ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

E. ТАНЧЕВ

представено на 6 май 2021 година ( 1 )

Дeло C‑791/19

Европейска комисия

срещу

Република Полша

„Неизпълнение на задължения от държава членка — Национални мерки, уреждащи дисциплинарен режим на съдиите — Член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС — Правова държава — Независимост на съдебната власт — Определение на дисциплинарни нарушения — Разглеждане на делото от независим и безпристрастен съд, създаден със закон — Разумен срок — Право на защита — Членове 47 и 48 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Член 267 ДФЕС — Пречка пред правото на съдилищата да отправят преюдициални запитвания до Съда“

I. Въведение

1. Настоящото дело е по иск на Европейската комисия срещу Република Полша на основание член 258 ДФЕС за установяване на неизпълнение на задълженията ѝ по член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и по член 267, втора и трета алинея ДФЕС поради национални мерки, уреждащи новия дисциплинарен режим на съдиите от Sąd Najwyższy (Върховен съд, Полша, наричан по-нататък „Върховният съд“) и общите съдилища, установени с приетото през 2017 г. законодателство ( 2 ).

2. По същество Комисията по-специално твърди, че Република Полша не е изпълнила задължението си по член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, и изтъква четири основания за това: първо, квалифицирането на съдържанието на съдебни актове като дисциплинарно нарушение, второ, липсата на независимост и безпристрастност на Izba Dyscyplinarna Sądu Nawyższego (дисциплинарна колегия на Върховен съд, Полша, наричана по-нататък „дисциплинарната колегия“), трето, правомощието на председателя на тази колегия да определя по свое усмотрение компетентния съд, което има за последица, че дисциплинарните дела не се решават от създаден със закон съд, и четвърто, липсата на гаранция за разглеждането на дисциплинарните дела в разумен срок и на правото на защита на дисциплинарно обвинените съдии, както е закрепено в членове 47 и 48 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).

3. Комисията твърди също, че Република Полша не е изпълнила задължението си по член 267, втора и трета алинея ДФЕС, тъй като правото на националните съдилища да отправят преюдициални запитвания, е ограничено от възможното започване на дисциплинарно производство срещу съдиите, които са упражнили това право.

4. Настоящото дело се вписва в контекста на нарастващия брой дела, образувани пред Съда относно законодателните промени, засягащи независимостта на съдебната власт в Полша ( 3 ), включително независимостта на дисциплинарната колегия, по отношение на която е постановено решение от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия на Върховния съд) ( 4 ), както и относно други свързани с новия дисциплинарен режим на съдиите аспекти, изтъкнати в решение от 26 март 2020 г., Miasto Łowicz и Prokurator Generalny ( 5 ). Както е известно, тези промени са предмет на широко разпространена международна критика ( 6 ) и на мотивираното предложение на Комисията в съответствие с член 7, параграф 1 ДЕС относно принципите на правовата държава в Полша ( 7 ).

5. Действително настоящото дело има за предмет трети иск, предявен от Комисията срещу Република Полша на основание член 258 ДФЕС за твърдяно нарушение на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС поради тези изменения ( 8 ). В първите си две решения от 24 юни 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд) ( 9 ) и от 5 ноември 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на общите съдилища) ( 10 ) Съдът приема по същество, в съответствие с моите заключения по тези дела, че мерките за намаляване на пенсионната възраст на съдиите от Върховния съд и от общите съдилища и за предоставяне на президента на Република Полша (наричан по-нататък „президентът на Републиката“) и на министъра на правосъдието на дискреционно правомощие да удължават активния мандат на тези съдии са несъвместими със задълженията на Република Полша по член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, тъй като са в противоречие с гарантираните от тази разпоредба принципи на независимост на съдебната власт и на несменяемост на съдиите.

6. Безспорно това дело е от основно значение за правния ред на Съюза. Като цяло дисциплинарният режим на съдиите съдържа съвкупност от правила, които позволяват съдиите да бъдат подведени под отговорност за тежки нарушения, и по този начин допринася за укрепване на общественото доверие в съдилищата ( 11 ). Трябва обаче да съществуват достатъчно гаранции за ненакърняване на независимостта на съдебната власт чрез заплахата от или налагането на санкции. Следователно този режим е свързан с правовата държава и с функционирането и бъдещето на съдебната система на Съюза, която се основава на Съда и на националните юрисдикции.

7. Следователно настоящото дело предоставя на Съда възможност да развие практиката си относно съвместимостта на мерките, приети от държава членка във връзка с организацията на съдебната ѝ система, и по-специално с дисциплинарния режим на съдиите, с изискванията на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, за да се осигури ефективна съдебна защита и зачитане на правовата държава в правния ред на Съюза. Настоящото дело повдига и някои важни въпроси относно връзката между член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и членове 47 и 48 от Хартата в този контекст.

8. В настоящото заключение ще изложа мотивите, поради които считам, че този иск за установяване на неизпълнение на задължения трябва да бъде уважен.

II. Правна уредба

А. Правото на Съюза

9. Член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС гласи: „Държавите членки установяват правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза“.

10. Член 267, втора и трета алинея ДФЕС гласи: „Когато такъв въпрос бъде повдигнат пред юрисдикция в държава членка, тази юрисдикция би могла, ако счита, че по този въпрос е необходимо решение, за да бъде постановено нейното решение, да поиска от Съда на Европейския съюз да се произнесе. Когато такъв въпрос е повдигнат по висящо дело пред национална юрисдикция на дадена държава, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, тази юрисдикция е длъжна да сезира Съда на Европейския съюз“.

Б. Полското право

1. Законът за Върховния съд

11. Измененията в полското право относно новия дисциплинарен режим на съдиите във Върховния съд и в общите съдилища, разглеждани в настоящото дело, са въведени с ustawa o Sądzie Najwyższym (Закон за Върховния съд) от 8 декември 2017 г. (Dz. U. от 2018 г., позиция 5, съответно изменен, наричан по-нататък „Законът за Върховния съд“), който влиза в сила на 3 април 2018 г.

12. Съгласно член 3, точки 4 и 5 от Закона за Върховния съд този закон създава две нови колегии в рамките на Върховния съд, наречени съответно Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (колегия за извънреден контрол и публични въпроси, наричана по-нататък „колегията за извънреден контрол и публични въпроси“) и дисциплинарна колегия (наричана по-нататък „дисциплинарната колегия“).

13. Член 27 от Закона за Върховния съд гласи: „1. Дисциплинарната колегия е компетентна да разглежда: 1) дисциплинарните дела: а) по отношение на съдиите във Върховния съд; b) разглеждани от Върховния съд във връзка с дисциплинарни производства, водени по следните закони: […] – Закон за устройството на общите съдилища от 27 юли 2001 г., […]“.

14. Член 73 от Закона за Върховния съд предвижда: „1. Дисциплинарен съд по дисциплинарните дела по отношение на съдии от Върховния съд е: 1) на първа инстанция: състав на дисциплинарната колегия на Върховния съд, състоящ се от двама съдии и един съдебен заседател; 2) на въззивна инстанция: състав на дисциплинарната колегия на Върховния съд, състоящ се от трима съдии и двама съдебни заседатели“.

15. Член 97 от Закона за Върховния съд гласи: „1. Ако установи явно нарушение на закона, допуснато при разглеждането на делото, Върховият съд, независимо от останалите си правомощия, изпраща на съответния съд констативен акт за допусната грешка. Преди да изпрати констативния акт за допусната грешка, той е длъжен да уведоми съдията или съдиите от произнеслия се състав за възможността да дадат писмени обяснения в седемдневен срок. Установяването на допуснатата грешка и издаването на констативния акт не засягат изхода на делото. […] 3. Когато изпраща констативен акт за допусната грешка, Върховният съд може да поиска образуване на дисциплинарно дело пред дисциплинарен съд. Първоинстанционен дисциплинарен съд е Върховният съд“.

2. Законът за общите съдилища

16. Дисциплинарният режим на съдиите от общите съдилища също се урежда от Ustawa — Prawo o ustroju sądów powszechnych (Закон за организацията на общите съдилища) от 27 юли 2001 г. (Dz. U. от 2001 г., бр. 98, позиция 1070, съответно изменен по-специално със Закона за Върховния съд, наричан по-нататък „Законът за устройството на общите съдилища“).

17. Член 107, параграф 1 от Закона за устройството на общите съдилища в редакцията му, приложима към момента на настъпване на фактите по главното производство ( 12 ), гласи: „Съдията носи дисциплинарна отговорност за неизпълнение на служебните задължения, включително при явно и грубо нарушаване на правни норми и при уронване на престижа на службата (дисциплинарни нарушения)“.

18. Съгласно член 110, параграф 3 от Закона за устройството на общите съдилища: „Не се допуска разглеждане на делата по параграф 1, точка 1, буква а) от дисциплинарния съд, в чийто район изпълнява функциите си съдията, срещу когото е образувано дисциплинарното производство. Компетентният по делото дисциплинарен съд се определя по искане на дисциплинарния обвинител от председателя на Върховния съд, който ръководи работата на дисциплинарната колегия“.

19. Член 112b от Закона за устройството на общите съдилища гласи: „1. Министърът на правосъдието може да определи дисциплинарен обвинител към министъра на правосъдието за водене на конкретно дело относно съдия. Определянето на дисциплинарен обвинител към министъра на правосъдието изключва възможността за предприемане на действия от други обвинители по делото. 2. Дисциплинарният обвинител към министъра на правосъдието се определя между съдиите от общите съдилища или от Върховния съд. По дела за дисциплинарни нарушения, съставляващи умишлени престъпления от общ характер, дисциплинарният обвинител към министъра на правосъдието може да бъде определен между прокурори, посочени от националния главен прокурор. Когато е оправдано, по-специално при смърт или продължително възпрепятстване на изпълнението на функциите на дисциплинарния обвинител към министъра на правосъдието, последният определя на негово място друг съдия или — по делата за дисциплинарни нарушения, съставляващи умишлени престъпления от общ характер — съдия или прокурор. 3. Дисциплинарният обвинител към министъра на правосъдието може да образува производство по искане на министъра на правосъдието или да встъпи във вече образувано производство. 4. Определянето на дисциплинарен обвинител към министъра на правосъдието е равносилно на искане за образуване на производство за разследване или на дисциплинарно производство. 5. Функциите на дисциплинарния обвинител към министъра на правосъдието се прекратяват при влизането в сила на решение, с което се отказва образуването на дисциплинарно производство, с което се спира дисциплинарното производство или с което се прекратява дисциплинарното производство. Прекратяването на функциите на дисциплинарния обвинител към министъра на правосъдието не е пречка министърът на правосъдието да определи отново дисциплинарния обвинител от министъра на правосъдието по същото дело“.

20. Член 113а от Закона за устройството на общите съдилища гласи: „Действията, свързани със назначаване на служебен защитник и с поемането на защитата от този защитник, не спират производството по делото“.

21. Съгласно член 114, параграф 7 от Закона за устройството на общите съдилища: „При предявяване на обвинения в дисциплинарни нарушения дисциплинарният обвинител иска от председателя на Върховния съд, който ръководи работата на дисциплинарната колегия, да определи дисциплинарен съд, който да разгледа делото като първа инстанция. Председателят на Върховния съд, който ръководи работата на дисциплинарната колегия, определя този съд в седемдневен срок, считано от получаването на искането“.

22. Член 115а, параграф 3 от Закона за устройството на общите съдилища гласи: „Дисциплинарният съд провежда производството дори отсъствието на надлежно уведоменото обвинено лице или на неговия защитник да е основателно, освен ако това не противоречи на правилното протичане на дисциплинарното производство“.

