ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

M. WATHELET

представено на 11 декември 2014 година( )

Дело C‑320/13

Европейска комисия

срещу

Република Полша

„Неизпълнение на задължения от държава членка — Член 258 ДФЕС — Насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници — Директива 2009/28/ЕО — Член 260, параграф 3 ДФЕС — Липса на транспониране и/или съобщаване на мерките за транспониране — Периодична имуществена санкция“

1. С исковата си молба Европейската комисия иска от Съда да установи, че „като не е приела необходимите законови, подзаконови и административни разпоредби, за да се съобрази с Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО( ), и при всички случаи като не е уведомила Комисията за това, Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 27, параграф 1 от посочената директива“.

2. Освен това на основание член 260, параграф 3 ДФЕС Комисията иска от Съда да осъди Република Полша поради неизпълнение на задължението да съобщи мерките за транспониране на Директива 2009/28 да заплаща периодична имуществена санкция за всеки ден забава, считано от датата на обявяване на решението по настоящото дело. В хода на производството първоначално предложеният размер на санкцията от 133 228,80 EUR е намален в крайна сметка на 61 380 EUR.

3. С други думи, това дело дава на Съда повод за първи път да тълкува въведения с Договора от Лисабон нов механизъм, който позволява на Съда да наложи на държава членка имуществена санкция още с първото решение, с което се установява неизпълнение на задължението за съобщаване на мерките за транспониране на директива, приета съгласно определена законодателна процедура( ).

I – Правна уредба

А – Правото на Съюза

4. Директива 2009/28, заедно с директиви 2009/29/ЕО( ) и 2009/30/ЕО( ), е част от „пакета за климата и енергетиката“, приет през април 2009 г. Целта на пакета е да бъде приета правна уредба, която да позволи на Европейския съюз до 2020 г. да изпълни определени цели в областта на климата и енергетиката, а именно да намали емисиите на парникови газове с 20 % в сравнение с равнището им от 1990 г., да увеличи с 20 % дела на енергията, произвеждана от възобновяеми източници, в брутното крайно потребление и да подобри енергийната ефективност в Съюза с 20 %.

5. Член 1 от Директива 2009/28 определя предмета и приложното поле на Директивата. Тя установява обща рамка за насърчаването на енергията от възобновяеми източници. С нея се задават задължителни национални цели за дела на енергията от възобновяеми източници както в брутното крайно потребление на енергия, така и в транспорта. Освен това тя установява правила относно статистическите прехвърляния между държави членки, съвместните проекти между държави членки и с трети държави, гаранциите за произход, административните процедури, информацията и обучението и достъпа до електроенергийната мрежа за енергията от възобновяеми източници. В нея са установени и критерии за устойчивост на биогоривата и течните горива от биомаса.

6. В член 2, букви а)—о) от Директива 2009/28 се съдържат редица определения.

7. Член 5 от Директива 2009/28 определя правилата за изчисляване на дела на енергията от възобновяеми източници.

8. Член 13 от Директива 2009/28 задължава държавите членки да осигурят редица гаранции, информация или стимули в различни административни процедури, правила и кодекси.

9. Член 14 от Директива 2009/28 е озаглавен „Информация и обучение“ и предвижда редица задължения, които да гарантират достъпа до и разпространението на различни видове информация относно енергията от възобновяеми източници и нейното използване.

10. Член 16 от Директива 2009/28 има за цел да улесни и да гарантира достъпа на произведената от възобновяеми източници електроенергия до мрежите за пренос и разпределение.

11. Член 17 от Директива 2009/28 определя критериите за устойчивост, на които следва да отговарят биогоривата и течните горива от биомаса, за да бъдат взети предвид за целите на преценката на съответствието с изискванията на тази директива, що се отнася до националните цели и задълженията в областта на енергията от възобновяеми източници, както и за да се определи дали са налице условията за получаване на финансова подкрепа за потреблението на тези биогорива и течни горива от биомаса. Член 18 определя принципите, които позволяват да се осигури проверка на съответствието с тези критерии за устойчивост. Член 19 въвежда предписания относно изчисляването на въздействието на биогоривата и течните горива от биомаса върху парниковите газове.

12. Член 21 от Директива 2009/28 пък съдържа множество разпоредби относно енергията от възобновяеми източници в транспорта.

13. На последно място, в член 27 от тази директива се уточнява следното:

„1. Без да се засяга член 4, параграфи 1, 2 и 3, държавите членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с настоящата директива, до 5 декември 2010 г.

Когато държавите членки приемат мерки, в тях се съдържа позоваване на настоящата директива или то се извършва при официалното им публикуване. Условията и редът на позоваване се определят от държавите членки.

2. Държавите членки съобщават на Комисията текста на основните разпоредби от националното законодателство, които те приемат в областта, уредена с настоящата директива“.

Б – Полското право

14. Според исковата молба и писмената защита Република Полша е транспонирала Директива 2009/28 по-конкретно чрез:

– Закона за изменение на Закона за енергетиката и на Закона за опазване на околната среда (Ustawa o zmianie ustawy — Prawo energetyczne oraz ustawy — Prawo ochrony środowiska) от 4 март 2005 г. (Dz. U., бр. 552), изменен,

– Закона за биодобавките и течните биогорива (Ustawa o biokomponentach i biopaliwach ciekłych) от 25 август 2006 г. (Dz. U., бр. 169, позиция 119), изменен,

– Закона за изменение на Закона за енергетиката, Закона за опазване на околната среда и Закона за системата за оценка на съответствието (Ustawa o zmianie ustawy — Prawo energetyczne, ustawy — Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie oceny zgodności) от 12 януари 2007 г. (Dz. U., бр. 21, позиция 124),

– Закона за изменение на Закона за акцизите и някои други закони (Ustawa o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw) от 11 май 2007 г. (Dz. U., бр. 99, позиция 666),

– Закона за изменение на Закона за пускането в обращение на финансови инструменти, както и на някои други закони (Ustawa o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw) от 4 септември 2008 г. (Dz. U., 2009 г., бр. 165, позиция 1316),

– Закона за изменение на Закона за опазване на околната среда, както и на някои други закони (Ustawa o zmianie ustawy — Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw) от 20 ноември 2009 г. (Dz. U., бр. 215, позиция 1664),

– Закона за изменение на Закона за енергетиката и някои други закони (Ustawa o zmianie ustawy — Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw) от 8 януари 2010 г. (Dz. U., бр. 21, позиция 104),

– Закона за изменение на Закона за системата за надзор и контрол на качеството на горивата, както и на някои други закони (Ustawa o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw) от 27 май 2011 г. (Dz. U., бр. 153, позиция 902), изменен.

15. Не се спори, че тези законодателни разпоредби не съдържат позоваване на Директива 2009/28 и не са придружени от такова позоваване при официалното им обнародване.

16. Такова позоваване обаче е направено при официалното обнародване на приетия на 26 юли 2013 г. закон „за изменение на Закона за енергетиката и някои други закони“ (Dz. U., позиция 984). Текстът на този закон е обнародван на 27 август 2013 г. и е изпратен на Комисията на 29 август 2013 г.

17. Същото е направено и за Закона за изменение на Закона за биодобавките и течните биогорива, приет на 21 март 2014 г. (Dz. U., позиция 457), на който Комисията се позовава в съдебното заседание на 7 октомври 2014 г.

II – Досъдебното производство

18. Съгласно член 27 от Директива 2009/28 тя е трябвало да бъде транспонирана във вътрешното право на държавите членки най-късно до 5 декември 2010 г.

19. Тъй като на Комисията не са съобщени никакви национални мерки за транспониране на Директива 2009/28, на 27 януари 2011 г. тя изпраща на полското правителство официално уведомително писмо.

20. На 18 март 2011 г. полските власти информират Комисията, че разпоредбите на Директива 2008/29 ще бъдат транспонирани със Закона за енергията от възобновяеми източници и Закона за изменение на Закона за биодобавките и течните биогорива, чието влизане в сила е предвидено за края на 2011 г.

21. На 17 юни 2011 г. Комисията изпраща ново официално уведомително писмо на полското правителство. В него тя подчертава, че доколкото ѝ е известно, мерките, посочени от Република Полша в писмото от 18 март 2011 г., все още не са приети, тъй като не ѝ е изпратено никакво съобщение за това.

22. Комисията уточнява още, че липсата на транспониране и на съобщаване на относимите национални мерки представлява нарушение на член 27, параграф 1 от Директива 2009/28, както и на член 4, параграф 3 ДЕС.

23. Накрая Комисията добавя, че неизпълнението на тези задължения може да доведе до налагане на финансови санкции на основание член 260, параграф 3 ДФЕС.

