РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)

6 септември 2017 година ( *1 )

Съдържание

I. Обжалваното решение: контекст, предистория и съдържание А. Контекстът на обжалваното решение Б. Предисторията на обжалваното решение В. Съдържанието на обжалваното решение II. Производството пред Съда и исканията на страните III. По жалбите А. Излагане на основанията Б. Предварителна бележка В. По основанията, изведени от това, че член 78, параграф 3 ДФЕС е неподходящо правно основание за обжалваното решение 1. По второто основание на Словашката република и по първото основание на Унгария, изведени от законодателния характер на обжалваното решение а) Доводи на страните б) Съображения на Съда 2. По първата част от петото основание на Словашката република и по второто основание на Унгария, изведени от липсата на временен характер на обжалваното решение и от прекомерната продължителност на прилагането на това решение а) Доводи на страните б) Съображения на Съда 3. По втората част от петото основание на Словашката република, изведено от това, че обжалваното решение не отговаря на условията за прилагане на член 78, параграф 3 ДФЕС а) Доводи на страните б) Съображения на Съда Г. По основанията във връзка с редовността на процедурата за приемане на обжалваното решение, изведени от съществено процесуално нарушение 1. По първото основание на Словашката република и по седмото основание на Унгария, изведени от нарушение на член 68 ДФЕС а) Доводи на страните б) Съображения на Съда 2. По третата част от третото основание и по първата част от четвъртото основание на Словашката република, както и по петото основание на Унгария, изведени от съществено процесуално нарушение, поради това че Съветът не е спазил предвиденото в член 78, параграф 3 ДФЕС задължение за консултиране с Парламента а) Доводи на страните б) Съображения на Съда 3. По втората част от четвъртото основание на Словашката република и по третото основание на Унгария, изведени от съществено процесуално нарушение, поради това че Съветът не се е произнесъл с единодушие, обратно на член 293, параграф 1 ДФЕС а) Доводи на страните б) Съображения на Съда 4. По първата и втората част от третото основание на Словашката република и по четвъртото основание на Унгария, изведени от съществено процесуално нарушение, поради това че правото на националните парламенти да дадат становище в съответствие с протоколи (№ 1) и (№ 2), не е било зачетено и че Съветът е нарушил изискването за публичен характер на своите разисквания и гласуване а) Доводи на страните б) Съображения на Съда 5. По шестото основание на Унгария, изведено от съществено процесуално нарушение, поради това че при приемането на обжалваното решение Съветът не е зачел правилата от правото на Съюза в областта на използването на езиците а) Доводи на страните б) Съображения на Съда Д. По основанията по същество 1. По шестото основание на Словашката република, както и по деветото и десетото основание на Унгария, изведени от нарушение на принципа на пропорционалност а) Предварителни бележки б) По шестото основание на Словашката република, изведено от негодността на обжалваното решение да постигне преследваната с него цел 1) Доводи на страните 2) Съображения на Съда в) По шестото основание на Словашката република, изведено от липсата на необходим характер на обжалваното решение с оглед на целта, която то предвижда да постигне 1) Доводи на страните 2) Съображения на Съда г) По деветото основание на Унгария, изведено от липсата на необходим характер на обжалваното решение с оглед на целта, която то предвижда да постигне 1) Доводи на страните 2) Съображения на Съда д) По десетото основание на Унгария, изведено от нарушение на принципа на пропорционалност с оглед на конкретните последици от обжалваното решение за Унгария 1) Доводи на страните 2) Съображения на Съда 2. По осмото основание на Унгария, изведено от нарушение на принципите на правна сигурност и на нормативна яснота, както и на Женевската конвенция а) Доводи на страните б) Съображения на Съда IV. По съдебните разноски

„Жалба за отмяна — Решение (ЕС) 2015/1601 — Временни мерки в областта на международната закрила в полза на Република Гърция и Италианската република — Извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни на територията на някои държави членки — Преместване на тези граждани на територията на останалите държави членки — Разпределения на преместване — Член 78, параграф 3 ДФЕС — Правно основание — Условия за прилагане — Понятие за законодателен акт — Член 289, параграф 3 ДФЕС — Задължителен характер за Съвета на Европейския съюз на заключенията, приети от Европейския съвет — Член 15, параграф 1 ДЕС и член 68 ДФЕС — Съществени процесуални правила — Изменение на предложението на Европейската комисия — Изисквания за нова консултация с Европейския парламент и за гласуване с единодушие в Съвета на Европейския съюз — Член 293 ДФЕС — Принципи на правна сигурност и на пропорционалност“

По съединени дела C‑643/15 и C‑647/15

с предмет жалби за отмяна на основание член 263 ДФЕС, подадени съответно на 2 и 3 декември 2015 г.,

Словашка република, за която се явява Ministerstvo spravodlivosti Slovenskej republiky (C‑643/15),

и

Унгария, за която се явяват M. Z. Fehér и G. Koós, в качеството на представители (C‑647/15),

жалбоподатели,

подпомагани от:

Република Полша, за която се явяват B. Majczyna и M. Kamejsza, в качеството на представители,

встъпила страна,

срещу

Съвет на Европейския съюз, за който се явяват M. Chavrier и K. Pleśniak, N. Pethő и Z. Kupčová, в качеството на представители,

ответник,

подпомаган от:

Кралство Белгия, за което се явяват J. Van Holm, M. Jacobs и C. Pochet, в качеството на представители,

Федерална република Германия, за която се явяват T. Henze, R. Kanitz и J. Möller (C‑647/15), в качеството на представители,

Република Гърция, за която се явяват M. Michelogiannaki и A. Samoni-Rantou, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,

Френска република, за която се явяват D. Colas, F.‑X. Bréchot и E. Armoet, в качеството на представители,

Италианска република, за която се явява G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от L. D’Ascia, avvocato dello Stato,

Великото херцогство Люксембург, за което се явяват A. Germeaux, C. Schiltz и D. Holderer, в качеството на представители,

Кралство Швеция, за което се явяват A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, O. Widgren, E. Karlsson и L. Swedenborg, в качеството на представители,

Европейска комисия, за която се явяват M. Condou-Durande и K. Talabér-Ritz (C‑647/15), J. Baquero Cruz, A. Tokár (C‑643/15) и G. Wils, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,

встъпили страни,

СЪДЪТ (голям състав),

състоящ се от: K. Lenaerts, председател, A. Tizzano, заместник-председател, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen и A. Prechal (докладчик), председатели на състави, J.‑C. Bonichot, Aл. Арабаджиев, C. Toader, M. Safjan, E. Jarašiūnas, C. G. Fernlund, C. Vajda, S. Rodin и F. Biltgen, съдии,

генерален адвокат: Y. Bot,

секретар: I. Illéssy, администратор,

предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 10 май 2017 г.,

след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 26 юли 2017 г.,

постанови настоящото

Решение

1 Със свои жалби Словашката република и Унгария искат отмяната на Решение (ЕС) 2015/1601 на Съвета от 22 септември 2015 година за установяване на временни мерки в областта на международната закрила в полза на Италия и Гърция (ОВ L 248, 2015 г., стр. 80, наричано по-нататък „обжалваното решение“).

I. Обжалваното решение: контекст, предистория и съдържание

A. Контекстът на обжалваното решение

2 Контекстът, в който е било прието обжалваното решение, е описан както следва в съображения 3—7 и 10—16 от него: „(3) Неотдавнашната криза в Средиземноморието подтикна институциите на [Европейския с]ъюза незабавно да признаят проблема, свързан с изключително големите миграционни потоци в този регион, и да призоват за конкретни мерки за проява на солидарност спрямо разположените на първа линия държави членки. По-специално, на съвместно заседание на министрите на външните и на вътрешните работи на 20 април 2015 г. [Европейската к]омисия представи план от десет точки за незабавни действия, които трябва да бъдат предприети в отговор на кризата, включително ангажимент да се разгледат вариантите за схема за спешно преместване. (4) На заседанието си от 23 април 2015 г. Европейският съвет реши, наред с другото, да укрепи вътрешната солидарност и отговорност и се ангажира по-специално да увеличи спешната помощ за разположените на първа линия държави членки и да разгледа вариантите за организиране на спешно преместване между държави членки на доброволна основа, както и за изпращане на екипи на Европейската служба за подкрепа в областта на убежището (EASO) в разположените на първа линия държави членки с цел съвместното разглеждане на молбите за международна закрила, включително регистриране и снемане на пръстови отпечатъци. (5) В резолюцията си от 28 април 2015 г. Европейският парламент изтъкна отново необходимостта Съюзът да основе своя отговор на последните трагедии в Средиземно море върху солидарността и справедливото разпределение на отговорностите и да увеличи усилията си в тази област по отношение на държавите членки, в които пристигат най-голям брой бежанци и кандидати за международна закрила в абсолютно или относително изражение. (6) Освен мерките в областта на убежището разположените на първа линия държави членки следва да повишат усилията си за установяване на мерки за справяне със смесените миграционни потоци по външните граници на Европейския съюз. Тези мерки следва да защитават правата на лицата, нуждаещи се от международна закрила, и да предотвратяват незаконната миграция. (7) На заседанията си на 25 и 26 юни 2015 г. Европейският съвет взе решение, наред с другото, относно успоредното придвижване на работата по три ключови измерения: преместване/презаселване, връщане/обратно приемане/реинтеграция и сътрудничество със страните на произход и на транзитно преминаване. Европейският съвет постигна съгласие, по-специално с оглед на настоящото извънредно положение и ангажимента за укрепване на солидарността и отговорността, относно временното и извънредно преместване в рамките на две години от Италия и Гърция до други държави членки на 40000 души, които очевидно се нуждаят от международна закрила, в което ще участват всички държави членки. […] (10) Сред държавите членки, изправени пред ситуации на значителен натиск, и в светлината на неотдавнашните трагични събития в Средиземно море, Италия и Гърция, в частност, са подложени на безпрецедентни потоци от мигранти, включително кандидати за международна закрила, очевидно нуждаещи се от такава, които пристигат на тяхна територия, подлагайки на силен натиск техните системи за миграция и убежище. (11) На 20 юли 2015 г., при отчитане на специфичната обстановка в отделните държави членки, беше приета с консенсус Резолюция на представителите на правителствата на държавите членки, заседаващи в рамките на [Европейския с]ъвета, относно преместването от Гърция и Италия на 40000 души, които имат явна нужда от международна закрила. За период от две години от Италия ще бъдат преместени 24000 души, а от Гърция — 16 000 души. На 14 септември 2015 г. Съветът [на Европейския съюз] прие Решение (ЕС) 2015/1523 [за установяване на временни мерки в областта на международната закрила в полза на Италия и на Гърция (ОВ L 239, 2015 г., стр. 146)], в което се предвижда схема за временно и извънредно преместване от Италия и Гърция в други държави членки на лица, които очевидно се нуждаят от международна закрила. (12) През последните месеци миграционният натиск по южната външна сухоземна и морска граница отново рязко се увеличи, като миграционните потоци продължиха да се изместват от Централното към Източното Средиземноморие и към маршрута през Западните Балкани в резултат на нарастващия брой мигранти, пристигащи във и от Гърция. С оглед на положението следва да бъдат осигурени допълнителни временни мерки за намаляване на натиска върху Италия и Гърция от страна на търсещите убежище. (13) Съгласно данните на Европейската агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници (Frontex) централният и източният средиземноморски маршрут са били основните зони на незаконно преминаване на границите в Съюза през първите осем месеца на 2015 г. От началото на 2015 г. приблизително 116000 мигранти са пристигнали незаконно в Италия […] През май и юни 2015 г. Frontex отчете 34691 незаконни преминавания на границата, а през юли и август — 42 356, т.е. увеличение с 20 %. През 2015 г. броят на незаконните мигранти, пристигнали в Гърция, също се увеличи много, надхвърляйки 211000 души […] През май и юни 2015 г. Frontex отчете 53624 незаконни преминавания на границата, а през юли и август — 137 000, т.е. увеличение с 250 %. Значителна част от общия брой незаконни мигранти, установени в тези два региона, са мигранти с националности, които — въз основа на данните на [Статистическата служба на Европейския съюз (Евростат)] — отговарят на висок процент на признаване на нуждата от международна закрила на равнището на Съюза. (14) Според данните на Евростат и EASO между януари и юли 2015 г. в Италия 39183 лица са кандидатствали за международна закрила спрямо 30755 през същия период на 2014 г. (т.е. увеличение с 27 %). Подобно увеличение на броя на молбите бе констатирано и в Гърция със 7475 кандидати (т.е. увеличение с 30 %). (15) До момента в рамките на политиката в областта на миграцията и убежището бяха предприети редица действия в подкрепа на Италия и Гърция, включително чрез предоставяне на значителна спешна помощ и оперативна подкрепа по линия на EASO. […] (16) Поради продължаващата нестабилност и конфликти в непосредствено съседство на Италия и Гърция, както и въздействието на миграционните потоци върху други държави членки, е твърде вероятно техните системи за миграция и убежище и занапред да бъдат подложени на съществен и нарастващ натиск, като голяма част от мигрантите може да се нуждаят от международна закрила. Това показва колко важни са проявата на солидарност към Италия и Гърция и допълването на действията, предприети до момента в подкрепа на тези две държави чрез предприемането на временни мерки в областта на убежището и миграцията“.

