РЕШЕНИЕ НА СЪДА

от 12 март 1987 година( )

„Неизпълнение — „Закон за чистотата“ на бирата“

[?]

По дело 178/84

Комисия на Европейските общности, за която се явяват г‑н R. C. Beraud и г‑н J. Sack, съответно главен съветник и служител в правния отдел на Комисията, със съдебен адрес: г‑н G. Kremlis, служител в правния отдел на Комисията, сграда Jean Monnet, Kirchberg, Люксембург,

ищец,

срещу

Федерална република Германия, за която се явяват г‑н M. Seidel, Ministerialrat към Федералното министерство на икономиката, г‑н J. Dietrich, Ministerialrat към Федералното министерство на младежта, семейството и здравеопазването, г‑н J. Sedemund, адвокат в Кьолн, и г‑н R. Lukes, щатен преподавател по право в университета в Мюнстер, в качеството на пълномощници ad litem, със съдебен адрес: посланика на посолството на Федерална република Германия, 20—22, avenue E. Reuter, Люксембург,

ответник,

с предмет прилагането на „закона за чистотата“ на бирата, внасяна от други държави-членки,

СЪДЪТ,

в състав: г‑н A. J. Mackenzie Stuart, председател, г‑н Y. Galmot, г‑н C. Kakouris, г‑н T. F. O’Higgins и г‑н F. Schockweiler, председатели на състави, г‑н G. Bosco, г‑н T. Koopmans, г‑н O. Due, г‑н U. Everling, г‑н K. Bahlmann, г‑н R. Joliet, г‑н J. C. Moitinho de Almeida и г‑н G. C. Rodgríguez Iglesias, съдии,

генерален адвокат: Sir Gordon Slynn,

секретар: г‑н H. A. Rühl, главен администратор,

предвид доклада от съдебното заседание, допълнен след заседанието от 13 и 14 май 1986 г.,

след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 18 септември 1986 г.,

постанови настоящото

Решение

[?]

1 С молба, подадена в секретариата на Съда на 6 юли 1984 г., на основание член 169 от Договора за ЕИО Комисията на Европейските общности предявява иск за установяване на факта, че като забранява пускането на пазара на бира, законно произведена и пусната на пазара в друга държава- членка, когато тази бира не отговаря на изискванията на § 9 и § 10 от Biersteuergesetz (Закон от 14 март 1952 г., BGBL. I, стр. 149), Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 30 от Договора.

2 Що се отнася до фактите по делото, развитието на производството и доводите на страните, следва да се направи справка с доклада от съдебното заседание. Тези елементи от преписката са възпроизведени по-долу само доколкото това е необходимо във връзка със съображенията на Съда.

По приложимото вътрешно законодателство

3 В хода на производството пред Съда германското правителство излага германското законодателство относно бирата по следния начин, който не е оспорен от Комисията и трябва да бъде възприет за целите на настоящия спор.

4 Доколкото е от значение за настоящия спор, от една страна, Biersteuergesetz (Закон за данъчното облагане на бирата) съдържа правила за производство, които се прилагат като такива само спрямо пивоварните във Федерална република Германия, и от друга страна, правна уредба относно използването на наименованието „Bier“ (бира), която се прилага както спрямо произведената във Федерална република Германия бира, така и спрямо вносната бира.

