ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

E. SHARPSTON

представено на 8 юни 2017 година ( 1 )

Дело C‑490/16

A.S.

срещу

Republika Slovenija

(Преюдициално запитване, отправено от Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Върховен съд на Република Словения)

и

Дело C‑646/16

Jafari

(Преюдициално запитване, отправено от Verwaltungsgerichtshof Wien (Върховен административен съд, Виена, Австрия)

„Пространство на свобода, сигурност и правосъдие Граници, убежище и имиграция Определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за убежище, подадена от гражданин на трета страна Критерии за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила Тълкуване на членове 12, 13 и 14 от Регламент (EС) № 604/2013 Тълкуване на член 5, параграф 4, буква в) от Регламент (EC) № 562/2006“

Въведение

1. Ако отправим поглед към картата на Европа и върху нея наложим карта на Европейския съюз, очертавайки внимателно външните граници на Съюза, ще забележим някои очевидни реалности. На изток дългата сухопътна граница на Съюза преминава по границите на девет държави членки ( 2 ). На Балканския полуостров географските — но и исторически — дадености се усложняват ( 3 ). Като най-важен тук трябва да отбележим прекия подстъп на Турция към Европейския съюз чрез „сухоземен мост“. На юг Европейският съюз граничи със Средиземно море, което може да бъде прекосено със самоделно плавателно средство, ако условията в страната на произход са дотолкова нетърпими, че подтикват към подобни отчаяни опити. Най-близките пунктове за преминаване отвеждат до сухопътната територия на Гърция, Малта или Италия, а в най-западната част на континента — до Испания. Следователно рискът от прекосяване на границите с цел миграция по суша е най-висок по източните и югоизточните граници на Европейския съюз ( 4 ), а южната граница е потенциално изложена на риск от миграция през Средиземно море.

2. Западната периферия на Европейския съюз е изложена на значително по-малък риск от проникване на мигранти. От една страна, това се дължи на крайбрежието на Атлантическия океан, което се простира по протежението на цялата западна граница на Съюза. От друга страна, северната граница също е морска — Ирландско море, протокът Ла Манш и Северно море ( 5 ), протоците Скагерак ( 6 ) и Категат, и Балтийско море ( 7 ). Освен с Балтийско море на юг, на север Швеция граничи по суша с Норвегия, която е член на ЕИП. Финландия има и морски ( 8 ), и сухопътни граници ( 9 ). Следователно на запад и север съчетанието на географски и климатични фактори значително затруднява миграцията.

3. Отправна точка на системата от Дъблин ( 10 ) обаче не е картата на Европа, която току-що очертах. Системата по-скоро почива на мълчаливото допускане, че всички кандидати за международна закрила ще пристигнат по въздух. Ако това действително беше така, поне на теория щеше да съществува възможност във всяка от 28-те държави членки да пристигат (съвсем приблизително) равен брой кандидати за закрила ( 11 ). В този контекст изградената система е логична.

4. Друг важен елемент на системата от Дъблин е, че тя е съсредоточена върху индивидуалния кандидат за международна закрила. Именно този индивидуален кандидат (както е определен в член 2, буква в) от Регламента „Дъблин III“) подлежи на оценка по предвидените в глава III от него критерии с цел определяне на държавата членка, компетентна да разгледа молбата му за международна закрила. В основата на целия регламент е именно индивидът. Това е очевидно правилен подход. Търсещите закрила индивиди не са статистика; отношението към тях трябва да бъде хуманно и да се зачитат основните им права. При обикновени условия прилагането на предвидения в Регламента „Дъблин III“ подход може да изисква административна координация и сътрудничество между компетентните органи на различни държави членки, но само по себе си то не поражда характерни или непреодолими трудности.

5. В периода между септември 2015 г. и март 2016 г. обаче условията не биха могли по никакъв начин да бъдат описани като обикновени.

6. Заместник-председателят на Европейската комисия описва първопричината за внезапния, неспирен миграционен поток към Европейския съюз по следния начин: „На земята има ад. Той се нарича Сирия. Фактът, че милиони хора се опитват да избягат от този ад, е разбираем. Фактът, че се опитват да останат възможно най-близо до домовете си, също е разбираем. И ако не успеят да го направят, естествено е да потърсят сигурен подслон другаде. […] Броят на бягащите продължава да нараства. Ситуацията в съседните държави предоставя малка, а понякога никаква надежда. Затова хората търсят сигурно убежище в Европа [преминавайки през Турция, в която в момента се намират над 2 милиона бежанци]. Този проблем няма да се разреши от само себе си. Докато в страната се води война, напливът на бежанци няма да спре. Нужни са много усилия, за да се сложи край на конфликта, и в тях ще участва целият свят. Междувременно трябва да направим всичко възможно, за да управляваме бежанския поток и да предложим на хората безопасно убежище в региона, в ЕС и в останалите части на света“ [неофициален превод] ( 12 ).

7. Следователно огромен брой разселени лица от сирийски произход се присъединиха към съществуващите модели на лица, намиращи своя път към Европейския съюз от разкъсвани от войни и страдащи от глад региони на света ( 13 ): от Афганистан и Ирак. Вниманието на медиите беше почти изцяло насочено към всяващите ужас морски трагедии в резултат на опити за прекосяване на Средиземно море в претоварени, пропускащи вода надуваеми лодки през лятото на 2015 г. Съществува обаче и втори, основен, сухопътен маршрут към Европейския съюз — „маршрутът през Западните Балкани“.

8. Този маршрут включва пътуване по море и/или по суша от Турция на запад към Гърция, а след това през Западните Балкани. Лицата преминават основно през Македония, Сърбия, Хърватия, Унгария и Словения ( 14 ). Маршрутът започва да добива популярност най-напред през 2012 г., когато са облекчени визовите ограничения за пътуване в Шенгенското пространство за пет балкански държави — Албания, Босна и Херцеговина, Черна гора, Сърбия и Македония. Така до март 2016 г. мнозина успяват да се възползват от единствения основен маршрут от Турция към Гърция и след това на север през Западните Балкани ( 15 ).

9. Избралите маршрута през Западните Балкани не желаят да останат в държавите, през които трябва да преминат, за да достигнат избраната дестинация. В тези държави присъствието им също е нежелано. Властите в Македония и Сърбия осигуряват (платен от използвалите го лица) превоз ( 16 ) и разрешават на пътуващите по маршрута да пресекат границата с Хърватия, по-специално след като Унгария затвори своята граница. Хърватските и словенските власти също осигуряват превоз (в този случай безплатен) и позволяват на лицата да прекосят съответните им граници към Австрия и Германия. Политиката на тези западнобалкански държави да допуснат на своя територия граждани на трети страни и да улеснят пътуването им, включително чрез превоз до границата на път към избраната от тях дестинация, се описва като „масово пропускане“ или „пропускане“.

10. На 27 май 2015 г. Комисията отправя предложение, наред с останалото, за решение на Съвета на основание член 78, параграф 3 ДФЕС за установяване на извънреден механизъм в подкрепа основно на Италия и Гърция, тъй като те обикновено са в позицията на първи държави членки на влизане и следователно са изправени пред внезапен наплив на граждани на трети страни. Това е първото предложение за прилагане на тази разпоредба. На 14 септември 2015 г. Съветът приема решение въз основа на отправеното предложение ( 17 ). Предприемайки тази стъпка, Съветът констатира, че специфичната обстановка в Гърция и Италия засяга и други географски региони, така например миграционния маршрут през Западните Балкани ( 18 ). Една от целите на Решение 2015/1523 е преразпределение на кандидатите за международна закрила, подали молби за убежище в една от тези държави. Друга цел е временното преустановяване на действието на установените с Регламент „Дъблин III“ правила, особено критерия, съгласно който компетентна да разгледа молба за международна закрила е държавата членка на първото влизане, чиято граница с трета държава подалото заявление лице е пресякло незаконно. Твърдо заявената цел на мярката е преместване в други държави членки на 40000 кандидати в рамките на две години. Решението е прието с единодушие.

11. В рамките на една седмица Съветът приема второ решение, предвиждащо схема за преместване на 120000 граждани на трети страни, които се нуждаят от международна закрила ( 19 ). С Решение 2015/1601 се въвежда и процент за разпределение, указващ начина, по който съответните граждани на трети страни ще бъдат презаселени в държавите членки ( 20 ). Това решение се оказва политически нееднозначно и е прието с квалифицирано мнозинство ( 21 ). На 25 октомври 2015 г., по покана на председателя на Комисията, се провежда среща на високо равнище с участието на държави от и извън Европейския съюз ( 22 ). Участниците постигат съгласие по редица мерки (изложени в „Декларация“), имащи за цел подобряване на сътрудничеството и създаване на механизъм за консултации между страните, разположени по протежението на маршрута през Западните Балкани. Постигнато е съгласие и относно мерки (които да бъдат предприети незабавно) с цел ограничаване на вторичните движения, осигуряване на подслон за граждани на трети страни, управление на границите и борба с контрабандата и трафика на хора ( 23 ). Липсва яснота както относно точното правно основание, така и относно точния правен ефект на тези мерки ( 24 ).

12. Междувременно, на 21 август 2015 г., в пресата се появяват твърдения, че Германия е „освободила“ сирийските граждани от изискванията на Регламента „Дъблин III“ ( 25 ). През септември 2015 г. страната възстановява граничния контрол с Австрия, след като в рамките на няколко дни на нейна територия влизат стотици хиляди души. Т.нар. „освобождаване“ е отменено през ноември 2015 г.

13. На 15 септември 2015 г. Унгария затваря границата си със Сърбия. Като последица от това затваряне значителен поток от хора се пренасочва към Словения. На 16 октомври 2015 г. Унгария издига ограда по границата си с Хърватия. В периода между ноември 2015 г. и февруари 2016 г. Македония издига ограда по границата си с Гърция.

14. До края на октомври 2015 г. приблизително 700000 души са се изминали разстоянието от Гърция до Централна Европа по маршрута през Западните Балкани. Различни източници описват този брой като „безпрецедентен“, „масов приток“ и „извънреден“. Статистическите данни за броя на влизанията и регистрациите в отделните държави по протежението на маршрута варират. Приблизителният брой на ежедневно пристигащите в Сърбия е между 10000 (октомври) и 5000 (ноември) ( 26 ).

15. На 11 ноември 2015 г. Словения започва изграждането на стена по границата си с Хърватия. През декември 2015 г. Австрия изгражда ограда на главния си граничен контролно-пропускателен пункт със Словения. Междувременно, на 16 септември 2015 г., Австрия временно възстановява контрола при преминаване през вътрешни граници.

16. На 14 февруари 2016 г. Австрия обявява, че ще приема единствено хора от Афганистан, Ирак и Сирия. На 18 февруари 2016 г. в Загреб се провежда среща на ръководителите на различни полицейски служби, които приемат декларация ( 27 ). Политиката на пропускане през държавите от Западните Балкани е преустановена след като (през февруари 2016 г.) Австрия обявява промяна в либералната си политика на убежище.

17. Що се отнася до останалите държави, Франция временно възстановява контрола по вътрешните граници за периода от юли 2016 г. до януари 2017 г. Дания въвежда подобна инициатива, като впоследствие удължава срока на граничния контрол от 4 януари 2016 г. до 12 ноември 2016 г. В периода от 26 ноември 2015 г. до 11 февруари 2017 г. Норвегия също възстановява контрола по вътрешните граници, а Швеция въвежда идентични мерки за периода от 12 ноември 2015 г. до 11 ноември 2016 г.

