ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Г‑Н P. MENGOZZI

представено на 17 януари 2013 година ( 1 )

Дело C‑118/10

Европейска комисия

срещу

Съвет на Европейския съюз

„Държавни помощи — Компетентност на Съвета — Член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС — Схеми за съществуващи помощи — Предложение за подходящи мерки — Последици — Регламент № 659/1999 — Помощи за инвестиции за закупуване на земеделска земя в Латвия“

1. С жалбата, предмет на настоящото производство, Комисията иска от Съда да отмени Решение 2009/991/ЕС на Съвета от 16 декември 2009 година за предоставяне на държавна помощ от властите на Република Латвия за закупуване на земеделска земя между 1 януари 2010 г. и 31 декември 2013 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“) ( 2 ).

2. С други три жалби, подадени едновременно, Комисията оспорва решения на Съвета за други помощи от същия вид, предоставени от Република Литва (дело C‑111/10), от Република Полша (дело C‑117/10) и от Република Унгария (дело C‑121/10).

3. Всички жалби поставят един и същ деликатен въпрос: предложението за подходящи мерки, направено от Комисията в рамките на постоянното наблюдение на съществуващите в държавите членки схеми за предоставяне на помощ, осъществявано съгласно член 108, параграф 1 ДФЕС (или, що се отнася до дело C‑117/10, член 88, параграф 1 ЕО), представлява ли окончателно становище на тази институция относно съвместимостта на въпросната схема с общия пазар, което може да препятства Съвета да упражни предоставената му с член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС (или с член 88, параграф 2, трета алинея ЕО) компетентност да разрешава помощи в отклонение от член 107 ДФЕС (или от член 87 ЕО) и други приложими разпоредби, ако това може да бъде оправдано с извънредни обстоятелства?

I – Правна уредба

4. Съгласно член 108, параграф 1 ДФЕС: „Комисията, в сътрудничество с държавите членки държи под постоянно наблюдение всички системи за предоставяне на помощ, съществуващи в тези държави. Тя предлага на последните всички подходящи мерки, които са необходими за последователно развитие или функциониране на вътрешния пазар“.

5. Параграф 2, трета и четвърта алинея от този член предвижда следното: „По искане на държава членка, Съветът с единодушие може да реши, че помощта, която държавата предоставя или има намерение да предостави, се счита за съвместима с [общия] пазар, чрез дерогация от разпоредбите на член 107 или от предвидените в член 109 регламенти, ако такова решение може да бъде оправдано с извънредни обстоятелства. Що се отнася до въпросната помощ, ако Комисията вече е започнала процедурата, предвидена в първа алинея от настоящия параграф фактът, че заинтересованата държава е отправила искане до Съвета води до спирането на тази процедура, докато Съветът вземе отношение по въпроса. Ако Съветът не е изразил отношението си в срок от три месеца от подаването на молбата, Комисията се произнася по случая“.

6. Що се отнася до релевантните разпоредби от глава 4 от приложение IV към Акта за присъединяване на Латвия към Европейския съюз (наричан по-нататък „Актът за присъединяване от 2003 г.“) ( 3 ), от Регламент (ЕО) № 659/1999 от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО ( 4 ), от Насоките на Общността за държавните помощи в земеделския сектор (наричани по-нататък „Насоките за земеделието от 2000 г.“) ( 5 ) и от Насоките на Общността за държавните помощи в земеделския и горския сектор за периода 2007—2013 г. (наричани по-нататък „Насоките за земеделието 2007—2013 г.“) ( 6 ), като се има предвид същественото припокриване на приложимата по настоящото дело правна уредба с правната уредба по дело C‑117/10, си позволявам да препратя към точки 5—16 от заключението по това дело, представено от мен днес.

7. В съобщение, публикувано в Официален вестник от 15 март 2008 г. ( 7 ), в съответствие с член 19, параграф 1 от Регламент № 659/1999 Комисията отбелязва „безусловното и изрично съгласие“ на Латвия с предложенията за подходящи мерки, съдържащи се в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г., съобщено писмено на Комисията от латвийските власти в писмена форма на 20 февруари 2007 г.

II – Обстоятелствата, предхождащи спора, и обжалваното решение

8. В съобщение, публикувано от Комисията през 2005 г. относно помощите, за които е направено уведомление съгласно процедурата, предвидена в глава 4, точка 4 от приложение IV към Договора за присъединяване от 2003 г., които държавите членки, присъединили се през 2004 г., искат да бъдат считани за съществуващи помощи по смисъла на член 88, параграф 1 ЕО до края на третата година след присъединяването, сред мерките, за които Латвия е направила уведомление, е схема за помощи, озаглавена „График за предоставяне на кредити за закупуване на земеделска земя“ ( 8 ).

9. Латвия въвежда тази схема през 2002 г. Прилагането ѝ обаче е преустановено на 1 януари 2006 г., тъй като предвидената за тази цел кредитна линия е изчерпана в края на 2005 г. Помощите са предоставяни на земеделски производители (физически или юридически лица) под формата на субсидии за покриване на лихвените плащания по дългосрочни заеми (до 20 години), предназначени за финансиране на инвестиции. Предоставянето на субсидията е подчинено на определени условия относно лихвения процент, максималния размер на заема, дела от дохода на заемополучателя в земеделска продукция, данъчния статут на заемополучателя и състоянието на собствените му средства (които в по-голямата си част трябва да принадлежат на латвийски граждани или на постоянно пребиваващи в Латвия лица).

