ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

G. HOGAN

представено на 8 май 2019 година ( 1 )

Съединени дела C‑80/18—C‑83/18

Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) (C‑80/18)

Endesa Generación, SA (C‑82/18)

срещу

Administración General del Estado,

Iberdrola Generación Nuclear SAU (C‑80/18 и C‑82/18)

и

Endesa Generación, SA (C‑81/18)

Iberdrola Generación Nuclear SAU (C‑83/18)

срещу

Administración General del Estado (C‑81/18 и C‑83/18)

(Преюдициално запитване, отправено от Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания)

„Преюдициално запитване — Член 191 ДФЕС — Принцип „замърсителят плаща“ — Директива 2009/72/ЕО — Общи правила за вътрешния пазар на електроенергия — Член 3, параграфи 1 и 2 — Принцип на недопускане на дискриминация — Директива 2005/89/ЕО — Финансиране на тарифен дефицит — Данъци, наложени само на дружества, които използват ядрена енергия за производството на електроенергия“

I. Въведение

1. Настоящите преюдициални запитвания се отнасят до тълкуването на член 191, параграф 2 ДФЕС, член 3, параграфи 1 и 2 от Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 2003/54/ЕО ( 2 ), членове 3 и 5 от Директива 2005/89/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 18 януари 2006 година относно мерки за гарантиране сигурност на доставките на електрическа енергия и инфраструктурните инвестиции ( 3 ) и членове 20 и 21 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).

2. Запитванията са отправени в рамките на спорове между, от една страна, Asociación Española de la industria eléctrica (Испанска асоциация на електрическата промишленост, наричана по-нататък „Unesa“), Endesa Generación (наричано по-нататък „Endesa“) и Iberdrola Generación nuclear SA (наричано по-нататък „Iberdrola“), и от друга, Administración General del Estado (Централна държавна администрация, Испания) относно валидността на определени данъци: върху генерирането на отработено ядрено гориво, върху радиоактивните отпадъци, получени при производството на електроенергия от ядрени източници, и върху съхраняването на това гориво и отпадъците.

3. Тези запитвания дават възможност на Съда да уточни приложното поле на Директива 2009/72 и задълженията на държава членка, когато тя упражнява правомощието си да определя данъчната политика по въпросите, обхванати от тази директива. По-конкретно един от ключовите въпроси, повдигнати с настоящото преюдициално запитване, е дали разпоредбите на член 3, параграф 1 от Директива 2009/72 за недопускането на дискриминация могат да се приложат по отношение на данъчна мярка, приета от Кралство Испания през 2012 г.

II. Правна уредба

А. Правото на Съюза

1. Директива 2009/72

4. Член 1 от Директива 2009/72 е озаглавен „Предмет и обхват“ и предвижда, че Директивата „установява общите правила за производството, преноса, разпределението и доставката на електроенергия, както и разпоредби относно защитата на потребителите, с оглед на усъвършенстването и интегрирането на конкурентни пазари на електроенергия в Общността. Тя определя правилата, свързани с организацията и функционирането на електроенергийния сектор, свободния достъп до пазара, критериите и процедурите, приложими към организирането на търгове и към предоставянето на разрешения и управлението на системите. Тя урежда също така задълженията за предоставяне на универсална услуга и правата на потребителите на електроенергия и изяснява изискванията по отношение на конкуренцията“.

5. Съгласно член 2, параграф 1 от Директива 2009/72 „производство“ се отнася до производството на електроенергия.

6. Член 3 от Директива 2009/72 е озаглавен „Задължения за обществени услуги и защита на клиентите“. В първите си два параграфа той предвижда следното: „1. Държавите членки гарантират, въз основа на своята институционална организация и с необходимото внимание към принципа на субсидиарността, че, без да се засяга параграф 2, електроенергийните предприятия се управляват в съответствие с принципите на настоящата директива, с цел да се постигне конкурентен, сигурен и екологично устойчив пазар на електроенергия, и не упражняват дискриминация спрямо тези предприятия както по отношение на правата, така и по отношение на задълженията. 2. При пълно зачитане на съответните разпоредби на Договора, по-специално член [106 ДФЕС], държавите членки може да налагат на предприятия, работещи в електроенергийния сектор, в общ икономически интерес, задължения за обществени услуги, които може да се отнасят до сигурността, включително сигурност на доставките, редовността, качеството и цената на доставките и опазването на околната среда, включително енергийна ефективност, енергия от възобновяеми източници и опазване на климата. Такива задължения са ясно определени, прозрачни, недискриминационни, подлежат на проверка и гарантират равни условия на достъп за електроенергийните предприятия от Общността до националните потребители. Във връзка със сигурността на доставките, управлението на енергийната ефективност/търсенето и за изпълнение на екологичните цели, както и на целите по отношение на енергията от възобновяеми източници, както се посочва в настоящия параграф, държавите членки може да въведат изпълнението на дългосрочно планиране, като вземат предвид възможността трети страни да търсят достъп до системата“.

2. Директива 2005/89

7. Съгласно член 3, параграфи 1 и 4 от Директива 2005/89: „1. Държавите членки осигуряват високо ниво на сигурност на доставките на електрическа енергия, като вземат необходимите мерки за изграждане на стабилен инвестиционен климат и като определят ролите и отговорностите на компетентните органи, в това число, когато е необходимо и на регулаторните органи, както и на всички пазарни участници, за което публикуват необходимата информация. […] […] 4. [В съответствие с тази директива] [д]ържавите членки се задължават да приемат мерки, които не са дискриминиращи и не поставят непреодолими пречки пред пазарните участници, включително [предприятия], които тепърва навлизат в него и [предприятия] с малък пазарен дял. […]“.

