ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

G. HOGAN

представено на 11 март 2021 година ( 1 )

Производство за даване на становище 1/19

образувано по искане на Европейския парламент

„Искане за становище на основание член 218, параграф 11 ДФЕС — Конвенция за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие (Истанбулска конвенция) — Присъединяване на Съюза — Външна компетентност на Съюза — Подходящи правни основания — Член 78, параграф 2 ДФЕС — Член 82, параграф 2 ДФЕС — Член 83, параграф 1 ДФЕС — Член 84 ДФЕС — Разделяне на решенията за подписване и за сключване на Конвенцията на две в зависимост от приложимите правни основания — Съвместимост с Договорите за ЕС и за функционирането на ЕС — Практика за „общо съгласие“ — Съвместимост с Договорите за ЕС и за функционирането на ЕС — Допустимост на искането за становище“

I. Въведение

1. По-новата практика на Съда изобилства от примери, че отношенията между държавите членки и Европейския съюз при сключването на международни споразумения, обвързващи както държавите членки, така и Съюза, поставят някои от най-трудните и сложни въпроси в правото на Съюза. Разграничаването на съответните правомощия на държавите членки и на Съюза (и взаимодействието помежду им) неизменно налага да се решават сложни квалификационни въпроси, което често изисква подробен и задълбочен анализ на международното споразумение, а то невинаги е изготвено при съобразяване на фините особености на институционалното устройство на Съюза (и разделението на правомощията в него).

2. Това за съжаление е вярно и за международното споразумение, до което се отнася разглежданото тук искане за становище по член 281, параграф 11 ДФЕС, а именно Конвенцията за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие, приета на 7 април 2011 г. от Комитета на министрите на Съвета на Европа (наричана по-нататък „Истанбулската конвенция“). Макар че тази конвенция служи на благородната и достойна цел на борбата с насилието над жени и деца, въпросът дали сключването ѝ би било съвместимо с Договорите на Съюза поставя сложни и донякъде нови правни проблеми, които, естествено, трябва да бъдат подложени на обективен и безпристрастен правен анализ. Казусът възниква по следния начин.

II. Историята на Истанбулската конвенция

3. През 1979 г. в рамките на Организацията на Обединените нации е приета Конвенцията за премахване на всички форми на дискриминация по отношение на жените (наричана по-нататък „CEDAW“). Тази конвенция е допълнена с препоръки, изготвени от Комитета за премахване на всички форми на дискриминация по отношение на жените (наричан по-нататък „Комитетът по CEDAW“), в това число Обща препоръка № 19 (1992 г.) относно насилието срещу жени, актуализирана с Обща препоръка № 35 относно основаното на пола насилие над жени (2017 г.). В тези препоръки се посочва, че основаното на пола насилие представлява дискриминация по смисъла на CEDAW.

4. В препоръка към своите държави членки Съветът на Европа предлага първата по рода си в Европа всеобхватна стратегия за превенция на насилието над жени и за защита на пострадалите във всички държави — членки на тази организация.

5. През декември 2008 г. Съветът на Европа създава експертна комисия, наречена Експертна група за действие срещу насилието над жени и домашното насилие (наричана по-нататък „Grevio“). Тази комисия, съставена от представители на правителствата на държавите — членки на Съвета на Европа, е натоварена със задачата да изготви един или повече обвързващи правни акта „за превенция и борба с домашното насилие, включително специфичните форми на насилие над жени, другите форми на насилие над жени, както и за защита и подкрепа на пострадалите от такова насилие и за преследване на извършителите“.

6. Grevio провежда девет заседания и през декември 2010 г. завършва работата си върху текста на проектоконвенцията. Съюзът не участва в преговорите ( 2 ).

7. Конвенцията за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие (Истанбулската конвенция) е приета от Комитета на министрите на Съвета на Европа на 7 април 2011 г. Открита е за подписване на 11 май 2011 г. на 121‑ата сесия на Комитета на министрите в Истанбул ( 3 ).

8. На 5 и 6 юни 2014 г. Съветът на Европейския съюз, заседаващ на равнище министри на правосъдието и вътрешните работи, приема заключения, с които приканва държавите членки да подпишат, сключат и приложат тази конвенция.

9. Впоследствие, на 4 март 2016 г., Комисията представя на Съвета на Европейския съюз предложение за решение на Съвета за подписване на Истанбулската конвенция от името на Европейския съюз. В предложението се посочва, че сключването на Конвенцията е въпрос от компетентността както на Съюза, така и на държавите членки. Що се отнася до Съюза, предложението на Комисията предвижда Истанбулската конвенция да бъде подписана с единно решение на основание член 82, параграф 2 ДФЕС и член 84 ДФЕС.

10. Заедно с това предложение за решение на Съвета за подписване на Истанбулската конвенция от името на Съюза Комисията представя на Съвета и предложение за единно решение на Съвета, с което да се разреши сключването на Конвенцията от името на Съюза. Предложеното от Комисията правно основание е същото като посоченото в предложението на Комисията за подписването на Конвенцията, тоест отново член 82, параграф 2 ДФЕС и член 84 ДФЕС.

11. При обсъжданията на проекторешението в подготвителните органи на Съвета става ясно, че сключването на Истанбулската конвенция от Съюза в някои предложени от Комисията области няма да получи подкрепата на изискваното квалифицирано мнозинство от членовете на Съвета. Затова е взето решение да се ограничат областите, в които Съюзът ще сключи Истанбулската конвенция, така че да са само области, в които Съюзът има изключителна компетентност според тези подготвителни органи. Затова правните основания на предложението са изменени, като е премахнато позоваването на член 84 ДФЕС, а към член 82, параграф 2 ДФЕС са добавени член 83, параграф 1 ДФЕС и член 78, параграф 2 ДФЕС. Решено е също така предложението на Комисията за решение на Съвета за подписване на Истанбулската конвенция да се раздели на две части и да се приемат две решения, за да се отчетат особените позиции на Ирландия и Обединеното кралство, както е предвидено в Протокол № 21, приложен към Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС.

12. Тези промени, направени на заседанието на Комитета на постоянните представители (Корепер) на 26 април 2017 г., са одобрени от Комисията.

13. На 11 май 2017 г. Съветът приема две отделни решения във връзка с подписването на Истанбулската конвенция, а именно: – Решение (ЕС) 2017/865 на Съвета от 11 май 2017 година за подписване, от името на Европейския съюз, на Конвенцията на Съвета на Европа за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие по отношение на частите, свързани със съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси (ОВ L 131, 2017 г., стр. 11). Материалноправните разпоредби, посочени в решението като негово правно основание, са член 82, параграф 2 ДФЕС и член 83, параграф 1 ДФЕС, – Решение (ЕС) 2017/866 на Съвета от 11 май 2017 година за подписване, от името на Европейския съюз, на Конвенцията на Съвета на Европа за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие по отношение на правото на убежище и забраната за връщане (ОВ L 131, 2017 г., стр. 13). Материалноправната разпоредба, посочена в решението като негово правно основание, е член 78, параграф 2 ДФЕС.

14. Съображения 5—7 от двете решения гласят: „(5) Както Съюзът, така и неговите държави членки разполагат с компетентност в областите, обхванати от [Истанбулската конвенция]. (6) Конвенцията следва да бъде подписана от името на Съюза по отношение на частите, попадащи в изключителната компетентност на Съюза, доколкото конвенцията може да засегне общи правила или да промени техния обхват. Това съображение е приложимо по-специално към определени разпоредби на конвенцията, свързани със съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, и към разпоредбите на конвенцията, свързани с правото на убежище и забраната за връщане (non-refoulement). Държавите членки запазват своята компетентност до степента, в която конвенцията [не] засяга общи правила и не променя техния обхват. (7) Съюзът също така разполага с изключителна компетентност да поеме установените в конвенцията задължения по отношение на собствените си институции и публична администрация“.

15. Съгласно съображение 10 от Решение 2017/865 „Ирландия и Обединеното кралство са обвързани от [Директива 2011/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2011 година относно предотвратяването и борбата с трафика на хора и защитата на жертвите от него и за замяна на Рамково решение 2002/629/ПВР на Съвета (ОВ L 101, 2011 г., стр. 1) и Директива 2011/93/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно борбата със сексуалното насилие и със сексуалната експлоатация на деца, както и с детската порнография и за замяна на Рамково решение 2004/68/ПВР на Съвета (ОВ L 335, 2011 г., стр. 1 и поправка в ОВ L 18, 2012 г., стр. 7)] и следователно участват в приемането на настоящото решение“.

16. Съгласно съображение 10 от Решение 2017/866 „[в] съответствие с членове 1 и 2 от Протокол № 21 относно позицията на Обединеното кралство и Ирландия по отношение на пространството на свобода, сигурност и правосъдие, приложен към ДЕС и към ДФЕС, и без да се засяга член 4 от посочения протокол, тези държави членки не участват в приемането на настоящото решение [и] не са обвързани от него, нито от неговото прилагане“.

17. Съображение 11 от двете решения гласи, че „[в] съответствие с членове 1 и 2 от Протокол № 22 относно позицията на Дания, приложен към ДЕС и към ДФЕС, Дания не участва в приемането на настоящото решение и не е обвързана от него, нито от неговото прилагане“.

18. В съответствие с двете решения за подписването на Истанбулската конвенция същата е подписана от името на Съюза на 13 юни 2017 г. ( 4 ) Не е прието обаче решение за сключването ѝ.

19. На 9 юли 2019 г. на основание член 218, параграф 11 ДФЕС Европейският парламент подава до Съда искане за становище по присъединяването на Съюза към Истанбулската конвенция. Искането за становище е формулирано, както следва ( 5 ): „[1. а)] Член 82, параграф 2 и член 84 ДФЕС съставляват ли подходящо правно основание за акта на Съвета за сключване от името на Съюза на Конвенцията от Истанбул, или посоченият акт следва да се основава на член 78, параграф 2, член 82, параграф 2 и член 83, параграф 1 от ДФЕС[?] [1. б)] Необходимо или възможно ли е решенията относно подписването и сключването на Конвенцията да се разделят на две вследствие на този избор на правно основание? [2.] Сключването от страна на Съюза на Конвенцията от Истанбул съгласно член 218, параграф 6 от ДФЕС съвместимо ли е с Договорите, при положение че липсва общо съгласие на всички държави членки относно тяхното желание да бъдат обвързани с посочената конвенция?“.

III. По допустимостта на отправеното от Парламента искане за становище

20. Има два основни начина, по които сключвани от Съюза международни споразумения могат да бъдат отнасяни за разглеждане до Съда. Първият е обсъждането им от Съда по дела, които са му подсъдни вследствие на общите му правораздавателни правомощия, каквито са делата по жалби срещу актове на Съюза, по искове за установяване на неизпълнение на задължения или неправомерно бездействие и по преюдициални запитвания. Вторият начин — който е и релевантният в настоящия случай — е разглеждането на споразумението по реда на член 218, параграф 11 ДФЕС, който специално оправомощава Съда да дава становища по искане на държава членка, Парламента, Съвета или Комисията относно съвместимостта на предвидени международни споразумения на Съюза с Договорите ( 6 ).

21. Член 218 ДФЕС закрепва процедура с общо приложение за воденето на преговорите и сключването на международните споразумения, които Съюзът е компетентен да сключва в своите области на дейност ( 7 ). Последният параграф от този член — параграф 11, предвижда важния механизъм за предварителен конституционен контрол над предлаганите споразумения. Този механизъм е важен от правна гледна точка, тъй като съгласно член 216, параграф 2 ДФЕС сключените от Съюза международни споразумения обвързват институциите на Съюза и държавите членки и съответно биха могли по принцип да обуславят законосъобразността на актовете на тези институции. Подобен механизъм е и политически важен, тъй като самото подаване на искане за становище влече със себе си потенциални пречки за формалното сключване на споразумението ( 8 ).

