ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

P. PIKAMÄE

представено на 9 септември 2020 година ( 1 )

Съединени дела C‑225/19 и C‑226/19

R.N.N.S. (C‑225/19),

K.A. (C‑226/19)

срещу

Minister van Buitenlandse Zaken

(Преюдициално запитване, отправено от Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Районен съд Хага, заседаващ в Харлем, Нидерландия)

„Преюдициално запитване — Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Регламент (ЕО) № 810/2009 — Член 32 — Визов кодекс на Общността — Решение за отказ за издаване на виза — Право на кандидата да подаде жалба срещу това решение — Право на съдебно обжалване — Член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Добра администрация“

I. Въведение

1. Двете преюдициални запитвания, подадени от Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Районен съд Хага, заседаващ в Харлем, Нидерландия) на основание член 267 ДФЕС, се отнасят до тълкуването на член 32 от Регламент (ЕО) № 810/2009 на Европейския Парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година за създаване на Визов кодекс на Общността (Визов кодекс) ( 2 ) във връзка с членове 41 и 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).

2. Запитванията са отправени в контекста на два спора между жалбоподателите в главните производства и компетентните нидерландски органи по повод отхвърлянето от последните на подадените от съответните жалбоподатели заявления за издаване на виза. Целта на преюдициалните въпроси до Съда по същество е да се установи дали държава членка, която взема окончателното решение да отхвърли заявление за издаване на виза на основание член 32, параграф 1 от Визовия кодекс, след като друга държава членка е повдигнала възражения срещу издаването ѝ поради наличие на непосредствена заплаха за обществения ред, вътрешната сигурност или общественото здраве, или за международните отношения на държава членка, трябва да посочи в решението си за отхвърляне или в хода на последващото производство по обжалване коя е държавата членка, повдигнала възраженията, и какви са мотивите по същество, които тази държава членка е изтъкнала в това отношение. Друг въпрос, залегнал в основата на споровете по главните производства, се отнася до наличните възможности за обжалване на посочените възражения срещу издаването на виза.

3. Настоящите дела предлагат на Съда нов повод да се произнесе по въпроса за правото на ефективни правни средства за защита, произтичащо от член 47 от Хартата, в областта на общата визова политика, която се отличава с частична законодателна хармонизация ( 3 ) и в която процесуалната автономия на държавите членки продължава да има немалка роля, при това въпреки че Визовият кодекс като инструмент, уреждащ условията за издаване, анулиране или отмяна на единните визи, по принцип изисква еднакво прилагане ( 4 ) от всички органи на държавите членки — без значение дали същите са част от изпълнителната или от съдебната власт — за да се гарантира последователното изпълнение на тази политика.

4. Законодателят на Съюза оставя на държавите членки грижата да осигурят прилагането на разпоредбите на Визовия кодекс съгласно процесуалните си правила, като все пак налага задължение за спазване на някои процесуални гаранции, които са признати в правния ред на Съюза и представляват проявление на правовата държава, а именно задължението за мотивиране и правото на обжалване. Съдът ще трябва да разясни обхвата на тези процесуални гаранции и да обясни начина, по който те трябва да се прилагат като част от националните процесуални норми при подаване на жалба срещу отказ за издаване на виза, като вземе предвид спецификите на общата визова политика. По този начин Съдът не само ще защити правовата държава, но и ще допринесе за постигането на целите на тази политика.

II. Правна уредба

А. Хартата

5. Член 41 от Хартата има следния текст: „1. Всеки има право засягащите го въпроси да бъдат разглеждани от институциите, органите, службите и агенциите на Съюза безпристрастно, справедливо и в разумен срок. 2. Това право включва по-специално: а) правото на всяко лице да бъде изслушвано, преди срещу него да бъде предприета индивидуална мярка, която би имала неблагоприятни последици за него; б) правото на достъп на всяко лице до документите, които се отнасят до него, като се зачитат легитимните интереси, свързани с поверителността и професионалната и служебна тайна; в) задължението на администрацията да мотивира своите решения. […]“.

6. Член 47, първа алинея от Хартата гласи: „Всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд в съответствие с предвидените в настоящия член условия“.

7. Член 51, параграф 1 от Хартата има следния текст: „Разпоредбите на настоящата харта се отнасят за институциите, органите, службите и агенциите на Съюза при зачитане на принципа на субсидиарност, както и за държавите членки, единствено когато те прилагат правото на Съюза. В този смисъл те зачитат правата, спазват принципите и насърчават тяхното прилагане в съответствие със своите компетенции“.

8. Член 52, параграф 1 от Хартата гласи: „Всяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, признати от настоящата Харта, трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на същите права и свободи. При спазване на принципа на пропорционалност ограничения могат да бъдат налагани, само ако са необходими и ако действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора“.

Б. Визовият кодекс

9. Съображения 28 и 29 от Визовия кодекс гласят: „(28) Доколкото целта на настоящия регламент, а именно установяването на процедури и условия за издаване на визи за транзитно преминаване или за планиран престой на територията на държавите членки с продължителност, която не надвишава три месеца в рамките на всеки шестмесечен период, не може да бъде постигната в достатъчна степен от държавите членки и следователно може да бъде постигната по-добре на общностно равнище, Общността може да приема мерки в съответствие с принципа на субсидиарност, уреден в член 5 от Договора. В съответствие с принципа на пропорционалност, посочен в същия член, настоящият регламент не надхвърля необходимото за постигането на тази цел. (29) Настоящият регламент зачита основните права и спазва принципите, признати по-специално от Конвенцията на Съвета на Европа за защита на правата на човека и основните свободи и от Хартата на основните права на Европейския съюз“.

10. Член 1, параграф 1 от Визовия кодекс има следния текст: „Настоящият регламент определя условията и реда за издаване на визи за транзитно преминаване или за планиран престой на територията на държави членки с продължителност, която не превишава три месеца в рамките на всеки шестмесечен период“.

11. Член 2 от Визовия кодекс има следния текст: „За целите на настоящия регламент се прилагат следните определения: […] 2) „виза“ означава разрешение, издадено от държава членка с цел: а) транзитно преминаване или планиран престой на територията на държавите членки с продължителност не повече от три месеца в рамките на всеки шестмесечен период, считано от датата на първото влизане на територията на държавите членки; […] 3) „единна виза“ означава виза, валидна за цялата територия на държавите членки;“.

12. Член 22 от Визовия кодекс предвижда: „1. Държава членка може да изиска централните органи на други държави членки да се консултират с нейните централни органи при разглеждането на заявления, подадени от граждани на конкретни трети държави или конкретни категории такива граждани. Не се правят консултации по заявления за издаване на виза за летищен транзит. 2. Консултираните централни органи дават окончателен отговор в срок седем календарни дни след консултацията. Липсата на отговор в посочения срок означава, че те нямат основания да откажат издаването на визата. 3. Държавите членки нотифицират на Комисията въвеждането или оттеглянето на изискването за такава предварителна консултация преди началото на неговото прилагане. Информацията се подава и в рамките на местното шенгенско сътрудничество в съответния консулски окръг. 4. Комисията уведомява държавите членки за направените нотификации. 5. От датата на заместване на Шенгенската консултативна мрежа, както е посочено в член 46 от Регламента за ВИС, предварителните консултации се извършват в съответствие с член 16, параграф 2 от същия регламент“.

13. Член 32, параграфи 1—3 от Визовия кодекс гласи: „1. Без да се засягат разпоредбите на член 25, параграф 1, издаването на виза се отказва: а) ако кандидатът: […] vi) се счита за заплаха за обществения ред, вътрешната сигурност или общественото здраве, определени в член 2, параграф 19 от Кодекса на шенгенските граници, или за международните отношения на държава членка, по-специално когато има подаден сигнал в националните бази данни на държавите членки с цел отказ за влизане на посочените по-горе основания […]. 2. Кандидатът се уведомява за решението за отказ и за мотивите, на които се основава, чрез стандартния формуляр, съдържащ се в приложение VI. 3. Кандидати, на които е отказана виза, имат право на обжалване. Жалбите се завеждат срещу държавата членка, взела окончателното решение по заявлението, в съответствие с националното законодателство на тази държава членка. Държавите членки предоставят на кандидатите информация относно процедурата, която да следват в случай на обжалване, както е посочено в приложение VI“.

14. В приложение VI към Визовия кодекс се съдържа стандартен формуляр, който се използва в контекста на решения по заявления за издаване на виза. Що се отнася до мотивирането на решението, в него е предвиден списък на основания за отказ, които следва да се отметнат. Петото основание за отказ има следния текст: „в Шенгенската информационна система (ШИС) е подаден сигнал с цел отказ за влизане от … (посочва се държавата членка)“.

15. Шестото основание за отказ има следния текст: „една или повече държави членки Ви счита(т) за заплаха за обществения ред, вътрешната сигурност, общественото здраве, определени в член 2, параграф 19 от Регламент (ЕО) № 562/2006 (Кодекс на шенгенските граници), или международните отношения на една или повече от държавите членки“.

В. Регламентът за ВИС

16. Член 38 от Регламент (ЕО) № 767/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 9 юли 2008 година относно Визовата информационна система (ВИС) и обмена на данни между държави членки относно визите за краткосрочно пребиваване (наричан по-нататък „Регламентът за ВИС“) ( 5 ) предвижда: „1. Без да се засяга задължението за осигуряване на друга информация съгласно член 12, буква а) от Директива 95/46/ЕО, всяко лице има право да получи съобщение за отнасящите се до него данни, вписани във ВИС[,] и за държавата членка, която ги е изпратила във ВИС. Достъпът до тези данни се разрешава само от държавата членка. Всяка държава членка регистрира всички искания за подобен достъп. 2. Всяко лице може да изиска неточните данни, отнасящи се до него, да бъдат коригирани и регистрираните незаконно данни да бъдат заличени. Корекцията и заличаването се извършват незабавно от отговорната държава членка, в съответствие с нейните законови и подзаконови актове и процедури. 3. Ако искането по параграф 2 е отправено към държава членка, различна от отговорната държава членка, органите на държавата членка, към които е било отправено искането, се свързват с органите на отговорната държава членка в 14‑дневен срок. Отговорната държава членка проверява достоверността на данните и законността на обработката им във ВИС в едномесечен срок. 4. Ако се окаже, че вписаните данни във ВИС са неверни или са били регистрирани незаконно, отговорната държава членка коригира или заличава данните, в съответствие с член 24, параграф 3. Отговорната държава членка потвърждава незабавно в писмен вид на заинтересованото лице, че тя е предприела мерки, за да коригира или да заличи отнасящите до него данни. 5. Ако отговорната държава членка не е съгласна, че вписаните във ВИС данни са неверни или незаконно регистрирани, тя незабавно обяснява в писмен вид на заинтересованото лице защо не е съгласна да коригира или да заличи отнасящите се до него данни. 6. Отговорната държава членка предоставя също на заинтересованото лице информация, с която обяснява стъпките, които то може да предприеме, ако не приема предоставеното обяснение. Това включва информация как да се предяви иск или да се подаде жалба пред компетентните органи или съдилища на тази държава членка и относно всякаква помощ, включително от страна на националните надзорни органи, посочени в член 41, параграф 1, която се предоставя в съответствие с нейните законови и подзаконови актове и процедури“.