5 Правилата за производство са изложени в § 9 от Biersteuergesetz. В алинея 1 от тази разпоредба се предвижда, че за производството на долно ферментирала бира може да се използва само ечемичен малц, хмел, дрожди и вода. Алинея 2 от § 9 поставя същите изисквания за производството на горно ферментирала бира, като все пак разрешава използването на други видове малц и на захар, добита от захарна тръстика или от захарно цвекло, или на технически чиста инвертирана захар, както и на глюкоза и оцветители, получени от горните видове захар. В алинея 3 от § 9 се уточнява, че малц е всяка зърнена култура, доведена по изкуствен път до покълване. В това отношение следва да се отбележи, че според § 17, алинея 4 от Правилника за прилагане на Biersteuergesetz (Durchführungsbestimmungen zum Biersteuergesetz от 14 март 1952 г.) (BGBl., I, стр. 153) оризът, царевицата и соргото не се разглеждат като зърнени култури по смисъла на § 9, алинея 3 от Biersteuergesetz. Съгласно алинея 7 от същата разпоредба дерогиране на правилата за производство, изложени в алинеи 1 и 2 от § 9 от Biersteuergesetz, се допуска въз основа на молба в особени случаи във връзка с производството на специални видове бира, на бира за износ или за научни опити. Между другото по силата на алинея 8 от § 9 алинеи 1 и 2 са неприложими спрямо пивоварните, произвеждащи бира само за собствена употреба (Hausbrauer). Правилата за производство по § 9 са скрепени с парични санкции, посочени в § 18, алинея 1, точка 1 от същия закон.

6 Правилото за търговското използване на наименованието „Bier“ (бира) се съдържа в § 10 от Biersteuergesetz. Съгласно тази разпоредба под наименованието „Bier“ (бира) — използвано самостоятелно или като част от съставно наименование, или под друго наименование или друг вид фигуративно представяне, което създава впечатление, че става въпрос за бира — на пазара могат да се пускат само ферментирали напитки, отговарящи на изискванията на § 9, алинеи 1, 2 и 4—6 от Biersteuergesetz. Това правило предвижда само условна забрана за пускане на пазара, в смисъл че напитки, които не отговарят на гореспоменатите правила за производство, могат да се продават под друго наименование, ако това наименование не спада към ограниченията, предвидени в § 10. Правилото за наименованието е скрепено с парични санкции, посочени в § 18, алинея 1, точка 4 от Biersteuergesetz.

7 Освен това, ако бирата съдържа добавки, при нейния внос във Федерална република Германия абсолютно се забранява пускането ѝ на пазара на основание на друга законова разпоредба, а именно § 11, алинея 1, точка 2 от Закона за търговията с храни, тютюневи изделия, козметични продукти и други потребителски стоки (Gesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln, Tabakerzeugnissen, kosmetischen Mitteln und sonstigen Bedarfsgegenständen) (Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz (наричан по-нататък „LMBG“) от 15 август 1974 г. (BGBl. I, стр. 1945).

8 Като се основава на съображения за здравна профилактика, последният закон по принцип забранява добавките извън случаите, когато те са разрешени. В § 2 той определя добавките като „вещества, предназначени да се добавят към хранителните продукти, за да се повлияе върху техните характеристики или да се постигнат специални свойства или последици“ и изключва от това определение „веществата с естествен произход или веществата, химически идентични на тези с естествен произход, които обичайно се използват в търговията главно поради своите хранителни, ароматни или вкусови качества за подобрение, както и питейната и трапезната вода“.

9 В § 11, алинея 1, точка 1 от LMBG се забранява използването на неразрешени добавки в чист вид или в съчетание с други вещества при производството или обработката със стопанска цел на хранителни продукти, които са предназначени за пускане на пазара. В алинея 2, точка 1 и алинея 3 от същия § 11 се уточнява, че под тази забрана не попадат техническите спомагателни средства и ензимите. Съгласно алинея 2, точка 1 от същия § 11 „технически спомагателни средства“ са „добавките, които са или изцяло отстранени от хранителния продукт, или се съдържат в предназначения за потребителя продукт само под формата на неизбежно налични по технически причини и от технологична гледна точка незначителни остатъци в количества, които нямат отражение върху здравето, мириса и вкуса.“

10 В § 11, алинея 1, точка 2 от LMBG се забранява пускането на пазара със стопанска цел на продукти, които са произведени или обработени в нарушение на посочената в алинея 1, точка 1 забрана за производство или не отговарят на изискванията на правилник, изготвен въз основа на § 12, алинея 1. Съгласно последната разпоредба с одобрен от Bundesrat правилник на министъра може да се разреши използването на някои добавки по общ начин или за някои хранителни продукти или определени видове употреба, доколкото такова разрешение е съвместимо със защитата на потребителя при отчитане на технологичните, хранителните и диетичните изисквания. Тези разрешения са изброени в приложенията към Правилника за разрешаване на използването на добавки в храните (Verordnung über die Zulassung von Zusatzstoffen zu Lebensmitteln от 22 декември 1981 г., наричан по-нататък „ZZulV“) (BGBl. I, стр. 1633).

