ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Г-Н N. WAHL

представено на 19 юни 2013 година ( 1 )

Дело C-321/12

F. van der Helder

D. Farrington

срещу

College voor zorgverzekeringen (CVZ)

(Преюдициално запитване, отправено от Centrale Raad van Beroep (Нидерландия)

„Социална сигурност — Здравно осигуряване — Регламент (ЕИО) № 1408/71 — Дял III, глава 1 — Член 28, параграф 2, буква б) — Пенсионер, който има право на обезщетения в натура съгласно законодателството на две или повече държави членки — Законодателство, на което пенсионерът е бил най-дълго време субект — Понятие за пенсии“

1. Както се посочва в преамбюла на Регламент № 1408/71 ( 2 ), свободното движение на хора на територията на Европейския съюз е един от жалоните на Европейския съюз. По тази причина още през 1971 г. законодателят на Европейския съюз (наричан по-нататък и „ЕС“) приема набор от подробни и широкообхватни правила за координиране на националните законодателства в областта на социалната сигурност, за да гарантира, че „работниците, които се движат в рамките на [Европейския съюз], лицата на тяхна издръжка и преживелите ги лица [ще] запазват придобитите права и предимства и такива, които са в процес на придобиване“ ( 3 ).

2. Разглежданият случай повдига въпрос с голямо значение за пенсионерите, които живеят в държава членка, в която нямат право на обезщетения, а получават пенсии от две или повече други държави членки.

3. С преюдициалното си запитване Centrale Raad van Beroep (Централен апелативен съд) (Нидерландия) иска да се установи кой клон на социалната сигурност има решаващо значение в случаи като описания по-горе, за да се определи коя държава членка отговаря за покриването на разходите за обезщетенията в натура, които следва да се предоставят в държавата по местопребиваването на пенсионерите, и съответно може да удържа сумата на дължимите вноски. За целта запитващата юрисдикция моли Съда да тълкува понятието „законодателство[, на което] пенсионерът е бил най-дълго време субект“, използвано в член 28, параграф 2, буква б) от Регламента (наричано по-нататък и „разглежданото понятие“).

4. Преди да пристъпя към правния анализ на този въпрос, може да е полезно да спомена факта, че Регламентът бе отменен и заменен, считано от 1 май 2010 г., от Регламент (ЕО) № 883/2004 ( 4 ). Това обаче не се отразява на значението на поставения от Centrale Raad van Beroep въпрос, тъй като релевантните за настоящото дело разпоредби са запазени по същество непроменени и в новия регламент.

I – Правна уредба

А – Правото на Съюза

5. Осмото съображение от Регламента гласи: „[…] заетите и самостоятелно заетите лица, които се движат в рамките на Общността, следва да подлежат на прилагане на схемата за социална сигурност на една-единствена държава членка, за да се избегне припокриване на приложимите национални законодателства и усложненията, които биха могли да произтекат от това“.

6. Дефинициите, които се прилагат за целите на Регламента, се съдържат в член 1 от него, който в частност предвижда: „(й) законодателство означава законите, подзаконовите и други разпоредби, както и всички настоящи или бъдещи мерки за прилагане от всяка държава членка, които се отнасят за клоновете и схемите на социално осигуряване, предвидени в член 4, параграфи 1 и 2, или предвидените в член 4, параграф 2а специални обезщетения, получавани без вноски. […]“.

7. Член 28 от Регламента е озаглавен „Платими пенсии съгласно законодателството на една или повече държави в случаи, когато не е налице право на обезщетения в страната на пребиваване“ и предвижда: „1. Пенсионер, който има право на пенсия съгласно законодателството на една държава членка или на пенсии съгласно законодателството на две или повече държави членки и който няма право на обезщетения съгласно законодателството на държавата членка, на чиято територия пребивава, въпреки всичко получава такива обезщетения за себе си и за членовете на своето семейство, доколкото би имал право на това […] съгласно законодателството на държавата членка или поне на една от държавите членки, които са компетентни по отношение на пенсиите, ако […] пребивава[ше] на територията на тази държава. Обезщетенията се предоставят при следните условия: a) обезщетения в натура се предоставят от името на посочената в параграф 2 институция от институцията по мястото на пребиваване, все едно че съответното лице е пенсионер съгласно законодателството на държавата, на чиято територия пребивава и има право на такива обезщетения; […] 2. В уредените в параграф 1 случаи разходите за обезщетения в натура са за сметка на институцията, която се определя съгласно следните правила: […] б) когато пенсионерът има право на посочените обезщетения съгласно законодателството на две или повече държави членки, разходите за тези обезщетения са за сметка на компетентната институция на държавата членка, на чието законодателство пенсионерът е бил най-дълго време субект; ако в резултат на прилагането на това правило се окаже, че няколко институции отговарят за разходите за обезщетенията, разходите са за сметка на институцията, която прилага законодателството, на което пенсионерът последно е бил субект“.

8. Член 33, параграф 1 от Регламента е озаглавен „Вноски, дължими от пенсионери“ и предвижда: „1. Институцията на държава членка, която отговаря за изплащането на пенсия и която прилага законодателство, предвиждащо приспадане от пенсиите на вноски за болест и майчинство, има право да извършва такова приспадане, което се изчислява съобразно съответното законодателство от платимата от въпросната институция пенсия, доколкото разходите за обезщетенията по членове 27, 28, 28а, 29, 31 и 32 са за сметка на институция на споменатата държава членка“.

Б – Националното право

9. Преди 1 януари 2006 г. Ziekenfondswet (Законът относно здравноосигурителните каси, наричан по-нататък „ZFW“) е предвиждал задължителна схема за здравно осигуряване на работниците с доходи под определен праг. Лицата, за които схемата не се е прилагала, е трябвало да сключват частни осигурителни договори, за да имат здравна осигуровка.

10. Освен това дори преди 2006 г. Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (Законът за общото осигуряване за специални медицински разходи, наричан по-нататък „AWBZ“), който съществува и днес, е гарантирал, че цялото население ще бъде осигурено срещу риска от извънредни медицински разходи. Тук става дума в частност за рискове, които не са осигурени нито по ZFW, нито чрез частните осигуровки.