17. Член 40, параграф 1 от Регламента за ВИС гласи: „Във всяка държава членка всяко лице има право да предяви иск или да подаде жалба пред компетентните органи или съдилища на държавата членка, която му е отказала право на достъп или право за коригиране или заличаване на данни, отнасящи се до него, предвидени в член 38, параграфи 1 и 2“.

III. Фактите в основата на споровете, производствата и преюдициалните въпроси

18. Запитващата юрисдикция мотивира необходимостта да сезира Съда с преюдициалните запитвания по двете дела по идентичен начин, като се изключат въпросите, отнасящи се до индивидуалното положение на жалбоподателите.

19. Жалбоподателят в главното производство по дело C‑225/19, R.N.N.S, е египетски гражданин, който пребивава в страната си на произход. На 28 август 2017 г. той сключва брак с нидерландска гражданка.

20. На 7 юни 2017 г. той подава до Minister van Buitenlandse Zaken (министър на външните работи, Нидерландия) заявление за издаване на шенгенска виза, за да посети родителите на бъдещата си съпруга в Нидерландия.

21. С решение от 19 юни 2017 г. посоченият министър отказва да издаде визата. В мотивите на решението за отказ се посочва, че една или повече държави членки, в случая Унгария, считат R.N.N.S за заплаха за обществения ред, вътрешната сигурност или общественото здраве по смисъла на член 2, точка 19 от Кодекса на шенгенските граници или за международните отношения на някоя от държавите членки.

22. На 31 октомври 2017 г. министърът на външните работи отхвърля като неоснователна жалбата по административен ред, която R.N.N.S е подал срещу това решение.

23. На 22 ноември 2017 г. R.N.N.S подава жалба срещу последното решение пред запитващата юрисдикция, като твърди, че не може да бъде считан за заплаха за обществения ред, вътрешната сигурност или общественото здраве, или за международните отношения на някоя от държавите членки. Жалбоподателят се позовава по-специално на липсата на ефективна съдебна защита, тъй като не можел да оспори по същество решението за отказ на министъра на външните работи. Според посочения министър основанието за отказ на Унгария не подлежи на контрол по същество в Нидерландия, поради което R.N.N.S трябвало да сезира с този въпрос унгарските юрисдикции.

24. Жалбоподателката в главното производство по дело C‑226/19, K.A., е сирийска гражданка, която пребивава в Саудитска Арабия. Тя е вдовица и има пълнолетни деца, едно от които пребивава в Швеция, а три пребивават в Нидерландия.

25. На 2 януари 2018 г. K.A. подава до министъра на външните работи заявление за издаване на шенгенска виза, за да посети сина си, пребиваващ в Нидерландия.

26. С решение от 15 януари 2018 г. посоченият министър отказва да издаде визата. В мотивите на решението за отказ се посочва, че една или повече държави членки, в случая Федерална република Германия, считат K.A. за заплаха за обществения ред, вътрешната сигурност или общественото здраве по смисъла на член 2, точка 19 от Кодекса на шенгенските граници или за международните отношения на някоя от държавите членки.

27. На 14 май 2018 г. министърът на външните работи отхвърля като неоснователна жалбата по административен ред, която K.A. е подала срещу това решение. В рамките на това производство по обжалване жалбоподателката моли посоченият министър да поиска по-подробна информация от германските органи за причините, поради които считат, че жалбоподателката представлява такава заплаха. Според министъра на външните работи обаче Визовият кодекс не предвижда задължение за Кралство Нидерландия да иска такава информация от германските органи.

28. На 28 май 2018 г. K.A. подава жалба срещу последното решение пред запитващата юрисдикция, като твърди, че не може да бъде считана за заплаха за обществения ред, вътрешната сигурност или общественото здраве, или за международните отношения на някоя от държавите членки. K.A. се позовава по-специално на липсата на ефективна съдебна защита, тъй като не можела да оспори по същество решението за отказ на министъра. Според K.A., която се позовава по-специално на член 41 от Хартата, министърът на външните работи трябвало да поиска материалноправните основания за решението на германските органи.

29. Запитващата юрисдикция отбелязва, че жалбоподателите в двете производства не са лица, за които е подаден сигнал във Визовата информационна система (ВИС) с цел отказ за издаване на виза, нито в Шенгенската информационна система (ШИС) с цел отказ за влизане в Шенгенското пространство.

30. В двете главни производства се поставя въпросът дали и по какъв начин основанието за отказ по член 32, параграф 1, буква а), подточка vi) може да бъде подложено на контрол в рамките на производство по обжалване на окончателното решение за отказ за издаване на виза и дали този вид контрол представлява ефективно правно средство за защита.

31. При тези условия Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Районен съд Хага, заседаващ в Харлем) решава да спре производство и да постави на Съда следните преюдициални въпроси по всеки от висящите пред него спорове: „1. Представлява ли правото на обжалване по смисъла на член 32, параграф 3 от Визовия кодекс срещу окончателно решение, с което се отказва издаването на виза на основание на член 32, параграф 1, буква а), подточка vi) от Визовия кодекс, ефективно правно средство за защита по смисъла на член 47 от Хартата, като се имат предвид следните обстоятелства: – в мотивите към решението държавата членка е посочила единствено следното: „Една или повече държави членки Ви смятат за заплаха за обществения ред, вътрешната сигурност, общественото здраве по смисъла на член 2, точка 19, съответно 21 от Кодекса на шенгенските граници или за международните отношения на една или повече държави членки“, – нито в решението, нито в производството по обжалване държавата членка посочва кое специфично основание, съответно кои специфични основания от посочените в член 32, параграф 1, буква а), подточка vi) от Визовия кодекс четири основания е/са налице, – в производството по обжалване държавата членка не представя нито допълнителни съдържателни подробности, нито допълнителни мотиви по същество относно основанието/основанията, изтъквани във възраженията на другата държава членка (или на другите държави членки)? 2. Съблюдава ли се при описаните в първия въпрос обстоятелства правото на добра администрация по смисъла на член 41 от Хартата, по-специално предвид задължението на администрацията за мотивиране на издаваните актове? 3a) Биха ли били различни отговорите на въпроси 1 и 2, ако в окончателния акт относно издаването на визата съответната държава членка се позове на действително съществуваща и достатъчно добре описана възможност за обжалване в другата държава членка срещу поименно посочен компетентен орган на тази държава членка (или тези държави членки), която е повдигнала (или които са повдигнали) възраженията по член 32, параграф 1, буква а), подточка vi) от Визовия кодекс, и в рамките на това производство по обжалване може да се подложи на контрол основанието за отказ? 3б) За да се отговори утвърдително на първия въпрос във връзка с буква а) от третия въпрос, необходимо ли е изпълнението на решението в производството по обжалване във и срещу постановилата окончателното решение държава членка да бъде спряно, докато кандидатът се възползва от възможността за обжалване в другата държава членка (или в другите държави членки), а в случай че кандидатът направи това — изпълнението да бъде спряно до постановяване на (окончателно) решение в производството по обжалване? 4. За да се отговори на въпросите от значение ли е дали на (органа в) държавата членка (или държавите членки), която е възразила (или които са възразили) срещу издаването на виза, може да бъде предоставена възможност да бъде конституирана като съответник в производството по обжалване срещу окончателното решение по молбата за виза и в това качество да ѝ бъде предоставена възможност да посочи основанието или основанията, с които подкрепя своите възражения?“.

IV. Производство пред Съда

32. Актовете за преюдициално запитване от 5 март 2019 г. постъпват в секретариата на Съда на 14 март 2019 г.

33. Страните в главните производства, нидерландското, чешкото, германското, италианското, литовското и полското, правителство, както и Европейската комисия представят писмени становища в указания съгласно член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз срок.

34. В рамките на процесуално-организационни действия от 30 април 2020 г. Съдът поставя въпроси за писмен отговор на всички заинтересовани страни. Писмените становища по тези въпроси са представени в указания срок.

V. Правен анализ

А. Предварителни бележки

1. Необходимостта от еднакво прилагане на Визовия кодекс въпреки липсата на пълна хармонизация

35. Преди да се пристъпи към анализа на поставените на Съда преюдициални въпроси, следва да се припомни значението на Визовия кодекс, както и законодателната цел на този правен акт. Съгласно член 1, параграф 1 Визовият кодекс определя условията и реда за издаване на визи за транзитно преминаване или за планиран престой на територията на държави членки с продължителност, която не превишава три месеца в рамките на всеки шестмесечен период. Той е приет с цел да се сложи край на съществувалите преди това различия в правилата, по-специално по отношение на материалноправните условия за влизане и процедурните гаранции като например задължението за излагане на мотиви и правото на обжалване на решения за отказ. Желанието на законодателя на Съюза е било да уеднакви тези условия, за да се избегне търсенето на по-изгодни варианти за получаване на виза (т.нар. visa-shopping) и да се гарантира равното третиране на кандидатите за визи, както следва от съображение 18 от Визовия кодекс.

36. Очевидно е обаче, че при липсата на пълна хармонизация в тази област някои повече или по-малко свързани с издаването на визи аспекти попадат в обхвата на законодателната компетентност на държавите членки. Това произтича, на първо място, от обстоятелството, че Съюзът не е упражнил компетентността, която споделя с тях в областта на пространството на свобода, сигурност и правосъдие в съответствие с член 4, параграф 2, буква ѝ) ДФЕС. По-нататък, компетентността на държавите членки може да следва от изрично препращане към правото на държавите членки. Освен това на последните може да бъде предоставена свобода на преценка или дискреционно правомощие за изпълнението на конкретни задачи. Следователно съответните компетентности на Съюза и на държавите членки в законодателната или изпълнителната област трябва да бъдат изведени за всеки отделен случай чрез тълкуване на релевантните разпоредби.

2. Политически чувствителният характер на някои аспекти

37. Като всеки законодателен акт, който е плод на политически компромис, и Визовият кодекс позволява да се видят онези считани за чувствителни аспекти, които държавите членки предпочитат да уреждат самостоятелно. Генезисът на Визовия кодекс дава индикации за чувствителния характер на някои аспекти, сред които се нареждат и разглежданите в главните производства въпроси за мотивирането на решение за отхвърляне на заявление за издаване на виза и за правото на обжалване на кандидата ( 6 ).

38. Както вече посочих във въведението към настоящото заключение, това обаче не означава, че държавите членки трябва да бъдат освободени от задължението да зачитат процесуалните гаранции, предвидени в член 47 от Хартата, когато прилагат правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата. От друга страна, е необходимо да се вземат предвид спецификите на общата визова политика, както и изтъкнатите от държавите членки съображения за сигурност, които могат да бъдат използвани, за да се обоснове налагането на пропорционални ограничения на посочените процесуални гаранции.