3. Законът за KRS

23. Krajowa Rada Sądownictwa (Национален съдебен съвет, Полша, наричан по-нататък „KRS“) се урежда от Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa (Закон за Националния съдебен съвет) от 12 май 2011 г. (Dz. U. от 2011 г., бр. 126, позиция 714) съответно изменен по-специално от Ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Закон за изменение на Закона за Националния съдебен съвет и други закони) от 8 декември 2017 г. (Dz. U. 2018 г., позиция 3, наричан по-нататък „Законът за KRS“), който влиза в сила на 17 януари 2018 г.

24. Член 9а от Закона за KRS гласи: „1. Измежду съдиите във Върховния съд, в общите съдилища, в административните съдилища и във военните съдилища [долната камара на полския парламент] избира 15 членове на [KRS] за общ четиригодишен мандат. 2. При избора по параграф 1 [долната камара на полския парламент] отчита, доколкото е възможно, необходимостта в [KRS] да бъдат представени съдии от различните по вид и степен съдилища. 3. Общият мандат на новите членове на [KRS], избрани измежду съдиите, започва да тече от деня, следващ деня, в който са избрани. Членовете на [KRS], чийто мандат изтича, изпълняват функциите си до деня, от който започва да тече общият мандат на новите членове на [KRS]“.

III. Досъдебната процедура

25. На 3 април 2019 г. Комисията изпраща на Република Полша официално уведомително писмо на основание член 258 ДФЕС относно съответствието на новия дисциплинарен режим на съдиите от Върховния съд и общите съдилища, уреден в Закона за Върховния съд, Закона за устройството на общите съдилища и Закона за KRS (наричани по-нататък заедно „спорните мерки“), с член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 267, втора и трета алинея ДФЕС и я приканва да представи становището си в двумесечен срок.

26. На 1 юни 2019 г. Република Полша отговаря на официалното уведомително писмо и оспорва доводите на Комисията.

27. На 17 юли 2019 г. Комисията изпраща мотивирано становище на Република Полша, в което поддържа, че въпросният дисциплинарен режим нарушава разпоредбите на Договора, посочени в точка 25 от настоящото заключение, и я приканва да се съобрази с това мотивирано становище в двумесечен срок, считано от получаването му.

28. На 17 септември 2019 г. Република Полша отговаря на мотивираното становище, като посочва, че твърденията за нарушения са неоснователни.

IV. Производството пред Съда

29. На 25 октомври 2019 г. Комисията предявява настоящия иск пред Съда на основание член 258 ДФЕС. Тя моли Съда: 1) да установи, че Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС: – като е допуснала съдържанието на съдебни актове да се квалифицира като дисциплинарно нарушение по отношение на съдиите от общите съдилища, – като не е гарантирала независимост и безпристрастност на дисциплинарната колегия, която има правомощие да осъществява контрол върху решенията по дисциплинарни дела срещу съдии, – като е предоставила на председателя на дисциплинарната колегия на Върховния съд правомощието да определя по свое усмотрение компетентния първоинстанционен дисциплинарен съд по делата относно съдиите от общите съдилища, с което не е гарантирала разглеждане на дисциплинарните дела от създаден със закон съд, – като е предоставила на министъра на правосъдието правомощието да назначава дисциплинарен обвинител към министъра на правосъдието, с което не е гарантирала разглеждане на дисциплинарните дела срещу съдиите от общите съдилища в разумен срок, а също и като е предвидила, че действията, свързани с назначаването на защитник и с поемането на защитата от него, не спират дисциплинарното производство и че дисциплинарният съд провежда производството въпреки отсъствието по уважителни причини на призования дисциплинарно обвинен съдия или на неговия защитник, с което не е гарантирала правото на защита на дисциплинарно обвинените съдии от общите съдилища; 2) да установи, че като е допуснала правото на съдилищата да отправят преюдициални запитвания до Съда да бъде ограничавано чрез възможността за започване на дисциплинарно производство, Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 267, втора и трета алинея ДФЕС; и 3) да осъди Република Полша да заплати съдебните разноски.

30. В писмената си защита, подадена на 9 януари 2020 г., Република Полша иска от Съда: 1) да отхвърли изцяло настоящия иск като неоснователен; и 2) да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.

31. На 21 февруари 2020 г. и на 6 май 2020 г. Комисията и Република Полша представят съответно писмена реплика и писмена дуплика.

32. С решение от 26 ноември 2019 г. председателят на Съда отхвърля искането на Комисията настоящото дело да бъде разгледано по реда на бързото производство и решава делото да се разгледа с предимство съгласно член 53, параграф 3 от Процедурния правилник на Съда.

33. С отделен документ, подаден на 23 януари 2020 г., Комисията иска постановяване на временни мерки, с които Съдът да разпореди на Република Полша: първо, да спре прилагането на разпоредбите на член 3, точка 5, член 27 и член 73, параграф 1 от Закона за Върховния съд, които са основанието за компетентността на дисциплинарната колегия да се произнася като първа и въззивна инстанция по дисциплинарни дела относно съдии; второ, да не прехвърля висящите пред дисциплинарната колегия дела на съдебен състав, който не отговаря на изискванията за независимост, определени в частност в решение A. K. и др.; и трето, най-късно до един месец, след като ѝ бъде връчено определението на Съда, да уведоми Комисията за всички мерки, които е приела, за да се съобрази изцяло с това определение.

34. С определения от 11, 19 и 20 февруари 2020 г. председателят на Съда допуска Кралство Белгия, Кралство Дания, Република Финландия, Кралство Нидерландия и Кралство Швеция да встъпят по настоящото дело в подкрепа на исканията на Комисията.

35. С определение от 8 април 2020 г. ( 13 ) Съдът уважава изцяло молбата на Комисията за постановяване на временни мерки до произнасяне на окончателно решение по настоящото дело.

36. На 1 декември 2020 г. е проведено съдебно заседание, на което устни становища представят Комисията, Кралство Белгия, Кралство Дания, Република Финландия, Кралство Нидерландия, Република Полша и Кралство Швеция.

V. Резюме на доводите на страните

А. По твърденията за нарушение на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС

1. Приложимостта и обхвата на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС

37. Комисията поддържа, че член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС е приложим в настоящия случай, тъй като Върховният съд и общите съдилища се произнасят по въпроси, свързани с прилагането или тълкуването на правото на Съюза. Според нея съгласно практиката на Съда ( 14 ) член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС обхваща всички гаранции, произтичащи от членове 47 и 48 от Хартата, включително правото на съд, създаден със закон, правото на разглеждане на делото в разумен срок и правото на защита, доколкото те имат за цел да се избегне рискът от използване на дисциплинарните мерки като система за политически контрол на съдържанието на съдебните актове.

38. Република Полша изтъква, че тези права по членове 47 и 48 от Хартата не произтичат от член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, така че третото и четвъртото твърдение за нарушение не могат да бъдат уважени. С оглед на приложното поле на Хартата спрямо държавите членки, предвидено в член 51, параграф 1 от нея, тези права не се прилагали по отношение на дисциплинарните дела, водени въз основа на спорните мерки, тъй като те имали вътрешен характер и по тези дела дисциплинарният съд не прилагал правото на Съюза.

39. Според Кралство Белгия и Кралство Швеция член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС е приложим по настоящото дело. Кралство Белгия припомня, че в практиката на Съда материалноправните гаранции за ефективната съдебна защита съгласно член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 47 от Хартата са едни и същи.

2. По първото твърдение за нарушение, свързано с квалифицирането на съдържанието на съдебните актове като дисциплинарно нарушение

40. С първото твърдение за нарушение Комисията поддържа, че като се има предвид текстът им, член 107, параграф 1 от Закона за устройството на общите съдилища и член 97, параграфи 1 и 3 от Закона за Върховния съд нарушават член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, тъй като допускат националните органи, компетентни да провеждат дисциплинарни производства срещу съдии от общите съдилища, да тълкуват условията за ангажиране на дисциплинарната отговорност по такъв начин, че съдържанието на съдебни актове да се квалифицира като дисциплинарно нарушение. Това позволявало дисциплинарният режим да се използва като средство за упражняване на политически контрол върху съдиите от общите съдилища в противоречие с принципа на независимост на съдебната власт, защитен от тази разпоредба. Макар определението за дисциплинарни нарушения, и по-специално категорията на явните и груби нарушения на закона по член 107, параграф 1 от този закон, да не е изменено с приетото през 2017 г. законодателство, тълкуването му било поверено на дисциплинарната колегия, която — както се посочва във второто твърдение за нарушение — не е независима и не е обвързана от съществуващата практика на Върховния съд, която го тълкува ограничително ( 15 ).

41. Комисията изтъква, че тълкуването на член 107, параграф 1 от Закона за устройството на общите съдилища в смисъл, че обхваща съдържанието на съдебни актове, на практика се потвърждава от мерки, приети от дисциплинарния обвинител за съдиите от общите съдилища и от двамата му заместници, назначени от министъра на правосъдието през 2018 г., които действат в качеството на прокурори срещу съдии съгласно новия дисциплинарен режим. На 29 ноември 2018 г. започнали разследвания, за да се установи дали трима съдии са извършили дисциплинарни нарушения, свързани с отправените преюдициални запитвания по дела C‑558/18, C‑563/18 и C‑623/18, като на тези съдии е разпоредено да представят обяснения относно евентуално „превишаване на компетентност“ при отправянето на запитванията ( 16 ). На 3 септември 2019 г. започнало разследване, за да се установи дали е извършено дисциплинарно нарушение от съдията, отправил преюдициалните запитвания по дела C‑748/19—C‑754/19, отнасящи се по-специално до изискванията за независимост на съдебната власт в случай на съдебен състав, който включва командирован от министъра на правосъдието съдия ( 17 ). На 6 декември 2019 г. срещу разследвания съдия било образувано дисциплинарно производство, наред с другото, за поставяне под съмнение на независимостта на командирования съдия и за неправомерно отправяне на преюдициалните запитвания ( 18 ).

42. Комисията посочва допълнителни примери, възникнали след предявяването на иска по настоящото дело. С решение от 4 февруари 2020 г. ( 19 ) дисциплинарната колегия отстранила от длъжност съдия, срещу когото на 29 ноември 2019 г. било образувано дисциплинарно производство във връзка с решението на този съдия да провери правното положение на съдия в светлината на законодателните промени в състава на KRS ( 20 ). В това решение дисциплинарната колегия посочвала по-специално, че поведението на съдията представлява явно и грубо нарушение на закона и уронване на престижа на службата съгласно член 107, параграф 1 от Закона за устройството на общите съдилища и че незаконността на решението на съдията е без съмнение. Дисциплинарни производства били образувани и срещу трима съдии, които поставили под съмнение правното положение на съдии поради тези промени ( 21 ).

43. Комисията изтъква, че член 97, параграфи 1 и 3 от Закона за Върховния съд засилва действието на член 107, параграф 1 от Закона за устройството на общите съдилища, тъй като съчетава възможността на Върховния съд да изпраща на съответния съд констативен акт за допусната грешка, състояща се в явно нарушение на закона, с образуването на дисциплинарно производство срещу съдия. Посоченият член се прилагал в рамките на новото извънредно производство по обжалване, което допускало преразглеждане на решения на общите съдилища, постановени преди много години, от колегията по извънреден контрол и публични въпроси, която подобно на дисциплинарната колегия е нова колегия на Върховния съд, съставена от съдии, предложени от новоучредения KRS.

