Неокончателна редакция

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

L. MEDINA

представено на 15 септември 2022 година( )

Дело C‑407/21

Union fédérale des consommateurs — Que choisir (UFC — Que choisir),

Consommation, logement et cadre de vie (CLCV)

срещу

Premier ministre,

Ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance

(Преюдициално запитване, отправено от Conseil d’État (Държавен съвет, Франция)

(Преюдициално запитване — Член 267 ДФЕС — Директива (ЕС) 2015/2302 — Пакетни туристически пътувания и свързани пътнически услуги — Прекратяване на договор за пакетно туристическо пътуване — Непредотвратими и извънредни обстоятелства — COVID‑19 — Характер на възстановяването на плащанията, направени от пътуващия за туристическия пакет — Възстановяване в брой или равностойно възстановяване под формата на ваучер — Временно изключение от задължението на организатора да възстанови суми на пътуващия не по-късно от четиринадесет дни след прекратяване на договора за пакетно туристическо пътуване)





Въведение

1. На 11 март 2020 г. Световната здравна организация (СЗО) обяви взрива от COVID‑19 за „пандемия“. На тази дата във встъпителните си думи по време на брифинга за медиите относно COVID‑19 генералният директор на СЗО призна, че пандемията от COVID‑19 „е не само криза в областта на общественото здраве, а криза, която ще засегне всички сектори […]“. [свободен превод]. Действително пандемията и спешните мерки, приети от правителствата по света за предотвратяване на разпространението на вируса, създадоха безпрецедентни сътресения. Философът Едгар Морен посочва, че макар тази пандемия да не е първата в човешката история, нейната „радикална новост“ се състои в това, че тя предизвика „мегакриза, съставена от комбинация от политически, икономически, социални, екологични, национални [и] глобални кризи […]“.( ). Пандемията е и голямо предизвикателство за правото. Един коментатор сполучливо отбелязва, че тя е „стрес тест“( ) за договорното право, доколкото може да „подложи на сериозно изпитание пригодността на действащото право да предостави подходящи средства за реакция“ [свободен превод] на последиците от нея( ).

2. Туризмът е сред секторите, които са най-сериозно и незабавно засегнати от пандемията от COVID‑19. Икономическото въздействие е „безпрецедентно“, като се има предвид, че туризмът е третата по големина категория износ, представляваща 7 % от световната търговия през 2019 г., и че „всички части на неговата обширна верига на стойността са засегнати“( ). Локдауните, полицейските часове, забраните за пътуване и затварянето на границите ограничиха значително самата предпоставка за пътуване, а именно свободното движение. Вследствие на ограниченията, наложени от правителствата с цел да се спре разпространението на вируса, дейността на организаторите на пакетни пътувания, на превозвачите и на предприятията от туристическия сектор като цяло незабавно беше преустановена. Освен това те трябваше да се справят и с множество отменени пътувания и искания за възстановяване на суми.

3. Настоящото дело се отнася по-конкретно до въпроса за приемането на национални мерки, които предвиждат временни изключения от законодателството за защита на потребителите, уреждащо договорите за пакетни туристически пътувания. Оспорваните мерки позволяват в частност — като средство за справяне с непосредствените проблеми с ликвидността — организаторите на пакетни пътувания да издават на пътуващите ваучери, вместо да възстановяват суми. С оглед на контекста на здравната криза делото надхвърля определянето на правата в областта на потребителското право на Съюза. То повдига въпроса за възможните ограничения на съществуващата правна рамка при справянето с пандемията от COVID‑19. То засяга и обхвата на извънредните правомощия на държавите членки в контекста на „извънредното положение поради пандемия“( ).

Правна уредба

Правото на Съюза

Директива (ЕС) 2015/2302

4. Съображения 31 и 40 от Директива (ЕС) 2015/2302 на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2015 година относно пакетните туристически пътувания и свързаните пътнически услуги, за изменение на Регламент (ЕО) № 2006/2004 и Директива 2011/83/ЕС на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 90/314/ЕИО на Съвета (ОВ L 326, 2015 г., стр. 1) имат следния текст:

„(31) Пътуващите […] следва да имат и право да прекратяват договора за пакетно туристическо пътуване без заплащане на такса за прекратяване, когато изпълнението на туристическия пакет ще бъде засегнато в значителна степен от непредотвратими и извънредни обстоятелства. Това може да включва например война, други сериозни проблеми със сигурността, като терористични актове, значителни рискове за човешкото здраве, като огнище на сериозна болест на мястото на пътуването или природни бедствия, като наводнения или земетресения или атмосферни условия, които правят невъзможно безопасното пътуване до дестинацията, съгласно уговореното в договора за пакетно туристическо пътуване.

[…]

(40) За да бъде ефективна защитата в случай на несъстоятелност, тя следва да покрива предвидимите плащания, засегнати от несъстоятелността на организатора, както и, в зависимост от случая, предвидимите разходи за репатриране. […] Ефективната защита при несъстоятелност обаче не следва да взема предвид изключително далечни рискове, например едновременната несъстоятелност на няколко от най-големите организатори, когато това би засегнало непропорционално цената на защитата и по този начин би възпрепятствало нейната ефективност. В тези случаи гаранцията за възстановяването на платените суми може да бъде ограничена“.

5. Член 3, точка 12 от директивата дава определение на понятието „непредотвратими и извънредни обстоятелства“, което означава „ситуация извън контрола на страната, която се позовава на тази ситуация, чиито последици не биха могли да бъдат избегнати дори при вземането на всички разумни мерки“.

6. Член 4 от Директива 2015/2302, озаглавен „Степен на хармонизация“, предвижда:

„Държавите членки не могат да запазват или да въвеждат в своето национално право разпоредби, отклоняващи се от предвидените в настоящата директива, включително повече или по-малко строги разпоредби, с които да се гарантира различно равнище на защита на пътуващите, освен ако в настоящата директива не е предвидено друго“.

7. Член 12 от Директива 2015/2302 предвижда:

„1. Държавите членки гарантират, че пътуващият може да прекрати договора за пакетно туристическо пътуване по всяко време преди започване на изпълнението на туристическия пакет. Когато пътуващият прекрати договора съгласно настоящия параграф, той може да бъде задължен да заплати на организатора подходяща и обоснована такса за прекратяване на договора. […]

2. Независимо от параграф 1 пътуващият има право да прекрати договора за пакетно туристическо пътуване преди започване на изпълнението на туристическия пакет, без да заплаща никаква такса за прекратяване на договора в случай на непредотвратими и извънредни обстоятелства, настъпили в мястото на дестинацията или в непосредствена близост до него, които засягат значително изпълнението на туристическия пакет или превоза на пътници до дестинацията. При прекратяване на договора за пакетно туристическо пътуване съгласно настоящия параграф пътуващият има право на пълно възстановяване на всички направени плащания за туристическия пакет, но няма право на допълнително обезщетение.

3. Организаторът може да прекрати договора за пакетно туристическо пътуване и да възстанови на пътуващия изцяло всички плащания, направени за туристическия пакет, без да дължи допълнително обезщетение, ако:

[…]

б) организаторът е възпрепятстван да изпълни договора поради непредотвратими и извънредни обстоятелства и е уведомил пътуващия за прекратяването на договора без необосновано забавяне и преди започване на изпълнението на туристическия пакет.

4. Организаторът възстановява всички суми, дължими по параграфи 2 и 3, а по отношение на параграф 1 възстановява всички плащания, направени за пакета от пътуващия или от негово име, след приспадане на съответната такса за прекратяване на договора. Тези дължими суми или плащания се възстановяват на пътуващия без необосновано забавяне и при всички случаи не по-късно от 14 дни след прекратяване на договора за пакетно туристическо пътуване.

[…]“.

8. Член 17 („Ефективност и обхват на защитата при несъстоятелност“) от Директива 2015/2302 гласи:

„1. Държавите членки гарантират, че установените на тяхна територия организатори, предоставят обезпечение за възстановяване на всички плащания, направени от пътуващите или от тяхно име, доколкото съответните услуги не са били изпълнени в резултат на несъстоятелност на организатора. […]

[…]

2. Обезпечението, посочено в параграф 1, е ефективно и покрива разумно предвидими разходи. […]

[…]“.

9. Съгласно член 23 („Императивен характер на директивата“) от Директива 2015/2302, параграфи 2 и 3:

„2. Пътуващите не могат да се отказват от правата, предоставени им от националните мерки за транспониране на настоящата директива.

3. Договорните клаузи или изявленията на пътуващия, които пряко или косвено водят до отказ или ограничаване на правата на пътуващите, предоставени им от настоящата директива, или които имат за цел да се заобиколи прилагането на директивата, не са обвързващи за пътуващия“.

Фактите, производството и преюдициалните въпроси

10. Жалбоподателите Union fédérale des consommateurs — Que choisir (UFC — Que choisir) и Consommation, logement et cadre de vie (CLCV) са френски сдружения за защита на потребителите. Те оспорват законосъобразността на различни актове, включително на Оrdonnance n° 2020‑315 du 25 mars 2020 relative aux conditions financières de résolution de certains contrats de voyages touristiques et de séjours en cas de circonstances exceptionnelles et inévitables ou de force majeure (Постановление № 2020‑315 от 25 март 2020 г. относно финансовите условия за прекратяването на някои договори за туристически пътувания и престой при непредотвратими и извънредни обстоятелства или непреодолима сила, наричана по-нататък „обжалваното постановление“).

11. Обжалваното постановление е прието въз основа на правомощието, предоставено на френското правителство с Loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de COVID‑19 (приет като спешна мярка Закон от 23 март 2020 г. за справяне с епидемията от COVID‑19), „за да се преодолеят икономическите, финансовите и социалните последици от разпространението на епидемията от COVID‑19 и последиците от мерките, приети за ограничаване на това разпространение, и по-специално за да се предотврати и ограничи преустановяването на дейността на физическите и юридическите лица, упражняващи икономическа дейност, и на сдруженията, както и въздействието на това преустановяване върху заетостта“.