Б. Предисторията на обжалваното решение

3 На 9 септември 2015 г. на основание член 78, параграф 3 ДФЕС Комисията внася предложение за решение за установяване на временни мерки в областта на международната закрила в полза на Италия, Гърция и Унгария (COM(2015) 451, наричано по-нататък „първоначалното предложение на Комисията“).

4 На същия ден на основание член 78, параграф 2, буква д) ДФЕС Комисията също така внася предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на механизъм за преместване в кризисни ситуации и за изменение на Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство (COM(2015) 450).

5 Първоначалното предложение на Комисията предвижда преместването на 120000 кандидати за международна закрила от Италия (15600 души), от Гърция (50400 души) и от Унгария (54000 души) в останалите държави членки. Приложението, съпътстващо това предложение, съдържа три таблици, в които тези кандидати са разпределени от всяка от въпросните три държави членки между останалите държави членки, с изключение на Обединеното кралство, Ирландия и Дания, под формата на разпределения, определени за всяка от тези приемащи държави членки.

6 На 13 септември 2015 г. Комисията изпраща това предложение на националните парламенти.

7 С писмо от 14 септември 2015 г. Съветът изпраща посоченото предложение на Парламента за консултация. В това писмо Съветът иска от Парламента да изрази възможно най-бързо становището си предвид извънредната ситуация в Средиземно море и по маршрута през Западните Балкани, като се задължава да предоставя неофициална информация на Парламента за напредъка във връзка с досието в Съвета.

8 На 17 септември 2015 г. Парламентът приема законодателна резолюция, одобряваща посоченото предложение предвид по-специално „извънредната ситуация на спешност и необходимостта незабавно да бъдат предприети мерки за нейното преодоляване“, като призовава Съвета отново да се консултира с него, в случай че възнамерява да внесе съществени изменения в първоначалното предложение на Комисията.

9 По време на различните заседания, проведени в Съвета между 17 и 22 септември 2015 г., първоначалното предложение на Комисията е изменено в някои аспекти.

10 По-специално по време на тези заседания Унгария информира, че отхвърля идеята да бъде квалифицирана като „разположена на първа линия държава членка“ и че не желае да фигурира сред държавите членки бенефициери на преместването на същото основание като Италия и Гърция. Затова в окончателния текст на предложението е заличено всяко споменаване на Унгария като държава членка бенефициер, включително в заглавието на предложението. Също така е заличено приложение III към първоначалното предложение на Комисията относно разпределянето на 54000 кандидати за международна закрила, във връзка с които отначало е било предвидено да бъдат преместени от Унгария. За сметка на това Унгария е включена в приложения I и II като държава членка на преместване на кандидатите за международна закрила съответно от Италия и от Гърция, поради което са ѝ предвидени разпределения в тези приложения.

11 На 22 септември 2015 г. така измененото първоначално предложение на Комисията е прието от Съвета с квалифицирано мнозинство. Чешката република, Унгария, Румъния и Словашката република гласуват срещу приемането на това предложение. Република Финландия се въздържа при гласуването.

B. Съдържанието на обжалваното решение

12 Съображения 2, 22, 23, 26, 30, 32, 35 и 44 от обжалваното решение гласят следното: „(2) В съответствие с член 80 [ДФЕС] политиките на Съюза в областта на граничните проверки, убежището и имиграцията и тяхното прилагане трябва да се ръководят от принципите на солидарност и справедливо разпределение на отговорностите между държавите членки, а актовете на Съюза, приети в тази област, трябва да съдържат подходящи мерки за прилагането на този принцип. […] (22) В съответствие с член 78, параграф 3 [ДФЕС] предвидените мерки в полза на Италия и Гърция следва да бъдат с временен характер. Периодът от 24 месеца е разумен с оглед на това да се гарантира, че мерките, предвидени в настоящото решение, оказват реално въздействие по отношение на подкрепата за Италия и Гърция за справяне със значителните миграционни потоци на тяхна територия. (23) Предвидените в настоящото решение мерки за преместване от Италия и Гърция водят до временна дерогация от правилото, установено в член 13, параграф 1 от [Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство (ОВ L 180, 2013 г., стр. 31 и поправка ОВ 2017 г., L 49, стр. 50, наричан по-нататък „Регламент „Дъблин III“)], съгласно което Италия и Гърция иначе биха били отговорни за разглеждането на молбите за международна закрила въз основа на критериите, изложени в глава III от посочения регламент, както и до временна дерогация от процедурните стъпки, включително сроковете, предвидени в членове 21, 22 и 29 от посочения регламент. Останалите разпоредби на Регламент [„Дъблин III“] […] продължават да бъдат приложими […] Настоящото решение включва и дерогация от съгласието на лице, подало молба за международна закрила, както е посочено в член 7, параграф 2 от [Регламент (ЕС) № 516/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 година за създаване на фонд „Убежище, миграция и интеграция“ и за изменение на Решение 2008/381/ЕО на Съвета и отмяна на решения № 573/2007/ЕО и № 575/2007/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и на Решение 2007/435/ЕО на Съвета (ОВ L 150, 2014 г., стр. 168)]. […] (26) Временните мерки са предназначени за облекчаване на значителния натиск, свързан с лицата, търсещи убежище в Италия и в Гърция, по-специално чрез преместване на значителен брой кандидати, очевидно нуждаещи се от международна закрила, които са пристигнали на територията на Италия или Гърция след датата, от която започва да се прилага настоящото решение. Въз основа на общия брой граждани на трети държави, които са влезли незаконно в Италия и Гърция през 2015 г., и броя на лицата, очевидно нуждаещи се от международна закрила, общо 120000 кандидати, очевидно нуждаещи се от международна закрила, следва да бъдат преместени от Италия и Гърция. Този брой съответства приблизително на 43 % от общия брой на гражданите на трети държави, очевидно нуждаещи се от международна закрила, които са влезли незаконно в Италия и Гърция през юли и август 2015 г. Предвидената в настоящото решение мярка за преместване представлява справедливо поделяне на тежестта между Италия и Гърция, от една страна, и другите държави членки, от друга страна, като се имат предвид наличните данни за 2015 г. за общия брой незаконни преминавания на границата. Като се имат предвид въпросните данни, 13 % от тези кандидати следва да бъдат преместени от Италия, 42 % от Гърция, а 45 % следва да бъдат преместени в съответствие с предвиденото в настоящото решение. […] (30) С оглед на прилагането на принципа на солидарност и на справедливо разпределение на отговорностите и като се има предвид, че настоящото решение представлява по-нататъшно развитие на политиката в тази област, е целесъобразно да се гарантира, че държавите членки, които преместват съгласно настоящото решение кандидати, очевидно нуждаещи се от международна закрила, от Италия и Гърция, получават еднократна сума за всяко преместено лице, която е равностойна на еднократната сума, предвидена в член 18 от [Регламент № 516/2014], а именно 6000 EUR, и се отпуска чрез прилагане на същите процедури. […] […] (32) Националната сигурност и общественият ред следва да се вземат под внимание през цялото времетраене на процедурата по преместване до действителното прехвърляне на кандидата. При пълно зачитане на основните права на кандидата, включително съответните правила относно защитата на данни, когато дадена държава членка има основателни причини да счита, че кандидатът представлява опасност за националната ѝ сигурност или обществения ред, тя следва да информира за това другите държави членки. […] (35) Правните и процесуалните гаранции, предвидени в Регламент [„Дъблин III“], остават приложими по отношение на кандидатите, попадащи в обхвата на настоящото решение. Освен това кандидатите следва да бъдат информирани относно процедурата по преместване, предвидена в настоящото решение, и уведомени с решението за преместване, което представлява решение за прехвърляне по смисъла на член 26 от Регламент [„Дъблин III“]. Като се има предвид, че съгласно правото на Съюза кандидатът няма право да избира държавата членка, компетентна за неговата молба, той следва да има право на ефективни правни средства за защита срещу решението за преместване в съответствие с Регламент [„Дъблин III“], но единствено с оглед на това да се осигури зачитането на неговите основни права. В съответствие с член 27 от посочения регламент държавите членки могат да предвидят в националното си право, че обжалването на решение за прехвърляне не спира автоматично прехвърлянето на кандидата, но че на заинтересованото лице се предоставя възможност да поиска спиране на изпълнението на решението за прехвърляне до произнасянето по неговата жалба. […] (44) Доколкото целите на настоящото решение не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите членки, а поради обхвата и последиците от действието, могат да бъдат по-добре постигнати на равнището на Съюза, Съюзът може да приеме мерки в съответствие с принципа на субсидиарност, уреден в член 5 [ДЕС]. В съответствие с принципа на пропорционалност, уреден в същия член, настоящото решение не надхвърля необходимото за постигането на тези цели“.

13 Съгласно член 1 от обжалваното решение, озаглавен „Предмет“: „1. С настоящото решение се установяват временни мерки в областта на международната закрила в полза на Италия и Гърция, с оглед на това да им се окаже подкрепа да се справят по-добре с извънредната ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети държави във въпросните държави членки. 2. Комисията извършва постоянно наблюдение на обстановката по отношение на масираните потоци на граждани на трети държави в държавите членки. Комисията ще представи по целесъобразност предложения за изменение на настоящото решение, за да се вземе предвид изменящата се на място ситуация и въздействието ѝ върху механизма за преместване, както и увеличаващият се натиск върху държавите членки, по-конкретно върху тези държави членки, които са разположени на първа линия“.

14 Член 2 от това решение, озаглавен „Определения“, гласи следното: „За целите на настоящото решение се прилагат следните определения: […] д) „преместване“ означава прехвърлянето на кандидат от територията на държавата членка, която критериите, предвидени в глава III от Регламент [„Дъблин III“], сочат като компетентна за разглеждането на молбата му за международна закрила, на територията на държавата членка на преместване; е) „държава членка на преместване“ означава държава членка, която става компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила на кандидата съгласно Регламент [„Дъблин III“] след преместването му на територията на тази държава членка“.

