ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

E. SHARPSTON

представено на 6 юли 2017 година ( 1 )

Дело C‑650/15 P

Polyelectrolyte Producers Group GEIE (PPG)

SNF SAS

срещу

Европейска агенция по химикалите

„Обжалване — Регламент (ЕО) № 1907/2006 (Регламент REACH) — Вещества, пораждащи сериозно безпокойство — Изготвяне на списък с идентифицирани вещества за възможно включване в приложение XIV („Списък на веществата, подлежащи на разрешаване“) — Решение за идентифициране на акриламида като вещество, което отговаря на критериите за включване в списъка — Член 2, параграф 8, буква б) — Освобождаване — Понятие за междинен продукт — Задължение за мотивиране — Принцип на пропорционалност“

1. Настоящото производство е образувано въз основа на жалба срещу решението, постановено от Общия съд на 25 септември 2015 г. по дело PPG и SNF/ECHA ( 2 ) (наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“). С това решение Общият съд отхвърля жалбата, подадена от Polyelectrolyte Producers Group GEIE (наричано по-нататък „PPG“) и SNF SAS (наричано по-нататък „SNF“), с която се иска отмяна на решение ED/68/2009 на Европейската агенция по химикалите (наричана по-нататък „ECHA“ или „Агенцията“) за идентифициране на акриламида (ЕО № 201‑173‑7) като пораждащо сериозно безпокойство вещество (такива вещества се наричат по-нататък „SVHC“), което отговаря на критериите по член 57 от Регламента REACH ( 3 ), и за включването му в списъка на кандидат-вещества за възможно включване в приложение XIV към този регламент (наричано по-нататък „спорното решение“).

2. Жалбата предоставя на Съда възможността да тълкува член 2, параграф 8, буква б) от Регламента REACH, с който междинни продукти, изолирани на площадката, и транспортирани изолирани междинни продукти се освобождават от дял VII от този регламент. Посоченият дял се отнася до SVHC и установява правилата и процедурите, които се прилагат, първо, за тяхното идентифициране и възможно включване в списъка на веществата, подлежащи на разрешаване, и второ, за разрешаването им след включването в този списък. За тълкуването е необходимо Съдът да определи понятието за междинен продукт и да прецени дали междинните употреби на веществата следва да се вземат предвид при идентифицирането на SVHC.

Регламентът REACH

3. Целта на Регламента REACH е да гарантира високо ниво на защита на здравето на човека и околната среда. Това включва насърчаването на алтернативни методи за оценка на опасности от вещества и свободното движение на вещества на вътрешния пазар и в същото време подобряване на конкурентоспособността и иновацията ( 4 ).

4. В съображение 12 се посочва, че Регламентът REACH цели „да поощри и евентуално да гарантира замяната на [SVHC] с по-малко опасни вещества или технологии, когато са налице подходящи икономически и технически надеждни алтернативи“.

5. В съображение 22 е отбелязано, че разпоредбите за разрешаване „следва да гарантират добро функциониране на вътрешния пазар, като същевременно се гарантира, че рисковете от [SVHC] са подходящо контролирани“.

6. Съгласно съображение 41 „[за] по-добра приложимост и поради техния специфичен характер специални изисквания за регистрация следва да бъдат установени и за междинни продукти“.

7. Член 2 установява изключенията от приложното поле на Регламента REACH. Съгласно член 2, параграф 1, буква в) този регламент не се прилага за неизолирани междинни продукти. Член 2, параграф 8 предвижда, че „[м]еждинни продукти, изолирани на площадката и транспортирани изолирани междинни продукти се освобождават от: a) глава 1 от дял II, с изключение на членове 8 и 9; и б) дял VII“.

8. Член 3 съдържа следните определения: „1. Вещество: означава химичен елемент и неговите съединения в естествено състояние или получени чрез всеки производствен процес, включително всяка добавка, необходима за запазване на неговата стабилност и всеки примес, извлечен от използвания процес, с изключение на всеки разтворител, който може да бъде отделен, без да се засяга стабилността на веществото или да се променя неговият състав; […] 15. Междинен продукт: означава вещество, произведено за, употребено във или използвано за химическа преработка, с цел превръщането му в друго вещество (наричано по-долу „синтез“): a) неизолиран междинен продукт: означава междинен продукт, който по време на синтеза не се отстранява умишлено (с изключение на вземането на проби) от оборудването, в което се извършва синтезът. Това оборудване включва реакционния съд, неговото спомагателно оборудване и всяко оборудване, през което веществото(ата) преминава(т) по време на непрекъснат или периодичен процес, както и тръбопроводите за пренос от един съд в друг за следващия реакционен етап, но изключва резервоари или други съдове, в които веществото(ата) се съхранява(т) след производството; б) междинен продукт, изолиран на площадката: означава междинен продукт, който не отговаря на критериите за неизолиран междинен продукт и когато производството на междинния продукт и синтезът на друго вещество(а) от него се осъществява на същата площадка, която се експлоатира от едно или повече юридически лица; в) транспортиран изолиран междинен продукт: означава междинен продукт, който не отговаря на критериите за неизолиран междинен продукт и се транспортира между или доставя на други площадки; 16. Площадка: означава самостоятелен терен, в който определена част от инфраструктурата и съоръженията са споделени при наличие на повече от един производител на вещество(а); […]“.

9. Дял VII се отнася до процедурата за разрешаване. Съгласно член 55 целта на този дял е „да гарантира безпрепятственото функциониране на вътрешния пазар, като едновременно с това гарантира, че рискът от [SVHC] е правилно контролиран и че тези вещества постепенно са заменени с подходящи алтернативни вещества или технологии, когато това е икономически и технически надеждно“. Член 56, параграф 1, буква a) установява общия принцип, че производителите, вносителите или потребителите надолу по веригата не могат да пускат вещество, включено в приложение XIV (озаглавено „Списък на веществата, подлежащи на разрешаване“), на пазара за употреба или тяхна собствена употреба, освен ако употребата му е била разрешена.

10. Съгласно член 57 веществата, които могат да бъдат включени в приложение XIV, са следните: „a) вещества, отговарящи на критериите за класифициране като канцерогенни, категория 1 или 2, в съответствие с Директива 67/548/ЕИО[ ( 5 )]; б) вещества, отговарящи на критериите за класифициране като мутагенни, категория 1 или 2, в съответствие с Директива 67/548/ЕИО; в) вещества, отговарящи на критериите за класифициране като токсични за репродукцията, категория 1 или 2, в съответствие с Директива 67/548/ЕИО; г) вещества, които са устойчиви, биоакумулиращи и токсични, в съответствие с критериите, установени в приложение XIII към настоящия регламент; д) вещества, които са много устойчиви и много биоакумулиращи, в съответствие с критериите, установени в приложение XIII към настоящия регламент; е) вещества, имащи свойствата да разрушават ендокринната система или притежаващи устойчиви, биоакумулиращи и токсични свойства, или много устойчиви и много биоакумулиращи свойства, които не отговарят на критериите на букви г) или д) — за които има научно доказателство за вероятни сериозни въздействия върху здравето на човека или околната среда, и които пораждат еквивалентна степен на безпокойство спрямо веществата, описани в букви а) — д), и които са определени за всеки конкретен случай, съгласно процедурата, установена в член 59“.

11. Член 59, параграфи 2—10 установява процедурата по идентифициране на вещества, отговарящи на посочените в член 57 критерии, и изготвянето на списък с кандидат-вещества за възможно включване в приложение XIV: „2. [Европейската комисия] може да поиска Агенцията да изготви досие в съответствие със съответните раздели на приложение XV за вещества, които по нейно становище отговарят на критериите, установени в член 57. Досието може да бъде ограничено, ако е уместно, до позоваване на вписване в част 3 от приложение VI към Регламент (ЕО) № 1272/2008. Агенцията предоставя това досие, което е на разположение на държавите членки. 3. Всяка държава членка може да изготви досие в съответствие с приложение XV за вещества, които по нейно становище отговарят на критериите, установени в член 57, и да го препрати към Агенцията. Досието може да бъде ограничено, ако е уместно, до позоваване на вписване в част 3 от приложение VI към Регламент (ЕО) № 1272/2008. Агенцията предоставя това досие на разположение за другите държави членки в рамките на 30 дни от датата на получаването. 4. Агенцията публикува на своята интернет страница известие, че е изготвено досие по приложение XV за дадено вещество. Агенцията приканва всички заинтересовани страни да ѝ предоставят коментари в рамките на определен срок. 5. В рамките на 60 дни от разпространението на документа другите държави членки или Агенцията могат да коментират идентификацията на веществото във връзка с критериите в член 57 в досието към Агенцията. 6. Ако Агенцията не получи или направи никакви коментари, включва това вещество в списъка, посочен в параграф 1. Агенцията може да включи това вещество в своите препоръки съгласно член 58, параграф 3. 7. При направени или получени коментари, Агенцията препраща досието към Комитета на държавите членки в рамките на 15 дни след приключване на 60-дневния период, посочен в параграф 5. 8. Ако в рамките на 30 дни от препращането, Комитетът на държавите членки постигне единодушно съгласие относно идентификацията, Агенцията включва веществото в списъка, посочен в параграф 1. Агенцията може да включи това вещество в своите препоръки съгласно член 58, параграф 3. 9. Ако Комитетът на държавите членки не успее да постигне единодушно съгласие, Комисията изготвя проектопредложение за идентифициране на веществото в рамките на 3 месеца от получаването на становището на Комитета на държавите членки. Крайното решение за идентифицирането на веществото се взема предвид в съответствие с процедурата, посочена в член 133, параграф 3. 10. Агенцията публикува и актуализира списъка, посочен в параграф 1 на своята интернет страница незабавно след вземане на решение за включване на дадено вещество“.

