ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

N. JÄÄSKINEN

представено на 8 май 2014 година ( 1 )

Съединени дела C‑404/12 P и C‑405/12 P

Съвет на Европейския съюз

и

Европейска комисия

срещу

Stichting Natuur en Milieu

и

Pesticide Action Network Europe

„Обжалване — Околна среда — Орхуска конвенция — Член 10 от Регламент (ЕО) № 1367/2006 — Искане за вътрешно преразглеждане — Член 2, параграф 2, втора алинея от Орхуската конвенция — Понятие за упражняване на законодателни правомощия по смисъла на Орхуската конвенция — Акт, приет по реда на т.нар. процедура „по регулиране“ по смисъла на Решение 1999/468/ЕО — Регламент (ЕО) № 149/2008, определящ максимално допустими граници на остатъчни вещества от пестициди“

I – Въведение

1. Жалбите, подадени от Съвета на Европейския съюз (C‑404/12 P) и от Европейската комисия (C‑405/12 P), са свързани с тълкуването на понятието за упражняване на законодателни правомощия по смисъла на член 9, параграф 3 във връзка с член 2, параграф 2, втора алинея от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (наричана по-нататък „Орхуската конвенция“) ( 2 ). От тези разпоредби следва, че членовете на обществеността могат да оспорват по административен или съдебен ред действията или бездействията, които нарушават разпоредбите на националното право в областта на околната среда, като се уточнява обаче, че актовете, приети от публични органи при упражняване на законодателните им правомощия, са изключени от приложното поле на член 9, параграф 3 от тази конвенция ( 3 ). Тези разпоредби са транспонирани в правото на Съюза с член 10, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1367/2006 ( 4 ) (наричан по-нататък „Орхуският регламент“).

2. Регламент (ЕО) № 396/2005 се отнася до максимално допустимите граници на остатъчни вещества от пестициди във и върху храни или фуражи от растителен или животински произход ( 5 ). Той е изменен с Регламент (ЕО) № 149/2008 на Комисията от 29 януари 2008 година ( 6 ) за въвеждане на приложения II, III и IV, определящи максимално допустимите граници на остатъчни вещества за продукти, обхванати от приложение I към Регламент № 396/2005. Регламент № 149/2008 е приет по реда на т.нар. процедура „по регулиране“ по смисъла на Решение 1999/468/ЕО за комитологията ( 7 ).

3. С писма от 7 и 10 април 2008 г. Stichting Natuur en Milieu и Pesticide Action Network Europe, фондации по нидерландското право (наричани по-нататък „организациите за опазване на околната среда“), искат от Комисията да извърши вътрешно преразглеждане на Регламент № 149/2008 на основание член 10 от Орхуския регламент. С две решения от 1 юли 2008 г. (наричани по-нататък „решенията за недопустимост“) Комисията отхвърля направените искания като недопустими, тъй като счита, че Регламент № 149/2008 не е мярка с индивидуален характер по смисъла на Орхуския регламент и поради това не може да бъде предмет на предвидената с този регламент процедура по вътрешно преразглеждане.

4. Вследствие на подадената от организациите за опазване на околната среда жалба Общият съд отменя решенията за недопустимост с решение Stichting Natuur en Milieu и Pesticide Action Network Europe/Комисия (T‑338/08, EU:T:2012:300, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“). По-конкретно той счита, че Регламент № 149/2008 е приет от Комисията при упражняване на изпълнителните ѝ правомощия и следователно е възможно да се иска преразглеждането му по реда на член 10 от Орхуския регламент.

5. С подадените жалби Съветът и Комисията искат от Съда да отмени обжалваното съдебно решение.

6. Поради сходството на изтъкнатото от Съвета основание и първото основание на Комисията с основанията, изложени от тези институции и от Европейския парламент по дело Съвет и др./Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P—C‑403/12 P), заключение по което представям също днес, споровете в настоящото производство са тясно свързани с въпроса дали е възможно пряко позоваване на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция в производство за отмяна в рамките на контрола за законосъобразност по член 10 от Орхуския регламент, който е в основата на втората серия дела.

7. В настоящото производство обаче се поставя предварителният въпрос, произтичащ от второто основание за обжалване на Комисията по дело C‑405/12 P, за приложимостта на Орхуската конвенция към конкретния случай. Поради това настоящото заключение се занимава с въпроса дали Комисията е приела Регламент № 149/2008 при упражняване на законодателни правомощия по смисъла на член 2, параграф 2, втора алинея от Орхуската конвенция, в който случай този регламент би бил изключен от приложното поле на член 9, параграф 3 от тази конвенция, както и от приложното поле на член 10, параграф 1 от Орхуския регламент.

II – Обстоятелствата, предхождащи спора, производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение

8. Що се отнася до правната рамка и фактите в основата на спора, производството пред Общия съд, както и обжалваното съдебно решение, препращам към последното.

III – Исканията на страните и производството пред Съда

9. С жалбата си, подадена на 3 септември 2012 г. (по дело C‑404/12 P), Съветът иска от Съда да отмени обжалваното съдебно решение, да отхвърли изцяло жалбата на жалбоподателите в първоинстанционното производство и да ги осъди да заплатят солидарно съдебните разноски.

10. С жалбата си, подадена на 27 август 2012 г. (по дело C‑405/12 P), Комисията иска от Съда да отмени обжалваното съдебно решение, да разгледа делото по същество и да отхвърли жалбата за отмяна на решенията за недопустимост, както и да осъди жалбоподателите в първоинстанционното производство да заплатят съдебните разноски, направени от Комисията в първоинстанционното и в настоящото производство по обжалване.