15 В член 3 от посоченото решение, озаглавен „Приложно поле“, се предвижда следното: „1. Преместване съгласно настоящото решение се извършва само по отношение на кандидат, който е подал молба за международна закрила в Италия или в Гърция, и за който тези държави биха били компетентни съгласно критериите за определяне на компетентната държава членка, установени в глава III от Регламент [„Дъблин III“]. 2. Преместване съгласно настоящото решение се прилага само по отношение на кандидат, принадлежащ към националност, за която — съгласно последните налични и актуализирани на всяко тримесечие средностатистически данни на Евростат за целия Съюз — делът на решенията, с които се предоставя международна закрила, е 75 % или повече […]“.

16 Член 4 от същото решение, озаглавен „Преместване на 120000 кандидати в държавите членки“, гласи следното в параграфи 1—3: „1. 120000 кандидати се преместват в другите държави членки, както следва: a) от Италия на територията на другите държави членки се преместват 15600 кандидати в съответствие с таблицата в приложение I. б) от Гърция на територията на другите държави членки се преместват 50400 кандидати в съответствие с таблицата в приложение II;. в) 54000 кандидати се преместват на територията на другите държави членки в съответствие с цифрите, посочени в приложения I и II, или в съответствие с параграф 2 от настоящия член или чрез изменение на настоящото решение, както е посочено в член 1, параграф 2 и в параграф 3 от настоящия член. 2. Считано от 26 септември 2016 г.54000 кандидати, посочени в параграф 1, буква в), се преместват от Италия и Гърция, в пропорция, произтичаща от параграф 1, букви a) и б), на територията на други държави членки и в съответствие с цифрите, посочени в приложения I и II. Комисията представя н[а] Съвета предложение относно съответното разпределение на цифрите по държави членки. 3. Ако в срок до 26 септември 2016 г. Комисията счете, че адаптиране на механизма за преместване е оправдан[о] от развитието на ситуацията на място или че държава членка е изправена пред извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети държави, поради рязка промяна на миграционните потоци и като отчита позицията на вероятната държава членка бенефициер, тя може да представи по целесъобразност предложения на Съвета, както е посочено в член 1, параграф 2. По същия начин държава членка може, като даде надлежна обосновка, да уведоми Комисията и Съвета, че се сблъсква с подобна извънредна ситуация. Комисията оценява дадената обосновка и представя съответните предложения на Съвета, както е посочено в член 1, параграф 2“.

17 Член 1 от Решение (ЕС) 2016/1754 на Съвета от 29 септември 2016 година (ОВ L 268, 2016 г., стр. 82) допълва член 4 от обжалваното решение със следния параграф: „3а. Във връзка с преместването на кандидатите, посочени в параграф 1, буква в), държавите членки могат да решат да изпълнят своите задължения, като приемат на своя територия сирийски граждани, намиращи се в Турция, посредством национални или многостранни схеми за законен прием на лица, които очевидно се нуждаят от международна закрила, като тези схеми са различни от схемата за презаселване, която беше предмет на Заключенията на представителите на правителствата на държавите членки, заседаващи в рамките на Съвета от 20 юли 2015 г. Броят на лицата, приети по този начин от държава членка, води до съответно намаление на задължението на тази държава членка. […]“.

18 От член 2 от Решение № 2016/1754 следва, че то влиза в сила на 2 октомври 2016 г. и се прилага до 26 септември 2017 г. за всички лица, които за целите на член 4, параграф 3а от обжалваното решение са приети от държавите членки от Турция след 1 май 2016 г.

19 В член 4, параграф 4 от обжалваното решение е предвидена възможността Ирландия и Обединеното кралство да участват на доброволна основа в прилагането на обжалваното решение. След като впоследствие Комисията е потвърдила участието на Ирландия, Съветът е определил броя на кандидатите, които трябва да бъдат преместени към тази държава членка, и съответно е адаптирал разпределенията за другите държави членки.

20 В член 4, параграф 5 от това решение се предвижда, че най-късно до 26 декември 2015 г. дадена държава членка може, при извънредни обстоятелства и при предвидените в тази разпоредба условия, да се ползва от временно спиране на преместването на кандидатите в размер на до 30 % от кандидатите, които са ѝ били разпределени.

21 Тази разпоредба е била приложена по искане на Република Австрия и е предмет на Решение за изпълнение (ЕС) 2016/408 на Съвета от 10 март 2016 година относно временното спиране на преместването на 30 % от кандидатите, разпределени на Австрия съгласно [обжалваното] решение (ОВ L 74, 2016 г., стр. 36). В член 1 от Решение 2016/408 се предвижда, че преместването в тази държава членка на 1065 от кандидатите, които са ѝ били разпределени съгласно обжалваното решение, се спира до 11 март 2017 г.

22 В член 5 от обжалваното решение, озаглавен „Процедура по преместване“, се предвижда следното: „[…] 2. Държавите членки редовно и поне веднъж на всеки три месеца съобщават броя на кандидатите, които могат да бъдат бързо преместени на тяхна територия, както и всякаква друга подходяща информация. 3. Въз основа на тази информация Италия и Гърция, с помощта на EASO и когато е приложимо, на служителите за връзка на държавите членки, посочени в параграф 8, определят отделните кандидати, които могат да бъдат преместени в другите държави членки, и представят възможно най-бързо цялата необходима информация на звената за контакт на тези държави членки. За тази цел се дава предимство на уязвими кандидати по смисъла на членове 21 и 22 от [Директива 2013/33/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 96)]. 4. След одобрение от държавата членка на преместване, Италия и Гърция, в консултации с EASO, вземат възможно най-бързо решение за преместване на всеки от определените кандидати в конкретна държава членка на преместване и уведомяват кандидата в съответствие с член 6, параграф 4. Държавата членка на преместване може да реши да не одобри преместването на даден кандидат само ако са налице разумни основания, както е посочено в параграф 7 от настоящия член. […] 6. Прехвърлянето на кандидата на територията на държавата членка на преместване се извършва възможно най-скоро след датата на уведомяването на заинтересованото лице за решението за преместване, посочено в член 6, параграф 4 от настоящото решение. Италия и Гърция представят на държавата членка на преместване датата и часа на прехвърлянето, както и всяка друга подходяща информация. 7. Държавите членки си запазват правото да откажат да преместят даден кандидат само ако има разумни основания той да бъде смятан за заплаха за тяхната национална сигурност или обществения им ред […] […]“.

23 Член 6 от обжалваното решение, озаглавен „Права и задължения на кандидатите за международна закрила, попадащи в приложното поле на настоящото решение“, гласи следното: „1. При прилагането на настоящото решение висшият интерес на детето представлява съображение от първостепенно значение за държавите членки. 2. Държавите членки гарантират, че членовете на семействата, попадащи в приложното поле на настоящото решение, се преместват на територията на една и съща държава членка. 3. Преди решението за преместване на даден кандидат Италия и Гърция информират кандидата на език, който той разбира или за който има разумно основание да се счита, че разбира, относно процедурата по преместване, определена в настоящото решение. 4. Когато решението за преместване на даден кандидат е взето и преди действителното преместване, Италия и Гърция уведомяват в писмена форма заинтересованото лице за решението за преместването му. В това решение се посочва държавата членка на преместване. 5. Кандидати или ползващи се от международна закрила лиц[а], които влизат на територията на държава членка, различна от държавата членка на преместване, без да отговарят на условията за престой в тази друга държава членка, се задължават да се върнат незабавно. Държавата членка на преместване незабавно ги приема обратно“.

24 Член 7 от обжалваното решение съдържа разпоредби в областта на оперативната подкрепа в полза на Република Гърция и Италианската република.

25 Член 8 от това решение предвижда допълнителни мерки, които да бъдат предприети от тези две държави членки.

26 Член 9 от посоченото решение предоставя на Съвета възможност да вземе временни мерки по силата на член 78, параграф 3 ДФЕС, ако условията по тази разпоредба са изпълнени, и се изтъква, че такива мерки могат съответно да включват отмяна на участието на държавата членка, изправена пред внезапен приток на граждани на трети държави, в предвиденото в обжалваното решение преместване.

27 Тази разпоредба е била приложена по искане на Кралство Швеция и е предмет на Решение (ЕС) 2016/946 на Съвета от 9 юни 2016 година за установяване на временни мерки в областта на международната закрила в полза на Швеция в съответствие с член 9 от Решение (ЕС) 2015/1523 и член 9 от Решение 2015/1601 (ОВ L 157, 2016 г., стр. 23). Член 2 от Решение 2016/946 гласи, че изпълнението на задълженията на тази държава членка като държава членка на преместване, произтичащи от Решение 2015/1523 и от обжалваното решение, се спира до 16 юни 2017 г.

28 В член 10 от обжалваното решение се предвижда финансова подкрепа за всяко преместено по силата на това решение лице както за държавата членка на преместване, така и за Република Гърция или за Италианската република.

29 В член 11 от обжалваното решение се предвижда, че с помощта на Комисията тези две държави членки могат да сключат двустранни договорености с т. нар. „асоциирани“ държави, а именно Република Исландия, Княжество Лихтенщайн, Кралство Норвегия и Конфедерация Швейцария, и в случай че бъдат сключени такива договорености, Съветът по предложение на Комисията съответно адаптира разпределенията на преместването на държавите членки, като ги намалява пропорционално. Впоследствие са били сключени такива споразумения и асоциираните държави са участвали в предвиденото в обжалваното решение преместване.

30 В член 12 от обжалваното решение по-специално се предвижда, че на всеки шест месеца Комисията докладва на Съвета за изпълнението на това решение. Впоследствие Комисията е поела ангажимент да представя месечни доклади за прилагането на различните мерки за преместване и за презаселване на кандидатите за международна закрила, предприети на равнището на Съюза, сред които и обжалваното решение.

31 Накрая съгласно член 13, параграфи 1 и 2 от обжалваното решение то влиза в сила на 25 септември 2015 г. и се прилага до 26 септември 2017 г. В член 13, параграф 3 от това решение се предвижда, че то се прилага спрямо лица, пристигащи на територията на Италия и Гърция от 25 септември 2015 г. до 26 септември 2017 г., както и за кандидатите, които са пристигнали на територията на тези държави членки от 24 март 2015 г. нататък.

II. Производството пред Съда и исканията на страните

32 По дело C‑643/15 Словашката република иска от Съда да отмени обжалваното решение и да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.

33 По дело C‑647/15 Унгария иска от Съда: – като главно искане да отмени обжалваното решение, – при условията на евентуалност да отмени това решение в частта, отнасяща се до Унгария, и – да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.

34 По дела C‑643/15 и C‑647/15 Съветът иска от Съда да отхвърли жалбата като неоснователна и да осъди съответно Словашката република и Унгария да заплатят направените съдебни разноски.

35 С решение на председателя на Съда от 29 април 2016 г. е допуснато встъпването на Кралство Белгия, Федерална република Германия, Република Гърция, Френската република, Италианската република, Великото херцогство Люксембург, Кралство Швеция и Комисията в подкрепа на исканията на Съвета по дела C‑643/15 и C‑647/15.

36 Със същото решение на председателя на Съда Република Полша е допусната да встъпи по дело C‑643/15 в подкрепа на исканията на Словашката република и по дело C‑647/15 — в подкрепа на исканията на Унгария.

