ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Г-Н P. CRUZ VILLALÓN

представено на 6 декември 2012 година ( 1 )

Дело C-254/11

Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége

срещу

Oskar Shomodi

(Преюдициално запитване, отправено от Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Унгария)

„Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Местен граничен трафик на външните сухопътни граници на Съюза — Регламент (ЕО) № 1931/2006 — Член 5 — Жители на гранични райони — Изчисляване на максималната продължителност на допустимия непрекъснат престой — Двустранно споразумение — Максимална продължителност на непрекъснатия престой от три месеца за период от шест месеца — Зачитане на личния живот — Член 7 от Хартата — Член 8 от ЕКПЧ — Свободно преминаване на границата — Законни основания — Предотвратяване и санкциониране на злоупотребите — Справедлив баланс“

1. За първи път Съдът е приканен да тълкува разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1931/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 20 декември 2006 година за определяне на правилата за местния граничен трафик на външните сухопътни граници на държавите членки и за изменение на разпоредбите на Шенгенската конвенция ( 2 ).

2. Режимът на местен граничен трафик, който е изключение от общите правила за контрола спрямо лицата на външните сухопътни граници на държавите членки, най-общо е предназначен да улесни положението на хората, установени в граничните райони, които често възприемат държавните граници като изкуствена линия, която уврежда или най-малкото практически затруднява социалния им живот в различните му измерения. Тази констатация важи с особена сила за хората, които са били засегнати от сравнително често местене на границите през последния век.

3. Ratio legis на тази особена уредба, чиято отличителна черта е, че делегира на държавите членки задачата да сключат със съответните трети държави двустранни споразумения за прилагането на установения с нея режим, ми дава основание да препоръчам на Съда да постанови, че предвид логиката на установения с Регламент № 1931/2006 режим и предвид императивните изисквания, произтичащи в частност от Хартата на основните права на Европейския съюз ( 3 ) и от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. ( 4 ), гранични режими като разглеждания в главното производство, въведени в контекста на местния граничен трафик, не намират подкрепа в разпоредбите на член 5 от посочения регламент дори ако този член се тълкува във връзка с член 20 от Конвенцията за прилагане на споразумението от Шенген, подписана в Шенген на 19 юни 1990 г. ( 5 )

I – Правната уредба

4. Правната уредба, която се прилага за настоящото дело, е особена. Всъщност тя обхваща главно, от една страна, един международноправен акт, а именно споразумението за местния граничен трафик, подписано на 18 септември 2007 г. в Ужгород от унгарското правителство и Съвета на министрите на Украйна ( 6 ), и от друга страна, един акт на вторичното право на Съюза, Регламент № 1931/2006, като първият акт е приет въз основа на „разрешението“, дадено с втория. По-нататък са възпроизведени само основните релевантни разпоредби на двустранното споразумение и на посочения регламент, въпреки че те са част от по-обща правна уредба, включваща в частност достиженията на правото от Шенген ( 7 ), Кодекса на шенгенските граници ( 8 ) и Визовия кодекс ( 9 ).

А– Международното право: сключеното от Унгария двустранно споразумение

5. Член 1, параграфи 1 и 5 от сключеното от Унгария двустранно споразумение гласи: „1. Лицата, които имат постоянно местоживеене поне от три години в населените места около държавната граница, посочени в приложение 1 към настоящото споразумение, и които притежават посоченото в член 2 разрешително за местен граничен трафик, имат право на влизане и престой без друго разрешение в граничния район на другата договаряща държава. […] 5. Предвиденото в член 2 разрешително дава право на притежателя си на многократни влизания и на непрекъснат престой с максимална продължителност три месеца в рамките на шестмесечен период в граничния район на другата договаряща държава, по-специално по социални, културни или семейни причини или с обоснована икономическа цел, ако тя не може да се квалифицира като упражняване на професионална дейност по смисъла на националното право. Жителите на граничен район, снабдени с такова разрешително, нямат право на престой извън граничния район на другата договаряща държава. […]“.

Б– Правото на Съюза: Регламент № 1931/2006

6. Съображения 2—4, 9 и 13 от Регламент № 1931/2006 предвиждат: „(2) В интерес на разширената Общност е да се гарантира, че границите с нейните съседи не представляват пречка пред търговията, социалния и културния обмен или регионалното сътрудничество. Следователно трябва да бъде разработена ефикасна система за местен граничен трафик. (3) Режимът на местния граничен трафик представлява изключение от общите правила, регулиращи граничния контрол на лица, преминаващи външните граници на държавите — членки на Европейския съюз, които са определени в [Кодекса на шенгенските граници]. (4) Общността следва да предвиди критерии и условия, които трябва да бъдат спазвани, когато преминаването на външна сухопътна граница в режим на местен граничен трафик е облекчено за жителите на граничен район. Тези критерии и условия следва да осигурят баланс между, от една страна, облекчаването на преминаването на границата за добросъвестни граждани, които имат законни основания за често преминаване на външна сухопътна граница и, от друга страна, необходимостта от предотвратяване на нелегална имиграция и потенциални заплахи за сигурността от престъпни дейности. […] (9) За прилагането на режима на местен граничен трафик на държавите членки следва да бъде позволено да запазят или да сключат, при необходимост, двустранни споразумения със съседните им трети страни, при условие че такива споразумения са съобразени с правилата, предвидени в настоящия регламент. […] (13) Настоящият регламент спазва основните права и свободи, както и принципите, признати по-специално от [Хартата]“.

7. Член 2, букви а) и б) от Регламент № 1931/2006 гласи: „Настоящият регламент не засяга разпоредбите на Общността и на националното законодателство, свързани със: a) дългосрочно пребиваване; б) достъп до стопанска дейност и упражняването ѝ“.

8. Член 5 от Регламент № 1931/2006 е озаглавен „Продължителност на престоя в граничния район“ и гласи: „С двустранните споразумения по член 13 се определя максимално допустимата продължителност на всеки непрекъснат престой при режим за местен граничен трафик, която не превишава три месеца“.

9. Посоченото в член 5 сключване на двустранни споразумения между държавите членки и съседните им трети страни е уредено в член 13 от Регламент № 1931/2006, който предвижда: „1. С цел прилагане на режима на местен граничен трафик държавите членки имат право да сключват двустранни споразумения със съседните им трети страни в съответствие с правилата, изложени в настоящия регламент. Държавите членки могат също така да запазят съществуващите двустранни споразумения със съседните им трети страни за местен граничен трафик. Доколкото такива споразумения са несъвместими с настоящия регламент, държавите членки изменят споразуменията по такъв начин, че установените несъответствия да бъдат отстранени. 2. Преди сключването или изменението на двустранно споразумение за местен трафик със съседна трета страна съответните държави членки се консултират с Комисията по отношение на съвместимостта на споразумението с настоящия регламент. Ако Комисията прецени, че споразумението е несъвместимо с настоящия регламент, тя уведомява съответната държава членка. Държавите членки предприемат всички необходими мерки за изменение на споразумението в разумен период по такъв начин, че установените несъответствия да бъдат отстранени. 3. Когато Общността или държава членка не са сключили общо споразумение за повторно приемане с трета страна, в двустранните споразумения за местен трафик с тази трета страна се предвижда улесняване на повторното приемане на лица, за които е установено нарушение на режима за местен граничен трафик, въведен с настоящия регламент“.

10. Член 14 от Регламент № 1931/2006 гласи: „В двустранните споразумения по член 13 държавите членки гарантират, че третите страни предоставят на лицата, които се ползват с общностното право на свободно движение и на гражданите на трети страни, законно пребиваващи в граничен район на съответната държава членка, третиране, което е поне съпоставимо с това, предоставено на жителите на граничните райони на съответната трета страна“.

11. Член 20 от Регламент № 1931/2006 освен това изменя член 136, параграф 3 от КПСШ. Измененият член 136 гласи: „1. Договаряща страна, която предвижда провеждането на преговори с трета страна относно граничния контрол, информира своевременно за това другите договарящи страни. 2. Никоя договаряща страна няма право да сключва с една или няколко трети държави споразумения относно опростяване или премахване на граничния контрол, без да има за това предварителното съгласие на договарящите страни, при условие че се зачита правото на държавите членки на Европейската общност да сключват такива споразумения съвместно. 3. Параграф 2 не се прилага към двустранни споразумения за местен граничен трафик по член 13 от Регламент […] № 1931/2006 […]“.

В – Унгарското право

12. Член 40, параграф 1 от Закон № II от 2007 г. за влизането и престоя на гражданите на трети страни (2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról) ( 10 ) предвижда: „Въз основа на разпоредбите на Кодекса на шенгенските граници органите, осъществяващи контрол на граничния трафик, отказват влизането на национална територия на гражданин на трета страна, който желае да пребивава на тази територия за период не повече от три месеца, и отчитайки неговите интереси, разпорежда неговото връщане […]“.