24. На 2 август 2011 г. компетентните полски власти съобщават на Комисията за Закона от 27 май 2011 г. за изменение на Закона за системата за надзор и контрол на качеството на горивата, както и на някои други закони, който посочват като мярка за транспониране на Директива 2009/28. На 16 август 2011 г. те ѝ съобщават и следните други национални актове за транспониране на Директива 2009/28:

– Закон от 4 септември 2008 г. за изменение на Закона за пускане в обращение на финансови инструменти, както и на някои други закони,

– Закон от 5 март 2005 г. за изменение на Закона за енергетиката и на Закона за опазване на околната среда,

– Закон от 12 януари 2007 г. за изменение на Закона за енергетиката, Закона за опазване на околната среда и Закона за систeмата за оценка на съответствието,

– Закон от 20 ноември 2009 г. за изменение на Закона за опазване на околната среда, както и на някои други закони,

– Закон от 8 януари 2010 г. за изменение на Закона за енергетиката и някои други закони,

– Закон от 25 август 2006 г. за биодобавките и течните биогорива,

– Закон от 11 май 2007 г. за изменение на Закона за акцизите и някои други закони,

– Съобщението на председателя на Сейма на Република Полша от 16 май 2006 г., с което се промулгира консолидираният Закон за енергетиката.

25. На 17 август 2011 г. полските власти уведомяват Комисията, че според тях разпоредбите на Директива 2009/28 са транспонирани надлежно в Полша, от една страна, със Закона за енергетиката от 10 април 1997 г., и от друга страна, със Закона относно биодобавките и течните биогорива от 25 август 2006 г. Освен това те потвърждават измененията, направени със Закона от 8 януари 2010 г. за изменение на Закона за енергетиката и някои други закони. Също така тези власти уведомяват Комисията, че е започнала работата по два проектозакона, единият — за възобновяемите енергийни източници, а другият — за изменение на Закона за биодобавките и течните биогорива и на Закона за опазване на околната среда.

26. Тъй като счита, че съобщените ѝ актове не представляват транспониране на Директива 2009/28 по смисъла на член 27, параграф 1 от същата, на 26 март 2012 г. Комисията издава мотивирано становище, адресирано до Република Полша, с което я кани да предприеме необходимите мерки, за да се съобрази с него в двумесечен срок от получаването му. В него се уточнява още, че посоченото неизпълнение може да доведе до налагане на имуществени санкции на основание член 260, параграф 3 ДФЕС.

27. С писмо от 25 май 2012 г. Република Полша отговаря на мотивираното становище, като изтъква, че приемането на националния план за действие, предвиден в член 4, параграф 1 от Директива 2009/28, не е само административна мярка по смисъла на член 27, параграф 1 от Директивата; че прилагането, считано от 1 октомври 2005 г., на национална схема за подпомагане на производството на електроенергия от възобновяеми източници е достатъчно, за да се приеме, че посочената директива е транспонирана в Полша; че разпоредбите относно минималния дял от 10 % енергия от възобновяеми източници в транспорта и критериите за устойчивост са транспонирани със Закона за биодобавките и течните биогорива, изменен със Закона от 27 май 2011 г., и че транспонирането на критериите за устойчиво развитие ще приключи до края на 2012 г. На последно място, полските власти изпращат график за работата по Закона за възобновяемите енергийни източници, с който би следвало да бъдат транспонирани разпоредбите на Директива 2009/28, които вече са приложени или чието транспониране е предвидено за по-късен момент според определеното в самата директива.

28. Тъй като счита, че от този отговор и от съобщените актове се установява, че Република Полша все още не е изпълнила задълженията си по член 27, параграф 1 от Директива 2009/28, на 21 март 2013 г. Комисията решава да предяви настоящия иск.

29. В исковата молба с дата 11 юни 2013 г., постъпила в Съда на 12 юни 2013 г., Комисията поддържа, от една страна, че Република Полша не е приела необходимите разпоредби, за да се съобрази с Директива 2009/28, а от друга, че при всички положения не я е информирала за тях, тоест не ѝ е съобщила евентуално релевантните актове.

III – Писмената и устната фаза на производството

30. Видно от писмената ѝ реплика, Комисията счита, че въпреки приемането в Република Полша на Закона от 26 юли 2013 г. тази държава членка все още не е транспонирала задълженията, предвидени в член 2, букви б), в), г), ж), м), н) и о), член 5 (и приложения ІІ, ІІІ и VІІ), член 13, член 14, параграфи 1, 2, 5 и 6, член 16, параграфи 2, 3, 4, 6, 7, 8 и 9, член 17, член 18, член 19 (и приложение V) и член 21 от Директива 2009/28.

31. С писмо от 1 октомври 2014 г. Комисията обаче уведомява Съда, че ограничава исковата си претенция предвид писмената дуплика на Република Полша и някои данни, които същата ѝ изпраща последно на 12 септември 2014 г.

32. Понастоящем предмет на иска е само нетранспонирането на член 13, параграфи 2, 4, 5 и 6, член 14, параграфи 2, 5 и 6, член 17, параграфи 3—5 и член 18, параграф 1 от Директива 2009/28, а поисканата периодична имуществена санкция е намалена на 61 380 EUR за всеки ден забава при изпълнението на нарушените разпоредби.

33. В този контекст на 7 октомври 2014 г. се провежда съдебното заседание. На него устни становища представят полското и нидерландското правителство (встъпило преди това), както и Комисията.

IV – Относно соченото неизпълнение на задължения от Република Полша

А – Приложимите принципи

34. Съдът има изобилна практика по въпроса за несъобщаването на националните мерки за транспониране на директива и за нетранспонирането в тесен смисъл. От нея могат да се изведат няколко полезни основни насоки.

35. На първо място, не е излишно да се припомни, че разпоредбите на директивите са задължителни за държавите членки адресати и това важи на още по-силно основание за разпоредбите относно сроковете за прилагане на предвидените мерки( ).

36. На второ място, тъй като транспонирането на директивата във вътрешното право не изисква непременно формално и текстово възпроизвеждане на нейните разпоредби в изрична и конкретна правна норма, в зависимост от съдържанието ѝ за целта може да е достатъчен общият контекст. В такъв случай той следва действително да осигурява цялостното прилагане на директивата, при това по достатъчно ясен и точен начин, за да имат възможност частноправните субекти, ако директивата създава права за тях, да се запознаят с тези права в пълния им обем и при необходимост да се позовават на тях пред националните съдилища( ).

37. Освен това, когато в директивата се предвижда изрично, че разпоредбите за транспонирането ѝ трябва да съдържат позоваване на същата или че то трябва да се извърши при официалното им публикуване, във всички случаи е необходимо да се приеме конкретен акт за транспониране( ).

38. На трето място, макар че в производството по член 258 ДФЕС Комисията следва да докаже твърдяното неизпълнение и да посочи на Съда необходимите факти и доказателства, въз основа на които той да провери дали е налице това неизпълнение, по силата на член 4, параграф 3 ДЕС държавите членки са длъжни да я подпомагат при изпълнението на нейната задача, която съгласно член 17, параграф 1 ДЕС се състои по-специално в това да следи за прилагането на правото на Съюза( ).

39. За тази цел държавите членки са длъжни да предоставят на Комисията ясна и точна информация. Тя трябва недвусмислено да указва законовите, подзаконовите и административните разпоредби, с приемането на които държавата членка смята, че е изпълнила различните си задължения по директивата.

40. При липса на такава информация Комисията не може да провери дали държавата членка реално и цялостно е приложила директивата. Неизпълнението на това задължение от държава членка, независимо дали информацията напълно липсва, или просто не е достатъчно ясна и точна, само по себе си може да обоснове образуване на производство по член 258 ДФЕС с цел да се установи неизпълнението( ). При такива обстоятелства държавата членка не може да упреква Комисията, че в исковата си молба се е ограничила до това да констатира пълната липса на транспониране на директивата в указания срок, без да се опитва да докаже по какъв начин разпоредбите на действащото вътрешно право не са съобразени с разпоредбите на посочената директива, тъй като в този случай непрецизността на исковата молба е резултат от поведението на тази държава членка по време на досъдебното производство( ).

41. На четвърто място, наличието на соченото неизпълнение на задължения трябва да се преценява с оглед на положението на държавата членка към момента на изтичането на срока, даден в мотивираното становище, като Съдът не може да взема предвид последващи промени( ).

42. Ще завърша това обобщение, като посоча, че тези принципи изрично са припомняни или прилагани по отношение на Република Полша в най-малко четири скорошни решения (решения Комисия/Полша, С‑551/08, EU:C:2009:683, Комисия/Полша, С‑326/09, EU:C:2011:155, Комисия/Полша, С‑362/10, EU:C:2011:703 и Комисия/Полша, С‑281/11, EU:C:2013:855).

Б – Относно наличието на неизпълнение към момента на изтичане на срока, определен в мотивираното становище

43. Основното неизпълнение, в което Комисията упреква Република Полша от първото официално уведомително писмо от 27 януари 2011 г. до подаването на исковата молба, е, че не е приела необходимите мерки за транспониране на Директива 2009/28. Извън това Комисията я упреква още и че не ѝ е съобщила евентуалните мерки, които е приела за тази цел.

44. В отговор на тези твърдения, в писмото от 18 март 2011 г. Република Полша първоначално посочва, че разпоредбите на Директива 2009/28 ще бъдат транспонирани със Закона за енергията от възобновяеми източници и със Закона за изменение на Закона за биодобавките и течните биогорива, чието влизане в сила е било предвидено за края на 2011 г.

45. На 2 август 2011 г. компетентните полски власти съобщават на Комисията за Закона от 27 май 2011 г. за изменение на Закона за системата за надзор и контрол на качеството на горивата, както и на някои други закони, който сочат като мярка за транспониране на Директива 2009/28. На 16 август 2011 г. те ѝ изпращат и редица други закони.

