ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

M. WATHELET

представено на 7 май 2015 година ( 1 )

Дело C‑255/14

Robert Michal Chmielewski

срещу

Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága

(Преюдициално запитване, отправено от Kecskeméti közigazgatási és munkaügyi bíróság (Унгария)

„Контрол на парите в брой, които се внасят и изнасят от Европейския съюз — Регламент (ЕО) № 1889/2005 — Неизпълнение на задължението за деклариране — Пропорционалност на санкциите — Свободно движение на капитали и свобода на плащанията“

I – Въведение

1. Отправеното преюдициално запитване се отнася до пропорционалността на глобата, предвидена в унгарското право като административна санкция за неизпълнение на задължението за деклариране по член 3 от Регламент (ЕО) № 1889/2005 на Европейския парламент и на Съвета от 26 октомври 2005 година относно контрола на пари в брой, които се внасят и изнасят от Общността ( 2 ).

II – Правна уредба

А – Правото на Съюза

1. Хартата на основните права на Европейския съюз

2. В параграф 1 на член 17, озаглавен „Право на собственост“, Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) прогласява и закриля правото на собственост със следния текст: „Всеки има право да се ползва от собствеността на имуществото, което е придобил законно, да го ползва, да се разпорежда с него и да го завещава. Никой не може да бъде лишен от своята собственост, освен в обществена полза, в предвидените със закон случаи и условия и срещу справедливо и своевременно обезщетение за понесената загуба. Ползването на имуществото може да бъде уредено със закон до степен, необходима за общия интерес“.

2. Регламент № 1889/2005

3. Член 1, озаглавен „Цел“, гласи в параграф 1 следното: „Настоящият регламент допълва разпоредбите на Директива 91/308/ЕИО по отношение на операциите през финансови и кредитни институции и относно определени професии, като предвижда хармонизирани норми за контрол от страна на компетентните органи на пари в брой, които влизат в или излизат от [Европейския съюз]“.

4. Член 3 от него, озаглавен „Задължение за деклариране“, гласи следното: „1. Всяко физическо лице, което влиза или излиза от [Съюза] и носи пари в брой на стойност 10000 EUR или повече, е задължено да декларира тази сума пред компетентните органи на държавата членка, през която влиза или излиза от [Съюза], в съответствие с настоящия регламент. Задължението за деклариране се счита за неизпълнено, ако декларираната информация е невярна или непълна. 2. Декларацията по параграф 1 съдържа подробни данни за: […] д) произхода и предназначението на парите в брой; […]“.

5. Член 4, озаглавен „Правомощия на компетентните органи“, предвижда следното в параграф 2: „Ако задължението за деклариране, предвидено по член 3, не е изпълнено, парите в брой могат да бъдат задържани след издаване на административно решение в съответствие с условията, предвидени по националното законодателство“.

6. Съгласно член 6, озаглавен „Обмен на информация“: „1. Когато има признаци, че сумите в брой са свързани с незаконна дейност, която е свързана с движението на пари в брой, както е посочено в Директива 91/308/ЕИО, информацията, получена чрез декларацията по член 3 или чрез методите за контрол по член 4, може да бъде предадена на компетентните органи в други държави членки. Регламент (ЕО) № 515/97 се прилага mutatis mitandis. 2. Когато има признаци, че сумите пари в брой са приходи от измамна или друга нелегална дейност, които се отразяват неблагоприятно върху финансовите интереси на Общността, информацията също така ще бъде предавана на Комисията“.

7. Член 7, озаглавен „Обмен на информация с трети страни“, гласи: „В рамките на взаимната административна помощ получената съгласно настоящия регламент информацията може да бъде обменяна от държавите членки или от Комисията с трета страна след разрешение от компетентните органи, които са получили информацията съгласно членове 3 и/или 4 и в съответствие с съответните разпоредби на национално и на общностно равнище за обмена на лични данни с трети страни. Държавите членки нотифицират Комисията за извършен такъв обмен на информация, по-специално когато това се отнася за прилагането на настоящия регламент“.

8. Член 9, озаглавен „Санкции“, гласи в параграф 1 следното: „Всяка държава членка въвежда санкции, които се налагат при неспазване на задължението за деклариране, предвидено в член 3. Тези санкции трябва да са ефективни, съразмерни и възпиращи“.

Б – Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи

9. Съгласно член 1 („Защита на собствеността“) от Допълнителния протокол към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г.: „Всяко физическо или юридическо лице има право мирно да се ползва от своята собственост. Никой не може да бъде лишен от своята собственост освен в интерес на обществото и съгласно условията, предвидени в закона и в общите принципи на международното право. Предходните разпоредби не накърняват по никакъв начин правото на държавите да въвеждат такива закони, каквито счетат за необходими за осъществяването на контрол върху ползването на собствеността в съответствие с общия интерес или за осигуряване на плащането на данъци или други постъпления или глоби“.

В – Унгарското право

10. Член 2 от Закон № XLVIII от 2007 г. гласи: „(1) Задължението за деклариране, предвидено в член 3 от Регламент [№ 1889/2005], се изпълнява писмено. (2) Следва да се посочат пълното име и адресът на собственика на парите в брой съгласно член 3, параграф 2, буква б) от Регламент [№ 1889/2005], пълното име и адресът на лицето, за което са предназначени парите в брой, съгласно буква в) от същия параграф, както и използваното превозно средство — и регистрационният номер, в случай че се използва автомобил — в съответствие с буква ж) от този параграф. […]“.

