуване, тъй като в него се посочва, че в случаите по член 3, параграфи 2 и 3 от тази директива, държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че разрешенията се предоставят въз основа на процедура, съгласно която всички заинтересовани субекти могат да подадат заявления в съответствие с параграф 2 или 3. Следователно тази разпоредба потвърждава, че извънредната процедура, предвидена в член 3, параграф 4 от Директива 94/22, не изисква всички заинтересовани субекти да имат достъп до тази процедура. Всъщност член 3 от Директива 94/22 се отнася единствено до процедурни въпроси, свързани с предоставянето на разрешения.

37. Regione Puglia обаче счита, че член 3, параграф 4 от Директива 94/22 съдържа не само изключение от процедурното изискване, но и от това, което тя счита за общ принцип, а именно че разрешения за съседни области могат да се предоставят само при предвидените в тази разпоредба конкретни обстоятелства. Следва да се припомни, че тази разпоредба се отнася само до предоставянето на разрешения за съседни области при конкретни обстоятелства. Член 3 от Директива 94/22 (и всъщност никоя друга разпоредба) не предвижда, че разрешения за съседни области могат да се издават само при обстоятелствата по член 3, параграф 4 от тази директива; тази разпоредба не урежда и географските ограничения на тези (общи) области. При това положение, ако се приеме, че член 4, буква а) от Директива 94/22 задължава държавата членка да предвиди абсолютно ограничение на обсега на областите, предоставени на даден оператор, защо тогава заявленията за съседните области не следва да се уважават, ако тези съседни области не достигат този обсег ( 24 )? Това не намира никакво основание в текста на Директива 94/22. Освен това член 3, параграф 4 от Директива 94/22 не съдържа изключение от ограничението, предвидено в член 4, буква а) от Директива 94/22, ако последната разпоредба бъде тълкувана като предвиждаща абсолютно ограничение.

38. Следователно в Директива 94/22 няма никакво указание за установен общ принцип, че не трябва да се предоставя разрешение за съседни области, както твърди Regione Puglia. Това обаче не отговаря на въпроса дали член 4, буква а) от Директива 94/22 ограничава обсега на областите, които могат да бъдат предоставени на един оператор.

39. Друга относима разпоредба е член 5 от Директива 94/22. Тя урежда при какви критерии се предоставят разрешения на оператори ( 25 ). Член 5, параграф 1 от Директива 94/22 съдържа много ограничен набор от критерии за предоставяне на разрешение и предвижда, че те трябва да бъдат определени и публикувани в Официален вестник преди началото на периода за подаване на заявления. Другите параграфи на член 5 от Директива 94/22 имат за цел да гарантират, че всички условия и изисквания относно упражняването или прекратяването на дейността, включително информация относно промени, се съобщават на всички заинтересовани субекти. Същото се отнася и съобщаването на причините за отхвърляне на заявленията, ако заявителите желаят това. Освен това тя задължава държавите членки да прилагат тези критерии, условия и изисквания по недискриминационен начин.

40. Член 6, параграф 2 от Директива 94/22 е интересен от гледна точка на аспектите, свързани с околната среда, изтъкнати от Regione Puglia и Комисията. Той оправомощава държавите членки да налагат условия и изисквания относно упражняването на дейностите по ПИП по-специално до степен, обоснована от опазването на околната среда.

41. Член 7 от Директива 94/22 съдържа послание, свързано с конкуренцията. Той задължава държавите членки да отменят преди 1 януари 1997 г. законовите, подзаконовите и административни разпоредби, които запазват за един-единствен субект правото да получи разрешения в конкретна географска област в рамките на територията на държава членка.

42. Макар от член 7, както и от шесто съображение от Директива 94/22 да е ясно, че волята на законодателя е да увеличи конкуренцията в този сектор, член 7 от тази директива разглежда съществуващия към момента на влизането ѝ в сила проблем. Той е, че в редица държави са съществували законови, подзаконови и административни разпоредби, които запазват за един-единствен субект правото да получи разрешения за дейности по ПИП в конкретни области. Те е трябвало да бъдат отменени най-късно до 1 януари 1997 г. ( 26 ) Тази разпоредба обаче не предвижда нищо извън този период. Както следва и от текста на шесто съображение, мерките, които трябва да се предприемат съгласно тази директива, са гарантиране на недискриминационен достъп до и осъществяване на дейности, попадащи в обхвата на Директивата, при условия, които „насърчават по-голяма конкуренция в този сектор и следователно благоприятстват най-добрите начини за проучване, изследване и производство на ресурси в държавите членки и […] укрепват интеграцията във вътрешния енергиен пазар“.