12. Член 1, параграф II от обжалваното постановление предвижда дерогация от определени разпоредби на член L.211‑14 от Сode du tourisme (Кодекс за туризма), който транспонира член 12, параграфи 1—4 от Директива 2015/2302. Съгласно този член, когато договор за продажба на пътувания и престой се прекратява в периода от 1 март 2020 г. до 15 септември 2020 г., „организаторът или търговецът на дребно може да предложи, вместо възстановяване на всички извършени плащания, ваучер“ за сумата на всички плащания, извършени съгласно прекратения договор. Предложението трябва да се отправи не по-късно от три месеца след уведомлението за прекратяване на договора и е валидно за срок от 18 месеца. Едва след изтичането на този 18‑месечен срок и при неприемане от страна на клиента на същата или равностойна престация спрямо тази, която е предвидена в прекратения договор и е предложена на клиента, търговецът е длъжен да възстанови на клиента пълната сума на направените плащания.

13. Запитващата юрисдикция обяснява, че разпоредбите на обжалваното постановление са приети с цел да се гарантира ликвидността и платежоспособността на обхванатите от това постановление доставчици на услуги при обстоятелства, при които над 7 000 регистрирани във Франция оператори на пътувания и престой са изпаднали в сериозни затруднения. Всъщност поради пандемията от COVID‑19, засегнала едновременно не само Франция и повечето страни в Европа, но и почти всички континенти, операторите на пътувания и престой са били изправени пред анулиране на резервации в безпрецедентен мащаб и пред липсата на нови резервации. Запитващата юрисдикция изтъква, че при това положение незабавното възстановяване на суми за всички отказани услуги би могло да застраши засегнатите икономически оператори и следователно възможността клиентите да получат възстановяване на извършените плащания.

14. Запитващата юрисдикция уточнява също така, че стойността на ваучерите, издадени от френските туроператори към 15 септември 2020 г., когато обжалваното постановление е престанало да се прилага, възлиза на около 990 млн. евро, което представлява приблизително 10 % от оборота на сектора за една нормална година.

15. Пред запитващата юрисдикция жалбоподателите поддържат, че разпоредбите на обжалваното постановление нарушават член 12 от Директива 2015/2302. Посочената норма установява правото на пътуващия — в случай на прекратяване на договор за пакетно туристическо пътуване — да получи възстановяване на всички плащания, направени въз основа на този договор, в 14‑дневен срок от прекратяването му. Освен това жалбоподателите твърдят, че подобни разпоредби нарушават свободната конкуренция в рамките на единния пазар и целта на директивата за хармонизация.

16. При тези обстоятелства Conseil d’État (Държавен съвет, Франция) решава да спре производството и да отправи следните преюдициални въпроси към Съда:

„1) Трябва ли член 12 от [Директива 2015/2302] да се тълкува в смисъл, че задължава организатора на пакетно туристическо пътуване при прекратяване на договора да възстанови в брой всички плащания, направени по повод на туристическия пакет, или че допуска възстановяване на равностойност, по-специално под формата на кредитно известие за сумата на извършените плащания?

2) В случай че тези възстановявания се приемат за парични възстановявания, може ли здравната криза, свързана с епидемията от COVID‑19, и последиците от нея за туристическите оператори, които поради тази криза са понесли спад на оборота, оценен между 50 и 80 %, и са свързани с повече от 7 % от брутния вътрешен продукт на Франция, а що се отнася до операторите на пакетни туристически пътувания, които осигуряват заетост на 30 000 работници във Франция с оборот от около 11 милиарда евро, да обосноват — и евентуално при какви условия и при какви ограничения — временно изключение от предвиденото в член 12, параграф 4 от [Директива 2015/2302] задължение на организатора да възстанови на пътуващия всички плащания, извършени във връзка с пакетното туристическо пътуване, в срок от четиринадесет дни от прекратяването на договора?

3) При отрицателен отговор на предходния въпрос, възможно ли е при така припомнените обстоятелства да се промени действието във времето на решение за отмяна на разпоредба от вътрешното право, която противоречи на член 12, параграф 4 от [Директива 2015/2302]?“.

17. Представени са писмени становища от Union fédérale des consommateurs — Que choisir (UFC—Que choisir) и Consommation, logement et cadre de vie (CLCV), както и от белгийското, чешкото, датското, френското, италианското, словашкото и финландското правителство и от Европейската комисия. С изключение на датското и финландското правителство тези участници са представлявани и в съдебното заседание, проведено на 1 юни 2022 г.

Анализ

По първия въпрос

18. С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 12, параграф 4 от Директива 2015/2302 трябва да се тълкува в смисъл, че задължава организатора по договор за пакетно туристическо пътуване при прекратяване на договора да възстанови в брой всички извършени плащания или че допуска алтернатива, по-специално под формата на ваучер за сума, равна на сумата на направените плащания.

19. В това отношение следва да се припомни, че в член 12 от Директива 2015/2302 се определят правата и задълженията на страните във връзка с прекратяването на договор за пакетно туристическо пътуване. По-конкретно в случай на непредотвратими и извънредни обстоятелства вторият и третият параграф на този член дават право както на пътуващия, така и на организатора да прекратят договора за пакетно туристическо пътуване при условията, посочени в тези разпоредби. Прекратяването на договор за пакетно туристическо пътуване поражда задължение за организатора да възстанови всички плащания, направени за туристическия пакет от пътуващия. Съгласно член 12, параграф 4 от Директива 2015/2302 възстановяването трябва да се извърши „без необосновано забавяне и при всички случаи не по-късно от 14 дни след прекратяване на договора за пакетно туристическо пътуване“.

20. Директива 2015/2302 не дава определение на понятието „възстановяване“, нито пък в това отношение изрично препраща към законодателствата на държавите членки. В такъв случай както от изискването за еднакво прилагане на правото на Съюза, така и от принципа на равно третиране следва, че термините в разпоредба от правото на Съюза трябва по принцип да получат самостоятелно и еднакво тълкуване навсякъде в Съюза. В това отношение съгласно постоянната съдебна практика значението и обхватът на термините, на които правото на Съюза не дава никаква дефиниция, следва да се определят в съответствие с обичайното им значение в общоупотребимия език, като се държи сметка за контекста, в който те се използват, и за целите, преследвани от правната уредба, от която са част( ).

21. На първо място, следва да се посочи, че съгласно член 12, параграф 2 от Директива 2015/2302 „възстановяването“ се отнася до „всички направени плащания за туристическия пакет“. Това отразява значението на думата „възстановяване“ в общоупотребимия език, отнасяща се до парична сума, която се връща на някого. В английския език терминът „refund“ се използва по-конкретно когато плащането е дължимо „особено защото съответното лице е платило твърде много или не е доволно от дадена стока или услуга“( ). Това значение на думата „refund“ съответства на текстовете на различни езици на тази разпоредба( ).

22. Следователно „възстановяването“ на всички направени плащания не може да бъде разбирано като право на организатора да предостави отсрочена форма на плащане, като например ваучер.

23. На второ място, това значение се потвърждава от контекста на член 12 от Директива 2015/2302, който е част от глава III от тази директива. В същата глава член 11 от Директива 2015/2302 урежда промяната на други клаузи от договора за пакетно туристическо пътуване. В параграф 2 от този член се предвижда, че при определени обстоятелства, включително в случай че организаторът бъде принуден да промени значително някоя от основните характеристики на пътническите услуги по член 5, параграф 1, първа алинея, буква а) от Директива 2015/2302, пътуващият може да приеме предложената промяна или да прекрати договора, без да заплаща такса за прекратяване на договора. Ако пътуващият прекрати договора за пакетно туристическо пътуване, той може да приеме туристически пакет заместител, когато организаторът предлага такъв. Член 11, параграф 5 от Директива 2015/2302 предвижда, че ако пътуващият не приеме туристически пакет заместител, организаторът възстановява всички плащания, които е получил от пътуващия. Както посочва френското правителство в писменото си становище, тази разпоредба би била лишена от всякакво полезно действие, ако на организатора се позволи да издаде на пътуващия ваучер, вместо да възстанови всички направени плащания. Затова в рамките на обхвата на Директива 2015/2302 „възстановяването“ обхваща правото на пътуващия да получи в брой направените плащания. Следователно всяка друга форма на заместващ туристически пакет или ваучер не следва да се счита за равностойна на „възстановяване“.

24. Освен това в член 12, параграф 4 от Директива 2015/2302 се предвижда, че възстановяването се извършва „без необосновано забавяне и при всички случаи не по-късно от 14 дни след прекратяване на договора за пакетно туристическо пътуване“. Както по същество посочва Комисията в писменото си становище, от тази разпоредба следва, че пътуващият има право да получи паричните средства своевременно, за да може да се разпореди с тях незабавно и според желанието си.

25. Това тълкуване намира подкрепа и в генезиса на член 12 от Директива 2015/2302, който се вписва в контекста на осъвременяването на правилата, съдържащи се в Директива 90/314/ЕИО( ). Член 4, параграф 6 от Директива 90/314 предвижда, че ако потребителят се откаже от договора в случай на значителна промяна на условията по пакета или ако по каквато и да било друга причина, за която потребителят не отговаря, организаторът анулира туристическия пакет преди уговорената дата на тръгване, потребителят има право или да вземе заместващ туристически пакет или да получи обратно, колкото е възможно по-бързо, всички суми, които е изплатил по договора. Член 12, параграф 4 от Директива 2015/2302 обаче предвижда само една възможност, а именно „възстановяване“ на всички направени плащания. Нищо не показва, че това „възстановяване“ може да бъде заменено против волята на пътуващия с ваучер или друг заместител на плащането в брой.

26. Други законодателни инструменти в областта на правата на пътуващите и потребителите изрично предвиждат ваучер като форма на възстановяване, но само като възможност за пътуващия. Такъв е случаят с предвидените в Регламент (ЕО) № 261/2004( ) права на пътниците във въздушния транспорт. В член 7, параграф 3 от този регламент се прави разграничение между две възможности за обезщетение: или в брой (чрез електронен банков превод, банкови ордери или банкови чекове) или — с подписано съгласие на пътника — в пътнически ваучери и/или други услуги. По отношение на правата на пътниците, използващи железопътен транспорт, член 17, параграф 2 от Регламент № 1371/2007( ) предвижда, че обезщетението може да бъде изплатено във ваучери и/или други услуги, ако договорните условия позволяват гъвкавост (по-специално, що се отнася до срока на валидност и местоназначението). Обезщетението се изплаща в брой по искане на пътника. Същото право е установено по отношение на пътниците по море съгласно член 19, параграф 5 от Регламент № 1177/2010( ). Накрая, в областта на правата на потребителите, уредени в Директива 2011/83/ЕС( ), от съображение 46 от тази директива ясно следва, че възстановяването на сумите, получени от потребителя, не следва да се извършва чрез ваучер, освен ако потребителят не е използвал ваучери за първоначалната сделка или не се е съгласил изрично да ги приеме.