11. С определение на председателя на Съда от 21 ноември 2012 г. дела C‑404/12 P и C‑405/12 P са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството и на съдебното решение.

12. На 25 февруари 2013 г. организациите за опазване на околната среда представят писмен отговор по жалбите пред Съда. След искането за отстраняване на нередовности, на 1 март 2013 г. тези страни подават насрещна жалба при условията на евентуалност, която съдържа препращане към член 176, параграф 2 от Процедурния правилник.

13. Съветът, Парламентът, Комисията, екологичните организации и чешкото правителство ( 8 ) са изслушани в съдебното заседание, проведено на 10 декември 2013 г.

IV – Анализ

А – По разглеждането на основанията

14. Тъй като въпросът дали приемането на Регламент № 149/2008 попада в приложното поле на Орхуската конвенция, е определящ за решаването на настоящия спор по същество, разглеждането на настоящите жалби следва да се започне с второто основание за обжалване по дело C‑405/12 P. Всъщност въпросът, поставен с първото основание за обжалване по дело C‑405/12 P и с жалбата по дело C‑404/12 P, относно контрола за законосъобразност на Орхуския регламент с оглед на Орхуската конвенция, се обезсмисля, ако се установи, че актът, чието преразглеждане се иска, не подлежи на такъв контрол.

Б – По основанието, отнасящо се до правомощията на Комисията при приемане на Регламент № 149/2008 (второ основание за обжалване по дело C‑405/12 P)

15. С второто си основание Комисията упреква Общия съд, че допуснал грешка при прилагане на правото, тъй като в точки 65—67 от обжалваното съдебно решение постановил, че Комисията е приела Регламент № 149/2008 при упражняване на изпълнителните си правомощия. Всъщност според Комисията Общият съд извършил основано на чисто институционален подход тълкуване на понятието за упражняване на законодателни правомощия по смисъла на член 2, параграф 2, втора алинея от Орхуската конвенция.

16. В подкрепа на оплакванията си Комисията изтъква, че тълкуването на понятието за упражняване на законодателни правомощия по смисъла на тази конвенция не може да зависи от понятия, специфични за Договорите на Съюза. Напротив, то трябвало да бъде телеологично и да отчита факта, че Орхуската конвенция изключва законодателните актове от приложното си поле, тъй като осведомяването на обществеността в това отношение е гарантирано от самата законодателна процедура ( 9 ). Комисията поддържа, че тъй като в решение Flachglas Torgau Съдът вече е приел, че следва да се възприеме функционално тълкуване на понятието „органи или институции, действащи при упражняване на законодателни правомощия“ ( 10 ), подобен функционален подход бил също най-подходящ при тълкуването на понятието „акт, приет при упражняване на законодателни правомощия“ по смисъла на член 2, параграф 2, втора алинея от Орхуската конвенция. Комисията добавя, че освен това Съдът се позовава на тази разпоредба при тълкуването на член 2, точка 2 от Директива 2003/4/ЕО (наричана по-нататък „Директивата за достъпа до информация“) ( 11 ).

1. По понятието за законодателство по смисъла на Орхуската конвенция

а) Общи бележки

17. На първо място, съгласно постоянната съдебна практика международният договор трябва да се тълкува в зависимост от начина, по който е формулиран, както и в светлината на своите цели. Член 31 от Виенската конвенция от 23 май 1969 г. за правото на договорите и член 31 от Виенската конвенция от 21 март 1986 г. за правото на договорите между държави и международни организации или между международни организации, които в този смисъл изразяват общото международно обичайно право, уточняват, че договорът трябва да се тълкува добросъвестно, в съответствие с обикновеното значение, което следва да се дава на думите в техния контекст, а също така и в духа на предмета и целите на договора ( 12 ).

18. От преамбюла на Орхуската конвенция следва, че договарящите страни признават необходимостта от опазване, съхраняване и подобряване на състоянието на околната среда, както и от „прозрачност във всички подразделения на държавната власт“, като приканват законодателните органи да прилагат принципите на конвенцията в своята работа ( 13 ). Следователно именно с оглед на тези цели трябва да се прецени обхватът, който създателите на тази конвенция са искали да придадат на разпоредбите на член 2, параграф 2, втора алинея във връзка с разпоредбите на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция.

19. В това отношение е безспорно, че Орхуската конвенция не определя понятието за акт, приет при упражняване на законодателни правомощия, или за орган, действащ при упражняване на законодателни правомощия. В член 2, параграф 2, втора алинея Орхуската конвенция единствено изключва от приложното си поле „публичните органи“, действащи „в съдебно или законодателно качество“. Тази разпоредба е от основно значение за определянето на обхвата на член 9, параграф 3 от посочената конвенция, защото актовете, които са приети от публични органи при упражняване на законодателните им правомощия, не са обхванати от производствата, които съгласно този член могат да бъдат образувани по искане на членовете на обществеността поради нарушения на разпоредбите на националното право в областта на околната среда.

20. На второ място, що се отнася до генезиса на разглеждания израз, подготвителната дейност, довела до приемането на Орхуската конвенция, е недостатъчен източник на информация и не позволява да се направи еднозначен извод.

21. Бих искал да отбележа, че на етапа на третото заседание на работната група, на която е възложено да изготви проекта на Орхуската конвенция, обсъжданията се отнасят до израза „вземане на решения, засягащи околната среда“, за който се приема, че не се прилага нито за законодателните решения, нито за съдебните решения ( 14 ). На четвъртото заседание изразът „вземане на решения, засягащи околната среда“ се приема като обозначаващ „всяка процедура, определена в националното законодателство, по която публичен орган взема, в съответствие със законодателството, решения по въпроси, свързани с околната среда. Този израз не включва съдебни и законодателни актове или други нормативни актове от общ характер“.