44. Република Полша твърди, че не са образувани дисциплинарни производства срещу съдии въз основа на съдържанието на съдебни актове и че няма „възпиращ ефект“. Определението за дисциплинарни нарушения отдавна се прилагало без проблеми, както се вижда от съществуващата практика на Върховния съд ( 22 ). Примерите, цитирани от Комисията, били без значение и решението на Съда по това дело трябвало да се отнася до положението, съществуващо в края на посочения в мотивираното становище период. Член 97, параграфи 1 и 3 от Закона за Върховния съд се прилагал в различен контекст, като Върховният съд само отправял искане за образуването на дисциплинарно производство.

45. Кралство Белгия, Кралство Дания, Република Финландия и Кралство Швеция подчертават в съдебното заседание множество доклади на национални и международни органи, в които се критикуват разследванията и дисциплинарните производства срещу съдии, както и широкото определение на дисциплинарните нарушения. Според Република Финландия, Кралство Нидерландия и Кралство Швеция става въпрос за „възпиращ ефект“ върху съдиите. Кралство Дания добавя, че съчетаването с други изменения увеличава риска от използване на дисциплинарните мерки за упражняване на натиск върху съдии.

3. По второто твърдение за нарушение, свързано с независимостта и безпристрастността на дисциплинарната колегия

46. С второто твърдение за нарушение Комисията поддържа, че разпоредбите на член 3, точка 5, член 27 и член 73, параграф 1 от Закона за Върховния съд във връзка с член 9а от Закона за KRS не гарантират независимостта и безпристрастността на дисциплинарната колегия. Съгласно член 3, точка 5, член 27 и член 73, параграф 1 от Закона за Върховния съд по отношение на съдиите от общите съдилища дисциплинарната колегия представлявала второинстанционният, а в някои случаи — и първоинстанционният дисциплинарен съд, а по отношение на съдиите от Върховния съд — първоинстанционният и второинстанционният дисциплинарен съд. Член 9а от Закона за KRS променял начина на определяне на членовете от съдийската квота на KRS — конституционен орган, чиито функции включвали да предлага съдии за назначаване от президента на Републиката.

47. Комисията изтъква, че няколко обстоятелства, взети заедно и въведени едновременно в полското право, разкриват „структурен пробив“, който поражда съмнения относно неподатливостта на дисциплинарната колегия към външни фактори и неутралността ѝ по отношение на противоречащи си интереси. Сред тези обстоятелства са: i) тя била създадена ex nihilo в рамките на Върховния съд; ii) била компетентна да се произнася по дисциплинарни производства срещу съдии; iii) характеризирала се с голяма организационна и финансова самостоятелност спрямо другите колегии на Върховния съд; iv) състояла се от съдии, назначени след създаването ѝ по предложение на новоучредения KRS, а не чрез преместването на съдии, които вече работят в други колегии на Върховния съд; v) мандатите на членовете на KRS били преждевременно прекратени и правилата, уреждащи начина на назначаване на членовете на KRS от съдийската квота, били изменени, което довело както до политизирането на KRS, като 23 от 25‑те членове били назначени или представлявани от законодателната и изпълнителната власт, така и до засилено влияние от страна на тези органи върху процеса на назначаване на съдиите в дисциплинарната колегия. Комисията се позовава на решение A. K. и др., както и на практиката на Върховния съд, в която се прилагали критериите от това решение.

48. Република Полша изтъква, че процедурата по назначаване на съдии по полското право не се различава от разрешенията, възприети в други държави членки, и промените в начина на назначаване на членовете на KRS от съдийската квота подсилват представителността им. Според тази държава членка съдиите в дисциплинарната колегия се ползват от широка система от гаранции, свързани по-специално с несменяемостта, имунитета и възнаграждение то им, която трябва съгласно практиката на Съда да бъде взета предвид ( 23 ). Високата степен на организационна и финансова самостоятелност укрепвала независимостта ѝ, като съдиите в тази колегия получавали с 40 % по-високи възнаграждения, за да се компенсира забраната им да извършват определени платени дейности. Съдебната практика на дисциплинарната колегия свидетелствала за нейната независимост, което било видно от приложения към писменото становище преглед. Решение A. K. и др. установявало съответствието на спорните разпоредби с правото на Съюза, а цитираната от Комисията практика на Върховния съд била ирелевантна.

49. Кралство Белгия изтъква, че основание за установяване на липсата на независимост на дисциплинарната колегия давали и насоки на международни органи в областта на независимостта на съдебната власт. Според Кралство Дания и Република Финландия такова основание давала и практиката на Съда, в това число и решение A. K. и др.

4. По третото твърдение за нарушение, свързано с правомощието на председателя на дисциплинарната колегия да определя дисциплинарния съд

50. С третото твърдение за нарушение Комисията изтъква, че член 110, параграф 3 и член 114, параграф 7 от Закона за устройството на общите съдилища предоставят на председателя на дисциплинарната колегия на практика неограничено правомощие да определя компетентния първоинстанционен дисциплинарен съд по делата относно съдиите от общите съдилища, като не гарантират разглеждането на тези дела от съд, създадена със закон, и следователно са в противоречие с член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС с оглед на практиката на Съда и на Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“) по член 6, параграф 1 от Европейската конвенция за правата на човека (наричана по-нататък „ЕКПЧ“). Тъй като дисциплинарната колегия не била независима, предоставянето на такова правомощие на председателя на тази колегия не можело да представлява ефективна гаранция за независимостта на съдебната власт, а съдебният състав, който се произнасял по делото, се определял чрез теглене на жребий измежду съдиите от даден съд, като всички те били назначени от министъра на правосъдието.

51. Република Полша поддържа, че всеки първоинстанционен дисциплинарен съд представлява съд, създаден със закон, чийто състав е попълнен в съответствие със закона. Председателят на дисциплинарната колегия определял един от създадените със закон дисциплинарни съдилища, докато конкретният съдебен състав се определял чрез теглене на жребий от списъка на всички съдии в този съд, което предотвратявало неправомерно влияние.

52. Според Кралство Дания твърдението за нарушение се подкрепя от липсата на независимост на дисциплинарната колегия. Според Кралство Нидерландия това се потвърждава от практиката на ЕСПЧ.

5. По четвъртото твърдение за нарушение, свързано с незачитане на процесуалните права на съдиите

53. С четвъртото твърдение за нарушение, което е разделено на две части, Комисията изтъква, че член 112b, член 113а и 115а, параграф 3 от Закона за устройството на общите съдилища са несъвместими с член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, тъй като не гарантират, че дисциплинарните дела срещу съдиите от общите съдилища ще бъдат разгледани в разумен срок, и не гарантират правото на защита на дисциплинарно обвинените съдии.

54. Що се отнася до първата част, Комисията изтъква, че по силата на член 112b от Закона за устройството на общите съдилища министърът на правосъдието има възможност постоянно да предявява обвинения за дисциплинарни нарушения срещу съдия, като назначи дисциплинарен обвинител към министъра на правосъдието, който може по всяко време да започне производство по искане на министъра на правосъдието, да участва в производството и да възобнови производството по същото дело, дори след приключването му. С оглед на практиката на ЕСПЧ по наказателноправния аспект на член 6, параграф 1 от ЕКПЧ ( 24 ) изискването за разумен срок не било гарантирано. Доводите, изведени от принципа ne bis in idem, не отчитали ясния текст на тази разпоредба, а член 112b, параграф 2 от същия закон уреждал случаи, в които функциите на този обвинител се прекратявали по други причини.

55. Що се отнася до втората част, Комисията твърди, че член 113а от Закона за устройството на общите съдилища, който предвижда продължаване на производството дори когато не е назначен служебен защитник или когато последният все още не е поел защитата, нарушава правото на защита предвид практиката на ЕСПЧ във връзка с член 6, параграф 3, буква в) от ЕКПЧ ( 25 ) относно правото на достъп до адвокат. Тя оспорва твърдението, че тази разпоредба има за цел единствено да позволи на дисциплинарния съд да назначи служебен защитник, както е уредено в член 113, параграфи 2 и 3 от този закон. Според нея член 115а, параграф 3 от този закон, който предвижда, че дисциплинарният съд може да проведе производството въпреки отсъствието по уважителни причини на дисциплинарно обвинения съдия или на неговия защитник, нарушава принципа audiatur et altera pars за правото на изслушване, който е част от правото на защита. Интересите на производството не били същите като тези на съдията и възможността за представяне на доказателства и писмени обяснения на по-ранни етапи не компенсирала участието в производството.

56. Що се отнася до първата част, Република Полша поддържа, че Комисията не е представила никакви доводи срещу предвидената в член 112b от Закона за устройството на общите съдилища институция на дисциплинарния обвинител към министъра на правосъдието и че що се отнася до член 112b, параграф 5 от Закона за устройството на общите съдилища, тя не е представила достатъчно доказателства съгласно практиката на Съда ( 26 ), за да докаже наличието на национална практика, която нарушава изискването за разумния срок. Член 112b, параграф 5 от този закон се прилагал само за производства, по които не е постановено влязло в сила решение и в които дисциплинарният обвинител към министъра на правосъдието вече не може да изпълнява функциите си поради други причини като смърт или прекратяване на служебното правоотношение. При положение че влязлото в сила решение слага край на производството, започнатото ново производство щяло да бъде отхвърлено по силата на принципа ne bis in idem, а принципът на силата на пресъдено нещо също не допускал неограничено във времето поддържане на дисциплинарни обвинения срещу съдия, чието дело е приключило. Нямало връзка между продължителността на производството и факта, че то можело да бъде водено от дисциплинарния обвинител към министъра на правосъдието, който бил подчинен на същите срокове като дисциплинарния обвинител за съдиите от общите съдилища за различните етапи на процедурата.

57. Що се отнася до втората част, Република Полша твърди, че член 113а от Закона за устройството на общите съдилища се отнася само до назначаването на служебен защитник, което представлява изключително положение, уредено в член 113, параграфи 2, 3 и 4 от този закон. Що се отнася до член 115а, параграф 3 от същия закон, интересите на производството съвпадали с тези на съдията и се преценявали от независим съд. Правото на съдията да бъде изслушан, било гарантирано на предходните етапи.

Б. По твърдението за нарушение на член 267, втора и трета алинея ДФЕС

58. С петото твърдение за нарушение Комисията поддържа, че член 107, параграф 1 от Закона за устройството на общите съдилища и член 97, параграф 1 от Закона за Върховния съд позволяват срещу съдии да бъдат образувани дисциплинарни производства поради отправяне на преюдициално запитване, както показват четирите примера в рамките на първото твърдение за нарушение, изложени в точка 41 от настоящото заключение. Липсата на гаранции, които защитават съдиите от заплахата да носят дисциплинарна отговорност за това, че са отправили преюдициално запитване, нарушавала член 267 ДФЕС и имала „възпиращ ефект“ върху съдиите.

59. Република Полша изтъква, че няма образувано дисциплинарно производство срещу съдия поради отправено преюдициално запитване и че изложените от Комисията примери не доказват противното. Разследванията, които се извършвали по изключение и не водели непременно до образуване на дисциплинарно производство, не засягали независимостта на съдебната власт и нямали „възпиращ ефект“.

60. Кралство Дания, Република Финландия и Кралство Швеция изтъкват, че както се потвърждава от решение Miasto Łowicz, отправянето на преюдициално запитване не може да води до образуване на дисциплинарно производство. Според Република Финландия и Кралство Швеция следва да се вземе предвид „възпиращият ефект“ върху съдиите.

VI. Анализ

61. Анализът ми се състои от три основни части. Първо, ще разгледам възраженията на Република Полша относно приложимостта и обхвата на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС в контекста на третото и четвъртото твърдение за нарушение (раздел А). След това ще разгледам основателността на твърденията за нарушение на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС (раздел Б) и на член 267, втора и трета алинея ДФЕС (раздел В).