18. Огромният брой лица, преминали по маршрута през Западните Балкани в рамките на сравнително кратък период от време в края на 2015 г. и началото на 2016 г., както и произтеклите от тези събития политически трудности, обикновено се описват с понятието „бежанската криза“ или „хуманитарната криза“ в страните от Западните Балкани. Това е първото масово движение на хора през територията на Европа след Втората световна война. Това са извънредните обстоятелства, които обрисуват контекста, в който са отправени двете преюдициални запитвания.

Международното право

Женевската конвенция за статута на бежанците

19. Член 31, параграф 1 от Женевската конвенция за статута на бежанците ( 28 ) забранява налагането на наказания заради незаконно влизане или пребиваване на бежанци, които, пристигайки от територия, където са били застрашени животът и свободата им, са влезли или пребивават на територията на държава без разрешение при условие че те се представят незабавно на властите и приведат уважителни причини за незаконното си влизане или пребиваване на територията на страната. Съгласно член 31, параграф 2 държавите следва да не прилагат по отношение придвижването на такива бежанци каквито и да било ограничения освен необходимите, като такива ограничения могат да се прилагат само до регулиране статута на бежанците в страната или до получаването на разрешение за преминаването им в друга страна. Договарящите се държави се задължават да предоставят на бежанците достатъчен срок и всички необходими улеснения за получаване на разрешение за преминаване в друга страна.

Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи

20. Съгласно член 3 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи ( 29 )„[н]икой не може да бъде подложен на изтезания или нечовешко или унизително отнасяне или наказание“.

Правото на ЕС

Хартата на основните права

21. Член 4 от Хартата на основните права на Европейския съюз ( 30 ) съответства на член 3 от ЕКПЧ. Член 18 от Хартата гарантира правото на убежище при спазване на правилата на Женевската конвенция.

Системата от Дъблин

Регламент „Дъблин III“

22. Териториалният обхват на приложение на Регламента „Дъблин III“ е подчинен на сложни правила. Неговият предшественик, Регламент „Дъблин II“, се прилага в Дания от 2006 г. по силата на Споразумението между Европейската общност и Кралство Дания относно критериите и механизмите за определяне на държава, която е компетентна за разглеждане на молба за убежище, подадена на територията на Дания или друга държава — членка на Европейския съюз, и системата „Евродак“ за сравняване на дактилоскопични отпечатъци за ефективното прилагане на Дъблинската конвенция ( 31 ). Липсва съответстващо споразумение във връзка с Регламент „Дъблин III“. В съответствие с член 3 и член 4а, параграф 1 от Протокол № 21 относно позицията на Обединеното кралство и Ирландия по отношение на пространството на свобода, сигурност и правосъдие, приложен към Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС, тези държави членки са уведомили за желанието си да вземат участие в приемането и прилагането на Регламент „Дъблин III“. Регламентът е приложим за останалите държави членки съгласно обичайните правила, без специални условия.

23. Регламентът „Дъблин III“ е приложим за Конфедерация Швейцария по силата на Споразумение между Европейската общност и Конфедерация Швейцария относно критериите и механизмите за определяне на държавата, компетентна да разгледа молба за убежище, подадена в държава членка или в Швейцария ( 32 ).

24. В преамбюла на Регламент „Дъблин III“ са посочени следните съображения: — Общата политика за убежище, включваща обща европейска система за убежище (ОЕСУ), е съставна част от целта на Европейския съюз за постепенно изграждане на пространство на свобода, сигурност и правосъдие, отворена за онези, които, принудени от обстоятелствата, законно търсят закрила в Европейския съюз. Тя се основава на пълното и цялостно прилагане на Женевската конвенция. ОЕСУ следва да включва в краткосрочен план ясен и работещ метод за определяне на държавата членка, която е компетентна за разглеждането на молба за международна закрила ( 33 ). — Един подобен метод трябва да се основава на обективни, справедливи критерии както за държавите членки, така и за заинтересованите лица. По-специално, той трябва да даде възможност бързо да се определи компетентната държава членка, така че да се гарантира ефективен достъп до процедурите за предоставяне на международна закрила, без да се компрометира целта за бърза обработка на молбите за международна закрила ( 34 ). — Системата от Дъблин е основен елемент при изграждането на ОЕСУ, тъй като тя ясно разпределя компетентността между държавите членки при разглеждане на молбите за международна закрила ( 35 ). — Прилагането на системата от Дъблин следва да бъде съобразено с разпоредбите на правото на Съюза в областта на убежището ( 36 ). — Защитата на висшия интерес на детето и зачитането на семейния живот са съображения от първостепенна важност при прилагането на Регламента „Дъблин III“ ( 37 ). Едновременната обработка на молбите за международна закрила на членовете на едно семейство от една-единствена държава членка e в съответствие с принципа на зачитане на целостта на семейството ( 38 ). — За да се гарантира ефективната защита на правата на засегнатите лица, следва да бъдат установени законови гаранции и право на ефективна правна защита по отношение на решения, засягащи прехвърляния в компетентната държава членка, по-специално в съответствие с член 47 от Хартата. За да се гарантира спазването на международното право, ефективната правна защита следва да включва както разглеждането на прилагането на настоящия регламент, така и на законовата и фактическа ситуация в държавата членка, в която е прехвърлен кандидатът ( 39 ). — Постепенното създаване на пространство без вътрешни граници, в което свободното придвижване на хора е гарантирано в съответствие с ДФЕС и установяването на политики на Съюза по отношение на условията за влизане и пребиваване на граждани на трети държави, включващи съвместни усилия за управление на външните граници, прави необходимо постигането на равновесие между критериите за компетентност в дух на солидарност ( 40 ). — По отношение на третирането на лицата, попадащи в обхвата на Регламента Дъблин III, държавите членки са обвързани със задълженията си по силата на международните правни актове, включително имащата отношение съдебна практика на Европейския съд по правата на човека ( 41 ). — Регламент „Дъблин III“ зачита основните права и съблюдава принципите, които са признати по-специално в Хартата ( 42 ).

25. Както е посочено в член 1, с Регламента „Дъблин III“ „се установяват критерии и механизми за определяне на държава членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство („компетентната държава членка“).

26. Член 2 съдържа следните определения: „a) „гражданин на трета държава“ означава всяко лице, което не е гражданин на Съюза по смисъла на член 20, параграф 1 от ДФЕС, и което не е гражданин на държава, която участва в [Регламента „Дъблин III“] по силата на споразумение с Европейския съюз; б) „молба за международна закрила“ означава молба за международна закрила съгласно определението в член 2, буква з) [от Директивата за признаването]; в) „кандидат“ означава гражданин на трета държава или лице без гражданство, което е подало молба за международна закрила, по която все още не е взето окончателно решение; г) „разглеждане на молба за международна закрила“ означава всяко разглеждане на или решение, или определение относно молба за международна закрила от компетентните органи в съответствие с [Директивата за процедурите] и [Директивата за признаването], с изключение на процедурите за определяне на компетентната държава членка в съответствие с [Регламент „Дъблин III“]; […] л) „документ за пребиваване“ означава всяко разрешение, издадено от компетентните органи на държава членка, с което се разрешава на гражданин на трета държава или на лице без гражданство да пребивава на нейна територия, включително документите, на които се основава разрешението за оставане на територията при условията на мерки за временна закрила или до прекратяване действието на обстоятелствата, препятстващи изпълнението на заповед за извеждане, с изключение на визи и разрешения за пребиваване, издадени по време на необходимия срок за определяне на компетентната държава членка, установен в настоящия регламент или по време на разглеждането на молба за международна закрила или на молба за разрешение за пребиваване; м) „виза“ означава разрешение или решение на държава членка, което се изисква за транзитно преминаване или влизане с намерение за пребиваване в тази държава членка или в няколко държави членки. Видът на визата се определя в съответствие със следните определения: — „виза за дългосрочно пребиваване“ означава разрешение или решение, издадено от една от държавите членки в съответствие с нейното национално право или с правото на Съюза, което се изисква за влизане с намерение за пребиваване в тази държава членка за повече от три месеца; — „виза за краткосрочно пребиваване“ означава разрешение или решение на държава членка за транзитно преминаване или влизане с намерение за пребиваване на територията на една, няколко или на всички държави членки за срок не повече от три месеца в рамките на всеки шестмесечен период от датата на първото влизане на територията на държавите членки; — „виза за летищен транзит“ означава виза, валидна за транзитно преминаване през международните транзитни зони на едно или няколко летища на държавите членки; […]“.

27. Съгласно член 3, параграф 1 „[д]ържавите членки разглеждат всяка молба за международна закрила на гражданин на трета държава или на лице без гражданство, който подава молба на територията на която и да било от тях, включително на границата или в транзитните зони. Молбите се разглеждат от една-единствена държава членка, а именно от онази, за която критериите, предвидени в глава III, сочат, че е компетентна за това“.

28. Член 3, параграф 2 гласи: „Когато не може да бъде посочена компетентна държава членка на основата на критериите, изброени в настоящия регламент, първата държава членка, пред която е представена молбата за международна закрила, е компетентна за разглеждането ѝ. Когато е невъзможно кандидатът да бъде прехвърлен в първоначално посочената за компетентна държава членка, тъй като са налице основателни опасения да се смята, че в тази държава членка съществуват системни недостатъци в процедурата по предоставяне на убежище и на условията за приемане на кандидати, което създава риск от нечовешко или унизително отношение по смисъла на член 4 от [Хартата], определящата държава членка продължава да разглежда критериите, предвидени в глава III, за да установи дали друга държава членка може да бъде посочена за компетентна. Когато прехвърлянето не може да се осъществи съгласно настоящия параграф към никоя държава членка, посочена въз основа на предвидените в глава III критерии, или към първата държава членка, в която е подадена молбата, определящата държава членка става компетентна държава членка“.

29. Критериите за определяне на компетентната държава членка (за целите на член 1) са установени в глава III („критерии по глава III“). Съгласно член 7, параграф 1 тези критерии се прилагат в последователността, в която са изложени в тази глава“. Член 7, параграф 2 предвижда, че компетентната държава членка се определя въз основа на съществуващото положение към момента, в който кандидатът е подал за първи път молбата си за международна закрила пред държава членка. На първо място съгласно указаната последователност са критериите, свързани с ненавършили пълнолетие лица (член 8) и членове на семейството (членове 9, 10 и 11). Те не се разглеждат пряко в двете главни производства ( 43 ).

30. На следващо място съгласно определената последователност е член 12, в който са посочени условията за издаване на документи за пребиваване или на визи. Съгласно член 12, параграф 1, „ако кандидатът притежава валиден документ за пребиваване, държавата членка, която е издала документа, е компетентна за разглеждането на молбите за международна закрила“. Съгласно член 12, параграф 2, „ако кандидатът притежава валидна виза, държавата членка, която е издала визата, е компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила, освен ако визата е била издадена от името на друга държава членка съгласно договореност за представителство, както е предвидено в член 8 от Регламент (ЕО) № 810/2009 ( 44 ). В този случай представляваната държава членка е компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила“.

31. Член 13 е озаглавен „Влизане и/или пребиваване“, а параграф 1 от него гласи: „Когато се установи, въз основа на преки или косвени доказателства, така както са описани в двата списъка по член 22, параграф 3 от настоящия регламент, включително данни, предвидени в Регламент (ЕС) № 603/2013[ ( 45 )], че кандидат незаконно е пресякъл по суша, по море или по въздух границата на държава членка, в която е влязъл, идвайки от трета държава, тази държава членка е компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила. Тази компетентност отпада 12 месеца след датата на незаконно пресичане на границата“.