10. С писмо от 30 май 2005 г. Комисията приканва държавите членки да представят предложения за опростяване на правилата в областта на помощите в земеделския сектор. Различни държави членки искат Комисията да запази възможността за предоставяне на помощи за инвестиции за закупуване на земеделска земя, като предлагат да се отмени член 4, параграф 8 от Регламент № 1857/2006 и разходите за закупуване на земеделска земя да се включат към допустимите разходи за помощи за инвестиции, както е предвидено в Насоките за земеделието от 2000 г. Латвия не е направила никакво предложение в този смисъл.

11. С писмо от 17 ноември 2009 г. до Съвета по земеделие и рибарство латвийските власти искат помощите за закупуване на земеделска земя в Латвия да бъдат разрешени по изключение съгласно член 88, параграф 2, трета алинея ЕО. На 3 декември 2009 г. държавата членка представя допълнителна информация на Съвета. На 16 декември 2009 г. Съветът приема единодушно (осем делегации се въздържат) обжалваното решение. Член 1 от това решение гласи: „Извънредната държавна помощ от страна на латвийските власти за кредити за закупуване на земеделска земя в размер на максимум 8 милиона латвийски лата, която ще се предостави в периода от 1 януари 2010 г. до 31 декември 2013 г., се счита за съвместима с принципите на вътрешния пазар“.

12. В съображения 9 и 10 от обжалваното решение обявената за съвместима помощ е описана по следния начин: „(9) Предвижданите държавни помощи са на стойност 8 милиона латвийски лата (LVL) и следва да позволят на около 1000 земеделски производители да закупят 70000 хектара земеделска земя в периода от 2010 г. до 2013 г. На критериите за участие в схемата отговарят както държавни и общински земи, така и земи, които са собственост на физически лица. (10) Държавната помощ ще бъде предоставяна под формата на субсидии за лихвени плащания по кредити, които ще покриват 4 процентни пункта от годишния лихвен процент, прилаган от банката. Въпреки това, когато годишният лихвен процент е под 4 процентни пункта, реалният лихвен процент, платен от кредитополучателя, ще бъде възстановен изцяло“.

III – Производство пред Съда и искания на страните

13. На 26 февруари 2010 г. Комисията подава в секретариата на Съда жалбата, предмет на настоящото производство. С определение от 16 септември 2010 г. е допуснато встъпването на Република Литва в подкрепа на исканията на Съвета.

14. Комисията иска от Съда да отмени обжалваното решение и да осъди Съвета да заплати съдебните разноски. Съветът иска от Съда да отхвърли жалбата като неоснователна и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски. Литва иска от Съда да отхвърли жалбата като неоснователна.

IV – По жалбата

15. В подкрепа на жалбата си Комисията изтъква четири основания, изведени съответно от липсата на компетентност на Съвета да приеме обжалваното решение, от злоупотреба с власт, от нарушение на принципа на лоялно сътрудничество между институциите и от явна грешка в преценката.

А– По първото основание за обжалване, изведено от липсата на компетентност на Съвета

16. С първото основание за обжалване, изведено от липсата на компетентност на Съвета, Комисията изтъква по същество, че формулираното в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г. предложение за подходящи мерки заедно с приемането на това предложение от Латвия е „решение“, с което тя обявява разрешената с обжалваното решение схема за помощи за несъвместима с общия пазар за целия период на прилагане на посочените насоки, тоест до 31 декември 2013 г. Като се позовава на Решение на Съда от 29 юни 2004 г. ( 9 ) и на Решение на Съда от 22 юни 2006 г. ( 10 ), за анализа на които препращам към точки 27—31 от заключението, което представям днес по дело C‑117/10, Комисията счита, че по силата на принципа на преимущество, на който съгласно тези решения се основава критерият за разпределение на предоставените с член 108, параграф 2 ДФЕС правомощия на Комисията и на Съвета, в случая Съветът не е бил компетентен да приеме обжалваното решение.

17. Състезанията, проведени от страните пред Съда, по същество повдигат четири въпроса. Първият въпрос се състои в това да се определи дали, както поддържа Комисията, опровергана от Съвета, схемата за помощи за закупуване на земеделска земя, съобщена от Латвия през 2004 г., е запазила статута си на „съществуваща помощ“ до 31 декември 2009 г., като следователно може да бъде предмет на предложението за подходящи мерки, съдържащо се в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г. (вж. точка 1 по-долу). Вторият въпрос се отнася до статута на разрешената с обжалваното решение схема за помощи и изисква по-специално преценка за това дали, както твърди Комисията, тази схема съвпада със схемата, предмет на предложението за подходящи мерки, съдържащо се в точка 196 от тези насоки, или, както твърди Съветът, представлява нова и различна помощ (вж. точка 2 по-долу). Третият въпрос се отнася до последиците от предложението за подходящи мерки, прието от съответната държава членка (вж. точка 3 по-долу). Накрая, четвъртият въпрос изисква да се определи обхватът на предложението за подходящи мерки, формулирано в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г., и на съответното му приемане от Латвия (вж. точка 4 по-долу).

