ВРЕМЕННА РЕДАКЦИЯ ОТ 16/05/2017

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Y. BOT

представено на 26 юли 2017 година ( 1 )

Дела C‑643/15 и C‑647/15

Словашка република

Унгария

срещу

Съвет на Европейския съюз

„Жалба за отмяна — Решение (ЕС) 2015/1601 — Временни мерки в областта на международната закрила в полза на Италианската република и Република Гърция — Извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни на територията на някои държави членки — Преместване на тези граждани на територията на останалите държави членки — Разпределения на преместване — Член 80 ДФЕС — Принцип на солидарност и на справедливо разпределение на отговорностите между държавите членки — Член 78, параграф 3 ДФЕС — Правно основание — Понятие за законодателен акт — Член 289, параграф 3 ДФЕС — Задължителен характер за Съвета на Европейския съюз на заключенията, приети от Европейския съвет — Член 15, параграф 1 ДЕС и член 68 ДФЕС — Съществено процесуално нарушение — Изменение на предложението на Европейската комисия — Изисквания за нова консултация с Европейския парламент и за гласуване с единодушие в Съвета — Член 293 ДФЕС — Принципи на правната сигурност и на пропорционалност“

1. Със свои жалби Словашката република (C‑643/15) и Унгария (C‑647/15) искат отмяната на Решение (ЕС) 2015/1601 на Съвета от 22 септември 2015 година за установяване на временни мерки в областта на международната закрила в полза на Италия и Гърция ( 2 ).

2. Това решение е прието от Съвета на Европейския съюз на основание член 78, параграф 3 ДФЕС, според който, „[в] случай че една или повече държави членки се намират в извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни, Съветът, по предложение на [Европейската] комисия, може да приема временни мерки в полза на засегнатата(ите) държава(и) членка(и). Той действа след консултация с Европейския парламент“.

3. Това решение е прието в контекста на миграционната криза, засегнала Европейския съюз от 2014 г. насетне и впоследствие задълбочила се през 2015 г., в частност през юли и август на тази година, както и на катастрофалното хуманитарно положение, породено от тази криза по-конкретно в разположените на първа линия държави членки като Италианската република и Република Гърция, които бяха изправени пред масивен приток на мигранти от трети страни като Сирийската арабска република, Ислямска република Афганистан, Република Ирак и Държавата Еритрея.

4. За справянето с тази миграционна криза и с натиска, който тя оказа върху системите за убежище на Италианската република и Република Гърция, в обжалваното решение е предвидено преместването от тези две държави членки в рамките на период от две години на 120000 души, които очевидно се нуждаят от международна закрила, в останалите държави членки. Решението е съпътствано от две приложения, разпределящи на първоначален етап 66000 души, които трябва да бъдат преместени от Италия (квота от 15600) и от Гърция (квота от 50400), въз основа на задължителни разпределения, определени за всяка от останалите държави членки ( 3 ).

5. В член 2, буква д) от обжалваното решение преместването се определя като „прехвърлянето на кандидат от територията на държавата членка, която критериите, предвидени в глава III от Регламент (ЕС) № 604/2013[ ( 4 )] сочат като компетентна за разглеждането на молбата му за международна закрила, на територията на държавата членка на преместване“. Последната съгласно член 2, буква е) от обжалваното решение е „държава[та] членка, която става компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила на кандидата съгласно Регламент [„Дъблин III“] след преместването му на територията на тази държава членка“.

6. Предвиденият в обжалваното решение механизъм за временно преместване допълва други вече предприети на равнището на Съюза мерки за справяне с миграционната криза, сред които е европейската програма за „презаселване“ ( 5 ) на 22504 души, нуждаещи се от международна закрила, договорена на 20 юли 2015 г. под формата на „резолюция“ между държавите членки и асоциираните към системата от Дъблин държави, и приетото от Съвета на 14 септември 2015 г. Решение (ЕС) 2015/1523 ( 6 ), предвиждащо преместването от Гърция и Италия в рамките на период от две години на 40000 души, които очевидно се нуждаят от международна закрила, в останалите държави членки въз основа на разпределение, определено с консенсус ( 7 ).

7. От значение е също да се отбележи, че на 9 септември 2015 г. Комисията представя не само предложението за това, което става впоследствие обжалваното решение ( 8 ), но и предложение за регламент за изменение на Регламент „Дъблин III ( 9 ). В него е предвиден „постоянен“ механизъм за преместване, тоест механизъм за преместване, който, обратно на предвидения в Решение 2015/1523 и в обжалваното решение, не е ограничен във времето. Последното предложение обаче все още не е прието към настоящия момент.

8. Колкото до предисторията на обжалваното решение, ще спомена следните аспекти.

9. Първоначалното предложение на Комисията предвижда преместването на 120000 кандидати за международна закрила от Италия (15600 души), от Гърция (50400 души) и от Унгария (54000 души) в останалите държави членки. Сред приложенията, съпътстващи това предложение, се съдържат — в приложения I—III — три таблици, в които тези кандидати са разпределени от всяка от въпросните три държави членки между останалите държави членки, с изключение на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, Ирландия и Кралство Дания, под формата на разпределения, определени за всяка от посочените държави членки.

10. На 13 септември 2015 г. Комисията изпраща това предложение на националните парламенти.

11. На 14 септември 2015 г. Съветът изпраща същото предложение на Парламента за консултация.

12. На 17 септември 2015 г. Парламентът приема законодателна резолюция, одобряваща посоченото предложение, предвид по-специално „извънредната ситуация на спешност и необходимостта незабавно да бъдат предприети мерки за нейното преодоляване“, като призовава Съвета отново да се консултира с него, в случай че възнамерява да внесе съществени изменения в предложението на Комисията.

13. По време на различните заседания, проведени в Съвета между 17 и 22 септември 2015 г., първоначалното предложение на Комисията е изменено в някои аспекти.

14. По-специално, по време на тези заседания Унгария информира, че отхвърля идеята да бъде квалифицирана като „разположена на първа линия държава членка“ и че не желае да фигурира сред държавите членки — бенефициери от преместването на същото основание като Италианската република и Република Гърция. Затова в окончателния текст на предложението е заличено всяко споменаване на Унгария като държава членка бенефициер, включително в заглавието на предложението. Заличено е също така приложение III към първоначалното предложение относно разпределянето на 54000 кандидати, за които отначало е предвидено да бъдат преместени от Унгария. За сметка на това Унгария е включена в приложения I и II като държава членка на преместване на кандидатите за международна закрила съответно от Италия и от Гърция, поради което са ѝ зачислени разпределения в тези приложения.

15. На 22 септември 2015 г. така измененото предложение на Комисията е прието от Съвета с квалифицирано мнозинство. Чешката република, Унгария, Румъния и Словашката република гласуват срещу приемането му. Република Финландия се въздържа при гласуването.

16. Обжалваното решение представлява израз на солидарността, която Договорът предвижда между държавите членки.

17. Настоящите жалби ми дават повод да припомня, че солидарността е сред основните ценности на Съюза и дори се оказва основополагаща. Как би могла да се задълбочи солидарността между народите на Европа и да се замисли един все по-тесен съюз между тези народи, както се предвижда в преамбюла на Договора за ЕС, без наличието на солидарност между държавите членки, когато една от тях е изправена пред извънредна ситуация? В случая въпросът засяга квинтесенцията на това, което едновременно представлява причината за съществуването и целта на европейския проект.

18. Следователно от самото начало ударението трябва да се постави върху значението на солидарността като основополагаща ценност на Съюза, отнасяща се до неговото съществуване.

19. Утвърдено още в Римския договор ( 10 ), изискването за солидарност продължава да се намира в сърцевината на интеграционния процес, продължен с Договора от Лисабон. Макар учудващо липсваща от изброяването в член 2, първо изречение ДЕС на ценностите, на които се основава Съюзът ( 11 ), солидарността за сметка на това е упомената в преамбюла на Хартата на основните права на Европейския съюз ( 12 ) като част от „неделимите и универсални ценности“, на които е основан Съюзът. Освен това в член 3, параграф 3 ДЕС се уточнява, че Съюзът насърчава не само „солидарността между поколенията“, но и „солидарността между държавите членки“. Следователно солидарността продължава да бъде част от съвкупност от ценности и принципи, която представлява „основата на изграждането на Европа“ ( 13 ).

20. По-конкретно, солидарността е едновременно стълб и ръководен принцип на политиките на Съюза във връзка с контрола на границите, убежището и имиграцията, които са предмет на дял V, глава 2 от Договора за функционирането на ЕС, посветени на пространството на свобода, сигурност и правосъдие ( 14 ).

21. За това свидетелства член 67, параграф 2 ДФЕС, съгласно който Съюзът „развива единна политика по въпросите на убежището, имиграцията и контрола на външните граници, която се основава на солидарността между държавите членки и е справедлива спрямо гражданите на трети страни“. Впрочем член 80 ДФЕС гласи, че „[п]олитиките на Съюза, посочени в [тази] глава, и тяхното прилагане се ръководят от принципа на солидарност и на справедливо разпределение на отговорностите между държавите членки, включително във финансово отношение. Винаги когато е необходимо, актовете на Съюза, приети по силата на [посочената глава], съдържат подходящи мерки за прилагането на този принцип“ ( 15 ).

22. Пред съществуващото между държавите членки фактическо неравенство с оглед на тяхното географско положение и уязвимост от масови миграционни потоци приемането на мерки на основание на член 78, параграф 3 ДФЕС и тяхното ефективно прилагане са още по-наложителни. От тази гледна точка мерки като предвидените в обжалваното решение позволяват да се придаде конкретно съдържание на заложения в член 80 ДФЕС принцип на солидарност и справедливо разпределение на отговорностите между държавите членки.

23. Особеността на обжалваното решение е да установи механизъм за преместване въз основа на зачислени на държавите членки разпределения, които са със задължителен характер. С това решение солидарността между държавите членки има конкретно съдържание и обвързващ характер. Тази съществена и новаторска характеристика на решението обяснява чувствителния политически характер на настоящите дела, тъй като очертава противопоставянето на държави членки, привърженици на солидарност, свободно предоставена и основана единствено на доброволни ангажименти.

24. Това противопоставяне, съчетано с констатацията за твърде частично прилагане на обжалваното решение, на което ще се върна по-нататък ( 16 ), може да насърчи разбирането, че зад това, което е прието да се нарича „миграционната криза от 2015 г.“, се крие друга криза, а именно тази на проекта за европейска интеграция, който в голяма степен се основава на изискването за солидарност между държавите, решили да участват в този проект ( 17 ).

25. От една друга страна е напълно възможно да се счете, че с приемането на твърд отговор на тази миграционна криза Съюзът доказа, че разполага с необходимите инструменти и че бе в състояние да ги приведе в действие. Остава да се установи, както приканват настоящите жалби, че с приемането на мерки като съдържащите се в обжалваното решение Съюзът е спазил наложената с Договорите правна уредба.

I. Производството пред Съда и исканията на страните

26. По дело C‑643/15 Словашката република иска от Съда да отмени обжалваното решение и да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.

27. По дело C‑647/15 Унгария иска от Съда да отмени обжалваното решение или, при условията на евентуалност, в случай че не уважи първото от исканията ѝ, да отмени това решение в частта, отнасяща се до Унгария, и да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.

28. По дела C‑643/15 и C‑647/15 Съветът иска от Съда да отхвърли жалбата като неоснователна и да осъди съответно Словашката република и Унгария да заплатят направените съдебни разноски в засягащото ги дело.