43. Следва също да се има предвид, че член 4, буква а) от Директива 94/22 изисква единствено да бъде определена област, която „не надвишава областта, обоснована от възможно най-доброто от техническа и икономическа гледна точка упражняване на дейностите“, ако географските области не са отграничени въз основа на предварително геометрично поделяне на територията ( 27 ). Следователно, ако намерението е било да се осигурят еднакви конкурентни условия по отношение на обсега на областите за всички потенциални оператори в дадена държава членка, това никога не би се осъществило напълно ( 28 ).

44. Освен това член 4, буква а) от Директива 94/22 задължава държавите членки единствено да установят обективни критерии за определянето на такава област. Тя не ги задължава да определят конкретна географска площ в абсолютни стойности за всички области, разположени на тяхна територия (поради географските или геоложки различия, съществуващи в различни части от територията на дадена държава членка, това може да не е най-ефективният начин от техническа и икономическа гледна точка). Определянето на максимална площ за такива дейности в абсолютни стойности представлява обективен критерий ( 29 ). При положение обаче, че това не е единственият начин, по който дадена държава членка би могла да приложи член 4, буква а) от Директива 94/22, не виждам ясно указание, че тази директива изисква абсолютно ограничение като това от 750 km2.

45. Най-ясният текст в подкрепа на такова тълкуване вероятно се съдържа в деветото съображение. То гласи, че „трябва да се ограничи обсегът на областите, които са обхванати от едно разрешително и продължителността на разрешителното, за да се избегне запазването за един-единствен субект на изключителното право върху дадена област, която може да бъде обект на по-ефективно проучване, изследване и производство от няколко субекти“ ( 30 ). Тъй като това безспорно се отнася до критериите по член 4, букви а) и б) от Директива 94/22, в светлината на девето съображение тази разпоредба може да се тълкува в смисъл, че целта на тези критерии е да ограничат до само един броя на разрешенията за дейности по ПИП, които всеки оператор/субект може да притежава към даден момент в която и да е държава членка.

46. Ако член 4, буква а) от Директива 94/22 бъде тълкуван в смисъл, че трябва да има абсолютно ограничение на областта, за която на един субект могат да се предоставят едно или няколко разрешения, това би могло да увеличи броя на конкурентите за дейности по ПИП, но може евентуално да има и отрицателни последици. Както подчертава Комисията, то би могло да ограничи конкуренцията за разрешенията, тъй като с течение на времето (в зависимост от продължителността на разрешенията) то ще доведе до отпадането от процеса на все повече субекти, ако те вече извършват такива дейности в държава членка.

47. Макар този чисто текстови анализ да не води до заключението, че операторите могат да получават само едно разрешение за изследване, все пак сега ще разгледам преследваните от Директива 94/22 цели.

б) Тълкуване с оглед на контекста и целите

48. Съгласно шесто съображение от Директива 94/22 тази директива има две взаимосвързани цели. Първо, тя цели да гарантира недискриминационен достъп до и осъществяване на дейности по ПИП и по този начин цели да насърчава и благоприятства най-добрите начини за проучване, изследване и производство на ресурсите, намиращи се в Европейския съюз. Както следва от трето съображение от нея, това е от голямо значение, като се има предвид, че за снабдяването си с въглеводороди към момента на влизане в сила на Директива 94/22 Европейският съюз в голяма степен е зависел — а и все още зависи — от вноса.

49. Директива 94/22 е приета на основание член 57, параграф 2, първо и трето изречение, както и членове 66 и 100а от Договора за ЕО ( 31 ). От това се налага изводът, че основната цел на Директивата е изграждането на вътрешния пазар. Нейната основна цел е да гарантира недискриминационен достъп до дейности по ПИП на всички субекти, независимо от тяхната националност или от това дали са публични или частни образувания ( 32 ). Това е видно от нейните правила, които — както бе посочено по-горе — акцентират върху информирането на всички лица, които може да имат интерес от издаването на разрешение ( 33 ), и установяването на ограничен брой подходящи критерии за предоставяне на такова разрешение ( 34 ). Тази втора мярка цели да ограничи възможностите на държавите членки да формулират критериите според техните (национални) фаворити. Тези принципи могат да бъдат обобщени като „прозрачност и недопускане на дискриминация“ ( 35 ).

50. Според Regione Puglia Директива 94/22 гарантира конкуренцията на пазара, която според нея е възможна само ако разпоредбите ѝ бъдат тълкувани така, че да не се допусне даден субект да придобие господстващо положение или разрешенията да бъдат съсредоточени в ръцете на няколко оператори. Regione Puglia поддържа, че Директива 94/22 има за цел да предотврати създаването на изключителни права върху географски области, което би попречило на „реалната конкуренция на пазара“. Тя счита, че ако на един субект се разпределят по-големи области за услуги по ПИП, това ще доведе до изкривяване на пазара. Според Regione Puglia ограничението, наложено в съответствие с член 4, буква а) от Директива 94/22, а именно ограничението от 750 km2, има за цел да предотврати именно това.

