ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

P. MENGOZZI

представено на 23 декември 2015 година ( 1 )

Дело C‑558/14

Mimoun Khachab

срещу

Subelegación de Gobierno en Álava

(Преюдициално запитване, отправено от Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (Върховен съд на Баската автономна област, Испания)„Преюдициално запитване

„Право на събиране на семейството — Гражданин на трета страна — Директива 2003/86/ЕО — Условия — Член 7, параграф 1, буква в) — Стабилни, регулярни и достатъчни финансови ресурси — Прогнозна оценка — Метод за оценка — Вероятност кандидатът за събиране на семейството да запази тези ресурси след подаване на заявлението за събиране на семейството — Период, през който кандидатът за събиране на семейството трябва да разполага с тези ресурси““

1. В настоящото дело Съдът трябва да се произнесе по изискванията, които държавите членки могат да поставят по отношение на влизането и пребиваването на семейството на гражданин на трета страна на тяхна територия. Съгласно член 7 от Директива 2003/86/ЕО на Съвета от 22 септември 2003 година относно правото на събиране на семейството ( 2 ), която регламентира влизането и пребиваването на членовете на семейството на гражданите на трета страни, държавите членки могат да изискат от кандидата за събиране на семейството да разполага с жилище, медицинска застраховка и стабилни и регулярни финансови ресурси, които са достатъчни, за да издържа себе си и членовете на своето семейство, както и да изпълнява съответните мерки за интегриране.

2. Запитващият съд поставя въпрос на Съда относно изискването за финансови ресурси, и по-точно дали кандидатът за събиране на семейството отговаря на това изискване, ако към датата, на която е подал заявлението за събиране на семейството пред компетентните органи в съответната държава членка, разполага с достатъчни финансови ресурси, за да издържа своето семейство, или тази държава членка може да изиска от кандидата да разполага с такива ресурси след тази дата, за да се увери, че след влизането на семейството му на нейна територия той ще е в състояние да го издържа.

3. Макар Съдът вече да се е произнасял по мерките за интегриране, които съответната държава членка може да изисква от кандидата да изпълнява ( 3 ), както и по въпроса кога финансовите ресурси са достатъчни и съответно кандидатът не е принуден да прибягва до системата за социално подпомагане на тази държава членка ( 4 ), този съд никога не е бил питан за това дали от кандидата може да се изисква да докаже, че по всяка вероятност ще запази финансовите си ресурси след подаването на заявлението за събиране на семейството, и съответно за какъв период. Ето защо настоящото дело ще даде на Съда повод да разгледа този въпрос.

I – Правна уредба

А – Правото на Съюза

4. Съгласно член 1 от Директива 2003/86 тя има за цел „да определи условията за упражняване на правото на събиране на семейството от граждани на трети страни, пребиваващи законно на територията на държавите членки“.

5. Съгласно член 3, параграф 1 от тази директива тя се прилага, „когато кандидатът за събиране на семейството притежава разрешение за пребиваване, издадено от държава членка със срок на валидност една година или повече, и с основание може да очаква да получи право на постоянно пребиваване, ако членовете на неговото семейство са граждани на трета страна, независимо от правния им статут“.

6. Член 4, параграф 1 от Директива 2003/86 гласи: „Държавите членки разрешават влизането и пребиваването в съответствие с настоящата директива и при условие, че са спазени изискванията на глава IV, а също и на член 16, на следните членове на семейството: а) съпруг на кандидата за събиране на семейството […]“.

7. Съгласно глава IV, член 7, параграф 1 от Директива 2003/86: „При подаване на заявление за събиране на семейство заинтересованата държава членка може да поиска от лицето, което е подало заявлението, да представи доказателство за това, че кандидатът разполага със: a) жилищни условия, считани за нормални за сравнимо семейство, живеещо в същия район и покриващи изискванията на общите здравни норми и нормите за безопасност, които са в сила във въпросната държава членка; б) медицинска застраховка за всички рискове, които обикновено се покриват за нейните собствени граждани във въпросната държава членка, за самия кандидат и членовете на неговото семейство. в) стабилни и регулярни финансови ресурси, които са достатъчни, за да издържа себе си и членовете на своето семейство, без да прибягва до системата за социално подпомагане на въпросната държава членка. Държавите членки оценяват тези финансови ресурси с оглед характера им и тяхната регулярност и могат да вземат под внимание нивото на минималните национални възнаграждения или пенсии, а също и броя на членовете на семейството“.

8. Член 16, параграф 1 от Директива 2003/86 гласи: „Държавите членки могат да отхвърлят заявление за влизане и пребиваване с цел събиране на семейството или ако е целесъобразно, да оттеглят или откажат да подновят разрешение за пребиваване на член на семейството, при следните условия: a) когато не са изпълнени или престанат да се изпълняват условията, определени в настоящата директива. При подновяване на разрешението за пребиваване, ако кандидатът не разполага с достатъчно финансови ресурси, без да прибягва до системата за социално подпомагане на държавата членка, както е предвидено в член 7, параграф 1, буква в), държавата членка взима под внимание приноса на членовете на семейството за доходите в домакинството; […]“.

9. Член 17 от Директива 2003/86 предвижда, че „[д]ържавите членки надлежно държат сметка за характера и солидността на семейните връзки на лицето и продължителността на пребиваването му в държавата членка, както и за съществуването на семейни, културни и социални връзки със страната му на произход, в случай на отхвърляне на заявление, оттегляне или отказ за подновяване на разрешение за пребиваване, а също и в случай на постановяване на мярка за принудително отвеждане на кандидата или на членовете на неговото семейство“.