37 След изслушване на страните и на генералния адвокат по този въпрос, поради връзка между настоящите дела те следва да бъдат съединени за целите на съдебното решение в съответствие с член 54 от Процедурния правилник на Съда.

III. По жалбите

A. Излагане на основанията

38 В подкрепа на жалбата си по дело C‑643/15 Словашката република изтъква шест основания, изведени от нарушение, първото, на член 68 ДФЕС, на член 13, параграф 2 ДЕС, както и на принципа на институционално равновесие, второто, на член 10, параграфи 1 и 2 ДЕС, на член 13, параграф 2 ДЕС, на член 78, параграф 3 ДФЕС, на членове 3 и 4 от Протокол (№ 1) относно ролята на националните парламенти в Европейския съюз, приложен към ДЕС и ДФЕС (наричан по-нататък „Протокол (№ 1)“), и на членове 6 и 7 от Протокол (№ 2) относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност, приложен към ДЕС и ДФЕС (наричан по-нататък „Протокол (№ 2)“), както и на принципите на правната сигурност, на представителната демокрация и на институционалното равновесие, третото, на съществени процесуални правила, свързани със законодателната процедура, както и на член 10, параграфи 1 и 2 ДЕС, на член 13, параграф 2 ДЕС и на принципите на представителната демокрация, на институционалното равновесие и на доброто управление (при условията на евентуалност), четвъртото, на съществени процесуални правила, както и на член 10, параграфи 1 и 2 ДЕС, на член 13, параграф 2 ДЕС и на принципите на представителната демокрация, на институционалното равновесие и на доброто управление (частично при условията на евентуалност), петото, на условията за прилагане на член 78, параграф 3 ДФЕС (при условията на евентуалност) и шестото, на принципа на пропорционалност.

39 В подкрепа на жалбата си по дело C‑647/15 Унгария изтъква десет основания.

40 Първото и второто основание са изведени от нарушение на член 78, параграф 3 ДФЕС, поради това че тази разпоредба не предоставя на Съвета подходящо правно основание за приемане на мерки, които в случая се отклоняват по обвързващ начин от разпоредбите на законодателен акт, които са приложими за период от 24 месеца, а в определени случаи дори от 36 месеца, и чиито последици надхвърлят този период, което противоречало на понятието „временни мерки“.

41 Третото до шестото основание са изведени от нарушение на съществени процесуални правила, поради това че, първо, като е приел обжалваното решение, Съветът е нарушил разпоредбите на член 293, параграф 1 ДФЕС, отклонявайки се от първоначалното предложение на Комисията, без да гласува единодушно (трето основание), второ, обжалваното решение установява изключение от разпоредбите на законодателен акт и съставлява по своето съдържание законодателен акт, така че дори да се приеме, че е било възможно валидно да бъде прието на основание член 78, параграф 3 ДФЕС, това не променя факта, че към момента на неговото приемане е трябвало да се спази правото на националните парламенти да изразяват становище по законодателните актове, предвидено в протоколи (№ 1) и (№ 2) (четвърто основание), трето, след извършена консултация с Парламента Съветът е изменил съществено текста на проекта, без да извърши нова консултация с Парламента по този въпрос (пето основание), и четвърто, към момента на приемането на обжалваното решение от Съвета не са били достъпни текстовете на проекта на решение на официалните езици на Съюза (шесто основание).

42 Седмото основание е изведено от нарушение на член 68 ДФЕС и на заключенията на Европейския съвет от 25 и 26 юни 2015 г.

43 Осмото основание е изведено от нарушение на принципите на правна сигурност и на нормативна яснота, тъй като в редица аспекти условията за прилагането на обжалваното решение са неясни, както и начинът, по който разпоредбите на същите се съотнасят към разпоредбите на Регламент „Дъблин III“.

44 Деветото основание е изведено от нарушение на принципите на необходимост и на пропорционалност, поради това че, тъй като Унгария не фигурира сред държавите членки бенефициери, не било обосновано обжалваното решение да предвижда преместването на 120000 лица, търсещи международна закрила.

45 Десетото основание, предявено при условията на евентуалност, е изведено от нарушение на принципа на пропорционалност и на член 78, параграф 3 ДФЕС, се отнася до Унгария, тъй като с обжалваното решение като приемаща държава членка ѝ се разпределят задължителен брой кандидати, макар да е признато, че голям брой мигранти са влезли незаконно на територията на тази държава членка и са подали там молби за международна закрила.

Б. Предварителна бележка

46 Тъй като правното основание на акта определя процедурите, които трябва да се следват за приемането му (вж. в този смисъл решение от 10 септември 2015 г., Парламент/Съвет, C‑363/14, EU:C:2015:579, т. 17), следва да се разгледат, на първо място, основанията, изведени от това, че член 78, параграф 3 ДФЕС е неподходящ за правно основание за приемането на обжалваното решение, на второ място, основанията, изведени от процедурни нарушения, допуснати при приемането на това решение и съставляващи съществени процесуални нарушения, и на трето място, основанията по същество.

B. По основанията, изведени от това, че член 78, параграф 3 ДФЕС е неподходящо правно основание за обжалваното решение

1. По второто основание на Словашката република и по първото основание на Унгария, изведени от законодателния характер на обжалваното решение

а) Доводи на страните

47 Словашката република и Унгария изтъкват, че макар да е прието съгласно незаконодателната процедура и поради това формално да представлява незаконодателен акт, обжалваното решение трябва все пак да бъде квалифицирано като законодателен акт по своето съдържание и последици, тъй като, както изрично се потвърждава в съображение 23 от посоченото решение, внася промени — освен това по основен начин — в няколко законодателни акта от правото на Съюза.

48 Това важи преди всичко за член 13, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, по силата на който Република Гърция или Италианската република, в зависимост от случая, по принцип са компетентни да разгледат молбата за международна закрила, правило, от което дерогира член 3, параграф 1 от обжалваното решение.

49 Макар обжалваното решение да определя тези изменения като обикновени „дерогации“, разграничението между дерогация и изменение било изкуствено, тъй като и в двата случая тези действия са имали за последица да се изключи прилагането на нормативна разпоредба и поради това да се засегне нейната ефективност.

50 За сметка на това от временния и извънреден характер на мерките, посочени в член 78, параграф 3 ДФЕС, следва, че тази разпоредба е предназначена да предостави правно основание на мерките за подкрепа, които могат да съпътстват законодателните актове, приети на основание член 78, параграф 2 ДФЕС. По-конкретно става дума за мерки, насочени към бързо справяне или облекчаване на кризисна ситуация, по-специално свързани с отпускането на финансова или техническа помощ или с осигуряването на квалифициран персонал.

51 Член 78, параграф 3 ДФЕС обаче не предоставя подходящо правно основание за приемането на законодателни мерки, тъй като в тази разпоредба по никакъв начин не се указва, че взетите въз основа на нея мерки трябва да бъдат приети според законодателна процедура.

52 Словашката република по-специално твърди, че незаконодателен акт с основание член 78, параграф 3 ДФЕС, каквото е обжалваното решение, при никакви обстоятелства не може да извършва дерогация от законодателен акт. Обхватът на дерогацията и основният или неосновният характер на разпоредбата, от която се дерогира, са без значение. Всяка дерогация от законодателен акт, колкото и незначителна да е тя, извършена чрез незаконодателен акт, е недопустима, тъй като тя означава заобикаляне на законодателната процедура, която в случая е предвидена в член 78, параграф 2 ДФЕС.

53 Унгария изтъква, че при всички положения предвидените от обжалваното решение дерогации от законодателни актове дори и за ограничени периоди от време представляват намеса в основни разпоредби на съществуващите законодателни актове, които са свързани с основни права и свободи на засегнатите частноправни субекти.

54 Накрая, Унгария твърди, че член 78, параграф 3 ДФЕС може да се тълкува в смисъл, че предвиденото в тази разпоредба изискване за консултация с Парламента трябва да се приема като „участие“ на Парламента, по смисъла на член 289, параграф 2 ДФЕС, поради което би се прилагала специалната законодателна процедура. В този случай член 78, параграф 3 ДФЕС действително би могъл да представлява валидно правно основание за обжалваното решение в качеството му на законодателен акт.

55 Все пак, ако се възприеме такова тълкуване на член 78, параграф 3 ДФЕС, трябва да бъдат спазени процедурните изисквания, свързани с приемането на законодателен акт, и по-конкретно участието на Парламента и на националните парламенти в законодателния процес, какъвто очевидно не е настоящият случай.

56 Според Съвета от член 289, параграф 3 ДФЕС следва, че критерият за определяне на законодателния или незаконодателен характер на даден акт е единствено процедурен, в смисъл че всеки път, когато правно основание от Договора изрично предвижда, че даден акт се приема „в съответствие с обикновена законодателна процедура“ или „в съответствие със специална законодателна процедура“, става дума за законодателен акт. Той оспорва, че обжалваното решение внася промени в няколко законодателни акта от правото на Съюза, така че по своето съдържание то би трябвало да бъде квалифицирано като законодателен акт. Също така не би могло да се поддържа, че извършените с обжалваното решение дерогации представляват заобикаляне на обикновената законодателна процедура, така както е предвидена в член 78, параграф 2 ДФЕС.

б) Съображения на Съда

57 Следва да се разгледа, на първо място, дали, както твърди Унгария, член 78, параграф 3 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че приетите въз основа на тази разпоредба актове трябва да се квалифицират като „законодателни актове“ по съображения, че предвиденото в посочената разпоредба изискване за консултация с Парламента представлява по смисъла на член 289, параграф 2 ДФЕС форма на участие на тази институция на Съюза, поради което приемането на такива актове трябва да се извършва според специалната законодателна процедура, какъвто не е бил случаят с обжалваното решение.

58 Съгласно член 289, параграф 3 ДФЕС правните актове, приети по законодателна процедура, представляват законодателни актове. Следователно незаконодателни са тези актове, които са приети чрез процедура, различна от законодателната.

59 Разграничаването между законодателни и незаконодателни актове има определено значение, тъй като само при приемането на законодателни актове трябва да се спазват някои задължения, които по-специално са свързани с участието на националните парламенти съгласно членове 3 и 4 от Протокол (№ 1) и членове 6 и 7 от Протокол (№ 2), както и изискването, произтичащо от член 16, параграф 8 ДЕС и от член 15, параграф 2 ДФЕС, съгласно което заседанията на Съвета са публични при обсъждането и гласуването на даден проект на законодателен акт.

60 Освен това от разпоредбите на член 289, параграф 1 ДФЕС във връзка с член 294, параграф 1 ДФЕС следва, че обикновената законодателна процедура, която се характеризира със съвместното приемане на законодателен акт от правото на Съюза от Парламента и Съвета по предложение на Комисията, се прилага само ако разпоредбата на Договорите, която представлява правно основание на съответния акт, „препраща“ към тази законодателна процедура.

61 Що се отнася до специалната законодателна процедура, за която е характерно, че предвижда приемането на акт на Съюза или от Парламента с участието на Съвета, или от Съвета с участието на Парламента, член 289, параграф 2 ДФЕС гласи, че тя се прилага „в специфичните случаи, предвидени в Договорите“.

62 Следователно даден правен акт може да бъде квалифициран като законодателен акт на Съюза само ако е приет на основание разпоредба на Договорите, която изрично препраща или към обикновената законодателна процедура, или към специалната законодателна процедура.