Обстоятелствата по спора

Спорното решение

12. PPG е европейско обединение по икономически интереси, което представлява интересите на дружествата — производители или вносители на полиелектролити, на полиакриламид или на други полимери, съдържащи акриламид. Сред неговите членове е и SNF.

13. Акриламидът е мономерно вещество, използвано за образуване на полиакриламид чрез полимеризация ( 6 ). Полиакриламидът най-често се използва в пречистването на водите, хартиената промишленост, минната промишленост, нефтопреработвателната промишленост, селското стопанство, като добавка за текстилни изделия и в областите на козметичните продукти и на продуктите за лична хигиена.

14. На 25 август 2009 г. Кралство Нидерландия предава на ECHA досие относно идентифицирането на акриламида като карцерогенно и мутагенно вещество, което отговаря на критериите по член 57, букви а) и б) от Регламента REACH, с оглед включването му в списъка на кандидат-веществата за включване в приложение XIV към посочения регламент (наричан по-нататък „списъкът с кандидат-вещества“). На 31 август 2009 г. ECHA публикува на интернет страницата си обявление, приканващо заинтересованите страни да представят коментари по това досие. Също така тя кани компетентните органи от другите държави членки да представят коментари по този въпрос.

15. На 27 ноември 2009 г. Комитетът на държавите членки, на който досието е препратено на основание член 59, параграф 7 от Регламент № 1907/2006, постига единодушно съгласие относно идентифицирането на акриламида като SVHC, доколкото отговаря на критериите по член 57, букви а) и б) от посочения регламент.

16. На 22 декември 2009 г. изпълнителният директор на ЕСНА приема спорното решение. На 30 март 2010 г. ECHA публикува списъка на кандидат-веществата, който включва акриламида.

Производството пред Общия съд и пред Съда

17. С жалба, постъпила в секретариата на Общия съд на 10 юни 2010 г., PPG и SNF искат отмяна на спорното решение.

18. С определение от 21 септември 2011 г. по дело PPG и SNF/ECHA ( 7 ) Общият съд отхвърля жалбата като недопустима.

19. С решение от 26 септември 2013 г. по дело PPG и SNF/ECHA ( 8 ) Съдът отменя посоченото определение, връща делото на Общия съд и не се произнася по съдебните разноски.

Обжалваното съдебно решение

20. След постановяване на решението на Съда Общият съд отхвърля повдигнатото от ECHA възражение за недопустимост и разглежда спора по същество ( 9 ).

21. С първото си основание PPG и SNF поддържат, че със спорното решение се нарушава член 2, параграф 8, буква б) и член 59 от Регламента REACH. Те твърдят, че в качеството на междинен продукт акриламидът се освобождава от идентифициране като SVHC по член 59. Общият съд отхвърля това твърдение. Той посочва, че съгласно определението на междинните продукти в член 3, точка 15 квалификацията на дадено вещество като междинен продукт зависи от целта, преследвана с неговото производство и употреба. Обстоятелството, че в определен случай дадено вещество има качеството на междинен продукт, не означава, че то трябва да се освободи от прилагането на процедурата по идентифициране по член 59.

22. С второто си основание PPG и SNF поддържат, че ECHA е допуснала явна грешка в преценката, като е приела, че акриламидът не се е използвал единствено като междинен продукт. Общият съд намира, че ECHA разполага с широко право на преценка, що се отнася до преценката на много сложни факти от научен и технически характер. В досието, изготвено от Кралство Нидерландия в съответствие с приложение ХV от Регламента REACH, се изтъква, че 99 % от използвания в Съюза акриламид се използва като междинен продукт в производството на полиакриламиди с различно приложение; че съществуват други форми на употреба като агент в продукти за осигуряване на водонепромокаемост и за приготвяне на същата площадка на гелове от полиакриламид; както и невъзможността да се стигне до заключение, че всички форми на употреба на акриламида, споменати от Кралство Нидерландия в досието, имат междинен характер.

23. По отношение на третото основание (твърдяно нарушение на принципа на пропорционалност) Общият съд постановява, че: i) непредприемането на действия, ii) приемането на ограниченията по дял VIII от Регламента REACH и iii) правната уредба относно защитата на работниците не биха могли да се считат за подходящи и/или по-малко ограничителни мерки в сравнение с идентифицирането на акриламида като SVHC.

24. С четвъртото си основание PPG и SNF поддържат, че ECHA е нарушила принципа на равно третиране, като е третирала акриламида по-неблагоприятно от други вещества, които се намират в идентично положение и не са идентифицирани като SVHC. Общият съд намира, че съгласно член 59, параграфи 2 и 3 именно Комисията и държавите членки избират веществата, които да бъдат включени в приложение XIV. При липсата на досие, изготвено от държава членка или поискано от Комисията, ECHA не би могла да идентифицира вещество, без да превиши пределите на правомощията си. Ето защо ECHA не е нарушила принципа на равно третиране, като е идентифицирала като пораждащо сериозно безпокойство вещество акриламида, но не и други вещества, за които се твърди, че са сходни с него. В този смисъл не са били необходими никакви други мотиви.

25. Поради това с решение от 25 септември 2015 г. Общият съд отхвърля жалбата в нейната цялост.

Производството по обжалване пред Съда и исканията на страните

26. С жалба, постъпила в секретариата на Съда на 4 декември 2015 г., PPG и SNF искат от Съда да отмени обжалваното решение, да постанови окончателно решение и да отмени спорното решение или при условията на евентуалност да върне делото на Общия съд. Освен това те искат Съдът да осъди ECHA да заплати съдебните разноски, включително тези пред Общия съд.

27. PPG и SNF изтъкват шест основания, които могат да се резюмират по следния начин. Първото основание е свързано с допусната грешка при прилагане на правото, като е разтълкувано погрешно определението за „междинен продукт“ в член 3, точка 15 от Регламента REACH. Второто основание е свързано с нарушение на задължението за мотивиране от страна на Общия съд, доколкото той не е разгледал довода, че съгласно член 2, параграф 8, буква б) междинните продукти, изолирани на площадката, и транспортираните изолирани междинни продукти изцяло се освобождават от дял VII. В третото основание се твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че междинните продукти не са освободени от член 59 от Регламента REACH. Четвъртото основание се отнася до грешка при прилагане на правото, която Общия съд е допуснал, като е приел, че ECHA не е допуснала явна грешка в преценката, пропускайки да вземе предвид информацията в приложение XV. В петото основание се твърди, че е допусната грешка в преценката, че спорното решение е пропорционално. Шестото основание се отнася до нарушение на задължението за мотивиране, доколкото Общият съд е пропуснал да разгледа по-малко ограничителните мерки, изтъкнати от PPG и SNF.

28. ECHA иска от Съда да отхвърли жалбата като неоснователна, да потвърди обжалваното решение и да осъди PPG и SNF да заплатят съдебните разноски, включително тези пред Общия съд. Европейската комисия иска от Съда да отхвърли основанията. Нидерландия подкрепя ECHA в производството по обжалване.

29. Становищата на PPG и SNF, ECHA, както и на Европейската комисия, са изслушани в съдебното заседание на 11 януари 2017 г.

Предварителни бележки

30. Настоящото производство по обжалване по същество се отнася до обхвата на освобождаването на изолираните междинни продукти от процедурата за разрешаване за SVHC, предвидена в дял VII от Регламента REACH.