Б. По първия въпрос

1. Общи аспекти

а) Оплаквания на жалбоподателите в главните производства срещу държавите членки

39. С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали решение за отказ за издаване на виза, взето от компетентния национален орган поради наличие на основание за отказ по член 32, параграф 1, буква а), подточка vi) от Визовия кодекс, зачита гарантираното с член 47 от Хартата право на ефективни правни средства за защита, ако кандидатът за виза се уведомява за това решение чрез стандартния формуляр, съдържащ се в приложение VI, съгласно член 32, параграф 2 от същия кодекс. Както посочва запитващата юрисдикция, този стандартен формуляр не позволява нито да се направи разграничение между приложимите в отделните случаи различни категории заплахи по член 32, параграф 1, буква а), подточка vi) от Визовия кодекс, нито да се получат допълнителни съдържателни подробности или допълнителни мотиви по същество относно основанието/основанията, изтъквани във възраженията на друга държава членка, тъй като държавата членка, отговаряща за вземането на окончателното решение, по принцип може да се ограничи до това да постави отметка в поле 6 на стандартния формуляр.

40. Обяснението за преюдициалното запитване до Съда, чиято цел е да се провери съвместимостта на релевантните разпоредби на Визовия кодекс и свързаната с тях административна практика с член 47 от Хартата, е упрекът на жалбоподателите в главното производство, че националните органи, първо, не са мотивирали в достатъчна степен решенията си за отказ, и второ, са препятствали упражняването на правото им да обжалват тези решения. Твърдяното недостатъчно мотивиране на решенията за отказ изглежда нарушава правата на жалбоподателите в главните производства в няколко отношения, което не може да се изключи a priori, още повече че член 32, параграф 3 от Визовия кодекс във връзка с член 47 от Хартата задължава държавите членки да предвидят производство за обжалване на решенията за отказ за издаване на виза, като на определен етап в това производство трябва да се гарантира възможността за съдебно обжалване ( 7 ).

41. За да може да се ползва надлежно от установените от държавите членки способи за правна защита, кандидатът трябва да бъде информиран за съображенията, на които се основава решението за отказ. Само при това условие той може да реши, разполагайки с цялата необходима информация, дали е необходимо да сезира компетентния съд. Съдът, от своя страна, трябва да се запознае със съображенията, за да може да упражни контрола за законосъобразността на разглежданото национално решение ( 8 ). Следователно задължението за мотивиране преследва двойна цел, която трябва да се вземе предвид, за да се осигури възможност за ефективна съдебна защита. От съображения за яснота тези два аспекта следва да се анализират поотделно — от една страна, начинът, по който кандидатът се уведомява за отказ за издаване на виза, и от друга страна, контролът за законосъобразност, на който подлежи това решение.

б) Приложното поле на правото на ефективни правни средства за защита и предвидените в Хартата ограничения

42. Статутът на граждани на трети държави на жалбоподателите в главните производства не е пречка за прилагането на член 47 от Хартата към разглежданите случаи. Както Съдът потвърждава в решение El Hassani ( 9 ), на определен етап в производството правото на съдебен контрол за законосъобразност на решение за отказ за издаване на виза се гарантира на всеки кандидат. Доколкото ефективното упражняване на този контрол за законосъобразност изисква решението за отказ за издаване на виза да бъде мотивирано, както беше обяснено по-горе ( 10 ), на кандидата трябва да се признае правото да бъде информиран за съображенията, на които се основава решението за отказ. В този смисъл следва да се констатира, че гражданите на трети държави също попадат в приложното поле на член 47 от Хартата и следователно могат да се позовават пред националните органи на правото на ефективни правни средства за защита ( 11 ).

43. Следва обаче да се приеме, както припомня Съдът в решение ZZ ( 12 ), че при определени условия член 52, параграф 1 от Хартата признава възможността да се ограничи упражняването на признатите от нея права, включително правото на ефективни правни средства за защита. Съгласно изискванията на тази разпоредба всяко ограничаване трябва да зачита основното съдържание на съответното основно право и освен това ограничения могат да се налагат само ако са необходими и ако действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес, като се спазва принципът на пропорционалност. В настоящия случай ми се струва, че при приемането на Визовия кодекс законодателят на Съюза е претеглил интересите между гаранциите на правовата държава, от една страна, и от друга страна, опазването на обществената сигурност, което е отлично отразено в законодателството. Гаранциите на правовата държава, и по-точно задължението за мотивиране на административните актове, както и възможностите за обжалване на тези актове, могат, както ще изложа по-нататък, да се ограничават в интерес на обществената сигурност ( 13 ).

44. За да се даде полезен отговор на преюдициалните въпроси, е необходимо чрез тълкуване на релевантните разпоредби да се определи тежестта, която законодателят на Съюза придава на посочените интереси, и степента, в която иска да ги защити. Това тълкуване ще разкрие етапа, на който се намира развитието на правото на Съюза в областта на общата визова политика. Както посочих по-горе, анализът на правото на ефективни правни средства за защита, с оглед на уредбата му във вторичното право, ще се насочи към два аспекта, а именно начинът, по който кандидатът се уведомява за отказ за издаване на виза, и контролът за законосъобразност, на който подлежи това решение.

2. Начинът, по който кандидатът се уведомява за отказ за издаване на виза

45. В самото начало ще отбележа, че Съдът се е произнесъл много общо относно начина, по който заинтересованото лице трябва да бъде информирано за мотивите за взето по отношение на него административно решение, като изисква единствено то да може да се запознае с тях „посредством прочита на самото решение или чрез изпращането на мотивите му по искане на това лице, без да се засяга правомощието на компетентния съд да изиска изпращането им от съответния орган“ ( 14 ). От това следва, че по принцип съобщаването на мотивите може да се осъществи по три различни начина.

46. За да се върнем по-специално на анализа на някои разпоредби на Визовия кодекс, член 32, параграф 1 от него гласи, че издаването на виза се отказва, ако кандидатът се счита за заплаха за обществения ред, вътрешната сигурност или общественото здраве, определени в член 2, параграф 19 от Кодекса на шенгенските граници, или за международните отношения на държава членка, по-специално когато поради посочените по-горе основания е подаден сигнал в националните бази данни на държавите членки с цел отказ за влизане. Съгласно член 32, параграф 2 от този кодекс кандидатът се уведомява за решението за отказ и за мотивите, на които то се основава, чрез стандартния формуляр, съдържащ се в приложение VI. Това решение за отказ отразява заключенията от проверката, извършена от държавата членка, отговаряща за приемането на окончателното решение, както и резултата от консултациите по член 22 от Визовия кодекс. Следва обаче да се отбележи, че въпросният стандартен формуляр по принцип позволява на държавите членки да се ограничат до поставянето на отметка в поле 6, където са изброени основанията за отказ, без да предоставят друга информация на заинтересованото лице. Следователно стандартният формуляр не прави разлика между конкретните основания за отказ, изброени в член 32, параграф 1 от Визовия кодекс.

47. От това следва, че кандидатът се информира много общо и лаконично за основанията да се откаже издаване на виза. Наистина, както правилно посочва Комисията в становището си, това не е пречка държавите членки да предоставят тази информация във формуляра, например като попълнят полето „забележки“. Всъщност на това място по принцип може да се даде полезна информация на кандидата, за да му се помогне да разбере по-добре основанията за отказ, да установи евентуалните грешки и да поиска корекции от националния орган. В това отношение следва да се подчертае, че макар от горепосочените разпоредби да не може да се изведе задължение за включване на по-подробна информация, тази възможност все пак е предвидена в стандартния формуляр, който сам по себе си е неразделна част от Визовия кодекс. Следователно трябва да се изходи от предпоставката, че стандартният формуляр, в който се посочва наличието на едно или няколко основания за отказ и се включват евентуалните забележки на държавите членки, представлява „минимална информация“, която законодателят на Съюза е счел за достатъчна, за да се изпълни задължението за мотивиране на решение за отказ за издаване на виза като проявление на правовата държава.

48. Освен това от преписката е видно, че по искане на жалбоподателите, отправено до нидерландските органи, първите са узнали кои са държавите членки, възразили срещу издаването на визи в рамките на консултациите по член 22 от Визовия кодекс. Ето защо следва да се отбележи, че националната административна процедура може да предвижда възможността за предоставяне на допълнителна полезна за кандидата информация, с която да се допълват мотивите на решението за отказ. Споделям становището на германското правителство, че идентичността на възразилите държави членки следва да бъде разкрита по изрично искане на кандидата, за да се гарантира възможността за оспорване на преценката им относно заплахата, която той представлява.

49. От предходните съображения заключавам, че при липсата на изрична правна уредба в рамките на Съюза относно това доколко точно трябва да бъде мотивирано решението за отказ законодателят на Съюза е пожелал да остави на държавите членки грижата да определят каква информация желаят да съобщят на кандидата. Подобно тълкуване ми изглежда още по-последователно с оглед на възможността да съществуват обективни съображения, които да обосновават по-лаконично мотивиране на посоченото решение, както ще изложа в настоящото заключение.

а) Съображения, свързани с контекстуалните разлики в правния ред на Съюза

1) Ограничаване на обхвата на правото, защитено в член 47 от Хартата

50. Първо, обективни съображения, свързани със спецификите на определен нормативен контекст, може да изискват даден административен акт да се мотивира с по-малка степен на изчерпателност. Това ограничаване на правото на лицето да получи мотивирано административно решение често се налага от практически съображения, които законодателят взема предвид, например работната натовареност на администрацията ( 15 ). На теория обхватът на гарантираното с член 47 от Хартата право, което позволява да се извършва контрол за законосъобразност на административната дейност, е по-ограничен в някои области на правото на Съюза, отколкото в други, без това да води до незачитане на основното му съдържание.

51. В този контекст следва да се припомни практиката на Съда, съгласно която задължението за мотивиране може да налага по-малка степен на изчерпателност в зависимост от областта на съответното административно право. Релевантна според мен е и практиката на Съда, съгласно която интересът, който адресатът може да има от получаване на разяснения, определя дали мотивите на дадено административно решение могат да се считат за достатъчни ( 16 ). Очевидно е обаче, че този интерес се определя до голяма степен от самия законодател, доколкото той дефинира правния статут на адресата в съответната област.

52. Съдът изглежда признава това право на законодателя, когато в практиката си изтъква, че не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства. Според Съда въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на правото на Съюза следва да се преценява с оглед не само на неговия текст, но и на неговия контекст, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя ( 17 ). Ето защо следва да се анализира правният статут, който правото на Съюза предоставя на кандидата за виза.

2) Правото на Съюза не предоставя право на влизане на територията на държавите членки, нито субективно право на виза

53. В това отношение държа най-напред да изтъкна, че правото на Съюза не предоставя на гражданите на трети страни право на влизане на територията на държавите членки, нито субективно право на виза. Присъединявам се напълно към становището на генералните адвокати Mengozzi, Bobek и Szpunar, които единодушно изключват наличието на такива права, като се основават на задълбочен анализ на Визовия кодекс, вземайки предвид, по-специално, неговата законодателна цел, нормативното съдържание на разпоредбите му, както и спецификите на общата визова политика. За да избегна повторенията, си позволявам да препратя към заключенията им по съответните дела, като все пак си запазвам правото да посоча някои от съображенията им, които ми се струват най-релевантни за целите на настоящите дела.