Б – Испанското право

10. Съгласно член 16, параграф 2 от Устройствен закон 4/2000 за правата и свободите на чужденците в Испания и тяхната социална интеграция (Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social) от 11 януари 2000 г. ( 5 ) (наричан по-нататък „Устройствен закон 4/2000“) „пребиваващите в Испания чужденци имат право да се съберат с членовете на семейството им, посочени в член 17“. Член 17, параграф 1, буква а) от същия закон предвижда, че правото на събиране се отнася до „съпруга/съпругата на пребиваващия чужденец, при условие че те не са във фактическа или законна раздяла и че бракът не е сключен с цел заобикаляне на закона“.

11. Член 18, параграф 2 от Устройствен закон 4/2000, регламентиращ „[и]зисквания[та] за събиране на семейството“, гласи, че „[к]андидатът за събиране на семейството трябва да докаже при условия и ред, определени с подзаконов акт, че разполага с подходящо жилище и достатъчно финансови ресурси, за да издържа себе си и своето семейство, след като то се събере. При изчисляването на доходите за целите на събирането, не се вземат предвид тези, произтичащи от системата за социално подпомагане, но се отчитат доходите на съпруга, който пребивава в Испания и живее съвместно с кандидата за събиране на семейството“.

12. Член 54, параграф 1 от Кралски указ 557/2011 за приемане на Правилник за прилагане на Устройствен закон 4/2000 за правата и свободите на чужденците в Испания и тяхната социална интеграция, изменен с Устройствен закон 2/2009 (El Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009) от 20 април 2011 г. ( 6 ) (наричан по-нататък „Кралски указ 557/2011“), гласи: „Чужденец, който иска да бъде издадено разрешение за пребиваване с цел събиране на членовете на неговото семейство, трябва да представи заедно със съответното заявление документи, удостоверяващи наличието на достатъчно финансови ресурси за издръжка на семейството, включително за здравни грижи, когато същите не са покрити от системата за социално осигуряване, в посочения по-долу минимален размер в евро или равностойността в чуждестранна валута към датата на подаване на заявлението, съобразно броя на лицата, с които иска събиране, като се вземат предвид и членовете на семейството, които вече живеят на негова издръжка в Испания: а) за семейства, състоящи се от двама членове, от които единият е кандидатът за събиране на семейството, а другият е лицето, с което той иска да се събере, след пристигане на последното в Испания: месечен доход в размер на 150 % от [Indicador Publico de Renta de Effectos Múltiples, наричан по-нататък „IPREM“] […]“.

13. IPREM е използван в Испания референтен индекс при отпускането по-специално на социални помощи, стипендии, субсидии или помощи за безработица. Създаден през 2004 г., той заменя междуотрасловата минимална работна заплата като референтна стойност при отпускането на тези помощи.

14. Член 54, параграф 2, първа алинея от Кралски указ 557/2011 предвижда, че „[р]азрешение за пребиваване не се издава, ако се установи по несъмнен начин, че няма вероятност финансовите ресурси да бъдат запазени през годината след датата на подаване на заявлението. При преценката на вероятността даден източник на доходи да се запази през въпросната година, се отчитат промените, настъпили във връзка с финансовите ресурси на кандидата за събиране на семейството през шестте месеца преди датата на подаване на заявлението“.

II – Фактите, главното производство и преюдициалният въпрос

15. Г‑н Khachab притежава разрешение за дългосрочно пребиваване в Испания. От 2009 г. е женен за г‑жа Ilham Aghadar.

16. На 20 февруари 2012 г. г‑н Khachab подава до Subdelegación del Gobierno en Álava (държавната администрация в провинция Алава) заявление, с което иска да се издаде разрешение за временно пребиваване на съпругата му с цел събиране на семейството.

17. С решение от 26 март 2012 г. държавната администрация в провинция Алава отхвърля това заявление, с мотива че г‑н Khachab не е „доказал наличието на достатъчно финансови ресурси, за да издържа семейството си, след като то се събере“.

18. Г‑н Khachab обжалва това решение по административен ред. С решение от 25 май 2012 г. държавната администрация в провинция Алава отхвърля жалбата. Тя посочва, че срокът на представения от г‑н Khachab трудов договор, сключен на 16 февруари 2012 г. с дружеството Construcciones y distribuciones constru-label SL, е изтекъл на 1 март 2012 г., че г‑н Khachab е работил за това дружество само 15 дни през 2012 г. и 48 дни през 2011 г. и че към датата на приемане на обжалваното решение той не работи нищо. Въз основа на това прави извода, че той не разполага с достатъчно финансови ресурси, за да издържа семейството си, след като то се събере. Подчертава още, че няма никакво основание да се счита, че той ще продължи да има такива ресурси през годината след подаването на заявлението.

19. С решение от 29 януари 2013 г. Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 1 de Vitoria-Gasteiz (Административен съд № 1 на Витория-Гастейс) потвърждава решението на държавната администрация в провинция Алава от 25 май 2012 г. Той посочва, че през последните шест месеца преди подаването на заявлението г‑н Khachab е работил само 63 дни за Construcciones y distribuciones constru-label SL, и то с работна заплата в размер на 929 EUR. Той подчертава още, че представените от г‑н Khachab трудови договори за периоди отпреди сключения с посоченото дружество са били срочни. Въз основа на това прави извода, че няма никакви основания да се счита, че през годината след подаването на заявлението г‑н Khachab ще продължи да разполага с достатъчно финансови ресурси за издръжка на семейството си.

20. Г‑н Khachab обжалва решението от 29 януари 2013 г. пред запитващия съд. Той упреква Juzgado de lo Contencioso-Administrativo по-специално че не е взел предвид новонастъпил факт, а именно че считано от 26 ноември 2012 г., работи като берач на цитрусови плодове и следователно разполага с достатъчно финансови ресурси, за да издържа семейството си. Прокурорът изразява становище жалбата да бъде отхвърлена, като изтъква, че новите обстоятелства не могат да бъдат взети предвид и че видно от административната преписка, няма никакви изгледи жалбоподателят да разполага с достатъчно финансови ресурси и през годината след подаването на заявлението.