22. Що се отнася до понятието „публичен орган“, на четвъртото заседание е предложено то да бъде определено като означаващо „публичен орган или висш служител, който съгласно националното законодателство е компетентен да взема решения, с които се прилагат законови и подзаконови актове, свързани с околната среда, или да събира, изготвя и разпространява информация за околната среда. Това понятие не включва законодателните и съдебните органи“ (курсивът е мой). Смисълът на понятието „публичен орган“ е окончателно определен на шестото заседание и изключва „органите, действащи в съдебно или законодателно качество“.

23. Освен това в становищата си по повод на актовете, приети от институциите на Съюза в качеството им на законодателни органи, Комитетът за прилагане на Орхуската конвенция (наричан по-нататък „Комитетът“) подчертава, че за да се установи евентуално нарушение на правото в областта на околната среда, следва да се държи сметка за това какъв е разглежданият процес на вземане на решения ( 15 ). От това следва, че когато трябва да се квалифицира дадено решение, действие или бездействие съгласно Орхуската конвенция, неговото наименование във вътрешното право на договарящата страна не е от решаващо значение ( 16 ).

24. На трето място, уместно е да се припомни, че Съдът вече е имал възможност да тълкува член 2, параграф 2, втора алинея от Орхуската конвенция, по-конкретно във връзка с производства по Директивата за достъпа до информация и по Директива 85/337/ЕИО ( 17 ) (наричана по-нататък „Директивата за оценката на въздействието“).

25. В практиката на Съда, тълкуваща Директивата за оценката на въздействието, се приема, че изключването на проект от приложното поле на тази директива е поставено в зависимост от две условия съгласно член 1, параграф 5 от нея. Първото условие изисква подробностите по проекта да са приети с отделен законодателен акт. Според второто целите на тази директива, включително предоставянето на информация, трябва да се постигат по законодателен път ( 18 ).

26. В решение Boxus и др., във връзка с преценката дали национален декрет, който придава законодателна стойност на някои видове разрешения за строеж, попада в приложното поле на Директивата за оценката на въздействието и на Орхуската конвенция, Съдът приема — като подчертава същевременно процесуалната автономия на държавите членки — че член 9 от Орхуската конвенция и член 10а от посочената директива биха били лишени от „полезно действие, ако единствено обстоятелството, че проектът е приет със законодателен акт […], водеше до пълно отпадане на възможността за обжалването му, позволяващо да се оспори неговата материална или процесуална законосъобразност по смисъла на тези текстове“ ( 19 ). Съдът постановява също така, че преценката дали законодателният акт отговаря на условията, установени с Директивата за оценката на въздействието, трябва да подлежи на контрол съгласно националните процесуални норми от страна на съд или независим и безпристрастен орган, установен по закон ( 20 ).

27. Що се отнася до Директивата за достъпа до информация, в решение Flachglas Torgau Съдът възприема функционално тълкуване на понятието „органи или институции, действащи при упражняване на законодателни правомощия“, съгласно което определението на това понятие обхваща министерствата, които по силата на националното право изготвят законопроектите, внасят ги в парламента и участват в законодателната процедура, по-специално като дават становища ( 21 ). В това отношение Съдът подчертава разнообразието от процедури, възприемани като законодателни в отделните държави членки.

28. При все това ще отбележа, че по тези дела Съдът тълкува конкретни разпоредби от съответните директиви в светлината на Орхуската конвенция, което не дава възможност тази съдебна практика да се приложи безусловно към настоящото производство.

б) По критериите за определяне на понятието за упражняване на законодателни правомощия по смисъла на Орхуската конвенция

29. Според мен съществуват принципни съображения, които следва да се имат предвид, когато се тълкува изключението, предвидено за свързаните със законодателната дейност актове по смисъла на Орхуската конвенция.

30. Първо, както отбелязва Комисията, тълкуването на понятието „законодателство“ в смисъл на акт на публичното международно право трябва да запази своята самостоятелност спрямо вътрешното право на договарящите страни. В този смисъл тълкуванието на член 2, параграф 2, втора алинея от Орхуската конвенция не може да се основава единствено на присъщите на дадена система признаци, а трябва да е резултат от цялостен анализ, отчитащ надлежно основната цел на конвенцията, а именно опазването на околната среда и установяването на демократичен механизъм за активно участие на гражданите в този процес.

31. Всъщност изключването на законодателните актове от приложното поле на Орхуската конвенция не може да има обхвата съгласно анализ, основан на националното право. Най-напред, публичното международно право не урежда разпределянето на нормотворческите правомощия в рамките на правната система на дадена договаряща страна. То обаче изисква да се следи за зачитането на целта на конвенцията като цяло.

32. Второ, видно от член 2, параграф 2, втора алинея във връзка с член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, целта на установената с тази конвенция система е да се позволи на членовете на обществеността да искат и да издействат контрол върху решенията, с които се прилагат правните норми в областта на околната среда, с други думи, да действат с оглед осигуряване на правилното прилагане на нормите на националното право на околната среда по отношение на конкретни случаи. От това следва, че на членовете на обществеността не е предоставено правото да контролират или дори да изискват постигането на определено равнище на защита в областта на околната среда.

33. В този смисъл основната цел на Орхуската конвенция е въвеждането на механизъм за контрол за законосъобразност, позволяващ на членовете на обществеността да инициират извършването на административен или съдебен контрол в случай на нарушаване, при прилагането ѝ, на разпоредба в областта на околната среда ( 22 ).