51. Не съм съгласен с тези доводи. Първо, съдържащите се в Директива 94/22 правила са част от правната уредба на обществените поръчки, а не на конкуренцията. Макар и двете правни уредби да имат за цел да насърчат конкуренцията в рамките на Съюза, което на свой ред цели да насърчи създаването на вътрешен пазар, те имат различни отправни точки. Докато правото в областта на обществените поръчки урежда поведението на публичните органи, на публичните предприятия или предприятията, действащи въз основа на предоставени от държава членка специални или изключителни права, нормите в областта на конкуренцията се отнасят до икономическите дейности на предприятията ( 36 ). Поради това съответните норми действат на различни равнища. Докато членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС ограничават някои неконкурентни действия, а Регламентът за сливанията ( 37 ) има за цел да предотврати структурните промени на пазара, дължащи се на концентрации, които биха възпрепятствали съществено ефективната конкуренция, нормите в областта на обществените поръчки имат за цел да предоставят равен достъп до пазара на всички заинтересовани субекти, прилагайки принципите на прозрачност и недопускане на дискриминация. Единствено Регламентът за сливанията предотвратява създаването на господстващо положение, и то само в случай на концентрация.

52. Това, че Директива 94/22 принадлежи към правната уредба на обществените поръчки, допълнително се потвърждава от член 12 от Директива 94/22, който директно я свързва с Директива 93/38 ( 38 ). Съгласно Директива 93/38 — както и директивите, които я заменят — „разработването на дадена географска област за целите на […] търсене или добив на нефт [или] газ“ е дейност, която попада в обхвата на тази директива ( 39 ). По силата на член 3 от Директива 93/38 все пак е възможно да се поиска дерогация от прилагането на директивата за комуналните услуги, ако са изпълнени определени критерии, а именно критерии за прозрачност и недопускане на дискриминация при предоставянето на разрешения. В тези разрешения държавите членки трябва да гарантират недискриминационното и конкурентно възлагане на поръчката на субекта, получил такова разрешение, както и информация на Комисията относно възлагането на обществени поръчки. Член 3, параграф 5 от Директива 93/38, добавен в разпоредбата от член 12 от Директива 94/22, предвижда, че критериите за прозрачност и недопускане на дискриминация се считат за изпълнени, когато държавата членка се е съобразила с разпоредбите на Директива 94/22 ( 40 ).

53. Това показва, че Директива 94/22 и нейните разпоредби са част от поредицата мерки, приети за превръщането на отрасли, функциониращи на пазари от затворен тип, в такива, които функционират въз основа на конкуренция на равнището на Съюза и в които се прилагат правилата за възлагане на обществени поръчки — нещо, което е било възпрепятствано от изключителните права, предоставени от националните органи за експлоатацията на определени географски области ( 41 ).

54. Именно в този контекст следва да се разглеждат ограниченията, които трябва да бъдат наложени съгласно член 4 от Директива 94/22. Макар да няма съмнение, че дейностите по ПИП, които изискват значителни инвестиции, ще се извършват в дадена област само ако това може да стане при условията на изключителност ( 42 ), всяко от тези изключителни права означава, че конкуренцията престава да съществува за обхванатата от това разрешение географска област и за срока за това разрешение. Следователно ефективното премахване на конкуренцията трябва да бъде ограничено по отношение на географската област и продължителността във възможно най-висока степен, колкото е разумно, като същевременно се позволи на притежателите на разрешения (поне на теория) ( 43 ) да си възвърнат инвестициите ( 44 ).

55. Съдът подчертава, че правилата на Съюза в областта на обществените поръчки са приети в рамките на установяването на вътрешен пазар, в който се гарантира свободно движение и се премахват ограниченията върху конкуренцията, и че в този контекст осигуряването на възможно най-широко участие на оференти в процедурите за възлагане на обществени поръчки е в интерес на правото на Съюза ( 45 ). В съответствие с това Съдът последователно се противопоставя на опитите да бъдат разширени основанията за изключване на „изпълнители“ от процедурите за възлагане на обществени поръчки извън посочените в съответните директиви, освен ако те са насочени към гарантиране на „спазването на принципите за равно третиране на всички оференти и за прозрачност, които са в основата на директивите на Съюза, регламентиращи процедурите за възлагане на обществени поръчки, при условие че е спазен и принципът на пропорционалност“ ( 46 ). Въпреки че тези констатации са изложени по отношение на възлагането на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги, същата тази цел да не се ограничава неправомерно достъпът до договори е еднакво валидна и в сферата на комуналните услуги ( 47 ).