32. Предпоследният критерий, предвиден в член 14, се отнася до „безвизовото влизане“. Той гласи: „1. Ако гражданин на трета държава или лице без гражданство влезе на територията на държава членка, където е освободен от задължението да има виза, тази държава членка е компетентна за разглеждането на молбата му за международна закрила. 2. Принципът, предвиден в параграф 1, не се прилага, ако гражданинът на трета държава или лице без гражданство подаде молбата си за международна закрила в друга държава членка, където също е освободен от задължението да има виза за влизане на нейна територия. В този случай въпросната друга държава членка е компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила“.

33. Последният критерий (член 15) се отнася до молбите за международна закрила, подадени в международна транзитна зона на летище, и не е релевантен за преюдициалните запитвания.

34. Член 17, параграф 1 предоставя на държавите членки възможност да дерогират член 3, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ и да решат да разгледат подадени до тях молби за международна закрила от граждани на трети страни, дори ако съгласно критериите по глава III такова разглеждане не попада в обхвата на компетентността на съответната държава членка.

35. Глава V съдържа разпоредби, които определят задълженията на „компетентната държава членка“. В рамките на тази глава в член 18 са изброени някои задължения, сред които поемане на отговорността за кандидат, който е подал молба в друга държава членка (член 18, параграф 1, буква a) или обратно приемане на кандидат, чиято молба е в процес на разглеждане и който е подал молба в друга държава членка или който се намира на територията на друга държава членка без документ за пребиваване (член 18, параграф 1, буква б).

36. Съгласно член 20, параграф 1 процедурата за определяне на компетентната държава членка започва веднага след като за първи път бъде подадена молба за международна закрила пред държава членка. Член 20, параграф 2 предвижда, че молбата за международна закрила се счита за подадена, след като формуляр, подаден от кандидата, или доклад, изготвен от компетентните органи, е получен от компетентните органи на заинтересованата държава членка ( 46 ).

37. По силата на член 21, „когато държава членка, пред която е била подадена молба за международна закрила, счита, че друга държава членка е компетентна за разглеждането на молбите, тя може възможно най-бързо и при всички случаи в тримесечен срок от датата, на която молбата е било подадена по смисъла на член 20, параграф 2, да поиска от другата държава членка да поеме отговорността за кандидата“. Съгласно член 22, параграф 1 ( 47 ) „замолената държава членка извършва необходимата проверка и се произнася по искането за поемане на отговорността за кандидат в двумесечен срок от получаване на такова искане. Член 22, параграф 7 гласи, че бездействието в този срок е равностойно на приемане на искането ( 48 ).

38. По същия начин искане по член 23 за обратно приемане на кандидат, подал нова молба за международна закрила, се изготвя възможно най-бързо. Съгласно член 25 замолената държава членка е длъжна да оповести решението си относно искането за обратно приемане на засегнатото лице възможно най-бързо и във всеки случай не по-късно от един месец от датата, на която е получено искането. Съгласно член 25, параграф 2 при бездействие искането се счита за прието.

39. В членове 26 и 27 са установени някои процедурни гаранции. Съгласно член 26, „когато замолената държава членка се съгласи да поеме отговорността за кандидат, молещата държава членка уведомява засегнатото лице за решението да го прехвърли в компетентната държава членка“. Това решение задължително включва информация за съществуващите средства за правна защита.

40. Съгласно член 27, параграф 1 кандидатите имат право на ефективна правна защита под формата на право на обжалване или на преразглеждане пред съд или правораздавателен орган на решението за прехвърляне по отношение на неговите правни и фактически основания.

41. Член 29 гласи: „1. Предаването на кандидата или на друго лице, посочено в член 8, параграф 1, буква в) или г), от молещата държавата членка на компетентната държава членка се осъществява в съответствие с националното право на молещата държава членка след съгласуване между заинтересованите държави членки, веднага щом това бъде практически възможно и най-късно в шестмесечен срок от приемането на искането от друга държава членка да поеме отговорността [за] или да приеме обратно въпросното лице или на крайното решение по обжалване или по преразглеждане в случай на суспензивно действие в съответствие с член 27, параграф 3. […] 2. Ако прехвърлянето не е извършено в шестмесечния срок, компетентната държава членка се освобождава от своите задължения за поемане на отговорност или приемане обратно на засегнатото лице и в такъв случай отговорността се прехвърля върху молещата държава членка. Този срок може да бъде удължен най-много до една година, ако прехвърлянето не е могло да бъде извършено поради това че засегнатото лице е задържано в учреждение за изтърпяване на наказанието лишаване от свобода или най-много до осемнадесет месеца, ако засегнатото лице се укрие. […]“ ( 49 ).

42. Член 33 е озаглавен „Механизъм за ранно предупреждение, подготвеност и управление на кризи“, а параграф 1 от него гласи: „Ако Комисията установи по-специално въз основа на информацията, [събрана от Европейската служба за подкрепа в областта на убежището, наричана по-нататък „ЕСПОУ“] съгласно Регламент (ЕС) № 439/2010[ ( 50 )], че прилагането на настоящия регламент може да бъде застрашено поради наличието на съществен риск от особено силен натиск върху системата за предоставяне на убежище на дадена държава членка и/или поради проблеми във функционирането на системата за предоставяне на убежище на дадена държава членка, Комисията в сътрудничество с ЕСПОУ отправя препоръки към тази държава членка, като я приканва да изготви план за превантивни действия. […]“.

Правила за прилагане на Регламента „Дъблин III“

43. С Регламент (EС) № 603/2013 ( 51 ) се създава системата „Евродак“. Нейната цел е да допринесе за определянето на държавата членка, която по силата на Регламента „Дъблин III“ е компетентна за разглеждане на молба за международна закрила, която е подадена в дадена държава членка от гражданин на трета държава.

44. Приложение II към Регламента за изпълнение (EС) на Комисията № 118/2014 за определяне на подробни правила за прилагане на Регламента „Дъблин III“ ( 52 ) съдържа два списъка, в които се посочват доказателствата за определяне на компетентната държава членка за целите на Регламента „Дъблин III“. В списък A са изброени формалните доказателства, които определят компетентността, до момента, в който те не бъдат оборени с доказателства в подкрепа на противното. В списък Б са посочени косвени доказателства: индикативни елементи, които, независимо че са оборими, могат да бъдат достатъчни в определени случаи за определяне на компетентността.

Шенген

45. Под една или друга форма свободното движение между европейските страни съществува от Средновековието ( 53 ). Споразумението от Шенген, подписано на 14 юни 1985 г., предвижда постепенното премахване на вътрешните граници и установяването на контрол по външните граници на подписалите го държави. На 19 юни 1990 г. е подписана Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген ( 54 ). Конвенцията обхваща въпроси като организацията и управлението на външната граница и премахването на вътрешния граничен контрол, процедурите за издаване на единна виза и използването на единна база данни от подписалите Конвенцията държави (Шенгенска информационна система, наричана по-нататък „ШИС“), както и установяване на механизъм за сътрудничество между имиграционните служби на тези държави. С Договора от Амстердам тези въпроси са включени в правото на Съюза. Отделните 28 държави членки прилагат достиженията на правото от Шенген в различна степен ( 55 ). По отношение на Ирландия и Обединеното кралство съществуват особени договорености ( 56 ).

Кодексът на шенгенските граници

46. В преамбюла на Кодекса на шенгенските граници ( 57 ) са изложени следните релевантни съображения: създаване на пространство, в което лицата могат да се движат свободно, което следва да се подсигури чрез други мерки, каквато е общата политика по отношение на преминаването на външни граници ( 58 ). По отношение на граничния контрол по външните граници, създаването на „общ сборник“ законодателни актове, по-специално чрез консолидиране и развитие на достиженията на правото на ЕС, е един от основните елементи на общата политика за управление на външните граници ( 59 ). Граничният контрол е от интерес не само за държавата членка, на чиято външна граница той се извършва, но така също за всички държави членки, които са премахнали вътрешния граничен контрол.

47. По-нататък в съображенията се посочва, че граничният контрол трябва да помогне в борбата с незаконната имиграция и трафика на хора и да предотврати всяка заплаха за вътрешната сигурност на държавите членки, техния обществен ред, здравеопазване и международни отношения ( 60 ). Граничните проверки следва да се извършват по начин, който напълно зачита човешкото достойнство. Граничният контрол следва да се извършва по професионален и почтителен начин и да съответства на преследваните цели ( 61 ). Граничният контрол включва не само проверки на лица на граничните пунктове и наблюдение на зоната между тези пунктове, но така също и анализ на рисковете за вътрешната сигурност и анализ на заплахите, които могат да засегнат сигурността на външните граници. Необходимо е следователно да се постановят условията, критериите и подробните правила за проверките по граничните пунктове и наблюдението ( 62 ). Следва да се предвидят облекчени проверки по външните граници в случай на извънредни или непредвидени обстоятелства с цел да се избегне дълго чакане на граничните контролни пунктове. Систематичното подпечатване на документите на граждани на трети страни остава задължително в случай на облекчени гранични проверки. Подпечатването позволява да се установи със сигурност датата и мястото на преминаване на границата, без да се установява във всички случаи дали всички необходими мерки за контрол на пътните документи са били извършени ( 63 ).

48. Съгласно член 1 Кодексът на шенгенските граници има двояка цел. На първо място той предвижда премахването на граничния контрол на лица, които пресичат вътрешните граници между участващите държави — членки на Европейския съюз. На второ място, Кодексът установява правила за граничния контрол на лица, които пресичат външните граници на държавите — членки на Европейския съюз.

49. Член 2 съдържа следните определения: […] „2. „външни граници“ са сухопътните граници на държавите членки, включително реки и езера, морски граници и техните пристанища, речни пристанища и езерни пристанища, доколкото те не представляват вътрешни граници; […] 5. „лица, които се ползват с право на свободно движение съгласно правото на Съюза, са: а) граждани на Съюза по смисъла на [член 20, параграф 1 ДФЕС] и граждани на трети страни, които са членове на семейството на гражданин на Съюза, който упражнява своето право на свободно движение, за които важи Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета[ ( 64 )] от 29 април 2004 г.; б) граждани на трети страни и членове на техните семейства, които съгласно споразумения между Съюза и неговите държави членки, от една страна, и тези трети страни, от друга страна, се ползват с право на свободно движение, [което е равностойно на това] на граждани на Съюза; 6. „гражданин на трета страна“ е всяко лице, което не е гражданин на Съюза по смисъла на член 20, параграф 1 от Договора и което не попада в обхвата на приложение на точка 5 от [член 2]; 7. „лица, за които има сигнал, че не им се разрешава влизане“, е всеки гражданин на трета страна, който е регистриран в Шенгенската информационна система (ШИС) в съответствие със и за целите, постановени в член 96 от [КПСШ]; 8. „гранично-пропускателен пункт“ е всеки пропускателен пункт, който е разрешен от компетентните органи за преминаване на външните граници; […] 9. „граничен контрол“ е дейност, извършвана на границата, в съответствие със и за целите на настоящия регламент в отговор изключително на намерение за преминаване на границата или акта на преминаване на тази граница независимо от какви съображения, и се състои в гранични проверки и наблюдение на границата; 10. „гранични проверки“ са проверките, извършвани на гранично-пропускателните пунктове, за да гарантират, че лицата включително превозните им средства и предметите в тяхно владение могат да получат разрешение за влизане на територията на държавите членки или за излизане; 11. „наблюдение на границата“ е наблюдението на граници между гранично-пропускателни пунктове и наблюдението на гранично-пропускателни пунктове извън определеното работно време с цел недопускане заобикалянето на гранични проверки; […] 13. „гранична охрана“ е всеки публичен служител, назначен в съответствие с националното право на гранично-пропускателен пункт или по границата или в близост до тази граница, който изпълнява в съответствие с настоящия регламент и националното законодателство задачи, свързани с граничния контрол; […] 15. „разрешение за пребиваване“ е: a) всички разрешения за пребиваване, издадени от държавите членки в съответствие с единния формат, установен с Регламент (ЕО) № 1030/2002 на Съвета[ ( 65 )] и картите за пребиваване, издадени в съответствие с Директива 2004/38/EО; б) всички други документи, издадени от една държава членка на граждани на трети страни, с които се разрешава престой на нейна територия и които са съобщени и впоследствие са публикувани в съответствие с член 34, с изключение на: i) временните разрешения, издадени в очакване на разглеждането на първа молба за разрешение за пребиваване съгласно буква а) или разглеждането на молба за убежище; и ii) визите, издадени от държавите членки в единния формат, установен с Регламент (ЕО) № 1683/95 на Съвета от 29 май 1995 г. за определяне на единен формат за визи.“ […] ( 66 )“.

