ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

M. WATHELET

представено на 6 април 2017 година ( 1 )

Дело C–331/15 P

Френска република

срещу

Carl Schlyter

„Обжалване — Достъп до документи — Подробно становище на Европейската комисия по проект за постановление относно годишната декларация за вещества, съществуващи под формата на наночастици, за който е отправено уведомление до Комисията от френските власти съгласно разпоредбите на Директива 98/34/ЕО — Решение на Комисията, с което се отказва достъп — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Член 4, параграф 2, трето тире — Изключение от правото на достъп — Защита на целите на дейности по разследване“

Въведение

1. С жалбата си Френската република иска отмяна на решението на Общия съд на Европейския съюз от 16 април 2015 г., Schlyter/Комисия (T–402/12, EU:T:2015:209, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“), с което той е уважил жалбата на г‑н Carl Schlyter за отмяна на решението на Комисията от 27 юни 2012 г. (наричано по-нататък „спорното решение“).

2. Със спорното решение Европейската комисия е отказала на основание член 4, параграф 2, трето тире от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Eвропейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията ( 2 ) да предостави на г‑н Schlyter в рамките на срок на „изчакване“ или спиране ( 3 ) достъп до подробното становище ( 4 ) на Комисията по проект на постановление относно съдържанието и условията за представяне на годишната декларация за вещества, съществуващи под формата на наночастици (2011/673/F), за който ѝ е било отправено уведомление от френските власти в изпълнение на Директива 98/34, изменена с Директива 98/48/EО на Европейския парламент и на Съвета от 20 юли 1998 г. ( 5 ) Тази позиция се основава на аналогия между предвидената в Директива 98/34 процедура, от една страна, и от друга страна, производството за установяване на неизпълнение на задължения, предвидено в член 258 ДФЕС, и производството в областта на държавните помощи, предвидено в член 108 ДФЕС ( 6 ).

3. Настоящата жалба е свързана с предвиденото в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 изключение относно защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит, и по-специално във връзка с въпроса дали подробното становище, издадено от Комисията в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура, е част от дейност по разследване по смисъла на тази разпоредба.

4. Следователно е необходимо да се разгледат особеностите на процедурата, предвидена в членове 8 и 9 от Директива 98/34, за да се провери дали тя представлява дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.

5. Освен това, в случай че подробното становище, издадено от Комисията в рамките на предвидената в членове 8 и 9 от Директива 98/34 процедура, е част от дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, възниква въпросът дали в настоящия случай оповестяването на посочения документ ще накърни постигането на целта на процедурата, предвидена в Директива 98/34.

Правна уредба

Директива 98/34

6. Член 8 от Директива 98/34 гласи следното: „1. При условията, предмет на член 10, държавите членки незабавно предоставят на Комисията всички проекти за технически регламенти […]; те също така предоставят на Комисията възможност да правят изявление за причините за необходимостта от прилагане на техническия регламент, когато това не е разяснено в проекта. […] Комисията незабавно нотифицира останалите държави членки за проекта и всички документи, които са му били препратени; […] Относно техническите спецификации […], бележките или подробните мнения на Комисията или на държавите членки могат да засягат единствено аспекти, които могат да възпрепятстват търговията или, по отношение на правилата за услуги, свободното движение на услуги или свободата на установяване на оператори на услуги, а не данъчни или финансови аспекти на мерките. 2. Комисията и държавите членки могат да правят коментари на държавата членка, която е изпратила проект на технически регламент; тази държава членка взима под внимание такива коментари, доколкото е възможно, при последващата повторна подготовка на техническия регламент. 3. Държавите членки незабавно предоставят окончателния текст на техническия регламент на Комисията. 4. Информацията, предоставена в съответствие с настоящия член, не е поверителна, освен при изричното желание на нотифициращата държава членка. Всички такива молби се обосновават. […] […]“.

7. В член 9 от тази директива се предвижда следното: „1. Държавите членки отлагат приемането на проект за технически регламент с три месеца от датата на получаване от Комисията на съобщението, посочено в член 8, параграф 1. 2. Държавите членки отлагат: – […] – без да се засягат параграфи 3, 4 и 5, с шест месеца приемането на каквито и да било други проекти на технически регламенти (с изключение на проектоправила за услуги), от датата на получаване от Комисията на информацията, посочена в член 8, параграф 1, ако Комисията или друга държава членка внесе подробно мнение в рамките на три месеца от тази дата, според което предлаганата мярка може да създаде пречки за свободното движение на стоки в рамките на вътрешния пазар; […] Заинтересованите държави членки докладват на Комисията за действията, които възнамеряват да предприемат относно такива подробни мнения. Комисията коментира тези действия. […] 3. С изключение на проектите на правила, свързани с услуги, държавите членки отлагат приемането на проекти на технически регламенти с дванадесет месеца от датата на получаване на информацията от Комисията, посочена в член 8, параграф 1, ако, в рамките на три месеца от тази дата, Комисията обяви намерението си да предложи или приеме директива, регламент или решение по въпроса в съответствие с член [288 ДФЕС]“.

Регламент № 1049/2001

8. Регламент № 1049/2001 определя принципите, условията и ограниченията на правото на достъп до документите на институциите на Европейския съюз, предвидено в член 15 ДФЕС.

9. Член 2 от този регламент, озаглавен „Бенефициери и приложно поле“, гласи следното: „1. Всеки гражданин на Съюза и всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо или чието седалище според учредителния акт е в държава членка, има право на достъп до документите на институциите, при условие че са спазени принципите, условията и ограниченията, определени в настоящия регламент. 2. Институциите могат, при спазване на същите принципи, условия и ограничения, да разрешат достъп до документите на всяко физическо или юридическо лице, което не пребивава или няма седалище според учредителния акт в държава членка. 3. Настоящият регламент се прилага за всички документи, държани от институцията, т.е. които са изготвени или получени от нея и са нейно притежание, във всички области на дейност на Европейския съюз. […]“.

10. В член 4 от посочения регламент се предвиждат изключения от правото на достъп до документите на институциите на Съюза, като интересуващите ни изключения се съдържат в параграф 2 от него, който гласи следното: „Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на: – търговските интереси на физическо или юридическо лице, включително по отношение на интелектуалната собственост, – съдебните процедури и правни становища, – целите на дейности по инспектиране, разследване и одит, освен ако по-висш обществен интерес не [обосновава] оповестяването на посочения документ“.

11. Член 4, параграф 6 от същия регламент гласи следното: „Ако само част от искания документ е обект на едно или няколко от горепосочените изключения, останалите части на документа се разпространяват“.

12. Член 4, параграф 7 от Регламент № 1049/2001 гласи следното: „Изключенията, както са установени в параграфи 1, 2 и 3, се прилагат само за периода, през който защитата по отношение на съдържанието на документа е обоснована […]“.

Фактическа обстановка

13. На 29 декември 2011 г. френските власти уведомяват Комисията съгласно член 8, параграф 1 от Директива 98/34 за проект на постановление относно съдържанието и условията за представяне на годишната декларация за вещества, съществуващи под формата на наночастици, прието в съответствие с членове R. 523‑12 и R. 523‑13 от Code de l’environnement [Кодекс за околната среда] (наричан по-нататък „проектът на постановление“).

14. Съгласно член 9, параграф 1 от Директива 98/34 тримесечният срок на „изчакване“ или спиране, считан от момента на получаване от Комисията на предвиденото в член 8, параграф 1 от Директивата уведомление, е започнал да тече на 30 декември 2011 г. През март 2012 г. в рамките на този срок на „изчакване“ или спиране Федерална република Германия отправя искане и впоследствие получава допълнителна информация от френските власти относно проекта на постановление.

15. На 30 март 2012 г. Комисията издава подробно становище, вследствие на което съгласно член 9, параграф 2, второ тире от Директива 98/34 първоначалният срок на „изчакване“, предвиден в член 9, параграф 1 от Директива 98/34, се продължава с още три месеца (наричано по-нататък „подробното становище“). На 2 април 2012 г. Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия също представя своето становище относно проекта на постановление съгласно член 8, параграф 2 от тази директива. Френските власти отговарят на становището на Обединеното кралство на 6 юни 2012 г.

16. С писмо от 16 април 2012 г., т.е. в рамките на срока на „изчакване“ или спиране, г‑н Schlyter отправя заявление за достъп до подробното становище на Комисията.

17. С писмо от 7 май 2012 г. Комисията отхвърля заявлението за достъп от 16 април 2012 г., като се позовава на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, и приема, че не е възможен частичен достъп, тъй като целият документ се обхваща от посоченото изключение. Освен това Комисията смята, че не е налице по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на документа при обстоятелствата в конкретния случай.

18. На 29 май 2012 г. на основание член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 г‑н Schlyter отправя до Комисията потвърдително заявление, с което иска от нея да преразгледа позицията си.

19. На 27 юни 2012 г. Комисията отхвърля със спорното решение потвърдителното заявление на г‑н Schlyter по изложените по-долу съображения.

20. В точка 3 от спорното решение, озаглавена „Защита на целите на дейностите по разследване“, Комисията приема, че оповестяването на разглежданото подробно становище би засегнало защитата на целите на дейностите по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.

21. В точка 4 от спорното решение, озаглавена „Частичен достъп“, Комисията приема, че това се отнася за целия документ, за който е поискан достъп, което изключва всякакво частично оповестяване съгласно член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001.

22. В точка 5 от спорното решение, озаглавена „По-висш обществен интерес от оповестяването“, Комисията приема, че не е налице по-висш обществен интерес по смисъла на член 4, параграф 2, in fine от Регламент № 1049/2001, който все пак да обосновава оповестяването на документа.

23. Срокът на „изчакване“ относно проекта на постановление изтича на 2 юли 2012 г. На 16 юли 2012 г. Френската република отговаря на подробното становище на Комисията. На 26 юли 2012 г. Комисията отправя искане до френските власти да ѝ представят изменения проект на постановление, което последните правят още същия ден.

24. На 6 август 2012 г. в съответствие с членове R. 523‑12 и R. 523‑13 от Code de l’environnement (JORF от 10 август 2012 г., стр. 13166) Френската република приема постановлението относно съдържанието и условията за представяне на годишната декларация за вещества, съществуващи под формата на наночастици. Комисията е уведомена за постановлението на 22 август 2012 г.

25. На 25 октомври 2012 г., след като приключва разглеждането на постановлението и решава, че няма основание да започне производство за установяване на неизпълнение на задължение срещу Френската република, Комисията изпраща на г‑н Schlyter копие от разглежданото подробно становище.

Обжалваното съдебно решение

26. В жалбата си пред Общия съд г‑н Schlyter ( 7 ) изтъква три основания.

27. Първото основание г‑н Schlyter извежда от наличието на грешки при прилагането на правото и явни грешки в преценката при прилагането на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 и на член 6, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността ( 8 ).