62. Въз основа на този анализ стигам до извода, че член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС включва правото на съд, създаден със закон, правото на разглеждане на делото в разумен срок и правото на защита, както и че твърденията за нарушение на тази разпоредба и на член 267 ДФЕС са основателни.

А. По приложимостта и обхвата на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС

63. Съдът многократно е постановявал, че член 19 ДЕС, който конкретизира правовата държава като ценност, утвърдена с член 2 ДЕС, възлага на националните юрисдикции и на Съда задачата да гарантират пълното прилагане на правото на Съюза във всички държави членки, както и съдебната защита на правата, които правните субекти черпят от това право ( 27 ). Макар организацията на правораздаването по принцип да е от компетентността на държавите членки, при упражняването на тази компетентност те са длъжни да спазват задълженията си по правото на Съюза, и по-специално тези по член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС ( 28 ). По силата на тази разпоредба всяка държава членка трябва да гарантира, че органите, които, като „юрисдикции“ по смисъла на правото на Съюза, са част от системата ѝ от способи за защита в областите, обхванати от правото на Съюза, изпълняват изискванията за ефективна съдебна защита ( 29 ).

64. Освен това безспорно е, що се отнася до материалното приложно поле на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, че тази разпоредба визира „областите, обхванати от правото на Съюза“, независимо от случаите, в които държавите членки прилагат това право по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата ( 30 ). Следователно член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС се прилага към всеки национален орган, който може да се произнася като юрисдикция по въпроси, които се отнасят до прилагането или тълкуването на правото на Съюза и които следователно спадат към области, обхванати от това право ( 31 ).

65. В случая е безспорно, че Върховният съд и общите съдилища в Полша се произнасят по въпроси, които се отнасят до прилагането или тълкуването на правото на Съюза и следователно спадат към области, обхванати от това право ( 32 ). Ето защо член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС е приложим към настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения, с който се оспорва съвместимостта с тази разпоредба на национални мерки относно дисциплинарния режим на съдиите от посочените съдилища. Фактът, че дисциплинарните дела, водени въз основа на спорните мерки, не се отнасят до прилагането на правото на Съюза, както и че липсва обща компетентност на Съюза в областта на дисциплинарната отговорност на съдиите, е ирелевантен.

66. Безспорно е, че задължението да се гарантира достъп до независим и безпристрастен съд, произтича от член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и по този начин обхваща анализа на спорните мерки на тези основания. По отношение на тези мерки обаче настоящото дело поставя въпроса дали тази разпоредба обхваща други гаранции, предвидени в членове 47 и 48 от Хартата, а именно правото на съд, създаден със закон, правото на разглеждане на делото в разумен срок и правото на защита ( 33 ).

67. Според мен на този въпрос следва да се отговори утвърдително.

68. Както Съдът е постановил ( 34 ), гаранциите за независимост на съдебната власт, произтичащи от член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, в контекста на дисциплинарния режим на съдиите включват правила, които „предвиждат намесата на независим орган по реда на процедура, гарантираща изцяло прогласените в членове 47 и 48 от Хартата права, по-конкретно правото на защита“. От това следва, че изискването за установяване на дисциплинарен режим, който гарантира правата по членове 47 и 48 от Хартата, произтича от член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС.

69. Този анализ е в съответствие и с практиката, в която Съдът свързва гаранциите по член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС с член 47 от Хартата. Например Съдът признава, че „член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС задължава всички държави членки да предвидят правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита по смисъла по-специално на член 47 от Хартата в областите, обхванати от правото на Съюза […], така че последната разпоредба трябва надлежно да бъде взета предвид при тълкуването на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС“ ( 35 ). Може да се приеме, че това следва от факта, че посоченият в член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС принцип на ефективна съдебна защита представлява основен принцип на правото на Съюза, произтичащ от общите за държавите членки конституционни традиции и прогласен в членове 6 и 13 от ЕКПЧ, а вече и потвърден в член 47 от Хартата ( 36 ). Действително, както посочих в заключението си по дело А. К. и др. ( 37 ), доколкото член 47 от Хартата и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС споделят общи правни източници, между двете разпоредби има „конституционен мост“ и съдебната практика по тях неизбежно се припокрива. Така правата, които всяка от тези разпоредби обхваща, по необходимост се припокриват, като член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС включва задължението за осигуряване на независим и безпристрастен съд, но не се ограничава само до него.

70. В това отношение следва да се признае, че правото на съд, създаден със закон, е пряко свързано с независимостта на съдебната власт ( 38 ) и е също едно от условията, които трябва да бъдат изпълнени, за да е налице „юрисдикция“ по смисъла на правото на Съюза съгласно член 267 ДФЕС ( 39 ). От съдебната практика е видно, че Съдът тълкува изискването за независимост на съдебната власт по член 267 ДФЕС в светлината на това по член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС ( 40 ). Ето защо ми се струва, че това се отнася и за това изискване.

71. Наред с независимостта на съдебната власт правото на съд, създаден със закон, правото на разглеждане на делото в разумен срок и правото на защита са част от правото на справедлив съдебен процес, гарантирано от член 47, втора алинея от Хартата, както и от член 48, параграф 2 от нея по отношение на правото на защита. Това подкрепя включването на тези права в гаранциите, съдържащи се в член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, имайки предвид тяхната връзка с независимостта на съдебната власт, с която заедно представляват ключовите елементи на правото на ефективна съдебна защита и на основното право на справедлив съдебен процес.

72. Ето защо считам, че член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС включва правото на съд, създаден със закон, правото на разглеждане на делото в разумен срок и правото на защита, които са прогласени в членове 47 и 48 от Хартата. Така членове 47 и 48 от Хартата се прилагат по отношение на национални мерки относно дисциплинарния режим на съдиите, които са приети от държава членка с оглед прилагането на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, каквито са разглежданите мерки. От това следва, че трябва да се отхвърлят възраженията на Република Полша, че от тази разпоредба не произтичат такива права, във връзка с третото и четвъртото твърдение за нарушение.

Б. По твърденията за нарушение на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС

1. По първото твърдение за нарушение, свързано с квалифицирането на съдържанието на съдебни актове като дисциплинарно нарушение

73. Комисията твърди, че член 107, параграф 1 от Закона за устройството на общите съдилища и член 97, параграфи 1 и 3 от Закона за Върховния съд нарушават принципа на независимост на съдебната власт, тъй като допускат съдържанието на съдебни актове да се квалифицира като дисциплинарно нарушение. Това твърдение за нарушение се основава както на текста на член 107, параграф 1 от Закона за устройството на общите съдилища, и по-специално на категорията на дисциплинарните нарушения, представляващи явни и груби нарушения на закона, така и на прилагането на тази разпоредба и на по-широкия ѝ контекст, в това число и на механизма на констативния акт за допусната грешка, предвиден в споменатия член 97, параграфи 1 и 3 от Закона за устройството на общите съдилища.

74. Република Полша изтъква, че Комисията не е доказала, че спорните разпоредби нарушават този принцип, като се имат предвид по-специално текстът и тълкуването на член 107, параграф 1 от Закона за устройството на общите съдилища, както и различният контекст на член 97, параграфи 1 и 3 от Закона за Върховния съд.

75. В самото начало следва да се припомни, че държавите членки не са длъжни да приемат конкретен дисциплинарен режим на съдиите по силата на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС. Това, което е от значение, е този дисциплинарен режим „да [включва] необходимите гаранции за пълното избягване на риска от използване на подобен режим като система за политически контрол на съдържанието на съдебни актове“ ( 41 ). По-специално правилата, определящи действията, които представляват дисциплинарни нарушения, са част от тези гаранции ( 42 ).

76. Следва също да се отбележи, че в насоките си относно независимостта на съдебната власт различните международни органи разглеждат въпроса за дисциплинарната отговорност на съдиите като част от гаранциите за независимост на съдебната власт ( 43 ). В това отношение срещу съдия трябва да може да се образува дисциплинарно производство само за най-сериозни форми на професионално нарушение, а не поради съдържание на съдебни актове, които обикновено включват преценка на факти, оценка на доказателства и тълкуване на закона ( 44 ). И все пак няма единен подход по отношение на материалноправните предпоставки за ангажиране на дисциплинарната отговорност и в много държави определението за дисциплинарни нарушения често е формулирано с общи понятия ( 45 ).

77. Това обстоятелство подчертава значението на анализа на правната уредба и на по-широкия контекст, в който се тълкува и прилага конкретното определение за дисциплинарно нарушение ( 46 ). Действително, що се отнася до преценката на принципа на независимост на съдебната власт, Съдът следва общ подход, който взема предвид всички релевантни обстоятелства, свързани с контекста и прилагането на разглежданите национални мерки, както и с техните кумулативни последици ( 47 ). Следователно, дори дадена национална мярка сама по себе си да не нарушава този принцип, това може да не е така, ако различните обстоятелства бъдат разгледани в съвкупност ( 48 ).

78. В настоящото дело считам, че Комисията доказва в достатъчна степен, че спорните мерки нарушават принципа на независимост на съдебната власт, чието спазване е необходимо, за да се изпълнят изискванията на ефективната съдебна защита по член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС.

79. Следва да се отбележи, че както бе посочено в точка 17 от настоящото заключение, към момента на настъпване на фактите ( 49 ) член 107, параграф 1 от Закона за устройството на общите съдилища предвижда общо определение за дисциплинарни нарушения, изразяващо се най-общо в явни и груби нарушения на закона и уронване на престижа на службата. Признавам, че сама по себе си тази разпоредба, и по-специално категорията на явните и груби нарушения на закона, не може да накърни принципа за независимост на съдебната власт. Следва обаче да се приеме, че тази разпоредба допуска съдържанието на съдебни актове да бъде квалифицирано като дисциплинарно нарушение и следователно не представлява ефективна гаранция срещу намесата в независимостта на съдебната власт, имайки предвид по-широкия контекст и прилагането ѝ на практика в Полша, което не е сходно с положенията, съществуващи в други държави членки.

80. В това отношение член 107, параграф 1 от Закона за устройството на общите съдилища се вписва в контекста на законодателните промени в полската съдебна система, и по-специално на новия дисциплинарен режим на съдиите, както и на увеличения с тази разпоредба риск да бъдат предприемани дисциплинарни производства или мерки, за да се упражни политически натиск върху съдиите за съдържанието на техните решения. По-специално следва да се подчертае, че нейното окончателно тълкуване е поверено на дисциплинарната колегия, чиято независимост е поставена под съмнение, както ще бъде изложено по-нататък при разглеждането на второто твърдение за нарушение, и която вече е тълкувала тази разпоредба като отнасяща се до съдържанието на съдебни актове (вж. т. 42 от настоящото заключение). Както посочват Кралство Белгия, Кралство Дания, Република Финландия и Кралство Швеция, съществуват множество доклади на международни организации ( 50 ), подчертаващи вредното въздействие на новия дисциплинарен режим, и по-специално рисковете, които широкото определение на дисциплинарните нарушения в полското право създава за независимостта на съдебната власт.

81. Възможността съдиите да бъдат подведени под отговорност за съдържанието на своите решения, според мен се засилва от член 97, параграфи 1 и 3 от Закона за Върховния съд, който позволява на Върховния съд да поиска образуването на дисциплинарно производство срещу съдия, ако установи явно нарушение на закона в рамките на съдебния контрол по дело за установяване на грешка. Дори ако, както поддържа Република Полша, предвиденото в тази разпоредба понятие за явно нарушение на закона се вписва в контекст, различен от този на съдържащия се в член 107, параграф 1 от Закона за устройството на общите съдилища институт на явните и груби нарушения на закона, не може да се изключи, че връзката на тази разпоредба с член 107, параграф 1 от Закона за устройството на общите съдилища в рамките на новия дисциплинарен режим не предоставя достатъчно гаранции за защитата на съдиите.