50. Съгласно член 3 Кодексът на шенгенските граници се прилага за всяко лице, което пресича вътрешна или външна граница на държавите членки, без да се засягат: a) правата на лица, които се ползват с право на свободно движение съгласно правото на Съюза; и б) правата на бежанци и лица, които търсят международна закрила, по-специално по отношение на [забраната за връщане].

51. Съгласно член 3a при прилагането на регламента държавите членки изцяло спазват приложимото право на Съюза, включително Хартата и Женевската конвенция, както и основните права. Това включва задължение за вземане на решения на индивидуална основа.

52. Член 5 е озаглавен „Условия за влизане на граждани на трети страни“. Съгласно член 5, параграф 1 при планиран престой на територията на държавите членки с продължителност не повече от 90 дни в рамките на всеки 180-дневен период ( 67 ), условията за влизане на такива лица са: a) да притежават валиден пътен документ, който дава право на притежателя да преминава границата; б) да притежават валидна виза; в) да обосноват целта и условията на планирания престой и това, че разполагат с достатъчно средства за издръжка, както за срока на планирания престой, така и за завръщането си в страната на произход или за транзита към трета страна, в която е гарантирано тяхното приемане, или че са в състояние законно да придобият тези средства; г) да не са регистрирани в ШИС като лица, за които е подаден сигнал за отказ за влизане; и д) не се смятат за лица, които по-специално могат да бъдат заплаха за обществения ред или националната сигурност ( 68 ).

53. Чрез дерогация от тези изисквания член 5, параграф 4, буква в) предвижда, че „държава членка може да разреши влизане на граждани на трети страни, които не отговарят на едно или повече условия по параграф 1, по хуманитарни причини или такива, свързани с национален интерес или поради международни задължения. Когато името на гражданина на трета страна попада в обхвата на параграф 1, буква г), държавата членка, която разрешава влизането му на своя територия, уведомява за това останалите държави членки“.

54. Член 8 позволява граничните проверки по външните граници да се облекчат при извънредни и непредвидени обстоятелства. Такива извънредни и непредвидени обстоятелства са тези, при които непредвидени събития водят до движение с такъв интензитет, че времето за чакане на гранично-пропускателния пункт става прекалено дълго и всички ресурси по отношение на персонал, устройства и организация са изчерпани.

55. Съгласно член 8, параграф 3 обаче дори при въведен смекчен режим на проверки граничната охрана подпечатва пътните документи на граждани на трети страни при влизане и на излизане в съответствие с член 10, параграф 1, който гласи, че пътните документи на граждани на трети страни се подпечатват редовно при влизане и излизане. По специално печат се поставя на: a) документите, които носят валидна виза и които позволяват на гражданите на трети страни да преминат границата; б) документите, които позволяват на гражданите на трети страни, на които е издадена виза на границата на държава членка, да преминат границата; и в) документите, които позволяват на гражданите на трети страни, които не подлежат на изискването за притежание на виза, да преминат границата.

56. Член 13 предвижда, че на гражданин на трета страна, който не отговаря на условията за влизане, постановени в член 5, параграф 1, и не принадлежи на категориите лица, посочени в член 5, параграф 4, се отказва влизане на териториите на държавите членки. Това не накърнява прилагането на специални разпоредби относно правото на убежище и международна закрила или относно издаването на визи за дългосрочно пребиваване.

ШИС

57. ШИС е информационна система, която подпомага извършването на контрол по външните граници и сътрудничеството в областта на правоприлагането между държавите, които са страни по Кодекса на шенгенските граници (наричани по-нататък „държавите от Шенген“). Нейната основна цел е да подпомогне опазването на сигурността на територията на тези държави при липсата на проверки по вътрешните граници ( 69 ). Това се постига по-специално чрез автоматизирана процедура за търсене, която осигурява достъп до сигнали за лица за целите на гранични проверки. По отношение на гражданите на трети страни (т.е. лица, които не са граждани на ЕС или граждани на държави, които по силата на споразумения между Европейския съюз и съответните държави се ползват с правата на свободно движение, равностойни на тези на гражданите на Европейския съюз) ( 70 ) държавите членки се задължават да въведат сигнал в ШИС, ако компетентен орган или съд се произнесе с отказ за влизане или пребиваване, поради основателни съмнения, че лицето може да представлява заплаха за обществения ред или обществената сигурност, или за националната сигурност ( 71 ). Сигнали могат да бъдат въвеждани и когато такива решения се основават на факта, че спрямо гражданина на трета страна е била прилагана мярка, свързана с експулсиране, отказ за влизане или принудително отвеждане, която не е била отменена или спряна ( 72 ).

Регламент (EО) № 1683/95

58. Регламент (EО) № 1683/95 на Съвета ( 73 ) определя единния формат за издаваните от държавите членки визи (стикери), които трябва да отговарят на спецификациите, указани в приложението към регламента. Спецификациите включват „елементи за сигурност“, например интегрирана снимка, оптически променлива марка, код на издаващата държава членка, думата „виза“ и деветзнаков национален номер.

Регламент (EО) № 539/2001

59. Приложение I към Регламент (ЕО) № 539/2001 на Съвета съдържа списък на третите страни, чиито граждани трябва да притежават виза при преминаване на външните граници на държавите членки, както и тези, чиито граждани се освободени от това изискване ( 74 ). Това изискване не засяга Европейското споразумение за премахване на визите за бежанци ( 75 ). Гражданите на посочените в приложение II трети страни са освободени от изискването за виза за краткосрочно пребиваване. Държавите членки също така могат да допуснат изключения от изискването за виза за определени категории лица ( 76 ).

Визова информационна система

60. Визовата информационна система (наричана по-нататък „ВИС“) е създадена с Решение 2004/512/EО на Съвета ( 77 ). Съгласно член 1 от Регламент (EО) № 767/2008 ( 78 ) ВИС позволява на държавите от Шенген да обменят данни по отношение на заявленията за издаване на визи за краткосрочно пребиваване и свързаните с това решения. Съгласно член 2, буква е) целите на ВИС включват улесняване на прилагането на Регламента „Дъблин II“. В съответствие с член 4 понятието „виза“ следва да се тълкува съгласно КПСШ. „Визов стикер“ е унифициран формат за визи, съгласно Регламент № 1683/95. Изразът „документ за задгранично пътуване“ означава паспорт или друг еквивалентен документ, който дава право на притежателя да пресича външните граници и в който се поставя визовият стикер.

61. Член 21 предвижда, че единствено с цел определяне на отговорната държава членка за разглеждане на заявлението за искане на убежище, когато това включва установяване дали държава членка е издала виза или кандидатът за международна закрила „незаконно е пресякъл границата на държава членка“ (в съответствие с настоящите членове 12 и 13 от Регламента „Дъблин III“), компетентните органи за предоставяне на убежище имат достъп до търсене с помощта на пръстовите отпечатъци на лицето, търсещо убежище.

Регламент № 810/2009

62. В член 1, параграф 1 от Регламент № 810/2009 е посочено, че той определя условията и реда за издаване на визи за транзитно преминаване или за планиран престой на територията на държави членки с продължителност, която не превишава 90 дни в рамките на всеки 180-дневен период. Изискването се прилага по отношение на всички граждани на трети държави, които трябва да притежават валидна виза при преминаване на външните граници на държава членка.

63. Съгласно член 2 „гражданин на трета държава“ е всяко лице, което не е гражданин на Съюза. „Виза“ означава разрешение, издадено от държава членка, с цел транзитно преминаване планиран престой на територията на държавите членки с продължителност не повече от три месеца в рамките на всеки шестмесечен период, считано от датата на първото влизане на територията на държавите членки, или транзитно преминаване през международните транзитни зони на летищата на държавите членки. „Визов стикер“ означава единен формат за издаване на визите, определен с Регламент № 1683/95. „Признат документ за задгранично пътуване“ означава документ за задгранично пътуване, признат от една или повече държави членки с цел поставяне на визи ( 79 ).

Директивата за процедурите

64. Както подсказва заглавието, Директивата за процедурите установява общи процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила съгласно Директивата за признаването. Съгласно член 3 Директивата се прилага по отношение на всички молби за международна закрила, подадени на територията на Европейския съюз.

65. В съответствие с член 31 държавите членки се задължават да гарантират, че молбите за международна закрила се разглеждат съгласно установената в директивата процедура във възможно най-кратък срок ( 80 ). Съгласно общото правило процедурата за разглеждане следва да приключи в рамките на шест месеца от подаването на молбата. В случаите, при които молбата се разглежда съгласно предвидената в Регламента „Дъблин III“ процедура, шестмесечният срок започва да тече от момента, когато държавата членка, отговаряща за разглеждането на индивидуалната молба, бъде определена в съответствие с посочения регламент ( 81 ). Държавите членки могат да предвидят ускоряване на процедурата по разглеждане и/или нейното извършване на границата или в транзитни зони, ако кандидатът, по-специално, е влязъл на територията на съответната държава членка „незаконно“ или отказва да спази задължението си да даде пръстови отпечатъци в съответствие с Регламента за Евродак ( 82 ).

Директивата за връщането

66. Съгласно член 1 от Директива 2008/115/EО ( 83 ) тя определя общите стандарти и процедури, които се прилагат в държавите членки по отношение на връщането на граждани на трети страни, които са в незаконен престой, в съответствие с основните права, които се явяват общи принципи на правото на Общността, както и на международното право, включително задълженията в областта на защитата на бежанците и правата на човека.

67. Член 2 предвижда, че директивата се прилага по отношение на граждани на трети страни, които са в незаконен престой на територията на държава членка. Държавите членки могат да решат да не прилагат директивата за граждани на трети страни, по отношение на които има отказ за влизане в съответствие с член 13 от Кодекса на шенгенските граници или които са задържани или засечени от компетентните органи във връзка с незаконно прекосяване по суша, море или въздух на външната граница на държава членка и които впоследствие не са получили разрешение или право на престой в тази държава членка.

68. Съгласно член 3 „гражданин на трета страна“ е всяко лице, което не е гражданин на Съюза и което не се ползва от право на свободно движение, както е определено в член 2, точка 5 от Кодекса на шенгенските граници. „Незаконен престой“ е всяко присъствие на територията на държава членка на гражданин на трета страна, който не отговаря или е престанал да отговаря на условията за влизане, изложени в член 5 от Кодекса на шенгенските граници, или на други условия за влизане, престой или пребиваване в тази държава членка ( 84 ).