28. Първото основание се отнася на първо място „до това дали разглежданото подробно становище, издадено в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура, попада в приложното поле на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, съгласно който институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на целите на дейностите по инспектиране, разследване и одит. На второ място, страните спорят по въпроса дали предвид естеството на посоченото подробно становище Комисията е можела в срока на изчакване да се основава на обща презумпция в съответствие с член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, тълкуван с оглед на член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006, съгласно която оповестяването на посоченото становище би засегнало тези цели“ ( 9 ).

29. Второто основание е изведено от наличието на грешка при прилагане на правото и явна грешка в преценката, както и от липсата на мотиви за прилагането на критерия за по-висш обществен интерес, предвиден в член 4, параграф 2, in fine от Регламент № 1049/2001 и в член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 ( 10 ).

30. Третото основание е изведено от наличието на грешка при прилагане на правото и явна грешка в преценката, както и от липсата на мотиви за прилагането на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001 ( 11 ).

31. Относно първото основание Общият съд е приел, че понятието за „разследване“ се отнася както до всички проучвания, извършени от компетентен орган за установяването на нарушение, така и до процедурата, в рамките на която администрацията събира информация и проверява някои факти, преди да вземе решение ( 12 ). Според Общия съд в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура Комисията може да издаде подробно становище, в което да приеме, че някои аспекти от проекта на технически регламент могат евентуално да създадат пречки за свободното движение на стоки, за свободното предоставяне на услуги или за свободата на установяване на операторите на услуги в рамките на вътрешния пазар ( 13 ). Според Общия съд обаче подробното становище, издадено от Комисията в рамките на тази процедура, въпреки това не е част от процедура, в рамките на която администрацията събира информация и проверява някои факти, преди да вземе решение ( 14 ).

32. На първо място, Общият съд е постановил, че в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура Комисията не е длъжна да събира информация преди издаването на подробно становище. Според Общия съд държавите членки трябва да уведомяват Комисията за проектите си в областта на техническите регламенти ( 15 ).

33. На второ място, според Общия съд, ако въз основа на информацията, изпратена от отправилата уведомление държава членка, Комисията провери някои факти, тя не взема решение, а при необходимост издава становище с необвързващ и междинен характер. Всъщност издаването на подробно становище е само резултат от извършения от Комисията анализ на проекта за технически регламент, вследствие на който Комисията приема, че някои аспекти от проекта на технически регламент могат да създадат пречки за свободното движение на стоки, за свободното движение на услуги или за свободата на установяване на операторите на услуги в рамките на вътрешния пазар. Освен това посоченото подробно становище не отразява непременно окончателната позиция на Комисията, тъй като след издаването му съответната държава членка изготвя доклад до Комисията за действията, които възнамерява да предприеме относно подробното становище, а Комисията прави коментар на тези действия ( 16 ).

34. Общият съд добавя, че подробното становище, издадено от Комисията в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура, не е резултат и от проучвания, извършени от компетентен орган за установяването на нарушение ( 17 ). Според Общия съд по естеството си проектът на технически регламент е подготвителен текст, който може да бъде поправян и изменян. Докато не се приеме този технически регламент, той не може да нарушава правилата, уреждащи свободното движение на стоки, свободното движение на услуги или свободата на установяване на операторите на услуги в рамките на вътрешния пазар ( 18 ). Следователно според Общия съд държавата членка, адресат на това становище, не може да носи отговорност за нарушение на правото на Съюза, защото към момента на издаването на подробното становище на основание Директива 98/34 националният технически регламент съществува само като проект ( 19 ).

35. Според Общия съд обстоятелството, че Директива 98/34 предвижда, че както Комисията, така и държавите членки могат да издадат подробно становище по проекта на технически регламент на отправилата уведомление държава членка, потвърждава, че издаването на подробно становище от Комисията не е част от дейност по проучване, извършвана от нея за установяването на нарушение, тъй като държавите членки могат само да посочат нарушение на правилата на Съюза от друга държава членка, но не могат да приемат мотивирано становище, с което Комисията формално обявява, че според нея е налице нарушение. Според Общия съд подробното становище, независимо дали е прието от Комисията или от държава членка, е само форма на посочване на потенциален конфликт между проекта на технически регламент и правото на Съюза в областта на свободното движение на стоки, свободното предоставяне на услуги или свободата на установяване на операторите на услуги в рамките на вътрешния пазар ( 20 ).

36. Общият съд приема, че подробното становище, издадено от Комисията в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура, не е част от дейност по разследване, тъй като не съставлява решение за установяване на нарушение, доколкото става въпрос за първоначално изразяване на позиция от Комисията с временен и консултативен характер въз основа на анализа на проект за технически регламент, за който е изпратено уведомление, като така се дава възможност на отправилата уведомление държава членка да измени посочения проект преди приемането му ( 21 ).

37. Общият съд приема, че за разлика от това производството за установяване на неизпълнение на задължения е класически пример за контрол ex post, който се изразява в контролирането на националните мерки, след като те вече са приети от държавите членки, и чиято цел е да се възстанови спазването на правния ред. Според него, макар несъмнено да е вярно, че в досъдебната фаза на производството за установяване на неизпълнение на задължения е предвидена и фаза на диалог между Комисията и съответната държава членка, целта все пак е да се уреди доброволно спорът между Комисията и съответната държава членка, а при липса на такова уреждане на спора — да се предвиди възможност за сезиране на Съда поради несъвместимост на национална мярка, която е влязла в сила и поражда правно действие във вътрешния пазар ( 22 ).

38. В това отношение подробното становище, издадено от Комисията в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура, не представлява официално уведомително писмо, тъй като на този етап от процедурата формално изобщо не е налице спор между Комисията и съответната държава членка ( 23 ).

39. Общият съд при условията на евентуалност е приел, че дори в хипотезата, при която подробното становище е част от дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, предвиденото в тази разпоредба изключение е насочено към защита не на дейностите по разследване като такива, а на целта на тези дейности ( 24 ). В това отношение оповестяването в периода на изчакване на подробно становище, издадено от Комисията в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура, не засяга непременно постигането на целта на тази процедура. Според Общия съд обстоятелството, че Комисията оповестява подробното си становище, съгласно което някои аспекти от проекта на технически регламент могат евентуално да създадат пречки за свободното движение на стоки, за свободното предоставяне на услуги и за свободата на установяване на операторите на услуги в рамките на вътрешния пазар, не застрашава постигането на целта, изразяваща се в това националният технически регламент да бъде в съответствие с правото на Съюза. Напротив, според Общия съд подобно оповестяване ще се възприема от съответната държава членка като допълнителен стимул да гарантира съвместимостта на своя технически регламент с правилата на Съюза, уреждащи тези основни свободи ( 25 ).

40. Ето защо Общият съд е отменил спорното решение, с което е отказан достъп до разглежданото подробно становище на основание член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 ( 26 ), и е решил, че не следва да се произнася по въпроса дали с оглед на естеството на разглежданото подробно становище Комисията може да се основава в срока на изчакване на обща презумпция, съгласно която оповестяването на посоченото становище би засегнало целите на дейността по разследване ( 27 ). Освен това Общият съд е постановил, че не следва да се произнася по второто и третото основание, изтъкнати от г‑н Schlyter ( 28 ).

Производство пред Съда

41. С акт от 29 октомври 2015 г. на председателя на Съда Чешката република е допусната да встъпи в подкрепа на исканията на Френската република.

42. Писмени становища са представили г‑н Schlyter, Френската република, Чешката република, Република Финландия, Кралство Швеция и Комисията. В съдебно заседание на 8 февруари 2017 г. всички посочени, с изключение на Чешката република, са представили устни становища.

По жалбата

43. В подкрепа на своята жалба Френската република се позовава на едно-единствено основание. В това единствено правно основание тя изтъква, че Общият съд е допуснал няколко грешки при прилагане на правото при тълкуването на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.

44. Това единствено основание е разделено на две части.

45. Първо, Френската република счита, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че предвидената в Директива 98/34 процедура не представлява дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.

46. Второ, Френската република смята, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като при условията на евентуалност е приел, че дори в хипотезата, при която издадено от Комисията подробно становище представлява дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, оповестяването на този документ не засяга непременно постигането на целта на предвидената в Директива 98/34 процедура.

Анализ

По първата част от единственото основание и по съществуването на „дейности по разследване“

Становища на страните

– Френската република

47. На първо място, Френската република счита, че определението на понятието за „разследване“, дадено в обжалваното съдебно решение, не се основава на нито едно от определенията, установени в Регламент № 1049/2001, Директива 98/34 или съдебната практика. Тя твърди, че до момента Съдът не е дал общо определение на дейностите по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. Според Френската република решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия (C–612/13 P, EU:C:2015:486) свидетелства за волята на Съда да не ограничава чрез формални условия определянето на целите на действията по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. По този начин горепосоченото решение не би допуснало изключително ограничителен характер на определението на понятието „разследване“, установено от Общия съд в точка 53 от обжалваното съдебно решение.

48. На второ място, Френската република смята, че определението на понятието „разследване“ в обжалваното съдебно решение не е в логическа последователност с изводите на Общия съд в решение от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия (T–306/12, EU:T:2014:816). Според Френската република, макар в последното решение Общият съд да е приел, че между страните не съществува спор, че процедурата EU Pilot е част от дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, той все пак е разгледал тази процедура, за да определи дали тя всъщност отговаря на тази квалификация.

49. Френската република отбелязва, че в решение от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия (T–306/12, EU:T:2014:816), Общият съд е приел, че дадена процедура може „да се квалифицира като част от дейности по разследване“, щом като Комисията отправя искания за предоставяне на информация до съответната държава членка, след това направи оценка на получените отговори, преди да изложи заключенията си, макар и те да са само предварителни. Следователно, противно на постановеното в обжалваното съдебно решение, Общият съд в решение от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия (T–306/12, EU:T:2014:816) не изисква с разглежданата процедура да се цели установяването на нарушение или тя да води до приемането на окончателно решение, за да бъде определена като дейност по разследване.

50. Френската република счита, че целите и протичането на процедурата EU Pilot в значителна степен са аналогични на установените в Директива 98/34. Тя уточнява, че процедурата EU Pilot, която е била приложена доброволно от Комисията и държавите членки, има за цел да провери дали правото на Съюза се спазва и се прилага правилно в държавите членки, преди Комисията евентуално да образува производство за установяване на неизпълнение на задължения.