82. От член 97, параграфи 1 и 3 от Закона за Върховния съд следва, че дисциплинарната колегия е първоинстанционният дисциплинарен съд, включително по дела относно съдии от общите съдилища. Тази разпоредба се прилага от колегията за извънреден контрол и публични въпроси — също създадена със Закона за Върховния съд и състояща се от съдии, предложени от новоучредения KRS — в рамките на новото извънредно производство по обжалване, позволяващо на тази колегия да преразглежда влезли в сила решения на общите съдилища от 1997 г. насам ( 51 ). Макар тази колегия и това производство да не са оспорени по настоящото дело, те все пак са част от контекста, в който се вписват спорните разпоредби. Както посочва Кралство Дания, връзката между разглеждането на жалби, включително извънредните жалби, и образуването на дисциплинарни производства допринася за оказване на натиск върху съдиите при изпълнението на техните правораздавателни функции.

83. Освен това, както следва от точки 41 и 42 от настоящото заключение, Комисията е представила доказателства, че при прилагането на практика на член 107, параграф 1 от Закона за устройството на общите съдилища съдържанието на съдебни актове се квалифицира като дисциплинарно нарушение. Доводите, които Република Полша изтъква, за да оспори релевантността на посочените от Комисията примери, не са убедителни. Вярно е наистина, че съгласно постоянната съдебна практика наличието на неизпълнение на задължения от държава членка трябва да се преценява с оглед на положението на съответната държава членка към момента на изтичане на срока, даден в мотивираното становище, който в случая е 17 септември 2019 г., и че последващи промени не се вземат предвид от Съда ( 52 ). Както обаче посочва Комисията, някои от примерите ѝ, макар да се отнасят до по-късни събития, потвърждават изложените в иска ѝ доводи и доказателства за този период и следователно са от значение в контекста на настоящото дело ( 53 ).

84. Макар, както изтъква Република Полша, някои примери да не се отнасят до явни и груби нарушения на закона, те все пак подкрепят тезата, че определението за дисциплинарни нарушения, съдържащо се в член 107, параграф 1 от Закона за устройството на общите съдилища, действително може да се използва, за да обхване съдържанието на съдебни актове, и че не съдържа достатъчно гаранции за защитата на съдиите. Примерите, на които се позовава Комисията, свидетелстват за предприемането на дисциплинарни производства или мерки срещу съдии поради решения, постановени във връзка с промените в полската съдебна система и независимостта на полските съдии ( 54 ). Фактът, че разследванията не са довели до предявяване на дисциплинарни обвинения срещу съответните съдии или че преценката на дисциплинарния обвинител не е обвързваща за дисциплинарните съдилища, е без значение, тъй като подобни мерки могат да окажат натиск върху съдиите. Самата възможност за предприемане на дисциплинарни производства или налагане на дисциплинарни мерки срещу съдии поради съдържанието на техните съдебни актове несъмнено поражда „възпиращ ефект“ не само върху тези съдии, но и върху други съдии в бъдеще, което е несъвместимо с независимостта на съдебната власт.

85. С оглед на изложените съображения първото твърдение за нарушение на Комисията трябва да се приеме за основателно.

2. По второто твърдение за нарушение, свързано с независимостта и безпристрастността на дисциплинарната колегия

86. Комисията поддържа, че член 3, параграф 5, член 27 и член 73, параграф 1 от Закона за Върховния съд във връзка с член 9а от Закона за KRS не гарантират независимостта и безпристрастността на дисциплинарната колегия. Комисията основава твърдението си на няколко фактора, наред с решение A. K. и др. и съдебната практика на Върховния съд по прилагането на това решение.

87. Република Полша изтъква, че не се установява никакво нарушение на независимостта на съдебната власт, като се има предвид по-специално процедурата за назначаване на съдиите в дисциплинарната колегия и гаранциите, които са им предоставени по силата на полското право.

88. От практиката на Съда следва, че правилата относно дисциплинарния режим, приложим за съдиите, допринасят за гарантиране на независимостта и безпристрастността на съдилищата, за да се отстрани всяко оправдано съмнение у правните субекти в неподатливостта на този съд на влиянието на външни фактори, и по-специално прякото или непряко влияние на законодателната и изпълнителната власт, и в неутралността му по отношение на противопоставящите се интереси. Ето защо не може да се допусне положение, при което даден съд не изглежда независим или безпристрастен, и с това да се накърни доверието, което правосъдието трябва да вдъхва на правните субекти в едно демократично общество ( 55 ).

89. В решение A. K. и др. ( 56 ) Съдът изяснява обхвата на изискванията за независимост и безпристрастност в контекста на създаването на дисциплинарната колегия. Съдът посочва, първо, че сам по себе си фактът на назначаването на съдиите в тази колегия от президента на Републиката не е годен да ги обвърже с някаква зависимост от него, нито да породи съмнения в тяхната безпристрастност, ако от момента на назначаването им нататък те не са изложени на натиск при упражняването на функциите си. Съдът обаче установява няколко обстоятелства, които взети заедно, могат да поставят това под въпрос.

90. В това решение ( 57 ) Съдът констатира, че що се отнася до независимостта на KRS, която е от значение, за да се определи дали избраните от него съдии могат да отговорят на изискванията за независимост и безпристрастност, тези обстоятелства включват по-специално, че новоучреденият KRS е конституиран в новия си състав чрез съкращаване на текущия четиригодишен мандат на дотогавашните му членове, а 15‑те членове на KRS от съдийската квота, които по-рано са били избирани от техните колеги магистрати, понастоящем се избират от законодателните органи. Що се отнася до обстоятелствата, които пряко характеризират дисциплинарната колегия, Съдът посочва, че тя: първо, има изключителна компетентност да се произнася по дела относно мерки, които Съдът е приел в решение от 24 юни 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд) ( 58 ) за несъвместими с член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, второ, състои се от новоназначени съдии и не включва лица измежду вече действащите съдии във Върховния съд и трето, ползва се с особено висока степен на самостоятелност в сравнение с другите колегии на този съд.

91. С решение от 5 декември 2019 г. ( 59 ) Върховният съд (в състав от колегията по трудови и социалноосигурителни спорове по едно от делата, във връзка с които е постановено решение A. K. и др.) постановява въз основа на решение A. K. и др., че в настоящия си състав KRS не е независим орган и че дисциплинарната колегия не е съд по смисъла на член 47 от Хартата, член 6 от ЕКПЧ и член 45, параграф 1 от полската Конституция. Що се отнася до KRS, в това решение се посочват по-специално недостатъци в процедурата по избор на членовете му, подчинеността му на политическите органи и дейностите му, които са в противоречие с независимостта на съдебната власт. Що се отнася до дисциплинарната колегия, в това решение по-специално се посочва, че всички назначени в нея съдии са силно обвързани със законодателната или изпълнителната власт, че условията на конкурса за назначаване на тези съдии са променени в хода на процедурата, че Върховният съд не е участвал в процедурата по назначаване на тези съдии, че действията на дисциплинарната колегия имат за цел оттегляне на преюдициални запитвания и че видно от дисциплинарните дела, по които е постановено решение от дисциплинарната колегия, съдии могат да бъдат обвинени в извършване на дисциплинарно нарушение заради постановен от тях акт, докато преди това не е било така.

92. С актове от 15 януари 2020 г. ( 60 ) Върховният съд (в същия състав по другите дела, във връзка с които е постановено решение A. K. и др.) приема по аналогични съображения, че дисциплинарната колегия не е независим и безпристрастен съд предвид условията на създаването ѝ, обхвата на правомощията ѝ, състава ѝ и участието на KRS в избора на нейните членове.

93. С решение от 23 януари 2020 г. ( 61 ) Върховният съд (в смесен състав от гражданската колегия, наказателната колегия и колегията по трудови и социалноосигурителни спорове) изразява съгласие с решението от 5 декември 2019 г., според което KRS и дисциплинарната колегия не са независими органи. По-специално в това решение се посочва, че KRS е подчинен на политическите органи, така че провежданите от него конкурси за назначаване на съдии са опорочени, създавайки сериозни съмнения относно мотивите за назначаването на лицата на длъжността съдия. Освен това поради организацията, системата, процедурата по назначаване и независимостта ѝ решенията на съдии от дисциплинарната колегия не са съдебни актове на надлежно определен съд. Следователно съгласно това решение съдебните състави са били незаконосъобразно създадени, когато са постановили решения с участието на съдии, избрани от новоучредения KRS.

94. По настоящото дело Комисията е доказала в достатъчна степен, че спорните разпоредби не гарантират независимостта и безпристрастността на дисциплинарната колегия и следователно противоречат на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС.

95. Следва да се отбележи, че решение A. K. и др. е релевантно за настоящото дело. Въпреки че констатациите се отнасят до член 47 от Хартата, Съдът отбелязва, че те в еднаква степен важат и за член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС ( 62 ). Противно на доводите на Република Полша, това решение не установява съответствието на спорните разпоредби с правото на Съюза. Фактът, че Съдът не е постановил, че националните разпоредби относно KRS и дисциплинарната колегия са несъвместими с член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, произтича от обхвата на неговите правомощия по член 267 ДФЕС ( 63 ). Действително според мен решение A. K. и др. предоставя силна подкрепа за извода, че въз основа на комбинацията от обстоятелства, на които се позовава Комисията и които са разгледани в това решение, дисциплинарната колегия не отговаря на изискванията за независимост и безпристрастност по член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС. Както посочих в заключението си по това дело ( 64 ), мандатите на предишните членове на KRS са преждевременно прекратени и промените в начина на назначаване на членовете от съдийската квота водят до това, че 23 от 25‑те членове на KRS се назначават от законодателната и изпълнителната власт, които обстоятелства, взети заедно, разкриват недостатъци, които застрашават независимостта на KRS.

96. С оглед на решение A. K. и др. и на моето заключение по това дело ( 65 ) следва да се отбележат още някои обстоятелства, свързани с характеристиките на дисциплинарната колегия, които, взети заедно, пораждат основателни съмнения относно независимостта и безпристрастността на тази колегия: първо, тя е създадена като част от законодателните мерки относно полската правораздавателна система и има за задача да решава дела, касаещи статута на съдиите, и по-специално дисциплинарни дела, които са предмет на тези мерки, второ, тя се състои единствено от новоназначени съдии, предложени от новоучредения KRS, и не включва лица измежду вече действащите съдии във Върховния съд и трето, тя се ползва с особено висока степен на организационна и финансова самостоятелност в сравнение с другите колегии на този съд.

97. В актовете на Върховния съд, посочени в точки 91—93 от настоящото заключение, самата тази юрисдикция признава липсата на независимост на KRS и на дисциплинарната колегия. Противно на поддържаното от Република Полша, тези решения се отнасят точно до обстоятелствата, посочени от Комисията, и следователно са релевантни за настоящото дело. Обстоятелството, че както посочва тази държава членка, решението на Върховния съд от 23 януари 2020 г. е прието за противоконституционно от Trybunał Konstytucyjny (Конституционен съд, Полша) ( 66 ) или че законодателните промени относно състава на KRS са потвърдени от този съд ( 67 ), не оказва влияние върху изискванията за независимост на съдебната власт, на които тази колегия трябва да отговаря съгласно правото на Съюза.