11. Считано от 1 януари 2006 г., Zorgverzekeringswet (Законът за здравното осигуряване, наричан по-нататък „ZVW“) въвежда задължителна схема за здравно осигуряване за всички лица, които пребивават или работят в Нидерландия.

12. Член 69 от ZVW предвижда: „1. Пребиваващите в чужбина лица, които на основание на регламент на Съвета на Европейските общности […] в случай на нужда имат право на медицински грижи или на възстановяване на разноските за тях, както предвижда законодателството относно здравното осигуряване в тяхната страна на пребиваване, уведомяват за това College voor zorgverzekeringen [Съвета за здравно осигуряване, наричан по-нататък „CVZ“], освен ако не са длъжни да започнат да се осигуряват съгласно този закон. 2. Лицата по параграф 1 заплащат вноска, чийто размер се определя с министерско постановление. За целите на прилагането на Wet op de zorgtoeslag [Закона за добавките за здравна помощ] една част от тази вноска, чийто размер се определя в посоченото постановление, се счита за премия за здравно осигуряване. […] 4. [CVZ] управлява механизма, въведен с разпоредбите на параграф 1 и с посочената в него международна уредба, и взема решенията във връзка с начисляването и събирането на вноската, посочена в параграф 2. […]“.

II – Фактите, производството и преюдициалният въпрос

13. Г-н Van der Helder е нидерландски гражданин, който от 1991 г. живее във Франция, а преди това е живял и работил в няколко държави членки. От август 1997 г. той получава пенсия от Нидерландия съгласно Algemene Ouderdomswet (Закон за общото осигуряване за старост, наричан по-нататък „AOW“). Тази пенсия му се изплаща въз основа на натрупаните от него 43 години осигурителен стаж (отчасти въз основа на пребиваване и отчасти въз основа на доброволно осигуряване). Наред с тази пенсия той получава и пенсии за осигурителен стаж и възраст от Финландия и от Обединеното кралство.

14. Г-н Farrington е британски гражданин, който живее в Испания от май 2004 г. От април 2006 г. той получава пенсия за осигурителен стаж и възраст от Нидерландия. Тя му се изплаща въз основа на натрупаните от него 35 години осигурителен стаж със заплащане на осигурителни вноски в Нидерландия. Освен тази пенсия г-н Farrington получава и пенсия за осигурителен стаж и възраст от Обединеното кралство.

15. Г-н Van der Helder и г-н Farrington (наричани по-нататък общо „жалбоподателите в главното производство“) не са били задължително осигурени в Нидерландия съгласно ZFW. Те обаче са имали частни здравноосигурителни договори там и освен това са били осигурени по AWBZ, докато са пребивавали в Нидерландия. Затова към онзи момент Регламентът не се е прилагал за тях. Всъщност, що се отнася до медицинските разходи, Регламентът е бил приложим само за лицата, за които се е прилагала цялата нидерландска схема за задължително здравно осигуряване по AWBZ и ZFW ( 5 ).

16. От 1 януари 2006 г., когато влиза в сила ZVW, законоустановената схема за задължително здравно осигуряване започва да се прилага изцяло към всички постоянно пребиваващи или работещи в Нидерландия лица, включително към лицата, които преди са се осигурявали по частни схеми. В резултат от това Регламентът започва да се прилага в частност и за получателите на пенсия за осигурителен стаж и възраст или на обезщетения за нетрудоспособност по нидерландската законоустановена пенсионна схема, които преди са имали частни здравни осигуровки и които живеят в други държави членки ( 6 ).

17. Предвид тези факти нидерландският CVZ приема, че считано от 1 януари 2006 г., жалбоподателите в главното производство трябва да се считат за „лица, имащи право на социалноосигурителни обезщетения“ по смисъла на Регламента. Следователно те имат право на здравни грижи в страната по своето пребиваване. Тъй като те не получават пенсии от съответните страни, в които пребивават, и тъй като сред страните, от които получават пенсии по законоустановени схеми, най-дълго време са били социално осигурени в Нидерландия, CVZ приема, че съответните разходи трябва да бъдат за сметка на Нидерландия. Затова CVZ взема решение да приспада от пенсиите на жалбоподателите в главното производство сумата на вноските им по член 69 от ZVW.

18. Жалбоподателите в главното производство обжалват пред Rechtbank te Amsterdam (Амстердамски окръжен съд) решението на CVZ да приспада тези вноски от пенсиите им за осигурителен стаж и възраст. Те не оспорват факта, че са работили най-дълго време в Нидерландия и че освен това най-дълго време за тях се е прилагало социалноосигурителното законодателство на Нидерландия, а просто поддържат, че в член 28, параграф 2, буква б) от Регламента се има предвид законодателството относно обезщетенията за болест и майчинство. Те поддържат, че доколкото никога не са били осигурени по закон в Нидерландия за риска от здравни разходи (съгласно ZFW) или доколкото при всички случаи са били осигурени там за този риск за по-кратко време, отколкото в други държави членки, Нидерландия не е държавата, която следва да покрива разходите за обезщетенията в натура, които им се предоставят в страната по пребиваване. Г-н Van der Helder твърди, че разходите за получаваните от него обезщетения трябва да са за сметка на Финландия, а г-н Farrington — че неговите трябва да са за сметка на Обединеното кралство.

19. С решение от 23 февруари 2010 г. Rechtbank te Amsterdam приема, че жалбата на г-н Van der Helder е основателна, но запазва правните последици на отменения акт, а с решения от 31 август 2009 г. и 10 май 2011 г. отхвърля жалбите на г-н Farrington като неоснователни.

20. Жалбоподателите в главното производство обжалват решенията на Rechtbank te Amsterdam пред Centrale Raad van Beroep. Тъй като храни съмнения относно правилното тълкуване на член 28, параграф 2, буква б) от Регламента, този съд решава да спре производството и да отправи следния преюдициален въпрос: „Какво се има предвид в член 28, параграф 2, буква б) от [Регламента] с израза „законодателство[, на което] пенсионерът е бил най-дълго време субект“ — законодателството относно обезщетенията за болест и майчинство, законодателството относно обезщетенията за старост или цялото законодателство относно посочените в член 4 от този регламент клонове на социалното осигуряване, които са намирали приложение въз основа на дял II от Регламента?“.

