ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

представено на 28 май 2020 година ( 1 )

Дело C‑620/18

Унгария

срещу

Европейски парламент,

Съвет на Европейския съюз

„Жалба за отмяна — Директива (ЕС) 2018/957 — Директива 96/71/ЕО — Командироване на работници в рамките на предоставянето на услуги — Разпоредби относно условията на труд, защитата на здравето и безопасността на работниците — Неподходящо правно основание — Злоупотреба с власт — Дискриминационни, ненужни или непропорционални ограничения — Нарушение на принципа на свободно предоставяне на услуги — Възнаграждение на командированите работници — Продължително командировани работници — Нарушение на Регламент (ЕО) № 593/2008 относно приложимото право към договорни задължения — Нарушение на принципите на правна сигурност и на законодателна яснота — Колективни действия на работниците — Автомобилен транспорт“

1. Главното искане на Унгария е Съдът да отмени Директива (ЕС) 2018/957 ( 2 ) за изменение на Директива 96/71/ЕО ( 3 ) относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги. При условията на евентуалност тази държава иска да бъдат отменени различни разпоредби на Директива 2018/957.

I. Правна уредба

А. Директива 96/71

2. Директива 96/71 е приета на основание член 57, параграф 2 и член 66 от Договора за ЕО (понастоящем член 53, параграф 1 ДФЕС и член 62 ДФЕС).

3. Съгласно член 3, параграф 1 целта на тази директива е на работниците, командировани на територията на държавите членки, да се гарантират, що се отнася до посочените в нея въпроси, редът и условията на работа, които са определени в държавата членка, в която се извършва работата, от законови, подзаконови или административни разпоредби или от колективни договори или арбитражни решения, които са били обявени за общоприложими.

4. Видно от член 3, параграф 1, буква в), сред обхванатите от Директива 96/71 въпроси са и минималните ставки на заплащане, включително ставките за извънреден труд.

Б. Директива 2018/957

5. Директива 2018/957 е приета на основание член 53, параграф 1 ДФЕС и член 62 ДФЕС.

6. С член 1, точка 1, буква б) от Директива 2018/957 в член 1 от Директива 96/71 се включват следните параграфи: „–1. Настоящата директива осигурява закрила на командированите работници по време на тяхното командироване в контекста на свободното предоставяне на услуги, като установява задължителни разпоредби по отношение на условията на труд и защитата на здравето и безопасността на работниците, които трябва да бъдат спазвани. –1а. Настоящата директива не засяга по какъвто и да било начин упражняването на основни права, признати от държавите членки и на равнището на Съюза, включително правото или свободата да се стачкува или да се предприемат други действия, обхванати от специфичните системи на колективни трудови правоотношения в държавите членки в съответствие с националното право и/или практика. Също така тя не засяга правото да се договарят, сключват и изпълняват колективни трудови договори или да се предприемат колективни действия в съответствие с националното право и/или практика“.

7. С член 1, точка 2, буква а) от Директива 2018/957 се изменя член 3, параграф 1 от Директива 96/71, като се заменя със следния текст: „1. Държавите членки гарантират, независимо от приложимото за трудовото правоотношение право, че предприятията, посочени в член 1, параграф 1, осигуряват на работниците, които са командировани на тяхна територия, на основата на равно третиране, ред и условия на работа, включващи следните елементи, които са определени в държавата членка, в която се извършва работата: ‐ от законови, подзаконови или административни разпоредби, и/или ‐ от колективни трудови договори или арбитражни решения, които са били обявени за общоприложими или се прилагат в съответствие с параграф 8[:] a) максимална продължителност на работата и минимална продължителност на почивката; б) минимален платен годишен отпуск; в) възнаграждение, включително ставки за извънреден труд; настоящата буква не се отнася за допълнителни професионални пенсионни схеми; г) условия за наемане на работници, в частност от предприятия за временна работа; д) здраве, безопасност и хигиена на работното място; е) защитни мерки по отношение на реда и условията на работа на бременни жени или кърмачки, деца и младежи; ж) равно третиране на мъжете и жените и други разпоредби за недискриминация; з) условия за настаняване на работниците, предоставяно от работодателя на работници, изпратени извън обичайното място на работа; и) добавки или възстановяване на разходи за покриване на пътни разходи, разходи за храна и квартирни разходи на работниците, изпратени далеч от дома по професионални причини[.] Буква и) се прилага изключително за пътни разходи, разходи за храна и квартирни разходи, направени от командировани работници, когато от тях се изисква да пътуват до и от обичайното им работно място в държавата членка, на чиято територия са командировани, или когато са временно изпратени от своя работодател от обичайното им място на работа на друго място на работа. За целите на настоящата директива понятието „възнаграждение“ се определя от националното право и/или практика на държавата членка, на чиято територия е командирован работникът, и означава всички съставни елементи на възнаграждението, които са задължителни по силата на национални законови, подзаконови или административни разпоредби или на колективни трудови договори или арбитражни решения, които в тази държава членка са били обявени за общоприложими или се прилагат в съответствие с параграф 8. […]“.

8. С член 1, точка 2, буква б) от Директива 2018/957 в член 3 от Директива 96/71 се вмъква нов параграф –1а, който гласи: „–1а. Когато действителната продължителност на дадено командироване надхвърля 12 месеца, държавите членки гарантират, независимо от приложимото за трудовото правоотношение право, че предприятията, посочени в член 1, параграф 1, осигуряват на работниците, командировани на тяхна територия, на основата на равно третиране, в допълнение към реда и условията на работа, посочени в параграф 1 от настоящия член, всички приложими ред и условия на работа, които са установени в държавата членка, в която се извършва работата: ‐ от законови, подзаконови или административни разпоредби, и/или ‐ от колективни трудови договори или арбитражни решения, които са били обявени за общоприложими или се прилагат в съответствие с параграф 8. Първа алинея от настоящия параграф не се прилага за следните елементи: a) процедурите, формалностите и условията за сключването и прекратяването на трудовия договор, включително клаузите за неконкуриране; б) допълнителните професионални пенсионни схеми. Когато доставчикът на услуги предостави мотивирано уведомление, държавата членка, в която се предоставя услугата, удължава на 18 месеца периода, посочен в първа алинея. Когато предприятие, посочено в член 1, параграф 1, заменя командирован работник с друг командирован работник, изпълняващ същата задача на същото място, продължителността на командироването за целите на настоящия параграф е общата продължителност на периодите на командироване на съответните отделни командировани работници. Понятието „същата задача на същото място“, посочено в четвъртата алинея от настоящия параграф, се определя[,] като се вземат предвид, наред с останалото, естеството на предоставяната услуга, извършваната работа и адресът(ите) на работното място“.

9. Съгласно член 1, точка 2, буква в) от Директива 2018/957 член 3, параграф 7 от Директива 96/71 вече има следния текст: „7. Параграфи 1—6 не засягат прилагането на реда и условията на работа, които са по-благоприятни за работниците. Специфичните добавки, свързани с командироването, се смятат за част от възнаграждението, освен ако са изплатени като възстановяване на разходи, които фактически са били направени във връзка с командироването, като пътни разходи, разходи за храна и квартирни разходи. Без да се засяга параграф 1, [първа алинея,] буква з) […] работодателят възстановява на командированите работниците такива разходи в съответствие с националното право и/или практика, приложими към трудовото правоотношение. Когато в реда и условията на работа, приложими за трудовото правоотношение, не се посочва дали и кои елементи на специфичната добавка, свързана с командироването, трябва да се изплатят като възстановяване на разходи, които фактически са били направени във връзка с командироването или които са част от възнаграждението, тогава цялата добавка се счита за платена като възстановяване на разходи“.

10. Съгласно член 3, параграф 3 от Директива 2018/957: „Настоящата директива се прилага за сектора на автомобилния транспорт от датата на прилагане на законодателния акт за изменение на Директива 2006/22/ЕО по отношение на изискванията за прилагане и за определяне на специални правила по отношение на Директива 96/71/ЕО и Директива 2014/67/ЕС [на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 година за осигуряване на изпълнението на Директива 96/71 и за изменение на Регламент (ЕС) № 1024/2012 относно административно сътрудничество посредством Информационната система за вътрешния пазар („Регламент за ИСВП“) (OB L 159, 2014 г., стр. 11)] за командироването на шофьори в сектора на автомобилния транспорт“.

II. Производството пред Съда и исканията на страните

11. Унгарското правителство иска от Съда да отмени Директива 2018/957 в нейната цялост. При условията на евентуалност то иска отмяна само на: ‐ член 1, точка 2, буква a) от Директива 2018/957, с който са приети буква в) и третата алинея от новия член 3, параграф 1 от Директива 96/71, ‐ член 1, точка 2, буква б) от Директива 2018/957, с който в член 3 от Директива 96/71 е добавен параграф 1а, ‐ член 1, точка 2, буква в) от Директива 2018/957, ‐ член 3, параграф 3 от Директива 2018/957.

12. Освен това унгарското правителство иска Европейският парламент и Съветът на Европейския съюз да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски.

13. Европейският парламент и Съветът искат от Съда да отхвърли жалбата и да осъди Унгария да заплати съдебните разноски.

14. Германия, Франция, Нидерландия и Европейската комисия са допуснати да встъпят в производството в подкрепа на исканията на Европейския парламент и на Съвета. Всички те, с изключение на Нидерландия, която само посочва, че подкрепя доводите на Съвета и на Европейския парламент, представят писмени становища.

15. В съответствие с член 16, трета алинея от Статута на Съда унгарското правителство моли делото да бъде разгледано от голям състав.

16. В съдебното заседание, проведено на 3 март 2020 г., се явяват представители на Съвета, Парламента, Комисията, както и на унгарското, германското, френското и нидерландското правителство.

III. Предварителни съображения

17. Командироването на работници ( 4 ) при предоставянето на услуги в друга държава членка винаги е било чувствителен въпрос в рамките на Европейския съюз. Въпреки относително малкото му икономическо значение ( 5 ) правното му регулиране поражда спорове, тъй като при това регулиране се сблъскват две противоположни гледни точки: ‐ От една страна, гледната точка на свободното предоставяне на услуги във вътрешния пазар. Съгласно тази гледна точка трябва да се премахнат ограниченията, които пречат на предприятие от държава членка с ниски разходи за труд да командирова работниците си с цел предоставяне на услуги в друга държава членка с по-високи разходи за труд. Държавите по произход на тези предприятия подчертават необходимостта от улесняване на свободното предоставяне на услуги. Затова те застъпват виждането, че спрямо временно командированите работници трябва да продължи да се прилага законодателството на държавата по произход и да важат възможно най-малък брой разпоредби от правото на приемащата държава. ‐ От друга страна, гледната точка на закрилата на трудовите и социалните условия, приложими спрямо временно командированите работници. Приемащите държави настояват спрямо тези работници да се прилагат същите трудови норми като приложимите спрямо останалите лица, работещи на тяхна територия (получавайки еднакво заплащане за еднаква работа в тази държава). По този начин командироващите предприятия не биха могли да осъществяват нелоялна конкуренция спрямо установените на тяхна територия и би се избегнал т.нар. социален дъмпинг, като същевременно би се осигурила по-голяма закрила на командированите работници.