8. Съгласно член 5, параграф 1 от Директива 2005/89 „държавите членки предприемат подходящи мерки за поддържане на баланса между търсене на електрическа енергия и наличния производствен капацитет“.

Б. Испанското право

9. Съгласно преамбюла на Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (Закон 15/2012 от 27 декември 2012 г. за данъчните мерки за енергийна устойчивост ( 4 )): „I. Целта на този закон е да адаптира [испанската] данъчна система в посока на по-ефикасно и по-внимателно използване от гледна точка на околната среда и устойчивото развитие […] […] Този закон се основава главно на член 45 от Конституцията — разпоредба, съгласно която опазването на околната среда се превръща в един от водещите принципи на социалните и икономическите политики. Поради това един от акцентите на тази данъчна реформа е да се интернализират екологичните разходи, резултат от производството на електроенергия, произтичащи от производството на електроенергия и от съхраняването на отработено ядрено гориво или радиоактивни отпадъци. По този начин законът трябва да стимулира подобряването на [испанските] нива на енергийна ефективност, като в същото време се гарантира по-добро управление на природните ресурси и се подкрепя новият модел на устойчиво развитие както от икономическа, така и от социална гледна точка и от гледна точка на околната среда. […] За тази цел този закон урежда три нови вида данък: данък върху стойността на произведената електроенергия, данък върху генерирането на отработено ядрено гориво и радиоактивни отпадъци, получени при производството на електроенергия от ядрени източници, и данък върху съхраняването на отработено ядрено гориво и радиоактивни отпадъци в централни съоръжения […] III. […] Производството на електроенергия чрез използване на ядрена енергия предполага приемането от страна на обществото на редица тежести и задължения поради специфичните характеристики на този вид енергия, чието икономическо въздействие трудно може да се определи. Обществото трябва да поема широк кръг от отговорности, произтичащи от това производство, като например управлението на генерираните радиоактивни отпадъци и възможното използване на материали за не-мирни цели. […] Оценката на общия размер на разходите за извеждане от експлоатация на атомните електроцентрали и окончателното обезвреждане на радиоактивните отпадъци съдържат все още значителни неясноти, които в крайна сметка ще окажат влияние върху обществото след прекратяването на експлоатацията на атомните електроцентрали, по-специално по отношение на окончателното обезвреждане на отработеното ядрено гориво и високоактивните отпадъци. Ето защо, като се има предвид голямата продължителност на живота на някои радиоактивни отпадъци, простираща се поколения напред, след окончателното им обезвреждане от съществено значение е да се установят необходимите мерки за предотвратяване на възможността външен агент да предизвика тяхното разпръскване в околната среда или за предотвратяване на други отрицателни последици, като за целта ще са необходими дългосрочни институционални механизми за мониторинг, за който отговорност ще носи държавата. Друга особеност на производството на ядрена електроенергия е използването и генерирането на материали, които трябва да бъдат строго контролирани, за да се избегне използването им за не-мирни цели или за друг вид злонамерен акт, свързан с тях, което принуждава Испания […] да поеме произтичащите от това отговорности и съответно да осигури ресурси за справянето с тях. Така държавата трябва да осигури необходимите ресурси, за да се запазят в действие съществуващите планове за аварийна безопасност на атомните електроцентрали. С оглед на гореизложеното е целесъобразно да се установи данък върху генерирането на отработено ядрено гориво и радиоактивни отпадъци в ядрените инсталации и върху съхраняването им в централни съоръжения с цел компенсиране на разходите, които обществото трябва да поеме в резултат на това генериране. […]“.

10. Член 12 от Закон 15/2012 гласи: „Естество. Данъкът върху генерирането на отработено ядрено гориво и радиоактивни отпадъци, получени при производството на електроенергия от ядрени източници, и данъкът върху съхраняването на отработено ядрено гориво и радиоактивни отпадъци в централни съоръжения са преки данъци с имуществено изражение, налагани върху дейности, които, заедно със съответните данъчни събития, са определени в членове 15 и 19 от настоящия закон“.

11. Член 15 от Закон 15/2012 гласи: „За целите на данъка данъчното събитие е генерирането на отработено ядрено гориво и радиоактивни отпадъци, получени при производството на електроенергия от ядрени източници“.

12. Член 19 от Закон 15/2012 гласи: „За целите на данъка данъчното събитие е дейността по съхраняване на отработено ядрено гориво и радиоактивни отпадъци в централно съоръжение. За целите на този данък „съхраняване на отработено ядрено гориво и радиоактивни отпадъци“ означава всяка дейност, която се състои във временното или окончателното им имобилизиране по какъвто и да било начин, а „централно съоръжение“ означава съоръжение, което може да съхранява такива материали от различни съоръжения или места на произход“.

13. Втората допълнителна разпоредба на Закон 15/2012, свързана с разходите на електроенергийната система, гласи: „Всяка година държавните общи финансови закони разпределят за финансирането на разходите на електроенергийната система, предвидени в член 16 от Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico [Закон № 54/1997 от 27 ноември 1997 г. относно сектора на енергетиката], сума, равна на сбора от: а) прогнозната стойност на годишните суми, събрани от държавата от предвидените в този закон данъци и такси; б) очакваните приходи от търговете за квоти за емисии на парникови газове при максимален размер 500 милиона евро“.