46. Независимо от това, на 17 август 2011 г. полските власти уведомяват Комисията, че след задълбочен анализ на националното право в крайна сметка смятат, че разпоредбите на Директива 2009/28 са транспонирани надлежно в Полша, от една страна, със Закона за енергетиката от 10 април 1997 г., и от друга страна, със Закона за биодобавките и течните биогорива от 25 август 2006 г. Те потвърждават и измененията, приети със Закона от 8 януари 2010 г.за изменение на Закона за енергетиката и някои други закони. По същия повод тези власти съобщават на Комисията, че е започнала работата по два законопроекта, единият — за възобновяемите енергийни източници, а другият — за изменение на Закона за биодобавките и течните биогорива и на Закона за опазване на околната среда.

47. Накрая, в отговор на изпратеното ѝ мотивирано становище Република Полша в частност посочва, от една страна, че транспонирането на критериите за устойчиво развитие ще приключи до края на 2012 г., а от друга, че Законът за възобновяемите енергийни източници, с който би следвало да бъдат транспонирани някои от разпоредбите на Директива 2009/28, би трябвало да влезе в сила на 1 януари 2013 г.

48. Тези фактически обстоятелства, изложени в исковата молба на Комисията, изрично са потвърдени от Република Полша в защитата ѝ, представена в писмената фаза на настоящото дело.

49. Независимо от това признание, не мога да пропусна обстоятелството, че на 26 юли 2013 г. полският законодател приема нов закон за изменение на Закона за енергетиката и някои други закони, който е съобщен на Комисията на 29 август 2013 г. като мярка за транспониране на Директива 2009/28. Самото полско правителство уточнява в дупликата си, че този закон представлява „основният акт, който осигурява транспонирането на Директива 2009/28“.

50. Следователно хронологията на обстоятелствата безспорно сочи, че Директива 2009/28 не е била напълно транспонирана в полското право не само към датата, посочена в член 27 от Директивата (5 декември 2010 г.), но и към изтичането на срока, определен в мотивираното становище.

51. Всъщност, като изтъква, че законът, приет на 26 юли 2013 г., тоест доста след изтичането на срока, определен в мотивираното становище, е „основният акт, който осигурява транспонирането на Директива 2009/28“, Република Полша имплицитно признава, че дотогавашната национална правна уредба не представлява пълно транспониране на посочената директива( ).

52. Република Полша потвърждава този извод в съдебното заседание на 7 октомври 2014 г., когато вече изрично признава, че през май 2012 г. Директива 2009/28 още не е била транспонирана във вътрешното право, с изключение на отделни разпоредби.

53. Освен това е уместно да се изтъкне, че преди да изпрати таблица на съответствието на 12 септември 2014 г., Република Полша в нито един момент не е уточнявала кои разпоредби от множеството посочени на Комисията като мерки за транспониране на Директива 2009/28 гарантират включването на един или друг член от тази директива в полското вътрешно право.

54. Както и по дело Комисия/Полша (С‑551/08, EU:C:2009:683), Република Полша „не представя точни и съществени данни за съдържанието на националните норми, с които според [нея] се транспонира директивата“( ). Както припомних по-горе обаче, държавите членки са длъжни да подпомагат Комисията при изпълнението на нейната задача, като ѝ предоставят „достатъчно точна информация за съдържанието на националните норми, с които […] се транспонира директивата“( ).

55. Считам, че това неизпълнение на задължението за лоялно сътрудничество само по себе си е достатъчно, за да обоснове не само образуването на производство по член 258 ДФЕС за установяване на това неизпълнение( ), но и осъждането на въпросната държава, още повече когато това поведение се повтаря( ).

56. Ще добавя, че при това положение не може да бъде приет доводът, който Република Полша изтъква в писмената си дуплика, а именно че искът бил недопустим, понеже Комисията разширила предмета на иска, като едва в писмената си реплика уточнила кои членове от Директива 2008/29 счита за все още нетранспонирани( ).

57. Това твърдение е и до голяма степен невярно. Всъщност цитираните от Република Полша членове от Директива 2009/28 вече изрично са били изброени от Комисията в точка 34 от исковата молба, с изключение само на членове 5 и 21. От писмото на Комисията от 1 октомври 2014 г. обаче се установява, че тези два члена вече не са част от предмета на настоящия иск.

58. Накрая, според Република Полша задължението да включи позоваване на директивата в акта от националното право следва да се счита за задължение, различно от задължението за транспониране, което се отнася само до правните актове за транспониране, приети от държавата членка след влизането в сила на директивата( ).

59. Това тълкуване противоречи на трайната практика на Съда, съгласно която, „когато в директива се предвижда изрично, че разпоредбите за транспонирането ѝ съдържат позоваване на същата или то се извършва при официалното им публикуване, във всички случаи е необходимо да се приеме конкретен акт за транспониране“( ).

60. Към изтичането на срока, определен от Комисията в мотивираното становище обаче, такъв акт все още не е бил приет от страна на Република Полша.

61. От изложените по-горе съображения следва, че към изтичането на срока, определен в мотивираното становище, Република Полша все още не е приела всички необходими мерки за транспонирането на Директива 2009/28, нито е съобщила релевантните актове.

В – Относно наличието на неизпълнение към момента на разглеждането на фактите

62. Въпросът дали неизпълнението продължава да налице и към момента на разглеждането на фактите, по принцип е излишен в производството на основание член 258 ДФЕС.

63. С настоящия иск обаче Комисията моли Съда и да осъди Република Полша да заплаща периодична имуществена санкция на основание член 260, параграф 3 ДФЕС. Същевременно, ако перифразираме трайната практика на Съда по член 260, параграф 2 ДФЕС, „налагането на периодична имуществена санкция е обосновано по принцип само доколкото към момента на разглеждането на фактите от Съда продължава да е налице неизпълнението на задължения от държава членка, произтичащо [в настоящия случай от несъобщаване на мерките за транспониране на директива, приета съгласно определена законодателна процедура]“( ).

64. Както вече посочих, с писмо от 1 октомври 2014 г. Комисията уведомява Съда, че оттегля частично иска си предвид писмената дуплика на Република Полша и някои данни, които същата ѝ изпраща последно на 12 септември 2014 г. Следователно предметът на спора по отношение на липсата на транспониране вече е ограничен до нетранспонирането на член 13, параграфи 2, 4, 5 и 6, член 14, параграфи 2, 5 и 6, член 17, параграфи 3—5 и член 18, параграф 1 от Директива 2009/28.

65. Въз основа на съобщените на Съда обстоятелства аз също считам, че тези членове от Директива 2009/28 действително не могат да се считат за надлежно транспонирани в полското право.

1. Относно транспонирането на член 13, параграфи 2, 4, 5 и 6 от Директива 2009/28

66. Член 13 от Директива 2009/28 задължава държавите членки да осигурят редица гаранции, информация или стимули в различни административни процедури, правила и кодекси, например разрешителните, сертификационните и лицензионните процедури по уредените в директивата въпроси (член 13, параграф 1), техническите спецификации, необходими за допускане до някои схеми за подпомагане (член 13, параграф 2), или насърчаването на използването на определени съоръжения в обществените и частните сгради (член 13, параграфи 3—6).

67. Макар че оттегля твърденията си за нарушение на член 13, параграфи 1 и 3, Комисията поддържа, че параграфи 2, 4, 5 и 6 на член 13 от Директива 2009/28 все още нито са задоволително транспонирани, нито са съобщени мерките за транспонирането им.

68. Вярно е, че Република Полша не предоставя информация за транспонирането на тези параграфи нито в писмените си изявления по делото, нито в съдебното заседание от 7 октомври 2014 г.

69. Член 13, параграф 2 от Директива 2009/28 обаче задължава държавите членки „ясно [да] определят всички технически спецификации, които трябва да бъдат спазени от съоръженията и системите за енергия от възобновяеми източници, за да се ползват от схемите за подпомагане“( ).

70. Тази разпоредба, точно както и различните гаранции, предвидени в член 13, параграфи 4, 5 и 6, не е приложена с неоспорима задължителна сила, с необходимата специфичност, точност и яснота, за да се спази изискването за правна сигурност.

71. Ето защо считам, че неизпълнението на задължението за транспониране на член 13, параграфи 2, 4, 5 и 6 е доказано в достатъчна степен от Комисията и че то е налице и към момента на разглеждането на фактите.

2. Относно транспонирането на член 14, параграфи 2, 5 и 6 от Директива 2009/28

72. Член 14, параграфи 2, 5 и 6 от Директива 2009/28 възлага на държавите членки точни задължения за предоставяне на информация на специалистите, и по-специално на проектантите и архитектите (параграф 5), или най-общо на гражданите (параграф 6).

73. Съгласно обясненията, дадени от Република Полша в писмената ѝ дуплика, различните задължения по тази разпоредба са изпълнени посредством административна практика с общо приложение, изразяваща се в публикуване на определена информация в публични интернет сайтове като сайтовете на Службата за енергийно регулиране, Министерството на икономиката или на други компетентни институции, непосочени изрично.