29. С решение на председателя на Съда от 29 април 2016 г. е допуснато встъпването на Кралство Белгия, Федерална република Германия, Република Гърция, Френската република, Италианската република, Великото херцогство Люксембург, Кралство Швеция и Комисията в подкрепа на исканията на Съвета по дела C‑643/15 и C‑647/15.

30. Със същото решение на председателя на Съда е допуснато встъпването на Република Полша по дело C‑643/15 в подкрепа на исканията на Словашката република и по дело C‑647/15 — в подкрепа на исканията на Унгария.

II. По жалбите

31. В подкрепа на исканията си Словашката република изтъква шест основания, изведени съответно, първото, от нарушение на член 68 ДФЕС, на член 13, параграф 2 ДЕС, както и на принципа на институционално равновесие, второто — от нарушение на член 10, параграфи 1 и 2 ДЕС, на член 13, параграф 2 ДЕС, на член 78, параграф 3 ДФЕС, на членове 3 и 4 от Протокол (№ 1) относно ролята на националните парламенти в Европейския съюз и на членове 6 и 7 от Протокол (№ 2) относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност, приложени към Договорите ( 18 ), както и на принципите на правната сигурност, на представителна демокрация и на институционално равновесие, третото — от съществено процесуално нарушение, свързано със законодателната процедура, както и от нарушение на член 10, параграфи 1 и 2 ДЕС, на член 13, параграф 2 ДЕС и на принципите на представителната демокрация, на институционалното равновесие и на доброто управление (при условията на евентуалност), четвъртото — от съществено процесуално нарушение по член 78, параграф 3 ДФЕС, член 293 ДФЕС, както и от нарушение на член 10, параграфи 1 и 2 ДЕС, на член 13, параграф 2 ДЕС и на принципите на представителната демокрация, на институционалното равновесие и на доброто управление (частично при условията на евентуалност), петото — от нарушение на член 78, параграф 3 ДФЕС, поради това че не са налице предпоставките за неговата приложимост (при условията на евентуалност), и шестото — от нарушение на принципа на пропорционалност.

32. В подкрепа на исканията си Унгария изтъква десет основания.

33. Първите две основания са изведени от нарушение на член 78, параграф 3 ДФЕС, поради това че тази разпоредба не предоставя на Съвета подходящо правно основание за приемане на мерки, които се отклоняват по обвързващ начин от разпоредбите на законодателен акт, които са приложими за период от 24 месеца, а в определени случаи дори от 36 месеца, и чиито последици надхвърлят този период, което противоречало на понятието „временни мерки“.

34. Третото до шестото основание са изведени от съществено процесуално нарушение, поради това че, първо, като е приел обжалваното решение, Съветът е нарушил разпоредбите на член 293, параграф 1 ДФЕС, отклонявайки се от предложението на Комисията, без да гласува единодушно (трето основание), второ, обжалваното решение установява изключение от разпоредбите на законодателен акт и съставлява по своето съдържание законодателен акт, поради което за целта на приемането му — дори да се предположи, че то е било възможно на основание на член 78, параграф 3 ДФЕС — е трябвало да се спази правото на националните парламенти да изразяват становище по законодателните актове, предвидено в Протоколи (№ 1) и (№ 2) (четвърто основание), трето, след извършена консултация с Парламента Съветът е изменил съществено текста на предложението и не го е внесъл за нова консултация с Парламента по този въпрос (пето основание), и четвърто — към момента на приемането на обжалваното решение от Съвета не са били достъпни текстовете на предложението за решение на официалните езици на Съюза (шесто основание).

35. Седмото основание е изведено от нарушение на член 68 ДФЕС и на заключенията на Европейския съвет от 25 и 26 юни 2015 г. ( 19 ).

36. Осмото основание е изведено от нарушение на принципите на правна сигурност и нормативна яснота, тъй като обжалваното решение не обяснява в редица аспекти как трябва да се прилагат неговите разпоредби, нито как същите се съотнасят към разпоредбите на Регламент „Дъблин III“.

37. Деветото основание е изведено от нарушение на принципите на необходимост и на пропорционалност, поради това че, тъй като Унгария не фигурира сред държавите членки — бенефициери по временния механизъм за преместване, не било обосновано обжалваното решение да предвижда преместването на 120000 лица, търсещи международна закрила.

38. Десетото основание, предявено при условията на евентуалност, е изведено от нарушение на принципа на пропорционалност и на член 78, параграф 3 ДФЕС, що се отнася до Унгария, тъй като, макар да е признато, че тя е държава членка, на чиято територия са влезли незаконно и са подали молби за международна закрила голям брой мигранти, с обжалваното решение ѝ се налагат задължителни квоти в положение на държава членка на преместване.

III. Моята преценка

A. Предварителни бележки

39. Като се има предвид, че правното основание на акта определя процедурите, които трябва да се следват за приемането му ( 20 ), на първо място, трябва да се разгледат основанията, изведени от това, че член 78, параграф 3 ДФЕС е неподходящ за правно основание за приемането на обжалваното решение. На второ място, ще разгледам основанията, изведени от съществено процесуално нарушение, за което се твърди, че е извършено при приемането на това решение, и на трето място — основанията по същество.

40. Освен това в рамките на тези три части най-напред ще бъдат разгледани основанията на Словашката република и на Унгария, които изцяло или частично се припокриват, след което, при необходимост — онези, присъщи за всеки от жалбоподателите.

B. По основанията, изведени от това, че член 78, параграф 3 ДФЕС е неподходящо правно основание за приемането на обжалваното решение

41. Словашката република (второ и пето основание) и Унгария (първо и второ основание) оспорват, че член 78, параграф 3 ДФЕС може да представлява подходящо правно основание за приемане на обжалваното решение.

42. Съществува обаче разлика между защитаваните от тези две държави членки позиции. Всъщност, докато Унгария признава, че Италианската република и Република Гърция се намират в „извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни“, по смисъла на член 78, параграф 3 ДФЕС към момента на приемането на обжалваното решение, но същевременно оспорва, че то е подходящата мярка в отговор на тази ситуация, то Словашката република поддържа, че такава извънредна ситуация по смисъла на тази разпоредба не съществува (втората част от петото основание).

43. За да оспорят избора на правното основание на обжалваното решение, тези две държави членки поддържат, на първо място, че макар да е било прието съгласно незаконодателна процедура и поради това да представлява незаконодателен акт, то все пак трябва да бъде квалифицирано като законодателен акт поради своето съдържание, тъй като внасяло промени в законодателни актове. Член 78, параграф 3 ДФЕС обаче не позволявал приемането на законодателни актове.

44. На второ място, Словашката република и Унгария оспорват временния характер на обжалваното решение.

45. На трето място, Словашката република, за разлика от Унгария, поддържа, че член 78, параграф 3 ДФЕС не предоставя подходящо правно основание за приемането на обжалваното решение, тъй като условието за наличието на „извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни“, не е било изпълнено.

1. По второто основание на Словашката република и по първото основание на Унгария, изведени от законодателния характер на обжалваното решение

46. Словашката република и Унгария изтъкват, че макар да е прието съгласно незаконодателната процедура и поради това формално да представлява незаконодателен акт, обжалваното решение трябва все пак да бъде квалифицирано като законодателен акт по своето съдържание и последици, тъй като внася промени — освен това по основен начин — в няколко законодателни акта от правото на Съюза. Член 78, параграф 3 ДФЕС обаче не предоставял подходящо правно основание за приемането на законодателни мерки, тъй като в него по никакъв начин не се указва, че взетите въз основа на него мерки трябва да бъдат приети в рамките на законодателна процедура.

47. Както изрично се потвърждавало от съображение 23 от обжалваното решение, то предвиждало дерогация от няколко законодателни акта от правото на Съюза. Макар обжалваното решение да характеризира тези изменения като обикновени дерогации, разграничението между дерогация и изменение било изкуствено, защото на практика последиците от дерогация и от изменение били идентични, тъй като и в двата случая се изключва прилагането на нормативна разпоредба, поради което фактически се засяга нейната ефективност.

48. Словашката република поддържа по-точно, че Съветът е нарушил член 78, параграф 3 ДФЕС, тъй като обжалваното решение води до дерогация от съдържащите се в законодателни актове разпоредби, и че такива изменения могат да бъдат извършвани единствено със законодателен акт. Член 78, параграф 3 ДФЕС обаче, в който не се упоменава нито обикновената, нито специалната законодателна процедура, не позволявал приемането на законодателни актове. От това следвало, че формата на обжалваното решение не съответства на съдържанието му.

49. Поради това с приемането на обжалваното решение на основание член 78, параграф 3 ДФЕС Съветът не само е нарушил тази разпоредба, но също така е накърнил правата на националните парламенти и на Парламента. Както първите, така и вторият трябвало по силата на първичното право да участват в измененията на законодателните актове, от които Съветът е предвидил дерогация в обжалваното решение. Всъщност Словашката република изтъква, че тези актове са приети съгласно обикновената законодателна процедура.

50. Словашката република следователно счита, че с приемането на обжалваното решение Съветът е нарушил не само член 78, параграф 3 ДФЕС, но и член 10, параграфи 1 и 2 ДЕС, член 13, параграф 2 ДЕС, членове 3 и 4 от Протокол (№ 1) и членове 6 и 7 от Протокол (№ 2), както и принципите на правната сигурност, на представителна демокрация и на институционално равновесие.

51. Унгария споделя схващането на Словашката република, че правен акт, приет на основание член 78, параграф 3 ДФЕС, който по силата на прочит a contrario на член 289, параграфи 2 и 3 ДФЕС не представлява законодателен акт, не може да измени по обвързващ начин, дори и временно, влезли в сила законодателни актове, приети в рамките на обикновени или специални законодателни процедури, какъвто е Регламент „Дъблин III“. По своето съдържание обжалваното решение несъмнено било законодателен акт. Тъй като предвиждало дерогация от разпоредбите на Регламент „Дъблин III“, то не можело да бъде прието на основание член 78, параграф 3 ДФЕС, който, тъй като предоставя на Съвета правомощието да приема актове единствено в рамките на незаконодателна процедура, го оправомощавал да приема само незаконодателни актове.

52. Според Унгария член 78, параграф 3 ДФЕС можел да служи като правно основание най-много за приемането на допълнителни мерки към законодателни актове, приети на основание член 78, параграф 2 ДФЕС, но в съответствие с тях, или пък мерки, улесняващи тяхното привеждане в изпълнение с оглед на извънредната ситуация ( 21 ).

53. Унгария уточнява, че дори да се предположи, че Съдът приеме за възможно приемането на основание член 78, параграф 3 ДФЕС на акт, извършващ дерогация от законодателен акт, приет на основание на член 78, параграф 2 ДФЕС, такава дерогация не може да доведе до засягане на същността на подобен законодателен акт или до лишаване от смисъл на неговите основни разпоредби. Такъв обаче бил случаят с обжалваното решение, тъй като то изменя в частност най-съществения елемент на въпросния регламент, а именно обозначаването на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила. Така с обжалваното решение се въвеждала дерогация от разпоредбите на този регламент с мащаб, неприемлив в рамките на един незаконодателен акт. Това представлявало заобикаляне на обикновената законодателна процедура, предвидена в член 78, параграф 2 ДФЕС.