21. При тези условия Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Аutónoma del País Vasco (Върховен съд на Баската автономна област) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос: „Трябва ли член 7, параграф 1, буква в) от Директива 2003/86 да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която позволява на националните органи да не разрешат събиране на семейството поради това, че кандидатът за събиране на семейството не разполага със стабилни и регулярни финансови ресурси, достатъчни за да издържа себе си и членовете на своето семейство, като основат решението си на прогнозна оценка на изгледите кандидатът да запази своите ресурси през годината след датата на подаване на заявлението и на промените в неговите доходи през шестте месеца преди тази дата?“.

22. Писмени становища по този въпрос представят испанското, германското, френското, унгарското и нидерландското правителство, както и Европейската комисия.

III – Анализ

23. По същество запитващият съд пита Съда дали член 7, параграф 1, initio, и буква в) от Директива 2003/86, който предвижда, че съответната държава членка може да изисква от кандидата за събиране на семейството да разполага със „стабилни и регулярни финансови ресурси, които са достатъчни, за да издържа себе си и членовете на своето семейство“, дава право на компетентните органи на тази държава да извършват прогнозна оценка на финансовите ресурси на кандидата, тоест да вземат предвид не само финансовите ресурси, с които той разполага към датата на подаване и/или разглеждане на заявлението за събиране на семейството, но така също и финансовите ресурси, с които ще разполага през годината след подаването на заявлението, като се има предвид, че вероятността кандидатът да запази финансовите си ресурси в продължение на една година се преценява въз основа на ресурсите, с които той е разполагал през последните шест месеца преди подаване на заявлението.

24. Следва да се отбележи, че преюдициалният въпрос се отнася не до „достатъчността“ на финансовите ресурси, тоест до техния размер с оглед по-специално този на минималните национални възнаграждения и пенсии, а до „регулярността“ и „стабилността“ на тези ресурси, тъй като става въпрос да се прецени дали компетентните органи в съответната държава членка могат да изискват от кандидата за събиране на семейството не само да е разполагал с достатъчно финансови ресурси в минал момент, но и да разполага с такива в бъдеще, в продължение на определен период и с определена честота.

25. Следователно в настоящото заключение няма да се занимавам с въпроса дали испанските власти могат, без да нарушават член 7, параграф 1, initio, и буква в) от Директива 2003/86, да изискват от кандидата за събиране на семейството доход в размер не по-малко от 150 % от IPREM ( 7 ). Следва да се уточни обаче, че в решение Chakroun Съдът приема, че „държавите членки могат да определят дадена сума като референтна, но не и в смисъл, че могат да определят минимален размер на доходите, който ако не е налице, не се допуска събиране на семейството, независимо от конкретната преценка на положението на подалото заявлението лице“ ( 8 ), и че това тълкуване намира подкрепа в член 17 от Директива 2003/86 ( 9 ), който изисква всеки случай да бъде разглеждан индивидуално.

26. Според мен поставеният на Съда въпрос се състои по-точно от две части. От една страна запитващият съд пита Съда относно възможността компетентните органи на съответната държава членка да вземат предвид бъдещите финансови ресурси на кандидата за събиране на семейството, тоест относно принципната възможност да се извърши прогнозна оценка във връзка с предвиденото в член 7, параграф 1, буква в) от Директива 2003/86 изискване за финансови ресурси. От друга страна запитващият съд пита Съда относно обстоятелствата, които следва да се вземат предвид при тази оценка, тоест относно продължителността на периода, през който кандидатът за събиране на семейството ще трябва да разполага с достатъчно финансови ресурси (съгласно испанското законодателство — една година след датата на подаване на заявлението за събиране на семейството) и относно вероятността въпросните ресурси да останат на разположение през този период (съгласно испанското законодателство вероятността кандидатът за събиране на семейството да запази финансовите си ресурси след подаването на заявлението се оценява въз основа на промените, настъпили във връзка с ресурсите му през последните шест месеца преди подаването на заявлението).

27. Ето защо по-долу ще разгледам на първо място дали член 7, параграф 1 от Директива 2003/86 допуска прогнозна оценка на финансовите ресурси на жалбоподателя. Отсега посочвам, че според мен няма никакво съмнение, че тази директива позволява на държавите членки да предвидят такава оценка. Ще се постарая на второ място да разгледам метода, който компетентните органи на съответната държава членка прилагат, за да преценят дали и за какъв период е вероятно кандидатът за събиране на семейството да запази финансовите ресурси, с които разполага. В това отношение следва да се отбележи, че макар държавите членки да са свободни — доколкото Директива 2003/86 не казва нищо по този въпрос — да определят метода за оценяване на финансовите ресурси на кандидата за събиране на семейството, те могат да упражнят това право само при спазване на целта на тази директива да се подпомогне събирането на семействата. Именно от гледна точка на тази цел ще разгледам установения в испанската правна уредба метод за оценка, припомнен в предходната точка.