II – Фактите по спора в главното производство

13. Г-н Shomodi ( 11 ) е украински гражданин, притежател на разрешително за местен граничен трафик, издадено в съответствие с Регламент № 1931/2006 и с неизтекъл срок на валидност, който на 2 февруари 2010 г. се явява на шосейния граничен пункт Захон (Унгария), за да го допуснат на унгарска територия в граничния район, определен въз основа на посочения регламент.

14. Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége (Окръжна дирекция на полицията — окръг Саболч-Сатмар-Берег, Захонски граничен комисариат) ( 12 ) обаче отказва да разреши влизането му на унгарска територия при режим на местен граничен трафик на основание член 40, параграф 1 от Закон № II от 2007 г. Всъщност след справка с данните в системата за влизане на и излизане от територията на страната този орган установява, че в рамките на периода от 3 септември 2009 г. до 2 февруари 2010 г. ответникът по главното производство е прекарал 105 дни на унгарска територия с многократни влизания и излизания и по този начин е превишил разрешените 93 дни.

15. Генералният консул на Украйна в Ниредхаза (Унгария) и ответникът по главното производство обжалват това решение пред Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság (Окръжен съд, Саболч-Сатмар-Берег, Унгария), като твърдят, че е издадено в нарушение на член 1, параграф 5 от сключеното от Унгария двустранно споразумение.

16. Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság уважава жалбата, като приема, че член 1, параграф 5 от сключеното от Унгария двустранно споразумение трябва да се тълкува в светлината на правото на Съюза в смисъл, че притежателят на разрешително за местен граничен трафик разполага, от една страна, с право на неограничен брой влизания на унгарска територия, и от друга страна, с право на непрекъснат престой, който не може да надвишава три месеца в рамките на шестмесечен период. Затова този съд приема, че притежателят на разрешително за местен граничен трафик разполага с неограничен брой влизания и че времевото ограничение от три месеца се отнася само до непрекъснатия престой. Той също така постановява, че нито Кодексът на шенгенските граници, нито разпоредбите на Закон № II от 2007 г. се прилагат в хипотезата на местен граничен трафик.

17. Жалбоподателят по главното производство подава касационна жалба пред Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Върховен съд на Република Унгария) срещу решението на Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság, като твърди, че възприетото от този съд тълкуване на член 1, параграф 5 от сключеното от Унгария двустранно споразумение е в противоречие с член 20, параграф 1 от КПСШ, със съображение 3 от Кодекса на шенгенските граници и с член 2, буква а) и член 5 от Регламент № 1931/2006. Жалбоподателят по главното производство изтъква, че непрекъснатият престой, до който се отнася тази разпоредба от сключеното от Унгария двустранно споразумение, трябва да се разбира в смисъл, че разрешителното за местен граничен трафик е валидно за максимум три месеца, всеки до 31 дни, тоест общо за 93 дни в рамките на шестмесечния период, считано от първото влизане.

III – Преюдициалните въпроси и производството пред Съда

18. При тези обстоятелства Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси: „1) Следва ли член 5 от Регламент […] № 1931/2006 […], който разрешава непрекъснат престой с максимална продължителност три месеца, предвид по-специално член 2, буква а) и член 3, точка 3 от същия регламент да се тълкува в смисъл, че въз основа на двустранните споразумения между държавите членки и съседните им трети страни съгласно член 13 от посочения регламент са допустими многократни влизания и излизания и непрекъснат престой за максимален период от три месеца, така че жител на граничен район, който разполага с разрешително за местен граничен трафик, може да прекъсне непрекъснатия престой преди изтичане на тримесечния срок и впоследствие, след като отново премине границата, да придобие още веднъж право на непрекъснат тримесечен престой? 2) В случай на утвърдителен отговор на първия въпрос, може ли непрекъснатият престой по смисъла на член 5 от Регламент №°1931/2006 да се счита за прекъснат, когато влизането и излизането са осъществени в един и същи ден или пък в два последователни дни? 3) В случай на утвърдителен отговор на първия въпрос и отрицателен отговор на втория въпрос, какъв интервал или какъв друг критерий за преценка е необходимо да се вземе предвид, за да може да се установи наличието на прекъсване на непрекъснатия престой за целите на член 5 от Регламент №°1931/2006? 4) В случай на отрицателен отговор на първия въпрос, следва ли разпоредбата, която допуска непрекъснат престой с максимална продължителност от три месеца съгласно член 5 от Регламент №°1931/2006, да се тълкува в смисъл, че периодите на престой между влизанията и излизанията трябва да се сумират и че с оглед на член 20, параграф 1 от [КПСШ] или на всяка друга норма, уреждаща шенгенското пространство, щом общият брой дни, изчислени по този начин, достигне 93, т.е. три месеца, следва да се приеме, че разрешителното за местен граничен трафик вече не предоставя право на допълнителен престой в рамките на шест месеца, считано от датата на първото влизане? 5) В случай на утвърдителен отговор на четвъртия въпрос, следва ли за целите на това изчисляване да се вземе предвид и влизането и излизането в рамките на един ден или няколко влизания и излизания в рамките на един и същи ден, и какъв метод на изчисляване следва да се възприеме за тази цел?“.

19. Писмени становища представят ответникът по главното производство, Унгария, Република Полша, Румъния и Словашката република, както и Комисията.

20. Жалбоподателят по главното производство, Унгария, Румъния и Комисията излагат и устни становища в съдебното заседание, проведено на 14 юни 2012 г.

IV – Анализ

А – Предварителни бележки относно реда на разглеждане на преюдициалните въпроси

21. В началото следва да се уточни, че предвид фактите по спора в главното производство, както и предвид правната уредба, която се прилага за него, и по-конкретно релевантните разпоредби на сключеното от Унгария двустранно споразумение, трябва да се обърне внимание най-вече на проблема, изложен в четвъртия преюдициален въпрос на запитващата юрисдикция.

22. Всъщност най-напред от преписката по делото личи, че ответникът по главното производство получава отказ да бъде допуснат на унгарска територия, тъй като сборът на всичките му престои там превишава три месеца в рамките на шестмесечен период. По-точно казано, спорното решение е мотивирано само с общата натрупана продължителност на престоите на заинтересованото лице в Унгария, от една страна, и е основано само на разпоредбите на член 40, параграф 1 от Закон № II от 2007 г., препращащ само към Кодекса на шенгенските граници, от друга.

23. Четвъртият въпрос на запитващата юрисдикция обаче се отнася — в пряка връзка с разглежданите в главното производство факти — до съвместимостта на режима, произтичащ от сключеното от Унгария двустранно споразумение, с член 5 от Регламент № 1931/2006. Член 1, параграф 5 от това споразумение всъщност дава право на „многократни влизания и на непрекъснат престой с максимална продължителност три месеца“ в съответствие с член 5 от Регламент № 1931/2006, но само — като мълчаливо препращане към член 20 от КПСШ или член 5 от Кодекса на шенгенските граници — „в рамките на шестмесечен период в граничния район“, за който се прилага споразумението. Тази разпоредба освен това би позволила, ако се следва хипотезата, изложена от запитващата юрисдикция, продължителността на многократните престои на едно лице в Унгария да се сумират за целите на изчисляването на максималната продължителност от три месеца престой в рамките на шестмесечен период.

24. За сметка на това първите три въпроса на запитващата юрисдикция имат хипотетична основа. Всъщност те се отнасят до хипотезата, в която съответното лице използва разрешителното си за местен граничен трафик така, че в известен смисъл да оптимизира законно времето на своя престой на територията на държавата членка, като остава в нея непрекъснато в продължение на максималния срок от три месеца по член 5 от Регламент № 1931/2006, а след това пак преминава границата, евентуално в един и същи ден, за да си осигури още веднъж право на престой от три месеца, като по този начин използва режима на местен граничен трафик с превратна цел.

25. Накрая, петият въпрос, който в известен смисъл допълва и изяснява четвъртия, се отнася до начина на изчисляване на продължителността на престоите в резултат от еднократно или многократно придвижване през границата за по-малко от 24 часа.

26. При евентуален отрицателен отговор на четвъртия въпрос няма да е необходимо да се отговаря на петия. Освен това в първите три въпроса се сочи хипотеза на злоупотреба с право, доколкото става дума за придвижвания през границата, които може би прикриват реалното местопребиваване и които съставляват използване на режима на местен граничен трафик с превратна цел, и затова ще бъдат анализирани от тази гледна точка в рамките на четвъртия въпрос.