18. Всъщност трудностите при регулирането на транснационалното командироване на работници произтичат от обстоятелството, че Съюзът няма компетентност да хармонизира условията на труд. Тази компетентност е на държавите членки, а това води до осезаеми разлики в условията на труд и на заплащане във всяка една от тях ( 6 ).

19. Освен от трудовите норми на съответните държави и от разпоредбите на Съюза относно свободното предоставяне на услуги, транснационалното командироване на работници се урежда и от нормите на международното частно право на Съюза (относно приложимото право към договорните задължения), от разпоредбите на Съюза и на засегнатите държави членки относно социалната сигурност, както и от разпоредбите с данъчен характер. Обстоятелството, че се засягат толкова правни области, затруднява неговото регулиране.

А. Практиката на Съда относно работниците, командировани в рамките на транснационалното предоставяне на услуги

20. Преди законодателствата в тази област да бъдат хармонизирани, Съдът е трябвало да се произнесе по въпроса кой е приложимият спрямо командированите работници закон ( 7 ). Автоматичното налагане от приемащата държава на нейните трудови норми би затруднило предоставянето на услуги от страна на предприятията от други държави, които искат да имат такъв вид работници.

21. Подходът, възприет от Съда във връзка с националните мерки в тази област, е обичайно използваният по отношение на свободното предоставяне на услуги. Първо, той определя дали националната норма затруднява транснационалното предоставяне на услуги чрез командироване на работна ръка и при утвърдителен отговор прилага критерий за пропорционалност, за да прецени дали това се обосновава от императивно изискване, тоест от съображение, свързано със защитим обществен интерес.

22. Съгласно постоянната съдебна практика член 56 ДФЕС изисква премахването по отношение на установените в друга държава членка доставчици на услуги не само на всяка дискриминация, основана на тяхното гражданство, но и на всяко ограничение, дори то да се прилага, без да се прави разлика между национални доставчици и доставчици от други държави членки, когато с него може да се забрани, възпрепятства или направи по-малко привлекателна дейността на доставчика, установен в друга държава членка ( 8 ).

23. Съдът приема за ограничителни националните мерки, налагащи на работодателите задължение за плащане в приемащата държава на дела на работодателя от социалноосигурителните вноски, свързани с командированите работници ( 9 ), или задължение за плащане на вноски за „timbres-intempéries“ (обезщетения при спиране на работа поради лошо време) и за „timbres-fidélité“ (добавки за лоялност), когато въпросните работодатели правят сходни вноски в държавата си по произход ( 10 ).

24. Освен това Съдът е постановил, че национална правна уредба, която във връзка с командироването на работници предвижда задължението за изготвяне и водене на свързани със социалното и трудовото законодателство документи в приемащата държава членка, може да доведе до разходи и допълнителни административни и икономически тежести за предприятията, установени в друга държава членка, и следователно да представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги ( 11 ).

25. Ограничителните национални мерки обаче биха могли да бъдат обосновани с императивно съображение от обществен интерес, ако: а) този интерес не е защитен с нормите, действащи за доставчика на услуги в държавата членка, в която е установен, и б) мерките са подходящи за осъществяването на преследваната с тях цел и не надхвърлят необходимото за нейното постигане (тоест те са пропорционални) ( 12 ).

26. Сред императивните съображения от обществен интерес, приети от Съда като обосновка за прилагането спрямо командированите работници на трудовоправни мерки на приемащата държава, могат да се посочат следните: а) закрилата на работниците ( 13 ), б) „социалната закрила на работниците“ ( 14 ), в) „социалната закрила на работниците в строителния сектор“ ( 15 ), г) предотвратяването на нелоялната конкуренция от страна на предприятия, които изплащат на командированите работници възнаграждение под размера на минималната работна заплата, стига тази цел да обхваща и закрилата на работниците посредством борбата със социалния „дъмпинг“ ( 16 ), и д) борбата срещу измамите.

27. В решение Seco и Desquenne & Giral ( 17 ) Съдът приема, че при липса на хармонизация държавите членки могат например да задължат работодателите да плащат на работниците, които са командировали с цел предоставяне на услуги, минималното в приемащата държава членка възнаграждение, включително когато тези работници полагат труд само временно на територията на приемащата държава членка, и независимо от държавата, в която е установен работодателят. Държавите членки могат също така да изискват спазване на посочените трудови норми ( 18 ).

28. С приемането на Директива 96/71 намалява броят на случаите (но те не изчезват напълно), при които Съдът трябва да прецени съвместимостта с член 56 ДФЕС на ограничителните национални мерки спрямо командироването на работници.

29. Тъй като Директива 96/71 не съдържа разпоредби за гарантиране на спазването на материалноправните ѝ разпоредби, Съдът продължава да прибягва до член 56 ДФЕС, когато се произнася относно националните ограничения, наложени в тази област. Това положение се променя с влизането в сила на Директива 2014/67.

30. По-конкретно контролът върху спомагателните национални административни правила, които трябва да позволят да се проверява дали условията на труд на командированите работници се спазват, продължава да се осъществява посредством прилагането на член 56 ДФЕС ( 19 ): ‐ Съгласно решение Čepelnik член 56 ДФЕС не допуска компетентните органи на приемащата държава да изискват от възложител, установен в тази държава членка, да спре плащанията към своя съдоговорител, установен в друга държава членка (по произход), и дори да внесе гаранция в размер на дължимия остатък от цената на възложената работа, за да обезпечи плащането на евентуалната глоба, която може да бъде наложена на този съдоговорител в случай на установено нарушение на трудовото право на приемащата държава членка ( 20 ). ‐ В същия смисъл е и решение Maksimovic др. ( 21 ). ‐ Що се отнася до командироването на работници, граждани на трета държава, от предприятие — доставчик на услуги, установено в държава членка, Съдът вече е постановил, че изискването за издаване на административно разрешение във връзка с предоставянето на услуги на национална територия от предприятие, установено в друга държава членка, представлява ограничение по смисъла на член 56 ДФЕС ( 22 ). Същото е положението и ако от това предприятие се изисква да получи разрешения за работа, за да може да командирова свои работници, които са граждани на трети държави и законно пребивават и работят в тази друга държава членка ( 23 ).

Б. Хармонизиране на законодателствата посредством директиви

1. Директива 96/71 и измененията ѝ отпреди 2018 г.

31. Поради неяснотата кои норми на националното трудово право трябва да спазват предприятията, които командироват свои работници, държавите членки приканват законодателя на Съюза да хармонизира тези законодателства.

32. В директива 96/71 са уредени три вида командироване: а) пряко предоставяне на услуги от страна на предприятие по договор за услуги ( 24 ); б) командироване в контекста на организация или предприятие, притежавано от същата група („командироване в рамките на група от предприятия“); и в) командироване посредством изпращането на работник от предприятие за временна работа, установено в друга държава членка.

33. Директива 96/71 цели насърчаване на транснационалното предоставяне на услуги посредством създаването на атмосфера на лоялна конкуренция и чрез мерки, гарантиращи правата на командированите работници.

34. Ето защо нейната цел е да се вземат под внимание условията на работа, които са приложими при трудово правоотношение, развиващо се в транснационален контекст. С оглед на тази цел тя се стреми да координира законодателствата на държавите членки, „за да се определи ядро от задължителни правила за минимална закрила, ко[и]то трябва да се спазват в приемащата държава от работодателите, които командироват работници за временно извършване на работа на територията на държавата членка, в която се предоставят услугите“ ( 25 ).

35. Тези цели са конкретизирани в член 3, параграф 1, първа алинея от Директива 96/71: ‐ От една страна, тази разпоредба цели да осигури лоялна конкуренция между националните предприятия и предприятията, извършващи транснационално предоставяне на услуги: последните трябва да гарантират на своите работници, по определен кръг въпроси, условията на работа, установени в приемащата държава членка. ‐ От друга страна, тази разпоредба цели да гарантира на командированите работници, че докато работят временно на територията на приемащата държава членка, по отношение на тях ще се прилагат правилата за минимална закрила на тази държава членка, що се отнася до условията на работа, свързани с посочените въпроси ( 26 ).

36. Практическото прилагане на Директива 96/71 създава трудности от самото начало поради неяснотата и неточността на някои термини и условия за прилагане ( 27 ).

37. Съдът се е опитал да разясни едно от най-важните понятия в тази област: ‐ Що се отнася до „минималните ставки на заплащане“, съставните елементи на това понятие се определят съгласно правото на съответната държава членка (в националното законодателство, в релевантните национални колективни трудови договори или от националните юрисдикции чрез тълкуване), като единственото условие в това отношение е да не се създават пречки за свободното предоставяне на услуги между държавите членки. ‐ Съдът е трябвало да уточни казуистично кои елементи трябва да се включат (или да не се включат) в посочените минимални ставки на заплащане, по-специално в решения Комисия/Германия, Isbir и Sähköalojen ammattiliitto ( 28 ).

38. Особено значение има решение Laval un Partneri, тъй като в него се приема, че: а) от една страна, държавите членки имат задължението да осигурят на командированите работници минималното ниво на закрила, предвидено в националното им законодателство, и б) от друга страна, при уговорката, че установените в други държави членки предприятия могат, по-специално по силата на задължение, което са поели към своя командирован персонал, доброволно да се присъединят в приемащата държава към евентуално по-благоприятен колективен трудов договор, нивото на закрила, което трябва да бъде гарантирано на командированите на територията на приемащата държава работници, по принцип се свежда до това, което е предвидено в член 3, параграф 1, първа алинея, букви a)—ж) от Директива 96/71 ( 29 ).

39. Освен това във въпросното решение Съдът приема, че член 3 от Директива 96/71 (във връзка с член 56 ДФЕС) трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска синдикална организация да се опитва чрез колективни действия, изразяващи се в блокада на строителни обекти, да принуди доставчик на услуги, установен в друга държава членка, да започне с нея преговори относно ставката на заплащане на командированите работници, както и да се опитва да го принуди да се присъедини към колективен трудов договор, чиито клаузи установяват по някои от посочените по-горе въпроси условия, които са по-благоприятни от произтичащите от релевантните законови разпоредби, докато други клаузи се отнасят до въпроси, които не са включени в член 3 от посочената директива ( 30 ).

40. Решение Laval un Partneri се предхожда от решение International Transport Workers’ Federation и Finnish Seamen’s Union ( 31 ) и е последвано от решения Rüffert и Комисия/Люксембург ( 32 ), в които се приемат за необосновани определени мерки за закрила на работниците, които ограничават свободното предоставяне на услуги или свободата на установяване.

41. Тази съдебна практика е възприемана от синдикалните организации като неблагоприятна за командированите работници ( 33 ) и е критикувана, тъй като сякаш превръща Директива 96/71 в максимален праг по отношение на правата, които приемащата държава членка би могла да признае на командированите работници и чието зачитане би могла да изисква от предприятията, които ги командироват ( 34 ). Не е учудващо, че се стига до искания за изменение на Директива 96/71 ( 35 ).

42. Към горното се прибавя отражението от разширяването на Съюза през 2004 г. и 2007 г., тоест появата на нови държави членки със съществен потенциал за „износ“ на командировани работници. Икономическата криза от 2008 г. също оказва влияние върху прилагането на Директива 96/71, като благоприятства транснационалното командироване на работници и допринася за развитието на измамни практики (фиктивни предприятия или letter box companies (дружества „пощенски кутии“), фиктивна самостоятелна заетост) ( 36 ) с цел да се избегне „минималната“ закрила, предоставяна на командированите работници.