Отправените преюдициални запитвания

69. С тези две преюдициални запитвания от Съда е поискано да даде насоки относно тълкуването на Регламента „Дъблин III“ и Кодекса на шенгенските граници. Преюдициалното запитване по дело A.S. ( 85 ) е отправено от Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Върховният съд на Република Словения), а преюдициалното запитване по дело Jafari ( 86 ) — от Verwaltungsgerichtshof Wien (Върховен административен съд, Виена, Австрия).

70. Поставените от двете запитващи юрисдикции въпроси са свързани и в голяма степен се припокриват. Поради това двете дела ще бъдат разгледани в едно заключение. Думата „миграция“ ще бъде използвана в основния ѝ смисъл за описание на потока от граждани на трети страни в периода между септември 2015 г. и март 2016 г. (наричан по-нататък „разглежданият времеви период“). Този поток включва както бежанци или лица, възнамеряващи да подадат молба за международна закрила на територията на Европейския съюз, така и мигранти в по-общия смисъл на думата ( 87 ).

Дело C‑490/16, A.S.

Факти, производство и преюдициални въпроси

71. Запитващата юрисдикция посочва, че г‑н A.S., сирийски гражданин, е напуснал Сирия, за да замине в Ливан, и оттам е отишъл в Турция, след това в Гърция, Македония, Сърбия, Хърватия и Словения. Страните не спорят, че жалбоподателят е прекосил Сърбия организирано с т.нар. от него „влак за мигранти“, че е влязъл в Хърватия от Сърбия и че на определения пропускателен пункт на националната граница е бил придружен от сръбските държавни органи. Г‑н A.S. е предаден на хърватските национални гранични власти. Те не са отказали неговото влизане в Хърватия, нито пък са образували производство за извеждане от хърватска територия, нито са проверили дали отговаря на условията за законно влизане в Хърватия. Вместо това хърватските органи са организирали транспорта до словенската национална граница.

72. На 20 февруари 2016 г. г‑н A.S. влиза в Словения заедно с потока лица, пътуващи с „влака за мигранти“, през граничен пункт Добова, където е регистриран. На следващия ден (21 февруари 2016 г.) той, заедно с други граждани на трети страни, пътуващи през Западните Балкани, са отведени на словенската граница с Австрия при австрийските органи, отговарящи за сигурността, които ги връщат в Словения. На 23 февруари 2016 г. г‑н A.S. подава молба за международна закрила до словенските органи. Същия ден словенските органи изпращат писмо до хърватските органи, в съответствие с член 2, параграф 1 от Спогодбата между двете страни за екстрадиция и връщане на лица, влезли или пребивавали незаконно на територията на Словения (международна спогодба). Словения отправя искане до Хърватия за обратно приемане на 66 лица, сред които е и г‑н A.S. С писмо от 25 февруари 2016 г. хърватските органи потвърждават, че ще приемат обратно посочените лица. Словения изготвя официално искане за обратно приемане съгласно Регламента „Дъблин III“ на 19 март 2016 г. На 18 май 2016 г. хърватските органи потвърждават съгласието си, че в случая компетентната държава членка е Хърватия.

73. С решение от 14 юни 2016 г. словенското министерство на вътрешните работи (наричано по-нататък „словенското министерство“) информира г‑н A.S., че молбата му за международна закрила няма да бъде разгледана от Словения, а ще бъде изпратена на Хърватия в качеството ѝ на компетентна държава членка (наричано по-нататък „решението на словенското министерство“).

74. Това решение се основава на критерия, установен в член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“. Съгласно тази разпоредба, когато се установи, че гражданин на трета държава незаконно е пресякъл границата на държава членка, тази държава членка е компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила. Незаконното пресичане на границата се установява във всеки отделен случай въз основа на преки или косвени доказателства, така както са описани в двата списъка по приложение II към Регламента за изпълнение, включително данни от системата „Евродак“.

75. Според словенското министерство г‑н A.S. е влязъл в Хърватия незаконно през февруари 2016 г. То взема предвид и обстоятелството, че на 18 май 2016 г. хърватските органи отговарят положително на искането на Словения да поемат отговорност за разглеждането на подадената от г‑н A.S. молба за международна закрила съгласно Регламента „Дъблин III“ въз основа на критерия, установен в член 13, параграф 1 от този регламент, като потвърждават, че Хърватия е държавата членка, компетентна да разгледа подадената от г‑н A.S. молба за международна закрила ( 88 ). Системата „Евродак“ не е дала положителен резултат по отношение на г‑н A.S. за Хърватия, но това не е решаващо за тълкуването на член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“. Поведението на националните органи при пресичането на националната граница към Хърватия от лицата, пътуващи с „влака за мигранти“, е било същото като в случаите, в които мигрантите са били регистрирани в системата „Евродак“.

76. На 27 юни 2016 г. г‑н A.S. подава жалба срещу това решение пред Upravno sodišče (първоинстанционен съд) на основание неправилно прилагане на критерия по член 13, параграф 1. Поведението на хърватските държавни органи трябвало да се тълкува в смисъл, че лицето е влязло на територията на Хърватия законно.

77. На 4 юли 2016 г. жалбата на г‑н A.S. е отхвърлена, но искането му за спиране на изпълнението на решението на министерството е уважено.

78. Той обжалва решението на първоинстанционния съд пред запитващата юрисдикция на 7 юли 2016 г. Тази юрисдикция приема, че за да се определи държавата членка, компетентна да разгледа молбата на г‑н A.S. за международна закрила, са необходими насоки относно тълкуването на условието по член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ за „кандидат, който незаконно е пресякъл границата на държава членка“. Запитващата юрисдикция желае по-специално да се установи дали думите „незаконно пресякъл“ трябва да се тълкуват по независим и самостоятелен начин или съвместно с член 3, точка 2 от Директивата за връщането и член 5 от Кодекса на шенгенските граници. Запитващата юрисдикция желае да получи отговор и на въпроса дали фактът, че г‑н A.S. е пресякъл границата на Сърбия и е влязъл на територията на Хърватия под надзора на хърватските власти, независимо от това, че не е отговарял на изискванията по член 5, параграф 1 от Кодекса на шенгенските граници (защото не притежава необходимите документи, например валидна виза), е релевантен за преценката дали влизането му на територията на Съюза е незаконно.

79. Запитващата юрисдикция иска да получи насоки и относно прилагането на някои процесуални аспекти на Регламента „Дъблин III“, а именно дали правото на г‑н A.S. на ефективна правна защита по член 27 от този регламент обхваща и въпроса за правната преценка на това как се прилага текстът за „незаконно“ или „неправомерно“ влизане в държава членка по член 13, параграф 1. Ако отговорът на този въпрос е утвърдителен, ще трябва да се определи действието на сроковете по член 13, параграф 1 и член 29, параграф 2 от Регламента „Дъблин III“. По същество запитващата юрисдикция иска да се установи дали сроковете продължават да текат, ако е подадена жалба по член 27, параграф 1, и по-специално при изключване на възможността за прехвърляне съгласно член 27, параграф 3,.

80. Поради това на 13 септември 2016 г. запитващата юрисдикция отправя следните преюдициални въпроси: „1) Засяга ли правната защита по член 27 от [Регламент „Дъблин III“] също така тълкуването на условията за критерия по член 13, параграф 1, когато става въпрос за решение, че една държава членка няма да разглежда молбата за международна закрила, че друга държава членка вече е приела компетентност за разглеждането на молбата на кандидата на същата основа, и когато кандидатът го оспорва? 2) Трябва ли условието за незаконно пресичане по член 13, параграф 1 от [Регламент „Дъблин III“] да се тълкува по независим и самостоятелен начин или в съчетание с член 3, точка 2 от [Директивата за връщането] и член 5 от Кодекса на шенгенските граници, които определят незаконното пресичане на границата, и трябва ли това тълкуване да се прилага спрямо член 13, параграф 1 от [същия регламент]? 3) С оглед на отговора на въпрос 2 трябва ли понятието за незаконно пресичане по член 13, параграф 1 от [Регламент „Дъблин III“] при обстоятелствата по настоящото дело да се тълкува в смисъл, че не е налице незаконно пресичане на границата, когато публичните органи на една държава членка организират пресичането на границата с цел транзитно преминаване към друга държава — членка на ЕС? 4) В случай че отговорът на въпрос 3 е положителен, трябва ли като последствие от това член 13, параграф 1 от [Регламент „Дъблин III“] да се тълкува в смисъл, че забранява обратното прехвърляне на гражданин на трета държава към държавата, където той първоначално е влязъл на територията на ЕС? 5) Трябва ли член 27 от [Регламент „Дъблин III“] да се тълкува в смисъл, че сроковете по член 13, параграф 1 и по член 29, параграф 2 не текат, когато кандидатът упражнява правото на съдебна защита, a fortiori когато това предполага и преюдициален въпрос или когато националната юрисдикция очаква отговора на [Съда] на такъв въпрос, който е бил поставен по друго дело? При условията на евентуалност, текат ли сроковете в такъв случай, тъй като компетентната държава членка все пак няма право да откаже приемането?“.

Производството пред Съда

81. Запитващата юрисдикция отправя до Съда искане за разглеждане на преюдициалните въпроси по реда на спешното производство. С определение от 27 септември 2016 г. Съдът отхвърля това искане. Впоследствие обаче с решение от 22 декември 2016 г. на делото е дадено предимство, поради обстоятелството че поставените въпроси са сходни с тези по дело Jafari, С‑646/16, което Съдът разглежда по реда на бързото производство.

82. Писмени становища са представени от г‑н A.S., Гърция, Унгария, Словения, Обединеното кралство и Швейцария, както и от Европейската комисия. Предвид сходствата с дело Jafari, С‑646/16, Съдът реши да проведе общо съдебно заседание по двете дела ( 89 ).

Дело Jafari (С‑646/16)

Факти, производство и преюдициални въпроси

83. Г‑жа Khadija Jafari и г‑жа Zainab Jafari са сестри, гражданки на Афганистан. Г‑жа Khadija Jafari има син, роден през 2014 г., а г‑жа Zainab Jafari има две дъщери, родени през 2011 г. и 2007 г. Децата също са с афганистанско гражданство.

84. Двете сестри заедно с децата си (наричани по-нататък „семействата Jafari“) бягат от Афганистан, защото съпрузите им са били отвлечени от талибаните и последните искали от тях да се включат в тяхната армия. Те отказали да направят това и били убити от талибаните. Тогава свекърите на двете сестри Jafari поставили жените в плен и ги държали затворени и заключени: единият считал, че държането на снаха му затворена и под ключ било уместно поради религиозни съображения; а другият считал, че това е по-надеждна гаранция за сигурността на снаха му. Бащата на сестрите Jafari успял да организира бягството им от Афганистан. Сестрите се страхуват, че ако се върнат в Афганистан, отново ще бъдат заключени от съответните им семейства, а и има риск да бъдат убити с камъни.

85. Семействата Jafari напускат Афганистан през декември 2015 г. С помощта на „куриер“ първо прекосяват Иран (където прекарват три месеца), откъдето продължават през Турция (където остават около 20 дни) към Гърция (където престоят им е три дни). Гръцките органи свалят биометрични данни от г‑жа Zainab Jafari и предават дигиталните изображения на пръстовите ѝ отпечатъци чрез системата „Евродак“. Впоследствие семействата Jafari продължават пътя си през Македония, Сърбия, Хърватия и Словения, преди да стигнат до Австрия. Пътуването им от Гърция до повторното им влизане на територията на Съюза отнема не повече от пет дни.