Б – Прилагането на Регламент № 1931/2006

1. Двустранните споразумения, предвидени в член 13 от Регламент № 1931/2006

27. Регламент № 1931/2006 се отличава с оригиналния подход да се делегират някои аспекти от прилагането му на съответните държави членки, като с член 13 от Регламента им се предоставя правомощието да сключват ( 13 ) двустранни споразумения в съответствие с правилата на този регламент, заменили действалите преди това правила ( 14 ).

28. Така член 5 от Регламент № 1931/2006 предвижда, че тези двустранни споразумения трябва да определят максимално допустимата продължителност на всеки непрекъснат престой при режим на местен граничен трафик, като се уточнява, че тази продължителност не бива да превишава три месеца.

29. Следователно в рамките на така наложеното им задължение, с други думи, стига да определят максимална продължителност на непрекъснатия престой от не повече от три месеца и стига по-общо да спазват правото на Съюза ( 15 ), държавите членки разполагат с реална свобода на преговори със съответните трети държави при определянето на подробните правила, включително във времево отношение, за упражняването на правата, произтичащи от режима на местен граничен трафик.

30. Впрочем, доколкото може да се прецени ( 16 ), практиката, възприета от различните държави членки и съответните трети държави, е свидетелство за този свободен подход. Някои от тези споразумения могат да предвиждат сравнително кратка максимална продължителност на престоя ( 17 ) без други условия. Други, подобно на сключеното от Унгария двустранно споразумение, обаче определят максималната продължителност на допустимия непрекъснат престой в рамките на определен период, както е предвидено в споразуменията, сключени от Република Полша съответно с Украйна ( 18 ) и Република Беларус ( 19 ), и в споразумението, сключено от Словашката република с Украйна ( 20 ). Споразумението между Румъния и Република Молдова обаче не предвижда други ограничения освен максимален непрекъснат престой от три месеца, както личи от разпоредбата, в която се съдържа дефиницията за местен граничен трафик ( 21 ).

31. Важно е все пак да се подчертае, че съгласно член 13 от Регламент № 1931/2006 тези двустранни споразумения се сключват или запазват с „разрешението“ на Съюза и под предварителния контрол на Комисията, която още преди да бъдат сключени или изменени, проверява съвместимостта им с правилата на Регламента. Затова, макар наистина в границите на предвиденото с Регламент № 1931/2006 държавите членки да разполагат с реална свобода при определянето, по общо съгласие с третите държави, на подробните правила за прилагането на този регламент, все пак компетентните органи и юрисдикции на държавите членки трябва да тълкуват и прилагат приетите разпоредби в светлината на текста и целите на посочения регламент и в съответствие с всички разпоредби на правото на Съюза.

2. Сключеното от Украйна двустранно споразумение

32. Член 1, параграф 5 от сключеното от Унгария двустранно споразумение се вписва в изискванията по член 5 от Регламент № 1931/2006, но формулировката му съвсем не е лишена от двусмисленост.

33. Всъщност тази разпоредба предвижда, че посоченото в член 2 разрешително за местен граничен трафик „дава право на притежателя си на многократни влизания и на непрекъснат престой с максимална продължителност три месеца в рамките на шестмесечен период в граничния район“. По този начин разпоредбата ясно определя на три месеца максималната продължителност на допустимия непрекъснат престой при режим на местен граничен трафик, като същевременно ограничава тези възможности за непрекъснат престой „в рамките на шестмесечен период“.

34. Така формулирана, разпоредбата обаче отваря възможност за различното ѝ тълкуване от унгарските органи и юрисдикции, както личи от акта за преюдициално запитване.

35. Според първия подход, възприет от Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság, от ответника по главното производство и от генералния консул на Украйна в Унгария, член 1, параграф 5 от сключеното от Унгария двустранно споразумение допускал, от една страна, многократни влизания, и от друга страна, непрекъснат престой с максимална продължителност три месеца в рамките на шестмесечен период.

36. Според втория подход, поддържан от компетентните унгарски органи, тази разпоредба трябвало да се тълкува и прилага така, че максималната продължителност от три месеца за период от шест месеца да може да се изчислява чрез сумирането на продължителността на евентуалните многократни престои на определено лице, независимо от съответната продължителност на всеки от тях.

37. Така според втория подход сключеното от Унгария двустранно споразумение почивало на разбирането, че член 5 от Регламент № 1931/2006, разглеждан във връзка с член 20 от КПСШ или член 5 от Кодекса на шенгенските граници, установявал система на „кредит от време“, при която всеки отделен непрекъснат престой се включва в изчислението на максималната допустима продължителност от три месеца за период от шест месеца. Притежателите на разрешително за местен граничен трафик в този смисъл разполагали за всеки шестмесечен период с право на престой за общо три месеца, които могат да се разпределят по избор на съответното лице и включително да се използват наведнъж и без прекъсване, като се има предвид обаче, че в последния случай за следващите три месеца би била изключена всяка възможност за преминаване на границата при режим на местен граничен трафик. Следователно, ако в самото начало на шестмесечния период остане непрекъснато в граничния район на държавата членка в продължение на три месеца и след трите месеца се завърне в третата държава, в която живее, съответният жител на граничния район вече няма да може да преминава границата през следващите три месеца.

В – Съвместимост на сключеното от Унгария двустранно споразумение и на неговото тълкуване с член 5 от Регламент № 1931/2006

38. Член 1, параграф 5 от сключеното от Унгария двустранно споразумение отговаря „формално“ на изискването по член 5 от Регламент № 1931/2006, доколкото определя на три месеца максималната продължителност на допустимия непрекъснат престой. Следователно тази разпоредба не може да се смята за сама по себе си несъвместима с релевантните разпоредби на Регламент № 1931/2006 и може дори да се разглежда като дословно съобразена с тях ( 22 ). Проблемът е, че това граматическо тълкуване не е достатъчно.

39. Всъщност не може само въз основа на констатацията за текстуалното съобразяване с Регламент № 1931/2006 да се заключи, че член 5 от този регламент допуска тълкуване, съгласно което така установеният режим по член 1, параграф 5 от сключеното от Унгария двустранно споразумение съгласно тълкуването и прилагането му от компетентните унгарски органи е напълно съвместим с правото на Съюза, независимо от разпоредбите на член 20 от КПСШ и член 5 от Кодекса на шенгенските граници.

40. Всъщност следва да се провери конкретно дали допълнителното изискване, с което възможностите за непрекъснат престой се ограничават до три месеца „в рамките на шестмесечен период“ ( 23 ), заедно с метода за изчисляване на максималната продължителност на престоя от три месеца за период от шест месеца чрез сумиране на продължителността на всичките многократни престои в граничния район, са напълно съвместими с текста и целите на Регламент № 1931/2006, и по-общо с всички разпоредби на правото на Съюза, включително с първичното право.

1. Относно смисъла на Регламент № 1931/2006

а) Относно логиката на режима на местен граничен трафик

41. Съображенията на Регламент № 1931/2006 дават известна информация за основанията и целите на въведения с него режим на местен граничен трафик ( 24 ). Те сочат, че тази особена правна уредба е приета специално с цел да се избегне превръщането на сухопътните граници на Съюза със съседните му страни в „пречка пред търговията, социалния и културния обмен или [пред] регионалното сътрудничество“ ( 25 ). В член 3, точка 3 от Регламент № 1931/2006, който дефинира термина „местен граничен трафик“, също се говори за социална и културна цел, но освен това и за „обоснована икономическа цел“ и „семейни“ причини ( 26 ).

42. От тази гледна точка въведеният с Регламент № 1931/2006 режим на местен граничен трафик в основата си има за цел да осигури баланс между, от една страна, необходимостта да се облекчи преминаването на външните сухопътни граници на Съюза за „добросъвестни граждани, които имат законни основания за често преминаване на [границите]“, и от друга страна, „необходимостта от предотвратяване на нелегална имиграция и потенциални заплахи за сигурността от престъпни дейности“ ( 27 ).

43. Най-общо казано, въвеждането на „ефикасна и лесна за ползване система на управление на местния граничен трафик“ ( 28 ) се възприема като „съществен аспект от всяка политика за регионално развитие“ ( 29 ) и в същото време като необходимо условие за ефикасност на механизма за контрол по външните граници, установен от Съюза едновременно с премахването на вътрешните граници в рамките на създаването на пространство на свобода, сигурност и правосъдие ( 30 ).

44. Следователно именно с оглед на историческия, културния, икономическия и социалния контекст на въведения с Регламента режим трябва да се издирва ratio legis на Регламент № 1931/2006, да се тълкуват неговите разпоредби и да се преценява прилагането му.