22. Въпреки че производството по член 218, параграф 11 ДФЕС засега се използва сравнително рядко, постановените по този ред становища на Съда като цяло имат голямо практическо значение, не на последно място защото внасят яснота относно обхвата на правомощията на Съюза в областта на международното право, международните договори и сродни въпроси. Така в становищата на Съда са извеждани основополагащи принципи на правото в областта на външните отношения — от изключителния характер на правомощията на Съюза до принципа на автономия и конкретното му приложение при решаването на международни спорове. Някои от становищата на Съда закрепват конституционни принципи със значение отвъд непосредствено поставените въпроси и дори отвъд границите на правото на Съюза в областта на външните отношения ( 9 ).

23. Смисълът на производството е добре разяснен от Съда в становище 1/75 ( 10 ): „да предотврати усложненията, които биха възникнали от оспорване по съдебен ред на съвместимостта с Договорите на ангажиращи [Съюза] международни споразумения. Всъщност евентуално решение на Съда в смисъл, че подобно споразумение е несъвместимо с разпоредбите на Договора било поради съдържанието си, било поради избраната процедура за сключването му, задължително би довело до сериозни затруднения не само на равнището на [Съюза], но и на международните отношения и би могло да има неблагоприятни последици за всички заинтересовани страни, включително третите държави. За да се избегнат такива усложнения, в Договора е предвидено извънредното производство за предварително допитване до Съда с цел преди сключването на споразумението да се изясни дали то е съвместимо с Договора“.

24. Както посочва Съдът ( 11 ), съдебно решение, с което след сключването на ангажиращо Съюза международно споразумение евентуално се приеме за установено, че с оглед на неговото съдържание или на приетата за неговото сключване процедура споразумението е несъвместимо с разпоредбите на Договорите, всъщност неизбежно би довело до сериозни затруднения за Съюза не само във вътрешен план, но и от гледна точка на международните отношения, и би могло да има неблагоприятни последици за всички заинтересовани страни, включително третите държави.

25. Поисканото по настоящото дело становище изисква от Съда първо да обсъди някои важни проблеми относно допустимостта на отправените до Съда въпроси в рамките на това извънредно производство.

А. Повдигнатите от страните възражения за недопустимост

26. Много от страните по делото оспорват в редица отношения допустимостта на искането за становище.

27. Първо, що се отнася до буква a) от първия въпрос, Съветът заедно с Ирландия и унгарското правителство поддържа, че въпросът е недопустим в тази си част, тъй като е късно поставен. Според тях Парламентът е можел да обжалва решенията за подписване на Истанбулската конвенция и тогава да оспори избора на правни основания, но щом не го е направил, вече не може да отнася въпроса до Съда, тъй като това би съставлявало заобикаляне на правилата относно сроковете за обжалване и съответно превратно използване на производството за даване на становище.

28. Съветът оспорва и допустимостта на буква б) от първия въпрос в частта, в която се отнася до подписването на Истанбулската конвенция, тъй като решенията за подписването ѝ вече са влезли в сила.

29. Съветът също така твърди, че вторият въпрос е недопустим, понеже е хипотетичен. Въпросът не само бил формулиран твърде общо, но и се основавал на допускането, че Съветът е действал въз основа на някакво правило, което сам си е наложил и което изисква в случаите на смесени споразумения да се изчаква сключването на споразумението от всички държави членки, преди да го сключи и Съюзът, докато всъщност Парламентът не доказал да е налице такова правило за действие.

30. В по-общ план Съветът и испанското и унгарското правителство оспорват допустимостта на искането за становище в неговата цялост. Те изтъкват, първо, че процесът на вземане на решение е все още на подготвителен етап, и по-конкретно че не е достигнал стадия, на който Съветът трябва да поиска съгласието на Парламента. Тъй като по тази причина Парламентът все още имал възможност да изложи своята позиция по проекторешението за сключване на Истанбулската конвенция, искането за становище било подадено твърде рано и съответно недопустимо.

31. Освен това Съветът поддържа, че всъщност Парламентът възразява срещу бавното провеждане на процедурата по сключване на Конвенцията. За целта обаче Парламентът трябвало да предяви иск за установяване на неправомерно бездействие по член 265 ДФЕС. Тъй като производството за даване на становище има различна цел и не може да се използва, за да бъде задължена друга институция да предприеме определени действия, искането за становище трябвало и на това основание да бъде отхвърлено като недопустимо. Испанското, унгарското и словашкото правителство споделят това мнение.

32. Накрая, Съветът заедно с българското правителство, Ирландия, гръцкото, испанското, унгарското и полското правителство поддържа, че с искането си за становище Парламентът всъщност оспорва решението на Съвета Истанбулската конвенция да бъде сключена от Съюза само в ограничени нейни части, свеждащи се до разпоредби, които попадат в обхвата на изключителната компетентност на Съюза, и че следователно Парламентът оспорва точното разделение на правомощията между Съюза и държавите членки. Тъй като обаче предмет на производството за даване на становище можела да е само валидността на решението за сключване на Конвенцията, искането за становище трябвало да се отхвърли като недопустимо.

Б. Анализ

33. В самото начало следва да се отбележи, че предвид описаната по-горе правна и политическа значимост на производството за даване на становище по член 218, параграф 11 ДФЕС по принцип на това производство трябва да се признае относително широк обхват ( 12 ).

34. Ето защо по реда на това производство до Съда може да се отправят въпроси, които засягат както материалната, така и формалната валидност на решението за сключване на споразумението ( 13 ), но според мен с три ограничения, които по същество следва да гарантират, че няма да се налага Съдът да отговаря на въпроси без конкретно значение за сключването на определено споразумение ( 14 ).

35. Първо, поставените въпроси трябва задължително да се отнасят до международно споразумение, чието сключване би било непосредствено предстоящо и разумно предвидимо, ако не беше започнало производството по член 218, параграф 11 ( 15 ). Това следва от самия текст на член 218, параграф 11 ДФЕС, в който се говори за съвместимостта на „предвидено споразумение“ с Договорите. Затова Парламентът (или съответно всяка друга активно легитимирана страна по член 218, параграф 11 ДФЕС) не би могъл например да иска становище по реда на член 218, параграф 11 ДФЕС с цел Съдът да се произнесе съвсем абстрактно или чисто хипотетично дали сключването на определено международно споразумение би било в противоречие с правото на Съюза, при положение че изобщо не е предвидено да бъде сключено това споразумение или Съюзът ясно е указал, че няма да го сключи.

36. По принцип обаче отправяните въпроси може да се отнасят до всеки възможен вариант на сключването на предвиденото споразумение, стига целта на производството да е да се предотвратят усложненията, които може да произтекат от обявяването на акта за сключване на международно споразумение за невалиден ( 16 ). Всъщност, тъй като това производство не е състезателно и се провежда преди сключването на предложеното споразумение от Съюза, практиката на Съда, че не следва да дава консултативни становища по хипотетични въпроси, очевидно не е приложима в този си вид ( 17 ). Тъй като тази форма на предварителен контрол неизбежно съдържа елемент на хипотетичност, всеки друг извод би означавал да се лиши член 218, параграф 11 ДФЕС от общото му полезно действие (effet utile). Според мен само в особения случай, в който все още не са известни някои данни, необходими за отговора на съответния въпрос от искането за становище, този въпрос може да се обяви за недопустим, но не защото е хипотетичен, а защото за Съда е обективно невъзможно да отговори предвид етапа на преговорите или процедурата.

37. Второ, искането за становище трябва да поставя въпрос относно съвместимостта на сключването на такова споразумение с Договорите ( 18 ). Тъй като целта на това производство, а именно да се предотвратят усложненията, които може да произтекат от обявяването на акта за сключване на международно споразумение за невалиден, е от значение за тълкуването на самата разпоредба ( 19 ), зададеният въпрос трябва да се отнася само до аспекти, които може да се отразяват на валидността на акта за сключване на споразумението ( 20 ). Както постановява Съдът в становище 1/75 (Споразумение на ОИСР относно стандартите за местните разходи) от 11 ноември 1975 г. (EU:C:1975:145), производството за даване на становище „трябва […] да позволява да се отправят всякакви възможни въпроси […], доколкото пораждат съмнение в материалната или формалната валидност на [решението, с което се разрешава сключването на международно споразумение от името на Съюза] от гледна точка на Договора“ ( 21 ). Същевременно, макар че искането за становище може да се отнася до въпроса дали споразумението трябва да бъде сключено само от държавите членки, само от Съюза, или както от държавите членки, така и от Съюза, не може в рамките на производството за становище Съдът да се произнася по точното разграничение на правомощията помежду им. Всъщност в становище 2/00 (Протокол от Картахена по биологична безопасност) от 6 декември 2001 г. (EU:C:2001:664) Съдът постановява, че когато в една и съща област са учредени правомощия както за Съюза, така и за държавите членки, обхватът им не би могъл сам по себе си да има отражение върху самото наличие на компетентност за Съюза да сключи международното споразумение, нито по-общо върху материално- или процесуалноправната валидност на това споразумение от гледна точка на Договорите на Съюза ( 22 ).

38. Освен тези две материални предпоставки трябва да се има предвид и наличието на една формална предпоставка. Когато е налице проект на споразумение и Съдът трябва да се произнесе съвместими ли са разпоредбите на предвиденото споразумение с нормите на Договора, Съдът трябва да разполага с достатъчно данни във връзка със съдържанието на това споразумение, за да може да изпълни ефективно своята функция ( 23 ). Съответно, ако не съдържа необходимия обем данни за естеството и съдържанието на международното споразумение, искането за становище трябва да се обяви за недопустимо ( 24 ).

39. В светлината на тези принципи сега могат да се обсъдят различните възражения за недопустимост, повдигнати от страните по делото.

40. Що се отнася до първите две възражения за недопустимост, а именно, от една страна, че на етапа на подписването Парламентът не е оспорил избора на член 78, параграф 2 ДФЕС, член 82, параграф 2 ДФЕС и член 83, параграф 1 ДФЕС като правни основания и от друга страна, че е било възможно да се отнесе до Съда въпросът за валидността на решенията, с които се разрешава подписването на Истанбулската конвенция от името на Съюза, според мен към производството за становище са изцяло приложими по аналогия съображенията, с които е постановено решение от 9 март 1994 г., TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), доколкото се отнасят до общия принцип на правната сигурност ( 25 ). Следователно, щом Парламентът е можел, но не е оспорил валидността на решенията за подписване и те съответно са влезли в сила, тази институция не може да използва производството за становище, за да заобиколи сроковете за обжалване. Затова според мен трябва да се приеме, че буква б) от първия въпрос е недопустима, но само в частта, която се отнася до решенията за подписване на Истанбулската конвенция.

41. Като казвам това, съвсем не съм забравил, че в становище 2/92 (Трето ревизирано решение на ОИСР за националното третиране) от 24 март 1995 г. (EU:C:1995:83) Съдът постановява, че „макар и някои въпроси да може да се решат чрез използването на други способи за защита, в частност чрез подаването на жалба за отмяна […], това не е пречка преди това да се отправи искане за становище до Съда по реда на [член 218, параграф 11 ДФЕС]“ ( 26 ). Това обаче не означава, че самото производство по член 218, параграф 11 ДФЕС може да се използва като заместител на жалбата за отмяна, що се отнася до решенията за подписване, тъй като тези решения са влезли в сила и съответно са изтекли всички срокове за оспорването им с редовните способи за правна защита.