54. Както правилно отбелязва генералният адвокат Mengozzi в дело Koushkaki ( 18 ), визата не се схваща като право, а по-скоро като задължение, наложено на желаещите да пребивават краткосрочно на територията на държава членка, тоест като предварително изискване за влизане на територията на Съюза. Визата е инструмент за контрол на влизанията и следователно на миграционните потоци ( 19 ). Генералният адвокат Mengozzi отбелязва и че с предприетите действия в рамките на Съюза в областта на визите се преследва по-скоро защитна цел, а именно борба срещу нелегалната имиграция и избягване на „visa-shopping“, с други думи, избягване на възможността дадена държава членка да приеме визова политика, като е станало общоизвестно, че тя е по-благоприятна за кандидатите, тъй като подобна политика би представлявала потенциален риск за дестабилизация на Шенгенското пространство поради липсата на граничен контрол по вътрешните граници ( 20 ). Именно поради тази причина Визовият кодекс въвежда задължение за отказ на виза, когато не са изпълнени изискваните условия от кандидата ( 21 ). Следователно е очевидно, че доколкото целта на предвидената от Визовия кодекс частична хармонизация е еднаквото прилагане на правилата, и по-специално на основанията за отказ, не е налице задължение за държавите членки да издават виза при всички обстоятелства ( 22 ).

55. Генералният адвокат Bobek, от своя страна, стига до същото заключение в дело El Hassani ( 23 ), като посочва, че самото съществуване на изискването за виза вече изключва само по себе си идеята за субективно право на влизане на територията на държава членка ( 24 ). Той се позовава на член 2, точка 2, буква а) от Визовия кодекс, от който е видно, че визата е „разрешение, издадено от държава членка с цел транзитно преминаване или планиран престой на територията на държавите членки с продължителност не повече от три месеца“. Следва да се отбележи, че задължението за получаване на разрешение, т.е. предварително съгласие по смисъла на административното право, от което зависи достъпът на гражданите на трети страни до територията на държавите членки, логично предполага липса на какъвто и да било автоматизъм в процедурата по издаване на визи. Следователно генералните адвокати Mengozzi и Bobek с основание се противопоставят на тълкуване на Визовия кодекс, в смисъл че съществува субективно право на виза. Освен това държа да подчертая, че от текста на член 30 от Визовия кодекс ясно следва, че притежаването на единна виза или на виза с ограничена териториална валидност не поражда автоматично право на влизане.

56. Според мен субективно право не може да се изведе и от разпоредбите на Хартата, тъй като те предоставят права в областта на свободното движение на граждани на трети страни само в два специфични случая. Първо, член 15, параграф 3 от Хартата гласи, че гражданите на трети страни, които имат разрешение да работят на територията на държавите членки, имат право на условия на труд, еднакви на условията, на които имат право гражданите на Съюза. Второ, член 45, параграф 2 от Хартата гласи, че „[в] съответствие с Договорите правото на свободно движение и пребиваване може да се предоставя на гражданите на трети страни, които пребивават законно на територията на държава членка“. Както отбелязва генералният адвокат Szpunar в заключението си по дело Fahimian ( 25 ), следователно Хартата предполага законно влизане на територията на Съюза, а не създава такова право ( 26 ).

57. С оглед на предходните съображения и като се има предвид практиката на Съда, съгласно която интересът, който адресатът може да има от дадено административно решение, определя дали съдържащите се в него мотиви трябва да се считат за достатъчни и че кандидатът не може да изтъкне никакво субективно право пред администрацията, според мен не е неразумно да се приеме, че решение за отказ за издаване на виза може да се мотивира с по-малка степен на изчерпателност.

3) Издаването на виза като упражняване на суверенно право

58. Липсата на субективно право, тоест на „законен интерес, защитен от правото“ на Съюза ( 27 ), който „задължава [последния] да предприеме определено действие в полза на притежателя на това субективно право“ ( 28 ), е показателна за позицията на кандидата за виза спрямо държавата, която позиция може да се квалифицира като слаба. Впрочем струва ми се, че желанието на законодателя при приемането на Визовия кодекс е било именно такова, особено ако се приеме, че издаването на виза на гражданин на трета държава представлява упражняване на суверенно право, както отбелязва генералният адвокат Mengozzi по дело Koushkaki. По-точно той припомня, че правото на държавите да контролират влизането на тяхна територия на лица, които не са техни граждани, попада в обхвата на държавния суверенитет като принцип на международното право ( 29 ).

59. Генералният адвокат Szpunar развива този довод в заключението си по дело Fahimian, в което пояснява, че в съответствие с действащото международно публично право първото влизане с цел законна миграция е от областта на неограничената свободна преценка на държавата ( 30 ). Съгласно становището на генералния адвокат Szpunar този суверенитет не се поставя под съмнение от международните задължения на държавите членки, произтичащи от договорите за правата на човека ( 31 ), впрочем неизтъкнати от жалбоподателите в главните производства в подкрепа на искането им да получат достъп до територията на Кралство Нидерландия. Също така обстоятелството, че държавите членки доброволно са поели задължения, свързани с международната закрила на бежанците, независимо от значимостта на тези задължения, само по себе си не е достатъчно, за да постави под съмнение суверенното им право да решават дали граждани на трети страни да получат достъп до територията им. За по-голяма яснота впрочем следва да се уточни, че системата на Съюза за предоставяне на убежище, включително принципът на „забрана за връщане“, не е приложима в настоящия случай, тъй като жалбоподателите в главните производства не се стремят да получат статут на бежанци съгласно правилата и процедурите на международното право.

60. От съображения за изчерпателност следва да се отбележи, че жалбоподателите в главните производства изглежда не могат да се позоват на разпоредбите на правото на Съюза в областта на имиграцията, които разрешават на някои членове на семейството на гражданин на трета страна да пребивават законно на територията на държавите членки. От практиката на Съда следва, че член 4, параграф 1 от Директива 2003/86/ЕО на Съвета от 22 септември 2003 година относно правото на събиране на семейството ( 32 )„налага на държавите членки конкретни задължения за действие, на които съответстват ясно определени субективни права, доколкото в посочените в Директивата хипотези тази разпоредба изисква от тях да разрешават, без да могат да упражняват своята свобода на преценка, събирането на семейството по отношение на някои членове на семейството на кандидата“ ( 33 ). Тъй като обаче в актовете за преюдициално запитване липсва конкретно указание в този смисъл, следва да се приеме, че жалбоподателите в главните производства не са подали заявление за събиране на семейството. Не е видно и дали те отговарят на критериите за членове на семейството, установени в тази директива. При това положение следва да се изходи от принципа, че тази норма не се прилага в настоящия случай.

4) Визовият режим като инструмент на външната политика и на политиката на сигурност

61. Друг довод, който според мен потвърждава по-скоро слабия правен статут на кандидата спрямо държавата в рамките на процедура по издаване на виза, е свързан с естеството на визовия режим като инструмент на външната политика и на политиката на сигурност ( 34 ); този довод е повдигнат и от генералния адвокат Mengozzi в дело Koushkaki ( 35 ) и развит от генералния адвокат Bobek в дело El Hassani ( 36 ). Всъщност характерно за сферата на общата външна политика и политика на сигурност на Съюза е решаващото влияние на държавите членки в процедурата по вземане на решения в рамките на Съвета на Европейския съюз, която води до общи действия и позиции, като държавите членки запазват широки дискреционни правомощия при гласуването, от което ясно личи начинът, по който последните упражняват суверенитета си ( 37 ). Изискването на член 24, параграф 2 ДЕС и член 31 ДЕС за вземане на посочените решения с единодушие и второстепенната роля, отредена на Парламента в член 36 ДЕС, също разкриват загрижеността да се защити суверенитетът им, доколкото тези два елемента са пречка за приемане на определена външна политика и политика на сигурност без тяхното съгласие ( 38 ). Следва да се отбележи, че в Договорите на Съюза изрично се признават отговорностите на държавите членки за определянето и провеждането на външната им политика, както и за националното им представителство в трети страни и в международните организации ( 39 ). Всички тези фактори оказват влияние върху визовата политика на Съюза, макар след преразглеждането на Договорите свързаните с нея решения да се приемат с квалифицирано мнозинство. На практика определяща роля имат държавите членки ( 40 ).

62. В това отношение следва да се отбележи, че в редица споразумения, сключени от Съюза и неговите държави членки с трети страни, както и в други правни актове, се предвижда либерализиране на визовия режим с цел улесняване на придвижването, икономическата дейност и контактите между лицата. Тези правни споразумения и актове се вписват в стратегия, отразяваща интересите на Съюза и на неговите държави членки в сферата на общата външна политика и политика на сигурност ( 41 ). Тази стратегия може да се променя в зависимост от международните отношения, но и от различните групи трети държави. Привилегии като освобождаване от изискването за виза могат да се предоставят на гражданите на някои трети страни въз основа на принципа на реципрочност и да се обвързват със специфични условия, подлежащи на контрол от страна на Съюза и неговите държави членки ( 42 ). Съответно те могат да бъдат отнети, когато условията за предоставянето им вече не са налице. Както правилно отбелязва генералният адвокат Mengozzi в дело Koushkaki ( 43 ), трябва да могат да се отнемат, когато реципрочността на предоставянето вече не е гарантирана. Когато вземат решения относно целесъобразността от сключване на такива споразумения, Съюзът и държавите членки упражняват суверенните си правомощия и следят тези решения да отговарят на установените от тях потребности, с което изпълняват отговорностите си пред гражданите на Съюза.

63. Според мен Визовият кодекс трябва да се тълкува именно в светлината на предходните съображения. Не трябва да се забравя, че доколкото Визовият кодекс предоставя определен правен статут на гражданите на трети страни, този правен статут се определя от Съюза и неговите държави членки при упражняване на суверенната им воля. Ето защо следва да се заключи, че на настоящия етап от развитието на правото на Съюза в областта на визите лицето представлява само „бенефициент“ с ограничени права, чийто правен статут трябва да отговаря на целите, определени от Съюза и неговите държави членки в рамките на външната политика и политиката на сигурност.

5) Широката свобода на преценка на националните органи да определят дали дадено лице отговаря на условията за получаване на виза

64. Друг аспект, свързан с упражняването на суверенитета и според мен релевантен за целите на настоящия анализ, налага някои забележки, по-конкретно за ролята на националните органи при разглеждането на заявленията за издаване на виза.

65. Най-напред, ще отбележа, че съгласно член 32, параграф 1, буква а), подточка vi) от Визовия кодекс издаването на виза се отказва, ако кандидатът „се счита за заплаха“ по смисъла на член 2, точка 19 от Кодекса на шенгенските граници, което предполага, първо, че компетентните органи трябва да извършат оценка на риска, предвидена в член 21 от Визовия кодекс, и второ, че не е необходима абсолютна сигурност за наличието на истинска заплаха. Напротив, за да се приложи тази разпоредба, по принцип изглежда достатъчно да се констатират някои индикации за наличие на рискове за въпросните законни интереси ( 44 ). Всъщност такова тълкуване би могло да се обясни с превантивния характер на визовия режим, създаден с цел да се защити сигурността в цялото Шенгенско пространство от външни рискове като незаконна миграция и трафик на хора ( 45 ). Следователно по принцип е възможно да се твърди, че националните органи могат да се основат на индикациите, с които разполагат, за да не допуснат издаването на виза, без да са длъжни да установят с абсолютна сигурност, че кандидатът действително представлява заплаха. С оглед на последователността решение за отказ следва да подлежи на по-малко строги изисквания за мотивиране.