1. Относно статута на схемата за помощи за закупуване на земеделска земя, предоставяна от Латвия до 31 декември 2009 г.

18. Твърденията на Комисията почиват на схващането, че схемите за помощ в подкрепа на инвестициите за закупуване на земеделска земя, въведени в Латвия преди присъединяването ѝ към Общността, никога не били преставали да бъдат съществуваща помощ по смисъла на член 108, параграф 1 ДФЕС, от датата на съобщаването ѝ на Комисията през 2004 г. до 31 декември 2009 г.

19. Съветът счита, че това схващане е неточно. Той поддържа, на първо място, че по смисъла на глава 4, точка 4 от приложение IV към Акта за присъединяване от 2003 г. схемата за помощи, съобщена от Латвия през 2004 г., можела да се счита за съществуваща помощ само до края на третата година след присъединяването и че Комисията нямала право да удължи срока на прилагане на тази схема с предложение за подходящи мерки по смисъла на член 108, параграф 1 ДФЕС, както била направила всъщност в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г. Освен това такова предложение не можело да води до изменения на разпоредбите на първичното право, в случая на нормата, установена в приложение IV към Акта за присъединяване от 2003 г. По този въпрос препращам към точки 44—47 от заключение по дело C‑117/10, представено днес, в които отхвърлям изложените от Съвета идентични доводи.

20. На второ място, Съветът смята, че тъй като определената от разглежданата схема за помощи кредитна линия е изчерпана в края на 2005 г., така че от 2006 г. нататък латвийските власти не са предоставяли нови заеми, тази схема повече не е в сила след 31 декември 2005 г. Във връзка с това бих искал да отбележа, че от представените от Комисията документи, които не се оспорват от Съвета, е видно, че схемата, съобщена на Комисията от Латвия през 2004 г. в съответствие с предвидената в глава 4, точка 4 от приложение IV процедура, следва да се прилага до края на 2023 г., че през 2007 г. в тази схема са внесени някои изменения от технически характер и че изрично е предвидена възможността за по-нататъшното ѝ финансиране. При тези условия считам за правилен извода на институцията жалбоподател, че дори да не е била вече в сила от 2006 г. нататък, тази схема можела да бъде възобновена по всяко време, без това да изисква изменение в законодателната уредба и без да губи квалификацията си на съществуваща схема за помощи.

21. Поради това следва да се направи извод, че както поддържа Комисията, схемата за помощ за закупуване на земеделска земя, съобщена от Латвия през 2004 г., е запазила статута си на съществуваща схема по смисъла на глава 4, точка 4 от приложение IV към Акта за присъединяване от 2003 г. до 31 декември 2009 г. — дата, посочена в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г. за привеждането ѝ в съответствие с последните. От това следва, че тази схема може да бъде предмет на предложение за подходящи мерки по смисъла на член 108, параграф 1 ДФЕС и на член 18 от Регламент № 659/1999.

2. Относно разрешената с обжалваното решение схема за помощи

22. Страните не спорят по това, че както одобрената от Съвета схема за помощи, така и схемата, съобщена от Латвия през 2004 г., се състоят в субсидиране на лихвените плащания по кредити, предназначени да покрият четири процентни пункта от годишния лихвен процент, прилаган от банката. Ще отбележа също, че в различни части от писмото до Съвета от 17 ноември 2009 г. латвийските власти изрично се позовават на схемата, въведена в Латвия през 2002 г. и съобщена на Комисията през 2004 г., като референтна рамка за тяхното искане, и дори от текста на това писмо е видно, че посочената държава членка иска по същество от Съвета да ѝ разреши да „възобнови действието“ на тази схема за периода 2010—2013 г. Считам, че представените от Съвета доводи за доказване на различията между двете схеми, с които основно се твърди, че одобрената с обжалваното решение схема има различен времеви обхват, ще се ползва от различни получатели на помощи и се основава на нови фактически и правни обстоятелства, следва да се отхвърлят по същите съображения като изложените в точки 53, 54 и 56 от заключението по дело C‑117/10, представено от мен днес, към които си позволявам да препратя. Що се отнася до твърдението на Съвета, че за прилагане на разрешената в обжалваното решение схема ще е необходимо да се приеме нова правна уредба, ще отбележа, че от писмото от 17 ноември 2009 г. до Съвета ясно личи намерението на латвийското правителство да не извършва съществени промени в съществуващата схема, които не са свързани с рефинансирането ѝ.

23. От друга страна, в конкретния случай е безспорно, че определената от латвийските власти през 2002 г. кредитна линия за финансиране на схемата за помощи, съобщена на Комисията през 2004 г., е изчерпана в края на 2005 г. и че схемата не е била допълнително финансирана, най-малкото до приемането на обжалваното решение. Понастоящем от съдебната практика следва, че рефинансирането на схема за помощи, за която държавата членка предвижда специфична дотация и която е одобрена от Комисията въз основа на съобщение, включително за тази дотация, представлява нова помощ ( 11 ). Според мен тази съдебна практика може да се приложи mutatis mutandis за настоящия случай.