21. По искане на запитващата юрисдикция с оглед на особените обстоятелства на делото същото се разглежда с предимство на основание член 53, параграф 3 от Процедурния правилник на Съда.

22. Писмени становища по делото представят г-н Farrington, г-н Van der Helder и CVZ, а също и естонското, нидерландското, финландското и шведското правителство, правителството на Обединеното кралство и Комисията. В съдебното заседание от 18 април 2013 г. устно излагат становищата си г-н Van der Helder, нидерландското, финландското и шведското правителство, правителството на Обединеното кралство и Комисията.

III – Становищата на запитващата юрисдикция и на участниците в производството пред Съда

23. Centrale Raad van Beroep отбелязва, че използваното в член 28, параграф 2, буква б) от Регламента понятие „законодателство[, на което] пенсионерът е бил най-дълго време субект“ може да се тълкува по три различни начина. Те са следните.

24. Мнението на жалбоподателите в главното производство е, че разглежданото понятие се отнася единствено до законодателството относно обезщетенията за болест и майчинство. Това тълкуване се основава преди всичко на обстоятелството, че член 28 е част от дял III, глава 1 от Регламента, а тази глава е наречена „Болест и майчинство“. Според жалбоподателите в главното производство това заглавие ясно сочи кои клонове на социалноосигурителната система са релевантни съгласно въпросната разпоредба. Освен това те поддържат, че тяхното тълкуване намира подкрепа в едно решение на Върховния административен съд на Швеция от 14 декември 2011 г.

25. Съгласно второто тълкуване, защитавано от CVZ и от нидерландското и шведското правителство, разглежданото понятие се отнася до социалноосигурителното законодателство като цяло. Твърди се, че това тълкуване намира подкрепа в член 1, буква й) от Регламента, където понятието „законодателство“ е дефинирано чрез препращане към член 4, който изброява всички уредени в Регламента въпроси, и по този начин понятието е дефинирано в най-широкия възможен смисъл.

26. Накрая, според тълкуването на Rechtbank te Amsterdam, с което запитващият съд е склонен да се съгласи, разглежданото понятие се отнася до пенсионноосигурителното законодателство, съгласно което съответните лица получават пенсиите си. Според двете съдилища това тълкуване съответства на целта на член 28, параграф 2, буква б) от Регламента, определена от Съда в Решение по дело Rundgren ( 7 ). Нещо повече, подходът, при който изплащащата пенсията държава следва да отговаря и за предоставянето на здравноосигурителни обезщетения в натура, е съобразен с факта, че здравноосигурителните схеми се финансират чрез вноски, изчислявани на базата на дохода на съответното лице. Естонското и финландското правителство, правителството на Обединеното кралство и Комисията също подкрепят това тълкуване.

IV – Анализ

27. По-нататък ще покажа защо според мен Rechtbank te Amsterdam и Centrale Raad van Beroep са стигнали до правилното тълкуване на член 28, параграф 2, буква б) от Регламента.

28. Съдът вече е постановил, че както се изтъква във второто и четвъртото съображение от Регламента, целта на същия е „да се гарантира свободното движение на заети и самостоятелно заети лица в Европейск[ия съюз], като при това се зачитат особеностите на националните законодателства в областта на социалното осигуряване. За целта […] Регламентът утвърждава като принцип равното третиране на заетите лица съгласно различните национални законодателства и следва да гарантира възможно най-добре равното третиране на всички работници на територията на дадена държава членка, както и да не засяга неблагоприятно онези от тях, които упражняват правото си на свободно движение“ ( 8 ).

29. Пътят към тази цел за насърчаване на мобилността в Европейския съюз обаче не минава — и не може да минава — през застрашаването на крехкото финансово равновесие между получаваните вноски и предоставяните обезщетения, на което по принцип се основават социалноосигурителните системи на държавите членки.

30. Затова Съдът е категоричен, че Регламентът не засяга материалните и процесуалните различия между социалноосигурителните системи на отделните държави членки, а оттук и между правата на осигурените в тях лица. Всъщност всяка държава членка запазва правомощието си при спазване на правото на ЕС да определя в законодателството си условията за предоставяне на обезщетения по схеми за социална сигурност. При тези обстоятелства разпоредбите на правото на ЕС не може да гарантират на осигурените лица, че евентуалното им преместване в друга държава членка няма да има последици в областта на социалното осигуряване, и по-специално по отношение на обезщетенията за болест. Поради съществуващите разлики между схемите и законодателствата на държавите членки в тази област подобно преместване може в едни случаи да е благоприятно, а в други — неблагоприятно за съответното лице от гледна точка на социалната защита ( 9 ).

31. В това отношение е важно да се отбележи възприетата от Съда постановка, че Регламентът представлява „цялостна система от стълкновителни норми, чието действие води до отнемане от националните законодатели на правомощието да определят обхвата и условията за прилагане на тяхното национално законодателство, що се отнася до лицата, които са подчинени на същото, и до територията, в рамките на която националните разпоредби пораждат своето действие“ ( 10 ). Следователно държавите членки не са овластени да определят в каква степен ще се прилага тяхното законодателство или това на друга държава членка, тъй като са длъжни да изпълняват действащите разпоредби на правото на ЕС ( 11 ). Прилагането на въведената с Регламента система от стълкновителни норми зависи само от обективното положение, в което се намира заинтересованият работник ( 12 ).

32. Ключовият принцип на тази система от норми е закрепен в член 13, параграф 1, с който започва дял II от Регламента. Тази разпоредба гласи, че освен ако изрично не е предвидено друго, „лицата, за които се прилага настоящият регламент, са подчинени на законодателството само на една-единствена държава членка. Това законодателство се определя в съответствие с разпоредбите на настоящия дял“.

33. Общите правила в дял II от Регламента обаче се прилагат само „доколкото не е предвидено друго с особените разпоредби за различните категории обезщетения по дял III от същия регламент“ ( 13 ).