43. Първа стъпка в процеса на реформа е приемането на Директива 2014/67, предназначена да осигури изпълнението на Директива 96/71 чрез предвиждането на нови и подсилени инструменти за противопоставяне и санкциониране на заобикалянето, измамите и злоупотребите в случай на транснационално командироване на работници ( 37 ).

44. Директива 2014/67 съдържа и разпоредби за подобряване на административното сътрудничество между националните органи, отговарящи за командироването. Тя урежда мерките за контрол, които държавите членки могат да прилагат при следенето на съответствието с условията на труд, приложими за командированите работници. Освен това изисква да бъдат създадени подходящи и ефективни механизми за проверка и мониторинг, както и националните органи да извършват инспекции с цел контрол за спазването на Директива 96/71.

2. Директива 2018/957

45. Държавите членки е трябвало да транспонират Директива 2014/67 в националното си законодателство до 18 юни 2016 г. ( 38 ). На 8 март 2016 г., тоест преди изтичането на този срок, Комисията представя предложение за изменение на Директива 96/71 ( 39 ).

46. При разглеждането на това предложение проличават различията между държавите членки, които „изнасят“ командировани работници, и тези, които „внасят“ такива работници: ‐ В общо писмо Германия, Австрия, Белгия, Франция, Люксембург, Нидерландия и Швеция изразяват подкрепата си за осъвременяването на Директива 96/71 с цел да се въведе принципът за „еднакво заплащане за еднаква работа, извършвана на едно и също място“. Те предлагат изменение на разпоредбите ѝ относно приложимите към командированите работници условия на труд и социални условия, и по-специално тези относно възнагражденията; определяне на максимална продължителност на командироването с оглед по-специално на съгласуването на разпоредбите с тези на Регламента на Съюза относно координирането на системите за социална сигурност; както и изясняване на условията, приложими за сектора на автомобилния транспорт. ‐ Обратно, в друго общо писмо България, Чешката република, Словакия, Естония, Унгария, Латвия, Литва, Полша и Румъния застъпват позицията, че моментът за преразглеждане на Директива 96/71 не е настъпил и че то следва да бъде отложено за след крайния срок за транспониране на Директива 2014/67, когато ефектът от нея бъде внимателно оценен. Тези държави членки изразяват загриженост, че принципът на еднаквото заплащане за еднаква работа на едно и също място би могъл да създаде пречки в единния пазар, тъй като разликите във възнагражденията представляват легитимна част от сравнителното предимство на доставчиците на услуги. Освен това те считат, че командированите работници следва да продължат да бъдат обхванати от законодателството на държавата членка по произход от съображения, свързани със социалната сигурност, и че следва да не се преразглеждат връзките между командироването на работници и координацията на системите за социална сигурност.

47. В срока, предвиден в член 6 от Протокол № 2, четиринадесет национални парламента изпращат мотивирани становища до Комисията, посочвайки, че предложението от 8 март 2016 г. не е съобразено с принципа на пропорционалност. Така те задействат процедурата по член 7, параграф 2 от приложения към Договора Протокол № 2 относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност.

48. Правното основание на предложението на Комисията са разпоредбите относно вътрешния пазар, и по-специално член 53, параграф 1 ДФЕС и член 62 ДФЕС. След анализ на неговото съдържание Комисията заключава, че предложението за преразглеждане на Директива 96/71 е съобразено с принципа на субсидиарност, предвиден в член 5, параграф 3 ДЕС, и че не се налага оттеглянето или изменението му ( 40 ).

49. След трудни преговори в рамките на Съвета и на Европейския парламент ( 41 ) преразглеждането на Директива 96/71 е одобрено на 28 юни 2018 г. посредством приемането на Директива 2018/957, чийто член 3 предвижда срок за транспониране до 30 юли 2020 г. и чието прилагане спрямо услугите по автомобилен транспорт зависи от приемането на специален законодателен акт.

50. Директива 2018/957 е приета, като Полша и Унгария гласуват против, а Хърватия, Литва, Латвия и Обединеното кралство се въздържат.

51. Накрая, следва да се посочи, че изменението на Директива 96/71 чрез приемането на Директива 2018/957 е придружено от предложение за изменение на Регламент (ЕО) № 883/2004 ( 42 ) и от създаването на Европейския орган по труда ( 43 ), чиято цел е да подпомага държавите членки и Комисията в процеса на ефективното прилагане и изпълнение на правото на Съюза в областта на трудовата мобилност (включително на Директива 96/71) и при координацията на системите за социална сигурност в рамките на Съюза.

IV. Първо основание за обжалване: грешка при избора на правното основание на Директива 2018/957

А. Становища на страните

52. Според унгарското правителство член 53, параграф 1 ДФЕС и член 62 ДФЕС, които предвиждат сближаване на законодателствата в областта на свободното предоставяне на услуги, не са подходящото правно основание за приемането на Директива 2018/957. Предвид предмета и съдържанието ѝ тази директива имала за единствена или поне главна цел осигуряване на закрила на работниците, поради което законодателят на Съюза е трябвало да избере отнасящия се до социалната политика член 153 ДФЕС като единствено или поне главно основание за приемането ѝ.

53. По мнение на това правителство Директива 2018/957 не премахва ограниченията на свободното предоставяне на услуги, а създава пречки за предприятията, които предоставят транснационални услуги чрез командироване на работна ръка, тъй като предвижда мерки за закрила на командированите работници. Основната ѝ цел била равното третиране на работниците, и в частност осигуряването на равно заплащане (еднакво заплащане за еднаква работа, извършвана на едно и също място).

54. Когато работниците се командироват в рамките на транснационално предоставяне на услуги за период от повече от дванадесет месеца (или по изключение — от 18 месеца), Директивата изисквала спрямо тях да се прилагат същите ред и условия на работа като тези, които важат за работниците от приемащата държава. Според унгарското правителство по отношение на по-кратките периоди Директивата укрепва твърдото ядро на задължителните норми, които гарантират на тези работници минимална закрила по време на командироването им в приемащата държава.

55. Унгарското правителство счита, че Директива 2018/957 не би трябвало да има същото правно основание като Директива 96/71: съдържанието на Директивата от 2018 г. се ограничава до закрилата на командированите работници и не съдържа разпоредби, насочени към либерализирането на предоставянето на услуги.

56. Унгарското правителство изтъква също така съдебната практика относно предимството на по-конкретното правно основание. Според него, когато се приема Директива 96/71, се прибягва до общото основание за сближаване на законодателствата в областта на свободното предоставяне на услуги, тъй като няма друго по-конкретно основание. При приемането на Директива 2018/957 обаче това по-конкретно правно основание (член 153 ДФЕС) вече съществувало и законодателят на Съюза трябвало да избере именно него.

57. Комисията, Съветът, Парламентът и правителствата на встъпилите държави членки считат, че правното основание на Директива 2018/957 (член 53, параграф 1 ДФЕС и член 62 ДФЕС) е правилно.

Б. Съображения

58. Практиката на Съда относно избора на правното основание е обобщена в решение Чешка република/Парламент и Съвет ( 44 ) по следния начин: ‐ „[И]зборът на правното основание на даден акт на Съюза трябва да се основава на обективни критерии, които да могат да бъдат предмет на съдебен контрол, сред които са целта и съдържанието на акта. Ако при проверката на акт на Съюза се установи, че той има две цели или две съставни части и едната от тях може да бъде определена като основна или преобладаваща, докато другата е само акцесорна, актът трябва да има едно-единствено правно основание, а именно правното основание, което съответства на основната или преобладаващата цел или съставна част“ ( 45 ). ‐ „Освен това […] за да се определи подходящото правно основание, може да се вземе предвид правният контекст, в който се вписва нова правна уредба, по-специално доколкото такъв контекст може да послужи за изясняването [на] целта на посочената правна уредба“ ( 46 ). ‐ „[Щ]о се отнася до правна уредба, която изменя съществуваща правна уредба, за целите на установяването на нейното правно основание е важно да се вземе предвид и съществуващата правна уредба, която тя изменя, и по-специално нейната цел и съдържание“ ( 47 ). ‐ Освен това съгласно постоянната съдебна практика, щом веднъж е приет хармонизиращ акт, „законодателят на Съюза не може да бъде лишен от възможността да адаптира този акт към всяка промяна в обстоятелствата или към развитието на познанията, като се има предвид възложената му задача да следи за защитата на признатите от Договора общи интереси“ ( 48 ).

59. Ето защо съгласно тази съдебна практика следва да се провери дали изменението на Директива 96/71 се обхваща от свободата на преценка на институциите на Съюза, което налага: i) да се определи основната цел на Директива 2018/957; ii) да се разгледа съдържанието ѝ ( 49 ) и iii) да се анализира контекстът, в който е приета.

1. Целта на Директива 2018/957

60. За да се определи основната цел на тази директива, е необходимо да се имат предвид изложението на мотивите и съдържащите се в нея разпоредби, разгледани заедно ( 50 ).

61. От съображенията на Директива 2018/957 личи, че тя цели да постигне баланс — което невинаги е лесно — между два интереса, които не съвпадат непременно ( 51 ): ‐ От една страна, гаранция за предприятията от държавите членки, че ще могат да осъществяват транснационално предоставяне на услуги ( 52 ), командировайки — без необосновани ограничения — работници от държавата, където са установени, така че да могат да се възползват от сравнителното си предимство, в случай че имат по-ниски разходи за заплати. ‐ От друга страна, защита на правата на командированите работници ( 53 ), чието трудово положение в приемащата държава трябва да бъде сходно с това на работниците в тази държава.

62. Този баланс (между интересите на предприятията доставчици на услуги и социалната закрила на командированите работници) се споменава постоянно в изложението на мотивите на Директива 2018/957 ( 54 ). Например, след като в съображение 10 се посочва, че „[о]сигуряването на по-голяма закрила на работниците е необходимо, за да се запази свободното предоставяне на услуги на справедлива основа както в краткосрочен, така и в дългосрочен план, по-специално чрез предотвратяване на нарушаването на правата, гарантирани от Договорите“, в същото съображение за равновесие се допълва, че „правилата, осигуряващи такава закрила на работниците, не могат да засягат правото на предприятията, командироващи работници на територията на друга държава членка, да се позовават на свободното предоставяне на услуги“.

63. Освен това подходящият баланс между тези два интереса би трябвало да осигури лоялна конкуренция между предприятията, които командироват работници, и тези, които са установени в приемащата държава.

64. Със сигурност съществена част от съображенията на Директива 2018/957 се отнасят именно до закрилата на командированите работници. Това се обяснява с обстоятелството, че през 2018 г. се търси изменение на Директива 96/71 именно за да се промени установеният в последната баланс и за да се предложи по-голяма закрила на командированите работници. Законодателят на Съюза намира това изменение за необходимо предвид развитието на трудовите пазари в Съюза след последователните разширявания и вследствие на икономическата криза от 2008 г.

2. Съдържанието на Директива 2018/957

65. Съдържанието на тази директива е в съответствие с целите, посочени в нейните съображения. Новата редакция на член 1, параграф 1 от Директива 96/71 поставя по-голямо ударение върху защитата на правата на командированите работници, докато предходната акцентира върху наелите ги предприятия.