42. Както вече отбелязах обаче, разглежданото тук искане за становище е късно подадено само що се отнася до решението за подписване, което е отделно от всяко евентуално решение за сключване на споразумението. Съдът вече е посочвал, че решението, с което се разрешава подписването на международното споразумение, и актът за сключването на същото са два отделни юридически акта, които пораждат същностно различни задължения за заинтересованите страни, като вторият акт изобщо не представлява потвърждение на първия ( 27 ). Това поне предвиждат общоприетите принципи на международното договорно право. Затова остава възможно да се оспорва всяко евентуално решение, с което ще се разреши сключването на Истанбулската конвенция от името на Съюза.

43. Третото повдигнато възражение е, че вторият въпрос се основава на мълчаливото допускане, че Съветът неправилно се е смятал за длъжен да изчака всички държави членки да сключат Истанбулската конвенция, преди той да може да направи същото. Твърди се, че отправеното с тази цел искане за становище по член 218, параграф 11 ДФЕС съответно се опира на недоказана хипотеза и затова трябва да бъде отхвърлено като недопустимо.

44. В това отношение трябва да се отбележи, както обясних по-горе, че въпросите, отправяни до Съда с искане за становище, може да се отнасят до всеки възможен вариант на сключването на предвиденото споразумение, стига целта на производството да е да се предотвратят усложненията, които може да произтекат от обявяването на акта за сключване на международно споразумение за невалиден.

45. Наистина, когато става дума за жалби срещу актове на Съюза, ако отмяната на акта е поискана по съображението, че определена практика е в противоречие с Договорите, обжалваният акт може да бъде отменен само ако жалбоподателят докаже, че издалият акта орган се е смятал за длъжен да прилага тази практика или евентуално я е считал за задължителна и съответно че именно тази практика е причината или основанието за издадения акт ( 28 ). В контекста на производството за становище обаче поискалата становището държава членка или институция не носи някаква доказателствена тежест и може да зададе всякакъв въпрос, стига да е свързан с обстоятелства, които потенциално биха настъпили ( 29 ). Всъщност производството за даване на становище по самото си естество е начин да се вземе позицията на Съда по хипотетични обстоятелства, доколкото поначало то може да се отнася само до все още неприето решение за сключване на дадено споразумение. Затова, макар Парламентът да не е доказал, че Съветът се е смятал за длъжен да прилага въпросната практика, това не е основание за отхвърлянето на втория въпрос като недопустим.

46. Що се отнася до четвъртото възражение — че искането за становище е подадено твърде рано, следва да се припомни, че член 218, параграф 11 ДФЕС не предвижда срокове в това отношение ( 30 ). Единственото установено в тази разпоредба времево условие е, че сключването на споразумението трябва вече да е предвидено. Оттук следва, че всяка държава членка, Парламентът, Съветът и Комисията могат да изискат становище от Съда по всеки въпрос относно съвместимостта с Договорите на предстоящото решение за сключване на международно споразумение, стига Съюзът да предвижда сключването му ( 31 ) и стига още да не го е сключил. Тъй като исканията за становище трябва да се приемат за допустими дори когато процесът по приемане на решението за сключване на споразумението е още на подготвителен етап, обсъжданото тук възражение за недопустимост не може да бъде уважено.

47. Що се отнася до петото възражение, по което доводът на Съвета е, че Парламентът е трябвало да предяви иск за установяване на неправомерно бездействие, а не да подава искане за становище, следва да се подчертае, че предмет на производството по член 265 ДФЕС е осъждането на европейска институция за това, че в противоречие с правото на Съюза не е предприела определени действия. В настоящия случай, макар че наистина в преписката пред Съда има някои данни, които сочат, че Парламентът иска да ускори процеса по сключването на Истанбулската конвенция, това не променя факта, че нито един от зададените от Парламента въпроси не е свързан с някакво бездействие. Ето защо настоящото искане за становище не може да бъде обявено за недопустимо на такова основание ( 32 ).

48. Що се отнася до шестото възражение за недопустимост, повдигнато по съображението, че отправените въпроси всъщност се отнасят до разграничението на правомощията между Съюза и държавите членки, следва да се отбележи, че това конкретно възражение може да засяга най-многото буква а) от първия въпрос. То се опира на допускането, че щом е невъзможно бъдещият отговор на Съда по този въпрос да се отнася до валидността на решението за сключване на Конвенцията, с въпроса всъщност се цели да се определи точното разделение на правомощията между държавите членки и Съюза.

49. В това отношение трябва да се припомни, че както многократно е подчертавал Съдът, някои пороци в избора на правното основание не водят задължително до невалидност на съответния акт. Всъщност за целта трябва да се докаже, че тези пороци може да се отразят на приложимата законодателна процедура ( 33 ) или на компетентността на Съюза ( 34 ).

50. В решение от 18 декември 2014 г., Обединено кралство/Съвет (C‑81/13, EU:C:2014:2449, т. 67) Съдът например постановява, че „допуснатата грешка в посочването на основанията на обжалваното решение“ (непосочването на определено правно основание наред с останалите) е напълно формален порок, който не засяга валидността на разглежданото решение. Аналогично, в решение от 25 октомври 2017 г., Комисия/Съвет (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803) Съдът подчертава конституционната значимост на избора на правно основание ( 35 ), но същевременно се погрижва да провери, че при обстоятелствата по онова дело обсъжданият порок може да окаже влияние върху правомощията на Комисията и на Съвета, както и върху съответната им роля в процедурата по приемане на обжалвания акт ( 36 ). По-конкретно, в точки 55 и 56 от въпросното решение Съдът приема, че наистина непосочването на никакво правно основание е достатъчно основание за отмяната на акта поради липса на мотиви, но същевременно пропускът да се посочи точната разпоредба от Договора сред иначе изброените правни основания може в някои случаи да не представлява съществен порок.

51. В настоящия случай е вярно, че различните правни основания, посочени в буква а) от първия въпрос, а именно член 78, параграф 2 ДФЕС, член 82, параграф 2 ДФЕС, член 83, параграф 1 ДФЕС и член 84 ДФЕС, предполагат прилагане на обикновената законодателна процедура и биха довели до приемането на решение за сключването на споразумение по една и съща процедура, а именно тази по член 218, параграф 6, буква a), подточка v) и параграф 8 ДФЕС.

52. Наистина, от една страна, член 82, параграф 3 ДФЕС и член 83, параграф 3 ДФЕС предвиждат възможност за държавата членка, ако счита, че приеманият на тези правни основания акт засяга основни аспекти на нейната правна система, да отнесе този въпрос до Европейския съвет. От друга страна, тези правни основания спадат към областта, за която може да се прилагат протоколи № 21 и № 22 към Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС.

53. Същевременно, първо, тъй като отнасянето на въпроса до Европейския съвет само спира законодателната процедура, тази възможност за държавите членки да отнасят въпроса до Европейския съвет видимо не е несъвместима с процедурите, предвидени в членове 78 ДФЕС и 84 ДФЕС. Второ, Съдът вече е постановил, че протоколи № 21 и № 22 нямат никакво значение за въпроса кое е подходящото правно основание ( 37 ). За Протокол № 22 неотдавна Съдът отново потвърди този свой извод — в становище 1/15 (Споразумение PNR между ЕС и Канада) от 26 юли 2017 г. (EU:C:2017:592) ( 38 ).

54. Ето защо, макар че определено може да имат значение за приложимите правила за гласуване в Съвета при приемането на съответния акт, по същество тези протоколи не се отразяват на избора на правните основания на акта ( 39 ). Всъщност, когато актът частично попада в областите по част трета, дял V от Договора за функционирането на ЕС, безспорно като последица от това съответните разпоредби на акта не са задължителни за Ирландия и Кралство Дания, освен в особени случаи. Това обаче само по себе си не означава, че съдържащите се в акта разпоредби, които попадат в областите от част трета, дял V от Договора за функционирането на ЕС, трябва да се смятат за преобладаващ компонент на акта и поради това е задължително да се споменат съответните правни основания. Всъщност то само означава, че при приемането на съответните разпоредби ще трябва да се следват предвидените в тези протоколи правила за гласуване в Съвета дори и да не са посочени правни основания от част трета, дял V от Договора за функционирането на ЕС.

55. Ето защо в този контекст са съвсем разбираеми съмненията дали буква а) от първия въпрос не е всъщност опит да се издейства определяне на точната граница между правомощията на Съюза и на държавите членки. Ако отговорът е утвърдителен, това би означавало, че в тази си част въпросът е извън обхвата на производството за становище по член 218, параграф 11 ДФЕС.

56. За да се даде отговор по буква а) от първия въпрос обаче, ще трябва да се обсъдят не само правните основания, споменати от Парламента във въпроса му, но и дали не би трябвало някое друго правно основание да бъде включено в решението за сключване на споразумението. Тъй като може да е релевантно и друго правно основание извън посочените от Парламента, не е изключено отговорът на Съда по отправените въпроси да може да се отрази на валидността на решението за разрешаване на сключването на Истанбулската конвенция от Съюза ( 40 ). Затова според мен няма причина първи въпрос, буква а) да бъде обявен за недопустим като несвързан с валидността на решението за сключване на Истанбулската конвенция.

57. Що се отнася до буква б) от първия въпрос и до втория въпрос, те нямат нищо общо с разпределението на правомощията между Съюза и държавите членки, а и при всички случаи, като се има предвид, че Съдът никога не е преценявал задълбочено дали тези задължения може да оказват влияние на съдържанието на решението за сключване на международно споразумение, според мен е необходимо да се отговори на тези въпроси именно за да се разрешат тези проблеми ( 41 ).

58. Противно на твърденията на някои от страните обаче, вторият въпрос не може да се разбира като свързан единствено с това дали Съветът има право да изчака, докато всички държави членки сключат Истанбулската конвенция ( 42 ). Всъщност дори ако подобна практика се приеме за несъвместима с Договорите, това обстоятелство няма да доведе до недействителност на решението за сключване на Конвенцията, тъй като, нека повторя, продължителността на процедурата по принцип не е основание за невалидност. За да отговаря на критериите за допустимост, въпросът трябва да се разбира точно както е формулиран, тоест като въпрос дали решението за сключване на Истанбулската конвенция би било съвместимо с Договорите, ако бъде прието преди сключването на Конвенцията от всички държави членки.

59. Затова смятам, че всички въпроси, които Парламентът поставя на Съда, трябва да се приемат за допустими с изключение на буква б) от първия въпрос в частта, в която се отнася до решението за подписване на Истанбулската конвенция.

IV. Първи въпрос, буква а): подходящите правни основания за сключването на Истанбулската конвенция

60. С буква а) от първия си въпрос Парламентът иска от Съда да се произнесе дали член 82, параграф 2 ДФЕС и член 84 ДФЕС са подходящите правни основания за решението на Съвета за сключването на Истанбулската конвенция от името на Съюза, или този акт трябва да се приеме на основание член 78, параграф 2 ДФЕС, член 82, параграф 2 ДФЕС и член 83, параграф 1 ДФЕС.

61. Парламентът отбелязва, че предложението на Комисията за решение, с което се разрешава подписването на Истанбулската конвенция от името на Съюза, и предложението ѝ за решение, с което се разрешава на Съюза да сключи Истанбулската конвенция, посочват за процесуално правно основание член 218 ДФЕС, а за материалноправни основания — член 82, параграф 2 ДФЕС и член 84 ДФЕС. Когато обаче приема решението да разреши подписването на Истанбулската конвенция, Съветът променя материалноправните основания, като посочва член 78, параграф 2 ДФЕС, член 82, параграф 2 ДФЕС и член 83, параграф 1 ДФЕС.

