ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Г-ЖА JULIANE KOKOTT

представено на 13 юли 2006 година( )

Дело C-278/05

Carol Marilyn Robins

и

John Burnett

срещу

Secretary of State for Work and Pensions

(Преюдициално запитване, направено от High Court of Justice (England & Wales), Chancery Division, Обединеното кралство)

„Закрила на работниците и служителите в случай на неплатежоспособност на работодателя — Закрила на придобити или евентуални права във връзка с обезщетения за старост — Обхват на задължението — Член 8 от Директива 80/987/ЕИО — Отговорност на държавите-членки за нарушения на общностното право — Достатъчно съществено нарушение“

I – Въведение

1. В настоящото дело High Court of Justice (England & Wales), Chancery Division (Обединеното кралство), отправя запитване до Съда във връзка с тълкуването на член 8 от Директива 80/987/ЕИО от 20 октомври 1980 година за сближаване на законодателствата на държавите-членки относно закрилата на работниците и служителите в случай на неплатежоспособност на техния работодател( ). Член 8 от Директива 80/987 урежда закрилата на интересите на работниците и служителите по отношение на техните права на обезщетения от допълнително пенсионно осигуряване в случай на неплатежоспособност на техния работодател.

2. Ищците в главното производство са бивши работници и служители на дружество, изпаднало в неплатежоспособност. Същото дружество е финансирало два допълнителни пенсионноосигурителни плана. Поради изпадането в неплатежоспособност на дружеството са прекратени и пенсионноосигурителните планове, като е установено, че активите на пенсионните схеми не са достатъчни, за да покрият всички права на осигурените лица. Този факт изправя ищците пред значително намаляване на обещаните им с договор допълнителни пенсии. В искане, подадено пред компетентното в Обединеното кралство министерство, ищците предявяват претенции на основание на член 8 от Директива 80/987 да им бъде изплатено обезщетение за вредите, причинени от посоченото намаляване на пенсиите им.

3. При тези обстоятелства препращащата юрисдикция се обръща към Съда със запитване относно съдържанието на разпоредбата на член 8 от Директива 80/987. Същата юрисдикция иска да бъдат уточнени и условията, при които може да се търси отговорност от дадена държава за неправилно транспониране на директива.

II – Правна уредба

А – Общностно право

1. Директива 80/987

4. Първото съображение от Директива 80/987 е формулирано по следния начин:

„като има предвид, че са необходими разпоредби за закрила на работниците и служителите в случай на неплатежоспособност на работодателя, в частност за да се гарантира изплащането на дължимите им вземания, като се отчита необходимостта от балансирано икономическо и социално развитие в Общността“.

5. В раздел ІІ, озаглавен „Разпоредби относно гарантиращите институции“, директивата съдържа правила относно гарантирането на правата на пенсия на работниците и служителите.

6. Член 4, параграф 1 предвижда, че държавите-членки могат да ограничат отговорността на гарантиращия орган, посочена в член 3. По силата на член 4, параграф 3, „за да се избегне изплащането на суми, които надхвърлят социалната цел на настоящата директива, държавите-членки могат да установят таван на отговорността за изплащане на дължимите вземания на работниците и служителите“.

7. В раздел ІІІ от директивата, озаглавен „Разпоредби относно социалното осигуряване“, се съдържат разпоредби относно закрилата на осигурителните права.

8. Член 6 дава право на държавите-членки да предвидят, че „членове 3, 4 и 5 не се прилагат по отношение на вноски, дължими по силата на националните законно установени социално-осигурителни схеми или по силата на допълнителни пенсионни схеми, създадени от една компания или между компании, които съществуват извън националните законно установени социално-осигурителни схеми“.

9. По силата на член 7 държавите-членки приемат необходимите мерки, „за да гарантират, че невнасянето в осигурителните институции на задължителните вноски, дължими от работодателя по силата на националните законно установени социално-осигурителни схеми, преди изпадането му в неплатежоспособност, не накърнява правото на вземане на работниците или служителите срещу тези осигурителни институции [...]“.

10. Член 8 от Директива 80/987 предвижда, че:

„Държавите-членки гарантират, че са взети необходимите мерки за закрила интересите на работниците и служителите и на лицата, напуснали предприятието или дейността на работодателя към датата на изпадането му в неплатежоспособност, по отношение на техните придобити права или на техните евентуални права във връзка с обезщетения за старост, включително за вземанията на наследниците, по силата на допълнителни пенсионни схеми, създадени от една компания или между компании, които съществуват извън националните законно установени социално-осигурителни схеми.“

2. Директива 2002/74/ЕО за изменение на Директива 80/987/ЕИО( ) (наричана по-нататък „Директива за изменение 2002/74“)

11. Директива за изменение 2002/74 не предвижда изменение на член 8.

12. Второто съображение от тази директива е формулирано така:

„Целта на Директива 80/987/ЕИО е да осигури минимално ниво на защита на работниците и служителите в случай на неплатежоспособност на техния работодател. За да се постигне това, директивата въвежда задължение за държавите-членки да създадат институция, която да осигури изплащането на дължимите вземания на засегнатите работници и служители“. [неофициален превод]

3. Директива 2003/41/ЕО относно дейностите и надзора на институциите за професионално пенсионно осигуряване( )

13. В осемнадесетото съображение от тази директива се посочва, че „[в] случай на несъстоятелност на предприятие осигурител, осигуреното лице рискува да загуби едновременно работата си и правата на пенсия, които е придобило. Ето защо е важно да се следи за ясно разграничение между това предприятие и институцията и да се определят минимални норми за разумно финансово управление, за да бъде гарантирана закрилата на осигурените лица“. [неофициален превод]

14. Неплатежоспособността на предприятие осигурител се разглежда само в член 8 от същата директива, който налага юридическо разделяне между предприятия осигурители и институции за професионално пенсионно осигуряване.

15. Член 16, параграф 2 от същата директива приема, че за определен период от време институциите за професионално пенсионно осигуряване могат да не бъдат напълно финансирани и предвижда правила, уреждащи този случай.

Б – Национално право

16. Съществуващите в Обединеното кралство правила за закрила на правата на пенсия на работниците и служителите в случай на неплатежоспособност на техния работодател предвиждат основно, че кредиторите не могат да насочат претенциите си към имуществото на институцията за професионално пенсионно осигуряване и че при определени условия сумите, които не могат да бъдат платени от институцията за професионално пенсионно осигуряване поради неплатежоспособността на работодателя, се изплащат от National Insurance Fund.