56. Следователно целта на Директива 94/22 не е да се ограничи броят на заявителите да получат разрешение, тя е точно обратното, а именно да има възможно най-много — подходящи — субекти, конкуриращи се за разрешенията. Не би било в полза на конкуренцията да се изключат някои конкуренти от пазара към момента на възникване на тази конкуренция, а именно към момента на издаване на разрешенията, само защото притежаваните от тях разрешения вече са достигнали ограничението, определено съгласно член 4, буква а) от Директива 94/22. Макар да е вярно, че субектите, които вече притежават разрешения за дейности по ПИП, особено разрешения за съседни области, може да са в по-добра позиция да изпълнят критериите, посочени в член 5, параграф 1 от Директива 94/22, и да спечелят конкурса за допълнителни разрешения, правото в областта на обществените поръчки няма за цел да предотврати това. Освен това, както посочих по-горе, разпоредбите на правото в областта на конкуренцията също не забраняват евентуалното придобиване на господстващо положение, ако това господстващо положение е постигнато благодарение на пазарните резултати, а не посредством концентрация.

57. Ако поради факта, че притежава няколко разрешения, един субект придобие господстващо положение на пазара на услугите, свързани с ПИП — който, както вече бе посочено, включва целия свят — и злоупотреби с това положение, той ще наруши конкурентното право, което е очевидно приложимо. Изначално съмнително е обаче дали пазарът функционира най-добре, ако право да извършват дейност имат само оператори, които вече не извършват подобни дейности в същата държава.

3. Съображения, свързани с околната среда

58. Макар запитващата юрисдикция да не е повдигнала този въпрос в преюдициалното си запитване, Regione Puglia, както и Комисията поставят въпроса дали следва да се разгледат съображения, свързани с околната среда. Макар да имам съмнения относно значението им по настоящото дело, все пак бих искал да разгледам накратко повдигнатите въпроси.

59. Както посочва Комисията, преди да бъде издадено разрешение за проучване посредством техниката „air-gun“, е необходима екологична оценка ( 48 ). Когато решават съгласно член 4, параграф 2 от Директива 2011/92 дали трябва да се извърши оценка на въздействието върху околната среда, компетентните национални органи трябва да вземат предвид кумулативното въздействие на проектите съгласно точка 1, буква б) от приложение III към тази директива, за да се избегне заобикаляне на целта на законодателството на Съюза чрез разделянето на проекти, които, взети заедно, има вероятност да окажат значително въздействие върху околната среда ( 49 ). Regione Puglia, изглежда, твърди в тази връзка, че фактът, че са заявени (няколко) разрешения от един и същ оператор в различни производства, води до положение, при което необходимата оценка или оценки на въздействието върху околната среда отчита(т) само въздействието на всяка отделна мярка (за която се отнася съответната процедура), а не кумулативното въздействие на всички тях ( 50 ). Освен това член 11 ДФЕС предвижда, че изискванията за защита на околната среда трябва да бъдат включени в определянето и изпълнението на политиките и действията на Европейския съюз, в частност за да се насърчи устойчивото развитие ( 51 ). Този принцип е признат от Съда в редица области на политики ( 52 ).

60. Според запитващата юрисдикция член 3, параграф 9 от наредбата на MISE от 7 декември 2016 г. ( 53 ) предвижда единна процедура, в хода на която се извършва оценката на въздействието върху околната среда. В тази процедура участват няколко министерства. За тази цел Global Petroleum подава до MATTM четири заявления за екологична оценка относно използването на техниката на „air gun“ в областите, за които е заявило разрешения. Предмет на правните спорове, които са в основата на настоящото преюдициално запитване, са указите, потвърждаващи екологичната съвместимост. Освен това, видно от съдържащата се в запитването информация, в указите се посочва, че съгласно приложимото италианско право не е възможно да се поиска една-единствена оценка на въздействието върху околната среда, но че за да се оцени все пак кумулативното въздействие, от Global Petroleum е поискана допълнителна информация в това отношение. Следователно няма данни, че италианското производство не гарантира точното изпълнение на задълженията, произтичащи от Директива 2011/92. Напротив, изискванията за защита на околната среда са включени в процедурата за издаване на разрешение за дейностите по ПИП, както се предвижда в член 11 ДФЕС.

61. Освен това член 6, параграф 2 от Директива 94/22 предвижда, че държавите членки могат — до степен, обоснована от съображения за опазването на околната среда и на биологичните ресурси — да налагат условия и изисквания относно упражняването на дейности по ПИП. Запитващата юрисдикция обаче не посочва по никакъв начин, че Италия е наложила такива условия или изисквания.

62. Освен това и преди всичко не става ясно как това дали един оператор е получил няколко разрешения, които му позволяват да упражнява дейности по ПИП в област, надвишаваща 750 km2, може да повлияе на оценката на въздействието върху околната среда.

63. Поради тази причина считам, че съображения, свързани с околната среда, включително Директива 2011/92, нямат никакво значение при тълкуването на член 4, буква а) от Директива 94/22.