31. Регламентът REACH установява интегрирана система за контрол на химичните вещества, която включва тяхната регистрация, оценка и разрешаване ( 10 ). Съгласно предложението на Комисията за регламент: i) за регистрацията „промишлеността следва да набави съответната информация за веществата, които произвежда, и да използва тази информация, за да гарантира безопасно управление на посочените вещества“, ii) оценката „позволява да се провери, че промишлеността спазва задълженията си […]“, iii) разрешаването се отнася за SVHC, при които „рисковете, свързани с използването […] ще бъдат контролирани и ако се контролират адекватно или [относно които] социално-икономическите ползи надхвърлят рисковете и не съществуват алтернативни вещества или технологии като друго подходящо решение, ще бъдат издадени разрешения за употребите“, и iv) ограничаването предлага „защитна мрежа, която позволява да се управляват рисковете, които не са обхванати по подходящ начин от другите разпоредби на системата REACH“ ( 11 ).

32. Регламентът REACH се основава на принципа на предпазните мерки, прогласен в член 191 ДФЕС ( 12 ). В съответствие с този принцип и за да се гарантира достатъчно високо ниво на защита на човешкото здраве и околната среда, SVHC трябва да бъдат обект на специално внимание ( 13 ).

33. Дял VII от Регламента REACH установява процедурата за разрешаване за SVHC.

34. Първата стъпка се състои в идентифициране на SVHC в съответствие с член 57. SVHC са веществата, посочени или в член 57, букви а)—д) поради техните канцерогенни, мутагенни или токсични за репродукцията свойства, или, тъй като те са устойчиви, биоакумулиращи и токсични или много устойчиви и много биоакумулиращи, и от друга страна, в член 57, буква е), а именно всички други вещества, „за които има научно доказателство за вероятни сериозни въздействия върху здравето на човека или околната среда, и които пораждат еквивалентна степен на безпокойство спрямо веществата, описани в букви а)—д)“ ( 14 ).

35. Член 59 установява процедурата по идентифициране на тези вещества.

36. На първо място, съответната държава членка или ECHA (в случай че става въпрос за последната — след искане от Комисията) изготвя досие в съответствие с приложение XV. Това досие трябва да включва наименованието на съответното вещество, обосновка за предложеното класифициране на съответното вещество и наличната информация за употребата и експозицията и информацията за алтернативните вещества и техники. ECHA предоставя това досие, което е на разположение на държавите членки ( 15 ). На второ място, ECHA публикува на своята интернет страница известие, че е изготвено досие по приложение XV за дадено вещество и приканва всички заинтересовани страни да ѝ предоставят коментари в рамките на определен срок ( 16 ). Ако няма коментари, третата стъпка е включването на това вещество в списъка с кандидат-вещества в съответствие с член 59, параграф 6. Ако ECHA получи коментари, тя трябва да препрати досието към Комитета на държавите членки. ECHA ще включи веществото в списъка с кандидат-вещества само след като този Комитет е постигнал единодушно съгласие или Комисията е изготвила проектопредложение и е взето окончателно решение в съответствие с процедурата по комитология, посочена в член 133, параграф 3 ( 17 ).

37. От член 59, параграф 1 от Регламента REACH ясно следва, че целта на първия етап е да се идентифицират SVHC и да се изготви списък с кандидат-вещества за възможно включване в приложение XIV.

38. Вторият етап от процедурата се състои във включване на определени кандидат-вещества в приложение XIV, озаглавено „Списък на веществата, подлежащи на разрешаване“. Първо, ECHA прави препоръки за приоритетни SVHC, които да бъдат включени в приложение XIV ( 18 ). След това въз основа на препоръката на ECHA Комисията може да реши да включи вещество от списъка с кандидат-веществата в списъка за разрешаване в приложение XIV. Това решение се взима в съответствие с процедурата, установена в член 5а, параграфи 1—4 и член 7 от Решение 1999/468/ЕО ( 19 ). Решението определя за всяко вещество неговото наименование, характерното свойство(свойства), което(които) обосновава(т) идентифицирането му съгласно член 57, приложимите преходни разпоредби, периодите за преразглеждане за определени употреби (ако е уместно) и употребите или категориите употреби, освободени от изискването за разрешение, заедно с условията за прилагане на подобни изключения, ако съществуват такива ( 20 ).

39. Третият етап от процедурата за разрешаване се състои в издаване на разрешения за веществата, включени в приложение XIV. Заявления за разрешаване на вещество се подават в ECHA от производителя(ите), вносителя(ите) или потребителя(ите) надолу по веригата ( 21 ). Комисията взима решения за разрешение въз основа на процедурата, установена в член 64.

40. SVHC, които са включени в приложение XIV, може да не бъдат пуснати на пазара за употреба или за употреба от производители, вносители или потребители надолу по веригата освен ако не са разрешени или не спадат към определени ограничени категории, посочени в този регламент ( 22 ). Лекарствените продукти, храните или фуражите и междинните продукти, изолирани на площадката, и транспортираните изолирани междинни продукти са освободени от дял VII в съответствие с член 2, параграфи 5 и 8 от Регламента REACH.

41. В основата на настоящото производство по обжалване е именно взаимодействието между първия етап от процедурата по идентифициране, описан в точки 35—37 по-горе, и освобождаването на изолирани междинни продукти от разрешаване, посочено в член 2, параграф 8, буква б) от Регламента REACH.

42. Ще разгледам настоящата жалба в този контекст. Според мен от посочените шест основания с предимство трябва да се разгледат първото и третото, тъй като те се отнасят до обхвата на освобождаването на междинни продукти от дял VII от Регламента REACH.

По първото основание: грешка при прилагане на правото при тълкуването на определението за „междинен продукт“

Резюме на релевантните части от обжалваното съдебно решение

43. Общият съд приема, че възможността дадено вещество да има качеството на междинен продукт, не означава, че то се освобождава от идентифициране като пораждащо сериозно безпокойство в резултат на процедурата по член 59 от Регламента REACH ( 23 ).

44. Общият съд разглежда употребите на акриламида като агент за осигуряване на водонепропускливост чрез полимеризация и за приготвяне на гелове за електрофореза на базата на полиакриламид. Що се отнася до строителните разтвори, той намира, че използването на акриламида не представлява междинна, а крайна употреба на веществото ( 24 ). Раздели 2 и 4 от „Дефиниция на междинни продукти съгласно споразумението между Комисията, държавите членки и ECHA, постигнато на 4 май 2010 г.“ ( 25 ) подкрепят това заключение ( 26 ). По отношение на приготвянето на гелове за електрофореза на базата на полиакриламид целта на изготвянето на отливки, което представлява един от етапите от протокола на електрофорезата, не е да се произведе полиакриламид, а аналитично разделяне на молекулите чрез електрофореза ( 27 ). Във всеки случай обстоятелството, че и трите регистрационни досиета за акриламида, съдържащи се в базата данни на ECHA, идентифицират акриламида като междинен продукт, не означава, че това вещество е използвано изключително като междинен продукт ( 28 ).

45. Общият съд посочва, че съгласно Регламента REACH дадено вещество се дефинира посредством характерните си свойства, а концепцията за междинен продукт се дефинира с оглед на целта, преследвана с производството и употребата на дадено вещество ( 29 ). Следователно възможността дадено вещество да има качеството на междинен продукт, не означава, че то се освобождава от идентифициране като пораждащо сериозно безпокойство в резултат на процедурата по член 59 от Регламента REACH ( 30 ).

Становища на страните

46. С първото си основание PPG и SNF поддържат, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото при тълкуването, което е дал на определението за „междинен продукт“, посочено в член 3, параграф 15 от Регламента REACH. Това основание се разделя на три части.

47. На първо място, PPG и SNF твърдят, че тълкуването на Общия съд относно междинните продукти противоречи на ясния текст на предвидените в Регламента REACH разпоредби относно междинните продукти. Акриламидът съответствал на определението за междинен продукт, тъй като бил произведен и използван за химическа реакция с намерението да бъде трансформиран в полиакриламид. Следователно от това определение не трябвало да се изключва използването му за образуване на полиакриламид, който впоследствие се използвал като агент за осигуряване на водонепропускливост или за приготвянето на гелове за електрофореза. Крайната употреба на синтезираното вещество или химичният процес след синтеза не били релевантни за дефинирането на междинен продукт.

48. На второ място, тълкуването на междинните продукти от Общия съд противоречало на целта на разпоредбите на Регламента REACH. Междинните продукти били специфична категория вещества, обхванати от предвидените в член 2, параграф 8 от Регламента REACH освобождавания, тъй като при тях нивото на риск не било същото като при вещества, представляващи източник на значителна експозиция.