24. Поради това считам, че схемата за помощи, която е обявена за съвместима с вътрешния пазар в обжалваното решение, представлява „нова помощ“ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент № 659/1999, доколкото „измен[я] съществуваща помощ“ ( 12 ). Последиците от такава квалификация ще бъдат разгледани по-нататък (вж. точка 4 по-долу).

3. Относно последиците от предложение за подходящи мерки, прието от съответната държава членка

25. Въз основа на съображенията, изложени в точки 62—72 от заключение по дело C‑117/10, представено днес, към които препращам, считам, че предложение за подходящи мерки, прието от държавата членка, негов адресат, представлява окончателно становище на Комисията относно съвместимостта на разглежданата схема за помощи и поражда задължителни правни последици, сходни с тези на решение. Следователно според мен съгласно практиката на Съда, припомнена в точка 16 от настоящото заключение, подобен акт може да е пречка за приемането на решения по член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС, които му противоречат.

26. При това положение следва да се определят, от една страна, обхватът на становището относно съвместимостта на помощите за закупуване на земеделска земя, прието от Комисията в рамките на предложението за подходящи мерки, съдържащо се в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г., и от друга страна, обхватът на задълженията, поети от Латвия с приемането на това предложение. Евентуалната констатация, че Съветът не е компетентен да приеме обжалваното решение, всъщност зависи от резултата от този двоен анализ. Освен това в настоящия случай следва да се проверят последиците от извода, до който стигнах в точка 23 по-горе, че одобрената от Съвета схема представлява изменение на съществуваща схема за помощи по смисъла на член 1, буква в) от Регламент № 659/1999.

4. Относно обхвата на съдържащите се в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г. подходящи мерки и приемането им от Латвия

27. В точка 74 от представеното днес заключение по дело C‑117/10 вече отбелязах, че макар Насоките за земеделието 2007—2013 г. да са в подкрепа на становището за принципната несъвместимост на помощите за инвестиции за закупуване на земеделска земя, които не са съобразени с член 4, параграф 8 от Регламент № 1857/2006, това становище само по себе си не може обаче да се счита за окончателно, тъй като съгласно точка 183 от тези насоки в случай на нови индивидуални помощи или на нови схеми за помощи при всички положения Комисията е длъжна да установи и да обяви тази несъвместимост посредством предвидената в член 108 ДФЕС процедура за контрол. Поради тази причина отхвърлих тезата на Комисията, повторена в жалбата, предмет на настоящото производство, съгласно която Насоките за земеделието 2007—2013 г. „обявяват“ за несъвместими с вътрешния пазар, считано от 31 декември 2007 г. и до 31 декември 2013 г., всички помощи за инвестиции за закупуване на земеделска земя, които не са съобразени с тях, а следователно и помощите, които все още не са въведени. Както според мен правилно отбелязват Съветът и литовското правителство, което е встъпила страна по настоящото производство, да се възприеме подобна теза всъщност би означавало да се признаят нормотворчески правомощия в отклонение от процедурите, предвидени в член 108 ДФЕС.

28. В това отношение в горепосоченото заключение стигнах до извода, че становището на Комисията относно схемите за помощи за закупуване на земеделска земя, съществуващи в тази държава членка, има окончателен характер и може да попречи на Съвета да упражни компетентността си по член 88, параграф 2, трета алинея ЕО именно по силата на съвместното действие на предложението за подходящи мерки, съдържащо се в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г., и на поетото задължение от съответната държава членка (вж. точки 75 и 76).

29. В настоящия случай Латвия е дала писмено „изричното [си] и безусловно“ ( 13 )съгласие с мерките, предложени от Комисията в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г., като следователно е поела задължението до 31 декември 2009 г. да направи изменения в схемата за подпомагане закупуването на земеделска земя, съобщена на Комисията през 2004 г. Като е оставила в сила тази схема и като не е внесла изменения в нея, Латвия е нарушила това задължение.

5. Заключение относно компетентността на Съвета да приеме обжалваното решение

30. В настоящия случай следва да се провери и какви последици произтичат от обстоятелството, че помощта, предмет на обжалваното решение, представлява „нова помощ“ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент № 659/1999.

31. От цитираната в точка 16 от настоящото заключение съдебна практика е видно, че само по себе си подобно обстоятелство не е решаващо, за да се изключи компетентността на Съвета по смисъла на член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС. Всъщност, както вече отбелязах в точка 50 от заключението, което представям днес по дело C‑117/10, в споменатото Решение от 29 юни 2004 г. по дело Комисия/Съвет Съдът е отхвърлил подобен довод на Съвета ( 14 ) и е изяснил, предпочитайки подход, основан на анализа на последиците от разглежданите мерки, че правомощията на тази институция съгласно член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС могат да бъдат изключени не само по отношение на мярка за помощ, която е обявена от Комисията за несъвместима с общия пазар, но и по отношение на различна мярка, която може да бъде квалифицирана като „нова помощ“, когато между тези две мерки е налице такава връзка, че разграничаването им би изглеждало изкуствено.