11 В качеството си на хранителен продукт бирата попада в сферата на приложение на законодателството относно добавките, но в това отношение тя подлежи на специален режим. Правилата за производство, съдържащи се в § 9 от Biersteuergesetz, изключват използването на всички вещества, различни от изброените, включително добавките. Ето защо те представляват специални разпоредби относно добавките по смисъла на § 1, алинея 3 от ZZulV. Тази разпоредба запазва прилагането на правила, които забраняват, ограничават или разрешават използването на добавки за някои хранителни продукти при условия, различни от тези, определени в ZZulV. Следователно използването на добавки, разрешени по общ начин или за определени видове употреба от приложенията на ZZulV, е изключено в случая с бирата. Това изключване обаче важи само за веществата, които представляват добавка по смисъла на LMBG и за чиято употреба самият LMBG в качеството си на закон, последващ Biersteuergesetz, не предвижда дерогиране. Ето защо забраната за употреба на добавки в бирата не включва нито техническите спомагателни средства, нито ензимите.

12 Следователно като последица от прилагането на § 11, алинея 1, точка 2 от LMBG във връзка с § 9 от Biersteuergesetz във Федерална република Германия се забранява вносът на бирата, която съдържа вещества, попадащи в обхвата на забраната за използване на добавки, съдържаща се в § 11, алинея 1, точка 1 от LMBG.

По предмета на спора

13 Следва да се определи дали спорът се отнася само до забраната за пускане на пазара под наименованието „Bier“ (бира) на бирата, произведена в други държави-членки по правила, които не отговарят на § 9 от Biersteuergesetz, или обхваща и забраната за внос на бира, съдържаща добавки, които са разрешени в държавата-членка на произход, но са забранени във Федерална република Германия.

14 В официалното си уведомително писмо Комисията отправя критика към разпоредбите на § 9 и § 10 от Biersteuergesetz, доколкото те изключват вноса във Федерална република Германия на бира, законно произведена в други държави-членки, тъй като не е произведена според приложимите разпоредби във Федерална република Германия. Комисията счита, че тази забрана за пускане на пазара не може да бъде обоснована със съображения от общ интерес, свързани със защитата на потребителите или с опазването на общественото здраве.

15 В своя отговор на това писмо германското правителство изтъква, че нормативните разпоредби относно чистотата на бирата са необходими за опазване на общественото здраве, тъй като производството на бира само от суровините, упоменати в § 9 от Biersteuergesetz, дава възможност да се избегне употребата на добавки. В допълнително писмо от 15 декември 1982 г., изпратено до член на Комисията, германското правителство отново използва този довод, като уточнява, че изискването да се използват само суровините, изброени в § 9 от Biersteuergesetz, включва забрана за употребата на добавки, която е насочена към опазване на общественото здраве.

16 В мотивираното си становище Комисията поддържа своята гледна точка. Според нея фактът, че бирата, произвеждана по германската традиция на правилото за чистота, може да се прави без добавки, не допуска да се изключи по общ начин технологичната необходимост от използването на добавки при производство на бира според други традиции и от други суровини. За Комисията въпросът за технологичната необходимост да се използват добавки може да бъде решен само в светлината на използваните производствени методи и по отношение на определени добавки.

17 В отговора си на това мотивирано становище германското правителство повтаря съображенията за здравна профилактика, които според него обосновават разпоредбите на § 9 и § 10 от Biersteuergesetz. То обаче не изяснява нито точния обхват на това законодателство, нито връзката му с режима на добавките.

18 В мотивите, изложени в исковата си молба, Комисията оспорва пречките пред вноса, до които води прилагането на Biersteuergesetz спрямо бирата, произведена в други държави-членки от други суровини или с добавки, разрешени в тези държави.