98. Доводите на Република Полша, че високата степен на организационна и финансова самостоятелност на дисциплинарната колегия укрепва независимостта на тази колегия, не ми се струват убедителни, когато се разглеждат заедно с изложените обстоятелства и в по-широк контекст. Фактът, че само съдиите от тази колегия получават с 40 % по-високо възнаграждение в сравнение с другите съдии от Върховния съд без никаква видима връзка със съответната конкретна дейност или натоварването на тази колегия, според мен може да породи основателни съмнения дали тези ползи не са мотивирани с други цели. Подобни съмнения пораждат и други обстоятелства — че председателят на дисциплинарната колегия упражнява някои функции, свързани с дейността на тази колегия, които обикновено се изпълняват от първия председател на Върховния съд, че доходите и разходите на дисциплинарната колегия се приемат без право на контрол от страна на първия председател на Върховния съд и че правомощията на компетентния министър за изпълнението на бюджета във връзка с работата на дисциплинарната колегия са предоставени на председателя на дисциплинарната колегия — тъй като е трудно да се разбере по какъв начин те са свързани с очевидната цел съдиите от дисциплинарната колегия да бъдат защитени от свързани с колегиалността рискове.

99. Освен това доводите относно конституционното правомощие на президента на Републиката да назначава съдии, формалните гаранции за независимост, приложими към съдиите в дисциплинарната колегия, и статистическите данни относно решенията на тази колегия не ми изглеждат достатъчни, за да разсеят обоснованите съмнения относно липсата на независимост на тази колегия, разгледана в светлината на цялата правна уредба и предвид всички обстоятелства, изложени в точки 95—97 от настоящото заключение.

100. С оглед на изложените съображения второто твърдение на Комисията за нарушение трябва да се приеме за основателно.

3. По третото твърдение за нарушение, свързано с правомощието на председателя на дисциплинарната колегия да определя дисциплинарния съд

101. Комисията поддържа, че с оглед на практиката на този Съд и на ЕСПЧ, като предоставят на председателя на дисциплинарната колегия правомощието да определя по свое усмотрение компетентния първоинстанционен дисциплинарен съд по делата относно съдиите от общите съдилища, член 110, параграф 3 и член 114, параграф 7 от Закона за устройството на общите съдилища нарушават изискването по член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС този дисциплинарен съд да бъде създаден със закон.

102. Според Република Полша Комисията не е доказала, че спорните разпоредби нарушават това изискване, имайки предвид гаранциите за независимост, с които се ползват тези дисциплинарни съдилища.

103. Въз основа на анализа, изложен в точки 67—72 от настоящото заключение, член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС обхваща правото на съд, създаден със закон, което е прогласено в член 47, втора алинея от Хартата. Значението и обхватът на това понятие трябва следователно да се установят с оглед на практиката на ЕСПЧ по член 6, параграф 1 от ЕКПЧ, в светлината на която трябва да се тълкува този член от Хартата ( 68 ).

104. Както Съдът признава ( 69 ), използваното в член 6, параграф 1 от ЕКПЧ понятие за съд, „създаден в съответствие със закона“, се отнася не само до правната основа за самото съществуване на съда, но и до заседаващия по всяко дело състав, както и всяка друга разпоредба от вътрешното право, чието незачитане води до нередовност на участието на един или повече съдии при разглеждането на делото. В практиката на ЕСПЧ ( 70 ) се подчертава, че изискването, предвидено в член 6, параграф 1 от ЕКПЧ, съдът винаги да е „създаден със закон“, гарантира, че организацията на правосъдието се основава на правила, произтичащи от законодателната власт, и тя не зависи нито от преценката на изпълнителната власт, нито от тази на самите съдебни органи, без обаче това да означава, че съдът не разполага с известна свобода на преценка при тълкуването на релевантното национално законодателство.

105. По-специално в решение от 12 януари 2016 г., Miracle Europe Kft. с/у Унгария ( 71 ) ЕСПЧ приема, че когато при разпределянето на делата е налице свобода на преценка в смисъл, че условията на това разпределяне не са предвидени в закона, това положение застрашава облика на безпристрастност, като позволява да се спекулира относно влиянието на политическите или други сили върху съда, на който се разпределят делата. Въз основа на това ЕСПЧ приема, че национална мярка, която предоставя на новоучредения председател на Националната съдебна служба (който разполага с широки правомощия относно административните въпроси и в известна степен относно личното положение на съдиите) правомощие по свое усмотрение да преразпределя делото на друг съд, тъй като критериите за това преразпределяне не са определени в приложимата правна уредба, противоречи на член 6, параграф 1 от ЕКПЧ. Не става въпрос за законосъобразността на съществуването на съда, а за законосъобразността на разпределянето на делото на този съд. Според ЕСПЧ дискреционният характер на преразпределянето се проявява в обстоятелството, че няма нито проверими мотиви, нито критерии относно това кои дела следва да бъдат преразпределени.

106. В настоящото дело Комисията доказва в достатъчна степен, че спорните разпоредби нарушават правото на създаден със закон съд, чието спазване е необходимо, за да се изпълнят изискванията на ефективната съдебна защита съгласно член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС.

107. Според мен следва да се отхвърлят доводите на Република Полша, че спорните разпоредби не се отнасят до съществуването и състава на дисциплинарните съдилища, които били предвидени в закона, а само до определянето от председателя на дисциплинарната колегия на териториално компетентния съд. В светлината на практиката на ЕСПЧ във връзка с член 6, параграф 1 от ЕКПЧ, посочена в точки 104 и 105 от настоящото заключение, липсата на указания в спорните разпоредби относно критериите, съгласно които председателят на дисциплинарната колегия има право да определи компетентния дисциплинарен съд, като се изключи този, в който заседава дисциплинарно обвиненият съдия, създава опасност това право на преценка да бъде упражнявано така, че да накърни статута на дисциплинарните съдилища на създадени със закон съдилища.

108. Тази опасност е още по-голяма поради още някои обстоятелства, свързани с по-широкия контекст, в който се вписва новият дисциплинарен режим. По-специално може да се приеме, че посочената като второ твърдение за нарушение липса на независимост на дисциплинарната колегия допринася за пораждането на основателни съмнения относно независимостта на председателя на тази колегия. Безспорно е също така, че по отношение на съдиите от общите съдилища този режим създава постоянни дисциплинарни съдилища към апелативните съдилища, в които заседават съдии, назначени за шестгодишен мандат от министъра на правосъдието по предложение на KRS, чиято независимост също се поставя под съмнение, както бе обсъждано в рамките на второто твърдение за нарушение. Това означава, че макар съдебният състав, който трябва да се произнесе по дадено дело, да се определя чрез теглене на жребий от списък на съдиите в съответния дисциплинарен съд, съдиите, които ще се произнесат по делото, са избрани от министъра на правосъдието, наред с факта, че министърът на правосъдието взема решение относно броя на съдиите във всеки дисциплинарен съд. Това засилва опасността спорните разпоредби да могат да се използват за разпределянето на конкретно дело на определен съд, за да се постигне определен резултат, в противоречие с изискването на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС съдът да е създаден със закон.

109. С оглед на изложените съображения второто твърдение за нарушение на Комисията трябва да се приеме за основателно.

4. По четвъртото твърдение за нарушение, свързано с незачитане на процесуалните права на съдиите

110. Комисията твърди, от една страна, че като предоставя на министъра на правосъдието възможността да поддържа постоянно дисциплинарни обвинения срещу съдиите от общите съдилища чрез назначаването на дисциплинарен обвинител към министъра на правосъдието, член 112b от Закона за устройството на общите съдилища нарушава правото на разглеждане на делото в разумен срок и от друга страна, че като предвижда, че действията, свързани с назначаване на служебен защитник, не спират производството и че това производство може да се проведе в отсъствието на съдията или на неговия защитник, членове 113а и 115а, параграф 3 от този закон нарушават правото на защита, като тези права произтичат от член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС. Комисията основава твърдението си на текста на тези разпоредби и на практиката на ЕСПЧ по член 6 от ЕКПЧ.

111. Република Полша изтъква, че не се доказва наличието на това нарушение, предвид гаранциите, предоставени на съдиите в полското право.

112. Следва да се припомни, че както вече беше посочено в точка 68 от настоящото заключение, правилата, които уреждат дисциплинарния режим на съдиите, включително тези, които „предвиждат намесата на независим орган по реда на процедура, гарантираща изцяло прогласените в членове 47 и 48 от Хартата права, по-конкретно правото на защита“, са сред основните гаранции за независимост на съдебната власт по член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС. Следователно въз основа на тази разпоредба установените в членове 47 и 48 от Хартата критерии се прилагат по отношение на дисциплинарни производства срещу съдии ( 72 ).

113. Това намира отражение в насоките на международните органи в областта на независимостта на съдебната власт, съгласно които тези производства трябва да се решават от независим орган, а последният трябва да упражнява дейността си в рамките на производство, предоставящо гаранции за справедлив съдебен процес и пълноценно право на защита ( 73 ).

114. По-специално член 47, втора алинея от Хартата гарантира правото на справедлив съдебен процес, което включва различни аспекти, сред които по-конкретно правото на разглеждане на делото в разумен срок, правото на защита, принципа на равни процесуални възможности и правото на съвети, защита и представителство ( 74 ). Зачитането на правото на защита на всеки обвиняем се гарантира и от член 48, параграф 2 от Хартата. Съгласно разясненията относно Хартата член 47, втора алинея от Хартата съответства на член 6, параграф 1 от ЕКПЧ, а съдържанието на член 48, параграф 2 от Хартата съвпада с член 6, параграф 3 от ЕКПЧ, поради което тълкуването на тези два члена от Хартата трябва да осигурява не по-ниско ниво на защита от гарантираното от член 6 от ЕКПЧ, както е тълкуван от ЕСПЧ ( 75 ).

115. Съгласно практиката на Съда ( 76 ) изискването за разумен срок трябва да се преценява с оглед на всички релевантни обстоятелства по делото, като се отчита важността му за заинтересованото лице, неговата сложност, както и поведението на компетентните органи и на страните, като освен това в областта на наказателното право това право следва да се спазва не само в съдебното производство, но и във фазата на предварителното разследване, от момента, в който е обвинено съответното лице. Също така наличието на нарушение на правото на защита трябва да се преценява в зависимост от специфичните във всеки един случай обстоятелства, и по-специално от естеството на разглеждания акт, от контекста, в който е бил приет, както и от правните норми, уреждащи съответната област ( 77 ). В това отношение правото на защита обхваща по-специално принципа на състезателност и принципа audiatur et altera pars (наричан още audi alteram partem), които по същество гарантират, че страните са запознати и могат да разискват и да бъдат изслушвани както относно фактическите, така и относно правните обстоятелства, които определят изхода от производството ( 78 ), докато принципът на равни процесуални възможности гарантира разумна възможност за всяка от страните да представи своята позиция, включително да посочи доказателствата си, при условия, които не я поставят в явно неблагоприятно положение спрямо противната страна ( 79 ).

116. В същия смисъл ЕСПЧ признава в практиката си ( 80 ) изискването за разумен срок, принципа на състезателност и принципа на равни процесуални възможности като ключови елементи от справедливия процес, закрилян както в гражданскоправния, така и в наказателноправния аспект на член 6, параграф 1 от ЕКПЧ. В това отношение ЕСПЧ изследва разумния характер на продължителността на производството в светлината на конкретните обстоятелства на всеки случай, като се основава на сложността на делото, поведението на ищеца или жалбоподателя и на съответните органи, както и на интереса на ищеца или жалбоподателя от изхода на делото ( 81 ). Срокът обикновено започва да тече от момента на образуване на производството по гражданските дела ( 82 ) или от момента, когато лицето е обвинено или във всеки случай значително засегнато от предприетите мерки в контекста на наказателни дела ( 83 ), и обхваща цялото въпросно производство ( 84 ) до приключване на несигурността относно правното положение на лицето ( 85 ). Освен това по наказателни дела член 6, параграф 3 от ЕКПЧ включва конкретни гаранции, които са конкретни аспекти от закриляното от член 6, параграф 1 от ЕКПЧ право на защита ( 86 ). Това включва правото на достъп до адвокат съгласно член 6, параграф 3, буква в) от ЕКПЧ, което гарантира, че производството срещу обвиненото лице няма да се проведе без надлежно представителство на всеки етап и в зависимост от обстоятелствата може да се прилага в досъдебната фаза ( 87 ).