34. Тъкмо тази хипотеза се отнася за жалбоподателите в главното производство, тъй като — както е безспорно между страните — за тях се прилага член 28 от Регламента: те са пенсионери с право на обезщетения в натура съгласно законодателството на поне две държави членки и нямат право на посочените обезщетения съгласно законодателството на държавата членка, в която пребивават.

35. В този случай член 28, параграф 2, буква б) от Регламента предвижда разходите за обезщетенията в натура по принцип да са за сметка на „компетентната институция на държавата членка, на чието законодателство пенсионерът е бил най-дълго време субект“.

36. В Решение по дело Rundgren, посочено по-горе, Съдът вече е имал повод да изясни обхвата и значението в частност на член 28 от Регламента. Основният въпрос по това дело е бил дали пребиваващ във Финландия шведски гражданин, който всъщност получава пенсионни обезщетения само от Швеция, дължи вноски във Финландия единствено защото е с местопребиваване там.

37. Намирам, че решението на Съда по това дело дава важни насоки за тълкуването на разглежданото тук понятие. Затова ще възпроизведа някои части от това решение с ключово според мен значение за настоящото дело.

38. В отговор на единия от отправените от националния съд въпроси по дело Rundgren, посочено по-горе, Съдът първо отбелязва, че целта на членове 27, 28 и 28a от Регламента е „да се определи за различните уредени в тях хипотези, първо, коя институция отговаря за предоставянето на обезщетения за болест и майчинство на имащите право на пенсия лица, и второ, коя институция отговаря за покриването на разходите за това“. После Съдът подчертава, че член 28a от Регламента, който е бил релевантната за това дело разпоредба, „по принцип възлага разходите за тези обезщетения на институцията на една от компетентните по отношение на пенсиите държави членки, така че тези разходи да не остават за сметка на държавата членка, в която пребивава заинтересованото лице, само защото то пребивава там“. Съдът ясно посочва целта на тази разпоредба: „да не се допуска да бъдат ощетени държавите членки, чието законодателство предвижда право на обезщетения в натура с единственото условие за местопребиваване на тяхна територия“ ( 14 ).

39. По-нататък Съдът добавя — и това е особено важно за настоящото дело, — че член 28a от Регламента предвижда институцията, която покрива разходите за обезщетенията в натура, да се определя по същите правила като тези по член 28 от Регламента. Както отбелязва Съдът, „[с]ъгласно тези правила институцията по местопребиваване предоставя на пенсионерите обезщетенията в натура от името и за сметка на институцията на една от компетентните по отношение на пенсиите държави членки“ ( 15 ).

40. Въз основа на това Съдът заключава, че „[п]ри така установената с членове 27, 28 и 28а от [Регламента] система институцията, която трябва да покрива разходите за обезщетенията в натура, винаги ще е институцията на държава членка, която е компетентна по отношение на пенсиите, тъй като пенсионерът би имал право на тези обезщетения съгласно законодателството на тази държава членка, ако пребиваваше на нейна територия. Когато две или повече държави членки са компетентни по отношение на пенсиите, разходите за обезщетенията в натура се възлагат на една от тях въз основа на конкретни критерии като местопребиваването на заинтересованото лице или, ако нито една от тях не е и държава по местопребиваването на това лице — времето, през което лицето е било субект на законодателството на всяка от тези държави членки“. По този въпрос Съдът също така подчертава, че „[т]ака установената в тази система връзка между компетентността за отпускане на пенсии и задължението за покриване на разходите за обезщетения в натура води до извода, че това задължение е производно на фактическата компетентност по отношение на пенсиите“ ( 16 ).

41. В по-новото Решение по дело Van Delft и др. Съдът потвърждава тези принципи, като посочва, че „държавата членка, която отговаря за изплащането на пенсията или на обезщетението за неработоспособност на носител на правото, който пребивава в друга държава членка, понася съществената част от риска, свързан с предоставянето на обезщетения за болест в натура в държавата членка, в която същият пребивава“ ( 17 ).

42. Според мен от практиката на Съда ясно следва, че в същината си член 28 от Регламента предполага задължителна връзка между пенсията и обезщетенията в натура. В такъв случай държавата членка, която е длъжна да предостави пенсията, винаги ще е длъжна и да покрива разходите за обезщетенията в натура.

43. Това тълкуване на член 28 намира допълнително потвърждение в следните три съображения.

44. На първо място, както посочват някои от участниците в производството пред Съда, нормата на член 28 се основава на разбирането, че финансирането на всяка социалноосигурителна система неизбежно зависи от вноските, заплащани от гражданите, които се занимават с някаква форма на икономическа дейност ( 18 ). В този смисъл е логично и справедливо разходите за обезщетенията в натура в периода, когато лицето е в пенсия, да се покриват от държавата членка, в която пенсионерът най-дълго време е извършвал икономическа дейност ( 19 ). Приема се, че именно в тази държава пенсионерът ще е заплатил най-голямата част от своите осигурителни вноски.

45. Според тълкуването, защитавано от жалбоподателите в главното производство, трябва да се взема предвид и времето, през което съответният пенсионер по всяка вероятност не е плащал вноски или е плащал съвсем малко. В някои случаи обаче това би означавало по-дългите периоди, през които не са плащани вноски, да вземат превес над по-кратките периоди, през които са правени вноски. Факт е, че някои държави членки предлагат обезщетения в натура с единственото условие за местопребиваване на тяхна територия.

46. В „De Legibus“ („За законите“) римският оратор Марк Тулий Цицерон пише: „salus populi suprema lex esto“ („благото на народа да бъде най-висш закон“) ( 20 ). И аз споделям вярата, че една от основните цели на всяка държавна общност трябва да е грижата за благото на нейните граждани. За целта държавите трябва да осигуряват широк достъп до здравни услуги на всички граждани, независимо от възможните различия в доходите и имуществото им. Всъщност в повечето развити общества е въведено законово изискване за всеобщ достъп до широк набор от обществени здравни и медицински услуги ( 21 ). Тук е мястото да се напомни, че Всеобщата декларация на ООН за правата на човека предвижда, че „[в]секи човек като член на обществото има право на социална сигурност“ (член 22) и че „[в]секи човек има право на жизнено равнище, включително прехрана, облекло, жилище, медицинско обслужване и необходимите социални грижи, което е необходимо за поддържане на неговото и на семейството му здраве и благосъстояние. Той има право на осигуряване в случай на безработица, болест, инвалидност, овдовяване, старост или други случаи на лишаване от средства за съществуване по независещи от него причини“ (член 25, точка 1). В член 35 от Хартата на основните права на Европейския съюз, който е озаглавен „Закрила на здравето“, аналогично се предвижда, че „[в]секи има право на достъп до здравна профилактика и да ползва медицински грижи при условията, установени от националните законодателства и практики“.

