ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

H. SAUGMANDSGAARD ØE

представено на 8 май 2019 година ( 1 )

Дело C‑674/17

Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Pohjois-Savo — Kainuu ry

в присъствието на

Risto Mustonen

Kai Ruhanen

Suomen riistakeskus

(Преюдициално запитване, отправено от Korkein hallinto-oikeus (Върховен административен съд, Финландия)

„Преюдициално запитване — Директива 92/43/ЕИО („Директива за местообитанията“) — Опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна — Член 12, параграф 1, буква а) — Забрана за умишлено убиване на видовете, посочени в буква а) от приложение IV — Видът Сanis lupus (вълк) — Член 16, параграф 1, буква д) — Дерогации — Условия — Практика, наречена „лов за управление на популацията“

I. Въведение

1. С преюдициалното си запитване Korkein hallinto-oikeus (Върховен административен съд, Финландия) иска от Съда да тълкува член 16, параграф 1, буква д) от Директива 92/43/ЕИО ( 2 ), обикновено наричана „Директива за местообитанията“.

2. Това запитване се вписва в рамките на спор между Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Pohjois-Savo — Kainuu ry (Сдружение за защита на природата „Tapiola Pohjois-Savo — Kainuu“, наричано по-нататък „Tapiola“) и Suomen riistakeskus (Финландска агенция за дивата природа, наричана по-нататък „Агенцията“). Tapiola иска от запитващата юрисдикция да отмени две решения, с които Агенцията разрешава, за ловната 2015—2016 година, убиването на вълци в рамките на ловна практика, наречена „лов за управление на популацията“.

3. С тази практика се цели основно да се повиши „социалната търпимост“ на жителите на зоните около местообитанията на вълците към присъствието на последните, за да се намали бракониерството и по този начин да се подобри състоянието на запазване на популацията на вълците. Запитващата юрисдикция иска да се установи дали и евентуално при какви условия държавите членки могат да разрешават поддържащия популацията лов на основание член 16, параграф 1, буква д) от Директивата за местообитанията. Тази разпоредба допуска държавите членки да се отклоняват, при спазването на определен брой условия, от задължението си да осигуряват забраната за умишлено убиване на вълци в качеството им на екземпляри от строго защитен съгласно тази директива вид.

II. Правна уредба

А. Правото на Съюза

4. Съгласно член 1, буква ж) от Директивата за местообитанията „видове от интерес за Общността“ означава видове, които на територията, посочена в член 2 от тази директива, са „застрашени“, „потенциално застрашени“, „редки“ или „ендемични и [изискващи] вследствие на особените признаци на своето местообитание и/или на потенциалното въздействие на тяхното използване […] особено внимание по отношение състоянието на запазване“. Тези видове „са изброени или могат да бъдат изброени в приложение II и/или приложение IV или V“.

5. В член 1, буква и) от посочената директива се определя „състояние[то] на запазване на вид“ като „съвкупността от въздействия, които могат дългосрочно да повлияят върху разпространението и гъстотата на популациите на съответните видове на територията, посочена в член 2“, и се посочват критериите, които позволяват състоянието на запазване на даден вид да се счита за „благоприятно“.

6. Член 2 от същата директива гласи: „1. Настоящата директива има за цел да допринесе за осигуряване биологичното разнообразие чрез запазване на естествените местообитания, както и на дивата фауна и флора върху европейската територия на държавите членки, за които е валиден Договорът. 2. Мерките, взети в изпълнение на настоящата директива, имат за цел да запазят или възстановят благоприятното състояние на запазване на естествените местообитания и видовете диви животни и растения от интерес за Общността. 3. Мерките, взети в изпълнение на настоящата директива, вземат под внимание икономическите, социалните и културните изисквания, както и регионалните и местните особености“.

7. Член 12, параграф 1 от Директивата за местообитанията предвижда: „Държавите членки вземат необходимите мерки за въвеждане на строга система за опазване на животинските видове, посочени в приложение IV, буква а), в техните естествени области на разпространение, като се забраняват: а) всички форми на умишлено залавяне или убиване на взети от природата екземпляри от тези видове; […]“.

8. В буква а) от приложение IV към тази директива сред животинските видове от интерес за Общността, които се нуждаят от строга защита, е включен видът Сanis lupus, обичайно наричан вълк, с изключение по-специално на „финландските популации в зоната за контрол на северни елени […]“.

9. Член 16, параграф 1 от посочената директива гласи: „В случай че няма друго задоволително решение и при условие че дерогацията няма вредно въздействие върху запазването на популациите от засегнатия вид в областта на естественото им разпространение на задоволително равнище, държавите членки могат да предоставят дерогация от разпоредбите на членове 12, 13 и 14 и от член 15, букви а) и б): а) с цел защита на представителите на дивата флора и фауна и за запазване на естествените местообитания; б) за предпазване от сериозно увреждане, особено на селскостопански култури, добитък, както и гори, риболовни райони, водите и други форми на собственост; в) в интерес на общественото здраве и безопасност или поради други наложителни причини от приоритетен обществен интерес, включително и такива от социален или стопански характер, или с положителни последици за околната среда; г) за целите на изследването и обучението[,] при заселване или повторно въвеждане на видове и на необходимата за тази цел селекция, включително и изкуственото размножаване на растения; д) за разрешаването при строг контрол, селективно и в ограничен размер, на залавяне или задържане на определен брой екземпляри от растителни или животински видове, посочени в приложение IV и анализирани от компетентните национални органи“.

Б. Финландското право

1. Законите за лова

10. Съгласно член 37, трета алинея от Закон № 615/1993 за лова, изменен със Закон № 159/2011 (наричан по-нататък „Законът за лова“), вълкът е поставен под постоянна закрила. С член 41, първа алинея от този закон обаче Агенцията се оправомощава да издава разрешения за освобождаване от така предвидената защита при спазване на условията по членове 41a—41c от посочения закон.

11. В член 41, четвърта алинея от Закона за лова се предвижда, че правилата относно процедурата по издаване, условията и реда за дерогациите могат да се определят с наредба на Министерския съвет. Съгласно член 41, пета алинея от този закон с наредба на Министерството на земеделието и горите може да се налага таван на годишния улов, извършван въз основа на разрешенията за освобождаване.

12. Член 41a, първа алинея от Закона за лова транспонира във финландското право член 16, параграф 1, букви а)—г) от Директивата за местообитанията. Член 41a, трета алинея от този закон, който транспонира член 16, параграф 1, буква д) от тази директива, гласи, че „[р]азрешение за освобождаване относно вълците […] може да се издаде също и за селективно и в ограничен размер залавяне или убиване на определени екземпляри при строг контрол“.

2. Наредба на Министерския съвет № 452/2013

13. В член 3 от Наредба на Министерския съвет № 452/2013 се предвижда, че разрешение за освобождаване по член 41a, трета алинея от Закона за лова може да се издава за залавяне или убиване на вълци в зоната за контрол на северните елени в периода между 1 октомври и 31 март, а в останалата част на страната, между 1 ноември и 31 март.

14. Член 4, първа алинея от тази наредба гласи, че разрешение за освобождаване може да се издава само за ограничена територия, в която са изпълнени условията по член 41a от Закона за лова. В член 4, трета алинея от посочената наредба се уточнява, че разрешенията за освобождаване, предвидени в член 41a, трета алинея от Закона за лова, могат да се издават само за лов в зоните, в които засегнатият вид е силно разпространен.

3. Наредбите на Министерството на земеделието и горите

15. За ловната 2015—2016 година, съгласно член 1 от Наредба № 1488/2015 на Министерството на земеделието и горите относно лова на вълци въз основа на разрешения за освобождаване извън зоната за контрол на северните елени (наричана по-нататък „Наредба № 1488/2015“), приета на основание член 41, пета алинея от Закона за лова, е определен максимален брой от 46 индивида, за които може да бъде издадено разрешение за лов на основание член 41a, трета алинея от този закон.

16. За всяка от ловните години в периода 2016—2018 г., съгласно член 1 от Наредба № 1335/2016 на Министерството на земеделието и горите относно лова на вълци въз основа на разрешения за освобождаване извън зоната за контрол на северните елени (наричана по-нататък „Наредба № 1335/2016“), броят на индивидите, които могат да бъдат взети от природата въз основа на всички разрешения за освобождаване по член 41, параграф 1 от Закона за лова, не може да надвишава 53. Съгласно член 3, трета алинея от тази наредба в това число влизат и вълците, отстранени въз основа на полицейско разпореждане, убити в резултат на движението по пътищата или чиято смърт е настъпила по други причини.

4. Планът за управление на популацията на вълци

17. На 22 януари 2015 г. Министерството на земеделието и горите приема нов план за управление на популацията на вълци във Финландия (наричан по-нататък „планът за управление на популацията“) ( 3 ). Целта на този план е да се възстанови и поддържа благоприятно състояние на запазване на тази популация. Приема се, че минималната численост на жизнеспособна популация на вълци възлиза на 25 двойки в репродуктивна възраст. Посоченият план предвижда управление на популацията на вълци на местно равнище, така че да се осигури жизнеспособността на всяка глутница вълци, като същевременно се благоприятства съжителството между човека и вълците.

18. В плана за управление на популацията се припомня, че от 2007 г. не е издадено нито едно разрешение за убиване на вълци по линия на лова за управление на популацията (наричано по-нататък „разрешение за освобождаване с цел управление на популацията“). Въпреки това след 2007 г. популацията на вълците във Финландия намалява и достига най-ниското си равнище през 2013 г., когато е оценена на приблизително 120 индивида. През този период са търсени начини за увеличаване на тази популация чрез политика за строга защита. Предвиждани са само разрешения за освобождаване с оглед на предотвратяване на вредата. Макар популацията на вълците да намалява, критиките в селските райони относно присъствието им и причиняваните от тях щети продължават и дори се увеличават. Констатацията за провал на тази политика се обяснявала с неспособността на компетентните органи да отговорят на тревогата на хората, живеещи в близост до местообитанията на вълците. Недоволството засилило социалната приемливост на незаконното убиване на вълци.