74. Както вече многократно припомних, съгласно трайната съдебна практика разпоредбите на директивите трябва да се прилагат с неоспорима задължителна сила, с необходимата специфичност, точност и яснота, за да се спази изискването за правна сигурност.

75. От това изискване следва, че „обикновени административни практики, които по естеството си подлежат на промяна по волята на администрацията и са лишени от подходяща публичност, не могат да се считат за надлежно изпълнение на задълженията за транспониране на дадена директива (вж. Решение от 12 юли 2007 г. по дело Комисия/Австрия, C‑507/04, [EU:C:2007:427], точка 162 и цитираната съдебна практика)“( ).

76. Това правило, което Съдът припомни преди по-малко от година в решение по дело срещу Република Полша (решение Комисия/Полша, С‑281/11, EU:C:2013:855), може да бъде приложено и в настоящото дело: общо приложимата административна практика, на която се позовава Република Полша, не може да бъде „съобщена“ на Комисията като мярка за транспониране. Тя не представлява и адекватно транспониране на член 14, параграфи 2, 5 и 6 от Директива 2009/28.

3. Относно транспонирането на член 17, параграфи 3, 4 и 5 и член 18, параграф 1 от Директива 2009/28

77. Членове 17 и 18 от Директива 2009/28 имат за цел да установят вътрешен пазар на биогоривата и течните горива от биомаса.

78. Тези биогорива и течни горива от биомаса трябва да отговарят на критериите за устойчивост, определени в член 17, параграфи 2—5, за да може, от една страна, да бъдат отчитани като отговарящи на изискванията на Директивата, и от друга, да съответстват на условията за финансова подкрепа.

79. В съдебното заседание на 7 октомври 2014 г. Комисията изтъква, че в Закона от 21 март 2014 г. за изменение на Закона за биодобавките и течните биогорива (Dz. U., позиция 457) полският законодател е предпочел просто да препрати към разпоредбите на член 17 от Директивата, при това само за биогоривата. Република Полша не оспорва този формален прочит. Тя просто добавя, че методът на препращане към Директивата гарантира задоволително транспониране.

80. Прочитът на член 1, точка 18) от посочения по-горе закон потвърждава, че в Закона за биодобавките и течните биогорива е включена нова глава 4а, като новият член 28а, 1, точка 1) от нея просто препраща, единствено във връзка с биогоривата, към критериите за устойчивост, предвидени в член 17, параграфи 3—6 от Директива 2009/28.

81. Считам, че критериите за устойчивост, установени с тези разпоредби, не може да се смятат за чисто технически. Напротив, тяхното прилагане изисква намеса на полския законодател и не може да се осигури само с препращане към текста на Директивата( ).

82. Това по-специално се отнася до член 17, параграф 3, буква б) от Директива 2009/28, който гласи, че „[б]иогоривата и течните горива, които се отчитат […], не са произведени от суровини, произхождащи от терени с голямо значение за биоразнообразието, т.е. от терени с един от следните статуси през или след януари 2008 г., независимо дали тези терени продължават да имат този статус: […] б) зони, определени: i) със закон или от съответния компетентен орган с оглед защита на природата […]“.

83. Просто препращане към разпоредба от Директивата, при положение че за целите на дефинирането на необходимо за нейното прилагане понятие („терени с голямо значение“) самата тя препраща към решение за определянето му, прието със закон или от съответния компетентен орган, не позволява да се постигне пълно транспониране, тъй като оставя несигурност за обхвата на въпросите, уредени с Директива 2009/28( ). Ето защо Република Полша е била длъжна да приеме необходимите национални правни норми за транспониране на тези разпоредби.

84. Освен това, обратно на предвиденото в член 18, параграф 1 от Директива 2009/28, Законът от 21 март 2014 г. за изменение на Закона за биодобавките и течните биогорива не съдържа разпоредба, която, от една страна, да задължава икономическите оператори „да покажат, че са изпълнени посочените в член 17, параграфи 2—5 критерии за устойчивост“, и от друга, да изисква от тях да използват за тази цел системата за масов баланс, описана в член 18 от Директивата.

85. По съображения за изчерпателност ще уточня и че в писмените си изявления по делото Република Полша твърди, че членове 17—19 и 21 от Директива 2009/28 са били транспонирани благодарение на националния план за действие относно енергията от възобновяеми източници, приет на 7 декември 2010 г. и съобщен на Комисията на 15 декември 2010 г.

86. В това отношение обаче споделям становището на Комисията. Националните планове за действие, предвидени в член 4 от Директива 2009/28, определят националните цели за дела на енергията от възобновяеми източници, потребявана в транспорта и в производството на електроенергия, топлинна енергия и енергия за охлаждане през 2020 г., като се вземат предвид последиците от други мерки, свързани с енергийната ефективност, върху крайното потребление на енергия( ). Те са предназначени да опишат и така да информират Комисията за предприетите от държавите членки мерки за постигане на тези цели, както за мерките за изпълнение на разпоредбите на членове 13—19 от Директива 2009/28.

87. Следователно планът е просто информационен и програмен документ. Сам по себе си той не е достатъчен за изпълнението на позитивните задължения, необходими за спазване на предписанията на член 17, параграфи 3—5 и член 18, параграф 1 от Директива 2009/28.

Г – Заключение относно неизпълнението на задължения

88. От всички изложени по-горе съображения следва, че:

– от една страна, до изтичането на срока, определен в мотивираното становище, изпратено от Комисията на Република Полша на 26 март 2012 г., последната не е съобщила на Комисията, нито е приела необходимите законови, подзаконови и административни разпоредби, за да се съобрази с Директива 2009/28, и

– от друга страна, към момента на разглеждане на фактите Република Полша все още не е транспонирала във вътрешното право член 13, параграфи 2, 4, 5 и 6, член 14, параграфи 2, 5 и 6, член 17, параграфи 3, 4 и 5 и член 18, параграф 1 от Директива 2009/28, нито е съобщила на Комисията достатъчни мерки за транспониране.

V – Относно приложимостта на член 260, параграф 3 ДФЕС

89. Както току-що заключих, към датата на разглеждане на фактите Република Полша все още не е транспонирала във вътрешното право член 13, параграфи 2, 4, 5 и 6, член 14, параграфи 2, 5 и 6, член 17, параграфи 3, 4 и 5 и член 18, параграф 1 от Директива 2009/28, нито е съобщила на Комисията достатъчни мерки за транспониране.

90. Ако Съдът стигне до същото заключение, ще трябва да се разгледа искането на Комисията за налагане на периодична имуществена санкция на основание член 260, параграф 3 ДФЕС.

91. Наистина периодичната имуществена санкция сама по себе си е подходящо финансово средство, за да се подтикне държавата членка да вземе необходимите мерки за преустановяване на констатираното неизпълнение и за осигуряване на цялостното транспониране на дадена директива( ).

92. Същевременно, въпреки че възможността за налагане на имуществена санкция още в първото дело срещу държавата по иск за установяване на неизпълнение на задължения е въведена с Договора от Лисабон и е налице от близо пет години, досега Съдът не е имал случай да я приложи, нито да я тълкува.

93. Съгласно член 260, параграф 3, първа алинея ДФЕС, „[к]огато Комисията сезира Съда на Европейския съюз с иск по силата на член 258 [ДФЕС], тъй като счита, че тази държава членка не е изпълнила задължението си да съобщи за мерките за транспониране на директива, приета съгласно определена законодателна процедура, тя може, ако счете за уместно, да определи размера на еднократно платимата сума или периодичната имуществена санкция, която тази държава трябва да заплати, и която според нея е съобразена с обстоятелствата“. Във втора алинея се уточнява, че „[а]ко Съдът на Европейския съюз установи, че има неизпълнение на горепосоченото задължение, той може да наложи на тази държава членка да заплати еднократно платимата сума или периодичната имуществена санкция, в рамките на размера, определен от Комисията. Задължението за плащане влиза в сила на датата, определена в решението на Съда на Европейския съюз“.

94. Член 260, параграф 3 ДФЕС поставя най-малко четири тълкувателни въпроса, които ще разгледам последователно:

– Първо, може ли член 260, параграф 3 ДФЕС да се прилага по отношение на директива, приета преди влизането в сила на Договора от Лисабон (приложно поле ratione temporis)?

– Второ, трябва ли Комисията да мотивира по специфичен начин решението си да поиска налагане на периодична имуществена санкция и/или еднократно платима сума на основание член 260, параграф 3 ДФЕС?

– Трето, при какво поведение може да се приложи член 260, параграф 3 ДФЕС (приложно поле ratione materiae)?

– Четвърто, може ли в случай на първо неизпълнение на задължения Комисията да приложи метода за изчисляване, който използва за целите на член 260, параграф 2 ДФЕС?

А – Приложимост на член 260, параграф 3 ДФЕС ratione temporis

95. Република Полша и Кралство Нидерландия считат, че член 260, параграф 3 ДФЕС не е приложим по отношение на директивите, приети преди влизането в сила на Договора от Лисабон. Доколкото в този член се уточнява, че той се прилага, когато държавата не е изпълнила „задължението си да съобщи за мерките за транспониране на директива, приета съгласно определена законодателна процедура“, а тази процедура е създадена едва с Договора от Лисабон, член 260, параграф 3 ДФЕС не можел да се прилага по отношение на директивите, приети преди 1 декември 2009 г. Това се отнасяло и за настоящия случай, тъй като Директива 2009/28 е приета на 23 април 2009 г. съобразно процедурата за съвместно вземане на решения, предвидена в член 251, параграф 3 ЕО.