19 Едва в писмената си защита германското правителство обяснява, че режимът за чистотата на бирата се основава на два различни, но допълващи се нормативни акта, и представя своето законодателство така, както е изложено по-горе.

20 В своята реплика Комисията излага поотделно възраженията си спрямо правилото за наименуване, съдържащо се в § 10 от Biersteuergesetz, и възраженията си по отношение на абсолютната забрана за добавки в бирата. Според Комисията направеното от германското правителство подробно представяне на приложимото право не изменя съществено фактите по настоящия спор. В това отношение Комисията набляга на факта, че не е насочила иска си само спрямо § 9 и § 10 от Biersteuergesetz, а разглежда по общ начин забраната за пускане в продажба на бирата от други държави-членки, която не отговаря на изискванията за производство, определени в тези разпоредби, като впрочем точното нормативно основание на тази забрана няма значение.

21 При тези условия по две причини следва да се приеме, че искът е насочен едновременно срещу забраната за пускане на пазара под наименованието „Bier“ (бира) на бирата, произведена в други държави-членки по правила, които не отговарят на упоменатите в § 9 от Biersteuergesetz, и срещу забраната за внос на бира, съдържаща добавки, чиято употреба е разрешена в държавата-членка на произход, но е забранена във Федерална република Германия.

22 На първо място, като се противопоставя още от началото на досъдебната процедура на забраната за пускане на пазара, предвидена във Федерална република Германия при внос на бира от други държави-членки, която не е произведена по правила, отговарящи на действащите във Федерална република Германия, Комисията от самото начало определя същността на нарушението. Тя се позовава на § 9 от Biersteuergesetz само за да уточни тези правила. Освен това, както изтъква германското правителство, в обхвата на тази разпоредба се включват не само суровините, но и добавките. Доводите, изложени от Комисията в хода на досъдебната процедура по отношение на неподходящия характер на абсолютната забрана на добавките, в допълнение показват, че тя е имала намерение да включи тази забрана в предмета на своя иск.

23 На второ място е важно да се отбележи, че самото германско правителство още от началото на производството изтъква в своя защита доводи, свързани главно с добавките и опазването на общественото здраве, което от една страна означава, че то разбира и приема, че предметът на спора включва и абсолютната забрана за използване на добавки, а от друга страна, изключва възможността в това отношение да е нарушено правото на защита.

По забраната за пускане на пазара под наименованието „Bier“ (бира) на бира, която не отговаря на изискванията на § 9 от Biersteuergesetz

24 Най-напред следва да се подчертае, че правилото за производство, съдържащо се в § 9 от Biersteuergesetz, само по себе си не може да представлява мярка с равностоен на количествено ограничение ефект, забранена от член 30 от Договора, защото се прилага само по отношение на пивоварните във Федерална република Германия. § 9 от Biersteuergesetz се разглежда тук само дотолкова, доколкото § 10 от Biersteuergesetz, който се отнася както до продуктите, внесени от други държави-членки, така и до продуктите, произведени на националната територия, се позовава на него при определянето на напитките, за чието пускане на пазара може да се използва наименованието „Bier“ (бира).

25 По отношение на това правило за наименованието Комисията признава, че докато не се осъществи хармонизация на общностно равнище, по правило държавите-членки имат компетентност да определят правилата за производството, състава и пускането на пазара на напитките. Тя все пак подчертава несъвместимостта с общностното право на система, която подобно на § 10 от Biersteuergesetz забранява да се използва родово наименование при търговията с продукти, произведени отчасти от суровини като ориз и царевица, различни от предписаните на националната територия. Подобна уредба във всички случаи надхвърляла необходимото за защитата на германския потребител, която можела да се осигури и чрез етикетиране или предоставяне на указания. Ето защо тя представлявала пречка, забранена с член 30 от Договора.