45. Тук може да е полезно да се напомни, че областта, за която става дума в главното производство, през XX век е била сцена на бурни исторически събития, белязани от многократно променяне на границите ( 31 ).

46. В този контекст Регламент № 1931/2006 въвежда „разрешително за местен граничен трафик“ ( 32 ), като определя основните условия и правила за издаването му ( 33 ), както и условията за неговата валидност ( 34 ), и определя условията, при които притежателите на такова разрешение могат да влизат на и да излизат от територията на държавите членки, но същевременно разрешава на държавите членки да оставят в сила или да сключат със съседните им трети държави необходимите двустранни споразумения за прилагането на така въведения режим.

47. В това отношение е важно да се подчертае най-напред фактът, че нито член 5 от Регламент № 1931/2006, нито друга разпоредба на този регламент предвижда, че общата продължителност на престоя на лицата, ползващи режима на местен граничен трафик, трябва да е ограничена до максималната продължителност на непрекъснатия престой, изчислена за определен период от шест месеца ( 35 ).

48. По-нататък трябва да се отбележи, че режимът на местен граничен трафик се характеризира главно, от една страна, с ограниченото си приложно поле както ratione personæ ( 36 ), така и ratione loci ( 37 ), като в противен случай се предвиждат санкции ( 38 ), и от друга страна, със своята цел, а именно да позволи на ползващите го лица да преминават „често“ ( 39 ) и „редовно“ ( 40 ) външната сухопътна граница, стига да имат законни основания за това.

49. Въпреки това се налага изводът, че Регламент № 1931/2006 дава твърде малко информация за това какво означава „често“ и „редовно“. Затова Съдът следва да се произнесе, доколкото е необходимо, по този въпрос, като вземе предвид законните основания, които биха могли да оправдават ползването на режима на местен граничен трафик.

50. В това отношение обаче следва да се констатира, че наистина член 9, буква б) от Регламент № 1931/2006 въвежда условие за издаването на разрешително за местен граничен трафик, а именно заявителят да представи документи, доказващи не само статута му на жител на граничен район, а и „наличието на законни основания често да преминав[а] външна сухопътна граница при режим за местен граничен трафик“, но същевременно Регламентът не казва почти нищо за естеството на това, което би могло да се приеме за законни основания ( 41 ).

51. Както вече подчертах, съображение 2 от Регламент № 1931/2006 само посочва „търговията, социалния и културния обмен“, а член 3, точка 3 дефинира „местния граничен трафик“ като „редовно преминаване на външната сухопътна граница от жители на граничен район с цел престой в граничен район, например със социална, културна […] цел или поради семейни причини“, но също така и с „обоснована икономическа цел“, като за последното обаче трябва да се има предвид, че съгласно член 2, буква б) от Регламент № 1931/2006 същият не засяга разпоредбите на правото на Съюза и на националното законодателство, приложими към гражданите на трети държави и свързани с достъпа до стопанска дейност и упражняването ѝ ( 42 ).

52. В този смисъл от изложените съображения следва, че ratio legis на режима на местен граничен трафик е да се позволи на жителите на съответните гранични райони да преминават външните сухопътни граници на Съюза лесно, тоест без прекомерни административни ограничения ( 43 ), често ( 44 ), а също и редовно ( 45 ), ако имат за това законни основания от икономически, социален, културен или семеен характер, но с уговорката, че тази свобода не бива да се използва с превратна цел, нито чрез измама или злоупотреба, като в противен случай се налагат санкции ( 46 ).

53. Компетентните национални органи следва да преценяват наличието на такива законни основания, когато издават разрешителните за местен граничен трафик ( 47 ), като отчитат историческия, културния, икономическия и социалния контекст, в който държавите членки и съответните трети държави са договорили и сключили отделните двустранни споразумения за прилагане на режима на местен граничен трафик. Освен това те трябва да вземат под внимание тези законни основания, когато упражняват предоставеното им с член 6 от Регламент № 1931/2006 правомощие да извършват проверки при влизане и излизане, за да се гарантира спазването на условията по член 4 от Регламента, и когато упражняват предоставено им с член 17 от този регламент правомощие да санкционират злоупотребите.

б) Относно логиката на КПСШ и Кодекса на шенгенските граници

54. Компетентните унгарски органи обаче по същество твърдят, че режимът на местен граничен трафик е част от по-общия режим по КПСШ и Кодекса на шенгенските граници и че затова разпоредбите на Регламент № 1931/2006 трябва да се тълкуват в светлината на тези актове. Идеята зад двата режима обаче не е една и съща.

55. От член 1, параграф 5 от сключеното от Унгария двустранно споразумение личи, че двете договарящи държави са закрепили помежду си изискването, зададено в член 5 от Регламент № 1931/2006, чрез мълчаливо, но несъмнено препращане към режима на краткосрочното пребиваване на гражданите на трети държави, установен в членове 5 и 20 от КПСШ, от една страна, и в член 5 от Кодекса на шенгенските граници и член 2 от Визовия кодекс, от друга.

56. Член 20 от КПСШ предвижда възможността гражданите на трети държави, за които няма изискване за притежаване на виза, да се движат свободно в шенгенското пространство за период до три месеца в рамките на шест месеца, считано от датата на първото влизане ( 48 ), при условие че отговарят на условията по член 5, параграф 1, букви а) и в)—д) от КПСШ.

57. Същото ограничение на допустимата продължителност на престоя до три месеца за период от шест месеца се открива в член 5 от Кодекса на шенгенските граници, в който са определени общите условия за влизане на граждани на трети държави на територията на Съюза за краткосрочен престой, както и в член 2, точка 2, буква а) от Визовия кодекс, който дава дефиниция на понятието за виза ( 49 ).

58. За разлика от Регламент № 1931/2006, чието приложно поле ratione loci и ratione personæ е строго ограничено, КПСШ, а също и Кодексът на шенгенските граници и Визовият кодекс се прилагат, с някои изключения, към краткосрочния престой на всички граждани на трети държави на цялата територия на съответните държави членки.

59. Следователно общото ограничително правило, което се прилага за всички граждани на трети държави и съгласно което краткосрочният престой не може да надвишава три месеца за период от шест месеца, не се прилага при режима на местен граничен трафик, който съставлява изключение от общите правила.

60. В това отношение трябва да се отхвърли изтъкнатият от Унгария довод, че изключение от общите правила съставлява не целият Регламент № 1931/2006, а само разпоредбите му относно формалностите при влизане, поради което член 5 от него трябвало да се тълкува в светлината на разпоредбите на член 20 от КПСШ или член 5 от Кодекса на шенгенските граници.

61. Всъщност съображение 3 от Регламент № 1931/2006 изрично сочи, че режимът на местен граничен трафик представлява изключение от общите правила, регулиращи граничния контрол на лица, преминаващи външните граници на държавите — членки на Съюза, които са определени в Кодекса на шенгенските граници ( 50 ). Член 35 от Кодекса на шенгенските граници впрочем успоредно с това уточнява, че този кодекс не накърнява правилата на Съюза за местен граничен трафик и съществуващите двустранни споразумения в тази област.

62. Оттук следва, че всъщност всички разпоредби на Регламент № 1931/2006, чиято цел е именно да определи правилата за местния граничен трафик, трябва да се смятат за изключение от режима на краткосрочно пребиваване по Кодекса на шенгенските граници.

63. Обстоятелството, че Регламент № 1931/2006 съставлява изключение, все пак не означава, че разпоредбите му непременно трябва да се тълкуват стриктно или стеснително. То по-скоро означава, както ще видим по-нататък, че като lex specialis разпоредбите на Регламента не бива да се прилагат с непредвидени в него цели, нито да се използват с цел заобикаляне на нормите на правото на Съюза и на националното право в частност в областта на дългосрочното пребиваване ( 51 ), от една страна, и в областта на достъпа и упражняването на стопанска дейност ( 52 ), от друга.

64. Накрая, от изложените съображения може да се заключи, че разпоредбите на член 20 от КПСШ или на член 5 от Кодекса на шенгенските граници не следва да влияят на логиката на установения с Регламент № 1931/2006 местен граничен трафик, която се изразява в това да се позволи на отговарящите на условията жители на гранични райони да преминават местните граници възможно най-спокойно, тоест лесно и колкото често е необходимо, освен ако не е налице измама или злоупотреба.

2. Относно спазването на Хартата и на ЕКПЧ

65. Предвид изложеното дотук основният въпрос, който Съдът трябва да реши, е дали режимът, установен със сключеното от Унгария двустранно споразумение, съгласно тълкуването и/или прилагането му от компетентните унгарски органи е съвместим, на първо място, с духа на режима на местен граничен трафик, който по-горе подробно разгледах, тълкуван в съответствие с първичното право на Съюза ( 53 ), и по-точно с релевантните разпоредби на Хартата ( 54 ) или евентуално на ЕКПЧ, и на второ място, по-общо с цялото право на Съюза ( 55 ) съобразно с член 4, параграф 3 ДЕС ( 56 ).