19. Предвид тези съображения планът за управление на популацията се основава на схващането, че успехът на политиката за запазване на популацията на вълците предполага да се вземат предвид опасенията и потребностите на тези хора. В отговор на тези опасения и потребности и за да се възприеме законосъобразен подход за управление на тази популация, който да позволява да се предприемат действия срещу причиняващи щети индивиди и по този начин да се предотврати бракониерството, в плана за управление на популацията се предвижда възможност за издаване на разрешения за освобождаване с цел управление на популацията. Тези разрешения за освобождаване не следва да надхвърлят максималния годишен брой индивиди, които могат да бъдат убити на финландска територия по линия на поддържащия популацията лов, като този брой се определя с наредба на Министерството на земеделието и горите въз основа на информацията, предоставена от Luonnonvarakeskus (Институт за природни ресурси, Финландия).

20. Разрешенията за освобождаване могат да се издават само за селективно и в ограничен размер залавяне или убиване на някои вълци в зони, в които видът е силно разпространен, и то при строго контролирани условия. Агенцията трябва да оценява жизнеспособността на засегнатата глутница за всеки отделен случай. Освен това в някои случаи разрешение за освобождаване с цел управление на популацията може да се издава за зоните, населявани от индивиди, причиняващи вреди или щети, при условие че там видът е силно разпространен.

21. По-специално, приема се, че подборът на индивидите, които могат да бъдат убити, е необходим, за да се осигури жизнеспособността на глутницата. В това отношение в плана за управление на популацията се предвижда, че обектът на лова трябва да е млад индивид от глутницата или евентуално животното, което причинява вреди или застрашава жителите на засегнатите територии или тяхната собственост. Агенцията трябва да преценява за всеки отделен случай дали са налице други задоволителни решения, различни от издаването на разрешение за освобождаване.

III. Спорът в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда

22. С решения от 18 декември 2015 г. (наричани по-нататък „спорните решения“), на основание член 41 и член 41a, трета алинея от Закона за лова, Агенцията издава разрешителни за лов на г‑н Risto Mustonen и г‑н Kai Ruhanen, с които им дава право да убиват вълци в периода между 23 януари и 21 февруари 2016 г. в района на Северна Савония (Финландия).

23. С издадените на г‑н Mustonen и г‑н Ruhanen решения се разрешава да бъдат убити съответно четири и три вълка. За всеки улов разрешението се ограничава до територията на определена глутница, посочена в тези решения. Всяка от разглежданите глутници наброява между пет и седем индивида и се счита за жизнеспособна и стабилна. Около зоните, посочени в разрешителните за лов, са установени известен брой други глутници.

24. В тези решения Агенцията констатира, че някои индивиди от обитаващите тези зони глутници периодично причиняват вреди или представляват заплаха. По-специално, вълците са наранявали кучета по време на лов. Макар държането на кучетата в клетки да е позволило ограничаване на тези вреди, това решение се възприемало като неподходяща практика при лова. В посочените зони, макар и отдалечени, живеели семейства с деца. Родителите били загрижени за безопасността на децата си.

25. Спорните решения съдържат и препоръки. Първо, препоръчва се да се избягва убиването на разпознаваем мъжки алфа индивид и за обект на лова да се избират млади или причиняващи щети животни. В тези решения се препоръчва, второ, да се избягва убиването на животно, на което е било поставено маркиращо устройство. Трето, адресатите на посочените решения се насърчават евентуално да вземат предвид смъртността, засегнала животните от глутниците, за които се отнася разрешението за освобождаване, и потвърдена от компетентните органи преди началото на периода на разрешения лов. В такъв случай се препоръчва уловът да се намали, така че общата смъртност да не превишава първоначално посочения в разрешителното за лов брой индивиди.

26. В същите решения се съдържат препратки към приложимата национална правна рамка и към плана за управление на популацията. В тях Агенцията посочва, че според нея уловът, който може да се извършва въз основа на разрешения за освобождаване с цел управление на популацията до границите на установената в член 1 от Закон № 1488/2015 максимална квота от 46 индивида, не можел да застраши поддържането или възстановяването на благоприятно състояние на запазване на вида в областта на естественото му разпространение. Освен това Агенцията изтъква липсата на задоволително решение, различно от издаването на разрешения за освобождаване с цел управление на популацията в засегнатите зони. Ловът щял да се извършва при строго контролирани условия. Неговият избирателен и лимитиран характер се изразявал по-конкретно в установените в спорните решения географски и количествени ограничения, както и в спазването на препоръчвания в тях ловен метод.

27. На 31 декември 2015 г. Tapiola подава жалби пред Itä-Suomen hallinto-oikeus (Административен съд, Източна Финландия) за отмяна на спорните решения и недопускане на тяхното изпълнение. С решения от 11 февруари 2016 г. този съд обявява жалбите за недопустими. Tapiola обжалва тези решения. С определение от 29 май 2017 г. Korkein hallinto-oikeus (Върховен административен съд, Финландия) уважава частично тази жалба.

28. В подкрепа на жалбата си Tapiola изтъква, че спорните решения нарушават членове 12 и 16 от Директивата за местообитанията. Член 16, параграф 1, буква д) от тази директива се отнасял само до случаите, в които доброто състояние на запазване на популацията от засегнатия вид изисква или допуска дерогация от задълженията за строга защита на този вид. Според Tapiola обаче ловът можел да окаже вредно въздействие върху състоянието на запазване на посочения вид, вече силно застрашен във Финландия. Освен това не било доказано, че ловът на вълци ще даде възможност да се постигнат целите, възложени му с плана за управление на популацията. Tapiola добавя, че всяко от разрешенията за освобождаване с цел управление на популацията е издадено от Агенцията въз основа на преценка на конкретната територия, за която то се отнася, без да е взето предвид кумулативното въздействие на всички разрешения за освобождаване, издадени за различни територии, върху състоянието на запазване на вълците.

29. В защитата си Агенцията отбелязва, че поддържащият популацията лов представлява експеримент, свързан с изпълнението на плана за управление на популацията и ограничен в рамките на две години. Този експеримент не е продължен, за което свидетелства приемането на Наредба № 1335/2016. Агенцията твърди, че е проверила подробно спазването на условията, предвидени в член 16, параграф 1, буква д) от Директивата за местообитанията. Тя допълва, че равнището, на което трябва да се оценява въздействието на дадено разрешение за освобождаване, зависи от биологичните особености на вида. По отношение на вълците това равнище не съответствало на глутницата, а на цялата съвкупност от популации, включително тези, които се местят извън държавните граници.

30. В този контекст запитващата юрисдикция припомня, че видът Canis lupus е силно застрашен във Финландия. Броят на вълците там търпи значителни колебания през годините, като се счита, че тези колебания са свързани с бракониерството. Освен това малката численост на вълчата популация я прави уязвима на случайни въздействия.

31. На първо място, тази юрисдикция поставя въпроса дали за съответствието на разрешение за освобождаване с член 16, параграф 1, буква д) от Директивата за местообитанията е от значение обстоятелството, че то се вписва в рамките на национален план за управление на популацията и на национална правна уредба, с която се установява разрешеният за цялата територия на засегнатата държава членка максимален годишен улов. Освен това посочената юрисдикция иска да се установи дали тази разпоредба допуска за обект на поддържащия популацията лов да се избере местна популация в благоприятно състояние на запазване, без да се оцени състоянието на запазване на популацията на вълците за цялата национална територия. Същата юрисдикция иска да разбере и дали разрешение за освобождаване с цел управление на популацията може да се издаде дори когато състоянието на запазване на тази популация не е благоприятно, при условие че това разрешение за освобождаване не го влошава допълнително.

32. На второ място, запитващата юрисдикция има съмнения дали спорните решения спазват условието по член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията за липса на друго задоволително решение. В тази връзка запитващата юрисдикция отбелязва, че няма научни данни, които да доказват, че ловът за управление на популацията може да намали бракониерството до степен да окаже цялостно положително въздействие върху състоянието на запазване на вълците. Посочената юрисдикция добавя, че с разглежданите в главното производство разрешения за освобождаване се цели също да се избегне увреждането на кучета и да се засили общото усещане за безопасност на жителите на засегнатите територии. Липсвали обаче изрични индикации, че тези разрешения за освобождаване изпълняват хипотезите по член 16, параграф 1, букви б) и в) от Директивата за местообитанията.

33. С оглед на тези съображения с решение от 28 ноември 2017 г., постъпило в Съда на 1 декември 2017 г., Korkein hallinto-oikeus (Върховен административен съд) спира производството и поставя на Съда следните преюдициални въпроси: „1) Могат ли съгласно член 16, параграф 1, буква д) от Директивата за местообитанията с оглед на съдържанието на тази разпоредба да се издават по заявления от отделни ловци регионално ограничени разрешения за освобождаване за т.нар. лов за управление на популацията? a) От значение ли е за разрешаването на този въпрос, че упражняването на правото на преценка във връзка с решенията за освобождаване се основава на национален план за управление на популациите, както и на горната граница за броя на убитите животински индивиди, установена съгласно наредба, по силата на която за територията на държавата членка всяка година могат да се издават съответен брой разрешения за освобождаване? б) Могат ли при разрешаването му да се вземат предвид други съображения като целта да се предотврати увреждането на кучета и да се засили общото усещане за безопасност? 2) Може ли издаването на разрешения за освобождаване във връзка с лов за управление на популацията по смисъла на първия преюдициален въпрос да се обоснове с това, че за предотвратяване на бракониерството няма друго задоволително решение по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията? a) Могат ли в този случай да се вземат предвид практическите трудности за осъществяване на надзор върху противозаконното бракониерство? б) При разглеждането на въпроса дали има друго задоволително решение може ли да е от значение и целта за предотвратяване на увреждане на кучетата и засилване на общото усещане за безопасност? 3) Как следва при издаването на регионално ограничени разрешения за освобождаване да се оцени посочената в член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията предпоставка, която се отнася до състоянието на запазване на популациите от видове? а) Следва ли състоянието на запазване на даден вид да се оценява както за определена област, така и за цялата територия на държавата членка, или следва да се вземе предвид още по-голяма област на разпространение на засегнатия вид? б) Възможно ли е предвидените в член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията предпоставки за издаване на разрешение за освобождаване да са изпълнени, въпреки че след надлежна оценка състоянието на запазване на даден вид не може да се приеме като благоприятно по смисъла на Директивата? в) Ако отговорът на предходния въпрос е утвърдителен, при какво положение това би могло да се вземе предвид?“.