27. Накрая, тълкуването в смисъл, че възстановяването чрез задължителен ваучер е несъвместимо с член 12 от Директива 2015/2302, се подкрепя от целта, преследвана с тази директива. Както е посочено в съображение 7 от нея по-голямата част от пътуващите, които закупуват туристически пакети, са потребители по смисъла на правото на Съюза в областта на защитата на потребителите. Директива 2015/2302 е мярка, която има за цел да постигне високо равнище на защита на потребителите в съответствие с член 169, параграф 1, член 169, параграф 2, буква а) и член 114, параграф 3 ДФЕС във връзка с член 38 от Хартата на основните права на Европейския съюз( ). Едно широко тълкуване на понятието „възстановяване“, така че да се обхванат и ваучерите, би могло да накърни тази цел.

28. Словашкото правителство е на мнение, различно от това, което се предлага в настоящото заключение. То твърди, че в текстовете на някои езици, включително на английски език, се прави разграничение между възстановяване („refund“) и връщане („reimbursements“) на всички направени плащания. Според него от употребата на двата различни термина следва, че „връщането“ („reimbursements“) трябва да бъде в брой, докато „възстановяването“ („refund“) може да включва и предлагане на ваучер (по избор на организатора). Член 12, параграф 4 от Директива 2015/2302 се отнасял до задължението на организатора да „възстанови“ („refund“) всички суми, дължими по параграфи 2 и 3, а по отношение на параграф 1 да върне („reimburse“) всички плащания, направени за пакета от пътуващия, след приспадане на съответната такса за прекратяване на договора. Задължението за „възстановяване“ („refund“) възниквало, когато договорът за пакетно туристическо пътуване е прекратен, по-специално в случай на непредотвратими и извънредни обстоятелства съгласно член 12, параграфи 2 и 3 от Директива 2015/2302. Задължението за връщане („reimbursements“) възниквало, когато пътуващият прекратява договора за пакетно туристическо пътуване, евентуално срещу заплащане на подходяща и обоснована такса за прекратяване на договора.

29. Нищо обаче в употребата на термините „възстановяване“ („refund“) и „връщане“ („reimbursement“) не показва, че организаторът има право да възстанови сумата под формата на задължителен ваучер. Както посочих в точка 21 по-горе, терминът „refund“ на английски език означава възстановяване на парични средства и се използва по-конкретно в случаите, когато лицето, което иска парите си обратно, не е доволно от дадена стока или услуга.

30. Във всички случаи, съгласно постоянната съдебна практика формулировката, използвана в текста на правна разпоредба на Съюза на един от езиците, не може да служи като единствена основа за тълкуването на разпоредбата или да ѝ се отдава предимство пред текстовете на останалите езици( ). В текстовете на френски, гръцки или испански език в член 12, параграф 4 от Директива 2015/2302 се използва един и същ термин за възстановяване на всички получени плащания, независимо от причината за прекратяване на договора. Следователно използването на два термина само в текстовете на някои езици не може да доведе до извод, различен от този, който може ясно да се изведе от контекста и целта на Директивата.

31. Ето защо считам, че задължението на организатора да възстанови сумите на пътуващия в съответствие с член 12, параграф 4 от Директива 2015/2302 се състои само във възстановяване на сумата в брой, като е изключена всяка наложена от организатора алтернатива, по-специално под формата на ваучер.

32. Пътуващият не може да се откаже от правото си да получи възстановяване на сумите в брой. Всъщност съгласно член 23 от Директива 2015/2302 пътуващите не могат да се отказват от правата, предоставени им от националните мерки за транспониране на тази директива. При все това императивният характер на Директива 2015/2302 не пречи на организатора да предложи на пътуващия незадължителен ваучер, който последният е свободен да приеме след настъпването на събитието, пораждащо правото на възстановяване на суми. Както се уточнява в Препоръка (ЕС) 2020/648( ) на Комисията предлагането на ваучер от страна на организатора „не лишава пътниците от правото да им бъдат възстановени пари“. Следователно задължителният ваучер е несъвместим с императивния характер на Директива 2015/2302.

33. По изложените съображения стигам до извода, че член 12, параграф 4 от Директива 2015/2302 трябва да се тълкува в смисъл, че задължава организатора по договор за пакетно туристическо пътуване при прекратяване на договора да възстанови в брой всички извършени плащания и че не допуска този организатор да наложи алтернатива, по-специално под формата на ваучер за сума, равна на сумата на всички извършени плащания. Тази разпоредба обаче не възпрепятства пътуващия да избере да получи такъв ваучер след настъпването на събитието, което поражда правото на възстановяване.

По втория въпрос

34. При утвърдителен отговор на първия въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали здравната криза, свързана с пандемията от COVID‑19, и извънредното ѝ въздействие върху туристическия сектор обосновават — и евентуално при какви условия и при какви ограничения — изключение от предвиденото в член 12, параграф 4 от Директива 2015/2302 задължение на организатора да възстанови на пътуващия всички плащания, извършени във връзка с пакетното туристическо пътуване, в срок от четиринадесет дни от прекратяването на договора за пакетно туристическо пътуване.

35. За да дам полезен отговор на въпроса на запитващата юрисдикция, ще разгледам последователно различни аспекти на въздействието на извънредната ситуация в областта на общественото здраве върху обхвата и упражняването на правата, предвидени в Директива 2015/2302. Първият аспект е дали потенциалните ограничения на свободното движение, приети от държавите членки поради пандемията от COVID‑19, могат да обосноват изключение от задължението на организатора за възстановяване на сумите. Вторият аспект е свързан с въпроса дали пандемията представлява положение извън обхвата на „непредотвратимите и извънредни“ обстоятелства, предвидени в Директива 2015/2302. Третият аспект е свързан с приложимостта на Директива 2015/2302 в контекста на пандемията. Четвъртият аспект е дали извънредната ситуация в областта на общественото здраве може да обоснове дерогация от конкретна разпоредба на вторичното право на Съюза поради непреодолима сила.

a) Ограничения на свободното движение и въздействие върху правата и задълженията, произтичащи от вторичното право на Съюза

36. Предварителен въпрос, който трябва да бъде разгледан във връзка с възможна дерогация от правото на Съюза с оглед на пандемията, е свързан с въздействието на евентуални ограничения на свободното движение на гражданите на Съюза. Защитата на общественото здраве, обществения ред и обществената сигурност може да оправдае ограничаването на правата и свободите, предвидени в правото на Съюза във връзка със свободното движение на хора( ). Съгласно Кодекса на шенгенските граници сериозна заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност може да оправдае временното повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници( ). Наред с това „[в] изключително критично положение дадена държава членка може да установи необходимостта от повторно въвеждане на граничен контрол като реакция на риска, породен от дадена заразна болест“( ). Защитата на общественото здраве, която съгласно член 168, параграф 7 ДФЕС е от компетентността на държавите членки, може да оправдае приемането на допълнителни ограничения на свободното движение. Тези ограничения обаче трябва „да спазват принципите на правото на ЕС, по-специално принципите на пропорционалност и недискриминация“( ). По време на пандемията Европейският съюз се стремеше да избягва действието на едностранни мерки от страна на държавите членки, които бяха източник на значителни смущения за предприятията и гражданите, и да осигури координация между държавите членки( ).

37. Конкретният въпрос, повдигнат по настоящото дело, е дали едно обосновано изключение от правото на свободно движение в Европейския съюз може също така да оправдае допълнително дерогиране от конкретна разпоредба на вторичното право на Съюза, която предполага упражняването на правото на свободно движение. В това отношение следва да се припомни, че с Директива 2015/2302 се хармонизират правата и задълженията, произтичащи от договорите за пакетно туристическо пътуване, с цел да се улесни създаването на истински вътрешен пазар за потребителите( ).

38. Пандемията от COVID‑19 доведе до това държавите членки да въведат отново граничен контрол и да приемат допълнителни мерки за защита на общественото здраве, което оказа значително въздействие върху свободното движение на хора и услуги. При такива обстоятелства би могло да се твърди, че ако държавите членки могат по изключение да обосноват ограничаването на свободното движение, те следва да имат право да приемат допълнителни мерки в областта на хармонизираното вторично право на Съюза, което предполага свобода на движението, за да се справят с „верижните“ ефекти от ограничаването на тази свобода.

39. Ако обаче се признае такова широко изключение, което не е предвидено в Договорите, това би засегнало сериозно предимството на правото на Съюза, неговия задължителен характер и еднаквото му прилагане. Ако се стигне до пълния му логичен завършек, такова изключение би могло да означава, че по време на извънредна ситуация в областта на общественото здраве правото на Съюза не е приложимо( ).

40. Вместо това от началото на пандемията институциите на Съюза се стремят да насърчават координацията. Едностранните действия, към които някои държави членки прибягнаха в началото на пандемията, постепенно отстъпиха място на координирани мерки( ). Всъщност, както Комисията подчертава в едно от своите съобщения относно стратегията на Съюза за ваксините, „[г]ръбнакът на силните европейски действия в отговор на пандемията от COVID са единството и запазването на функционирането на единния пазар“( ). Трябва да се отбележи също така, че реакцията за възстановяване след кризата с COVID‑19 доведе до най-големия досега пакет от стимули — NextGenerationEU.

41. По изложените съображения считам, че никое изключение от правото на Съюза относно свободното движение не може да обоснове дерогации от конкретна разпоредба на вторичното право на Съюза, и по-конкретно изключения от правото на пътуващия да му бъде възстановена платената сума, предвидено в член 12, параграф 4 от Директива 2015/2302.

42. След като обсъдих този предварителен въпрос, ще разгледам как извънредната ситуация в областта на общественото здраве, причинена от пандемията от COVID‑19, се вписва в системата на Директива 2015/2302.