11. Член 5/А от Закон № XLVIII от 2007 г. гласи: „В съответствие с предвиденото в член 9 от Регламент [№ 1889/2005] физическо лице, което влиза на територията на [Съюза] или излиза от нея и което не изпълни задължението за деклариране по член 3, параграф 1 от Регламент [№ 1889/2005] във връзка с пренасяните от него пари в брой по смисъла на член 2, точка 2 от Регламент [№ 1889/2005], или което декларира невярна или непълна информация, заплаща на място глоба във форинти в размер на: а) 10 % от пренасяната сума в брой, когато тази сума е равна на или по-голяма от 10000 EUR, но не превишава 20000 EUR, b) 40 % от пренасяната сума в брой, когато тази сума е по-голяма от 20000 EUR, но не превишава 50000 EUR, с) 60 % от пренасяната сума в брой, когато тази сума е по-голяма от 50000 EUR.

III – Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси

12. На 9 август 2012 г. г‑н Chmielewski влиза на унгарска територия от Сърбия, без да декларира пренасяните от него пари в брой, в общ размер на 147492 EUR, от които 249150 BGN (български лева) (около 127400 EUR), 30000 TRY (турски лири) (около 6500 EUR) и 29394 RON (румънски леи) (около 13600 EUR).

13. Според Комисията при проверката г‑н Chmielewski е декларирал пред митническите служители, че носи тази значителна сума пари, тъй като е предвиждал да купи къща в България, но се завръща в Полша „с празни ръце“.

14. В съдебното заседание Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága (Регионална дирекция за митнически и данъчен контрол в Южен Алфьолд) уточнява, че поради неизпълнение на задължението за деклариране 60 % от пренасяната от г‑н Chmielewski сума (а именно равностойността на 24532000 HUF) са били задържани съгласно член 5/А, параграф 1, буква с) от Закон № XLVIII от 2007 г. като глоба за недеклариране.

15. С решение от 4 октомври 2013 г. Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága отхвърля молбата на г‑н Chmielewski да го освободи от глобата, като вземе предвид изложените от него лични обстоятелства, и потвърждава наложеното му от митническите служители административно наказание глоба в размер на 24532000 HUF за това, че не е изпълнил задължението си по Регламент № 1889/2005 и Закон № XLVIII от 2007 г., доколкото е пропуснал да декларира посочената сума при влизането си на територията на Съюза.

16. Г‑н Chmielewski подава жалба срещу това решение пред Kecskeméti uözigazgatási és munkaügyi bíróság (Административен и трудов съд —Кечкемет), като по-специално изтъква, че разпоредбите на Закон № XLVIII от 2007 г. противоречат на правото на Съюза.

17. При тези условия Kecskeméti közigazgatási és munkaügyi bíróság решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси: „1) Отговаря ли размерът на глобата, наложена като административна санкция на основание член 5/А от Закон [№ XLVIII от 2007 г.] за изпълнение на Регламент [№ 1889/2005], на изискването, съдържащо се в член 9, параграф 1 от същия регламент, съгласно което предвидените в националното право санкции трябва да бъдат ефективни, възпиращи и същевременно съразмерни на извършеното нарушение и на преследваната цел? 2) Не противоречи ли член 5/А от [Закон № XLVIII от 2007 г.], поради определения в него размер на глобите, на забраната за прикрити ограничения […] на свободното движение на капитали, предвидена в Договора за Европейския съюз и в член 65, параграф 3 [ДФЕС]?“.

IV – Производството пред Съда

18. Преюдициалното запитване постъпва в секретариата на Съда на 27 май 2014 г. Унгарското, белгийското, испанското и италианското правителство, както и Европейската комисия, представят писмени становища.

19. На 18 март 2015 г. е проведено съдебно заседание, в което устни становища представят Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága, която не е представила писмено становище, унгарското, белгийското и испанското правителство, както и Комисията.

V – Анализ

А – Предварителни бележки

20. Макар на основание свободното движение на капитали, гарантирано с член 63 и следващите ДФЕС, правото на Съюза да не забранява пренасянето през граница на пари в брой, Съдът вече е постановявал, че това свободно движение на капитали не е пречка износът на монети, банкноти или чекове на приносител да подлежи на предварително деклариране ( 3 ). Това правило се открива и в законодателството на Съюза в същата област, като Регламент № 1889/2005 и по-специално член 3 от него.

21. Следователно въпросът относно предвидената в унгарското право санкция може да бъде анализиран от гледна точка както на член 9, параграф 1 от Регламент № 1889/2005, така и на член 65, параграф 3 ДФЕС, който забранява прикритите ограничения на свободното движение на капитали.

22. Както предлага Комисията в писменото си становище, ще разгледам едновременно двата преюдициални въпроса.

Б – Доводи на страните

23. Страните в производството пред Съда единодушно считат, че предвидените в член 5/А, параграф 1 от Закон № XLVIII от 2007 г. санкции са ефективни и възпиращи по смисъла на член 9, параграф 1 от Регламент № 1889/2005. Въпреки това, за разлика от унгарското, белгийското, испанското и италианското правителство, които считат, че тези санкции са и съразмерни, Комисията смята, че предвидените в букви b) и c) на същата разпоредба санкции, а именно 40 % от недекларираната сума, когато тя е от 20000 EUR до 50000 EUR, и 60 % от сумата, когато тя е над 50000 EUR, нарушават принципа на пропорционалност.