49. На трето място, PPG и SNF считат, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като се е позовал на допълнение 4 към Ръководството на ECHA за междинните продукти в подкрепа на тълкуването си на определението за „междинен продукт“.

50. В отговора си ECHA посочва, че това определение за „междинен продукт“ трябва да се тълкува стриктно, тъй като представлява отправна точка за освобождаването на тези вещества от обхвата на определени разпоредби на Регламента REACH. За да се квалифицирало дадено вещество като междинен продукт по смисъла на член 3, параграф 15, основната цел на трансформирането на това вещество трябвало да допринесе за структурата на различно вещество, чието производство се цели. Освен това междинните продукти подлежали на по-малко строги изисквания за регистрация в случаите, в които се използвали в строго контролирани условия на „площадка“, определена в член 3, параграф 16. Следователно, когато дадено вещество се използвало за специфична крайна употреба на мястото, където тази крайна употреба би трябвало да се осъществи (например използването на акриламида в строителни разтвори), тази употреба не била междинна. Освен това Общият съд използвал Ръководството на ECHA за междинните продукти единствено в подкрепа на заключенията си.

51. Според Комисията само по себе си обстоятелството, че едно вещество се трансформира в друго, не е достатъчно, за да се класифицира то като междинно. Без да допуска, че е налице субективен критерий, Комисията твърди, че целта на производството и употребата на веществото и целта на химичния процес трябва да бъдат взети предвид при преценката дали това вещество може да се определи като междинно. Тя добавя, че употребата на дадено вещество като междинно е ирелевантна по отношение на неговото идентифициране като SVHC съгласно член 59 от Регламента REACH. Освен това твърденията на PPG и SNF относно начина, по който Общият съд е използвал Ръководството на ECHA, били неправилни.

Съображения

52. Първото основание по същество повдига въпроса за определението за „междинен продукт“ съгласно Регламента REACH и взаимовръзката между това понятие и понятието „вещества“.

53. Понятието за вещество е в основата на определянето на обхвата на Регламента REACH. Съображение 1 гласи, че целите на този регламент са да гарантира „високо ниво на защита на здравето на човека и околната среда, както и свободното движение на вещества […], като същевременно повиши конкурентоспособността и иновацията“. Високото ниво на защита на здравето на човека и околната среда и ефективното функциониране на вътрешния пазар за вещества трябва да се постигнат чрез сближаване на законодателството в областта на веществата ( 31 ). Същината на определението за „вещество“ по член 3, параграф 1 („химичен елемент и неговите съединения в естествено състояние или получени чрез всеки производствен процес“) е останала непроменена още от първите текстове, които са били изменени или отменени с този регламент ( 32 ) и първата директива относно опасните вещества ( 33 ). Това определение е „крайъгълен камък на REACH, тъй като веществата са основния предмет на разпоредбите на REACH“ ( 34 ) [неофициален превод]. Освен това определенията на повечето понятия от Регламента REACH, като например „полимер“, „мономер“ и „междинен продукт“, са основани пряко на понятието за вещество.

54. Когато дадено вещество се счита за пораждащо сериозно безпокойство, което означава, че е особено опасно поради характерните си свойства, то може да бъде включено в приложение XIV от Регламента REACH, „Списък на веществата, подлежащи на разрешаване“, съгласно описаната в точки 33—38 по-горе процедура. Идентифицирането на SVHC с оглед на член 57 не разглежда предназначената употреба на веществата, а само техните характерни свойства.

55. Понятието „междинен продукт“ е дефинирано в член 3, параграф 15. От текста на тази разпоредба ясно следва, че междинният продукт е: i) вещество, ii) което е произведено за химическа преработка, iii) което е употребено във или използвано за тази преработка iv) с цел превръщането му в друго вещество. Що се отнася до изолираните междинни продукти, като акриламида в настоящия случай, се прилага допълнително условие, преди веществото да се определи като междинно съгласно Регламента REACH: процедурата трябва да се извърши на „площадка“, определена в член 3, параграф 16, или веществото трябва да бъде транспортирано между или доставено на други „площадки“. В случая ratio legis е да се избегнат рисковете за здравето на човека и околната среда, като се гарантира, че междинните продукти се иползват само при контролирани условия.

56. Разликата между понятието за вещество и това за междинни продукти се състои в това, че последните се произвеждат за химическа преработка и се използват с цел създаването на друго вещество. Следователно последното определение обхваща: i) целта на производството на междинни вещества, както и тяхната употреба или използване, а именно химическата преработка, и ii) целта на самата химическа преработка, която е създаването на друго вещество. За изолираните междинни продукти определението включва и понятието „площадка“.

57. В случая е необходимо да се разгледат два аспекта: i) дали е налице вещество или не и ii) дали целта и условията на производството, употребата и химическата преработка на това вещество съответстват на посочените в определението за „междинен продукт“ съгласно Регламента REACH. Както PPG и SNF приемат в съдебното заседание, отправната точка за анализа трябва да е понятието за вещество; на първо място, веществото трябва да бъде идентифицирано и след това трябва да се разгледат начините на неговата употреба, за да се провери дали съответства на определението за „междинен продукт“. Тук ще употребя силогизъм: всички междинни продукти са употреби на вещества, но само някои употреби на вещества са междинни; следователно дадено вещество може да има както междинни, така и немеждинни употреби.

58. От изложеното по-горе следва, че определението за „междинен продукт“, възприето в Регламента REACH, се основава на целта на производството и употребата на съответното вещество. Това намира израз както в текста, така и в целта на този регламент.

59. Ето защо в определението за „междинен продукт“ в текста на член 3, параграф 15 се използват изразите „произведен[о] за“ и „с цел“. Целта на разпоредбите относно междинните продукти в контекста на процедурата за разрешаване е да се освободят определени употреби на вещества от изискването за разрешаване с цел съсредоточаване върху употребите, които представляват най-голям риск ( 35 ). Тази цел следва да се тълкува в съответствие с общата цел на Регламента REACH и на процедурата за разрешаване, тоест контрол на рисковете от SVHC в контекста на гарантирането на високо ниво на защита на здравето на човека и околната среда ( 36 ).

60. Ето защо според мен Общият съд правилно е отбелязал в точка 67 от обжалваното съдебно решение, че Регламентът REACH дефинира даден междинен продукт „с оглед на целта, преследвана с производството и употребата на дадено вещество“. Този подход съответства както на текста, така и на целта на този регламент.

61. PPG и SNF считат също, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е категоризирал употребата на акриламида в строителни разтвори и за приготвянето на гелове за електрофореза като крайни, а не междинни употреби на акриламида.

62. В мотивите на Общия съд относно използването в строителни разтвори и приготвянето на гелове за електрофореза (точки 54—58 от обжалваното съдебно решение) се отхвърля междинният характер на тези употреби. Тези мотиви се основават на довода, че основната цел на химичния процес не е да се създаде полиакриламид, а да се получат водонепропускливи свойства или аналитично разделяне на молекулите чрез електрофореза.

63. Моето виждане за обжалваното съдебно решение е, че Общият съд не е разширил обхвата на определението в член 3, параграф 15, нито е предвидил липсата на крайна употреба на синтезираното вещество като допълнителен критерий в определението за „междинен продукт“, както поддържат PPG и SNF. Напротив, Общият съд е използвал съвършено точно определението за „междинен продукт“, като е взел предвид целта, преследвана с производството и употребата на дадено вещество. Наистина, както правилно посочва Общият съд, целта на използването на акриламида в тези два случая не е да се произведе полиакриламид, а да се осигури водонепропускливост или електрофореза. Ето защо Общият съд е направил фактическата констатация, че тези две употреби не представляват междинни, а крайни употреби.

64. Наистина поради някои разлики в терминологията в обжалваното съдебно решение, като означаването на понятието за цел с различни думи в текста на някои езици (например „intention“, „intended purpose“ или „intended objective“ в текста на английски език), би могло да се смята, че Общият съд е искал да въведе субективен елемент на оценка на целта в определението за „междинен продукт“. Според мен обаче цялостният прочит на спорните текстове показва, че това не е така. Следователно спорадичното използване на тези думи не отменя мотивите на Общия съд.

65. Дали използването в строителни разтвори и за приготвяне на гелове за електрофореза представлява употреби на акриламида и ако това е така, какъв вид употреби, е фактически въпрос. От една страна, в случая жалбоподателите искат от Съда да направи различни фактически констатации. Фактическите констатации на Общия съд обаче, освен при установено изопачаване на фактите (което не се твърди), не могат да бъдат оспорвани в рамките на производство по обжалване. Дори да се приеме по-благоприятната за жалбоподателите теза, че те по-скоро искат да оспорят правната квалификация на тези факти от Общия съд и правните последици, които той е извел от тях, от съображенията, които току-що изложих е видно, че според мен Общият съд правилно е приложил правото ( 37 ).