62. Предвид целите на Истанбулската конвенция, които, видно от разпоредбите на членове 1, 5 и 7 и глави III и IV от нея, са да осигури защита на жените, жертви на насилие, и да предотвратява такова насилие, Парламентът поставя въпроса дали Комисията не е била права да посочи член 82, параграф 2 ДФЕС и член 84 ДФЕС като двата преобладаващи аспекта на тази конвенция. Затова Парламентът изразява съмнение дали Съветът би имал право да се откаже от член 84 ДФЕС като материалноправно основание и вместо него да добави член 78, параграф 2 ДФЕС и член 83, параграф 1 ДФЕС, както е направил при приемането на решението, с което се разрешава подписването на Истанбулската конвенция.

63. Парламентът се съмнява по-конкретно в избора на член 78, параграф 2 ДФЕС, тъй като това правно основание обхваща само членове 60 и 61 от Истанбулската конвенция. Той поставя въпроса дали тези две разпоредби може да се смятат за самостоятелен и преобладаващ аспект на Конвенцията и дали членове 60 и 61 от тази конвенция не са само разпоредби за транспониране на общия принцип за защита на всички жени, жертви на насилие, в конкретната област на правото на убежище. Ако е така, тези две разпоредби на Истанбулската конвенция следвало да са второстепенни и да не налагат добавянето на специално правно основание.

64. Що се отнася до член 83, параграф 1 ДФЕС, Парламентът отбелязва, че тази разпоредба предоставя на Съюза компетентност по наказателноправни въпроси само в някои области, които не включват насилието срещу жени като такова. Следователно този тип насилие можело да се криминализира на равнището на Съюза, когато е свързано с трафик на хора, сексуална експлоатация на жени и деца и организирана престъпност, които са основният фокус на самата Истанбулска конвенция. Освен това, тъй като държавите членки запазвали компетентност в по-голямата част от обхванатите от Истанбулската конвенция области на материалното наказателно право, а аспектите, за които компетентността принадлежи на Съюза, се явявали второстепенни по своята същност, добавянето на специално правно основание за наказателноправните въпроси не било необходимо.

65. Оттук следва, че първият въпрос се отнася до избора на правните основания, а не — както сякаш твърдят някои от страните в част от доводите си — до това дали е изключителна компетентността на Съюза да сключи Истанбулската конвенция. Разбира се, ще трябва да се прецени и дали компетентността в определени области е изключителна или не, но само доколкото това е необходимо за отговора на посочения въпрос. В това отношение може да е уместно първо да се изложат някои бележки относно избора на методология, а след това да се разгледа съдържанието на Истанбулската конвенция.

А. Методологически бележки

66. Съгласно постоянната практика на Съда изборът на правните основания на актовете на Съюза, включително актовете за сключване на международни споразумения, трябва да се основава на обективни критерии, които подлежат на съдебен контрол, сред които по-специално са целта и съдържанието на акта ( 43 ).

67. Ако при преценката на даден акт на Съюза се установи, че той има две цели или е съставен от две части, като едната от целите или едната от съставните части може да бъде определена като основна, докато другата е само акцесорна, актът трябва да има едно-единствено правно основание, а именно правното основание, което съответства на основната или преобладаващата цел или съставна част ( 44 ).

68. Ако се установи, че актът има едновременно няколко цели или няколко неразривно свързани съставни части, без една от тях да е акцесорна по отношение на другата, поради което са приложими различни разпоредби на Договорите, по изключение такава мярка трябва да се приема на съответните различни правни основания ( 45 ). Използването на двойно правно основание обаче не е възможно, когато процедурите, предвидени за издаването на актове поотделно на всяко от тези основания, са несъвместими помежду си ( 46 ).

69. Ето защо правното основание — или, според случая, множеството правни основания — на акта се определя от неговите цели и съставни части, а не от това дали правомощията на Съюза във връзка с приемането му са изключителни, или не ( 47 ). Както смятам да обясня по-нататък, безспорно видът на тези правомощия — изключителни или споделени, може от гледна точка на правото на Съюза да има значение за обхвата, в който ще се сключи международното споразумение, и съответно ще задава кръга на възможните правни основания. Изборът измежду всички правни основания, които отговарят на упражняваните правомощия обаче, ще зависи само от целите и съставните части на разглеждания акт.

70. Както отбелязва генералният адвокат Kokott, подобен подход не следва да се прилага по отношение на разграничаването на съответните правомощия на Съюза и на държавите членки. Всъщност, „[а]ко […] [Съюзът] притежава компетентност само за отделни съставни части на действието, което възнамерява да предприеме, докато други части са от компетентността на държавите членки […]), то [Съюзът] не може с лека ръка да се обяви за компетент[ен] като цяло посредством анализ на същността. В противен случай т[ой] би пренебрегна[л] принципа на предоставена компетентност […]“ ( 48 ).

71. Подобни опасения може да се изтъкнат и що се отнася до определянето на онези измежду правомощията на Съюза, които той трябва да упражни, за да приеме съответния акт, и следователно до определянето на релевантните правни основания за приемането на акта. Критерият за центъра на тежестта води дотам приложимата процедура за приемането на акта да се определя единствено според основните правни основания. Затова по дефиниция този подход предполага да се взема предвид само основното упражнявано правомощие. Съответно е важно по този начин да не се заобикалят съществени процесуални гаранции, характерни за упражняването на някои други правомощия, например изискването за единодушие в Съвета. Всъщност, докато при отделното ѝ приемане определена правна уредба задължително би имала едно правно основание, при включването ѝ в съдържащ и други разпоредби акт става възможно тя да бъде приета на друго правно основание, което например да налага различно правило за гласуване. Това на практика би могло да доведе до стратегии за въвеждане на една уредба „на гърба“ на друга („legal rider“ на английски или „cavalier législatif“ на френски) ( 49 ).

72. При все това в досегашната си практика Съдът системно прилага критерия за „преобладаващите цели или съставни части“ на акта (наричан също „критерият за центъра на тежестта“). Например в решение от 4 септември 2018 г., Комисия/Съвет (Споразумение с Казахстан) (C‑244/17, EU:C:2018:662, т. 38) Съдът отново посочва, че ако дадено „решение има няколко съставни части или преследва няколко цели, някои от които попадат в рамките на [Общата външна политика и политика на сигурност], правилото за гласуване за приемането му следва да се определи с оглед на основната или преобладаваща цел или съставна част“. В резултат от това, макар че съответният акт може да има няколко цели и да налага „мобилизиране“ на различни правомощия, правното основание за приемането му ще отразява не всички упражнявани за целта правомощия, а само онова правомощие или онези правомощия, което или които отговаря(т) на основната цел или съставна част или съответно на основните цели или съставни части на акта ( 50 ). Освен това споменатият риск от заобикаляне на някои процедурни правила е по-малък след влизането в сила на Договора от Лисабон, който значително ограничи особеностите на определени процедури.

73. В някои свои решения, като се започне от решение от 10 януари 2006 г., Комисия/Съвет (C‑94/03, EU:C:2006:2, т. 55), Съдът наистина подчертава, че правното основание може да служи не само за да се определи приложимата процедура и да се провери, че Съюзът действително е поне частично компетентен да подпише съответното споразумение, но и за да се информират третите страни за обхвата на упражняваните от Съюза правомощия ( 51 ) и за приложното поле на приемания акт ( 52 ). Ето защо може да е съблазнително въз основа на тази линия в съдебната практика да се заключи, че за да изпълнява такава функция, правното основание трябва да отразява всички правомощия, упражнявани от Съюза при приемането на съответния акт. По-конкретно, подобен подход може да изглежда оправдан, когато международното споразумение попада в рамките на няколко от споделените правомощия на Съюза и на държавите членки, тъй като Съюзът може да реши да не упражни някои от правомощията си, в резултат от което държавите членки ще отговарят за прилагането на съответните разпоредби на споразумението ( 53 ).

74. Подобен подход обаче би се отклонил от подхода, който Съдът е следвал досега с цел избягването на стълкновения на правни основания ( 54 ). Например, Съдът отново се позовава на упоменатата по-горе съдебна практика и в становище 1/15 (Споразумение PNR между ЕС и Канада) от 26 юли 2017 г. (EU:C:2017:592), в което постановява, че решението за разрешаване на сключването на разглежданото международно споразумение от Съюза трябва да има две правни основания ( 55 ).

75. Наред с това, въпреки че безспорно са основополагащи за вътрешния правен ред на Съюза (и възприетото в него разделение на правомощията между Съюза и държавите членки), тези въпроси не са от пряко значение за третите държави, тъй като съгласно член 27 от Виенската конвенция за правото на договорите от 23 май 1969 г. (United Nations Treaty Series, том 1155, стр. 331) — конвенция, която кодифицира международния обичай в областта на международните договори и е задължителна за Съюза ( 56 ) — страна по договор, била тя държава или международна организация, не може да се позовава на разпоредбите на своето вътрешно право като оправдание за неизпълнение на договора ( 57 ).

76. Що се отнася до държавите членки, наистина за тях може да е важно да са напълно запознати с обхвата на упражняваните от Съюза правомощия при сключването на споразумението, но правните основания на акта не са единственият начин за съобщаването на тази информация. Всъщност съгласно постоянната съдебна практика задължението за мотивиране, предвидено в член 296, параграф 2 ДФЕС, се преценява в частност с оглед на цялото съдържание на акта ( 58 ), особено съображенията към него ( 59 ). Затова, макар че е важно държавите членки да могат да определят какви правомощия упражнява Съюзът, когато сключва определено споразумение, обстоятелството, че не е възможно тази информация да се изведе от действително избраните правни основания за приемането на решението за сключване на споразумението, не се явява решаващо.

77. Ето защо в този контекст, въпреки че има много аргументи в полза на твърдението, че правното основание на акта трябва вярно да отразява упражняваните от Съюза правомощия за приемането му, може все пак да се отбележи, че подобен подход не би бил изцяло съвместим с настоящата съдебна практика ( 60 ).

78. Затова по-нататък в заключението си смятам да следвам онази линия в практиката на Съда, съгласно която актовете с няколко цели или няколко съставни части трябва по принцип да имат едно правно основание и само по изключение — няколко правни основания. За целта трябва да се изберат онези правни основания, които съответстват на преобладаващите или поне на основните цели или съставни части на международното споразумение. Оттук следва, че няма значение дали при приемането на съответния акт се упражняват други правомощия, стига те да се отнасят до цели или съставни части, които са по същество второстепенни или акцесорни.

79. Трябва също така да се отбележи, че съгласно цитираната по-горе практика на Съда актът, чиито цели и съставни части следва да се вземат предвид, е съответният акт на Съюза. Следователно, когато става дума за сключването на международно споразумение, релевантни за определянето на правните основания са целите и конкретното съдържание на решението за разрешаване на сключването му, а не тези на самото международно споразумение.

80. Вярно е, че на практика целта и съдържанието на това решение ще са до голяма степен същите като на предвиденото споразумение, тъй като подобен акт по самата си същност е изявление за съгласието на Съюза да се обвърже с това споразумение ( 61 ). Невинаги обаче е така. Всъщност е важно да се има предвид, че в това отношение между международното право и правото на Съюза съществува голяма разлика в гледните точки, което е решаващо за настоящия случай.