96. Не споделям тълкуването, предлагано от тези две държави членки.

97. Най-напред, макар Договорът от Лисабон да използва специфична терминология в член 289, параграф 1 ДФЕС, за да опише процедурата за приемане на правните актове на Съюза (а следователно и самите правни актове, приемани на това основание), превратно е тя да се разглежда като различна процедура от приложимата по-рано процедура за съвместно вземане на решения.

98. Не само законодателят на Съюза( ), но и Съдът( ), и правната доктрина( ) приемат, че обикновената законодателна процедура, описана в член 289, параграф 1 ДФЕС и член 294 ДФЕС, възпроизвежда точно предходната процедура за съвместно вземане на решения. Авторите от доктрината, които са се е произнасяли конкретно по член 260, параграф 3 ДФЕС, също са склонни да приемат тезата за приложимост на предвидения в тази разпоредба механизъм към директивите, приети съгласно процедурата за съвместно вземане на решения( ).

99. По-нататък, член 260, параграф 3 ДФЕС е процесуална норма и следователно се прилага незабавно, освен ако няма особени преходни разпоредби. Протокол № 36 относно преходните разпоредби обаче не предвижда правила по отношение на член 260, параграф 3 ДФЕС( ).

100. Освен това определеният в член 27, параграф 1 от Директива 2009/28 срок за въвеждане в сила на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за съобразяване с посочената директива, е изтекъл на 5 декември 2010 г. Следователно не би могло да става въпрос за обратно действие на член 260, параграф 3 ДФЕС, доколкото укоримото поведение на Република Полша при всички положения е започнало след влизането в сила на Договора от Лисабон.

101. Нещо повече, когато в Договора бе въведена възможността на държава членка да бъде наложена периодична имуществена санкция или еднократно платима сума в хипотезата на неизпълнение на първо решение за установяване на неизпълнение на задължения, Съдът прие, че за да бъде приложима новата разпоредба, е достатъчно „да бъде констатирано, че всички фази на досъдебното производство [са проведени] след влизането в сила на Договора за Европейския съюз“( ). Считам, че тази съдебна практика може да бъде приложена mutatis mutandis по отношение на член 260, параграф 3 ДФЕС.

102. На последно място, незабавното прилагане на член 260, параграф 3 ДФЕС не би могло да доведе до нарушение на принципа на правната сигурност по отношение на държавите членки, тъй като в съобщението от 11 ноември 2010 г. за прилагането на член 260, параграф 3 ДФЕС( ) (наричано по-нататък „съобщението“) Комисията предупреждава, че ще прилага „новия инструмент, предвиден в член 260, параграф 3, както и принципите и критериите за неговото прилагане, изложени в настоящото съобщение, към процедурите, започнали по силата на член 258 след публикуването на настоящото съобщение, както и към процедурите, започнали преди публикуването му, с изключение на тези, по които Комисията вече е сезирала Съда на Европейския съюз“( ). Освен това в съобщението Комисията се ангажира да не взема предвид периода преди влизането в сила на Договора от Лисабон при определянето на размера на санкциите, от една страна, и на продължителността на нарушението, от друга.

103. По тези съображения считам, че член 260, параграф 3 ДФЕС се прилага в случай на несъобщаване на мерките за транспониране на директива като Директива 2009/28, която е приета в съответствие с процедурата за съвместно вземане на решения преди влизането в сила на Договора от Лисабон и чийто краен срок за транспониране е изтекъл след тази дата.

Б – Решението да се иска плащане на периодична имуществена санкция или еднократно платима сума на основание член 260, параграф 3 ДФЕС

104. Както се уточнява в член 260, параграф 3 ДФЕС, когато смята, че държава членка не е изпълнила задължението си да съобщи за мерките за транспониране на директива, приета съгласно определена законодателна процедура, Комисията може, ако счете за уместно, да определи размера на еднократно платимата сума или периодичната имуществена санкция, която тази държава трябва да заплати.

105. Според Комисията „[т]ази формулировка трябва да се разбира в смисъл[, че ѝ] предоставя[…] широка свобода на действие, аналогична на свободата на преценка дали да започне или не процедура за установяване на нарушение по смисъла на член 258 [ДФЕС], с която Комисията разполага съгласно установената съдебна практика“( ). Комисията добавя, че „по принцип счита за уместно да използва инструмента по член 260, параграф 3 във всички случаи на неизпълнение на задължение, обхванати от тази разпоредба“( ).

106. Някои обаче се питат дали това уточнение в Договора, което дава свобода, каквато не е предвидена в член 260, параграф 2 ДФЕС, не предполага изискване към Комисията да изложи специфични мотиви, когато реши да се възползва от тази възможност.

107. Не мисля така.

108. Всъщност възможността да се поиска осъждане на държавата членка да заплати периодична имуществена санкция или еднократно платима сума за неизпълнение на задължението да съобщи за мерките за транспониране на директива по необходимост е част от процедурата по член 258 ДФЕС. Несъмнено е вярно, че съгласно трайната практика на Съда Комисията не е длъжна да започне процедура на това основание, а разполага с пълна свобода на преценка по въпроса( ). Член 260, параграф 3 ДФЕС в действителност само подчертава и потвърждава тази свобода по отношение на един от аспектите на процедурата в специфичен контекст, а именно искането за налагане на финансова санкция на държавата членка с първия иск за установяване на неизпълнение на задължението за съобщаване на мерките за транспониране на директива, приета съгласно определена законодателна процедура.

109. Следователно тази възможност е аспект на решението на Комисията дали да започне процедура по член 258 ДФЕС, което не подлежи на контрол от Съда( ), докато решението за налагане на периодична имуществена санкция или еднократно платима сума пък е в правомощията единствено на Съда. Както Съдът приема по повод на предишния член 228 ЕО (понастоящем член 260 ДФЕС), „[не само] цел[та] на член 228 ЕО, [но и] неговото съдържание не посочва, че осъждането да се плати еднократно платима сума трябва да има автоматичен характер, както Комисията предлага в Съобщението от 2005 г. Предвиждайки, че Съдът „може“ да наложи плащането на периодична имуществена санкция или на еднократно платима сума на държавата членка, която е в неизпълнение, посочената разпоредба предоставя на Съда широка свобода на преценка, за да реши дали да бъдат наложени подобни санкции“( ). Според мен това тълкуване може да се приложи по отношение на член 260, параграф 3 ДФЕС и на принципното решение, взето от Комисията в точка 17 от съобщението. Всъщност в член 260, параграф 3 ДФЕС също е употребен глаголът „мога“: тази разпоредба гласи, че ако установи неизпълнение на задължението, Съдът „може да наложи на тази държава членка да заплати еднократно платимата сума или периодичната имуществена санкция“( ).

110. Освен това е гарантирана и правната сигурност, тъй като в съобщението на Комисията е указано решението ѝ да използва този механизъм „по принцип“. Наистина уговорката, че Комисията не изключва да има и особени случаи, в които според нея да е неуместно да иска налагане на санкции на основание на член 260, параграф 3 ДФЕС, може евентуално да доведе до различно третиране на държавите членки. Това обаче е присъщ резултат от процедурата по член 258 ДФЕС и от правомощията за преценка, предоставени, от една страна, на Комисията по въпроса за образуването на процедурата, и от друга — на Съда по въпроса за налагането и размера на финансовата санкция.

111. В това отношение безспорно не е излишно да припомня, че Съдът вече е постановил, че с оглед на тази свобода на преценка Комисията може дори по свой избор да започне производство за установяване на неизпълнение само „срещу определени държави членки [сред тези], които се намират в сходно положение от гледна точка на спазването на [правото на Съюза]“( ). Ето защо ми се струва, че на още по-силно основание трябва да бъде призната такава свобода на преценка, когато става въпрос за упражняването на едно от процесуалните права във връзка с този иск( ).

112. Накрая, макар че, видно от съобщението, Комисията счита за уместно да прилага инструмента по член 260, параграф 3 ДФЕС по принцип към всички водени на основание на тези разпоредба дела за неизпълнение на задължения, при всички положения тя ще трябва да мотивира избора си във всеки отделен случай, и по-специално що се отнася до определянето на размера на периодичната имуществена санкция( ). Мотивите относно критериите, използвани за определянето на този размер, несъмнено биха позволили на държавата членка да разбере и евентуално да оспори пред Съда основателността на взетото от Комисията решение.

113. По изложените по-горе съображения считам, че Комисията не е длъжна да мотивира по специфичен начин решението си да използва предоставената ѝ с член 260, параграф 3 ДФЕС възможност да поиска държавата членка да бъде осъдена да заплати периодична имуществена санкция или еднократно платима сума за несъобщаване на мерките за транспониране на директива, приета съгласно определена законодателна процедура.

