Неокончателна редакция

РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (седми състав)

5 май 2021 година( )

„Държавни помощи — Пощенски сектор — Компенсация за изпълнение на задължението за универсална услуга — Решение да не се повдигат възражения — Изчисляване на компенсацията — Метод на нетните избегнати разходи — Отчитане на нематериалните ползи, свързани с универсалната услуга — Използване на средствата, отпуснати като компенсация — Публична гаранция за изплащане на обезщетения при уволнение в случай на несъстоятелност — Освобождаване от ДДС на някои сделки, извършвани от доставчика на универсална услуга — Счетоводно разпределение на разходите, които са общи за дейностите, попадащи в обхвата на универсалната услуга, и за тези, които не са обхванати от нея — Капиталова вноска от публично предприятие, за да се избегне обявяването в несъстоятелност на дъщерното му дружество — Жалба от конкурент — Решение, с което в края на фазата на предварителната проверка се констатира, че не е налице държавна помощ — Съществуваща помощ — Периодично предоставяне на предимства — Възможност за вменяване в отговорност на държавата — Критерий за частния инвеститор“

По дело T‑561/18

ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport A/S, установено в Падборг (Дания),

Danske Fragtmænd A/S, установено в Обихой (Дания),

представлявани от L. Sandberg-Mørch, адвокат,

жалбоподатели,

подпомагани от

Jørgen Jensen Distribution A/S, установено в Икаст (Дания), представлявано от L. Sandberg-Mørch и M. Honoré, адвокати,

и от

Dansk Distribution A/S, установено в Карлслунде (Дания), представлявано от L. Sandberg-Mørch и J. Buendía Sierra, адвокати,

встъпили страни,

срещу

Европейска комисия, представлявана от K. Blanck и D. Recchia,

ответник,

подпомагана от

Кралство Дания, представлявано от J. Nymann-Lindegren и M. Wolff, подпомагани от R. Holdgaard, адвокат,

встъпила страна,

с предмет жалба на основание член 263 ДФЕС, с която е поискана отмяна на Решение C(2018) 3169 окончателен на Комисията от 28 май 2018 година относно държавна помощ SA.47707 (2018/N) — Държавни компенсации, предоставени на PostNord за осигуряването на универсална пощенска услуга — Дания,

ОБЩИЯТ СЪД (седми състав),

състоящ се от: R. da Silva Passos (докладчик), председател, V. Valančius и L. Truchot, съдии,

секретар: P. Cullen, администратор,

предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 22 октомври 2020 г.,

постанови настоящото

Решение

I. Обстоятелства, предхождащи спора

1 ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransports A/S (наричано по-нататък „ITD“), е професионално сдружение, обединяващо дружества по датското право, действащи на национално и международно равнище на пазарите на услуги за автомобилен превоз на стоки и логистични услуги.

2 Danske Fragtmænd A/S е учредено по датското право дружество, присъстващо по-специално на датския пазар на услуги за автомобилен превоз на стоки и доставка на колетни пратки.

3 Postloven, lov nr. 1536 (Закон № 1536 за пощите) от 21 декември 2010 г. (Lovtidende 2010 A), изменен, определя Post Danmark A/S за доставчик на универсалната услуга за доставка на пощенски пратки в Дания. На основание на този закон на 30 май 2016 г. датското министерство на транспорта приема акт за възлагане на обществена услуга, с който натоварва Post Danmark със задължение за предоставяне на универсална услуга (наричано по-нататък „ЗУИ“) за периода от 1 юли 2016 г. до 31 декември 2019 г. (наричан по-нататък „актът за възлагане на универсална услуга“). 100 % от капитала на Post Danmark се притежава от PostNord AB, 40 % от чийто дружествен капитал е собственост на Кралство Дания, а 60 % — на Кралство Швеция, чиито права на глас в управителния съвет се разпределят в размер на 50 % за всяка от двете държави акционери.

4 Съгласно точка 2 от акта за възлагане на универсална услуга, тази услуга трябва да се осигурява както на национално, така и на международно равнище и да бъде гарантирана не по-малко от пет работни дни в седмицата. Тя включва следните услуги:

– събирането, сортирането, транспортирането и доставката на пощенски пратки до 2 кг, включващи писма, периодични издания (ежедневници, седмични и месечни) и рекламни пратки (каталози и проспекти),

– събирането, сортирането, транспортирането и доставката на колетни пратки до 20 кг, доставяни до дома или точка на самообслужване, като пратките между търговци, обхванати от договор за доставка, не са включени в универсалната услуга,

– услуги относно препоръчаните пратки и пратките с обявена стойност,

– безплатна пощенска услуга за незрящи лица в рамките на пратки до 7 кг.

5 Що се отнася по-специално до ЗУИ за пратките от и до международни дестинации, в акта за възлагане на универсална услуга се уточнява, че те се уреждат от Всемирната пощенска конвенция.

6 От началото на първото десетилетие след 2000-та година общото използване на електронни пратки води до намаляване на пощенските пратки с писма до такава степен, че главно по тази причина оборотът на Post Danmark намалява с 38 % между 2009 г. и 2016 г. В този контекст на 23 февруари 2017 г. PostNord увеличава капитала на Post Danmark с един милиард датски крони (DKK) (около 134 милиона евро) (наричано по-нататък „увеличаването на капитала от 23 февруари 2017 г.“).

7 Като имат предвид последиците от цифровизирането на кореспонденцията, на 20 октомври 2017 г. Кралство Дания и Кралство Швеция също така сключват споразумение за преобразуване на производствения модел на Post Danmark (наричано по-нататък „споразумението от 20 октомври 2017 г.“), разработен от PostNord и формализиран в предложение на управителния му съвет от 29 септември 2017 г.

8 Съгласно споразумението от 20 октомври 2017 г. договарящите страни се съгласяват, че е необходимо да се възприеме този нов производствен модел, за да се „преодолее предизвикателството от цифровизацията в Дания“ и да се осигури икономическата жизнеспособност на Post Danmark. Според същото споразумение изготвеният от PostNord нов производствен модел трябва да се основава на увеличения на капитала на Post Danmark и намаляване на персонала с около 4 000 негови служители, като всички тези разходи се оценяват на около 5 милиарда шведски крони (SEK) (около 491 милиона евро).

9 По-специално прилагането на новия производствен модел на Post Danmark предполага изплащането на специални обезщетения за уволнение на бивши държавни служители на Post Danmark, станали негови служители в момента на преобразуването му от самостоятелно публично предприятие в дружество с ограничена отговорност. В това отношение споразумението от 20 октомври 2017 г. предвижда, че Кралство Дания трябва да покрие тези разходи с вноска в капитала на PostNord от 1 533 милиарда SEK (около 150 милиона евро).

10 Новият производствен модел на Post Danmark трябва да се приложи чрез три отделни мерки, а именно:

– компенсация за предоставянето на универсална услуга в Дания, изплащана от датските власти на Post Danmark чрез PostNord, с която ще се финансират част от специалните обезщетения при уволнение на бивши държавни служители на PostNord,

– увеличаване на капитала на Post Danmark с 667 милиона SEK (около 65 милиона евро) от Кралство Дания и Кралство Швеция,

– собствени средства на PostNord в полза на Post Danmark в размер на около 2,3 милиарда DKK (около 309 милиона евро).

11 На 3 ноември 2017 г. датските власти изпращат предварително уведомление на Европейската комисия за първата от тези три мерки, а именно предоставянето на компенсация от 1 533 милиарда SEK, изплатена на Post Danmark чрез PostNord за предоставянето на универсална пощенска услуга в Дания между 2017 г. и 2019 г., като тази сума е предназначена за финансиране на част от разходите за уволнение, описани в точка 9 по-горе.

12 На 27 ноември 2017 г. ITD подава до Комисията жалба, в която твърди, че с различни по-ранни или бъдещи мерки датските и шведските органи са предоставили или ще предоставят неправомерни държавни помощи на Post Danmark.

13 Според жалбата тези помощи са резултат от:

– първо, наличието на гаранция, че в случай на несъстоятелност на Post Danmark Кралство Дания се ангажира да плати на последното без насрещна престация разходите, свързани с уволнението на бивши държавни служители, съответстващи на три годишни трудови възнаграждения за всеки държавен служител (наричана по-нататък „разглежданата гаранция“),

– второ, датска административна практика, която позволява освобождаване от данък върху добавената стойност (ДДС) в полза на клиентите на дружества за продажби по пощата, когато последните са избрали за доставките си Post Danmark, което води до увеличаване на търсенето в полза на последното,

– трето, лошо счетоводно разпределение между 2006 г. и 2013 г. на общите разходи за ЗУИ и за дейностите, които не са включени в него, довело до изкуствено увеличаване на разходите по ЗУИ и до изкуствено намаляване на разходите за търговската дейност на Post Danmark и представляващо, съответно, кръстосано финансиране на търговските дейности на Post Danmark от ЗУИ,

– четвърто, увеличаването на капитала от 23 февруари 2017 г., тъй като отговорността за него носят датската и шведската държава и тази мярка не отговаря на критерия за частния инвеститор в условията на пазарна икономика,

– пето, компенсационната мярка, за която Кралство Дания е направило предварително уведомление на 3 ноември 2017 г. (вж. т. 11 по-горе),

– шесто, неколкократните увеличавания на капитала на Post Danmark от Кралство Дания, Кралство Швеция и PostNord, предвидени в споразумението от 20 октомври 2017 г.

14 На 30 ноември 2017 г. Комисията изпраща жалбата на ITD на датските и шведските органи, които представят съвместно становище по някои от оплакванията, съдържащи се в нея, на 20 декември 2017 г. На 21 декември 2017 г. датските органи представят становище по останалите оплаквания в посочената жалба.

15 На 8 февруари 2018 г. датските органи уведомяват Комисията за предоставянето на Post Danmark на компенсация в размер на 1 533 милиарда SEK за предоставянето на универсална пощенска услуга в периода 2017—2019 г. (наричана по-нататък „разглежданата компенсация“).

16 На 7 май 2018 г. датските органи посочват, че в крайна сметка разглежданата компенсация ще бъде в максимален размер от 1 683 милиарда SEK (около 160 милиона евро).

17 На 28 май 2018 г. Комисията приема Решение C(2018) 3169 окончателен относно държавна помощ SA.47707 (2018/N) — Държавни компенсации, предоставени на PostNord за осигуряването на универсална пощенска услуга — Дания (наричано по-нататък „обжалваното решение“).

18 В обжалваното решение, на първо място, Комисията уточнява, че проверката ѝ се отнася, от една страна, до разглежданата компенсация, и от друга страна, до оплакванията, изложени от ITD в жалбата му, с изключение обаче на увеличенията на капитала, предвидени в споразумението от 20 октомври 2017 г. (т. 73 от обжалваното решение), които ще бъдат предмет на последващо решение.

19 На второ място, що се отнася до разглежданата компенсация, Комисията най-напред приема, че тази компенсация не отговаря на четвъртия от критериите, изведени в решение от 24 юли 2003 г., Altmark Trans и Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), тъй като не е предоставена в рамките на конкурентна процедура за възлагане и размерът ѝ не е определен въз основа на разходите на добре управлявано средно предприятие. Поради това Комисията стига до извода, че тази мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС и следва да се разгледа съвместимостта на тази помощ с член 106, параграф 2 ДФЕС съобразно правилата за неговото прилагане, изложени в Съобщението на Комисията относно рамката на Европейския съюз, приложима за държавните помощи под формата на компенсации за обществена услуга (2011) (ОВ C 8, 2012 г., стр. 15, наричана по-нататък „Рамката за УОИИ“).