34. Tapiola, Агенцията, финландското и датското правителство, както и Европейската комисия внасят писмени становища пред Съда. Всички те, както и г‑н Ruhanen и шведското правителство са изслушани в съдебното заседание на 9 януари 2019 г.

IV. Анализ

А. Предварителни съображения

35. Взети заедно, спорните решения допускат убиването на седем вълка на основание разпоредба на финландското право, с която се транспонира член 16, параграф 1, буква д) от Директивата за местообитанията. Така те участват в упражняването на предвиденото в плана за управление на популацията правомощие на Агенцията да разрешава поддържащия популацията лов в границите, установени с националната правна уредба на 46 индивида за ловната 2015—2016 година.

36. В плана за управление на популацията Агенцията изтъква липсата на подкрепа от страна на жителите на селските райони, живеещи в близост до местообитанията на вълците, като пречка за успеха на политиката за тяхното опазване. Населението възприемало тази политика като нелегитимна, което довело до появата на широкомащабно бракониерство. Планът за управление на популацията бил експеримент, целящ да се прецени дали узаконяването на лова на предварително определен брой вълци ще доведе до намаляване на бракониерството и в крайна сметка до подобряване на състоянието на запазване на популацията на вълците. Както личи от акта за преюдициално запитване, целта за предотвратяване на нараняването на кучета от вълци и целта за засилване на общото усещане за безопасност на населението в селските райони също били взети предвид в този контекст.

37. Запитващата юрисдикция обаче посочва, че този експеримент не е позволил да се заключи, че поддържащият популацията лов е дотолкова ефективен в борбата с бракониерството, че позволява да се подобри състоянието на запазване на популацията на вълците — нещо, което финландското правителство потвърждава в съдебното заседание. Впрочем посоченият експеримент не е продължен, като по-нататък разрешения за освобождаване от забраната за умишлено убиване на вълци са издавани само на основанията, посочени в националните разпоредби, с които се транспонира член 16, параграф 1, букви б) и в) от Директивата за местообитанията.

38. С преюдициалните си въпроси тази юрисдикция иска по същество да се установи дали спорните решения, доколкото се отклоняват от задължението да се осигури забраната за умишлено убиване на вълци, предвидена в член 12, параграф 1, буква а) във връзка с буква a) от приложение IV към Директивата за местообитанията, спазват условията по член 16, параграф 1, буква д) от нея и следователно са в съответствие с тези разпоредби ( 4 ).

39. Член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията обвързва всяка дерогация от това задължение със спазването на две общи условия. Първо, приемането на дерогация предполага липсата на друго задоволително решение (раздел Б). Второ, дерогацията не може да има вредно въздействие върху поддържането на благоприятно състояние на запазване на популациите от засегнатия вид в областта на естественото им разпространение (раздел В).

40. Освен това използването на тази разпоредба трябва да изпълнява хипотезите за някое от основанията за дерогация, предвидени в букви а)—д). Приложимият към случая член 16, параграф 1, буква д) от Директивата за местообитанията допуска приемането на дерогации, с които се позволява по-специално убиването на индивиди от видовете, посочени в буква a) от приложение IV към тази директива ( 5 ), при определени конкретни условия (раздел Г).

41. Проверката на спазването на всички тези условия предполага преценки от фактическо естество, които са от компетентността единствено на запитващата юрисдикция. Отговорите, които Съдът ще даде на преюдициалните въпроси, обаче ще позволят да ѝ се помогне в изпълнението на тази задача.

42. Преди да пристъпя към анализа на тези въпроси, считам за полезно да припомня някои общи ориентири, които вече са предоставени в практиката на Съда и от които ще се ръководя в своя анализ.

43. Най-напред, Съдът многократно е постановявал, че доколкото с член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията се предвижда режим на дерогация от задълженията за строга защита на видовете, посочени в буква a) от приложение IV към тази директива, той трябва да се тълкува ограничително ( 6 ).

44. По-нататък, доколкото с тази разпоредба се въвежда режим на изключение, при всяка дерогация тежестта на доказване на изпълнението на посочените в нея условия пада върху органа на държавата членка, взел решението за прилагането ѝ. Освен това дерогация може да се разрешава само въз основа на решения, съдържащи точна и уместна мотивация, съобразена с основанията, условията и изискванията, предвидени в посочената разпоредба ( 7 ).

45. Накрая, съдебната практика относно член 9 от Директивата за птиците ( 8 ), който допуска държавите членки да се отклоняват от задълженията за защита на видовете диви птици при условия, сравними с предвидените в член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, също е релевантна за тълкуването на тази разпоредба ( 9 ). По-специално, Съдът е постановил, че всяка дерогация, приета на основание член 9 от Директивата за птиците, трябва да се основава на научни данни от географско, климатично и биологично естество и на такива, свързани с околната среда ( 10 ). Този принцип, подобно на други преценки, изведени от съдебната практика относно тази разпоредба, които ще разгледам по-нататък в изложението си ( 11 ), според мен може да се приложи в контекста на член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията.

Б. По обхвата на условието за липса на друго задоволително решение

46. Видно от началото и от точка б) на първия ѝ въпрос, както и от нейния втори въпрос, запитващата юрисдикция иска да се установи по същество дали целта за борба с бракониерството, евентуално в съчетание с целта за предотвратяване на нараняването на кучета от вълци и с целта за успокояване на местното население, може да обоснове издаването на разрешение за освобождаване с цел управление на популацията съгласно член 16, параграф 1, буква д) от Директивата за местообитанията. По-специално, тя иска да разбере дали, с оглед на практическите трудности при осъществяването на надзора върху бракониерството, издаването на подобно разрешение за освобождаване изпълнява условието, посочено в началото на член 16, параграф 1 от тази директива, съгласно което дерогация се предоставя само ако „няма друго задоволително решение“.

47. Това условие според мен може да се възприеме като конкретен израз на общия принцип на пропорционалност, който е залегнал в правото на Съюза ( 12 ). Всъщност то изисква държавата членка, която възнамерява да приеме дерогация, да установи ясно преследваната легитимна цел (подсекция 1). След като установи тази цел, тази държава членка трябва да докаже, че дерогацията е подходяща (подсекция 2) и необходима (подсекция 3) за нейното постигане ( 13 ).

1. По установяването на целите, които се преследват с разрешенията за освобождаване с цел управление на популацията

48. Както се посочва в акта за преюдициално запитване, разглежданите в главното производство разрешения за освобождаване, както и планът за управление на популацията, в рамките на който те се вписват, преследват едновременно цел за намаляване на бракониерството, цел за предотвратяване на увреждането на кучета и цел за засилване на общото усещане за безопасност на живеещите в близост до местообитанията на вълците. Двете последни цели са представени като тясно свързани с първата, доколкото според Агенцията постигането им допринасяло за повишаване на „социалната търпимост“ на местното население към вълците и следователно за намаляване на противозаконния лов. Така предназначението на разрешенията за освобождаване с цел управление на популацията е да се намери пресечната точка между целта за запазване на популациите на вълците и противоположните интереси на хората.

49. Както произтича от буквалното, систематичното и телеологичното тълкуване на член 16, параграф 1, буква д) от Директивата за местообитанията, горепосочените цели според мен са легитимни и могат да бъдат изтъкнати в подкрепа на дерогация, основавана на посочената разпоредба.

50. На първо място, бих искал да отбележа, че за разлика от другите основания за дерогация, изброени в член 16, параграф 1 от тази директива, в буква д) от тази разпоредба не се посочват целите, които може да бъдат преследвани чрез приемането на дерогация. В нея обаче са предвидени допълнителни условия, свързани основно с ограничения брой взети от природата индивиди, избирателността на улова и обвързването на дерогацията със строго контролирани условия. Тези конкретни изисквания компенсират широкото право на преценка, с което разполагат държавите членки при определянето на преследваните с дерогацията цели.

51. При тези обстоятелства сред целите, с които може да се обоснове приемането на дерогация съгласно член 16, параграф 1, буква д) от Директивата за местообитанията, може да се наредят както стремежът да се подобри състоянието на запазване на вида, така и защитата на противоположни на този стремеж интереси. Те включват интересите, посочени в букви а)—г) от тази разпоредба, но не се ограничават до тях. С оглед на особено стриктните условия, посочени в буква д) от посочената разпоредба, приемането на дерогация на това основание за преследването на цели, които се припокриват с целите по букви а)—г) от нея, не води, противно на твърдяното от Tapiola и Комисията, до заобикаляне на предвидените в тях основания за дерогация.

52. На практика, както отбелязват финландското и датското правителство, при положение че изискванията, предвидени в член 16, параграф 1, буква д) от Директивата за местообитанията, са по-високи от тези, които съпътстват останалите основания за дерогация, до използването на тази разпоредба за преследването на вече обхванатите от член 16, параграф 1, букви а)—г) от тази директива цели ще се прибягва, когато не е доказано, че условията за прилагането на тези основания за дерогация са изпълнени ( 14 ).

53. На второ място, тълкуването, което предлагам, е в съзвучие с предназначението на член 16, параграф 1, буква д) във връзка с член 2 от Директивата за местообитанията. С последния се предоставя известна гъвкавост, която позволява на държавите членки да вземат предвид социалните, икономическите и културните изисквания, както и регионалните и местните особености ( 15 ), като същевременно следят това да не засяга постигането на общата цел на режима за строга защита на видовете от интерес за Общността, а именно управлението или възстановяването им в благоприятно състояние на запазване ( 16 ).

54. При това положение, както изтъква Комисията, целите, посочени в подкрепа на дадена дерогация, трябва да бъдат определени ясно, точно и обосновано в решението за освобождаване ( 17 ). Всъщност само такова определяне позволява да се упражни контрол за уместността и за необходимостта на дерогацията, които зависят от преследваните с нея цели ( 18 ). Както следва от прилагането по аналогия на съдебната практика относно член 9, параграф 1 от Директивата за птиците, дерогация, основана на член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, може да е само „конкретно и навременно действие в отговор на точно определени изисквания и специфични ситуации“ ( 19 ).