86. От 18 ноември 2015 г. Хърватия започва да филтрира потока граждани на трети страни, като позволява преминаване през територията си единствено на лица от Афганистан, Ирак и Сирия, които вероятно отговарят на условията за получаване на бежански статут. Семействата Jafari отговарят на този критерий. В Хърватия те отправят молба за достъп до лекар, който да прегледа една от дъщерите на г‑жа Zainab Jafari. Не получават никакво съдействие. Един час чакат идването на автобус, с който са отведени през границата в Словения.

87. На 15 февруари 2016 г. компетентните органи в Словения съставят документ, който съдържа описание на личните данни и историите на семействата Jafari. За г‑жа Zainab Jafari те съдържат обозначението „NEMČIJA/DEU“ (крайна дестинация на пътуването Германия). За г‑жа Khadija Jafari буквеното обозначение „DEU“ е зачеркнато на ръка и е заменено с ръкописно изписаното обозначение „AUT“ (по този начин се получава „NEMČIJA/AUT“„крайна дестинация на пътуването Австрия“) ( 90 ). Същия ден сестрите пресичат заедно австрийската граница и подават молби за международна закрила за себе си и своите деца в тази държава. Австрийските органи отбелязват, че сестрите първоначално са споделили намерението си да продължат към Швеция. Те обаче оспорват това твърдение.

88. Компетентният австрийски орган Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Австрийската федерална служба за имиграция и убежище, наричана по-нататък „Федералната служба“ или „BFA“) не извършва проверка на разказа на сестрите за бягството им от Афганистан, защото е на мнение, че държавата членка, компетентна да разгледа молбата им за международна закрила, е Хърватия. След като първо се обръща към словенските органи с писмо от 16 април 2016 г., BFA отправя искане до компетентния хърватски орган да поеме отговорност за сестрите и техните деца в съответствие с член 18, параграф 1, буква a) от Регламента „Дъблин III“. BFA подчертава, че тъй като семействата Jafari са влезли незаконно на територията на държавите членки през Хърватия, последната е компетентна да разгледа подадените от тях молби. Компетентният хърватски орган не отговаря на писмото. Впоследствие с писмо от 18 юни 2016 г. BFA информира хърватския орган, че в съответствие с член 22, параграф 7 от Регламента „Дъблин III“ Хърватия има компетентност, която не може да бъде отклонена, да разгледа подадените молби за международна закрила.

89. С решения от 5 септември 2016 г. Федералната служба отхвърля молбите за международна закрила като „недопустими“, отбелязва, че по силата на член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ Хърватия e компетентна да ги разгледа, и издава заповед за принудително извеждане, съгласно която семействата Jafari следва да бъдат върнати в Хърватия. Изложените мотиви на Федералната служба почиват на предположението, че сестрите и техните деца първоначално са влезли на територията на Европейския съюз през Гърция. Според BFA обаче след това те са напуснали територията на Съюза и впоследствие са влезли отново на територията на държавите членки през Хърватия. Влизанията в Гърция и Хърватия са окачествени като незаконни. В Гърция обаче са налице системни слабости в процедурата за предоставяне на убежище. Затова за компетентна държава членка съгласно член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ е счетена Хърватия. Твърди се, че системата за убежище в тази страна не страда от системни слабости. Сестрите оспорват това твърдение ( 91 ).

90. Както административните органи, така и Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд), които се произнасят по жалбата им срещу оспорваните решения, сочат, че разказите на семействата Jafari и предоставената информация за пътуването им от Афганистан са правдоподобни. Освен това не се оспорва и фактът, че одисеята на семействата Jafari съвпада във времето с масовия мигрантски поток от граждани на трети страни на територията на Европейския съюз през Западните Балкани в периода между септември 2015 г. и март 2016 г.

91. С решения от 10 октомври 2016 г. Bundesverwaltungsgericht отхвърля жалбите на семействата Jafari. По този начин той на практика потвърждава правилността на констатациите на BFA. Според Bundesverwaltungsgericht семействата Jafari са влезли в Хърватия от Сърбия без входна виза, въпреки че като граждани на Афганистан е трябвало да имат такава. Това означава, че пресичането на границата е незаконно. Доколкото е възможно да се установи, влизането на територията на Австрия също е било без виза и следователно също е било „незаконно“.

92. Двете сестри (но не и децата им) обжалват това решение пред запитващата юрисдикция. Те сочат, че при определянето на държавата членка, компетентна да разгледа молбите им за международна закрила, трябва да бъдат взети предвид конкретните обстоятелства в двата случая. Твърдят, че основанието за влизането им на територията на Съюза е член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници (т.е. по хуманитарни причини). Това означавало, че за целите на член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ пресичането на границата не представлявало „незаконно“ влизане. Това били мотивите за споразумението от 18 февруари 2016 г., по силата на което на гражданите на трети страни се разрешава да влязат на територията на Съюза и да преминават през държавите членки, за да достигнат мястото, където желаят да подадат молба за убежище ( 92 ). Следователно съгласно член 14, параграф 2 от Регламента „Дъблин III“ държавата членка, компетентна да разгледа молбите им за международна закрила, била Австрия.

93. Запитващата юрисдикция е запозната с вече отправеното от Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Върховен съд на Република Словения) преюдициално запитване по дело A.S., C‑490/16. Въпреки това тя счита, че обстоятелствата в случая на семействата Jafari молбите за международна закрила се различават от тези по дело A.S. В случая на семействата Jafari компетентният хърватски орган не отговаря на искането да поеме отговорност в съответствие с член 18, параграф 1, буква а) от Регламента „Дъблин III“. Запитващата юрисдикция счита, че релевантният критерий по глава III за определяне на компетентната държава членка е член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“. Този регламент обаче не съдържа определение за „незаконно пресичане“ на границата. Поради това запитващата юрисдикция желае да получи насоки относно това дали понятието следва да се тълкува самостоятелно или във връзка с други актове от правото на Съюза, които установяват правила, определящи изискванията във връзка с гражданите на трети страни, които пресичат външната граница на Съюза, като например тези в Кодекса на шенгенските граници. Доколкото хърватските власти позволяват на семействата Jafari да влязат в страната и контролират превоза им до словенската граница, запитващата юрисдикция пита дали такова поведение всъщност не представлява „виза“ за целите на член 2, буква м) и член 12 от Регламента „Дъблин III“.

94. Семействата Jafari твърдят, че приложимият критерий по глава III е член 14 (отмяна на изискването на виза). Запитващата юрисдикция не е убедена в правилността на това твърдение. Поради тази причина тя търси отговор на въпроса дали правилният критерий за определяне на компетентната държава членка е тази разпоредба или член 13, параграф 1. Предвид решения на Съда Ghezelbash и Karim ( 93 ) запитващата юрисдикция отбелязва, че при обжалване на решение за прехвърляне, издадено на основание на разпоредбите на Регламента „Дъблин III“, кандидатът може да се позове на неправилно прилагане на установените с този регламент критерии. Затова е необходимо да се определи правилният критерий, който трябва да се прилага.

95. Запитващата юрисдикция поставя под въпрос и твърдението на семействата Jafari, че попадат в обхвата на член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници. Съответно тя иска тълкуване от Съда относно правилното прилагане на тази разпоредба.

96. Поради това запитващата юрисдикция отправя следните преюдициални въпроси: „1) Следва ли при тълкуването на член 2, буква м) и членове 12 и 13 от [Регламент „Дъблин III“] да се вземат предвид други актове, с които Регламент „Дъблин III“ има допирни точки, или на горепосочените разпоредби следва да се придава отделно от тези актове значение? 2) В случай че разпоредбите на Регламент „Дъблин III“ следва да се тълкуват отделно от други актове: а) Следва ли фактическото толериране от страна на държава членка на влизането на нейна територия с единственото намерение за транзитно преминаване през същата държава членка и за подаване на молба за международна закрила в друга държава членка да се счита за „виза“ по смисъла на член 2, буква м) и член 12 от Регламент „Дъблин III“ с оглед на условията, които са налице в случаите по главното производство и се характеризират с настъпването си във време, през което националните органи на държавите, които играят най-съществена роля, са изправени пред приток на изключително голям брой хора, искащи да преминат транзитно през тяхната територия? Ако отговорът на втория въпрос, буква а) е утвърдителен: б) Следва ли с оглед на фактическото толериране на влизането с намерение за транзитно преминаване да се приеме, че „визата“ изгубва своята валидност с излизането от съответната държава членка? в) Следва ли с оглед на фактическото толериране на влизането с намерение за транзитно преминаване да се приеме, че „визата“ продължава да бъде валидна, докато лицето все още не е излязло от съответната държава членка, или макар лицето все още да не е излязло от страната, „визата“ губи валидността си към момента, в който кандидатът окончателно се откаже от намерението си да влезе в друга държава членка? г) Следва ли поради отказа на кандидата от намерението му да влезе в държавата членка, която е била неговата първоначална цел, да се приеме, че по смисъла на член 12, параграф 5 от Регламента „Дъблин III“ е налице измама, извършена след издаването на „визата“, и че следователно държавата членка, издала „визата“, не е компетентна? Ако отговорът на втория въпрос, буква а) е отрицателен: д) Следва ли изразът „кандидат, незаконно пресякъл по суша, по море или по въздух границата на държава членка, в която е влязъл, идвайки от трета държава“ в член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ да се разбира в смисъл, че при посочените специални условия в случаите по главното производство следва да се приеме, че не е налице незаконно пресичане на външната граница? 3) В случай че разпоредбите на Регламента „Дъблин III“ следва да се тълкуват във връзка с други актове: а) Следва ли при преценката за наличието на „незаконно пресичане“ на границата по смисъла на член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ специално да се вземе предвид обстоятелството дали са изпълнени условията за влизане съгласно Кодекса на шенгенските граници, и по-конкретно съгласно член 5 от този акт, която разпоредба е релевантна за случаите по главното производство поради момента на влизането във въпросната държава членка? Ако отговорът на третия въпрос, буква а) е отрицателен: б) Кои разпоредби от правото на Съюза следва да се вземат специално предвид при преценката дали е налице „незаконно пресичане“ на границата по смисъла на член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“? Ако отговорът на третия въпрос, буква а) е утвърдителен: в) Предвид условията в случаите по главното производство, които се характеризират с настъпването си във време, през което националните органи на държавите, които играят най-съществена роля, са изправени пред приток на изключително голям брой хора, искащи да преминат транзитно през тяхната територия, следва ли фактическото толериране от страна на държава членка, без тя да проверява обстоятелствата по конкретния случай, на влизането на нейна територия с единственото намерение за транзитно преминаване през същата държава членка и за подаване на молба за международна закрила в друга държава членка, да се счита за разрешение за разглежданото влизане по смисъла на член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници? Ако отговорът на третия въпрос, букви а) и в) е утвърдителен: г) Следва ли въз основа на разрешението за влизане по член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници да се приеме, че е налице разрешение, равностойно на виза по смисъла на член 5, параграф 1, буква б) от Кодекса на шенгенските граници и следователно че е налице „виза“ по смисъла на член 2, буква м) от Регламента „Дъблин III“, поради което при прилагането на разпоредбите за определяне на компетентната държава членка съгласно Регламента „Дъблин III“ трябва да се вземе предвид и член 12 от него? Ако отговорът на третия въпрос, букви а), в) и г) е утвърдителен: д) Следва ли с оглед на фактическото толериране на влизането с намерение за транзитно преминаване да се приеме, че „визата“ е изгубила валидността си с излизането на лицето от съответната държава членка? е) Следва ли с оглед на фактическото толериране на влизането с намерение за транзитно преминаване да се приеме, че „визата“ продължава да бъде валидна, докато лицето все още не е излязло от съответната държава членка, или макар лицето все още да не е излязло от страната, „визата“ губи валидността си към момента, в който кандидатът окончателно се откаже от намерението си да влезе в друга държава членка? ж) Следва ли поради отказа на кандидата от намерението си да влезе в държавата членка, която е била неговата първоначална цел, да се приеме, че по смисъла на член 12, параграф 5 от Регламента „Дъблин III“ е налице измама, извършена след издаването на „визата“, и че следователно държавата членка, издала „визата“, не е компетентна? Ако отговорът на третия въпрос, букви а) и в) е утвърдителен, но отговорът на третия въпрос, буква г) е отрицателен: з) Следва ли изразът „кандидат, незаконно е пресякъл по суша, по море или по въздух границата на държава членка, в която е влязъл, идвайки от трета държава“ в член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ да се разбира в смисъл, че при посочените специални условия, които са налице в случаите по главното производство, преминаването през границата, което трябва да се квалифицира като разрешение за влизане по смисъла на член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници, не следва се счита за незаконно пресичане на външната граница?“.