24. Според Комисията несъразмерността се дължи както на обстоятелството, че член 5/А, параграф 1 от Закон № XLVIII от 2007 г. не оставя на администрацията и на националния съд никаква свобода на преценка, позволяваща при определянето на размера на глобата да бъдат отчитани особените обстоятелства във всеки конкретен случай, така и на това, че тази разпоредба предвижда дотолкова високи размери, че изглежда презумира у извършителя на разглежданото административно нарушение наличието на умисъл за причиняване на вреди.

25. От друга страна, унгарското, белгийското, испанското и италианското правителство считат за съразмерна системата на санкции, установена в член 5/А, параграф 1 от Закон № XLVIII от 2007 г. поради нейния ефективен и възпиращ характер и поради увеличението на процента на глобите в зависимост от величината на недекларираните суми.

В – Преценка

1. Практиката на Съда относно съразмерността на санкциите

26. Въпросът за съразмерността на санкциите в случаите на неспазване на правото на Съюза вече е бил разглеждан в много от решенията на Съда.

27. Така съгласно трайната съдебна практика „при липса на хармонизация на законодателството [на Съюза] в областта на санкциите, приложими при неспазване на условията, предвидени от установен в това законодателство режим, държавите членки са компетентни да изберат санкции, които според тях са подходящи. Те въпреки това са задължени да упражняват компетентността си при спазване на правото [на Съюза] и на неговите общи принципи, а следователно и при спазване на принципа на пропорционалност“ ( 4 ).

28. „Всъщност, както Съдът многократно е постановявал, административните или санкционните мерки не трябва да надхвърлят необходимото с оглед на преследваните цели, като правилата за контрол не следва да бъдат обвързани със санкция, която е дотолкова несъразмерна на тежестта на нарушението, че би се превърнала в пречка пред свободите, прогласени в Договора [за функционирането на ЕС]“ ( 5 ).

29. Съдът обаче рядко се е произнасял конкретно по съразмерността на разглежданите в съответното дело национални санкции. Действително той прави това по дело Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64), но в това дело санкционираната нередовност не е имала характер на злоупотреба и не е била тежка, а размерът на глобата е бил много висок, което е накарало Съда сам да постанови, че разглежданата глоба е несъразмерна ( 6 ).

30. Обикновено Съдът възлага проверката за съразмерност на запитващата юрисдикция, като ѝ посочва критериите, които да ѝ помогнат за правилното извършване на тази проверка ( 7 ).

31. В точка 69 от решение Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407) Съдът приема, че „макар императивните изисквания за санкциониране и превенция да обосновават национална правна уредба, която установява до известна степен строги санкции, не е изключено [тези санкции] да се окажат несъразмерни и поради това да съставляват пречка пред посочената свобода [в конкретния случай, свободното движение на лица и стоки], доколкото обхващат глоби, определени предварително по размер въз основа единствено на критерия за кубатурата на двигателя на превозното средство, без да отчитат овехтяването на същото, и увеличено мито, което може да достигне десеторния размер на разглежданите налози. Всъщност санкция, основана само на критерия за кубатурата на двигателя, може да е несъразмерна на тежестта на нарушението, по-специално когато се свързва с друга санкция, която е висока и се налага за същото нарушение. Това е възможно и при санкция, която може да достигне многократно размера на разглежданите налози, например десеторния им размер“.

32. Напълно логично, когато става въпрос за санкции, предвидени в самото право на Съюза, Съдът разрешава сам въпроса, без да го препраща към националния съд.

33. По дело Billerud Karlsborg и Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664) ( 8 ) например Съдът приема, че „[п]реценката на пропорционалността на акт на Съюза […] не може да зависи от ретроспективна преценка на степента на неговата ефективност. Когато законодателят на Съюза трябва да прецени бъдещите последици от правна уредба, която следва да бъде приета, и тези последици не могат да бъдат предвидени със сигурност, преценката му може да бъде отхвърлена само ако е явно неправилна с оглед на данните, с които той е разполагал към момента на приемане на въпросната правна уредба“ ( 9 ).

34. На това основание Съдът приема, че „предвидената в Директива 2003/87 глоба за извънредно количество емисии не може да се счита за противоречаща на принципа на пропорционалност поради това, че националният съд не може да промени нейния размер“ ( 10 ). Отбелязвам, че в решение Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407) Съдът е приел, че глобите, определени предварително по размер, без да се вземат предвид редица критерии, биха могли „да се окажат несъразмерни“ (вж. точки 69—71).

35. От тези бележки е видно, че практиката на Съда по отношение на съразмерността на санкциите, съобразно която на националните съдилища се оставя задачата да упражнят този контрол, се основава най-вече на конкретните за всяко дело обстоятелства, включително вида и тежестта на нарушението, по-голямата или по-малка лекота, с която властите могат да предвидят степента на ефективност на санкционната система, начина и критериите за определяне на санкцията.

2. Съразмерността на санкциите от гледна точка на правото на собственост

36. Както отбелязва Комисията в писменото си становище, глобите като административно наказание за недекларирането на парите в брой на границата са били предмет на разглеждане от страна на Европейския съд по правата на човека от гледна точка на член 1 от Протокол № 1 към Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи.

37. По мое мнение настоящото дело също следва да бъде разгледано от гледна точка на правото на собственост, прогласено в член 17 от Хартата, още повече че в съображение 15 от Регламент № 1889/2005 се посочва, че той „спазва основните права и съблюдава принципите […], отразени в [Хартата]“, като същата е приложима съгласно член 51, параграф 1 от нея, когато държавите членки прилагат правото на Съюза.