20 По-нататък, при преценката на съвместимостта на разглежданата компенсация с вътрешния пазар Комисията по-специално проверява изчисляването от датските органи на нетните разходи, необходими за изпълнението на ЗУИ, като използва методиката на нетните избегнати разходи (наричани по-нататък „НИР“). В методиката си за изчисляване датските органи предвиждат фактически сценарий, съгласно който, осигурявайки изпълнението на ЗУИ през периода 2017—2019 г., Post Danmark очаква, първо, значително увеличаване на пратките от предприятия до потребители поради увеличаването на онлайн търговията, второ, непрекъснато намаляване на изпращаните писма вследствие на нарастващата цифровизация на обмена, трето, значително намаляване на пратките от вестници и списания, и четвърто, прилагане на нов производствен модел, включващ уволнение на служители. Според предложения от датските органи условен сценарий, ако Post Danmark не е натоварено със ЗУИ през същия период, това би довело, първо, до отпадането на нерентабилни дейности като доставката на вестници и списания, неадресирани пратки и международни пощенски пратки, второ, до оптимизиране на доставката на бизнес кореспонденция, за която доставките на адрес ще бъдат на разположение само в най-големите градове, трето, до отпадане на доставката на колетни пратки на адрес в някои селски райони и, четвърто, до намаляване на броя на пощенските станции.

21 На тази основа датските органи определят избегнатите разходи в отсъствието на ЗУИ, калкулирани въз основа на разходите, по-специално за персонал, свързани, първо, с поддържането на мрежа от пощенски кутии, покриваща цялата територия на страната, както и с производството на марки, второ, с функционирането на центъра за международни пратки в Копенхаген (Дания), който щял да бъде затворен след преустановяване на международните пощенски пратки, трето, с центровете за сортиране на писма и платформите за доставка, които щели да бъдат затворени след оптимизиране на доставката на бизнес кореспонденция, четвърто, с доставката на адрес на пощенски пратки в определени райони, и, пето, с дейността на пощенските станции, които ще бъдат затворени.

22 В замяна на това датските органи приспадат от избегнатите разходи, от една страна, приходите, свързани с отпадналите или оптимизирани услуги на Post Danmark в отсъствието на ЗУИ, и от друга страна, ползите от увеличаване на търсенето поради освобождаването му от ДДС, от което се ползва в качеството си на доставчик на универсална услуга, както и от свързаните със ЗУИ активи, представляващи интелектуална собственост, и по-специално с рекламата във връзка с неговата видимост в пунктовете за контакт и върху пощенските кутии.

23 Комисията приема, че предложената от датските органи методика е надеждна, и отбелязва, че съгласно тази методика НИР за изпълнението на ЗУИ са в размер на 2 571 милиарда DKK (около 345 милиона евро), т.е. сума, значително по-висока от разглежданата компенсация, установена в размер на не повече от 1 192 милиарда DKK (около 160 милиона евро).

24 Накрая, след като отхвърля оплакванията на ITD в жалбата му, насочени конкретно срещу разглежданата компенсация, Комисията заключава, че компенсацията е съвместима с вътрешния пазар.

25 На трето място, що се отнася до останалите оплаквания, изложени в жалбата на ITD, Комисията приема, първо, че разглежданата гаранция може да представлява държавна помощ. В този смисъл тя приема, че тази гаранция може да донесе предимство, макар и съвсем непряко, тъй като е позволила на Post Danmark в момента на преобразуването си в дружество с ограничена отговорност през 2002 г. да запази част от своя персонал. Комисията обаче счита, че дори да се предположи, че разглежданата гаранция представлява държавна помощ, последната е била предоставена през 2002 г., тъй като се отнася само до служителите, които са се отказали от статута си на държавни служители към посочената дата. Така разглежданата гаранция била предоставена повече от десет години, преди Комисията да бъде уведомена за тази мярка с жалбата на ITD, и следователно представлявала съществуваща помощ съгласно член 1, буква б), подточка iv) и член 17, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета от 13 юли 2015 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 ДФЕС (ОВ L 248, 2015 г., стр. 9).

26 Второ, що се отнася до датската административна практика, довела до освобождаване от ДДС на клиенти на Post Danmark, Комисията приема, че тази мярка може да осигури непряко предимство на Post Danmark. Комисията обаче счита, че разглежданото освобождаване произтича от член 132, параграф 1, буква а) от Директива 2006/112/ЕО на Съвета от 28 ноември 2006 година относно общата система на ДДС (ОВ L 347, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 9, том 3, стр. 7, наричана по-нататък „Директивата за ДДС“), който прави задължително освобождаването на услуги, обхванати от ЗУИ. Следователно съгласно обжалваното решение датската държава не носи отговорност за освобождаването от ДДС на Post Danmark, което поради това не може да представлява държавна помощ.

27 Трето, що се отнася до разпределянето на разходите, свързани с дейностите на Post Danmark, и до евентуалното им кръстосано субсидиране, Комисията приема обясненията на датските органи и заключава, че разпределението на общите разходи за дейностите на Post Danmark, попадащи в обхвата на ЗУИ, и за тези, които не попадат в неговия обхват, е подходящо. Комисията добавя, че във всички случаи твърдяното от ITD погрешно разпределение на разходите изглежда най-напред не води до прехвърляне на държавни ресурси. По-нататък, според обжалваното решение датските органи не можели да носят отговорност за това разпределяне, тъй като, макар да било вярно, че те са приели счетоводната правна уредба, приложима за Post Danmark, ITD все пак не е доказало по какъв начин те са участвали в определянето на цените от Post Danmark за дейностите му, които не попадат в обхвата на ЗУИ. Накрая, Комисията счита, че твърдяното кръстосано субсидиране на търговските дейности на Post Danmark от средствата, получавани за ЗУИ, не представлява предимство, тъй като Post Danmark така и не е получавало компенсация за изпълнението на ЗУИ, калкулирана на базата на разпределението на разходите, от което се оплаква ITD.

28 Четвърто, що се отнася до увеличаването на капитала от 23 февруари 2017 г., Комисията приема, че несъмнено с оглед на капиталовата структура на PostNord и начина на определяне на членовете на управителния му съвет, Кралство Дания и Кралство Швеция са били в състояние да упражняват доминиращо влияние върху това дружество. Според Комисията обаче представените от ITD доказателства в подкрепа на жалбата му не позволяват да се установи, че Кралство Дания или Кралство Швеция действително са участвали в такова увеличаване на капитала. От това Комисията заключава, че посоченото увеличаване на капитала не може да се вмени в отговорност на някоя от държавите и поради това не представлява държавна помощ.

29 Освен това Комисията приема, че при обстоятелства като тези, с които се сблъсква PostNord, частен инвеститор би решил да пристъпи към увеличаването на капитала от 23 февруари 2017 г., а не да остави дъщерното си дружество, в случая Post Danmark, да бъде обявено в несъстоятелност.

30 Накрая, точките в заключителната част от обжалваното решение гласят следното:

„(205) Комисията решава […] да приеме, че мярката за помощ, във връзка с която е отправено уведомление, относно компенсирането на ЗУИ за периода 2017—2019 г., е съвместима с вътрешния пазар на основание член 106, параграф 2 ДФЕС, и да не повдига възражения по отношение на тази [мярка].

(206) Комисията решава освен това, че:

i) [разглежданата гаранция е] съществуваща помощ;

ii) освобождаването от ДДС не представлява държавна помощ,

iii) кръстосаното субсидиране на търговските услуги не се потвърждава по същество и във всички случаи не представлява държавна помощ, и

iv) [увеличаването на капитала от 23 февруари 2017 г.] не представлява държавна помощ“.

II. Производство и искания на страните

31 На 20 септември 2018 г. жалбоподателите, ITD и Danske Fragtmænd подават настоящата жалба в секретариата на Общия съд.

32 Комисията представя писмена защита на 7 декември 2018 г.

33 Жалбоподателите представят реплика на 15 февруари 2019 г. На 17 април 2019 г. Комисията представя дуплика.

34 С молба, представена в секретариата на Общия съд на 16 януари 2019 г., Кралство Дания иска да встъпи в подкрепа на исканията на Комисията. С решение от 11 април 2019 г. председателят на девети състав на Общия съд уважава тази молба.

35 С молби, представени в секретариата на Общия съд съответно на 17 и 21 януари 2019 г., Dansk Distribution A/S и Jørgen Jensen Distribution A/S искат да встъпят в подкрепа на исканията на жалбоподателите С определения от 12 април 2019 г. председателят на девети състав на Общия съд уважава тези молби.

36 На 1 юли 2019 г. Кралство Дания представя изявлението си при встъпване. Jørgen Jensen Distribution и Dansk Distribution представят изявленията си при встъпване на 3 юли 2019 г. Комисията и жалбоподателите представят становища относно изявленията при встъпване съответно на 15 и 18 ноември 2019 г.

37 След промяна в съставите на Общия съд в приложение на член 27, параграф 5 от Процедурния правилник на Общия съд, съдията докладчик е включен в седми състав, на който съответно настоящото дело е преразпределено на 17 октомври 2019 г.

38 Жалбоподателите молят Общия съд:

– да обяви представените от Кралство Дания доводи за недопустими и във всички случаи за неоснователни,

– да допусне и уважи жалбата,

– да отмени обжалваното решение,

– да осъди Комисията и Кралство Дания да заплатят съдебните разноски.

39 Комисията моли Общия съд:

– да отхвърли жалбата,

– осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.

40 Кралство Дания моли Общия съд:

– да отхвърли жалбата,

41 Jørgen Jensen Distribution и Dansk Distribution молят Общия съд:

– да допусне и уважи жалбата и да отмени обжалваното решение,

– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.

III. От правна страна

42 В подкрепа на жалбата си жалбоподателите сочат само едно твърдение, а именно, че Комисията не е започнала официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС, въпреки сериозните трудности, породени от преценката на разглежданата компенсация и на другите мерки, от които ITD де оплаква в жалбата си до нея.

43 В самото начало следва да се припомни, че фазата на предварителната проверка на мерките за помощ, за които е отправено уведомление, предвидена в член 108, параграф 3 ДФЕС и уредена в член 4 от Регламент 2015/1589, има за цел да позволи на Комисията да си състави първоначално становище относно тези мерки (вж. в този смисъл решение от 24 май 2011 г., Комисия/Kronoply и Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, т. 43).

44 В края на тази фаза Комисията констатира, че мярката, за която е отправено уведомление, или не представлява помощ, при което приема решение да не се повдигат възражения на основание член 4, параграф 2 от Регламент 2015/1589, или че тя попада в приложното поле на член 107, параграф 1 ДФЕС. Когато Комисията след предварителната проверка констатира, че никакви съмнения не са се породили по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар на мярката, за която е отправено уведомление, доколкото същата попада в рамките на приложното поле на член 107, параграф 1 от ДФЕС, на основание член 4, параграф 3 от Регламент № 2015/1589 тя приема решение да не се повдигат възражения (вж. в този смисъл решение от 24 май 2011 г., Комисия/Kronoply и Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, т. 43 и 44).

45 Когато Комисията приеме решение да не се повдигат възражения, тя не само обявява, че разглежданата мярка не представлява помощ или представлява помощ, съвместима с вътрешния пазар, но и мълчаливо отказва да започне официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС и в член 6, параграф 1 от Регламент № 2015/1589 (вж. в този смисъл решение от 24 май 2011 г., Комисия/Kronoply и Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, т. 45).

46 Когато Комисията след предварителната проверка констатира, че са се породили съмнения по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар на мярката, за която е отправено уведомление, на основание член 4, параграф 4 от Регламент № 2015/1589 тя е длъжна да приеме решение за започване на официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС и в член 6, параграф 1 от същия регламент (решение от 24 май 2011 г., Комисия/Kronoply и Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, т. 46).