51. Според Френската република, подобно на процедурата EU Pilot, предвидената в Директива 98/34 процедура представлява процедура на диалог между Комисията и държавата членка. Тя твърди, че в хода на последно посочената процедура Комисията изисква от държавата членка данни и информация, които след това оценява, за да изложи при необходимост позицията си относно съвместимостта на проекта за технически регламент с правото на Съюза под формата на подробно становище, предвидено в член 9, параграф 2 от Директива 98/34. Френската република също така отбелязва, че от насоките относно процедурата EU Pilot, които през ноември 2014 г. Комисията е установила по отношение на държавите членки, следва, че тази процедура не може да бъде приложена към текст, който е приет след приключване на предвидената в Директива 98/34 процедура.

52. На трето място, Френската република твърди, че в случай, че Съдът възприеме определението на понятието за разследване в обжалваното съдебно решение, предвидената в Директива 98/34 процедура, като се имат предвид нейните цели и протичането ѝ, във всички случаи отговаря на това определение.

53. Френската република счита, че като е ограничил ролята на Комисията в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура само до пасивното получаване на уведомление от държавата членка, Общият съд е нарушил целта, протичането и баланса на посочената процедура.

54. Според Френската република диалогът, предвиден в рамките на процедурата по Директива 98/34, позволява да се уточнят, изменят или нюансират позициите, както и да се уреди със споразумение спора между Комисията и държавата членка относно правилното прилагане на правото на Съюза. Тя счита, че тази процедура цели да гарантира, че националните проекти на технически регламенти ще бъдат приведени в съответствие с правилата, които уреждат вътрешния пазар, макар и да не може да доведе до установяването на нарушение на правото на Съюза, защото към момента на осъществяването на контрола съответният национален технически регламент не е влязъл в сила. Според Френската република в рамките на посочената процедура на Комисията е възложено да извършва превантивен контрол, за да защитава свободното движение на стоки, и поради това често ѝ се налага да събира факти, да проверява информация и да поставя уточняващи въпроси относно националния технически регламент, така че би могла да събира доказателства с оглед на евентуалното установяване на нарушение.

55. Освен това Френската република не е съгласна с твърдението, изложено в точка 58 от обжалваното съдебно решение, че Комисията издава необвързващо и междинно становище. Напротив, тя счита, че издаването на подробно становище представлява решение, което Комисията приема с оглед на извършеното от нея проучване на проекта за национален технически регламент и пречките пред търговията между държавите членки, които този регламент може да създаде. Тя допълва, че подобно становище, което удължава първоначалния срок на изчакване, би било задължително за държавата членка.

56. Френската република добавя, че след приключване на предвидената в Директива 98/34 процедура Комисията трябва да вземе решение относно възможността да бъде образувано производство за установяване на неизпълнение на задължения.

– Г‑н Schlyter

57. Г‑н Schlyter счита, че трите изтъкнати от Френската република довода трябва да бъдат отхвърлени като недопустими и/или като неоснователни.

58. Той счита, първо, че Общият съд трябва да уточни и доразвие спорните правни понятия, второ, че Общият съд не се е отклонил от предишното си становище, тъй като процедурата EU Pilot не е сравнима с предвидената в Директива 98/34, което позволява различно третиране, и трето, че предвидената в Директива 98/34 процедура не представлява дейност по разследване, тъй като Комисията не е била упълномощена да събира активно информация.

59. На първо място, г‑н Schlyter твърди, че основателно Общият съд е уточнил понятието за разследване в обжалваното съдебно решение, тъй като липсата на съгласие относно това понятие е в основата на спора. Според него Общият съд „е разгледал понятието за разследване така, както то е било приложено в предходни съдебни решения относно производства за установяване на неизпълнение на задължения и в областта на държавните помощи, за да определи характерните елементи на понятието „разследване“ въз основа на тази съдебна практика, което едновременно с това му е позволило да разграничи тези предходни съдебни решения от настоящото дело (с други думи съдебните решения относно производствата за установяване на неизпълнение на задължения и в областта на държавните помощи се отнасят до разследвания, докато настоящото дело, което се отнася до процедура по Директива 98/34, не представлява част от разследване)“ ( 29 ).

60. На второ място, г‑н Schlyter твърди, че е недопустимо становището на Френската република, според което прилагането на понятието за разследване в обжалваното съдебно решение е логически непоследователно с приетото от Общия съд решение от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия (T–306/12, EU:T:2014:816), в което Съдът е постановил, че процедурата EU Pilot представлява разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. Според г‑н Schlyter това становище се опира на ново основание, което е могло да бъде повдигнато пред Общия съд, въпреки че решение от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия (T–306/12, EU:T:2014:816) е постановено след обжалваното съдебно решение, като страните по това дело не са оспорили съществуването на разследване, а процедурата EU Pilot вече е била използвана, понеже се е прилагала от 2008 г. Следователно това сравнение и изтъкнатият от Френската република довод биха могли да бъдат изложени пред Общия съд.

61. Освен това според г‑н Schlyter посоченото становище на Френската република е неотносимо, тъй като дори и да съществува такава логическа непоследователност между решение от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия (T–306/12, EU:T:2014:816), и обжалваното съдебно решение, което не е така, това не би могло да представлява достатъчно основание. Г‑н Schlyter твърди, че при всички положения този довод също е неоснователен, тъй като, противно на твърдението на Френската република, процедурата EU Pilot (която е квалифицирана като „дейност по разследване“ от Общия съд в решение от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия (T–306/12, EU:T:2014:816) не е сравнима с предвидената в Директива 98/34 процедура, която поради различните си характеристики не може да бъде квалифицирана като дейност по разследване. Следователно няма никакво несъответствие между различните решения на Общия съд.

62. Г‑н Schlyter подчертава, че за разлика от случая по процедурата EU Pilot Комисията не събира активно информация в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура, а получава от държава членка уведомление, в което по принцип трябва вече да е включена цялата информация и всички документи, от които Комисията има нужда, за да прецени съвместимостта с правото на Съюза на техническия регламент, за който е изпратено уведомление. Той добавя, че Комисията може по-късно да постави въпроси на съответната държава членка, но тя не разполага с правомощието да събира информация от граждани и предприятия. Всеки диалог с държавата членка преди приемането на подробно становище според него обикновено е много ограничен.

63. M. Schlyter счита, че за разлика от процедурата EU Pilot, която се основава на принципа, че съществува предполагаемо нарушение, вероятността преди предвидената по членове 8 и 9 от Директива 98/34 процедура да има производство за установяване на неизпълнение на задължения, е ограничена. Първо, според г‑н Schlyter предвидената в Директива 98/34 процедура е неутрална и автоматична и започва с изготвянето на проект на национална мярка, която попада в приложното поле на Директивата, без да се изхожда от принципа за наличието на подозрения за предполагаемо нарушение. Второ, г‑н Schlyter твърди, че подробно становище не би могло да доведе до производство за установяване на неизпълнение на задължения, като се има предвид, че нарушението не съществува и че не е сигурно дали рискът от извършване на нарушение ще се реализира.

64. На трето място, г‑н Schlyter счита, че Френската република неправилно поддържа, че в обжалваното съдебно решение Общият съд е ограничил ролята на Комисията само до пасивното приемане на информация ( 30 ). Това ограничаване и тази пасивна роля са посочени в самата директива, като по този начин се изтъква ролята на информацията, предоставена от държавата членка. Според г‑н Schlyter твърденията на Френската република, че Комисията „често трябва да събира данни“ ( 31 ), за да прецени дали даден проект на технически регламент е съвместим с правилата на вътрешния пазар, са неоснователни. Според него става дума за поставяне под съмнение на фактическа констатация, която не може да бъде проверена в рамките на производство по обжалване. Следователно този довод е недопустим. Освен това според г‑н Schlyter този довод на Френската република е погрешен, тъй като с Директивата не се въвежда изискване за последващо искане от страна на Комисията за съществени пояснения и не може да се състави точна обща представа за естеството на процедурата, предвидена в Директива 98/34. Според него, за разлика от случая на процедурата EU Pilot, Комисията не е оправомощена да установи контакт с трети лица с цел да събере допълнителна информация. Г‑н Schlyter добавя, че подробното становище не представлява решение със задължителен характер.

65. Той отбелязва, че нищо в решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия (C–612/13 P, EU:C:2015:486), не подсказва, че понятието „разследване“ не би могло да бъде определено „ограничително“. Освен това според г‑н Schlyter от това съдебно решение не произтича, че всяка мярка, свързана с функцията на Комисията в качеството ѝ на пазител на Договорите, представлява дейност по разследване.

– Комисията

66. Комисията счита, че определението за „разследване“ в точка 53 от обжалваното съдебно решение е неоснователно ограничително и представлява нарушение на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. Тя отбелязва, че това определение въвежда поредица от формални изисквания, които не могат да бъдат изведени единствено от израза „дейност по разследване“ и че нищо в израза „дейност по разследване“ не ограничава това понятие до процедурите, с които се цели установяването на „нарушение“ или приемането на „решение“. Комисията подчертава, че за разлика от постановеното от Общия съд относно предвидената в Директива 98/34 процедура последната представлява формална съвкупност от етапи и диалог с държавите членки, а не просто процедура с необвързващ характер. Според Комисията съгласно член 9, параграф 2 от Директива 98/34 съответната държава членка е длъжна да отложи с шест месеца приемането на проекта на технически регламент, ако е издадено подробно становище, и да изготви доклад до Комисията за действията, които възнамерява да предприеме във връзка с подробното становище. Следователно в това отношение с подробното становище се налага обвързващо задължение. Комисията счита, че подробното становище не може да бъде считано за междинно становище на тази институция. По силата на Директива 98/34 то представлява официална мярка, която Комисията може да предприеме спрямо проект на технически регламент. Следователно подробното становище би представлявало правно становище, което Комисията приема в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура.

67. Напълно ирелевантен е фактът, че Комисията не събира активно информация, а я получава от държавите членки. Комисията твърди, че Общият съд е отдал твърде голямо значение на факта, че предвидената в Директива 98/34 процедура представлява контрол ex ante на заплануваните технически регламенти, а не контрол ex post на тези регламенти. Според Комисията превантивният характер на процедурата съгласно Директива 98/34 не означава, че не става въпрос за дейност по разследване.

68. Комисията допълва, че диалогът и информацията, която тя събира съгласно членове 8 и 9 от Директива 98/34, „несъмнено са от неформален характер, но действително са свързани и всъщност са идентични на диалога между дадена държава членка и Комисията в хода на процедурата „EU-Pilot“ или на досъдебната фаза на производство за установяване на нарушение, което е било квалифицирано като разследване“ ( 32 ).

– Чешката република

69. Чешката република поддържа доводите, изложени от Френската република в жалбата ѝ, както и тези, изтъкнати от Комисията в писмения ѝ отговор. Тя счита, че изключването от приложното поле на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 на процедура (висяща или все още „в ход“) по Директива 98/34 лишава от полезно действие практиката на Съда относно производствата по член 258 ДФЕС ( 33 ).