б) „Непредотвратими и извънредни обстоятелства“ и „непреодолима сила“

43. Член 12, параграф 2 от Директива 2015/2302 предвижда правото на пътуващия да прекрати договора, без да заплаща никаква такса за прекратяване, в случай на „непредотвратими и извънредни обстоятелства, настъпили в мястото на дестинацията или в непосредствена близост до него, които засягат значително изпълнението на туристическия пакет или превоза на пътници до дестинацията“. Съгласно член 12, параграф 3, буква б) от Директивата организаторът също може да прекрати договора за пакетно туристическо пътуване, когато по-специално организаторът е възпрепятстван да изпълни договора поради „непредотвратими и извънредни обстоятелства“. И в двата случая пътуващият има право да му бъдат възстановени всички направени плащания. Следователно, за да се прецени правото на пътуващия да получи възстановяване на платената сума съобразно Директивата в контекста на пандемията COVID‑19, е необходимо най-напред да се определи дали тази пандемия по принцип попада в обхвата на понятието „непредотвратими и извънредни обстоятелства“( ).

44. Съгласно определението в член 3, точка 12 от Директива 2015/2302 „непредотвратими и извънредни обстоятелства“ означава „ситуация извън контрола на страната, която се позовава на тази ситуация, чиито последици не биха могли да бъдат избегнати дори при вземането на всички разумни мерки“. В съображение 31 от тази директива са дадени някои примери за събития, които попадат в обхвата на това понятие, включително „значителни рискове за човешкото здраве, като огнище на сериозна болест на мястото на пътуването“. Избухването на пандемията от COVID‑19 породи значителни рискове за човешкото здраве не само на конкретно място на пътуване, но и в световен мащаб. Всяка пандемия по принцип покрива елементите на определението за „непредотвратими и извънредни обстоятелства“. Всъщност става въпрос за ситуация, която е извън контрола на когото и да било и чиито последици не биха могли да бъдат избегнати, дори и да са били взети всички разумни мерки.

45. Френското правителство обаче твърди, че пандемията представлява случай на непреодолима сила, който не може да бъде приравнен на „непредотвратими и извънредни обстоятелства“ по смисъла на тази директива. Това правителство по същество твърди, че изключителният мащаб на пандемията от COVID‑19 я превръща в положение, което надхвърля „непредотвратими и извънредни обстоятелства“. Чешкото, италианското и словашкото правителство твърдят, че Директива 2015/2302 не се прилага за пандемията от COVID‑19. Поради това държавите членки оставали компетентни да предвидят договорни задължения, различни от предвидените в член 12, параграф 4 от Директивата.

46. В подкрепа на своята теза френското правителство припомня съставните елементи на понятието за непреодолима сила, което съгласно съдебната практика обхваща „извънредни и непредвидими обстоятелства, които са извън контрола на позоваващото се на нея лице и чиито последици не са могли да бъдат избегнати въпреки цялата положена дължима грижа“( ). Това правителство поддържа, че понятието „непредотвратими и извънредни обстоятелства“ не се „припокрива изцяло“ с понятието за непреодолима сила, което остава извън обхвата на Директива 2015/2302.

47. В това отношение френското правителство отбелязва, че понятието „непреодолима сила“ не присъства в член 12 от Директива 2015/2302. Освен това то посочва, че понятието „непредотвратими и извънредни обстоятелства“ съгласно определението му в член 3, точка 12 от Директива 2015/2302 не е идентично с понятието „непреодолима сила“, тъй като не изисква тези обстоятелства да са „извънредни и непредвидими“. Според френското правителство прочитът на член 12, параграф 4 във връзка със съображение 31 от Директива 2015/2302 подкрепя извода, че тази директива обхваща извънредни събития, които са изолирани и ограничени във времето и пространството. Счита, че тази директива не предвижда извънредни събития със световно въздействие и мащаб. Изтъква, че подобно тълкуване е съвместимо с полезното действие на член 12 от Директива 2015/2302, който се основава на допускането, че организаторът може да понесе финансовите последици от прекратяването на договора поради непредотвратими и извънредни обстоятелства. Според това правителство, ако тази разпоредба се прилага и в контекста на пандемия, която води до преустановяване на търговската дейност на организаторите на пакетни туристически пътувания, това би противоречало на преследваната с Директивата цел, а именно да се запази конкурентоспособността на предприятията, като същевременно се гарантира високо равнище на защита на потребителите.

48. В това отношение следва да се припомни, че в съответствие с установената съдебна практика, тъй като понятието за непреодолима сила няма еднакво съдържание в различните области на приложение на правото на Съюза, неговото значение трябва да бъде определено в зависимост от правния контекст, в който следва да породи правни последици( ). Според мен в правния контекст на Директива 2015/2302 понятието „непредотвратими и извънредни обстоятелства“ обхваща понятието за непреодолима сила.

49. Като предварителна бележка, както вече споменах, пандемията като цяло покрива съставните елементи на определението за „непредотвратими и извънредни обстоятелства“. В Директива 2015/2302 не се съдържа нищо, което да сочи, че събитие, което попада в обхвата на това понятие, трябва все пак да бъде изключено, ако е от голям мащаб или ако е особено извънредно. Не съм убедена, че може да се направи различен извод въз основа на член 12, параграф 2 от Директива 2015/2302, който установява правото на пътуващия да прекрати договора за пакетно туристическо пътуване в случай на „непредотвратими и извънредни обстоятелства, настъпили в мястото на дестинацията или в непосредствена близост до него“. Всъщност тази част от изречението поставя акцент върху необходимостта да се разгледа ситуацията на мястото, където се изпълнява туристическият пакет, а именно на мястото на дестинацията, за да се прецени настъпването на непредотвратими и извънредни обстоятелства. Целта обаче не е да се изключат събития, които се случват не само на мястото на дестинацията, но и другаде.

50. На следващо място, считам за важно да отбележа, че Съдът се отнася предпазливо към опитите на превозвачите да се позовават на отделна категория особено извънредни събития, които биха им позволили да избегнат изпълнението на задълженията си. В това отношение бих посочила пример от областта на правата на пътниците във въздушния транспорт. В известното решение по дело McDonagh( ), свързано с изригването на вулкана Ейяфятлайокутл, Съдът постановява, че в „Регламент № 261/2004 няма никакво указание, позволяващо да се заключи, че той признава, освен споменатите в член 5, параграф 3 от него „извънредни обстоятелства“, отделна категория „особено извънредни“ събития, която би имала за последица да освободи въздушния превозвач от всичките му задължения […]“.( ).

51. Прилагането на съображенията по дело McDonagh( ) по аналогия към Директива 2015/2302 би довело до извода, че в тази директива няма нищо, което да обоснове извода, че тя признава отделна категория събития извън „непредотвратимите и извънредни обстоятелства“, посочени в член 3, точка 12 от нея. Това важи в още по-голяма степен, тъй като тази директива (съгласно член 4 от нея) предвижда пълно хармонизиране на правата и задълженията на страните по договора за пакетно туристическо пътуване.

52. Тълкуването на Директива 2015/2302 в смисъл, че признава отделна категория особено извънредни обстоятелства (като пандемията от COVID‑19), които са изключени от понятието „непредотвратими и извънредни обстоятелства“, може да доведе до противоречиви резултати, които в крайна сметка да застрашат съгласуваността на системата, създадена с Директива 2015/2302. Всъщност страните биха имали право да прекратят договора, ако рискът за човешкото здраве възникне в мястото на дестинацията на пътуването и засегне изпълнението на договора за пакетно туристическо пътуване, но ще продължат да бъдат обвързани от договора в случай на значителен риск за човешкото здраве, причинен от пандемията, въпреки че изпълнението на туристическия пакет ще бъде сериозно засегнато. Освен това организаторът би имал право да откаже да плати обезщетение за вреди, ако се докаже, че в съответствие с член 14, параграф 3, буква в) от Директива 2015/2302 неизпълнението по договора за пакетно туристическо пътуване се дължи на „непредотвратими и извънредни обстоятелства“, които възникват в мястото на дестинацията на пътуването, но той няма да има това право в случай на пандемия.

53. Това ме навежда на извода, че тълкуването, предложено от френското правителство, би довело до поставяне под въпрос на структурата и основната цел на Директива 2015/2302, а именно да се даде възможност на пътуващите и търговците да се възползват пълноценно от вътрешния пазар, като същевременно се гарантира високо равнище на защита на потребителите( ). То би създало и голяма правна несигурност, тъй като се опитва да разграничи случаите на непреодолима сила, от една страна, и „непредотвратими и извънредни обстоятелства“, от друга, без да има ясна граница между тях.

54. Предлаганото от мен тълкуване се подкрепя и от генезиса на Директива 2015/2302. Член 4, параграф 6 от Директива 90/314 предвижда възможността организаторът да анулира договора преди уговорената дата на тръгване. В такъв случай пътникът има право на обезщетение от организатора, освен когато „анулирането, с изключение на свръх-резервации, се дължи на форсмажорни обстоятелства, т.е. на необичайни и непредвидими обстоятелства извън контрола на страната, която се позовава на тях, чиито последици не биха могли да бъдат избегнати, дори и ако е положила всички усилия“. Подобна възможност за анулиране не е призната на пътуващия. С Директива 2015/2302 тази празнота е запълнена и същото право е предоставено и на пътуващите. Следователно законодателят е възнамерявал да предостави равни права на страните по договора за пакетно туристическо пътуване в случай на „непредотвратими и извънредни обстоятелства“. Нищо не показва, че намерението е било да се ограничи правото на анулиране и за двете страни по договора, като се изключи непреодолимата сила от обхвата на „непредотвратими и извънредни обстоятелства“.

55. В това отношение е важно да се отбележи, че докато в законодателното предложение на Комисията( ) се използва изразът „[непредотвратими и извънредни обстоятелства]“, в работния документ на службите на Комисията, придружаващ това предложение( ), на някои места се използва терминът непреодолима сила( ). Освен това Докладът на Комисията до Европейския парламент и до Съвета относно прилагането на Директива 2015/2302 пояснява, че „понятието „непредотвратими и извънредни обстоятелства“ заменя понятието „непреодолима сила“, използвано в Директивата от 1990 г.“( ). Следователно проследяването на генезиса на Директива 2015/2302 потвърждава тезата, че в контекста на Директива 2015/2302 непреодолима сила е еквивалентно понятие на понятието „непредотвратими и извънредни обстоятелства“.

56. По изложените съображения стигам до заключението, че в конкретния контекст на Директива 2015/2302 понятието „непредотвратими и извънредни обстоятелства“ не изключва пандемията като случай на непреодолима сила.