V. Заключение

64. С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) по следния начин: „Член 4 от Директива 94/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 1994 година относно условията за предоставяне и ползване на разрешения за проучване, изследване и производство на въглеводороди трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, съгласно която на един и същ субект могат да бъдат издадени множество разрешения за изследване (включително за съседни области) в рамките на отделни административни процедури, дори ако в резултат на това субектът получи разрешения за изследване за по-голяма географска област (и за по-дълъг срок) от определената съгласно тази разпоредба“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) ОВ L 164, 1994 г., стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 173.

( 3 ) ПИП е установено съкращение за „изследване и производство“ (на въглеводороди). Тук ще го използвам в смисъл, обхващащ и етапа на проучване — геоложкия анализ преди допълнително изследване, доколкото и трите етапа са предмет именно на Директива 94/22.

( 4 ) GURI, бр. 293 от 14 декември 1996 г.

( 5 ) GURI, бр. 13 от 16 януари 1991 г.

( 6 ) Decreto 22 marzo 2011, Procedure operative di attuazione del decreto ministeriale 4 marzo 2011 e modalità di svolgimento delle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi e dei relativi controlli ai sensi dell’articolo 15, comma 5 del Decreto Ministeriale 4 marzo 2011 (Директорска наредба от 22 март 2011 г. относно оперативни процедури за прилагане на наредбата на министъра от 4 март 2011 г. и процедури за проучване, изследване и производство на въглеводороди в течна и газообразна форма и свързаните проверки съгласно член 15, параграф 5 от наредбата на министъра от 4 март 2011 г.), GURI, бр. 89 от 18 април 2011 г.

( 7 ) Decreto 15 luglio 2015, Procedure operative di attuazione del Decreto 25 marzo 2015 e modalità di svolgimento delle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi e dei relativi controlli, ai sensi dell'art. 19, comma 6, dello stesso decreto (Наредба от 15 юли 2015 г. относно оперативни процедури за прилагане на наредбата на министъра от 25 март 2015 г. и процедури за проучване, изследване и производство на течни и газообразни въглеводороди и свързаните проверки съгласно член 15, параграф 5 от наредбата на министъра от 4 март 2011 г., правила за прилагане на наредбата на министъра от 25 март 2015 г. и процедури за проучване, изследване и производство на въглеводороди в течна и газообразна форма и свързаните проверки, по смисъла на член 19, параграф 6 от тази наредба), GURI, бр. 204 от 3 септември 2015 г.

( 8 ) За дейности в морето тук се включват Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Министерство на околната среда и защита на територията и морето, наричано по-нататък „MATTM“), Министерството на инфраструктурата и транспорта и Министерството на земеделските, хранителните и горските политики.

( 9 ) Първоначално това ограничение е определено на 50000 хектара (100 хектара са равни на 1 кв. км) съгласно разпоредбите на Legge 11 gennaio 1957, n. 6 (Закон № 6 от 11 януари 1957 г., наричан по-нататък „Закон № 6/1957“), след което е увеличено на 70000 хектара съгласно преходните разпоредби на Legge 21 luglio 1967, n. 613 (Закон № 613 от 21 юли 1967 г., наричан по-нататък „Закон № 613/1967“) и накрая е определено на 100000 хектара по силата на разпоредбите на същия закон. Това число е запазено в първоначалната редакция на член 6 от Закон № 9/1991 (преди изменението му съгласно Законодателен декрет № 625/1996).

( 10 ) Това второ число е 300000 хектара за цялата територия на държавата и 150000 хектара в една и съща област съгласно разпоредбите на Закон № 6/1957 (със забрана за издаване на разрешения за съседни зони), впоследствие увеличена на 500000 хектара по силата на преходните разпоредби на Закон № 613/1967. Тази цифра е увеличена на 1000000 хектара по силата на същия закон, както и на Закон № 9/1991 (преди изменението му съгласно Законодателен декрет № 625/1996), като е предвидено изключение за Ente nazionale idrocarburi (Националният орган за въглеводороди, понастоящем „Eni SpA“).

( 11 ) Запитващата юрисдикция отбелязва, че същото становище е възприето в решение на Consiglio di Stato (Държавен съвет), раздел VI от 4 януари 2019 г., № 92. Тя обаче не споделя извода на това отделение, че от правната уредба на Съюза, а именно от Директива 94/22, не може да се изведе забрана за издаване на няколко разрешения на един оператор (което води до превишаване на ограничението на площта, предоставена на един оператор).

( 12 ) Което е същото, а именно 1000000 хектара, като предвиденото в Закон № 9/1991 преди неговото изменение съгласно Законодателен декрет № 625/1996.

( 13 ) Decreto-legge 14 dicembre 2018, n 135, recante disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione (Законодателен декрет № 135 от 14 декември 2018 г. относно „неотложни разпоредби за подкрепа и намаляване на административната тежест за предприятията и публичната администрация“, GURI, бр. 290 от 14 декември 2018 г.), впоследствие преобразуван в Закон № 12 от 11 февруари 2019 г., GURI, бр. 36 от 12 февруари 2019 г.