63 Такъв систематичен подход гарантира нужната правна сигурност при процедурите по приемане на актове на Съюза, тъй като позволява да бъдат определени по сигурен начин правните основания, оправомощаващи институциите на Съюза да приемат законодателни актове, и да се разграничат тези основания от онези, които могат да служат само като основа за приемането на незаконодателни актове.

64 Обратно на твърдяното от Унгария, от това следва, че от препращането към изискването за консултация с Парламента, съдържащо се в разпоредбата от Договорите, която служи за правно основание на разглеждания акт, не може да се стигне до заключението, че при приемането на този акт се прилага специалната законодателна процедура.

65 В случая, макар член 78, параграф 3 ДФЕС да предвижда, че Съветът приема посочените в него временни мерки по предложение на Комисията и след консултация с Парламента, той не препраща изрично нито към обикновената законодателна процедура, нито към специалната законодателна процедура. За сметка на това член 78, параграф 2 ДФЕС изрично гласи, че мерките, изброени в точки а)—ж) от тази разпоредба, се приемат „в съответствие с обикновената законодателна процедура“.

66 С оглед на гореизложеното следва да се приеме, че мерките, които могат да бъдат приети на основание член 78, параграф 3 ДФЕС, трябва да бъдат квалифицирани като „незаконодателни актове“, тъй като те не са приети посредством законодателна процедура.

67 Ето защо правилно при приемане на обжалваното решение Съветът е счел, че то трябва да бъде прието чрез незаконодателна процедура и следователно представлява незаконодателен акт на Съюза.

68 Вследствие на това, на второ място, се поставя въпросът дали, както твърдят Словашката република и Унгария, член 78, параграф 3 ДФЕС не би могъл да служи за правно основание за приемането на обжалваното решение по съображения, че това решение представлява незаконодателен акт, който дерогира от няколко законодателни акта, докато само законодателен акт би могъл да извършва дерогиране от друг законодателен акт.

69 Във връзка с това в съображение 23 от обжалваното решение се посочва, че предвиденото с това решение преместване от Италия и Гърция води до „временна дерогация“ от някои разпоредби на законодателни актове на Съюза, като член 13, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, съгласно който Република Гърция или Италианската република по принцип са компетентни да разгледат молба за международна закрила въз основа на критериите, изложени в глава III от посочения регламент, и член 7, параграф 2 от Регламент № 516/2014, който изисква съгласие на лицето, подало молба за международна закрила.

70 Член 78, параграф 3 ДФЕС не определя естеството на „временните мерки“, които могат да бъде приети по силата на тази разпоредба.

71 Така сам по себе си текстът на посочената разпоредба, противно на твърденията на Словашката република и на Унгария, не е в подкрепа на ограничително тълкуване на понятието „временни мерки“, което предполага, че това понятие се отнася само до съпътстващи мерки, основаващи се на законодателен акт, приет на основание член 78, параграф 2 ДФЕС, и които се отнасят по-специално до предоставяне на финансова, техническа или оперативна помощ на държави членки, намиращи се в извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети държави.

72 Този извод се потвърждава от общата структура и целите на посочените в член 78, параграфи 2 и 3 ДФЕС разпоредби.

73 Всъщност става дума за две различни разпоредби от първичното право на Съюза, преследващи различни цели и със специфични условия за прилагане, които предоставят правно основание за приемането, що се отнася до член 78, параграф 3 ДФЕС, на временни мерки с незаконодателен характер, целящи бързо да се отговори на определена извънредна ситуация, пред която са изправени държавите членки, а що се отнася до член 78, параграф 2 ДФЕС — на актове със законодателен характер, които целят да уредят постоянно и най-общо структурен проблем, който възниква в рамките на общата политика на Съюза в областта на убежището.

74 Следователно посочените разпоредби имат допълнителен характер, което позволява в рамките на тази обща политика Съюзът да приеме различни мерки с цел да разполага с необходимите инструменти по-специално за да отговори ефективно както краткосрочно, така и дългосрочно на миграционни кризисни ситуации.

75 Във връзка с това ограничително тълкуване на посоченото в член 78, параграф 3 ДФЕС понятие „временни мерки“, съгласно което се допуска само приемането на съпътстващи мерки, които се добавят към законодателните актове, приети на основание член 78, параграф 2 ДФЕС, но не и на други мерки, с които се извършва дерогиране от такива актове, освен че не се основава на текста на член 78, параграф 3 ДФЕС, би намалило значително и полезното му действие, доколкото посочените актове обхващат или могат да обхващат различни аспекти от общата европейска система за убежище, изброени в точки a)—ж) от член 78, параграф 2 ДФЕС.

76 Това по-специално важи за областта, посочена в член 78, параграф 2, буква ж) ДФЕС относно критериите и механизмите за определяне на държавата членка, компетентна да разгледа молбата за убежище или за субсидиарна закрила, която се урежда от цялостна съвкупност от норми, сред които първо място заемат посочените в Регламент „Дъблин III“.

77 Предвид гореизложеното понятието „временни мерки“ по смисъла на член 78, параграф 3 ДФЕС трябва да има достатъчно широк обхват, за да позволи на институциите на Съюза да вземат всички временни мерки, които са необходими, за да се отговори ефективно и бързо на извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети държави.

78 Макар с тази гледна точка да се приема, че с временните мерки, приети на основание член 78, параграф 3 ДФЕС, по принцип може да се извършва и дерогиране от разпоредбите на законодателни актове, тези дерогации обаче трябва да са в определени рамки по отношение на тяхното както материално, така и времево приложно поле, като се ограничат само до предоставянето чрез временна система на бърз и ефективен отговор на конкретна кризисна ситуация, което изключва възможността тези мерки да могат да имат за предмет или за последица да извършват замяна или изменение с постоянен или общ характер на тези законодателни актове, като по този начин се заобиколи обикновената законодателна процедура, предвидена в член 78, параграф 2 ДФЕС.

79 В случая обаче следва да се констатира, че предвидените с обжалваното решение дерогации спазват това изискване за прилагане на ограничения по отношение на материалното и времевото им приложно поле и че те нямат нито за цел, нито за последица да извършват замяна или изменение с постоянен характер на разпоредбите на законодателни актове.

80 Всъщност предвидените с обжалваното решение дерогации от конкретни разпоредби на законодателни актове се прилагат само в рамките на период от две години, без да се засяга предвидената в член 4, параграф 5 от обжалваното решение възможност за удължаване на този срок, които в настоящия случай изтичат на 26 септември 2017 г. Освен това те се отнасят до ограничен брой от 120000 граждани на някои трети страни, подали молба за международна закрила в Гърция или Италия, имащи гражданство, предвидено в член 3, параграф 2 от обжалваното решение, които ще бъдат преместени от една от тези две държави членки и които са пристигнали или ще пристигнат в посочените държави членки между 24 март 2015 г. и 26 септември 2017 г.

81 При тези условия не би могло да се твърди, че с приемането на обжалваното решение на основание член 78, параграф 3 ДФЕС е била заобиколена предвидената в член 78, параграф 2 ДФЕС обикновена законодателна процедура.

82 С оглед на гореизложеното обстоятелството, че обжалваното решение, чиято квалификация като незаконодателен акт не може да бъде поставена под съмнение, въвежда дерогации от конкретни разпоредби на законодателни актове, не е от естество да попречи да бъде прието на основание член 78, параграф 3 ДФЕС.

83 По същите съображения следва да се отхвърлят и доводите на Словашката република, изведени от нарушение на член 10, параграфи 1 и 2 ДЕС, на член 13, параграф 2 ДЕС, както и на принципите на правна сигурност, представителна демокрация и институционално равновесие.

84 Следователно второто основание на Словашката република и първото основание на Унгария трябва да бъдат отхвърлени по същество.

2. По първата част от петото основание на Словашката република и по второто основание на Унгария, изведени от липсата на временен характер на обжалваното решение и от прекомерната продължителност на прилагането на това решение

а) Доводи на страните

85 Словашката република и Унгария твърдят, че член 78, параграф 3 ДФЕС не предоставя правно основание, подходящо за приемането на обжалваното решение, тъй като то не е с временен характер, обратно на изискваното от тази разпоредба.

86 Тъй като съгласно член 13, параграф 2 от обжалваното решение то се прилага до 26 септември 2017 г., т.е. в продължение на период от две години, който обаче може да бъде удължен с една година съгласно член 4, параграфи 5 и 6 от същото решение, то не би могло да бъде квалифицирано като „временна мярка“ по смисъла на член 78, параграф 3 ДФЕС.

87 Според Словашката република и Унгария това важи в още по-голяма степен за времевите последици от обжалваното решение по отношение на съответните кандидати за международна закрила, които значително надхвърлят периода от две и дори от три години. Всъщност по всяка вероятност това решение би довело до създаването на трайни връзки между кандидатите за международна закрила и държавите членки на преместване.

88 Съветът уточнява, че съгласно член 13, параграф 2 от обжалваното решение то се прилага в продължение на 24 месеца, т.е. до 26 септември 2017 г. Така че повече не е възможно в конкретната рамка на предвидения в член 4, параграф 5 от обжалваното решение механизъм за спиране да се извърши удължаване на срока за максимален период от 12 месеца. Продължителността на последиците, които обжалваното решение може да породи спрямо преместените лица, не е релевантен елемент при определяне на временния му характер. Този характер трябва да бъде преценяван с оглед прилагането във времето на предвидения с това решение механизъм за преместване, а именно в рамките на период от 24 месеца.

б) Съображения на Съда

89 Член 78, параграф 3 ДФЕС допуска да бъдат приемани само „временни мерки“.

90 Даден акт може да бъде квалифициран като „временен“ в обичайното значение на това понятие само ако не цели да уреди за постоянно дадена област или се прилага единствено за ограничен период от време.

91 С оглед на това, за разлика от член 64, параграф 2 ЕО, съгласно който периодът на прилагане на мерките, приети на основание тази разпоредба, не може да надхвърля шест месеца, член 78, параграф 3 ДФЕС, който е приет след тази разпоредба, не предвижда повече такова ограничение във времето.

92 От това следва, че макар член 78, параграф 3 ДФЕС да въвежда изискване посочените в него мерки да са с временен характер, той запазва за Съвета право на преценка да определи във всеки конкретен случай периода на прилагането им в зависимост от обстоятелствата по случая, и по-конкретно с оглед на особеностите на извънредната ситуация, обосновала тези мерки.

93 От член 13 от обжалваното решение обаче следва, че то се прилага от 25 септември 2015 г. до 26 септември 2017 г., т.е. за период от 24 месеца спрямо лица, пристигнали в Гърция и Италия през същия този период, както и спрямо кандидатите за международна закрила, които са пристигнали на територията на тези държави членки от 24 март 2015 г. нататък.

94 Що се отнася до член 4, параграф 5 от обжалваното решение, той предвижда „при извънредни обстоятелства“ и в зависимост от уведомяването на дадена държава членка, което трябва да се извърши най-късно до 26 декември 2015 г., възможност периодът от 24 месеца, предвиден в член 13, параграф 2 от това решение, да бъде удължен с максимален период от 12 месеца в рамките на механизма за временно и частично спиране относно задължението за преместване на кандидатите за международна закрила, наложено на съответната държава членка. Така се потвърждава временният характер на различните мерки, съдържащи се в посоченото решение. Тъй като този механизъм не може повече да бъде задействан след 26 декември 2015 г., срокът на обжалваното решение ще изтече окончателно на 26 септември 2017 г.

95 Ето защо се налага констатацията, че обжалваното решение се прилага за ограничен период от време.