54. Накрая, в репликата и в отговора си на становищата при встъпване Унгария поддържа, като се позовава по аналогия на точки 151—161 от заключението на генералния адвокат Wathelet по дело Съвет/Front Polisario ( 22 ), че изискването за консултация с Парламента, както е предвидено в член 78, параграф 3 ДФЕС, може да се приеме като „участие“ на Парламента, по смисъла на член 289, параграф 2 ДФЕС, поради което се прилагала специалната законодателна процедура, и при това положение обжалваното решение трябвало да се квалифицира като законодателен акт.

55. Дори и в тази хипотеза обаче член 78, параграф 3 ДФЕС не оправомощавал Съвета да извършва дерогация от съществена разпоредба на законодателен акт, приет на основание член 78, параграф 2 ДФЕС.

56. Тези различни доводи не ми се струват убедителни. Според мен член 78, параграф 3 ДФЕС е можел да послужи за правно основание на незаконодателен акт, какъвто е обжалваното решение, който извършва дерогация временно и в граници, ясно ограничени до някои разпоредби на законодателни актове.

57. Ще започна с отговора на изтъкнатите от Унгария доводи на етапа на репликата ѝ ( 23 ), а именно че обжалваното решение може да се счита за законодателен акт, макар в член 78, параграф 3 ДФЕС да не се упоменава, че взетите на това основание мерки са такива съгласно специална законодателна процедура. В това отношение Унгария се позовава на констатацията, че в съответствие с изискваното по член 289, параграф 2 ДФЕС обжалваното решение е било прието от Съвета именно „с участието на Парламента“.

58. Струва ми се наложително да отговоря недвусмислено на този правен аспект, доколкото приемането на законодателен акт налага някои изисквания, които не се прилагат за приемането на незаконодателен акт. Имам предвид по-конкретно участието на националните парламенти съгласно членове 3 и 4 от Протокол (№ 1) и членове 6 и 7 от Протокол (№ 2), както и изискването, съгласно което заседанията на Съвета са публични при обсъждането и гласуването на даден проект на законодателен акт, произтичащо от член 16, параграф 8 ДЕС и от член 15, параграф 2 ДФЕС.

59. Типологията на нормативните инструменти на Съюза, произтичаща от Договора от Лисабон, за първи път въвежда разграничение между законодателните и незаконодателните актове въз основа преди всичко на органични и процедурни съображения ( 24 ).

60. Член 289, параграф 3 ДФЕС определя категорията на „законодателните актове“ като обхващаща „[п]равните актове, приети по законодателна процедура“. „Законодателната процедура“ се състои или в „обикновена законодателна процедура“, или в „специална законодателна процедура“. Според член 289, параграф 1 ДФЕС това, което характеризира обикновената законодателна процедура, е съвместното приемане на законодателен акт от Парламента и Съвета по предложение на Комисията.

61. Съгласно член 289, параграф 2 ДФЕС специална законодателна процедура е тази, която „[в] специфичните случаи, предвидени в Договорите“, се състои в „приемането на регламент, директива или решение от Европейския парламент с участието на Съвета, или от Съвета с участието на Европейския парламент“ ( 25 ). Следователно специалната законодателна процедура се характеризира с това, че тя свързва в различни степени Съвета и Парламента с приемането на акт на Съюза.

62. В повечето от случаите, в които е предвидена специална законодателна процедура, подобен акт трябва да бъде приет от Съвета, действащ с единодушие след одобрение от Парламента ( 26 ) или пък по-често, след консултация с него ( 27 ). В някои случаи Парламентът е този, който трябва да приеме акта с одобрението на Съвета ( 28 ).

63. От тези разпоредби следва, че авторите на Договора са възприели чисто формален подход ( 29 ), според който законодателните актове се квалифицират като такива, ако са приети по обикновената или по специална законодателна процедура.

64. Затова не е уместно да се търси начин, както предлагат жалбоподателите, обжалваното решение да се квалифицира като законодателен акт с оглед на неговото съдържание.

65. Изложените от Унгария доводи поставят въпроса дали е необходимо разпоредба на Договора изрично да посочва, че позволява приемането на акт съгласно специална законодателна процедура, за да се приеме, че той представлява законодателен акт.

66. Според мен се налага утвърдителен отговор, за да се осигури достатъчна степен на увереност и на правна сигурност за въведеното от авторите на Договора класифициране на актовете на Съюза.

67. В това отношение се налага изводът, че Договорът съдържа множество разпоредби, предвиждащи приемането на актове на Съюза, в които изрично се упоменава, че това приемане се извършва по „специална законодателна процедура“, при това независимо че условията и редът за тази процедура може да се различават с оглед на естеството и степента на участие на Съвета и на Парламента. Полезното действие на такова упоменаване е да се уточни, че независимо какви са условията и редът на съответната процедура, тя действително е „законодателна процедура“, поради което ще приключи с приемането на законодателен акт. Изискването на това упоменаване произтича и от самия текст на член 289, параграф 2 ДФЕС, според който специална законодателна процедура се прилага единствено „[в] специфичните случаи, предвидени в Договорите“.

68. За сметка на това процедурите, които се провеждат подобно на специални законодателни процедури, но не са изрично квалифицирани като такива в Договора, трябва да се считат за незаконодателни, поради което ще приключат с приемането на незаконодателни актове ( 30 ).

69. Действително е възможно да се приеме, че разграничаването между законодателните и незаконодателните актове, произтичащо от подобен „правен номинализъм“ ( 31 ), поражда проблеми с последователността ( 32 ) и че авторите на Договора не са довели докрай усилието за категоризиране на законодателния акт на Съюза ( 33 ).

70. Също толкова възможно е да се приеме — и именно това е решението, на което отдавам предпочитание — че авторите на Договора, напротив, възприемайки изключително формален подход по отношение на законодателния акт, са позволили в известна степен да се установят правните основания, оправомощаващи институциите на Съюза да приемат законодателни актове. При това положение непълнотата и дори според някои очевидната непоследователност в извършеното от авторите на Договора класифициране трябва да се разбира като последица от волята им да придадат на някои актове качеството на законодателен акт и да лишат други от него.

71. Този анализ на текста на разпоредбите на Договора с цел да се квалифицира или не акт на Съюза като законодателен, впрочем е в съответствие с констатацията на Съда, че „не процедурите определят правното основание на един акт, а правното основание на акта определя процедурите, които трябва да се следват за приемането му“ ( 34 ).

72. Именно защитаваното от мен тълкуване води до това на обжалваното решение да се отрече качеството на законодателен акт.

73. Всъщност е важно да се отбележи, че макар текстът на член 78, параграф 3 ДФЕС да предвижда приемането на мерки от Съвета, действащ след консултация с Парламента, в него не се споменава изрично, че такива мерки се вземат в рамките на специална законодателна процедура. Приемани в рамките на незаконодателна процедура, тези мерки имат, при прочит a contrario на член 289, параграф 3 ДФЕС, незаконодателен характер. В това отношение има отчетлив контраст спрямо член 78, параграф 2 ДФЕС, в който изрично се посочва, че приеманите на основание този член мерки се приемат посредством законодателна процедура, в случая обикновената законодателна процедура.

74. След като бе направено това уточнение, следва да отговоря на опасението, което е в центъра на изложените от Словашката република и Унгария доводи, тоест дали и в каква степен член 78, параграф 3 ДФЕС оправомощава Съвета да приеме незаконодателен акт, извършващ дерогация от разпоредби, съдържащи се в законодателни актове на Съюза.

75. Подобно на Съвета и встъпилите в негова подкрепа страни считам, че член 78, параграф 3 ДФЕС позволява приемането на мерки, които в отговор на ясно установена извънредна ситуация предвиждат дерогация с временен характер и по конкретни аспекти от законодателни актове в областта на убежището.

76. Предметът на тази разпоредба на Договора е именно да позволи на Съюза да реагира бързо и ефикасно на извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни. С оглед на факта, че член 78, параграф 2 ДФЕС обхваща различните аспекти на общата европейската система за убежище и че приетите въз основа на него мерки са законодателни актове, временните мерки, приети във връзка със същата система, на основание член 78, параграф 3 ДФЕС, неизбежно водят до временна дерогация от някои разпоредби на тези законодателни актове. Затова понятието „временни мерки“ по смисъла на член 78, параграф 3 ДФЕС не може — обратно на твърдяното от жалбоподателите — да се схваща като ограничаващо се до допълнителни мерки, с оперативен или финансов характер, освен ако не ограничават прекомерно приложното поле на това правно основание, и вследствие на това — и неговото полезно действие. Затова според мен понятието „временни мерки“ трябва да се тълкува широко, тъй като член 78, параграф 3 ДФЕС оправомощава Съвета да приема всички считани от него за необходими мерки за справяне с извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни.

77. За да могат мерките да се счетат за правилно основани на член 78, параграф 3 ДФЕС, е важно те да не целят да премахнат, заменят или изменят окончателно разпоредби, съдържащи се в законодателни актове, приети на основание член 78, параграф 2 ДФЕС.

78. Такъв със сигурност не е случаят с обжалваното решение, което по своето естество на временна мярка, предназначена да отговори на много конкретна извънредна ситуация, се ограничава до това да предвиди временни дерогации, в строго ограничени рамки, от няколко разпоредби на законодателни актове на Съюза. Следователно, обратно на твърдяното от жалбоподателите, подобни дерогации не могат да се разглеждат като изменящи въпросните актове по постоянен и общ начин.

79. В това отношение ще уточня, че съдържащите се в обжалваното решение дерогации се прилагат само за период от две години, че се отнасят единствено до ограничен брой от 120000 граждани на някои трети страни, подали молба за международна закрила в Италия или Гърция, имащи гражданство, предвидено в член 3, параграф 2 от обжалваното решение, които ще бъдат преместени от една от тези две държави членки и които са пристигнали или ще пристигнат в посочените държави членки тях между 24 март 2015 г. и 26 септември 2017 г.

80. Както посочва Съветът, след крайния срок на прилагане на обжалваното решение, тоест 26 септември 2017 г., действието на дерогациите автоматично ще изтече и общите правила отново ще започнат да се прилагат, без да е нужна каквато и да е намеса от страна на законодателя на Съюза.

81. Както посочих по-горе, тези конкретни и временни дерогации не могат да бъдат приравнени на трайно изменение на правилата по същество, съдържащи се в законодателни актове на Съюза в областта на убежището, което би могло да се осъществи единствено на основание член 78, параграф 2 ДФЕС.

82. Поради това според мен с приемането на обжалваното решение на основание член 78, параграф 3 ДФЕС не е имало заобикаляне на предвидената в член 78, параграф 2 ДФЕС обикновена законодателна процедура.

83. В това отношение следва да се изясни взаимовръзката, която съществува между тези две разпоредби на Договора.

84. Разглеждан във връзка с член 80 ДФЕС, член 78, параграф 3 ДФЕС представлява специфично правно основание за временните мерки, конкретизиращи принципа на солидарност в извънредни ситуации, характеризиращи се с внезапен приток на граждани от трети страни.

85. За предвидената в член 78, параграф 3 ДФЕС процедура е характерна неотложността, при която трябва да се действа в ситуация на криза. Именно това обосновава тя да не бъде приравнена с обикновената законодателна процедура.

86. Както посочва Съветът, всяка от предвидените в член 78, параграфи 2 и 3 ДФЕС мерки почива на самостоятелно правно основание в Договора и те се вписват в различни ситуации и цели, без да се определя йерархия между тях.