17. Прилагането на действащите в Обединеното кралство правила за закрила на работниците и служителите в случай на неплатежоспособност на техния работодател обаче не препятстват възникването на случаи, при които вследствие на неплатежоспособността на работодателя правата на пенсия се покриват само до размер от 20 % от общия размер на тези права за първия ищец и от 49 % за втория ищец.

III – Фактите и производството

18. Ищците в главното производство са бивши работници и служители на дружеството ASW Limited (наричано по-нататък „ASW“), по отношение на което на 10 юли 2002 г. е открито производство по несъстоятелност и по-късно е извършена принудителна ликвидация.

19. Дружеството ASW има две пенсионни схеми: „ASW Pension Plan“ и „ASW Sheerness Steel Group Pension Fund“ (наричани по-нататък „пенсионните схеми“). Двете пенсионни схеми функционират като частни допълнителни схеми и имат следните характеристики:

Размерът на обезщетенията се изчислява на базата на процент за придобиване на пенсионни права, както и върху последното трудово възнаграждение и продължителността на трудовия стаж в дружеството на всяко осигурено лице. В този случай се говори за „обезщетение, основаващо се на последното трудово възнаграждение“. В съответствие с приложимите разпоредби пенсионните схеми се финансират, от една страна, от вноски от работниците и служителите, съответстващи на процент от тяхното трудово възнаграждение, и от друга страна, от вноски, които работодателят е длъжен да плаща в размер, необходим за запазване и предоставяне на обезщетенията. Тези схеми се определят като схеми „с равномерно разпределяне на разходите“. Те приемат формата на независим доверителен фонд на работодателя.

20. След откриването на производството по несъстоятелност на дружеството ASW разглежданите пенсионни схеми са прекратени през м. юли 2002 г. и са в производство по ликвидация. Според изчисленията на актюерите към 31 юли 2002 г. пенсионните схеми имат дефицит от 99,7 милиона GBP (ASW Pension Plan) и от 41,2 милиона GBP (ASW Sheerness Steel Group Pension Fund). Внасянето на допълнителни средства в пенсионните схеми от ASW или от други предприятия реално вече не е възможно.

21. Активите на пенсионните схеми не са достатъчни за покриването на всички придобити и евентуални права на осигурените работници и служители.

22. Законовите разпоредби, регламентиращи пенсионните схеми, предвиждат в този случай следния ред на удовлетворяване на работниците и служителите: управителите на схемите трябва с предимство да използват активите на пенсионните схеми за покриване на правата на осигурените лица, които към датата на извършване на ликвидацията вече получават пенсия, след което втори по ред са обезщетенията на осигурените лица, които към датата на извършване на ликвидацията все още не получават пенсия, при условие че пенсионните схеми все още разполагат с активи.

23. Прилагането на посочената уредба към спора в главното производство води до намаляване на правата на работниците и служителите на дружеството ASW, които все още не получават пенсия. Съгласно изчисленията на актюерите първият ищец може да получи само 20 % от правата на пенсия, които първоначално може да претендира по силата на частните пенсионни схеми, докато вторият ищец получава само 49 % от правата си.

24. Посочените размери са получени в резултат на прилагане на предвидените във вътрешното право на Обединеното кралство механизми за закрила на правата на допълнително пенсионно осигуряване на работниците и служителите в случай на неплатежоспособност на техния работодател.

25. Законоустановеното пенсионно осигуряване в Обединеното кралство изплаща на пенсионерите средно само 37 % от последното им трудово възнаграждение и ищците изтъкват, че допълнителните пенсии от частни пенсионни схеми представляват основна част от тяхното обезщетение за старост.

26. Ищците предявяват пред препращащата юрисдикция иск за обезщетение срещу Обединеното кралство, с който искат да им бъде платена разликата между обещаната им с договор пенсия и сумата, която понастоящем имат право да получат поради неплатежоспособността на техния работодател. Те основават претенциите си на член 8 от Директива 80/987.

IV – Преюдициални въпроси и производство пред Съда

27. С Определение от 22 юни 2005 г. националната юрисдикция решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

1) Трябва ли член 8 от Директива 80/987/ЕИО да се тълкува в смисъл, че изисква от държавите-членки да гарантират с всички необходими средства, че правата, придобити от работниците и служителите по силата на допълнителните пенсионни схеми, създадени от една компания или между компании, основаващи се на последното трудово възнаграждение, се финансират напълно от държавите-членки в случай на неплатежоспособност на частния работодател и когато финансовите средства на схемите не са достатъчни за покриване на тези обезщетения?

2) При отрицателен отговор на първия въпрос, в достатъчна степен ли са транспонирани изискванията на член 8 в законодателство като действащото в Обединеното кралство, описано по-горе?

3) В хипотезата, в която законовите разпоредби на Обединеното кралство не са в съответствие с член 8, какъв критерий би било уместно да приложи националната юрисдикция, за да определи дали неизпълнението на задължение, произтичащо от общностното право, е достатъчно съществено, за да доведе до възникването на задължение за обезщетение? По-конкретно, достатъчно ли е обикновено неизпълнение на задължение, за да бъде установено наличието на достатъчно съществено нарушение, или пък е необходимо също така да е налице очевидно и сериозно несъблюдаване от държава-членка на границите на нейната законодателна власт, или пък е необходимо да се приложи друг критерий и при положителен отговор, какъв е той?“

28. Писмени становища по преюдициалните въпроси са представили ищците в главното производство, правителството на Обединеното кралство, Ирландия, както и Комисията на Европейските общности. В съдебното заседание от 1 юни 2006 г. са взели участие ищците в главното производство, Ирландия, правителствата на Нидерландия и на Обединеното кралство, както и Комисията.

V – Правна преценка

А – По първия и втория въпрос

29. С първия въпрос препращащата юрисдикция иска да се установи дали член 8 от Директива 80/987 задължава самите държави-членки да плащат за компенсиране на загубите, получени в резултат на това, че поради неплатежоспособност на работодател активите на пенсионна схема не позволяват да бъдат реализирани правата на всички работници и служители.