81. Когато става дума за смесени споразумения, от гледна точка на международното право се приема, че Съюзът и държавите членки се присъединяват към тях заедно, а не паралелно ( 62 ). Затова, освен ако не е направена резерва във връзка с разпределението на правомощията — което предполага споразумението да не изключва тази възможност — сключването на споразумението от страна на Съюза поражда задължение за него да го прилага като цяло ( 63 ). Въпроси като това кое е избраното правно основание за сключването на съответното споразумение или това, че споразумението е смесено, се смятат за въпроси на вътрешния правен ред в Съюза ( 64 ), които като такива не могат да освободят Съюза от отговорност на международно равнище в случай на неоправдано неизпълнение на споразумението ( 65 ).

82. От гледна точка на правото на Съюза обаче, когато Съюзът се присъединява към международна конвенция, присъединяването му засяга само областите, в които той е упражнил своите правомощия при приемането на решението за сключване на споразумението ( 66 ). Разбира се, Съюзът трябва да упражни изключителните си външни правомощия, но съгласно трайната практика на Съда не е длъжен да упражни споделените си правомощия, когато сключва споразумението ( 67 ). Съответно в зависимост от това какви споделени правомощия ще реши да упражни по този повод Съюзът, „центърът на тежестта“ на решението за сключване на споразумението може да е различен, а като последица от това се променят и приложимите правни основания. Затова е възможно например дадено правно основание, отразяващо изключителна компетентност, да се окаже донякъде по-маловажно в сравнение с друго правно основание, отразяващо споделено правомощие, което Съюзът е решил да упражни.

83. Тъй като решението, с което се разрешава сключването на международно споразумение от името на Съюза, може да има по-ограничена цел и съдържание от тези на самото споразумение, възможно е да се наложи това решение да се приеме на едно-единствено правно основание, въпреки че ако например Съюзът беше упражнил всичките си дотогава споделени с държавите членки правомощия, щеше да е необходимо да се използват две или повече правни основания, тъй като тогава решението щеше да има и други важни цели и съставни части.

84. Наред с това, когато Съюзът реши да не упражни правомощието, което обхваща основните цели и съставни части на съответното международно споразумение, възможно е преобладаващи да станат някои цели и съставни части, които иначе биха били акцесорни от гледна точка на решението за разрешаване на сключването му. Ето защо според мен е важно целите и частите на споразумението да се разграничават от целите и частите на решението за разрешаване на сключването му, които може да са по-ограничени.

85. Това е същината на проблема в настоящия случай, тъй като е ясно, че Съветът иска Съюзът да сключи Истанбулската конвенция само частично. Затова следва да се обсъди не цялата Истанбулска конвенция, а само онези части от нея, които от гледна точка на правото на Съюза ще са задължителни за Съюза.

86. Ако ставаше дума за жалба за отмяна, този въпрос не би създавал особени трудности, тъй като Съдът би направил тази преценка ex post — когато съответният законодателен акт вече е приет и съответно е известно какви правомощия са упражнени.

87. В производството по искане за становище обаче, когато все още няма проекторешение, както е в настоящия случай, определянето на правните основания би могло да е донякъде по-сложно и дори невъзможно, защото Съветът може да упражни повече или по-малко от споделените си правомощия, а от Съда се очаква да се произнесе предварително по този въпрос.

88. Безспорно може да изглежда подходящо да се започне с анализ на всяка част от споразумението, за да се прецени дали попада в обхвата на изключителната компетентност на Съюза, доколкото този вид правомощия задължително ще трябва да бъдат упражнени от Съюза. След като бъде завършен този анализ обаче, как може да се определи къде ще се намира центърът на тежестта на решението за сключване на споразумението, при положение че, както посочих по-горе, това ще зависи и от изменените споделени правомощия, които Съюзът по свой избор ще реши да упражни? Всъщност обхватът на споделените правомощия, които ще бъдат упражнени, не може да се смята за очевиден, освен ако Съветът вече е гласувал по проекторешение и въпросът е отправен до Съда успоредно с изпращането на този проект в Парламента ( 68 ).

89. Според мен в тази съвсем особена ситуация — в която стои въпрос, който Съдът никога досега не е разглеждал — е необходимо въз основа на искането (или поне на обстоятелствата по случая) да се предвиди кои конкретни споделени правомощия е най-вероятно да упражни Съюзът. Както обясних в раздела на заключението си относно допустимостта, не виждам как иначе Съдът би могъл да се произнесе по въпроса на Парламента на какво правно основание трябва да се приеме решението за сключване на Истанбулската конвенция ( 69 ). При тези обстоятелства обаче отговорът на Съда ще важи само ако действително се осъществи предвиденият вариант.

90. В настоящия случай от текста на отправения от Парламента въпрос ясно личи, че той е поставен въз основа на допускането, че решението за разрешаване на сключването на Истанбулската конвенция от името на Съюза ще бъде прието при упражняване най-малкото на правомощията на Съюза, първо, в областта на съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси и второ, в областта на убежището и имиграцията. Релевантността на това допускане допълнително се потвърждава от съдържанието на решенията за разрешаване на подписването на Истанбулската конвенция от името на Съюза, които въпреки съдебната практика, цитирана в точка 42 от настоящото заключение, може да се разглеждат в известна степен като предварителен белег за това какви правомощия ще бъдат упражнени към момента на сключването на Конвенцията.

91. Подобно допускане обаче трябва поне да е съвместимо със сегашното разпределение на правомощията. Това изисква да се прецени дали извън тези правомощия споразумението не е свързано и с други правомощия на Съюза, които ще трябва да бъдат упражнени, тъй като са изключителни. Както обясних, това предполага да се вземат предвид не само правомощията, които Съюзът възнамерява да упражни, но и правомощията, които той непременно ще трябва да упражни, ако иска да сключи това споразумение, тъй като те са негови изключителни правомощия.

92. В това отношение следва да се припомни, че член 3, параграф 1 ДФЕС изброява няколко области, в които правомощията на Съюза поначало са изключителни. В допълнение към този списък член 3, параграф 2 ДФЕС предвижда, че „Съюзът разполага също с изключителна компетентност за сключване на международни споразумения, когато това е предвидено в законодателен акт на Съюза или е необходимо, за да му позволи да упражнява своята вътрешна компетентност, или доколкото може да засегне общите правила или да промени техния обхват“ ( 70 ).

93. Както ясно е прието в практиката на Съда, опасността международни задължения да засегнат общи правила на Съюза или да променят техния обхват, която може да обоснове изключителна външна компетентност на Съюза, е налице, когато тези задължения попадат в приложното поле на посочените правила ( 71 ).

94. Констатирането на такава опасност не предполага пълно съвпадение между областта, в която са поети международните задължения, и областта, регламентирана от правото на Съюза ( 72 ). По-конкретно, такива международни задължения могат да засегнат правила на Съюза или да променят техния обхват, когато задълженията попадат в област, в която до голяма степен вече действат такива правила ( 73 ).

95. Противно на довода на Комисията, от практиката на Съда не може да се заключи, че следва да се възприеме холистичен подход при преценката дали в обхванатите от споразумението области Съюзът има изключителна или споделена компетентност. Напротив, тъй като Съюзът разполага само с предоставена компетентност, наличието на компетентност, още повече изключителна, трябва да се основава на изводи, направени в резултат на пълен и конкретен анализ на съществуващата връзка между предвиденото международно споразумение и действащото право на Съюза ( 74 ).

96. За да се провери дали споразумението може да засегне еднаквото и съгласувано прилагане на някои общи правила на Съюза и правилното функциониране на установената с тях система, при този анализ трябва да се вземат предвид областите, уредени съответно от правилата на Съюза и от разпоредбите на предвиденото споразумение, които ще са задължителни за Съюза, тъй като съответстват на правомощия, които Съюзът е решил да упражни при приемането на решението за сключване на конвенцията, както и предвидимите възможности за развитието на тези правила и разпоредби в бъдеще ( 75 ).

97. Във връзка с това Ирландия поддържа, че в искането си за становище Парламентът не е изложил пълен и конкретен анализ на въздействието на Истанбулската конвенция върху вторичното право на Съюза ( 76 ). Всъщност Съдът е постановил, че за целите на този анализ засегнатата страна е тази, която трябва да представи доказателства, които да установят изключителния характер на външната компетентност на Съюза, на който тя се позовава ( 77 ).

98. Показателно е обаче, че съображенията, на които се опира тази линия в съдебната практика, се съдържат в решения, постановени по жалби за отмяна. По онези дела Съдът е трябвало да се произнесе въз основа на насрещните твърдения на различни страни. Такова изискване не е налице в производствата по искане за становище, които се развиват в дух на сътрудничество между Съда, другите институции на Съюза и държавите членки и са предназначени да предотвратяват възникването на усложнения на по-късен етап ( 78 ). Всъщност, тъй като това производство е едновременно предварително и безспорно, малко значение в този контекст имат съображения, възприети в рамките на състезателното производство за последващ контрол по жалби за отмяна. Ето защо смятам, че макар Парламентът да не е извършил пълен и конкретен анализ на въздействието на Конвенцията върху вторичното право на Съюза, това само по себе си не е важно, а е задача на Съда да извърши този анализ.

99. Следва обаче да се припомни, че съгласно практиката на Съда приемането на международно споразумение не засяга общите правила, когато и разпоредбите на правото на Съюза, и разпоредбите на съответното международно споразумение предвиждат минимални изисквания ( 79 ). Съответно дори когато международното споразумение обхваща същите области като общите правила на Съюза, тази съдебна практика означава, че Съдът няма да констатира засягане на правилата на Съюза — нито съответно на споделената компетентност — когато и тези правила, и споразумението предвиждат минимални стандарти ( 80 ).

100. Що се отнася до Истанбулската конвенция, член 73 предвижда, че „[р]азпоредбите на настоящата Конвенция не засягат разпоредбите на вътрешното законодателство и правно обвързващите международни инструменти, които вече са в сила или могат да влязат в сила, и съгласно които на лицата са предоставени или биха били предоставени по-благоприятни права при предотвратяване и борба с насилието над жени и домашното насилие“.

101. Следователно, за да може в този контекст дадено споделено правомощие на Съюза и държавите членки да се третира като изключително правомощие (тоест правомощие, което Съветът ще е длъжен да упражни), би било необходимо да се установи, първо, че Съюзът вече е приел общи правила в тази област, които не закрепват минимални стандарти, и второ, че тези правила може да бъдат засегнати от сключването на Истанбулската конвенция.

102. Що се отнася до двете решения за разрешаване на подписването на Истанбулската конвенция от името на Съюза, има място за съмнение дали Съветът е бил прав да приеме, че Съюзът ще е длъжен да упражни тези правомощия по силата на член 3, параграф 2, трето предложение ДФЕС.

103. От една страна, както подчертава Република Полша, член 82, параграф 2 ДФЕС и член 83, параграф 1 ДФЕС, които се отнасят до съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, предвиждат приемането само на минимални правила. Следователно общите правила в тази област може да закрепват само минимални стандарти.

104. От друга страна, що се отнася до член 78, параграф 2 ДФЕС, който предоставя на Съюза правомощия в областта на убежището и имиграцията, на пръв поглед приеманите от Съюза общи правила за политиката в областта на убежището и имиграцията може да закрепват само минимални стандарти, а дори когато не е така, според мен е малко вероятно те да бъдат засегнати от разпоредбите на Истанбулската конвенция.

105. В това отношение всъщност следва да се отбележи, че Истанбулската конвенция съдържа три разпоредби, които може да са от значение за политиката в областта на убежището и имиграцията, а именно членове 59—61, които съставят глава VII от Конвенцията.