А – Относно възможността компетентните органи на съответната държава членка да извършват прогнозна оценка на финансовите ресурси, посочени в член 7, параграф 1, буква в) от Директива 2003/86

28. Съгласно член 7, параграф 1 от Директива 2003/86 държавата членка „може да поиска от лицето, което е подало заявление за събиране на семейството, да представи доказателство за това, че кандидатът разполага“ в частност със „стабилни и регулярни финансови ресурси, които са достатъчни, за да издържа себе си и членовете на своето семейство, без да прибягва до системата за социално подпомагане на въпросната държава членка“. Този член обаче не дава определение за „стабилни“ и „регулярни“ финансови ресурси. Вярно е, че в него се уточнява, че държавите членки „оценяват тези финансови ресурси с оглед характера им и тяхната регулярност“ ( 10 ), но тези указания са толкова неясни, че не помагат особено при определянето дали въпросните ресурси са „стабилни“ и „регулярни“. Обратно, този член не само определя, най-малкото чрез отрицание, кога финансовите ресурси са „достатъчни“ (става въпрос за финансови ресурси, чийто размер позволява на кандидата и на семейството му да се издържат, без да прибягват до системата за социално подпомагане), но дава и указания относно метода за тяхната оценка. Всъщност в член 7, параграф 1, буква в), последно изречение се уточнява, че когато оценяват тези финансови ресурси, държавите членки могат „да вземат под внимание нивото на минималните национални възнаграждения или пенсии, а също и броя на членовете на семейството“.

29. С други думи, в параграф 1 от посоченият член не се уточнява дали стабилността и регулярността на финансовите ресурси могат да бъдат предмет на прогнозна оценка. Всъщност ми се струва, че не следва да се отдава никакво особено значение на това, че в този член е използвано сегашно време, изявително наклонение („заинтересованата държава членка може да поиска […], че кандидатът разполага“) ( 11 ): според мен от употребата на сегашно, а не на бъдещо време („заинтересованата държава членка може да поиска […], че кандидатът ще разполага“), не може да се направи извод, че такава прогнозна оценка е изключена ( 12 ). Освен това този член не би могъл да се разбира в смисъл, че кандидатът за събиране на семейството трябва да разполага с достатъчно финансови ресурси именно „при подаване на заявление“. Обстоятелственото пояснение за време според мен се отнася не до притежанието на такива ресурси, а до възможността на съответната държава членка да изиска доказването им: тоест „при подаване на заявление“„заинтересованата държава членка може да поиска“ от заявителя да докаже, че кандидатът за събиране на семейството разполага с достатъчни финансови ресурси ( 13 ).

30. Въпреки това, макар член 7, параграф 1 от Директива 2003/86 да не уточнява дали стабилността и регулярността на финансовите ресурси могат да са предмет на прогнозна оценка, струва ми се, че член 16 от тази директива може да даде отговор на този въпрос.

31. Всъщност член 16, параграф 1, initio, и буква а) от Директива 2003/86 гласи, че „[д]ържавите членки могат да отхвърлят заявление за влизане и пребиваване с цел събиране на семейството или ако е целесъобразно, да оттеглят или откажат да подновят разрешение за пребиваване на член от семейството“, например „когато не са изпълнени или престанат да се изпълняват условията, определени в настоящата директива“ ( 14 ). С други думи, ако след разрешението за влизане и пребиваване на членовете на семейството едно от предвидените в Директива 2003/86 условия за събиране на семейството „престане да се изпълнява“, компетентните органи на съответната държава членка могат да оттеглят разрешението за пребиваване на членовете на семейството. Наличието на достатъчно финансови ресурси у кандидата за събиране на семейството, за да издържа себе си и своето семейство, без да прибягва до системата за социално подпомагане на съответната държава членка е едно от „условията“, с които Директива 2003/86 изрично обвързва издаването на разрешение за събиране на семейството. Всъщност член 7, параграф 1, буква в) от тази директива е сред разпоредбите на глава IV от нея, озаглавена „Изисквания за упражняване на правото на събиране на семейството“ ( 15 ). Следователно от член 16, параграф 1 от посочената директива произтича, че съответните държави членки могат да изискват от кандидата за събиране на семейството да разполага с достатъчно финансови ресурси, за да издържа семейството си през целия му период на пребиваване на тяхна територия, тоест до момента, в който членовете на семейството получат самостоятелно разрешение за пребиваване, независимо от това на кандидата за събиране на семейството. Всъщност тогава те вече няма да са в обхвата на Директива 2003/86 относно правото на събиране на семейството.

32. Подготвителните документи във връзка с членове 7 и 16 от Директива 2003/86 потвърждават извода, до който стигнах в предходната точка. Те разкриват всъщност, че този член 16, в редакцията му съобразно представеното от Комисията първоначално предложение за директива, е предвиждал като единствени мотиви за оттегляне или отказ за подновяване на разрешенията за пребиваване на членовете на семейството, от една страна, фалшифицирането на документи или измамата, и от друга страна, брака или осиновяването по сметка ( 16 ). Тоест в първоначалната му редакция посоченият член 16 не е предвиждал разрешенията за пребиваване на членовете на семейството да могат да се оттеглят, ако кандидатът за събиране на семейството вече не разполага с достатъчно финансови ресурси, за да ги издържа. След предложение от страна на делегациите на няколко държави членки в текста на член 7, параграф 1 да бъде включен минимален срок, през който кандидатът за събиране на семейството трябва да изпълнява по-специално изискването за достатъчно финансови ресурси ( 17 ), и поради невъзможността да бъде постигнат консенсус между делегациите относно продължителността на този срок ( 18 ), същият член 16 е бил изменен, така че да предвижда възможност за държавите членки да оттеглят разрешението за пребиваване на членовете на семейството, ако кандидатът вече не отговаря на изискването по член 7, параграф 1, буква в) от Директива 2003/86. Тоест именно защото държавите членки могат да изискват от кандидата за събиране на семейството да разполага с достатъчно финансови ресурси, за да издържа семейството си след неговото влизане на тяхна територия, член 16, параграф 1 от тази директива им позволява да оттеглят разрешението за пребиваване на членовете на семейството му, ако след разрешението за събиране на семейството кандидатът вече не изпълнява това изискване.