66. Ето защо отхвърлям доводите на PPG и SNF.

67. Относно позоваването в точка 55 от обжалваното съдебно решение на допълнение 4 от Ръководството на ECHA за междинните продукти PPG и SNF поддържат, че Общият съд е трябвало да направи самостоятелна преценка на правната издържаност на този документ и че се е позовал на раздели, които са ирелевантни за настоящото дело.

68. Считам, че този довод трябва да бъде отхвърлен. Според мен тълкуването на Общия съд на определението за междинен продукт е правилно и обстоятелството, че посочва извадка от Ръководството на ECHA за междинните продукти в подкрепа на заключението си относно употребата на акриламида в строителни разтвори, няма последици по отношение на мотивите на обжалваното съдебно решение. Следователно няма основания да се оправдае неговата отмяна ( 38 ).

69. Поради това отхвърлям този довод и първото основание.

По третото основание: грешка при прилагане на правото при тълкуването на освобождаването на междинните продукти от член 59 от Регламента REACH

Резюме на релевантните части от обжалваното съдебно решение

70. Общият съд постановява, че по отношение на акриламида, като „вещество“ съгласно член 3, параграф 1 от Регламента REACH, може да се проведе процедурата по идентифициране, предвидена в член 59 ( 39 ). Макар член 2, параграф 8, буква б) от този регламент да освобождава от дял VII междинните продукти, изолирани на площадката, и транспортираните изолирани междинни продукти, възможността дадено вещество да има качеството на междинен продукт, не означава, че то се освобождава от процедурата по идентифициране ( 40 ). Обстоятелството, че в досието, предадено от Нидерландия, относно идентифицирането на акриламида като канцерогенно и мутагенно вещество се споменават само примери за употреба на посоченото вещество като междинен продукт, не е релевантно за идентифицирането на това вещество като SVHC, което отговаря на критериите по член 57. Това обстоятелство обаче може да стане релевантно по-нататък в процедурата за разрешаване ( 41 ).

Становища на страните

71. С третото си основание PPG и SNF поддържат, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото при тълкуването си на освобождаването на междинните продукти от дял VII от Регламента REACH относно разрешаването. Това основание се състои от три части.

72. На първо място, според PPG и SNF констатацията на Общия съд, че междинните продукти не са освободени от член 59, противоречи на ясно изразената от законодателя воля и на изричния текст на член 2, параграф 8, буква б), който изключва междинните продукти от дял VII в неговата цялост.

73. На второ място, те твърдят, че Общият съд е допуснал грешка при тълкуването на член 59, тъй като общото позоваване на понятието „вещества“ в този член не може да изключи прилагането на специфичните изключения за междинните продукти. Като е приел, че междинните продукти не са предмет на разрешение, Общият съд допуснал грешка при прилагане на правото, като след това не бил заключил, че междинните употреби също не са предмет на член 59. Освен това въпросът дали дадено вещество се ползва от освобождаването от определени разпоредби, трябвало да се провери преди, а не след като спрямо него са приложени тези разпоредби. Жалбоподателите твърдят също така, че посочената в член 59 процедура не е предназначена само за идентифициране на веществата, притежаващи описаните в член 57 свойства, а чрез нея се изготвя и списък от вещества, които впоследствие ще бъдат включени в приложение XIV.

74. На трето място, PPG и SNF считат, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че междинните продукти не са освободени от член 57. Обстоятелството, че вещество притежава описаните в член 57 характерни свойства, пораждащи безпокойство, не означавало, че може да се пренебрегне изричното освобождаване, предвидено в член 2, параграф 8, буква б). Още повече че целта на идентифицирането на вещества, притежаващи описаните в член 57 характерни свойства, не била да се идентифицират всички подобни вещества, а само онези, които са предмет на включване в приложение XIV.

75. ECHA посочва, че Общият съд правилно е констатирал, че член 2, параграф 8, буква б) от Регламента REACH не може да е пречка за нея да идентифицира акриламида като SVHC. Законодателната история, смисълът и прилагането на практика на този член подкрепяли тази теза. Освен това член 2, параграф 8, буква б) бил изключение от изискването за подаване на заявление за разрешение и поради това трябвало да се тълкува стриктно.

76. Относно членове 57 и 59 ECHA счита, че Общият съд правилно е заключил, че акриламидът представлява вещество, по отношение на което може да се проведе процедурата по идентифициране, независимо дали същото се използва само като междинен продукт. Освен това от текста на тези членове било видно, че идентифицирането и включването на вещество в списъка с кандидат-веществата не водело непременно до включването му в приложение XIV.

77. Комисията счита, че освобождаването, предвидено в член 2, параграф 8, буква б) от Регламента REACH, трябва да се разбира като освобождаване от всички разпоредби в дял VII, които се отнасят до употребата на дадено вещество като междинен продукт. Тя допълва, че други употреби, като например в лекарствени продукти и в храни или фуражи, са освободени от дял VII по силата на член 2, параграф 5, но не са пречка дадено вещество да бъде идентифицирано и включено в списъка с кандидат-веществата. Според Комисията PPG и SNF не са обяснили как следва да се третира дадено вещество, което се употребява като междинен и като немеждинен продукт, в съответствие с тяхното тълкуване на член 2, параграф 8, буква б).

Съображения

78. Третото основание се отнася до обхвата и последиците на освобождаването, посочено в член 2, параграф 8, буква б) от Регламента REACH. Тъй като и трите части на третото основание по същество засягат този въпрос, ще ги разгледам заедно.

79. На първо място, следва да се вземе предвид, че според постоянната съдебна практика поначало разпоредбите, предвиждащи изключение от принцип, трябва да се тълкуват стриктно ( 42 ). Този извод е валиден a fortiori, когато принципът има защитен характер. В настоящия случай целта на процедурата за разрешаване е контрол над рисковете от SVHC за здравето на човека и околната среда. В този контекст особено релевантен е принципът на предпазните мерки, на който е основан Регламентът REACH.

80. На второ място, освобождаването, предвидено в член 2, параграф 8, представлява частично освобождаване. То освобождава само междинните продукти, изолирани на площадката, и транспортираните изолирани междинни продукти от глава 1 от дял II (с изключение на членове 8 и 9) и дял VII от Регламента REACH. Следователно е различно от съдържащите се в член 2, параграфи 1 и 2 общи освобождавания от обхвата на този регламент за радиоактивни вещества, смеси или изделия под митнически контрол, неизолирани междинни продукти, превоз на опасни вещества и отпадъци.

81. На трето място, според мен освобождаването, предвидено в член 2, параграф 8, букви а) и б), се отнася до конкретни употреби на вещества поради изложените по-нататък съображения.

82. Както вече споменах, определението за междинен продукт, възприето в Регламента REACH, трябва да се тълкува, като се има предвид целта на производството и употребата на съответното вещество ( 43 ). Следователно освобождаването от дял VII за междинни продукти (изолирани на площадката и транспортирани изолирани) трябва да се тълкува по същия начин. То е свързано с употребата и следва да бъде тълкувано като отнасящо се до междинните употреби на веществата.

83. Законодателната история на това освобождаване подкрепя тази теза. Така Бялата книга, предхождаща процедурата по приемане на Регламента REACH, гласи в раздел 2.3, озаглавен „Ключови елементи на предложената стратегия“ [неофициален превод], че употреби на вещества, които не пораждат безпокойство, може да са предмет на общи освобождавания от процедурата за разрешаване за SVHC ( 44 ). Предложението на Комисията за регламент възпроизвежда този принцип и гласи, че „определени употреби може да бъдат освободени от изискването за разрешаване“ [неофициален превод] с цел да се „даде възможност в процеса на разрешаване да се постави акцент върху употребите на вещества, които е вероятно да представляват най-голям риск“ ( 45 ) [неофициален превод]. И двата документа ясно показват, че освобождаванията от разрешаване се отнасят до употребите на веществата.

84. Освен това в първоначалния проект на Регламента REACH освобождаването на междинни продукти от разрешаване е поместено в дял VII. Член 53, параграф 5, буква ж) от предложението за регламент предвижда, че (само) първите два параграфа от този член относно разрешаването не се прилагат за „употреби като междинен продукт, изолиран на площадката, или като транспортиран изолиран междинен продукт“ ( 46 ) [неофициален превод]. Европейският парламент, чието намерение е да се групират всички освобождавания, които влияят върху обхвата на Регламента REACH, в един член в началото на документа за по-голяма яснота премества освобождаването относно междинните продукти, така че да се обедини с другите освобождавания от обхвата на този регламент в член 2 ( 47 ). От друга страна, членове 57 и 59 остават непроменени след първоначалното изготвяне на предложението за регламент ( 48 ). Те се отнасят за вещества, така както са определени в член 3, параграф 1.