32. Според мен в случая такава връзка съществува между схемата, съобщена на Комисията от латвийските врасти през 2004 г., и нейното рефинансиране. Като е одобрил такова рефинансиране, Съветът фактически е освободил Латвия от поетото по отношение на Комисията задължение за изменение на тази схема, легитимирайки по такъв начин нарушението на споразумение, сключено съгласно член 88, параграф 1 ЕО. Обжалваното решение е довело до обезсилване на последиците от окончателното становище на Комисията, изложено в точка 196 от Насоките за земеделието 2007—2013 г. относно съвместимостта на тази схема с общия пазар.

33. При тези обстоятелства предлагам на Съда да уважи първото основание за обжалване и в съответствие със съдебната практика, припомнена в точка 16 от настоящото заключение, да постанови, че Съветът не е бил компетентен да приеме обжалваното решение. Следователно считам, че жалбата на Комисията трябва да бъде уважена, а обжалваното решение — да бъде отменено. Ще разгледам накракто останалите повдигнати от Комисията основания за обжалване, в случай че Съдът не се съгласи с предложеното от мен разрешение.

Б– По второто и третото основание за обжалване, изведени съответно от злоупотреба с власт и от неизпълнение на задължението за лоялно сътрудничество

34. Второто и третото основание за обжалване са идентични с второто и третото основание за обжалване по дело C‑117/10, предмет на кратък анализ в точки 80—84 от заключението, което представям днес по това дело. Като се има предвид, че и по двете дела предлагам на Съда да уважи първото основание за обжалване, считам, че анализът, направен в посочените точки 80—84 от заключението по дело C‑117/10, е приложим към настоящото дело и следователно препращам към тях.

В– По четвъртото основание за обжалване, изведено от явна грешка в преценката относно наличието на извънредни обстоятелства, на нарушение на Договора и на общите принципи на общностното право

35. В рамките на четвъртото основание за обжалване Комисията по същество повдига две оплаквания, които по-нататък ще разгледам поотделно. На първо място, тя твърди, че обжалваното решение е опорочено от явна грешка в преценката, тъй като обстоятелствата, посочени с цел обосноваване на разрешените помощи, нямат извънреден характер. На второ място, Комисията поддържа, че тези мерки са непропорционални по отношение на преследваните цели, по-конкретно предвид срока на предоставеното разрешение.

36. Що се отнася по принцип до понятието „извънредни обстоятелства“ по смисъла на член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС, естеството и обхватът на правото на преценка на Съвета при упражняване на предоставената му с този член компетентност и границите на съдебния контрол от Съда върху решенията, приети съгласно тази разпоредба, препращам към съображенията, изложени в точки 86 и 87 от представеното днес заключение по дело C‑117/10.

1. По първото оплакване, изведено от явна грешка в преценката относно наличието на извънредни обстоятелства по смисъла на член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС

37. В рамките на разглежданото оплакване Комисията твърди, първо, че обжалваното решение неправилно представяло като извънредни обстоятелства някои структурни проблеми в земеделския сектор в Латвия. В това отношение преди всичко съм съгласен с Комисията, която е приела, че факторите, на които се позовава Съветът в съображение 2 от обжалваното решение, свързани с „неблагоприятната териториална структура на латвийските земеделски стопанства“, с факта, че „Латвия получава най-ниското равнище на преки плащания сред държавите членки в резултат на предвидения в Акта за присъединяване от 2003 г. механизъм за постепенното им въвеждане“ и с „ниски[те] приходи от селскостопанска дейност“ ( 15 ), както и с посоченото в съображение 3 от това решение обстоятелство, че определена част от земеделската земя е собственост на и се управлява от лица, които не са земеделски производители, сами по себе си не са извънредни обстоятелства по смисъла на член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС. Всъщностстава въпрос за елементи, които, от една страна, само описват структурата на латвийската аграрна икономика (малки земеделски стопанства, ниско равнище на приходи), а от друга страна, се отнасят до прилагането на преки механизми за подпомагане ( 16 ), предвидени в актове, създадени при присъединяването на съответната държава членка към Съюза. Неконюнктурното естество на тези елементи означава, че те нямат необходимия извънреден характер.

38. Все пак, противно на твърдяното от институцията жалбоподател, в общата система на обжалваното решение тези елементи не са представени като извънредни обстоятелства, а по-точно като фактори, които характеризират структурата на латвийската аграрна икономика, позоваването на които е функция от оценката на икономическите и социални последици, резултат от рецесията, главно указание, въз основа на което, предвид съображения 3 и 4 от това решение, се обосновават разрешените мерки. Същото важи и за липсата на собствен капитал на земеделските производители, спомената в съображение 7 от обжалваното решение, чийто структурен характер Комисията се ограничава да посочи, без обаче да представи доказателства. От друга страна, от Решение от 29 февруари 1996 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, става ясно, че при упражняване на правомощието по член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС Съветът може да се основава на продължаващи или на задълбочаващи се структурни проблеми в определен икономически сектор с цел преценка на последиците от неблагоприятна конюнктура в този сектор ( 17 ).