66. Отбелязвам също, че в решението си по дело Koushkaki ( 46 ) Съдът изтъква широката свобода на преценка, с която разполагат националните органи, за да определят дали дадено лице отговаря на условията за получаване на виза. От това съдебно решение следва, че преценката на индивидуалното положение на кандидата за виза, която се извършва, за да се установи дали дадено основание за отказ не препятства искането му, предполага извършването на комплексни оценки, основани по-специално на личността на този кандидат, на интеграцията му в държавата на неговото местоживеене, на политическата, социалната и икономическата ситуация в тази държава, както и на евентуалната заплаха, която той може да представлява, за обществения ред, националната сигурност, общественото здраве или международните отношения на някоя от държавите членки ( 47 ). Според Съда подобни комплексни оценки предполагат необходимостта да се съставят прогнози относно предсказуемото поведение на посочения кандидат и по-специално следва да се основават на задълбочени познания относно държавата на неговото местоживеене, както и на анализ на различни документи, като следва да се провери тяхната автентичност и истинността на тяхното съдържание, както и на направените от кандидата изявления, чиято надеждност следва да бъде подложена на преценка, както предвижда член 21, параграф 7 от Визовия кодекс ( 48 ).

67. В решението си по дело El Hassani Съдът потвърждава, че националните органи се ползват от широко право на преценка по отношение на условията за прилагане на предвидените във Визовия кодекс основания за отказ и по отношение на релевантните факти ( 49 ).

68. Важно е да се подчертае, че Съдът се основава на същите съображения в решение Fahimian, което се отнася до тълкуването на Директива 2004/114/ЕО на Съвета от 13 декември 2004 година относно условията за прием на граждани на трети страни с цел образование, ученически обмен, безвъзмездно обучение или доброволческа дейност ( 50 ), тоест правен акт, различен от Визовия кодекс, но също попадащ в сферата на имиграционната политика. Така Съдът подчертава признатата на националните органи широка свобода на преценка на релевантните факти, за да могат да установят дали основанията, които са посочени в член 6, параграф 1, буква г) от Директива 2004/114 и се отнасят до наличието на заплаха за обществената сигурност, препятстват приемането на гражданин на трета страна ( 51 ). Съдът постановява, че за да установят дали подалото заявление за виза лице представлява заплаха за обществената сигурност, макар и потенциална, националните органи трябва да направят цялостна преценка на обстоятелствата, които характеризират положението на това лице ( 52 ). Според мен е уместно да се подчертае, че в този случай Съдът прилага по аналогия вече посочената по-горе практика по дело Koushkaki ( 53 ).

69. Според мен предоставянето на такава свобода на преценка на националните органи да определят дали дадено лице отговаря на условията да получи виза е потвърждение за слабия правен статут, който Визовият кодекс предоставя на кандидата.

6) Правната уредба, уреждаща гражданството на Съюза и вътрешния пазар, не може да се приложи към положението на кандидат за виза

i) Жалбоподателите в главните производства не се ползват от привилегирован статут

70. От актовете за преюдициално запитване е видно, че няколко членове на семейството на жалбоподателите в главните производства пребивават в Нидерландия. Следователно въпросът, който възниква, е дали жалбоподателите в главните производства се ползват в известен смисъл от привилегирован статут, поради това че тези роднини пребивават на територията на държава — членка на Съюза. Възможно е, поне на теория, да се помисли, че е налице връзка с основните свободи на вътрешния пазар на Съюза.

71. Според мен на този въпрос очевидно трябва да се даде отрицателен отговор. Правната уредба, уреждаща вътрешния пазар на Съюза, не може да се приложи към положението на кандидата за виза — още една важна причина, поради която той не може да получи защита, аналогична на защитата на лице, упражняващо правото на свободно движение и пребиваване. Имам предвид, по-специално, правилата относно третирането на членовете на семейството на гражданин на Съюза, които не са граждани на държава членка.

72. Както Съдът е установил в практиката си, законодателят на Съюза разширява в значителна степен прилагането на правото на Съюза в областта на влизането и на пребиваването на територията на държавите членки към гражданите на трети страни, съпрузи на граждани на държави членки ( 54 ). По-конкретно Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО ( 55 ) предоставя на всеки гражданин на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза по смисъла на член 2, точка 2 от тази директива, който придружава или се присъединява към този гражданин на Съюза в държава членка, различна от тази, на която последният е гражданин, правата на влизане и на пребиваване в приемащата държава членка.

73. В това отношение обаче следва да се припомни, че правилата, приложими за тази категория лица, всъщност имат за цел да осигурят свободното движение на гражданина на Съюза. Законодателят на Съюза е признал значението на осигуряването на защитата на семейния живот на гражданите на държавите членки с оглед на премахването на пречките за упражняването на основните свободи, гарантирани от Договорите ( 56 ). Ако на гражданите на Съюза не беше позволено да водят нормален семеен живот в приемащата държава членка, би било сериозно затруднено упражняването на свободите, които са им гарантирани с Договора ( 57 ). Нито член 21, параграф 1 ДФЕС, нито разпоредбите на Директива 2004/38 предоставят каквото и да било самостоятелно право на гражданите на трети страни. Евентуалните права, които разпоредбите на правото на Съюза относно гражданството на Съюза предоставят на такива граждани, са производни от упражненото от гражданин на Съюза право на свободно движение ( 58 ).

74. Следователно, освен че е малко вероятно тези разпоредби да могат да се приложат към въпросните дела, тъй като жалбоподателите в главните производства изглежда не са членове на семейството по смисъла на член 2, точка 2 от Директива 2004/38, според мен е очевидно, че намерението на законодателя на Съюза не е било да разшири кръга на бенефициентите до други лица, които не са изрично посочени в тази директива. Както беше обяснено в предходния параграф, решението правото на влизане и на пребиваване да се разшири до някои членове на семейството на гражданина на Съюза се подчинява на определена логика, която е тясно свързана с правото на вътрешния пазар, както и с основните права. Държавите членки, представлявани в Съвета в качеството им на съзаконодатели, са взели суверенно решение за доброволно предоставяне на права на специфичен кръг бенефициенти, за да се развие концепцията за гражданство на Съюза и да се укрепи вътрешният пазар, което съответно изключва всякакво прилагане по аналогия на член 21, параграф 1 ДФЕС и на разпоредбите на Директива 2004/38 към други категории граждани на трети страни.

ii) Защитата на обществената сигурност в правото на вътрешния пазар

75. Същото се отнася и за правните концепции, свързани с гражданството на Съюза или попадащи в сферата на вътрешния пазар, като тази за „обществената сигурност“ като основание за изключване от общия принцип на свободно движение. Както посочих по-горе в настоящото заключение ( 59 ), гаранциите на правовата държава, по-специално задължението за мотивиране на административните актове, могат да се ограничават в интерес на обществената сигурност. Макар това общо твърдение по принцип да е правилно, необходимо е все пак да се внесат няколко важни уточнения. Обстоятелството, че и Визовият кодекс, и разпоредбите за прилагане на свободите на вътрешния пазар се позовават на „обществената сигурност“, не означава, че става дума за една и съща правна концепция и че тя трябва да се тълкува по един и същи начин. Както посочих по-горе ( 60 ), от решаващо значение за тълкуването на дадена разпоредба е нейният контекст в правния ред на Съюза.

76. Ето защо генералният адвокат Szpunar с основание отказва да приложи практиката на Съда относно изключенията от общия принцип на свободно движение към визовия режим, разглеждан в главните производства. Както отбелязва по дело Fahimian, разбираемо е, че тези изключения се тълкуват стеснително ( 61 ), доколкото следва да се гарантира функционирането на вътрешния пазар. За да изключи прилагането към визовия режим на правните концепции от областта на вътрешния пазар, генералният адвокат Szpunar изтъква и други релевантни доводи, например разликите в нормативната структура ( 62 ). Обстоятелството, че определено лице не се счита за заплаха за обществената сигурност, не е изключение от правото на влизане, тълкувано в широк смисъл, а само отрицателно условие за право на влизане. Както отбелязва генералният адвокат Szpunar, контекстът е напълно различен от този във вътрешния пазар, а контекстът има значение. Специфичният контекст на правото на Съюза в областта на имиграцията предполага, че гражданин на трета страна не се ползва със същите права като гражданин на държава членка, тоест гражданин на Съюза. Освен това, след като посочва, че Директива 2004/114 се основава на член 79 ДФЕС, който се съдържа в част трета, дял V от Договора за функционирането на ЕС, генералният адвокат Szpunar подчертава, че има разлика между понятията за обществения ред и сигурност в правото в областта на свободното движение и в правото в областта на имиграцията ( 63 ). В този контекст той се позовава на член 72 ДФЕС, който запазва за държавите членки задълженията по поддържането на обществения ред и опазването на вътрешната сигурност и който ще разгледам по-късно в моя анализ.

77. От предходните съображения следва, че правният статут на кандидат за виза не може да бъде приравняван на този на гражданин на Съюза или на член на семейството му — гражданин на трета страна. Следователно трябва да се отхвърли прилагане по аналогия към визовия режим на правните концепции относно гражданството на Съюза и вътрешния пазар.

iii) Принципите, развити по дело ZZ, не могат да се приложат изцяло към разглежданите случаи

78. Имам известни колебания да приема предложението на Комисията за прилагане по аналогия към настоящите случаи на принципите, които Съдът е развил по дело ZZ ( 64 ). Както самата Комисия признава в писменото си становище, фактическият контекст е различен от контекста на разглежданите в случая дела, който се характеризира с по-слаба интензивност на намесата на органите. В дело ZZ на гражданин на Съюза е отказан достъп до държавата членка, където живеят съпругата и децата му и където самият той е пребивавал години наред, с мотива че присъствието му в приемащата държава членка е във вреда на обществената сигурност. За разлика от това, жалбоподателите в главните производства са граждани на трети страни без никаква връзка с която и да е държава членка, на които е отказана виза. Съответно правният контекст на делата е много различен, като по дело ZZ Съдът трябва да тълкува разпоредбите на Директива 2004/38, а не тези на Визовия кодекс, както в главните производства.

79. Предвид значителните различия от фактическа и правна гледна точка и с оглед на предходните съображения считам, че е уместно да се подходи предпазливо към безрезервното прилагане на принципите, развити от Съда по дело ZZ, макар настоящите дела да засягат сходна проблематика. Това сходство не трябва да скрива факта, че законодателят на Съюза извършва претеглянето на интересите между задължението за мотивиране на дадено административно решение, от една страна, и опазването на обществената сигурност, от друга страна, в много различен правен контекст от този на вътрешния пазар, в който централна роля има защитата на обществената сигурност, както ще обясня в следващите точки.