87. Следва да се наблегне на допълнителния характер на правните основания, съставляващи член 78, параграф 2, буква д) ДФЕС ( 35 ) и член 78, параграф 3 ДФЕС. Тяхното едновременно или последователно използване по-специално позволява на Съюза да действа ефективно в случай на миграционна криза. Тази взаимна допълняемост е илюстрирана с предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета от 9 септември 2015 г. за създаване на механизъм за преместване в кризисни ситуации и за изменение на Регламент „Дъблин III“.

88. В предложението си Комисията ясно излага кои са взаимодействията между, от една страна, съдържащите се в него мерки и от друга, схемите за преместване в извънредни ситуации въз основа на член 78, параграф 3 ДФЕС.

89. Както посочва Комисията, „[т]рябва да се прави разлика между предложението за създаване на механизъм за преместване в кризисни ситуации и предложенията, приети от [нея] въз основа на член 78, параграф 3 от ДФЕС в полза на определени държави, изправени пред внезапен приток на граждани на трети държави на тяхна територия“ ( 36 ). Комисията по-нататък уточнява, че „[д]окато мерките, предложени от [нея] въз основа на член 78, параграф 3 от ДФЕС, са временни, то с предложението за създаване на механизъм за преместване в кризисни ситуации се въвежда метод за определяне — в рамките на ограничен период при кризисни ситуации — на държавата членка, компетентна за разглеждането на молби за международна закрила, подадени в държава членка, която се намира в кризисна ситуация, с оглед на това да се гарантира по-справедливо разпределение на кандидатите между държавите членки в подобни ситуации и по този начин да се улесни функционирането на системата от Дъблин в периоди на криза“ ( 37 ).

90. Следователно в последния случай и за разлика от предвиденото в обжалваното решение става въпрос за постоянна система, въвеждаща метод за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молби за международна закрила, подадени в държава членка, която се намира в кризисна ситуация. Тази постоянна система е с общо приложение в смисъл, че прилагането ѝ не е насочено към определени държави членки, изпитващи към настоящия момент кризисна ситуация, а от нея може да се възползва всяка държава членка, която би се намирала в такава ситуация.

91. Условията за задействане на механизма за преместване са предвидени в предложението за регламент. Както Комисията посочва в него, държавата членка бенефициер трябва „да се намира в кризисна ситуация, при която прилагането на Регламента [„Дъблин III“] е застрашено поради извънреден натиск, характеризиращ се с голям и непропорционален приток на граждани на трети държави или лица без гражданство, който значително натоварва системата за убежище на въпросната държава членка“ ( 38 ).

92. Допълняемостта между взетите на основание на член 78, параграф 2, буква д) ДФЕС мерки и тези, приети по член 78, параграф 3 ДФЕС, се обяснява от Комисията и по следния начин: „[с]ъздаването на механизъм за преместване в кризисни ситуации не засяга възможността Съветът да приеме, по предложение на Комисията, временни мерки в полза на държава членка, намираща се в извънредната ситуация, посочена в член 78, параграф 3 […] ДФЕС. Приемането на извънредни мерки въз основа на член 78, параграф 3 […] ДФЕС ще продължи да се прилага в изключителни ситуации, налагащи спешно реагиране, което евентуално включва по-широкообхватна миграционна подкрепа, в случаите, в които не са изпълнени условията за използване на механизма за преместване в кризисни ситуации“ ( 39 ).

93. Колкото до възприетото правно основание, в предложението си Комисията посочва, че с него „се изменя Регламент [„Дъблин III“] и поради това то следва да бъде прието на същото правно основание, а именно член 78, параграф 2, буква д) […] ДФЕС, в съответствие с обикновената законодателна процедура“ ( 40 ). С предложението за регламент всъщност се изменя Регламент „Дъблин III“, като в него се добавя раздел VII, озаглавен „Механизъм за преместване в кризисни ситуации“. Доколкото с него се изменя въпросният регламент, това предложение правилно е основано на член 78, параграф 2, буква д) ДФЕС, и съответно — подчинено на обикновената законодателна процедура.

94. Освен това Комисията уточнява, че „[м]еханизмът за преместване в кризисни ситуации, предвиден в настоящото предложение, включва постоянни дерогации, влизащи в действие в конкретни кризисни ситуации в полза на определени държави членки, и по-специално от принципа, посочен в член 3, параграф 1 от Регламент [„Дъблин III“], съгласно който молбите за международна закрила се разглеждат от държавата членка, за която критериите, предвидени в глава III, сочат, че е компетентна за това. На мястото на този принцип с предложението се въвежда — за ясно определени кризисни обстоятелства — задължителен коефициент на разпределение за определяне на компетентността за разглеждане на молбите“ ( 41 ).

95. Общото между обжалваното решение и предложението за регламент е, че дават на Съюза инструментите, с които да може да се отговори на миграционни кризисни ситуации. Въпреки това, докато първото, в качеството си на приета на основание член 78, параграф 3 ДФЕС мярка, е с временен характер и е насочено към държавите членки, намиращи се в извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни, с второто се въвежда механизъм за преместване с неопределена продължителност, който не е ограничен до предварително определен ограничен брой граждани на трети страни и който не определя предварително една или няколко държави членки като бенефициери по този механизъм.

96. От тези елементи следва, че докато член 78, параграф 3 ДФЕС представлява правното основание, позволяващо на Съюза да отговори временно и извънредно на внезапен приток на граждани на трети страни, член 78, параграф 2, буква д) ДФЕС позволява на Съюза да се предостави рамка, предназначена да отговори по постоянен и общ начин на структурен проблем, а именно непригодния характер на член 3, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ в случай на внезапен миграционен натиск върху разположените на първа линия държави членки.

97. От гореизложените съображения следва, че според мен член 78, параграф 3 ДФЕС може да служи за правно основание на временни мерки като съдържащите се в обжалваното решение, които са предназначени да отговорят на извънредна ситуация, дори и да съдържат дерогации от конкретни разпоредби на законодателни актове на Съюза, стига тези дерогации да са строго ограничени от материална и времева гледна точка.

98. Следователно второто основание на Словашката република и първото основание на Унгария трябва да бъдат отхвърлени по същество.

2. По първата част от петото основание на Словашката република и по второто основание на Унгария, изведени от липсата на временен характер на обжалваното решение

99. Словашката република и Унгария поддържат, че член 78, параграф 3 ДФЕС не предоставя правно основание, подходящо за приемането на обжалваното решение, тъй като то не е с временен характер, обратно на изискваното от въпросната разпоредба.

100. Според член 13, параграфи 1 и 2 от обжалваното решение то е приложимо от 25 септември 2015 г. до 26 септември 2017 г., тоест за период от 24 месеца. Освен това член 13, параграф 3 от решението предвижда, че то се прилага спрямо лица, пристигащи на територията на Италианската република и Република Гърция за този период, както и за кандидатите за международна закрила, които са пристигнали на територията на тези държави членки от 24 март 2015 г. нататък.

101. От тези разпоредби следва, че времевото приложно поле на обжалваното решение е точно ограничено. То недвусмислено предвижда механизъм за извънредни ситуации с определен срок, така че според мен временният му характер не може да бъде оспорен.

102. Тъй като в член 78, параграф 3 ДФЕС вече не се споменава максимален срок от шест месеца, обратно на случая по член 64, параграф 2 от Договора за ЕО, от това следва да се заключи, че временните мерки, приети на въпросното основание, могат да са с по-голяма продължителност.

103. Противно на поддържаното от Словашката република и Унгария, обстоятелството, че последиците от обжалваното решение може — посредством трайните връзки, които са в състояние да обвържат кандидатите за международна закрила и държавите членки на преместване — да продължат да се усещат след споменатия в решението период, според мен е ирелевантно. Подобно действие в повече или по-малко дългосрочен план всъщност е присъщо на международната закрила, която може да се получи в държавата членка на преместване. Ако се следваше защитаваната от Словашката република и Унгария теза, на основание член 78, параграф 3 ДФЕС не би могъл да се въведе никакъв механизъм за преместване.

104. Освен това, тъй като член 78, параграф 3 ДФЕС не определя точен срок, а предвижда единствено приемане на временни мерки, считам, че Съветът е можел, без да нарушава тази разпоредба и без да превишава предоставената му с нея свобода на преценка, да въведе временен механизъм за преместване с продължителност на прилагане от 24 месеца. В това отношение следва да се отбележи изразената от Комисията загриженост в предложението ѝ за решение, според което продължителността на временните мерки „не трябва да бъде твърде кратка, за да се гарантира, че предприетите мерки имат реално въздействие на практика и предоставят действителна подкрепа на [Италианската република и Република Гърция] […] за справянето с притока на мигранти“ ( 42 ). Освен това изборът на продължителност на прилагане от 24 месеца се обосновава и с оглед на предвидимата продължителност, необходима за подготовката изпълнението във всички държави членки на процедурата на преместване, което е от още по-голямо значение, ако се отчете, както Република Гърция правилно подчертава в съдебното заседание, безпрецедентният характер на тази процедура.

105. По-нататък, изложеният от Словашката република и Унгария довод, че продължителността и последиците от приета на основание член 78, параграф 3 ДФЕС мярка не могат да надхвърлят срока, необходим за приемането на законодателен акт, основан на член 78, параграф 2 ДФЕС, не намира никаква подкрепа в текста на тези две разпоредби. Освен това, доколкото е невъзможно предварително да се определи продължителността на периода, необходим за приемането на законодателен акт, въвеждащ постоянен механизъм за преместване на основание член 78, параграф 2 ДФЕС, защитаваната от Словашката република и Унгария теза ми се струва практически невъзможна за осъществяване. Тази неяснота може да бъде илюстрирана с факта, че предложението за регламент за въвеждане на постоянен механизъм на преместване — при положение че е представено на 9 септември 2015 г., тоест същия ден като предложението, довело до приемане на обжалваното решение — все още не е прието и че е невъзможно да се знае със сигурност дали ще бъде прието преди 26 септември 2017 г. — датата на изтичане на срока на обжалваното решение, а дори и на по-късна дата.

106. Останалите изложени от Словашката република и Унгария доводи не са в състояние да променят преценката ми. Така фактът, че обжалваното решение може да претърпи адаптиране в зависимост от обстоятелствата, не е в противоречие с временния му характер, нито пък с възможността за удължаване на срока с максимален период от дванадесет месеца, предвидена в член 4, параграф 5 от обжалваното решение ( 43 ).

107. От изложените по-горе съображения следва, че първата част от петото основание на Словашката република и второто основание на Унгария трябва да бъдат отхвърлени по същество.

3. По втората част от петото основание на Словашката република, изведено от това, че обжалваното решение не отговаря на условията за прилагане на член 78, параграф 3 ДФЕС

108. Словашката република оспорва в три отношения факта, че обжалваното решение спазва условието за прилагане на член 78, параграф 3 ДФЕС държавата членка — бенефициер на временните мерки да се намира „в извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни“.

109. На първо място, според Словашката република притокът на граждани на трети страни в Италия и Гърция към момента на приемане на обжалваното решение или непосредствено преди неговото приемане е бил разумно предвидим, поради което не може да се квалифицира като „внезапен“. Всъщност статистическите данни за 2013—2014 г. и за първите месеци на 2015 г. показвали, че броят на насочващите се към Италия и Гърция граждани на трети страни се е повишавал постоянно и че още от интервала 2013—2014 г. това увеличение е било значително. Освен това, що се отнася до Италия, актуалните данни за 2015 г. показвали по-скоро спад на броя на мигрантите през годините.

110. Този довод според мен не може да се възприеме.