( 14 ) Piano per la Transizione Energetica Sostenible delle Aree Idonee (план за устойчив енергиен преход на отговарящите на условията зони).

( 15 ) Вж. в този смисъл решение от 22 април 2021 г., PROFI CREDIT Slovakia (C‑485/19, EU:C:2021:313, т. 38 и цитираната съдебна практика).

( 16 ) Въпросът дали това решение, което може да се счита за междинно с оглед издаването на разрешение за изследване, може да бъде оспорвано, или може да се оспорва само окончателното издаване на такова разрешение, е въпрос изцяло от обхвата на националното право.

( 17 ) Въпреки това член 4, буква в) от Директива 94/22 ясно посочва, че следва да се гарантира, че лицата не запазват изключителни права в географската област за по-дълго от необходимото за правилното осъществяване на разрешените дейности.

( 18 ) В този смисъл вж. например решение от 29 април 2021 г., Natumi (C‑815/19, EU:C:2021:336, т. 35 и цитираната съдебна практика).

( 19 ) Вж. също в този смисъл заключението на генералния адвокат Campos Sánchez-Bordona по съединени дела Eni и Shell Italia E & P (C‑364/18 и C‑365/18, EU:C:2019:503, т. 38 и 39).

( 20 ) За разлика от член 4, буква б) от Директива 94/22, който се отнася до „продължителността на разрешението“. Това обаче не изключва възможността за едно и също образувание да има няколко разрешения.

( 21 ) Следователно тези критерии също подлежат на оспорване.

( 22 ) Понятието „отворена система“ описва система, в която областите за дейности по ПИП са постоянно на разположение и за тях може да се поиска издаване на разрешение по всяко време при провеждане на индивидуални преговори.

( 23 ) Към момента на влизане в сила на Директива 94/22 — Официален вестник на Европейските общности.

( 24 ) Regione Puglia е съгласна, че даден субект има право да получи няколко разрешения за изследвания, ако областта, обхваната от всички разрешения, остава в рамките на 750 km2.

( 25 ) Всъщност само член 5, параграф 1, четвърта алинея от Директива 94/22 посочва „оператори“. По принцип директивата говори за „субекти“. Понятието „субект“ е определено в член 1, точка 2 от Директива 94/22 като всяко физическо или юридическо лице, или група от такива лица, които кандидатстват за, има вероятност да кандидатстват за или притежават разрешително. Изразът „оператора на даден субект“, „Betreiber eines Unternehmens“ (на немски език), „l'exploitant de l'entité“ (на френски език), „agente de una entidad“ (на испански език), съдържащ се в член 5, параграф 1, четвърта алинея, изглежда някак необичаен. Разгледан във връзка с трета алинея от тази разпоредба, която говори за „състава на даден субект, на който могат да предоставят разрешително“, този израз изглежда сочи, че такъв субект може да включва групи от дружества, които упражняват дейността си, например като консорциум (вж. също член 3, параграф 2, трета алинея от Директива 94/22). Разграничението между понятията „субект“ и „оператор“ няма никакво значение за целите на настоящото дело, а субект, на който е предоставено разрешение, ще изисква оператор или ще трябва да действа като оператор, извършващ реалните дейности по ПИП.

( 26 ) Това не се отнася до разпоредби, свързани или съдържащи отделни разрешения, и разпоредбите на член 3, параграф 5 от Директива 94/22.

( 27 ) Wangelow, V. P. Petroleum licensing in the European Union: the allocation of E&P rights in Denmark. — The Journal of World Energy Law &Business, vol. 11(2), OUP, Oxford, 2018, 145—163, на стр. 155 подчертава също така неблагоприятния за Директива 94/22 факт, че повечето географски области вече са били разпределени преди тя да бъде приета (вж. списък със законови разпоредби в държавите членки, предоставящи такива разрешения към тогавашния момент в приложение IV към Директива 93/38/ЕИО на Съвета от 14 юни 1993 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и телекомуникационния сектор (ОВ L 199, 1993 г., стр. 84).

( 28 ) В допълнение това би се отнасяло само до конкретните държави членки, тъй като пазарът — без да навлизам в подробности и доколкото въпросът не е обсъждан или уточняван, ще приема, че продуктовият пазар е пазарът на проучване на суров нефт и на природен газ (Комисията разглежда тези пазари заедно, тъй като съдържанието на подземните находища не може да бъде известно на етапа на проучването) — за тези дейности не е непременно този на различните държави членки. Всъщност в редица решения Комисията посочва, че трябва да се счита, че пазарът на услуги, свързани с ПИП, включва целия свят. Вж. например Решение за изпълнение на Комисията от 24 юни 2011 година за освобождаване на търсенето на нефт и природен газ и добива на нефт в Италия от прилагането на Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (ОВ L 166, 2011 г., стр. 28, т. 9 и 14), както и, що се отнася до дейността по изследване, Решение за изпълнение (ЕС) 2015/1120 на Комисията от 8 юли 2015 година за освобождаване на търсенето на находища на нефт и газ в Гърция от прилагането на Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (ОВ L 182, 2015 г., стр. 88, т. 12), както и Решение на Комисията от 7 март 2019 г. по дело M.9175 — Total/Chevron Denmark, OВ, C 126, 2019 г., стр. 1, т. 19, също и по отношение на споменатото по-горе определение на продуктовия пазар.