55. Задача на запитващата юрисдикция е да провери дали с разглежданите в главното производство разрешения за освобождаване се цели разрешаването на конкретни проблеми, определени ясно и точно в решенията, които съставляват основанието за тях. При тази проверка тя може да се ръководи от следните съображения.

56. От една страна, никой не оспорва, че както констатира Агенцията в спорните решения, към момента на тяхното приемане бракониерството представлява сериозно предизвикателство пред успеха на политиката за запазване на вълците — констатация, която запитващата юрисдикция приема за убедителна. Освен това в тези решения Агенцията е установила случаи на нараняване на кучета от вълци. Дори да се приеме за доказано твърдението на Tapiola, че Агенцията не е установила наличието на статистически значим риск от увреждане на кучетата, това обстоятелство не поставя под съмнение съществуването на констатирания от нея проблем, бил той и ограничен по мащаб.

57. От друга страна обаче, както твърди Комисията, целта за засилване на общото усещане за безопасност на жителите на зоните, за които се отнасят разрешенията за освобождаване, несъмнено е формулирана прекалено общо, за да може да се разгледа пропорционалността им с оглед на постигането на тази цел. По-конкретно, от акта за преюдициално запитване не личи Агенцията да е доказала реалността и мащаба на страховете на тези жители, нито впрочем заплахите за тяхната безопасност ( 20 ).

2. По годността на разрешенията за освобождаване с цел управление на популацията да постигнат преследваните цели

58. Определянето на степента на доказване, която е необходима, за да се установи, че дерогацията е годна да постигне предварително набелязаните цели, поставя специфични предизвикателства в контекста на настоящото дело.

59. На първо място, доколкото разглежданите в главното производство разрешения за освобождаване са експериментално средство, с което се цели да се провери дали ограничено разрешаване на законния лов може да допринесе за намаляване на бракониерството и в крайна сметка за подобряване на състоянието на запазване на популацията на вълците, към момента на издаването им от Агенцията не е сигурно дали те са годни да постигнат тези цели.

60. В този контекст, обратно на поддържаното от Tapiola, според мен не може да се изисква още с издаването на тези разрешения за освобождаване да се докаже без сянка на научно съмнение, че те ще доведат до намаляване на противозаконния лов и че тази последица ще е толкова мащабна, че ще стане причина за спад на общата смъртност по вина на човека.

61. Както вече посочих ( 21 ), член 16, параграф 1, буква д) от Директивата за местообитанията според мен предоставя правно основание за приемането на дерогации, с които се цели да се подобри състоянието на запазване на популацията от засегнатия вид, когато тяхната ефикасност с оглед постигането на тази цел поражда известна несигурност. Както изтъква финландското правителство, за разрешения за освобождаване с цел управление на популацията като разглежданите в главното производство може да се счита, че преследват целта за борба с бракониерството, като позволяват да се оцени въздействието на разрешаването на лова за управление на популацията върху равнището на незаконния лов. От тази гледна точка обстоятелството, че експериментът не е бил убедителен, само по себе си не прави подобни разрешения за освобождаване негодни за преследването на така описаната цел.

62. Според мен, за да установи дали разрешенията за освобождаване с цел управление на популацията могат да постигнат тази цел, компетентният национален орган е длъжен само, съгласно принципите, припомнени в точки 44 и 45 от настоящото заключение, да подкрепи със солидни научни доказателства хипотезата, че разрешаването на поддържащия популацията лов ще намали противозаконния такъв, и то до степен да окаже положително нетно отражение върху състоянието на запазване на популацията на вълците ( 22 ). Тази хипотеза трябва да бъде разгледана по-специално чрез сравнение между броя на предвидените разрешения за освобождаване и най-актуалните оценки за броя на случаите на противозаконен улов.

63. Изтъкнатият от Tapiola принцип на предпазните мерки не поставя под съмнение този извод. В контекста на Директивата за местообитанията този принцип предполага преди всичко, че когато въз основа на най-добрите научни достижения в тази област са налице основателни съмнения относно липсата на вредоносни последици от дадена човешка дейност върху опазването на местообитанията и на защитените видове, тази дейност не може да бъде разрешена ( 23 ). Впрочем, както ще изложа по-нататък, това изискване вече е включено в условието, също посочено в началото на член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, съгласно което преди приемането на дерогация трябва да се докаже, че тя няма вредно въздействие върху запазването или възстановяването на благоприятно състояние на запазване на популациите от засегнатия вид ( 24 ). Принципът на предпазните мерки не задължава компетентните национални органи да доказват, че дерогацията ще подобри състоянието на запазване на тези популации.

64. В разглеждания случай в акта за преюдициално запитване няма сведения, че преди приемането на спорните решения Агенцията е подкрепила с научни данни посочената по-горе хипотеза. При това положение запитващата юрисдикция ще трябва да прецени дали Агенцията е изпълнила тази задача.

65. В това отношение Агенцията твърди, че поддържащият популацията лов доказано може да намали бракониерството, поне в краткосрочен план. Tapiola и Комисията поддържат, че наличните научни разработки сочат по-скоро обратното ( 25 ).

66. Впрочем съгласно информацията, с която те разполагат, през ловната 2015—2016 година въз основа на разрешения за освобождаване с цел управление на популацията във Финландия са убити 43 или 44 вълка от популация, наброяваща общо между 275 и 310 индивида. Ако тези данни се потвърдят от запитващата юрисдикция, тезата, че убиването на почти 15 % от тази популация — без да се отчита смъртността, констатирана поради други приписвани на човека причини — може да подобри състоянието ѝ на запазване, следва да породи у нея поне известни резерви.

67. Tapiola допълва в това отношение, че броят на вълците, за които се отнасят разрешенията за освобождаване с цел управление на популацията, надвишава годишния противозаконен улов, който съгласно плана за управление на популацията се оценява на около 30 индивида ( 26 ). Следователно поддържащият популацията лов е довел до убиването на 14 индивида повече, отколкото са щели да бъдат засегнати от бракониерството, при това ако се предположи, че поддържащият популацията лов е прекратил изцяло противозаконния такъв, което е по-скоро съмнително. С уговорката, че точността им трябва да бъде проверена от запитващата юрисдикция, тези данни по-скоро разкриват негодността на тези разрешения за освобождаване да постигнат целта си за борба с бракониерството в интерес на опазването на вида.

68. Що се отнася, на второ място, до годността на разрешенията за освобождаване с цел управление на популацията да предотвратят нараняването на кучета от вълци, тя по принцип зависи, както подчертава Комисията, от това дали тези разрешения за освобождаване се отнасят до индивидите, предизвикали установените наранявания. Видно от текста на акта за преюдициално запитване обаче и както потвърждава финландското правителство в съдебното заседание, спорните решения се ограничават да препоръчат на адресатите си да се насочат към причиняващи щети животни, но не ги задължават да направят това.

69. При все това, съгласно решение от 14 юни 2007 г., Комисия/Финландия ( 27 ), не може да се отрече, че убиването на един индивид от глутница, в която има причиняващи вреди вълци, може — дори да не засегне животните, които създават проблеми — да предотврати или да намали тези вреди, засилвайки страха на вълците от хората. Според Съда обаче органът, който взема решение за дадена дерогация, трябва да подкрепи тази хипотеза с конкретни доказателства. Запитващата юрисдикция не уточнява дали в случая са представени доказателства от този характер, което тя ще трябва да провери.

3. По разглеждането на евентуалните алтернативни решения

70. Както е видно от съдебната практика ( 28 ), член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията изисква от държавите членки да изложат точна и уместна мотивация за липсата на друго задоволително решение, позволяващо да се постигнат изтъкнатите в подкрепа на дерогацията цели ( 29 ).

71. Съдът уточнява също, че подобно задължение за мотивиране, което се изисква за прибягването до член 9, параграф 1 от Директивата за птиците, не е изпълнено, когато в дерогацията не е посочено нищо относно липсата на друго задоволително решение, нито има препратки към относимите технически, правни и научни доклади ( 30 ).

72. В случая, както изтъкват Tapiola и Комисията, в акта за преюдициално запитване няма данни Агенцията да е обяснила защо единственото средство за постигане на целите, изтъкнати в подкрепа на разрешенията за освобождаване с цел управление на популацията, е частичното узаконяване на лова на вълци, нито защо за това е необходим толкова голям брой разрешения за освобождаване.

73. В това отношение, както подчертава Комисията, от този акт не личи Агенцията да е извършила подробен анализ на практическите трудности, съпътстващи надзора върху бракониерството, от който би могла да заключи, че политика за по-строг надзор и наказания в съчетание с други превантивни мерки не представлява задоволителна възможност ( 31 ). Запитващата юрисдикция не уточнява и дали са били разгледани и мотивирано отхвърлени препоръчаните от Tapiola алтернативни решения като увеличаването на средствата за доставка на електрифицирани заграждения и провеждането на по-активни политики за информиране на местното население ( 32 ).

74. Без изрично да оспорва тази липса на предварителен анализ, Агенцията твърди, че затягането на санкциите не можело да възпре бракониерството, тъй като те се възприемали като несправедливи. Впрочем според Агенцията и както отбелязват също г‑н Ruhanen и финландското правителство, освен използването на поддържащия популацията лов в плана за управление на популацията се предвиждат и допълнителни мерки, необходими за предотвратяване на бракониерството в по-дългосрочен план. Тези мерки включват информационни кампании, консултации с местното население и компенсации за причинените от вълците вреди.

75. Впрочем, що се отнася до целта да се избегне нараняването на кучета от вълци, както подчертава Комисията, в акта за преюдициално запитване не се посочва дали Агенцията е обяснила защо разрешения за освобождаване, насочени към животните, които създават проблеми, и предполагащи евентуалното им убиване от специалисти, не могат да постигнат тази цел.

76. Ако запитващата юрисдикция потвърди, че Агенцията е издала разглежданите в главното производство разрешения за освобождаване, без преди това да е мотивирала по конкретен и подходящ начин становището си, че нито едно друго решение не би позволило да се постигнат преследваните цели, тя следва да заключи, че тези разрешения за освобождаване нарушават член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията.