30. С втория въпрос се иска от Съда да разгледа дали законови разпоредби като тези в Обединеното кралство са достатъчни за осигуряване транспонирането на Директива 80/987.

31. По отношение на този втори въпрос следва предварително да се напомни, че в случаите когато е сезиран на основание член 234 ЕО, Съдът не е компетентен да се произнася по въпроса за съответствието на национални мерки с общностното право. Въпреки това той може да даде на националната юрисдикция всички насоки за тълкуване на общностното право, които да ѝ позволят да прецени съответствието на правните норми с общностното право при решаване на спора, с който е сезирана( ).

32. В този смисъл първият и вторият въпрос по същество се отнасят до тълкуване на член 8 от Директива 80/987.

33. Следователно двата въпроса трябва да бъдат разгледани заедно, като първо се определи каква е закрилата, изисквана от член 8 от Директива 80/987 — срещу какво накърняване и до каква степен правата на работниците и служителите са закриляни от член 8. След това трябва да се установи дали от член 8 може да бъде изведено задължение за държавите-членки да гарантират тази закрила, като самите те изплащат финансовите обезщетения вместо неплатежоспособната институция.

34. Съгласно установената практика на Съда при тълкуването на разпоредба от общностното право следва да бъдат взети предвид едновременно нейната формулировка, контекстът и целите ѝ( ).

1. Обхват на закрилата, предоставена от член 8 от Директива 80/987

35. По силата на член 8 от Директива 80/987 държавите-членки гарантират че „са взети необходимите мерки за закрила на интересите на работниците и служителите [...] по отношение на техните придобити права или на техните евентуални права във връзка с обезщетения за старост [...]“( ).

36. Обхватът на предоставяната от член 8 закрила следователно трябва да се разбира в зависимост от тълкуването на формулировката „закрила на интересите по отношение на придобитите права във връзка с обезщетения за старост“. Обхватът на предоставяната от член 8 закрила зависи освен това и от друг фактор — накърняването на правата на обезщетения за старост трябва да е настъпило в резултат на неплатежоспособността.

а) Интересите, закриляни от член 8 от Директива 80/987

37. Веднага следва да се отбележи, че член 8 от Директива 80/987 е насочен към закрила на интересите, а не на правата или претенциите на работниците и служителите. Избраната от законодателя формулировка просто отчита факта, че под въпрос са поставени не правата на работниците и служителите, а икономическата стойност на тези права. Ако се приеме, че член 8 закриля правата на работниците и служителите, то тази закрила би била ненужна, тъй като самите права не се поставят под въпрос от неплатежоспособността на работодателя. Неплатежоспособността на работодателя обаче може да засегне реализирането на тези права на работниците и служителите. Следователно формулировката на член 8 показва, че икономическият интерес на работниците и служителите от получаване на реално покритие на техните права, който стои зад тези продължаващи да съществуват без ограничение права, трябва да бъде закрилян.

38. В този смисъл, ако член 8 е насочен към закрила на интереса на работниците и служителите по отношение на техните придобити или евентуални права на пенсия, това означава, че той има за цел да закриля интереса на работниците и служителите от изплащане на техните права на пенсия.

39. Преди да се пристъпи към следващия етап и да се разгледа дали член 8 закриля напълно този интерес на работниците и служителите, първо следва да се отговори на въпроса срещу какво накърняване на този интерес член 8 предоставя закрила.

б) Накърняване, настъпило в резултат на неплатежоспособността

40. От самия предмет на Директива 80/987 — насочена към предоставяне на закрила на работниците и служителите срещу накърняване на правата им именно поради неплатежоспособност на техния работодател — следва, че накърняването трябва да е настъпило в резултат на неплатежоспособността.

41. Недостатъчното финансиране на пенсионна схема със сигурност води до накърняване на интересите на работниците и служителите по отношение на техните права на пенсия. Всъщност в този случай активите на осигурителната институция не са достатъчни да покрият всички права.

42. Би могъл все пак да се постави въпросът дали член 8 от Директива 80/987 установява закрила на работниците и служителите и срещу подобна форма на накърняване. Правителствата на Обединеното кралство и на Нидерландия, както и Ирландия, смятат, че закрилата срещу недостатъчно финансиране на пенсионна схема не попада в приложното поле на член 8, тъй като накърняването не е настъпило в резултат на неплатежоспособност. За гарантиране на закрилата на интересите на работниците и служителите следователно е достатъчно имуществото на работодателя да бъде разделено от имуществото на осигурителната схема, което би попречило на кредиторите да получат достъп до имуществото на осигурителната схема в случай на неплатежоспособност на работодателя.

43. Недостатъчното финансиране на осигурителна схема обаче също може — в зависимост от правната форма на въпросната частна пенсионна схема — да представлява накърняване на интересите на работниците и служителите, настъпило в резултат на неплатежоспособност( ).

44. Стабилността на частните пенсионни схеми може в зависимост от тяхната форма да бъде поставена под въпрос от множество присъщи за схемата фактори. В този смисъл, в резултат на непредвидено развитие на капиталовите пазари, на неосъществяване на демографски прогнози или на лошо управление може да се стигне например до недостатъчно покритие на схемата, до това изчисленията, служили за база за изчисляване на обещаните обезщетения, да не се окажат точни и от гледна точка на обезщетенията, до невъзможност за плащане на обещаните от частна пенсионна схема размери на пенсиите на работниците и служителите.

45. Все пак, както разкриват заглавието и всичките ѝ разпоредби, Директива 80/987 специално има за предмет закрилата срещу накърняване на интересите на работниците и служителите в резултат на неплатежоспособност. Следователно предоставената от член 8 от нея закрила се състои единствено в изискването за мерки, които да гарантират, че неплатежоспособността на работодателя няма да засегне правата на допълнителни пенсионни обезщетения на работниците и служителите.

46. Оттук на пръв поглед следва, че недостатъчно финансиране на частна пенсионна схема не попада в приложното поле на член 8. Всъщност настъпването на посочените по-горе покрити от осигурителна схема общи рискове по принцип няма никаква връзка с евентуална неплатежоспособност на работодателя и не зависи от нея.

47. Вследствие на особената форма на частна осигурителна схема може все пак като изключение от общия принцип в случай на неплатежоспособност на работодателя да се стигне до настъпване на присъщи на схемата рискове, които да представляват също накърняване, настъпило в резултат на неплатежоспособност по смисъла на член 8.