47. Системите, които осигуряват широк достъп до здравни обезщетения за цялото население, обаче неизбежно налагат и по-високи разходи за обществото. Разходите за здравни грижи по отношение на някои категории лица като безработни, студенти, деца и бременни жени обикновено трябва да се покриват от вноските на работещите граждани или най-общо с пари от данъци.

48. Според мен закрепеното в член 28 от Регламента правило е предназначено да гарантира, че държавите членки, които имат по-щедра политика в това отношение, няма да се окажат длъжни да покриват разходите за обезщетенията в натура на пенсионери, които не са заплащали вноски към тяхната социалноосигурителна система или са заплащали много малка част от вноските си там.

49. Като показателен пример за обективната несправедливост на подобна система — която влече риска държавите членки да бъдат подтикнати „да се състезават за последното място“ в достъпа до здравеопазване — може да бъде посочен тъкмо случаят с г-н Farrington.

50. Г-н Farrington твърди, че Обединеното кралство трябва да е държавата членка, която съгласно член 28, параграф 2, буква б) от Регламента отговаря за разходите за обезщетенията в натура, които му се предоставят в Испания, тъй като той е живял в Обединеното кралство от 1948 г., когато е бил на 7 години, до 1972 г., когато емигрира в Нидерландия след 14 години трудова заетост. Това означава, че през по-голямата част от живота си в Обединеното кралство г-н Farrington е имал достъп до услугите на Националната здравна служба (National Health Service) просто защото е пребивавал в страната. Обратно, г-н Farrington е работил в Нидерландия през целия 32-годишен период на пребиваването си там (от 1972 г. до 2004 г.). Може да се приеме, че г-н Farrington е платил много повече вноски към социалноосигурителната система в Нидерландия, отколкото в Обединеното кралство — или най-малкото, че това би важало за повечето хора в подобно положение. Затова не виждам причина защо Обединеното кралство, а не Нидерландия, да трябва да покрива разходите за обезщетенията в натура, които г-н Farrington има право да получава в своята нова държава на пребиваване, докато е в пенсия.

51. Този пример показва, че защитаваното от жалбоподателите в главното производство тълкуване на член 28, параграф 2, буква б) не може да е правилно. По същество тълкуването на разглежданото понятие като отнасящо се просто до законодателството относно осигуряването за болест и майчинство би прекъснало връзката между получаваните от държавата вноски и предоставяните от нея обезщетения, докато именно тази връзка е в основата на всички социалноосигурителни системи. Както основателно посочва Комисията, това би довело до небалансирано разпределяне на финансовата тежест между отделните държави членки, а аз бих добавил — и до потенциални рискове за стабилността на някои социалноосигурителни системи.

52. Както изтъкват жалбоподателите в главното производство, тяхното тълкуване на разглежданото понятие намира подкрепа в едно решение на шведския Върховен административен съд от 14 декември 2011 г. ( 22 ), в което се обсъждат факти, сходни с разглежданите в главното производство. По това дело Върховният административен съд приема, че член 28 от Регламента, който е част от глава 1, „Болест и майчинство“, от дял III от Регламента, е изключение от общите разпоредби по член 13 от дял II от Регламента за определянето на приложимото законодателство, и оттук заключава, че терминът „законодателство“ трябва да се тълкува в смисъл на социалноосигурителното законодателство в областта на обезщетенията за болест и майчинство.

53. Вярно е, че член 28 е включен в глава 1, „Болест и майчинство“, от дял III от Регламента. Това обаче не означава, че значението на разглежданото понятие се свежда до законодателството относно осигуряването за болест и майчинство. Както отбелязва шведското правителство, заглавията на главите указват само за кой вид обезщетения се прилагат нормите на съответната глава в отклонение от общите норми на дял II от Регламента ( 23 ).

54. Несъстоятелността на доводите на жалбоподателите в главното производство — доколкото се основават на заглавието на глава 1 — проличава, ако това заглавие се съпостави с общото заглавие на дял III („Особени разпоредби във връзка с различните категории обезщетения“) и със заглавията на следващите глави от този дял, всяко от които указва съответните категории обезщетения ( 24 ).

55. На второ място, ако се възприеме предлаганото от мен тълкуване на разглежданото понятие, стълкновителната норма ще е сравнително лесна за прилагане, а последиците ѝ ще са предвидими в съответствие с изискването за правна сигурност, както правилно отбелязва правителството на Обединеното кралство ( 25 ). Информацията за времето, през което пенсионерът се е осигурявал за пенсия в отделните държави членки, се документира и несъмнено е известна на компетентните институции във всяка държава членка.

56. Обратно, изложеното в точка 24 от настоящото решение тълкуване на член 28, параграф 2, буква б) от Регламента, което защитават CVZ и нидерландското и шведското правителство, като че ли има много по-непредвидими последици. Тъй като някои клонове на социалноосигурителното право често се прилагат за всички пребиваващи в държавата членка лица, основният критерий за прилагането на член 28, параграф 2, буква б) от Регламента най-често би се свеждал до продължителността на пребиваването на съответното лице в определена страна. Както обаче някои правителства трябваше да признаят в съдебното заседание, тази информация невинаги може лесно и бързо да се издири и невинаги е напълно надеждна. Докато информацията за времето, през което даден гражданин е плащал пенсионноосигурителни вноски, се документира надлежно и може лесно да се провери, същото не може да се каже за времето, през което гражданите са субекти на други клонове на социалноосигурителното право.