66. В това отношение трябва да се отбележи, че съображение 13 от Регламент № 1931/2006 предвижда, че същият спазва основните права и свободи, както и принципите, признати по-специално от Хартата.

67. Освен това сключването на двустранни споразумения като разглежданото в главното производство е част от прилагането ( 57 ) на режима на местен граничен трафик, така че тези споразумения, които трябва да са в съответствие с правилата на Регламент № 1931/2006, трябва в по-общ план да се сключват при спазване на първичното право, и в частност разпоредбите на Хартата съобразно член 51, параграф 1 от нея, или, ако те са ирелевантни — евентуално разпоредбите на ЕКПЧ съобразно член 6, параграф 3 ДЕС.

68. Най-напред би могло съвсем интуитивно да се обмисли анализиране на въпроса от гледна точка на свободата на движение.

69. Трябва обаче да се подчертае, че с изключение на хипотезите, отнасящи се до „лица, които се ползват с общностното право на свободно движение“ или с равностойни права ( 58 ) по смисъла на член 3, точка 4 от Регламент № 1931/2006, член 45, параграф 1 от Хартата, който предвижда правото на всеки гражданин на Съюза свободно да се движи и пребивава на територията на държавите членки, не се прилага ratione personæ за спора в главното производство, както не се прилага и член 45, параграф 2 от Хартата, който предвижда възможност същите права да се предоставят на гражданите на трети държави, които пребивават законно на територията на държава членка ( 59 ).

70. Въпреки това и без да е необходимо да се разглежда въпросът дали спорът в главното производство по някакъв начин може да бъде включен в приложното поле на член 2 от Протокол № 4 към ЕКПЧ ( 60 ), който закрепва правото на свободно придвижване, няма съмнение, че при всички случаи ( 61 ) предвид логиката на режима на местен граничен трафик приложим за спора в главното производство е член 7 от Хартата, който гарантира зачитане на личния и семейния живот и който съгласно член 52, параграф 3 от Хартата трябва да се тълкува в светлината на член 8 от ЕКПЧ ( 62 ).

71. Гражданите на трети държави, които не отговарят на дефиницията за членове на семейството на гражданин на Съюза по смисъла на Директива 2004/38 и които съответно нямат автоматично право на влизане и пребиваване в приемащата държава членка, но за които се прилага Регламент № 1931/2006, трябва според мен да имат възможността в границите на приложното поле на този регламент да ползват гаранциите, произтичащи от правото на личен и семеен живот в широк смисъл ( 63 ), така както това реципрочно трябва да е осигурено за жителите на граничните райони на държавите членки.

Г – Прилагането на член 7 от Хартата и на член 8 от ЕКПЧ

72. Ето защо в крайна сметка както тълкуването на Регламент № 1931/2006, така и преценката на спорната разпоредба на сключеното от Унгария двустранно споразумение трябва да са съобразени с релевантните разпоредби на Хартата и на ЕКПЧ, както и с общите принципи на правото на Съюза, и в частност с принципа на пропорционалност.

73. Би се стигнало обаче до несъразмерно посегателство срещу правото на личен и семеен живот, ако се допусне чисто механично прилагане на нормата на член 1, параграф 5 от сключеното от Унгария двустранно споразумение, тълкувано според поддържания от компетентните унгарски органи подход, в резултат от който на притежателя на разрешително за местен граничен трафик, който поддържа лични и семейни или по-общо социални взаимоотношения ( 64 ) с граждани на Съюза, живеещи в граничен район на държава членка, за който се прилага Регламент № 1931/2006, се отказва право на влизане на територията на тази държава членка просто защото е натрупал три месеца престой на територията ѝ за период от шест месеца.

74. Както е постановил Европейският съд по правата на човека, несъмнено в различни области ( 65 ), член 8 от ЕКПЧ защитава не само семейния живот в тесен смисъл, но и правото да се установяват и развиват отношения с други човешки същества и да се поддържа връзка с външния свят, и може да урежда и някои аспекти на социалната самоличност на човека ( 66 ).

75. Ето защо, също както експулсирането на установен в държава членка имигрант се разглежда като посегателство срещу правото му на личен живот, независимо дали е налице „семеен живот“, или не, така и отказът да се позволи на притежател на разрешително за местен граничен трафик да влезе на територията на съответната държава членка може да се разглежда като такова посегателство и следователно във всяко демократично общество трябва да се допуска само ако е предвидено в закона и ако е необходимо, тоест ако е оправдано по императивни обществени съображения, и в частност пропорционално на следваната легитимна цел ( 67 ).

76. Компетентните национални органи са тези, които под контрола на националните юрисдикции следва да осигурят справедлив баланс между съответните интереси, а именно в случая между правото на ответника по главното производство да ползва в пълен обем правата си по разрешителното за местен граничен трафик и задачата на компетентните органи на държавата членка да предотвратяват и санкционират злоупотребите съгласно член 17 от Регламент № 1931/2006. От тази гледна точка те следва във всеки отделен случай да преценяват дали използването на разрешителното за местен граничен трафик от притежателя му съставлява злоупотреба или измама, като надлежно вземат предвид законните основания, които той е посочил, за да получи разрешителното, към момента на издаването му.

77. При тези условия практиката на компетентните органи на държава членка, при която на притежателите на валидни разрешения за местен граничен трафик, издадени в съответствие с разпоредбите на Регламент № 1931/2006, систематично се отказва право на влизане на територията на тази държава членка само защото в рамките на шестмесечен период са натрупали няколко престоя с обща продължителност над три месеца, без да се вземат предвид нито законните основания за тези престои, нито обстоятелствата, при които са осъществени, и без да е установено, че използването на разрешителните съставлява злоупотреба или измама, при всички случаи не отговаря на изискванията на принципа на пропорционалност, дори ако е наложена от разпоредбите на двустранно споразумение, с което се прилага посоченият регламент.

78. Оттук следва, че Регламент № 1931/2006 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска чрез прието на основание член 13 от този регламент двустранно споразумение като сключеното от Унгария или чрез тълкуването му от компетентните национални органи и юрисдикции да се изключи възможността лице, отговарящо на условията за прилагане на режима, да преминава границата на държава членка при обстоятелства като разглежданите в главното производство, освен ако не се установи наличието на измама или злоупотреба.

V – Заключение

79. С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да отговори по следния начин на въпросите на Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Унгария): „Член 5 от Регламент (ЕО) № 1931/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 20 декември 2006 година за определяне на правилата за местния граничен трафик на външните сухопътни граници на държавите членки и за изменение на разпоредбите на Шенгенската конвенция, доколкото определя на три месеца максималната продължителност на допустимия непрекъснат престой при режим на местен граничен трафик, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска чрез прието на основание член 13 от този регламент двустранно споразумение или чрез тълкуването му да се изключи възможността лице, отговарящо на условията за прилагане на режима, да преминава границата на държава членка: — когато притежава валидно разрешително за местен граничен трафик, издадено в съответствие с посочения регламент, — само по съображението че в рамките на определен период е натрупало многократни престои в граничния район на държавата членка с обща продължителност, равна на предвидената в посоченото споразумение максимална продължителност на непрекъснатия престой, каквато и да е тя, и — освен ако не се установи, че престоите са осъществени в рамките на поведение, което съставлява измама или злоупотреба. Компетентните национални органи са тези, които под контрола на националните юрисдикции следва да установят, че използването на разрешителното за местен граничен трафик съставлява злоупотреба или измама“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: френски.

( 2 ) ОВ L 405, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 9, стр. 140. За този регламент вж. Peers S. EU Justice and Home Affairs Law. 3. éd., Oxford EU Law Library, 2011, р. 210 sq.; Beaudu, G., „La politique européenne des visas de court séjour“. Cultures & Conflits, публикувано онлайн на 29 септемри 2003 г., онлайн справка на 4 ноември 2012 г.: http://conflits.revues.org/909.

( 3 ) Наричана по-нататък „Хартата“.

( 4 ) Наричана по-нататък „ЕКПЧ“.

( 5 ) ОВ L 239, 2000 г., стр. 19; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 1, стр. 183; наричана по-нататък „КПСШ“.