47 Освен това член 24, параграф 2, първо изречение от Регламент № 2015/1589 предоставя на всяка заинтересована страна правото да подаде жалба, за да информира Комисията за твърдяна неправомерна помощ, а това съгласно член 15, параграф 1, първо изречение от същия регламент води до започване на фазата на предварителната проверка, предвидена в член 108, параграф 3 ДФЕС, която предполага Комисията да приеме решение на основание член 4, параграфи 2, 3 или 4 от Регламент 2015/1589.

48 Наличието на съмнения, които могат да обосноват започването на официалната процедура по разследване, посочена в член 108, параграф 2 ДФЕС, намира израз в обективното наличие на сериозни затруднения, които Комисията е срещнала при проверка на характера на помощ на разглежданата мярка или на нейната съвместимост с вътрешния пазар. Всъщност от съдебната практика следва, че понятието за сериозни затруднения има обективен характер (решение от 21 декември 2016 г., Club Hotel Loutraki и др./Комисия, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, т. 31). За да се установи дали съществуват подобни затруднения, трябва да се изследват по обективен начин както обстоятелствата при приемане на обжалвания акт, така и съдържанието му, като се съпоставят мотивите на решението с данните, с които Комисията е разполагала и е могла да разполага към момента на произнасяне по съвместимостта на спорните помощи с вътрешния пазар (вж. решение от 28 март 2012 г., Ryanair/Комисия, T‑123/09, EU:T:2012:164, т. 77 и цитираната съдебна практика), като в това отношение се припомня, че данните, с които Комисията „е могла да разполага“, са тези, които се явяват от значение за преценката, която трябва да се извърши, и които тя е могла да поиска и получи по време на фазата на предварителната проверка (решение от 20 септември 2017 г., Комисия/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, т. 71).

49 От това следва, че контролът за законосъобразност, който Общият съд упражнява относно наличието на сериозни затруднения, по своето естество не може да се ограничава до търсенето на явна грешка в преценката (вж. решения от 27 септември 2011 г., 3F/Комисия, T‑30/03 RENV, EU:T:2011:534, т. 55 и цитираната съдебна практика и от 10 юли 2012 г., Smurfit Kappa Group/Комисия, T‑304/08, EU:T:2012:351, т. 80 и цитираната съдебна практика). Всъщност, ако такива затруднения действително съществуват, решението, прието от Комисията без започване на официална процедура по разследване, може да бъде отменено поради този единствен мотив, тъй като не е било проведено състезателно и задълбочено разследване, което е предвидено в Договора за функционирането на ЕС, макар и да не се установява, че съображенията на Комисията по същество са неправилни от правна или от фактическа страна(вж. в този смисъл решение от 9 септември 2010 г., British Aggregates и др./Комисия, T‑359/04, EU:T:2010:366, т. 58).

50 Следва да се припомни, че в съответствие с целта на член 108, параграф 3 ДФЕС и със задължението ѝ за добра администрация, Комисията по-специално може да започне диалог с изпратилата уведомлението държава или с трети лица, за да преодолее в хода на предварителната проверка затрудненията, които евентуално е срещнала. Тази възможност предполага, че Комисията може да променя становището си в зависимост от резултатите от започналия диалог, без тази промяна да трябва да се тълкува a priori като доказателство за наличието на сериозни затруднения (решение от 21 декември 2016 г., Club Hotel Loutraki и др./Комисия, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, т. 35). Само ако тези затруднения не са могли да бъдат преодолени, те ще се окажат сериозни и ще трябва да породят съмнения у Комисията, така че тя да започне официалната процедура по разследване (решения от 2 април 2009 г., Bouygues и Bouygues Télécom/Комисия, C‑431/07 P, EU:C:2009:223, т. 61 и от 27 октомври 2011 г., Австрия/Scheucher-Fleisch и др., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, т. 70).

51 Жалбоподателят следва да докаже наличието на сериозни затруднения, представяйки съвкупност от непротиворечиви косвени доказателства (вж. решение от 19 септември 2018 г., HH Ferries и др./Комисия, T‑68/15, EU:T:2018:563, т. 63 и цитираната съдебна практика).

52 Именно в светлината на изложените съображения следва да се разгледат доводите на жалбоподателите, целящи да установят наличието на сериозни затруднения, с оглед на които Комисията е трябвало да започне официалната процедура по разследване.

53 В случая жалбоподателите се позовават на съвкупност от индиции, които според тях установяват наличието на сериозни затруднения и са резултат, от една страна, от продължителността на фазата на предварителната проверка и от обстоятелствата около протичането ѝ, и от друга страна, от съдържанието на обжалваното решение и от преценката на Комисията относно различните разглеждани в това решение мерки.

1. По индициите, свързани с продължителността на фазата на предварителната проверка и нейния ход

54 Първо, жалбоподателите, подкрепяни от Jørgen Jensen Distribution и от Dansk Distribution, изтъкват, че продължителността на фазата на предварителната проверка доказва сериозните затруднения, с които се сблъсква Комисията. В това отношение те подчертават, че датските органи са отправили уведомление за разглежданата компенсация на 8 февруари 2018 г., а обжалваното решение е прието на 28 май 2018 г., тоест след изтичане на двумесечния срок, предвиден в член 4, параграф 5 от Регламент 2015/1589 за приемането на решение за започване или не на официалната процедура по разследване.

55 Жалбоподателите добавят, че превишаването на този срок е още по-сериозно с оглед на датата, на която е направено предварително уведомление относно разглежданата компенсация, а именно на 3 ноември 2017 г. В това отношение, от една страна, те поддържат, че в решение от 15 ноември 2018 г., Tempus Energy и Tempus Energy Technology/Комисия (T‑793/14, обжалвано, EU:T:2018:790), Общият съд е установил, че фазата, предхождаща уведомлението, трябва да се взема предвид за целите на преценката за наличие на сериозни затруднения. От друга страна, жалбоподателите посочват, че продължителност над три месеца на фазата на предварителното уведомление нарушава двумесечния срок, предвиден в точка 14 от Кодекса на най-добрите практики при провеждане на процедури на контрол на държавните помощи, приет от Комисията на 16 юни 2009 г. (ОВ C 136, 2009 г., стр. 13, наричан по-нататък „Кодекс на най-добрите практики“). Според тях тази продължителност произтича от факта, че Комисията е започнала да преценява съвместимостта на разглежданата компенсация по време на фазата на предварителното уведомление.

56 Освен това Комисията превишила изисквания срок, като приела обжалваното решение шест месеца след подаването на жалба от ITD.

57 Второ, жалбоподателите поддържат, че контактите между Комисията и датските и шведските органи както по време на фазата на предварително уведомление, така и на фазата на предварителната проверка показват наличието на сериозни затруднения. Те искат от Общия съд в рамките на процесуално-организационно действие да изиска представянето на тези контакти.

58 Комисията, подкрепяна от Кралство Дания, оспорва доводите на жалбоподателите.

59 На първо място, що се отнася до довода на жалбоподателите, изведен от прекомерната продължителност на предварителната проверка, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика тази продължителност може, заедно с други фактори, да представлява индиция за срещнатите от Комисията сериозни затруднения, ако забележимо надвишава нормалната продължителност на предварителната проверка на определена мярка (вж. решение от 3 декември 2014 г., Castelnou Energía/Комисия, T‑57/11, EU:T:2014:1021, т. 58 и цитираната съдебна практика).

60 В това отношение следва да се направи разграничение между процедурата след уведомление от страна на държава членка и процедурата, в хода на която след подаването на жалба Комисията проверява информацията, независимо от нейния източник, за наличие на предполагаема неправомерна помощ. Всъщност член 4, параграф 5 от Регламент 2015/1589 предвижда, че продължителността на първата не трябва да надвишава два месеца, считано от деня, следващ получаването на пълно уведомление. За сметка на това правото на Европейския съюз не предвижда никакъв срок за приключване на втората, тъй като в член 12, параграф 1 от Регламент 2015/1589 просто се уточнява, че Комисията „разглежда своевременно всяка жалба“ (решение от 6 май 2019 г., Scor/Комисия, T‑135/17, непубликувано, EU:T:2019:287, т. 106).

61 В случая Комисията, от една страна, е сезирана с жалбата на ITD от 27 ноември 2017 г., и от друга страна, получава пълно уведомление от Кралство Дания относно мярката за предоставяне на разглежданата компенсация на 8 февруари 2018 г. Комисията приема обжалваното решение, което се отнася до двете процедури, на 28 май 2018 г.

62 Следователно фазата на предварителната проверка продължава три месеца и деветнадесет дни, ако за начален момент се приеме денят, следващ уведомлението от датските органи, или шест месеца и един ден, ако за начален момент се приеме жалбата на ITD.

63 Така, от една страна, при трите месеца и деветнадесет дни, изтекли между подаването на уведомлението от датските органи и приемането на обжалваното решение, предвиденият в член 4, параграф 5 от Регламент 2015/1589 двумесечен срок е превишен с повече от един месец. Такова превишаване на предвидения в тази разпоредба срок обаче може лесно да се обясни с факта, че както следва от точка 72 от обжалваното решение, Комисията разглежда едновременно мярката, за която датските органи са направили уведомление, и четири от петте мерки, въведени от датските органи в полза на Post Danmark, посочени в жалбата на ITD (вж. т. 13 по-горе). Следователно Комисията е трябвало да разгледа значителен обем информация, представена от страните. Освен това преди изтичането на двумесечния срок, предвиден в член 4, параграф 5 от Регламент № 2015/1589, датските органи информират Комисията, че възнамеряват да изменят размера на разглежданата компенсация, преминавайки от фиксирана по размер компенсация от 1 533 милиарда SEK, към максимална по размер компенсация от 1 683 милиарда SEK.

64 Следователно обстоятелството, че продължителността на фазата на предварителна проверка е надвишила с един месец и деветнадесет дни предвидения в член 4, параграф 5 от Регламент 2015/1589 срок, не е индиция за наличието на сериозни затруднения.

65 От друга страна, при шестте месеца и един ден, изтекли между подаването на жалбата на ITD и обжалваното решение, жалбоподателите само твърдят, без допълнителни уточнения, че подобна продължителност „превишава ясно [срока], в който Комисията е длъжна да приключи предварителната си проверка“. Както обаче бе припомнено в точка 60 по-горе, релевантните разпоредби не предвиждат никакъв императивен срок за разглеждането на жалба, отправена до Комисията в областта на държавните помощи.

66 Освен това вече е постановено, че за да се прецени дали продължителността на проверката представлява индиция за сериозни затруднения, следва да се вземат предвид вътрешните правила, установени от самата Комисия (вж. в този смисъл решения от 15 март 2001 г., Prayon-Rupel/Комисия, T‑73/98, EU:T:2001:94, т. 94 и от 9 юни 2016 г., Magic Mountain Kletterhallen и др./Комисия, T‑162/13, непубликувано, EU:T:2016:341, т. 146). В това отношение точка 47 от Кодекса на най-добрите практики предвижда, че „Комисията ще положи всички усилия да разследва подадена жалба в рамките на приблизителен срок от 12 месеца от нейното получаване“, „[т]ози срок не представлява обвързващо задължение“ и „[в] зависимост от обстоятелствата при отделния случай, евентуалната необходимост да се изиска допълнителна информация от жалбоподателя, държавата членка или заинтересовани страни може да удължи разследването на жалбата“.

67 В случая, като е приела обжалваното решение шест месеца и един ден след подаването на жалбата от ITD, Комисията е спазила принципите, установени във вътрешните ѝ правила.

68 Жалбоподателите не могат да се позовават в своя полза на решение от 10 февруари 2009 г., Deutsche Post и DHL International/Комисия (T‑388/03, EU:T:2009:30), тъй като от точки 96—98 от него е видно, че Общият съд е приел, че продължителност от седем месеца след уведомлението за дадена мярка от държава членка, а не след подадена жалба, значително надхвърля двумесечния срок, който Комисията е длъжна по принцип да спазва за приключване на своята предварителна проверка в съответствие с член 4, параграф 5 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от за установяване на подробни правила за прилагането на член [108 ДФЕС] (ОВ L 83, 1999 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41), чието съдържание е било идентично с това на член 4, параграф 5 от 2015/1589. Това решение не е релевантно и по отношение на преценката в конкретния случай на продължителността на фазата на предварителната проверка след уведомлението за разглежданата компенсация, направено от датските органи, тъй като тази продължителност от три месеца и един ден се приема за разумна поради съображенията, изложени в точка 63 по-горе.