34. В това отношение възможен критерий, по който да се определи дали даден акт попада в категорията на законодателните актове по смисъла на конвенцията, е наличието на правни норми от по-висок ранг в областта на околната среда. Всъщност за целите на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция контролът трябва да се упражнява с оглед на „разпоредбите на националното законодателство ( 23 ), касаещо околната среда“. Поради това частноправните субекти могат да твърдят, че с оспорвания акт се нарушава такава норма. Следователно в нормативната йерархия обжалваният акт на публичен орган трябва задължително да е с по-нисък ранг от посочените разпоредби от националното право в областта на околната среда, тъй като конвенцията изхожда от постулата, че този акт може да е несъвместим с тях.

35. От това следва, че нормите на правото на Съюза, чието съответствие по същество не може да се преценява от гледна точка на разпоредба от правото на Съюза в областта на околната среда, представляват по принцип актове от законодателно естество по смисъла на Орхуската конвенция. При все това с оглед на самостоятелния характер на понятието за законодателство по смисъла на тази конвенция, в това отношение не следва да се държи сметка за присъщото за правото на Съюза разграничение между законодателни и изпълнителни актове. Освен това Съдът потвърди неотдавна, че хипотезите, определени в членове 290 ДФЕС и 291 ДФЕС и отнасящи се съответно до делегираните актове и до актовете за изпълнение в правото на Съюза, не представляват изчерпателна система ( 24 ).

36. Трето, според мен Орхуската конвенция логично има за цел да изключи контрола за конституционност в широк смисъл по отношение на актовете, приети в областта на правото на околната среда.

37. Именно в светлината на тези съображения следва да се прецени дали Регламент № 149/2008 е приет при упражняване на законодателни правомощия по смисъла на Орхуската конвенция.

2. По естеството на упражнените от Комисията правомощия при приемането на Регламент № 149/2008

а) По обжалваното съдебно решение

38. В точки 64—70 от обжалваното съдебно решение Общият съд изтъква главно две съображения, за да постанови, че Комисията не е приела Регламент № 149/2008, упражнявайки законодателни правомощия. От една страна, той припомня, че приложенията към Регламент № 396/2005 трябва да бъдат приети в съответствие с членове 5 и 7 от Решение 1999/468 за комитологията. От друга страна, се позовава на Ръководството за прилагане на Орхуската конвенция ( 25 ), от което произтича, че Комисията трябва да се счита за орган по смисъла на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция.

39. Необходимо е следователно да се провери дали тези мотиви са състоятелни — ако могат да се приемат за достатъчни, нещо което все пак Комисията не оспорва.

б) По историята на Регламент № 149/2008

40. В самото начало отбелязвам, че с оглед преследването на целите, изброени в член 191 ДФЕС, правото на Съюза в областта на околната среда съдържа най-разнообразни норми, и по-конкретно норми, отнасящи се до борбата с изменението на климата и с атмосферното замърсяване, проблематиката на устойчивото развитие, управлението на отпадъците, опазването на водите и почвите, опазването на биологичното разнообразие, участието на обществеността в процеса на вземане на решения по свързани с околната среда въпроси, гражданската защита, включително действията при бедствия и управлението на шума. В този контекст Комисията упражнява едновременно чисто административни функции, например когато разрешава пускането на генномодифициран продукт (ГМО) на пазара, и нормотворчески функции при приемането на по-подробна уредба, често посредством комитологията, като например когато съставя или допълва приложения към основен акт. Последният случай обаче не може да бъде тълкуван еднозначно с оглед на понятието за законодателна дейност по смисъла на Орхуската конвенция. Такъв е по-конкретно случаят с приемането на Регламент № 149/2008 от Комисията.

41. В това отношение следва да се припомни, че причина за приемането на въпросния регламент е Регламент № 396/2005, който определя максимално разрешените количества остатъчни вещества от пестициди в продуктите от животински или растителен произход, предназначени за консумация от хора или животни. При положение че тези максимално допустими граници на остатъчни вещества (наричани по-нататък „МДГОВ“) включват, от една страна, специфични МДГОВ за някои храни, предназначени за консумация от хора или животни, и от друга страна, обща допустима граница, когато не са определени специфични МДГОВ, Регламент № 396/2005 изисква последователно съставяне на редица приложения, чието приемане обуславя прилагането на някои глави от него ( 26 ).

42. Поради това Комисията започва с приемането на Регламент (ЕО) № 178/2006 ( 27 ), с който към Регламент № 396/2005 се изготвя приложение I със списък на храните и фуражите, за които се прилагат максимално допустими граници на остатъчни вещества от пестициди.

43. След това Комисията приема Регламент № 149/2008, с който се въвеждат трите други приложения (II, III и IV), които определят МДГОВ за продуктите, обхванати от посоченото приложение I към Регламент № 396/2005.

44. В този смисъл приложение II е прието в съответствие с член 21 от Регламент № 396/2005. То съдържа максимално допустимите граници за МДГОВ, определени преди това в съответствие със специалните директиви относно зърнените култури, храните от животински произход и някои продукти от растителен произход, включително плодове и зеленчуци ( 28 ).

45. Приложение III е прието в съответствие с член 22 от Регламент № 396/2005 и обхваща по-специално ( 29 ) временните МДГОВ за активни вещества, за които все още не е взето решение дали да бъдат включени или не в приложение I към Директива 91/414/ЕИО ( 30 ) относно продуктите за растителна защита.

46. Накрая, за някои активни вещества не се прилагат граници на остатъчни вещества. Става въпрос за съдържащи се в продуктите за растителна защита активни вещества, които са оценени в съответствие с Директива 91/414 и за които не се изискват МДГОВ. Съгласно член 5, параграф 1 от Регламент № 396/2005 те са изброени в приложение IV към същия.