III. Фактите в основата на спора по главното производство

14. Жалбоподателите в главните производства са дружества за производство на електроенергия, по-специално от ядрен произход. Те подават жалба пред Audiencia Nacional (Национален съд, Испания) срещу подзаконов нормативен акт (наредба) за одобрение на образците, които се използват за самостоятелно изчисляване и плащане на данъци върху генерирането на отработено ядрено гориво и радиоактивни отпадъци, получени при производството на електроенергия от ядрени източници, както и върху съхраняването на отработено ядрено гориво и радиоактивни отпадъци в централни съоръжения (наричани по-нататък „данъците върху ядрените отпадъци“). Основното им възражение е, че тази форма на данъчно облагане по своето действие представлява форма на специално данъчно облагане за производители на ядрена енергия, което води до нарушаване на испанския пазар на електроенергия, и че като такова следва да се приеме за незаконно от гледна точка както на националното конституционно право, така и на правото на Съюза.

15. След като жалбите им са отхвърлени, на 30 октомври 2014 г. тези дружества подават жалби пред запитващата юрисдикция.

16. Според националния съд целта на данъците върху ядрените отпадъци е да се увеличат приходите на финансовата система за електроенергията така, че производителите на ядрена електроенергия да поемат по-голямата тежест за финансирането на т.нар. „тарифен дефицит“ ( 5 ) в сравнение с други производители на електроенергия.

17. Според този съд облагането без обективна обосновка на определени предприятия поради начина им на производство —макар данъкът да не се налага пряко върху самото производство или произведената електроенергия, а върху горивото, отпадъците и съхраняването на използваните за тази цел средства — нарушава свободната конкуренция на пазара на електроенергия. Освен това посоченото различно третиране би могло да противоречи на правото на Съюза, ако бъде установено, че с него не се цели опазването на околната среда, както и че е въведено по причини, свързани единствено с тарифния дефицит.

18. С определение от 12 април 2016 г. запитващата юрисдикция постановява сезирането Tribunal Constitucional (Конституционен съд, Испания) с въпрос за противоконституционността на тези данъци с оглед на евентуалното им противоречие с принципа на икономически капацитет, предвиден в член 31, параграф 1 от испанската конституция. Tribunal Constitucional (Конституционен съд) обаче счита за недопустим въпроса за противоконституционност, като приема, че след като Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания) има съмнения относно съответствието на Закон 15/2012 с правото на Съюза, първо следва да отправи преюдициално запитване.

IV. Преюдициалното запитване и производството пред Съда

19. При тези условия Tribunal Supremo (Върховен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси: „1. Допуска ли принципът „замърсителят плаща“, закрепен в член 191, параграф 2 [ДФЕС], във връзка с членове 20 и 21 от [Хартата], които прогласяват като основни принципи равенството и недопускането на дискриминация, отразени в член 3, параграфи 1 и 2 от Директива 2009/72/ЕО — доколкото с него се цели по-специално постигането на конкурентен и недискриминационен пазар на електроенергия, който може да бъде изменен само от съображения от общ икономически интерес, включващи опазването на околната среда — въвеждането на данъци, с които се облагат единствено производителите на електроенергия, използващи ядрена енергия, когато основната цел на тези данъци не е свързана с околната среда, а с увеличаването на приходите на финансовата система за електроенергията, поради което тези предприятия поемат по-голяма тежест за финансирането на тарифния дефицит в сравнение с други предприятия, извършващи същата дейност? 2) Допуска ли европейската правна уредба на конкурентен и недискриминационен пазар облагането с данъци за околната среда, чието въвеждане е обосновано с присъщия за ядрената дейност приток на замърсяване, без обаче да е нормативно конкретизирано — обосновката е предвидена в преамбюла на закона, поради което по отношение на данъка върху генерирането на отработено ядрено гориво и радиоактивни отпадъци, получени при производството на електроенергия от ядрени източници, в текста с правно обвързващо действие на закона не е отразено интернализирането на разходите, които се покриват с него, и по отношение на съхраняването на радиоактивните отпадъци също липсва конкретизация, тъй като разходите за тяхното управление и съхраняване се покриват от други данъци — когато освен това предназначението на постъпленията не е ясно определено и посочените предприятия са длъжни да поемат произтичащата от това гражданска отговорност до 1200 милиона [евро]? 3) Изпълнено ли е изискването по член 3, параграф 2 от [Директива 2009/72] задълженията, които следва да се налагат в общ икономически интерес, включително опазването на околната среда, да са ясно определени, прозрачни, недискриминационни и да подлежат на проверка, когато екологичната цел и характерните елементи на данъците за околната среда не са конкретизирани в частта с нормативен характер на правната уредба? 4) Допускат ли принципът „замърсителят плаща“ по член 191, параграф 2 [ДФЕС], и принципите на равенство и недопускане на дискриминация по членове 20 и 21 от [Хартата] и членове 3 и 5 от Директива 2005/89/ЕО — доколкото с тях се цели гарантиране на „успешното функциониране на вътрешния пазар на електроенергията“, задължавайки държавите членки да приемат „[в съответствие с тази директива] мерки, които не са дискриминиращи и не поставят непреодолими пречки пред пазарните участници“ — национална правна уредба, с която финансирането на тарифния дефицит се възлага на всички предприятия в електроенергийния сектор, но на ядреноенергийните предприятия (с изключение на използващите водноенергийни източници, считани за възобновяеми) се налагат особено големи данъчни задължения, като по този начин те поемат по-голяма данъчна тежест в сравнение с други предприятия, участващи на енергийния пазар, някои от които причиняват по-голямо замърсяване, а не са длъжни да покриват тези разходи, като обосновката се състои от съображения за опазване на околната среда, предвид присъщите за ядрената дейност рискове и несигурност, без конкретизиране на разходите и без посочване на свързано с опазването на околната среда предназначение на приходите (като се има предвид, че управлението и съхраняването на отпадъците се покрива от други данъци и ядреноенергийните предприятия поемат гражданската отговорност), и с която разпоредба се нарушава свободната конкуренция, съобразена с изискванията на либерализирания вътрешен пазар, като се облагодетелстват други оператори, произвеждащи електроенергия, които не са длъжни да плащат данъци, свързани с околната среда, дори когато за производството ѝ използват по-замърсяващи източници? 5) Противоречи ли на установения в член 191, параграф 2 [ДФЕС] принцип „замърсителят плаща“ данък върху генерирането на отработено ядрено гориво и радиоактивни отпадъци, получени при производството на електроенергия от ядрени източници, с който се облага само производството на ядрена енергия, без да се взема предвид какъвто и да било друг сектор, който може да генерира такива отпадъци, поради което други предприятия, извършващи дейност чрез използване на ядрен материал или източник, въпреки че оказват влияние върху опазването на околната среда, не подлежат на облагане?“.