69 При тези условия продължителността на предварителната проверка не е индиция за наличието на сериозни затруднения.

70 На второ място, що се отнася до обстоятелствата около протичането на фазата на предварителната проверка, жалбоподателите се опират на множество предполагаеми контакти между Комисията и датските и шведските органи.

71 В това отношение следва да се припомни, че само фактът, че са били провеждани обсъждания между Комисията и съответната държава членка през фазата на предварителната проверка и при тези обсъждания Комисията е можела да поиска допълнителна информация за проверяваните от нея мерки, не може сам по себе си да се счита за доказателство, че тази институция е била изправена пред сериозни затруднения в преценката (вж. в този смисъл решение от 15 март 2018 г., Naviera Armas/Комисия, T‑108/16, EU:T:2018:145, т. 69 и цитираната съдебна практика). При все това не може да се изключи, че съдържанието на обсъжданията между Комисията и уведомяващата държава членка през тази фаза на процедурата може при определени обстоятелства да покаже наличието на подобни затруднения, също както и големият брой искания за информация, отправени от Комисията до уведомяващата държава членка (вж. в този смисъл решения от 9 декември 2014 г., Netherlands Maritime Technology Association/Комисия, T‑140/13, непубликувано, EU:T:2014:1029, т. 74 и от 8 януари 2015 г., Club Hotel Loutraki и др./Комисия, T‑58/13, непубликувано, EU:T:2015:1, т. 47).

72 В случая от т. 1—10 от обжалваното решение следва, че най-напред, на 30 ноември 2017 г., Комисията изпраща жалбата на ITD на датските и шведските органи, по която те представят становищата си на 20 и 21 декември 2017 г. След това на 5 февруари 2018 г. Комисията изпраща до датските органи искане за информация във връзка с допълнение към жалбата, изпратено от ITD на 2 февруари 2018 г. Датските органи отговарят на искането на 13 февруари 2018 г. Накрая, след пълното уведомление за разглежданата компенсация от 8 февруари 2018 г., датските органи информират Комисията на 7 май 2018 г., че променят максималния размер на тази компенсация.

73 Не може да се приеме, че тези контакти се отличават с особена честота или интензитет, тъй като Комисията се е обърнала към датските органи само с цел да получи становището им по жалбата на ITD. Следователно те не представляват индиция за наличието на сериозни затруднения.

74 На трето и последно място, противно на поддържаното от жалбоподателите, фазата на предварителното уведомление по принцип не е релевантна за целите на преценката за наличието на сериозни затруднения, тъй като наличието на такива затруднения се преценява с оглед на фазата на предварителната проверка, която започва да тече от пълното уведомление за мярката, както следва от член 4, параграф 5 от Регламент 2015/1589 (вж. в този смисъл решение от 28 март 2012 г., Ryanair/Комисия, T‑123/09, EU:T:2012:164, т. 168).

75 Само при особени обстоятелства като сложността и безпрецедентния характер на мярката, за която е направено предварително уведомление, продължителността на фазата на предварителното уведомление и преценката на съвместимостта на такава мярка през тази фаза, в решение от 15 ноември 2018 г., Tempus Energy и Tempus Energy Technology/Комисия (T‑793/14, обжалвано, EU:T:2018:790), Общият съд приема, че ходът на фазата на предварителното уведомление може да представлява индиция за наличието на сериозни затруднения.

76 В случая обаче жалбоподателите не са в състояние да докажат наличието на особени обстоятелства от такова естество.

77 От една страна, макар да се позовават на продължителност над три месеца на фазата на предварителното уведомление, тази продължителност все пак не се оказва прекомерна, макар да надхвърля двумесечния срок, посочен в Кодекса на най-добрите практики. Всъщност през фазата на предварителното уведомление Комисията иска и от датските и шведските органи да представят становища по жалбата на ITD, както и по допълнителното становище на последното (вж. т. 14 по-горе).

78 От друга страна, що се отнася до съдържанието на контактите между Комисията и датските и шведските органи, жалбоподателите само предполагат, че съвместимостта на разглежданата компенсация е била обсъждана по време на фазата на предварителното уведомление, без да представят конкретни улики в този смисъл.

79 Следователно, дори да се вземе предвид фазата на предварителното уведомление, продължителността и обстоятелствата около протичането на фазата на предварителната проверка сами по себе си не разкриват сериозни затруднения, които са задължавали Комисията да започне официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС.

80 Тъй като Общият съд е имал възможност да се произнесе по доводите на жалбоподателите, изведени от продължителността и обстоятелствата около протичането на фазата на предварителната проверка, не следва да се уважава искането им за процесуално-организационно действие, изразяващо се в приобщаване към доказателствата по делото на всички контакти в хода на фазата на предварителната проверка и на предходната фаза между Комисията, от една страна, и датските и шведските органи, от друга страна. Във всеки случай жалбоподателите не са представили в подкрепа на искането си за процесуално-организационно действие никаква информация, позволяваща да се установи ползата от подобно действие за целите на производството (вж. в този смисъл решение от 11 юли 2018 г., Europa Terra Nostra/Парламент, T‑13/17, непубликувано, EU:T:2018:428, т. 103 и цитираната съдебна практика).

81 Поради това следва да се разгледат останалите наведени от жалбоподателите доводи в подкрепа на единственото твърдение и целящи да установят, че самото съдържание на обжалваното решение предоставя индиции в смисъл, че проверката на процесните мерки е породила сериозни затруднения, които е трябвало да накарат Комисията да започне формалната процедура по разследване.

2. По индициите относно съдържанието на обжалваното решение

82 В подкрепа на втората част на единственото твърдение жалбоподателите подчертават по същество, че Комисията е допуснала редица грешки, които доказват наличието на сериозни затруднения, като е приела в обжалваното решение, че:

– разглежданата компенсация е съвместима с вътрешния пазар,

– разглежданата гаранция представлява съществуваща помощ,

– отговорността за освобождаването от ДДС на Post Danmark не може да бъде вменена на държавата,

– грешката при разпределянето в счетоводната отчетност на Post Danmark на разходите, попадащи в рамките на ЗУИ, и на тези, които не попадат в него, не е доказана, не предполага прехвърляне на държавни ресурси и отговорността за нея не може да се вмени на държавата,

– увеличаването на капитала от 23 февруари 2017 г. не може да се вмени в отговорност на държавата и не представлява икономическо предимство.

1. По разглежданата компенсация

83 Жалбоподателите, подкрепяни от Jørgen Jensen Distribution и от Dansk Distribution, изтъкват, че Комисията е стигнала до извода относно съвместимостта на разглежданата компенсация с вътрешния пазар, като е допуснала редица грешки, които доказват, че тя е била изправена пред сериозни затруднения в това отношение.

84 Най-напред жалбоподателите поддържат, че Комисията погрешно е приела, че при липсата на ЗУИ Post Danmark би се отказало от извършването на определени дейности.

85 От една страна, що се отнася до изпращането на отделни писма и колетни пратки, до препоръчаните пратки, до пратките с обявена стойност и до безплатната услуга за незрящи, жалбоподателите подчертават, че тези услуги са печеливши в градските райони, видно от доклад, изготвен от дружеството BDO и представен в подкрепа на жалбата (наричан по-нататък „докладът на BDO“). При оценката си на условния сценарий, необходим за изчисляването на НИР, Комисията обаче не направила никакво разграничение между градските и селските райони по отношение на тези услуги.

86 В репликата жалбоподателите уточняват, че решението за отказ или запазване на предоставянето на някои услуги трябва да се основава на дългосрочен сценарий и услугите, посочени в точка 85 по-горе, са печеливши в дългосрочен план. Същевременно според жалбоподателите, с оглед на икономическото положение на Post Danmark и на разходите, направени от последното за преструктуриране, разглежданите услуги не могат да се считат за печеливши в краткосрочен план. Така, след като изчисляването на компенсацията се отнася за краткосрочен период, а именно от 2017 г. до 2019 г., Комисията трябвало да приеме, че Post Danmark ще продължи да предоставя такива услуги дори в отсъствието на ЗУИ, въпреки че през разглеждания период посочените услуги ще генерират загуби.

87 От друга страна, жалбоподателите упрекват Комисията, че е приела, че в отсъствието на ЗУИ Post Danmark ще преустанови услугите, свързани с международни пратки с писма и колети. В това отношение те подчертават, че в брошурата на PostNord са посочени стратегически цели за „глобализация“ и „международно присъствие“ чрез „предоставяне на пълни логистични решения“. Ето защо дори в отсъствието на ЗУИ било малко вероятно Post Danmark да се откаже от предоставянето на разглежданите международни услуги.

88 По-нататък жалбоподателите упрекват Комисията, че не е взела предвид някои нематериални ползи, от които се е ползвало Post Danmark благодарение на ЗУИ.

89 От една страна, Комисията неправилно не взела предвид засилването на репутацията на Post Danmark поради изпълнението на ЗУИ. Всъщност ЗУИ предоставяло на Post Danmark монопол върху пощенските услуги и го оправомощавало да отпечатва марки с думата „Danmark“, както и да използва символа на пощенския рог със златна корона в държавните пощенски станции. Според жалбоподателите от доклада на BDO, в който се цитира проучване, направено през 2010 г. от WIK Consult по искане на Регулаторния орган за електронните съобщения и пощите ([Autorité de régulation des communications électroniques et des postes] ARCEP, Франция) (наричано по-нататък „проучването на WIK от 2010 г.“), е видно, че стойността на тази нематериална полза можела да достигне 81 % от тази на ЗУИ.

90 В репликата жалбоподателите добавят, че по принцип се приема, че предоставянето на пощенски услуги подобрява репутацията на предприятието, на което са възложени, и това е така дори когато посоченото предприятие изпитва финансови затруднения. В подкрепа на този довод те представят в приложение C.2 доклад от 28 януари 2015 г. на United States Postal Service Office of Inspector General (Бюрото на главния инспектор на пощите на Съединените американски щати) относно стойността на марката на оператора US Postal (наричан по-нататък „докладът за US Postal“), в приложение C.3, проучването на WIK от 2010 г. и в приложение C.4, доклад на Commission for Communications Regulation (Комисия за регулиране на съобщенията, Ирландия) от 20 декември 2017 г. относно пощенската стратегия на оператора An Post за периода 2018—2020 г. Същите документи са представени от Jørgen Jensen Distribution и от Dansk Distribution в приложения към съответните им изявления при встъпване.

91 От друга страна, според жалбоподателите повсеместното присъствие на Post Danmark, чиито услуги обхващат цялата територия на Дания, му осигурявало значително предимство и представлявало фактор за увеличаване на продажбите, по-специално спрямо дружествата за онлайн търговия. Наличието на такова предимство било признато в годишния доклад за жизнеспособността на PostNord за 2017 г. При изчисляването на НИР, прието от Комисията, обаче не била приспадната никаква сума във връзка с това повсеместно присъствие.

92 В репликата жалбоподателите посочват, че докладът за US Postal е релевантен и за повсеместното присъствие, както и документ, изготвен през 2014 г. от Economic and Social Research Council (ESRC, Съвет за социално-икономически изследвания, Обединено кралство) в рамките на обществена консултация относно конкуренцията в пощенския сектор в Обединеното кралство, представен като приложение С.5 към репликата, а също и от Jørgen Jensen Distribution и Dansk Distribution в приложение към съответните им изявления при встъпване. Освен това последните подчертават, че всеки доставчик, на който е възложено ЗУИ, се ползва от стойността на марката, свързана с повсеместното му присъствие, тъй като „ЗУИ изисква пълна и повсеместна универсална услуга“.