38. Тъй като член 17 от Хартата съответства на член 1 от Протокол № 1 към посочената конвенция, практиката на Европейския съд по правата на човека в тази област би могла да бъде от полза за разглежданото дело, като се има предвид, че Хартата допуска правото на Съюза да предоставя „по-широка защита“ ( 11 ).

39. Разгледаните от Европейския съд по правата на човека дела, фактите по които са почти идентични с тези в настоящото производство, са три: Ismayilov c/у Русия ( 12 ), Grifhorst с/у Франция ( 13 ) и Moon с/у Франция ( 14 ).

а) Делото Ismayilov с/у Русия

40. На 17 ноември 2002 г. г‑н Ismayilov, азербайджански гражданин, пристига в Москва, като носи в себе си 21348 USD, колкото е била продажната цена на къща в Баку (Азербайджан), която той е наследил от майка си. Той обаче декларира пред митническите служители, че има в себе си само 48 USD, въпреки че според руския закон на деклариране подлежи всяка сума над 10000 USD. При последвалата проверка останалата част от сумата е намерена в багажа му. Тогава той е обвинен в контрабанда и въпросната сума е иззета като доказателство. Г‑н Ismayilov е осъден на пробация, като руските съдилища предават въпросната сума на митническите власти, която са я конфискували.

41. Според Европейския съд по правата на човека, „за да се счита за съразмерна, намесата [в правото на собственост] би следвало по-скоро да отговаря на тежестта на установеното нарушение, а именно неизпълнението на задължението за деклариране, отколкото на тежестта на евентуално, все още неконстатирано на този етап престъпление, като изпиране на пари или данъчна измама“ ( 15 ).

42. Европейският съд по правата на човека добавя, че конфискацията не е послужила за компенсиране на нанесени на държавата имуществени вреди, „доколкото [последната] не е претърпяла никакви загуби в резултат на това, че жалбоподателят не е изпълнил задължението си да декларира [въпросната] сума, а е имала възпираща и наказваща цел“ ( 16 ).

43. Европейският съд по правата на човека прави извода, че „[руското] правителство не е доказало убедително, и дори не е твърдяло, че сама по себе си тази санкция [лишаването от свобода] не е достатъчна, за да се постигне търсената възпираща и наказваща цел, както и за да се предотврати неизпълнението на задължението за деклариране. При тези обстоятелства налагането на конфискация като допълнителна санкция е […] несъразмерно, доколкото води до „прекомерна индивидуална тежест“ за жалбоподателя“ ( 17 ).

б) Делото Grifhorst c/у Франция

44. Дело Grifhorst с/у Франция прилича на настоящото дело по това, че разглежданите в него разпоредби на френското право (по-специално членове 464 и 465 от френския Митнически кодекс [Code des douanes]) са именно тези, с които във Франция се транспонират членове 3 и 9 от Регламент № 1889/2005.

45. На 29 януари 1996 г., на границата между Франция и Андора, г‑н Grifhorst е подложен на проверка от френската митница. Както и в случая по главното производство, на въпроса на митническите служители, поставен на английски и испански, дали има да декларира пари, г‑н Grifhorst отговаря отрицателно. Митническите служители претърсват г‑н Grifhorst и автомобила му и откриват в джобовете на същия 500000 NLG (нидерландски гулдена), или 233056 EUR. При разпита г‑н Grifhorst декларира, че живее в Андора и е изтеглил сумата от Crédit d’Andorre, за да купи недвижим имот в Амстердам.

46. За разлика от случая по главното производство митническите служители изземат цялата сума, носена от г‑н Grifhorst.

47. Впоследствие, за разлика от унгарските власти в случая по главното производство, френските власти отправят запитване относно дейностите на г‑н Grifhorst до нидерландските власти, които им съобщават, че той им е известен във връзка с извършени през 1983 г. деяния, а именно изнудване, включително чрез заплаха за разгласяване на позорящи обстоятелства, отвличане на лице и притежаване на огнестрелно оръжие. Нидерландските власти уточняват още, че единствената известна дейност на г‑н Grifhorst е свързана с недвижимите имоти, че международно разследване, проведено от Кралство Испания, Френската република и Кралство Нидерландия, относно дейностите му, не е довело до резултат и че той е подозиран в изпиране на пари за сметка на други лица, без да могат да дадат никакви конкретни допълнителни данни.

48. Г‑н Grifhorst е призован пред Тribunal correctionnel de Perpignan (Наказателен съд в Перпинян, Франция), който с присъда от 8 октомври 1998 г. го признава за виновен в неизпълнение на задължението за деклариране на суми, платежни средства или ценни книжа, предвидено в член 464 от френския Митнически кодекс, и го осъжда на конфискация на цялата сума и на глоба в размер на половината от недекларираната сума (225000 NGL, или 116828 EUR) на основание член 465 от същия кодекс.

49. Тази присъда е потвърдена от Сour d’appel de Montpellier [Апелативен съд в Монпелие, Франция], който отхвърля искането му за сезиране на Съда с преюдициално запитване. Cour de cassation [Касационeн съд на Франция] отхвърля касационната му жалба. След отхвърлянето ѝ г‑н Grifhorst подава жалба до Европейския съд по правата на човека за нарушение на правото му на собственост, гарантирано в член 1 от Протокол № 1 към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи.

50. В началото Европейският съд по правата на човека отбелязва, че „единственото противоправно деяние, което може да се вмени на [г‑н Grifhorst], се изразява в това, че при преминаването на границата между Андора и Франция не е декларирал пренасяните от него пари в брой[, като] [п]равителството дори не твърди, че пренасяните суми произхождат от незаконна дейност или са предназначени за такава дейност“ ( 18 ).