В. По въздействието на разрешенията за освобождаване върху състоянието на запазване на вида

1. По географското равнище, на което трябва да се оценява състоянието на запазване на популациите от засегнатите видове

77. За да проверят спазването на условието по член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, съгласно което дерогацията трябва да „няма вредно въздействие върху запазването на популациите от засегнатия вид в областта на естественото им разпространение на задоволително равнище“, компетентните национални органи трябва, най-напред, да разгледат състоянието на запазване на тези популации. Едва след като приключат с това разглеждане, тези органи ще бъдат в състояние да оценят въздействието, което дерогацията може да окаже върху състоянието на запазване на посочените популации ( 33 ).

78. Точка а) от третия въпрос се отнася до това на какво географско равнище трябва да се оценява състоянието на запазване на популацията на вълците в този контекст. Запитващата юрисдикция иска да се установи дали освен за местната зона, за която се отнася разрешението за освобождаване, тази оценка трябва да се извърши и за цялата територия на държавата членка или дори в трансграничен мащаб, когато областта на естественото разпространение на разглежданата популация се простира на територията на няколко държави.

79. В това отношение, тъй като Директивата за местообитанията не дава определение нито на понятието „популация“, нито на понятието „област на естествено разпространение“, тяхното значение в контекста на член 16, параграф 1 от нея може да се изясни с оглед на предназначението на тази директива. От съвместния прочит на член 2, параграфи 1 и 2 от нея следва, че предназначението на Директивата е по-специално да осигури управлението и възстановяването на благоприятно състояние на запазване на видовете от интерес за Общността „върху европейската територия на държавите членки“. Впрочем в член 1, буква и) от посочената директива понятието „благоприятно състояние на запазване“ се определя чрез препратка към популациите, обитаващи същата тази територия.

80. С оглед на тези съображения понятието „популация“ по смисъла на член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията не може да бъде сведено до местната глутница, за която се отнася дадена дерогация. От тази гледна точка в решение от 14 юни 2007 г., Комисия/Финландия ( 34 ), Съдът оценява състоянието на запазване на вълците за цялата национална територия ( 35 ).

81. В същия ред на мисли в ръководния документ на Комисията понятието „популация“ се определя в смисъл, че включва група индивиди от един и същи вид, които живеят едновременно в една и съща географска зона и могат да се възпроизвеждат помежду си ( 36 ). Съгласно този документ понятието „област на естествено разпространение“ очертава от своя страна пространствените граници, в които се движи популацията ( 37 ).

82. При това положение, както се препоръчва в посочения документ и в насоките на LCIE и както изтъкват Tapiola, финландското и датското правителство и Комисията, състоянието на запазване на популациите от засегнатите видове и въздействието, което предвидената дерогация може да има върху него, трябва да се оценяват за цялата територия на държавата членка или евентуално за съответния биогеографски район, когато границите на тази държава членка преминават през няколко биогеографски района ( 38 ).

83. Освен това, както подчертават всички заинтересовани страни, представили писмени становища, и както е предвидено в ръководния документ на Комисията ( 39 ), оценката на въздействието на дерогация на равнището на местна глутница обикновено е необходима, за да се определи влиянието ѝ върху състоянието на запазване на въпросната популация в по-широк мащаб. Всъщност, доколкото дадена дерогация трябва да разрешава конкретен проблем в специфична ситуация ( 40 ), се предполага, че последиците от нея могат да се усетят най-непосредствено в местната зона, за която тя се отнася. Състоянието на запазване на дадена популация в национален или биогеографски мащаб обаче зависи от кумулативното въздействие на различните дерогации, отнасящи се до местни зони, и евентуално от другите причини за смъртност, които се дължат на човешката намеса на местно равнище ( 41 ).

84. За сметка на това, не съм съгласен с доводите, които Агенцията е изтъкнала пред запитващата юрисдикция и съгласно които, за да се докаже, че разглежданото тук условие е спазено в случая, е достатъчно да се установи, че дерогацията не застрашава управлението на благоприятно състояние на запазване на популацията на вълците в областта ѝ на естествено разпространение в трансграничен мащаб. Макар Агенцията да не е уточнила обхвата на областта на естествено разпространение на разглежданата вълча популация, от предоставената от Tapiola информация е видно, че тя може да обхваща определени части от териториите на Финландия и на Русия ( 42 ).

85. В това отношение ще припомня, на първо място, че Директивата за местообитанията цели единствено да осигури опазването на популациите на видовете от интерес за Общността на територията на държавите членки. На второ място, третите държави не са обвързани с произтичащите от тази директива задължения за строга защита на тези видове. При това положение една държава членка на практика не разполага с възможността нито да провери, нито разумно да предвиди убиването на колко и какви индивиди от посочените видове може да се разреши или допусне от дадена трета държава ( 43 ). Доколкото въздействието на дерогацията върху състоянието на запазване на дадена популация зависи от кумулативния ефект на различните причини за смъртност по вина на човека, то не може да се оценява за територия, пресичащи границите на трета държава.

86. Този подход, струва ми се, е в основата на преценката на Съда в решение от 14 юни 2007 г., Комисия/Финландия ( 44 ). Както отбелязва Tapiola, в това решение Съдът се произнася по състоянието на запазване на вълците само на финландска територия, без да го разглежда за популацията в трансграничен мащаб.

87. Това заключение не дава отговор на въпроса дали, когато областта на естествено разпространение на разглежданата популация минава през територията на няколко държави членки, държава членка може да установи, че тя се радва на благоприятно състояние на запазване, като докаже, че това е така за съответната трансгранична зона ( 45 ).

88. Поради това считам, че в положение като разглежданото в главното производство разрешение за освобождаване съгласно член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията не може да се издаде, без да се направи оценка на състоянието на запазване на популациите от засегнатия вид и на въздействието, което предвиденото разрешение за освобождаване може да окаже върху него, за цялата територия на държавата членка или за биогеографския район в рамките на тази държава, в който ще се приложи това разрешение за освобождаване.

2. По обхвата на условието за липса на вредно въздействие върху поддържането на благоприятно състояние на запазване на разглежданите популации

89. С точки б) и в) от третия си въпрос, които ще разгледам заедно, запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията категорично не допуска издаването на разрешение за освобождаване, когато състоянието на запазване на популациите от засегнатия вид не е благоприятно.

90. В това отношение, доколкото в текста на тази разпоредба става дума за „запазването на популациите[, за които се отнася дадена дерогация,] […] на задоволително равнище“, това може да наведе на мисълта, че благоприятното състояние на запазване на тези популации е предпоставка за приемането на дерогацията.

91. Съдът обаче отхвърля този прочит в решение от 14 юни 2007 г., Комисия/Финландия ( 46 ). В него той постановява, че горепосоченото условие е изпълнено дори когато състоянието на запазване на разглежданите популации не е благоприятно, стига да е надлежно установено, че дерогацията не може да влоши вече неблагоприятното им състояние на запазване, нито да попречи на възстановяването им в благоприятно състояние на запазване. Ето защо е достатъчно дерогацията да е поне неутрална от гледна точка на състоянието на запазване на вида — хипотеза, която според Съда се отнася за изключителни ситуации.

92. Бих искал да добавя, че разпоредбите на Директивата за местообитанията трябва да се тълкуват в светлината на принципа на предпазните мерки, закрепен в член 191, параграф 2 ДФЕС ( 47 ), на който се позовават Tapiola и Комисията. Този принцип предполага, че ако след разглеждането на най-добрите налични научни данни въпросът дали дадена дерогацията ще има вредно въздействие върху поддържането или възстановяването на благоприятно състояние на запазване на популациите от засегнатия вид, продължава да буди съмнения, държавата членка трябва да се въздържи от нейното приемане или прилагане ( 48 ).

3. По значението на плана за управление на популацията и на националната правна уредба, установяваща максималния брой екземпляри, които могат да бъдат убити

93. С точка а) от първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали за преценката на съответствието на дадено разрешение за освобождаване с член 16, параграф 1, буква д) от Директивата за местообитанията е важно то да се вписва в рамките на план за управление на популацията и на национална правна уредба, установяваща максимален брой индивиди, които могат да бъдат убити на националната територия през дадена ловна година въз основа на тази разпоредба.

94. Подобно на Tapiola, Агенцията, финландското и датското правителство и Комисията, считам, че това обстоятелство представлява фактор, който е от значение в това отношение. Всъщност определянето на допустим за тази територия максимален улов може да гарантира, че годишното кумулативно въздействие на индивидуалните разрешения за освобождаване няма да засегне поддържането или възстановяването на благоприятно състояние на запазване на популациите от засегнатия вид ( 49 ). Впрочем в ръководния документ на Комисията се препоръчва да се приемат планове за управление на популациите с мотива, че те са „най-добрият начин да се докаже съответствието със строгите изисквания на член 16 [от Директивата за местообитанията]“ ( 50 ) [неофициален превод].

95. Разбира се, за тази цел редът и условията на разглеждания план за управление на популацията и на разглежданата правна уредба трябва действително да осигуряват спазването на тези изисквания. По-специално, за да може убиването на известен брой индивиди до предварително определената максимална квота да е в съответствие с посочените изисквания, тази квота трябва да е установена при отчитане на кумулативното въздействие на разрешенията за освобождаване по член 16, параграф 1, буква д) от Директивата за местообитанията, на онези, които са издадени въз основа на други дерогации, както и на останалите причини за смъртност по вина на човека ( 51 ). Както отбелязва Tapiola, от значение за състоянието на запазване на разглежданата популация са единствено броят и видът на загиналите индивиди, независимо каква е причината за смъртта им.

96. В случая Агенцията посочва в спорните решения, че таванът от 46 индивида, установен в член 1 от Наредба № 1488/2015, позволява да се гарантира, че поддържането или възстановяването на благоприятно състояние на запазване на популацията на вълците няма да бъде застрашено.

97. Tapiola и Комисията поставят под съмнение тази преценка, по-специално с оглед на данните, посочени в точка 66 от настоящото заключение. От една страна, Tapiola изтъква, че този таван е твърде висок предвид числеността на популацията на вълците и нейното състояние на запазване. От друга страна, в противоречие с препоръките в плана за управление на популацията и в издадените въз основа на него разрешения за освобождаване, поддържащият популацията лов засягал значителен брой разплодни индивиди. Около половината от 43-те или 44-те вълка, убити въз основа на тези разрешения за освобождаване — и по-специално четири от седемте вълка, убити от г‑н Mustonen и г‑н Ruhanen — били разплодни индивиди. Впрочем бих искал да припомня, че съгласно плана за управление на популацията жизнеспособността на дадена глутница вълци налага изборът да се насочва към неразплодни индивиди ( 52 ). Tapiola и Комисията отбелязват, че популацията на вълците е намаляла драстично след прилагането на посочените разрешения за освобождаване.