в) Приложимост на Директива 2015/2302 в контекста на пандемия

57. Белгийското, чешкото, словашкото и италианското правителство не правят разграничение между „непредотвратими и извънредни обстоятелства“ и непреодолима сила. Те обаче оспорват в по-широк план приложимостта на Директива 2015/2302 в контекста на пандемия. По същество те твърдят, че тази директива обхваща непредотвратими и извънредни обстоятелства от местен и ограничен мащаб, което изключва пандемия. Те намират подкрепа за този довод в съображение 31 от Директива 2015/2302, в което сред примерите за непредотвратими и извънредни обстоятелства, които пораждат правото да се прекрати предсрочно договорът за пътуване, се посочва наличието на „значителни рискове за човешкото здраве, като огнище на сериозна болест на мястото на пътуването“( ).

58. Според мен от съображение 31 не може да се заключи, че законодателят е възнамерявал да ограничи приложимостта на Директива 2015/2302 до събития на местно равнище. Това съображение дава само примерен списък на хипотези на непредотвратими и извънредни обстоятелства. Изглежда, че то по-скоро води до заключение, противоположно на това, което се подкрепя от гореспоменатите правителства. Ако разпространението на сериозна болест в мястото на пътуването е пример за „непредотвратими и извънредни обстоятелства“, същото би трябвало да важи a fortiori и за разпространението на сериозна болест в световен мащаб. Същата логика може да се приложи и по отношение на член 12, параграф 2 от Директива 2015/2302, в който е закрепено правото на пътуващия да прекрати договора за пакетно туристическо пътуване в случай на непредотвратими и извънредни обстоятелства, „настъпили в мястото на дестинацията или в непосредствена близост до него, които засягат значително изпълнението на туристическия пакет“. Ако пътуващият има право да прекрати договора в случай на настъпили на местно равнище непредотвратими и извънредни обстоятелства, които засягат значително изпълнението на туристическия пакет, той следва a fortiori да има същото право, когато такова събитие настъпи в световен мащаб и засяга значително изпълнението на туристическия пакет.

59. Все пак законодателят на Съюза може да предвиди различни права и задължения на страните в случай на непредотвратими и извънредни обстоятелства в зависимост от мащаба на смущенията. В това отношение отбелязвам, че Директива 2015/2302 е приета след кризата с вулканичната пепел от 2010 г., която оказа значително въздействие върху сектора на пътуванията. Дори и това въздействие да не е сравнимо с отражението на пандемията от COVID‑19, то е дало възможност за законодателя да измени правилата съответно. Такъв е случаят например, що се отнася до ограничаването на отговорността на организатора да поеме разходите за необходимото настаняване за не повече от три нощувки за всеки пътуващ, доколкото поради непредотвратими и извънредни обстоятелства не е възможно да се гарантира завръщането на пътуващия, както е уговорено в договора за пакетно туристическо пътуване (член 13, параграф 7 от Директива 2015/2302). Ето защо намирам за разумно да се заключи, че ако намерението на законодателя е било да ограничи, изключи или предвиди различна разпоредба за правото на пътуващия да получи възстановяване на сумата в рамките на четиринадесет дни след прекратяването на договора в случай на непредотвратими и извънредни обстоятелства, причиняващи известни смущения, той е щял да го направи изрично.

60. Чешкото и словашкото правителство твърдят още, че задължението на организатора да възстанови съответната сума на пътуващия съгласно член 12, параграф 4 от Директива 2015/2302 не е приложимо с оглед на ограничения обхват на защитата при несъстоятелност. В член 17 от Директива 2015/2302 се предвижда задължението за държавите членки да гарантират, че установените на тяхна територия организатори предоставят обезпечение за възстановяване на всички плащания, направени от пътуващите или от тяхно име, доколкото съответните услуги не са били изпълнени в резултат на несъстоятелност на организатора. Това обезпечение трябва да „е ефективно и [да] покрива разумно предвидими разходи“( ). В съображение 40 от Директива 2015/2302 се посочва, че ефективната защита при несъстоятелност „не следва да взема предвид изключително далечни рискове, например едновременната несъстоятелност на няколко от най-големите организатори, когато това би засегнало непропорционално цената на защитата и по този начин би възпрепятствало нейната ефективност“. Съгласно това съображение в такива случаи „гаранцията за възстановяването на платените суми може да бъде ограничена“. Тези две правителства твърдят, че в случай на масови фалити на организатори на пътуващите няма да бъдат възстановени никакви суми, тъй като техните вземания не са защитени.

61. В това отношение от член 17 от Директива 2015/2302 следва, че задължението на организатора да предостави обезпечение за възстановяване на всички направени плащания обхваща случая, когато съответните услуги не са извършени заради несъстоятелността на организатора. Това означава, че вземането за възстановяване на суми е защитено, когато проблемите по отношение на ликвидността произтичат от несъстоятелността на организатора. В случая с пандемията обаче проблемите с ликвидността произтичат от множеството искания за анулиране на резервации, които впоследствие могат да доведат до несъстоятелност. Това е причината, поради която в Препоръката на Комисията относно ваучерите се признава, че при несъстоятелност на организаторите „съществува риск много пътници […] да не получат обратно заплатените от тях суми, тъй като техните искове срещу организаторите […] не са защитени“( ).

62. Освен това от обстоятелството, че в такива ситуации Директива 2015/2302 не хармонизира защитата при несъстоятелност срещу искове за възстановяване на суми, не може да се направи изводът, че член 12, параграф 4 от тази директива не е приложим. По-общо Директива 2015/2302 не хармонизира мерките за преструктуриране или защитата при несъстоятелност на организаторите на пътувания. Вярно е, че материалноправната уредба на несъстоятелността, която не е била предмет на хармонизация в правото на Съюза, и до днес до голяма степен остава в компетентността на държавите членки. Последните обаче са задължени да упражняват тази компетентност при зачитане на правото на Съюза, включително на основните свободи, гарантирани от Договора за функционирането на ЕС( ). Поради това всички мерки, които държавите членки приемат за облекчаване на проблемите с ликвидността на организаторите на пътувания, следва да зачитат същността на правото на пътуващия да получи възстановяване на суми съгласно член 12, параграф 4 от Директива 2015/2302. Освен това тези мерки следва да са съобразени с правото в областта на държавните помощи.

63. Що се отнася до правото в областта на държавните помощи, Препоръката на Комисията относно ваучерите припомня, че е възможно държавите членки да предоставят на оператори в сектора на пътуванията и транспорта подкрепа на ликвидността, за да се гарантира, че исканията за възстановяване на суми заради пандемията от COVID‑19 могат да бъдат удовлетворени. Препоръката посочва Временната рамка за мерки за държавна помощ( ) като основа за съвместимостта на такава подкрепа на ликвидността с правилата на Съюза относно държавните помощи.

64. По изложените по-горе съображения считам, че Директива 2015/2302 е приложима в контекста на пандемията от COVID‑19.

г) Извънредна ситуация в областта на общественото здраве като основание, позволяващо на лицата дерогиране от конкретна разпоредба на вторичното право на Съюза

65. Следващият въпрос, който трябва да бъде разгледан, е дали в случай на тежка извънредна ситуация в областта на общественото здраве организаторите на пътувания могат да се позоват на непреодолима сила с цел дерогиране от разпоредба от вторичното право на Съюза. По-конкретно френското правителство твърди, че член 12 от Директива 2015/2302 не изключва възможността за прилагане на принципа на непреодолимата сила, развит в практиката на Съда. В това отношение то се позовава на решението Billerud Karlsborg и Billerud Skärblacka( ) (наричано по-нататък „решението Billerud“), както и на определението по дело Luxaviation( ).

66. Делото, по което е постановено решението Billerud, е свързано с дружества, санкционирани за това, че не са върнали в определения срок квотите за еквивалент на въглероден диоксид. Дружествата възразяват, че причина за твърдяното нарушение са били вътрешни административни неуредици. Като се позовава на по-ранната си практика по делото Valsabbia/Комисия( ), Съдът постановява, че е „възможно […], дори при липсата на специална разпоредба, да се признае наличието на непреодолима сила, когато сочената от правните субекти външна причина има до такава степен непреодолими и неизбежни последици, че за въпросните субекти е обективно невъзможно да изпълнят задълженията си“( ). В същата точка Съдът посочва, че националните съдилища са тези, които трябва да преценят дали въпреки дължимата грижа, която са могли да положат, за да спазят определените срокове, въпросните оператори са се сблъскали с външни за тях, извънредни и непредвидими обстоятелства, които надхвърлят обикновените вътрешни неуредици( ).

67. От контекста на решението Billerud следва, че признатото в това решение възражение за непреодолима сила се отнася до ограничена възможност за дерогиране от правните последици, произтичащи от неизпълнение на задължение съгласно правото на Съюза. По-нататък ще разгледам дали изложените в това решение съображения са релевантни в контекста на настоящото дело, което се отнася до въпроса за дерогиране поради непреодолима сила от задължение, произтичащо от конкретна разпоредба на правото на Съюза.

68. В букви б) и в) от анализа си по-горе застъпих виждането, че случай на непреодолима сила попада в приложното поле на Директива 2015/2302 и по принцип е обхванат от понятието „непредотвратими и извънредни обстоятелства“. Директива 2015/2302 вече съдържа конкретни разпоредби, уреждащи договорните отношения в случай на непредотвратими и извънредни обстоятелства. Тези разпоредби включват член 12, параграфи 2 и 3 от посочената директива, които предвиждат правото на пътуващия или на организатора да прекрати договора в случай на непредотвратими и извънредни обстоятелства. Последицата от прекратяването на договора съгласно член 12, параграф 4 е, че то поражда задължението на организатора да възстанови на пътуващия всички плащания, направени за туристическия пакет, без необосновано забавяне и при всички случаи не по-късно от четиринадесет дни след прекратяването на договора.

69. Обстоятелството обаче, че Директива 2015/2302 съдържа конкретни разпоредби относно отражението на непредотвратими и извънредни обстоятелства върху договорните отношения, не означава непременно, че няма възможност за прилагане на решението Billerud. Това е така, защото в случая с пандемията непредотвратимите и извънредни обстоятелства не само са попречили на организатора да изпълни договора, но и са засегнали значително административния капацитет на организаторите да обработват исканията за прекратяване и финансовия им капацитет да изплащат сумите. От тази гледна точка все пак би могло да има възможност за прилагане на принципа, установен в решението Billerud. Този принцип може да се разбира като допускащ известна степен на толерантност по отношение на стриктното прилагане на закона( ). Изследователите, които проучват въздействието на COVID‑19 върху потребителското право и политиката за потребителите( ), са разработили понятието „обществена непреодолима сила“, за да отразят „колективното въздействие на пандемията върху всички засегнати интереси“ [свободен превод]. Същността на това понятие се състои в това да се признае, че пандемията е имала тежко и неочаквано въздействие както върху потребителите, така и върху предприятията и че се е превърнала във въпрос от значение за обществото като цяло.