39. Колкото до довода на Комисията, че намаляването на нивото на приходите от земеделска дейност през 2009 г., споменато в съображение 2 от обжалваното решение, „все по-задълбочаващата се рецесия на икономиката в световен мащаб вследствие на глобалната криза“ през 2009 г., изтъкната в съображение 4 от решението, както и повишаването на цените на селскостопанските суровини през 2008 г., посочено в съображение 5, се отнасяли до всички държави членки, ще припомня, че съгласно съдебната практика обстоятелството, че дадено положение може да засяга едновременно няколко държави членки или евентуално различни сектори на икономиката, не изключва възможността то все пак да представлява релевантно обстоятелство за прилагане на член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС ( 18 ), дори като се имат предвид специфичните последици, които е произвело в определена държава членка. В това отношение самата Комисия подчертава в писменото си становище, че Латвия е била сериозно засегната от икономическата криза, което, както бе посочено по-горе, представлява основен фактор, на който се основава Съветът в обжалваното решение. Освен това Комисията не изключва възможността повсеместната икономическа криза да може поначало да представлява извънредно обстоятелство.

40. Накрая, що се отнася до твърдението на Комисията, че съдържащите се в съображение 8 от обжалваното решение данни относно обхвата на рецесията на пазара на земеделска земя не били надеждни, тъй като имат за референтно ниво броя на сделките през 2007 г., когато т.нар. „имотен балон“ достигнал върховите си нива, дори да се приеме, че това твърдение е подкрепено в достатъчна степен с доказателства ( 19 ), то не може да постави под съмнение извънредния характер на рецесията — което впрочем не се оспорва от Комисията — и последиците ѝ върху земеделския сектор в Латвия.

41. Въз основа на изложените по-горе съображения считам, че Комисията не е доказала наличието на явна грешка в преценката относно съществуването на обстоятелства, които могат да обосноват приемането на решение съгласно член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС.

2. Относно неподходящия и непропорционален характер на разрешените в обжалваното решение мерки

42. Комисията изтъква най-напред, че схемите за подпомагане на закупуването на земеделска земя не позволяват да се разрешат, нито да се поправят посочените в съображение 2 от обжалваното решение структурни проблеми, по-специално малкият размер на латвийските земеделски стопанства. Като се основава на данни от Евростат, тя отбелязва, че средният размер на земеделските стопанства в Латвия е отбелязал значително повишение през годините, напълно независимо от предоставянето на помощи за закупуване на земеделска земя. Във връзка с това бих искал да отбележа, че представените от Комисията статистически данни показват по-значително развитие на структурата на земеделските стопанства в Латвия в периода от 2003 г. до 2005 г., когато схемата за подпомагане на закупуването на земеделска земя е била в действие (повишение на средния размер на едно земеделско стопанство с 5,2 хектара), отколкото в периода от 2005 г. до 2007 г. (3,2 хектара), и следователно не позволяват да се изключи възможността разглежданата схема пряко да е допринесла за подобно по-значително повишение през годините, в които е била в действие. Във всеки случай, дори въз основа на тези данни да трябва да се предположи, че единствено умереното повишение на средния размер на латвийските земеделски стопанства може да бъде приписано на действието на тази схема, според мен това не би било само по себе си достатъчно да докаже, че Съветът явно е превишил границите на правото си на преценка, като е приел, че одобрените в обжалваното решение мерки са подходящи по-конкретно за постигане на целите, посочени в съображение 6 от обжалваното решение, а именно безработните да бъдат насърчени да се ориентират към селскостопанска дейност, да се помогне на тези, които имат полупазарни стопанства и вече не са заети в други отрасли, освен в земеделието, да подобрят териториалната структура на своите стопанства, както и да се улесни продажбата на земеделска земя, собственост на безработни лица, които се нуждаят от капитал, за да станат самонаети лица.

43. На второ място, Комисията отбелязва, че за преодоляване на последиците от кризата през 2009 г. е приела специално Съобщение относно Временна общностна рамка за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза ( 20 ) (наричана по-нататък „Временната рамка“), съгласно която временна рамка въз основа на последващи изменения ( 21 ) се разрешават различни форми на подпомагане на държавите членки за земеделските стопанства, сред които по-специално е временна помощ с максимален допустим размер от 15000 EUR до края на 2010 г. Според Комисията, като не е взел предвид тази помощ, чиято цел по-специално е да се отстранят самите проблеми, свързани с кризата, и по-конкретно като не е разгледал дали посочената помощ би помогнала за отстраняване на тези проблеми, Съветът бил нарушил принципа на пропорционалност. Освен това Комисията счита, че Съветът е трябвало да вземе предвид и други приети от Комисията или от самия Съвет инструменти, насочени към разрешаване на проблемите, посочени в обжалваното решение, или които Латвия е можела да използва за тази цел.