57. Освен това нидерландското и шведското правителство сами изтъкват, че член 28, параграф 2, буква б) е предназначен да гарантира, че разходите за обезщетенията в натура ще са за сметка на държавата, в която пенсионерът е работил най-дълго време и съответно по всяка вероятност е платил най-много осигурителни вноски. Предлаганото от тези правителства тълкуване на разпоредбата обаче видимо не гарантира постигането на тази цел във всички случаи. Всъщност тяхното тълкуване предполага за целите на член 28 от Регламента да се взема предвид цялото време, през което гражданинът е бил субект на определен клон на социалноосигурителното право. Не би имало никакво значение дали през определено време гражданинът е бил например само дете с право на достъп до осигуряваните от съответната държава членка всеобщи здравни услуги, или е бил работник, заплащащ всички дължими осигурителни вноски. Факторът време би останал единственият релевантен критерий в контекста на член 28, параграф 2, буква б) от Регламента.

58. Това според мен не може да бъде правилното тълкуване на член 28, параграф 2, буква б). То пак би довело до опасност от несправедливо натоварване на онези държави членки, които предоставят на пребиваващите на тяхна територия лица някаква форма на социална сигурност, независимо дали тези граждани извършват икономическа дейност и дали плащат вноски към местната социалноосигурителна система.

59. Както обясних в точки 50 и 51 по-горе, подобен резултат според мен би бил не само несправедлив спрямо държавите членки, които имат по-щедри социалноосигурителни системи, но и потенциално вреден за финансовата стабилност на тези системи.

60. Трябва да се признае, че в буква й) от член 1, който съдържа дефинициите за целите на Регламента, терминът „законодателство“ е дефиниран като „законите, подзаконовите и други разпоредби, както и всички настоящи и бъдещи мерки за прилагане от всяка държава членка, които се отнасят за клоновете и схемите на социално осигуряване, предвидени в член 4, параграфи 1 и 2, или предвидените в член 4, параграф 2a специални обезщетения, получавани без вноски“. Това като че ли предполага широко тълкуване на разглежданото понятие.

61. Аз обаче не намирам този довод за убедителен. Според мен дефиницията по член 1 задължително трябва да е всеобхватна, тъй като се прилага за целия Регламент. Широката дефиниция на термина „законодателство“ съответства на целта на законодателя на ЕС да осигури еднакво прилагане на Регламента във всички държави членки въпреки многообразието на техните социалноосигурителни системи. Същевременно дефиницията по член 1 е предназначена и да очертае границата с онова, което не следва да се смята за социалноосигурително законодателство (например колективните трудови договори или специалните схеми за самонаети лица, които се създават по инициатива на заинтересованите).

62. Това не означава, че при всяко срещане в Регламента терминът трябва неизменно да се разбира според дефиницията в член 1 ( 26 ). Напълно възможно е в някои разпоредби на Регламента терминът „законодателство“ да е употребен в особен смисъл, така че да се отнася само до някои клонове на законодателството.

63. Именно така е в член 28 от Регламента. Терминът „законодателство“ в член 28, параграф 2, буква б) според мен не трябва да се тълкува напълно изолирано от останалата част от тази разпоредба. Показателно е, че член 28, параграф 1 се отнася до всеки „пенсионер, който има право на пенсия съгласно законодателството на една държава членка или на пенсии съгласно законодателството на две или повече държави членки“. При това положение препращането към параграф 1 в уводната част на параграф 2 сочи, че разпоредбата на параграф 2 се прилага само в случаите, за които се отнася и параграф 1 ( 27 ).

64. Следователно, когато член 28 се тълкува в неговата цялост, става ясно, че релевантно е именно законодателството, съгласно което лицето има право на пенсия, а не законодателството, свързано със всички клонове на социалноосигурителната система.

65. На трето и последно място, предлаганото от мен тълкуване на разглежданото понятие намира подкрепа и в две други правни разпоредби.

66. Първо, член 33, параграф 1 от Регламента предвижда, че „институцията на държава членка, която отговаря за изплащането на пенсия и която прилага законодателство, предвиждащо приспадане от пенсиите на вноски за болест и майчинство, има право да извършва такова приспадане […] от платимата от въпросната институция пенсия, доколкото разходите за обезщетенията […] са за сметка на институция на споменатата държава членка“.

67. Тази разпоредба потвърждава идеята, че именно държавата членка, която отговаря за изплащането на пенсията, трябва да покрива и разходите за обезщетенията в натура, предоставяни от държавата по пребиваването на пенсионера. Това обяснява защо на тази държава е разрешено да приспада определени суми от пенсията, платима на пенсионера. Следва да се отбележи, че в Решение по дело Rundgren, посочено по-горе, Съдът ясно е постановил, че терминът „платима“ в член 33 означава, че пенсията трябва фактически да се изплаща на пенсионера и че хипотетичната компетентност за изплащане на пенсия не е достатъчна, за да има право компетентната институция да прави удръжки ( 28 ).

68. Второ, релевантен се явява и член 95 от Регламент (ЕИО) № 574/72 на Съвета от 21 март 1972 година относно определяне на реда за прилагане на Регламент (ЕИО) № 1408/71 ( 29 ), който е озаглавен „Възстановяване на обезщетения в натура, предоставени по осигуровка за болест и майчинство на пенсионери и членове на техните семейства, които не пребивават в държава членка, съгласно чието законодателство получават пенсия и имат право на обезщетения“. Във връзка с тази разпоредба в Решение по дело Van der Duin Съдът постановява, че „сумата на обезщетенията, предоставяни на основание […] член 28, по принцип се възстановява на институцията по местопребиваване от компетентната институция на държавата, която е длъжна да изплаща пенсията […]“ ( 30 ).

69. Ако се приеме предлаганото от жалбоподателите в главното производство тълкуване на член 28, параграф 2, буква б) от Регламента или пък тълкуването, защитавано от CVZ, тези две разпоредби биха изгубили всякакъв смисъл, защото няма да е изключено в някои случаи да се наложи разходите за обезщетенията в натура да бъдат покривани от държава членка, която изобщо не плаща пенсия на пенсионера. В такива случаи очевидно не би имало начин да се приспадат суми от пенсията, нито разходите биха били възстановявани от институция, която е длъжна да изплаща пенсията.

70. Поради изложените съображения смятам, че разглежданото понятие се отнася до пенсионното законодателство.