70. При такива обстоятелства установеният в решението Billerud принцип на непреодолимата сила във връзка с обективната невъзможност за спазване на правото на Съюза би могъл да се приложи, така че да се предостави много ограничена възможност за временно освобождаване от спазването на конкретно задължение, установено в хармонизирана област от вторичното право на Съюза. Така организаторите биха могли да се позовават на непреодолима сила, когато въпреки полагане на цялата дължима грижа за спазване на сроковете, предвидени в член 12, параграф 4 от Директива 2015/2302, последиците от пандемията са непреодолими и неизбежни, което води до непреодолими за момента затруднения до степен, която прави за въпросните субекти обективно невъзможно да изпълнят задълженията си, произтичащи от тази разпоредба( ). В това отношение може да се вземе предвид реалният риск от несъстоятелност, който застрашава съществуването на организатора, позоваващ се на наличието на непреодолима сила( ). Организаторите могат да се позовават на положение на форсмажор само в периода, необходим за отстраняване на тези затруднения( ). При тези ограничения прилагането на общия принцип на непреодолимата сила във връзка с обективната невъзможност за спазване на правото на Съюза в контекста на договора за туристическо пътуване не е обща клауза за дерогация (или carte blanche). Тя може да позволи само временна дерогация на установените срокове и само за периода, необходим за организиране на нормално възстановяване на плащанията.

71. Следващият въпрос, който трябва да се разгледа, е дали принципът на непреодолимата сила във връзка с обективната невъзможност за спазване на вторичното право на Съюза може да позволи на организаторите да отложат възстановяването на разходите под формата на ваучер. От договорна гледна точка предложението за издаване на ваучер е форма на изменение на договора. Предложението за издаване на ваучер води до запазване на договорното правоотношение. Всъщност ваучерът има за последица отлагане на изпълнението за по-късен етап, когато обстоятелствата позволяват възобновяване на пътуванията. Съвместимостта на такова изменение на договора с Директива 2015/2302 ще зависи от специфичните характеристики на ваучера.

72. В настоящия случай ваучер с характеристиките, предвидени в обжалваното постановление, не изглежда съвместим с Директива 2015/2302. По-конкретно предлагането на такъв ваучер не изглежда да възстановява равновесието между страните с оглед на случай на непреодолима сила. То по-скоро поставя в неизгодно положение едната страна по договора, а именно пътуващия. Както пише един коментатор, „прекомерно е да се принуждава клиентът да финансира контрагента по договора, когато той може да не желае да го направи“ [свободен превод]( ). Това е така особено като се има предвид срокът на валидност на ваучера, който е 18 месеца. Едва след изтичането на този срок пътуващият има възможност да упражни правото си на възстановяване на разходите, без да има гаранция срещу несъстоятелност на организатора. Освен това пътуващият е този, който е длъжен да предприеме необходимите действия, за да получи парите си в края на този период. Всяко предоговаряне на условията по договора трябва да бъде от полза и за двете страни. В доктрината с право се посочва, че туроператорите и потребителите трябва „да имат взаимна полза от ваучерната схема“, а това би било така, „ако организаторите на пътувания предлагат на потребителя нещо в допълнение към това, което му се полага по закон“( ) [свободен превод].

73. В крайна сметка договорната уредба с оглед на случай на непреодолима сила ще зависи от обстоятелствата на всеки отделен случай в светлината на принципа на добросъвестност( ). В условията на пандемията, по-специално в самото ѝ начало, въздействието на прекратяването на договора върху другата страна не може да бъде напълно пренебрегнато. Като се има предвид броят на отменените пътувания, дори на онези организатори, които са имали финансовата възможност да възстановят разходите на всички пътуващи, е трябвало да се даде поне известно време, за да обработят възстановяването на направените плащания( ). В съдебното заседание Комисията потвърждава, че в началните етапи на пандемията мнозинството от пътуващите са реагирали прагматично на ситуацията и не са очаквали да им бъдат възстановени разходите в краткия срок от четиринадесет дни, приложим при нормални обстоятелства. При условие че им бъде предоставена достатъчно информация за условията за възстановяване, те биха били готови да изчакат разумен период от време. Следователно и двете страни по договора за пакетно туристическо пътуване трябва да се стремят да действат „отговорно и справедливо“( ).

74. По изложените съображения считам, че отделен организатор може да се позове на непреодолима сила при обстоятелства, при които — въпреки полагане на цялата дължима грижа за спазване на сроковете — пандемията от COVID‑19 е имала непреодолими и неизбежни последици, водещи до непреодолими за момента затруднения, които правят обективно невъзможно за организатора да възстанови сумите в съответствие с член 12, параграф 4 от Директива 2015/2302. Организаторът може да се позове на непреодолима сила само за периода, необходим за преодоляване на тези затруднения. Позоваването на непреодолима сила във връзка с обективната невъзможност за спазване на правото на Съюза обаче не позволява на организаторите да издадат ваучер с характеристиките, предвидени в обжалваното постановление.

д) Извънредна ситуация в областта на общественото здраве като основание държавите членки да извършат дерогация от конкретна разпоредба на вторичното право на Съюза

75. Ако се приеме, че съображенията от решението Billerud могат да се приложат, когато за отделния организатор е обективно невъзможно поради пандемията от COVID‑19 да изпълни задължението да възстанови в рамките на четиринадесет дни всички плащания, направени от пътуващите, това все още не предоставя подходящ отговор в настоящия случай. Всъщност делото не се отнася до съдебен спор между частноправни субекти. То се отнася до законосъобразността на национална разпоредба, по силата на която държава членка решава да приеме мярка за дерогация от вторичното право на Съюза в отговор на пандемията от COVID‑19. Поради това считам, че изложените в решението Billerud съображения не могат да се приложат автоматично по отношение на държавите членки.

76. Що се отнася до неспазването на правото на Съюза от страна на държава членка, следва да се припомни, че в контекста на искове за установяване на неизпълнение на задължения Съдът по изключение е допускал непреодолима сила като основание, обосноваващо такова неспазване. Съответната съдебна практика се отнася главно до липсата на транспониране на мярка от правото на Съюза( ) или до неизпълнението на конкретно задължение, установено във вторичното право на Съюза( ). Съгласно тази съдебна практика „държава членка, която среща непреодолими за момента затруднения, които ѝ пречат да изпълни задълженията, произтичащи от правото на Съюза, може да се позовава на положение на форсмажор само в периода, необходим за отстраняване на тези затруднения“( ).

77. В настоящия случай, тъй като не държавата членка, а организаторът на пътуването е носител на задължението, от което се търси изключение, би могло да се твърди, че няма възможност за прилагане на съдебната практика, свързана с исковете за установяване на неизпълнение на задължения. Въпреки това, ако решението Billerud е приложимо за голям брой организатори и ако то засяга много голям брой договори, това би могло да показва системен проблем и необходимостта да се разполага с необходимото време за намиране на „системно“ решение за справяне с последиците от пандемията( ). При такива обстоятелства, ако дадена държава членка е изправена пред непреодолими за момента затруднения при прилагането в своя правен ред на разпоредба, с която се транспонира вторичното право на Съюза, тя също следва по изключение да има право да се позове на непреодолима сила.

78. При прилагането по аналогия на възражението за непреодолима сила в случай на дерогация от конкретна разпоредба на вторичното право на Съюза би трябвало да съществуват особено строги гаранции. То не бива да се разбира като обща клауза за дерогация или carte blanche за дерогация от правото на Съюза. Става въпрос за много изключителна, ограничена по обхват и временна дерогация, когато е обективно невъзможно да се спази вторичното право на Съюза. Ето защо считам, че в контекста на „безпрецедентна извънредна ситуация в областта на здравето“( ), каквато е пандемията от COVID‑19, дадена държава членка може да се позове на непреодолима сила, която оправдава приемането на мярка за дерогация в отговор на пандемията, ако се сблъска с непреодолими за момента затруднения, които ѝ пречат да изпълни задължението си да прилага в своя правен ред конкретна разпоредба от вторичното право на Съюза. Държавата членка обаче може да се позове на непреодолима сила само за периода, необходим за отстраняване на тези затруднения. Средствата, избрани за преодоляване на такива затруднения, трябва да бъдат съобразени с общия принцип на пропорционалност. Именно държавата членка, която се позовава на ситуация на непреодолима сила, трябва да докаже, че е необходимо да се прибегне до дерогация за справяне с непреодолимите затруднения, възникнали в резултат на тази ситуация. В това отношение държавата членка не следва да разполага с друга възможност, освен да направи временна дерогация от правото на Съюза.

79. В настоящия случай френското правителство твърди, че е било принудено да въведе дерогация от правото на Съюза, и по-конкретно да разреши на организаторите на пътувания да издават ваучер вместо незабавно възстановяване на суми, за да предотврати масови фалити на тези оператори. В това отношение бих искала да направя следните забележки. В началните етапи на пандемията държавите членки бяха изправени пред сериозни предизвикателства, свързани със здравето на населението и икономиката. С оглед на обстоятелствата от правителствата се изискваше да посочат определен брой приоритети, да защитят уязвимите лица, да подкрепят работниците, останали без работа, като същевременно гарантират, че предприятията, които са най-тежко засегнати от пандемията, няма да фалират. В съдебното заседание чешкото правителство настоява, че извънредната ситуация в областта на здравеопазването изисква от държавите членки да предприемат действия в голям брой области и да възстановят баланса между различните интереси с оглед на обстоятелствата. В този смисъл би могло да изглежда оправдано държава членка да наложи ограничено по обхват и време спиране на упражняването на определени договорни права за периода, който е строго необходим, за да се даде възможност на страните да се приспособят към нова и непредвидена ситуация или на правителството да намери подходящи решения. Такива решения биха могли да насърчат запазването на действието на договорите, за да се избегнат кризи с ликвидността в икономиката, без да се налага прекомерна тежест на пътуващите, които имат право на възстановяване на платените от тях суми( ).