Производството пред Съда

97. Съгласно член 105 от Процедурния правилник запитващата юрисдикция е отправила искане запитването да бъде разгледано по реда на бързото производство. Това искане е уважено с определение на председателя на Съда от 15 февруари 2017 г.

98. Писмени становища са представили семействата Jafari, Австрия, Франция, Унгария, Италия, Швейцария и Европейската комисия.

99. На проведеното на 28 март 2017 г. съдебно заседание, на което делото е разгледано съвместно с дело A.S., С‑490/16, по реда на член 77 от Процедурния правилник са изслушани г‑н A.S. и семействата Jafari, както и Австрия, Франция, Гърция, Италия, Обединеното кралство и Комисията.

Преценка

Предварителни бележки

Системата от Дъблин: кратък преглед

100. Системата от Дъблин установява процедура за определяне на държавата членка, компетентна да разгледа молба за международна закрила ( 94 ). Възможността граждани на трети страни да пътуват свободно в рамките на Шенгенското пространство ( 95 ) породи потенциални трудности и наложи създаването на механизъм, който да гарантира, че по принцип само една от участващите държави е компетентна за разглеждането на дадена молба за убежище. Целите включват по-специално бързо определяне на компетентната държава членка с цел предотвратяване и възпиране на „търсене на най-благоприятната правна система [т.нар. „forum shopping“]“ ( 96 ), предотвратяване и възпиране на вторични движения ( 97 ) и избягване на явлението „кандидати за убежище в орбита“, т.е. недопускането на ситуация, в която всяка държава членка твърди, че не е компетентна, защото друга държава членка представлява сигурна трета държава, поради което следва да е компетентна ( 98 ). Регламентът за Евродак е необходима предпоставка за Регламента „Дъблин III“.

101. Първият набор от критерии по глава III от Регламента „Дъблин III“ разпределя компетентността за разглеждането на молби при гарантиране на целостта на семейството ( 99 ). Целта на следващите критерии е да се определи коя държава има най-голям принос за влизането или пребиваването на кандидата на територията на държавите членки чрез издаването на виза или разрешение за пребиваване, неосигуряване на надежден граничен контрол или отмяна на изискването за виза спрямо съответния гражданин на трета страна ( 100 ).

Шенген

102. Съгласно Кодекса на шенгенските граници държавите членки имат задължението да поддържат ненарушимостта на външната граница на ЕС, която следва да се пресича единствено на определените за тази цел места, където това е разрешено. Гражданите на трети страни трябва да отговарят на определени условия ( 101 ). Гражданин на трета страна, който незаконно е преминал границата и който няма право на престой на територията на съответната държава членка, се задържа и за него се прилагат процедурите за връщане ( 102 ). На практика гражданите на трети страни, които пристигат на външните граници на държавите членки, често не желаят да подадат молби за убежище на място и отказват да дадат пръстови отпечатъци, ако това бъде поискано от компетентните органи ( 103 ). По принцип от този момент нататък съответните лица биха могли да бъдат окачествени като незаконно пребиваващи граждани на трети страни, които не отговарят на условията за влизане по член 5, параграф 1 от Кодекса на шенгенските граници, съгласно член 3, параграф 2 от Директивата за връщането ( 104 ).

103. Предпочитаната процедура съгласно Директивата за връщането е доброволното връщане. В случаи на принудително връщане съответните държави членки са длъжни да издадат валидна за цялата територия на Съюза забрана за влизане и могат да въведат тази информация в ШИС.

104. Системата от Дъблин, достиженията на правото от Шенген и Директивата за връщането, изглежда, предвиждат цялостен пакет от мерки. Въпреки това двата разглеждани случая разкриват празнотите и практическите трудности при прилагането на такива правила в случай на пристигането в Европейския съюз на необичайно голям брой хора, пътуващи не по въздух, а по суша, в рамките на сравнително кратък период от време с цел търсене на убежище. Вече описах стеклите се обстоятелства в периода от септември 2015 г. до март 2016 г. ( 105 ).

Общи теми във въпросите, отправени от запитващите юрисдикции

105. Поставените от запитващите юрисдикции въпроси засягат редица общи теми.

106. Първо, каква обща методология следва да се прилага при тълкуване на критериите, установени в членове 12, 13 и 14 от Регламента „Дъблин III“? Следва ли по-конкретно тези разпоредби да се тълкуват във връзка с достиженията на правото от Шенген? ( 106 ) Второ, може ли да се приеме, че улесненията и сътрудничеството, предоставени от държавите членки на транзитно преминаване (по-специално Хърватия и Словения), съставляват разрешение, равностойно на виза по смисъла на член 2, буква м) и член 12 от този регламент? (Този въпрос не е поставен изрично по дело A.S., но отговорът на Съда би могъл да улесни запитващата юрисдикция при произнасянето по главното производство.) ( 107 ) Трето, как следва да се тълкува член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“? Какъв смисъл по-конкретно се влага в израза „незаконно пресичане на границата“ и каква е връзката (ако има такава) между тази разпоредба и член 5, параграф 1 от Кодекса на шенгенските граници и член 3, параграф 2 от Директивата за връщането? ( 108 ) Четвърто, прилага ли се предвиденото в член 5, параграф 4, буква в) от Кодекса на шенгенските граници изключение от условията за влизане на граждани на трети страни спрямо гражданите на трети страни, получили разрешение да влязат в Шенгенското пространство по време на хуманитарната криза в региона на Западните Балкани? ( 109 ) Пето, какво означава „безвизово влизане“ по смисъла на член 14 от Регламента „Дъблин III“?

107. По дело A.S. към Съда също е отправено искане за разглеждане на някои процесуални аспекти на Регламента „Дъблин III“ ( 110 ). На последно място, необходимо е да бъдат преценени практическите последици от тълкуването на разглежданите разпоредби в двата случая ( 111 ).

108. Тези въпроси се задават в контекст, в който действията на една държава членка са окачествени като суспендиране на прилагането на Регламент „Дъблин III“ за определен период от време, а действията на други държави членки са окачествени като „суспендиране на Шенген“, доколкото те са издигнали бариери по вътрешните си граници с други държави — членки на ЕС, които също са част от Шенгенското пространство ( 112 ).

109. Функцията на Съда е чисто правораздавателна: да осигурява, в съответствие с член 19, параграф 1 ДЕС, „спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите“. Очевидно е, че Съдът не следва да навлиза на политическата арена, за да отговори на (щекотливия) въпрос как, предвид географските дадености в Европа, да се разпределят кандидатите за международна закрила между държавите — членки на Европейския съюз. Въпреки това безпрецедентните обстоятелства в региона на Западните Балкани в периода между септември 2015 г. и март 2016 г. ясно показаха несъответствието между географията и сложните критерии, установени в глава III от Регламента „Дъблин III“. Казано направо, от Съда се иска да намери законово решение и да приложи това решение със задна дата към фактическа ситуация, която приложимите правни норми не могат да уредят адекватно. Което и решение да бъде избрано, е вероятно то да бъде спорно в един или друг аспект.

По първия въпрос: методология за тълкуване на критериите по членове 12, 13 и 14 от Регламента „Дъблин III“

110. Запитващите юрисдикции по делата A.S. и Jafari искат да се установи дали Регламент „Дъблин III“ (и по-специално член 2, буква м) и членове 12, 13 и 14 от него) трябва да се тълкува самостоятелно или във връзка с други актове на Съюза, свързани с този регламент. Безспорно установено е, че транзитният превоз е осигурен със съдействието на съответните държави. Това по необходимост поражда въпроса дали правилата за гражданите на трети страни, които пресичат външните граници на Европейския съюз, не противоречат на тълкуването на Регламент „Дъблин III“.

111. Жалбоподателите по дело Jafari, заедно с Австрия, Франция, Гърция, Унгария, Швейцария и Комисията, поддържат становището, че критериите по глава III трябва да се тълкуват във връзка с други актове, а именно Кодекса на шенгенските граници и Директивата за връщането.

112. Г‑н A.S. твърди, че критериите по глава III не трябва да се тълкуват единствено в светлината на националните и международните правни норми. Тълкуването им трябва да бъде съобразено с фактическата обстановка и задълженията на държавите членки на ЕС на транзитно преминаване, които са действали в съответствие с член 33 от Женевската конвенция и член 3 от ЕКПЧ (забрана на изтезанията), както и член 4, параграф 2 и член 5, параграф 4 от Кодекса на шенгенските граници.

113. Италия счита, че основният въпрос не е дали общият подход при тълкуването отчита други актове на ЕС. Тя отбелязва на първо място, че в периода от септември 2015 г. до март 2016 г. държавите — членки на ЕС, на транзитно преминаване не са издавали визи на преминаващите през тяхна територия лица. На второ място Италия подчертава, че член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ трябва да се тълкува в светлината на Женевската конвенция.

114. Становището на Обединеното кралство е, че Кодексът на шенгенските граници и Директивата за връщането нямат правна връзка с израза „незаконно пресичане“, използван в член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“. Следователно последният трябва да се тълкува независимо от тези актове.

115. Не считам, че подходът към тълкуването на критериите по глава III е въпрос на избор между две възможности: тълкуване на Регламент „Дъблин III“ напълно изолирано или тълкуването му по начин, който има за последица дефиниране на текста на неговите разпоредби чрез позоваване на разпоредбите за прилагането му от други актове на Съюза.

116. Съгласно постоянната съдебна практика при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза трябва да се взема предвид не само нейното съдържание, но и нейният контекст и целите на правната уредба, от която тя е част ( 113 ). Първият от „основните принципи“, установени в „Общото практическо ръководство за съставяне на законодателни текстове на Европейския съюз“ ( 114 ), гласи, че „правните актове на Съюза се формулират ясно, просто и точно, без да пораждат колебание в съзнанието на читателя“. Когато един правен акт борави с определения, използвани в други законодателни актове на Съюза, очакването за изрично кръстосано позоваване на тези определения е резонно. Това е така, тъй като понятието за определение, включено в обхвата на такива актове по подразбиране, е несъвместимо с принципа на правна сигурност ( 115 ). Нито Кодексът на шенгенските граници, нито Директивата за връщането включват определения, които съставляват кръстосана препратка към критериите по глава III от Регламента „Дъблин III“.