б) Съображения, свързани със защитата на обществената сигурност

80. Както вече беше посочено по-горе ( 65 ), при определени условия член 52, параграф 1 от Хартата допуска възможността да се ограничи упражняването на признатите от нея права, включително правото на ефективни правни средства за защита. От теоретична гледна точка ограничаването на упражняването на правата може да се обоснове с признати от Съюза цели от общ интерес. В това отношение отбелязвам, че всички държави членки, които са представили становища по настоящите дела, са посочили защитата на обществения ред и на националната сигурност като основание за неоповестяване на информация, считана за поверителна. Защитата на обществената сигурност, особено що се отнася до управлението на чувствителни данни, представлява такава цел от общ интерес, което се потвърждава от редица разпоредби за гарантиране на поверителността на информацията от съображения за сигурност.

81. Съгласно член 346, параграф 1 ДФЕС повдигнала възражение държава членка не може да бъде задължавана да предоставя информация за основанията, поради които кандидатът е квалифициран като заплаха за вътрешната сигурност по смисъла на член 32, параграф 1, буква а), подточка vi) от Визовия кодекс, тъй като предоставянето на информация, свързана със сигурността, е особено чувствителна област.

82. Освен това в член 72 ДФЕС се уточнява, че общата политика в областта на имиграцията и контрола на външните граници не засяга изпълнението на задълженията, които имат държавите членки по поддържането на обществения ред и опазването на вътрешната сигурност ( 66 ). Тази компетентност включва още въвеждането и прилагането на разпоредби в областта на официалния контрол при съхраняване на поверителни документи, както и в областта на оповестяването на такива документи на трети лица. Съюзът възпроизвежда този принцип на отговорност на държавите членки и в разпоредбата на член 8, параграф 3 от Визовия кодекс относно договореностите за представителство, в която се предвижда, че трябва да се спазват съответните правила за защита на данните и изисквания за сигурност.

83. В съдебната си практика Съдът от своя страна признава, че „изключително важни съображения, свързани със сигурността на Съюза или на неговите държави членки, или с осъществяването на международните им отношения, могат да не допуснат заинтересуваното лице да бъде уведомено за определени данни или доказателства“ ( 67 ). Следователно в изключителни случаи, и по-специално по съображения, свързани със сигурността на държавата, на заинтересованите лица може да не се предостави определена информация. Това важи за административните процедури, каквато е процедурата по предоставяне на визи, но и за съдебните производства след подаването на жалба, както ще обясня по-нататък.

в) Междинно заключение

84. Предходните съображения ме водят до междинно заключение, което може да се обобщи по следния начин.

85. Стандартният формуляр, съдържащ се в приложение VI към Визовия кодекс, позволява на държавите членки да предоставят на кандидата достатъчно подробни мотиви, които вземат предвид неговия правен статут.

86. Макар на настоящия етап от развитието на правото на Съюза да не са длъжни да се мотивират изчерпателно, държавите членки са свободни да включат „забележки“ в стандартния формуляр, за да улеснят контрола за законосъобразност.

87. Законодателят на Съюза може да преразгледа и начина, по който кандидатът се уведомява за отказа да се издаде виза, след като извърши ново претегляне на засегнатите интереси. Всъщност законодателят прави именно това с приемането на Регламент (ЕС) 2019/1155 на Европейския парламент и на Съвета от 20 юни 2019 година за изменение на Визовия кодекс ( 68 ). С това законодателно изменение се внасят значителни промени, доколкото новият стандартен формуляр вече разделя, от една страна, категорията „заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност“ и от друга страна, категорията „заплаха за общественото здраве“. Така понастоящем трите основания за отказ са поставени в три отделни полета. Следва да се отбележи и съображение 15 от новия регламент, от което следва, че „[у]ведомлението за отказ следва да включва подробна информация за основанията за отказ и процедурата за обжалване. По време на процедурата за обжалване на кандидатите следва да се даде достъп до цялата информация, отнасяща се до техния случай, в съответствие с националното право“. Това показва волята на законодателя за постепенно приспособяване на правния статут на кандидата за виза, за да се отговори по-добре на изискванията за прозрачност, наложени от правото на ефективни правни средства за защита.

3. Контролът за законосъобразност, на който подлежи това решение

88. Предходните констатации относно правния статут на кандидата за виза и начинът, по който му се съобщават основанията за отказ, имат важни последици за анализа на обхвата на съдебния контрол в рамките на обжалването по член 32, параграф 3 от Визовия кодекс, тълкуван в светлината на член 47 от Хартата, както ще покажа в настоящото заключение.

а) Условията и редът на контрола за законосъобразност се уреждат от националното право

89. Законодателят на Съюза предоставя на кандидата право на обжалване в съответствие с вътрешния правен ред на държавите членки, поради което производствата за контрол на законосъобразността може да са различни в различните държави членки. По принцип са възможни производства от административен, съдебен или дори смесен характер ( 69 ). В това отношение в решението си по дело El Hassani Съдът внася полезни уточнения за тълкуването на посочените по-горе разпоредби, в смисъл че макар „[условията и редът на производството] за обжалване на решенията за отказ за издаване на виза [... да] се уреждат от правния ред на всяка държава членка при спазване на принципите на равностойност и ефективност[, н]а определен етап в това производство трябва да се гарантира възможността за съдебно обжалване“ ( 70 ).

90. Впрочем в настоящия контекст следва отново да се подчертае и че доколкото вътрешният правен ред предвижда „смесени производства“, например възможността за подаване на жалба пред органа, издал решението за отказ (или пред отговорния за правния надзор по-висш административен орган), няма пречка държавите членки да предоставят по-подробни сведения, доколкото това е възможно. Отбелязвам обаче, че обратно на предположението, което съдържа текстът на първия преюдициален въпрос, жалбоподателите в главните производства изглежда законосъобразно са получили от нидерландските власти по-подробна информация, по-специално за държавите членки, които са повдигнали възражения срещу издаването на виза. Следователно, както беше посочено по-рано в анализа ( 71 ), процедурата в Нидерландия изглежда гарантира минимално равнище на прозрачност.

91. Значението на такъв контрол за законосъобразност не трябва да се подценява. Както посочва генералният адвокат Mengozzi по дело Koushkaki, целта на визовия режим по същество е да се въведе процедура при условия „по-ясни и по-прозрачни за заявителя, за да му осигурят достойно третиране, с което се уважава неговата личност“ ( 72 ). Генералният адвокат Bobek припомня, от своя страна, че „[с]ъществува […] право на надлежно и законосъобразно разглеждане на заявлението [за виза], като това право може да послужи като основание за съдебен контрол на решението във връзка със заявлението“ ( 73 ). Важният въпрос, който следва да се разгледа в настоящото заключение, за да се отговори на първия преюдициален въпрос, обаче е свързан с това доколко строг трябва да е съдебният контрол на решенията за отказ за издаване на виза.

б) По-малко задълбочен съдебен контрол като следствие от правомощията на Съвета в областта на общата външна политика и политика на сигурност

92. Като инструмент на външната политика и на политиката на сигурност на Съюза ( 74 ) визовият режим зависи от правомощията на Съвета в тази област, което позволява на последния да го адаптира с оглед на състоянието на международните отношения и на изискванията за сигурност. Подкрепян от върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност, Съветът е в най-добра позиция да определя тази политика и да я прилага на нормативно равнище, включително що се отнася до достъпа на граждани на трети страни до територията на Съюза. Той може да преценява уместността от евентуално запазване или промяна на визовата политика въз основа на информацията, събрана от различните служби на Съюза и неговите държави членки ( 75 ). Следователно той упражнява правомощията си в тази област в интерес на ефективното осъществяване на поставените с Договорите цели ( 76 ).

93. Съгласно член 13, параграф 2 ДЕС „[в]сяка институция действа в кръга на правомощията, които са ѝ предоставени с Договорите, в съответствие с процедурите, условията и целите, предвидени в тях“. Тази разпоредба отразява принципа на институционално равновесие, характеризиращ институционалната структура на Съюза, който предполага, че всяка институция упражнява своите правомощия при зачитане на правомощията на останалите институции ( 77 ). Разпределянето на областите на компетентност в рамките на Съюза, както и правомощията на Съвета в сферата на общата външна политика и политика на сигурност по необходимост предполагат, че останалите институции получават по-второстепенна роля ( 78 ). Същото важи и за съдебния контрол върху приетите от Съвета актове, както следва от член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС, които изрично изключват компетентността на Съда в тази област, с изключение на въпросите от приложното поле на член 40 ДЕС, свързани с процедурите и с обхвата на съответните правомощия на институциите, и на контрола за законосъобразност на ограничителните мерки спрямо физически или юридически лица ( 79 ). Както ще обясня в настоящото заключение, тези съображения са релевантни за определянето на обхвата на съдебния контрол на решенията в областта на визите на национално равнище.

94. Конституционният ред на държавите членки предвижда разпределяне на компетентностите, подобно на описаното в предходните точки, като традиционно възлага на изпълнителната власт правомощия в областта на външната политика и политиката на сигурност по същите съображения като вече посочените от мен. По принцип определянето на външната политика и осигуряването на дипломатическото и консулското представителство в чужбина се възлагат на изпълнителната власт на държавите ( 80 ). От изложените в настоящото заключение съображения според мен следва, че съдебният контрол върху неразривно свързаните с тази област актове, каквито са решенията в областта на визите, трябва да бъде по-ограничен.

95. В това отношение държа да припомня, че националният съд е компетентен да прилага правото към отнесените до него дела, което изисква той да преценява фактите и да решава правните въпроси, които биха могли да възникнат. Националният съд обаче по принцип не разполага с компетентности или експертен опит в областта на външната политика и политиката на сигурност. Той не разполага и с необходимата легитимация в съответния конституционен ред да взема решения в тази особено чувствителна област. Впрочем не е изключено неговите действия дори да препятстват постигането на целите, които се преследват от определените да изпълняват тази функция държавни органи. Следователно възлагането на националния съд на функция, която той не би могъл да изпълни, не ми изглежда реалистично. Струва ми се обаче, че точно до това би довел неограниченият съдебен контрол, който може да задължи съда да проверява винаги всички съображения, на които се основава дадено решение за отказ за издаване на виза, за да отговори на изискванията на правото на Съюза.

96. Като взех предвид всички посочени по-горе аспекти в контекста на тълкуването на член 32, параграф 3 от Визовия кодекс, стигам до убеждението, че в разглеждания случай националният съд следва да упражни по-малко задълбочен съдебен контрол. В това отношение отбелязвам, че не съм единственият генерален адвокат на Съда, който подкрепя тази теза, както ще покажа в следващите точки.

в) Държавите членки могат да предвидят по-малко задълбочен съдебен контрол

97. Всъщност безрезервно споделям становището на генералните адвокати Bobek и Szpunar, които застъпват тезата за по-малко задълбочен съдебен контрол, като изтъкват доводи, свързани с широката свобода на преценка на органите, оправомощени да решават дали дадено лице отговаря на условията да получи виза.