33. Още една от разпоредбите на Директива 2003/86 дава основание за извода, че държавите членки могат да разрешат на компетентните си органи да извършват прогнозна оценка на финансовите ресурси на кандидата за събиране на семейството. Съгласно член 3, параграф 1 от тази директива тя се прилага „когато кандидатът за събиране на семейството притежава разрешение за пребиваване, издадено от държава членка със срок на валидност една година или повече, и с основание може да очаква да получи право на постоянно пребиваване, ако членовете на неговото семейство са граждани на трета страна, независимо от правния им статут“ ( 19 ). Този член не уточнява в какво се изразява възможността „с основание […] да очаква да получи право на постоянно пребиваване“. За сметка на това в Съобщение на Комисията до Съвета и Европейския парламент относно насоки за прилагане на Директива 2003/86 от 3 април 2014 г. ( 20 ) (наричано по-нататък „съобщението на Комисията“) се посочва, че кандидатът, чието разрешение за пребиваване е „издаден[о] за конкретна цел с ограничен срок на действие [и] не мо[же] да се подновява[…]“, не би могъл да има такова очакване ( 21 ). Тоест, доколкото член 3, параграф 1 от Директива 2003/86 признава на компетентните органи на съответната държава членка възможността да извършват прогнозна оценка във връзка с получаването на право на постоянно пребиваване, би било непоследователно да им бъде отказана възможността да извършват такава оценка по отношение на финансовите ресурси, с които ще разполага кандидатът след разрешението за събиране на семейството.

34. Следва да се отбележи, че такова е впрочем възприетото от Комисията тълкуване на член 7, параграф 1 от Директива 2003/86. Всъщност в съобщението на Комисията се уточнява, че „оценката на стабилността и регулярността на финансовите ресурси трябва да се основава на прогноза, че с основание може да се очаква, че финансовите ресурси ще бъдат налични в близко бъдеще, така че заявителят няма да прибягва до системата за социално подпомагане“ ( 22 ).

35. В случая член 54, параграф 2, първа алинея от Кралски указ 557/2011 изисква от компетентните органи да извършат прогнозна оценка на финансовите ресурси на кандидата за събиране на семейството, тъй като предвижда те да оценят „вероятността даден източник на доходи да се запази през годината“ след датата на подаване на заявлението за събиране на семейството. Както видяхме, Директива 2003/86 позволява такава оценка.

36. Ето защо на запитващия съд следва да се отговори, че член 7, параграф 1 от Директива 2003/86, тълкуван във връзка с член 16, параграф 1, буква а) и член 3, параграф 1 от тази директива, допуска държавите членки да разрешат на компетентните органи да извършват прогнозна оценка на финансовите ресурси, с които разполага кандидатът за събиране на семейството, тоест да вземат предвид не само финансовите ресурси, с които същият разполага при подаването на заявлението за събиране на семейството, но и финансовите ресурси, с които той ще разполага след подаването на това заявление.

Б – Относно оценката от страна на компетентните органи в държавите членки на вероятността след подаване на заявлението за събиране на семейството кандидатът да запази финансовите ресурси, с които разполага

37. Макар от Директива 2003/86 ясно да личи, че държавите членки могат да разрешат на компетентните си органи да извършват прогнозна оценка на финансовите ресурси на кандидата за събиране на семейството, в тази директива не се уточнява какъв е методът, който трябва да се използва, за да се прецени дали този кандидат ще запази финансовите ресурси, с които разполага, нито пък се указва за какъв период той трябва да ги запази, за да се считат те за„стабилни“ и „регулярни“ по смисъла на член 7, параграф 1, буква в) от посочената директива ( 23 ). Ето защо държавите членки трябва да дефинират този метод за оценка и да определят за какъв период кандидатът трябва да запази финансовите ресурси, с които разполага към момента, в който се разрешава събирането на семейството ( 24 ).

38. Съдът обаче приема, че „[д]околкото общото правило е, че се разрешава събиране на семейството, предвидената в член 7, параграф 1, буква в) от Директивата възможност трябва да се тълкува стриктно“ и че „признатата на държавите членки свобода на действие не трябва да бъде използвана от тях по начин, който би засегнал целта на Директивата, а именно да се подпомага събирането на семейството“ ( 25 ). В това отношение следва да се отбележи, че ако „общото правило“ е да се разреши събиране на семейството, то това е така, понеже събирането на семейството представлява право. Всъщност Съдът приема, че член 4, параграф 1 от Директива 2003/86, съгласно който държавите членки „разрешават“ влизането и пребиваването на някои от членовете на семейството, „налага на държавите членки конкретни задължения за действие, на които съответстват ясно определени субективни права, доколкото в посочените от Директивата хипотези тази разпоредба изисква от тях да разрешават, без да могат да упражняват своята свобода на преценка, събирането на семейството по отношение на някои членове на семейството на кандидата“ ( 26 ).

39. Нещо повече, от съдебната практика се установява, че признатата на държавите членки с член 7, параграф 1, initio, и буква в) от Директива 2003/86 възможност да изискват от кандидата за събиране на семейството да разполага със стабилни, регулярни и достатъчни финансови ресурси, трябва да се тълкува в светлината на правото на зачитане на семейния живот ( 27 ). Тази възможност трябва да бъде упражнявана и при спазване на принципа на пропорционалност ( 28 ). Накрая, следва да се има предвид член 17 от Директива 2003/86, който изисква конкретна преценка на положението на заявителя ( 29 ).