96 Освен това Съветът не е превишил явно правото си на преценка при определяне на продължителността на мерките, съдържащи се в обжалваното решение, като е приел в съображение 22 от това решение, че „периодът от 24 месеца е разумен с оглед на това да се гарантира, че мерките, предвидени в настоящото решение, оказват реално въздействие по отношение на подкрепата за Италия и Гърция за справяне със значителните миграционни потоци на тяхна територия“.

97 Изборът на период на прилагане от 24 месеца изглежда обоснован, като се вземе предвид фактът, че преместване на значителен брой лица, както е предвидено в обжалваното решение, представлява едновременно безпрецедентна и сложна операция, изискваща определено време за подготовка и изпълнение, по-специално по отношение на координацията между администрациите на държавите членки, преди да породи конкретни последици.

98 Следва също така да се отхвърли доводът на Словашката република и на Унгария, според който обжалваното решение не е с временен характер, доколкото то ще поражда последици в дългосрочен план, по съображения че много кандидати за международна закрила след преместването им ще останат на територията на държавата членка на преместване значително повече от периода на прилагане от 24 месеца на обжалваното решение.

99 Всъщност, ако трябва да се вземе предвид продължителността на последиците от мярка за преместване върху преместените лица, за да се прецени временният ѝ характер по смисъла на член 78, параграф 3 ДФЕС, никоя мярка за преместване на лица, които очевидно се нуждаят от международна закрила, не би могла да бъде предприета съгласно тази разпоредба, доколкото подобни последици в повече или по-малко дългосрочен план са присъщи на едно такова преместване.

100 Също така не може да бъде възприет доводът на Словашката република и на Унгария, според които за да се приеме, че продължителността на прилагане на разглежданата мярка е с временен характер по смисъла на член 78, параграф 3 ДФЕС, тя не трябва да надхвърля минималната продължителност, която е необходима за приемането на законодателен акт на основание член 78, параграф 2 ДФЕС.

101 Всъщност освен факта, че такова тълкуване на член 78, параграфи 2 и 3 ДФЕС не почива на никакъв довод от текста и не зачита допълващия характер на мерките, посочени съответно в параграфи 2 и 3 от този член, изглежда много трудно и почти невъзможно да се определи предварително необходимата минимална продължителност, в рамките на която може да бъде приет законодателен акт на основание член 78, параграф 2 ДФЕС, така че този критерий изглежда неприложим.

102 Това обаче се потвърждава от факта, че в настоящия случай предложението за регламент, съдържащ постоянен механизъм за преместване — макар че е представено на 9 септември 2015 година, т.е. същия ден, в който е представено първоначалното предложение на Комисията, което по-късно се е превърнало в обжалваното решение — все още не е прието към датата на постановяване на настоящото съдебно решение.

103 С оглед на гореизложеното първата част от петото основание на Словашката република и второто основание на Унгария трябва да бъдат отхвърлени по същество.

3. По втората част от петото основание на Словашката република, изведено от това, че обжалваното решение не отговаря на условията за прилагане на член 78, параграф 3 ДФЕС

a) Доводи на страните

104 Словашката република твърди, че в три отношения обжалваното решение не спазва условието за прилагане на член 78, параграф 3 ДФЕС, според което държавата членка — бенефициер на временните мерки, трябва да се намира „в извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни“.

105 На първо място, Словашката република твърди, че притокът на граждани на трети страни в Гърция и Италия към момента на приемане на обжалваното решение или непосредствено преди неговото приемане е бил разумно предвидим, поради което не може да се квалифицира като „внезапен“.

106 Във връзка с това статистическите данни за 2013 г. и 2014 г. и за първите месеци на 2015 г. показвали, че броят на насочващите се към Гърция и Италия граждани на трети страни се е повишавал постоянно и че към края на 2013 г. и началото на 2014 г. това увеличение е било значително. Освен това, що се отнася до Италия, данните за 2015 г. показвали по-скоро спад на броя на мигрантите през годините.

107 На второ място, Словашката република твърди, че поне що се отнася до ситуацията в Гърция, не съществува причинно-следствена връзка между извънредната ситуация и притока на граждани на трети страни към тази държава членка, докато такава връзка би се изисквала за прибавяне на определението „характеризираща се“ към извънредната ситуация, посочена в член 78, параграф 3 ДФЕС. Всъщност било безспорно, че организацията на политиката в областта на убежището на Република Гърция от дълго време има значителни недостатъци, които са без пряка причинно-следствена връзка с миграционното явление, характерно за периода, в който е прието обжалваното решение.

108 На трето място, Словашката република твърди, че тъй като член 78, параграф 3 ДФЕС има за цел да разреши съществуваща или непосредствено предстояща извънредна ситуация, обжалваното решение урежда, поне частично, бъдещи хипотетични ситуации.

109 Всъщност периодът на прилагане от две и дори три години на обжалваното решение е твърде дълъг, за да може да се твърди, че през целия този период приетите мерки ще отговарят на извънредната, текуща или непосредствено предстояща ситуация, засягаща Република Гърция и Италианската република. Така през посочения период извънредната ситуация е можело вече да не съществува в тези държави членки. Освен това механизмът за преместване на 54000 души, предвиден в член 4, параграф 3 от обжалваното решение, имал за цел да отговори на изцяло хипотетични положения в други държави членки.

110 Република Полша поддържа тази гледна точка, като твърди, че член 78, параграф 3 ДФЕС се отнася до кризисна ситуация, която е едновременно вече съществуваща и текуща, като изисква приемането на незабавни коригиращи мерки, а не както в обжалваното решение, до кризисни ситуации, които могат да настъпят в бъдеще, но чиято поява, естество и мащаб са несигурни или трудно предвидими.

111 Съветът и подкрепящите го държави членки твърдят, че безпрецедентната извънредна ситуация, която е в основата на обжалваното решение, както е видно от споменатите в съображения 13 и 26 от това решение статистически данни, едновременно се характеризира и основно е била причинена от внезапен и масивен приток на граждани на трети държави, по-специално през месеците юли и август на 2015 г.

112 Съветът освен това изтъква, че фактът, че обжалваното решение се отнася до бъдещи събития или ситуации, не е несъвместим с член 78, параграф 3 ДФЕС.

б) Съображения на Съда

113 На първо място, следва да се разгледа доводът на Словашката република, според който притокът на граждани на трети страни на гръцка и италианска територия през 2015 г. не може да бъде квалифициран като „внезапен“ по смисъла на член 78, параграф 3 ДФЕС, тъй като той се вписва във вече съществуващия значителен приток, констатиран през 2014 г., така че той е бил предвидим.

114 Във връзка с това следва да се приеме, че може да бъде квалифициран като „внезапен“ по смисъла на член 78, параграф 3 ДФЕС приток на граждани на трети страни от такъв мащаб, който не може да бъде предвиден, въпреки че настъпва в контекста на протичащата в продължение на няколко години миграционна криза, доколкото прави невъзможно нормалното функциониране на общата система за убежище на Съюза.

115 В случая, както посочва генералният адвокат в точка 3 от заключението си, обжалваното решение е прието в контекста на миграционната криза, посочена в съображение 3 от това решение, която е засегнала Съюза от 2014 г. насетне и впоследствие се е задълбочила през 2015 г., в частност през юли и август на посочената година, както и на катастрофалното хуманитарно положение, породено от тази криза по-конкретно в разположените на първа линия държави членки като Република Гърция и Италианската република, които са били изправени пред масивен приток на мигранти, като по-голямата част от тях идват от трети страни като Сирия, Афганистан, Ирак и Еритрея.

116 Съгласно статистическите данни на агенция Frontex, приложени към изявлението при встъпване на Великото херцогство Люксембург, за целия Съюза през 2015 г. са установени 1,83 милиона незаконни преминавания на външните граници на Съюза в сравнение с 283500 през 2014 г. Освен това съгласно статистическите данни от Евростат, през 2015 г. близо 1,3 милиона мигранти са поискали международна закрила в Съюза спрямо 627000 през предходната година.

117 Освен това от посочените в съображение 13 от обжалваното решение статистически данни, представени от агенция Frontex, по-специално следва, че през първите осем месеца на 2015 г. и по-конкретно през месеците юли и август на посочената година Република Гърция и Италианската република са били изправени пред масивен приток на граждани на трети държави на тяхна територия, по-специално на лица, които имат гражданство, посочено в член 3, параграф 2 от това решение, така че миграционният натиск върху италианската и гръцката система за убежище рязко се е увеличил през този период.

118 Ето защо съгласно тези данни по отношение на Италианската република през първите осем месеца на 2015 г. са били регистрирани 116000 незаконни преминавания на външната граница на тази държава членка. През месеците юли и август на 2015 г. 34691 мигранти са пристигнали незаконно в Италия, т.е. увеличение с 20 % спрямо май и юни 2015 г.

119 Посочените в съображение 13 от обжалваното решение статистически данни относно Република Гърция са още по-показателни за това значително увеличаване на притока на мигранти. През първите осем месеца на 2015 г. на гръцка територия са пристигнали над 211000 незаконни мигранти. Само през месеците юли и август на посочената година агенция Frontex е установила 137000 незаконни преминавания на границата, т.е. увеличение с 250 % спрямо месеците май и юни 2015 г.

120 Освен това съгласно съображение 14 от обжалваното решение според данните от Евростат и EASO между месеците януари и юли 2015 г. в Италия 39183 лица са кандидатствали за международна закрила спрямо 30755 през същия период на 2014 г. (т.е. увеличение с 27 %) и подобно увеличение на броя на молбите е констатирано и в Гърция със 7475 кандидати (т.е. увеличение с 30 %).

121 Освен това от съображение 26 от обжалваното решение е видно, че Съветът по-точно е определил на 120000 общия брой на лицата, които да бъдат преместени, въз основа на общия броя на гражданите на трети държави, влезли незаконно в Гърция или в Италия през месеците юли и август на 2015 г., и които очевидно се нуждаят от международна закрила.

122 От това следва, че така въз основа на статистически данни, неоспорени от Словашката република, Съветът е констатирал значително увеличение на притока на граждани на трети държави в Гърция и Италия за кратък интервал от време, по-конкретно през месеците юли и август на 2015 г.

123 Следва обаче да се приеме, че при тези обстоятелства Съветът би могъл без да допусне явна грешка в преценката да квалифицира като „внезапно“ по смисъла на член 78, параграф 3 ДФЕС такова увеличение, дори и то да се вписва във времето след период на вече масивно пристигане на мигранти.

124 В това отношение следва да се припомни, че на институциите на Съюза трябва да се признае широко право на преценка, когато приемат мерки в области, които предполагат те да направят по-специално избор от политическо естество и да извършват комплексни преценки (вж. в този смисъл решение от 4 май 2016 г., Полша/Парламент и Съвет, C‑358/14, EU:C:2016:323, т. 79 и цитираната съдебна практика).

125 Що се отнася, на второ място, до изтъкнатия от Словашката република довод, изведен от ограничителното тълкуване на думата „характеризираща се“, която квалифицира „извънредната ситуация“ по смисъла на член 78, параграф 3 ДФЕС, следва да се отбележи, че макар в малка част от езиковите версии на член 78, параграф 3 ДФЕС да се използва не думата „характеризираща се“, а думата „причинена“, в контекста на тази разпоредба и с оглед на целта ѝ да се позволи бързото приемане на временни мерки, насочени към ефикасно уреждане на извънредна ситуация във връзка с миграцията, тези две думи трябва да се разбират в един и същ смисъл на изискване за достатъчно тясна връзка между разглежданата извънредна ситуация и внезапния приток на граждани на трети държави.