( 29 ) Global Petroleum твърди, че търсенето на находища на въглеводороди в морето обикновено е много скъпо, изискващо значителни първоначални разходи, вариращи понякога до десетки милиони евро в зависимост от дълбочината на водата, както и финансови гаранции между 200 милиона и 500 милиона евро за покриване на гаранциите за вреди, които биха могли да настъпят по време на проучването (съгласно италианското право). Според тази страна и Италия, ако субектите са ограничени само до една област с площ от 750 km2, те няма да имат интерес от упражняването на дейности по ПИП. Това обаче може да послужи само като довод, че Италия е определила ограничението от 750 km2 твърде ниско. При все това член 4, буква а) от Директива 94/22 не забранява на Италия да определи ограничение, което би могло да бъде по-ниско от оптималното, тъй като тази разпоредба задължава държавите членки само да предприемат мерки, за да гарантират, че географската област за дейности по ПИП „не надвишава областта, обоснована от възможно най-доброто от техническа и икономическа гледна точка упражняване на дейностите“ (курсивът е мой).

( 30 ) Курсивът е мой.

( 31 ) Понастоящем член 53, параграф 1 ДФЕС, член 62 ДФЕС и член 114 ДФЕС.

( 32 ) В този смисъл вж. също Доклад на Комисията до Съвета от 29 юли 1998 г. относно условията за предоставяне и ползване на разрешения за проучване, изследване и производство на въглеводороди, COM(1998) 447 окончателен (наричан по-нататък „Докладът за Директива 94/22“).

( 33 ) По-специално съгласно член 3, параграфи 2 и 3 от Директива 94/22.

( 34 ) Член 5, параграф 1 от Директива 94/22.

( 35 ) Тези принципи са общи принципи на правото в областта на обществените поръчки, които намират израз и в директивите за комуналните услуги. Вторият принцип вече е изрично посочен в член 4, параграф 2 от Директива 93/38. По-късните директиви за комунални услуги съдържат отделен член, уреждащ тези принципи на възлагане на поръчки. Вж. например член 10 от Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (OВ L 134, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 3) и член 36, параграф 1 от Директива 2014/25/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година относно възлагането на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги и за отмяна на Директива 2004/17/ЕО (ОВ L 94, 2014 г., стр. 243).

( 36 ) Това не означава, че даден публичен орган не може да се счита за предприятие по смисъла на конкурентното право, ако извършва икономическа дейност.

( 37 ) Регламент (EO) № 139/2004 на Съвета от 20 януари 2004 година относно контрола върху концентрациите между предприятия (регламент за сливанията на ЕО) (ОВ L 24, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 201).

( 38 ) Тази връзка функционира посредством член 45, параграф 4 от тази директива, който гласи, че позоваванията на Директива 90/531/ЕИО на Съвета от 17 септември 1990 година относно процедурите за възлагане на обществени поръчки във водния, енергийния, транспортния и телекомуникационния сектор (ОВ L 297, 1990 г., стр. 1) — директивата, изменена с член 12 от Директива 94/22 — следва да се тълкуват като позовавания на Директива 94/22. Като се има предвид, че съгласно член 45, параграф 1 от Директива 93/38 тя е трябвало да бъде транспонирана най-късно до 1 юли 1994 г., докато, съгласно член 14, параграф 1 от Директива 94/22, последната е трябвало да бъде транспонирана (само) до 1 юли 1995 г., означава, че първото позоваване на Директива 90/531 няма голямо практическо значение.

( 39 ) Член 2, параграф 2, буква б) от Директива 93/38, член 7, буква а) от Директива 2004/17 и член 14, буква a) от Директива 2014/25.

( 40 ) Всъщност това разрешение е пренесено в Директива 2004/17 посредством член 30, параграф 3 от нея във връзка с приложение XI G. След като се констатира, че Директива 94/22 е правилно транспонирана и функционира правилно, Директива 2004/17 премахва специфичния режим, който е бил създаден по отношение на дейностите по ПИП, и го заменя с обща процедура, която позволява освобождаване на секторите, чиято дейност е пряко изложена на конкуренция на пазари, до които достъпът не е ограничен (съображение 38 и член 30 от Директива 2004/17). Съгласно действащата понастоящем Директива 2014/25 „поръчките, чиято цел е проучване за нефт и газ“, са напълно изключени от приложното поле на тази директива. Причината за това е, че „нееднократно е установявано, че този сектор е подложен на такъв конкурентен натиск, че вече не е необходима дисциплината по отношение на поръчките, наложена от правилата на Съюза за възлагането им“ (съображение 25 от Директива 2014/25), докато добивът на нефт и газ продължава да попада в обхвата ѝ. Въпреки това достъпът до този пазар няма да се счита за ограничен, ако държавата членка е изпълнила и приложила Директива 94/22 (вж. съображение 25 и член 34, параграф 3 във връзка с III Ж от нея).