44. Доводите на Комисията изискват да се прецени дали и в какви граници Съветът трябва да вземе предвид вече приетите на равнище на Съюза мерки, целящи да се преодолеят положенията, посочени като извънредни обстоятелства от молещата държава членка. В това отношение, изхождайки от съображенията, изложени в точка 96 от заключение по дело C‑117/10, представено днес, към които препращам, считам, че при преценката по член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС Съветът е длъжен най-малкото да вземе предвид вече съществуващите помощи, насочени специално към предотвратяване на положенията, които могат да обосноват разрешаването на разглежданите помощи ( 22 ), без това да задължава тази институция да разглежда или да посочи в решението си всички правни норми, уреждащи съответната материя.

45. В настоящия случай от обжалваното решение не личи Съветът да е разгледал дали Латвия е използвала предоставените от Временната рамка възможности и какви последици са произвели евентуалните осъществени на тази основа мерки ( 23 ). Бих искал обаче да отбележа, че посочената от Комисията пряка субсидия в ограничен размер, от една страна, макар и с функция за смекчаване на икономическите последици от кризата, не е била специално предназначена за насърчаване на инвестиции за подобряване на структурата на земеделските стопанства, и от друга страна, е можела да бъде предоставена само до 31 декември 2010 г. При тези обстоятелства според мен Съветът правилно е преценил, че по-целенасочени и с по-широк времеви обхват мерки биха могли както да постигнат, евентуално заедно с други инструменти, целта за смекчаване на последиците от финансовата криза, и по-точно трудностите при достъпа до кредитиране за земеделските производители, така и да отговорят по по-подходящ начин на структурните проблеми на латвийската аграрна икономика. Също така според мен, дори Съветът да е трябвало да вземе предвид в обжалваното решение действията за борба с безработицата в селските райони, предвидени в рамките на общностната политика за развитие на селските райони в съответствие с Регламент № 1698/2005 ( 24 ), този пропуск според мен сам по себе си не е достатъчен, за да се постави под съмнение законосъобразността на това решение, предвид факта че същото се основава на множество причини и на обща оценка на положението в разглеждания сектор в определена времева конюнктурна рамка. Освен това ще отбележа, че в писмото си до Съвета от 3 декември 2009 г. латвийските власти отчасти са посочили причините, поради които смятат, че тези дейности не могат да заменят схема, насърчаваща земеделските производители да придобиват право на собственост върху земеделска земя. От друга страна, не ми се струва, че Съветът има конкретно задължение да вземе предвид, както твърди Комисията, Регламент № 1535/2007 ( 25 ), тъй като същият представлява инструмент, който не е насочен специално към постигане на целите, посочени в решението. При всички случаи одобрената в обжалваното решение схема има за цел насърчаването на инвестициите за закупуване на земеделска земя и следователно се прилага на различно в сравнение с посочения регламент равнище.

46. Накрая Комисията изтъква, че времевият обхват на разрешените мерки, както и времетраенето на настъпилите от прилагането им последици (доколкото става дума за финансиране по дългосрочни заеми), сами по себе си правят тези мерки непропорционални.

47. Според мен от извънредния характер на компетентността на Съвета по член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС следва, че предоставената съгласно тази разпоредба дерогация трябва да бъде ограничена във времето и разрешена само за периода, абсолютно необходим за отстраняване на обстоятелствата, на които се основава решението ( 26 ). Това означава, че когато дадено решение по член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС се отнася до схеми за помощи, предназначени да се прилагат през относително дълъг период, както е в настоящия случай, Съветът е длъжен да посочи причините, поради които счита, че това е необходимо с оглед на обстоятелствата, изтъкнати в подкрепа на обявяването на тяхната съвместимост. В случая, въпреки че писмото на латвийските власти до Съвета от 27 ноември 2009 г. и обжалваното решение дават само оскъдни сведения относно причините, поради които е счетено, че въпросната схема трябва да бъде разрешена за период от четири години, тези причини биха могли да се изведат от контекста на обжалваното решение, както и от естеството на разрешените мерки, от проблемите, за чието разрешаване те би трябвало да допринасят, и от преследваните цели. Освен това Съветът е предоставил допълнителни уточнения в писмените си становища.

48. Колкото до основателността на оплакването на Комисията, ще отбележа, че то се основава главно на констатацията за припокриването на продължителността на предвидената в обжалваното решение дерогация и приложното поле на Насоките за земеделието 2007—2013 г. във времето, което според институцията жалбоподател разкрива как решението на Съвета отговаря повече на желанието да се обезсили прилагането на тези насоки, отколкото на това да се ограничи изключението до мярката, която е абсолютно необходима за коригиране на установените дисбаланси. Макар и, вземайки предвид това припокриване, да считам, че с оглед на дългосрочните цели на решението последиците от него, които също могат да се окажат продължителни, както и последиците от икономическата и финансова криза, посочени като извънредни обстоятелства в подкрепа на това решение, Комисията не е успяла да докаже, че като е разрешил въпросната схема за периода от 1 януари 2010 г. до 31 декември 2013 г., Съветът явно е превишил границите на правото на преценка, с което разполага при упражняването на компетентността по член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС.