47. От това следва, че като приема Регламент № 149/2008, Комисията допълва законодателен по естеството си основен акт. От гледна точка обаче на прилагането на Орхуската конвенция, тази констатация не предопределя естеството на съответните правомощия, упражнени от Комисията. Поради това следва да се разгледа процедурата по приемане на Регламент № 149/2008.

в) Относно процедурата по приемане на Регламент № 149/2008

48. В светлината на решение Meroni/Върховен орган ( 31 ) трябва да се припомни, че последиците от делегирането на правомощия са много различни според това дали то се отнася, от една страна, до ясно очертани изпълнителни правомощия, чието упражняване поради това подлежи на строг контрол от гледна точка на обективни критерии, определени от делегиращия орган, или, от друга страна, до „дискреционно правомощие, предполагащо широка свобода на преценка, което може в зависимост от неговото упражняване да представлява изпълнение на същинска икономическа политика“. В това решение Съдът също така посочва, че делегирането от първия вид не може чувствително да измени последиците от упражняването на правомощията, за които се отнася, докато делегирането от втория вид осъществява „същинско изместване на отговорността“, като заменя преценките на делегиращия орган с тези на оправомощения орган ( 32 ).

49. Следователно до влизането в сила на Договора от Лисабон в понятието „изпълнителни правомощия“ се съчетаваха два вида различни правомощия. Това са, от една страна, правомощието за приемане на нормативни актове, които изменят или допълват основен законодателен акт, и от друга страна, правомощието за изпълнение на равнището на Съюза на законодателен акт на Съюза или на някои негови разпоредби ( 33 ).

50. Трябва обаче да се има предвид, че в правото на Съюза, дори след влизането в сила на Договора от Лисабон, разграничението между законодателната и изпълнителна дейност често е неясно. Всъщност, както отбелязва генералният адвокат Cruz Villalón, разграничението на делегираните актове от актовете за изпълнение не произтича само от разликата между законодателна дейност (макар и делегирана) и изпълнителна дейност, а също и от обстоятелството, че делегираните актове са резултат от упражняването на нормотворческите правомощия на Съюза, докато актовете за изпълнение — от упражняването (при условията на субсидиарност) от страна на Комисията (или на Съвета) на правомощия, които принадлежат основно на държавите членки ( 34 ).

51. В това отношение ще отбележа, че в съответствие с членове 5, 21 и 22 от Регламент № 396/2005, в редакцията им към момента на приемане на Регламент № 149/2008 ( 35 ), последният е приет съгласно т.нар. процедура „по регулиране“ по смисъла на член 5 от Решение 1999/468 за комитологията.

52. При тази процедура проектът за мерки се представя на Постоянния комитет по хранителната верига и здравето на животните ( 36 ) (наричан по-нататък „Комитетът“), след което Комисията трябва да получи квалифицирано мнозинство в подкрепа на предложената мярка, за да бъде същата приета. Ако Комитетът не гласува с квалифицирано мнозинство в подкрепа на предложения от Комисията проект или ако гласува с квалифицирано мнозинство срещу този проект, мярката следва да бъде разгледана от Съвета. Последният може да я приеме или да я отнесе до Комисията за преразглеждане. При липсата на решение на Съвета в срок от три месеца Комисията може да приеме първоначалния си проект. В това отношение Парламентът разполага с право на контрол, в смисъл че за мерките във връзка с изпълнението на основни актове, приети по реда за съвместно вземане на решения, Парламентът може да приеме необвързваща резолюция, ако счете, че Комисията е превишила изпълнителните си правомощия.

53. Следователно на пръв поглед изглежда, че следваната процедура има определена връзка със законодателната дейност. Всъщност става въпрос за процедура, в която участват трите институции на Съюза със законодателни правомощия и която приключва с приемането на акт с общо приложение, съдържащ разпоредби, които поне до голяма степен спадат към правото в областта на околната среда.

54. Въпреки това изменянето на приложенията към основен акт в резултат от развитието на научно-техническите познания може да се разглежда и просто като акт за изпълнение по смисъла на правото на Съюза. Всъщност този извод обосновава изменението на процедурата по приемане на приложенията към директиви 86/362, 86/363 и 90/642 ( 37 ). Припомням, че споменатите приложения по-късно са включени с приложение II към Регламент № 396/2005.

55. В този смисъл сама по себе си процедурата по приемане на Регламент № 149/2008 не е определяща за установяването на естеството на упражнените от Комисията правомощия, с цел да се определи приложното поле на Орхуската конвенция. Следователно трябва да се разгледа съдържанието на нейните правомощия.

г) По съдържанието на правомощията на Комисията

56. Следва да се отбележи, че Регламент № 396/2005 е особен и новаторски акт, доколкото установява за първи път на европейско равнище обща допустима граница от 0,01 mg/kg за всички видове пестициди, без да прави разграничение между различните категории храни. Тази обща допустима граница се прилага „субсидиарно“, т.е. във всички случаи, при които за даден продукт или вид продукт не са определени специфични МДГОВ. Основание за избраната форма, а именно регламент, предназначен да отмени няколко специални директиви, е фактът, че този вид акт гарантира, че неговите точни разпоредби ще бъдат прилагани по едно и също време и по еднакъв начин в цялата Общност. От това произтича, че една от основните цели, преследвани в името на закрилата на общественото здраве, е да се осигури еднакво прилагане на нормите за МДГОВ.