93 Освен това според жалбоподателите разглежданата компенсация не отчита стимулите за ефективност в нарушение на т. 39—43 от Рамката за УОИИ. В този смисъл жалбоподателите подчертават, че Комисията е изчислила разходите за ЗУИ въз основа на действителните разходи и прогнозните разходи на Post Danmark. Последното обаче било на прага на несъстоятелността към момента на настъпване на периода, за който се отнася разглежданата компенсация, и се нуждаело от значително преобразуване, за да стане ефективно. Следователно изчисляването на тази компенсация не било извършено на база ефективен доставчик. Жалбоподателите добавят, че посочената компенсация, която се отнася до ЗУИ за периода 2017—2019 г., е била предоставена „a posteriori“ за първата половина на този период между 2017 г. и приемането на обжалваното решение на 28 май 2018 г. Така за тази първа половина от разглеждания период спазването на стандартите за качество, определени в акта за възлагане на универсалната услуга, не е могло да бъде проверено.

94 Накрая жалбоподателите изтъкват „грешка при прилагане на правото“, допусната от Комисията, когато преценила, че разглежданата компенсация е съвместима с вътрешния пазар, като същевременно изрично приела, че тя ще служи за финансиране на част от разходите, свързани с уволнението на някои служители на Post Danmark, които не са били зачислени по ЗУИ, при положение че тази компенсация е трябвало да бъде предназначена единствено за изпълнение на ЗУИ. Всъщност Комисията била длъжна да провери съвместимостта на дадена помощ с оглед на преследваната от нея цел, което тя не направила в настоящия случай, като не проверила дали целта, свързана с уволнението на служители на Post Danmark, е съвместима с вътрешния пазар. При тези условия според жалбоподателите Комисията приела злоупотреба с разглежданата компенсация.

95 Жалбоподателите подчертават също, че Комисията неправилно е приела при изчисляването на НИР да се вземат предвид разходите за уволнение на служители на Post Danmark, без да е установено, че въпросните служители са работели в рамките на ЗУИ. Доводите им се потвърждавали от доклад от август 2012 г. на групата на европейските регулатори на пощенски услуги (ЕРПУ) относно изчисляването на НИР (наричан по-нататък „докладът на ЕРПУ“).

96 В становището си относно изявлението при встъпване на Кралство Дания жалбоподателите изтъкват, че Комисията е трябвало да се основе на Насоките за държавна помощ за оздравяване и преструктуриране на нефинансови предприятия в затруднено положение (ОВ C 249, 2014 г., стр. 1, наричани по-нататък „Насоките за държавна помощ за оздравяване и преструктуриране“), за да разреши разглежданата компенсация да се използва относно уволнението на бивши служители на Post Danmark. Този довод бе отново приведен в заседанието както от жалбоподателите, така и от Dansk Distribution.

97 Комисията, подкрепяна от Кралство Дания, оспорва доводите на жалбоподателите.

98 По-специално, от една страна, Комисията оспорва допустимостта на приложения C.2—C.5, чието представяне за първи път на етапа на репликата не било обосновано от жалбоподателите.

99 От друга страна, Комисията повдига възражение за недопустимост по член 84 от Процедурния правилник във връзка с различни доводи, повдигнати след първата размяна на писмени изявления. Такъв бил случаят, първо, с довода, с който жалбоподателите подчертават на етапа на репликата, че условният сценарий трябва да се установи въз основа на дългосрочната рентабилност на някои дейности. Второ, в отговор на въпрос, поставен от Общия съд в рамките на процесуално-организационно действие, Комисията оспорва допустимостта на довода, че зачисляване на служителите на Post Danmark към ЗУИ, за които се прилага план за уволнение, не е доказано, тъй като жалбоподателите са развили този довод едва на етапа на репликата и впоследствие, на етапа на становището им по представеното от Кралство Дания изявление при встъпване. Трето и последно, в заседанието Комисията оспорва допустимостта на доводите, обобщени в точка 96 по-горе и свързани с проверката на разглежданата компенсация в светлината на Насоките за държавна помощ за оздравяване и преструктуриране.

1) По допустимостта на приложения C.2—C.5

100 Съгласно член 76, буква е) от Процедурния правилник, исковата молба или жалбата трябва да съдържа доказателствата и при необходимост доказателствените искания.

101 Освен това член 85, параграф 1 от Процедурния правилник предвижда, че доказателствата се представят и доказателствените искания се правят при първата размяна на писмени изявления. В член 85, параграф 2 от същия правилник се уточнява, че страните могат да представят доказателства и да правят доказателствени искания в подкрепа на своите доводи и с репликата и дупликата, при условие че късното им представяне и поискване бъде мотивирано.

102 В това отношение, от съдебната практика следва, че при представянето на насрещни доказателства и допълването на доказателствените искания вследствие на представяне на насрещни доказателства от противната страна в писмената ѝ защита не се прилага правилото за преклузивния срок, предвидено в член 85, параграф 1 от Процедурния правилник. Всъщност тази разпоредба се отнася до новите доказателства и трябва да се разглежда в светлината на член 92, параграф 7 от посочения правилник, който изрично предвижда, че е възможно да се представят насрещни доказателства и да се допълват доказателствените искания (вж. решение от 22 юни 2017 г., Biogena Naturprodukte/EUIPO (ZUM wohl), T‑236/16, EU:T:2017:416, т. 17 и цитираната съдебна практика).

103 В случая жалбоподателите са представили различни документи в приложения C.2—C.5 към репликата, чиято допустимост се оспорва от Комисията, тъй като ги счита за просрочени.

104 В това отношение следва да се констатира, че в писмената си защита Комисията възразява, от една страна, че по принцип пощенските оператори, натоварени със ЗУИ, не се ползват поради това от повишена репутация, и от друга страна, че същите тези оператори могат да се ползват от предимства, свързани с повсеместното присъствие, когато предлагат широка гама от търговски дейности в допълнение към същинската пощенска дейност. Документите, представени в приложения C.2—C.5, обаче целят по същество да установят, че противно на твърденията на Комисията, подобряването на репутацията и повсеместното присъствие представляват нематериални предимства, свързани със ЗУИ, които обикновено се признават в пощенския сектор. Следователно, както посочват жалбоподателите в отговор на въпрос, поставен от Общия съд в рамките на процесуално-организационно действие, представянето на тези приложения на етапа на репликата може да бъде обосновано, за да се осигури спазването на принципа на състезателност по отношение на някои доводи, развити в писмената защита, в съответствие със съдебната практика, припомнена в точка 102 по-горе.

105 При тези условия приложения C.2—C.5 са допустими.

2) По наличието на сериозни затруднения във връзка с разглежданата компенсация

106 Съгласно член 106, параграф 2 ДФЕС предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес (УОИИ), се подчиняват на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени, и развитието на търговията не се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза (вж. решение от 1 юли 2010 г., M6 и TF1/Комисия, T‑568/08 и T‑573/08, EU:T:2010:272, т. 136 и цитираната съдебна практика).

107 Като позволява при определени условия дерогации от общите правила на Договора, член 106, параграф 2 ДФЕС цели да съвмести интереса на държавите членки от използването на някои предприятия, по-специално в публичния сектор, като инструмент за икономическа или социална политика и интереса на Съюза от спазване на правилата за конкуренция и от запазване на единството на вътрешния пазар. С преценката на пропорционалността на помощта член 106, параграф 2 ДФЕС цели да не допусне операторът, натоварен с предоставянето на обществена услуга, да се ползва от финансиране, което надхвърля нетните разходи за обществената услуга (решения от 7 ноември 2012 г., CBI/Комисия, T‑137/10, EU:T:2012:584, т. 293, от 16 октомври 2013 г., TF1/Комисия, T‑275/11, непубликувано, EU:T:2013:535, т. 131 и от 24 септември 2015 г., Viasat Broadcasting UK/Комисия, T‑125/12, EU:T:2015:687, т. 87).

108 Така в рамките на контрола за пропорционалност, присъщ на член 106, параграф 2 ДФЕС, Комисията трябва да сравни размера на предвидените държавни помощи с размера на нетните разходи, произтичащи от изпълняваните от получателя на тези помощи задачи в рамките на обществена услуга (вж. по аналогия решение от 10 юли 2012 г., TF1 и др./Комисия, T‑520/09, непубликувано, EU:T:2012:352, т. 121).

109 Такава е целта, преследвана с методиката на НИР, според която съгласно т. 25, първо изречение от Рамката за УОИИ „нетните разходи, необходими или които се очаква да бъдат необходими за изпълнението на задълженията за обществена услуга, се изчисляват като разлика между нетните разходи за доставчика, за да извърши услугата със задължение за обществена услуга, и нетните разходи или печалби за същия доставчик, за да извърши услугата без това задължение“. Следователно методиката на НИР предполага да се разработи условен сценарий, т.е. хипотетично положение, при което доставчикът на универсалната услуга вече няма да бъде натоварен с такава услуга, което да се сравни с фактическия сценарий, при който посоченият доставчик изпълнява ЗУИ.

110 Различните доводи на жалбоподателите, изведени от това, че Комисията е срещнала сериозни затруднения при преценката на съвместимостта на разглежданата компенсация с вътрешния пазар, следва да се разгледат именно в светлината на тези съображения.

111 В случая жалбоподателите изтъкват четири групи индиции за наличието на сериозни затруднения, изведени, първата, от неправилното отпадане на определени дейности в условния сценарий, според който е направено изчислението във връзка с НИР, втората, от неприспадането на някои нематериални ползи при изчисляването на НИР, третата, от неотчитането при такова изчисляване на стимули за ефективност по смисъла на т. 39—43 от рамката за УОИИ, а четвъртата — от използването на разглежданата компенсация за цели извън изпълнението на ЗУИ.

1) По условния сценарий

112 Жалбоподателите оспорват изготвянето на условния сценарий, тъй като пропуска да вземе предвид определени дейности. В тази връзка те упрекват Комисията, че е приела изпратения от датските органи условен сценарий, при положение че в него се посочва отпадането на някои дейности, които в действителност вероятно Post Danmark би продължило да извършва в отсъствието на ЗУИ.

113 В самото начало следва да се припомни, че съгласно точки 21—23 от Рамката за УОИИ, които са включени в раздел 2.8, озаглавен „Размер на компенсацията“, се посочва следното:

„21. Размерът на компенсацията не трябва да надвишава това, което е необходимо за покриване на нетните разходи, понесени при изпълнение на задълженията за обществена услуга, включително разумна печалба.

22. Размерът на компенсацията може да се установи въз основа на очакваните разходи и приходи, въз основа на действително понесените разходи и приходи или въз основа на съчетание от двете, в зависимост от стимулите за ефективност, които държавата членка желае да въведе от самото начало, в съответствие с точки 40—41.

23. Когато компенсацията се основава на част или всички очаквани разходи и приходи, те трябва да се уточнят в акта за възлагане. Те трябва да се основават на правдоподобни и видими параметри относно икономическата среда, в която се предоставя УОИИ. Те трябва да се основават, когато това е възможно, на експертните познания на секторните регулатори или на други органи, които са независими от предприятието. Държавите членки трябва да посочват източниците, на които се основават тези очаквания ([о]бществени информационни източници, равнища на разходите, понесени от доставчика на УОИИ в миналото, равнища на разходите на конкурентите, бизнес планове, доклади за индустрията и т.н.). Оценката на разходите трябва да отразява прогнозното увеличение на ефективността, постигнато от доставчика на УООИ по време на времетраенето на възлагането“.