98. Както правилно отбелязва генералният адвокат Bobek, „широката свобода на преценка, с която разполагат органите на държавите членки, логично предполага упражняването на по-ограничен съдебен контрол от юрисдикциите на държавите членки“ ( 81 ). Генералният адвокат Szpunar отбелязва, от своя страна, че „[ш]ироката свобода на преценка предполага ограничен съдебен контрол. В противен случай свободната преценка би била затруднена и съдебните органи биха вършили работата на изпълнителните органи“ ( 82 ). Тези съображения ми се струват особено убедителни в контекст като визовия, в който, както вече обясних, компетентните органи трябва да извършат комплексни оценки, за да защитят сигурността в цялото Шенгенско пространство от външни рискове, без при това да е необходимо да установяват с абсолютна сигурност наличието на конкретна заплаха ( 83 ). Националният съд не може да замести компетентните органи, които освен това разполагат с компетентността и средствата, необходими за изпълнението на тази задача.

99. Струва ми се освен това, че генералният адвокат Mengozzi излага съображения в същия смисъл, когато пише, че замисълът на производството по обжалване е да се избегнат произволните решения ( 84 ). Контролът, предназначен да възпрепятства произвола, по дефиниция предполага сравнително висок праг за установяване на незаконосъобразността на административно решение ( 85 ).

100. Това тълкуване се потвърждава от практиката на Съда, който в решение Fahimian постановява, че националният съдебен орган трябва да има компетентността да разгледа всички релевантни въпроси, като обаче контролът е ограничен до проверка за „наличие на явна грешка при тази преценка“ ( 86 ).

101. Според мен тази констатация означава, че националният орган, от който се очаква да упражни съдебен контрол върху решение за отказ за издаване на виза, взето от администрацията, с мотива че съответното лице се счита за заплаха за обществения ред, вътрешната сигурност или общественото здраве, или за международните отношения на държава членка по смисъла на член 32, параграф 1, буква а), подточка vi) от Визовия кодекс, трябва да има възможността сам да провери дали консултациите с централните органи на другите държави членки, описани в член 22 от Визовия кодекс, са проведени правилно и дали процесуалните гаранции са спазени в конкретния случай.

102. Колкото до съществото на решението за отказ, съдебният контрол трябва да предвижда възможността посоченият национален орган да провери дали не са преминати границите на свободата на преценка, която администрацията е упражнила, за да установи дали кандидатът изпълнява условията за получаване на виза. За тази цел съдебният орган трябва да провери дали са налице релевантните елементи, от които зависи упражняването на правото на преценка. При липса на явна грешка в преценката на администрацията съдебният орган трябва да заключи, че решението за отказ за издаване на виза е законосъобразно.

103. За да провери дали е налице явна грешка в преценката, съдебният орган трябва да използва информацията в съдебната преписка, която включва надлежно попълнения стандартен формуляр, евентуалните „забележки“ в подкрепа на решението за отказ, както и друга информация, която администрацията евентуално е предоставила в рамките на административното и досъдебното производство. Съдебният орган трябва да вземе предвид специфичните обстоятелства във всеки отделен случай, и по-специално оправдания стремеж за гарантиране на сигурността по отношение на естеството и източниците на сведенията.

г) Как оправданият стремеж за гарантиране на сигурността на държавите членки се съвместява с процесуалните гаранции, които изисква правовата държава?

104. Понякога при упражняването на съдебния контрол органите трябва да администрират поверителни данни, което пък поставя въпроса за съвместяването на оправданите стремежи на държавите членки с процесуалните гаранции, които изисква правовата държава.

105. По принцип отговорът на този въпрос произтича от предходните съображения относно правния статут на кандидата за виза и стремежа на държавите членки за гарантиране на сигурността. На настоящия етап от развитието на правото на Съюза държавите членки не са длъжни да изложат изчерпателно мотивите на решението за отказ, което би ги принудило да оповестят или да допуснат оповестяването на чувствителна информация, излагайки на сериозна опасност националните си интереси. Те могат да предоставят на разположение на съдебния орган само информацията, включена в съдържащия се в приложение VI към Визовия кодекс стандартен формуляр, включително „забележките“, както и друга информация, предоставена от администрацията, например след подаване на жалба, за да се улесни контролът за законосъобразност.

106. Доколкото правото на Съюза предвижда минимални гаранции, като оставя на държавите членки грижата да определят реда и условията на производството по обжалване при спазване на принципите на равностойност и ефективност, те са свободни при определени условия да предоставят на разположение на съдебния орган и информацията, квалифицирана като поверителна. При необходимост, както Съдът признава в практиката си ( 87 ), за да защитят националните си интереси, държавите членки могат да поискат от правораздавателния орган „да приложи механизми, позволяващи да бъдат съвместени, от една страна, оправданият стремеж за гарантиране на сигурността, що се отнася до естеството и източниците на сведенията, които са били взети предвид за приемането на съответния акт, и от друга страна, необходимостта на частноправния субект да бъде в достатъчна степен гарантирано зачитането на неговите процесуални права като правото на изслушване, както и състезателното начало“.

д) Междинно заключение

107. Предвид изложените по-горе съображения стигам до следното междинно заключение:

108. Правото на Съюза предвижда ограничен съдебен контрол, който отчита специфичното естество на процедурата по издаване на визи.

4. Отговор на първия въпрос

109. Въз основа на този анализ на първия преюдициален въпрос следва да се отговори, че решението за отказ, което кандидатът за виза получава от националните органи, а именно стандартният формуляр, в който може евентуално да се съдържат забележки, по принцип отговаря на изискванията във връзка с правото на ефективни правни средства за защита по член 47 от Хартата. Макар на настоящия етап от развитието на правото на Съюза да не са длъжни да се мотивират изчерпателно, държавите членки са свободни да включат в стандартния формуляр „забележки“, както и друга информация, предоставена от администрацията, например след подаване на жалба, за да се улесни контролът за законосъобразност.

110. Доколкото правото на Съюза предвижда минимални гаранции, като оставя на държавите членки грижата да определят реда и условията на производството по обжалване при спазване на принципите на равностойност и ефективност, те са свободни при определени условия да предоставят на разположение на съдебния орган и информация, квалифицирана като поверителна. При необходимост, за да защитят националните си интереси, държавите членки могат да поискат от правораздавателния орган да приложи механизми, позволяващи да бъдат съвместени, от една страна, оправданият стремеж за гарантиране на сигурността, що се отнася до естеството и източниците на сведенията, които са били взети предвид за приемането на съответния акт, и от друга страна, необходимостта на частноправния субект да бъде в достатъчна степен гарантирано зачитането на неговите процесуални права като правото на изслушване, както и състезателното начало.

В. По втория въпрос

111. С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 41 от Хартата, с който се прогласява правото на добра администрация, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска практика като описаната в първия преюдициален въпрос.

112. Член 41, параграф 1 от Хартата предвижда, че всеки има право засягащите го въпроси да бъдат разглеждани от институциите и органите на Съюза безпристрастно, справедливо и в разумен срок. Така от текста на член 41 от Хартата следва, че същият е адресиран не до държавите членки, а единствено до институциите, органите, службите и агенциите на Съюза ( 88 ).

113. Следователно лице, което оспорва решение за отказ за издаване на виза, не може да се позове на член 41, параграф 2, буква в) от Хартата във връзка със задължението на администрацията да мотивира своите решения в хода на цялата процедура, свързана със заявлението му ( 89 ).

114. Важно е обаче да се отбележи, че правото на добра администрация е неразривно свързано с разпоредбите на член 47 от Хартата относно правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес ( 90 ). Съдът признава, че това право е проявление на общ принцип на правото на Съюза, а именно правото на ефективни правни средства за защита ( 91 ). Този принцип понастоящем намира израз в член 47 от Хартата ( 92 ).

115. С оглед на тези съображения считам, че по делата в главните производства следва да се приеме, че при посочените в първия въпрос обстоятелства правото на добра администрация е гарантирано с оглед на същите основания като изложените в отговора на първия преюдициален въпрос, отнасящи се до съответствието на разглежданото в съответните дела положение с член 47 от Хартата.

Г. По третия и четвъртия въпрос

116. Предлагам да се даде общ отговор на третия и четвъртия въпрос, тъй като те се отнасят до възможността за обжалване на възражението срещу издаването на виза, повдигнато от друга държава членка в рамките на консултациите по член 22 от Визовия кодекс.

1. Границите на процесуалната автономия на държавите членки

117. В това отношение следва да се припомни, че с Визовия кодекс се извършва само частична законодателна хармонизация ( 93 ). От това следва, че в този кодекс не се предвижда конкретна процедура, позволяваща да се оспори преценката на държавата членка, повдигнала възражение срещу издаването на виза на основание член 22, параграф 2 от Визовия кодекс.

118. Освен това следва да се отбележи, че процедурата, предвидена в член 8, параграфи 1 и 2 от Регламента за ВИС, не може да се приложи в настоящия случай, тъй като жалбоподателите в главните производства не са лица, за които е подаден сигнал във ВИС с цел отказ за издаване на виза, нито сигнал в ШИС с цел отказ за влизане в Шенгенското пространство ( 94 ).

119. От постоянната практика на Съда следва, че ако в правото на Съюза няма правила в тази област, по силата на принципа на процесуалната автономия във вътрешния правов ред на всяка държава членка трябва да се установят процесуални правила за реда и условията за съдебна защита, които да гарантират зачитането на правата на субектите на правото, при условие обаче че тези правила не са по-неблагоприятни от правилата, които уреждат подобни положения по националното право (принцип на равностойност), и не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правото на Съюза (принцип на ефективност) ( 95 ). При това положение държавите членки не могат да се отклоняват от изискванията, наложени от гарантираното в член 47 от Хартата право на ефективна съдебна защита ( 96 ). Следователно те са длъжни да предвидят в правните си системи подходящи средства за правна защита ( 97 ). Както ще покажа по-нататък, възможно е да се обмислят различни възможности, без при това да се налага определен модел ( 98 ).

2. Задължението за информиране на кандидатите за наличните средства за правна защита

120. В този контекст възниква въпросът дали държавите членки са длъжни да информират кандидатите за наличните средства за правна защита. В това отношение отбелязвам, че във Визовия кодекс не съществува разпоредба, която изрично да урежда този въпрос. Член 32, параграф 3 от Визовия кодекс обаче предвижда задължението на кандидатите да се предостави информация за наличната процедурата, която да следват в случай на обжалване на решението за отказ за издаване на виза. По причините, които ще изложа в настоящото заключение, застъпвам тезата за прилагане по аналогия на тази разпоредба.

121. Както беше обяснено по-горе ( 99 ), решението за отказ отразява заключенията от проверката, извършена от държавата членка, която отговаря за приемането на окончателното решение, както и резултата от консултациите по член 22 от Визовия кодекс. При това положение може да се допусне, че възражението на една или няколко държави членки е съставна част от административното решение. Доколкото член 32, параграф 2 от Визовия кодекс предвижда, че кандидатът трябва да бъде информиран за основанието за отказ чрез стандартния формуляр, съдържащ се в приложение VI, ми се струва последователно това задължение за информиране да се разшири до наличните възможности за обжалване на възражението на една или няколко държави членки.