( 6 ) Наричано по-нататък „сключеното от Унгария двустранно споразумение“. Споразумението е утвърдено със Закон № CLIII от 2007 г. за утвърждаване на споразумението между унгарското правителство и Съвета на министрите на Украйна за уреждане на местния граничен трафик (2007. évi CLIII. Törvény a Magyar Köztársaság Kormánya és Ukrajna Miniszteri Kabinetje között a kishatárforgalom szabályozásáról szóló Egyezmény kihirdetéséről).

( 7 ) Считано от датата на влизане в сила на Договора от Амстердам (вж. Протокола за включването на достиженията на правото от Шенген в рамките на Европейския съюз, приложен с Договора от Амстердам към Договора за Европейския съюз и към Договора за създаване на Европейската общност), Споразумението между правителствата на държавите от Икономическия съюз Бенелюкс, Федерална република Германия и Френската република за постепенно премахване на контрола по техните общи граници, подписано в Шенген на 14 юни 1985 г., както и КПСШ са част от достиженията на правото от Шенген, които се прилагат за Унгария съгласно член 2 от Протокол № 19 относно достиженията на правото от Шенген, включени в рамките на Европейския съюз. Достиженията на правото от Шенген се прилагат за Унгария, считано от 21 декември 2007 г. Вж. член 1 от Решение 2007/801/ЕО на Съвета от 6 декември 2007 година относно пълното прилагане на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген в Чешката република, Република Естония, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Словашката република (ОВ L 323, стр. 34).

( 8 ) Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) (ОВ L 105, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 8, стр. 5 и поправка в ОВ L 275, 2010 г., стр. 11).

( 9 ) Регламент (ЕО) № 810/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година за създаване на Визов кодекс на Общността (Визов кодекс) (ОВ L 243, стр. 1).

( 10 ) Наричан по-нататък „Закон № II от 2007 г.“

( 11 ) Наричан по-нататък „ответникът по главното производство“.

( 12 ) Наричан по-нататък „жалбоподателят по главното производство“.

( 13 ) Или да запазват споразуменията, които са сключени преди влизането в сила на Регламент № 1931/2006 и които могат да продължат да действат, доколкото са в съответствие с правото на Съюза; в този смисъл вж. и Доклада на Комисията до Европейския парламент и до Съвета относно прилагането и функционирането на режима за местен граничен трафик, въведен с Регламент (ЕО) № 1931/2006 на Европейския парламент и на Съвета за определяне на правилата за местния граничен трафик на външните сухопътни граници на държавите членки (COM(2009) 383 окончателен, наричан по-нататък „първият доклад на Комисията относно режима за местен граничен трафик“). Това се отнася например за споразумението между Република Словения и Република Хърватия, в сила от 2001 г., споменато в посочения доклад.

( 14 ) За тези „достижения на правото“, съставени от действалите преди това двустранни споразумения за местния граничен трафик, вж. работния документ на Комисията от 9 септември 2002 г., озаглавен „Развитие на достиженията на правото в областта на местния граничен трафик“ (SEC (2002) 947).

( 15 ) Както ще покажа по-нататък.

( 16 ) Въпреки разпоредбите на член 19 от Регламент № 1931/2006, съгласно които Комисията трябва да предостави достъп на държавите членки и на обществеността до нотифицираната от държавите членки информация за сключените от тях двустранни споразумения, оказва се невъзможно да се издирят със сигурност всички сключени споразумения, а съответно и да се съберат всички релевантни данни по този въпрос. Все пак вж. информацията в първия доклад на Комисията относно режима за местен граничен трафик, както и в съобщението на Комисията до Европейския парламент и до Съвета, озаглавено „Втори доклад относно прилагането и функционирането на режима за местен граничен трафик, въведен с Регламент (ЕО) № 1931/2006“ (COM(2011) 47 окончателен, наричан по-нататък „вторият доклад на Комисията относно режима за местен граничен трафик“); докладите са публикувани съгласно член 18 от Регламент № 1931/2006 и от тях личи, че четиринадесет споразумения са били сключени или са били в процес на сключване. Вж. също Eckstein, A. Cross-border travel to become easier in Kaliningrad area. — Europolitics, 29.07.2011.

( 17 ) Вж. член 3, параграфи 2 и 3 от Споразумението между Република Словения и Република Хърватия относно местния граничен трафик и сътрудничеството, който ограничава непрекъснатия престой до седем дни, като предвижда изключение в случай на непреодолима сила. Вж. също член 2, параграф 2 от Споразумението между Република Австрия и Конфедерация Швейцария относно преминаването на хора през границите при режим на местен граничен трафик, подписано във Виена на 13 юни 1973 г.

( 18 ) Вж. член 4 от Споразумението между правителството на Република Полша и Съвета на министрите на Украйна относно правилата за местния граничен трафик, подписано в Киев на 28 март 2008 г., който предвижда максимална продължителност на непрекъснатия престой от 60 дни, но не повече от общо 90 дни за период от шест месеца, считано от първото преминаване на границата. Вж. също член 4, параграф 5 от споразумението между Република Латвия и Република Беларус, подписано в Рига на 23 август 2010 г.

( 19 ) Вж. член 4 от Споразумението между правителството на Република Полша и правителството на Република Беларус относно правилата за местния граничен трафик, подписано във Варшава на 12 февруари 2010 г., който предвижда максимална продължителност на непрекъснатия престой от 30 дни за период от шест месеца, считано от първото преминаване на границата.

( 20 ) Видно от становището на Словашката република, в първоначалната си редакция посоченото споразумение е ограничавало непрекъснатия престой до 30 дни, а общата продължителност на престоя — до 90 дни за период от 180 дни. Новото споразумение, подписано в Братислава на 17 юни 2011 г., предвижда максимална продължителност на непрекъснатия престой от 90 дни за период от 180 дни.

( 21 ) Вж. член 1, буква в) от Споразумението между правителството на Република Молдова и правителството на Румъния относно местния граничен трафик, подписано в Букурещ на 13 ноември 2009 г.

( 22 ) Трябва впрочем да се отбележи, че както личи и от първия, и от втория ѝ доклад относно режима за местен граничен трафик, при изпълнението на възложената ѝ с член 13, параграф 2 от Регламент № 1931/2006 задача да проверява съвместимостта на двустранните споразумения Комисията не е възприела тази „несъгласуваност“ като несъвместимост, несъмнено поради причините, изложени по-нататък в бележка под линия 23.

( 23 ) В това отношение трябва да се подчертае, че самата Комисия допуска известна двусмисленост. Така в първия си доклад относно режима за местен граничен трафик тя констатира, че всички двустранни споразумения, с които се е запознала, „определят допълнителни ограничения по отношение на периода на престой в граничния район, т.е. 90 дена в рамките на 180 дена“ (стр. 7, точка 4, подчертаването мое), въпреки че на други места в същия доклад уточнява, че възможността за непрекъснат престой от 90 дни съставлява „дерогация от стандартното правило на Кодекса на шенгенските граници, което ограничава краткия престой до най-много 90 дена в рамките на 180 дена“ (стр. 3, точка 2). Във втория си доклад относно режима за местен граничен трафик тя също подчертава, че Регламент № 1931/2006 „позволява на дадено лице да остане в държава членка до три месеца в рамките на даден период“ (стр. 4, точка 3.1, подчертаването мое).

( 24 ) Комисията разглежда по-подробно въпросите на местния граничен трафик в гореспоменатия работен документ от 9 септември 2002 г., който полага основите за законодателния процес, завършил с приемането на Регламент № 1931/2006.

( 25 ) Вж. съображение 2 от Регламент № 1931/2006. Вж. също съображение 1 от Регламент (ЕС) № 1342/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година за изменение на Регламент (ЕО) № 1931/2006 по отношение на включването на Калининградска област и определени полски административни райони в граничния район, за който се прилага режимът за местния граничен трафик (ОВ L 347, стр. 41).

( 26 ) В същия дух в съображение 11 от Кодекса на шенгенските граници се пояснява, че „[д]ържавите членки трябва да гарантират, че процедурите за контрол по външните граници не представляват сериозна пречка за търговския, социалния и културен обмен“.

( 27 ) Вж. съображение 4 от Регламент № 1931/2006.

( 28 ) Съобщение на Комисията до Съвета и до Европейския парламент от 11 март 2003 г., озаглавено „Разширена Европа — съседни страни: нова рамка за отношенията с източните и южните ни съседи“ (COM(2003) 104 окончателен).

( 29 ) Наред с гореспоменатото съобщение от 11 март 2003 г. вж. и Съобщение на Комисията от 12 май 2004 г., озаглавено „Европейска политика за съседство — стратегически документ“ (COM(2004) 373 окончателен).