– Република Финландия

70. Според Република Финландия Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че предвидената в Директива 98/34 процедура не трябва да се счита за дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. Тя подчертава, че целта на този регламент е да предостави на обществеността възможно най-широко право на достъп до документи на институциите и че изброените в член 4 от този регламент при условията на дерогация от общото правило хипотези трябва да бъдат тълкувани ограничително.

71. Тя оспорва становището на Френската република, според което всяка дейност, свързана със защита на основните права и правилното функциониране на вътрешния пазар, би се отнасяла до разследване по смисъла на тази разпоредба. Също така оповестяването на документи в рамките на предвидената от Директива 98/34 процедура по никакъв начин не би възпрепятствало Комисията да упражни предоставеното ѝ правомощие, а именно да действа в качеството си на пазител на Договорите не е свързано с определението на „дейност по разследване“ съгласно Регламент № 1049/2001 ( 34 ).

72. Република Финландия припомня, че предвидената в Директива 98/34 процедура представлява инструмент за сътрудничество, чието предназначение е превантивно да повлияе върху националната законодателна процедура ( 35 ), и тъй като окончателно приетата от държавата членка мярка би могла съществено да се различава от първоначалния проект, Комисията, за да прецени необходимостта от евентуално подаване на иск за установяване на неизпълнение на задължения, трябва да изиска нова информация относно националното законодателство ( 36 ). Следователно предвидената в Директива 98/34 процедура не се отнася до положение, което само по себе си да може да доведе до производство за установяване на неизпълнение на задължения ( 37 ). Тя отбелязва, че процедурите, които попадат в приложното поле на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, представляват последващ контрол, чиято цел е да се разгледа въпросът дали правото на Съюза е било спазено и правилно приложено от държавите членки.

73. Според Република Финландия предвидената в Директива 98/34 процедура се различава от производството за установяване на неизпълнение на задължения и от процедурата EU Pilot и по това, че именно държавата членка е длъжна да предостави на Комисията посочените в Директива 98/34 данни, докато в другите две процедури обменът на информация се извършва по инициатива на Комисията.

74. По отношение на определението за разследване, дадено в точка 53 от обжалваното съдебно решение, тя смята, че то не противоречи на изложеното в точки 61 и 62 от решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия (C–612/13 P, EU:C:2015:486).

– Кралство Швеция

75. Кралство Швеция счита, че обжалваното съдебно решение е правилно и че становището на Френската република срещу него се основава на погрешно тълкуване на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.

76. Според Кралство Швеция най-голямото зачитане на принципа на откритост, предвидено в член 1 ДЕС, член 15 ДФЕС и член 42 от Хартата на основните права на Европейския съюз, се открива и в Директива 98/34. Като се позовава на точка 37 от обжалваното съдебно решение и на превантивния контрол, посочен в Директива 98/34, то твърди, че нейната цел е да действа така, че да няма основание за започване на разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.

77. Кралство Швеция припомня, че Съдът е констатирал в решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия (C–612/13 P, EU:C:2015:486), че разглежданите изследвания са част от инструментите, с които разполага Комисията, в рамките на задължението ѝ по силата на член 17, параграф 1 ДЕС да следи за прилагането на правото на Съюза, за да разкрие евентуални случаи на неизпълнение на задължението на държавите членки да транспонират съответните директиви. То отбелязва също така, че според Съда тези изследвания попадат в обхвата на понятието „дейности по разследване“ по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.

78. Според Кралство Швеция подробно становище, издадено в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура, не е сравнимо с изследване като разгледаното в делото, по което е постановено решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия (C–612/13 P, EU:C:2015:486), тъй като тяхното съдържание и цели са различни. То добавя, че доколкото с това решение не се дава общо определение на понятието за „разследване“, то не е пряко относимо към настоящия случай.

79. Що се отнася до аналогията, която се твърди, че съществува между предвидената в Директива 98/34 процедура и процедурата EU Pilot, Кралство Швеция счита, че безспорно съществуват определени сходства между тях, но тези сходства не означават, че тази две процедури имат характер на разследване, а че и двете се различават от предвиденото в член 258 ДФЕС производство за установяване на неизпълнение на задължения.

80. Според Кралство Швеция Френската република неправилно твърди, че съществуват значителни сходства между предвидената в Директива 98/34 процедура и производството за установяване на неизпълнение на задължения. То смята, че изводът на Общия съд в точка 63 от обжалваното съдебно решение е основателен и че той се подкрепя от решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия (C–612/13 P, EU:C:2015:486).

81. Кралство Швеция твърди също така, че Френската република неправилно е счела, че в хипотеза, при която Съдът би потвърдил даденото в обжалваното съдебно решение определение на понятието „разследване“, то би се прилагало и към процедурата, предвидена в Директива 98/34. То припомня, от една страна, че в Директива 98/34 не се предвиждат задължения за държавите членки при поискване от Комисията да предоставят допълнителна информация, както и че в нея не се предвижда основание, което да дава на Комисията правото да изисква такава информация. Следователно Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е констатирал, че в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура Комисията не трябва да събира информация преди издаването на подробно становище. От друга страна, според Кралство Швеция, тъй като, след като получи подробното становище, съответната държава членка трябва да уведоми Комисията за мерките, които възнамерява да приеме вследствие на това становище, а Комисията трябва да изрази позиция по тези мерки, за Комисията е невъзможно чрез това становище да изрази окончателна позиция по въпроса дали е било нарушено правото на Съюза.

По допустимостта

82. Що се отнася до първото възражение за недопустимост, повдигнато от г‑н Schlyter ( 38 ), следва да се отбележи, че съгласно точка 52 от обжалваното съдебно решение Френската република е изтъкнала пред Общият съд, че „предвидената в Директива 98/34 процедура трябва да се квалифицира като разследване“ и че „издаването от Комисията на подробно становище в рамките на посочената процедура е част от дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001“.

83. Становището на Френската република обаче, което в рамките на настоящото производство по обжалване се отнася до несъответствието между обжалваното съдебно решение и решение на Общия съд от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия (T–306/12, EU:T:2014:816) ( 39 ), цели да докаже, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е отказал да квалифицира предвидената в Директива 98/34 процедура като дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.

84. Всъщност Френската република се позовава на решение на Общия съд от 25 септември 2014, Spirlea/Комисия (T–306/12, EU:T:2014:816), което е постановено след обжалваното съдебно решение, постановено на 16 април 2015 г., за да подкрепи и допълни довода си, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото в правната квалификация на предвиденото в член 9, параграф 2 от Директива 98/34 подробно становище, като е приел, че то не представлява дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.

85. От това следва, че Френската република не е изтъкнала ново основание. Ето защо възражението за недопустимост трябва да се отхвърли.

86. Що се отнася до второто възражение за недопустимост, повдигнато от г‑н Schlyter ( 40 ), от точка 56 от обжалваното съдебно решение е видно, че Общият съд е постановил, че „в рамките на предвидената в Директива 98/34 процедура Комисията не [трябва да] събира информация преди издаването на подробно становище“. Според мен това уточнение е тясно свързано с текста на членове 8 и 9 от Директива 98/34 и следователно по този въпрос Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото.

87. Същевременно Френската република твърди, че Комисията, на която е възложен превантивен контрол с оглед на защитата на свободното движение на стоки, често трябва да „събира факти“ ( 41 ). В точка 31 от писмената си реплика Френската република обаче припомня, че „изтъкнатото от нея основание не се отнася до протичането на процедурата по Директива 98/34, която е довела до решението, което г‑н Schlyter обжалва пред Общия съд, а че това основание се отнася до квалифицирането на процедурата по Директива 98/34 като дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001“. Следователно според нея става дума за правен въпрос.

88. За сметка на това г‑н Schylter отбелязва, че „нито Директивата, нито практиката ( 42 ), както е онагледена от уведомлението, направено от Френската република, във връзка с нейния проект за мярка, доказват, че Комисията има активна роля“.

89. Налага се изводът, че това различие в становищата относно конкретната практика на Комисията не е от естество да постави под съмнение извода на Общия съд в точка 56 от обжалваното съдебно решение, който се основава на самия текст от Директива 98/34.

По същество

Предварителни бележки

90. Съгласно постоянната съдебна практика целта на Регламент № 1049/2001 е да предостави на обществеността възможно най-широко право на достъп до документите на институциите на Съюза ( 43 ).

91. Предвидени са обаче няколко ограничения на това право, основани на съображения от обществен или частен интерес. По-конкретно и в съответствие със съображение 11 ( 44 ) Регламент № 1049/2001 предвижда в член 4, че институциите отказват достъп до документ в случаите, когато оповестяването на същия би засегнало някои от интересите, защитени по тази разпоредба. Така, когато една институция реши да откаже достъп до документ, чието оповестяване е било поискано, тя трябва по принцип да предостави обяснения за това по какъв начин достъпът до този документ може конкретно и действително да засегне интереса, защитен с предвиденото в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключение, на което се позовава тази институция. Освен това, тъй като дерогират принципа на възможно най-широк публичен достъп до документите, посочените изключения трябва да се тълкуват и прилагат ограничително ( 45 ).

92. Следва да се отбележи, че макар член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 да предвижда, че институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването им би засегнало защитата по-специално на целите на дейности по разследване, в Регламент № 1049/2001 г. няма определение на понятието за „дейности по разследване“ по смисъла на тази разпоредба.

93. Независимо от липсата на определение понятието за „дейности по разследване“ не е довело до повдигането на спор пред Съда.

94. В делата, по които са постановени решения от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия (C–514/11 P и C–605/11 P, EU:C:2013:738, т. 43), относно производството за установяване на неизпълнение на задължения съгласно член 258 ДФЕС, и от 28 юни 2012 г., Комисия/Éditions Odile Jacob (C–404/10 P, EU:C:2012:393, т. 115), относно производството за контрол върху операциите за концентрации между предприятия съгласно Регламент (ЕИО) № 4064/89 на Съвета от 21 декември 1989 година относно контрола върху операциите за концентрации между предприятия ( 46 ), между страните няма спор, че документите, посочени в исканията за достъп до документи действително са свързани с дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 ( 47 ).

95. Освен това от точка 21 от заключението на генералния адвокат Sharpston по дело Швеция/Комисия (C–562/14 P, EU:C:2016:885) ( 48 ) и от точка 45 от решение на Общия съд от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия (T–306/12, EU:T:2014:816), относно процедурата EU Pilot, е видно че нито жалбоподателите, нито встъпилите в тяхна подкрепа държави членки оспорват, че спорните документи относно процедура EU Pilot се числят към дейност по разследване по смисъла на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.

96. Процедурата EU Pilot е била въведена от Комисията чрез нейното съобщение „Европа на резултатите — прилагане на правото [на ЕС]“ ( 49 ). Тази процедура, която предвижда доброволно сътрудничество между Комисията и държавите членки, предхожда евентуалното формално предявяване на иск за установяване на неизпълнение на задължения и има за цел едновременно да провери правилното прилагане на правото на Съюза и на ранен етап да даде отговор на въпросите, които това прилагане поставя. Процедурата EU Pilot заменя предходната практика на Комисията да изпраща на държавите членки административни писма по този въпрос ( 50 ).

