ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Е. SHARPSTON

представено на 8 май 2014 година ( 1 )

Дело C‑137/13

Herbaria Kräuterparadies GmbH

срещу

Freistaat Bayern

(Преюдициално запитване, отправено от Bayerisches Verwaltungsgericht München (Германия)

„Земеделие — Етикетиране на биологични продукти — Регламент (ЕО) № 889/2008 — Член 27, параграф 1, буква е) — Употреба на продукти и вещества при преработката на храни, етикетирани като биологични — Забрана за използване на минерали и витамини, ако тяхната употреба не се изисква от закона — Добавяне на железен глюконат и витамини в биологична смес от плодови сокове — Необходими количества, за да се допусне продажба като добавка към храна с хранителна или здравна претенция или като храна, предназначена за специфична хранителна употреба“

1. Настоящото преюдициално запитване е отправено от Bayerisches Verwaltungsgericht München (Административен съд на провинция Бавария, Мюнхен (Германия), наричан по-нататък „Verwaltungsgericht“).

2. Запитването се отнася до продукт, който съдържа предимно биологично отгледани съставки, но също така добавки на небиологични минерали и витамини. Може ли той да бъде етикетиран и продаван като „биологичен“? По-конкретно, „изискват ли се от закона“ такива добавки, ако продуктът се продава като добавка към храна и/или като предоставящ ползи за здравето или хранителни ползи, които не могат да бъдат постигнати без тези добавки?

3. Пред настоящия Съд (европейският) производител на продукта твърди също така, че внасяни от Съединените американски щати (наричани по-нататък „САЩ“) сравними продукти могат да бъдат продавани в Европейския съюз (наричан по-нататък „ЕС“) с етикет „биологични“ в съответствие с правилата на САЩ, които са еквивалентни, но не и идентични с правилата на ЕС.

Правна уредба

Добавки към храни и хранителни вещества

4. Съображение 9 от Директива 2002/46 ( 2 ) гласи: „[с]амо за витамините и минералите, които обикновено присъстват в хранителния режим или се консумират като част от него, следва да бъде разрешено да присъстват в добавките към храните, въпреки че това не означава, че тяхното наличие в тях е необходимо. […]“.

5. Съображение 15 гласи: „[п]отребителите купуват добавки към храните, за да допълнят приема на определени съставки, които присъстват в техния хранителен режим. За да се гарантира постигането на тази цел, витамините и минералите, които са обявени върху етикета на добавки към храните, следва да присъстват в продукта в значително количество“.

6. Член 2 от тази директива определя: а) добавките към храни като „храни, които са предназначени да допълват нормалния хранителен режим и които представляват концентрирани източници на хранителни вещества или други вещества с хранителен или физиологичен ефект, самостоятелно или в комбинация, дозирани […]“, и б) хранителните вещества като витамини или минерали. Член 4, параграф 1 във връзка с приложения I и II установява изчерпателен списък на витамини и минерали, които могат да се използват за производство на добавки към храните.

7. Член 5, параграф 3 предвижда: „[з]а да се осигури наличието на витамини и минерали в достатъчни количества в добавките към храните, се определят минимални количества витамини и минерали, които се съдържат в дневната доза добавки към храните, препоръчвана от производителя за прием“. Съгласно член 5, параграф 4 минималните количества от витамини и минерали, посочени в параграф 3, се определят от Комисията. Въпреки това такива количества все още не са определени.

8. Съгласно член 6, параграф 3, буква а) етикетът съдържа наименованията на категориите хранителни вещества или вещества, които характеризират продукта, или указание за естеството на тези хранителни вещества или вещества, характеризиращи продукта.

Хранителни и здравни претенции

9. Член 2, параграф 2, точка 1 от Регламент № 1924/2006 ( 3 ) определя като „претенция“„всяко съобщение или представяне, което не е задължително по силата на национално законодателство или законодателство на Общността, […], което заявява, създава впечатление или внушава, че дадена храна има определени характеристики“.

10. Член 3 предвижда: „Хранителните и здравните претенции могат да се използват при етикетирането, представянето и рекламата на храни, пуснати на пазара на Общността, единствено ако отговарят на разпоредбите на настоящия регламент. […] използването на хранителни и здравни претенции не бива да: а) бъде фалшиво, двузначно или подвеждащо; […]“.