48. В частност такъв е случаят, когато работодателят обещава осигурителни обезщетения, които не зависят от икономическото развитие на частната пенсионна схема. В рамките на схема с равномерно разпределяне на разходите, когато на работниците и служителите е обещан определен процент от тяхното последно трудово възнаграждение като пенсия и когато работодателят е задължен да внася разликата между това, което се покрива от частната пенсионна схема, и обещаната сума, правото на работниците и служителите до размера на тази разлика е изложено на опасността от изпадане на работодателя в неплатежоспособност. Следователно, доколкото неплатежоспособността на работодателя е пречка за пълното плащане на състоящото се от разликата вземане, в този случай е налице накърняване на интересите на работниците и служителите, настъпило в резултат на неплатежоспособността.

49. Фактът, че сумата на разликата, която е за сметка на работодателя, произтича от настъпване на особени рискове, които не са в резултат на неплатежоспособност, не променя изложеното дотук. Всъщност в рамките на схема с равномерно разпределяне на разходите, основаваща се на последното трудово възнаграждение, настъпването на съответните рискове само по себе си представлява изменение на вътрешните изчисления на работодателя, който е изправен пред задължение за плащане на по-големи суми от предварително изчислените. Въпросът какъв е произходът на размера на допълнителните суми, които работодателят трябва да плати, обаче е без значение за квалификацията на неплащането на тези допълнителни суми като накърняване на интересите на работниците и служителите, обусловено от неплатежоспособността. Ако неплатежоспособността не беше възникнала, работодателят всъщност щеше да е задължен да плати такива допълнителни суми, независимо от това, какъв е произходът на допълнителния размер за плащане.

50. В случай на недостатъчно финансиране на осигурителната схема към датата на настъпване на неплатежоспособността, същата налага, образно казано, замразяване на състоянието на недостатъчно финансиране. Ако активите не са достатъчни да покрият всички обещани обезщетения и ако този дефицит повече не може да бъде покрит поради неплатежоспособността, тогава недостатъчното финансиране ще бъде последица от настъпването на неплатежоспособността на работодателя. С неплатежоспособността настъпва рискът, който по отношение на интересите на работниците и служителите представлява временен недостиг на финансиране, тъй като допълнителните плащания стават невъзможни. Рискът се превръща в непоправимо накърняване на тези интереси.

51. Следователно в настоящия случай може да се твърди, че не е необходимо да се определя поредицата от събития, довела до недостатъчното финансиране. Всъщност след като последното е направило невъзможно изплащането от фонда на пълните обезщетения, работодателят е имал задължение за съответна гаранция, която занапред не може да бъде приложена поради настъпването на неплатежоспособността.

52. Поради това следва да се заключи, че недостатъчното финансиране на осигурителен режим по принцип не представлява форма на накърняване на интереси, срещу която член 8 закриля работниците и служителите в случай на неплатежоспособност на техния работодател. Особената организация и форма на дадена осигурителна схема могат обаче да доведат до необходимостта от коригиране на този принцип, при което недостатъчното финансиране също може да представлява накърняване, настъпилов резултат на неплатежоспособността, срещу което член 8 предоставя закрила. Избраната в случая формула на „схема с равномерно разпределяне на разходите“ е пример на особена структура, в която недостатъчното финансиране на осигурителната система води до накърняване на интересите на работниците и служителите в резултат на неплатежоспособността.

53. Директива 2003/41 относно дейностите и надзора на институциите за професионално пенсионно осигуряване също допуска подобен извод. Първо трябва да се уточни, че Директива 2003/41 влиза в сила едва след откриването на процедурата за неплатежоспособност и след прекратяване на осигурителната схема по настоящия случай. Следователно тази директива няма непосредствено правно действие в настоящото дело; на нея може да бъде отдадена само указваща роля за разбирането на съдържанието на член 8. Правителствата на Обединеното кралство и на Холандия, както и Ирландия, основателно отбелязват, че Директива 2003/41 за първи път предвижда изрични разпоредби за финансирането на частни пенсионни институции и че член 16, параграф 2 от нея дори допуска временен финансов дефицит. От този факт обаче не може да се изведе нищо във връзка с тълкуването на член 8 от Директива 80/987. Всъщност двете директиви имат различен предмет. Директива 80/987 има за предмет закрилата на интересите на работниците и служителите в случай на неплатежоспособност на техния работодател, докато Директива 2003/41 се отнася до професионалното пенсионно осигуряване. Фактът, че Директива 2003/41 допуска временен финансов дефицит не отговаря по никакъв начин на въпроса с каква закрила на интересите си се ползват работниците и служителите, когато дадена осигурителна схема е засегната от неплатежоспособност на работодателя и когато е невъзможно да се разреши проблемът с недостатъчното финансиране, настъпило в резултат на неплатежоспособността. Именно Директива 80/987 урежда тази закрила в смисъла, посочен по-горе.

2. Степен на закрила, предоставяна от член 8 от Директива 80/987

54. Правителството на Обединеното кралство и Ирландия смятат, че член 8 от Директива 80/987 не изисква пълна закрила на придобитите или евентуални права на пенсия на работниците и служителите, а изисква само минимална закрила. Те все пак не посочват какво трябва да бъде съдържанието на тази минимална закрила. Тълкуването на член 8 обаче показва, че същият изисква пълна закрила.

а) Текстът на член 8 от Директива 80/987

55. Текстът на член 8 говори най-общо за интереси на работниците и служителите по отношение на техните пенсии, които трябва да бъдат закриляни. Изразът „интереси [...] по отношение на техните права“ означава, както вече беше посочено, икономическият интерес, който стои зад правото за получаване на изпълнение.

56. Интересът, свързан с правото на професионално пенсионно обезщетение, е икономическият интерес от получаване на плащане на договорените професионални пенсионни обезщетения. Този интерес е насочен към получаване на пълното плащане на обещаните пенсии. Работниците и служителите реално нямат интерес да им бъде платена само част от договорените пенсионни обезщетения. В противоречие с виждането на правителството на Обединеното кралство от използването на думата „интереси“ не може да бъде изведено, че член 8 не изисква пълна закрила. Изборът на тази дума се обяснява по-скоро с факта, че правата на работниците и служителите формално не са поставени под въпрос от неплатежоспособността на работодателя( ). Формулировката на този член впрочем не съдържа аргументи в полза на ограничена закрила.