80. Френското правителство твърди, че оспорваната мярка за дерогация е била приложима само по отношение на договори за пакетно туристическо пътуване, прекратени между 1 март 2020 г. и 15 септември 2020 г. Тя не е била удължавана след този период, тъй като се е считало, че на туристическия сектор е предоставено необходимото време, за да се адаптира към новата ситуация. Вярно е, че дерогацията е била временна, доколкото е обхващала само договори, прекратени в рамките на горепосочения шестмесечен период. Въпреки това, както Комисията подробно излага в устното си становище, обжалваното постановление засяга с обратна сила придобитото право на пътуващите да получат вече платените от тях суми. С оглед на такова значително въздействие върху потребителския договор не е достатъчно да се изтъкне, че мярката е останала в сила само за определен период от време. Тя трябва да подлежи на нарочен контрол. В това отношение бих посочила две особености на предвидената от обжалваното постановление ваучерна схема, които, взети заедно с обратното действие, могат да означават, че тя надхвърля необходимото за преодоляване на въздействието на пандемията върху прекратяването на договорите за пътуване. Първата особеност е продължителността на временното лишаване от правото на възстановяване на сумите. В обжалваното постановление се предвижда, че организаторът може да предложи ваучер най-късно в срок от три месеца от уведомлението за прекратяване на договора, който е валиден 18 месеца. Потребителят може да упражни правото си да получи обратно в брой всички направени плащания едва след изтичането на този 18‑месечен срок. На практика обжалваното постановление временно лишава пътуващия от правото да получи обратно парите, които вече е платил, за период между 18 и 21 месеца след прекратяването на договора. Френското правителство не обяснява защо е било необходимо да лиши пътуващите от правото им, произтичащо от член 12, параграф 4 от Директива 2015/2302, за минимален срок от 18 месеца след издаването на ваучера.

81. Втората особеност е липсата на каквото и да било предимство, предлагано на пътуващите, за да се компенсира сериозното засягане на правото им на възстановяване на платената от тях сума. Всъщност ваучерната схема, въведена с обжалваното постановление, принуждава пътниците да поемат риска от въздействието на пандемията върху договора за пътуване без никаква мярка за компенсация за поемането на този риск. В това отношение намирам за особено подходящ един от изведените от Европейския институт по право за кризата с COVID‑19 принципи, а именно принципа относно „непреодолимата сила и обективната невъзможност“, формулиран по следния начин: „В съответствие с принципа на солидарност държавите следва да гарантират, че последиците от смущения в договорните отношения (като например отмяната на пътувания) не следва да бъдат поемани единствено от едната страна, по-специално от потребителя или от малките и средните предприятия“( ) [свободен превод]. С други думи, аргументът „твърде голям, за да фалира“ не трябва да се приема, когато води до ощетяване на гражданите потребители.

82. Що се отнася до подходящите алтернативи, следва да се посочи Препоръка на Комисията относно ваучерите, в която има специален раздел относно мерките за подкрепа и държавните помощи( ). В нея се набляга на възможността държавите членки да предоставят подкрепа на операторите в секторите на транспорта и пътуванията, за да гарантират, че исканията за възстановяване по причина на пандемията от COVID‑19 се удовлетворяват. В тази препоръка се посочва, че ако операторите в сектора на пътуванията се нуждаят от обща подкрепа на ликвидността, държавите членки могат също така да решат да въведат схеми за предоставянето на такава подкрепа. Във връзка с това се прави позоваване на Временната рамка, която предоставя основа за съвместимостта на всяка подкрепа на ликвидността с изискванията на Съюза относно държавните помощи.

83. Временната рамка, която е изменяна шест пъти, предвижда няколко вида помощи, които могат да бъдат оценявани съгласно член 107, параграф 2, буква б)( ) или член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС( ). Що се отнася по-специално до компенсациите, предоставяни на туристически предприятия, Временната рамка уточнява, че държавите членки могат да съобщават тези мерки за компенсация за вреди и Комисията ще ги разглежда пряко съгласно член 107, параграф 2, буква б)( ). Подчертавам, че Комисията е поела ангажимент за „бързо“ одобрение( ). Различни държави членки са се възползвали от Временната рамка и са уведомили за мерки за държавна помощ в подкрепа на организаторите на пакетни туристически пътувания, които Комисията е одобрила в съответствие с Временната рамка или съгласно Договора( ).

84. Следователно изглежда, че правото на Съюза предлага на държавите членки алтернативни инструменти за решаване на проблемите с ликвидността на организаторите. В подкрепа на тази теза датското правителство привежда в своето становище примера с приемането на схема за отпускане на заеми за подпомагане на туристическия сектор („Rejsegarantifonden“). В отговорите си на въпрос, зададен от Съда, правителствата, участвали в съдебното заседание, излагат позицията си относно възможността за създаване на аналогичен фонд. Френското правителство поддържа, че не е възможно решението, прието от датското правителство, да бъде пренесено във Франция, тъй като преди здравната криза не е съществувал подобен фонд. По-специално френското правителство обяснява, че във Франция застрахователите имат ролята само на гарант и не могат да отпускат парични заеми без разрешение.

85. При оценката на възможностите, с които разполага всяка държава членка, за да подкрепи организаторите на пътувания в отговор на пандемията, е необходимо да се вземат предвид структурните различия на всяка държава. В този процес обаче държавите членки трябва да спазват принципа на лоялно сътрудничество в съответствие с член 4, параграф 3 ДЕС. Този принцип обвързва както държавите членки, така и институциите на Съюза. В случай че държава членка уведомява Комисията за сериозните затруднения, които среща при прилагането на конкретна разпоредба от правото на Съюза поради извънредна ситуация в областта на общественото здраве, Комисията е длъжна надлежно да вземе предвид тези затруднения и да окаже съдействие на съответната държава членка. Това важи с още по-голяма сила, тъй като правото на Съюза не разполага със собствен общ „режим на Съюза за извънредни ситуации“( ).

86. Следва също така да се отбележи, че през първите месеци на пандемията не съществува специфично законодателство на равнището на правото на Съюза по отношение на ваучерите, издавани като алтернатива на възстановяването на сумите във връзка с отменен транспорт и прекратен договор за пакетно туристическо пътуване( ). На 5 март 2020 г. Комисията публикува на своя уебсайт неофициални насоки за прилагането на Директива 2015/2302 (актуализирани на 19 март 2020 г.), в които е потвърдено правото на пътуващия да получи пълно възстановяване на сумите, но се заявява също така, че е възможно пътуващият да приеме ваучер( ). В писмо от 27 март 2020 г., адресирано до всички държави членки, комисар Рендерс потвърждава отново правото на пътуващия да му бъдат възстановени платените суми. Той предлага туроператорите да могат да предлагат ваучери, при условие че тези ваучери не са задължителни. Той също така предлага държавите членки да приемат мерки за повишаване на доверието на пътуващите при избора на ваучер( ).

87. Междувременно няколко държави членки искат от Комисията „спиране“ по отношение на правото на възстановяване в рамките на четиринадесет дни на платените суми и/или неговата замяна с временно решение с ваучери( ). Комисията обаче потвърждава позицията си, че потребителите не трябва да бъдат временно лишавани от правата си и че „няма да последва призивите за понижаване на защитата на потребителите“( ). На 13 май 2020 г. Комисията издава Препоръката относно ваучерите. В тази препоръка Комисията напълно признава сериозното въздействие на отменените пътувания поради пандемията, проблемите с ликвидността на организаторите, както и риска много пътници да не получат обратно заплатените от тях суми, тъй като техните претенции срещу организаторите и превозвачите не са защитени. Според препоръката решението на тези проблеми се състои в това ваучерите да бъдат направени по-привлекателни за пътуващите. За тази цел Комисията приканва държавите членки да обмислят приемането на гаранционни схеми за подкрепа на операторите в сектора на пътуванията и транспорта в съответствие с правилата на Съюза за държавната помощ. Комисията предлага държавите членки да обмислят и приемането на временни мерки за държавна помощ при условията, посочени във Временната рамка.

88. В съдебното заседание Комисията заявява, че в други области на правото( ) институциите на Съюза са счели за необходимо и оправдано да предложат на законодателя на Съюза да предвиди дерогация от конкретни разпоредби на вторичното право на Съюза. Било е взето решение обаче това да не се прави по отношение на член 12, параграф 4 от Директива 2015/2302. Комисията обяснява, че едно изменение на Директива 2015/2302 би засегнало с обратна сила придобитите права на потребителите. Освен това Комисията отбелязва, че приблизително половината от държавите членки не са сметнали за абсолютно необходимо да се изменя тази директива и са успели да се справят със ситуацията по различен начин. Независимо от направения политически избор, считам, че с оглед на силната загриженост, изразена от различни държави членки във връзка с последиците от масовото анулиране на договори за пътуване, би могло да се очаква предложение за законодателен акт (вместо препоръка) за целите на справянето със ситуацията по координиран начин. Само по себе си обаче това обстоятелство не означава, че държавите членки са свободни да въвеждат едностранна дерогация от правото на Съюза, надхвърляща строго необходимото за преодоляване на случай на непреодолима сила.

89. Последната ми забележка е свързана с поуките, които могат да се извлекат за в бъдеще. Необходимостта да се разгледат въпросите, повдигнати от пандемията от COVID‑19, е отразена в текущия преглед на действащите правила на Съюза за пакетните туристически пътувания. Както е обявено в Новата програма за потребителите, Комисията се ангажира да извърши до 2022 г. „по-задълбочен анализ на това дали настоящата регулаторна рамка за пакетните туристически пътувания, включително по отношение на защитата при несъстоятелност, е напълно в състояние да изпълни задачата за осигуряване на надеждна и всеобхватна защита на потребителите по всяко време“( ). Комисията обаче дава ясно да се разбере, че целта на оценката „няма да бъде понижаване на защитата на потребителите“.