( 30 ) Както изтъква самата Комисия, Регламент № 1931/2006 заедно с Кодекса на шенгенските граници и с Регламент (ЕО) № 2007/2004 на Съвета от 26 октомври 2004 година за създаване на Европейска агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници на държавите членки на Европейския съюз (ОВ L 349, стр. 1) формират „правната рамка за действие, чрез която може да се осъществи по-висока степен на граничен контрол“. В това отношение вж. Съобщение на Комисията от 19 юли 2006 г. за приоритетите на политиката в борбата срещу нелегалната имиграция на граждани на трети страни (COM(2006) 402 окончателен, точка 18). Вж. също Съобщение на Комисията до Съвета и до Европейския парламент от 7 май 2002 г., озаглавено „Към интегрирано управление на външните граници на държавите — членки на Европейския съюз“ (COM(2002) 233 окончателен), в което се говори за „общ сборник“ законодателни актове относно външните граници.

( 31 ) Всъщност в рамките на един век населението на тази област е било част от пет различни държави. Като част от Унгарското кралство областта е била в границите на Австро-унгарската империя. След създаването на Чехословакия на 28 октомври 1918 г. областта е включена в тази държава с Трианонския договор от 4 юни 1920 г. След това отново е включена в Унгария по решение на Първия виенски арбитраж от 2 ноември 1938 г., а решението на арбитража впоследствие е обявено за нищожно с Парижкия договор от 10 февруари 1947 г. Тогава областта става част от СССР до обявяването на независимостта на Украйна на 24 август 1991 г. Според данните, публикувани във втория доклад на Комисията относно режима за местен граничен трафик, между 400000 и 450000 лица отговарят на условията за издаване на разрешение за местен граничен трафик в Унгария (точка 3.2.1).

( 32 ) Вж. член 1, параграф 1 и член 7, параграф 1 от Регламент № 1931/2006. Следва да се подчертае, че терминът „разрешително“ е бил предпочетен пред термина „виза“, който първоначално е бил предложен от Комисията. Наред с останалото, за да се съобрази с разпоредбите на Регламент № 1931/2006, в същия ден Съветът приема Регламент (ЕО) № 1932/2006 на Съвета от 21 декември 2006 година за изменение на Регламент (ЕО) № 539/2001 за определяне на третите страни, чиито граждани трябва да притежават виза, когато преминават външните граници на държавите членки, както и тези, чиито граждани се освободени от това изискване (ОВ L 405, стр. 23; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 9, стр. 147). Конкретно, така измененият член 1, параграф 2, втора алинея, първо тире от Регламент (ЕО) № 539/2001 на Съвета от 15 март 2001 година за определяне на третите страни, чиито граждани трябва да притежават виза, когато преминават външните граници на държавите членки, както и тези, чиито граждани се освободени от това изискване (ОВ L 81, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 3, стр. 97 и поправка в ОВ L 194, 2011 г., стр. 39), освобождава от изискването за виза лицата, които притежават разрешително за местен граничен трафик и са граждани на третите държави, посочени в приложение I към този регламент, приложение, което съдържа изчерпателен списък на третите държави, чиито граждани трябва да притежават виза при преминаване на външните граници на държавите членки и сред които е включена Украйна.

( 33 ) Членове 7—12 от Регламент № 1931/2006.

( 34 ) Член 10 от Регламент № 1931/2006, що се отнася до валидността във времето, и член 7, параграф 2 от този регламент, що се отнася до териториалната валидност, в случая — в граничния район съгласно дефиницията в член 3, точка 2.

( 35 ) Във втория си доклад относно режима за местен граничен трафик (стр. 5, точка 3.2.3) Комисията отбелязва, че този въпрос е бил обсъждан по време на преговорите през 2006 г. В това отношение трябва да се подчертае, че в първоначалното си предложение Комисията е предвиждала право на престой в граничния район само в продължение на не повече от седем последователни дни при забрана общата продължителност на последователните посещения да превишава три месеца на шестмесечие. Вж. член 6 от предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета от 23 февруари 2005 г. за определяне на правилата за местния граничен трафик на външните сухопътни граници на държавите членки и за изменение на разпоредбите на Шенгенската конвенция и Общите консулски инструкции (COM(2005) 56 окончателен). Текстът на член 5 от Регламент № 1931/2006 е резултат от изменението, предложено от Европейския парламент. Вж. доклада на Brejc, М. от 13 декември 2005 г. по предложението за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за определяне на правилата за местния граничен трафик на външните сухопътни граници на държавите членки и за изменение на разпоредбите на Шенгенската конвенция и Общите консулски инструкции (A6-0406/2005).

( 36 ) Вж. член 3, точка 6 от Регламент № 1931/2006, който дава дефиниция за жители на граничен район, отговарящи на условията за ползване на режима на местен граничен трафик, както и член 4 от този регламент, който определя условията за влизане на тези жители на гранични райони на територията на държавите членки.

( 37 ) Вж. член 3, точка 2 от Регламент № 1931/2006, който определя граничния район като район, който с някои изключения се простира на не повече от 30 километра от границата. Вж. също съображение 5, както и член 7 от този регламент, който ограничава териториалната валидност на разрешителното за местен граничен трафик.

( 38 ) Вж. член 7, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1931/2006.

( 39 ) Вж. съображение 4 и член 9, буква б) от Регламент № 1931/2006.

( 40 ) Вж. член 3, точка 3 и член 15, параграф 3 от Регламент № 1931/2006, определящи местния граничен трафик.

( 41 ) В това отношение упоменатият докладчик на Европейския парламент по предложението за Регламент № 1931/2006 е посочил „академични и професионални причини [и] наличието на семейни връзки“. За сметка на това Комисията видимо следва по-ограничителен подход, доколкото според нея режимът на местен граничен трафик позволява — само — „подобряване на контакта между хората в граничните райони“. Наред със съобщението от 12 май 2004 г., посочено по-горе, в което се говори за запазване на „традиционните контакти“, вж. и Съобщение на Комисията до Европейския парламент и до Съвета от 5 декември 2007 г., озаглавено „Силна европейска политика за съседство“ (COM(2007) 774 окончателен, стр. 6).

( 42 ) Член 1, параграф 5 от сключеното от Унгария двустранно споразумение впрочем уточнява, че е разрешено преминаването на границата „с обоснована икономическа цел, ако тя не може да се квалифицира като упражняване на професионална дейност“.

( 43 ) Както отбелязва Комисията, идеята е да се „позволи на хората от граничните райони да поддържат традиционните си контакти, без да срещат прекомерни административни затруднения“. Вж. съобщението от 12 май 2004 г., посочено по-горе, стр. 18. Вж. също становището на комисията по външни работи в Европейския парламент от 25 ноември 2005 г. относно предложението за Регламент № 1931/2006.

( 44 ) Като в някои случаи „често“ може да означава ежедневно, както се подчертава в доклада на Brejc, M. от 13 декември 2005 г., посочен по-горе.

( 45 ) Струва ми се, че това е основният обсъждан въпрос по настоящото дело.

( 46 ) Вж. съображение 4, както и член 7, параграф 3, втора алинея и член 17 от Регламент № 1931/2006.

( 47 ) Съгласно член 9, буква б) от Регламент № 1931/2006.

( 48 ) Относно понятието „първо влизане“ и значението му вж. Решение от 3 октомври 2006 г. по дело Bot (C-241/05, Recueil, стр. I-9627). Следва да се отбележи, че като взема предвид това решение, Комисията предлага да се приеме уредба за „ясно определяне на метода за изчисление на „престой, който не надвишава три месеца за период от шест месеца“. Вж. предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент № 562/2006 и Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген (COM(2011) 118 окончателен).

( 49 ) Същото ограничение се възпроизвежда систематично в решенията на Съвета относно подписването и временното прилагане на споразуменията между Европейската общност и трети държави за отмяна на визовия режим за краткосрочно пребиваване. Вж. например Решение 2009/478/ЕО на Съвета от 6 април 2009 година относно подписването и временното прилагане на Споразумението между Европейската общност и Антигуа и Барбуда за отмяна на визовия режим за краткосрочно пребиваване (ОВ L 169, стр. 1), както и Решения 2009/479/ЕО, 2009/480/ЕО, 2009/481/ЕО и 2009/483/ЕО на Съвета от същата дата и със същия предмет, отнасящи се съответно до Барбадос (ОВ L 169, стр. 9), Република Мавриций (ОВ L 169, стр. 16), Бахамската общност (ОВ L 169, стр. 23), Република Сейшели (ОВ L 169, стр. 30) и Сейнт Китс и Невис (ОВ L 169, стр. 37).

( 50 ) Още с член 3 от КПСШ е било предвидено, че Шенгенският изпълнителен комитет трябва да приеме разпоредби за „изключенията и условията за малък граничен трафик“ — разпоредби, които обаче изобщо не са били въведени преди приемането на Регламент № 1931/2006.