106. Що се отнася до член 59 от Истанбулската конвенция относно статута на дългосрочно пребиваване на жените, жертви на насилие, установените от Съюза правила по въпросите на пребиваването съдържат само минимални изисквания ( 81 ). По-конкретно, както отбелязва генералният адвокат Bot в заключението си по дело Rahman и др. (C‑83/11, EU:C:2012:174, т. 64), Директива 2004/38 ( 82 ) въвежда само минимална хармонизация, тъй като изисква в частност признаването на право на пребиваване за членовете на семейството на пребиваващите в Съюза лица в определени случаи, без да изключва възможността за предоставяне на такова право на пребиваване в други случаи.

107. Вярно е също така, че някои решения на Съда относно Директива 2004/38, например решения NA ( 83 ) и Diallo ( 84 ), може да са породили съмнения доколко наистина са минимални някои от изискванията по тази директива. Тези решения обаче трябва да се разглеждат в правилния им контекст. Всъщност в производствата по преюдициални запитвания Съдът не е компетентен нито да тълкува националното право, нито да прилага правото на Съюза към конкретния случай и поради това с решението си той винаги се произнася с оглед на хипотезата, описана в поставените въпроси, която може да обхваща само някои аспекти на спора. Ето защо, когато от Съда се иска тълкуване на определена разпоредба на директива, дори в съответната директива да е предвидено, че тя закрепва само минимални стандарти, Съдът най-често би се произнасял — в зависимост от начина, по който е зададен въпросът — по тълкуването, което тази разпоредба следва да получи, независимо от възможността за държавите членки да въвеждат по-високи стандарти ( 85 ). Затова в такива случаи отговорът не засяга възможността за държавите да предоставят право на влизане и пребиваване при по-благоприятни условия, единствено на базата на националното право ( 86 ). Затова, погледнати именно в контекста на механизма на преюдициалните запитвания, изводите в решения NA ( 87 ) и Diallo ( 88 ) следва да се разбират не в смисъл, че забраняват на държавите членки да издават разрешения за пребиваване в описаните случаи, а в смисъл, че не изискват това от държавите членки ( 89 ).

108. Колкото до член 60 от Истанбулската конвенция, той предвижда, че страните по Конвенцията трябва по същество да признават насилието над жени, основано на пола, като форма на преследване по смисъла на Конвенцията за статута на бежанците от 1951 г. и като форма на тежко посегателство, която дава право на допълнителна или субсидиарна закрила.

109. И тук някои директиви, най-вече така наречените директиви „от първо поколение“, гласят, че с тях се установяват само минимални правила ( 90 ). Наистина, по-новите директиви гласят, че държавите членки могат да въвеждат или оставят в сила по-благоприятни стандарти само „доколкото тези стандарти са съвместими с [въпросните] директив[и]“, което може би сочи, че по някои въпроси не може да се приемат по-благоприятни стандарти ( 91 ). Тези директиви обаче предвиждат определени процесуални права или гаранции или пък задължават държавите членки да отчитат определени обстоятелства, без да изключват възможността да се предоставят и други права или гаранции или да се вземат предвид и други обстоятелства. По-конкретно, за нито едно от предвидените в тези актове основания за изключване от кръга на бежанците или за прекратяване или отнемане на субсидиарната закрила не изглежда вероятно да се окаже в противоречие с разпоредбите на Истанбулската конвенция.

110. Разбира се, правото на Съюза определено хармонизира в известна степен условията, при които граждани на трети държави и лица без гражданство може да получават статут на бежанци или на лица, които се нуждаят от друг вид международна закрила, а също и съдържанието на този статут ( 92 ). Тези условия обаче са така уредени, че изглежда възможно да бъдат прилагани в съответствие с член 60 от Истанбулската конвенция. По-конкретно, що се отнася до бежанския статут, забелязвам, че член 2, буква г) от Директива 2011/95 ( 93 ) определя понятието за бежанец като обозначаващо всеки гражданин на трета държава, който се намира извън държавата, чийто гражданин е, и не може или не желае да се обърне за закрила към тази държава поради основателни опасения от преследване, основано в частност на „принадлежност към определена социална група“ — понятие, което е дефинирано много широко в член 10 от Директивата в частност като всяка група, чиито „членове споделят една вродена характеристика“ ( 94 ). По-нататък съгласно член 10„[а]спектите, свързани с пола, включително и половата идентичност, се отчитат надлежно за определянето на принадлежност към дадена социална група или установяването на характерна черта на такава група“.

111. Накрая, що се отнася до член 61 от Истанбулската конвенция, може да се отбележи, че съгласно този член страните трябва да предприемат необходимите мерки за спазване на принципа за забрана на връщането (non-refoulement) — задължение, което вече е предвидено в правото на Съюза ( 95 ).

112. При всички случаи не ми се струва необходимо в настоящия случай да се взема окончателно решение дали, както смята Съветът, Съюзът има изключителна компетентност за сключването на Истанбулската конвенция в тези две области по силата на член 3, параграф 2 ДФЕС и дали съответно Съюзът е длъжен да упражни правомощията си в тези области. Всъщност дори ако се окаже, че въпросните правомощия остават споделени поради липсата на риск сключването на Истанбулската конвенция да засегне общите правила на Съюза в тази област, Съветът все пак би бил свободен да ги упражни, както по принцип ще стане ( 96 ). Както обясних по-горе, всъщност отправеният от Парламента въпрос е имплицитно основан на допускането, че Съюзът ще упражни най-малкото правомощията си в областта на убежището и имиграцията и в областта на съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси.

Б. Анализ на целите и съставните части на Истанбулската конвенция

113. Съгласно преамбюла на Конвенцията крайната ѝ цел е да „създад[е] една Европа, свободна от насилие над жени и домашно насилие“. Както се посочва в член 1 от Конвенцията, тази крайна цел се състои от пет подцели, а именно: – „да защитава жените от всички форми на насилие и да предотвратява, преследва и премахва насилието над жени и домашното насилие; – да допринася за премахване на всички форми на дискриминация срещу жени и да насърчава действителна равнопоставеност между жените и мъжете, включително чрез овластяване на жените; – да създаде цялостна рамка, политики и мерки за защита и помощ на всички жертви на насилието над жени и домашното насилие; – да насърчава международното сътрудничество за премахване на насилието над жени и домашното насилие; – да осигури подкрепа и помощ на организации и правоприлагащи органи за ефективно сътрудничество с цел да се възприеме интегриран подход за премахване на насилието над жени и домашното насилие“.

114. Що се отнася до съдържанието на Истанбулската конвенция, тя се състои от 81 члена, обособени в 12 глави, които са озаглавени, както следва: – „Глава I — Цели, дефиниции, равенство и недискриминация, общи задължения“, – „Глава II — Интегрирани политики и събиране на информация“, – „Глава III — Превенция“, – „Глава IV — Защита и подкрепа“, – „Глава V — Материално право“, – „Глава VI — Следствие, наказателно преследване, процесуално право и защитни мерки“, – „Глава VII — Миграция и убежище“, – „Глава VIII — Международно сътрудничество“, – „Глава IX — Механизъм за мониторинг“, – „Глава X — Връзка с други международни инструменти“, – „Глава XI — Изменения на Конвенцията“, – „Глава XII — Заключителни разпоредби“.

115. Глава I от Истанбулската конвенция съдържа разпоредби относно целите и дефинициите, относно връзката на Конвенцията с въпросите на равенството и недискриминацията, както и относно някои общи задължения. По-конкретно, в тази глава се съдържат определения на основните термини, използвани в целия текст на Конвенцията ( 97 ), предвижда се задължение за страните да осъждат всички форми на дискриминация, като осигурят прилагането в правния си ред на принципа на равнопоставеност между мъжете и жените, и се пояснява, че може да се предприемат утвърдителни действия ( 98 ). Всички страни по Конвенцията се задължават да гарантират въздържане от страна на лицата, действащи от името на държавата, от всякакви актове на насилие и да упражняват дължима грижа по предотвратяване, разследване и санкциониране на актовете на насилие, извършени от недържавни участници, и по предоставяне на обезщетение за такива актове ( 99 ). Накрая, в тази глава се посочва, че страните се ангажират в частност да насърчават политики за равнопоставеност между жените и мъжете и за овластяване на жените ( 100 ).

116. Глава II задължава страните по Конвенцията да прилагат цялостна политика за отговор на насилието над жени, като установят ефективно сътрудничество между всички релевантни институции, агенции и организации, като включват, когато е уместно, всички релевантни участници като правителствени агенции, национални, регионални и местни парламенти и органи, национални институции за правата на човека и организации на гражданското общество ( 101 ). От страните се изисква и да събират неагрегирана релевантна статистическа информация и да провеждат редовно представителни изследвания по отношение на всички форми на насилие, обхванати от Конвенцията ( 102 ).

117. В глава III са посочени задълженията на страните в областта на превенцията. Като цяло страните по Конвенцията се задължават да възприемат многостранен подход, който да обхваща повишаване на информираността, включване на темите за равнопоставеността между половете и насилието в официалното образование на всички равнища чрез подходящи учебни материали и учебни програми и разгръщане на мерките за насърчаване на ненасилническото отношение и равнопоставеността между половете, така че те да обхващат и контекста на неформалното образование, спорта, културата, развлеченията и медиите ( 103 ). Страните трябва да гарантират осигуряването на подходящо обучение за специалистите, които работят с жертви и извършители на актове на насилие ( 104 ). Следва да се вземат и мерки за създаване на превантивни програми за намеса и работа ( 105 ) и да се насърчава частният сектор да участва в разработването и изпълнението на тези политики и в изготвянето на материали и доброволни стандарти ( 106 ).

118. В глава IV се определят задълженията на страните по отношение на защитата и подкрепата за жертвите на насилие ( 107 ). Сред тези задължения са задължението за предоставяне на подходяща и навременна информация на разбираем за тях език за наличните услуги за подкрепа и правни мерки ( 108 ) и задължението за осигуряване на достъп до общи услуги за подкрепа като здравни и социални услуги, правни и психологически консултации, финансова подкрепа, настаняване, образование, обучение и помощ при намиране на работа ( 109 ), а също и до специализирани услуги, включително подслони, безплатни и денонощни горещи телефонни линии, специфична медицинска и съдебно-медицинска подкрепа за жертвите на сексуално насилие и отчитане на потребностите на децата свидетели ( 110 ). Освен това трябва да се въведат мерки за насърчаване на всяко лице, което е станало свидетел на извършването на актове на насилие или което има разумни основания да смята, че такъв акт може да бъде извършен или че могат да се очакват и бъдещи актове на насилие, да съобщава за това, както и правила относно условията, при които специалистите, съобщаващи за актове на насилие или за възможни бъдещи актове на насилие, няма да нарушават общите си задължения за поверителност ( 111 ).