57. Поради това следва да се провери дали систематичното и телеологичното тълкуване потвърждават езиковото тълкуване или напротив, от тях следва ограничена степен на закрила.

б) Аргументи във връзка със систематиката на Директива 80/987

58. Във връзка с общия контекст на Директива 80/987 следва първо да се посочи, че същата не съдържа в раздел ІІІ каквато и да било разпоредба, изрично предвиждаща ограничение на предоставената от член 8 закрила.

59. В раздел ІІ от посочената директива, който се отнася до закрила на правата на работниците и служителите за плащане на техните трудови възнаграждения, могат да бъдат открити обаче изрични ограничения на закрилата. В този смисъл параграф 1 от член 4 във връзка с параграф 3 от същия член предвижда възможността, „за да се избегне изплащането на суми, които надхвърлят социалната цел на настоящата директива, държавите-членки [да] могат да установят таван на отговорността за изплащане на дължимите вземания на работниците и служителите“.

60. Оттук правителството на Обединеното кралство заключава, че степен на закрила, по-ниска от пълната степен на закрила, по принцип е съвместима с целите на директивата, в това число и в рамките на член 8. Ирландия изразява становище в същия смисъл и се застъпва за прилагане на член 8 по аналогия с член 4, параграф 3. Подобно систематично тълкуване не може просто да пренебрегне факта, че член 4, параграф 3 е включен в друг раздел от директивата, разделена на стриктно съответстващи на различните области раздели. В раздел ІІ са включени разпоредби във връзка с институциите, които гарантират правото на заплащане на работниците и служителите в случай на неплатежоспособност, докато в раздел ІІІ са включени разпоредбите, свързани със социалното осигуряване.

61. Ищците в главното производство с основание подчертават по-нататък, че тези различни раздели на уредбата ясно се разграничават по отношение на съдържанието си и не се основават на едни и същи интереси. Неизплатените трудови възнаграждения очевидно представляват краткосрочни вземания за работниците и служителите и остават такива през по-голямата част от времето. Във всички случаи работниците и служителите могат относително бързо да предприемат съответни действия. За разлика от тях пенсионните схеми през по-голяма част от времето са сложни и трудно достъпни, последиците от неизплащането на правата на пенсия са тежки, като те се проявяват в рамките на дълъг период от време и могат да бъдат поправени само много трудно, ако поправянето им изобщо е възможно. Прилагането на член 8 по аналогия с член 4, параграф 3 веднага влиза в противоречие с факта, че разглежданите от тези норми хипотези не са сходни.

62. Член 6, който също е включен в раздел ІІІ от Директива 80/987, но който с препращането към член 3 и следващите установява известна връзка с раздел ІІ, с нищо не променя изложените дотук съображения. Всъщност с въпроса за съдбата на другите вноски на работниците и служителите към осигурителните схеми в случай на неплатежоспособност на техния работодател този член урежда само ограничен страничен аспект на разпоредбите във връзка със социалното осигуряване и впрочем не се отнася до придобитите права на работниците и служителите.

63. Следователно систематичното тълкуване също позволява да се заключи, че член 8 изисква пълна закрила на интересите на работниците и служителите.

в) Телеологично тълкуване на член 8 от Директива 80/987

64. Тълкуването с оглед на целените от директивата резултати също подкрепя предложеното разрешение. Първото съображение ясно определя в това отношение целта на директивата, която е да се закрилят работниците и служителите в случай на неплатежоспособност на техния работодател.

65. Вече беше подчертано наличието на особена необходимост от закрила на правата на пенсия на работниците и служителите в случай на неплатежоспособност на техния работодател. Всъщност работниците и служителите имат оправдани правни очаквания, че по време на старостта си ще разполагат освен с пенсия от законоустановеното пенсионно осигуряване и с пенсии, обещани им от частната пенсионна схема, от една страна, а от друга страна, като общо правило само двете съставни части на пенсията биха могли да им осигурят подходящо жизнено равнище по време на старостта. Особено необходимо е също така да се закрилят работниците и служителите по отношение на придобитите от тях права на пенсия, поради факта че за разлика от вземанията за трудови възнаграждения, които в рамките на неплатежоспособността имат краткосрочно правно действие, едно намаление на правата на пенсия произвежда правно действие по време на целия период на пенсиониране и като общо правило не съществува възможност a posteriori тези пропуски в осигуряването да бъдат поправени. Ако освен това законоустановено пенсионно осигуряване предоставя само основна осигуровка, какъвто безспорно е случаят, нуждата от закрила на работниците и служителите по отношение на частното пенсионно осигуряване е още по-голяма.

66. Практиката на Съда във връзка с целта на Директива 80/987 с нищо не променя този извод. Вярно е, че Съдът нееднократно приема, че социалната цел на тази директива е да гарантира на всички работници и служители минимална степен на закрила в рамките на Общността в случай на неплатежоспособност на техния работодател( ). Правителството на Обединеното кралство основава на тази съдебна практика твърдението си, че член 8 изисква само минимална, а не пълна закрила на интересите на работниците и служителите. То обаче не посочва ясно каква по-точно минимална закрила би трябвало да бъде изведена от член 8.

67. Въпреки това посочената по-горе практика на Съда съвсем няма за предмет тълкуването на член 8 от Директива 80/987, а се отнася основно до разпоредбите на директивата във връзка с правото на възнаграждение на работниците и служителите. Тези норми обаче съдържат изрично възможността за ограничаването им или позволяват на държавите-членки да приемат други алтернативни начини за предоставяне на различно ниво на закрила. По отношение на тези разпоредби още от тяхната формулировка може да се направи изводът, че те гарантират само една минимална закрила. Същото обаче не може да се каже за член 8. Затова общата преценка на Съда, че директивата цели установяване на минимална закрила, не съдържа каквото и да било ограничение за обхвата на предоставената от член 8 закрила.