111. Най-напред ще отбележа, в общ план, като се позова на „Annual brief 2015“ на Frontex, че през 2015 г. броят на незаконните влизания на граждани на трети страни през външните граници на Съюза е достигнал повече от 1,8 млн., докато през 2014 г. този брой е бил 285532, т.е. повишение от 546 %. В качеството си на основни входни точки на тези граждани в Съюза Гърция и Италия са били изложени на особено интензивен миграционен натиск.

112. Член 78, параграф 3 ДФЕС предлага специфично правно основание за отговор на извънредните ситуации в миграционната област, пред които са изправени една или няколко държави членки, като предвижда приемането на временни мерки, които, както Комисията изтъква в предложението си за решение, имат „изключителен характер“, в смисъл, че „[т]е могат да бъдат задействани само когато е надхвърлен определен праг на неотложност и сериозност на проблемите, възникнали в системата(ите) за убежище на държавата(ите) членка(и) поради внезапен приток на граждани на трети държави“ ( 44 ).

113. Както Съветът и встъпилите страни, представили становища в негова подкрепа, ще отбележа, че масовият мащаб на увеличението на притока на мигранти от трети страни през 2015 г., и по-специално през юли и август на същата година, представлява обективен факт, отразен в данните на Frontex, споменати в съображение 13 от обжалваното решение. В тези данни по отношение на Италия се посочват 42356 незаконни преминавания на границите през юли и август 2015 г., тоест увеличение с 20 % спрямо май и юни 2015 г. Колкото до Гърция, това число достига 137000 през юли и август 2015 г., тоест увеличение с 250 %.

114. Както е видно от съображение 13 от обжалваното решение, Съветът отчита факта, че на голяма част от тези мигранти, с оглед на тяхното гражданство, може да бъде предоставена международна закрила.

115. Освен това от съображение 14 от обжалваното решение е видно, че според данните на Евростат и на Европейската служба за подкрепа в областта на убежището (EASO) между януари и юли 2015 г. се наблюдава силно увеличение на броя на лицата, подали молба за международна закрила в Италия и Гърция, което изцяло потвърждава констатацията за експоненциално нарастване на натиска, упражняван върху системите за убежище на Италианската република и Република Гърция.

116. Ще добавя, че видно от съображение 16 от обжалваното решение, Съветът е отчел и факта, че е твърде вероятно засягащата Италианската република и Република Гърция извънредна ситуация да продължи да съществува поради нестабилността и конфликтите в непосредствено съседство с тези две държави членки. Установяването на постоянен натиск върху системите за убежище на Италианската република и Република Гърция, допринасящо за непрекъснатото им отслабване, е създало още по-голяма необходимост Съюзът да приеме незабавен отговор под формата на временни мерки, взети на основание на член 78, параграф 3 ДФЕС, при настъпването на извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни в тези държави членки ( 45 ).

117. Следователно внезапният характер на притока на граждани на трети страни произтича от обективни данни. Те показват явление на бързо увеличаване на броя на пристигналите граждани на трети страни в Италия и Гърция в кратък интервал от време. Невъзможността на тези две държави членки да противостоят на това явление характеризира наличието на извънредна ситуация, справянето с която е предмет на обжалваното решение.

118. Независимо дали въпросният приток на граждани на трети страни е бил предвидим или не, важното, за да се обоснове прибягването до член 78, параграф 3 ДФЕС, е, че подобен приток поради своята бързина и мащаби е породил необходимост от незабавна реакция на Съюза чрез приемането на временни мерки с цел облекчаване на значителния натиск, упражняван тогава върху италианската и гръцката система за убежище, както е посочено в съображение 26 от обжалваното решение.

119. Няма особено значение и това, че тенденцията към увеличаване на броя на гражданите на трети страни, пристигнали незаконно в Италия и Гърция, е възникнала преди 2015 г. Както посочих по-горе, от значение е констатацията за внезапно нарастване на този брой, както е видно от цитираните по-горе обективни данни, чиято точност не се оспорва от жалбоподателите.

120. На второ място, Словашката република поддържа, че член 78, параграф 3 ДФЕС предполага държавата членка да се намира в извънредна ситуация, дължаща се именно на внезапен приток на граждани на трети страни, което произтичало от употребата на термина „характеризираща се“. Словашката република обаче отбелязва, че поне в случая с Република Гърция тази причинно-следствена връзка изглежда не съществува. Всъщност било доказано, че гръцката (и италианската) система за убежище и за миграция отдавна са изправени пред значителни проблеми без пряка причинно-следствена връзка с миграционното явление, характерно за периода, в който е прието обжалваното решение.

121. Според мен този довод трябва да бъде отхвърлен.

122. Несъмнено, както отбелязва Съветът, е налице различие между текстовете на различните езици на член 78, параграф 3 ДФЕС, тъй като в петнадесет текста е използвана думата „характеризираща се“, а в девет се съдържа думата „причинена“. И в двата случая обаче е изразено условието да съществува тясна връзка между извънредната ситуация, изискваща приемането на временни мерки, и внезапния приток на граждани на трети страни. Както обаче е видно от съображения 13 и 26 от обжалваното решение, именно внезапният приток на граждани на трети страни през 2015 г., и по-конкретно през юли и август 2015 г., е допринесъл за упражняването на непоносима тежест върху италианската и гръцката система за убежище, характерна за извънредна ситуация.

123. В това отношение няма значение, че италианската и гръцката система за убежище още преди това са били отслабени. Както Съветът правилно отбелязва, по всяка вероятност силният натиск, който са понесли италианската и гръцката система за убежище, е могъл да засегне тежко която и да е система за убежище, дори и такава, която не изпитва структурни слабости.

124. На трето място, според Словашката република обжалваното решение не е могло да бъде прието на основание член 78, параграф 3 ДФЕС, тъй като имало за цел да разреши не съществуваща или непосредствено предстояща извънредна ситуация, засягаща Италианската република и Република Гърция, а поне частично — бъдещи хипотетични ситуации, чието настъпване е било невъзможно да се потвърди с достатъчна вероятност по време на приемането на обжалваното решение.

125. Словашката република счита, че периодът на прилагане от две и дори три години на обжалваното решение е твърде дълъг, за да може да се твърди, че в рамките на целия този период приетите мерки ще отговарят на извънредната, текуща или непосредствено предстояща ситуация, засягаща Италианската република и Република Гърция. Така в този период извънредната ситуация можело вече да не съществува в тези държави членки. Освен това механизмът за преместване на резерва от допълнителни 54000 души, предвидена в член 4, параграф 3 от обжалваното решение, разглеждан във връзка с член 4, параграф 1, буква в) от него, имал за цел да отговори на изцяло хипотетични положения в други държави членки.

126. Република Полша поддържа тази гледна точка, като твърди, че член 78, параграф 3 ДФЕС се отнася до вече съществуваща и текуща кризисна ситуация, изискваща приемането на незабавни коригиращи мерки, а не както в обжалваното решение, до кризисни ситуации, които могат да настъпят в бъдеще, но чиято поява, естество и мащаб са несигурни или трудно предвидими.

127. За разлика от Словашката република и Република Полша аз смятам, че фактът, че обжалваното решение се отнася до бъдещи събития или ситуации, по никакъв начин не води до несъвместимост с член 78, параграф 3 ДФЕС.

128. Всъщност ще припомня, че видно от съображения 13 и 26 от обжалваното решение, приемането му е мотивирано преди всичко от необходимостта да се отговори на извънредна ситуация, проявила се особено през юли и август 2015 г. в Италия и Гърция. Обстоятелството, че обжалваното решение съдържа множество разпоредби, позволяващи адаптирането му към развитието на тази ситуация, не трябва да прикрива факта, че предназначението на въпросното решение е да разреши проблем, породен преди неговото приемане.

129. При всички положения считам, че член 78, параграф 3 ДФЕС допуска обжалваното решение да съдържа множество разпоредби, позволяващи адаптирането му към промените в миграционните потоци. Тази разпоредба предоставя на Съвета широка свобода на преценка при избора на мерките, които трябва да бъдат взети, за да се отговори по подходящ начин на извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни. Тъй като такава извънредна ситуация може да продължи да съществува, да се променя и да засегне други държави членки, Съветът с право предвижда възможността да пригоди действията си и по-конкретно характеристиките, условията и реда за прилагане на временния механизъм за преместване.

130. Така необходимостта да се отговори на извънредна ситуация посредством временни мерки, изразяваща се в установеното по член 78, параграф 3 ДФЕС правно основание, не изключва нито адаптирането на мярка, каквато е обжалваното решение, към промяната на ситуацията, нито приемането от страна на Съвета на актове за изпълнение. Да се действа в отговор на спешността, не изключва променливия и адаптиран характер на отговора, стига той да остане временен.

131. От тази гледна точка следователно са напълно съвместими с член 78, параграф 3 ДФЕС разпоредби като член 1, параграф 2, втора алинея и член 4, параграф 3 от обжалваното решение, в които се предвижда възможността Комисията да представи предложения на Съвета, ако счете, че адаптиране на механизма за преместване е обосновано поради факта, че ситуацията на място се променя или че държава членка е изправена пред извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни поради рязка промяна на миграционните потоци.

132. Съветът също така е можел, без това да засяга законосъобразността на обжалваното решение, да възпроизведе в член 9, първо изречение от него условията, при които могат да бъдат взети временни мерки, отделни от обжалваното решение, на основание член 78, параграф 3 ДФЕС, както и последствията, които могат да произтекат от тях с оглед на прилагането му.

133. Накрая, както Съветът правилно отбелязва, това, че в обжалваното решение се предвижда приемането на актове за изпълнение ( 46 ) и тяхното приемане се обуславя от бъдещи събития или ситуации, не може да го опорочи с незаконосъобразност. Всъщност, както е видно от съображение 28 от него, упражняването на такива правомощия за изпълнение от страна на Съвета е необходимо, за да се позволи бързото адаптиране на временния механизъм за преместване към ситуации, които се развиват бързо.

134. Поради това втората част от петото основание на Словашката република не може да се уважи по същество.

135. От гореизложените съображения следва, че всички повдигнати от Словашката република и Унгария основания, изведени от неуместността на член 78, параграф 3 ДФЕС като правно основание за приемане на обжалваното решение, трябва да бъдат отхвърлени по същество.

C. По основанията във връзка с редовността на процедурата за приемане на обжалваното решение, изведени от съществено процесуално нарушение

1. По първото основание на Словашката република и по седмото основание на Унгария, изведени от нарушение на член 68 ДФЕС

136. Словашката република и Унгария поддържат, че тъй като обжалваното решение превишава насоките, определени от Европейския съвет в неговите заключения от 25 и 26 юни 2015 г., съгласно които решението за разпределение на преместените лица трябва да бъде взето „с консенсус“ и „като се отчете конкретното положение на държавите членки“ ( 47 ), Съветът не е спазил член 68 ДФЕС и е извършил съществено процесуално нарушение.

137. Съгласно член 15, параграф 1 ДЕС „Европейският съвет дава на Съюза необходимия тласък за неговото развитие и определя неговите общи политически насоки и приоритети. Той не изпълнява законодателни функции“.

138. По силата на член 68 ДФЕС „Европейският съвет определя стратегическите насоки на законодателното и оперативно планиране в пространството на свобода, сигурност и правосъдие“.