57. В съответствие с тази логика приемането на приложенията към Регламент № 396/2005 посредством Регламент № 149/2008 е обусловено от други актове на вторичното право в областта на околната среда. Така приложение II към Регламент № 396/2005, в редакцията му съгласно Регламент № 149/2008, включва МДГОВ, определени преди това в директиви 86/362, 86/363 и 90/642, чиито редовно изменяни приложения съдържат списък с продукти и с максимално допустими количества остатъци от пестициди. Приложение III към Регламент № 396/2005, в редакцията му съгласно Регламент № 149/2008, съдържа списък на временни МДГОВ и се състои от две части. В част A са посочени временните МДГОВ за вещества, за които не се прилагат МДГОВ съгласно посочените директиви 86/362, 86/363 и 90/642. Част Б обхваща временните МДГОВ за продукти, които не са определени в приложение I към директиви 86/362, 86/363 и 90/642. Приложение IV към Регламент № 396/2005 представлява списък с активните вещества на продукти за растителна защита, оценени съгласно Директива 91/414, за които не се изискват МДГОВ.

58. Вярно е, че тези приложения към Регламент № 396/2005 са били редовно изменяни. Съгласно член 14 от Регламент № 396/2005 при определянето, промяната или заличаването на МДГОВ Комисията може да приеме регламент или решение за отказ по подаденото съгласно член 7 от посочения регламент заявление ( 38 ).

59. В това отношение смятам за изключително важно да се подчертае, че МДГОВ сами по себе си представляват норми на правото в областта на околната среда, приети от Комисията в рамките на комитологията. Правото, признато на частноправния субект, който има специфичен интерес във връзка със съдържанието им, да поиска разрешение за използването на даден продукт, което налага изменение на съществуващи МДГОВ, не променя нищо в това отношение. При издаването на такова разрешение всъщност се прилага предварително установена норма.

60. Освен това частноправният субект не може да оспори самото определяне на МДГОВ.

61. Както обаче вече подчертах, тълкуването на понятието за упражняване на законодателни правомощия по смисъла на Орхуската конвенция трябва да се основава на структурата на член 9, параграф 3 от нея, от който по същество произтича, че тази конвенция има за цел да въведе механизъм за контрол не върху установяването, а върху прилагането на правни норми в областта на околната среда.

62. Освен това считам, че във връзка с приемането на Регламент № 149/2008 Комисията е разполагала с правомощие, което наподобява правомощие за кодифициране на вече съществуващи разпоредби посредством включването им в приложенията към Регламент № 149/2008.

63. Безспорно в случая правомощията на Комисията подлежат на съдебен контрол от гледна точка на упражняването на правомощията ѝ да приема делегирани законодателни актове или актове за изпълннение. Същевременно в случая липсват свързани с правото на околната среда норми, които могат да ограничат правомощията на Комисията и с оглед на които да се упражни изискваният от Орхуската конвенция контрол.

64. Накрая, следва да се напомни, че приложимостта на глава II от Регламент № 396/2005, в която се съдържа член 14, се обуславя от влизането в сила на Регламент № 149/2008.

65. С оглед на всички гореизложени съображения предлагам да се заключи, че Комисията е приела Регламент № 149/2008 при упражняване на законодателни правомощия по смисъла на Орхуската конвенция.

66. Следователно, като е постановил в точка 70 от обжалваното съдебно решение, че Регламент № 149/2008 е приет при упражняване на изпълнителни правомощия, Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото. С оглед на това обжалваното съдебно решение трябва да бъде отменено.

В – По останалите основания

67. С оглед на разрешението, предложено в точка 66 от настоящото заключение, останалите основания за обжалване по дело C‑404/12 P и по дело C‑405/12 P не следва да се разглеждат. Това важи и за насрещната жалба, подадена от организациите за опазване на околната среда.

V – По жалбата пред Общия съд

68. Съгласно член 61, първа алинея от Статута на Съда, когато Съдът отмени решение на Общия съд, той може или сам да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това, или да върне делото на Общия съд за постановяване на решение. В настоящия случай условията, за да постанови Съдът сам решение по делото, ми изглеждат изпълнени. Всъщност доводите, развити от страните пред Общия съд, фигурират в писмените становища, разменени в писмената фаза на производството пред Съда.

69. С първото си основание пред Общия съд организациите за опазване на околната среда твърдят, че Комисията неправилно е приела за недопустими исканията им за вътрешно преразглеждане на Регламент № 149/2008, считайки, че същият не може да се разглежда нито като мярка с индивидуален характер, нито като съвкупност от решения.

70. Предвид доводите, изложени в точки 16—60 от настоящото заключение, от които по същество се установява, че Регламент № 149/2008 е приет при упражняване на законодателни правомощия по смисъла на Орхуската конвенция, предлагам това твърдение да се отхвърли.

71. Вярно е, че в първоинстанционното производство страните не са имали възможност да вземат отношение по доводите относно естеството на упражнените от Комисията правомощия при приемането на Регламент № 149/2008. Всъщност следва да се констатира, че решенията за недопустимост на Комисията се основават изключително на общото приложение на Регламент № 149/2008 и поради това според мен са недостатъчно мотивирани. Посочените решения все пак са правилни, доколкото с тях се отхвърлят като недопустими исканията за вътрешно преразглеждане. След като Регламент № 149/2008 очевидно представлява мярка с общ характер и след като тази категория обхваща законодателната дейност по смисъла на Орхуската конвенция, това е достатъчно за обосноваването на посочените решения ( 39 ).

72. Тъй като според мен Регламент № 149/2008 не попада в приложното поле на Орхуската конвенция, изложеното на първа инстанция второ основание не следва да се разглежда.