( 51 ) Например, както отбелязва Република Полша, разпоредбите на Директива 2003/109/ЕО на Съвета от 25 ноември 2003 година относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни (ОВ L 16, стр. 44; Специално издание на български език; 2007 г., глава 19, том 6, стр. 225).

( 52 ) Вж. член 2 от Регламент № 1931/2006.

( 53 ) Например членове 67 ДФЕС и 8 ДЕС. В това отношение трябва да се напомни, че съгласно член 8 ДЕС „Съюзът развива привилегировани отношения със съседните страни с оглед установяване на пространство на просперитет и добросъседство, основано на ценностите на Съюза и характеризиращо се с близки и мирни отношения, изградени на основата на сътрудничеството“. Във връзка с тази „клауза за добросъседство“ вж. например Hanf, D. The European Neighbourhood Policy in the Light of the new ‘Neighbourhood Clause’ (Article 8 TEU). — in: Lannon, E, The European Neighbourhood Policy Challenges - Les défis de la politique européenne de voisinage. Peter Lang. 2012, 109—123.

( 54 ) Решение от 6 ноември 2003 г. по дело Lindqvist (C-101/01, Recueil, стр. I-12971, точка 87), Решение от 26 юни 2007 г. по дело Ordre des barreaux francophones et germanophone и др. (C-305/05, Сборник, стр. I-5305, точка 28), Решение от 23 декември 2009 г. по дело Detiček (C-403/09 PPU, Сборник, стр. I-12193, точка 34); Решение от 21 декември 2011 г. по дело N. S. и др., C-411/10 и C-493/10, Сборник, стр. I-13905, точка 77), както и Решение от 22 ноември 2012 г. по дело M. M. (C-277/11, точка 93).

( 55 ) Важно е да се подчертае, че съгласно Протокол № 23 за външните отношения на държавите членки по отношение на прекосяването на външните граници, приложен към Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС, в отсъствието на разпоредби, приети на основание член 77, параграф 1, буква б) ДФЕС, държавите членки наистина запазват компетентността си да преговарят и да сключват споразумения с трети страни, но това важи само доколкото тези споразумения са съобразени с правото на Съюза и с другите международни споразумения. На още по-силно основание това се отнася до двустранните споразумения, чието сключване е предвидено и изискано с акт на вторичното право, приет на основание член 77, параграф 2, буква а) ДФЕС, какъвто е Регламент № 1931/2006.

( 56 ) В това отношение наред с Решение от 15 януари 2002 г. по дело Gottardo (C-55/00, Recueil, стр. I-413, точка 33) и Решение от 14 юли 2005 г. по дело Комисия/Германия (C-433/03, Recueil, стр. I-6985) вж. и съдебните решения относно двустранните споразумения „Открито небе“, например Решение от 5 ноември 2002 г. по дело Комисия/Дания (C-467/98, Recueil, стр. I-9519, точки 110—112). Вж. също Решение от 24 април 2007 г. по дело Комисия/Нидерландия (C-523/04, Сборник, стр. I-3267, точки 74—76).

( 57 ) Всъщност това е и заглавието на глава IV от Регламент № 1931/2006, част от която е член 13, уреждащ сключването на двустранни споразумения.

( 58 ) Те са уредени с разпоредбите на Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (ОВ L 158, стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56).

( 59 ) Режимът на местен граничен трафик по дефиниция се прилага не за гражданите на трети държави, които имат законно местопребиваване на територията на някоя държава членка, а за жителите на гранични райони по смисъла на определението в член 3, точка 6 от Регламент № 1931/2006.

( 60 ) Протокол относно признаването на някои права и свободи освен вече провъзгласените в ЕКПЧ и в Първия протокол към ЕКПЧ.

( 61 ) Със сигурност редица разпоредби на Хартата и/или на ЕКПЧ може да бъдат повече или по-малко пряко засегнати. Като се има предвид функцията на Регламент № 1931/2006, която е главно социална и културна, може като примери да се посочат член 9 от Хартата (член 12 от ЕКПЧ), който гарантира правото на встъпване в брак и на създаване на семейство, член 14 от Хартата (член 2 от Първия допълнителен протокол към ЕКПЧ), който закрепва правото на образование, а също и член 17 от Хартата, който се отнася до правото на собственост (член 1 от Първия протокол към ЕКПЧ), или член 35 от Хартата, който се отнася до закрилата на здравето, доколкото упражняването или ползването на тези права може да зависи от правото на свободно движение през границите и доколкото при това положение всяко ограничение на тази свобода на движение може да засегне упражняването на посочените права.

( 62 ) Вж. също разясненията относно Хартата на основните права (ОВ C 303, 2007 г., стр. 17).

( 63 ) Освен всичко друго, тъкмо това се отбелязва в съображение 6 от Директива 2004/38, посочена по-горе, което предвижда възможност за държавите членки въз основа на националното законодателство да решат дали на тези лица може да се предостави право на влизане и пребиваване, „за да се съхрани единството на семейството в по-широк смисъл“, „като се отчита тяхното взаимоотношение с гражданина на Съюза или други обстоятелства, като финансова или физическа зависимост от гражданина на Съюза“.

( 64 ) В този смисъл ЕСПЧ, Решение по дело Niemietz с/у Германия от 16 декември 1992 г., Recueil des arrêts et décisions 1992, жалба № 13710/88, серия A, № 251-B, § 29. В това решение ЕСПЧ постановява, че макар да не е „възможно или необходимо да се прави опит за изчерпателна дефиниция на понятието „личен живот“, все пак би било „прекалено рестриктивно това понятие да се ограничи само до един „вътрешен кръг“, в който индивидът може да живее личния си живот по свой избор, и от него изцяло да се изключи външният свят, необхванат от този кръг“. Той добавя, че „[з]ачитането на личния живот трябва да включва до определена степен и правото да се установяват и развиват отношения с други човешки същества“. Вж. също ЕСПЧ, Решение по дело C. с/у Белгия от 7 август 1996 г., Recueil des arrêts et décisions 1996-III, жалба № 21794/93, § 25. Относно разтегливостта на понятието „личен живот“ вж. по-специално ЕСПЧ, Решение по дело Burghartz с/у Швейцария от 22 февруари 1994 г., жалба № 16213/90, серия A, № 280-B, § 24 (запазване на фамилното име по баща след сключване на брак), Решение по дело Pretty с/у Обединеното кралство от 29 април 2002 г., Recueil des arrêts et décisions 2002-III, жалба № 2346/02, § 61 (право на асистирана смърт), Решение по дело Bigaeva с/у Гърция от 28 май 2009 г., жалба № 26713/05, § 22—25 (отказ за вписване в адвокатската колегия), Решение по дело M. с/у Швейцария от 26 април 2011 г., жалба № 41199/06, § 36 и 37 (неподновяване на паспорт), Решение по дело Fernández Martínez с/у Испания от 15 май 2012 г., жалба № 56030/07, § 56—60 (неподновяване на трудов договор на учител по религия), както и Решение по дело Godelli с/у Италия от 25 септември 2012 г., жалба № 33783/09, § 46 (издирване на самоличността на биологичните родители).

( 65 ) Конкретно е посочено по дела във връзка с експулсиране на чужденци. Вж. ЕСПЧ, Решение по дело Üner с/у Нидерландия от 18 октомври 2006 г., Recueil des arrêts et décisions 2006-XII, жалба № 46410/99, § 59, както и Решение по дело Maslov с/у Австрия от 23 юни 2008 г., Recueil des arrêts et décisions 2008, жалба № 1638/03, § 63.

( 66 ) ЕСПЧ, Решение по дело Mikulić с/у Хърватия от 7 февруари 2002 г., Recueil des arrêts et décisions 2002-I, жалба № 53176/99, § 53.

( 67 ) Например във връзка с експулсирането вж. ЕСПЧ, Решение по дело Mehemi с/у Франция от 26 септември 1997 г., Recueil des arrêts et décisions 1997-VI, жалба № 25017/94, § 34, както и Решение по дело Dalia с/у Франция от 19 февруари 1998 г., Recueil des arrêts et décisions 1998-I, жалба № 26102/95, § 52; във връзка с връщането (refoulement) вж. ЕСПЧ, Решение по дело Mubilanzila Mayeka и Kniki Mitunga с/у Белгия от 12 октомври 2006 г., Recueil des arrêts et décisions 2006-XI, жалба № 13178/03, § 80. Вж. също ЕСПЧ, Решение по дело Kurić и др. с/у Словения от 13 юли 2010 г., жалба № 26828/06, § 351 и сл.