11. Член 5, параграф 1 предвижда по-специално: „Разрешава се използване на хранителни и здравни претенции единствено ако са изпълнени следните условия: а) наличието […] в храна или категория храна на хранително вещество или друго вещество, по отношение на което се прави претенцията, се е оказало, че има благоприятен хранителен или физиологичен ефект, както е установено в общоприето научно доказателство; б) хранително вещество или друго вещество, по отношение на което се прави претенцията: i) се съдържа в крайния продукт в значително количество, както е дефинирано в законодателството на Общността, или в случаите, когато няма подобни правила, в количество, което ще предизвика хранителния или физиологичния ефект, за който се твърди, че е установен от общоприето научно доказателство; […]“.

12. Член 8, параграф 1 предвижда: „[х]ранителни претенции се разрешават единствено ако са изброени в приложението и отговарят на изискванията, предвидени в настоящия регламент“. В член 13, параграф 1 също така се допуска използването по-конкретно на здравни претенции, описващи или позоваващи се на ролята на дадено хранително вещество или друго вещество за растежа, развитието и функцията на организма, които се основават на общоприети научни доказателства, лесноразбираеми са за средностатистическия потребител и са включени в списък, който трябва да бъде съставен от Комисията съгласно член 13, параграф 3.

13. Приложението към Регламент № 1924/2006 в частта, озаглавена „ИЗТОЧНИК НА (ИМЕ НА ВИТАМИН/И) И/ИЛИ (ИМЕ НА МИНЕРАЛ/И)“, предвижда: „Претенция, че дадена храна е източник на витамини и/или минерали, както и всяка претенция, която би могла да има същото значение за потребителя, може да се направи единствено в случаите, когато продуктът съдържа значителното количество по смисъла на приложението към Директива 90/496/ЕИО […]“ ( 4 ).

14. Приложението към Регламент № 432/2012 ( 5 ) съдържа списък на здравни претенции, които могат да се правят за храни, както е посочено в член 13, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1924/2006. За желязо претенцията: „[ж]елязото допринася за нормалното образуване на червени кръвни телца и хемоглобин“ може да бъде използвана само за храна, която е източник на желязо най-малко в посоченото в претенцията количество.

Храни, предназначени за специфична хранителна употреба

15. Член 1, параграф 2 от Директива 2009/39 ( 6 ) определя храните, предназначени за специфична хранителна употреба, като „храни, които поради специфичния си състав или начин на производство, ясно се разграничават от храни за нормална консумация, които съответстват на посочените хранителни цели и които се продават по такъв начин, че да бъде посочено това съответствие“.

16. Член 1, параграф 3 предвижда: „Специфичната хранителна употреба трябва да отговаря на специфични хранителни изисквания: а) за определени категории лица, чиито храносмилателни процеси или метаболизъм са нарушени; или б) за определени категории лица, които са в специално физиологично състояние и които следователно могат да извлекат специална полза от контролираната консумация на определени вещества в храните; или в) за кърмачета или малки деца в добро здраве“.

17. Член 3, параграф 1 изисква естеството или съставът на храните, предназначени за специфична хранителна употреба, да са такива, че продуктите да са подходящи за предвидената специфична хранителна употреба.

18. С член 4, параграф 3 се възлага на Комисията да приеме списък на веществата със специфично хранително предназначение, включително витамини и минерални соли, предназначени да бъдат влагани в храни за специфична хранителна употреба.

19. Такъв списък е приет с приложението към Регламент № 953/2009 ( 7 ), съображение 5 от който гласи: „[к]огато добавянето на дадено хранително вещество се счита за необходимо, това се установява чрез специални правила в съответните специални директиви и чрез съответните количествени критерии, ако е необходимо“.

Етикетиране на биологични храни, произведени в ЕС

20. Регламент № 834/2007 ( 8 ) съдържа по-специално следните съображения: „(20) Преработените храни следва да се етикетират като биологични само когато всички или почти всички съставки от земеделски произход са биологични. Същевременно трябва да се предвидят специални разпоредби относно етикетирането на преработени храни, съдържащи съставки от земеделски произход, които не могат да бъдат получени по биологичен начин […] […] (22) Важно е да се запази доверието на потребителите в биологичните продукти. Ето защо изключенията от изискванията, приложими към биологичното производство, следва да бъдат строго ограничени до случаите, в които се приема за основателно прилагането на не толкова ограничителни разпоредби. […]“.

21. В член 3 от този регламент се посочват преследваните от биологичното производство общи цели, една от които съгласно буква в) е „произвеждането на голямо разнообразие от храни и други земеделски продукти, които отговарят на потребителското търсене на стоки, произведени чрез прилагане на процеси, които не вредят на околната среда, човешкото здраве, здравето на растенията или здравето и благосъстоянието на животните“.