68. Поради същата причина не могат да бъдат приети аргументите на правителството на Обединеното кралство, според които основание за ограничаване на приложното поле на член 8 от Директива 80/987 е едно съображение от изменящата Директива 2002/74( ). Първо следва да се посочи, че изменящата директива влиза в сила след откриването на производството по неплатежоспособност на дружеството ASW и след прекратяването на неговата пенсионна схема( ). Следователно посочената директива не се отразява пряко на правната преценка по настоящото дело. Тя може най-много да играе указваща роля за разбирането на член 8. Тази директива впрочем не внася каквото и да било изменение в член 8 от Директива 80/987.

69. Правителството на Обединеното кралство се позовава на второто съображение от директивата, в което се посочва, че нейната цел е „да осигури минимална закрила на работниците и служителите в случай на неплатежоспособност на техния работодател“ [неофициален превод] и че държавите-членки имат задължение да създадат институция, която да гарантира неудовлетворените права на работниците и служителите. То твърди, че от формулировката „минимално ниво на закрила“ можело да се изведе, че във връзка с интересите на работниците и служителите по отношение на техните права на пенсия по-специалната разпоредба на член 8 също гарантира само минимална, а не пълна закрила. Това разсъждение обаче не отчита факта, че изразът „минимална закрила“ е използван в контекста на институция, гарантираща вземанията за трудови възнаграждения на работниците и служителите, а не за всички въпроси, уредени с Директива 80/987. Този израз следователно не позволява да се заключи, че за всички права на работниците и служителите, накърнени от неплатежоспособността на техния работодател, трябва да се предоставя само минимална закрила, щом като текстът на Директива 80/987 не предвижда ограничения за закрилата. Освен това една изменяща директива не може само с едно-единствено съображение да намали степента на закрила, предоставена от по-ранна директива, когато дори и не изменя съответния член от нея( ).

70. Следователно може да се направи междинно заключение, че член 8 от Директива 80/987 изисква пълна закрила на правата на работниците и служителите по отношение на правата им от частно пенсионно осигуряване в случай на неплатежоспособност на техния работодател.

71. Въпросът дали едно ограничение на пълната закрила евентуално би могло да бъде оправдано в някои изключителни случаи няма нужда да бъде разглеждан тук. От първото съображение от Директива 80/987 може да се заключи, че са допустими изключения от принципа за пълна закрила. В него е посочено, че закрилата на работниците и служителите трябва да бъде гарантирана не абсолютно, а като се отчита необходимостта от балансирано икономическо и социално развитие в Общността. В този контекст има значение икономическото влияние, което по-специално може да има гарантирането на правата на работниците и служителите. Всъщност е очевидно, че мерките за закрила пораждат разходи, които не са незначителни и от своя страна не са без отражение върху общата икономика. За определяне на изискваната от член 8 степен на закрила следва обаче на първо място да се вземе предвид особено голямата необходимост от закрила на работниците и служителите по отношение на техните права на пенсия, така че дерогиране на правилото за пълна закрила на правата на работниците и служителите да бъде допустимо само в изключителни случаи. Ако работниците и служителите имат по-малка необходимост от закрила и ако освен това една пълна гаранция поражда несъразмерни разходи, може да се прецени, че е налице изключителен случай, при който след надлежно отчитане на двата фактора, които следва да бъдат взети под внимание, се потвърждава, че е подходяща по-ниска степен на закрила. Умерени ограничения биха могли да се допуснат евентуално за правата на работниците и служителите, които все още разполагат с дълъг период от време до достигане на пенсионна възраст и за които все още съществува възможност за компенсация, или за правата на пенсия, които са с размер много по-висок от средния. Подобни изключителни случаи обаче тук не са налице. По съображения, свързани с правната сигурност, подобно занижаване на степента на закрила би следвало освен това да бъде предвидено със закон.

72. Национална уредба като уредбата, която е в основата на настоящото дело, която в крайна сметка води до това работниците и служителите да получат вследствие на неплатежоспособността на работодателя им, независимо от размера на пенсията, само 49 % или дори само 20 % от очакваните обезщетения, какъвто е случаят с първите двама ищци в главното производство, не може да съответства на изискваната от член 8 степен на закрила (включително ако се отчита и разгледаната по-горе възможност за изключение от пълната закрила на член 8).

3. Посредством какъв тип мерки държавите-членки трябва да гарантират закрилата на интересите на работниците и служителите?

73. На този етап следва да се разгледа въпросът приемането на какви мерки от държавите-членки изисква член 8 от Директива 80/987, за да бъде гарантирана необходимата степен на закрила. С оглед на първия преюдициален въпрос трябва по-специално да се установи дали член 8 налага на държавите-членки и задължението да компенсират със собствени финансови средства загубите на пенсиите, претърпени в резултат на неплатежоспособността.

74. По силата на член 8 от посочената директива държавите-членки гарантират, че са взети необходимите мерки за закрила на интересите на работниците и служителите.

75. Ищците в главното производство твърдят, че член 8 наистина не предвижда задължение за гаранция от страна на държавите-членки, но и не уточнява кой трябва да възстанови загубите на пенсии. Те смятат все пак, че при липса на адекватен гаранционен механизъм това задължение се възлага на държавите-членки.

76. Следва обаче да се приеме становището на правителството на Обединеното кралство, на Ирландия и на Комисията, съгласно което Директива 80/987 не налага пряко каквото и да било задължение на държавите-членки, в случаите когато е налице неплащане на недостатъчно гарантирани обезщетения.

77. Както с право отбелязват страните в производството, текстът на член 8 от посочената директива не предвижда, че самите държави-членки трябва да гарантират за неплатените пенсионни обезщетения, нито че трябва да приемат ролята на последен гарант, ако предвидените механизми за закрила не могат да осигурят достатъчно покритие. Напротив, с използвания в член 8 израз „гарантират, че“ се уточнява, че държавите-членки трябва само да направят така, че закрилата на работниците и служителите да бъде реално гарантирана. Начинът за постигане на този резултат е оставен на тяхната свободна преценка. Предвид избраната формулировка предприемането на необходимите мерки може да бъде поверено и на работодателите, като може да им бъде наложено законово задължение да сключат застраховка за плащането на дължимите от тях пенсии или да създадат общи гаранционни фондове( ).