40. Доколкото възможността на държавите членки да изискват доказателства за стабилни, регулярни и достатъчни финансови ресурси трябва да се тълкува стриктно, от само себе си се разбира, че следващата от нея възможност на държавите членки да оправомощят компетентните си органи да извършват прогнозна оценка на тези ресурси също трябва да се тълкува стриктно. Нещо повече, тя трябва се упражнява при спазване на принципа на пропорционалност и на член 17 от Директива 2003/86.

41. Нека припомним, че в случая член 54, параграф 2, първа алинея от Кралски указ 557/2011 гласи, че кандидатът за събиране на семейството трябва да разполага с достатъчно финансови ресурси, за да издържа семейството си през годината след подаването на заявлението за събирането му и че вероятността той да запази тези ресурси за такъв период се оценява въз основа на промените, настъпили във връзка с тях през шестте месеца преди подаването на заявлението.

42. Що се отнася до едногодишния период, през който по силата на испанската правна уредба кандидатът за събиране на семейството трябва да разполага с достатъчно финансови ресурси, той не ми изглежда непропорционален. В това отношение следва да се припомни, че в рамките на подготвителната работа по Директива 2003/86 някои делегации са предложили по-дълги срокове, от две до пет години. Следва да се припомни и че някои държави членки са предложили периодът, през който кандидатът трябва да отговаря на изискването за финансови ресурси, предвидено в член 7, параграф 1, initio, и буква в) от Директива 2003/86, да се уеднакви с периода на пребиваване, който позволява на членовете на семейството да получат самостоятелно разрешение за пребиваване, независимо от това на кандидата, тоест, съгласно член 15, параграф 1 от Директивата, не повече от пет години ( 30 ).

43. Що се отнася до метода, който да се прилага при оценката дали кандидатът за събиране на семейството ще запази финансовите ресурси, с които разполага, съответно в продължение на една година от подаването на заявлението, не виждам по какъв начин отчитането на промените, настъпили във връзка с ресурсите на кандидата през предходните шест месеца, би засегнало целта или полезното действие на Директива 2003/86. Вземането предвид на по-дълъг период, например една година, не би било непременно по-благоприятно за кандидата и неговото семейство. То би било по-благоприятно, ако например той е работил седем месеца, преди да загуби работата си, и намери нова четири месеца по-късно ( 31 ). Не би било по-благоприятно, ако през изминалата година той е работил само през последните пет месеца преди подаването на заявлението ( 32 ).

44. В случая г‑н Khachab е подал заявление за събиране на семейството на 20 февруари 2012 г. От определението за преюдициално запитване се установява, че през предходните шест месеца той е работил само 63 дни (за дружеството Construcciones y distribuciones constru-label SL) ( 33 ). Ако положението му наистина е такова, не би могло според мен да се счита, че той ще разполага с достатъчно финансови ресурси, за да издържа съпругата си след влизането ѝ на испанска територия. Въпреки това следва да се отбележи, че както изглежда, г‑н Khachab притежава разрешение за дългосрочно пребиваване и твърди, че се е осигурявал в Испания повече от пет години, което предполага, че той има регулярни доходи, или най-малкото е имал такива, когато му е било издадено разрешението. Следва да се отбележи също така, че на 26 ноември 2012 г. той е намерил нова работа — факт, който националните процесуални норми действително не разрешават на запитващия съд да вземе предвид.

45. Ето защо запитващият съд ще трябва да прецени с оглед на тези обстоятелства, при спазване на принципа на пропорционалност и след анализ на личното положение на г‑н Khachab, както се предвижда в член 17 от Директива 2003/86, дали е вероятно той да разполага с достатъчно финансови ресурси, за да издържа съпругата си, и ако да, дали е вероятно да запази тези ресурси след издаване на разрешението за събиране на семейството.

IV – Заключение

46. С оглед на горепосочените съображения предлагам на Съда да отговори на поставения от Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (Върховен съд на Баската автономна област) преюдициален въпрос, както следва: „1) Член 7, параграф 1 от Директива 2003/86/ЕО на Съвета от 22 септември 2003 година относно правото на събиране на семейството, тълкуван във връзка с член 16, параграф 1, буква а) и член 3, параграф 1 от тази директива, допуска държавите членки да разрешат на компетентните си органи да извършват прогнозна оценка на финансовите ресурси, с които разполага кандидатът за събиране на семейството, тоест да вземат предвид не само финансовите ресурси, с които кандидатът разполага при подаването на заявлението за събиране на семейството, но и финансовите ресурси, с които ще разполага след подаването на това заявление. 2) Възможността на компетентните органи на съответната държава членка да извършват прогнозна оценка на финансовите ресурси на кандидата за събиране на семейството не трябва да засяга целта на Директива 2003/86, да се подпомогне събирането на семействата, и трябва да бъде упражнявана при спазване на принципа на пропорционалност и на член 17 от Директива 2003/86, по-специално що се отнася до периода, през който кандидатът за събиране на семейството ще трябва да запази финансовите ресурси, с които разполага“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: френски.

( 2 ) ОВ L 251, стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 164.

( 3 ) Вж. заключението ми по дело Dogan (С‑138/13, ЕU:C:2014:287, т. 44—61) и решение К и А (С‑153/14, EU:C:2015:453). Уточнявам, че Съдът се е произнесъл по отношение на мерките за интегриране в контекста на Директива 2003/109/ЕО на Съвета от 25 ноември 2003 година относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни (ОВ L 16, стр. 44; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 225). Вж. решение P и S (С‑579/13, EU:C:2015:369).