98. Представените от тях данни, ако бъдат потвърдени от запитващата юрисдикция, представляват сериозни индиции за това, че предварително установената във финландската правна уредба максимална квота, съчетана с липсата на забрана за убиване на разплодни индивиди, не гарантира, че издадените в рамките на тази квота разрешения за освобождаване с цел управление на популацията, сред които са и разглежданите в главното производство, няма да имат вредно въздействие върху поддържането или възстановяването на благоприятно състояние на запазване на популацията на вълците.

Г. По обхвата на конкретните условия по член 16, параграф 1, буква д) от Директивата за местообитанията

99. Член 16, параграф 1, буква д) от Директивата за местообитанията обвързва използването на предвидената в него дерогация със спазването на условия, отнасящи се до избирателността на улова, ограничаването и определянето на броя на взетите от природата индивиди и строгия контрол на условията, при които се извършва този улов. Изчерпателен отговор на първия преюдициален въпрос предполага Съдът да предостави на запитващата юрисдикция някои уточнения относно съдържанието на тези изисквания в положение като разглежданото в главното производство.

100. Както беше изтъкнато в предходните съображения, общата предпоставка, с чието спазване член 16, параграф 1 от тази директива обвързва всяка дерогация и която се отнася до липсата на вредно въздействие върху поддържането или възстановяването на благоприятно състояние на запазване на засегнатите популации, вече налага някои ограничения по отношение на броя и евентуално на типовете екземпляри, които могат да бъдат вземани от природата.

101. За да може конкретните условия по буква д) от тази разпоредба да се изпълнят със собствено съдържание и по този начин да се запази полезното им действие, според мен те трябва да се тълкуват в смисъл, че ограничават допълнително възможността за отклоняване от задълженията за строга защита на популациите от засегнатите видове дори когато предвидената дерогация няма да попречи на поддържането или възстановяването на благоприятно състояние на запазване на тези популации.

102. В тази връзка в ръководния документът на Комисията се посочва, че дерогацията по член 16, параграф 1, буква д) от Директивата за местообитанията е съпроводена с допълнителни ограничения, които са „съществени“ от гледна точка на причините за дерогация по другите букви от тази разпоредба, поради което прилагането ѝ „на практика изглежда запазено за изключителни случаи“ ( 53 ) [неофициален превод].

103. В документа Комисията според мен правилно предлага тест, съгласно който дерогация на основание член 16, параграф 1, буква д) от Директивата за местообитанията не може да се приеме, когато има опасност тя да окаже „значително отрицателно въздействие върху засегнатата популация в количествено и качествено отношение (т.е. отрицателно въздействие върху структурата на популацията)“ ( 54 ) [неофициален превод]. При наличието на подобна опасност дерогацията би била недопустима, дори да не е такава, че да попречи на поддържането или възстановяването на тази популация в благоприятно състояние на запазване.

104. Обхватът на трите конкретни условия по буква д) от тази разпоредба трябва да се определи именно в светлината на тези съображения.

105. На първо място, условието за залавяне на „определен брой“ индивиди по смисъла на член 16, параграф 1, буква д) от Директивата за местообитанията може да се тълкува в светлината на съдебната практика относно сравнимото условие за „малък брой“ взети от природата индивиди по член 9, параграф 1, буква в) от Директивата за птиците.

106. В това отношение Съдът е постановил, че броят на птиците, които могат да бъдат ловувани въз основа на тази разпоредба, зависи от равнището на популацията на вида, от състоянието му на запазване и от неговите биологични особености. Този брой трябва да се определи въз основа на данни от географско, климатично и биологично естество и на такива, свързани с околната среда, както и въз основа на преценката на положението с размножаването и общата годишна естествена смъртност на засегнатия вид ( 55 ).

107. На второ място, съгласно ръководния документ на Комисията ( 56 ) изискването за избирателен улов на индивидите от засегнатия вид означава най-напред насочване към конкретен вид и изключване на всички останали ( 57 ). Според мен това изискване, тълкувано в светлината на общия обхват на конкретните условия по член 16, параграф 1, буква д) от Директивата за местообитанията, описан в точка 103 от настоящото заключение, може, в зависимост от обстоятелствата, да наложи и по-прецизно насочване към определени индивиди или категории индивиди ( 58 ).

108. От тази гледна точка, както изтъкват по същество датското и шведското правителство и Комисията, изискваната степен на избирателност също зависи от равнището на разглежданата популация, от нейното състояние на запазване и от биологичните ѝ особености ( 59 ). За някои видове или популации може да се окаже необходимо да се извърши целево насочване към индивиди, идентифицирани индивидуално въз основа на определени биологични особености (по-специално от генетична гледна точка или от гледна точка на ролята им в рамките на групата) ( 60 ) или пък на принадлежността им към група индивиди, обитаващи определена територия.

109. На трето място, условието за обвързване на дерогациите по член 16, параграф 1, буква д) от Директивата за местообитанията със строго контролирани условия предполага по-специално тези условия и начинът, по който се контролира спазването им, да позволяват да се гарантират избирателността и ограниченият размер на улова на засегнатите индивиди.

110. В това отношение Съдът вече е констатирал, че административните процедури трябва да бъдат организирани по такъв начин, че на ефективен и своевременен контрол да подлежат и решенията, с които се разрешава дерогационният улов по член 9, параграф 1, буква в) от Директивата за птиците, и начинът, по който се прилагат тези решения ( 61 ).

111. Този подход е потвърден в ръководния документ на Комисията, в който се посочва, че дерогациите трябва да са предмет на ясни разрешения, уточняващи индивидите или групите индивиди, които могат да бъдат убивани, и техния брой, както и местата и датите на допустимия улов ( 62 ). Освен това за всяка дерогация, основана на член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, компетентният национален орган трябва да се увери, преди да я приеме, че предвидените в този член условия са спазени, и да упражнява надзор върху последващото ѝ въздействие ( 63 ).

112. Задача на запитващата юрисдикция е да определи дали Агенцията е установила, въз основа на научни данни, че териториалните и количествените ограничения, наложени за разрешенията за освобождаване с цел управление на популацията — с оглед също и на начина, по който се контролира спазването им — са достатъчни, за да се гарантира, че те не оказват значително отрицателно въздействие върху състоянието на запазване на популацията на вълците. Струва ми се малко вероятно това да е било направено, като се има предвид, от една страна, големият брой обхванати индивиди спрямо общата популация на вълците съгласно представените от Tapiola и от Комисията данни (в случай че бъдат потвърдени) ( 64 ) и от друга страна, липсата на забрана за насочване към разплодни индивиди.

V. Заключение

113. С оглед на всички изложени дотук съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси на Korkein hallinto-oikeus (Върховен административен съд, Финландия) по следния начин: „1) Член 16, параграф 1, буква д) от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна, изменена с Директива 2013/17/ЕС на Съвета от 13 май 2013 г., допуска държава членка да се отклони от задължението си по член 12, буква а) от Директива 92/43 да осигури забраната за умишлено убиване на индивиди от видовете, посочени в буква a) от приложение IV към тази директива, сред които видът Canis lupus, като разреши лова на вълци с цел борба с бракониерството, предотвратяване на увреждането на кучета и/или засилване на общото усещане за безопасност на населението, при условие че тази държава членка докаже, че всички условия по член 16, параграф 1, буква д) от посочената директива са изпълнени. 2) Член 16, параграф 1 от Директива 92/43, изменена с Директива 2013/17, в частта, в която се предвижда, че основано на тази разпоредба разрешение за освобождаване може да се издаде само ако няма друго задоволително решение, трябва да се тълкува в смисъл, че за тази цел държавата членка трябва ясно и точно да определи в решението кои са преследваните с разрешението за освобождаване цели, да установи, че то е годно за постигането на тези цели, и да докаже, че те не могат да бъдат постигнати с никакво друго решение. 3) Член 16, параграф 1 от Директива 92/43, изменена с Директива 2013/17, в частта, в която се предвижда, че основано на тази разпоредба разрешение за освобождаване може да се издаде само при условие че то няма вредно въздействие върху запазването на популациите от засегнатия вид в областта на естественото им разпространение на задоволително равнище, трябва да се тълкува в смисъл, че: – не допуска държава членка да издаде подобно разрешение за освобождаване, ако състоянието на запазване на популацията от засегнатия вид е оценено само за местната зона, за която то се отнася, без да е извършена оценка за цялата територия на тази държава членка или за биогеографския район в рамките на посочената държава членка, за който се отнася разрешението за освобождаване, – допуска държава членка да издаде подобно разрешение за освобождаване, ако състоянието на запазване на популацията на засегнатия вид не е благоприятно, при условие че разрешението за освобождаване не го влошава допълнително и не пречи на възстановяването на благоприятно състояние на запазване на тази популация, – обстоятелството, че разрешение за освобождаване по член 16, параграф 1, буква д) от Директива 92/43, изменена с Директива 2013/17, се вписва в рамките на национален план за управление на популацията и на национална правна уредба, установяваща максимален годишен брой индивиди, които могат да бъдат убити на това основание на територията на държавата, гарантира спазването на това условие само ако тази квота е установена на такова равнище, че издаването на определен брой разрешения за освобождаване до границите на посочената квота, при отчитане и на разрешенията за освобождаване, евентуално издадени въз основа на член 16, параграф 1, букви а)—г) от посочената директива, както и на другите причини за смъртност по вина на човека, няма вредно въздействие върху поддържането или възстановяването на благоприятно състояние на запазване на тези популации. 4) Член 16, параграф 1, буква д) от Директива 92/43, изменена с Директива 2013/17, в частта, в която се предвижда, че основано на тази разпоредба разрешение за освобождаване може да се издаде, за да се позволи залавянето, при строг контрол, селективно и в ограничен размер, на определен уточнен от компетентните национални органи брой индивиди от видовете, посочени в приложение IV към тази директива, трябва да се тълкува в смисъл, че преди да издадат подобно разрешение за освобождаване, тези органи трябва да установят, че няма опасност такава дерогация да окаже значително отрицателно въздействие върху състоянието на запазване на засегнатата популация. Липсата на такава опасност трябва да се гарантира чрез ограничаването на броя на индивидите, за които се отнася разрешението за освобождаване, и чрез избирателния му характер съгласно ред и условия, които зависят от равнището на тази популация, от състоянието ѝ на запазване и от биологичните ѝ особености. Тези условия трябва да бъдат прецизно определени в решението за освобождаване. Спазването им трябва да подлежи на строг контрол“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: френски.