20. Жалбоподателите в главното производство, испанското правителство и Европейската комисия представят писмени становища. Освен това всички те изразяват устно становищата си в съдебното заседание, проведено на 28 февруари 2018 г.

V. Анализ

21. По искане на Съда ще огранича настоящото заключение до първите два въпроса, които са предмет на преюдициалното запитване, отправено от Tribunal Supremo (Върховен съд). Ще разгледам тези въпроси, доколкото те се отнасят до тълкуването на член 3, параграф 1 от Директива 2009/72, тъй като останалите разпоредби, изтъкнати в тяхна подкрепа, са недопустими или ненужни.

22. На първо място, тълкуването на член 3, параграф 2 от Директива 2009/72 е предмет на третия въпрос. На второ място, не е необходимо да се тълкуват членове 20 и 21 от Хартата, тъй като в член 3, параграф 1 от Директива 2009/72 се дава практически израз на принципа на недопускане на дискриминация в областта на пазара на електроенергия. На трето място, член 191, параграф 2 ДФЕС посочва, че политиката на Съюза в областта на околната среда има за цел постигането на високо равнище на защита и се основава също така на принципа „замърсителят плаща“. Следователно посочената разпоредба се ограничава до това да определи общите цели на Европейския съюз, свързани с околната среда, като се има предвид, че член 192 ДФЕС предоставя на законодателя на Съюза отговорността за определяне на действията, които да бъдат предприети за постигането на тези цели. Следователно, както правилно отбелязва испанското правителство, доколкото член 191, параграф 2 ДФЕС, в който се съдържа принципът„замърсителят плаща“, се отнася до действие на Съюза, частноправните субекти не могат да се позоват на тази разпоредба, за да изключат прилагането на национална правна уредба в областта на политиката във връзка с околната среда, когато липсва правна уредба на Съюза, приета на основание член 192 ДФЕС, уреждаща специално съответната хипотеза ( 6 ). Следва да се отбележи, че нито Директива 2009/72, нито Директива 2005/89 (която също се споменава от запитващата юрисдикция) са приети на основание член 175 ДЕО, понастоящем член 192 ДФЕС.

23. При тези обстоятелства считам, че на първите два въпроса може да се отговори заедно с уговорката, че с тях запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 3, параграф 1 от Директива 2009/72 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която налага данъци върху производството и съхраняването на ядрено гориво и отпадъци, които се налагат само на електроенергийни предприятия, използващи ядрена енергия, и чиято основна цел не е опазване на околната среда, а увеличаване на приходите с цел компенсиране на тарифния дефицит.

А. Приложното поле на Директива 2009/72

24. На първо място, уместно е да се разгледа приложимостта на Директива 2009/72 по отношение на данъци като разглежданите в главното производство данъци върху ядрените отпадъци.

25. Според испанското правителство тази директива установява само общи правила за организацията на вътрешния пазар на електроенергия, без да засяга данъчната компетентност на държавите членки. Испанското правителство твърди, че оспорваните в главното производство данъци са приети в съответствие с тази компетентност.

26. От своя страна жалбоподателите твърдят — и запитващата юрисдикция изглежда е съгласна — че данъците върху ядрените отпадъци засягат, макар и непряко, достъпа на производителите на ядрена енергия до пазара на електроенергия при равни условия с производителите на неядрена електроенергия. По този начин тези данъци неминуемо щели да се отразят върху разходите на първите предприятия, което на свой ред можело да окаже въздействие върху тяхното участие, що се отнася до условията на равнопоставена конкуренция на пазара на електроенергия. Облагайки с данъци върху генерирането на отработено ядрено гориво и радиоактивни отпадъци, получени при производството на електроенергия от ядрени източници, както и върху съхраняването на отработено ядрено гориво и радиоактивни отпадъци в централни съоръжения, националното законодателство налагало задължения на ядреноенергийните предприятия, извършващи дейност на пазара на електроенергия, и следователно попадало в приложното поле на Директива 2009/72, която има за цел да установи общи правила в рамките на този пазар.

27. Не споделям последното посочено тълкуване на приложното поле на Директива 2009/72 поради следните причини.

28. Приложното поле на разпоредба от правото на Съюза се определя чрез обичайните методи на тълкуване, възприети от Съда. Това означава, че трябва да бъдат разгледани формулировката, структурата и целите на Директива 2009/72 ( 7 ).

29. Първо, съгласно член 1 от Директивата „[н]астоящата директива установява общите правила за производството, преноса, разпределението и доставката на електроенергия, както и разпоредби относно защитата на потребителите, с оглед на усъвършенстването и интегрирането на конкурентни пазари на електроенергия в Общността“ ( 8 ).