26 Германското правителство първоначално се опитва да обоснове вътрешната уредба със съображения, свързани с общественото здраве. Според него използването на суровини, различни от допуснатите с § 9 от Biersteuergesetz, неизбежно би довело до употребата на добавки. По време на съдебното заседание германското правителство все пак признава, че § 10 от Biersteuergesetz, който се свежда до правило за наименование, цели единствено да се защитят потребителите. Последните асоциирали наименованието „Bier“ (бира) с напитка, произведена само от суровините, изброени в § 9 от Biersteuergesetz. Поради това целта била те да не бъдат въведени в заблуждение по отношение на естеството на продукта, като смятат, че дадена напитка под наименованието „Bier“ (бира) отговаря на закона за чистотата, докато в действителност това не било така. Германското правителство твърди, че вътрешната уредба няма цел с протекционистичен характер. В това отношение то подчертава, че суровините, чиято употреба се изисква от § 9, алинеи 1 и 2 от Biersteuergesetz, не са непременно с национален произход, както и че наименованието „Bier“ (бира) може да се използва от всеки икономически оператор, който пуска на пазара продукти, произведени по предвидените правила, които лесно могат да се спазват и извън Федерална република Германия.

27 Най-напред следва да се напомни постоянната практика на Съда (на първо място, Решение от 11 юли 1974 г. по дело Procureur du roi/Dassonville, 8/74, Recueil, стр. 837), според която забраната на мерки с равностоен на количествени ограничения ефект, посочена в член 30 от Договора, включва „всяка търговскоправна уредба на държавите-членки, която може пряко или непряко, действително или потенциално да възпрепятства търговията в рамките на Общността“.

28 На следващо място трябва да се подчертае, че от постоянната практика на Съда (по-конкретно Решение от 20 февруари 1979 г. по дело Rewe 120/78, Recueil, стр. 649 и Решение от 10 ноември 1982 г. по дело Rau, 261/81, Recueil, стр. 3961) следва, че „при липсата на обща правна уредба на пускането на пазара на съответните продукти пречките пред свободното движение в рамките на Общността, произтичащи от различията в националните законодателства, трябва да бъдат приемани дотолкова, доколкото подобна правна уредба, която се прилага, без да прави разлика между националните и вносните продукти, може да бъде обоснована с това, че се счита за необходима за спазването на императивни изисквания, свързани между другото със защитата на потребителите. Освен това подобна правна уредба трябва да е пропорционална на следваната цел. Ако държава-членка има избор между различни мерки, с които може да се постигне същата цел, тя следва да избере тази, която създава най-малко пречки пред свободното движение на стоки“.

29 Не се оспорва фактът, че прилагането на § 10 от Biersteuergesetz спрямо бирата от други държави-членки, за чието производство законно са използвани суровини, различни от ечемичения малц, по-конкретно ориз и царевица, може да попречи на вноса ѝ във Федерална република Германия.

30 Ето защо остава да се провери дали това прилагане може да се обоснове с императивни изисквания, свързани със защитата на потребителите.

31 В това отношение трябва да се отхвърли доводът на германското правителство, че правилото на § 10 от Biersteuergesetz е необходимо за защитата на германските потребители, защото в тяхното съзнание наименованието „Bier“ (бира) било неразривно свързано с напитка, произведена единствено от съставките, упоменати в § 9 от Biersteuergesetz.

32 На първо място, представите на потребителите, които е възможно да се различават в различните държави-членки, също могат да се развиват с времето и в рамките на една и съща държава-членка. Създаването на общия пазар впрочем е един от основните фактори, които могат да допринесат за това развитие. Докато режимът на защита на потребителите от подвеждане дава възможност да се отчита това развитие, то наличието на законодателна уредба от вида на § 10 от Biersteuergesetz възпрепятства осъществяването му. Както Съдът вече е имал повод да подчертае в друг контекст (Решение от 27 февруари 1980 г. по дело Комисия/Обединено кралство, 170/78, Recueil, стр. 417), законодателството на държавата-членка не трябва да „служи за придаване на трайно определена форма на дадени потребителски навици, за да съхрани предимство, придобито от националната индустрия, която се стреми да ги задоволява.“