139. Ще отбележа, че макар в заключенията на Европейския съвет от 25 и 26 юни 2015 г. действително да се съдържа разпоредба, предвиждаща, че държавите членки трябва да вземат решение „с консенсус“ относно разпределението на лицата, очевидно имащи нужда от международна закрила, и то „като се отчете конкретното положение на държавите членки“ ( 48 ), тази разпоредба се отнася до временното и изключително преместване за две години, от Италия и Гърция, на 40000 души. Тази мярка за преместване на 40000 души обаче е предмет на Решение 2015/1523, което следователно отговаря точно на формулираните от Европейския съвет въпроси.

140. Според Словашката република и Унгария нова извънредна мярка за преместване, каквато е тази, предвидена в обжалваното решение, не може да се предложи, нито a fortiori да се приеме, без Европейският съвет преди това да изрази позиция в този смисъл.

141. Така Словашката република счита, че с приемането на обжалваното решение, без мандатът, произтичащ от заключенията на Европейския съвет от 25 и 26 юни 2015 г., да е бил изменен или разширен, Съветът е иззел функциите и правомощията на Европейския съвет. Следователно той нарушил член 68 ДФЕС и член 13, параграф 2 ДЕС, както и принципа на институционално равновесие. По-нататък, според Унгария член 15 ДЕС трябвало да се тълкува в смисъл, че заключенията на Европейския съвет са задължителни за институциите на Съюза.

142. По силата на член 13, параграф 2 ДЕС „[в]сяка институция действа в кръга на правомощията, които са ѝ предоставени с Договорите, в съответствие с процедурите, условията и целите, предвидени в тях“. Тази разпоредба отразява принципа на институционално равновесие, характеризиращ институционалната структура на Съюза, който предполага, че всяка институция упражнява своите правомощия при зачитане на правомощията на останалите институции ( 49 ).

143. Според мен нито Комисията, нито Съветът са превишили предоставените им с член 78, параграф 3 ДФЕС правомощия, съответно предлагайки и впоследствие приемайки обжалваното решение.

144. По-специално, заключенията на Европейския съвет от 25 и 26 юни 2015 г. не могат да имат за последица да забранят на Комисията да предложи, и впоследствие на Съвета — да приеме допълваща Решение 2015/1523 временна и обвързваща система за преместване на кандидати за международна закрила.

145. В това отношение ще припомня, че временните мерки, които могат да бъдат приемани от Съвета на основание член 78, параграф 3 ДФЕС, се приемат по предложение на Комисията. Това правомощие за инициатива, признато по общ начин на Комисията с член 17, параграф 2 ДЕС, би могло да се оспори, ако се допусне, че е обусловено от предварителното приемане на заключения от Европейския съвет. Това е вярно в още по-голяма степен, когато разпоредба на Договора, каквато е член 78, параграф 3 ДФЕС, предоставя на Комисията правомощието да предлага незабавен отговор на Съюза по отношение на извънредна ситуация. На основание на своето правомощие за инициатива Комисията, която съгласно член 17, параграф 1 ДЕС „допринася за общия интерес на Съюза и предприема подходящи инициативи в тази насока“, следва да може да определи и предмета, целта и съдържанието на своето предложение ( 50 ).

146. Както по същество посочват Италианската република и Великото херцогство Люксембург, обжалваното решение отговаря на нова извънредна ситуация, настъпила през юли и август 2015 г. Приемането на временен механизъм за преместване на 120000 кандидати за международна закрила, на основание член 78, параграф 3 ДФЕС, не изисква той да бъде точно и предварително посочен в заключенията на Европейския съвет. Освен че такова изискване не произтича от текста на тази разпоредба, то би имало за последица да заличи способността за отговор, която институциите на Съюза трябва да покажат, когато държави членки са изправени пред извънредна ситуация.

147. Освен това на заключенията на Европейския съвет от 25 и 26 юни 2015 г. следва да не се придават последици, надхвърлящи приемането на мерки, чийто предмет е именно тяхно продължение, като Решение 2015/1523, отнасящо се до доброволното преместване на 40000 души.

148. При всички положения, дори да се приеме, че Решение 2015/1523 не е изчерпало предписанията, съдържащи се в заключенията на Европейския съвет от 25 и 26 юни 2015 г., в предприетите от Комисията и Съвета действия на основание член 78, параграф 3 ДФЕС с оглед на приемането на обжалваното решение не виждам никакво принципно противоречие с насоките, определени от Европейския съвет в неговите заключения от 25 и 26 юни 2015 г.

149. Всъщност в точка 2 от заключенията си Европейският съвет заявява, че следва да се придвижи работата „вследствие на изготвената от Комисията европейска програма за миграция“. Тази програма предвижда задействането на извънредния механизъм, предвиден в член 78, параграф 3 ДФЕС. Освен това в точка 3 от тези заключения Европейският съвет призовава за разгръщането на „по-мащабни усилия […] с цел по-успешно овладяване на нарастващите потоци от незаконни мигранти“, по-специално чрез развиване на измерението, свързано с преместването. Комисията и Съветът следователно са се вписали в дадения от Европейския съвет курс чрез предлагането и впоследствие приемането на обжалваното решение на основание член 78, параграф 3 ДФЕС.

150. Накрая, доколкото в основата на възражението на Словашката република и Унгария е фактът, че обжалваното решение е било прието с квалифицирано мнозинство, следва да се отбележи, че тъй като член 78, параграф 3 ДФЕС позволява на Съвета да приема мерки с квалифицирано мнозинство, поради липсата на разпоредба в обратния смисъл в Договора е изключено Европейският съвет да измени това правило за гласуване, като наложи на Съвета правило за гласуване с единодушие. Всъщност от практиката на Съда е видно, че доколкото правилата за формирането на волята на институциите на Съюза са установени в Договорите и прилагането им не зависи от преценката нито на държавите членки, нито на самите институции, само Договорите могат в особени случаи да овластят институция да промени установена от тях процедура за вземане на решения ( 51 ).

151. От гореизложените съображения следва, че първото основание на Словашката република и седмото основание на Унгария трябва да бъдат отхвърлени по същество.

2. По третата част от третото основание и по първата част от четвъртото основание на Словашката република, както и по петото основание на Унгария, изведени от съществено процесуално нарушение, поради това че Съветът не е спазил предвиденото в член 78, параграф 3 ДФЕС задължение за консултиране с Парламента

152. Словашката република и Унгария изтъкват, че тъй като Съветът е внесъл съществени изменения в първоначалното предложение на Комисията и е приел обжалваното решение, без да се консултира отново с Парламента, Съветът е допуснал съществено процесуално нарушение на член 78, параграф 3 ДФЕС, което трябва да доведе до отмяната на обжалваното решение. Словашката република счита, че като е действал по този начин, Съветът е нарушил и член 10, параграфи 1 и 2 ДЕС, член 13, параграф 2 ДЕС, както и принципите на представителната демокрация, на институционално равновесие и на добро управление.

153. В това отношение Словашката република и Унгария изтъкват следните съществени изменения.

154. Тези две държави членки посочват, че в обжалваното решение Унгария също не фигурира сред държавите членки — бенефициери на механизма за преместване, а сред държавите членки на преместване, което е довело до заличаването на приложение III към първоначалното предложение и до включването на Унгария в приложения I и II към обжалваното решение.

155. Основното изменение се отнасяло до факта, че макар общият брой от 120000 души да е запазен, включеният в него брой от 54000 души, за който първоначално е предвидено да се отнася за лица, които трябва да бъдат преместени от Унгария, е преобразуван в „резерв“, непредвиден в първоначалното предложение на Комисията. Вследствие на това структурата и няколко съществени елемента на това предложение били коренно изменени, като например заглавието и приложното му поле ratione personae, списъкът с държавите членки бенефициери и тези на преместване, както и броят на лицата за преместване във всяка от държавите членки. Това довело до изменения, включени в членове 1 и 3, както и в член 4, параграф 1, буква в) от обжалваното решение.

156. Словашката република изтъква други изменения на първоначалното предложение на Комисията. Така тази държава членка посочва, че за разлика от случая с това предложение, обжалваното решение предвижда в член 4, параграф 3, че други държави членки могат да се ползват от механизма за преместване, ако изпълняват предвидените в тази разпоредба условия. Освен това член 13, параграф 3 от обжалваното решение предвиждал, че то се прилага с обратна сила за пристигналите след 24 март 2015 г. кандидати, тоест за период от шест месеца, предхождащ приемането на това решение, докато в първоначалното си предложение Комисията е ограничила тази обратна сила до един месец.

157. В член 4, параграфи 5 и 6 от обжалваното решение се съдържали и съществени изменения в сравнение с първоначалното предложение на Комисията, що се отнася до режима на временно спиране на участието на държава членка в процеса на преместване. Всъщност Словашката република изтъква, че според обжалваното решение правомощието да се вземе решение за такова спиране, принадлежи на Съвета, а Комисията предложила то да бъде предоставено на нея. В обжалваното решение се съдържало и ограничение на спирането до 30 % от кандидатите, разпределени на засегнатата държава членка, докато в първоначалното предложение на Комисията не се съдържало такова ограничение. По-нататък, докато първоначалното предложение на Комисията предвиждало задължението освободената държава членка да изплати финансова компенсация, подобно задължение не се съдържало в текста на обжалваното решение.

158. Накрая, Словашката република отбелязва, че докато в съображение 25 от първоначалното предложение на Комисията се посочва коефициентът на разпределение, според който се определя броят на лицата за преместване във всяка държава членка, в обжалваното решение не се споменавал такъв коефициент, поради което решението не позволявало да се разберат критериите, съгласно които разпределенията са били зачислени на всяка държава членка.

159. Жалбоподателите се оплакват, че Съветът не се е консултирал отново с Парламента, след като е внесъл тези основни изменения в първоначалното предложение на Комисията, и то дори при положение че в резолюцията си от 17 септември 2015 г. Парламентът е поискал от Съвета да извърши нова консултация, ако възнамерява да измени съществено предложението на Комисията.

160. При все че председателството на Съюза редовно е информирало Парламента, и по-специално Комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи на Парламента (наричана по-нататък „Комисията LIBE“), за развитието на преписката в Съвета, това не можело да замени формална резолюция на Парламента, приета на пленарно заседание.

161. Унгария се позовава на две писма, изпратени от председателя на Комисията по правни въпроси на Парламента до председателя на Парламента, в които по-конкретно се посочва, че тази комисия също е достигнала до заключението, че Съветът съществено е изменил първоначалното предложение на Комисията, като е изключил Унгария от кръга на държавите членки бенефициери, и че поради това трябвало да се извърши нова консултация с Парламента. Въпреки това по политически съображения посочената комисия препоръчала на Парламента да не встъпва по настоящите дела пред Съда.

162. Съветът оспорва използването на тези две писма по настоящите производства и иска по-специално от Съда да предприеме процесуално-организационни действия, за да провери тяхната автентичност. Според мен тези две писма не трябва да се вземат предвид от Съда, който трябва окончателно и независимо от изложеното в тях да реши дали Съветът е изпълнил задължението си да се консултира с Парламента в съответствие с предвиденото в член 78, параграф 3 ДФЕС.

163. Според Съда „надлежното консултиране с Парламента в случаите, предвидени от Договора, представлява основно формално изискване, чието пренебрегване води до недействителност на съответния акт“ ( 52 ). Подчертавам също, че съгласно постоянната практика на Съда „изискването за консултиране с Парламента […] в предвидените в Договора случаи предполага изискване за ново консултиране винаги, когато като цяло окончателно приетият текст се различава по самата си същност от този, по който е имало консултиране с Парламента, освен ако измененията по същество съответстват на желание, изразено от самия Парламент“ ( 53 ).