( 2 ) Директива на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (ОВ L 206, 1992 г., стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109), изменена с Директива 2013/17/ЕС на Съвета от 13 май 2013 г. (ОВ L 158, 2013 г., стр. 193).

( 3 ) Планът за управление на популацията е достъпен на адрес: https://mmm.fi/documents/1410837/1720364/Suomen_susikannan_hoitosuunnitelmat.pdf/cf2138e7‑6a9b-4955‑9b93-d719c734590f.

( 4 ) Както Съдът вече е констатирал, членове 12, 13 и 16 от Директивата за местообитанията образуват съгласувана съвкупност от норми, с която се цели да се осигури защитата на популациите от съответните видове. Следователно всяка дерогация, която е несъвместима с член 16, параграф 1 от тази директива, нарушава и член 12 или член 13 от нея. Вж. решение от 20 октомври 2005 г., Комисия/Обединено кралство (C‑6/04, EU:C:2005:626, т. 112).

( 5 ) Не споделям становището на Tapiola, че понятието „залавяне“ по смисъла на член 16, параграф 1, буква д) от Директивата за местообитанията не включва убиването на индивиди от засегнатите видове. Както твърдят останалите заинтересовани страни, представили становища пред Съда, това понятие е общ термин, който обхваща както хващането, така и убиването. Съгласно изтъкнатото от датското и шведското правителство, използването на този термин може да се обясни по-специално с факта, че сред видовете, посочени в приложение IV към тази директива, освен животни има и растения, за които думата „убиване“ би била неуместна. Това тълкуване се потвърждава в ръководния документ относно строгото опазване на животинските видове от интерес за Общността, предвидено от [Директивата за местообитанията] (февруари 2007 г., http://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/species/guidance/pdf/guidance_fr.pdf, стр. 59, т. 33, наричан по-нататък „ръководният документ на Комисията“). Макар и незадължителен, този документ съдържа подробности, които могат да внесат яснота относно тълкуването на Директивата. Прочитът, който препоръчвам, произтича и от прилагането по аналогия на съдебната практика относно член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно опазването на дивите птици (ОВ L 20, 2010 г., стр. 7), наречена „Директива за птиците“. Всъщност Съдът постановява, че тази разпоредба, с която се допуска дерогация от изведените от тази директива задължения за защита при условия, съпоставими с посочените в член 16, параграф 1, буква д) от Директивата за местообитанията, може да обоснове разрешаването на лова на диви птици (вж. по-специално решения от 16 октомври 2003 г., Ligue pour la protection des oiseaux и др., C‑182/02, EU:C:2003:558, т. 10 и от 15 декември 2005 г., Комисия/Финландия,C‑344/03, EU:C:2005:770, т. 31).

( 6 ) Вж. в този смисъл решения от 20 октомври 2005 г., Комисия/Обединено кралство (C‑6/04, EU:C:2005:626, т. 111), от 10 май 2007 г., Комисия/Австрия (C‑508/04, EU:C:2007:274, т. 110), и от 14 юни 2007 г., Комисия/Финландия (C‑342/05, EU:C:2007:341, т. 25).

( 7 ) Решение от 14 юни 2007 г., Комисия/Финландия (C‑342/05, EU:C:2007:341, т. 25). Вж. също, наред с другото и по аналогия, решения от 8 юни 2006 г., WWF Italia и др. (C‑60/05, EU:C:2006:378, т. 34), и от 21 юни 2018 г., Комисия/Малта (C‑557/15, EU:C:2018:477, т. 47).

( 8 ) Вж. бележка под линия 5 от настоящото заключение.

( 9 ) Вж. в този смисъл решение от 20 октомври 2005 г., Комисия/Обединено кралство (C‑6/04, EU:C:2005:626, т. 25). Вж. също ръководния документ на Комисията, стр. 53, т. 4.

( 10 ) Вж. решения от 8 юни 2006 г., WWF Italia и др. (C‑60/05, EU:C:2006:378, т. 25), и от 21 юни 2018 г., Комисия/Малта (C‑557/15, EU:C:2018:477, т. 62).

( 11 ) Вж. по-специално точки 54, 71, 106 и 110 от настоящото заключение.

( 12 ) Вж. в този смисъл заключението на генералния адвокат Kokott по дело Комисия/Финландия (C‑342/05, EU:C:2006:752, т. 24).

( 13 ) Вж. в този смисъл ръководния документ на Комисията, стр. 60, т. 36. Тест за „пропорционалност в тесен смисъл“, състоящ се в това да се провери дали неудобствата на дадена дерогация не са несъразмерни на поставените цели, според мен вече е включен в условието, също предвидено в началото на член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, съгласно което дерогацията не може да има вредно въздействие върху поддържането на благоприятно състояние на запазване на популациите от засегнатия вид (вж. т. 77 и сл. от настоящото заключение). Така тази разпоредба определя границата, отвъд която интересът, свързан със защитата на вида, трябва непременно да надделее над противоположните интереси.

( 14 ) Например държава членка би могла да се позове на член 16, параграф 1, буква д) от Директивата за местообитанията с цел предотвратяване на определени вреди или щети, когато последните не достигат необходимия праг, за да бъдат квалифицирани като „сериозни“ по смисъла на буква б) от тази разпоредба. Впрочем, макар да може да бъде преследвана и в рамките на член 16, параграф 1, буква а) или буква г) от Директивата за местообитанията, целта за запазване на вида би могла да обоснове дерогация на основание буква д) от тази разпоредба, когато очакваното благоприятно въздействие на дерогацията върху състоянието на запазване на вида не е достатъчно добре доказано, за да се допусне прилагането на буква а) или буква г) от посочената разпоредба (ще се върна на този въпрос в т. 61 и сл. от настоящото заключение).

( 15 ) Вж. член 2, параграф 3 от Директивата за местообитанията.

( 16 ) Вж. член 2, параграф 2 от Директивата за местообитанията. Вж. също в този смисъл решение от 14 юни 2007 г., Комисия/Финландия (C‑342/05, EU:C:2007:341, т. 29).

( 17 ) Вж. в това отношение ръководния документ на Комисията, стр. 56, т. 14.

( 18 ) Вж. в този смисъл заключенията на генералния адвокат Kokott по дело Комисия/Финландия (C‑342/05, EU:C:2006:752, т. 25) и на генералния адвокат Sharpston по дело Комисия/Малта (C‑557/15, EU:C:2017:613, т. 67). Освен това ясното и обосновано установяване на целите на дерогацията позволява да се избегнат ситуации, при които държава членка може изкуствено да определи проблема, за който търси решение, така че да изключи други потенциални задоволителни разрешения (вж. заключението на генералния адвокат Sharpston по дело Комисия/Малта, C‑557/15, EU:C:2017:613, т. 68).

( 19 ) Вж. по-специално решения от 8 юли 1987 г., Комисия/Белгия (247/85, EU:C:1987:339, т. 7), от 7 март 1996 г., Associazione Italiana per il WWF и др. (C‑118/94, EU:C:1996:86, т. 21), и от 11 ноември 2010 г., Комисия/Италия (C‑164/09, непубликувано, EU:C:2010:672, т. 28). Вж. също ръководния документ на Комисията, стр. 56, т. 14.

( 20 ) По този въпрос Комисията твърди, че вълк не е нападал човек от почти един век. Съгласно данните, с които разполага Tapiola, във Феноскандия нападения на хора от вълци не са регистрирани от Втората световна война насам.

( 21 ) Вж. точка 52 и бележка под линия 14 от настоящото заключение.

( 22 ) Такива доказателства могат да включват социологически проучвания, проведени в съответната държава членка, или пък научни данни за последиците от разрешения в други държави лов за управление на популацията върху състоянието на запазване на вълците.

( 23 ) Вж. в този смисъл по-специално решения от 7 септември 2004 г., Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, т. 44), от 8 ноември 2016 г., Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, т. 66), и от 17 април 2018 г., Комисия/Полша (Беловежка гора) (C‑441/17, EU:C:2018:255, т. 117). Тези съдебни решения се отнасят до член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, който предвижда, че планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на „Натура 2000“ или не са необходими за него, но които могат да окажат значително влияние върху тази територия, се разрешават само при условие че компетентният орган е установил, че те няма да имат отрицателно влияние върху целостта на посочената територия. Струва ми се, че изведените от Съда принципи могат да се приложат по аналогия към тълкуването на член 16, параграф 1 от тази директива, доколкото той обвързва приемането на всяка дерогация от задълженията за строга защита на видовете от интерес за Общността с липсата на вредно въздействие върху поддържането на благоприятно състояние на запазване на популациите от тези видове в областта на естественото им разпространение.

( 24 ) Вж. точки 89—92 от настоящото заключение.

( 25 ) Tapiola се позовава по-специално на статиите на Benítez-López, A., Alkemade, R., Schipper, A. M., Ingram, D. J., Verweij, P. A, Eikelboom, J. A. J. et Huijbregts, M. A. J. The impact of hunting on tropical mammal and bird populations. — Science, 356 (6334), 2017, 180—183, както и на Epstein, Y. Killing Wolves to Save Them? Legal Responses to ‘Tolerance Hunting’ in the European Union and United States. — Review of European Community & International Environmental Law, vol. 26, no 1, 2017, 19—29. Комисията също цитира последната статия.

( 26 ) План за управление на популацията, стр. 15.

( 27 ) C‑342/05, EU:C:2007:341, т. 42.

( 28 ) Вж. точка 44 от настоящото заключение, както и решение от 14 юни 2007 г., Комисия/Финландия (C‑342/05, EU:C:2007:341, т. 31).