В – Приложимост на член 260, параграф 3 ДФЕС ratione materiae

114. Най-деликатният въпрос е определянето на материалния обхват на член 260, параграф 3 ДФЕС. Трябва ли да се придържаме към изричния текст на член 260, параграф 3 ДФЕС, който съвсем недвусмислено визира единствено задължението на държавата членка да „съобщи за мерките за транспониране на директива, приета съгласно определена законодателна процедура“( ), или разпоредбата трябва да се тълкува в смисъл, че има предвид и липсата на транспониране?

115. Според мен не може да се възприеме първото тълкуване, поддържано от Република Полша и Кралство Нидерландия, тъй като в противен случай механизмът ще стане съвсем неефективен и дори безполезен.

1. Само съобщаване или изискване за транспониране

116. Целта на член 260, параграф 3 ДФЕС е да се противодейства по-ефективно и бързо на закъсненията при транспонирането на директивите( ). Както уместно се изтъква в доктрината, „би било непоследователно да се попречи на Комисията да ангажира отговорността на държава членка на основание член 260, параграф 3 ДФЕС, по съображение че последната е съобщила на Комисията мерките за транспониране; всъщност тогава нищо не би попречило на тази държава членка да съобщи просто някакви мерки за транспониране, включително мерки, които нямат връзка с въпросната директива. […] Ето защо този тесен прочит не може да бъде възприет“ [свободен превод]( ).

117. Освен това е нелогично да се допусне, че държава членка, която е пропуснала да съобщи на Комисията за мерките за транспониране на директива — независимо дали наистина я е транспонирала, или не, или пък е пропуснала единствено да съобщи за мерките за транспониране на директива, която всъщност вече е транспонирала — и срещу която е започнала досъдебната фаза на производството за установяване на неизпълнение, няма да изпрати нищо преди изтичането на срока, даден в мотивираното становище.

118. Тъй като при това положение за държавата членка би било достатъчно да изпрати на Комисията какъвто и да е документ и да го представи като „мярка за транспониране“, за да изпълни задължението, визирано в член 260, параграф 3 ДФЕС, няма съмнение, че този член никога не би се прилагал.

119. Обратно, второто тълкуване на член 260, параграф 3 ДФЕС, съгласно което става дума за нетранспониране, а не за технически пропуск за „съобщаване“, позволява да се гарантира полезното действие на новия механизъм, въведен с Договора от Лисабон, като дава възможност да се оказва реален натиск върху държавите членки, за да се осигури бързото транспониране на директивите.

120. Това тълкуване на член 260, параграф 3 ДФЕС обаче води неизбежно до друг въпрос: какво трябва да се проверява — изобщо наличието на транспониране, каквото и да е то, или наличието на правилно транспониране?

2. Пълно или частично, правилно или неправилно транспониране

121. Изменението на Договора с цел да бъде допуснато налагането на периодична имуществена санкция или еднократно платима сума още в първото производство за установяване на неизпълнение на задължения, е планирано при обсъждането на проекта на договор за създаване на Конституция за Европа.

122. При запознаване с подготвителните документи по този проект, и по-точно с придружителното писмо от 12 май 2003 г. на президиума на Конвента (секретариат на Европейския конвент, CONV 734/03), се установява, че „в практиката се прави разлика между случаите на „несъобщаване“ (когато държавата членка не е приела никакви мерки за транспониране) и случаите на неправилно транспониране (когато по мнение на Комисията мерките за транспониране, приети от държавата членка, не са в съответствие с директивата (или рамковия закон). Във втората хипотеза предложеният механизъм не би се прилагал“( ).

123. В своето съобщение Комисията уточнява какво има предвид под „неправилно“ транспониране. Според нея „неизпълнението, предвидено в член 260, параграф 3, обхваща както случаите на пълна липса на съобщаване на каквито и да било мерки за транспонирането на директива, така и случаите на частично съобщаване на мерки за транспониране. Такъв случай на частично съобщаване може да има, когато съобщените мерки за транспониране не обхващат цялата територията на държавата членка или когато в самото съобщение има пропуски по отношение на мерките за транспониране, съответстващи на част от директивата. Ако държавата членка е предоставила всички необходими разяснения по отношение на това защо счита, че е транспонирала директивата в нейната цялост, Комисията ще може да приеме, че държавата членка е изпълнила задължението си да съобщи за мерките за транспониране и следователно член 260, параграф 3 няма да се прилага. Евентуален спор по отношение на това дали съобщените мерки за транспониране или съществуващите правни норми от националния правен ред са достатъчни по своя характер ще бъде решен в рамките на нормалната процедура за правилно транспониране на директивата по силата на член 258 [ДФЕС]“( ).

124. С други думи, явно самата Комисия не желае да преценява въпроса „по същество“ още в първото производство за установяване на неизпълнение на задължения, което тя впрочем потвърждава в писменото си становище по настоящото дело и в съдебното заседание от 7 октомври 2014 г.

125. Питам се обаче възможно ли е да се провери дали транспонирането е пълно, без да се прецени съдържанието, тоест съществото на съобщената транспонираща норма.

126. Всъщност не е трудно да се разграничи транспонирането на една директива от нейното прилагане: транспонирането може да е извършено правилно, но в действителност директивата да е неточно приложена. Тези две хипотези може без особена трудност да се разглеждат поотделно, като втората от тях не попада в приложното поле на член 260, параграф 3 ДФЕС.

127. Обратно, доста по-произволно ми се струва да се прокарва твърдо разграничение между проверката за пълно и проверката за правилно транспониране( ). Според мен би било нереалистично и объркващо да се определи един критерий, например очевидна или съществена грешка, при наличието на който да може да се упражни правомощието за предлагане на финансова санкция на основание член 260, параграф 3 ДФЕС.

128. Тази трудност ми се струва още по-голяма от гледна точка на свободата на преценка, която член 288, трета алинея ДФЕС предоставя на държавите членки.

129. Всъщност в практиката си Съдът постоянно потвърждава свободата на държавите членки. „Макар следователно да е абсолютно необходимо националните мерки за транспониране да създават достатъчно точно и ясно правно положение, което да позволява на засегнатите частноправни субекти да познават обхвата на правата и задълженията си, това не променя факта, че съгласно самия текст на член [288], трета алинея [ДФЕС] държавите членки се ползват със свобода при избора на формата и средствата за прилагане на директивите, която позволява да се гарантира в най-голяма степен постигането на търсения резултат, както и че съгласно тази разпоредба транспонирането на директивите във вътрешното право не изисква непременно предприемането на законодателни действия във всяка държава членка. Също така Съдът многократно е постановявал, че невинаги се изисква формално възпроизвеждане на предписанията на директивата в изрична и конкретна законова разпоредба, тъй като в зависимост от съдържанието ѝ за прилагането на директивата може да е достатъчен и общият правен контекст“( ).

130. С други думи, както припомних при анализа на твърдяното неизпълнение на задължения от Република Полша, транспонирането на директивата не налага непременно формално и текстово възпроизвеждане на нейните разпоредби в изрична и конкретна правна норма( ). Абсолютно задължително е обаче разпоредбите на директивата да се прилагат с неоспорима задължителна сила, с необходимата специфичност, точност и яснота, за да се спази изискването за правна сигурност( ).

131. Следователно при описаните в предходните точки условия на относителна свобода ми се струва трудно да проверя изпълнението на изискванията за неоспоримост, специфичност, точност и яснота само с повърхностна и формална проверка на съществуващата законодателна или подзаконова уредба.

132. Същият проблем личи и в подхода на Комисията по двете дела, насрочени за разглеждане в съдебно заседание на 7 октомври 2014 г. Докато по настоящото дело тя твърди, че не желае да проверява дали националните мерки транспонират „адекватно“ предписанията на Директивата( ), по дело Комисия/Румъния (С‑405/13)( ) тя поддържа, че контролните ѝ правомощия по член 260, параграф 3 ДФЕС не се ограничават само до констатиране на несъобщаването на мерките за транспониране на Директивата в националното право, а напротив — тя трябва да анализира съдържанието на съобщените ѝ от държавата членка национални мерки за транспониране, за да може да установи (пълно или частично) нетранспониране в националното право на задълженията, определени от законодателя на Съюза( ).

133. Самото развитие на разглежданото тук дело подчертава практическата трудност на избрания от Комисията вариант.

134. Всъщност в съдебното заседание от 7 октомври 2014 г. Комисията потвърждава, че поддържа иска си (на основание член 258 ДФЕС) и искането за налагане на периодична имуществена санкция (на основание член 260, параграф 3 ДФЕС) поради непълното транспониране на Директивата.

135. Ако вземем за пример обаче член 17, параграфи 3—5 от Директива 2009/28, по-горе показах, че приетият от Република Полша на 21 март 2014 г. закон за изменение на Закона за биодобавките и течните биогорива прилага тези разпоредби чисто и просто чрез препращане към текста на Директивата.

136. Макар Комисията да твърди, че препращането не осигурява „пълното“ транспониране на Директива 2009/28, не мога да не се съглася с Република Полша, че това твърдение съдържа противоречие с точка 19 от съобщението на Комисията.

137. Всъщност става въпрос за очевиден случай на „[е]вентуален спор по отношение на това дали съобщените мерки за транспониране […] са достатъчни по своя характер“( ). Съгласно точка 19 от посоченото по-горе съобщение обаче такъв спор следва да „бъде решен в рамките на нормалната процедура за правилно транспониране на директивата“.