66. Повтарям, че измененията, които Директива 2018/957 внася в Директива 96/71, са в посока подобряване на условията на труд на командированите работници, доближавайки ги до тези на работниците от приемащата държава. Така: ‐ Максималният срок на командироване е една година (или по изключение 18 месеца). След изтичането на този срок командированият работник става продължително командирован работник (trabajador de larga duración) ( 55 ), и спрямо него по принцип се прилагат същите условия на труд като приложимите спрямо работниците в приемащата държава. ‐ Що се отнася до работниците, командировани за срок под една година (или по изключение — 18 месеца), разширява се кръгът от въпроси, до които се отнася задължението за равно третиране с местните работници ( 56 ). По-специално, изразът „минимални ставки на заплащане“ се замества с „възнаграждение“. ‐ Подобряват се условията на труд на работниците, командировани от предприятия за временна работа или от агенции за посредническа дейност по наемане на работа. Понастоящем държавите членки трябва (преди просто можеха, но не бяха длъжни) да следят дали тези предприятия и агенции гарантират на командированите работници реда и условията на работа, които се прилагат съгласно член 5 от Директива 2008/104/ЕО ( 57 ) към работниците, изпратени от агенции за временна заетост, установени в приемащата държавата членка.

67. Освен тези изменения Директива 2018/957 съдържа и други промени, свързани с наблюдението, контрола и изпълнението на задълженията по Директива 96/71 и резултат от приемането на Директива 2014/67.

68. Ето защо като цяло съдържанието на Директива 2018/957 е насочено към увеличаване на защитата на правата на командированите работници, но все в контекста на транснационалното предоставяне на услуги от предприятията.

3. Контекстът, в който е приета Директива 2018/957

69. Както вече обясних, Директива 96/71 има сложен генезис. С нея се цели насърчаване и улесняване на транснационалното предоставяне на услуги, закрила на командированите работници и гарантиране на лоялна конкуренция между предприятията от държавата по произход и тези в приемащите държави членки.

70. Статуквото от 1996 г. се променя с разширяванията на Съюза през 2004 г. и 2007 г. по вече посочения начин ( 58 ). Транснационалното командироване на работници нараства поради това обстоятелство, към което се прибавя и икономическата криза от 2008 г.

71. В този контекст и предвид неяснотата на някои от съдържащите се в нея понятия политическите институции на Съюза намират за необходимо изменението на Директива 96/71, което се осъществява на два етапа: а) приемането на Директива 2014/67, която, без да изменя Директива 96/71, въвежда механизми за по-доброто ѝ прилагане предвид появата на множество случаи на измама при транснационалното командироване на работници, и б) приемането на Директива 2018/957, която въвежда описаните по-горе промени.

72. Вече посочените трудности за Комисията, Съвета и Европейския парламент при прокарването на въпросните изменения свидетелстват за силния сблъсък на интереси между държавите по произход на предприятията и приемащите държави. Настоящата жалба за отмяна на Директива 2018/957, както и подадената от Полша (дело С‑626/18) такава жалба са доказателство за дълбоките разногласия между държавите членки.

4. Моето виждане относно правното основание

73. След анализа на целта, съдържанието и контекста на Директива 2018/957 трябва да се изясни дали правното основание за приемането ѝ (член 53, параграф 1 ДФЕС и член 62 ДФЕС) е правилно, както поддържат Европейският парламент, Съветът и Комисията, както и германското, френското и нидерландското правителство, или напротив, правното основание за приемането на тази директива е трябвало да бъде член 153 ДФЕС, както твърди Унгария.

74. Съгласен съм с Унгария, че целите и съдържанието на Директива 2018/957 са насочени предимно към защита на правата на командированите работници. Това обстоятелство обаче не налага извода, че основанието за приемането ѝ трябва задължително да се търси в член 153 ДФЕС.

75. Ще припомня най-напред, че с Директива 2018/957 се осъществява важно, но ограничено изменение на Директива 96/71. Съгласно практиката на Съда акт, който изменя предходен акт, по принцип има същото правно основание ( 59 ) и това ми се струва логично. Следователно член 53, параграф 1 ДФЕС и член 62 ДФЕС могат да бъдат подходящо правно основание за Директива 2018/957, каквото са били и за Директива 96/71, която се изменя.

76. Директива 2018/957 адаптира даденото с Директива 96/71 законодателно решение към явлението, свързано с (нарастващото) транснационално командироване на работници, с цел да се улесни свободното предоставяне на услуги от предприятията, които прибягват до този начин на мобилизиране на работната ръка.

77. Повтарям, че това адаптиране е било необходимо с оглед на развитието на трудовите пазари в Съюза и е насочено към осигуряването на по-голяма закрила, що се отнася до условията на труд на командированите работници. Възможно е в някои случаи то да има за последица съответно намаляване на конкурентоспособността на предприятията при предоставянето на услуги в други държави членки по този начин, но именно това е вариантът (законосъобразен), избран от европейския законодател.

78. Както посочих при анализа на практиката на Съда в тази област, когато е приел хармонизиращ акт, законодателят на Съюза не може да бъде лишен от възможността да адаптира този акт към всяка промяна в обстоятелствата или към развитието на познанията, като се има предвид задачата му да следи за защитата на признатите с Договора общи интереси ( 60 ).

79. Именно това се случва при приемането на Директива 2018/957. Законодателят на Съюза въвежда изменения в Директива 96/71, за да адаптира отразения в нея баланс на интереси към новото положение, предизвикано от транснационалното движение на работници. Засегнатите интереси остават същите, но фокусът и балансът между тях са се променили в посока на по-голяма защита на трудовите права на тези работници. Този нов баланс не оправдава правно основание, различно от това за приемането на Директива 96/71.

80. Унгария споменава практиката на Съда относно избора на по-конкретното правно основание в случай на наличие на няколко правни основания за приемането на нормативен акт на Съюза ( 61 ). По нейно мнение член 153 ДФЕС е по-конкретен от член 53, параграф 1 ДФЕС и член 62 ДФЕС за целите на приемането на Директива 2018/957, тъй като е насочен към защита на правата на работниците, а не към премахване на пречките пред свободното предоставяне на услуги.

81. Не споделям тези доводи. Член 153, параграф 2 ДФЕС съдържа две различни правни основания: ‐ в буква а) е предвидено приемането на мерки, насочени към насърчаване на сътрудничеството между държавите членки в социалната област, без каквото и да е хармонизиране; ‐ в буква б) е предвидена възможността за приемане, във връзка с някои социални въпроси, на „минимални изисквания, които следва да бъдат приложени постепенно“, като се имат предвид условията във всяка държава членка.

82. Никоя от тези две разпоредби не е подходяща като правно основание на Директива 2018/957. Що се отнася до работниците, командировани в рамките на транснационално предоставяне на услуги, това, което трябва да се изясни и е изяснено от въпросната директива, е кое трудово законодателство ще се прилага спрямо тях по време на командироването им в приемащата държава. За целта сътрудничеството между държавите членки, предвидено в член 153, параграф 2, буква а) ДФЕС, не е достатъчно, особено като се има предвид, че интересите на приемащите държави членки и на тези по произход може и да не съвпадат, както проличава и от настоящия спор.

83. Освен това уточняването кое законодателство ще урежда (някои аспекти на) трудовите правоотношения по време на командироването в приемащата държава не изисква и изготвянето на европейски правила за минимално хармонизиране, за които се споменава в член 153, параграф 2, буква б) ДФЕС. Тъй като не е възможно изчерпателно хармонизиране на всички условия на труд в Съюза, ще продължават да съществуват разлики между трудовото законодателство на държавата по произход и това на приемащата държава.

84. Изхождайки от тази постановка, Директива 2018/957 предвижда само, че нормите на приемащата държава се прилагат спрямо командирования работник за периода на транснационалното предоставяне на услуги от страна на неговото предприятие. Разбирана по този начин, тя наподобява стълкновителните норми, тъй като в съответствие с нея се определя приложимото право, за да се улесни свободното предоставяне на услуги и същевременно да се осигури подходяща социална закрила на командированите работници. Правните основания по член 153, параграф 2 ДФЕС не се отнасят, нито са замислени за случаи от този вид.

85. Следователно в случая член 153 ДФЕС не е по-конкретно правно основание от член 53, параграф 1 ДФЕС и член 62 ДФЕС. Последните два члена са правното основание за приемането на Директива 96/71 и трябва да имат същата функция и при изменението ѝ, осъществено с Директива 2018/957. Доколкото с последната се извършва промяна на баланса на интереси, до който законодателят на Съюза е достигнал през 1996 г., правното ѝ основание е същото като това на Директива 96/71, макар да се отчитат промените, настъпили оттогава в транснационалното движение на работници.

V. Второ основание за обжалване: нарушение на член 153, параграф 5 ДФЕС

А. Становища на страните

86. Унгарското правителство твърди, че Директива 2018/957 противоречи на член 153, параграф 5 ДФЕС, който изключва възможността за приемане на правна уредба на Съюза в областта на трудовите възнаграждения.

87. Според него, като е предвидил, че възнаграждението на работниците трябва да съответства на действащата правна уредба в приемащата държава членка, законодателят на Съюза е приел директива, отнасяща се основно до трудовите възнаграждения. По негово мнение законодателят на Съюза е избрал посоченото в Директива 2018/957 правно основание за приемането ѝ, тъй като си е дал сметка, че при липса на компетентност на Съюза, това е единствената възможност за уреждане на въпроса за трудовите възнаграждения, който е един от основните в тази директива. По този начин според унгарското правителство той е злоупотребил с правомощията си.

88. Комисията, Съветът, Европейският парламент и правителствата на встъпилите държави членки считат, че твърденията по това второ основание за обжалване са неоснователни.

Б. Съображения

89. Предвид виждането ми по първото основание за обжалване не е необходимо да се произнасям по второто. Затова ще го разгледам само при условията на евентуалност.

90. Според Съда, като се има предвид, че член 153, параграф 5 ДФЕС (предишен член 137, параграф 5 ЕО) дерогира параграфи 1—4 от същия член, той трябва да се тълкува буквално, така че да не се засяга неоснователно обхватът на тези параграфи, нито да се поставят под въпрос преследваните с член 151 ДФЕС цели.

91. Изключението, свързано със „заплащането“ (понятие, използвано в член 153, параграф 5 ДФЕС), се обосновава с обстоятелството, че определянето на заплатите е въпрос, който попада в обхвата на свободата на договаряне на социалните партньори на национално равнище и е от съответната компетентност на държавите членки. В действащото към момента право на Съюза трудовите възнаграждения са изключени от процеса на хармонизиране (по силата на член 151 ДФЕС и сл. относно социалната политика на Съюза) ( 62 ).

92. Това изключение се отнася до мерки, които биха довели до пряка намеса на законодателя на Съюза при определянето на трудовите възнаграждения. Такъв би бил случаят, ако се търси уеднаквяване, изцяло или отчасти, на съставните елементи на заплатите или на тяхното равнище в държавите членки.

93. Посоченото изключение обаче не може да обхване всички въпроси, които имат известна връзка с възнагражденията. Такова тълкуване би лишило от съдържание други области, посочени в член 153, параграф 1 ДФЕС ( 63 ).

94. Директива 2018/957 само координира прилагането и определя кое трудово законодателство (дали това на приемащата държава, или това на държавата по произход) се прилага спрямо командированите работници. В никакъв случай тя не определя ставките на заплащане, което, повтарям, е от компетентността на приемащата държава и на държавата по произход, всяка за своята територия.

95. Изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС не е противопоставимо, нито може да е пречка за приемането на спорната понастоящем директива. Този извод се подкрепя от съображение 17 от Директива 2018/957 ( 64 ), което потвърждава изключителната компетентност на държавите членки по отношение на трудовите възнаграждения.

96. В същия смисъл новият член 3, параграф 1, трета алинея от Директива 96/71 предвижда изрично, че „[…] понятието „възнаграждение“ се определя от националното право и/или практика на държавата членка, на чиято територия е командирован работникът […]“.

97. Директива 2018/957 нюансира предходната редакция на Директива 96/71, в която се говори за „минимални ставки на заплащане“, като ѝ придава повече точност. Съдът вече е постановил, че член 3, параграф 1, втора алинея от Директива 96/71: „‐ […] препраща, за целите на същата, изрично към националното законодателство или практика на държавата членка, на чиято територия се командирова работникът, за определяне на минималните ставки на заплащане, посочени в първа алинея от същия параграф 1. ‐ В този контекст трябва да се отбележи, че сама по себе си Директива 96/71 не съдържа никакво материално определение на понятието за минимална заплата. Следователно задачата за определяне кои са съставните ѝ компоненти за целите на прилагането на тази директива, е част от правото на съответната държава членка, стига само това определение, както то следва от националното законодателство, от релевантните национални колективни трудови договори или от тълкуването, дадено [им] от националните юрисдикции, да не създава пречки за свободното предоставяне на услуги между държавите членки“ ( 65 ).

98. Тези съображения важат и за реформата на Директива 96/71. Ето защо може да се отхвърли твърдението, че Директива 2018/957 хармонизира от материалноправна гледна точка заплащането на командированите работници и съответно нарушава член 153, параграф 5 ДФЕС.

99. Унгарското правителство счита, че с избора си на правно основание за Директива 2018/957 законодателят на Съюза е злоупотребил с правомощията си, виждане, което не споделям предвид изложеното по-горе. Освен това Унгария не посочва това обстоятелство като конкретно основание за невалидност, тъй като твърди, че законодателят на Съюза е нарушил член 153, параграф 5 ДФЕС, без да уточнява дали поведението му е в разрез със специалната законодателна процедура по член 153, параграф 2, трета алинея ДФЕС ( 66 ).

100. Затова твърденията по второто основание за обжалване трябва да бъдат отхвърлени.

VI. Трето основание за обжалване: нарушение на член 56 ДФЕС

101. Според унгарското правителство Директива 2018/957 противоречи на член 56 ДФЕС, където е закрепено свободното предоставяне на услуги. Според него задълженията и ограниченията, които посочената директива налага на установените в държава членка предприятия, които командироват работници в друга държава членка в рамките на предоставянето на услуги, са дискриминационни, ненужни и непропорционални спрямо преследваната цел. Освен това, предвиденото във връзка с транспорта противоречало на член 58, параграф 1 ДФЕС.

102. Критиките на унгарското правителство са съсредоточени върху три разпоредби на Директива 2018/957, а именно: ‐ член 1, точка 2, буква а), с който понятието „минимални ставки на заплащане“ в член 3, параграф 1, първа алинея, буква в) от Директива 96/71 се заменя с понятието „възнаграждение“; ‐ член 1, точка 2, буква б), с който в член 3 от Директива 96/71 се вмъква параграф 1а, който предвижда почти пълна приложимост на реда и условията на работа на приемащата държава спрямо работник, командирован за повече от дванадесет месеца; и ‐ член 3, параграф 3, който се отнася до сектора на автомобилния транспорт.

103. Комисията, Съветът, Европейският парламент и правителствата на встъпилите държави членки считат, че твърденията по това трето основание за обжалване следва да се отхвърлят като неоснователни.

А. Предварително съображение: член 56 ДФЕС и директивите за хармонизиране на правилата относно командированите работници

104. Преди да пристъпя към задълбочен анализ на това основание за обжалване, ще изложа едно предварително съображение относно прилагането на член 56 ДФЕС спрямо Директива 2018/957.

105. Както посочва Европейският парламент, начинът на прилагане на член 56 ДФЕС e различен според това дали става въпрос за хармонизиращ акт на Съюза или за контрол върху националните мерки, ограничаващи тази основна свобода.

106. Вярно е, че забраната на ограниченията на свободното предоставяне на услуги се прилага не само спрямо националните мерки, но и спрямо приетите от институциите на Съюза ( 67 ). Не трябва обаче да се забравя, че законодателят на Съюза приема хармонизиращи мерки именно за да улесни свободното предоставяне на услуги, осигурявайки същевременно защита на основните социални интереси, които биха могли да бъдат засегнати ( 68 ).

107. Практиката на Съда относно националните мерки, които ограничават движението на работниците, командировани в рамките на транснационалното предоставяне на услуги, не може да се приложи автоматично спрямо мерките на Съюза, които целят хармонизиране на това явление, каквато мярка е Директива 2018/957.

108. Както вече посочих, с Директива 96/71 законодателят на Съюза съгласува по неоспорен начин три трудни за съвместяване цели: насърчаване и улесняване на трансграничното предоставяне на услуги, закрила на командированите работници и гарантиране на лоялна конкуренция между местните и чуждестранните конкуренти. За да пригоди тази директива към настъпилите промени, на законодателя на Съюза се налага да коригира този баланс посредством Директива 2018/957, която поставя акцента върху една от посочените цели (по-голяма защита на правата на командированите работници).

109. Контролът за валидност на дадена хармонизираща директива, който Съдът може да осъществи в производство по жалба за отмяна, предполага да се прецени дали тази директива е съобразена с принципа на пропорционалност, но не и да се подменят политическите решения, стоящи в основата на нейното съдържание. Като общ принцип на правото на Съюза принципът на пропорционалност „изисква мерките, установени с разпоредба на правото на Съюза, да бъдат в състояние да осъществят легитимните цели, преследвани от съответната правна уредба, и да не надхвърлят необходимото за тяхното постигане“ ( 69 ).

110. Припомням, че по отношение на съдебния контрол относно изпълнението на тези изисквания Съдът е приел следните критерии: ‐ „[…] признал [е] на законодателя на Съюза, в рамките на упражняването на възложената му компетентност, широко право на преценка в областите, в които неговите действия предполагат той да направи избор както от политическо, така и от икономическо или социално естество и в които е призван да извършва комплексни преценки. Затова не е необходимо да се установява дали една мярка, приета в тази област, е била единствената възможна или най-добрата сред възможните мерки, тъй като само нейният явно неподходящ характер с оглед на целта, която компетентните институции възнамеряват да постигнат, може да засегне законосъобразността на такава мярка“ ( 70 ). ‐ „[…] широкото право на преценка на законодателя на Съюза, което предполага ограничен съдебен контрол върху упражняването му, се отнася не само до естеството и обхвата на разпоредбите, които следва да бъдат приети, но в определена степен и до установяването на основните факти“ ( 71 ). ‐ „[…] законодателят на Съюза е длъжен да основе своя избор на обективни критерии и да провери дали преследваните с възприетата мярка цели могат да оправдаят наличието на негативни, дори тежки икономически последици за някои оператори“ ( 72 ). ‐ „Впрочем дори съдебен контрол с ограничен обхват изисква институциите на Съюза, автори на разглеждания акт, да бъдат в състояние да докажат пред Съда, че при приемането на акта действително са упражнили правото си на преценка, което предполага да са взели предвид всички фактори и обстоятелства от значение за положението, което този акт има за цел да регламентира. Следователно тези институции трябва поне да могат да представят и изложат ясно и недвусмислено изходните данни, които е трябвало да бъдат взети предвид, за да се обосноват оспорваните мерки от този акт, и от които е зависело упражняването на правото им на преценка“ ( 73 ).

111. С оглед на тези критерии законодателят на Съюза е разполагал с широко право на преценка в толкова сложна област като регулирането на транснационалното командироване на работници. Това, което следва да се изясни, е дали той е използвал по явно неподходящ начин това свое право, когато е променил постигнатия в Директива 96/71 баланс на интереси, въвеждайки измененията, съдържащи се в Директива 2018/957.

Б. Първа част на третото основание за обжалване: разпоредбите на държавата по произход на предприятието доставчик на услугата осигуряват достатъчна закрила на командированите работници

1. Становища на страните

112. Според унгарското правителство Директива 2018/957 нарушава член 56 ДФЕС, понеже, като предвижда прилагането на условията на труд на приемащата държава спрямо командированите работници, тя не отчита прилагането на принципа на взаимното признаване. Според него защитата на правата на тези работници е гарантирана в достатъчна степен от законодателството на държавата по произход. Прилагането спрямо тях на законодателството на приемащата държава било в разрез с принципа на взаимното признаване и възпрепятствало свободното предоставяне на услуги ( 74 ). Директива 2006/123/ЕО ( 75 ) също предвиждала задължението за признаване на условията на труд, установени от друга държава членка в съответствие с правото на Съюза.

113. По-специално според унгарското правителство равното заплащане на командированите работници и на местните за приемащата държава работници, както и почти пълното изравняване между последните и продължително командированите работници поставят под съмнение годността на минималната заплата в приемащата държава да гарантира адекватната издръжка на командированите работници и ограничават сравнителното предимство на определени „нови държави членки“ с по-ниски разходи за заплати. Освен това в оценката си на въздействието Комисията не представяла данни, които да докажат необходимостта от въведените с Директива 2018/957 промени.

114. Накрая, унгарското правителство изтъква разминаването между наложеното с Директива 2018/957 прилагане на трудовите норми на приемащата държава и предвидения в Регламент (ЕО) № 883/2004 ( 76 ) режим относно социалната сигурност на командированите работници. Този регламент предвиждал прилагането спрямо командирования работник на разпоредбите относно социалната сигурност на държавата по произход, тъй като именно те били най-подходящи за гарантиране на защита на правата му.

115. Комисията, Съветът, Европейският парламент и правителствата на встъпилите държави членки считат, че твърденията по тази част на третото основание за обжалване са неоснователни.

2. Съображения

116. Според мен доводите на унгарското правителство не могат да бъдат приети по няколко причини.

117. На първо място, Директива 2006/123 не може да бъде изтъквана, за да се приложи правото на държавата по произход спрямо командированите работници. Тази директива не засяга трудовото право ( 77 ), нито националното законодателство на държавите членки в областта на социалната сигурност ( 78 ). Нещо повече, в член 3, параграф 1, буква а) от нея се посочва, че Директива 96/71 има предимство пред Директива 2006/123 в случай на противоречие относно „специфични аспекти на достъпа до или упражняването на дейност по предоставяне на услуги в специфичен сектор или за специфични професии“ ( 79 ).

118. На второ място, първоначалната практика на Съда относно съвместимостта с член 56 ДФЕС на националните мерки, ограничаващи командироването на работници, всъщност отчита условията за закрила на тези работници в държавата по произход на тяхното предприятие ( 80 ). Този подход се запазва в практиката след приемането на Директива 96/71, що се отнася до ограниченията, които не попадат в приложното ѝ поле ( 81 ). Съдът обаче не взема предвид разпоредбите на държавата по произход, когато става въпрос за прилагането на член 3 от Директива 96/71 спрямо условията на труд на работниците, тъй като това би лишило тази разпоредба от полезно действие ( 82 ).