164. При това положение следва да се анализира дали изложените от жалбоподателите изменения засягат самата същност на разглеждания текст в неговата цялост.

165. В това отношение се налага изводът, че първоначалното предложение на Комисията, както и измененото предложение предвиждат, с цел справяне с извънредна ситуация, характеризираща се с внезапен приток на граждани на трети страни, временен механизъм за преместване на 120000 души, като осигуряват по задължителен начин разпределението на тези лица между държавите членки за определен период. Оттеглянето на Унгария от кръга на държавите членки, извличащи полза от този механизъм, действително представлява правно изменение, но не накърнява основните характеристики на механизма.

166. Вследствие на това оттегляне първоначалното предложение на Комисията е трябвало да претърпи множество корекции, по-специално по отношение на резерва от 54000 души. Тези промени обаче не засягат основния смисъл на обжалваното решение. Освен това ми се струва, че естеството на останалите изтъкнати от Словашката република изменения не може да засегне същината на първоначалното предложение, както бе очертано по-горе.

167. Следователно като цяло различните изменения, внесени от Комисията в нейното предложение, според мен не са засегнали самата същност на обжалваното решение, разглеждано в неговата цялост, поради което не са налагали нова консултация с Парламента.

168. Ще добавя, че въпросът за необходимостта от нова консултация с Парламента може да се постави, когато основното изменение, внесено от Съвета в първоначалното предложение на Комисията, не произтича от свободно направен от него избор, а се ограничава до вземането под внимание на ново, независимо от неговата воля обстоятелство, и в още по-голяма степен, което той е длъжен да отчете.

169. В случая трябва да се подчертае, че Съветът не е бил в състояние да задължи Унгария да остане бенефициер на временния механизъм за преместване, както е било предвидено в първоначалното предложение на Комисията. Затова Съветът е можел само да отбележи изразената от тази държава членка воля да не фигурира сред държавите членки, в чиято полза трябва да се прилага механизмът.

170. Също така, освен ако не се приеме, че става въпрос за чисто формална консултация, причината за съществуването на консултацията с Парламента е при необходимост да се постигнат изменения от Съвета на представения текст, които са в желания от Парламента смисъл. В случая обаче Съветът не е имал друг избор, освен да отбележи оттеглянето на Унгария, като пригоди решението си към това независещо от волята му обстоятелство.

171. В обобщение, считам, че за да се определи дали е трябвало да има нова консултация с Парламента, не може да се счита за съществен елемент на дадена правна уредба елемент, над който Съветът няма влияние. В случая не става въпрос за резултата от политически компромис, а за изразения от държава членка отказ да се ползва от временна мярка, взета на основание на член 78, параграф 3 ДФЕС. Макар че Съветът може да задължи държавите членки, въз основа на тази разпоредба във връзка с член 80 ДФЕС, да проявят солидарност и да поемат своята част от отговорността с цел справяне с извънредна ситуация, той според мен не може да задължи държава членка да се ползва от тази солидарност.

172. При всички положения, дори да се предположи, че би могло да се приеме, че окончателно приетият текст, разглеждан в неговата цялост, се отклонява по своето същество от този, въз основа на който Парламентът е приел законодателната си резолюция от 17 септември 2015 г., считам, че предвид контекста на извънредна ситуация около приемането на мярка, взета на основание член 78, параграф 3 ДФЕС, каквато е обжалваното решение, Парламентът е бил надлежно консултиран в хода на цялата процедура както във връзка с първоначалната версия на предложението на Комисията, така и с внесените в нея изменения.

173. От представените пред Съда становища, по-специално от Съвета и Великото херцогство Люксембург, е видно, че в хода на множество формални и неформални контакти Парламентът е бил информиран от Съвета за почти всички внесени в първоначалния текст изменения и че не им се е противопоставил.

174. Съветът по-конкретно изтъква, без да бъде опроверган, че на 14 септември 2015 г. в 12 ч. е решил да се консултира с Парламента относно предложението на Комисията. Същия ден генералният секретар на Съвета изпраща на вниманието на председателя на Парламента писмо за формална консултация, в което Съветът се задължава да предоставя пълна информация на Парламента за развитието по преписката в Съвета. На 16 септември 2015 г. г‑н Jean Asselborn, люксембургски министър на имиграцията и убежището, председател на Съвета, присъства на извънредното пленарно заседание на Парламента. В изказванията си той представя резултатите от заседанието на Съвета по правосъдие и вътрешни работи от 14 септември 2015 г. По този повод той посочва, че Унгария е заявила отказа си да бъде считана за държава членка на първа линия и да се ползва от механизма на солидарност, както и запазването, въпреки това оттегляне на Унгария, на броя от 120000 души за преместване.

175. Както правилно изтъква Великото херцогство Люксембург, Парламентът следователно е бил в състояние да отчете това обстоятелство с оглед на приемането на своята законодателна резолюция от 17 септември 2015 г. Поради това той е могъл да отбележи, на етапа на формалната консултация с него, оттеглянето на Унгария от кръга на бенефициерите по временния механизъм за преместване на 120000 души. Ако му се е струвало, че това ново обстоятелство е противоречало на приемането на обжалваното решение, Парламентът по този начин е бил в състояние да изрази становището си в това отношение.

176. Фактът, че законодателната резолюция на Парламента от 17 септември 2015 г. не отразява това оттегляне на Унгария и че никаква друга резолюция не формализира консултацията с Парламента по внесените в предложението на Комисията вследствие на това оттегляне изменения, според мен не е определящ.

177. Считам, че особените характеристики на правното основание по член 78, параграф 3 ДФЕС са в подкрепа на относителна гъвкавост, що се отнася до проверката дали надлежно е била извършена консултация с Парламента още веднъж след оттеглянето на Унгария и след измененията на първоначалния текст, които са последица от това оттегляне.

178. Освен това ще отбележа, че този контекст на неотложност е изцяло отчетен от Парламента в рамките на неговата резолюция. Всъщност законодателната резолюция на Парламента от 17 септември 2015 г. е приета съгласно неотложната процедура, предвидена в член 154 от Правилника на тази институция. Ще изтъкна и това, че в същата тази резолюция Парламентът посочва „извънредната ситуация на спешност и необходимостта незабавно да бъдат предприети мерки за нейното преодоляване“.

179. Действително в посочената резолюция Парламентът „[п]ризовава Съвета отново да се консултира с него, в случай че възнамерява да внесе съществени изменения в предложението на Комисията“. Считам обаче, че с оглед на изключителния характер на извънредната ситуация и на нуждата от бързина при приемането на отговор на миграционната криза, изтъкната от самия Парламент, не следва да се изисква да бъде извършена нова консултация в точни формални и процедурни рамки.

180. Съветът впрочем внася уточнения за начина, по който Парламентът е бил редовно информиран между 17 септември 2015 г., датата на неговата законодателна резолюция, и 22 септември 2015 г., датата на приемане на обжалваното решение.

181. Така в рамките на обявените в писмото за консултация неформални контакти, председателството на Съвета е изготвило за Парламента консолидирана версия на текста на предложението, включваща всички промени, внесени от Съвета до 21 септември 2015 г., до 22 ч. включително. Този текст е изпратен на Парламента на 22 септември 2015 г. в 9 ч. Същия ден Комисията LIBE, за която не се оспорва, че е парламентарната комисията, компетентна в областта на убежището, провежда заседание, на което председателят на Съвета представя текста на измененото предложение на Комисията. В това отношение председателството на Съвета е било в състояние да включи в представянето си последните изменения, внесени в текста на извънредното заседание на Комитета на постоянните представители (Корепер), проведено същата сутрин. Парламентът е бил уведомен и за дневния ред на заседанието на Съвета, предвидено за 14 ч. 30 мин. същия ден, както и за намеренията на председателството и за възможното развитие на преписката по време на това заседание на Съвета. След това Комисията LIBE провежда разискване по така изменения текст с оглед на извънредното заседание на Съвета.

182. От тези обстоятелства произтича, че Съветът тясно е приобщил Парламента към изготвянето на обжалваното решение. С оглед на контекста на неотложност, признат и отчетен от самия Парламент, и на необходимата гъвкавост, която трябва да води провеждането на процедурата в такъв контекст, следва да се признае, че е била извършена надлежна консултация с Парламента, в съответствие с предвиденото в член 78, параграф 3 ДФЕС.

183. Затова предлагам на Съда да отхвърли по същество третата част от третото основание и първата част от четвъртото основание на Словашката република, както и петото основание на Унгария.

3. По втората част от четвъртото основание на Словашката република и по третото основание на Унгария, изведени от съществено процесуално нарушение, поради това че Съветът не е заседавал с единодушие, обратно на предвиденото в член 293, параграф 1 ДФЕС

184. Словашката република и Унгария поддържат, че с приемането на обжалваното решение Съветът е допуснал съществено процесуално нарушение на член 293, параграф 1 ДФЕС, тъй като е променил предложението на Комисията, без да спази наложеното с тази разпоредба изискване за единодушие. Според Словашката република, като е действал по този начин, той е нарушил и член 13, параграф 2 ДЕС и принципите на институционално равновесие и добро управление.

185. Според жалбоподателите предвиденото в член 293, параграф 1 ДФЕС изискване за единодушие се прилага за всяко изменение на предложението на Комисията, включително в случай на незначително изменение и независимо от това дали Комисията експлицитно или имплицитно е приела измененията, внесени в нейното предложение по време на разискванията в рамките на Съвета.

186. Жалбоподателите изтъкват също така, че нищо не показва, че в хода на процедурата по приемане на обжалваното решение Комисията е оттеглила предложението си и е внесла ново предложение, формулирано по идентичен начин като текста, който впоследствие става обжалваното решение. Напротив, от протокола от заседанието на Съвета от 22 септември 2015 г. следвало, че Комисията нито е внасяла ново предложение, нито е правила предварително изявление във връзка с проекта за изменение, който в крайна сметка е приет от Съвета. Изисквало се обаче Комисията активно и експлицитно да се придържа към въпросните изменения, за да може да се приеме, че тя е изменила предложението си по смисъла на член 293, параграф 2 ДФЕС. Освен това настоящият случай бил различен от разглеждания в решение от 5 октомври 1994 г., Германия/Съвет ( 54 ).

187. Накрая, жалбоподателите оспорват факта, че двамата членове на Комисията, присъствали на различните проведени в рамките на Съвета заседания, са били надлежно упълномощени от колегиума на членовете на Комисията, за да одобрят текста, както окончателно е приет от Съвета.

188. Не споделям поддържаната от жалбоподателите позиция.

189. Както посочих по-горе, Договорът за функционирането на ЕС предоставя на Комисията законодателна инициатива. Член 293, параграф 1 ДФЕС позволява да се гарантира това правомощие, доколкото предвижда, че когато по силата на Договорите действа по предложение на Комисията, Съветът може да измени това предложение само като действа с единодушие, освен в случаите, посочени в определени разпоредби от Договора за функционирането на ЕС ( 55 ).

190. Впрочем в член 293, параграф 2 ДФЕС се уточнява, че „[д]окато Съветът не се е произнесъл, Комисията може да измени своето предложение по всяко време, докато трае процедурата, водеща до приемането на акт на Съюза“.

191. В контекста на процедурата, довела до приемането на обжалваното решение, считам, че не е накърнено правомощието за инициатива на Комисията, което член 293 ДФЕС има за предмет да гарантира. Впрочем ще отбележа, че самата Комисия потвърждава в рамките на настоящото производство, че институционалните ѝ правомощия са били спазени.