138. По мое мнение не е необходимо това разграничение между (не)пълно и (не)правилно транспониране на директивите.

139. Всъщност смятам, че Съдът не може да приложи член 260, параграф 3 ДФЕС, без да прецени дали мерките за транспониране са достатъчни, тъй като в противен случай лесно би могло да се стигне до заобикаляне на неговите цели. От тази гледна точка Комисията непременно трябва да може да направи същото в предварителната процедура.

140. Същевременно това тълкуване на член 260, параграф 3 ДФЕС изобщо не противоречи на разпределението на задачите и правомощията на различните институции, участващи в процедурата. Когато Комисията предлага на Съда да осъди съответната държава членка да заплати периодична имуществена санкция или еднократно платима сума, единствено Съдът решава дали да уважи това искане, или не, и в какъв размер (без да надхвърля предложения от Комисията размер). Нещо повече, при разминаване в преценката по въпроса дали транспонирането е правилно, или не, засегнатата държава членка от своя страна има възможност да докаже на Комисията в досъдебната фаза, а след това на Съда в евентуалната съдебна фаза, че е изпълнила задълженията си изцяло.

141. Явният или същественият характер на лошото транспониране или на неговата пълнота би могъл евентуално да има значение едва в последната фаза на тази процедура, доколкото Съдът разполага с широки правомощия за преценка при налагането на финансови санкции( ).

142. Точно както вече е постановил, че лошото транспониране на член от дадена директива невинаги представлява достатъчно съществено нарушение, което да поражда задължение за поправяне на вредите, причинени вследствие на погрешния избор на националния законодател( ), по същия начин Съдът би могъл да реши, когато осъжда държава членка да заплати периодична имуществена санкция или еднократно платима сума, да взема предвид обстоятелството, че тази държава членка е съобщила единствено мерки, представляващи съществено или явно лошо транспониране.

143. Ако бъде възприето граматическото и стеснително тълкуване на член 260, параграф 3 ДФЕС (тоест само несъобщаване в тесен смисъл) или междинното тълкуване (тоест да се ограничи прилагането на посочения член до случаите на непълно транспониране, без обсъждане по същество, или на явно лошо транспониране), единствената последица би била, че неизправните държави членки ще спечелят време.

144. Всъщност в тези случаи, след като поиска от Съда да констатира несъобщаването на мерките за транспониране на директива, приета съгласно определена законодателна процедура, Комисията би била длъжна да предяви втори иск на основание член 258 ДФЕС, с който вече да поиска установяването на липсата на „правилно“ транспониране, а в някои случаи и трети иск, на основание член 260, параграф 2 ДФЕС, за установяване на неизпълнението на „второто“ съдебно решение. Такова удължаване на процедурите би било в пълно противоречие с волята за включването на член 260, параграф 3 в Договора.

145. В заключение, по изложените по-горе съображения предлагам член 260, параграф 3 ДФЕС да се тълкува в смисъл, че оправомощава Комисията да поиска от Съда да наложи периодична имуществена санкция или еднократно платима сума на държава членка, която не е съобщила никакви мерки за транспониране в срока по директивата или която е съобщила само мерки, които представляват непълно или неправилно транспониране на тази директива.

Г – Определяне на размера на периодичната имуществена санкция или еднократно платимата сума

146. Съобразно позицията на Комисията, изразена в точки 23 и 28 от съобщението относно прилагането на член 260, параграф 3 ДФЕС, периодичната имуществена санкция и съответно еднократно платимата сума, които Комисията ще предложи на основание член 260, параграф 3 ДФЕС, ще бъдат изчислени съгласно метода, използван за сезирането на Съда по силата на параграф 2 на същия член, както е описан в точки 14—18 от съобщението от 13 декември 2005 г. (SEC(2005) 1658) (наричано по-нататък „съобщението от 2005 г.“).

147. Този избор на Комисията ми се струва подходящ по три причини.

148. На първо място, тъй като предвидените в член 260, параграф 3 ДФЕС финансови инструменти са идентични с предвидените в параграф 2 от същия член, не виждам причина да не се позволи на Комисията да използва същия метод за изчисляване, като се има предвид, че съгласно трайната практика на Съда, макар насоки като съдържащите се в съобщенията на Комисията да не обвързват Съда, те допринасят за гарантиране на прозрачността, предвидимостта и правната сигурност в дейността на тази институция( ).

149. На второ място, и в двата случая целите на параграф 2 и на параграф 3 от член 260 ДФЕС са сходни.

150. Както процедурата по член 260, параграф 2 ДФЕС има за цел да подтикне неизправната държава членка да се съобрази с решението за установяване на неизпълнение и по този начин да осигури ефективното прилагане на правото на Съюза( ), така и целта на член 260, параграф 3 ДФЕС е да „създаде по-силен стимул за държавите членки да транспонират директивите в предвидените от законодателя срокове, като по този начин се осигури действителна ефикасност на законодателството на Съюза“( ).

151. Освен това тази методология не би могла да нанесе вреди на държавите членки, тъй като съгласно трайната съдебна практика по прилагането на член 260, параграф 2 ДФЕС, вече припомнена по-горе, Съдът разполага в крайна сметка с широка свобода на преценка при налагането на финансови санкции. Следователно, както отбелязах по-горе, насоки като съдържащите се в съобщенията на Комисията не обвързват Съда, но допринасят за гарантиране на прозрачността, предвидимостта и правната сигурност в дейността на тази институция( ).

152. В този контекст предложенията на Комисията са само индикативни( ), тоест представляват полезна отправна точка( ).

153. С уговорката, че съгласно текста на член 260, параграф 3, втора алинея ДФЕС определеният от Комисията размер при прилагането на този член задава рамките, които — за разлика от хипотезата на член 260, параграф 2 ДФЕС — Съдът не може да надхвърля, смятам, че тази съдебна практика може да бъде приложена и в двата случая, тъй като формулировката на двата параграфа в Договора е идентична.

154. Всъщност, от една страна, член 260, параграф 2, втора алинея ДФЕС гласи, че „[а]ко Съдът на Европейския съюз установи, че въпросната държава членка не се е съобразила с неговото решение, той може да ѝ наложи заплащането на еднократно платима сума или на периодична имуществена санкция“( ), а от друга страна, член 260, параграф 3, втора алинея ДФЕС предвижда, че „[а]ко Съдът на Европейския съюз установи, че има неизпълнение на горепосоченото задължение, той може да наложи на тази държава членка да заплати еднократно платимата сума или периодичната имуществена санкция, в рамките на размера, определен от Комисията“( ).

155. Струва ми се също така, че това ограничение се отнася не само до размера на избраната от Комисията санкция, но и до избора на самия инструмент. С други думи, ако Комисията реши да поиска от Съда да осъди държавата членка да заплаща само периодична имуществена санкция, според мен Съдът не би могъл да ѝ наложи еднократно платима сума.

156. На трето и последно място, използваните от Комисията критерии за определяне на периодичната имуществена санкция не само са еднакви в съобщението ѝ относно прилагането на член 260, параграф 2 ДФЕС и в съобщението ѝ относно прилагането на член 260, параграф 3 ДФЕС, но са и съобразени с критериите, установени от Съда в трайната му практика.

157. Тези критерии за преценка по принцип включват тежестта на нарушението, продължителността му и необходимостта да се гарантира възпиращият ефект на санкцията( ), тоест, по израза на Съда, нейният „принудителен характер“( ). Тежестта на нарушението ще зависи от важността на разглежданата норма от правото на Съюза и последиците от неизпълнението за обществените и частните интереси( ).

158. Ако обаче Съдът приеме, че следва да наложи санкция — еднократно платима сума или периодична имуществена санкция — на основание член 260, параграф 3 ДФЕС само за несъобщаване на мерките за транспониране, логично е коефициентът за тежест да е еднакъв за всяко неизпълнение на задължения от този вид, тъй като то никога не е свързано със съдържанието на директивата.

159. Необходимостта засегнатата държава членка спешно да изпълни задълженията си също е определящ фактор, както и платежните възможности на съответната държава членка( ).

160. В заключение смятам, че използването на еднаква методология от Комисията при прилагането на втория и на третия параграф от член 260 ДФЕС е част от съгласуваното управление на предоставените ѝ способи за гарантиране на ефективното прилагане на правото на Съюза. Освен това този избор води до по-голяма предвидимост за държавите членки и съответно до по-голяма правна сигурност.

VI – Относно определянето на периодичната имуществена санкция в настоящия случай

А – Предложението на Комисията

161. В настоящия случай в исковата си молба Комисията прилага коефициент за тежест 10 (по скала от 1 до 20) и коефициент за продължителност 2,7 (при максимална стойност 3, изчислен въз основа на множител 0,10 за всеки месец забава за периода от 6 декември 2010 г. — денят, следващ изтичането на срока за транспониране, определен в член 27 от Директива 2009/28, до датата, на която Комисията взема решение да сезира Съда, а именно 21 март 2013 г.). Съгласно актуализираната редакция на съобщението към момента на прилагането му от Комисията( ) факторът „n“ за Република Полша е бил 7,71, а стандартната фиксирана сума — 640 EUR на ден. Съобразно тези критерии Комисията предлага размер от 640 х 10 х 2,7 х 7,71 = 133 228,80 EUR.