117. Следва също да се подчертае, че в практиката си по член 6 от ЕКПЧ ( 88 ) ЕСПЧ отбелязва нарастващото значение, което международните съдилища и други органи придават на справедливостта на производството по дела относно отстраняване или освобождаване от длъжност на съдии. В това отношение ЕСПЧ подчертава, че макар дисциплинарните наказания да не попадат в наказателноправния аспект на член 6 от ЕКПЧ, те все пак водят до сериозни последици за живота и кариерата на съдиите. Следователно упражняваният съдебен контрол трябва да бъде съобразен с предмета на спора, което важи с още по-голяма сила по отношение на дисциплинарните производства срещу съдии, които трябва да се ползват от необходимото за упражняване на функциите им зачитане. Когато държава членка започне такова производство, под въпрос се поставя общественото доверие във функционирането и независимостта на съдебната власт, като в една демократична държава това доверие гарантира съществуването на правовата държава ( 89 ).

118. В настоящото дело Комисията доказа в достатъчна степен, че спорните разпоредби нарушават правото на разглеждане на делото в разумен срок и правото на защита, които са изисквания за ефективна съдебна защита съгласно член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС.

119. Що се отнася до първата част от четвъртото твърдение за нарушение, Комисията твърди, че член 112b от Закона за устройството на общите съдилища нарушава изискването за разумен срок, тъй като предвижда възможност министърът на правосъдието да назначи дисциплинарен обвинител ad hoc към министъра на правосъдието за провеждане на конкретно дисциплинарно производство срещу съдия дори в случай на производство, приключило с влязло в сила решение, както е посочено в член 112b, параграф 5 от този закон. Противно на твърдяното от Република Полша, видно е, че това твърдение за нарушение се основава на текста на посочената разпоредба, а не на нейното прилагане, така че практиката на Съда ( 90 ) относно доказателствата в подкрепа на твърдяна национална практика е неприложима.

120. Безспорно е, че член 112b от Закона за устройството на общите съдилища позволява на министъра на правосъдието да назначи дисциплинарен обвинител към министъра на правосъдието, който е нова институция, създадена по силата на тази разпоредба, по всяко дисциплинарно дело срещу съдия от общите съдилища. По силата на член 112b, параграф 3 от този закон обвинителят може да образува производство или да се присъедини към висящо производство, а съгласно член 112b, параграф 4 от същия закон назначаването на такъв обвинител е равносилно на искане за започване на разследване или за образуване на дисциплинарно производство. Освен това съгласно член 112b, параграф 5 от същия закон, макар функциите на дисциплинарния обвинител към министъра на правосъдието да се прекратяват при влизането в сила на решение, с което се отказва да се образува, прекратява се или се приключва дисциплинарното производство, това не изключва възможността министърът на правосъдието отново да назначи посочения обвинител по същия случай. Независимо от принципите ne bis in idem и res judicata в полското право следва да се отбележи, че изричният текст на тази разпоредба предвижда наличието на възможност за възобновяване на производството по същото дело срещу същия съдия дори след като то е приключило с влязло в сила решение. Следователно тази разпоредба създава опасност от продължителна несигурност на положението на съдия от общ съд и следователно невъзможност да се гарантира правото му делото му да бъде решено с влязло в сила решение в разумен срок.

121. Обратно на твърдяното от Република Полша и в съответствие с поддържаното от Комисията липсата на достатъчни гаранции срещу възможността за продължаване или възобновяване на производствата по тази разпоредба не се компенсира с конкретните срокове за някои фази на производството, тъй като се установява, че не съществуват срокове за предявяването на дисциплинарни обвинения срещу съдии. Доводът на Република Полша, че член 112b, параграф 5 от Закона за устройството на общите съдилища се прилага само за производствата, по които не е постановено влязло в сила решение и по които дисциплинарният обвинител към министъра на правосъдието вече не може да изпълнява функциите си по други причини, според мен не е убедителен, тъй като тази хипотеза е уредена в член 112b, параграф 2 от посочения закон.

122. Следва да се добави, че опасността от продължаване или възобновяване на производството чрез назначаването на дисциплинарен обвинител към министъра на правосъдието на основание член 112b от Закона за устройството на общите съдилища може да се засили от по-широкия контекст на новия дисциплинарен режим. По-специално видно е, че тази разпоредба увеличава контрола на министъра на правосъдието върху производствата по разследване и дисциплинарните производства срещу съдиите от общите съдилища, като позволява на министъра на правосъдието да назначава определен от него конкретен обвинител по дела срещу конкретни съдии. Това поражда основателни съмнения относно възможността да се гарантира разумен срок, в рамките на който дисциплинарното производство срещу съдия ще бъде решено с влязло в сила решение.

123. Що се отнася до втората част от четвъртото твърдение за нарушение, от член 113а от Закона за устройството на общите съдилища следва, че действията, свързани с назначаването на служебен защитник на дисциплинарно обвинения съдия и с поемането на защитата от него, не спират дисциплинарното производство. Тази разпоредба допуска възможността въпроси от процесуално или материалноправно естество, които са от значение за разрешаването на спора, да бъдат решени преди назначаването на служебен защитник или преди последният да може да организира защитата и така ограничава правото на достъп до адвокат и принципа на състезателност. Следователно трябва да се приеме, че тази разпоредба нарушава правото на защита на основание член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС във връзка с членове 47 и 48 от Хартата.

124. Също така съгласно член 115а, параграф 3 от Закона за устройството на общите съдилища дисциплинарният съд може да продължи производството въпреки отсъствието по уважителни причини на дисциплинарно обвинения съдия или на неговия защитник, освен ако това противоречи на интересите на дисциплинарното производство. От това следва, че дисциплинарният съд може да изслуша дисциплинарния обвинител дори ако отсъствието на съдията или на неговия защитник е по уважителни причини. Според мен фактът, че съдията може да представи писмени доказателства и обяснения на по-ранни етапи от производството, не може да компенсира неучастието на съдията или на неговия защитник в производството пред дисциплинарния съд. Тази разпоредба също ограничава в значителна степен правото на защита и принципа на равни процесуални възможности в нарушение на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС във връзка с членове 47 и 48 от Хартата. Това се потвърждава в още по-голяма степен, ако се вземе предвид по-широкият контекст, в който се вписва новият дисциплинарен режим. По-специално следва да се припомни, че както вече беше посочено в точка 108 от настоящото заключение, министърът на правосъдието назначава съдиите в дисциплинарните съдилища, които тълкуват и прилагат тази разпоредба, в това число и изключението относно интересите на производството, като възможността за обжалване е пред дисциплинарната колегия, чиято независимост е поставена под съмнение, както бе обсъдено във второто твърдение за нарушение.

125. С оглед на изложените съображения четвъртото твърдение за нарушение на Комисията трябва да се приеме за основателно.

В. По твърдението за нарушение на член 267, втора и трета алинея ДФЕС

126. Комисията твърди, че като допуска правото на националните съдилища да отправят преюдициални запитвания до Съда да бъде ограничавано чрез възможността за започване на дисциплинарно производство, член 107, параграф 1 от Закона за устройството на общите съдилища, както и член 97, параграфи 1 и 3 от Закона за Върховния съд нарушават член 267, втора и трета алинея ДФЕС, вземайки предвид по-специално практиката на Съда и прилагането на първата разпоредба.

127. Република Полша изтъква, че не се установява никакво неизпълнение на задължения, тъй като няма образувано дисциплинарно производство срещу съдии за отправяне на преюдициални запитвания и липсва „възпиращ ефект“.

128. Следва да се припомни, че член 267, втора и трета алинея ДФЕС предоставя на националните юрисдикции право и при необходимост им налага задължение да сезират Съда, ако счетат, че висящото пред тях дело повдига въпроси, които налагат тълкуване или преценка на валидността на разпоредбите на правото на Съюза за целите на решаването на отнесения до тях спор ( 91 ). Както Съдът постановява в решение Miasto Łowicz ( 92 ), няма как да бъдат допуснати национални мерки, от които следва, че спрямо националните съдии могат да бъдат образувани дисциплинарни производства вследствие на факта, че са отправили преюдициално запитване до Съда. Всъщност самата възможност спрямо даден съдия евентуално да бъде образувано дисциплинарно производство за това, че е направил такова запитване, може да накърни ефективното упражняване от съответните национални съдии на правомощията и функциите, които са им възложени по силата на член 267 ДФЕС. Невъзможността спрямо тези съдии да се предвиждат производства или дисциплинарни наказания за това, че са упражнили правото си да сезират Съда, представлява гаранция, неразривно свързана с тяхната независимост и правилното функциониране на производството по преюдициално запитване.

129. Трябва също така да се подчертае, че в решение от 2 март 2021 г., А. В. и др. (Назначаване на съдиите във Върховния съд — Жалби) ( 93 ) самият Съд признава, че полските власти са предприели още повече инициативи за възпрепятстване на отправянето на преюдициални запитвания до Съда по въпроси, свързани с независимостта на съдилищата в Полша, или за преразглеждане на решенията на полските съдилища, отправили такива запитвания.

130. В настоящото дело Комисията е доказала в достатъчна степен, че спорните разпоредби нарушават член 267, втора и трета алинея ДФЕС, тъй като не предвиждат достатъчни гаранции за закрила на съдиите срещу възможното започване на дисциплинарно производство поради отправяне на преюдициални запитвания.

131. В съответствие с изложения в точки 79—85 от настоящото заключение анализ, макар сами за себе си спорните разпоредби да не могат да се считат за нарушаващи член 267 ДФЕС, то с оглед на по-широкия им контекст и практическото им прилагане съществуват основателни причини да се приеме, че могат да се тълкуват по такъв начин, че срещу националните юрисдикции да се образуват дисциплинарни производства или да се налагат дисциплинарни мерки поради отправяне на преюдициално запитване. Противно на поддържаното от Република Полша, цитираните от Комисията примери в точка 41 от настоящото заключение сочат, че съдиите са станали обект на разследване и на дисциплинарни производства поради решенията си да сезират Съда с преюдициални запитвания. По-точно срещу трима съдии са извършвани разследвани по-специално по подозрения за евентуално „превишаване на компетентност“ за това, че са отправили запитванията ( 94 ), а четвъртият случай се отнася до образувано срещу съответния съдия дисциплинарно производство по-специално поради твърдяно незаконосъобразно сезиране на Съда с въпроси, свързани с независимостта на съдебната власт. Не води до друг извод обстоятелството, че тези разследвания са приключени, че тези разследвания са предприети явно по изключение или че разследванията и дисциплинарните производства се отнасят до нарушения, различни от явни и груби нарушения на закона.