78. Това тълкуване се потвърждава от тълкуването a contrario на текста на член 7, който посочва, че държавите-членки „приемат необходимите мерки, за да гарантират, че [...]“. Фактът, че член 8, който е непосредствено след член 7, не възпроизвежда формулировката на член 7, а изисква само различно и по-слабо задължение от страна на държавите-членки, доказва, че член 8 не изисква от последните пряко да вземат мерки, а им позволява да делегират това задължение на трети лица. Държавите-членки следователно не трябва да носят отговорност като краен поръчител или гарант и самите те не са задължени да изплащат пенсионните обезщетения.

79. За тълкуването на член 8 от Директива 80/987 е важно също да се определи какво следва да се разбира под „необходими мерки“ по смисъла на тази разпоредба. Необходими са мерките, които гарантират пълната закрила на интересите на работниците и служителите. Не е възможно общо да се посочат какви са тези мерки, това зависи от естеството на структурата на разглежданата професионална пенсионна схема. Следователно за разлика от твърдението на Обединеното кралство, на Ирландия и на Кралство Нидерландия, едно разделяне на имуществото на работодателя от имуществото на пенсионната схема не винаги е достатъчно( ). В случай на схема с равномерно разпределяне на разходите, каквато е тази по главното производство, едно разделяне на имуществото е недостатъчно за закрилата на интересите на работниците и служителите. За това свидетелстват значителните загуби, свързани с пенсиите, пред които са изправени ищците по главното производство.

80. За разлика от твърдението на Обединеното кралство, подготвителните работи по приемането на Директива 80/987 също не водят до тълкуване на член 8 в смисъл на текст, който не изисква нищо друго освен разделяне на имуществото на осигурителните институции от това на работодателите. Представеният от правителството на Обединеното кралство протокол от събранието на „работната група по социални въпроси“ на Съвета наистина съдържа изказване на представител на Комисията, съгласно което член 8( ) включвал разделение на имуществата( ). Това твърдение обаче не е лишено от известна неяснота. Фактът, че член 8 включва разделяне на имуществата не означава точно, че член 8 не изисква евентуално и други мерки.

81. Освен това изведените от подготвителните работи по приемането на акта елементи са от по-малко значение за тълкуването( ). Съгласно практиката на Съда направените по време на приемането на акта изявления не могат дори да се използват за тълкуването, в случаите когато съдържанието на изявленията не е възпроизведено във въпросния текст( ). Истинското съдържание на разпоредба от общностното право може да следва само от самата разпоредба, като се отчита и нейния контекст( ). Това твърдение на Съда се отнася a fortiori за изявление на представител на Комисията, направено пред работна група на Съвета. Както беше посочено, текстът на член 8 не позволява по никакъв начин да се заключи, че едно разделяне на имуществата е достатъчно за неговото транспониране и поради този факт историческите елементи на тълкуване не могат да доведат до какъвто и да било друг извод.

82. Член 8 от Директива 80/987 не изисква задължително пенсионните схеми да са напълно финансирани във всеки един момент; това беше правилно посочено от нидерландското правителство в съдебното заседание. Той изисква все пак в случай на недостатъчно финансиране, което накърнява интересите на работниците и служителите в случай на неплатежоспособност на техния работодател, да бъдат взети необходимите предпазни мерки — или във всички случаи други предпазни мерки —за да се гарантират правата на работниците и служителите.

4. Междинно заключение

83. На този етап от анализа следва да се заключи, че член 8 от Директива 80/987 изисква по принцип пълна закрила на интересите на работниците и служителите по отношение на техните придобити или евентуални права на допълнителна пенсия от частна пенсионна схема. В пенсионна схема, която се характеризира с равномерно разпределяне на разходите, каквато е тази в настоящото дело, закрилата обхваща също и последиците, които има недостатъчното финансиране върху пенсионните права. Член 8 не задължава обаче самите държави-членки да гарантират тази закрила със собствени плащания в рамките на гаранция срещу невъзможност за изпълнение от страна на длъжника.

Б – По третия преюдициален въпрос

84. С третия си преюдициален въпрос препращащата юрисдикция иска да се установи с оглед на какви обстоятелства може да се заключи, в рамките на претенция за установяване на отговорността на държавата по общностното право, дали е налице достатъчно съществено нарушение на общностното право.

85. По силата на практиката на Съда държава-членка е длъжна да поправи вредите, причинени на частни лица от нарушения на общностното право при наличието на три условия( ):

– първо, целта на нарушената правна норма трябва да бъде да предостави права на частни лица, чието съдържание трябва да може да бъде определено въз основа на съответната директива,

– след това, нарушението трябва да бъде достатъчно съществено,

– и накрая, трябва да съществува пряка причинна връзка между нарушението на задължението от държавата-членка и понесената от засегнатото лице вреда.

86. Съгласно съдебната практика националните юрисдикции по принцип трябва да проверяват дали са изпълнени условията за ангажиране на отговорността на държавата, произтичащи от нарушение на общностното право( ). В случаите, в които е разполагал с достатъчно информация, Съдът все пак е уточнявал определени обстоятелства, които националните юрисдикции могат да вземат предвид при своята преценка( ).

1. Права, предоставяни на частни лица

87. Съгласно практиката на Съда целта на нарушената правна норма трябва да бъде да предостави права в полза на частни лица и съдържанието на тези права трябва да може да бъде определено достатъчно точно въз основа на разпоредбите на директивата( ).

88. Член 8 от Директива 80/987 изисква, както вече беше посочено, да бъде гарантирана пълна закрила на придобитите права на работниците и служителите по отношение на плащането на пенсиите. Кръгът от ползващите се от предоставените от член 8 от Директивата права в това отношение е достатъчно ясен. Съдът вече е установил този кръг във връзка с член 3 от директивата в Решението по дело Francovich и др.( ) Кръгът на лицата, закриляни от член 8 от директивата, който се разглежда тук, не се различава от кръга на закриляните лица по член 3 от същата директива.

89. Съдържанието на правата на работниците и служителите също е достатъчно точно определено. Както беше посочено по-горе, член 8 изисква пълна закрила на интересите на работниците и служителите по отношение на пенсионните права в случай на неплатежоспособност на техния работодател.

2. Съществено нарушение

90. Съгласно практиката на Съда нарушението е достатъчно съществено, когато при упражняване на своите нормотворчески правомощия институция или държава-членка очевидно и сериозно не съблюдава рамките, които се налагат на упражняването на нейните правомощия( ).