30. При тази формулировка приложното поле на Директивата може да изглежда широко определено, обхващащо целия „житейски цикъл“ на електроенергията:от нейното производство до доставянето ѝ на потребителя. Законодателят обаче подхожда към този процес от конкретна гледна точка, а именно усъвършенстването и интегрирането на конкурентни пазари на електроенергия в Съюза.

31. Второ, макар тази Директива да преследва по-широк кръг от цели, като например защита на потребителите и опазване на околната среда ( 9 ), вътрешният пазар е нейната „основна цел“ ( 10 ). Фокусът остава върху трансграничния достъп за нови доставчици на електроенергия от различни енергийни източници, както и за нови производители на електроенергия ( 11 ). Както е посочено в съображение 59 от Директива 2009/72, „[р]азвитието на истински вътрешен пазар на електроенергия, чрез свързана през Общността мрежа, следва да бъде една от основните цели на настоящата директива“. С други думи, Директива 2009/72 цели по същество създаването на отворен и конкурентен вътрешен пазар на електроенергия, който позволява на потребителите свободно да избират своите доставчици и тези доставчици свободно да доставят продуктите си на своите клиенти и да създадат условия на равнопоставеност на този пазар, да се осигури сигурността на енергийните доставки и устойчива политика в областта на изменението на климата ( 12 ).

32. На трето място, разглежданите в главното производство данъци върху ядрените отпадъци не се отнасят до производството или потреблението на електроенергия, а касаят отработеното ядрено гориво и радиоактивните отпадъци, получени при производството на електроенергия от ядрени източници (и съхраняването на това ядрено гориво и отпадъци). Очевидно може да се приеме, че отработеното ядрено гориво и радиоактивните отпадъци са присъщи на процеса на производство на ядрена енергия ( 13 ). Това обаче не е достатъчна причина за включване в приложното поле на Директива 2009/72.

33. Всъщност, доколкото терминът „производство“ се използва в член 1 от Директива 2009/72 и е дефиниран в член 2, параграф 1 като „производството на електроенергия“, това понятие е разгърнато в глава III от посочената директива. В тази връзка трябва да се отбележи, че понятието „производство“ се ограничава до правилата, уреждащи изграждането на нови производствени мощности и на тръжната процедура за нови мощности.

34. Освен това, дори да се приеме, че данък като този върху ядрените отпадъци е в състояние да окаже въздействие върху достъпа на производителите на ядрена енергия до пазара на електроенергия, от най-голямо значение е обстоятелството, че Директива 2009/72 не съдържа никакви разпоредби в областта на данъчното облагане.

35. Няма как да бъде другояче, тъй като Директива 2009/72 е приета на основание член 95, параграф 1 ЕО (понастоящем член 114 ДФЕС) в съответствие с процедурата, предвидена в член 251 ЕО, а съгласно член 95, параграф 2 ЕО параграф 1 от същия член не се прилага по отношение на данъчните разпоредби.

36. Желанието на държавите членки да запазят компетентността си при определяне на данъчното облагане в областта на електроенергетиката става още по-ясно след приемането на Договора от Лисабон. Така, макар че съгласно член 194, параграф 2 ДФЕС мерките за постигане на целта на енергийната политика на Съюза се приемат в съответствие с обикновената законодателна процедура, параграф 3 от посочения член предвижда, че когато мерките са „предимно с фискален характер“, Съветът действа в съответствие със специална законодателна процедура, с единодушие и след консултация с Европейския парламент.

37. Както вече посочих, считам, че приложното поле на Директива 2009/72 се ограничава само до дейностите по производство, пренос, разпределение и доставка на електроенергия. В тази връзка от значение е въпросът за данъчната хармонизация. В тази област е приета законодателна мярка на равнището на Съюза. Вярно е, че член 3, параграф 1 от Директива 2009/72 въвежда единствено правилото за недопускане на дискриминация. При все това, тъй като с него се предвижда прилагане на разпоредба от правото на Съюза, той трябва да се разглежда като мярка за хармонизиране.

38. Въпреки това, тъй като съгласно член 95, параграф 1 ЕО (понастоящем член 114 ДФЕС) Съюзът не е компетентен да приема такава данъчна мярка, ако член 3, параграф 1 от Директива 2009/72 следваше да се прилага по отношение на национална данъчна мярка, то той по дефиниция би бил незаконосъобразен. Следователно по отношение на тази законодателна разпоредба е необходимо да се приложи по-ограничително тълкуване от това, което вероятно би следвало от общия характер на формулировката ѝ. Всяко друго заключение би довело до разширяване на обхвата на Директивата и според мен би изисквало упражняване от страна на Съюза на данъчни правомощия, с които той просто не разполага. Следователно, ако Директивата се тълкува като уреждаща приложението на този принцип на недопускане на дискриминация по отношение на данъци в рамките на пазара на електроенергия, то тогава тя трябва да се разглежда по същество като данъчна мярка, във връзка с която Съюзът не е разполагал с компетентност от гледна точка на член 114 ДФЕС.

39. По изложените съображения на втория въпрос следва да се отговори, че член 3, параграф 1 от Директива 2009/72 трябва да се тълкува в смисъл, че не се прилага по отношение на данъци като разглежданите в главното производство.

Б. При условията на евентуалност, по въпроса за дискриминацията

40. В случай че Съдът не споделя това тълкуване на приложното поле на Директива 2009/72 и стигне до заключението, че тя се прилага по отношение на данъците върху ядрените отпадъци, при условията на евентуалност ще разгледам въпроса дали член 3, параграф 1 от Директива 2009/72 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска данъци като тези, приети от Кралство Испания в настоящото дело. Следователно в останалата част от настоящото заключение се изхожда от разбирането — обратно на моето становище — че член 3, параграф 1 от Директива 2009/72 се прилага в настоящия случай.