119. На трето място, изготвената от Комисията оценка на въздействието ( 83 ) съдържа достатъчно данни и доказателства в подкрепа на предложението, довело до приемането на Директива 2018/957. Действително самата Комисия признава, че данните относно транснационалните движения на работници не са напълно точни, тъй като се основават на информацията, предоставена от националните органи за социална сигурност въз основа на издаваните удостоверения А1. Разликите във възнагражденията между различните държави също са преценени от Комисията на базата на приблизителни данни.

120. Практиката на Съда обаче признава на законодателя на Съюза широко право на преценка при установяването на основните факти, необходими за приемането на даден нормативен акт. Съдебният контрол върху тази преценка трябва да бъде ограничен ( 84 ). При това положение изготвената от Комисията оценка на въздействието предоставя достатъчно данни, за да се обоснове приемането на Директива 2018/957. По време на законодателната процедура тези данни не са поставени под въпрос и служат на Комисията като основа, за да проучи алтернативите и да направи правилен избор, възприемайки тази, която би засилила закрилата на работниците.

121. На четвърто място, не намирам за подходящо режимът на социална сигурност на командированите работници (по Регламент № 883/2004) да се пренася върху условията им на труд.

122. Както посочва Съветът, логиката на правилата на Съюза, които координират националните схеми за социална сигурност, важи за отношенията между лицето носител на права и задължения и държавата, осигуряваща подпомагането. Затова член 11, параграф 1 от Регламент № 883/2004 предвижда като ръководен принцип лицата да бъдат подчинени на законодателството само на една държава членка, която обикновено е тази по местополагане на труда (lex loci laboris).

123. От този общ принцип обаче има изключения. Едно от тях е запазването на изключителната връзка на работника със схемата за социална сигурност на държавата по произход (тоест държавата, в която предприятието работодател действа обичайно), когато този работник е командирован от предприятието в друга държава членка за ограничен период, най-много до 24 месеца, стига да са изпълнени условията по член 12 от Регламент № 883/2004 ( 85 ).

124. Това изключение не може да обхване условията на труд на командированите работници, защото става въпрос за правоотношения между по-уязвима (наетото лице) и по-силна страна (предприятието работодател). За да се осигури по-добра закрила на първата страна, е необходимо да се съчетае прилагането на трудови норми на държавата по произход с такива на приемащата държава.

125. Директива 96/71 е съобразена с това виждане, тъй като гарантира на командированите работници прилагането на основното ядро от условията на труд на приемащата държава (разширено с Директива 2018/957), като същевременно допуска други аспекти на трудовото правоотношение да продължават да се уреждат от правото на държавата по произход. В това отношение Директивата е съобразена с Регламент „Рим I“ ( 86 ), върху който ще се спра по-нататък.

126. В обобщение, подходът, възприет в Регламент № 883/2004 по отношение на социалната сигурност на командированите работници (прилагане спрямо тях на правото на държавата по произход), не може да се използва във връзка с условията на труд, спрямо които отчасти трябва да се прилага законодателството на приемащата държава, заедно със законодателството на държавата по произход ( 87 ).

127. Накрая, Съдът не може да замени преценката на законодателя на Съюза със собствената си преценка. Както вече припомних, той трябва единствено да провери дали законодателят на Съюза явно е превишил широкото си право на преценка, що се отнася до комплексните преценки и оценки, които е трябвало да направи.

128. В настоящия случай не считам, че законодателят на Съюза е приел мерки с „явно неподходящ характер“ с оглед на преследваната цел ( 88 ). В допълнение, той не е превишил широкото си право на преценка с измененията на предходния режим в една толкова сложна област като транснационалното командироване на работниците.

В. Втора част на третото основание за обжалване: нарушение на принципа на недопускане на дискриминация

1. Становища на страните

129. Според унгарското правителство с Директива 2018/957 се нарушава принципът на недопускане на дискриминация, който забранява прилагането на различни правила към сходни положения или прилагането на едни и същи правила към различни положения ( 89 ).

130. На първо място, според него замяната на задължението за изплащане на минималната заплата на командированите работници, за да им се гарантира същото възнаграждение като за местните работници, дискриминира предприятията доставчици на услуги, които командироват работници, спрямо местните предприятия. Дискриминацията се изразявала в това, че предприятията от приемащата държава дължат на работниците си само минималните ставки на заплащане, определени от националното право, докато командироващите работници предприятия от други държави членки трябва да им заплащат възнаграждение, което се определя в зависимост от националните практики и което според унгарското правителство неизбежно е по-високо от минималните ставки на заплащане.

131. На второ място, унгарското правителство твърди, че прилагането в съответствие с член 3, параграф 1а от Директива 96/71 на едни и същи правила спрямо местните работници и продължително командированите работници е несъвместимо с принципа на недопускане на дискриминация, тъй като двете категории не се намират в сходни положения.

132. В разрез с принципа на недопускане на дискриминация било и задължението на предприятията, които командироват работници, да им заплащат пътните разходи, разходите за храна и квартирните разходи (нов член 3, параграф 7 от Директива 96/71).

133. Комисията, Съветът, Европейският парламент и правителствата на встъпилите държави членки считат, че твърденията по тази част на третото основание за обжалване са неоснователни.

2. Съображения

134. В Директива 96/71, както е изменена с Директива 2018/957, не се разглеждат като еднакви положението на групата на командированите работници и това на групата на местните за приемащата държава работници.

135. Затова в член 3, параграф 1 са изброени изчерпателно въпросите, за които спрямо командированите работници се прилага законодателството на приемащата държава с цел да се гарантира равно третиране с местните работници ( 90 ). Що се отнася до останалите въпроси, тя не предвижда равно третиране на двете групи работници.

136. Замяната на израза „минимални ставки на заплащане“ с термина „възнаграждение“, върху която ще се спра по-нататък, не поражда твърдяната от Унгария дискриминация в ущърб на предприятията, които командироват работници.

137. Всъщност съгласно новия член 3, параграф 1, трета алинея „понятието „възнаграждение“ се определя от националното право и/или практика на държавата членка, на чиято територия е командирован работникът, и означава всички съставни елементи на възнаграждението, които са задължителни ( 91 ) по силата на национални законови, подзаконови или административни разпоредби или на колективни трудови договори или арбитражни решения, които в тази държава членка са били обявени за общоприложими или се прилагат в съответствие с параграф 8“.

138. Следователно предприятията, които командироват работници, трябва само да им изплащат възнаграждение, включващо минималната заплата, заедно с всеки друг елемент, който е задължителен в приемащата държава. Така определените елементи на възнаграждението се прилагат и спрямо местните работници предвид задължителността им съгласно вътрешното право на приемащата държава и трябва да бъдат заплащани от установените в последната държава предприятия, без да съществува никаква разлика в третирането. Разбира се, Директива 2018/957 не уточнява кои елементи от възнаграждението са задължителни, като този въпрос се урежда от правото на приемащата държава.

139. Видно от извършената от Комисията оценка на въздействието, Директива 2018/957 не възприема пълното равенство на възнаграждението на командированите и на местните работници ( 92 ).

140. Що се отнася до твърдяната дискриминация, произтичаща от прилагането на едни и същи правила спрямо местните работници и продължително командированите работници, само ще посоча, че член 3, параграф 1а от Директива 96/71 не предвижда едно и също третиране за двата вида работници. Тази разпоредба сближава режима на продължително командированите работници с този на местните работници, но не ги изравнява именно защото положението им е различно.

141. Не откривам дискриминация и в задължението на предприятията, които командироват работници, да им заплащат пътните разходи, разходите за храна и квартирните разходи. Става въпрос за разходи, предизвикани от самото командироване, които работодателят трябва да заплати на работника в съответствие с националното право и/или практика, приложими към трудовото правоотношение, тоест тези на държавата по произход. Съответната разпоредба от Директивата посочва съгласно кое национално право трябва да се заплащат разходите, направени във връзка с командироването, като държавите членки имат свобода за уреждането им в националното си право ( 93 ). Не виждам каква дискриминация може да поражда това правило.

Г. Трета част на третото основание за обжалване: нарушение на принципа на пропорционалност

1. Становища на страните

142. Според унгарското правителство Директива 2018/957 затруднява и възпрепятства транснационалното предоставяне на услуги чрез командироване на работна ръка във вътрешния пазар, тъй като единствено увеличава закрилата на командированите работници. Следователно тя не можела да постигне преследваните с нея цели и накърнявала принципа на пропорционалност.

143. Комисията, Съветът, Европейският парламент и правителствата на встъпилите държави членки считат, че твърденията по тази част на третото основание за обжалване са неоснователни.

2. Съображения

144. Принципът на пропорционалност изисква актовете на институциите на Съюза да бъдат годни да осъществят легитимните цели, преследвани със съответната правна уредба, и да не надхвърлят необходимото за тяхното постигане ( 94 ).

145. Когато трябва да вземат технически решения и да правят прогнози и сложни преценки, институциите на Съюза разполагат с широко право на преценка. Съдът трябва да провери само дали законодателят на Съюза явно е превишил широкото си право на преценка, като е избрал мерки, които са очевидно неподходящи или непропорционални от гледна точка на преследваната цел ( 95 ).

146. Споделям виждането на Съвета и Парламента, че при приемането на Директива 2018/957 законодателят на Съюза е спазил изискванията на принципа на пропорционалност.

147. За да избегна повторения, ще разгледам при анализа на четвъртата част на третото основание за обжалване доводите на унгарското правителство във връзка с непропорционалния характер на разпоредбите относно продължително командированите работници.

148. Що се отнася до заплащането на командированите работници, съгласно публикуваната от Комисията оценка на въздействието замяната, извършена с Директива 2018/957, на понятието „минимални ставки на заплащане“ с понятието „възнаграждение“ е обоснована от трудностите, свързани с използването на първото от тези понятия при прилагането на Директива 96/71.

149. За да поправи това положение, Комисията проучва възможните решения и икономическите последици от тях. Тя избира най-подходящото според нея решение, а именно ограничена реформа на Директива 96/71 чрез приемането на Директива 2018/957, като отхвърля като варианти публикуването на тълкувателно съобщение или неизменянето на Директива 96/71 ( 96 ).

150. По мое мнение това решение не противоречи на принципа на пропорционалност и не въвежда несъвместимо с член 56 ДФЕС ограничение. В подкрепа на това мое схващане могат да се изтъкнат редица доводи.

151. На първо място, изразът „минимални ставки на заплащане“ създава практически трудности ( 97 ), както е видно от практиката на Съда, и в частност от решение Sähköalojen ammattiliitto ( 98 ). В последното се приема широко тълкуване, което включва: ‐ възможността минималното почасово възнаграждение или минималното възнаграждение според изработеното да се изчислява въз основа на предвиденото в колективните трудови договори в приемащата държава членка категоризиране на работниците в групи според заплащането, при условие че изчисляването и категоризирането се извършват при спазване на задължителни и прозрачни правила, което следва да се провери от националния съд; ‐ дневни при същите условия, при които те се включват в заплатата, изплащана на местните работници при командироването им в рамките на приемащата държава членка; ‐ обезщетение за ежедневно пътуване, което се изплаща на работниците, при условие че ежедневно отделят повече от час за път до и от работното си място; ‐ заплащането, което трябва да получат командированите работници за минималните платени почивни дни.