119. Глава V относно материалното право съдържа най-подробната уредба. Първо, тя изисква страните да осигурят на жертвите подходящи гражданскоправни средства за защита срещу извършителите на физическо или психологическо насилие, в това число за получаване на обезщетение; да гарантират, че сключените насилствено бракове ще могат да бъдат признавани за недействителни, анулирани или разтрогвани, без жертвата да понася неоснователна финансова или административна тежест; и да гарантират, че при определянето на родителските права и правото на посещение на деца ще бъдат отчитани инциденти на насилие, обхванати от Конвенцията ( 112 ). Второ, в тази глава са изброени деянията, за които е необходим отговор чрез наказателното право, а именно психологическо насилие чрез заплахи или принуда, преследване, физическо насилие, сексуално насилие и изнасилване, насилствени бракове, осакатяване на женските гениталии, насилствен аборт и насилствена стерилизация и сексуален тормоз ( 113 ). Тази глава също така задължава страните да криминализират помагачеството и подбудителството към извършване на разглежданите престъпления, опита за извършването им и принуждаването на трети лица да извършат такива престъпления ( 114 ). Трето, съгласно глава V страните трябва да предприемат мерки, за да гарантират, че „честта“ не може да бъде посочвана като основание за което и да било от тези престъпления ( 115 ) и че престъпленията, определени в съответствие с Конвенцията, ще се преследват независимо от естеството на връзката между жертвата и извършителя ( 116 ). Четвърто, посочената глава задължава страните да предприемат необходимите законодателни или други мерки за установяване на юрисдикция над престъпленията, определени в съответствие с Конвенцията, когато престъплението е извършено срещу техен гражданин или срещу лице, чието обичайно пребиваване е на тяхна територия ( 117 ). Пето, тя задължава страните да предвидят подходящи и възпиращи санкции ( 118 ) и да третират определени изрично изброени обстоятелства като отегчаващи вината ( 119 ). Последно, глава V позволява на страните да предвидят възможността при определянето на присъдата да се вземат предвид влезлите в сила присъди, произнесени в друга от страните по Конвенцията за някое от престъпленията, определени в съответствие с Конвенцията ( 120 ), и забранява процедурите по задължително извънсъдебно разрешаване на спорове ( 121 ).

120. Глава VI е посветена на процесуалното право и защитните мерки по време на разследването и съдебните производства ( 122 ). Страните по Конвенцията трябва в частност да гарантират, че правоприлагащите органи предоставят незабавна защита на жертвите, включително събиране на доказателства ( 123 ), и извършват оценка на риска от смъртоносно насилие и на сериозността на положението ( 124 ). Особено внимание трябва да се обръща на достъпа на извършителите до огнестрелно оръжие. Правните системи трябва да осигуряват възможност за издаване на незабавни забранителни и ограничителни заповеди или заповеди за осигуряване на защита, без жертвата да понася неоснователна финансова или административна тежест ( 125 ). Нарушаването на тези заповеди подлежи на ефективни, съразмерни и разубеждаващи наказателни или други санкции. Страните следва да гарантират, че доказателства, свързани със сексуалната история и поведение на жертвата, ще се допускат само при релевантност и необходимост ( 126 ) и че за най-тежките престъпления няма да е необходимо подаване на съобщение или жалба от жертвата ( 127 ). Страните трябва и да осигурят възможност правителствени и неправителствени организации и консултанти по въпроси на домашното насилие да оказват помощ и/или подкрепа на жертвите по тяхно искане в хода на разследването и съдебното производство във връзка с престъпленията, определени в съответствие с Истанбулската конвенция. В тази глава от Конвенцията е включен неизчерпателен списък на мерките за закрила на правата и интересите на жертвите, включително техните специфични потребности като свидетели, на всички етапи от разследването и наказателното производство. Специалните потребности на децата жертви и децата свидетели трябва да се вземат под особено внимание ( 128 ). Последно, страните трябва да предвидят право на правна помощ ( 129 ), а давностният срок трябва да се тълкува по такъв начин, че да позволява ефективно започване на производството за най-тежките престъпления, след като жертвата е достигнала пълнолетие ( 130 ).

121. Глава VII предвижда, че страните вземат необходимите законодателни мерки, така че мерките за борба с насилието да не се отразяват на статута на пребиваване на жертвите ( 131 ), както и че насилието над жени, основано на пола, като форма на преследване или тежко посегателство дава право на допълнителна или субсидиарна закрила по смисъла на Конвенцията за статута на бежанците, подписана в Женева на 28 юли 1951 г. ( 132 ) Освен това страните трябва да въведат процедури за предоставяне на убежище, отчитащи особеностите на пола. Тази глава следва и да гарантира, че при всички обстоятелства принципът за забрана на връщането (non-refoulement) ще се спазва по отношение на жертвите на насилие над жени ( 133 ).

122. Глава VIII урежда международното сътрудничество между страните при прилагането на Истанбулската конвенция. По-конкретно, страните трябва да гарантират, че жалбите за престъпления, извършени на територията на страна по Конвенцията, различна от страната на пребиваване на жертвата, могат да бъдат подавани в страната на пребиваване ( 134 ). Когато дадено лице е непосредствено застрашено от насилие, страните следва да се информират взаимно, за да могат да бъдат предприети защитни мерки ( 135 ). Освен това по-конкретно подалите жалба лица имат право да бъдат информирани за окончателния резултат от предприетите съгласно тази глава действия чрез обмен на информация по въпроса между страните по Конвенцията ( 136 ).

123. В глава IX се урежда механизмът за мониторинг на прилагането на Конвенцията, като то е поверено на Grevio.

124. В глава X се пояснява, че Истанбулската конвенция не засяга задълженията на страните по нея, произтичащи от други международни инструменти, както и че страните могат свободно да сключват други международни споразумения по въпросите, застъпени от Конвенцията, с цел допълване или укрепване на нейните разпоредби.

125. В глава XI се урежда процедурата за изменение на Истанбулската конвенция.

126. Глава XII съдържа заключителните разпоредби. В нея изрично се посочва, че Конвенцията е открита за подписване от Европейския съюз ( 137 ). В тази глава се уточнява, че резерви се допускат в ограничени случаи и при определени условия ( 138 ).

127. Както отбелязва Комисията в предложението си за решение на Съвета за подписване от името на Европейския съюз на Конвенцията на Съвета на Европа за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие ( 139 ), сключването на Истанбулската конвенция от Съюза може да е свързано с редица правомощия на Съюза, както изключителни, така и споделени с държавите членки. Затова теоретично може да са релевантни редица правни основания от Договора за функционирането на ЕС, например „член 16 (защита на данните), член 19, параграф 1 (дискриминация, основана на пола), член 23 (консулска закрила на граждани на друга държава членка), членове 18, 21, 46 и 50 (свободно движение на граждани, свободно движение на работници и свобода на установяване), член 78 (убежище, субсидиарна и временна закрила), член 79 (имиграция), член 81 (съдебно сътрудничество по гражданскоправни въпроси), член 82 (съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси), член 83 (определяне за целия ЕС на престъпленията и на санкциите в областта на особено тежката престъпност с трансгранично измерение), член 84 (мерки за предотвратяване на престъпността без хармонизиране) и член 157 (равни възможности и равно третиране на мъжете и жените в областта на заетостта и труда)“. Към тях може да се добавят, макар да не са споменати от Комисията, член 165 ДФЕС (развитие на качествено обучение), член 166 ДФЕС (провеждане на политика на професионално обучение) и член 336 ДФЕС (условия за работа на длъжностните лица и другите служители на Съюза) ( 140 ).

128. Както обаче обясних, не е необходимо правното основание на акта да отразява всички правомощия, упражнени за приемането му. Решението за разрешаване на сключването на Истанбулската конвенция от Съюза следва да се приеме единствено на правното основание или правните основания, което или които съответства(т) на това къде ще е центърът на тежестта на това решение.

В. Определяне на основните цели и съставни части на решението за разрешаване на сключването на Истанбулската конвенция от името на Съюза

129. Ако отговорът на буква а) от първия въпрос зависеше само от целите и съдържанието на Истанбулската конвенция, щеше да е достатъчно да се изтъкне, че макар тази конвенция да има няколко съставни части, все пак целта за премахване на половата дискриминация очевидно е нейната основна цел и част ( 141 ). Всъщност, както се посочва в обяснителния доклад към Конвенцията, същата цели, видно от преамбюла ѝ, да се признае съществуването на „връзка между изкореняването на насилието над жени и постигането на правно и фактическо равенство между половете“ ( 142 ). По-нататък се отбелязва, че „от определението за „насилие над жени“ става ясно, че за целите на Конвенцията насилието над жени се смята за нарушение на правата на човека и за форма на дискриминация“ ( 143 ). Затова предвид липсата на по-специфично правно основание релевантното правно основание видимо е член 3, параграф 3 ДЕС, който във връзка с член 19 ДФЕС предоставя компетентност на Съюза „да приема необходимите мерки за борба с дискриминацията, основана на пола“.

130. Както посочих по-горе обаче, за да се определи правното основание за решението за разрешаване на сключването на Истанбулската конвенция от името на Съюза, е необходимо да се вземат предвид не само целите и частите на тази конвенция, но и онези цели и части, които са по-специфични за самото това решение.

131. В настоящия случай е повече или по-малко очевидно, че Съветът не желае Съюзът да упражни други правомощия извън предвидените в разпоредбите, посочени във въпроса на Парламента, които обаче не включват член 3, параграф 3 ДЕС, нито член 19 ДФЕС.

132. Затова решението за разрешаване на сключването на Истанбулската конвенция от името на Съюза може да се приеме на основание на тези разпоредби само ако се окаже най-малкото че Съюзът трябва задължително да упражни съответната външна компетентност.

133. В това отношение следва да се отбележи, че премахването на половата дискриминация не е сред областите по член 3, параграф 1 ДФЕС, в които на Съюза изрично е предоставена изключителна компетентност. Що се отнася до различните хипотези на изключителна външна компетентност, предвидени в член 3, параграф 2 ДФЕС, релевантно се явява само третото предложение на член 3, параграф 2 ДФЕС (а именно че Съюзът разполага с изключителна компетентност за сключване на международни споразумения, когато разпоредбите на споразумението може да засегнат общи правила на Съюза).

134. Както обясних по-горе, Истанбулската конвенция предвижда само минимални правила и поради това, за да може Съюзът да има изключителна компетентност поради наличието на общи правила, които биха могли да бъдат засегнати вследствие от сключването на тази конвенция, трябва тези общи правила да не се свеждат до определянето на минимални стандарти. Общите правила в областта на борбата с половата дискриминация, които следват от Директива 2000/78 ( 144 ), Директива 2004/113 ( 145 ), Директива 2006/54 ( 146 ) и Директива 2010/41 ( 147 ), обаче представляват само минимални правила, тъй като във всички тях се посочва, че държавите членки могат да въведат или оставят в сила по-благоприятни разпоредби.

135. Предвид сегашното съдържание на общите правила в областта на борбата с половата дискриминация, следва да се отбележи, че Съюзът няма изключителна външна компетентност в тази област. Затова Съюзът не е длъжен да упражни компетентността си в областта на борбата с половата дискриминация, за да сключи Истанбулската конвенция ( 148 ). Ето защо, доколкото поставеният въпрос се опира на допускането, че Съюзът принципно няма да упражни други правомощия извън свързаните с убежището и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, член 3, параграф 3 ДЕС и член 19 ДФЕС не са подходящи правни основания за приемането на решението за сключване на Истанбулската конвенция от името на Съюза.

136. Поради това предлагам сега да се разгледа въпросът дали има правни основания, които не обхващат изцяло Конвенцията, но все пак може да обхващат важни части от нея, а същевременно съответстват на правомощия, които Съюзът ще трябва или смята да упражни при сключването на тази конвенция. Всъщност обстоятелството, че Съюзът трябва да упражни други правомощия извън предвидените в правните основания, споменати от Парламента във въпросите му, само по себе си не е достатъчна причина за използването на тези правни основания — необходимо е освен това тези правомощия да се отнасят до съставни части на Истанбулската конвенция, които имат поне същото значение като обхванатите от споменатите от Парламента правни основания.

137. За тази цел ще започна с анализ на въпроса дали има други правни основания извън посочените във въпроса на Парламента, които да се явяват достатъчно релевантни и които Съюзът ще е длъжен да упражни, за да сключи Истанбулската конвенция.