1. Приложно поле на член 3, параграф 1 от Директива 2009/72 и задълженията за обществени услуги

41. Съгласно член 3, параграф 1 от Директива 2009/72 „[д]ържавите членки гарантират, въз основа на своята институционална организация и с необходимото внимание към принципа на субсидиарността, че, без да се засяга параграф 2, електроенергийните предприятия се управляват в съответствие с принципите на настоящата директива, с цел да се постигне конкурентен, сигурен и екологично устойчив пазар на електроенергия, и не упражняват дискриминация спрямо тези предприятия както по отношение на правата, така и по отношение на задълженията“ ( 14 ).

42. Макар този член да е озаглавен „Задължения за обществени услуги и защита на клиентите“, не мисля, че действието на забраната за дискриминация, залегнала в член 3, параграф 1, е ограничено до областта на „задълженията за обществени услуги“ или защитата на потребителите.

43. Първо, приложното поле на този член е много по-широко от заглавието му. Очевидно той позволява на държавите членки да налагат задължения за обществени услуги на предприятията, работещи в електроенергийния сектор, в общ икономически интерес ( 15 ) и предвижда мерки в полза на потребителите, като например задължения за предоставяне на информация ( 16 ). Също така обаче той изисква държавите членки да прилагат и други мерки, насочени например към постигане на целите за социално и икономическо сближаване и опазване на околната среда или за осигуряване наличието на независим механизъм, като например омбудсман по въпросите на енергетиката или орган на потребителите, за осигуряване ефикасно разглеждане на жалби и извънсъдебно уреждане на спорове ( 17 ).

44. Второ, както Съдът вече е постановил във връзка с предходната директива относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия ( 18 ), разпоредбите в нея, които се отнасят до принципа на недопускане на дискриминация, „са особен израз на общия принцип на равенство“ ( 19 ).

45. С оглед на изложените по-горе съображения считам, че ако Директива 2009/72 се прилага по отношение на данъци като тези върху ядрените отпадъци, тогава член 3, параграф 1 от посочената директива, като конкретен израз на общия принцип на равенство, също се прилага спрямо тях.

2. Относно дискриминацията

46. Според постоянната съдебна практика принципът на равно третиране изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано ( 20 ). Разликата в третирането е обоснована, когато се основава на обективен и разумен критерий, тоест когато е свързана с допустима от закона цел на разглежданото законодателство и когато е съразмерна на целта на съответното третиране ( 21 ).

47. За да се квалифицират положенията като „сходни“ или „различни“, те трябва да се изследват във връзка с целите на въпросната мярка ( 22 ). Всъщност, както Съдът последователно е постановявал, „изискването за сравнимост на ситуациите, с цел да се определи дали е налице нарушение на принципа на равно третиране, трябва да се преценява с оглед на всички характеризиращи тези ситуации елементи, и по-специално на предмета и целта на националното законодателство, което установява разглежданото различие“ ( 23 ).

48. Вярно е, че в случай, в който предмет на разглеждане не е общият принцип на равно третиране, а разпоредба, която е израз на този принцип, може да се постави въпросът дали изискването за сравнимост на положенията не следва да се преценява с оглед на преследваната с тази разпоредба цел, а не с оглед на националното законодателство, което създава твърдяната дискриминация.

49. Според мен отговорът на този въпрос зависи от начина, по който въпросната разпоредба прилага принципа на равно третиране. Ако тя изрично предвижда, че две категории лица трябва да бъдат третирани по един и същи начин, националните съдилища са длъжни да приемат, че техните положения са сходни. Ако обаче дадена директива предвижда единствено че държавите членки не трябва да дискриминират определена категория лица, държавите членки нямат задължение да третират всички лица като попадащи в същото положение, а трябва да гарантират, че при упражняването на нормотворческите си правомощия те няма да създадат произволно разграничение и че по този начин е запазена същността на принципа на равното третиране.

50. В настоящия случай, доколкото член 3, параграф 1 не предвижда, че всички производители на електроенергия трябва да бъдат третирани по един и същ начин, а че „държавите членки […] не упражняват дискриминация спрямо [електроенергийните] предприятия както по отношение на правата, така и по отношение на задълженията“, смятам, че сравнимостта на положенията трябва да се преценява само с оглед на предмета на националното законодателство и преследваната цел.

51. Следователно необходимо е да се прецени дали положението на атомните електроцентрали е сходно с това на другите производители на енергия с оглед на целта на разглежданото национално законодателство.

52. Съгласно преамбюла на Закон 15/2012 въвеждането на данъците върху ядрените отпадъци е оправдано със спецификата на производството на ядрена енергия от гледна точка на опазване на околната среда и на безопасността.

53. В тази връзка следва да се подчертае, че в решение по дело Kernkraftwerke Lippe-Ems Съдът вече е приел, че „производството на електроенергия по друг начин освен чрез използване на ядрено гориво […] с оглед на целта на този режим […] не се намира в сходно фактическо и правно положение с това на производството на електроенергия с използване на ядрено гориво — единственото, което генерира радиоактивни отпадъци при такъв вид използване“ ( 24 ). Следва да се отбележи, че националното законодателство, разглеждано в това предходно дело, е преследвало цел, подобна на тази на разглежданите в настоящото дело данъци върху ядрените отпадъци, доколкото то е налагало данък върху използването на ядрено гориво за производството на електроенергия с търговска цел, който в контекст на бюджетна консолидация и съгласно принципа „замърсителят плаща“ трябва да допринесе за намаляването на тежестта за германския федерален бюджет във връзка с необходимото саниране на определена мина, в която се съхраняват радиоактивни отпадъци от използването на ядрено гориво ( 25 ).