85. Следователно съвместният прочит на член 2, параграф 8, буква б), член 3, параграф 1, параграф 15, букви б) и в) и дял VII от Регламента REACH налага извода, че освобождаването от дял VII на междинни продукти, изолирани на площадката, и транспортирани изолирани междинни продукти е освобождаване, свързано с употребата, което обхваща специфичното предназначение на веществото.

86. Ето защо по отношение на прилагането на освобождаването, предвидено в член 2, параграф 8, буква б), мотивите трябва да бъдат следните: i) процедурата за разрешаване се отнася за вещества, ii) прилагането на тази процедура предполага да са изпълнени предварително критериите за идентифициране като SVHC, посочени в член 57 ( 49 ), iii) това идентифициране зависи само от характерните свойства на веществата, а не от тяхното предназначение, iv) щом дадено вещество бъде идентифицирано като SVHC, то попада в обхвата на процедурата за разрешаване, въпреки че формалното му включване в списъка на веществата, предмет на разрешение, може да се отложи във времето в зависимост от приоритета, който му отдава ECHA ( 50 ), обаче, v) когато идентифицираните SVHC имат междинни употреби, тези употреби са освободени от обхвата на дял VII от този регламент, и накрая, vi) ако дадено вещество има множество употреби, от които само една е освободена, освобождаването ще е приложимо само за количеството, което е предназначено за освободената употреба ( 51 ).

87. От всички изложени дотук съображения следва, че членове 57 и 59 от Регламента REACH се отнасят до вещества с определени характерни свойства, а не за употребата на вещества. Обратно, член 2, параграф 8, буква б) освобождава от дял VII само специфичните употреби на вещества (като изолиран междинен продукт). Последиците от това освобождаване не трябва да надхвърлят неговия обхват. Следователно член 2, параграф 8, буква б) може да освобождава междинни продукти само от членовете от този дял, които се отнасят до употребата на вещества, а не от членовете, които се отнасят до характерните свойства на вещества.

88. Ето защо стигам до извода, че Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че възможността дадено вещество да има качеството на междинен продукт, не означава, че то се освобождава от идентифициране като SVHC в резултат на процедурата по член 59 ( 52 ).

89. Затова считам, че третото основание трябва да се отхвърли.

По второто основание: нарушаване на задължението за мотивиране

Резюме на релевантните части от обжалваното съдебно решение

90. В точка 64 от обжалваното съдебно решение Общият съд припомня, че съгласно член 2, параграф 8, буква б) от Регламента REACH междинните продукти, изолирани на площадката, и транспортираните изолирани междинни продукти се освобождават от дял VII. Ето защо той разглежда въпроса дали поради това освобождаване спорното решение е законосъобразно, доколкото с него акриламидът се идентифицира като SVHC ( 53 ).

91. Общият съд приема, че обстоятелството, че в определен случай дадено вещество има качеството на междинен продукт, не може да го освободи от прилагането на процедурата по идентифициране по член 59 ( 54 ).

Становища на страните

92. В подкрепа на второто си основание PPG и SNF посочват, че Общият съд е нарушил задължението за мотивиране, като не е разгледал доводите им относно член 2, параграф 8, буква б) от Регламента REACH. Те считат, че в обжалваното съдебно решение не е посочено защо ясното и недвусмислено освобождаване от дял VII на междинните продукти, изолирани на площадката, и транспортираните изолирани междинни продукти съответно не изключва и прилагането на член 59.

93. ECHA поддържа, че мотивите на Общия съд са изчерпателни и дават възможност на жалбоподателите да разберат защо доводите им са отхвърлени. В това отношение тя се позовава на точки 65—70 от обжалваното съдебно решение.

94. Комисията счита, че Общият съд се е обосновал достатъчно по въпроса защо дадено вещество, което се използва като междинен продукт, въпреки това може да се идентифицира по член 59 от Регламента REACH.

Съображения

95. Задължението за мотивиране на решенията следва от член 36 от Статута на Съда на Европейския съюз, приложим за Общия съд по силата на член 53, първа алинея от същия статут. Съгласно постоянната съдебна практика мотивите на съдебното решение трябва да излагат по ясен и недвусмислен начин съображенията на Общия съд, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетото решение, а на Съда — да упражни своя контрол ( 55 ).

96. Моето становище по обжалваното съдебно решение е, че Общият съд е разгледал пряко обхвата на освобождаването, предвидено в член 2, параграф 8, буква б) от Регламента REACH.

97. Общият съд излага ясно мотивите си в точки 65—70 от обжалваното съдебно решение. Той приема, че акриламидът е вещество по член 3, параграф 1 от Регламента REACH и че обстоятелството, че в определен случай има качеството на междинен продукт, не може да го освободи от прилагането на процедурата по идентифициране.

98. Според мен мотивите на Общия съд са ясни и достатъчно подробни, за да дадат възможност на PPG и SNF да подадат жалба, а на Съда — да се произнесе по нея.

99. Затова считам, че Общият съд е посочил достатъчни мотиви за решението си и че второто основание е необосновано.

По четвъртото основание: грешка при прилагане на правото при преценката на задължението на ECHA да вземе предвид информацията в досието по приложение XV

Резюме на релевантните части от обжалваното съдебно решение

100. Четвъртото основание е свързано с това, че Общият съд е отхвърлил твърдението на жалбоподателите, че съгласно член 59 идентифицирането на акриламида е трябвало да се основе на цялата информация, съдържаща се в досието, което Нидерландия е подготвила в съответствие с приложение XV, включително информацията относно употребите и експозицията. Общият съд приема, че дори в това досие да се споменават само примери за употреба на акриламида като междинен продукт, това не е релевантно за идентифицирането на акриламида като SVHC, като се има предвид, че тази информация не се отнася до характерните свойства на акриламида. Информацията относно употребите на акриламида може да придобие релевантност в следващите етапи на процедурата, а именно процедурата по предоставяне на разрешения за специфични употреби. Във всички случаи не може да се приеме, че всички споменати в това досие форми на употреба на акриламида имат междинен характер.

Становища на страните

101. PPG и SNF твърдят, че заключението на Общия съд е основано на грешка при прилагане на правото. Информацията относно употребите на дадено вещество била регулаторно изискване за досието по приложение XV и ECHA била длъжна да вземе предвид тази информация. В случая на акриламида информацията показала, че това вещество се е използвало само като междинен продукт, а това обстоятелство било релевантно за прилагането на освобождаването, предвидено в член 2, параграф 8, буква б) от Регламента REACH.

102. ECHA поддържа, че Общият съд правилно е заключил, че в хода на първия етап от процедурата за разрешаване, който се отнася до идентифицирането на вещество, не се изисква да се взема предвид информация относно употребата на това вещество. Във всички случаи в досието по приложение XV било отбелязано, че има две употреби на акриламида, които не са междинни.

Съображения

103. Изготвянето на досие по приложение XV е формално изискване съгласно процедурата по член 59 oт Регламента REACH. Целта на тази процедура е да се идентифицират вещества, притежаващи характерните свойства, посочени в член 57, и които следователно могат да са предмет на разрешение.

104. Задължителното съдържание на досието по приложение XV е предвидено в самия Регламент REACH. То се състои от три части: i) предложението, ii) обосновката и iii) информацията относно употребата, експозицията, алтернативните вещества и рисковете. Предложението е съществената част от досието, тъй като съдържа наименованието на разглежданото вещество и предложеното идентифициране съгласно критериите по член 57. Обосновката също е от основно значение, тъй като излага съображенията за идентифицирането на вещества.

105. Информацията относно употребата, експозицията, алтернативните вещества и рисковете също е задължителна, но според мен има допълваща роля. На първо място, необходимо е да бъде предоставена само „наличната“ информация за употреба и експозиция ( 56 ). Не съществува задължение за извършване на проучване извън рамките на наличната информация с цел изготвянето на досие по приложение XV. На второ място, понятието „категория и употреба на експозиция“, определено в член 3, параграф 38 ( 57 ), е използвано няколко пъти в този регламент. Например то е релевантно за дял II относно регистрацията на вещества във връзка с информацията, която се подава за общите цели на регистрацията (член 10; вж. също приложение VI), и за приложение I, определящо общите разпоредби за оценяване на вещества и изготвяне на доклад за безопасност на химично вещество. По мое мнение от допълващия ѝ характер и обстоятелството, че не би трябвало да е изчерпателна, следва, че информацията по приложение XV е от значение само на етапа, в който се разглеждат освобождаванията от определени употреби. Тя няма значение за (предишната) оценка дали конкретно вещество трябва да се идентифицира като SVHC.