97. Понятието „дейност по разследване“ е било специално разгледано от Съда само в делото, по което е постановено решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия (C–612/13 P, EU:C:2015:486), без обаче при това разглеждане Съдът да е дал определение на понятието за „дейност по разследване“.

98. В точки 61—65 от това решение Съдът е постановил, че изследванията ( 51 ), които са осъществени по искане и за сметка на Комисията след изтичането на срока за транспониране на всички директиви на Съюза в областта на опазването на околната среда с конкретната цел да се провери какво е състоянието на процеса на транспониране на различните директиви в определен брой държави членки, се включват в рамките на осъществявана от Комисията дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. Съдът се е произнесъл, че подобни изследвания са част от инструментите, с които разполага Комисията, в рамките на задължението ѝ по силата на член 17, параграф 1 ДЕС да следи, под контрола на Съда, за прилагането на правото на Съюза, за да разкрие евентуални случаи на неизпълнение на задължението на държавите членки да транспонират съответните директиви и да реши, ако е необходимо, да започне производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу държавите членки, за които приеме, че нарушават правото на Съюза ( 52 ).

99. Макар да е ясно, че в понятието за „дейности по разследване“, предвидено от Регламент № 1049/2001, се включва производството за установяване на неизпълнение на задължения ( 53 ) и разследванията, които могат да доведат до започване на такова производство ( 54 ), това понятие не се ограничава само до тях и включва също така други предвидени от правото на Съюза процедури, с които се цели събирането и систематична и формална проверка на информацията, необходима на институция на Съюза, за да приеме тя окончателно решение, което да поражда задължителни правни последици ( 55 ). В това отношение смятам, че противно на становището на Комисията ( 56 ), Общият съд не е ограничил понятието за дейности по разследване до тези два примера (а именно производството за установяване на неизпълнение на задължения и разследванията, които могат да доведат до него), като е постановил в точка 53 от обжалваното съдебно решение, че „понятието за разследване се отнася както до всички проучвания, извършени от компетентен орган за установяването на нарушение, така и до процедурата, при която администрацията събира информация и проверява някои факти, преди да вземе решение“. Тези указания на Общия съд са изцяло с примерен характер и не изключват други хипотези ( 57 ).

100. Следователно липсата в Регламент № 1049/2001 на определение на понятието за „дейности по разследване“ изисква прецизен и подробен анализ на подробното становище, издадено съгласно член 9, параграф 2, второ тире от Директива 98/34 в контекста на процедурата, предвидена в членове 8 и 9 от тази директива, в светлината по-специално на двата примера, посочени в точка 99 от настоящото заключение.

101. Освен това следва да се припомни, че тъй като понятието за „дейности по разследване“ представлява изключение от общото правило, съгласно което трябва да бъде предоставян достъп до всички документи, то трябва да бъде тълкувано и прилагано ограничително.

По Директива 98/34

102. Директива 98/34 е разделена на три части. Първо, няколко разпоредби от Директива 98/34 са посветени на стандартизацията ( 58 ). Второ, Директива 98/34 цели да предостави по-голяма прозрачност и да гарантира създаването на среда, която допринася за конкурентоспособността на предприятията ( 59 ). Трето, съгласно постоянната съдебна практика целта на членове 8 и 9 от Директива 98/34 е чрез превантивен контрол ( 60 ) да защитят свободното движение на стоки ( 61 ), което представлява една от основите ( 62 ) на Съюза.

103. По настоящото дело не се спори, че подробното становище, основано на член 9, параграф 2, второ тире от Директива 98/34, е било издадено от Комисията, след като Френската република я е уведомила за проекта на постановление, съгласно член 8, параграф 1 от тази директива. Следователно първата част от единственото основание на жалбата се отнася до правното естество на процедурата, предвидена в членове 8 и 9 от Директива 98/34, и по-специално до правното естество на подробното становище. Тъй като за настоящото обжалване частите относно стандартизацията и участието на икономическите оператори в подобряването на конкурентоспособността са ирелевантни, в конкретния случай ще се занимаем с третата част от Директива 98/34.

– Членове 8 и 9 от Директива 98/34

104. Целта на процедурата, предвидена в членове 8 и 9 от Директива 98/34, е да предотврати и избегне приемането на технически регламенти ( 63 ), които биха могли да създадат пречки пред търговията. Според Съда превантивният контрол, посочен в членове 8 и 9 от Директива 98/34, е полезен, доколкото техническите регламенти, попадащи в обхвата на Директивата, могат да представляват пречки пред търговията със стоки между държавите членки, а тези пречки могат да бъдат допуснати само ако са необходими, за да отговорят на императивни изисквания, които преследват цел от общ интерес ( 64 ).

105. Следователно член 8 от Директива 98/34 предвижда процедура за предоставяне на информация, по силата на която държавите членки по принцип са длъжни да съобщават на Комисията всеки проект на технически регламент, който попада в приложното поле на посочената директива ( 65 ).

106. В това отношение, с цел осигуряването на превантивния контрол, съгласно член 8, параграф 1 от Директива 98/34 държавите членки трябва да представят на Комисията още преди влизането им в сила проектите на разпоредби, които предвиждат задължителна сила на технически спецификации ( 66 ). Освен това съответните държави членки трябва, доколкото е възможно, да вземат под внимание евентуалните коментари на Комисията и на другите държави членки при последващата повторна подготовка на техническия регламент ( 67 ).

107. Всъщност съгласно член 9 от Директива 98/34 приемането на проект на технически регламент, който е съобщен съгласно член 8 от тази директива, трябва да се отложи с три месеца от датата на получаване на съобщението за проекта на технически регламент от Комисията. Този член предвижда по-специално, че споменатият период се удължава с шест месеца ( 68 ), ако ( 69 )Комисията или друга държава членка внесе подробно становище, според което предлаганата мярка може да създаде пречки за свободното движение на стоки ( 70 ).

108. Съгласно член 9, параграф 2 от Директива 98/34 съответната държава членка изготвя доклад до Комисията за действията, които възнамерява да предприеме вследствие на подробното становище, а Комисията прави коментар на тези действия.

109. От това следва, че целта на Директива 98/34 не е само да се информира Комисията, а именно да се отстранят или ограничат пречките пред търговията, които би могъл да създаде предвиденият технически регламент, да се информират останалите държави за техническите нормативни актове, които дадена държава възнамерява да приеме, да се даде на Комисията и на останалите държави членки необходимото време да реагират и да предложат изменение, позволяващо премахване или обосноваване на ограниченията за свободното движение на стоки, произтичащи от предвидената мярка, и да се предостави на Комисията необходимото време, за да предложи евентуално директива за хармонизация ( 71 ).

– Членове 8 и 9 от Директива 98/34 и досъдебната фаза на производството за установяване на неизпълнение на задължения по член 258 ДФЕС

110. Предвиденото в членове 8 и 9 от Директива 98/34 превантивно действие или действие ex ante не ми изглеждат сравними с производството за установяване на неизпълнение на задължения по член 258 ДФЕС, с процедурата EU Pilot или с процедурата, разгледана по делото, по което е постановено решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия (C–612/13 P, EU:C:2015:486), които имат за цел да разкрият и намерят решение на евентуални случаи на неизпълнение на задължение от държави членки и които явно се отнасят до контрол ex post за прилагане и спазване на правото на Съюза, като и трите процедури са били квалифицирани от Съда като дейности по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.

111. Макар да е вярно, че също като посочените процедури за контрол ex post предвидената в членове 8 и 9 от Директива 98/34 превантивна процедура има за цел да гарантира, че съответната държава членка изпълнява задълженията си, произтичащи от правото на Съюза, тя няма за цел да провери или да установи, че дадена държава членка не е изпълнила някое от задълженията си по Договорите ( 72 ).

112. Предвид факта, че проектът на технически регламент, предмет на подробно становище, за който е отправено уведомление, все още не е бил приет и следователно все още няма влязъл в сила нов технически регламент, на този етап той не би могъл да представлява нарушение на правото на Съюза и да бъде предмет на производството за установяване на неизпълнение на задължения по член 258 ДФЕС ( 73 ) или на други процедури, предхождащи това производство, които имат за цел да разкрият и да намерят решение на евентуални случаи на неизпълнение на произтичащи от Договорите задължения на държавите членки ( 74 ). Следователно становището на Френската република, съгласно което „процедурата по Директива 98/34 позволява на Комисията да събира информация и да проверява някои факти, за да установи наличието на нарушение, преди да вземе решение“, ми се струва неправилно и трябва да бъде отхвърлено.

113. Освен това от точка 62 от решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия (C–612/13 P, EU:C:2015:486), по никакъв начин не следва, че всяка предприета от Комисията инициатива съгласно член 17, параграф 1 ДЕС, с която следи за прилагането на Договорите, би представлявала действие по разследване. Всъщност извършваните от Комисията дейности по разследване, разглеждани в настоящото съдебно решение, целят по-специално разкриването на евентуални случаи на неизпълнение на задължението на държавите членки да транспонират съответните директиви и приемането на решение, ако е необходимо, за започване на производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу държавите членки, за които Комисията приеме, че нарушават правото на Съюза ( 75 ).

114. Освен това, въпреки че подробното становище на Комисията е било издадено, след като Френската република я е уведомила за проекта на постановление, и че този обмен на информация между Комисията и държава членка би могъл да създаде впечатление за събиране и систематична и формална проверка на информацията, това подробно становище представлява само „първоначално изразяване на позиция [от тази институция] с временен и консултативен характер“ ( 76 ) по национален законодателен проект, който може да бъде изменен, по-специално с оглед на резервите, изразени в това становище.

115. От това следва, че подробното становище на Комисията е само междинно или предварително решение или становище по проект на технически регламент, чиято единствена правна последица със задължителен характер е да отложи с шест месеца приемането от държавата членка на техническия регламент ( 77 ) дори когато в съответствие със становището на Комисията „подробните становища са били приети от колегиума на комисарите и следователно представляват решения на Комисията, също както официално уведомително писмо или мотивирано становище, прието в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължение от държава членка“ ( 78 ).

116. Според мен тълкуване, съгласно което всяка процедура, при която има обмен на информация или диалог между държавите членки и Комисията относно прилагането на Договорите, представлява дейност по разследване, би разширило неуместно границите на това понятие, което не би било в съответствие нито с целта на Регламент № 1049/2001, нито с член 42 от Хартата на основните права за насърчаване на достъпа до документите на институциите ( 79 ).