Г. По наличието на правни основания извън посочените във въпроса на Парламента, които, от една страна, да предвиждат правомощия, които Съюзът би бил длъжен да упражни, и от друга страна, да съответстват на цели и съставни части на Истанбулската конвенция, които може да се смятат за поне също толкова важни като обхванатите от споменатите от Парламента правни основания

138. Сред посочените в точка 127 от настоящото заключение различни правомощия, които биха могли да имат отношение към Истанбулската конвенция, само четири изглеждат достатъчно релевантни, за да заслужават по-задълбочен анализ; това са член 165 ДФЕС (развитие на качествено обучение), член 166 ДФЕС (провеждане на политика на професионално обучение), член 81 ДФЕС (съдебно сътрудничество по гражданскоправни въпроси) и член 336 ДФЕС (условия за работа на длъжностните лица и другите служители на Съюза). По аспектите на Истанбулската конвенция, свързани с образованието и професионалното обучение

139. Съгласно член 6 ДФЕС Съюзът има само спомагателна компетентност в областта на образованието и професионалното обучение. По самото си естество подобна компетентност не може с упражняването ѝ от Съюза да премине изцяло у него, а следователно Съюзът никога не би бил длъжен да я упражни. По аспектите на Истанбулската конвенция, свързани със съдебното сътрудничество по гражданскоправни въпроси

140. Съгласно член 81, параграф 1 ДФЕС съдебното сътрудничество по гражданскоправни въпроси с трансгранично значение попада в обхвата на правомощията, които Съюзът споделя с държавите членки. Второто изречение на тази разпоредба гласи, че това сътрудничество може да включва приемането на мерки за сближаване на законовите и подзаконовите разпоредби на държавите членки ( 149 ). Член 81, параграф 2 ДФЕС съдържа изчерпателно изброяване на целите, с които Съюзът може да приема такива мерки.

141. Въз основа на тази разпоредба Съюзът е приел различни правила. Някои от тях закрепват само минимални стандарти, например Директива 2003/8/ЕО на Съвета за подобряване на достъпа до правосъдие при презгранични спорове ( 150 ). Аналогично, член 1, параграф 2 от Директива 2008/52 ( 151 ) предвижда, че тя не се прилага по отношение на права и задължения, с които страните не могат свободно да се разпореждат според съответното приложимо право. Затова тази директива не изключва възможността държавите членки да забраняват използването на медиация в определени области ( 152 ).

142. Има обаче други актове, които очевидно не закрепват само минимални правила ( 153 ). По-конкретно, Съдът вече е постановил, че по въпросите на установяването на механизми за признаването на съдебни решения Съюзът вече е придобил външна компетентност ( 154 ).

143. Доколкото член 62 от Истанбулската конвенция предвижда, че страните по нея си сътрудничат за прилагането на съответните граждански и наказателни решения на техните съдебни органи, включително на заповедите за защита, Съюзът ще е длъжен да упражни най-накрая изключителната си външна компетентност в областта на съдебното сътрудничество по гражданскоправни въпроси по отношение на някои от разпоредбите на Конвенцията като член 62, параграф 1, буква а). По аспектите на Конвенцията, свързани с определянето на условията за работа на длъжностните лица и другите служители на Съюза

144. Съгласно член 336 ДФЕС Парламентът и Съветът, като действат чрез регламенти, в съответствие с обикновената законодателна процедура и след консултация с другите заинтересовани институции, приемат Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз и Условията за работа на другите служители на Съюза.

145. Разбира се, условията за работа на целия персонал на Съюза не са свързани с областите по членове 3 ДФЕС и 6 ДФЕС. Затова Съюзът споделя тази компетентност с държавите членки съгласно член 4, параграф 1 ДФЕС. Следва обаче да се отбележи, че тази компетентност е вече упражнена от Съюза с приемането на Регламент (ЕИО) № 31, (ЕОВС) № 11 за установяване на Правилник за длъжностните лица и Условията за работа на другите служители на Европейската икономическа общност и на Европейската общност за атомна енергия ( 155 ) и поради това следва да се приеме, че Съюзът е придобил изключителна външна компетентност по тези въпроси съгласно член 3, параграф 2 ДЕС.

146. Оттук следва, че в допълнение към споменатите от Парламента правни основания е необходимо да се разгледат и членове 81 ДФЕС и 336 ДФЕС, за да се определи на кое правно основание или на кои правни основания следва да се приеме решението за разрешаване на сключването на Истанбулската конвенция от името на Съюза.

147. Що се отнася до останалите правомощия извън четирите споменати по-горе и извън посочените във въпроса на Парламента, смятам, че дори и някои разпоредби на Истанбулската конвенция да попадат в обхвата на такива правомощия, по току-що изложените съображения едва ли тези разпоредби биха се отразили на центъра на тежестта на решението на Съюза за сключването на Конвенцията. Причината е, че или Съюзът няма да е длъжен да упражни тези правомощия, или при дадените обстоятелства въпросните разпоредби може да се смятат за второстепенни.

Д. Краен извод: по релевантността на споменатите от Парламента правни основания и на правните основания, за които по-горе показах, че закрепват подлежащи на упражняване правомощия и същевременно обхващат достатъчно релевантни цели и съставни части на Истанбулската конвенция

148. Тук изглежда важно в самото начало още веднъж да се подчертае, че случаят е толкова особен, защото Съюзът няма да упражни всички правомощия, които споделя с държавите членки. По-конкретно, явно Съюзът не смята да упражни правомощието, за което иначе би било прието, че обхваща целите и най-важните части на Истанбулската конвенция, а именно борбата с основаната на пола дискриминация ( 156 ).

149. Поради това може да добият релевантност други от възможните правни основания, които иначе биха били акцесорни. Трябва обаче да се има предвид, че те обхващат само откъслечно целите и съставните части на Истанбулската конвенция. Ето защо, както обясних, релевантните правни основания следва да се определят именно чрез сравнение с останалите възможни правни основания, а не в абсолютен план.

150. С въпроса си Парламентът пита дали решението за разрешаване на сключването на Истанбулската конвенция може валидно да се приеме на основание на член 82, параграф 2 ДФЕС и член 84 ДФЕС, както възнамерява да направи Съветът, или всъщност трябва да бъде прието на основание на член 78, параграф 2 ДФЕС, член 82, параграф 2 ДФЕС и член 83, параграф 1 ДФЕС. В допълнение към тези правни основания, които явно съответстват на правомощия, които Съюзът е решил да упражни, по изложените по-горе причини е необходимо да се вземат предвид и членове 81 ДФЕС и 336 ДФЕС. Предлагам най-напред да се обсъдят член 82, параграф 2 ДФЕС, член 83, параграф 1 ДФЕС и член 84 ДФЕС, всеки от които се намира в част трета, дял V, глава 4 от Договора за функционирането на ЕС и се отнася до съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, а също и член 81, параграф 1 ДФЕС.

151. Първо би могло да се отбележи, че член 82, параграф 2 ДФЕС предоставя компетентност на Съюза да установява минимални правила за улесняване на взаимното признаване на присъдите и съдебните решения, както и на полицейското и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси с трансгранично измерение. Член 82, параграф 2, втора алинея ДФЕС обаче предвижда, че докато няма прието решение от Съвета, в което да се определят други специфични аспекти на наказателното производство, въпросните мерки могат да обхващат взаимната допустимост на доказателства между държавите членки, правата на лицата в наказателното производство и правата на жертвите на престъпления ( 157 ).

152. Както посочих по-горе, глава VIII от Истанбулската конвенция цели установяването на международно съдебно сътрудничество, насочено към наказателната област. Следователно разпоредбите на тази глава може да попадат в обхвата на член 82, параграф 2 ДФЕС ( 158 ). Като се има предвид, че държавите членки до голяма степен са запазили изключителна компетентност по наказателноправни въпроси, смятам, че сред възможните правни основания член 82, параграф 2 ДФЕС представлява — сравнително погледнато и щом Съюзът няма намерение да упражни своята компетентност в областта на равното третиране — правно основание, което вероятно би обхванало правния център на тежестта на бъдещото решение за разрешаване на сключването на Истанбулската конвенция от името на Съюза. В това отношение може би е показателно, че трите институции, представили писмени становища по делото — Парламентът, Съветът и Комисията, са единодушни, че член 82, параграф 2 ДФЕС е едно от подходящите материалноправни основания за приемането на решението, с което да се разреши на Съюза да сключи Истанбулската конвенция.

153. При тези условия член 81, параграф 1 ДФЕС според мен не би могъл да е сред правните основания на решението, с което се разрешава сключването на Истанбулската конвенция от името на Съюза. Всъщност общата система на Конвенцията ясно сочи, че целите и съставните ѝ части, които биха могли да попадат в областта на съдебното сътрудничество по гражданскоправни въпроси, са второстепенни спрямо целта за установяване на международно сътрудничество по наказателноправни въпроси. От разпоредбите на глава VIII (членове 62—65) и от общата система на Конвенцията следва, че тя дава превес на наказателния отговор спрямо насилието над жени и че предвиденото международно сътрудничество е най-вече наказателноправно по естеството си. При тези обстоятелства смятам, че разпоредбите на Истанбулската конвенция относно установяването на международно сътрудничество в областта на гражданското право са по същество второстепенни спрямо наказателноправното сътрудничество, което тази конвенция цели да установи.

154. Що се отнася до член 83, параграф 1 ДФЕС, тази разпоредба предоставя компетентност на Съюза да установява минимални правила относно определянето на престъпленията и на санкциите в областта на особено тежката престъпност с трансгранично измерение, произтичащо от естеството или последиците на тези деяния или от особена необходимост за общо противодействие. В член 83, параграф 1, втора алинея обаче изчерпателно са изброени областите, за които става дума: тероризъм, трафик на хора и сексуална експлоатация на жени и деца, незаконен трафик на наркотици, незаконен трафик на оръжия, изпиране на пари, корупция, фалшифициране на платежни средства, компютърна престъпност и организирана престъпност. Член 83, параграф 1, трета алинея наистина предвижда, че Съветът може да приеме решение за добавяне на други области към този списък, но до този момент той не е използвал тази възможност ( 159 ).

155. Предвид списъка на областите, които понастоящем са обхванати от член 83, параграф 1 ДФЕС, материалноправните наказателни разпоредби на Истанбулската конвенция видимо не попадат в областите на компетентност на Съюза, а остават от компетентността на държавите членки. Според мен, доколкото в някои случаи насилието, до което се отнася тази конвенция, би могло да попада в хипотезата на трафика на хора или сексуалната експлоатация на жени и деца, това обстоятелство само по себе си не е достатъчно, за да може да се приеме, че някои разпоредби на Истанбулската конвенция вероятно попадат в обхвата на компетентността на Съюза по член 83, параграф 1 ДФЕС. Затова според мен при всички случаи е изключено да се използва това правно основание.

156. Що се отнася до член 84 ДФЕС, целта на тази разпоредба е да се даде възможност на Съюза да установява мерки за насърчаване и подкрепа на действията на държавите членки в областта на предотвратяването на престъпността, като се изключва всякакво хармонизиране на законовите и подзаконовите им разпоредби. Следователно въпросът тук е дали Истанбулската конвенция ще наложи Съюзът да вземе мерки за подкрепа, ако сключи тази конвенция.

157. В това отношение Конвенцията предвижда няколко задължения за предприемане на превантивни и защитни действия, които са наложени пряко на страните по нея. Според мен обаче член 84 ДФЕС не бива да се тълкува твърде стеснително в смисъл, че