( 4 ) Решения Chakroun (С‑578/08, EU:C:2010:117) и О и др. (С‑356/11 и С‑357/11, EU:C:2012:776, т. 70—81). Съдът се е произнасял и по въпроса за достатъчността на финансовите ресурси, изисквани от кандидата за събиране на семейството, когато той не е гражданин на трета страна, както в настоящото дело, а гражданин на Съюза, чието положение е регламентирано в Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (ОВ L 158, стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56). Вж. по-специално решения Brey (С‑140/12, EU:C:2013:565, т. 61) и Dano (С‑333/13, EU:C:2014:2358, т. 63).

( 5 ) BOЕ № 10 от 12 януари 2000 г.

( 6 ) BOЕ № 103 от 30 април 2011 г.

( 7 ) Вж. точки 12 и 13 от настоящото заключение.

( 8 ) С‑578/08, EU:C:2010:117, т. 48.

( 9 ) Вж. точка 9 от настоящото заключение.

( 10 ) В това отношение следва да се отбележи, че в измененото Предложение за директива на Съвета относно правото на събиране на семейството, представено от Комисията на 2 май 2002 г. (СОМ(2002) 225 окончателен), се прави ясно разграничение между „стабилност“ и „регулярност“ на финансовите ресурси, което не е възприето в окончателната редакция на член 7, параграф 1, буква в) от Директива 2003/86. Всъщност в това предложение се посочва, че „критерият за стабилни финансови ресурси предполага преценка на естеството и регулярността на ресурсите“.

( 11 ) Курсивът е мой.

( 12 ) В това отношение уточнявам, че по мое мнение от използваното в член 7, параграф 1, буква в) от Директива 2003/86 сегашно време, изявително наклонение, не може да се направи и извод, че би трябвало автоматично да се счита, че кандидатът за събиране на семейството, представил трудов договор за неопределен или за определен срок, който е подписан, но все още не е в сила, не отговаря на изискването за финансови ресурси: налага се оценка на личното му положение. Вж. точки 25 и 39 от настоящото заключение, както и, що се отнася до Директива 2004/38, заключението ми по дело Alokpa и Moudoulou (С‑86/12, EU:C:2013:197, т. 23—30).

( 13 ) Разбира се, без да се засяга действието на националните процесуални норми, които допускат това обстоятелство да бъде доказано в хода на производството. В това отношение вж. заключението ми по дело Alokpa и Moudoulou (С‑86/12, EU:C:2013:197, т. 31 и 32).

( 14 ) Курсивът е мой.

( 15 ) В това отношение следва да се отбележи, че член 16, параграф 1, буква а), втора алинея от Директива 2003/86 изрично посочва финансовите ресурси по член 7, параграф 1, буква в) от тази директива. Всъщност тя гласи, че „[п]ри подновяване на разрешението за пребиваване, ако кандидатът не разполага с достатъчно финансови ресурси, без да прибягва до системата за социално подпомагане на държавата членка, както е предвидено в член 7, параграф 1, буква в), държавата членка взима под внимание приноса на членовете на семейството за доходите в домакинството“.

( 16 ) Вж. член 14, параграф 1 от Предложение за директива на Съвета относно правото на събиране на семейството, представено от Комисията на 1 декември 1999 г. (COM(1999) 638 окончателен).

( 17 ) Всъщност редица делегации са си поставяли въпроса „дали изводът, че кандидатът отговаря на изискванията, предвидени в тази разпоредба, трябва да се прави само към момента на подаване на заявлението, или може да се прави и на по-късен етап“. Те са се питали по-специално какво следва да е решението по заявление за събиране на семейството, когато към момента на подаването му кандидатът отговаря на изискването за финансови ресурси, но впоследствие престава да отговаря на това изискване, например защото е останал без работа. В това отношение вж. документ на Съвета под № 11524/00 от 4 януари 2011 г., достъпен на интернет страницата на публичния регистър на документите на Съвета (бележка под линия към член 9 от предложението за директива, впоследствие член 7 в окончателната ѝ редакция, въпроизвежда предложенията на германската и австрийската делегация относно датата, към която следва да се преценява дали кандидатът отговаря на изискването за финансови ресурси).

( 18 ) Вследствие на посочените в предходната бележка под линия въпроси на редица национални делегации председателството на Съвета предлага към член 9, параграф 1 от предложението за директива да бъде добавена следната алинея: „съответната държава членка може да изисква от кандидата да отговаря на условията по параграф 1 за период, който не може да бъде по-дълъг от две години след влизането на членовете на семейството […]“ (документ на Съвета № 7145/01 от 23 март 2001 г.). Въпреки това някои делегации (германската, гръцката, нидерландската, австрийската) са изразили предпочитанията си към по-дълъг срок, от три до пет години (документ № 7144/01 на Съвета от 23 март 2001 г., документ № 7612/01 на Съвета от 11 април 2001 г. и документ № 9019/01 на Съвета от 21 май 2001 г.). Някои делегации (германската, гръцката, австрийската) са предложили да бъде изравнен срокът, през който кандидатът трябва да разполага с достатъчни финансови ресурси за издръжка на членовете на семейството си, със срока на пребиваване, който им дава право да придобият самостоятелно разрешение за пребиваване, независимо от това на кандидата, тоест четири години към момента, в който е направено това предложение (пет години в окончателната редакция на Директива 2003/86, както е предвидено в член 15, параграф 1 от нея) (документ № 7144/01 на Съвета от 23 март 2001 г., документ № 8491/01 на Съвета от 10 май 2001 г. и документ № 9019/01 на Съвета от 21 май 2001 г.). Обратно, други делегации (белгийската, испанската, френската) са искали срокът, през който кандидатът трябва да разполага с достатъчни финансови ресурси за издръжка на семейството си, да бъде намален на една година (документ № 7144/01 на Съвета от 23 март 2001 г., документ № 7612/01 на Съвета от 11 април 2001 г., документ № 8491/01 на Съвета от 10 май 2001 г., документ № 9019/01 на Съвета от 21 май 2001 г. и документ № 11330/01 на Съвета от 2 август 2001 г.). След като констатира липсата на консенсус между делегациите на държавите членки, председателството на Съвета предлага да бъдат въведени отделни максимални срокове за съпруг и за малолетно дете (една година), за възходящ от първа степен и за пълнолетно дете (две години) и за небрачен партньор (три, а впоследствие две години). Това предложение обаче не е възприето (документ № 10922/01 на Съвета от 20 юли 2001 г. и документ № 11542/01 на Съвета от 11 септември 2001 г.).