22. Член 6 предвижда: „[…] производството на преработени биологични храни се основава на следните специфични принципи: а) биологични храни се произвеждат от биологични съставки от земеделски произход, освен когато дадена съставка не се предлага на пазара в биологична форма; б) ограничава се използването на хранителни добавки, небиологични съставки с предимно технологични и органолептични функции, както и микроелементи и технологични спомагателни вещества, така че то да се сведе до минимум и да се прилага само в случай на значителна технологична необходимост или поради особени хранителни цели; в) изключват се вещества и методи на преработка, които биха могли да се окажат подвеждащи по отношение на истинската същност на продукта; […]“.

23. Член 19 е озаглавен „Общи разпоредби за производството на преработени храни“. Член 19, параграф 2 предвижда по-конкретно: „Прилагат се следните условия към състава на преработените биологични храни: а) продуктът е произведен главно от съставки от земеделски произход; […] б) могат да се използват само добавки, технологични спомагателни вещества, аромати, вода, сол, продукти от микроорганизми и ензими, минерали, олигоелементи, витамини, както и аминокиселини и други микроелементи в хранителните продукти с конкретно хранително приложение, стига да са разрешени за употреба в биологичното производство в съответствие с член 21; […]“.

24. Член 21 предвижда по-конкретно: „1. Разрешението за използване на продукти и вещества в биологично производство и включването им в списъка на продукти и вещества под ограничителен режим на ползване, посочен в член 19, параграф 2, букви б) […], е предмет на […] следните критерии, които се оценяват цялостно: i) няма разрешени алтернативи съгласно тази глава; ii) без да се прибегне до тях, е невъзможно да се произвеждат или запазват храните, или да се изпълняват дадени изисквания към хранителния режим, предвидени съгласно законодателството на Общността. Освен това продуктите и веществата, посочени в член 19, параграф 2, буква б), се намират в природата и могат да са претърпели единствено механична, физическа, биологична, ензимна или микробна обработка, освен ако такива продукти и вещества от такива източници не са достъпни в достатъчни количества или качества на пазара. 2. Комисията […] взема решение относно разрешаването на продукти и вещества и включването им в списъка на продукти и вещества под ограничителен режим на ползване, посочен в параграф 1 от настоящия член, и определя конкретните условия и ограничения за употребата им и, ако е необходимо, изтеглянето на продуктите. […]“.

25. Член 23 („Използване на термини, отнасящи се до биологичното производство“) предвижда по-специално: „1. По смисъла на настоящия регламент един продукт се смята, че съдържа термини за биологичен метод на производство, ако в етикетирането, рекламните материали или търговските документи продуктът, неговите съставки или фуражни суровини са характеризирани с термини, които указват на купувача, че продуктът, неговите съставки или фуражните суровини са получени в съответствие с постановените в настоящия регламент разпоредби. По-специално, термините, посочени в приложението[ ( 9 ) ], техните производни или умалителни форми, като „био“ и „еко“, самостоятелно или в комбинация, могат да се използват в цялата Общност и на всеки език на Общността за етикетиране и рекламиране на продукт, който отговаря на изискванията, посочени в настоящия регламент или приети в съответствие с него. […] 2. Термините, посочени в параграф 1, не се използват никъде в Общността и на никой от езиците на Общността за етикетиране, рекламиране и в търговски документи на продукт, който не отговаря на изискванията, определени в настоящия регламент, освен ако те не се отнасят за земеделски продукти в храни или фуражи или ако явно нямат връзка с биологично производство. […] 4. Що се отнася до преработените храни, термините, посочени в параграф 1, могат да се използват: а) в търговско описание, стига: i) преработените храни да са в съответствие с член 19; ii) най-малко 95 тегловни процента от съставките от земеделски произход да са биологични; […]“.

26. Член 27 от Регламент № 889/2008 ( 10 ) е озаглавен „Употреба на някои продукти и вещества при преработката на храни“. Член 27, параграф 1 предвижда по-специално: „За целите на член 19, параграф 2, буква б) от Регламент (ЕО) № 834/2007 само следните вещества могат да бъдат използвани при преработката на биологични храни […]: […] e) минерали (включително микроелементи), витамини, аминокиселини и други азотни съединения, разрешени единствено, ако тяхната употреба в храните, в които са включени, се изисква от закона“.