117. Следователно също като Кралство Швеция смятам ( 80 ), че следва ясно да се разграничава, от една страна, производството за установяване на неизпълнение на задължения по член 258 ДФЕС, процедурата EU Pilot и процедурата, разглеждана по делото, по което е постановено решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия (C–612/13 P, EU:C:2015:486), които имат за цел да разкрият и да намерят решение на евентуални случаи на неизпълнение на задължение от държави членки, и от друга страна, предвидената в членове 8 и 9 от Директива 98/34 превантивна процедура, с което издаденото от Комисията подробно становище се изключва от обхвата на понятието за дейности по разследване ( 81 ).

118. Този извод по никакъв начин не се засяга от факта, че вследствие от предвидената в членове 8 и 9 от Директива 98/34 процедура, и по-специално вследствие от издаването на подробно становище съгласно член 9, параграф 2 от тази директива, приетите впоследствие технически регламенти биха могли евентуално до доведат до започване от Комисията на производство за установяване на неизпълнение на задължения.

119. От насоките на Комисията от ноември 2014 г. относно процедурата EU Pilot също не може да бъде изведен довод, за да се твърди, че предвидената в членове 8 и 9 от Директива 98/34 процедура включва дейности по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.

120. Макар според тези насоки на Комисията да е вярно, че процедурата EU Pilot не може да бъде приложена, когато дадена държава членка не е спазила задължението си да отговори на подробното становище, издадено в изпълнение на член 9, параграф 2 от Директива 98/34, и/или държавата членка е приела технически регламент, който не е в съответствие с правото на Съюза, което би довело до извода, че двете процедури са от едно и също естество, ми се струва, че случаят в действителност не е такъв.

121. Всъщност от точка 1.15, озаглавена „Мерки след процедурата по отправяне на уведомление“, от Доклада на Комисията до Европейския парламент, Съвета и Европейския икономически и социален комитет е видно, че „[з]а всички други случаи, при които потенциални нарушения на правото на ЕС в областта на вътрешния пазар не са били отстранени изцяло в рамките на процедурата по Директива 98/34, Комисията проведе допълнителни разследвания, които в някои случаи доведоха до процедури EU Pilot или до започване на процедури за нарушение (член 258 от ДФЕС)“ ( 82 ).

122. От това следва, че с оглед на противоречивите документи, които самата Комисия издава относно взаимодействието между тези две процедури, не е установена твърдяната невъзможност да бъдат приложени последователно процедурата, предвидена в членове 8 и 9 от Директива 98/34, и процедурата EU Pilot.

123. С оглед на становището на Република Финландия ( 83 ) следва да се добави, че именно държавата членка е длъжна да предостави данните, посочени в Директива 98/34 ( 84 ), докато в случаите на производството за установяване на неизпълнение на задължения и на процедурата EU Pilot обменът на информация започва по инициатива на Комисията.

124. Във всеки случай, ако — както посочва Република Финландия — вследствие от предвидената в членове 8 и 9 от Директива 98/34 превантивна процедура Комисията има достатъчно информация относно „съдържанието на националното законодателство, преди да бъде изпратено официално уведомително писмо […], етапът EU Pilot може да бъде пропуснат, тъй като той е [излишен и ненужен]“ ( 85 ). Едно такова фактическо и несигурно положение, свързано с конкретна преписка или дело, обаче не означава, противно на твърденията на Френската република и на Комисията, че процедурата, предвидена в членове 8 и 9 от Директива 98/34, и процедурата EU Pilot преследват сходни цели.

125. Поради това считам, че Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че предвидената в Директива 98/34 процедура не представлява дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.

126. Следователно първата част от единственото основание трябва да бъде отхвърлена.

По втората част на единственото основание и по наличието на засягане на целта на процедурата, предвидена в Директива 98/34

127. С втората част на единственото си основание Френската република твърди, че Общият съд в точки 84—88 от обжалваното съдебно решение е допуснал грешка при прилагане на правото, като при условията на евентуалност е приел, че дори в хипотезата, при която издадено от Комисията подробно становище представлява дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, оповестяването на този документ не засяга непременно постигането на целта на предвидената в Директива 98/34 процедура.

128. От това следва, че втората част от единственото основание изхожда от предпоставката, че предвидената в членове 8 и 9 от Директива 98/34 процедура представлява дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.

129. Следователно ще разгледам тази втора част само за в случай че Съдът, противно на заключението ми за първата част, приеме, че разглежданата процедура представлява дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.

130. На първо място, френското правителство твърди, че никъде в първоначалната си жалба, в отговорите или в становищата си по писмените защити на встъпилите страни г‑н Schlyter не изтъква довода, че в хипотеза, при която предвидената в Директива 98/34 процедура би представлявала дейност по разследване, оповестяването на оспорения документ няма да засегне постигането на целта на тази дейност по разследване. Следователно то счита, че доколкото основанието, разгледано от Общия съд при условията на евентуалност, не е било изтъкнато от г‑н Schlyter (жалбоподателя пред Общия съд) и се отнася до законосъобразността на спорното решение по същество, Общият съд в точки 84—88 от обжалваното съдебно решение е допуснал грешка при прилагане на правото, като служебно е повдигнал това основание.

131. Смятам, че този довод трябва да бъде отхвърлен.

132. В точка 76 от обжалваното съдебно решение Общият съд е посочил, че „[н]еобосновано е твърдението, изтъкнато от Френската република в съдебното заседание, че не трябва да се подценява дестабилизиращото действие на обстоятелството, че потенциалните критики на Комисията към проекта за технически регламент, за който е отправено уведомление, са оповестени публично, преди държавата членка да е имала възможност да отговори на тези критики“. След това Общият съд е постановил, че „Френската република не е посочила по-специално коя инстанция би била дестабилизирана неоправдано поради факта, че публично е оповестено подробно становище на Комисията относно съвместимостта на проект за технически регламент с някои аспекти на правото на Съюза“ ( 86 ).

133. От това следва, че противно на становището на Френската република, Общият съд не е разгледал служебно довода, според който достъпът до подробното становище би засегнал постигането на целта на предвидената в членове 8 и 9 от Директива 98/34 процедура, а само е отговорил на изтъкнатите пред него доводи от самата Френска република и от Комисията.

134. На второ място, Френската република твърди, че в точка 85 от обжалваното съдебно решение Общият съд е припомнил, че целта на предвидената в Директива 98/34 процедура е да се предотврати приемането от националния законодател на национален технически регламент, който възпрепятства свободното движение на стоки, свободното движение на услуги или свободата на установяване на операторите на услуги в рамките на вътрешния пазар. Общият съд обаче по този начин е тълкувал ограничително целта на процедурата, предвидена в Директива 98/34.

135. Според Френската република целта на предвидената в Директива 98/34 процедура е също така да подтикне държавата членка да измени, ако е необходимо, проекта на национална правна уредба, за да бъде тя приведена в съответствие с правилата, които уреждат вътрешния пазар, посредством диалог и споразумение на спора между Комисията и съответната държава членка. По този начин Френската република счита, че освен целта за съответствие на националните норми предвидената в Директива 98/34 процедура преследва и целта, свързана с наличието на пълноценен диалог между Комисията и държавата членка. Тя отбелязва, че в точка 63 от решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия (C–514/11 P и C–605/11 P, EU:C:2013:738), Съдът е постановил, че оповестяването на документите, свързани с производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка в досъдебната му фаза, би могло да измени естеството и протичането на това производство, като се има предвид, че при тези обстоятелства може да се окаже още по-трудно да се започне процес на преговори и да се постигне споразумение между Комисията и съответната държава членка, за да се осигури възможност за спазване на правото на Съюза и за избягване на съдебно производство.

136. Френската република обаче добавя, както е видно от т. 109 от заключението на генералния адвокат Kokott по делото Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau (C–139/07 P, EU:C:2009:520), че „защитата на целта на разследванията се разпростира и върху пространство, свободно за поддържане на непрекъснати дискусии относно твърдението за нарушение на […] право[то на Съюза]. Подобно свободно пространство е необходимо, за да може съответната държава членка, както и Комисията да стигнат до уреждане на спора по взаимно съгласие без прекомерен обществен натиск. Ако всеки етап от даден иск за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка е достъпен за обществеността, органите, натоварени да вземат политически решения, трудно биха се отметнали от първоначално приетите позиции. Това би могло по този начин да възпрепятства намирането на разумно решение на конфликта, което да съответства на правото. […]“.

137. Според Френската република уреждането по взаимно съгласие на спора между Комисията и съответната държава членка преди сезирането на Съда обосновава отказа на достъп до разглежданите документи.

138. Според г‑н Schlyter „е недопустимо сега, на този етап от производството, за първи път да се изтъква довод относно евентуално засягане на диалога между Комисията и държавите членки, като се посочва заключението на генералния адвокат Kokott [по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau (C–139/07 P, EU:C:2009:520)]. По време на първоначалните фази на производството Френската република е имала възможност да представи довода си. Г‑н Schlyter и Общият съд са поискали доводът за твърдените вредоносни последици да бъде подкрепен, но Френската република не е предоставила отговор, а е продължила да цитира заключението на генералния адвокат Kokott, без да обясни по какъв начин то е от значение за настоящия спор“.

139. Според г‑н Schlyter нито съдебната практика ( 87 ), нито самата Директива 98/34 позволяват да се подкрепи твърдението на Френската република, че Директива 98/34 има също така за отделна и независима цел да подобри диалога между Комисията и съответната държава членка. Според него, въпреки че такъв диалог би могъл да бъде полезен за постигането на целта на Директива 98/34, това по никакъв начин не променя факта, че тази директива има само една крайна цел, а именно да гарантира съответствието на националните технически регламенти с правото на Съюза, и че въпросът дали оповестяването на документите би могло да засегне целта на процедурата, трябва да бъде разгледан във връзка с тази цел.

140. Според мен изтъкнатото от г‑н Schlyter ( 88 ) възражение за недопустимост трябва да се отхвърли. Всъщност от точка 83 и следващите от изявлението при встъпване на Френската република по делото, по което е постановено обжалваното съдебно решение, е видно, че тази държава членка е изтъкнала пред Общия съд разглежданите доводи ( 89 ), а не ги повдига за първи път пред Съда в рамките на настоящото производство по обжалване.

141. По същество смятам, че Общият съд не е тълкувал ограничително целта на процедурата, предвидена в членове 8 и 9 от Директива 98/34, и че уреждането по взаимно съгласие на спора между Комисията и съответната държава членка преди сезирането на Съда обосновава отказа на достъп до разглежданите документи. Както посочих в заключението си относно първата част на единственото основание, целта на процедурата, предвидена в горепосочените членове от тази директива, е да предотврати и избегне приемането на технически регламенти, които биха могли да създадат пречки пред търговията. Противно на становището на Френската република, уреждането по взаимно съгласие на спора между Комисията и съответната държава членка преди сезирането на Съда няма същата цел като процедурата, предвидена в членове 8 и 9 от Директива 98/34. Следователно оповестяването на подробното становище не би могло да засегне целта на посочените членове.