V – Заключение

49. По изложените в точки 15—31 по-горе съображения предлагам на Съда: — да уважи първото основание за обжалване, изведено от липсата на компетентност на Съвета, — да отмени обжалваното решение, — да осъди Съвета да заплати съдебните разноски и — да обяви, че встъпилата държава членка понася направените от нея съдебни разноски.

( 1 ) Език на оригиналния текст: италиански.

( 2 ) ОВ L 339, 2009 г., стр. 34.

( 3 ) Акт относно условията на присъединяването на Чешката република, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Словашката република и промените в учредителните договори на Европейския съюз (ОВ L 236, по-специално стр. 798).

( 4 ) ОВ L 83, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41.

( 5 ) ОВ C 28, 2000 г., стр. 2.

( 6 ) ОВ C 319, 2006 г., стр. 1.

( 7 ) ОВ С 70, стр. 11.

( 8 ) ОВ C 147, 17.6.2005 г., стр. 2. Що се отнася до Латвия, заглавието на въпросната схема се намира в точка 23. В жалбата Комисията посочва, че това уведомление е направено съгласно процедурата, предвидена в глава 3, точка 1 в) от приложение IV към Договора за присъединяване, която обаче не се прилага за „дейности, свързани с производството, преработването или разпространението на стоките, изброени в приложение I към Договора за ЕО“ (стоки, за които се прилагат разпоредбите на Договора относно общата селскостопанска политика).

( 9 ) Решение от 29 юни 2004 г. по дело Комисия/Съвет (C-110/02, Recueil, стр. I-6333).

( 10 ) Решение по дело Комисия/Съвет (C-399/03, Recueil, стр. I-5629).

( 11 ) Решение на Общия съд от 3 февруари 2011 г. по дело Италия/Комисия (T-3/09, Сборник, стр. II-95), потвърдено с Определение от 22 март 2012 г. по дело Италия/Комисия, (C‑200/11 P). Вж. също член 4, параграф 1 и параграф 2, буква a) от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 година за прилагането [на] Регламент (ЕО) № 659/1999.

( 12 ) Става въпрос за изменение, което може да бъде отделено от схемата, за която е акцесорно, и следователно не води до преобразуване на тази схема в нова помощ.

( 13 ) Вж. съобщението, публикувано в Официален вестник от 15 март 2008 г., С 70.

( 14 ) Съветът, подпомаган от португалското правителство, посочва, че спорната помощ е „нова помощ“, тъй като представлява ново плащане, предвидена е в национална норма, различна от декрет-законите, които въвеждат обявената от Комисията за несъвместима схема за помощи и отговаря на изисквания за допустимост и за изплащане, различни от приложимите за предоставените по тази схема помощи (точка 21).

( 15 ) Всички курсиви са мои.

( 16 ) Системата за поетапно въвеждане на преките плащания на Общността, въведена с Акта за присъединяване от 2003 г. (стр. 369 и 370), е адаптирана с Решение 2004/281/ЕО от 22 март 2004 година за адаптиране на Акта относно условията на присъединяването [към Европейския Съюз] на Чешката република, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Словашката република и адаптиране на учредителните договори на Европейския съюз, след реформата в общата селскостопанска политика (ОВ L 93, стр. 1). Това решение е било предмет на жалба за отмяна, подадена от Полша, която е отхвърлена от Съда с Решение от 23 октомври 2007 г. по дело Полша/Съвет (C-273/04, Сборник, стр. I-8925). За подробен преглед на системата и нейното функциониране вж. заключение на генералния адвокат Poiares Maduro, представено по посоченото дело на 21 юни 2007 г.

( 17 ) Решение по дело C‑122/94 (Recueil, стр. I‑881, точка 21).

( 18 ) Подобен довод на Комисията е отхвърлен в точка 22 от Решение от 29 февруари 1996 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе.

( 19 ) Данните, на които се позовава Комисията, съдържащи се в статията на Center for Economic and Policy Research от февруари 2010 г., озаглавена „Latvia’s Recession: the Cost of Adjustement With An „Internal Devaluation“, не се отнасят конкретно до пазара на земеделска земя.

( 20 ) ОВ C 83, стр. 1.

( 21 ) Съобщение на Комисията за изменение на Временната общностна рамка за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза (ОВ C 261, 2009 г., стр. 2).

( 22 ) В този смисъл вж. също заключението на генералния адвокат Cosmas по посоченото дело C‑122/94, по-специално точка 85.

( 23 ) Бих искал да отбележа, че в точка 9 от писмото от 3 декември 2009 г., изпратено от латвийските власти до Съвета, се съдържа, макар и кратко, позоваване на Временната рамка и на невъзможността ѝ да се справи с предизвикателствата на икономическата и финансова криза.

( 24 ) Регламент (EО) на Съвета от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 277, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 66, стр. 101 и поправка в ОВ L 206, 2.8.2012 г., стр. 23).

( 25 ) Регламент (ЕО) на Комисията от 20 декември 2007 година за прилагане на членове 87 и 88 от Договора за ЕО към помощите de minimis в сектора на производството на селскостопански продукти (ОВ L 337, стр. 35).

( 26 ) В този смисъл вж. Решение по дело Комисия/Съвет (C‑122/94, посочено по-горе, точка 25).