51. Като възприема подхода на Комисията, изразен в мотивираното становище, което тя изпраща на Френската република по повод съвместимостта на член 465 от френския Митнически кодекс с правото на Съюза, Европейският съд по правата на човека също смята, че „санкцията трябва да съответства на тежестта на установеното нарушение, а именно неизпълнение на задължението за деклариране, а не на тежестта на евентуално, неконстатирано на този етап престъпление, като изпиране на пари или данъчна измама“ ( 19 ).

52. По-нататък Европейският съд по правата на човека отбелязва изменението на текста на същия член 465 през 2004 г. в резултат от мотивираното становище на Комисията. По силата на новия текст конфискацията вече не е автоматична и вече може да бъде постановявана, в рамките на максимален период от шест месеца, през който недекларираната сума е на отговорно пазене, само ако има данни или основателни причини да се смята, че заинтересованото лице е извършило други нарушения на френския Митнически кодекс. Глобата е в размер на 25 % от сумата, предмет на нарушението ( 20 ).

53. При това положение Европейският съд по правата на човека постановява, че „[…] система [като установената след изменението от 2004 г.] позволява да се запази точния баланс между изискванията на общия интерес и защитата на основните права на човека“ ( 21 ), докато кумулирането на „конфискация и глоба[…] е несъразмерн[о] от гледна точка на допуснатото нарушение“ ( 22 ).

в) Делото Moon c/у Франция

54. Делото Moon c/у Франция поставя същите проблеми като делото Grifhorst c/у Франция, с единствената съществена разлика, че наложената глоба е била определена в размер на 25 % от недекларираната сума.

55. Европейският съд по правата на човека потвърждава своето решение Grifhorst c/у Франция, като приема, че кумулирането на конфискацията и глобата достига до 125 % от недекларираната сума и следователно е несъразмерно ( 23 ).

3. Системата от санкции, въведена с член 4, параграф 2 и член 9, параграф 1 от Регламент № 1889/2005

56. Както посочва Комисията, целта на Регламент № 1889/2005 е да допълни установения с правото на Съюза механизъм за предотвратяване на изпирането на пари, като гарантира известно ниво на контрол на движенията на пари в брой, които прекосяват границите на Съюза, и като събира информация относно тези движения ( 24 ).

57. Ето защо системата на контрол, установена с Регламент № 1889/2005, предвижда задължение за деклариране на всяка сума, равна или по-голяма от 10000 EUR ( 25 ). Съгласно тази система при неспазването на това задължение следва да бъдат прилагани „ефективни, съразмерни и възпиращи“ санкции, които държавите членки трябва да въведат във вътрешното си право ( 26 ) и които могат да бъдат придружени от задържане на недекларираните пари в брой след издаване на административно решение в съответствие с условията, предвидени в националното законодателство ( 27 ).

58. Ето защо, както казва Комисията, от структурата на тази система ясно се вижда, че въведените от държавите членки глоби санкционират единствено установеното нарушение, а именно неизпълнението на задължението за деклариране, но не и евентуално, неконстатирано престъпление, като изпиране на пари или данъчна измама.

59. Както е посочено в член 3, параграф 2, буква д) от Регламент № 1889/2005 ( 28 ), националните власти са длъжни, както са направили френските власти по делото Grifhorst c/у Франция, да проверяват всеки път произхода и предназначението на недекларираните пари в брой — задача, улеснена от разпоредбите относно обмена на информация, съдържащи се в членове 6 и 7 от този регламент.

60. В съдебното заседание Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága изтъква, че за митническите служители е трудно да събират на границата доказателства за престъпни деяния, свързани с недекларираните пари в брой, като изпиране на пари или данъчна измама. Въпреки това, именно за да се улесни тази задача, в член 4, параграф 2 от Регламент № 1889/2005 е предвидено парите в брой да могат да бъдат временно задържани с административно решение.

61. Ако законният произход и предназначение на недекларираните пари в брой са доказани, какъвто е случаят по делата Ismayilov с/у Русия ( 29 ) и Moon с/у Франция ( 30 ), или не могат да бъдат оборени, какъвто е случаят по дело Grifhorst c/у Франция ( 31 ), може да се наложи единствено санкцията, предвидена в националното право за изпълнение на член 9, параграф 1 от Регламент № 1889/2005, в случая по-конкретно глоба.

62. Обратно, санкцията „конфискация“ може да бъде наложена, в случай че в съответствие с разпоредбите на националното право е установена незаконността на произхода или предназначението на въпросните пари в брой, и да бъде кумулирана със санкцията, предвидена в националното право за изпълнение на член 9, параграф 1 от Регламент № 1889/2005.

63. Трябва да се уточни, че доколкото глобата не е свързана с произхода или предназначението на недекларираните пари в брой, тя не може да варира в зависимост от законността или незаконността на произхода или предназначението на въпросната сума.

64. В обобщение, както Европейският съд по правата на човека вече е постановил, за да бъде съразмерна глобата, налагана в случаите на неспазване на задължението за деклариране, тя трябва да „съответства на тежестта на установеното нарушение, а именно неизпълнението на задължението за деклариране“ ( 32 ).