132. От решаващо значение в настоящото дело е, както се потвърждава от решение Miasto Łowicz, че национални мерки, които по някакъв начин не допускат или възпрепятстват националните юрисдикции да упражнят своето право или задължение да отправят преюдициално запитване, нарушават член 267 ДФЕС. Фактът, че спорните разпоредби допускат възможност за образуване на дисциплинарно производство срещу национални съдии поради решение за отправяне на преюдициално запитване до Съда, не само накърнява правилното функциониране на преюдициалното производство, но и може да повлияе в бъдеще на решенията на други национални съдии дали да отправят преюдициални запитвания, като по този начин води до създаването на „възпиращ ефект“. Според мен самата възможност спрямо съдия да се образува дисциплинарно производство или да се наложат дисциплинарни мерки за това, че е отправил преюдициално запитване, е удар в сърцето на уреденото в член 267 ДФЕС производство, а следователно и в основите на самия Съюз.

133. С оглед на изложените съображения петото твърдение за нарушение на Комисията трябва да се приеме за основателно.

VII. Съдебните разноски

134. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане от спечелилата делото страна. Съгласно член 140, параграф 1 от Процедурния правилник държавите членки, които са встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. След като Комисията е направила искане за присъждане на съдебните разноски и Република Полша е загубила делото, последната следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски. Кралство Белгия, Кралство Дания, Република Финландия, Кралство Нидерландия и Кралство Швеция следва да понесат направените от тях съдебни разноски.

VIII. Заключение

135. С оглед на гореизложеното предлагам на Съда: 1) да установи, че като е допуснала съдържанието на съдебни актове да се квалифицира като дисциплинарно нарушение съгласно член 107, параграф 1 от Закона за устройството на общите съдилища и член 97, параграфи 1 и 3 от Закона за Върховния съд, като не е гарантирала независимостта и безпристрастността на дисциплинарната колегия съгласно член 3, точка 5, член 27 и член 73, параграф 1 от Закона за Върховния съд и член 9a от Закона за KRS, като е предоставила на председателя на дисциплинарната колегия правомощието да определя компетентния първоинстанционен дисциплинарен съд по делата относно съдиите от общите съдилища съгласно член 110, параграф 3 и член 114, параграф 7 от Закона за устройството на общите съдилища, като е предоставила на министъра на правосъдието правомощието да назначава дисциплинарен обвинител към министъра на правосъдието съгласно член 112b от Закона за устройството на общите съдилища и като е предвидила съгласно член 113а от Закона за устройството на общите съдилища, че действията, свързани с назначаването на служебен защитник и с поемането на защитата от него, не спират дисциплинарното производство, и съгласно член 115а, параграф 3 от Закона за устройството на общите съдилища, че дисциплинарният съд провежда производството въпреки отсъствието по уважителни причини на призования дисциплинарно обвинен съдия или на неговия защитник, Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС; 2) да установи, че като е допуснала правото на съдилищата да отправят преюдициални запитвания до Съда да бъде ограничавано чрез възможността за започване на дисциплинарно производство, Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 267, втора и трета алинея ДФЕС; 3) да осъди Република Полша да заплати направените от нея съдебни разноски, както и тези, направени от Комисията; и 4) да осъди Кралство Белгия, Кралство Дания, Република Финландия, Кралство Нидерландия и Кралство Швеция да понесат направените от тях съдебни разноски.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) Общите съдилища, наричани още обикновени съдилища, биват районни, окръжни и апелативни съдилища, като по последни данни те се състоят от близо 10000 съдии.

( 3 ) Вж. решения от 25 юли 2018 г., Minister for Justice and Equality (Недостатъци на съдебната система) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586), от 17 декември 2020 г., Openbaar Ministerie (Независимост на издаващия съдебен орган) (C‑354/20 PPU и C‑412/20 PPU, EU:C:2020:1033) и от 2 март 2021 г., A. B. и др. (Назначаване на съдиите във Върховния съд — Жалби) (C‑824/18, EU:C:2021:153) и бележки под линия 4, 5, 9 и 10 от настоящото заключение.

( 4 ) C‑585/18, C‑624/18 и С‑625/18, EU:C:2019:982 (наричано по-нататък „решение A. K. и др.“).

( 5 ) C‑558/18 и C‑563/18, EU:C:2020:234 (наричано по-нататък „решение Miasto Łowicz“). В това решение Съдът приема, че запитванията на съответните съдии (вж. т. 41 от настоящото заключение) са недопустими поради липсата на материална връзка между споровете в главните производства и разпоредбите от правото на Съюза.

( 6 ) Вж. моето заключение по дело A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия на Върховния съд) (C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:551, наричано по-нататък „заключение A. K. и др.“, т. 1 и бележка под линия 4).

( 7 ) Вж. Мотивирано предложение на Комисията в съответствие с член 7, параграф 1 ДЕС относно принципите на правовата държава в Полша (COM(2017) 835 окончателен, 20 декември 2017 г.).

( 8 ) Комисията образува четвърто производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу Република Полша във връзка с новия дисциплинарен режим (вж. прессъобщение от 27 януари 2021 г., IP/21/224). Вж. също бележка под линия 49 от настоящото заключение.

( 9 ) C‑619/18, EU:C:2019:531. Вж. също заключението ми по дело Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд) (C‑619/18, EU:C:2019:325).

( 10 ) C‑192/18, EU:C:2019:924. Вж. също заключението ми по дело Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд) (C‑192/18, EU:C:2019:529).

( 11 ) За общ преглед вж. Devlin, R. et Wildeman, S. (eds). Disciplining Judges: Contemporary Challenges and Controversies. Edward Elgar, 2021.

( 12 ) Вж. бележка под линия 49 от настоящото заключение.

( 13 ) Комисия/Полша (C‑791/19 R, EU:C:2020:277).

( 14 ) Комисията посочва по-конкретно решение от 24 юни 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд) (C‑619/18, EU:C:2019:531).

( 15 ) Комисията посочва по-специално решение на Върховния съд от 29 октомври 2003 г. (SNO 48/03).

( 16 ) Съобщение на заместник дисциплинарния обвинител за съдиите от общите съдилища от 29 ноември 2018 г. до съдии от Окръжен съд Лодз, Окръжен съд Варшава и Окръжен съд Гожов Велкополски; Съобщение на дисциплинарния обвинител за съдиите от общите съдилища от 17 декември 2018 г. относно разследвания във връзка с преюдициални запитвания до Съда.

( 17 ) Съобщение на дисциплинарния обвинител за съдиите от общите съдилища от 3 септември 2019 г. относно съдия от Окръжен съд Варшава.

( 18 ) Съобщение на дисциплинарния обвинител за съдиите от общите съдилища от 6 декември 2019 г. относно съдия от Окръжен съд Варшава.

( 19 ) Решение на дисциплинарната колегия от 4 февруари 2020 г. (II DO 1/20).

( 20 ) Съобщение на дисциплинарния обвинител за съдиите от общите съдилища от 29 ноември 2019 г. относно съдия от Окръжен съд Олщин.

( 21 ) Съобщение на дисциплинарния обвинител за съдиите от общите съдилища от 15 декември 2019 г. относно съдии от Апелативен съд Катовице; Съобщение на заместник-дисциплинарния обвинител за съдиите от общите съдилища от 14 февруари 2020 г. относно съдия от Окръжен съд Йеленя Гура.

( 22 ) Република Полша посочва по-специално решения на Върховния съд от 29 октомври 2003 г. (SNO 48/03) и от 17 октомври 2006 г. (SN 59/06).

( 23 ) Република Полша се позовава на решение A. K. и др. и на решение от 9 юли 2020 г., Land Hessen (C‑272/19, EU:C:2020:535).

( 24 ) Комисията посочва по-специално решение от 17 декември 2004 г., Pedersen и Baadsgaard c/у Дания (CE:ECHR:2004:1217JUD004901799).

( 25 ) Комисията посочва решение от 24 септември 2009 г., Pischalnikov с/у Русия (CE:ECHR:2009:0924JUD000702504).

( 26 ) Република Полша се позовава по-специално решение от 12 май 2005 г., Комисия/Белгия (C‑287/03, EU:C:2005:282).

( 27 ) Вж. решение от 24 юни 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд) (C‑619/18, EU:C:2019:531, т. 47).

( 28 ) Вж. решение от 5 ноември 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на общите съдилища) (C‑192/18, EU:C:2019:924, т. 102).

( 29 ) Вж. решение от 24 юни 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд) (619/18, EU:C:2019:531, т. 55).

( 30 ) Вж. решение от 2 март 2021 г., A. B. и др. (Назначаване на съдиите във Върховния съд — Жалби) (C‑824/18, EU:C:2021:153, т. 111).

( 31 ) Вж. решение Miasto Łowicz (т. 34).

( 32 ) Вж. решения от 24 юни 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд) (C‑619/18, EU:C:2019:531, т. 56) и от 5 ноември 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на общите съдилища) (C‑192/18, EU:C:2019:924, т. 104).

( 33 ) Особено по отношение на член 47 от Хартата в литературата се застъпват различни становища; вж. напр. Rizcallah, C. et Davio, V. L’article 19 du Traité sur l’Union européenne: sésame de l’Union de droit. — Revue trimestrielle des droits de l'homme. Vol. 31, 2020, pp. 155—185, at pp. 178—181; Torres Pérez, A. From Portugal to Poland: The Court of Justice of the European Union as watchdog of judicial independence. — Maastricht Journal of European and Comparative Law, Vol. 27, 2020, pp. 105—119, at pp. 111—112.

( 34 ) Вж. решения от 24 юни 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд) (C‑619/18, EU:C:2019:531, т. 77) и от 5 ноември 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на общите съдилища) (C‑192/18, EU:C:2019:924, т. 114).

( 35 ) Вж. решение от 2 март 2021 г., A. B. и др. (Назначаване на съдиите във Върховния съд — Жалби) (C‑824/18, EU:C:2021:153, т. 143 без цитираната там съдебна практика); вж. също например решения от 6 октомври 2020 г., État luxembourgeois (Съдебна защита срещу искания за информация в данъчното право) (C‑245/19 и C‑246/19, EU:C:2020:795, т. 47) и от 20 април 2021 г., Repubblika (C‑896/19, EU:C:2021:311, т. 45).

( 36 ) Вж. решение от 2 март 2021 г., A. B. и др. (Назначаване на съдиите във Върховния съд — Жалби) (C‑824/18, EU:C:2021:153, т. 110).

( 37 ) Вж. заключение по дело A. K. и др. (т. 85). Вж. също заключението на генералния адвокат Hogan по дело Repubblika (C‑896/19, EU:C:2020:1055, т. 45—47).

( 38 ) Вж. решение от 26 март 2020 г., Преразглеждане Simpson и HG/Съвет и Комисия (C‑542/18 RX‑II и C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232, т. 75), решение от 1 декември 2020 г., Guðmundur Andri Ástráðsson с/у Исландия (CE:ECHR:2020:1201JUD002637418, § 231—234). Вж. също и заключенията ми по дело W.Ż. (Колегия за извънреден контрол и публични въпроси на Върховния съд — Назначаване) (C‑487/19, EU:C:2021:289) и по дело Prokurator Generalny (Дисциплинарна колегия на Върховния съд — Назначение) (C‑508/19, EU:C:2021:290).

( 39 ) Вж. решение от 24 май 2016 г., MT Højgaard и Züblin (C‑396/14, EU:C:2016:347, т. 23).

( 40 ) Вж. решения от 27 февруари 2018 г., Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, т. 43), от 21 януари 2020 г., Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, т. 56) и от 16 юли 2020 г., Governo della Repubblica italiana (Статут на италианските магистрати) (C‑658/18, EU:C:2020:572, т. 45).

( 41 ) Вж. решение от 24 юни 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на Върховния съд) (C‑619/18, EU:C:2019:531, т. 77); заключение на генералния адвокат Bobek по дело Asoc