( 29 ) Това задължение произтича и от член 16, параграф 3, буква a) от Директивата за местообитанията, който изисква докладите относно прилагането на дерогациите по параграф 1 от този член, които държавите членки трябва да представят на Комисията съгласно параграф 2 от същия член, да дават сведения за „причината за [дерогацията] […] с посочване на отхвърлените алтернативи и използваните научни данни“.

( 30 ) Решение от 21 юни 2018 г., Комисия/Малта (C‑557/15, EU:C:2018:477, т. 50 и 51). Вж. също ръководния документ на Комисията, стр. 61, т. 40.

( 31 ) Комисията посочва като пример програмата LIFE, осъществена в района на Алпите (вж. интернет сайта http://www.lifewolfalps.eu/en/anti-poaching/).

( 32 ) Впрочем Tapiola подчертава, че други държави членки, а именно Федерална република Германия и Кралство Швеция, са приели дерогации на основание член 16, параграф 1, буква д) от Директивата за местообитанията, чиято цел е да се предотврати бракониерството, без да се убиват вълци. Според мен обстоятелството, че други държави членки евентуално са успели да разрешат идентичен проблем, без да използват дерогация, макар да не е определящо само по себе си, е сериозна индиция за наличието на алтернатива на предвидената дерогация. Вж. в този смисъл по аналогия заключението на генералния адвокат Fennelly по дело LRBPO и AVES (C‑10/96, EU:C:1996:430, т. 39).

( 33 ) Вж. в този смисъл ръководния документ на Комисията, стр. 62, т. 43.

( 34 ) C‑342/05, EU:C:2007:341, т. 27.

( 35 ) Що се отнася до финландската територия, припомням, че Canis lupus е строго защитен вид от интерес за Общността само извън зоната за контрол на северните елени (вж. буква a) от приложение IV към Директивата за местообитанията).

( 36 ) Ръководен документ на Комисията, стр. 62, т. 43. Вж. също документа на експертната група Large Carnivore Initiative for Europe (LCIE), озаглавен „Guidelines for Population Level Management Plans for Large Carnivores“ (1 юли 2008 г., http://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/species/carnivores/pdf/guidelines_for_population_level_management.pdf, наричан по-нататък „Насоките на LCIE“, стр. 7 и 8). Този документ е изготвен по поръчка на Комисията с цел да се отразят най-добрите практики за управление на популациите на едрите хищници. В това отношение Комисията препоръчва на държавите членки съдържащите се в него насоки (вж. Комисия, „Note to the Guidelines for Population Level Management Plans for Large Carnivores“, 1 юли 2008 г., http://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/species/carnivores/pdf/guidelines_for_population_level_management_ec_note.pdf). Освен това посоченият документ, макар да не е задължителен, дава информация, която е от значение за тълкуването на Директивата за местообитанията.

( 37 ) Ръководен документ на Комисията, стр. 11, т. 19. Съгласно Насоките на LCIE (стр. 9) за дадена вълча популация тези граници могат да обхващат няколкостотин квадратни километра.

( 38 ) Вж. ръководния документ на Комисията, стр. 63, т. 45 и 46, както и Насоките на LCIE, стр. 22. Съгласно член 1, буква в), подточка iii) от Директивата за местообитанията на територията на Съюза има девет биогеографски района: алпийски, атлантически, черноморски, бореален, континентален, макаронезийски, средиземноморски, панонски и степен. В документа, озаглавен „Reporting Under Article 17 of the Habitats Directive — Explanatory Notes and Guidelines for the Period 2013‑2018“ (май 2017 г., http://cdr.eionet.europa.eu/help/habitats_art17, стр. 18), се предвижда, че когато територията на държава членка обхваща няколко биогеографски района, докладите относно прилагането на Директивата за местообитанията, които се представят на всеки шест години съгласно член 17, параграф 1 от тази директива, трябва да включват оценка за всеки от тези райони. По този начин обхватът на задължението за разглеждане на състоянието на запазване на популациите на видовете от интерес за Общността по член 16, параграф 1 от посочената директива отразява обхвата на задълженията за наблюдение и докладване, възложени на държавите членки съгласно член 17, параграф 1 от същата директива.

( 39 ) Ръководен документ на Комисията, стр. 63, т. 46. В него Комисията препоръчва оценката на състоянието на запазване на дадена популация да се извърши на местно равнище, след което да се сравни с положението в национален или биогеографски мащаб.

( 40 ) Вж. точка 54 от настоящото заключение.

( 41 ) Вж. точка 95 от настоящото заключение.

( 42 ) Бих искал да отбележа също така, че съгласно таблица 4 и допълнение 1 към Насоките на LCIE (стр. 48, 65 и 66) вълците, обитаващи територията на Финландия, са част от популацията в Карелия (Русия), която включва вълците във Финландия и в част от територията на Русия. Вж. също Комисия, „Key actions for large carnivore populations“, 4 февруари 2015 г., http://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/species/carnivores/pdf/key_actions_large_carnivores_2015.pdf, стр. 46. В акта за преюдициално запитване обаче не се уточнява дали Агенцията е доказала, че състоянието на запазване на така определената популация е благоприятно.

( 43 ) Това е още по-вярно, когато съответната трета държава, като например Русия, не е страна по Конвенцията за опазване на дивата европейска флора и фауна и естествените местообитания, подписана в Берн на 19 септември 1979 г. и сключена от името на Общността с Решение 82/72/ЕИО на Съвета от 3 декември 1981 г. (ОВ L 38, 1982 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 3, стр. 198) (наричана по-нататък „Бернската конвенция“).

( 44 ) C‑342/05, EU:C:2007:341, т. 27.

( 45 ) В Насоките на LCIE (стр. 23, 26 и 27) се застъпва подобен подход и се подчертава значението на междудържавното сътрудничество за управление о на популациите на едрите хищници. Вж. също в този смисъл ръководния документ на Комисията, стр. 63, т. 46.

( 46 ) C‑342/05, EU:C:2007:341, т. 29.

( 47 ) Решение от 7 септември 2004 г., Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, т. 44).

( 48 ) Вж. точка 63 от настоящото заключение.

( 49 ) Вж. по този въпрос Насоките на LCIE, стр. 31.

( 50 ) Ръководен документ на Комисията, стр. 59, т. 33 (вж. още стр. 65, т. 54). Вж. също Насоките на LCIE, стр. 30 и 31.

( 51 ) Вж. документа, озаглавен „LCIE Policy Support Statement — Lethal Control and Hunting of Large Carnivores“, който е приложен към Насоките на LCIE, стр. 72.

( 52 ) Вж. точка 21 от настоящото заключение.

( 53 ) Ръководен документ на Комисията, стр. 58, т. 26 и стр. 59, т. 30.

( 54 ) Ръководен документ на Комисията, стр. 58, т. 28.

( 55 ) Вж. решения от 8 юни 2006 г., WWF Italia и др. (C‑60/05, EU:C:2006:378, т. 25 и 29), и от 21 юни 2018 г., Комисия/Малта (C‑557/15, EU:C:2018:477, т. 62). Съдът постановява, че за да се провери спазването на условието за „малък брой“ взети от природата индивиди по член 9, параграф 1, буква в) от Директивата за птиците, за референтна стойност предвид наличните научни разработки се приема стойност, по-ниска или около 1 % от общата годишна смъртност, в зависимост от това дали може да бъде ловуван или не (вж. по-специално решения от 15 декември 2005 г., Комисия/Финландия,C‑344/03, EU:C:2005:770, т. 53 и 54, и от 21 юни 2018 г., Комисия/Малта,C‑557/15, EU:C:2018:477, т. 63—65 и цитираната съдебна практика).

( 56 ) Ръководен документ на Комисията, стр. 59, т. 32.

( 57 ) Вж. също в този смисъл преразглеждането на Резолюция № 2 (1993 г.) относно обхвата на членове 8 и 9 от Конвенцията за опазване на дивата европейска флора и фауна и естествените местообитания, приета на 2 декември 2011 г. (T‑PVS (2011), стр. 36), стр. 38. Тази резолюция представлява тълкувателен документ към Бернската конвенция. Доколкото Директивата за местообитанията се основава до голяма степен на тази конвенция (вж. в това отношение становището на Европейския икономически и социален комитет относно предложението за директива на Съвета за опазване на естествените и полуестествените местообитания и на дивата флора и фауна и допълнителните приложения (ОВ C 31, 1991 г., стр. 1, т. 1.2), както и ръководния документ на Комисията, стр. 7 и 8, т. 7 и 8), посочената резолюция, и по-специално приложението към нея, може да насочи Съда при тълкуването на тази директива.

( 58 ) В това отношение бих искал да отбележа, че съгласно Документа с указания за лова съгласно Директивата за птиците (2008 г., http://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/wildbirds/hunting/docs/hunting_guide_bg.pdf, стр. 67) условието за избирателност, предвидено в член 9, параграф 1, буква в) от тази директива, се отнася до вида или дори подвида, половия или възрастовия клас, за който се отнася дерогацията.

( 59 ) Това не засяга принципната необходимост, изтъкната от датското правителство и Комисията, от конкретно насочване към животното, което създава проблеми, когато с дерогацията се цели предотвратяване на определени вреди. Впрочем това изискване произтича още от условието за липса на друго задоволително решение (в рамките по-конкретно на теста за годност, представен в точки 68 и 69 от настоящото заключение).

( 60 ) Според Комисията първостепенната роля на разплодните индивиди за осигуряването на баланса в глутницата изисква те да бъдат запазвани. Вж. също заключението на генералния адвокат Kokott по дело Комисия/Финландия (C‑342/05, EU:C:2006:752, т. 49).

( 61 ) Вж. в този смисъл решение от 8 юни 2006 г., WWF Italia и др. (C‑60/05, EU:C:2006:378, т. 47).

( 62 ) Ръководен документ на Комисията, стр. 59, т. 31.

( 63 ) Това задължение произтича и от член 16, параграф 3, букви г) и д) от Директивата за местообитанията, който изисква докладите на държавите членки по член 16, параграф 2 да дават сведения за „органа, оправомощен да заяви и да провери дали необходимите предпоставки са изпълнени“, и за „приложените мерки за контрол и постигнатите резултати“. Вж. също ръководния документ на Комисията, стр. 67, т. 59.

( 64 ) Вж. точка 66 от настоящото заключение.