117. Текстът на член 12 от Регламента „Дъблин III“ се различава от текстовете на членове 13 и 14, доколкото съдържа изрично позоваване на Визовия кодекс, който е част от достиженията на правото от Шенген. Това позоваване е достатъчно ясно, просто и точно и сочи, че Визовият кодекс е от значение за тълкуването на тази разпоредба ( 116 ). Това обаче не означава, че значението на думата „виза“ в член 12 се ограничава до дефиницията, която попада в обхвата на Визовия кодекс ( 117 ).

118. На първо място, Регламент „Дъблин III“ е приложим спрямо държави членки, които не прилагат достиженията на правото от Шенген, а именно Обединеното кралство и Ирландия. По отношение на тези страни „виза“ трябва да се отнася до документ, признат като такъв, съгласно националните правила. На второ място, понятието „виза“ включва категории документи, които не се ограничават до визата за краткосрочно пребиваване в обхвата на Визовия кодекс. От формулировката на член 2, буква м) от Регламента „Дъблин III“ е ясно, че този акт е приложим спрямо различни видове визи ( 118 ).

119. Тези съждения са в еднаква степен приложими и за член 14, където също е употребена думата „виза“. За целите на последователността и съгласуваността това понятие трябва да се тълкува по същия начин като това в член 12.

120. Следователно достиженията на правото от Шенген са релевантен елемент, който трябва да се разгледа при тълкуване на думата „виза“, но те не определят значението на тази дума за целите на член 2, буква м) и член 12 от Регламента „Дъблин III“.

121. Член 13 от Регламента „Дъблин III“ не съдържа изрично позоваване на мерки по достиженията на правото от Шенген или на Директивата за връщането.

122. В контекста на правния режим обаче Регламент „Дъблин III“ е неразделна част от ОЕСУ, която се основава на пълното и цялостно прилагане на Женевската конвенция ( 119 ). Тази конвенция осигурява международната рамка за закрила на бежанци и кандидати за бежански статут. Съгласно член 31, параграф 2 от нея договарящите държави се задължават да не прилагат по отношение придвижването на такива бежанци каквито и да било ограничения освен необходимите, като такива ограничения могат да се прилагат само до регулиране статута на бежанците в страната или до получаването от тях на разрешение за преминаването им в друга страна. Договарящите държави се задължават да предоставят на бежанците достатъчен срок и всички необходими улеснения за получаване на разрешение за преминаване в друга страна. Тълкуването на Регламент „Дъблин III“ трябва да бъде съобразено с тази разпоредба ( 120 ). Съответно Регламентът трябва да се тълкува в светлината на неговия контекст и цел, както и в съответствие с Женевската конвенция. Този извод следва от член 78, параграф 1 ДФЕС. От съображение 39 е видно също така, че Регламент „Дъблин III“ трябва да се тълкува по начин, който зачита признатите в Хартата права ( 121 ).

123. Тъй като Регламент „Дъблин III“ съставлява неразделна част от ОЕСУ, достиженията на правото на ЕС относно убежището също са релевантен фактор ( 122 ). То съдържа изрични позовавания на Директивата за признаването, Директивата за приемането и Директивата за процедурите ( 123 ). Общата европейска система за убежище е създадена в контекст, в който е можело да се допусне, че всички участващи в нея държави, било то държави членки или трети държави, спазват основните права, включително правата по Женевската конвенция и Протокола от 1967 г., както и по ЕКПЧ ( 124 ), и че в това отношение държавите членки могат да си имат взаимно доверие ( 125 ). „Именно поради този принцип на взаимно доверие законодателят на Съюза приема [Регламент „Дъблин II“], така че да рационализира обработването на молбите за убежище и да предотврати претоварването на системата поради задължението на държавните власти да разглеждат множество молби за убежище от едно и също лице, а и така че да повиши правната сигурност при определянето на държавата, която е компетентна да разгледа молбата за убежище, и по този начин да предотврати практиката за forum shopping, като основната цел на всичко това е да се ускори разглеждането на молбите в интерес както на търсещите убежище лица, така и на участващите държави“ ( 126 ). Тези въпроси засягат самата същност на понятието „пространство на свобода, сигурност и правосъдие“ ( 127 ), и по-конкретно на общата европейска система за убежище, основана на взаимното доверие и на презумпцията за спазване от останалите държави членки на правото на Съюза, и в частност на основните права ( 128 ).

124. Основните цели на Регламент „Дъблин III“ свидетелстват за намерението на законодателя на Съюза да установи, когато става въпрос за определянето на държавата членка, компетентна да разгледа дадена молба за убежище, организационни правила, уреждащи отношенията между държавите членки, подобно на Дъблинската конвенция ( 129 ). От съображения 4, 5 и 7 от Регламента „Дъблин III“ също е видна целта да се установи ясен и работещ метод за бързо определяне на компетентната държава членка, така че да се гарантира ефективен достъп до процедурите за определяне на статута на бежанец и да не се застраши постигането на целта за бърза обработка на молбите за убежище ( 130 ).

125. Доколко мерките извън обхвата на ОЕСУ, като например Кодекса на шенгенските граници и Директивата за връщането, са релевантни при тълкуването на критериите по глава III, установени в член 12, член 13, параграф 1 и член 14?

126. Както вече поясних, считам че членове 12 и 14 трябва да бъдат тълкувани самостоятелно, въпреки че в някои отношения Визовият кодекс е от значение за смисъла на понятието „виза“ ( 131 ).

127. Що се отнася до тълкуването на понятието „незаконно пресичане“ в член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“, Кодексът на шенгенските граници не съдържа съответстващо понятие. Това изключва възможността за транспониране на понятието от Кодекса на шенгенските граници в Регламент „Дъблин III“.

128. Освен това персоналният обхват на правилата, установени в дял II, глава I от Кодекса на шенгенските граници относно условията за влизане на граждани на трети страни, които пресичат външната граница на Съюза, не е същият като персоналния обхват на Регламента „Дъблин III“. Последният се прилага единствено спрямо граждани на трети страни, търсещи международна закрила ( 132 ) — категория лица, които се ползват със специален статут съгласно нормите на международното право по силата на Женевската конвенция.

129. Подготвителната работа по изготвянето на тези законодателни актове показва, че правилата за определяне на компетентността за разглеждане на молби за убежище, които Дъблинската конвенция заменя, първоначално са включени в междуправителствената Шенгенска конвенция ( 133 ), докато произходът както на Регламент „Дъблин III“, така и на Кодекса на шенгенските граници може да се проследи до КПСШ. Двата правни акта имат различен обхват и целите им съответно също се различават. Следователно наличието на историческа връзка между двата правни акта не води до презумпцията, че те трябва да бъдат тълкувани по един и същ начин.

130. Обединеното кралство подчертава, че Кодексът на шенгенските граници и Директивата за връщането не се прилагат по отношение на някои държави членки (в случая по отношение на самото него). Следователно би било неправилно Регламент „Дъблин III“ да се тълкува в съответствие със законодателство, което не е в сила на територията на целия Европейски съюз.

131. Действително обхватът на законодателство, което не се прилага по отношение на всички държави членки, не трябва да се разширява с цел то да им бъде наложено „през задната врата“. Променливите конфигурации в пространството на свобода, сигурност и правосъдие, дължащи се по-специално на особеното положение на Обединеното кралство, обаче са причина за неуспеха в изграждането на последователен модел. Изборът на Обединеното кралство е да прилага някои елементи на достиженията на правото от Шенген за сметка на други ( 134 ). Фактът, че Обединеното кралство не е обвързано от Кодекса на шенгенските граници или Директивата за връщането, не променя задължителния характер на Регламента „Дъблин III“ ( 135 ). По аналогичен начин, неучастието на Обединеното кралство в някои инструменти на Съюза не може фактически да препятства тълкуването, което трябва логично да се даде на мерките, които са част от пакета. Съображенията на Обединеното кралство са твърде маловажни, за да определят цялостната политика на Европейския съюз.

132. При това положение член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“ не съдържа препратка към Директивата за връщането. Такава препратка законодателят е направил в член 24 от този регламент във връзка с изпращането на искания за обратно приемане, когато в молещата държава членка не е подадена нова молба. Следователно, ако желанието на законодателя е било член 13, параграф 1 да съдържа изрична препратка към Директивата за връщането, предполага се, че такава препратка е можела и е щяла да бъде включена.

133. Понятието „незаконен престой“ по смисъла на член 3, параграф 2 от Директивата за връщането включва по-широка категория лица от тази в обхвата на Регламент „Дъблин III“. Приложното поле на Директивата включва всички граждани на трети страни (съгласно определението). То не се ограничава до определена категория чужди граждани, търсещи международна закрила, в период на изчакване молбите им да бъдат разгледани ( 136 ).

134. Понятието „незаконен престой“ по смисъла на Директивата за връщането се отнася до хипотеза, различна от тази на „незаконно пресичане на граница“, визирана в член 13, параграф 1 от Регламента „Дъблин III“. В решение Affum ( 137 ) Съдът постановява, че гражданин на трета страна, който пътува с автобус през територията на държава членка, попада в приложното поле на член 3, точка 2 от Директивата за връщането, защото ако съответното лице се намира на територията на държава членка в нарушение на условията за влизане, престой или пребиваване, то се намира в положение на „незаконен престой“. Макар това да остава вярно, делата A.S. и Jafari са с различен предмет. В разглежданите случаи запитващите юрисдикции се стремят да установят дали действията на съответните граждани на трети страни съставляват незаконно пресичане на външната граница на Съюза.

135. Разбира се, в някои случаи обстоятелствата, довели до незаконно пресичане на границата или до „незаконен престой“ за целите на Директивата за връщането, могат да се припокриват, но не са идентични ( 138 ). Сливането на двете понятия, използвани в два различни правни акта, не допринася за по-доброто им разбиране.

136. Освен това според член 288, втора алинея ДФЕС регламентът е акт с общо приложение, който е задължителен в своята цялост и се прилага пряко във всички държави членки. Ето защо поради самото естество и функцията си в системата на източниците на правото на Съюза той може да предостави на частноправните субекти права, които националните юрисдикции са длъжни да защитават ( 139 ). Предвид йерархията на правните норми, тълкуването на регламент във връзка с директива, която дори не съдържа точни определения на понятията, използвани в двата акта, би било странно.

137. Поради това отхвърлям тезата, че Регламент „Дъблин III“ трябва да се тълкува във връзка с Кодекса на шенгенските граници и член 3, параграф 2 от Директивата за връщането.

138. На последно място, макар Регламент „Дъблин III“, Кодексът на шенгенските граници и Директивата за връщането да попадат в обхвата на дял V („Пространство на свобода, сигурност и правосъдие“) ДФЕС, трите акта са с различно правно основание. Липсата на общо правно основание показва, че между контекста и целите на трите правни акта съществуват някои различия ( 140 ).

139. Предвид това членове 77 ДФЕС, 78 ДФЕС и 79 ДФЕС засягат политики, които са част от една и съща глава, а член 80 ДФЕС пояснява, че тези политики се ръководят от принципа на „солидарност и на справедливо разпределение на отговорностите между държавите членки, включително във финансово отношение“. В съображение 25 от Регламента „Дъблин III“ също е посочено, че политиките на Съюза по отношение на условията за влизане и пребиваване на граждани на трети държави, включващи съвместни усилия за управление на външните