( 41 ) Вж. съображение 11 от Директива 93/38 и съображение 1 от Директива 2014/25.

( 42 ) Член 1, точка 3 от Директива 94/22 определя разрешението като право да се упражнява изключително право.

( 43 ) Като се има предвид, че целта на дейностите по проучване и изследване е да проверят дали и къде има въглеводородни ресурси, които могат да бъдат експлоатирани, очевидно винаги е възможно да не бъдат открити никакви въглеводороди или поне не такива, чиято експлоатация е икономически обоснована.

( 44 ) Същата идея е в основата на ограничението на срока на концесиите съгласно член 18 от Директива 2014/23/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за възлагане на договори за концесия (ОВ L 94, 2014 г., стр. 1). Вж. също съображение 52 от тази директива.

( 45 ) Вж. в този смисъл решения от 19 май 2009 г., Assitur (C‑538/07, EU:C:2009:317, т. 25 и 26), и от 8 февруари 2018 г., Lloyd’s of London (C‑144/17, EU:C:2018:78, т. 33 и 34 и цитираната съдебна практика).

( 46 ) Решения от 16 декември 2008 г., Michaniki (C‑213/07, EU:C:2008:731, т. 43 и 44), по отношение на член 24, първа алинея от Директива 93/37/ЕИО на Съвета от 14 юни 1993 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство (OВ L 199, 1993 г., стр. 54), и от 8 февруари 2018 г., Lloyd’s of London (C‑144/17, EU:C:2018:78, т. 29, 30 и 36 и цитираната съдебна практика), по отношение на основанията за изключване от участие в обществена поръчка поради личното положение на кандидата или оферента, посочено в член 45 от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги (ОВ L 134, 2004 г., стр. 114; Специално издание на български език 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116 и поправка в ОВ L 182, 2008 г., стр. 282).

( 47 ) Вж. съображения 71 и 73 и съображение 106, трета алинея от Директива 2014/25.

( 48 ) Тя е въведена в италианското право, както предвиждат член 4, параграф 2 от Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (кодификация) (ОВ L 26, 2012 г., стр. 1) във връзка с точка 2, буква д) от приложение II към нея.

( 49 ) Вж. в този смисъл решения от 25 юли 2008 г., Ecologistas en Acción-CODA (C‑142/07, EU:C:2008:445, т. 44 и цитираната съдебна практика), от 10 декември 2009 г., Umweltanwalt von Kärnten (C‑205/08, EU:C:2009:767, т. 53), от 17 март 2011 г., Brussels Hoofdstedelijk Gewest и др. (C‑275/09, EU:C:2011:154, т. 36), от 15 декември 2011 г., Комисия/Испания (C‑560/08, непубликувано, EU:C:2011:835, т. 80), от 21 март 2013 г., Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203, т. 37), от 11 февруари 2015 г., Marktgemeinde Straßwalchen и др. (C‑531/13, EU:C:2015:79, т. 43 и 45) по отношение на Директива 85/337, която е предшественикът на Директива 2011/92, както и решение от 14 януари 2016 г., Комисия/България (C‑141/14, EU:C:2016:8, т. 95).

( 50 ) Regione Puglia се позовава на член 6, параграф 2 от Директива 94/22, на член 3, параграф 3 ДЕС и на Директива 2008/56/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 17 юни 2008 година за създаване на рамка за действие на Общността в областта на политиката за морска среда (Рамкова директива за морска стратегия) (ОВ L 164, 2008 г., стр. 19), без обаче да посочва ясно по какъв начин тълкуването на член 4, буква а) от Директива 94/22 в смисъл, че не определя общо ограничение на географските области, за които могат да се издават разрешения на оператор, нарушава тези разпоредби.

( 51 ) Вж. също член 37 от Хартата на основните права на Европейския съюз.

( 52 ) Например в областта на обществените поръчки.

( 53 ) Decreto 7 dicembre 2016 Disciplinare tipo per il rilascio e l'esercizio dei titoli minerari per la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in terraferma, nel mare territoriale e nella piattaforma continentale (Декрет от 7 декември 2016 г. относно типовите спецификации за издаване и упражняване на концесии за добив във връзка с проучването, изследването и култивиране на течни и газообразни въглеводороди на сушата, в териториалните води и континенталния шелф, GURI, бр. 78 от 3 април 2017 г.