152. Законодателят на Съюза отчита тези тълкувателни трудности, както и застъпваното от Съда широко тълкуване, когато приема Директива 2018/957 и включва понятието „възнаграждение“ в член 3, параграфи 1 и 7 от Директива 91/76.

153. Освен това тази промяна позволява да се ограничи практиката на предприятията, които при командироването на своите работници са можели да им плащат минималната заплата, независимо от тяхната категория, функции, професионална квалификация и стаж, което е водело до разлика в заплащането в сравнение с местните работници в сходно положение ( 99 ).

154. В съдебното заседание Комисията повтаря това, което вече е видно от оценката ѝ на въздействие: че отъждествяването на „минималните ставки на заплащане“ по Директива 96/71 с минималната заплата, законово определена от националното законодателство на приемащата държава, на практика създава разлика във възнагражденията на местните и на командированите работници, особено в сектори като строителния.

155. На второ място, съгласно член 3, параграф 1, втора алинея от Директива 96/71 минималните ставки на заплащане следва да се определят от националното законодателство и/или практиката на приемащата държава членка ( 100 ). Определянето на начина на изчисляване на тези ставки и на критериите за изчисляването им също е от компетентността на посочената държава членка ( 101 ). Националните законодателства и/или практики за изчисляване на минималната заплата са твърде разнородни (и невинаги прозрачни) в държавите — членки на Съюза, което затруднява командироването на работници при условия на труд, които са справедливи и сравними с тези на местните работници ( 102 ).

156. В своята оценка на въздействието Комисията посочва, че понятието „възнаграждение“ позволява да се преодолеят тези трудности и да се подобри закрилата на командированите работници, като се създадат по-справедливи условия за конкуренция между местните предприятия и тези, които командироват работници с цел предоставяне на услуги, особено в трудоемките сектори ( 103 ).

157. От горното може да се заключи, че законодателят на Съюза е спазил изискванията на принципа на пропорционалност, без явно да превиши широкото си право на преценка по технически и сложни въпроси като разглежданите, когато е избрал мярка (въвеждането на понятието „възнаграждение“), която е подходяща за постигането на преследваните цели. Тази мярка сама по себе си улеснява предоставянето на по-добра закрила на командированите работници и гарантирането на справедливи условия на конкуренция между местните предприятия и тези, които командироват свои работници.

Д. Четвърта част на третото основание за обжалване: накърняване на свободното предоставяне на услуги посредством режима за продължително командированите работници

1. Становища на страните

158. Унгарското правителство твърди, че специалният режим за продължително командированите работници (нов член 3, параграф 1а от Директива 96/71) е несъвместим с член 56 ДФЕС.

159. Този режим ограничавал непропорционално и необосновано дейността на предприятията, които командироват работници в рамките на транснационалното предоставяне на услуги, като променял приложимото спрямо продължително командирования работник право и предвиждал прилагане спрямо него на всички условия на труд на приемащата държава членка. По този начин се размивали и границите между свободното предоставяне на услуги и свободното движение на работници.

160. Институциите на Съюза и правителствата на встъпилите държави членки считат, че новият режим за продължително командированите работници е обоснован, зачита принципа на пропорционалност и не противоречи на член 56 ДФЕС.

2. Съображения

161. Новата категория на продължително командированите работници се различава от тази на „обикновените“ командировани работници. Разграничителният критерий е действителната продължителност на командироването: ако надхвърля дванадесет месеца (по изключение — 18 месеца), обикновеният командирован работник се превръща в продължително командирован работник.

162. След изтичането на този период командированият работник (вече продължително командирован) се ползва от различен правен режим: освен реда и условията на работа, предвидени в член 3, параграф 1, спрямо него се прилагат и тези, установени в държавата членка, в която се извършва работата.

163. Както обаче следва от съображение 9 ( 104 ), Директива 2018/957 не води до абсолютно приравняване на продължително командированите работници с местните работници (граждани на приемащата или на друга държава членка, които са упражнили правото си на свободно движение).

164. Правното положение на продължително командированите работници продължава да бъде свързано със (да се обхваща от) свободното предоставяне на услуги, както е видно от съображение 10 от Директива 2018/957 ( 105 ).

165. Обратно на защитаваната от унгарското правителство теза, новият член 3, параграф 1а, добавен с Директива 2018/957, не приравнява напълно местните работници и продължително командированите работници, тъй като: ‐ Съгласно тази разпоредба „[п]ърва алинея от настоящия параграф не се прилага за следните елементи: а) процедурите, формалностите и условията за сключването и прекратяването на трудовия договор, включително клаузите за неконкуриране; б) допълнителните професионални пенсионни схеми“. ‐ Съгласно член 3, параграф 1а „всички […] ред и условия на работа, […] установени в държавата членка, в която се извършва работата“, се прилагат спрямо продължително командированите работници, „независимо от приложимото за трудовото правоотношение право“. Както Европейският парламент отбелязва в становището си, това означава, че за тази категория командировани работници не се променя международното частно право, стоящо в основата на правоотношението ( 106 ). ‐ Приравняването на продължително командированите работници с местните работници се извършва по отношение на „всички […] ред и условия на работа, […] установени в държавата членка, в която се извършва работата“. Като такива трябва да се разглеждат „условията на труд и защитата на здравето и безопасността на работниците“, които са уредени с Директива 96/71 съгласно новия член 1, параграф 1 от нея. Следователно се запазват разликите в области като социалната сигурност или данъчното облагане.

166. По мое мнение уредбата на тази нова категория продължително командировани работници е обоснована, а произтичащите от нея пропорционални ограничения на свободното предоставяне на услуги са съвместими с член 56 ДФЕС.

167. Предвиждането на срок от дванадесет месеца (18 месеца по изключение) премахва неяснотата, съществувала в първоначалната редакция на Директива 96/71, съгласно чийто член 2, параграф 1 командирован работник е този, който „за ограничен период“ извършва работата си в държава, различна от държавата си по произход. Според мен новото правило отстранява тази неяснота, като изяснява, че за продължително командирован работник се счита работникът, чието командироване продължава повече от дванадесет (или 18) месеца.

168. Предвиждането на статута на продължително командирования работник също ми се струва разумно, тъй като е съобразено с положението на работниците, които пребивават в приемащата държава за дълъг период от време, поради което участието им на трудовия пазар на тази държава е по-голямо. При това положение е логично (и пропорционално) спрямо тях да се прилагат по-голям брой трудови норми на приемащата държава, като същевременно те следва да запазят връзката си с държавата по произход на предприятието, за което работят.

169. Това изменение е придружено от следното уточнение в новия член 3, параграф 1а, трета алинея: „[к]огато предприятие, посочено в член 1, параграф 1, заменя командирован работник с друг командирован работник, изпълняващ същата задача на същото място, продължителността на командироването за целите на настоящия параграф е общата продължителност на периодите на командироване на съответните отделни командировани работници“. Въпреки че тази разпоредба може да създаде известни практически затруднения, като цяло я считам за подходяща за целите на предотвратяването на евентуалните злоупотреби и заобикалянето на Директивата посредством замяната на един командирован работник с друг на същото работно място.

Е. Пета част на третото основание за обжалване: нарушение на член 58, параграф 1 ДФЕС

1. Становища на страните

170. Унгарското правителство твърди, че член 3, параграф 3 от Директива 2018/957 нарушава член 58, параграф 1 ДФЕС, доколкото предвижда разпоредбите на Директивата относно командироването на работници да се прилагат и спрямо сектора на транспорта.

171. Комисията, Съветът, Европейският парламент и правителствата на встъпилите държави членки считат, че твърдяното във връзка с тази част на третото основание за обжалване е неотносимо или неоснователно.

2. Съображения

172. Свободното предоставяне на услуги в областта на транспорта не е уредено с член 56 ДФЕС, който се отнася най-общо до свободното предоставяне на услуги, а със специалната разпоредба на член 58, параграф 1 ДФЕС. Съгласно тази разпоредба „[с]вободното предоставяне на услуги в областта на транспорта се регулира от разпоредбите на дяла, отнасящ се до транспорта“ ( 107 ), а именно членове 90—100 ДФЕС.

173. Въпреки че правното основание за приемането ѝ са единствено разпоредбите относно свободното предоставяне на услуги (член 53, параграф 1 ДФЕС и член 62 ДФЕС), а не тези относно общата транспортна политика (член 91 ДФЕС), би могло да се защити виждането, че Директива 96/71 се прилага спрямо транспортните услуги ( 108 ).

174. Директива 96/71 изключва от приложното си поле „предприятия[та] от търговския флот по отношение на моряшкия състав“ ( 109 ), от което може да се направи извод, че законодателят желае тя да се прилага спрямо останалите услуги в областта на транспорта. Този извод се потвърждава от споменаването в Директива 2014/67 на „мобилните работници в сектора на транспорта“ ( 110 ), както и от изтъкването на приложимостта на Директива 96/71 спрямо каботажните превози в други нормативни актове на Съюза ( 111 ).

175. Съгласно член 3, параграф 3 от Директива 2018/957 същата се прилага „за сектора на автомобилния транспорт от датата на прилагане на законодателния акт за изменение на Директива 2006/22/ЕО по отношение на изискванията за прилагане и за определяне на специални правила по отношение на Директива 96/71/ЕО и Директива 2014/67/ЕС за командироването на шофьори в сектора на автомобилния транспорт“.

176. Следователно, както е видно от съображение 15 ( 112 ) от Директива 2018/957, измененията, които същата внася в Директива 96/71, ще се прилагат спрямо сектора на автомобилния транспорт едва в бъдеще и не по безусловен начин, а когато се приеме законодателен акт за изменение на Директива 2006/22, който съдържа специални правила по отношение на Директиви 96/71 и 2014/67.

177. Ако това е така, член 3, параграф 3 от Директива 2018/957 всъщност не съдържа никаква материалноправна уредба относно командироването на работници в сектора на транспорта, нито изменя с нещо режима на прилагане на Директива 96/71 спрямо този сектор ( 113 ).

178. Новият законодателен акт, за който вече има предложение от Комисията ( 114 ), ще съдържа такава уредба. Нищо не пречи и правното основание на посочения акт да бъде член 91 ДФЕС.

179. В обобщение, не считам, че член 3, параграф 3 от Директива 2018/957 нарушава член 58, параграф 1 ДФЕС.

180. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам да се отхвърлят всички твърдения по третото основание за обжалване.

VII. Четвърто основание за обжалване: нарушение на член 56 ДФЕС поради изключването от приложното поле на Директива 96/71 на колективните действия на работниците

А. Становища на страните

181. Според унгарското правителство член 1, параграф 1а, добавен с Директива 2018/957 в Директива 96/71, нарушава член 56 ДФЕС, защото изключва от приложното ѝ поле упражняването на правото на стачка или на предприемане на други действия, обхванати от системите на трудови правоотношения в държавите членки, както и упражняването на правото на договаряне, сключване и изпълнение на колективни трудови договори и на предприемане на колективни действия.

182. Това изключване било в противоречие със съдебната практика, установена с решение Laval un Partneri, и позволявало упражняването на правото на стачка и на колективно договаряне съгласно националното право и независимо от изискванията на правото на Съюза. Така то способствало за ограничаване на свободното предоставяне на услуги от предприятия от други държави членки чрез командироването на работници.