114 От точки 21—23 от Рамката за УОИИ следва, че държавите членки, които следва да уведомяват Комисията за плановете си за въвеждането на помощ, разполагат с определена свобода на преценка при избора на релевантните данни за изчисляването на НИР и когато такова изчисление се основава на прогнозни данни, Комисията проверява неговата достоверност и се уверява, че то не надхвърля необходимото за покриване на нетните разходи за изпълнението на обществената услуга, включително разумна печалба.

115 В това отношение трябва да се припомни, че по естеството си прогнозните данни съдържат възможност за грешки и само това обстоятелство не може да представлява индиция за сериозни затруднения, които Комисията е срещнала при предварителната проверка на държавна помощ (вж. в този смисъл решение от 10 юли 2012 г., TF1 и др./Комисия, T‑520/09, непубликувано, EU:T:2012:352, т. 103 и 139).

116 В настоящия случай, в точка 148 от обжалваното решение Комисията посочва, че фактическият сценарий се основава на прогнозните разходи и приходи за периода 2017—2019 г. въз основа на финансовите отчети на Post Danmark за първите десет месеца на 2017 г., на прогнози за последните два месеца от същата година и на бизнес план на Post Danmark за 2018 г. и 2019 г. В точка 151 от обжалваното решение Комисията уточнява, че условният сценарий се основава на оценката на разходите и приходите от търговската дейност на Post Danmark, в случай че то не би било натоварено със ЗУИ.

117 От точки 151 и 160 от обжалваното решение следва, че според датските органи без ЗУИ Post Danmark би преустановило изпращането на отделни писма и колети, определени в точка 3 от акта за възлагане на универсална услуга като „писмата, снабдени с марки, и колетите, включени в ЗУИ, които се изпращат от време на време и/или в малки количества и които не са [били] обхванати от договор, сключен с Post Danmark“, препоръчаните пратки и пратките с обявена стойност, безплатната услуга за незрящи, доставката на вестници, списания и каталози, както и международни писмовни пратки и пощенски колети.

118 На първо място, жалбоподателите изтъкват факта, че изпращането на отделни писма и колети, на препоръчани пратки и на пратки с обявена стойност, безплатната услуга за незрящи, доставката на вестници и списания и международните писмовни пратки и пощенски колети са рентабилни в градските райони, и поради това, макар вече да не е натоварено със ЗУИ, Post Danmark би продължило да извършва тези дейности в посочените райони.

119 Най-напред следва да се отбележи, че твърденият рентабилен характер на разглежданите дейности е изведен от доклада на BDO.

120 Във връзка с това, от една страна, съгласно трайната съдебна практика, дейността на Съда и на Общия съд се ръководи от принципа на свободната преценка на доказателствата и единственият критерий за преценката на стойността на представените доказателства е тяхната убедителност. За да се прецени доказателствената стойност на даден документ, трябва да се провери истинността на информацията, която се съдържа в него, да се отчетат по-специално произходът на документа, обстоятелствата при съставянето му и неговият адресат и да се прецени дали с оглед на съдържанието му документът изглежда логичен и достоверен (вж. решение от 15 септември 2016 г., Ferracci/Комисия, T‑219/13, EU:T:2016:485, т. 42 и цитираната съдебна практика).

121 От друга страна, както бе припомнено в точка 48 по-горе, законосъобразността на решение в сферата на държавните помощи трябва да се преценява с оглед на данните, с които Комисията е могла да разполага към момента, в който го е приела.

122 В случая обаче докладът на BDO е изготвен след приемането на обжалваното решение и по искане на ITD. Така доказателствената стойност на подобен доклад за целите на установяване на наличието на сериозни затруднения, за което тежест носят жалбоподателите, трябва да се счита за силно ограничена.

123 По-нататък, както подчертава Комисията, включването на рентабилни дейности в условния сценарий би довело до увеличаване на печалбата, генерирана от Post Danmark при такъв сценарий, и по този начин до увеличаване на разликата, необходима за изчисляването на НИР, между приходите от ЗУИ и приходите, които Post Danmark би реализирало в отсъствието на ЗУИ. Следователно, ако условният сценарий упоменаваше продължаването на други рентабилни дейности, възможността изчисляването на НИР да доведе до свръхкомпенсация би била допълнително намалена, а оттам и опасността от несъвместимост на разглежданата компенсация с вътрешния пазар.

124 Този извод не се поставя под съмнение от довода, представен от жалбоподателите в репликата, че дейностите, които те представят като рентабилни, в действителност са рентабилни само в дългосрочен план, така че при изготвяне на условния сценарий, предвиден за кратък период, от 2017 г. до 2019 г., подобни дейности биха донесли загуби.

125 Всъщност, дори да се допусне, че подобен довод е допустим, той почива на погрешна предпоставка. В това отношение трябва да се припомни, че изчисляването на НИР, което има за цел да изолира разходите, присъщи за предоставянето на универсалната услуга, предполага да се изготви условен сценарий, т.е. хипотетично положение, при което доставчикът на такава услуга вече не би бил натоварен с нея (вж. т. 109 по-горе). Тази методика се състои, най-напред, в това да се прецени дали в отсъствието на ЗУИ операторът, на когото първоначално е възложено това ЗУИ, би променил поведението си и би преустановил предоставянето на губещите услуги или би изменил условията за предоставянето им, и след това, да се прецени въздействието на тази промяна в поведението върху неговите разходи и приходи, за да се приспаднат от тях и изчислят евентуалните НИР. С други думи, следва да се преценят нетните разходи за ЗУИ, като се оцени доколко операторът, на който е възложено ЗУИ, би увеличил печалбите си, ако не е бил длъжен да предоставя универсалната услуга (вж. в този смисъл решение от 15 октомври 2020 г., První novinová společnost/Комисия, T‑316/18, непубликувано, EU:T:2020:489, т. 272 и 273).

126 Следователно за тази цел е необходимо, както посочва Комисията, условният сценарий да описва стабилно положение, което не отчита разходите на доставчика на универсалната услуга, свързани с преминаването към положение, в което той вече не е натоварен със ЗУИ. Доводите на жалбоподателите не могат да бъдат приети, тъй като предполагат, че продължаването на рентабилни дейности ще води до повече загуби отколкото печалби.

127 На второ място, жалбоподателите поддържат, че предложеният от датските органи условен сценарий не е реалистичен, тъй като предвижда, че в отсъствието на ЗУИ Post Danmark ще се откаже от международните писмовни пратки и пощенските колети, при положение че стратегическите цели на Post Danmark показват „голямо международно присъствие“ и осигуряването на пълни логистични решения за доставката на стоки от чужбина до крайния клиент.

128 При все това, както правилно изтъква Кралство Дания, условният сценарий се отнася само до отказа на Post Danmark от дейностите, включени в акта за възлагане на универсална услуга в отсъствието на ЗУИ, а именно, в съответствие с Всемирната пощенска конвенция, към която препраща точка 2 от акта за възлагане на универсална услуга (вж. т. 5 по-горе), „писмовните пратки“ и „пощенските колети“, адресирани до частни лица, до 20 кг.

129 Следователно от условния сценарий не следва, че датските органи са счели, че ако вече не е натоварено със ЗУИ, Post Danmark ще отслаби своето международно присъствие или вече няма да бъде в състояние да осигурява доставката на стоки на международно равнище. От това следва, че условният сценарий не противоречи на целите на Post Danmark за укрепване на неговото международно присъствие и за предлагането на пълни логистични решения до крайния клиент.

130 С оглед на изложеното критиките на жалбоподателите относно разработването на условния сценарий не разкриват наличието на сериозни затруднения, пред които Комисията е била изправена.

2) По приспадането на нематериалните ползи

131 Съгласно текста на точка 25, последно изречение от Рамката за УОИИ „[п]ри изчисляването на нетните разходи следва да се оценят ползите, доколкото това е възможно, за доставчика на УОИИ, включително нематериалните ползи“.

132 Що се отнася по-специално до универсалната пощенска услуга, Директива 2008/6/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 февруари 2008 година за изменение на Директива 97/67/ЕО с оглед пълното изграждане на вътрешния пазар на пощенски услуги в Общността (ОВ L 52, 2008 г., стр. 3) въвежда в Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 година относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата (ОВ L 15, 1998 г., стр. 14; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 3, стр. 12) приложение I, озаглавено „Ръководство за изчисляване на нетните разходи, ако има такива, на универсалната услуга“. В част Б, трета и четвърта алинея това приложение предвижда отчитане на нематериалните ползи при изчисляването на нетните разходи за универсалната услуга.

133 Така по принцип всяко изчисление на НИР трябва да приспада нематериалните ползи, дължащи се на ЗУИ (вж. в този смисъл решение от 25 март 2015 г., Slovenská pošta/Комисия, T‑556/08, непубликувано, EU:T:2015:189, т. 373), с уточнението, че в нито една разпоредба не се изброяват видовете нематериални ползи, които по принцип се дължат на УОИИ, или по-специално на ЗУИ в областта на пощенските услуги.

134 В конкретния случай в точка 157 от обжалваното решение Комисията припомня, че нематериалните ползи в пощенския сектор включват икономии от мащаба и обхвата, рекламни предимства, свързани с интелектуалната собственост, последици за търсенето поради освобождаване от ДДС, предимства, свързани с пълното териториално покритие, преговорни възможности и по-широка клиентела.

135 В точка 158 от обжалваното решение Комисията посочва, че предложеното от датските органи изчисление на НИР включва две категории нематериални ползи. От една страна, при това изчисляване се отчита увеличаването на търсенето в полза на Post Danmark, що се отнася до данъчнозадължени по ДДС клиенти, които не могат да го приспаднат поради освобождаването от такъв данък за услугите, попадащи в обхвата на ЗУИ. От друга страна, Комисията отбелязва, че датските органи са приспаднали активите, представляващи интелектуална собственост, свързани със ЗУИ, по-специално произтичащи от рекламните последици от видимите контактни точки, напр. пощенски кутии и пунктове за получаване на колети на самообслужване.

136 В точка 159 от обжалваното решение Комисията посочва, че за сметка на това датските органи са изключили от изчисляването на нетните разходи за ЗУИ три категории нематериални ползи, дължащи се съответно на икономиите от мащаба, на увеличените възможности за договаряне и на пълното териториално покритие на пазара за пощенски доставки на списания, периодика и каталози.

137 По същество жалбоподателите упрекват Комисията, че е приела методика за изчисляване на НИР, при която не се приспада никаква неимуществена полза, свързана с подобряването на репутацията на Post Danmark и с повсеместното му присъствие на територията на Дания.

i) По подобряването на репутацията на Post Danmark

138 Жалбоподателите поддържат, че подобряването на репутацията на доставчика на универсалната услуга винаги се счита за нематериална полза в пощенския сектор и може да достигне 81 % от разходите за ЗУИ. В случая с Post Danmark ЗУИ му позволявало да отпечатва марки с думата „Danmark“ и да използва символа на пощенския рог със златна корона в държавните пощенски станции, като по този начин увеличава стойността на корпоративната марка, утвърдена благодарение на предходното му монополно положение.

139 В самото начало следва да се отбележи, както прави Комисията, че стойността от 81 % от разходите за ЗУИ, посочена от жалбоподателите, произтича от проучване в областта на далекосъобщенията, осъществено от WIK Consult през 1997 г. и възпроизведена в точка 2.2 от проучването на WIK от 2010 г., озаглавена „Нематериални предимства в сектора на електронните съобщения“. Ето защо от посочените данни, които не се отнасят до универсалната пощенска услуга, не може да се заключи, че Комисията е срещнала сериозни затруднения поради неотчитането на въздействието на ЗУИ върху репутацията на Post Danmark.