142. Ето защо предлагам Съдът да отхвърли и втората част от единственото основание.

По съдебните разноски

143. Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник, когато жалбата е неоснователна, Съдът се произнася по съдебните разноски. Съгласно член 138, параграф 1 от този правилник, приложим към производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от него, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. В съответствие с член 140, параграф 1 от посочения правилник, също приложим към производството по обжалване по силата на посочения член 184, параграф 1, държавите членки и институциите, които са встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Съгласно член 184, параграф 4 от същия правилник Съдът може да реши встъпилата в първоинстанционното производство страна, ако участва в производството по обжалване, да понесе направените от нея съдебни разноски.

144. Считам, че в съответствие с исканията на г‑н Schlyter Френската република следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски. Република Финландия, Кралство Швеция, Чешката република и Комисията понасят направените от тях съдебни разноски.

Заключение

145. Предвид изложените по-горе съображения предлагам на Съда: – да отхвърли жалбата, – да осъди Френската република да понесе направените от нея съдебни разноски, както и тези, направени от г‑н Schlyter, и – да осъди Чешката република, Република Финландия, Кралство Швеция и Комисията да понесат направените от тях съдебни разноски.

( 1 ) Език на оригиналния текст: френски.

( 2 ) ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76.

( 3 ) Съгласно член 9, параграф 2, второ тире от Директива 98/34/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22 юни 1998 година за определяне на процедура за предоставяне на информация в областта на техническите стандарти и регламенти (ОВ L 204, 1998 г., стр. 37; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 23, стр. 207).

( 4 ) Издадено съгласно член 9, параграф 2, второ тире от Директива 98/34.

( 5 ) ОВ L 217, 1998 г., стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 23, стр. 282. Следва да се отбележи, че Директива 98/34 е била отменена с член 10 от Директива (ЕС) 2015/1535 на Европейския парламент и на Съвета от 9 септември 2015 година, установяваща процедура за предоставянето на информация в сферата на техническите регламенти и правила относно услугите на информационното общество (ОВ L 241, 2015 г., стр. 1). Предвид факта, че Директива 98/34 е „била неколкократно и съществено изменяна[, с] оглед постигане на яснота и рационалност посочената директива следва да бъде кодифицирана“. (вж. съображение 1 от Директива 2015/1535). В това отношение следва да се отбележи, че членове 5 и 6 от Директива 2015/1535 (неприложими ratione temporis към настоящото дело) по същество съответстват на членове 8 и 9 от Директива 98/34.

( 6 ) Вж. точка 41 от обжалваното съдебно решение. В спорното решение Комисията е изтъкнала факта, че както процедурата в областта на държавните помощи, така и процедурата, предвидена в Директива 98/34, са с двустранен характер и че подробните заключения и коментарите на Комисията са отправени единствено до съответната държава членка.

( 7 ) Той е подкрепен от Република Финландия и Кралство Швеция. Комисията е подкрепена от Френската република.

( 8 ) ОВ L 264, 2006 г., стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 17, стр. 126. Вж. точка 34 от обжалваното съдебно решение.

( 9 ) Вж. точка 35 от обжалваното съдебно решение.

( 10 ) Вж. точка 34 от обжалваното съдебно решение.

( 11 ) Вж. точка 34 от обжалваното съдебно решение.

( 12 ) Вж. точка 53 от обжалваното съдебно решение.

( 13 ) Вж. точка 54 от обжалваното съдебно решение.

( 14 ) Вж. точка 55 от обжалваното съдебно решение.

( 15 ) Вж. точки 56 и 57 от обжалваното съдебно решение.

( 16 ) Вж. точка 58 от обжалваното съдебно решение.

( 17 ) Вж. точка 59 от обжалваното съдебно решение.

( 18 ) Вж. точка 60 от обжалваното съдебно решение.

( 19 ) Вж. точка 61 от обжалваното съдебно решение.

( 20 ) Вж. точка 62 от обжалваното съдебно решение.

( 21 ) Вж. точка 63 от обжалваното съдебно решение.

( 22 ) Вж. точка 79 от обжалваното съдебно решение.

( 23 ) Вж. точка 80 от обжалваното съдебно решение.

( 24 ) Вж. точка 84 от обжалваното съдебно решение.

( 25 ) Вж. точка 87 от обжалваното съдебно решение.

( 26 ) Вж. точка 89 от обжалваното съдебно решение.

( 27 ) Вж. точка 90 от обжалваното съдебно решение.

( 28 ) Вж. точка 90 от обжалваното съдебно решение.

( 29 ) Вж. точка 8 от писмения отговор на г‑н Schlyter.

( 30 ) Вж. точка 53 от настоящото заключение.

( 31 ) Вж. точка 54 от настоящото заключение.

( 32 ) Комисията посочва, че „в рамките на Директива 98/34 е ясно, че различните етапи от процедурата (коментари, подробни становища, задължение за обсъждане и за изготвяне на доклад, други коментари на Комисията) често включват диалог, в рамките на който Комисията би могла да поиска от съответната държава членка да предостави допълнителна информация и обяснения съгласно принципа за лоялно сътрудничество“.

( 33 ) Чешката република и Комисията се позовават на точка 63 от решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия (C–514/11 P и C–605/11 P, EU:C:2013:738), в което Съдът е приел, че „[о]повестяването на документите, свързани с производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка в досъдебната му фаза […] би могло да измени естеството и протичането на това производство, като се има предвид, че при тези обстоятелства може да се окаже още по-трудно да се започне процес на преговори и да се постигне споразумение между Комисията и съответната държава членка, с което да се преустанови нарушението, за да се осигури възможност за спазване на правото на Съюза и за избягване на съдебно производство“.

( 34 ) Република Финландия препраща към заключението на генералния адвокат Cruz Villalón по дела ClientEarth/Комисия и ClientEarth и PAN Europe/ЕОБХ (C–612/13 P и C–615/13 P, EU:C:2015:219, т. 43).

( 35 ) Вж. решение от 10 юли 2014 г., Ivansson и др. (C–307/13, EU:C:2014:2058, т. 41 и цитираната съдебна практика).

( 36 ) Вж. определение от 13 септември 2000 г., Комисия/Нидерландия (C–341/97, EU:C:2000:434, т. 17—21), в което Съдът е приел, че процедурата за изменение на техническите регламенти не съответства на производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка.

( 37 ) В това отношение тя препраща към точки 80 и 81 от обжалваното съдебно решение.

( 38 ) Вж. точка 60 от настоящото заключение.

( 39 ) Вж. точки 48 и 49 от настоящото заключение.

( 40 ) Вж. точка 64 от настоящото заключение.

( 41 ) Вж. точка 78 от жалбата и точка 30 от писмената реплика на Френската република.

( 42 ) Курсивът е мой.

( 43 ) Решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия (C–612/13 P, EU:C:2015:486, т. 57). Вж. също съображение 4 от Регламент № 1049/2001, съгласно което „[н]астоящият регламент цели да [придаде възможно най-широко действие] на правото на публичен достъп до документите и да установи основните принципи и ограничения съгласно [член 15, параграф 3 ДЕС]“, член 1 от Регламент № 1049/2001, който гласи, че посоченият регламент има за цел по-специално „да определи принципите, условията и границите, на базата на съображения за обществен или частен интерес, които регулират правото на достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, посочени в член [15 ДЕС], с цел гарантиране на възможно най-широк достъп до документите“, и член 2, параграф 1 от Регламент № 1049/2001, който предвижда, че „[в]секи гражданин на Съюза и всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо или чието седалище според учредителния акт е в държава членка, има право на достъп до документите на институциите, при условие че са спазени принципите, условията и ограниченията, определени в настоящия регламент“. Освен това член 42 от Хартата на основните права предвижда, че „[в]секи гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, което пребивава в държава членка или има там седалище според устройствения му акт, има право на достъп до документите на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията“.

( 44 ) Това съображение гласи, че „[п]о принцип до всички документи на институциите следва да бъде осигурен публичен достъп. Въпреки това следва да се защитават някои публични и частни интереси, като се използва режимът на изключенията. На институциите следва да бъде предоставена възможност да защитят своите вътрешни консултации и преговори, когато това е необходимо предвид запазване на възможност за изпълнение на задачите им. При оценка на изключенията институциите следва да отчитат принципите на законодателството на Общността по отношение на защитата на личните данни във всички области на дейност на Съюза“. Курсивът е мой.

( 45 ) Решение от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия (C–514/07 P, C–528/07 P и C–532/07 P, EU:C:2010:541, т. 70—73 и цитираната съдебна практика).

( 46 ) ОВ L 395, 1989 г., стр. 1 и поправки в ОВ L 257, 1990 г., стр. 13 и OB L 281, 2013 г., стр. 29.

( 47 ) Вж. също решение от 14 декември 2006 г., Technische Glaswerke Ilmenau/Комисия (T–237/02, EU:T:2006:395, т. 76), относно производството в областта на държавните помощи.

( 48 ) В това производството по обжалване Кралство Швеция е поискало от Съда да отмени решение на Общия съд от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия (T–306/12, EU:T:2014:816).

( 49 ) COM(2007) 502 окончателен.

( 50 ) Вж. по-специално насоките на Комисията от ноември 2014 г. относно процедурата EU Pilot.

( 51 ) Според Съда „всяко от изследванията, което се отнася до една-единствена държава членка и една-единствена директива, съдържа […] сравнение между разглежданото национално право и релевантното право на Съюза, придружено от правен анализ и изводи относно мерките за транспониране, приети от съответната държава членка“. Решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия (C–612/13 P, EU:C:2015:486, т. 61).

( 52 ) Съдът е постановил, че обстоятелството, че осъществяването на спорните изследвания е предоставено от Комисията на външен доставчик, а не е осигурено от собствените ѝ служби, и че изследванията не отразяват позицията на тази институция, нито ангажират отговорността ѝ, не означава, че като е поръчала извършването на подобни изследвания, Комисията е преследвала цел, различна от тази да разполага, благодарение на средствата за разследване, със задълбочена информация относно съвместимостта на законодателството на определен брой държави членки с правото на Съюза в областта на опазването на околната среда, която информация да ѝ позволи да разкрие наличието на евентуални нарушения на това право и ако е необходимо — да започне производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу неизпълнилата задълженията си държава членка. (Вж. решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия (C–612/13 P, EU:C:2015:486, т. 63). Освен това Съдът е постановил, че понятието „дейности по разследване“ не е обусловено от наличието на формално решение, прието от Комисията като колегиум, за започване на производства за установяване на неизпълнение на задължения срещу държави членки. Решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия (C–612/13 P, EU:C:2015:486, т. 60).