33 На второ място, в другите държави-членки на Общността наименованията, които съответстват на германското наименование „Bier“ (бира), са родови и обозначават ферментирала напитка, произведена от ечемичен малц, независимо дали се използва само последният или той се съчетава с ориз или царевица. По същия начин е уреден въпросът и в общностното право, както личи от позиция 22.03 от Общата митническа тарифа. Самият германски законодател е използвал наименованието „Bier“ (бира) по този начин в § 9, алинеи 7 и 8 от Biersteuergesetz, за да обозначи напитки, неотговарящи на правилата за производство, упоменати в алинеи 1 и 2 от § 9.

34 Следователно германското наименование „Bier“ (бира) и съответните наименования на езиците на другите държави-членки на Общността не могат да бъдат запазени единствено за бирата, произведена съгласно действащите правила във Федерална република Германия.

35 Действително има основание желанието да се даде възможност на потребителите, които придават специфични качества на произведената от определени суровини бира, да направят своя избор в зависимост от това. Но както Съдът вече е подчертал (Решение от 9 декември 1981 г. по дело Комисия/Италия, 193/80, Recueil, стр. 3019), подобна възможност може да бъде осигурена със средства, които не възпрепятстват вноса на продукти, законно произведени и пуснати в продажба в други държави-членки, и по-специално „чрез задължението за поставяне на подходящ етикет, на който се посочва вида на продавания продукт“. Като изброява използваните при производството на бира суровини, „такъв метод би позволил на потребителя да направи избора си напълно съзнателно и би осигурил прозрачността на търговските сделки и на предложенията към потребителите“. Трябва да се добави, че тази система за задължителна информация не трябва да съдържа отрицателни оценки за бирата, която не отговаря на изискванията на § 9 от Biersteuergesetz.

36 Обратно на поддържаното от германското правителство, подобна система за информация може да функционира безпроблемно дори при продукт като бирата, който не се доставя на потребителите непременно в бутилки или кутии, на които да се упомене релевантната информация. Това отново се потвърждава от самата германска правна уредба. § 26, алинеи 1 и 2 от цитирания по-горе Правилник за прилагане на Biersteuergesetz предвижда система за информация на потребителя за някои видове бира дори когато бирата е в наливно състояние. В тези случаи необходимата информация трябва да фигурира върху бъчвите или сифоните.

37 От гореизложеното следва, че прилагането на правилото за наименование, съдържащо се в § 10 от Biersteuergesetz, спрямо бирата, внасяна от други държави-членки, която е законно произведена и пусната на пазара в тези държави, представлява неизпълнение от Федерална република Германия на задълженията ѝ по член 30 от Договора.

По абсолютната забрана за пускане в продажба на бира, съдържаща добавки

38 Комисията счита, че абсолютната забрана за пускане в продажба на бирата, съдържаща добавки, не може да бъде обоснована със съображения, свързани с опазването на общественото здраве. Според институцията ищец другите държави-членки строго контролират използването на добавки в хранителните продукти и разрешават използването на добавка само след задълбочени анализи, установяващи нейната безвредност. За бирата, произведена в тези държави, която съдържа разрешени там добавки, според Комисията трябва да се предполага, че не носи никакъв риск за общественото здраве. Комисията смята, че ако Федерална република Германия желае да се противопостави на техния внос, тя носи тежестта да докаже, че тази бира е опасна за общественото здраве. Според Комисията в конкретния случай не е представено такова доказателство. Режимът на добавките, който се прилага спрямо бирата във Федерална република Германия, във всеки случай бил непропорционален, тъй като напълно изключвал използването на добавки, докато режимът за останалите напитки, като разхладителните например, бил значително по-гъвкав.