91. Обикновеното нарушение на общностното право може да се окаже достатъчно за установяване на наличието на достатъчно съществено нарушение в хипотезата, в която към момента на извършване на нарушението съответната държава-членка не е трябвало да избира между различни законодателни възможности и е разполагала със значително ограничено, дори несъществуващо право на преценка( ).

92. Като се има предвид формулировката на член 8, който оставя на държавите-членки избора на средства, които следва да използват, не може да се приеме, че член 8 оставя на държавите-членки много ограничено право на преценка или че въобще не им оставя такова право. Не може да се смята и че Обединеното кралство не е взело никакви мерки за осигуряване на транспонирането на директивата( ). Правителството на Обединеното кралство посочва, че с оглед транспонирането на член 8 е предвидило разделяне на имуществото на работодателя от това на осигурителната институция, както и плащане в определени части на допълнителни вноски, и че според него това представлява транспониране, което е достатъчно да отговори на изискванията на член 8.

93. Следователно препращащата юрисдикция трябва да провери с оглед на другите посочени от Съда критерии дали е налице очевидно и сериозно несъблюдаване от държавата-членка на границите, които се налагат на нейното право на преценка. Препращащата юрисдикция трябва в това отношение да провери по-специално степента на яснота и точност на нарушената норма, евентуално умишления или неумишлен характер на неизпълението или на причинената вреда, обхвата на правото на преценка, който нарушената норма дава на националните органи, извинимия или неизвинимия характер на евентуална грешка при прилагане на правото и евентуалния принос на общностна институция към нарушението( ). Съгласно съдебната практика следва да бъде разгледано също дали тълкуването на разпоредбите на директивата, на което националният законодател се е основал при транспонирането ѝ, е правилно или е в явно противоречие с текста на директивата и с нейната цел( ).

94. С оглед на посочените критерии не може да се приеме със сигурност, че нарушението в случая е достатъчно съществено.

95. Проблемът по-специално е в това дали член 8 от Директива 80/987 разкрива с необходимата яснота обхвата и степента на закрилата на интересите на работниците и служителите, която иска да установи. Изведеният от систематиката на посочената директива елемент, какъвто е критерият за накърняване на правата при неплатежоспособност, изглежда не притежава изискваната яснота. Идеята, че настъпването на общи рискове може в случай на неплатежоспособност да бъде квалифицирано или не като накърняване, настъпило в резултат на неплатежоспособността, в зависимост от формата на разглежданата професионална пенсионна схема, във всички случаи не се налага сама по себе си. Не е лишено от логика тълкуването на този критерий от Обединеното кралство, от което следва, че недостатъчното финансиране на пенсионна схема по принцип съгласно неговото виждане не е настъпило в резултат на неплатежоспособността. Тълкуването на правителството на Обединеното кралство относно изискваната от член 8 степен на закрила също не е лишено от логика. В този смисъл по време на съдебното заседание Комисията изтъква, че не е лесно да бъде определена степента на изискваната от член 8 закрила.

96. Тази преценка не противоречи на твърдението в заключението на генералния адвокат Lenz от 1988 г., че за транспонирането на член 8 не е достатъчна закрила, „която се ограничава до недосегаемост на реално създадените фондове, без да отчита факта дали фондовете са достатъчно финансирани“( ). Въпреки че в решението си Съдът не се е спрял по-специално върху този въпрос, може да се смята, че на основание на даденото в посоченото заключение тълкуване Обединеното кралство е можело да си даде сметка, че член 8 от Директива 80/987 изисква по-решителни мерки. Би било обаче преувеличено от едно недостатъчно подробно обосновано становище да се изведе съществено нарушение от страна на законодателя( ). Всъщност законодателят не може с преюдициален въпрос да иска от Съда да се произнесе по въпрос, който не е разглеждан от него, а само е засегнат от генерален адвокат.

97. Освен това не може да се смята, че няма достатъчно съществено нарушение поради извинимия характер на грешката при прилагане на правото или поради факта че действията на общностна институция са допринесли за разрешаване на приемането или за оставянето в сила на национални мерки, които противоречат на общностното право( ).

98. При тези условия следва да се обърне внимание на доклад на Комисията от 1995 г., в който тя заявява по повод прегледа на националните мерки за транспониране на Директива 80/987, че приетите от Обединеното кралство мерки „изглежда“ отговарят на предвидените в член 8 изисквания( ). Ищците в главното производство с право подчертават, че Комисията е избрала предпазлива формулировка( ), докато по отношение на въведени от други държави-членки системи за закрила тя е използвала по-убедителни формулировки( ). Независимо от това, Обединеното кралство не може да бъде упреквано, доколкото то смята, че неговата позиция е подкрепена от доклада на Комисията, че с приетите от него мерки за транспониране не е изпълнило предписанията на член 8 от Директива 80/987.

99. В заключение обстоятелствата по настоящото дело разкриват, че нарушението не е достатъчно съществено.

VI – Заключение

100. С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори по следния начин на въпросите, поставени от Court of Justice (England & Wales), Chancery Division:

„1) Член 8 от Директива 80/987/ЕИО на Съвета от 20 октомври 1980 година за сближаване на законодателствата на държавите-членки относно закрилата на работниците и служителите в случай на неплатежоспособност на техния работодател по принцип предполага пълна закрила на интересите на работниците и служителите по отношение на придобитите или евентуалните права на допълнително или частно пенсионно осигуряване. Предоставената от член 8 от Директива 80/987 закрила се простира също и по отношение на накърняване на правата в резултат на финансов дефицит на пенсионната схема, когато накърняването е настъпило в резултат на неплатежоспособност.

2) Член 8 от Директива 80/987 не задължава държавите-членки да гарантират закрилата на интересите на работниците и служителите със собствени финансови обезщетения.

3) На основание на практиката на Съда едно нарушение на общностното право е достатъчно съществено, ако в законодателния процес държавата-членка очевидно и сериозно не е спазила границите, които се налагат на нейното право на преценка. Обикновеното нарушение на общностното право може да се окаже достатъчно за установяване на наличието на достатъчно съществено нарушение в хипотезата, в която към момента на извършване на нарушението съответната държава-членка не е трябвало да избира между различни законодателни възможности и е разполагала със значително ограничено, дори несъществуващо право на преценка.“