4. Съвместимостта на Закон № XLVIII от 2007 г. с Регламент № 1889/2005

а) Общи съображения

65. Отначало е уместно да се отбележи, както Комисията прави в съдебното заседание, че санкциите, предвидени от държавите членки в изпълнение на член 9, параграф 1 от Регламент № 1889/2005, са твърде различни както по отношение на изчисляването на глобата (процент от недекларираната сума или размер, който се определя от компетентните органи в предвидени от закона граници), така и по отношение на размерите, до които тези системи могат да достигнат (от 1200 EUR в Естония до максимална глоба от 1 милион евро в Германия).

66. В този контекст система на глоби като въведената от унгарския законодател, който предвижда прогресия на глобата в зависимост от размера на недекларираната сума, не ми изглежда сама по себе си необичайна.

б) Други параметри извън самата глоба

67. Въпреки това ми се струва, че някои параметри на тази система са в противоречие с Регламент № 1889/2005.

68. Първо, както Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága потвърди в съдебното заседание, доколкото в унгарското законодателство не е възприета предвидената в член 4, параграф 2 от Регламент № 1889/2005 възможност да бъдат задържани с административно решение недекларираните пари в брой, намерените в г‑н Chmielewski при преминаването му през границата между Сърбия и Унгария пари в брой не са били временно задържани от унгарските власти ( 33 ).

69. Освен това, макар да се установява, че г‑н Chmielewski е декларирал пред унгарските митнически служители, че носи въпросната сума, тъй като предвиждал да купи къща в България, но се връща в Полша „с празни ръце“, от преписката не личи унгарските власти да са опитали да установят произхода на въпросните пари в брой. За тази цел те са можели да поискат съдействие от полските власти, но не са направили това. В този смисъл не са приложили член 3, параграф 2, буква д) от Регламент № 1889/2005.

70. Впрочем, доколкото основната цел на Регламент № 1889/2005 е именно посредством сътрудничество между държавите членки, улеснено от член 6 от него, да направи по-ефективна борбата с изпирането на пари и данъчните измами, държавите членки задължително трябва да разследват произхода и предназначението на въпросните суми, а не само да установят и санкционират неизпълнението на задължението за деклариране, като това предполага тези суми да бъдат временно задържани докато трае разследването.

71. Вместо да предвиди условия, при които недекларираните пари в брой биха могли да се задържат с административно решение в съответствие с член 4, параграф 2 от Регламент № 1889/2005, системата за изпълнение на този регламент, въведена със Закон № XLVIII от 2007 г., изглежда просто отчита — посредством прогресията на глобата — вероятната незаконност на произхода и предназначението на недекларираните пари в брой.

72. Такава система, която чрез глоба, свързана с размера на разглежданите суми, обвързва с презумпция за техния незаконен произход или предназначение неизпълнението на задължението за деклариране, ми изглежда обаче в противоречие с член 3, параграф 2 и член 4, параграф 2 от Регламент № 1889/2005.

73. Всъщност, като не поставя въпроси относно произхода и предназначението на недекларираните пари в брой и като не позволява те да бъдат временно задържани с административно решение, за да могат унгарските власти да преценят дали има основание за постановяване на конфискация ( 34 ), Закон № XLVIII от 2007 г. противоречи на правилата, прогласени от Регламента, и компрометира неговата ефективност.

74. Именно в тази рамка, в която за запитващата юрисдикция вече не е възможно временно да задържи недекларираните пари в брой, за да може да ги конфискува, ако се докаже незаконността на техния произход или предназначение, е уместно да се прецени съразмерността на наложената глоба, като се вземат предвид горепосочените аспекти на несъвместимост на Закон № XLVIII от 2007 г. с Регламент № 1889/2005.

в) Автоматичната връзка между глобата и недекларираната сума пари в брой

75. Системата от глоби, въведена с член 5/А от Закон № XLVIII от 2007 г., не оставя никаква свобода на компетентните органи да се отклонят от предварително определения размер на глобата. Нещо повече, размерът се увеличава автоматично в зависимост от величината на недекларираната сума (а именно 10 %, ако сумата е между 10000 EUR и 20000 EUR, 40 % за суми между 20000 EUR и 50000 EUR и 60 % за всяка сума над 50000 EUR).

76. Тоест единственият фактор при определянето на глобата е размерът на недекларираната сума.

77. Комисията критикува тази система за това, че тя не позволява на компетентните органи да вземат предвид обстоятелствата във всеки конкретен случай, като например умисъла или повторността при недеклариране, което според Комисията би могло да доведе до намаляване или дори до отмяна на глобата, ако деецът е в състояние впоследствие да докаже законния произход и предназначение на недекларираната сума. Комисията счита, че въпреки неизпълнението на задължението за деклариране в този случай общият интерес не би бил засегнат.

78. Макар току-що да припомних, че Регламент № 1889/2005 налага разследване за произхода и предназначението на въпросната сума при проверката, предвидена в член 4, параграф 1 от Регламент № 1889/2005, за мен тази критика не е убедителна.

79. Всъщност, макар Регламент № 1889/2005 да допуска система като предложената от Комисията, която би позволила на националните митнически или съдебни органи да вземат предвид особените обстоятелства във всеки конкретен случай, считам, че подобна система в никакъв случай не би могла да доведе до неналагане на санкция за неизпълнение на задължението за деклариране, предвидено в текста на член 9, параграф 1 от Регламент № 1889/2005, който изисква изрично държавите членки да „въве[дат] санкции, които се налагат при неспазване на задължението за деклариране, предвидено в член 3“.