39 Германското правителство от своя страна счита, че с оглед на опасностите, произтичащи от употребата на добавки, чиито последици в дългосрочен план все още не са известни, и по-специално предвид рисковете, свързани с натрупването на добавки в организма и тяхното взаимодействие с други вещества като алкохола, е необходимо максимално да се ограничи количеството поемани добавки. Тъй като бирата била хранителен продукт, консумиран в големи количества в Германия, според германското правителство е особено важно да се изключи употребата на добавки при нейното производство. Трябвало да се направи този избор, още повече че използването на добавки не било технологично необходимо, тъй като използването на предвидените от Biersteuergesetz съставки позволявало то да се избегне. При тези условия германският режим на добавките, приложим спрямо бирата, бил напълно обоснован от необходимостта да се опази общественото здраве и не нарушавал принципа на пропорционалност.

40 Не се оспорва фактът, че забраната за пускане на пазара на бира, която съдържа добавки, възпрепятства вноса на бира от други държави-членки, която съдържа добавки, разрешени в тези държави, и следователно в това отношение попада в обхвата на член 30 от Договора. Все пак следва да се провери дали прилагането на тази забрана може да се обоснове с член 36 от Договора, със съображения, свързани със закрилата на здравето на хората.

41 Както произтича от постоянната практика на Съда (по-конкретно Решение от 14 юли 1983 г. по дело Sandoz, 174/82, Recueil, стр. 2445), „доколкото при сегашното състояние на научните изследвания продължава да съществува несигурност, при липса на хармонизация държавите-членки следва да решат до какво равнище желаят да гарантират закрилата на здравето и живота на хората, като се съобразяват с изискванията за свободно движение на стоки в рамките на Общността“.

42 От съдебната практика на Съда (по-специално Решение от 14 юли 1983 г. по дело Sandoz, посочено по-горе, Решение от 10 декември 1985 г. по дело Motte, 247/84, Recueil, стр. 3887 и Решение от 6 май 1986 г. по дело Muller, 304/84, Recueil, стр. 1511) освен това следва, че при тези условия общностното право допуска държавите-членки да въведат законодателство, изискващо предварително разрешение за употребата на добавки, което се предоставя посредством акт с общо действие за определени добавки, за използването им във всички или само в някои продукти или за определени видове употреба. Подобно законодателство отговаря на законосъобразна цел на здравната политика, а именно ограничаването на безконтролното приемане на хранителни добавки.

43 Прилагането спрямо вносните продукти на забрана за пускане на пазара на продукти, които съдържат добавки, разрешени в държавата-членка производител, но забранени в държавата-членка на внос, може да се допусне само ако отговаря на изискванията на член 36 от Договора така, както е разтълкуван от Съда.

44 На първо място трябва да се напомни, че в своите решения по дело Sandoz, по дело Motte и по дело Muller, посочени по-горе, от принципа за пропорционалност, който е в основата на последното изречение от член 36 от Договора, Съдът е стигнал до заключението, че забраната за пускане на пазара на продукти, които съдържат добавки, разрешени в държавата-членка производител, но забранени в държавата-членка на внос, трябва да се ограничи до действително необходимото, за да се гарантира опазването на общественото здраве. От това Съдът е заключил и че използването на дадена добавка, допусната в друга държава-членка, трябва да се разреши при внос на продукт от тази държава-членка, ако от една страна, от резултатите от международните научни изследвания, и по-специално работата на Общностния научен комитет по храните и на Комисията по Codex Alimentarius на ФАО, както и на Световната здравна организация, и от друга страна, с оглед на хранителните навици в държавата-членка на внос следва, че това вещество не представлява опасност за общественото здраве и отговаря на действителна потребност, по-конкретно от технологично естество.

45 На второ място следва да се напомни, както е установил Съдът в своето решение от 6 май 1986 г. (по дело Muller, посочено по-горе), че принципът на пропорционалност освен това изисква икономическите оператори да имат възможност да изискат чрез леснодостъпна за тях процедура, която може да бъде приключена в разумен срок, употребата на определени добавки да бъде разрешена посредством акт с общо действие.