54. Въпреки че съображенията на Съда в решение Kernkraftwerke Lippe-Ems са изложени в частта от решението, отнасяща се до съответствието на националната правна уредба с член 107 ДФЕС, не виждам защо констатациите на Съда относно сходния характер на положението на производителите на енергия по отношение на въздействието върху околната среда да не се приложат и по отношение на настоящото дело. То също се отнася до данъци върху използването на ядрено гориво (тъй като данъците върху ядрените отпадъци се отнасят до отработеното ядрено гориво и до радиоактивните отпадъци), които са въведени с оглед на опасения относно трудностите във връзка с околната среда и безопасността, произтичащи от този вид отпадъци.

55. В светлината на изложените по-горе съображения споделям тезата на Комисията и считам, че ядрената енергия не е в положение, сходно с това на другите източници на електроенергия, що се отнася до опазването на околната среда, поради специфичните рискове за здравето и безопасността, свързани по-специално с третирането и съхраняването на ядрените отпадъци, които се генерират. Това обаче само по себе си не е непременно от решаващо значение, тъй като при тези обстоятелства задачата на запитващата юрисдикция е реално да прецени дали, като се държи сметка за свободата на преценка на държавата в такива случаи, въпросното различно данъчно третиране може действително да бъде обосновано със специфичните и отличаващи се трудности, свързани с околната среда и безопасността на производството на ядрена енергия.

56. В тази връзка следва да се припомни, че в контекста на преюдициалните запитвания Съдът няма компетентност да се произнася относно валидността или тълкуването на разпоредба от националното право, както би могъл да направи по силата на член 258 ДФЕС. Следва да се припомни, че в крайна сметка националният съд, който единствен е компетентен да прецени фактите по делото в главното производство и да тълкува националното законодателство, трябва да определи дали това е така. Все пак Съдът, чиято задача в рамките на преюдициалното производство е да предостави полезен отговор на националния съд, е компетентен да даде указания, изведени от преписката по делото в главното производство и от представените пред него становища, така че да позволи на запитващата юрисдикция да се произнесе ( 26 ).

57. В тази връзка запитващата юрисдикция и жалбоподателите излагат сериозни съмнения по отношение на привидно свързаното с околната среда основание за приемането на това законодателство и твърдят, че действителната причина за приемането на разглежданата правна уредба е единствено необходимостта от осигуряване на повече средства с цел намаляване на тарифния дефицит. С други думи, основната цел на данъците върху ядрените отпадъци е да увеличат публичните приходи, генерирани от финансовата система на електроенергийния сектор.

58. Ако това действително се потвърди от констатациите на запитващата юрисдикция, положението би било различно. В действителност, като се има предвид специфичното положение на наличие на тарифен дефицит в Испания и необходимостта той да бъде намален, всички производители на енергия са в сходно положение, тъй като дефицитът се дължи на разликата между приходите, които испанските електроенергийни предприятия получават от потребителите, и разходите за снабдяване с електроенергия, признати от националните разпоредби.

59. В този контекст трябва да се признае, че обстоятелството, че от една страна, има няколко други задължения за покриване на рисковете, свързани с производството на ядрена енергия ( 27 ), и от друга страна, втората допълнителна разпоредба на Закон 15/2012 предвижда, че държавните общи финансови закони разпределят за финансирането на разходите на електроенергийната система и прогнозната стойност на годишните суми, събрани от държавата от предвидените в този закон данъци и такси, включени в Закон 15/2012, са фактори, които може сериозно да поставят под въпрос основанията, свързани с околната среда, както са изложени в преамбюла на Закон 15/2012.

60. Всичко това би подкопало привидната обосновка на данъка, наложен на производителите на ядрена енергия (включително необходимостта да се разрешат специфични и конкретни екологични проблеми). Ако запитващата юрисдикция стигне до този извод, това би означавало, че макар разглежданият данък да се представя като екологична мярка, в действителност той представлява форма на специална данъчна мярка, която има за резултат създаването на дискриминация по отношение на ядрените производители, като за тях се прилага по-високо данъчно облагане в сравнение с други производители на електроенергия и това различно третиране не е обективно обосновано от тези екологични съображения.

61. Запитващата юрисдикция обаче трябва да прецени дали целта на разглежданата в главното производство правна уредба е действително свързана с опазването на околната среда и безопасността и, ако е необходимо — предвид свободата на преценка на държавата членка в това отношение — да установи дали различното данъчно третиране на производителите на електроенергия е обективно оправдано за целите на тълкуването на член 3, параграф 1 от Директива 2009/72. Всъщност, макар несъмнено опазването на околната среда да може да се счита за обективен и разумен критерий в областта на вътрешния пазар на електроенергия — както ясно указва изричният текст на член 3, параграф 2 от Директива 2009/72 или на член 194, параграф 1 ДФЕС — разликата в третирането е обоснована само когато свързана с допустима от закона цел ( 28 ).

VI. Заключение

62. С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори, както следва, на първите два от поставените от Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания) преюдициални въпроси: „Член 3, параграф 1 от Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 2003/54/ЕО трябва да се тълкува в смисъл, че не се прилага по отношение на данъци като разглежданите в главното производство, които представляват данъци върху генерирането на отработено ядрено гориво и радиоактивни отпадъци, получени при производството на електроенергия от ядрени източници, и върху съхраняването на това отработено ядрено гориво и радиоактивните отпадъци в централни съоръжения. При условията на евентуалност: Член 3, параграф 1 от Директива 2009/72 трябва да се тълкува в смисъл, че по принцип допуска национална правна уредба като тази, която урежда разглежданите в главното производство данъци, доколкото положението на електроенергийните предприятия, които използват ядрена енергия, не е сходно с това на останалите производители на електроенергия от гледна точка на опазването на околната среда и безопасността. При все това запитващата юрисдикция трябва да прецени дали целта на разглежданата в главното производство правна уредба действително е свързана с опазването на околната среда и безопасността и евентуално дали разликата в данъчното третиране на различните видове производители на електроенергия е обективно обоснована от тези опасения по отношение на околната среда“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) ОВ L 211, 2009 г., стр. 55.