162. Вследствие на решението си от 1 октомври 2014 г. да ограничи предмета на иска Комисията коригира размера на исканата периодична имуществена санкция. От една страна, тя актуализира размера на стандартната фиксирана сума и фактора „n“ в съответствие с последното си съобщение( ), а от друга, адаптира коефициента за продължителност и намалява коефициента за тежест. По тези нови критерии Комисията иска периодична имуществена санкция в размер на 660 х 4 х 3 х 7,75 = 61 380 EUR за всеки ден забава при изпълнението на нарушените разпоредби.

Б – Преценка

163. Съдът не е длъжен да представя своите изчисления в детайли( ). Освен това той може да предпочете да определи размера на санкцията, като прецени обстоятелствата по делото ex aequo et bono( ). При всички положения предвид специфичната редакция на член 260, параграф 3 ДФЕС той ще трябва да следи санкцията да остане в „рамките на размера, определен от Комисията“ (член 260, параграф 3, втора алинея, първо изречение, in fine ДФЕС).

164. Без да поставям под съмнение свободата на преценка на Съда при определяне на периодичната имуществена санкция или еднократно платимата сума, по огласените по-горе съображения за предвидимост, съгласуваност и правна сигурност аз предпочитам в настоящия случай размерът на дължимата периодична имуществена санкция да се определи въз основа на изчисленията на Комисията. По израза на генералния адвокат Kokott, те представляват „добра отправна точка“( ). Доктрината също клони към този подход, който гарантира прозрачност( ).

1. Преценка на тежестта на неизпълнението

165. Комисията обосновава коефициента за тежест 10 с важността на Директива 2009/28 в пакета „Климат и енергетика“. Според Комисията нетранспонирането на тази директива от Република Полша би затруднило насърчаването на използването на енергия от възобновяеми източници в секторите на електроенергията, топлинната енергия, енергията за охлаждане и транспорта. Нещо повече, няма да е сигурно, че биогоривата и течните горива от биомаса, които Република Полша евентуално ще подпомага и взема предвид, ще отговарят на критериите за устойчивост, предвидени в Директива 2009/28. Това положение би способствало да продължи масираното развитие на енергетиката с използване на конвенционални източници, което би било в противоречие с политиката на Европейския съюз в областта на климата и енергетиката и би засегнало интересите на потребителите, както и на инвеститорите и на икономическите оператори с дейност в този сектор.

166. Централният момент в Директива 2009/28 е опазването на околната среда. Всъщност „[к]онтролът на енергийното потребление в Европа, както и увеличеното използване на енергия от възобновяеми източници заедно с енергоспестяването и увеличената енергийна ефективност представляват важни части от пакета от мерки, необходими за намаляване на емисиите на парникови газове и за съобразяване с Протокола от Киото към Рамковата конвенция на Организацията на обединените нации по изменението на климата“( ). Подобряването на енергийната ефективност е основна цел на Съюза( ).

167. Правното основание на Директива 2009/28 потвърждава това. Приета на основание член 175 ЕО (понастоящем член 192 ДФЕС), тази директива несъмнено е мярка за постигане на целите, посочени в член 191 ДФЕС, а именно опазване, защита и подобряване на качеството на околната среда, защита на здравето на хората, както и разумно и рационално използване на природните ресурси.

168. Съдът всъщност вече е имал повод да подчертае, че когато неизпълнението на задължения може да нанесе вреди на околната среда, то е с особена тежест( ).

169. След ограничаването на предмета на иска Комисията намалява коефициента за тежест от 10 на 4. В съдебното заседание от 7 октомври 2014 г. тя обосновава това със значителното намаление на броя на членове на Директива 2009/28, които все още не са транспонирани.

170. Макар че мащабът на неизпълнението на задължения от страна на Република Полша е значително по-малък към момента на разглеждането на фактите, според мен това намаление на коефициента за тежест е лош сигнал, тъй като за разлика от еднократно платимата сума, която има санкционна цел, периодичната имуществена санкция има за цел да осигури пълното и възможно най-бързо прилагане на правото на Съюза.

171. Освен това необходимо ли е отново да припомням фундаменталната важност на опазването на околната среда и абсолютната нужда от бързо въвеждане на практически решения за гарантиране на производството на устойчива енергия?

172. При тези условия, доколкото в особената хипотеза на член 260, параграф 3 ДФЕС Съдът при всички положения трябва да се придържа в рамките на размера, предложен от Комисията, считам, че избраният от Комисията коефициент поне със сигурност не е надценен.

173. На последно място ще отбележа, че макар още от началото на досъдебната фаза да е наясно с риска да понесе периодична имуществена санкция, Република Полша не е счела за необходимо да си сътрудничи надлежно с Комисията, нито да ускори процеса на транспониране на Директива 2009/28 преди юли 2013 г.

174. При това положение тежестта на неизпълнението, от една страна, и нуждата да се гарантира принудителният характер на периодичната имуществена санкция, от друга, обосновават възприемането като минимум на коефициента за тежест, предложен от Комисията.

2. Преценка на продължителността на неизпълнението

175. В съответствие с точка 27 от съобщението и съгласно съобщението от 2005 г. Комисията първоначално определя коефициент за продължителност 2,7.

176. Този коефициент е изчислен въз основа на множител 0,10 за всеки месец забава, считано от 6 декември 2010 г. — денят, следващ изтичането на срока за транспониране, предвиден в член 27 от Директива 2009/28, до датата, на която Комисията взема решение да сезира Съда, а именно 21 март 2013 г.

177. В трайната си практика обаче Съдът определя продължителността на неизпълнението спрямо момента, в който разглежда фактите, а не спрямо момента, в който го сезира Комисията( ).

178. В настоящия случай до датата на съдебното заседание са изтекли 46 месеца. Ето защо коефициентът 3, предложен в крайна сметка от Комисията в писмото ѝ от 1 октомври 2014 г., е обоснован.

3. Стандартната фиксирана сума и индексът за платежните възможности

179. Коефициентите за тежест и продължителност са известни. Строгият принципен подход предполага да се приложат актуализираните данни, отразени в последното съобщение на Комисията, озаглавено „Актуализиране на данните, използвани при изчисляването на еднократно платимите суми и периодичните имуществени санкции, които Комисията ще предложи на Съда в производствата за установяване на неизпълнение на задължения“( ).

180. Наистина тази актуализация позволява да се отчетат оптимално платежните възможности на въпросната държава членка въз основа на последните налични икономически данни( ).

181. Ето защо действително трябва да се приеме стандартната фиксирана сума да е 660 EUR, а факторът „n“ за платежните възможности — 7,75.

4. Заключение относно размера на периодичната имуществена санкция

182. Както вече посочих, в контекста на член 260, параграф 3 ДФЕС предложението на Комисията задава максимума, който Съдът не може да надхвърля при определянето на налаганата периодична имуществена санкция.

183. Въз основа на анализа, който току-що направих обаче, не бих могъл да препоръчам на Съда по-ниска периодична имуществена санкция от предложената от Комисията. Ето защо предлагам на Съда да наложи на Република Полша периодична имуществена санкция в размер на 61 380 EUR за всеки ден забава, докато тя съобщи на Комисията мерките, гарантиращи транспонирането на Директива 2009/28.

В – Определяне на датата, от която влиза в сила задължението за плащане

184. Съгласно член 260, параграф 3, втора алинея ДФЕС Съдът е компетентен да определи изрично в решението си датата, на която влиза в сила задължението за плащане.

185. В това отношение предлагам да се следва подходът, възприет неотдавна от Съда, а именно да се разпореди плащане на периодичната имуществена санкция, считано от датата на съдебното решение, при условие че неизпълнението „продължава към деня на обявяване[то му]“( ).

VII – По съдебните разноски

186. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.

187. В настоящия случай Комисията е направила искане за осъждането на Република Полша, а последната е загубила делото. Ето защо тя следва да бъде осъдена да заплати всички съдебни разноски.

188. Съгласно член 140, параграф 1 от Процедурния правилник Кралство Нидерландия понася направените от него съдебни разноски.

VIII – Заключение

189. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да постанови, че:

1) като до изтичането на срока, определен от Европейската комисия в мотивираното становище, не е съобщила на Комисията и не е приела необходимите законови, подзаконови и административни разпоредби, за да се съобрази с Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО, Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 27, параграф 1 от Директива 2009/28.

2) Като и към момента на разглеждане на фактите не е съобщила на Комисията съответните мерки и не е транспонирала във вътрешното право член 13, параграфи 2, 4, 5 и 6, член 14, параграфи 2, 5 и 6, член 17, параграфи 3, 4 и 5 и член 18, параграф 1 от Директива 2009/28, Република Полша продължава да не изпълнява задълженията си и следователно се осъжда да заплаща на Комисията по сметка „Собствени ресурси на Европейския съюз“ периодична имуществена санкция в размер на 61 380 EUR дневно, считано от датата на съдебното решение, при условие че неизпълнението продължава към деня на обявяването му, и до момента, в който тя съобщи на Комисията мерките, с които се транспонира Директива 2009/28.

3) Осъжда Република Полша да заплати съдебните разноски.

4) Кралство Нидерландия понася направените от него съдебни разноски.