106. Поради това считам, че Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, когато е установил, че дори да се приеме, че в досието по приложение XV „се споменават само примери за употреба на посоченото вещество като междинен продукт, това не би било релевантно за идентифицирането на акриламида като [SVHC] […], като се има предвид, че тази информация не се отнася до характерните свойства на акриламида“ ( 58 ). Действително член 57 и приложение XV са ясни по този въпрос: дадени вещества се идентифицират като пораждащи сериозно безпокойство, ако притежават свойствата, посочени в член 57 ( 59 ). Тази разпоредба не посочва употребите на веществата за целите на идентифицирането. Напротив, употребите на веществата са разгледани другаде, а именно в член 56, с който се установява общият принцип, че веществата, включени в приложение XIV, не могат да бъдат пускани на пазара или използвани, както и изключения от този принцип. Този етап се отнася до включването на вещества в приложение XIV (член 58) или в глава 2 от дял VII, която се отнася до издаването на разрешения.

107. Затова считам, че четвъртото основание трябва да се отхвърли.

По петото и шестото основание: грешка при прилагане на правото и нарушаване на задължението за мотивиране при преценката, че спорното решение е пропорционално

Резюме на релевантните части от обжалваното съдебно решение

108. Общият съд отхвърля доводите на PPG и SNF, че със спорното решение е нарушен принципът на пропорционалност. На първо място, той приема, че идентифицирането на акриламида като SVHC не е явно неподходящо с оглед на целта за защита на здравето на човека и околната среда. На второ място, той приема, че спорното решение не надхвърля границите на подходящото за постигането на тези цели. По-конкретно освобождаването на междинните употреби от идентифициране не е подходяща по-малко ограничителна мярка за постигане на същите цели. Законодателят по-скоро е предвидил специални правила за уреждане на междинните продукти в член 2, параграф 1, буква в) и параграф 8, буква б) от Регламента REACH.

Становища на страните

109. В подкрепа на петото си основание, повдигнато при условията на евентуалност, PPG и SNF изтъкват, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото в преценката си относно принципа на пропорционалност. По-малко ограничителна мярка щяло да представлява изричното посочване в спорното решение, че „идентифицирането и включването в списъка с кандидат-веществата по никакъв начин не влияе на употребата на междинни продукти“, тъй като тази възможност имала предимството да съвместява освобождаването на междинните продукти по член 2, параграф 8, буква б) с процедурата по идентифициране по член 59.

110. Освен това с шестото си основание PPG SNF поддържат, че изложената във второто изречение от точка 93 преценка на Общия съд не им дава възможност да разберат защо тази мярка не представлява по-малко ограничителна мярка, която ECHA следователно е трябвало да приеме.

111. ECHA поддържа, че Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приложил принципа на пропорционалност. Трябвало да ѝ се признае широко право на преценка в област, която предполагала тя да направи избор от политическо, икономическо и социално естество и да извърши комплексни преценки. Освен това Общият съд изпълнил задължението си за мотивиране в това отношение. Достатъчно било позоваването в точка 93 от обжалваното решение на предвидените от законодателя на ЕС специфични правила относно междинните продукти, а именно член 2, параграф 1, буква в) и параграф 8, буква б) и препратката към точка 48.

112. Според Комисията Общият съд е разгледал изцяло твърдяното нарушение на ECHA на принципа на пропорционалност. Освен това посочената от PPG и SNF алтернатива била излишна, тъй като последиците, които тя представяла, произтичали пряко от член 2, параграф 8, буква б) от самия Регламент REACH. Преформулирането на вече предвиденото в законодателството не представлявало „мярка“, нито пък „по-малко ограничителна“, като се имало предвид, че предложеното допълнение няма правни или практически последици.

Съображения

113. В точки 81—94 от обжалваното съдебно решение Общият съд разглежда основанието на PPG и SNF, свързано с твърдяно нарушение на принципа на пропорционалност.

114. На първо място, Общият съд правилно определя този принцип и ограниченията относно съдебния контрол, произтичащи от широката преценка, с която се ползва ECHA в това отношение ( 60 ). След това Общият съд разглежда доводите, че спорното решение не е подходящо за постигането на целите на Регламента REACH ( 61 ). Накрая, той разглежда въпроса дали със спорното решение се надхвърля необходимото за постигането на преследваните цели и по-малко ограничителните алтернативни мерки, представени от PPG и SNF ( 62 ). Общият съд заключава, че със спорното решение не е нарушен принципът на пропорционалност.

115. Петото основание на PPG и SNF се отнася до преценката на Общия съд на една от твърдените по-малко ограничителни мерки, които според тях все пак щели да позволят постигането на целите, преследвани с Регламента REACH.

116. В обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля този довод на основанието, че освобождаването на междинни продукти е изрично уредено в член 2, параграф 8, буква б) от Регламента REACH. Съгласна съм с Общия съд и Комисията, че тъй като именно това е правното положение, предполагаемата „алтернативна мярка“ не би имала никакви правни или практически последици. Ето защо е щяла да бъде без значение от гледна точка на проверката за пропорционалност. Накратко — щяла е да бъде напълно безсмислена.

117. Следователно петото основание е необосновано.

118. С шестото основание PPG и SNF твърдят, че Общият съд е нарушил задължението си за мотивиране. По-конкретно, те поддържат, че второто изречение от точка 93 от обжалваното съдебно решение не им дава възможност да разберат защо предлаганата от тях мярка не представлява по-малко ограничителна мярка, към която ECHA е трябвало да прибегне.

119. Не приемам това становище.

120. Както вече отбелязах, Общият съд наистина е посочил мотивите си за отхвърлянето на основанието на PPG и SNF. Вярно е, че тези мотиви се свеждат до едно изречение. Отбелязвам обаче, че доводът, на който отговаря Общият съд, също е формулиран в едно изречение в точка 92 от жалбата за отмяна. Съгласно постоянната съдебна практика „задължението на [Общия] съд да мотивира своите решения не би могло да се тълкува като включващо задължението той да отговаря в подробности на всеки изложен от ищеца довод“ ( 63 ). С подхода си Общият съд е дал възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетото решение, като по този начин е позволил на Съда да упражни своя контрол съгласно практиката си ( 64 ).

121. Следователно шестото основание трябва да се отхвърли.

122. Ето защо стигам до извода, че жалбата трябва да се отхвърли в нейната цялост.

Разноски

123. Съгласно член 137 във връзка с членове 138, 140 и 184 от Процедурния правилник на Съда, като загубили делото по всички основания страни PPG и SNF следва да бъдат осъдени да платят съдебните разноски.

Заключение

124. С оглед на всички изложени по-горе съображения смятам, че Съдът трябва: – да отхвърли жалбата, – да осъди Polyelectrolyte Producers Group GEIE и SNF SAS да понесат направените от тях съдебни разноски и да платят съдебните разноски на Европейската агенция по химикалите, – да осъди Кралство Нидерландия и Европейската комисия да понесат направените от тях съдебни разноски.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) T‑268/10 RENV, EU:T:2015:698.

( 3 ) Регламент (ЕО) № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2006 година относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH), за създаване на Европейска агенция по химикали, за изменение на Директива 1999/45/ЕО и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 793/93 на Съвета и Регламент (ЕО) № 1488/94 на Комисията, както и на Директива 76/769/ЕИО на Съвета и директиви 91/155/ЕИО, 93/67/ЕИО, 93/105/ЕО и 2000/21/ЕО на Комисията (ОВ L 396, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 60, стр. 3 и поправки в ОВ L 36, 2009 г., стр. 84 и ОВ L 118, 2010 г., стр. 89). Към момента на настъпване на фактите в главното производство приложимата редакция на Регламента REACH е тази, последно изменена с Регламент (EО) № 552/2009 на Комисията от 22 юни 2009 г. (OВ L 164, 2009 г., стр. 7), и именно нея използвам по-долу.

( 4 ) Съображение 1 и член 1.

( 5 ) Директива на Съвета от 27 юни 1967 година за сближаването на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно класификацията, опаковането и етикетирането на опасни вещества (OВ 196, 1967 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 1, стр. 23). Впоследствие тази директива е отменена с Регламент (ЕО) № 1272/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно класифицирането, етикетирането и опаковането на вещества и смеси, за изменение и за отмяна на директиви 67/548/ЕИО и 1999/45/ЕО и за изменение на Регламент (ЕО) № 1907/2006 (ОВ L 353, 2008 г., стр. 1 и поправка в ОВ L 349, 2016 г., стр. 1).