( 53 ) Вж. в този смисъл решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия (C–514/11 P и C–605/11 P, EU:C:2013:738).

( 54 ) Вж. в този смисъл решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия (C–612/13 P, EU:C:2015:486), и заключението на генералния адвокат Sharpston по дело Швеция/Комисия (C–562/14 P, EU:C:2016:885), за процедурата EU Pilot.

( 55 ) Вж. в този смисъл решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Éditions Odile Jacob (C–404/10 P, EU:C:2012:393, т. 115), в което Съдът е постановил, че „що се отнася до документите, разменяни между Комисията и уведомяващите страни или трети лица [в рамките на процедурата за контрол върху операциите за концентрации между предприятия съгласно Регламент (ЕИО) № 4064/89)], безспорно е, че въпросните документи действително са част от дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. Освен това, като се има предвид целта на процедура за контрол върху операция за концентрация между предприятия, изразяваща се в проверката дали дадена концентрация предоставя на уведомяващите страни пазарна мощ, която може значително да засегне конкуренцията, Комисията събира в рамките на такава процедура чувствителни търговски данни, отнасящи се до търговските стратегии на участващите предприятия, размера на техните продажби, пазарните им дялове или търговските им отношения, така че достъпът до документите при такава процедура за контрол може да накърни защитата на търговските интереси на посочените предприятия. Ето защо в конкретния случай изключенията относно защитата на търговските интереси и защитата на целите на дейности по разследване са тясно свързани“.

( 56 ) Според Комисията даденото в точка 53 от обжалваното съдебно решение определение „е неоснователно ограничително и представлява нарушение на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001“.

( 57 ) Вж. решение от 21 май 2014 г., Catinis/Комисия (T–447/11, EU:T:2014:267, т. 51), в което Общият съд е постановил, че документите, събирани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), „действително се отнасят до дейност по разследване“ по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. Обаче докладът, изготвен след завършване на проведеното от OLAF разследване и съпътстващите го препоръки (вж. член 11 от Регламент (ЕС, ЕВРАТОМ) № 883/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 септември 2013 г. относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета и Регламент (Евратом) № 1074/1999 на Съвета (ОВ L 248, 2013 г., стр. 1) нямат характера на решение, а въпросното разследване не представлява производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка по смисъла на член 258 ДФЕС.

( 58 ) Вж. по-специално членове 2—4 от тази директива. Тези разпоредби са били отменени с член 26, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1025/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 г. относно европейската стандартизация, за изменение на директиви 89/686/ЕИО и 93/15/ЕИО на Съвета и на директиви 94/9/ЕО, 94/25/ЕО, 95/16/ЕО, 97/23/ЕО, 98/34/ЕО, 2004/22/ЕО, 2007/23/ЕО, 2009/23/ЕО и 2009/105/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Решение 87/95/ЕИО на Съвета и на Решение № 1673/2006/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 316, 2012 г., стр. 12).

( 59 ) В точка 82 от решението от 4 февруари 2016 г., Ince (C–336/14, EU:C:2016:72), Съдът е приел, че Директива 98/34 „има за цел да подпомогне стопанските субекти да се възползват от присъщите на този пазар предимства, като обезпечи редовното публикуване на техническите регламенти, които държавите членки предвиждат да приемат, предоставяйки им по този начин възможност да дадат своята оценка за влиянието на тези регламенти“. Във връзка с това Съдът постановява, че е важно „стопанските субекти в дадена държава членка да бъдат информирани за приеманите в друга държава членка проекти на технически регламенти, както и за техния времеви и териториален обхват, за да са наясно с обема от задължения, които могат да им бъдат възложени, и за да могат евентуално да предварят приемането на тези разпоредби чрез своевременно пригодяване на своите продукти или услуги“. (Вж. решение от 4 февруари 2016 г., Ince (C–336/14, EU:C:2016:72, т. 83). Всъщност съгласно доклада на Комисията до Европейския парламент, Съвета и Европейския икономически и социален комитет — Действие на директива 98/34/ЕО в периода 2011 г. — 2013 г. (COM(2015) 0338 окончателен), процедурата по отправяне на уведомление за национални технически регламенти „позволява на икономическите оператори, включително малки и средни предприятия (МСП), да изложат мненията си и навреме да приспособят дейностите си към бъдещите технически регламенти. Това право на критичен преглед е широко използвано от икономическите оператори, което подпомага Комисията и националните органи при идентифицирането на евентуални пречки пред търговията“.

( 60 ) Курсивът е мой. Вж. решение от 4 февруари 2016 г., Ince (C–336/14, EU:C:2016:72, т. 82).

( 61 ) Директива 98/34 цели не само да предотврати възникването на пречки за свободното движение на стоки, но също така да предотврати възникването на пречки за свободното предоставяне на услуги или за свободата на установяване в рамките на вътрешния пазар.

( 62 ) Вж. съображение 2 от Директива 98/34, което гласи, че „вътрешният пазар обхваща пространство, без вътрешни граници, където се гарантира свободното движение на стоки, хора, услуги и капитали; като имат предвид, че следователно забраната за количествени ограничения на движението на стоки и на мерките, които имат същия ефект, е един от основните принципи на [Съюза]“.

( 63 ) Вж. точка 11 от заключението на генералния адвокат Sharpston по дело UNIC и Uni.co.pel (C–95/14, EU:C:2015:270), в която се припомня, че „[ц]елта на Директива 98/34 е да допринесе за избягване на създаването на нови препятствия пред търговията в рамките на вътрешния пазар. С нея се въвежда механизъм за прозрачност и превантивен контрол, като се изисква държавите членки да нотифицират проектите за технически регламенти преди приемането им, след което по принцип да съблюдават период на прекъсване от най-малко три месеца […], преди да приемат съответния регламент, за да се даде възможност на други държави членки и на Комисията да поставят въпроси, засягащи потенциални пречки пред търговията“. Курсивът е мой. Следва да се отбележи, че съгласно член 9, параграф 2, второ тире от Директива 98/34 не само Комисията, но и държавите членки могат да издават подробни становища, а посочената директива не предвижда никакво разграничение от правна гледна точка между подробните становища, издадени от Комисията и от държавите членки. Никоя от страните обаче не твърди, че в рамките на предвидената в членове 8 и 9 от Директива 98/34 процедура едни държави членки извършват разследвания срещу други.

( 64 ) Вж. решение от 31 януари 2013 г., Belgische Petroleum Unie и др. (C–26/11, EU:C:2013:44, т. 49 и цитираната съдебна практика).

( 65 ) Следва да се отбележи, че съгласно член 8, параграф 4 от Директива 98/34, информацията, предоставена в съответствие с член 8 от тази директива, не се счита за поверителна, освен по изрично искане на нотифициращата държава членка. Напротив, в член 9 от Директива 98/34 изобщо не се споменава въпросът за поверителността. От това следва, че въпросът за достъпа до подробното становище, предвидено в член 9, параграф 2 от Директива 98/34, е уреден от разпоредбите на Регламент № 1049/2001. Следователно, когато се отнася до въпроса за достъп до подробното становище, Директива 98/34 не е lex specialis по отношение на Регламент № 1049/2001, както това беше заявено в съдебно заседание.

( 66 ) Вж. решение от 15 октомври 2015 г., Balázs (C–251/14, EU:C:2015:687, т. 43).

( 67 ) Вж. член 8, параграф 2 от Директива 98/34.

( 68 ) Този период е четиримесечен за проекти, свързани с услуги, ако Комисията или друга държава членка внесе подробно становище, според което предлаганата мярка има аспекти, които могат евентуално да създадат пречки за свободното движение на стоки или за свободата на установяване на оператори на услуги на вътрешния пазар.

( 69 ) В съответствие с изложеното от Френската република в съдебно заседание считам, че издаването на подробно становище съгласно член 9, параграф 2 от Директива 98/34 не представлява етап, който настъпва автоматично, а когато „предлаганата мярка може да създаде пречки за свободното движение на стоки в рамките на вътрешния пазар“.

( 70 ) Периодът на спиране се удължава на дванадесет месеца, ако в рамките на три месеца от датата на получаване на съобщението Комисията обяви намерението си да предложи или приеме законодателен акт по въпрос, който е предмет на уредба от проекта на технически регламент. (вж. член 9, параграф 3 от Директива 98/34). Освен това, ако задълженията за уведомяване или спиране не са били спазени, техническият регламент остава непротивопоставим на частноправните субекти. (вж. решение от 8 ноември 2007 г., Schwibbert, C–20/05, EU:C:2007:652, т. 38).

( 71 ) Вж. по аналогия решение от 30 април 1996 г., CIA Security International (C–194/94, EU:C:1996:172, т. 50). Съображение 13 от Директива 98/34 гласи, че „на Комисията и на държавите членки трябва да се предостави необходимото време, за да могат да предложат поправки към дадена предвидена мярка […]“, а съображение 16 от тази директива уточнява, че „въпросната държава членка трябва […] да отлага прилагането на предвидената мярка за срок, който е достатъчен, за да се проведе съвместно проучване на предлаганите поправки или подготовка на предложение за задължителен акт на Съвета, или за приемане на задължителен акт на Комисията“.

( 72 ) Вж. член 258 ДФЕС.

( 73 ) Вж. в този смисъл точки 59—61 от обжалваното съдебно решение. В съдебното заседание г‑н Schlyter отбелязва, че що се отнася до предвидената в членове 8 и 9 от Директива 98/34 процедура, която е свързана с проектите на технически регламенти, наличието на нарушение на правото на Съюза е било напълно хипотетично, далечно и спекулативно.

( 74 ) Както отбелязва Република Финландия, „[о]кончателното законодателство, което дадена държава членка в крайна сметка приема съгласно предвидената в Директива 98/34 процедура, може съществено да се различава от първоначалния проект. За да се прецени необходимостта от започване на евентуално производство за установяване на нарушение, Комисията трябва при всички случаи да получи нова информация относно положението с националното законодателство, а процедурата по Директива 98/34/CE не би могла да бъде използвана сама по себе си за предявяване на иск пред Съда“. (Вж. т. 8 от писмения отговор на Република Финландия по изявлението при встъпване на Чешката република). Всъщност „упражняваният в рамките на процедурата по Директива 98/34 контрол е превантивен и неговата цел е да се предотврати евентуално противоречие с правото на Съюза, докато производството за установяване на нарушение представлява контрол a posteriori, чиято цел е държавата членка да прекрати действията, за които се предполага че противоречат на правото на Съюза“. Вж. точка 11, буква a) от писмения отговор на Република Финландия по изявлението при встъпване на Чешката република.

( 75 ) Вж. точка 98 от настоящото заключение.

( 76 ) Вж. точка 63 от обжалваното съдебно решение. Всъщност, ако процеду