140 От представените от жалбоподателите различни доказателства обаче е видно, че подобряването на репутацията на доставчика на универсалната услуга може да се счита за нематериална полза, дължаща се на ЗУИ в пощенския сектор. По-специално проучването на WIK от 2010 г. и докладът на ЕРПУ са с идентично съдържание, което гласи:

„Повечето от историческите оператори/[доставчици на универсална услуга] предоставят висококачествени пощенски услуги навсякъде в рамките на своята територия (страни). Поради това те се ползват с отлична репутация и следователно със значителна стойност на своите марки. Клиентелата, която осъзнава това (като също си дава сметка, че [доставчикът на универсална услуга] им предоставя услуги на загуба), е склонна да закупува услуги (извън ЗУИ) от [доставчика на универсална услуга] за сметка на други оператори. Понижаването на качеството на обслужване под стандартите за ЗУИ би могло да доведе до загуба на репутация от предприятието и на стойност от марката“.

141 В това отношение трябва да се подчертае, че цитатът се съдържа в части от проучването на WIK от 2010 г. и на доклада на ЕРПУ, посветени на описа на наличната документация и публикации във връзка с предимствата, от които се ползва доставчикът на универсална услуга в пощенския сектор. В тези документи се уточнява, че идентифицирането на предимството, свързано с подобряването на репутацията на доставчика на универсална услуга, се основава на проучвания от 2001 г., 2002 г. и 2008 г.

142 В случая жалбоподателите не могат да обяснят по какъв начин припомнените в точка 140 по-горе съображения, които могат да докажат, че ЗУИ подобрява репутацията на натоварения с него оператор, са приложими по отношение на Post Danmark, за което всеобщото използване на електронни пратки води до намаляване на оборота с 38 % между 2009 г. и 2016 г. По последния въпрос, както подчертава Комисията, финансовите трудности, изпитвани от Post Danmark през този период, са довели, от една страна, до намаляване на услугите, предоставяни в рамките на ЗУИ, и от друга страна, до увеличаване на цените на тези услуги, което може да изключи наличието на сериозни затруднения относно неприспадането на ползите, свързани с подобряването на репутацията на Post Danmark при изчисляването на НИР.

143 Този извод не се поставя под съмнение от доклада за US Postal, от който е видно, че въпреки финансовите трудности операторът US Postal, натоварен със ЗУИ в Съединените щати, запазва стойността на своята корпоративна марка на много високо равнище, еквивалентно с разходите за ЗУИ. В това отношение, дори да се предположи, че контекстът, в който действа US Postal, е съпоставим с този на Post Danmark, значението на стойността на неговата корпоративна марка и сравнението ѝ с разходите за ЗУИ по никакъв начин не са релевантни, за да се установи, че репутацията на предприятието би била засегната в отсъствието на ЗУИ. Всъщност за целите на приспадането на нематериалните ползи при изчисляване на НИР следва да се оценява не стойността на корпоративната марка на доставчика на универсална услуга, а да се определи дали репутацията на доставчика на универсална услуга се е подобрила, поради това че осигурява такава услуга.

144 Освен това изтъкнатото от жалбоподателите обстоятелство, че поради ЗУИ Post Danmark издава марки с наименованието „Danmark“ и използва лого с пощенски рог със златна корона, също не може да се разглежда като индиция за сериозни затруднения, свързани с неотчитането на нематериални ползи във връзка с подобряването на репутацията на Post Danmark. Всъщност, макар подобно обстоятелство да може да установи връзка между датската държава и Post Danmark, жалбоподателите не доказват, че тази връзка би била прекъсната в отсъствието на ЗУИ. Като се има предвид обаче фактът, че наименованието „Danmark“ е съставна част от фирменото наименование на Post Danmark, което е датският исторически оператор и в това си качество се е ползвало от монополно положение на територията на страната, а датската държава е един от двамата акционери на дружеството майка на Post Danmark, има вероятност, дори този оператор вече да не бъде натоварен със ЗУИ, неговият имидж да продължи да бъде асоцииран с датската държава.

145 Накрая, жалбоподателите не могат валидно да извеждат доводи от проучването на WIK от 2010 г. относно френския оператор La Poste и от доклад относно ирландския оператор An Post.

146 От една страна, макар проучването на WIK от 2010 г. да е достигнало до извода, че след като La Poste е доставчик на универсална услуга, това може да подобри репутацията му, този извод е бил свързан с наличието на обстоятелства, характерни за съответния доставчик, както следва от констатацията, че „сред своите клиенти La Poste има отличителна репутация на предприятие, намиращо се в близост до гражданите“, „[в]сяко нещо, което във Франция се свързва с понятието „[о]бществена [у]слуга“, по традиция заема важно място и изпълнява важна роля в очите на населението“ и „[х]ората се доверяват на пощенските и финансови услуги на La Poste и са особено чувствителни към всякакви промени в предлагането им“. Жалбоподателите обаче не доказват, нито дори поддържат, че такива обстоятелства са налице и по отношение на Post Danmark.

147 От друга страна, що се отнася до доклада относно An Post, цитираният от жалбоподателите пасаж, съгласно който предоставянето на универсалната услуга позволява подобряване на репутацията, е от част, отнасяща се до „изпращането на кореспонденция“. Единствено по отношение на тази услуга от споменатия пасаж би могъл да се направи извод, че вследствие на ЗУИ се стига до подобряване на репутацията.

148 От точки 151 и 160 от обжалваното решение обаче следва, че в отсъствието на ЗУИ Post Danmark ще преустанови осигуряването на изпращане на писма поради загубите от тази услуга. Следователно всякакво намаляване на репутацията, ограничено до сектора на изпращането на писмата, би било без значение за положението на Post Danmark в отсъствието на ЗУИ, тъй като последното вече не би присъствало в посочения сектор.

149 От изложеното следва, че нито едно от посочените от жалбоподателите съображения не позволява да се приеме, че неотчитането от датските органи на подобряването на имиджа на марката поради ЗУИ при изчисляването на НИР е трябвало да породи съмнения у Комисията при разглеждането на съвместимостта на разглежданата компенсация с вътрешния пазар.

ii) По повсеместното присъствие

150 Според жалбоподателите Комисията също неправилно e приела предложеното от датските органи изчисление на НИР, при положение че от него не може да се изведе сума, съответстваща на повсеместното присъствие.

151 В това отношение от представените от жалбоподателите различни доказателства, и по-специално от проучването на WIK от 2010 г. и на доклада на ЕРПУ е видно, че в пощенския сектор повсеместното присъствие означава ефекта на разширяване и изграждане на трайно доверие сред потребителите, които са по-склонни да използват доставчика на универсална услуга отколкото неговите конкуренти, тъй като знаят, че поради ЗУИ този доставчик предоставя услуги на цялата територия.

152 Така в самото начало следва да се отбележи, че от една страна, противно на поддържаното от Комисията, от предимството, произтичащо от повсеместното присъствие, не се ползват единствено операторите, които предлагат банкови или застрахователни услуги, въпреки че такова предимство може да бъде още по-значително, ако предлаганите услуги са многобройни и разнообразни. От друга страна, противно на поддържаното от Кралство Дания, предимството, свързано с повсеместното присъствие, се различава от рекламната ефективност, която означава, че териториалното присъствие, свързано със ЗУИ, предлага на доставчика на универсална услуга видимост на цялата територия, докато всеки друг оператор трябва да прави разходи за реклама, за да получи еквивалентна видимост.

153 При все това фактът, че повсеместното присъствие може да се счита за нематериална полза, свързана с универсалната услуга в областта на пощенските дейности, не влиза в противоречие със съдържанието на обжалваното решение, тъй като в точка 157 от него Комисията посочва, че типичните нематериални и търговски ползи включват „предимствата[, свързани с] универсалното покритие“, както и с „по-широка клиентела“.

154 Освен това, както подчертава Кралство Дания, от изчисляването на НИР невинаги се изважда нематериално предимство, свързано с повсеместното присъствие, за което свидетелства проучването на WIK от 2010 г., представено от жалбоподателите, в което се приема, че ЗУИ не предоставя на френския оператор La Poste никакво нематериално предимство, свързано с повсеместното присъствие.

155 В случая в точка 159, подточка iii) от обжалваното решение Комисията посочва, че според датските органи разпространителите на каталози, списания и периодика са съвсем склонни да избират дистрибутори, които не предлагат универсално териториално покритие. Това съображение, което жалбоподателите не оспорват, цели да установи, че поради статута си на доставчик на универсална услуга Post Danmark не се ползва от свързано с повсеместното присъствие нематериално предимство.

156 Що се отнася до представените от жалбоподателите доказателства, с които се цели да се установи, че ЗУИ предоставя на Post Danmark нематериални ползи във връзка с повсеместното му присъствие, следва да се констатира, че наистина в годишния си доклад за жизнеспособност за 2017 г. PostNord посочва, че поемането на ЗУИ в Швеция и Дания му дава достъп до всички домакинства в тези две държави, което представлява силов фактор с оглед на растежа на онлайн търговията.

157 Този откъс обаче не влиза в противоречие със съдържанието на обжалваното решение, свързано с неприспадането на неимуществена полза поради повсеместното присъствие. Всъщност, от една страна, в точка 149, подточка i) от обжалваното решение Комисията посочва, че за периода от 2017 г. до 2019 г. Post Danmark предвижда значително увеличаване на изпращаните от предприятията до потребителите пратки предвид нарастването на онлайн търговията. От друга страна, от точка 151 от обжалваното решение е видно, че при липсата на ЗУИ, Post Danmark би продължило да доставя колети, различни от единичните колетни пратки, но с някои уговорки относно доставката на адрес, която би била преустановена в някои особено слабо населени селски райони. Следователно, както подчертават Комисията и Кралство Дания, дори в отсъствието на ЗУИ повсеместното присъствие на Post Danmark не би се променило съществено по отношение на услугите, свързани с онлайн търговия, тъй като Post Danmark би продължило да предлага на цялата датска територия доставката на колети, различни от единичните колетни пратки, със или без доставка на адрес, в зависимост от районите.

158 Освен това, както правилно отбелязва Комисията, цитираните от жалбоподателите откъси от доклада за US Postal и от документа, изготвен от ESRC, се отнасят до повсеместното присъствие на корпоративната марка на доставчик на универсална услуга, т.е. до въздействието от цялостното покриване на територията върху репутацията на този доставчик. Както обаче бе отбелязано в точки 142—149 по-горе, положението на Post Danmark е било такова, че Комисията е можела да изключи възможността ЗУИ да подобри репутацията му.

159 При тези условия представените от жалбоподателите доказателства не позволяват да се приеме, че липсата на специално приспадане на свързана с повсеместното присъствие неимуществена полза при изчисляването на НИР, представено от датските органи, е трябвало да изправи Комисията пред сериозни затруднения във връзка със съвместимостта на разглежданата компенсация с вътрешния пазар.

3) По отчитането на стимулите за ефективност

160 Жалбоподателите упрекват Комисията, че е приела разглежданата компенсация за съвместима с вътрешния пазар, докато според тях изчисляването на НИР, което е в основата на тази компенсация, нарушава в две аспекта точки 39—43 от Рамката за УОИИ, свързани със стимулите за ефективност. От една страна, изчисляването на НИР не било изготвено на база ефективен доставчик, а от друга страна, не можел да се осъществи никакъв контрол за качеството на универсалната услуга, тъй като разглежданата компенсация отчасти е била изплатена впоследствие.

161 Точки 39—43 от Рамката за УОИИ гласят следното:

„39. При изготвянето на метода за компенсиране държавите членки трябва да въведат стимули за ефективното предоставяне на УОИИ с висок стандарт, освен ако не могат да докажат надлежно, че това не е осъществимо или подходящо.

40. Стимулите за ефективност могат да бъдат изготвени по различни начини, за да се вземе предвид по най-добрия начин специфичният характер на всеки случай или сектор. Например държавите членки могат да определят предварително фиксирано равнище на компенсация, при което се предвижда и включва увеличената ефективност, която се очаква да постигне предприятието през времетраенето на акта на възлагане.