VI – Заключение

73. С оглед на това предлагам на Съда: — да отмени Решение на Общия съд по дело Stichting Natuur en Milieu и Pesticide Action Network Europe/Комисия (T‑338/08, EU:T:2012:300), — да отхвърли жалбата за отмяна на двете решения на Европейската комисия от 1 юли 2008 г., с които се отхвърлят като недопустими исканията за преразглеждане на Регламент (ЕО) № 149/2008 на Комисията от 29 януари 2008 година за изменение на Регламент (ЕО) № 396/2005 на Европейския парламент и на Съвета чрез въвеждане на приложения II, III и IV, определящи максимално допустимите граници на остатъчни вещества за продукти, обхванати от приложение I към него, — да осъди Stichting Natuur en Milieu и Pesticide Action Network Europe да понесат солидарно съдебните разноски, включително тези на Съвета на Европейския съюз и на Комисията, — да осъди Чешката република да понесе направените от нея съдебни разноски.

( 1 ) Език на оригиналния текст: френски.

( 2 ) Тази конвенция е одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 година (ОВ L 124, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 201).

( 3 ) Относно компетентността на Съда да тълкува разпоредбите на Орхуската конвенция вж. решение Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, т. 31).

( 4 ) Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността (ОВ L 264, стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 17, стр. 126). Съгласно член 10, параграф 1 от този регламент всяка неправителствена организация има право да поиска вътрешно преразглеждане от институциите или органите на Общността, които са приели административен акт в областта на екологичното право или, в случай на твърдяно административно бездействие, е трябвало да приемат такъв акт.

( 5 ) Регламент (ЕО) № 396/2005 на Европейския парламент и на Съвета от 23 февруари 2005 година относно максимално допустимите граници на остатъчни вещества от пестициди във и върху храни или фуражи от растителен или животински произход и за изменение на Директива 91/414/ЕИО на Съвета (ОВ L 70, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 63, стр. 55).

( 6 ) ОВ L 58, стр. 1.

( 7 ) Решение на Съвета от 28 юни 1999 година за установяване на условията и реда за упражняване на изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията, изменено с Решение 2006/512/ЕО на Съвета от 17 юли 2006 г. (ОВ L 200, стр. 11; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 6, стр. 163).

( 8 ) Тъй като искането за встъпване на чешкото правителство е подадено след изтичането на предвидения срок, то е допуснато само за целите на устната фаза на производството.

( 9 ) Вж. по аналогия решение Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, т. 43).

( 10 ) Точка 49 и сл. от съдебното решение).

( 11 ) Директива на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2003 година относно обществения достъп до информация за околната среда и за отмяна на Директива 90/313/ЕИО на Съвета (ОВ L 41, стр. 26; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 9, стр. 200).

( 12 ) Вж. решение IATA и ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, т. 40 и цитираната съдебна практика).

( 13 ) Вж. пето и единадесето съображение от Орхуската конвенция.

( 14 ) Вж. доклад от третото заседание на http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/1997/cep/ac.3/cep.ac.3.6.f.pdf. Този израз се приема като обозначаващ процедура, която се използва от публичен орган, за да се изпълняват свързани с околната среда решения на национално, регионално или местно равнище съгласно определението, съдържащо се в законодателството на държава — страна по Конвенцията.

( 15 ) European Union ACCC/C/2008/32 (Part I), ECE/MP.PP/C.1/2011/4/Add.1, май 2011 г., точка 61) в Case Law of the Aarhus Convention Compliance Committee, 2004—2011, p. 12 и 13: „set out in article 2, paragraph 2, of the Convention, the EU institutions do not act as public authorities when they perform in their legislative capacity, with the effect that these forms of decision-making are not covered by article 9 of the Convention. Thus, in order to establish noncompliance in a specific case, the Committee will have to consider the form of decision-making challenged before the EU Courts“.

( 16 ) „When determining how to categorize a decision, and act or an omission under the Convention, its label in the domestic law of a Party in not decisive“ ACCC/C/2005/11 (Belgium), ECE/MP.PP/C.1/2006/4/Add.2, точка 29; European Union ACCC/C/2008/32 (Part I), ECE/MP.PP/C.1/2011/4/Add.1, май 2011 г., точка 71.

( 17 ) Директива на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (OВ L 175, стр. 40; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 174).

( 18 ) Решение WWF и др. (C‑435/97, EU:C:1999:418, т. 57), решение Boxus и др. (C‑128/09—C‑131/09, C‑134/09 и C‑135/09, EU:C:2011:667, т. 37), решение Solvay и др. (C‑182/10, EU:C:2012:82, т. 31) и решение Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias и др. (C‑43/10, EU:C:2012:560, т. 79).

( 19 ) Решение Boxus и др. (EU:C:2011:667, т. 53).

( 20 ) Пак там (точка 54).

( 21 ) EU:C:2012:71 (т. 49—51).

( 22 ) Вж. в това отношение, и освен ако Съдът не прецени друго с решението по съединени дела C‑401/12 P—C‑403/12 P, примери за актове, които не са законодателни, но са с общо приложение и спрямо които е приложима предвидената в член 10 от Орхуския регламент процедура по вътрешно преразглеждане: член 9 от Директива 98/83/ЕО на Съвета от 3 ноември 1998 година относно качеството на водите, предназначени за консумация от човека (ОВ L 330, стр. 32; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 4, стр. 255), както и Решение за изпълнение на Комисията от 30 октомври 2013 година за потвърждение на средните специфични емисии на CO2 и на целите за специфични емисии, поставени на производителите на леки пътнически автомобили за календарната 2012 година в съответствие с Регламент (ЕО) № 443/2009 на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 289, стр. 71).

( 23 ) Необходимо е да се отбележи, че правото на Съюза се счита за „национално право“ за целите на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция: „In this context, when applied to the EU, the reference to „national law“ should be interpreted as referring to the domestic law of the EU (вж. ACCC/C/2006/18 (Denmark), ECE/MP.PP/2008/5/Add.4, точка 27) и European Union ACCC/C/2008/32 (Part I), ECE/MP.PP/C.1/2011/4/Add.1, май 2011 г., точка 76.