46 Необходимо е да се уточни, че когато необосновано не е издадено разрешение, икономическите оператори трябва да разполагат с възможност за обжалване по съдебен ред. Като се запазва възможността за компетентните национални органи на държавата-членка на внос да изискват от икономическите оператори данните, с които последните разполагат и които могат да са от полза при преценката на фактите, именно тези органи са длъжни да докажат, че забраната е обоснована с оглед опазването на здравето на населението, както е постановено в Решение от 6 май 1986 г. (по дело Muller, посочено по-горе).

47 Важно е да се отбележи, че германският режим на добавките, приложим спрямо бирата, от една страна води до изключване на всички добавки, разрешени в останалите държави-членки, а не до изключване само на някои от тях конкретно поради опасностите, които те носят за хранителните навици на германското население, и от друга страна, не предвижда никаква процедура, която да даде възможност на икономическите оператори да получат разрешение чрез акт с общо действие за дадена добавка, която да се използва при производството на бира.

48 Що се отнася по-специално до вредността на добавките, като се основава на експертизи, германското правителство изтъква опасностите, неизменно свързани с поемането на добавки като цяло. То счита, че е важно по съображения за обща здравна профилактика максимално да се ограничи количеството поемани добавки, както и че е особено необходимо напълно да се изключи тяхната употреба при производството на бира, която е хранителен продукт, консумиран в големи количества от населението.

49 От допуснатите за различните хранителни продукти таблици с добавки, които самото германско правителство е представило, обаче е видно, че някои добавки, разрешени в други държави-членки при производството на бира, са допуснати и от германската правна уредба, и по-конкретно от ZZulV, за производството на всички или почти всички напитки. Само позоваването на евентуалните рискове от поемането на добавки като цяло и фактът, че бирата е хранителен продукт, консумиран в големи количества, не са достатъчни да обосноват въвеждането на по-строг режим по отношение на този продукт.

50 Що се отнася до необходимостта, по-конкретно технологична, от добавки, според германското правителство такава не съществува, ако бирата се произвежда според изискванията на § 9 от Biersteuergesetz.

51 В това отношение следва да се подчертае, че за да се изключи възможността някои добавки да отговарят на технологична необходимост, не е достатъчно да се изтъкне, че бирата може да се произвежда без добавки, ако се използват суровините, предвидени във Федерална република Германия. Подобно тълкуване на понятието за технологична необходимост, което води до привилегироване на националните производствени методи, е средство за прикрито ограничение на търговията между държавите-членки.

52 Понятието „технологична необходимост“ трябва да се преценява в зависимост от използваните суровини и предвид оценката, направена от властите на държавата-членка, в която продуктът законно е произведен и пуснат на пазара. Трябва да се отчитат и резултатите от международните научни изследвания, и в частност тези на Общностния научен комитет по храните и на Комисията по Codex Alimentarius на ФАО, както и на Световната здравна организация.

53 При това положение, доколкото германският режим на добавките в бирата изключва по общ начин всички добавки, неговото прилагане спрямо бирата, внасяна от други държави-членки, не отговаря на изискванията на общностното право, изведени със съдебната практика на Съда, тъй като противоречи на принципа на пропорционалност и поради това не се обхваща от изключението по член 36 от Договора.

54 От гореизложеното следва да се заключи, че като забранява пускането на пазара на бира, законно произведена и пусната на пазара в друга държава-членка, когато тази бира не отговаря на изискванията на § 9 и § 10 от Biersteuergesetz, Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 30 от Договора.

По съдебните разноски

55 Съгласно член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски. Тъй като Федерална република Германия е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.

По изложените съображения

СЪДЪТ

реши:

1) Като забранява пускането на пазара на бира, законно произведена и пусната на пазара в друга държава-членка, когато тази бира не отговаря на изискванията на § 9 и § 10 от Biersteuergesetz, Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 30 от Договора.

2) Осъжда Федерална република Германия да заплати съдебните разноски.

Mackenzie Stuart Galmot Kakouris O’Higgins

Schockweiler Bosco Koopmans Due Everling

Bahlmann Joliet Moitinho de Almeida Rodgríguez Iglesias

Постановено в открито съдебно заседание в Люксембург на 12 март 1987 година.

Секретар Председател