183. Комисията, Съветът, Европейският парламент и правителствата на встъпилите държави членки считат, че твърденията по четвъртото основание за обжалване са неоснователни.

Б. Съображения

184. Новият член 1, параграф 1а уточнява приложното поле на Директива 96/71. Ако по принцип тази директива установява „задължителни разпоредби по отношение на условията на труд и защитата на здравето и безопасността“ на командированите работници, параграф 1а изключва от обхвата ѝ в частност „правото или свободата да се стачкува или да се предприемат други действия, обхванати от специфичните системи на колективни трудови правоотношения в държавите членки в съответствие с националното право и/или практика[, както и] правото да се договарят, сключват и изпълняват колективни трудови договори или да се предприемат колективни действия в съответствие с националното право и/или практика“.

185. Директива 2018/957 не въвежда никаква новост в Директива 96/71, що се отнася до колективните действия. В съображение 22 от Директива 96/71 изрично се посочва, че тя „не засяга законодателството на държавите членки относно колективните действия в защита на професионалните интереси“.

186. Според мен прочитът, който унгарското правителство прави на тази разпоредба, е плод на грешка при тълкуването. Неприлагането на Директива 96/71 спрямо правото на работниците да предприемат колективни действия не означава, че упражняването на това право не е подчинено на останалите разпоредби от националното право и от правото на Съюза. Посоченият член 1, параграф 1а започва с това, че „[н]астоящата директива не засяга по какъвто и да било начин упражняването на основни права, признати от държавите членки и на равнището на Съюза, включително […]“.

187. Следователно тази разпоредба не пречи в случаите на командироване на работници да се прилага член 28 от Хартата или предходната практика на Съда относно упражняването на колективните права на работниците и тяхното отражение върху свободното предоставяне на услуги.

188. Затова не смятам, че новият член 1, параграф 1а от Директива 96/71 ограничава свободното предоставяне на услуги, и предлагам твърденията по това основание за обжалване да бъдат отхвърлени.

VIII. Пето основание за обжалване: нарушение на принципа на правна сигурност като последица от несъвместимостта на Директива 2018/957 с Регламент № 593/2008 („Рим I“)

А. Становища на страните

189. Всъщност петото основание за обжалване включва две части, които са различни и без особена връзка помежду си: ‐ От една страна, унгарското правителство поддържа, че Директива 2018/957 противоречи на Регламент № 593/2008, както и на принципите на правна сигурност и на законодателна яснота, тъй като изменя прилагането на този регламент, без да изменя неговия текст, и по този начин създава значителна правна несигурност, що се отнася до правилното му прилагане. ‐ От друга страна, то твърди, че липсата на яснота относно понятието „възнаграждение“ поражда несигурност, с което се нарушават принципите на законодателна яснота и съответно правна сигурност.

190. Комисията, Съветът, Европейският парламент и правителствата на встъпилите държави членки считат, че твърденията по петото основание за обжалване са неоснователни.

Б. Преценка относно първата част на петото основание за обжалване: връзка между Директива 2018/957 и Регламент № 593/2008 („Рим I“)

191. Член 8, параграф 1 от Регламент „Рим I“ съдържа общата стълкновителна норма, приложима за индивидуалните трудови договори, съгласно която последните се уреждат от избрано от страните право (при условията, предвидени в същата разпоредба). Доколкото този избор не е бил направен, „договорът се урежда от правото на държавата, в която или, при липса на такава — от която работникът обичайно полага своя труд по изпълнение на договора. Държавата, където обичайно се полага трудът, не се смята за променена, ако работникът временно е нает в друга държава“ (параграф 2).

192. В член 23 от Регламент „Рим I“ е предвидено изключение от приложимостта на неговите стълкновителни норми: този член допуска, ако разпоредби от правото на Съюза установяват по конкретни въпроси норми относно приложимото към договорните задължения право, тези норми да се прилагат с предимство ( 115 ).

193. Така общите норми на Регламент „Рим I“ за избора на приложимото право отстъпват пред специалните норми, съдържащи се в това отношение в специални разпоредби на правото на Съюза ( 116 ).

194. Противно на твърденията на унгарското правителство, считам, че член 3, параграф 1 от Директива 96/71 (за обикновените командировани работници) и новият член 3, параграф 1а (за продължително командированите работници) представляват специални стълкновителни норми ( 117 ), чието прилагане трябва да се съчетае с прилагането на разпоредбите на Регламент „Рим I“ ( 118 ).

195. Отделно от правото, което се оказва приложимо в съответствие с обичайните стълкновителни норми, тези две разпоредби на Директива 96/71 налагат прилагането на следните разпоредби от правото на приемащата държава: ‐ що се отнася до обикновените командировани работници, разпоредбите относно условията (на труд и защитата на здравето и безопасността на работниците), изброени изчерпателно в член 3, параграф 1, ‐ що се отнася до продължително командированите работници, освен посочените условия се прилагат и останалите условия на приемащата държава по начина, посочен по-горе (член 3, параграф 1а).

196. Както Съветът посочва в своето становище, процесът на изготвяне на Регламент „Рим I“ показва, че член 23 от него обхваща изключението, предвидено в Директива 96/71, тъй като към предложението на Комисията има приложение със специални норми, които се съдържат в други актове от правото на Съюза, сред които е и Директива 96/71 ( 119 ).

197. В подкрепа на тази констатация е и съображение 11 от Директива 96/71, в което се посочва, че Конвенцията (заменена с Регламент „Рим I“) „не засяга прилагането на разпоредбите, които по отношение на конкретен въпрос определят правила за избор на законодателство относно договорните задължения и които се или ще се съдържат в актове на институции на Европейските общности или в хармонизираните национални закони в изпълнение на такива актове“.

198. До същия извод води и съображение 40 от Регламент „Рим I“, съгласно което „[н]астоящият регламент обаче не изключва възможността за включване на стълкновителни норми относно договорните задължения в разпоредби на правото на Общността в отделни области“.

199. Ето защо, противно на твърденията на Унгария, принципът на правна сигурност не изисква изменението на Директива 96/71, осъществено с Директива 2018/957, да бъде придружено от изменение на Регламент „Рим I“.

200. Член 23 от този регламент допуска съвместното съществуване на специалните норми по Директива 96/71 и на общите норми по член 8 от въпросния регламент, що се отнася до договорите на командированите работници. Налице е достатъчно яснота, точност и предвидимост в отношението между двата вида норми и следователно принципът на правна сигурност е спазен ( 120 ).

201. Този извод не се опровергава, както твърди Унгария, от обстоятелството, че новият член 3, параграф 1а, трета алинея от Директива 96/71 съдържа вече разгледаната от мен разпоредба, насочена срещу измамите в случай на замяна на командирован работник ( 121 ). В този случай договорът на всеки от работниците, участващи в замяната, може да се урежда от законодателството на различна държава, а въпросната разпоредба само предвижда допълнително условие, за да се предотвратят измамите във връзка с отношението между Директива 96/71 и Регламент „Рим I“.

В. Преценка относно втората част на петото основание за обжалване: неопределеност на въведеното с Директива 2018/957 понятие „възнаграждение“

202. Според унгарското правителство неопределеността и неяснотата на новото понятие „възнаграждение“, което заменя предходното понятие „минимални ставки на заплащане“, са несъвместими със законодателната яснота, изисквана съгласно принципа на правна сигурност.

203. Тази част на петото основание за обжалване е свързана с второто основание за обжалване, за което вече предложих да се приеме, че не е налице.

204. Изглежда някак парадоксално, че унгарското правителство не изтъква същия проблем (правна несигурност) по отношение на предходното понятие в Директива 96/71 ( 122 ), чието тълкуване вече е породило трудности, но за сметка на това го прави по отношение на разпоредба, която се опитва да превъзмогне тези тълкувателни трудности.

205. Парадоксална е и критиката към текст от вторичното право, че застрашава правната сигурност, когато критикуваното понятие присъства като такова в член 153, параграф 5 ДФЕС.

206. Понятието „възнаграждение“, съдържащо се в новия член 3, параграф 1, трета алинея от Директива 96/71, се определя от националното право и/или практика на държавата членка, на чиято територия е командирован работникът. Що се отнася до съдържанието му, то включва всички съставни елементи, които са задължителни по силата на национални законови, подзаконови или административни разпоредби или на колективни трудови договори или арбитражни решения, които в тази държава членка са били обявени за общоприложими или се прилагат в съответствие с параграф 8.

207. В съображение 17 от Директива 2018/957 се припомня, че определянето на правилата относно възнагражденията е от изключителната компетентност на държавите членки. Същите или социалните партньори определят и работните заплати. Член 153, параграф 5 ДФЕС потвърждава това, като изключва „заплащането“ от хармонизационните правомощия на институциите на Съюза в областта на социалната политика.

208. Затова разликите между правилата, приложими към трудовите възнаграждения на командированите работници, са неизбежни, докато Съюзът не придобие правомощия за хармонизирането им. Както вече посочих, същото важи и за използваното в първоначалната редакция на Директива 96/71 понятие „минимални ставки на заплащане“, което е изисквало разяснения от страна на Съда.

209. Вярно е, че понятието „възнаграждения“ — като повечето от използваните в тази област понятия — изисква тълкуване, което да очертае границите му. Това обстоятелство обаче, което важи и за много други сходни понятия, не е достатъчно, за да се поддържа (както прави унгарското правителство), че въведеното с Директива 2018/957 понятие е неопределено до степен да се наруши принципът на правна сигурност.

210. Освен това ще припомня, че за да се смекчат трудностите, пред които може да се изправят командированите работници и техните предприятия, новият член 3, параграф 1, четвърта и пета алинея от Директива 96/71 налага на държавите членки задължение за прозрачност, съгласно което те трябва да публикуват на определен уебсайт релевантна, точна и актуална информация в частност относно „съставните елементи на възнаграждението, посочени в трета алинея от настоящия параграф и реда и условията на работа в съответствие с параграф 1а от настоящия член“.

IX. Заключение

211. С оглед на изложените съображения предлагам на Съда: 1) да отхвърли жалбата на Унгария в нейната цялост, 2) да осъди Унгария да понесе направените от нея съдебни разноски и тези на Европейския парламент и на Съвета на Европейския съюз, 3) да осъди Европейската комисия и френското, германското и нидерландското правителство да понесат направените от тях съдебни разноски.

( 1 ) Език на оригиналния текст: испански.

( 2 ) Директива на Европейския парламент и на Съвета от 28 юни 2018 година за изменение на Директива 96/71/ЕО относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги (OB L 173, 2018 г., стр. 16, наричана по-нататък „Директива 2018/957“).

( 3 ) Директива на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 1996 година относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги (OB L 18, 1997 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 4, стр. 29, наричана по-нататък „Директива 96/17“).

( 4 ) Съгласно член 2 от Директива 96/71 „командирован работник“ означава работник, който за ограничен период извършва работа на територията на държава членка, която е различна от държавата членка, в която той обичайно работи.

Съгласно практиката на Съда „командироване на работници посредством предлагането им за наемане на работа по смисъла на член 1, параграф 3, буква в) от Директива 96/71 е налице, когато са изпълнени три условия. Първо, предлагането на работници за наемане на работа трябва да бъде възмездна доставка на услуги, при която работникът ост