( 3 ) ОВ L 33, 2006 г., стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 51, стр. 309.

( 4 ) BOE № 312 от 28 декември 2012 г., стр. 88081.

( 5 ) Понятието „тарифен дефицит“ съответства на разликата между приходите, които испанските електроенергийни дружества получават от потребителите, и разходите за снабдяване с електроенергия, признати от националните разпоредби.

( 6 ) Вж. в този смисъл решения от 9 март 2010 г., ERG и др. (C‑379/08 и C‑380/08, EU:C:2010:127, т. 38 и 39), и от 4 март 2015 г., Fipa Group и др. (C‑534/13, EU:C:2015:140, т. 39 и 40).

( 7 ) Вж. в този смисъл решение от 7 февруари 1985 г., Abels (C‑135/83, EU:C:1985:55, т. 13), и заключението на генералния адвокат Léger по дело Berliner Kindl Brauerei (C‑208/98, EU:C:1999:537, т. 32).

( 8 ) Курсивът е мой.

( 9 ) Вж. съображения 42, 43 и 51 от Директива 2009/72. В този смисъл вж. също Johnston, A., Block, G. EU Energy Law. Oxford, Oxford University Press, 2012, No. 2.45.

( 10 ) Вж. Delvaux, B. Eu Law and the Development of a Sustainable, Competitive and Secure Energy Policy. Cambridge-Antwerp-Portland, Intersentia, 2013, No. 141.

( 11 ) Вж. съображения 8 и 39 от Директива 2009/72.

( 12 ) Вж. съображения 3, 4, 5 и 7 от Директива 2009/72.

( 13 ) Вж. съображения 19 и 20 от Директива 2011/70/Евратом на Съвета от 19 юли 2011 година за създаване на рамка на Общността за отговорно и безопасно управление на отработено гориво и радиоактивни отпадъци (ОВ L 199, 2011 г., стр. 48) и член (i) от преамбюла на Единната конвенция за безопасност при управление на отработено гориво и за безопасност при управление на радиоактивни отпадъци, приета от Международната агенция за атомна енергия на 5 септември 1997 г.

( 14 ) Курсивът е мой.

( 15 ) Вж. член 3, параграф 2 от Директива 2009/72.

( 16 ) Вж. член 3, параграф 5 от Директива 2009/72.

( 17 ) Вж. член 3, параграфи 10 и 13 от Директива 2009/72.

( 18 ) Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (ОВ L 176, 2003 г., стр. 37; Специално издание на български език, 2007 г., глава 12, том 2, стр. 61).

( 19 ) Решение от 29 септември 2016 г., Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:732, т. 79). Вж. също, относно имплицитното прилагане на тези мотиви, що се отнася до член 15, параграф 7 и член 37, параграф 6, буква б) от Директива 2009/72, решение от 28 ноември 2018 г., Solvay Chimica Italia и др. (C‑262/17, C‑263/17 и C‑273/17, EU:C:2018:961, т. 64 и 66).

( 20 ) Вж. в този смисъл решение от 7 март 2017 г., RPO (C‑390/15, EU:C:2017:174, т. 41).

( 21 ) Вж. в този смисъл решение от 29 септември 2016 г., Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:732, т. 81).

( 22 ) Lenaerts, K., Van Nuffel, P. European Union Law. 3. ed., London, Sweet & Maxwell, 2011, No. 7-061.

( 23 ) Решение от 22 януари 2019 г., Cresco Investigation (C‑193/17, EU:C:2019:43, т. 42). Вж. също решения от 1 октомври 2015 г., О (C‑432/14, EU:C:2015:643, т. 32), и от 26 юни 2018 г., MB (Промяна на пола и пенсия) (C‑451/16, EU:C:2018:492, т. 42).

( 24 ) Решение от 4 юни 2015 г. (C‑5/14, EU:C:2015:354, т. 79).

( 25 ) Вж. решение от 4 юни 2015 г., Kernkraftwerke Lippe-Ems (C‑5/14, EU:C:2015:354, т. 78).

( 26 ) Вж. в този смисъл решение от 6 декември 2018 г., Montag (C‑480/17, EU:C:2018:987, т. 34).

( 27 ) Според запитващата юрисдикция публичните ресурси, които са необходими, за да бъде възможно и изпълнимо управлението и съхраняването на радиоактивните отпадъци, са покрити от най-малко четири държавни такси, предназначени за подпомагане на Fondo Nacional para la financiación de las actividades del Plan General de Residuos Radioactivos (Националният фонд за финансирането на дейностите по Общия план за радиоактивните отпадъци) (т. 8.3, стр. 26 от преюдициалното запитване по дело C‑80/18). Запитващата юрисдикция посочва и задължението на производителите на ядрена енергия да поемат гражданска отговорност до 1200 милиона евро. В допълнение към тези задължения всъщност Endesa Generación посочва също така, че атомните електроцентрали в Испания подлежат на данъчно облагане с цел финансиране на Съвета за ядрена безопасност и финансиране на използването на държавните сили за сигурност за гарантиране на сигурността на инсталациите.

( 28 ) Вж. в този смисъл решение от 29 септември 2016 г., Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:732, т. 81).