41. Държавите членки могат също да зададат в акта на възлагане цели за производствена ефективност, при което равнището на компенсация се обвързва със степента, до която са постигнати целите. Ако предприятието не постигне целите, компенсацията следва да се намали съгласно метод за изчисляване, уточнен в акта на възлагане. […] Възнаграждението за постигната увеличена производствена ефективност трябва да се определи на такова равнище, че да се позволи балансираното ѝ споделяне между предприятието и държавата членка и/или потребителите.

42. Тези механизми за въвеждане на стимули за подобряване на ефективността трябва да се основават на обективни и измерими критерии, посочени в акта на възлагане и подлежащи на прозрачно оценяване ex post, извършено от орган, независим от доставчика на УОИИ.

43 Повишаването на ефективността не трябва да бъде за сметка на качеството на предоставената услуга и следва да отговаря на стандартите, определени в законодателството на Съюза“.

162 В конкретния случай в точки 166—169 от обжалваното решение, както и в точка 181, подточка vi) Комисията приема, че датските органи са въвели достатъчни стимули за ефективност на универсалната услуга. От една страна, Комисията счита, че значителен стимул за ефективност може да се изведе от обстоятелството, че разглежданата компенсация ще бъде изплатена предварително и представлява 46 % от НИР, което позволява на Post Danmark да запази цялата увеличена ефективност, при условие да няма свръхкомпенсация. От друга страна, Комисията отбелязва, че стандартите за качество, наложени на Post Danmark в акта за възлагане на универсална услуга, и системата от санкции, въведена в случай на неспазване на тези стандарти, са в състояние да изключат засягането на качеството на универсалната услуга поради увеличената ефективност.

163 Изложените от жалбоподателите доводи не позволяват да се заключи, че подобни съображения съдържат индиция за наличието на сериозни затруднения във връзка с преценката на съвместимостта на разглежданата компенсация.

164 Първо, жалбоподателите неправилно твърдят, че разглежданата компенсация не е съдържала стимул за ефективност, тъй като нейният получател, Post Danmark, е бил на прага на обявяване в несъстоятелност и следователно не е можел да се счита за ефективен доставчик. Всъщност този довод произтича от смесване между, от една страна, стимулите за ефективност, изисквани съгласно точки 39—43 от Рамката за УОИИ, които целят предоставянето на УОИИ да осигурява по-голяма ефективност, като същевременно обезпечава качествено обслужване, и от друга страна, представата, че изчисляването на НИР следва да се извършва на база ефективен доставчик.

165 В това отношение въпросът дали равнището на необходимата компенсация трябва да се определя въз основа на анализ на разходите, които ефективен доставчик би направил за изпълнението на ЗУИ, е без значение при преценката на пропорционалността на помощта при прилагане на член 106, параграф 2 ДФЕС. Всъщност отчитането на икономическата ефективност на доставчика на универсална услуга би означавало да се изисква такава услуга винаги да се предоставя при нормални пазарни условия, което би могло да попречи на осъществяването от правна или фактическа страна на специфичната задача, възложена на предприятията, натоварени с функцията да оказват УОИИ. Именно това е положението, което член 106, параграф 2 ДФЕС цели да предотврати (вж. в този смисъл решение от 24 септември 2015 г., Viasat Broadcasting UK/Комисия, T‑125/12, EU:T:2015:687, т. 90 и цитираната съдебна практика).

166 Второ, доводът на жалбоподателите, че част от разглежданата компенсация е била изплатена, без да е имало възможност да се провери спазването на стандартите за качество на универсалната услуга, не се подкрепя от фактите. Всъщност такива стандарти за качество, както и механизмът за контрол и санкции са определени в акта за възлагане на универсална услуга от 30 май 2016 г., тоест преди началото на периода, за който се отнася разглежданата компенсация.

4) По използването на разглежданата компенсация

167 На първо място, жалбоподателите упрекват Комисията, че е допуснала грешка при прилагане на правото, като е приела, че разглежданата компенсация е съвместима с вътрешния пазар на основание на Рамката за УОИИ, като същевременно изрично е разрешила използването на тази компенсация не за изпълнението на ЗУИ, а за заплащане на разходите, произтичащи от уволнението на бивши държавни служители.

168 В това отношение е безспорно, както отбелязва Комисията в точка 23 от обжалваното решение, че разглежданата компенсация представлява компонент от новия производствен модел на Post Danmark. По-специално датските власти предвиждат сумата, съответстваща на разглежданата компенсация, да служи за финансиране на част от специалните обезщетения за уволнение на бивши държавни служители на Post Danmark.

169 Съгласно припомнената в точки 106—108 по-горе съдебна практика целта, която стои в основата на член 106, параграф 2 ДФЕС, е да се избегне правилата за конкуренция за възпрепятстват изпълнението на задачите на предприятията, натоварени с обществена услуга, като се позволи на държавите членки да им предоставят финансиране, при условие че то не надхвърля нетните разходи, свързани с тази обществена услуга, включително разумна печалба.

170 Следователно разглеждането на съвместимостта с вътрешния пазар на компенсация за обществена услуга от страна на Комисията се състои в проверка, независимо от действителното предназначение на съответната сума, дали такава обществена услуга съществува и дали поражда нетни разходи за предприятието, натоварено с осигуряването ѝ.

171 Тази преценка се потвърждава от обстоятелството, че компенсацията за обществена услуга може да включва разумна печалба и следователно да надхвърли точния размер на нетните разходи за обществената услуга.

172 Това важи в още по-голяма степен в областта на пощенските услуги, тъй като разпоредбите на част В, първа алинея от приложение I към Директива 97/67 предвиждат, че „[в]ъзстановяването или финансирането на нетни разходи за задълженията за универсална услуга може да изисква определените доставчици на универсална услуга да бъдат компенсирани за услугите, които те предлагат при нетърговски условия“. Всъщност използваният в тази разпоредба израз „възстановяване или финансиране“ изключва всякакво изискване за действително предназначение на прехвърлените средства, съответстващи на компенсацията за универсалната услуга, за нейното изпълнение.

173 Следователно обстоятелството, че предоставената в рамките на разглежданата компенсация сума е предназначена за цел, различна от ЗУИ, само по себе си не означава, че Комисията е срещнала сериозни затруднения при преценката на съвместимостта на такава мярка (вж. в този смисъл решение от 15 октомври 2020 г., První novinová společnost/Комисия, T‑316/18, непубликувано, EU:T:2020:489, т. 187).

174 Този извод не може да бъде поставен под съмнение с довода на жалбоподателите, изведен от правните норми, забраняващи неправилното използване на държавни помощи.

175 В това отношение от член 1, буква ж) от Регламент 2015/1589 следва, че неправилно от нейния получател се използва помощ, ако използването е в нарушение на решение на Комисията.

176 В случая обжалваното решение има за предмет преценка на съвместимостта на разглежданата компенсация, предоставена за покриване на нетните разходи, произтичащи от ЗУИ, предвидено в акта за възлагане на универсална услуга. Безспорно е, че в Дания ЗУИ се осигурява от Post Danmark. Следователно само ако се установи, че Post Danmark не е изпълнило наложените му изисквания в рамките на ЗУИ, би могло да се констатира неправилно използване на разглежданата компенсация.

177 На второ място, жалбоподателите поддържат по същество, че Комисията не е можела да приеме, че изчисляването на разглежданата компенсация ще включва сумата на разходите за уволнение на бившите държавни служители на Post Danmark. По-конкретно, не било доказано, че бившите държавни служители, чието уволнение е обхванато от разглежданата компенсация, действително са били наети за изпълнение на ЗУИ (вж. т. 95 по-горе).

178 В това отношение, най-напред, както вече бе посочено в точка 114 по-горе, държавите членки разполагат със свобода на преценка при избора на релевантните данни за изчисляване на НИР и няма пречка, подобно на датските органи в конкретния случай, те да се основават на разходите, направени по-рано от доставчика на универсална услуга, или на неговия бизнес план. По-нататък, както следва от точки 1 и 10 от споразумението от 20 октомври 2017 г. и от точка 2.2 от обжалваното решение, от една страна, въвеждането на нов производствен модел в Post Danmark е станало необходимо поради промяна в естеството на пощенския пазар заради нарастващата цифровизация на търговията в Дания, и от друга страна, въпросният нов модел в голяма степен е насочен към рационализиране на някои разходи за персонал, свързани с доставката на поща. Следователно е установено, противно на твърденията на жалбоподателите, че бившите държавни служители на Post Danmark, чието уволнение се предвижда, са били неразривно свързани с доставката на пощата — основна дейност в рамките на ЗУИ. Накрая, както подчертава Комисията, без това да се оспорва от жалбоподателите, датските органи възприемат предпазлив подход, като в условния сценарий приемат, че дори да не е било натоварено със ЗУИ, Post Danmark би трябвало да заплати разходите за уволнение на бивши държавни служители в същото съотношение като предвиденото във фактическия сценарий, а това клони към намаляване на въздействието на посочените разходи за уволнение върху размера на НИР.

179 Поради всички тези причини следва да се заключи, че отчитането на разходите за уволнение на бивши държавни служители на Post Danmark при изчисляването на НИР не доказва, че в това отношение Комисията е срещнала сериозни затруднения.

180 Този извод не може да бъде поставен под съмнение от доклада на ЕРПУ. Всъщност съгласно извадката от този доклад, на която се позовават жалбоподателите, „ограниченията за намаляване на числеността на персонала […] не би трябвало да се определят като част от ЗУИ в пощенския сектор“. В случая обаче, както подчертава Комисията, на Post Danmark не е наложено никакво ограничение за намаляването на числеността на персонала заради ЗУИ. Напротив, това предприятие е предвидило да намали броя на служителите си в рамките на фактическия сценарий.

181 Следователно оплакването, свързано с отчитането на разходите за уволнение при изчисляването на размера на НИР, трябва да се отхвърли, без да е необходимо произнасяне по допустимостта му, оспорена от Комисията в отговор на въпрос, поставен от Общия съд в рамките на процесуално-организационно действие.

182 На трето място, жалбоподателите и Dansk Distribution изтъкват, че Комисията е допуснала грешка, като не е изследвала съвместимостта на разглежданата компенсация въз основа на Насоките за държавна помощ за оздравяване и преструктуриране.

183 В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 84, параграф 1 от Процедурния правилник, в хода на производството не могат да се въвеждат нови основания, освен ако те не почиват на правни или фактически обстоятелства, установени в производството. Въпреки това основание, което представлява разгръщане на основание, изложено по-рано изрично или имплицитно в исковата молба или в жалбата, и което се намира в тясна връзка с последното, трябва да бъде обявено за допустимо. За да може да се счита за разгръщане на изложено по-рано основание или оплакване, новият довод трябва да има достатъчно тясна връзка с първоначално изложените в исковата молба или жалбата основания или оплаквания, така че да може да се разглежда като резултат от обичайното развитие на обсъжданията в състезателното производство (вж. решение от 20 ноември 2017 г., Petrov и др./Парламент, T‑452/15, EU:T:2017:822, т. 46 и цитираната съдебна практика).

184 Налага се обаче изводът, че едва на етапа на становищата си по изявлението при встъпване на Кралство Дания жалбоподателите поддържат за първи път, че Комисията е била длъжна да приложи Насоките за държавна помощ за оздравяване и преструктуриране, а жалбата не съдържа никакво позоваване на посочените насоки. Така, противно на поддържаното от жалбоподателите в заседанието, подобен довод не може да се свърже с оплакването, съдържащо се в частта от жалбата, озаглавена „Усвояване на средствата“, в която те упрекват Комисията, че неправилно е обявила разглежданата компенсация за съвместима с вътрешния пазар въз основа на Рамката за УОИИ, като същевременно е разрешила част от нея да бъде разходвана за уволнението на бивши държавни слу