71. След този извод трябва да се обсъди още един въпрос. В преюдициалното си запитване Centrale Raad van Beroep всъщност изразява съмнения относно това какви видове пенсионно осигуряване следва да се вземат предвид за целите на член 28 от Регламента в случаи като разглеждания.

72. Смятам, че по този въпрос текстът на член 28 от Регламента би трябвало да се тълкува, първо, широко, и второ, в съответствие с релевантното национално законодателство.

73. По първия аспект следва да се отбележи, че нищо в текста на Регламента не сочи тази разпоредба да подлежи на стриктно тълкуване. Обратно, изразът „на чието законодателство пенсионерът е бил […] субект“ явно нарочно е формулиран във възможно най-широк смисъл.

74. Всъщност в Решение по дело Rundgren, посочено по-горе, Съдът постановява, че „думата „пенсия“ в член 28a от Регламент № 1408/71 се отнася както до пенсиите, изплащани въз основа на местопребиваване и включващи в частност обезщетенията за инвалидност и за старост […], така и пенсиите, изплащани въз основа на упражнявана трудова дейност […]“ ( 31 ). Убеден съм, че терминът трябва да се тълкува по същия начин и за целите на член 28 от Регламента.

75. Освен това, макар на английски език член 28 от Регламента да съдържа израза „pensions payable“ („платими пенсии“), на много от останалите езици текстът на този нормативен акт е формулиран другояче. На датски език например същият израз в заглавието на член 28 е „ret til pension eller rente“, на нидерландски — „Pensioenen of renten“, на френски — „pensions ou rentes dues“, на италиански — „pensioni o rendite dovute“, на португалски — „pensões ou rendas devidas“, а на испански — „pensiones o rentas debidas“ (дословно на български: „дължими пенсии“) ( 32 ). Това сравнение сочи, че е необходимо широко тълкуване на обхвата на член 28.

76. Накратко казано, няма данни законодателят на ЕС да е искал да ограничи обхвата на член 28 до определени видове пенсионно осигуряване или определени периоди на пенсионно осигуряване, например осигуряването за старост или осигуряването през периода на трудова заетост на съответното лице. В този смисъл не виждам причина да не се вземат предвид периодите, през които пенсионерът е плащал вноски на една държава членка по доброволна осигурителна схема, когато отчитането им е предвидено в националното законодателство.

77. Въвеждането на разграничение между различните видове пенсии или различните периоди на пенсионно осигуряване освен това би внесло елемент на сложност и несигурност в критерия, предвиден в член 28, параграф 2, буква б) от Регламента.

78. Във връзка с втория аспект бих искал да напомня, че Съдът вече е постановявал, че по принцип съгласно член 1, буква с) от Регламент № 1408/71 условията относно осигурителните периоди се определят изключително от държавата членка, съгласно чието законодателство са завършени съответните периоди ( 33 ).

79. Фактът, че като цяло член 28 оставя уредбата на този въпрос на релевантното местно законодателство, според мен е и в съответствие с обстоятелството, че Регламентът е приет на основание на разпоредбата, закрепена понастоящем в член 48 ДФЕС (предишният член 51 от Договора за ЕИО). В това отношение постоянната практика на Съда е, че „доколкото член 48 ДФЕС предвижда координация, а не хармонизация на законодателствата на държавите членки, материалните и процесуалните различия между системите за социална сигурност на отделните държави членки и следователно между правата на осигурените по тези системи лица не се засягат от тази разпоредба“ ( 34 ).

80. По тази причина заключавам, че терминът „пенсии“ трябва да се разбира широко и в съответствие с релевантното национално законодателство, така че в съответните случаи да включва и пенсиите, платими от държавите членки въз основа на доброволно осигуряване.

V – Заключение

81. Предвид изложеното дотук предлагам на Съда да отговори на преюдициалния въпрос на Centrale Raad van Beroep (Нидерландия), както следва: „С израза „законодателство[, на което] пенсионерът е бил най-дълго време субект“ в член 28, параграф 2, буква б) от Регламент (ЕИО) № 1408/71 се има предвид пенсионното законодателство. Терминът „пенсии“ трябва да се тълкува широко и в съответствие с релевантното национално законодателство, така че в съответните случаи да включва и пенсиите, платими от държавите членки въз основа на доброволно осигуряване“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) Регламент (ЕИО) № 1408/71 на Съвета от 14 юни 1971 година за прилагането на схеми за социална сигурност на заети лица, самостоятелно заети лица и членове на техните семейства, които се движат в рамките на Общността (наричан по-нататък „Регламентът“) (ОВ L 149, стр. 2; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 1, стр. 26).

( 3 ) Шесто съображение от Регламента.

( 4 ) Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социална сигурност (ОВ L 166, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 82, и поправка в ОВ L 33, 2008 г., стр. 12) отменя и заменя Регламента, считано от 1 май 2010 г., датата, от която новият регламент започва да се прилага в резултат от влизането в сила на Регламент (ЕО) № 987/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 16 септември 2009 година за установяване процедурата за прилагане на Регламент (ЕО) № 883/2004 за координация на системите за социална сигурност (ОВ L 284, стр. 1).

( 5 ) До 1 януари 2006 г. точка 1, буква а) от раздел Р (Нидерландия) от приложение VI към Регламента е предвиждала: „По отношение на правото на обезщетения в натура съгласно нидерландското законодателство, с оглед прилагане на разпоредбите на дял III, глава 1, лица, имащи право на обезщетения, означава лица, които са осигурени или съвместно осигурени съгласно осигурителната схема, предвидена от нидерландския закон за осигурителните фондове за болест“.

( 6 ) Към меродавния момент точка 1, буква а) от раздел С (Нидерландия) от приложение VI към Регламента предвижда: „Що се отнася до правото на обезщетения в натура съгласно законодателството в Нидерландия, лицата, които имат право на обезщетения в натура с цел да се изпълнят глави 1 и 4 на дял III на настоящия регламент, означава: i) лицата, които са задължени да започнат да се осигуряват при здравноосигурително дружество, съгласно член 2 от [ZVW], и ii) доколкото не попадат в обхвата на подточка i), […] лица, пребиваващи на територията на друга държава членка, които съгласно регламента имат право на здравни грижи в държавата, в която пребивават, като разноските се поемат от Нидерландия“.