90. По изложените съображения считам, че отговорът на втория въпрос е, че здравната криза, свързана с пандемията от COVID‑19, и извънредното ѝ въздействие върху туристическия сектор могат да обосноват временно изключение от предвиденото в член 12, параграф 4 от Директива 2015/2302 задължение на организатора да възстанови на пътуващия всички плащания, извършени във връзка с пакетното туристическо пътуване, в срок от четиринадесет дни от прекратяването на договора, но само за периода, необходим на държавата членка за отстраняване на непреодолимите затруднения, които ѝ пречат да прилага националната разпоредба, транспонираща такова задължение. Средствата, избрани за преодоляване на такива затруднения, трябва да бъдат съобразени с принципа на пропорционалност. Именно държавата членка, която се позовава на ситуация на непреодолима сила, трябва да докаже, че е необходимо да се прибегне до дерогация за справяне с непреодолимите затруднения, възникнали в резултат на тази ситуация. В това отношение е необходимо да се провери дали не съществува алтернативна мярка на дерогацията от правото на Съюза. Обжалваното постановление обаче, изглежда, надхвърля необходимото и пропорционалното за целите на справянето с възникналите непреодолими затруднения, особено с оглед на неговото обратно действие, продължителността на временното лишаване от правото на възстановяване на сумите и липсата на каквото и да било предимство, предлагано на пътуващия, за да се компенсира ретроактивното въздействие върху неговите права, произтичащи от договора за пакетно туристическо пътуване.

По третия въпрос

91. С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи — ако Съдът реши, че член 12, параграф 4 от Директива 2015/2302 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска дерогация като установената с обжалваното постановление — дали е възможно при обстоятелствата, посочени във втория въпрос, да се промени действието във времето на решение за отмяна на национална правна уредба, която противоречи на тази разпоредба.

92. В това отношение следва да се припомни, че единствено Съдът може по изключение и поради императивни съображения за правна сигурност временно да отложи последиците, изразяващи се в неприлагането на национално право, противоречащо на норма на правото на Съюза. Всъщност, ако националните юрисдикции бяха оправомощени, дори и временно, да дадат предимство пред правото на Съюза на противоречащи му национални разпоредби, това би застрашило еднаквото прилагане на правото на Съюза( ).

93. Поради това Съдът може да ограничи възможността всяко заинтересовано лице да се позовава на разтълкувана от него разпоредба, за да постави под въпрос добросъвестно установени правоотношения, единствено по изключение, въз основа на общия принцип на правната сигурност, присъщ на правния ред на Съюза. За да може да бъде наложено подобно ограничение, е необходимо да бъдат изпълнени два основни критерия, а именно добросъвестност на заинтересованите среди и риск от тежки смущения( ).

94. В настоящия случай относно първия критерий, свързан с принципа на добросъвестност, може да се твърди, че френското правителство е действало при надлежно зачитане на този принцип поне що се отнася до началните етапи на пандемията и поне до публикуването на Препоръката на Комисията относно ваучерите. Вярно е, че Комисията е съобщила своята позиция след избухването на пандемията( ). Въпреки това публикацията на Комисията от 5 март 2020 г. (с актуализация от 19 март 2020 г.) представлява „неофициални насоки“( ). В писменото си становище Комисията признава, че е трябвало да се справи с определени трудности, свързани с неадекватността на законодателството на Съюза по отношение на конкретните обстоятелства на кризата. За да се справи с тези трудности, Комисията е счела за необходимо да направи спешни законодателни предложения за целите на временното адаптиране към ситуацията. Както споменах по-горе в анализа си по втория въпрос( ), що се отнася до Директива 2015/2302, няколко държави членки са поискали от Комисията „спиране“ по отношение на правото на възстановяване в рамките на четиринадесет дни на платените суми и/или неговата замяна с временно решение с ваучери.

95. В писменото си становище Комисията посочва, че в началото на пандемията нейните служби са преценили дали е подходящо да се приемат специални мерки за защита на организаторите. В крайна сметка Комисията решава, че не е подходящо да отправя законодателно предложение в този смисъл. Както беше обяснено в съдебното заседание, един от решаващите фактори за това решение е опасението, че договорите, сключени от пътуващите, ще бъдат засегнати ретроактивно. Вместо това Комисията приема Препоръката относно ваучерите.

96. Горепосочената последователност от събития по мое мнение показва, че поне в началните етапи на пандемията държавите членки са имали разумни основания да смятат, че съществуващата законодателна рамка може да бъде адаптирана с оглед на обстоятелствата около пандемията от COVID‑19. Ето защо бих се съгласила с белгийското правителство, че френското правителство е действало добросъвестно, поне в началните етапи на пандемията, когато е решило да приеме оспорваното постановление. След публикуването на Препоръката на Комисията относно ваучерите обаче позицията на френското правителство за запазване на обжалваното постановление вече не изглежда убедителна.

97. Второто условие, изисквано съгласно цитираната в точка 93 по-горе съдебна практика, за ограничаване на действието във времето на решение на Съда, е установяването на „риск от тежки смущения“. В настоящия случай запитващата юрисдикция посочва, че стойността на ваучерите, издадени от френски организатори на туристически пътувания към 15 септември 2020 г., когато обжалваното постановление престава да се прилага, се оценява на 990 милиона евро, което представлява приблизително 10 % от оборота на сектора за една нормална година. Обстоятелството обаче, че организаторите са се сблъскали с проблеми с ликвидността в началото на пандемията, не означава, че те продължават да се сблъскват с такива проблеми. В това отношение следва да се посочи, че повече от две години след влизането в сила на обжалваното постановление и две години, след като то е престанало да се прилага (15 септември 2020 г.), финансовите средства, с които разполагат държавите членки, за да отговорят на нуждите от ликвидност на засегнатите от пандемията организатори, са добре установени( ). Възможно е от организаторите да се иска да платят лихви върху всички суми, които не са били възстановени, докато обжалваното постановление е било в сила. Нито запитващата юрисдикция, нито френското правителство обаче се спират подробно на този аспект, нито на въпроса дали това би довело до „риск от тежки смущения“.

98. Ето защо, тъй като в случая не е доказано наличието на риск от тежки смущения, произтичащ от възприетото тълкуване в настоящото заключение, не е необходимо действието на решението да бъде ограничено във времето, тъй като критериите, посочени в точка 93 по-горе, са кумулативни( ).

99. За да се даде изчерпателен отговор, следва да се посочи, че Съдът е признал в отделни случаи и по изключение правомощие на националната юрисдикция да уреди последиците от отмяната на национална разпоредба, приета за несъвместима с правото на Съюза, при зачитане на залегналите в практиката на Съда условия( ).

100. Съдът е признал такава възможност в контекста на „императивно съображение“, свързано с околната среда, стига да са спазени определен брой уточнени в съдебната практика условия( ). Съдът също така е потвърдил възможността по изключение да се запазят последиците на мерки в областта на екологичното право, когато това запазване е оправдано от императивни съображения, свързани с необходимостта да се премахне реална и тежка заплаха от прекъсване на електроснабдяването на съответната държава членка, на която не би могло да се противодейства с други средства и алтернативи, по-специално в рамките на вътрешния пазар( ). Такова запазване може да бъде само за периода, строго необходим за отстраняването на нередността. Прилагането на тази съдебна практика следователно е в зависимост от наличието на „реална и тежка заплаха от засягане на сигурността на електроснабдяването“.

101. В случая в главното производство трудно би могло да се твърди, че е налице висш интерес, поне сравним със снабдяването с електроенергия в държава членка. Освен това обжалваното постановление вече не е в сила. Ето защо, както по същество посочва Комисията, ограничаването на действието във времето на решението на Съда по настоящото дело не би позволило на администрацията да отстрани установеното нарушение. Вместо това то би довело до фактическо валидиране на нарушението на правото на Съюза.

102. Трябва също така да се отбележи, че практическите последици от отмяната на обжалваното постановление следва да бъдат преценени от запитващата юрисдикция. Документите, с които разполага Съдът, не съдържат информация относно конкретните последици, които отмяната би имала за организаторите. Във всеки случай икономическите последици от отмяната не биха били достатъчни сами по себе си, за да обосноват ограничаването на действието във времето на решението на Съда( ).

103. По изложените съображения считам, че на третия въпрос трябва да се отговори, че не следва да се променя действието във времето на решение за отмяна на национална правна уредба, която противоречи на член 12, параграф 4 от Директива 2015/2302.

Заключение

104. Въз основа на извършения по-горе анализ предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, отправени от Conseil d’Etat (Държавен съвет, Франция), по следния начин:

1) Член 12, параграф 4 от Директива (ЕС) 2015/2302 на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2015 година относно пакетните туристически пътувания и свързаните пътнически услуги, за изменение на Регламент (ЕО) № 2006/2004 и Директива 2011/83/ЕС на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 90/314/ЕИО на Съвета

трябва да се тълкува в смисъл, че:

при прекратяване на договор за пакетно туристическо пътуване организаторът е длъжен да възстанови в брой всички извършени плащания и не може да наложи алтернатива, по-специално под формата на ваучер за сума, равна на сумата на всички извършени плащания. Тази разпоредба обаче не възпрепятства пътуващия да избере да получи такъв ваучер след настъпването на събитието, което поражда правото на възстановяване.

2) Здравната криза, свързана с пандемията от COVID‑19, и извънредното ѝ въздействие върху туристическия сектор могат да обосноват временно изключение от предвиденото в член 12, параграф 4 от Директива 2015/2302 задължение на организатора да възстанови на пътуващия всички плащания, извършени във връзка с пакетното туристическо пътуване, в срок от четиринадесет дни от прекратяването на договора, но само за периода, необходим на държавата членка за отстраняване на непреодолимите затруднения, които ѝ пречат да прилага националната разпоредба, транспонираща такова задължение. Средствата, избрани за преодоляване на такива затруднения, трябва да бъдат съобразени с принципа на пропорционалност. Именно държавата членка, която се позовава на ситуация на непреодолима сила, трябва да докаже, че е необходимо да се прибегне до дерогация за справяне с непреодолимите затруднения, възникнали в резултат на тази ситуация. В това отношение е необходимо да се провери дали не съществува алтернативна мярка на дерогацията от правото на Съюза. Обжалваното постановление обаче, изглежда, надхвърля необходимото и пропорционалното за целите на справянето с възникналите непреодолими затруднения, особено с оглед на обратното действие на спорната мярка, продължителността на временното лишаване от правото на възстановяване на сумите и липсата на каквото и да било предимство, предлагано на пътуващия, за да се компенсира ретроактивното въздействие върху неговите права, произтичащи от договора за пакетно туристическо пътуване.

3) Не следва да се променя действието във времето на решение за отмяна на национална правна уредба, която противоречи на член 12, параграф 4 от Директива 2015/2302.