122. Необходимо е поне аналогично прилагане на член 32, параграф 3 от Визовия кодекс, за да се осигури последователността и ефективността на съдебната защита в контекста на гарантираната с Визовия кодекс възможност за обжалване. При прилагането на правото на Съюза от националните административни органи последните несъмнено трябва да си взаимодействат активно, което става причина за припокриване и частична свързаност. В положение като разглежданото в настоящите случаи, което предполага прилагането на нормите на различни правни системи, както и участието на няколко административни структури, може да се окаже сложно да се защитят правата на правния субект. За да не се обезсмисли тази защита, от държавите членки според мен следва да се изисква да предоставят на кандидатите сведения относно процедурата, която да следват в случай на обжалване, по искане от тяхна страна или след подаване на жалба ( 100 ).

123. От определението на Съда по дело Guérin automobiles/Комисия ( 101 ) следва, че повечето държави членки предвиждат подобно задължение за информиране в тежест на администрацията. Както правилно посочва Съдът, „то по принцип е наложено и уредено с намесата на законодателя“ ( 102 ). Впрочем в член 32, параграф 3 от Визовия кодекс законодателят на Съюза изрично предвижда такова задължение за информиране, с цел да се улесни съдебният контрол. Предложеното от мен прилагане на тази разпоредба към наличните възможности за обжалване на възражение, повдигнато от една или няколко държави членки, само осигурява повече последователност и ефективност на гарантираната от законодателя съдебна защита.

124. В заключение, държа да насоча вниманието към факта, че разработеният от европейския омбудсман Европейски кодекс за добро административно поведение предвижда в член 19, параграф 1 задължението да се дадат указания за съществуващите възможности за обжалване на всяко решение на институциите на Съюза, което може да се отрази неблагоприятно върху права или интереси на частни лица. Същото важи и за кодекса, разработен от Комисията, който налага това задължение, „когато то е предвидено от правото на Съюза“. Макар тези кодекси да не са пряко приложими в конкретния случай, тъй като Визовият кодекс се прилага от държавите членки, те позволяват да се направят изводи за значението на такава информация за защитата на правата в рамките на административните производства ( 103 ).

3. Идеи за размисъл: възможности за обжалване, които могат да предвидят държавите членки

125. Както беше посочено по-горе, с оглед на данните в конкретния случай може да се окаже сложно да се защитят правата на правния субект, още повече че правният ред на държавите членки може да предвижда различни средства за правна защита. Сведенията за процедурата, която да се следва в случай на обжалване, трябва да отчитат начина, по който различните административни структури си сътрудничат при разглеждането на заявление за издаване на виза.

126. С оглед на това и без да се засяга процесуалната автономия на държавите членки да установят процесуални правила за реда и условията за съдебна защита, които да гарантират зачитането на правата на правните субекти, според мен теоретично може да се предвидят различни възможности. От една страна, може да се предвиди възможност за обжалване само и единствено в държавата членка, приела окончателното решение — възможност, която се доближава максимално до посочената от запитващата юрисдикция идея за „обслужване на едно гише“. От друга страна, може да се предвиди възможност за обжалване в повдигналата възражението държава членка. Целта на съображенията по-долу е да се предложат някои идеи за размисъл, за да се даде полезен отговор на запитващата юрисдикция.

а) Възможност за обжалване в държавата членка, приела окончателното решение?

127. Съгласно член 32, параграф 3 от Визовия кодекс жалбата срещу решение за отказ за издаване на виза „се завежда[…] срещу държавата членка, взела окончателното решение по заявлението, в съответствие с националното законодателство на тази държава членка“.

128. При липса на по-подробни разпоредби това не означава непременно, че оспорването на възражение, повдигнато от друга държава членка, също трябва да се извърши пред органите на държавата членка, която е взела окончателното решение. Считам обаче, че текстът на член 32, параграф 3 от Визовия кодекс трябва да се тълкува като предоставена от законодателя убедителна насока в полза на закрепената в съображение 7 от Визовия кодекс идея за „обслужване на едно гише“, с което кандидатът получава възможност да се обърне към един-единствен орган и да изпълни всички административни формалности на едно място. Предимствата за защитата на интересите му са очевидни, още повече че това би му спестило усилието да подава заявления пред няколко национални администрации, всяка от които функционира съгласно различни правила. Всъщност концепцията за административно производство на няколко етапа с участието на различни специализирани структури не е непозната в административното право както на равнището на Съюза, така и на равнището на държавите членки. Следователно няма пречка държавите членки да постигнат съгласие за въвеждане на подходящи механизми, поне до приемането на евентуални изменения във Визовия кодекс.

129. Разпоредбите на Визовия кодекс допускат подобен подход, стига да е предвиден в националното процесуално право, както и в споразуменията между съответните държави членки, сключени при упражняване на техните суверенни права. В това отношение следва да се припомни възможността, с която разполагат държавите членки съгласно член 8 от Визовия кодекс, да бъдат представлявани от други държави членки за целите на разглеждане на заявления и издаване на визи. Макар тази разпоредба да се отнася до съвсем конкретен случай, а именно до представителството, тя доказва, че държава членка може да оправомощи органите на друга държава членка да разглеждат заявленията за визи.

130. Обратно на това, което изглежда предполага запитващата юрисдикция, участието на повдигналата възражение държава членка в рамките на самото съдебно производство ( 104 ) според мен не е единствената възможност. Може да се предвиди и предаване на информация между съответните държави членки в дух на лоялно сътрудничество и взаимно доверие — принципи, на които се основава Съюзът съгласно текста на член 4, параграф 3 ДЕС ( 105 ) — при което получената информация да се предоставя на разположение на националния съд от държавата членка, отговаряща за приемането на окончателното решение. За да защити поверителността на предоставената информация, тази държава членка може да поиска от съдебния орган да приложи механизмите, посочени в точка 106 от настоящото заключение.

б) Възможност за обжалване в държавата членка, повдигнала възражението?

131. Възможност за обжалване може евентуално да се предостави в държавата членка, повдигнала възражение срещу издаването на виза.

132. Следва обаче да се отбележи, че макар правото на Съюза да го допуска, този подход изисква от кандидата за виза особени усилия, в смисъл че той ще трябва да подаде жалба пред съдебните органи на държава членка, с която няма никаква връзка и която евентуално не е местоназначението на посещението му ( 106 ). Разглеждано от този ъгъл, изискването кандидатът да подаде жалба пред държавата членка, повдигнала възражение срещу издаването на виза, не изглежда подходяща възможност за гарантиране на ефективна съдебна защита.

133. При предвидена възможност за „инцидентна“ жалба в друга държава членка би било разумно до приключването на производството по нея да се предвиди спиране на „главното“ производство в интерес на последователността и ефективността на съдебната защита.

в) Отговор на третия и четвъртия въпрос

134. Въз основа на изложените доводи предлагам на третия и четвъртия въпрос да се отговори по следния начин.

135. Държавите членки са компетентни да вземат решения по въпроса за естеството и конкретните условия и ред на средствата за правна защита, с които разполагат кандидатите за визи, за да оспорят възраженията срещу издаването на виза в рамките на консултациите по член 22 от Визовия кодекс.

136. Аналогично на предвиденото в член 32, параграф 3 от Визовия кодекс държавите членки следва да предоставят на кандидатите информация за процедурата, която да следват в случай на обжалване, по искане от тяхна страна или след подаване на жалба.

VI. Заключение

137. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Районен съд Хага, заседаващ в Харлем, Нидерландия), по следния начин: „1) Решението за отказ, което кандидатът за виза получава от националните органи, а именно стандартният формуляр в приложение VI към Регламент (ЕО) № 810/2009 на Европейския Парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година за създаване на Визов кодекс на Общността (Визов кодекс), в който може евентуално да се съдържат забележки, по принцип отговаря на изискванията във връзка с правото на ефективни правни средства за защита по член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз. Макар на настоящия етап от развитието на правото на Съюза да не са длъжни да се мотивират изчерпателно, държавите членки са свободни да включат в стандартния формуляр „забележки“, както и друга информация, предоставена от администрацията, например след подаване на жалба, за да се улесни контролът за законосъобразност. 2) Доколкото правото на Съюза предвижда минимални гаранции, като оставя на държавите членки грижата да определят реда и условията на производството по обжалване при спазване на принципите на равностойност и ефективност, те са свободни при определени условия да предоставят на разположение на съдебния орган и информация, квалифицирана като поверителна. При необходимост, за да защитят националните си интереси, държавите членки могат да поискат от правораздавателния орган да приложи механизми, позволяващи да бъдат съвместени, от една страна, оправданият стремеж за гарантиране на сигурността, що се отнася до естеството и източниците на сведенията, които са били взети предвид за приемането на съответния акт, и от друга страна, необходимостта на частноправния субект да бъде в достатъчна степен гарантирано зачитането на неговите процесуални права като правото на изслушване, както и състезателното начало. 3) Държавите членки са компетентни да вземат решения по въпроса за естеството и конкретните условия и ред на средствата за правна защита, с които разполагат кандидатите за визи, за да оспорят възраженията срещу издаването на виза в рамките на консултациите по член 22 от Визовия кодекс. 4) Държавите членки следва да предоставят на кандидатите информация за процедурата, която да следват в случай на обжалване, по искане от тяхна страна или след подаване на жалба“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: френски.

( 2 ) ОВ L 243, 2009 г., стр. 1.

( 3 ) Вж. становището на генералния адвокат Sharpston по дело Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:170, т. 42), както и заключението ѝ по дело Vethanayagam и др. (C‑680/17, EU:C:2019:278, т. 37).

( 4 ) Вж. в този смисъл решение от 19 декември 2013 г., Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, т. 44—55).

( 5 ) ОВ L 218, 2008 г., стр. 60.

( 6 ) Meloni, A. „The Community Code on Visas: harmonisation at last?“ — In: European Law Review, 2009, Vol. 4, p. 671, обяснява, че за Европейския парламент, подкрепен от Комисията и някои държави членки, въвеждането на задължение за мотивиране на отказа за издаване на виза и на право на обжалване е точка с блокираща сила, по която не може да се преговаря, тъй като считат тези разпоредби за „крайъгълен камък“ на гаранциите, предоставени на кандидатите за виза. Голяма част от държавите членки обаче застъпват тезата, че отказът да се издаде виза не трябва да се мотивира, и възразяват срещу въвеждането на право на обжалване, поради опасения, свързани с риска от претоварване на вътрешните си юрисдикции. Въвеждайки тези задължения, Визовият кодекс поправя една слабост на стария режим, а именно липсата на единен подход по отношение на правата и възможностите за обжалване, предоставени на получилите отказ кандидати за визи.

( 7 ) Решение от 13 декември 2017 г., El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, т. 42).

( 8 ) Решение от 4 юни 2013 г., ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, т. 53 и цитираната съдебна практика).