80. От друга страна, не мисля, че системите, които подобно на предвидената в Закон № XLVIII от 2007 г. не позволяват да бъдат взети предвид особените обстоятелства в конкретния случай, противоречат само заради това на Регламент № 1889/2005. Всъщност защо да бъде предоставяна свобода на преценка на компетентните органи при неизпълнение на административното задължение за деклариране, което законодателят на Съюза е искал да бъде лесно за установяване и независимо от други противоправни деяния като изпиране на пари, финансиране на тероризма, данъчна измама, укривателство, кражба, извличане на печалби от трафик на наркотици или контрабанда, както и от наличието на умисъл?

81. Според мен държавите членки са в правото си да въведат система на глоби, която да е проста, ефективна и възпираща и която да третира всички заинтересовани лица по един и същ начин, като оставя възможността за диференциран анализ при преследването на други нарушения, различни от недекларирането.

г) Съразмерност на наложената в главното производство глоба

82. Макар глоба, чийто размер се увеличава прогресивно в зависимост от недекларираната сума пари в брой, да е в състояние да постигне целта да се насърчи спазването и да се накаже неспазването на задължението за деклариране, склонен съм да смятам, че най-високият процент на прогресивната скала, избрана от унгарското законодателство, е несъразмерен. Без да считам, както изглежда приема Европейския съд по правата на човека ( 35 ), че би следвало да се прилага един и същ процент (в случая 25 %) независимо от недекларираната сума, струва ми се, че глоба в размер 60 % от цялата сума, когато тя надхвърля 50000 EUR, евентуално обоснована от предполагаемото наличие на други нарушения или намерение за извършване на такива, граничи с конфискационна мярка, санкционираща единствено неизпълнението на задължението за деклариране, и не спазва точния баланс между общия интерес и изискването за защита на правото на собственост, прогласено в член 17 от Хартата.

83. Завършвам с две забележки. Без това да е определящо, отбелязвам, че видно от изявлението на Комисията в съдебното заседание, сред държавите членки, които като Унгария са избрали глоба в размер на определен процент от недекларираната сума, нито една не е определила толкова висок процент, а стойностите варират от 5 % до 50 %, като последният процент е предвиден в една държава членка, и то при изключителни обстоятелства.

84. Припомням накрая, че конфискацията на цялата въпросна сума би била напълно съразмерна в случай, че не бъдат доказани законният произход и предназначение на тази сума, като това не изключва възможността за налагане на други санкции за евентуално установени други нарушения.

VI – Заключение

85. Ето защо предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Kecskeméti közigazgatási és munkaügyi bíróság, по следния начин: „Член 9, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1889/2005 на Европейския парламент и на Съвета от 26 октомври 2005 година относно контрола на пари в брой, които се внасят и изнасят от Общността, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска санкция като предвидената в член 5/А, параграф 1, буква с) от Закон № XLVIII от 2007 г., която не дава възможност да бъде задържана недекларираната сума за времето, необходимо за провеждане на разследване относно произхода и предназначението ѝ, а предвижда глоба в размер на 60 % от тази сума, когато тя надхвърля 50000 EUR“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: френски.

( 2 ) ОВ L 309, стр. 9; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 238 и поправка в OB L 104, 2015 г., стр. 52.

( 3 ) Вж. решения Bordessa и др. (С‑358/93 и С‑416/93, EU:C:1995:54, т. 31) и Sanz de Lera и др. (С‑163/94, С‑165/94 и С‑250/94, EU:C:1995:451, т. 39).

( 4 ) Решение Louloudakis (С‑262/99, EU:C:2001:407, т. 67). В този смисъл вж. още решения Amsterdam Bulb (50/76, EU:C:1977:13, т. 33 и 35), Комисия/Гърция (С‑210/91, EU:C:1992:525, т. 19), Siesse (С‑36/94, EU:C:1995:351, т. 21), De Andrade (С‑213/99, EU:C:2000:678, т. 20), Ntionik и Pikoulas (С‑430/05, EU:C:2007:410, т. 54) и Urbán (С‑210/10, EU:C:2012:64, т. 53).

( 5 ) Решение Комисия/Гърция (С‑210/91, EU:C:1992:525, т. 20). В този смисъл вж. още решения Casati (203/80, EU:C:1981:261, т. 27), Luisi и Carbone (286/82 и 26/83, EU:C:1984:35, т. 34 и 35), Комисия/Гърция (68/88, EU:C:1989:339, т. 24), Louloudakis (С‑262/99, EU:C:2001:407, т. 67), Ntionik и Pikoulas (С‑430/05, EU:C:2007:410, т. 53) и Urbán (С‑210/10, EU:C:2012:64, т. 53).

( 6 ) Вж. решение Urbán (С‑210/10, EU:C:2012:64, т. 55—58). Вж. по-специално точка 56, в която Съдът постановява, че „унгарският санкционен режим изглежда непропорционален, по-специално в случай като разглеждания в главното производство, при който само в един от проверените петнадесет диска е липсвала съответната информация, а именно не е бил записан километражът при пристигане“, и че „разглежданата в главното производство нередовност при записването не би могла да представлява злоупотреба, доколкото липсващата върху тахографския лист информация е посочена в товарителницата“. Вж. още точка 58, в която, след като припомня, че „санкционната мярка не трябва да е несъразмерна“, Съдът изтъква, че размерът на глобата „е почти равен на средния месечен нетен доход на заето лице в Унгария“.

( 7 ) Вж. например решения Louloudakis (С‑262/99, EU:C:2001:407, т. 70) и Ntionik и Pikoulas (С‑430/05, EU:C:2007:410, т. 54).