( 6 ) Според многоезичната терминологична база данни относно химикалите на ECHA полимеризацията е образуване на полимери от по-прости (мономерни) молекули чрез присъединяване.

( 7 ) T‑268/10, EU:T:2011:508.

( 8 ) C‑625/11 P, EU:C:2013:594.

( 9 ) Анализът на Общия съд относно допустимостта е изложен в точки 29—61 от обжалваното съдебно решение.

( 10 ) Решение от 10 септември 2015 г., FCD и FMB (C‑106/14, EU:C:2015:576, т. 32).

( 11 ) Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH), за създаване на Европейска агенция по химикали и за изменение на Директива 1999/45/ЕО и Регламент (ЕО) [относно устойчивите органични замърсители], COM(2003) 644 окончателен, стр. 12 (наричано по-нататък „предложението на Комисията за регламент“).

( 12 ) Член 1, параграф 3 от Регламента REACH.

( 13 ) Съображение 69 от Регламента REACH.

( 14 ) Решение от 10 септември 2015 г., FCD и FMB (C‑106/14, EU:C:2015:576, т. 35).

( 15 ) Член 59, параграфи 2 и 3 и приложение XV към Регламента REACH. В рамките на 60 дни от разпространението на досието другите държави членки или ECHA могат да коментират идентификацията на веществото (член 59, параграф 5).

( 16 ) Член 59, параграф 4 от Регламента REACH.

( 17 ) Член 59, параграфи 7—9 от Регламента REACH.

( 18 ) Член 58, параграф 3 от Регламента REACH.

( 19 ) Решение на Съвета от 28 юни 1999 година за установяване на условията и реда за упражняване на изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията (ОВ L 184, 1999 г., стр. 23; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 2, стр. 159). Вж. член 58, параграф 1 и член 133, параграф 4 от Регламента REACH. Член 5а от Решение 1999/468/ЕО е включен с Решение 2006/512/ЕО на Съвета от 17 юли 2006 година за изменение на Решение 1999/468/ЕО за установяване на условията и реда за упражняване на изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията (OВ L 200, 2006 г., стр. 11; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 6, стр. 163).

( 20 ) Член 58, параграфи 1 и 2 от Регламента REACH.

( 21 ) Член 62 от Регламента REACH.

( 22 ) Вж. член 56, параграф 1, букви б)—д) и член 56, параграфи 2—5 от Регламента REACH.

( 23 ) Точка 66 от обжалваното съдебно решение.

( 24 ) Точка 54 от обжалваното съдебно решение.

( 25 ) Допълнение 4 към Ръководството на ECHA за междинните продукти, 2010 г., ECHA-2010-G-17-EN (наричано по-нататък „Ръководството на ECHA за междинните продукти“).

( 26 ) Точка 55 от обжалваното съдебно решение.

( 27 ) Точка 58 от обжалваното съдебно решение.

( 28 ) Точка 59 от обжалваното съдебно решение.

( 29 ) Точки 66 и 67 от обжалваното съдебно решение.

( 30 ) Точка 66 от обжалваното съдебно решение.

( 31 ) Съображения 2 и 3.

( 32 ) Член 1, параграф 3, буква а) от Директива на Съвета 76/769/ЕИО от 27 юли 1976 година за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки относно ограниченията за пускането на пазара и употребата на някои опасни вещества и препарати (OВ L 262, 1976 г., стр. 201; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 3, стр. 133); член 2, буква а) от Регламент (ЕИО) № 793/93 на Съвета от 23 март 1993 година относно оценка и контрол на рисковете от съществуващите вещества (ОВ L 84, 1993 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 197); член 2, параграф 1, буква а) от Директива 1999/45/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 май 1999 година за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки относно класифицирането, опаковането и етикетирането на опасни препарати (ОВ L 200, 1999 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 28, стр. 15).

( 33 ) Член 2, параграф 1, буква а) от Директива 67/548/ЕИО.

( 34 ) Работен документ на службите на Комисията, Общ доклад относно REACH, SWD(2013) 25 окончателен, стр. 17.

( 35 ) Вж. в този смисъл предложението на Комисията за регламент, стр. 33.

( 36 ) Членове 1 и 55 от Регламента REACH.

( 37 ) Общият съд има изключителна компетентност, първо, да установява фактите, освен в случаите, когато неточността на фактическите му констатации следва от представените пред него материали по делото, и второ, да преценява тези факти. Когато Общият съд е установил или преценил фактите, на основание член 256 ДФЕС Съдът е компетентен да упражнява контрол върху правната квалификация на тези факти и правните последици, които Общият съд е извел от тях (вж. решения от 1 юни 1994 г., Комисия/Brazzelli Lualdi и др., C‑136/92 P, EU:C:1994:211, т. 48 и 49 и от 19 юли 2012 г., Alliance One International и Standard Commercial Tobacco/Комисия и Комисия/Alliance One International и др., C‑628/10 P и C‑14/11 P, EU:C:2012:479, т. 84).

( 38 ) Вж. в този смисъл решение от 29 април 2004 г., Комисия/CAS Succhi di Frutta (C‑496/99 P, EU:C:2004:236, т. 68 и цитираната съдебна практика).

( 39 ) Точка 65 от обжалваното съдебно решение.

( 40 ) Точки 66 и 67 от обжалваното съдебно решение.

( 41 ) Точка 69 от обжалваното съдебно решение.

( 42 ) Решения от 10 ноември 2016 г., Baštová (C‑432/15, EU:C:2016:855, т. 59 и цитираната съдебна практика) и от 29 март 2012 г., Комисия/Полша (C‑185/10, EU:C:2012:181, т. 31 и цитираната съдебна практика).

( 43 ) Вж. точки 55 и 58 по-горе.

( 44 ) Комисия на Европейските общности, Стратегия за бъдеща политика в областта на химичните вещества, COM(2001) 88 окончателен, стр. 8 и 19.

( 45 ) Вж. предложението на Комисията за регламент, стр. 33.

( 46 ) Вж. предложението на Комисията за регламент, стр. 108.

( 47 ) Вж. Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH), за създаване на Европейска агенция по химикали и за изменение на Директива 1999/45/ЕО и Регламент (ЕО) за устойчивите органични замърсители (2003/0256(COD), A6‑0315/2005, стр. 523 и 524.

( 48 ) Вж. членове 54 и 56 от предложението на Комисията за регламент.

( 49 ) Решение от 15 март 2017 г., Hitachi Chemical Europe и Polynt/ECHA (C‑324/15 P, EU:C:2017:208, т. 35).

( 50 ) Решение от 15 март 2017 г., Hitachi Chemical Europe и Polynt/ECHA (C‑324/15 P, EU:C:2017:208, т. 35).

( 51 ) Вж. Bergkamp, L. Key concepts and scope. — The European Union REACH Regulation for chemicals, Oxford University Press, 2013, p. 59. Действително в съдебното заседание PPG и SNF приемат, че когато веществото има междинни и немеждинни употреби, „например 50 % междинни употреби и 50 % други употреби“, само междинните употреби се освобождават съгласно член 2, параграф 8, буква б).

( 52 ) Точка 66 от обжалваното съдебно решение.

( 53 ) Точка 64 от обжалваното съдебно решение.

( 54 ) Точка 66 от обжалваното съдебно решение.

( 55 ) Вж., inter alia, решение от 11 април 2013 г., Mindo/Комисия (C‑652/11 P, EU:C:2013:229, т. 29).

( 56 ) Вж. в този смисъл определение от 4 септември 2014 г., Cindu Chemicals и др./ECHA (C‑289/13 P, непубликувано, EU:C:2014:2175, т. 51).

( 57 ) Член 3, параграф 24 предвижда отделно определение за термина „употреба“, а член 3, параграф 37 — за термина „сценарий на експозиция“.

( 58 ) Точка 69 oт обжалваното съдебно решение.

( 59 ) Вж. точка 34 по-горе.

( 60 ) Точки 81 и 82 от обжалваното съдебно решение. Вж. също решение от 21 юли 2011 г., Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, т. 60, 124 и 125).

( 61 ) Точки 84—87 от обжалваното съдебно решение.

( 62 ) Точки 88—93 от обжалваното съдебно решение.

( 63 ) Решение от 9 септември 2008 г., FIAMM и др./Съвет и Комисия (C‑120/06 P и C‑121/06 P, EU:C:2008:476, т. 91 и цитираната съдебна практика).

( 64 ) Решение от 11 април 2013 г., Mindo/Комисия (C‑652/11 P, EU:C:2013:229, т. 29).