( 7 ) Решение от 10 май 2001 г., C-389/99, Recueil, стр. I-3731.

( 8 ) Вж. Решение от 18 юли 2006 г. по дело Nikula, C-50/05, Recueil, стр. I-7029, точка 20, и Решение от 3 март 2011 г. по дело Tomaszewska, C-440/09, Сборник, стр. I-1033, точка 28.

( 9 ) Решение от 9 февруари 2011 г. по дело Van Delft и др., C-345/09, Сборник, стр. I-9879, точки 99 и 100, както и Решение от 16 юли 2009 г. по дело Von Chamier-Glisczinski, C-208/07, Сборник, стр. I-6095, точки 84 и 85.

( 10 ) Решение от 10 юли 1986 г. по дело Lujten, 60/85, Recueil, стр. 2365, точка 14, и Решение от 14 декември 1989 г. по дело Agegate, C-3/87, Recueil, стр. I-4459, точка 27.

( 11 ) Решение от 12 юни 1986 г. по дело Ten Holder, 302/84, Recueil, стр. 1821, точка 21 и цитираната съдебна практика.

( 12 ) Вж. в този смисъл Решение от 29 юни 1994 г. по дело Aldewereld, C-60/93, Recueil, стр. I-2991, точки 16—20, и Решение по дело Van Delft и др., посочено по-горе, точка 52 и цитираната съдебна практика.

( 13 ) Решение от 27 май 1982 г. по дело Aubin, 227/81, Recueil, стр. 1991, точка 11.

( 14 ) Решение по дело Rundgren, посочено по-горе, точки 44 и 45.

( 15 ) Пак там.

( 16 ) Решение по дело Rundgren, посочено по-горе, точки 46 и 47.

( 17 ) Решение по дело Van Delft и др., посочено по-горе, точка 79.

( 18 ) Целият Регламент се крепи на тази постановка, както личи от член 13, параграф 2, буква а), който гласи: „лице, което е заето на работа на територията на една държава членка, е подчинено на законодателството на тази държава, дори и ако пребивава на територията на друга държава членка, или ако седалището или мястото на стопанска дейност на предприятието или лицето, което го е наело на работа се намира на територията на друга държава членка“.

( 19 ) По този въпрос в точка 11 от заключението си по дело Nikula, посочено по-горе, генералният адвокат Poiares Maduro отбелязва, че „доколкото е възможно, следва разходите за предоставяните обезщетения да се възложат в тежест на държавата, в която заинтересованото лице е упражнявало дейността, с оглед на която има право на пенсия“.

( 20 ) Книга III, част III, абзац 8; на български език вж. „За държавата. За законите“, 1994 г., прев. М. Костова.

( 21 ) Неотдавна в Съединените американски щати (САЩ) бе приет федерален закон, чиято цел е да увеличи процента на здравноосигурените американски граждани. Вж. Patient Protection and Affordable Care Act (PPACA), често наричан в медиите „здравноосигурителният закон на Обама“ („Obamacare“). Законът е промулгиран от американския президент Барак Обама на 23 март 2010 г. На 28 юни 2012 г. в решението си по дело National Federation of Independent Business с/у Sebelius (567 U.S. (2012) Върховният съд на САЩ потвърждава конституционността на закона в по-голямата му част.

( 22 ) Решение по дело Wehmeyer, 4381-10.

( 23 ) Всъщност в точка 48 от заключението си по дело Rundgren, посочено по-горе, генералният адвокат Alber застъпва становището, че предвид контекста им членове 28 и 28a от Регламента се отнасят до пенсиите.

( 24 ) Глава 2 — „Инвалидност“, глава 3 — „Старост и смърт (пенсии)“, глава 4 — „Трудови злополуки и професионална болест“, глава 5 — „Помощи при смърт“, глава 6 — „Обезщетения за безработица“, глава 7 — „Семейни обезщетения“, глава 8 — „Обезщетения за деца на издръжка на пенсионери и обезщетения за сираци“.

( 25 ) Всъщност Съдът вече е подчертавал необходимостта системата, прилагана въз основа на Регламента, да е предсказуема, за да съответства на принципа на правната сигурност. Вж. Решение от 30 март 2000 г. по дело Banks и др., C-178/97, Recueil, стр. I-2005, точка 41, както и точка 45 от заключението на генералния адвокат Jacobs по дело Van Pommeren-Bourgondiën (C-227/03, Решение от 7 юли 2005 г., Recueil, стр. I-6101).

( 26 ) Както посочих в точка 34 от заключението си от 29 май 2013 г. по дело Brey (С-140/12, все още висящо пред Съда), по принцип е желателно понятията от правото на ЕС да се тълкуват еднакво, тъй като това способства за постигане на по-голяма правна сигурност. Еднаквото тълкуване обаче невинаги е възможно на практика.

( 27 ) Член 28, параграф 2 от Регламента гласи: „В уредените в параграф 1 случаи […]“.

( 28 ) Решение по дело Rundgren, посочено по-горе, точки 47—50.

( 29 ) ОВ L 74, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 1, стр. 74.

( 30 ) Решение от 3 юли 2003 г. по дело Van der Duin и ANOZ Zorgverzekeringen, C-156/01, Recueil, стр. I-7045, точка 44.

( 31 ) Решение по дело Rundgren, посочено по-горе, точка 39.

( 32 ) За разлика от това на други езици, текстът на това заглавие прилича повече на английския текст: формулировката на естонски език е „makstavad pensionid“, на фински — „maksettavat eläkkeet“, на немски — „Rentenanspruch“, а на шведски — „Rätt till pensioner“.

( 33 ) Вж. в частност Решение по дело Tomaszewska, посочено по-горе, точка 26, и Решение от 18 април 2013 г. по дело Mulders, C-548/11, точка 37.

( 34 ) Вж. по-специално Решение от 11 април 2013 г. по дело Jeltes и др., C-443/11, точка 43. Вж. също Решение по дело Von Chamier-Glisczinski, посочено по-горе, точка 84 и Решение от 15 януари 1986 г. по дело Pinna, 41/84, Recueil, стр. 1, точка 20.