( 8 ) Това дело се отнася до законосъобразността на глобата по член 16, параграф 3 от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (ОВ L 275, стр. 32; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 78) с предварително определен размер от 100 EUR за всеки тон еквивалент на въглероден диоксид, отделен от инсталация, за който операторът не е върнал квоти.

( 9 ) Вж. точка 37.

( 10 ) Пак там (точка 38).

( 11 ) Вж. член 52, параграф 3 от Хартата.

( 12 ) ЕСПЧ, Решение по дело Ismayilov с/у Русия от 6 ноември 2008 г. (решението не е публикувано в Recueil des arrêts et décisions, може да бъде намерено на интернет страницата на този съд http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i= 001‑89412).

( 13 ) ЕСПЧ, Решение по дело Grifhorst с/у Франция от 26 февруари 2009 г. (решението не е публикувано в Recueil des arrêts et décisions, може да бъде намерено на интернет страницата на този съд http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i= 001‑91448).

( 14 ) ЕСПЧ, Решение по дело Moon с/у Франция от 9 юли 2009 г. (решението не е публикувано в Recueil des arrêts et décisions, може да бъде намерено на интернет страницата на този съд http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i= 001‑93522).

( 15 ) ЕСПЧ, Решение по дело Ismayilov с/у Русия от 6 ноември 2008 г., § 38 (преводът е мой): „in order to be considered proportionate, the interference should correspond to the gravity of the infringement, namely the failure to comply with the declaration requirement, rather than to the gravity of any presumed infringement which had not however been actually established, such as an offence of money laundering or tax evasion“.

( 16 ) Пак там (преводът е мой): „the confiscation measure was not intended as pecuniary compensation for damage — as the State had not suffered any loss as a result of the applicant’s failure to declare the money — but was deterrent and punitive in its purpose“.

( 17 ) Пак там (преводът е мой): „It has not been convincingly shown or indeed argued by the Government that that sanction alone was not sufficient to achieve the desired deterrent and punitive effect and prevent violations of the declaration requirement. In these circumstances, the imposition of a confiscation measure as an additional sanction was, in the Court’s assessment, disproportionate, in that it imposed an „individual and excessive burden“ on the applicant“.

( 18 ) ЕСПЧ, Решение по дело Grifhorst с/у Франция от 26 февруари 2009 г., § 98.

( 19 ) Пак там, § 102.

( 20 ) Пак там, § 103.

( 21 ) Пак там.

( 22 ) Пак там, § 105.

( 23 ) ЕСПЧ, Решение по дело Moon с/у Франция от 9 юли 2009 г., §§ 48—52.

( 24 ) Вж. по-специално член 1, както и съображения 2 и 3 от Регламент № 1889/2005.

( 25 ) Вж. член 3, параграф 1 от Регламент № 1889/2005.

( 26 ) Пак там, член 9, параграф 1.

( 27 ) Пак там, член 4, параграф 2. Уточнявам, че това задържане е временно, като продължителността му не може да надхвърля времето, което е строго необходимо, за да се провери дали има основание за конфискуване на недекларираната сума.

( 28 ) Бих желал да обърна внимание на Съда, както и на запитващата юрисдикция, че член 2, параграф 2 от Закон № XLVIII от 2007 г., който изключва произхода на парите в брой и предназначението им от данните, които се посочват в декларацията, противоречи на изричния текст на член 3, параграф 2, буква д) от Регламент № 1889/2005 и съответно следва да не бъде прилаган.

( 29 ) Вж. точка 40 от настоящото заключение. Носената от г‑н Ismayilov при преминаването му през руската граница сума е представлявала продажната цена на къща в Баку (Азербайджан), която той е наследил от майка си.

( 30 ) Вж. ЕСПЧ, Решение по дело Moon с/у Франция от 9 юли 2009 г., §§ 9 и 12. При проверката на френско-швейцарската граница г‑н Moon уточнява, че носената от него сума (28240 GBP ( британски лири) e от заем, предоставен му от дружество със седалище в Женева, и е предназначена за покупка на къща във Франция, или ако не намери такава, за покупка на спортен автомобил в Англия. Тribunal correctionnel de Thonon-les-Bains (Наказателен съд в Тонон ле Бен, Франция), пред който е бил изправен г‑н Moon, приема, че той е доказал, че доходите и личното му имущество му позволяват да притежава такава сума.

( 31 ) Вж. точки 47 и 50 от настоящото заключение. Макар да посочват, че в миналото г‑н Grifhorst е бил заподозрян в незаконни деяния, нидерландските власти уточняват, че единствената известна дейност на г‑н Grifhorst е свързана с недвижимите имоти и международно разследване не е довело до събирането на конкретни доказателства.

( 32 ) ЕСПЧ, Решение Ismayilov с/у Русия, 6 ноември 2008 г., § 38, Решение Grifhorst с/у Франция, 26 февруари 2009 г., §§ 98 и 102, Решение Moon с/у Франция, 9 юли 2009 г., § 49.

( 33 ) Това е учудващо, тъй като е странно г‑н Chmielewski да е имал намерение да използва в голямата им част румънските леи и турските лири, за да купи къща в България и очевидно не е обяснил защо е поел риска да направи толкова дълго пътуване с влак (от Полша до България и обратно) с толкова голяма сума в себе си, вместо да направи банков превод.

( 34 ) Вж. точка 68 от настоящото заключение.

( 35 ) Вж. ЕСПЧ, Решение Grifhorst с/у Франция, 26 февруари 2009 г., § 103. В този смисъл вж. още ЕСПЧ, Решение Moon с/у Франция, 9 юли 2009 г., §§ 48—52.