126 От съображения 12, 13 и 26 от обжалваното решение, както и от посочените в тях статистически данни обаче е видно, че е била констатирана достатъчно тясна връзка между извънредната ситуация в Гърция и Италия, а именно значителния натиск върху системите за убежище на тези държави членки, и притока на мигранти през 2015 г., и по-конкретно през месеците юли и август на посочената година.

127 Тази фактическа констатация не може да бъде поставена под въпрос от съществуването на други фактори, които също биха могли да спомогнат за тази извънредна ситуация, сред които са структурните пропуски на тези системи поради липсата на капацитет за приемане и разглеждане на молбите за международна закрила.

128 Освен това мащабът на притока на мигранти, пред който са били изправени гръцката и италианската система за убежище през 2015 г., е бил такъв, че би могъл да наруши всяка система за убежище, включително и система, която не изпитва структурни слабости.

129 На трето място, следва да бъде отхвърлен доводът на Словашката република, поддържан от Република Полша, според който обжалваното решение не е могло валидно да бъде прието на основание член 78, параграф 3 ДФЕС, тъй като имало за цел да разреши не съществуваща или непосредствено предстояща извънредна ситуация, засягаща Република Гърция и Италианската република, а поне частично хипотетични и бъдещи ситуации, т.е. ситуации, при чието настъпване е било невъзможно да се потвърди с достатъчна вероятност по време на приемането на обжалваното решение.

130 Всъщност от съображения 13 и 26 от обжалваното решение е видно, че то е било прието във връзка с извънредната ситуация, пред която са били изправени Република Гърция и Италианската република през 2015 г., по-конкретно през месеците юли и август от посочената година, и следователно която действително е настъпила преди датата на приемането на това решение, макар че от съображение 16 от него следва, че Съветът е отчел и факта, че е твърде вероятно тази извънредна ситуация да продължи да съществува поради нестабилността и конфликтите в непосредствено съседство с Италия и с Гърция.

131 Освен това, като се има предвид, че за миграционните потоци е присъщо бързо да се променят по-специално като се насочват към други държави членки, обжалваното решение съдържа различни механизми, по-конкретно в член 1, параграф 2, в член 4, параграфи 2 и 3 и в член 11, параграф 2, които целят да коригират посочената в него схема с оглед на евентуална промяна на първоначалната извънредна ситуация, по-специално ако тя се прояви в други държави членки.

132 Член 78, параграф 3 ДФЕС допуска такива механизми за корекция да се добавят към временните мерки, взети на основание на тази разпоредба.

133 Всъщност посочената разпоредба предоставя на Съвета широка свобода на преценка при избора на мерки, които трябва да бъдат взети, за да се отговори бързо и ефикасно на конкретната извънредна ситуация, както и на евентуалните промени, които тя може да претърпи.

134 Както посочва генералният адвокат в точка 130 от заключението си, да се действа в отговор на спешността, не изключва променливия и адаптиран характер на отговора, стига той да остане временен.

135 Следователно втората част от петото основание на Словашката република следва да бъде отхвърлено.

Г. По основанията във връзка с редовността на процедурата за приемане на обжалваното решение, изведени от съществено процесуално нарушение

1. По първото основание на Словашката република и по седмото основание на Унгария, изведени от нарушение на член 68 ДФЕС

a) Доводи на страните

136 Словашката република и Унгария твърдят, че тъй като обжалваното решение е било прието с квалифицирано мнозинство, докато от заключенията на Европейския съвет от 25 и 26 юни 2015 следва, че то трябва да бъде прието „с консенсус“ и „като се отчете конкретното положение на държавите членки“, Съветът не е спазил член 68 ДФЕС и е извършил съществено процесуално нарушение.

137 Словашката република и Унгария считат, че при приемането на обжалваното решение Съветът е трябвало да спазва произтичащите от неговите заключения насоки, по-специално изискването за разпределение на очевидно нуждаещи се от международна закрила кандидати между държавите членки с решение, прието с единодушие, или под формата на разпределения, за които държавите членки доброволно са постигнали съгласие.

138 Поради това е от още по-голямо значение Съветът да спази заключенията на Европейския съвет, като Съветът е трябвало да вземе предвид факта, че преместването на кандидати за международна закрила представлява чувствителен политически въпрос за няколко държави членки, тъй като такава мярка би довела до значително нарушаване на настоящата система, произтичаща от прилагането на Регламент „Дъблин III“.

139 Унгария по-конкретно счита, че тъй като в заключенията на Европейския съвет от 25 и 26 юни 2015 г. изрично се предвижда вземането на решение от Съвета само за преместването на 40000 кандидати за международна закрила, Съветът не би могъл да реши да премести допълнително 120000 кандидати, без да е получил принципното съгласие на Европейския съвет по този въпрос. Следователно както представянето на предложение от Комисията за решение за такова допълнително преместване, така и приемането от Съвета на това предложение биха представлявали нарушение на член 68 ДФЕС и на съществените процесуални правила.

140 Съветът изтъква, че не съществува противоречие между обжалваното решение и заключението на Европейския съвет от 25 и 26 юни 2015 г.

141 Освен това тази институция твърди, че заключенията, с които Европейският съвет е определил насоките, макар и да са задължителни за Съюза съгласно член 15 ДЕС и следователно да не са с изцяло политически характер, не предоставят на действията на другите институции нито правно основание, нито правила и принципи, с оглед на които може да бъде извършен съдебен контрол за законосъобразност на актовете на другите институции на Съюза.

142 Комисията твърди, че заключенията на Европейския съвет нямат обвързващ характер, а само въздействие в политически план, като тези заключения не могат да обвържат с условия, нито да ограничат от правна гледна точка правото на инициатива на Комисията да предлага мерки на основание член 78, параграф 3 ДФЕС или правомощието, с което Съветът разполага съгласно тази разпоредба, да приема решения след консултация с Парламента.

б) Съображения на Съда

143 В заключенията на Европейския съвет от 25 и 26 юни 2015 г. е посочено, че държавите членки трябва да вземат решение „с консенсус“ относно разпределението, „като се отчете конкретното положение на държавите членки“. По този въпрос в тези заключения изрично се споменава „временното и извънредно преместване в рамките на две години от Италия и Гърция до други държави членки на 40000 души, които очевидно се нуждаят от международна закрила“ посредством „бързо приемане на решение на Съвета за тази цел“.

144 Този механизъм за преместване на 40000 души обаче е предмет на Решение 2015/1523, което е било прието с консенсус на 14 септември 2015 г. С решението също така изцяло се прилагат посочените заключения по този въпрос.

145 Що се отнася до предполагаемото въздействие на т. нар. „политическо“ естество на заключенията на Европейския съвет от 25 и 26 юли 2015 г. както върху правомощието за законодателна инициатива на Комисията, така и върху правилата за гласуване в Съвета, предвидени в член 78, параграф 3 ДФЕС, въздействие от този вид, дори да се приеме за доказано и обсъждано в рамките на Европейския съвет, не представлява основание за отмяна на обжалваното решение от Съда.

146 Всъщност, от една страна, правомощието за законодателна инициатива, признато на Комисията с член 17, параграф 2 ДЕС и с член 289 ДФЕС, което се вписва в принципа за предоставяне на правомощия, предвиден в член 13, параграф 2 ДЕС, и най-общо в принципа за институционално равновесие, характеризиращо институционалната структура на Съюза, означава, че Комисията трябва да реши дали да представи предложение за законодателен акт. В този контекст също така Комисията, която съгласно член 17, параграф 1 ДЕС допринася за общия интерес на Съюза и предприема подходящи инициативи в тази насока, следва да определи предмета, целта и съдържанието на това предложение (вж. в този смисъл решение от 14 април 2015 г., Съвет/Комисия, C‑409/13, EU:C:2015:217, т. 64 и 70).

147 Тези принципи се прилагат и към правомощието за инициатива на Комисията в рамките на приемането на основание член 78, параграф 3 ДФЕС на незаконодателни актове като обжалваното решение. В това отношение, както отбелязва генералният адвокат в точка 145 от заключението си, член 78, параграф 3 ДФЕС не поставя правомощието за инициатива на Комисията в зависимост от предварителното съществуване на насоки, определени от Европейския съвет съгласно член 68 ДФЕС.

148 От друга страна, член 78, параграф 3 ДФЕС позволява на Съвета да приема мерки с квалифицирано мнозинство, както е направил Съветът, приемайки обжалваното решение. Принципът на институционално равновесие забранява Европейският съвет да изменя това правило относно гласуването, като посредством заключения, приети съгласно член 68 ДФЕС, наложи на Съвета правило за гласуване с единодушие.

149 Всъщност, както Съдът вече е постановил, доколкото правилата за формирането на волята на институциите на Съюза са установени в Договорите и прилагането им не зависи от преценката нито на държавите членки, нито на самите институции, само Договорите могат в особени случаи да овластят институция да промени установена от тях процедура за вземане на решения (решение от 10 септември 2015 г., Парламент/Съвет, C‑363/14, EU:C:2015:579, т. 43).

150 От това следва, че първото основание на Словашката република и седмото основание на Унгария трябва да бъдат отхвърлени по същество.

2. По третата част от третото основание и по първата част от четвъртото основание на Словашката република, както и по петото основание на Унгария, изведени от съществено процесуално нарушение, поради това че Съветът не е спазил предвиденото в член 78, параграф 3 ДФЕС задължение за консултиране с Парламента

a) Доводи на страните

151 Словашката република и Унгария изтъкват, че тъй като Съветът е внесъл съществени изменения в първоначалното предложение на Комисията и е приел обжалваното решение, без да се консултира отново с Парламента, той е допуснал нарушение на съществените процесуални правила, посочени в член 78, параграф 3 ДФЕС, което трябва да доведе до отмяната на обжалваното решение. Словашката република счита, че като е действал по този начин, Съветът е нарушил и член 10, параграфи 1 и 2 и член 13, параграф 2 ДЕС, както и принципите на представителната демокрация, на институционално равновесие и на добро управление.

152 Най-важните изменения на първоначалното предложение на Комисията се отнасят до факта, че в обжалваното решение Унгария повече не фигурира сред държавите членки — бенефициери на преместването, на същото основание като Република Гърция и Италианската република, а сред държавите членки на преместване, което по-специално е довело до заличаването на приложение III към първоначалното предложение на Комисията относно разпределенията на преместването от Унгария и до включването на последно посочената държава членка в приложения I и II към обжалваното решение.

153 Словашката република изтъква други изменения в обжалваното решение спрямо първоначалното предложение на Комисията, както и факта, че с това решение не се изготвя изчерпателен списък на държавите членки, които могат да се ползват от въведения от него режим на преместване, но в член 4, параграф 3 от същото е предвидено, че други държави членки могат да се ползват от него, ако отговарят на предвидените в тази разпоредба условия.

154 Жалбоподателите се оплакват, че Съветът не се е консултирал отново с Парламента, след като е внесъл тези изменения в първоначалното предложение на Комисията, дори при положение че в резолюцията си от 17 септември 2015 г. Парламентът е поискал от Съвета да извърши нова консултация, ако възнамерява да измени съществено предложението на Комисията.

155 Макар че председателството на Съюза редовно е информирало Парламента, и по-специално Комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи на Парламента, за развитието на досието в Съвета, тази информация не би могла да замени формална резолюция на Парламента, приета на пленарно заседание.