( 24 ) Вж. решение Обединено Кралство/Парламент и Съвет (C‑270/12, EU:C:2014:18, т. 77—86).

( 25 ) Намира се на уебсайт http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/implementation%20guide/french/aigf.pdf, стр. 42.

( 26 ) Съгласно член 50 от Регламент № 396/2005 глави II, III и V се прилагат шест месеца след публикуването на последния от регламентите за съставяне на приложения I, II, III и IV.

( 27 ) Регламент на Комисията от 1 февруари 2006 година за изменение на Регламент № 396/2005 с цел изготвяне на приложение I със списък на храните и фуражите, за които се прилагат максимално допустими граници на остатъчни вещества от пестициди (ОВ L 29, стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 69, стр. 115).

( 28 ) Директива 86/362/ЕИО на Съвета от 24 юли 1986 година относно определянето на максимални количества на остатъци от пестициди във и върху зърнените култури (ОВ L 221, стр. 37; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 5, стр. 195), Директива 86/363/ЕИО на Съвета от 24 юли 1986 година относно определянето на максимални количества на остатъци от пестициди във и върху храните от животински произход (ОВ L 221, стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 5, стр. 201) и Директива 90/642/ЕИО на Съвета от 27 ноември 1990 година относно определянето на максимални количества на остатъци от пестициди във и върху някои продукти от растителен произход, включително плодове и зеленчуци (ОВ L 350, стр. 71; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 9, стр. 71).

( 29 ) Освен ако те вече не фигурират в приложение II, в съответствие с процедурата по член 45, параграф 2, като се има предвид информацията, предоставена от държавите членки, и — според случая — обоснованото становище по член 24, факторите, посочени в член 14, параграф 2, и някои МДГОВ. Приложение III може да посочва и други продукти, като новите селскостопански продукти, включени в приложение I към Регламент № 396/2005 (вж. съображение 4 от Регламент № 149/2008).

( 30 ) Директива на Съвета от 15 юли 1991 година относно пускането на пазара на продукти за растителна защита (ОВ L 230, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г, глава 3, том 10, стр. 30).

( 31 ) 10/56, EU:C:1958:8.

( 32 ) Вж. решение Обединено кралство/Парламент и Съвет (EU:C:2014:18, т. 41 и 42).

( 33 ) Ясно разграничение на тези два вида правомощия бе предложено от Конвента за бъдещето на Европа и бе направено в Договора за създаване на Конституция за Европа. В крайна сметка тази новост намери място в Договора от Лисабон, по-специално в членове 290 ДФЕС и 291 ДФЕС (вж. заключението ми по дело Обединено кралство/Парламент и Съвет, C‑270/12, EU:C:2013:562).

( 34 ) Вж. точка 57 от заключението на генералния адвокат Cruz Villalón по дело Комисия/Парламент и Съвет (C‑427/12, EU:C:2013:871).

( 35 ) Трябва да се отбележи, че в съответствие с член 2 от него Регламент № 149/2008 влиза в сила шест месеца след публикуването му в Официален вестник, т.е. на 1 септември 2008 г. Междувременно обаче Регламент № 396/2005 е изменен с Регламент (ЕО) № 299/2008 на Европейския парламент и на Съвета, приет на 11 март 2008 г. и влязъл в сила на 10 април същата година (ОВ L 97, стр. 67). Решение 2006/512/ЕО на Съвета от 17 юли 2006 година за изменение на Решение 1999/468 (ОВ L 200, стр. 11) е наложило приемането на Регламент № 299/2008. За приемането на мерки от общ характер, които изменят несъществени елементи на даден основен акт, с Решение 2006/512 се въвежда т.нар. процедура „по регулиране с контрол“. Съгласно член 1 от Регламент № 299/2008 член 45 от Регламент № 396/2005 се изменя така, че предвижда занапред две отделни процедури по комитология, а именно процедурата по регулиране и новата процедура по регулиране с контрол. Освен това текстът на член 5, параграф 1 от Регламент № 396/2005 е заменен с нов, по силата на който приложение IV към Регламент № 396/2005 следва да бъде съставено в съответствие с процедурата по регулиране с контрол.

( 36 ) По смисъла на Регламент (ЕО) № 178/2002 на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2002 година за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните (ОВ L 31, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 8, стр. 68).

( 37 ) Вж. Директива 97/41/ЕО на Съвета от 25 юни 1997 година за изменение на директиви 76/895, 86/362, 86/363 и 90/642 относно определянето на максимални количества на остатъци от пестициди във и върху зърнени култури, храни от животински произход и някои продукти от растителен произход, включително плодове и зеленчуци (ОВ L 184, стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 21, стр. 264), и по-конкретно проекта на тази директива, съдържащ изложение на мотиви (COM(95) 272 окончателен, стр. 8).

( 38 ) Съгласно член 6 от Регламент № 396/2005, „ако държава членка предвижда даването на разрешение или на временно разрешение за използването на продукт за растителна защита в съответствие с Директива 91/414/ЕИО, то тази държава членка следва да реши дали в резултат от подобна употреба е необходимо да се модифицира съществуваща МДГОВ, включен[а] в приложение II или III към настоящия регламент, дали е необходимо да се определи нова МДГОВ или е необходимо въпросното активно вещество да се включи в приложение IV. Ако е необходимо, [изисква от поискалия разрешението да подаде] заявление в съответствие с член 7“. В член 7 се уточняват условията и редът за подаване на заявление.

( 39 ) Вж. по аналогия решение Гърция/Комисия (C‑321/09 P, EU:C:2011:218, т. 61).