192. От разясненията, които Комисията предоставя на Съда, е видно, че по време на заседанието си от 16 септември 2015 г. тя си е определила за приоритетна цел да спомогне за това Съветът да приеме незабавно, по повод на своето заседание на 22 септември 2015 г., обвързващо и приложимо решение във връзка с преместването на 120000 души, очевидно имащи нужда от международна закрила. За постигането на тази приоритетна цел на г‑н Frans Timmermans, първи заместник-председател на Комисията, и г‑н Dimitris Avramopoulos, комисар по въпросите на миграцията, вътрешните работи и гражданството, се предоставя — съгласно предоставените от Комисията данни — необходимата свобода на действие по отношение на останалите аспекти на предложението.

193. Както Комисията уточнява, член 13 от нейния Процедурен правилник ѝ позволява „да разпореди на един или повече от своите членове да приемат със съгласието на председателя окончателния текст на акт или на предложение, което трябва да бъде представено на други институции, чието съдържание вече е било определено при дискусията“. Ще отбележа, че жалбоподателите не представят никакво начало на писмено доказателство, което да е в състояние да подкрепи твърденията им, че двамата членове на Комисията не са били надлежно упълномощени от колегиума на членовете на Комисията да одобрят от нейно име измененията на първоначалното предложение. При тези условия и с оглед на предоставените от Комисията разяснения според мен следва да се презумира, че първият заместник-председател на Комисията и комисарят, компетентен в областта на убежището и имиграцията, са били оправомощени от колегиума на членовете на Комисията да вземат пълно участие от нейно име в процедурата, довела до приемането на обжалваното решение.

194. Правомощието за инициатива на Комисията е запазено в рамките на процедурата, довела до приемането на обжалваното решение, доколкото следва да се приеме, че Комисията, съгласно предоставената с член 293, параграф 2 ДФЕС възможност, е изменила предложението си.

195. В това отношение следва да се подчертае, че Съдът не придава значение на формата, която измененото предложение може да приеме. Според него „[т]ези изменени предложения са част от законодател[ния] процес [на Съюза], характеризиращ се с известна гъвкавост, необходима за постигането на сближаване на възгледите на институциите“ ( 56 ).

196. Необходимостта да се допусне известна гъвкавост в процеса на вземане на решения, за да се улесни търсенето на политически компромис, е още по-остра в контекста на неотложност, какъвто е този, с който се характеризира прилагането на член 78, параграф 3 ДФЕС.

197. От това следва, че за да се гарантира, че правомощието за инициатива на Комисията е било спазено, това, което е от значение, е да се провери дали тя е дала съгласието си за внесените в предложението ѝ изменения. Както Съветът правилно отбелязва, от съвместния прочит на разпоредбите на член 293, параграфи 1 и 2 ДФЕС следва, че изискването за гласуване с единодушие в Съвета се прилага единствено в случай че Комисията не допуска изменение на предложението си.

198. От преписката е видно обаче, че първият заместник-председател на Комисията и комисарят, компетентен по въпросите на убежището и имиграцията, активно и непрекъснато са участвали в търсенето на политически компромис в рамките на Съвета. За целта тези двама членове на Комисията са приели измененията, внесени от Съвета в първоначалното предложение. Следователно към момента на произнасянето си Съветът е бил сезиран с предложение на Комисията, изменено в съответствие с политическия компромис, приет от двама членове на Комисията, надлежно упълномощени от нея за тази цел, в съответствие с предвиденото в член 293, параграф 2 ДФЕС ( 57 ).

199. С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да отхвърли по същество втората част от четвъртото основание на Словашката република и третото основание на Унгария.

4. По втората част от третото основание на Словашката република и по четвъртото основание на Унгария, изведени от съществено процесуално нарушение, поради това че правото на националните парламенти да дадат становище в съответствие с Протокол (№ 1) и Протокол (№ 2) не е било зачетено

200. Словашката република, при условията на евентуалност, и Унгария изтъкват, че при приемането на обжалваното решение не е било зачетено правото на националните парламенти да дадат становище по всеки проект на законодателен акт, както е предвидено в Протокол (№ 1) и Протокол (№ 2).

201. Тъй като според жалбоподателите обжалваното решение по своето съдържание представлявало законодателен акт, доколкото изменяло законодателни актове на Съюза, то трябвало да бъде прието посредством законодателната процедура, поради което правото на националните парламенти да дадат становище по предложението за този акт трябвало да бъде зачетено. Следователно изпращането на проекта до националните парламенти само за сведение, както е било направено на 13 септември 2015 г., не било достатъчно. При всички положения, тъй като проектът бил приет от Съвета в изменената му версия на 22 септември 2015 г., срокът от осем седмици, с който разполагат националните парламенти да дадат становище по силата на член 4 от Протокол (№ 1) и член 6 от Протокол (№ 2), не бил зачетен.

202. Освен това изключението в неотложни случаи, както е предвидено в член 4 от Протокол (№ 1), позволяващо този срок от осем седмици да бъде скъсен, не било приложимо, тъй като в никой документ на Съвета не се посочвала необходимостта, с оглед на неотложността на преписката, националните парламенти да дадат становището си по проекта в по-кратък срок.

203. Подобно на Съвета считам, че доколкото, както доказах по-горе, обжалваното решение представлява незаконодателен акт, то не е било подчинено на свързаните с участието на националните парламенти изисквания, отнасящи се до приемането на законодателен акт, каквито са предвидените в Протокол (№ 1) и Протокол (№ 2).

204. Поради това втората част от третото основание на Словашката република и петото основание на Унгария трябва да бъдат отхвърлени по същество.

5. По първата част от третото основание на Словашката република, изведено от съществено процесуално нарушение, поради това че Съветът не е зачел изискването за публичен характер на своите разисквания и гласуване

205. Съгласно поддържаното от Словашката република при условията на евентуалност, ако Съдът приеме, че обжалваното решение е прието съгласно законодателна процедура, поради което представлява законодателен акт, от това произтича, че Съветът е извършил съществено процесуално нарушение, като е приел обжалваното решение при закрити врата в изпълнение на своите незаконодателни дейности, тъй като член 16, параграф 8 ДЕС и член 15, параграф 2 ДФЕС предвиждат, че заседанията на Съвета са публични при обсъждането и гласуването по даден проект на законодателен акт.

206. Подобно на Съвета, смятам, че тъй като — както доказах по-горе — обжалваното решение представлява незаконодателен акт, това решение не е подчинено на условията, свързани с приемането на законодателен акт, сред които изискването за публичност на обсъжданията и гласуването в Съвета.

207. Следователно първата част от третото основание на Словашката република трябва да бъде отхвърлена по същество.

6. По шестото основание на Унгария, изведено от съществено процесуално нарушение поради, това че при приемането на обжалваното решение Съветът не е зачел правилата относно езиковия режим на правото на Съюза

208. Унгария изтъква, че Съветът е извършил съществено процесуално нарушение, тъй като е приел обжалваното решение, въпреки че текстът му, подложен на гласуване, не е бил достъпен на всички официални езици на Съюза.

209. Съветът по-конкретно не спазил езиковия режим на правото на Съюза, и по-специално член 14, параграф 1 от своя Процедурен правилник ( 58 ), тъй като текстовете, възпроизвеждащи последователно внесените изменения в първоначалното предложение на Комисията, сред които е текстът на обжалваното решение, както е окончателно приет от Съвета, са предоставени на делегациите на държавите членки единствено на английски език.

210. Словашката република повдига същото основание на етапа на писмената си реплика. Според мен в рамките на подадената от тази държава членка жалба това основание трябва да се счете за късно предявено и следователно за недопустимо.

211. Член 14 от Процедурния правилник на Съвета, озаглавен „Обсъждания и решения въз основа на документи и проекти, съставени на езиците, предвидени в действащия езиков режим“, предвижда: „1. Освен ако поради спешност Съветът не реши с единодушие друго, Съветът обсъжда и приема решения само въз основа на документи и проекти, съставени на езиците, предвидени в действащия езиков режим. 2. Всеки член на Съвета може да се противопостави на обсъждането, ако текстът на евентуалните изменения не е съставен на посочените от него езици по параграф 1“.

212. Съветът поддържа, че тази разпоредба от неговия Процедурен правилник трябва да се схваща в смисъл, че докато в параграф 1 от нея се изисква документите и проектите, представляващи „основа“ на обсъжданията на Съвета, в случая първоначалното предложение на Комисията, да са предоставени на държавите членки на всички официални езици на Съюза, то в параграф 2 на посочената разпоредба се предвижда опростен режим за измененията, които не следва императивно да са налични на всички официални езици на Съюза. Така би било единствено в случай на възражение на държава членка, съгласно което текстът на посочения от нея език също трябва да бъде внесен пред Съвета, преди той да може да продължи обсъжданията.

213. Считам, че това разяснение на Съвета за начина, по който трябва да се схваща член 14 от неговия Процедурен правилник ( 59 ), е убедително, тъй като представлява балансиран и гъвкав подход, позволяващ да се осигури ефективността на работата на Съвета, особено в контекста на неотложност, с който се характеризират взетите на основание член 78, параграф 3 ДФЕС временни мерки. Посоченото разяснение освен това съвпада с протичането на процедурата, довела до приемането на обжалваното решение.

214. В случая, както уточнява Съветът, без да бъде опроверган, Комисията е предоставила предложението си за решение на всички делегации на държавите членки на всички официални езици на Съюза. Освен това Съветът посочва, без това да бъде оспорено от жалбоподателите, че всички поискани устно от различни държави членки изменения, отразени в съставените на английски език и раздадени на делегациите работни документи, са прочетени от председателя на Съвета с осигурен устен симултанен превод на всички официални езици на Съюза. Според Съвета никоя държава членка не е повдигнала възражения по силата на член 14, параграф 2 от Процедурния правилник на Съвета.

215. Накрая, при всички положения, както Съветът правилно изтъква, от практиката на Съда произтича, че дори да се предположи, че с приемането на обжалваното решение Съветът е нарушил член 14 от своя Процедурен правилник, такова процесуално нарушение може да доведе до отмяна на окончателно приетия акт само ако при липсата на това нарушение процедурата е могла да има различен изход ( 60 ). Унгария обаче не е представила никакво доказателство, годно да установи, че ако измененията на първоначалното предложение на Комисията са били съставени на всички официални езици на Съюза, процедурата е могла да има различен изход.

216. Следователно шестото основание на Унгария трябва да бъде отхвърлено по същество.

217. Поради това от съображенията, които изложих в анализа на основанията на Словашката република и Унгария във връзка с редовността на процедурата за приемане на обжалваното решение, изведени от съществено процесуално нарушение, следва, че всички те трябва да бъдат отхвърлени по същество.

D. По основанията по същество

1. По шестото основание на Словашката република, както и по деветото и десетото основание на Унгария, изведени от нарушение на принципа на пропорционалност

218. Както Словашката република, така и Унгария поддържат с доводи, които се различават в някои аспекти, че обжалваното решение нарушава принципа на пропорционалност.

219. Съгласно постоянната съдебна практика принципът на пропорционалност изисква актовете на институциите на Съюза да бъдат годни да осъществят легитимните цели, преследвани от съответната правна уредба, и да не надхвърлят границите на необходимото за осъществяването на тези цели, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели ( 61 ).

220. Що се отнася до съдебния контрол за спазването на този принцип, от практиката на Съда произтича, че на институциите на Съюза следва да се признае широко право