156 Във връзка с това Унгария се позовава на две писма, изпратени от председателя на Комисията по правни въпроси на Парламента до председателя на Парламента, съгласно които тази комисия е достигнала до заключението, че Съветът съществено е изменил първоначалното предложение на Комисията, като е изключил Унгария от кръга на държавите членки бенефициери, така че би трябвало да се извърши нова консултация с Парламента.

157 Като основен довод Съветът изтъква, че с оглед по-специално на неотложността на досието е било достатъчно да осъществи консултация с Парламента, като позволи на тази институция да се запознае своевременно със съдържанието на окончателния текст на обжалваното решение и да се произнесе по този въпрос. При всички положения текстът на обжалваното решение, така като окончателно е бил приет и разгледан в неговата цялост, не се отклонява съществено от този, по който е била извършена консултация с Парламента на 14 септември 2015 г.

б) Съображения на Съда

158 Най-напред следва да се отбележи, че според Съвета писмата на Комисията по правни въпроси на Парламента, които са били представени от Унгария като приложение към писмената ѝ реплика и които са посочени в точка 156 от настоящото решение, представляват недопустими доказателства, тъй като са били получени по неправомерен начин. Той иска от Съда като обезпечителна мярка да не ги приема към материалите по настоящите дела. Подобно на Унгария той иска от Съда да приеме процесуално-организационни действия, изразяващи се в приканване на Парламента да потвърди автентичността на тези писма, а при необходимост да уточни правния им характер, както и да информира Съда за евентуалното си съгласие те са бъдат използвани като доказателства от Унгария.

159 В това отношение Съдът приема, че доколкото му е била предоставена в достатъчна степен информация за фактите относно въпроса дали в случая Съветът е изпълнил задължението си за консултиране с Парламента, така както е предвидено в член 78, параграф 3 ДФЕС, той би могъл да разгледа този правен въпрос, без да е необходимо да налага на Парламента исканите процесуално-организационни действия.

160 Колкото до въпроса по същество, трябва да се припомни, че надлежното консултиране с Парламента в случаите, предвидени от Договора, представлява основно формално изискване, чието пренебрегване води до недействителност на съответния акт. Реалното участие на Парламента в процеса на вземане на решения при спазване на предвидените в Договора процедури всъщност е съществен елемент от целеното с Договора институционално равновесие. Тази компетентност е израз на основния демократичен принцип, че народите участват в упражняването на властта чрез представително събрание (вж. в този смисъл по-специално решения от 11 ноември 1997 г., Eurotunnel и др., C‑408/95, EU:C:1997:532, т. 45 и от 7 март 2017 г., RPO, C‑390/15, EU:C:2017:174, т. 24 и 25).

161 Съгласно постоянната практика на Съда задължението за консултиране с Парламента в хода на процедура за вземане на решения в предвидените в Договора случаи въвежда изискването той да бъде консултиран отново всеки път, когато окончателно приетият текст като цяло се различава по самата си същност от този, по който вече е извършена консултация с Парламента, освен ако измененията по същество съответстват на желание, изразено от самия Парламент (вж. по-специално решения от 11 ноември 1997 г., Eurotunnel и др., C‑408/95, EU:C:1997:532, т. 46 и от 7 март 2017 г., RPO, C‑390/15, EU:C:2017:174, т. 26)

162 Измененията, които засягат същността на установения механизъм или които засягат проекта в неговата цялост, представляват съществени изменения, които изискват нова консултация с Парламента (вж. в този смисъл решение от 1 юни 1994 г., Парламент/Съвет, C‑388/92, EU:C:1994:213, т. 13 и 18).

163 Във връзка с това макар и различните изменения на първоначалното предложение на Комисията относно промяната на статута на Унгария да са били направени от Съвета в резултат от отказа на тази държава членка да се възползва от механизма за преместване, така както е предвиден от това предложение, въпреки това, като по-специално се отчете фактът, че член 78, параграф 3 ДФЕС предвижда приемането на временни мерки в полза на една или повече държави членки, които се наминат в извънредна ситуация по смисъла на тази разпоредба, определянето на държавите членки — бенефициери на посочените временни мерки, представлява основен елемент от всяка мярка, приета на основание на същата разпоредба.

164 Следователно трябва да се приеме, че текстът на обжалваното решение, така както е бил окончателно приет, в своята цялост се отклонява съществено дори и от текста на първоначалното предложение на Комисията.

165 От значение е обаче да се посочи, че на 16 септември 2015 г. председателят на Съвета по време на извънредно пленарно заседание на Парламента е обявил следното: „Предвид неотложния характер на ситуацията и както беше посочено в писмото за консултация до Парламента, ще използвам случая да ви информирам, че ще бъде направена значителна промяна спрямо първоначалното предложение [на Комисията]. Унгария не се счита за държава от първа линия и ни уведоми, че не желае да бъде бенефициер при преместването. В становището си Парламентът би могъл да вземе предвид това обстоятелство“.

166 Следователно в законодателната си резолюция от 17 септември 2015 г., в която изразява подкрепата си за първоначалното предложение на Комисията, Парламентът е трябвало да вземе предвид това основно изменение на статута на Унгария, което е наложено на Съвета.

167 Освен това, ако след приемането от Парламента на посочената законодателна резолюция Съветът е внесъл други промени в първоначалното предложение на Комисията, тези промени не са засегнали самата същност на това предложение.

168 Ето защо в рамките на обявените в писмото за консултация неформални контакти председателството на Съвета е предоставило пълна информация на Парламента за тези изменения.

169 Следователно задължението за консултиране с Парламента, предвидено в член 78, параграф 3 ДФЕС, е било изпълнено.

170 С оглед на гореизложеното следва да се отхвърли по същество третата част от третото основание и първата част от четвъртото основание на Словашката република, както и петото основание на Унгария.

3. По втората част от четвъртото основание на Словашката република и по третото основание на Унгария, изведени от съществено процесуално нарушение, поради това че Съветът не се е произнесъл с единодушие, обратно на член 293, параграф 1 ДФЕС

a) Доводи на страните

171 Словашката република и Унгария твърдят, че с приемането на обжалваното решение Съветът е допуснал съществено процесуално нарушение на член 293, параграф 1 ДФЕС, тъй като е променил предложението на Комисията, без да спази изискваното с тази разпоредба единодушие. Според Словашката република по този начин той е нарушил и член 13, параграф 2 ДЕС, както и принципите на институционално равновесие и добро управление.

172 Предвиденото в член 293, параграф 1 ДФЕС изискване за единодушие се прилага за всяко изменение на предложението на Комисията, включително в случай на незначително изменение и независимо от това дали Комисията експлицитно или имплицитно е приела измененията, внесени в нейното предложение по време на разискванията в рамките на Съвета.

173 Жалбоподателите изтъкват, че нищо не показва, че в хода на процедурата по приемане на обжалваното решение Комисията е оттеглила предложението си и е внесла ново предложение, формулирано по идентичен начин като окончателно приетия текст. Напротив, от протокола от заседанието на Съвета от 22 септември 2015 г. следвало, че Комисията нито е внасяла ново предложение, нито е правила предварително изявление във връзка с проекта за изменение, който в крайна сметка е приет от Съвета.

174 Изисквало се обаче Комисията активно и експлицитно да се придържа към въпросните изменения, за да може да се приеме, че тя е изменила предложението си по смисъла на член 293, параграф 2 ДФЕС. В това отношение настоящият случай се различавал от разглеждания по делото, по което е постановено решението от 5 октомври 1994 г., Германия/Съвет (C‑280/93, EU:C:1994:367).

175 Съветът възразява, че на 22 септември 2015 г., по време на заседанието на Съвета, на което е било прието обжалваното решение, Комисията, представлявана от своя първи заместник-председател и от комисаря, компетентен в областта на убежището и имиграцията, е приела всички изменения, внесени от Съвета в първоначалното ѝ предложение. Това съгласие, дори и да се счита за имплицитно, е равностойно на изменение на предложението ѝ от последно посочената институция.

176 Също така Комисията твърди, че е променила предложението си в съответствие с приетите от съответните компетентни комисари изменения от нейно име, с цел да улесни приемането му.

б) Съображения на Съда

177 В член 293 ДФЕС се установява двустранна гаранция за правомощието за инициатива на Комисията, в случая правомощието, предоставено с член 78, параграф 3 ДФЕС в рамките на незаконодателната процедура. От една страна, член 293, параграф 1 ДФЕС предвижда, че когато по силата на Договорите действа по предложение на Комисията, Съветът може да измени това предложение само като действа с единодушие освен в случаите, посочени в определени разпоредби от Договора за функционирането на ЕС, които са изброени в него и са ирелевантни в настоящия случай. От друга страна, съгласно член 293, параграф 2 ДФЕС, докато Съветът не се е произнесъл, Комисията може да измени предложението си по всяко време, докато трае процедурата, водеща до приемането на акт на Съюза (вж. в този смисъл решение от 14 април 2015 г., Съвет/Комисия, C‑409/13, EU:C:2015:217, т. 71—73).

178 От това следва, че ако съгласно член 293, параграф 2 ДФЕС Комисията измени предложението си в хода на процедурата по приемане на акт на Съюза, изискването за единодушие, предвидено в член 293, параграф 1 ДФЕС, не се прилага по отношение на Съвета.

179 Относно член 293, параграф 2 ДФЕС Съдът вече е постановил, че приеманите от Комисията изменени предложения не трябва непременно да са в писмена форма, доколкото те са част от процеса за приемане на актове на Съюза, характеризиращ се с известна гъвкавост, необходима за постигането на сближаване на възгледите на институциите (вж. в този смисъл решение от 5 октомври 1994 г., Германия/Съвет, C‑280/93, EU:C:1994:367, т. 36).

180 На такива съображения за гъвкавост обаче трябва да се отдава особено предимство в рамките на процедурата по приемане на акт на основание член 78, параграф 3 ДФЕС, доколкото с тази разпоредба се цели да се позволи бързото приемане на временни мерки, за да се преодолее в кратък срок и по ефективен начин „извънредна ситуация“ по смисъла на тази разпоредба.

181 От това следва, че в специфичния контекст на член 78, параграф 3 ДФЕС може да се приеме, че Комисията е упражнила правомощието си за изменение, предвидено в член 293, параграф 2 ДФЕС, когато от участието на тази институция в процеса на приемане на съответния акт ясно се установява, че измененото предложение е било одобрено от Комисията. Такова тълкуване отговаря на целта на член 293, параграф 2 ДФЕС, с който се защитава правомощието за инициатива на Комисията.

182 В случая Комисията счита, че признатото ѝ с член 78, параграф 3 ДФЕС правомощие за инициатива не е било нарушено.

183 Във връзка с това тази институция твърди, че тя е изменила първоначалното си предложение, доколкото е одобрила внесените в този текст изменения по време на проведените в рамките на Съвета различни заседания.

184 В този контекст тя отбелязва, че на посочените заседания е била представлявана от двама от членовете си, а именно от първия заместник-председател и от комисаря, който по-специално отговаря за миграцията, съгласно член 13 нейния процедурен правилник, за да одобри измененията в първоначалното ѝ предложение при спазване на приоритетната цел, определена от колегиума на членовете на Комисията по време на заседанието ѝ от 16 септември 2015 г., а именно приемане от Съвета на обвързващо и незабавно приложимо решение във връзка с преместването на 120000 души, очевидно имащи нужда от международна закрила.

185 Във връзка с това от член 13 от Процедурния правилник на Комисията, тълкуван във връзка с целта на член 293, параграф 2 ДФЕС, който има за цел да защити правомощието за инициатива на Комисията, следва, че колегиумът на членовете на Комисията може да упълномощи някой от членовете си в хода на процед