( 19 ) Курсивът е мой.

( 20 ) COM(2014) 210 окончателен.

( 21 ) Съобщение на Комисията, точка 2.1. В това отношение Комисията уточнява, че „[т]ъй като разрешенията за пребиваване се различават съществено по вид и предназначение между държавите членки, държавите членки са тези, които определят за кой вид разрешения за пребиваване те ще преценяват дали има основания за очакване“ (Съобщение на Комисията, т. 2.1). Следва да се уточни, че условието „с основание […] да очаква да получи право на постоянно пребиваване“ може, по мое мнение, да се тълкува като препратка към придобиването на предвидения в Директива 2003/109 статут на дългосрочно пребиваващ. Всъщност член 8, параграф 1 от тази директива гласи, че „[с]татутът на дългосрочно пребиваващ е постоянен, като се спазват условията на член 9“ (курсивът е мой). Вж. Beck, C. H. EU Immigration and Asylum Law. Commentary on EU Regulations and Directives. K. Hailbronner (ed.), Hart, Nomos, 2010 (вж. глава III, коментар на член 3, точки 5 и 6) и Schaffrin, D. Which standard for family reunification of third-country nationals in the European Union?. — in: Immigration and Asylum Law of the EU: current debates. dir. Carlier, J.‑Y., Bruylant, Bruxelles, 2005, p. 90 sq. (вж. стр. 102).

( 22 ) Вж. точка 4.4, параграф 2 от съобщението на Комисията.

( 23 ) Вж. точка 28 от настоящото заключение.

( 24 ) Припомням, че съгласно член 16, параграф 1, initio, и буква а) от Директива 2003/86, споменат в точка 31 от настоящото заключение, държавите членки „могат“ да оттеглят разрешение за пребиваване на член на семейството, ако кандидатът за събиране на семейството вече не разполага с достатъчно финансови ресурси, за да го издържа. Става въпрос за възможност, а не за задължение на държавите членки. Следователно Директива 2003/86 не би могла да се тълкува в смисъл, че държавите членки трябва да изискват от кандидата за събиране на семейството да докаже, че разполага с достатъчни финансови ресурси за издръжка на семейството си през целия период на пребиваването му на територията на приемащата държава членка, тоест докато членовете на семейството изпълнят условието за пребиваване в продължение на пет години, което им дава право да поискат самостоятелно разрешение за пребиваване. Няма никаква забрана държавите членки да изискват при разглеждането на заявлението за събиране на семейството доказателства, че кандидатът разполага с достатъчно финансови ресурси, за да издържа семейството си, например за срок от две години след подаването на заявлението. Подготвителните документи във връзка с Директива 2003/86, посочени в бележка под линия 18 от настоящото заключение, са в този смисъл.

( 25 ) Решения Chakroun (С‑578/08, EU:C:2010:117, т. 43) и О и др. (С‑356/11 и С‑357/11, EU:C:2012:776, т. 74) и заключението ми по дело Noorzia (С‑338/13, EU:C:2014:288, т. 44). По повод на член 7, параграф 2 от Директива 2003/86 вж. още решение К и А (С‑153/14, EU:C:2015:453, т. 50), а по повод на Директива 2003/109 — решение Kamberaj (С‑571/10, EU:C:2012:233, т. 86).

( 26 ) Решение Парламент/Съвет (С‑540/03, EU:C:2006:429, т. 60) (курсивът е мой). Вж. още решения Chakroun (С‑578/08, EU:C:2010:117, т. 41), О и др. (С‑356/11 и С‑357/11, EU:C:2012:776, т. 70) и К и А (С‑153/14, EU:C:2015:453, т. 46). Накрая, вж. Beck, C. H. EU Immigration and Asylum Law. Commentary on EU Regulations and Directives. K. Hailbronner (ed.), Hart, Nomos, 2010, 171—172.

( 27 ) Решения Chakroun (С‑578/08, EU:C:2010:117, т. 44) и О и др. (С‑356/11 и С‑357/11, EU:C:2012:776, т. 77).

( 28 ) По повод на член 7, параграф 2 от Директива 2003/86 вж. решение К и А (С‑153/14, EU:C:2015:453, т. 51). По повод на Директива 2003/109 вж. още решение Комисия/Нидерландия (С‑508/10, EU:C:2012:243, т. 75).

( 29 ) Решение Chakroun (С‑578/08, EU:C:2010:117, т. 48). По повод на член 7, параграф 2 от Директива 2003/86 вж. решение К и А (С‑153/14, EU:C:2015:453, т. 58—60).

( 30 ) Вж. бележка под линия 24 от настоящото заключение.

( 31 ) Ако референтният период е една година преди подаването на заявлението, кандидатът ще е работил през осем от дванадесетте месеца. За сметка на това, ако този период е шест месеца преди подаването на заявлението, той ще е работил през два от шестте месеца.

( 32 ) Ако референтният период е една година преди подаването на заявлението, кандидатът ще е работил през пет от дванадесетте месеца. За сметка на това, ако този период е шест месеца преди подаването на заявлението, той ще е работил през пет от шестте месеца.

( 33 ) Вж. точка 18 от настоящото заключение.