Етикетиране при внос на биологични продукти от САЩ

27. Съображение 33 от Регламент № 834/2007 гласи: „Биологичните продукти, внасяни в Европейската общност, следва да могат да бъдат пускани на пазара на Общността като биологични, когато са произведени в съответствие с разпоредбите за производство и при мерки за контрол, които съответстват или са равностойни на заложените в законодателството на Общността. Освен това продуктите, внасяни в рамките на равностойна система, следва да имат сертификат, издаден от компетентния орган, или от официален надзорен или контролен орган на съответната трета страна“.

28. Тези цели се преследват за продукти, отговарящи на изискванията на член 32 от този регламент, а за продукти с равностойни гаранции — на член 33. Член 33, параграф 1 позволява последните да бъдат пускани на пазара в ЕС, при условие че: а) са произведени в съответствие с равностойни правила за производство, б) операторите са били обект на контролни мерки с равностойна ефективност, в) са подчинили своите дейности на призната система за контрол, и г) продуктите са придружени от издаден от компетентен орган контролен сертификат. Член 33, параграф 2 оправомощава Комисията да състави списък на трети страни, които имат равностойни правила за производство и контролни мерки с равностойна ефективност.

29. Дял III от Регламент № 1235/2008 ( 11 ) е озаглавен „Внос на продукти с равностойни гаранции“. Член 7 от този дял се отнася до списъка по приложение III с признати трети държави, а член 10 се отнася до съставянето и съдържанието на списъка по приложение IV с признати контролни и надзорни органи за целите на равностойността.

30. Тези приложения са изменени по-конкретно с Регламент № 126/2012 ( 12 ), който — считано от 1 юни 2012 г. до 30 юни 2015 г. — добавя САЩ към списъка с признати трети държави, по-специално за преработени селскостопански продукти, предназначени за храна, и изброява признатите контролни органи в тази държава.

31. Съображение 4 от Регламент № 126/2012 гласи: „Определени селскостопански продукти, внесени от [САЩ], понастоящем се предлагат на пазара в [ЕС] по силата на преходните разпоредби, предвидени в член 19 от [Регламент № 1235/2008]. [САЩ] представиха заявление пред Комисията за включване в списъка, предвиден в член 7 от Регламент (ЕО) № 1235/2008. Беше представена информацията, която се изисква по членове 7 и 8 от посочения регламент. Прегледът на тази информация и последващите дискусии с органите на Съединените щати доведоха до заключението, че в тази държава правилата, уреждащи производството и контрола на биологичните селскостопански продукти, са равностойни на правилата, установени в Регламент (ЕО) № 834/2007. Както е предвидено в член 33, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 834/2007, Комисията извърши удовлетворяваща проверка на място на правилата за производство и контролните мерки, които действително се прилагат в [САЩ]. Следователно [САЩ] следва да бъдат включени в списъка, посочен в приложение III към Регламент (ЕО) № 1235/2008“.

Обстоятелства, производство и преюдициални въпроси

32. Herbaria Kräuterparadies GmbH (наричано по-нататък „Herbaria“) произвежда „Herbaria Blutquick — Eisen + Vitamine“ (Herbaria Blutquick — Желязо + Витамини, наричано по-нататък „Blutquick“), смес от плодови сокове с извлек от билки. Въпреки че се състои предимно от съставки с биологичен земеделски произход по смисъла на член 19, параграф 2, буква а) от Регламент (ЕО) № 834/2007, Blutquick съдържа небиологични витамини и железен глюконат. Той се рекламира и предлага на пазара като добавка към храна с желязо и витамини и етикетът съдържа указание за биологичен метод на производство по смисъла на член 23 от Регламент № 834/2007 заедно с претенцията „[ж]елязото допринася за нормалното образуване на червени кръвни телца и хемоглобин“. Препоръчителната дневна доза покрива 20 % от препоръчителния дневен прием (ПДП). Blutquick се препоръчва и като полезен за естественото интелектуално развитие на децата, ако се приема при бременност и кърмене, като намаляващ изтощението и подпомагащ по-доброто общо състояние.

33. През декември 2011 г. компетентните власти на Бавария разпореждат на Herbaria да отстрани при етикетирането, рекламирането и предлагането на Blutquick указанието за биологичен метод на производство, тъй като то нарушава член 23, параграф 4, буква а), подточка i) от Регламент № 834/2007 във връзка с член 19, параграф 2, буква б) от Регламент № 834/2007 и член 27, параграф 1, буква е) от Регламент № 889/2008. Техните съображения са следните. Минерали и витамини могат да бъдат добавяни единствено ако тяхната употреба в храните, в които са включени, се изисква от закона. За Blutquick няма такова законово изискване. По-специално той не е продукт, за който се прилага националната наредба за диетичните храни (Diätverordnung). Обстоятелството, че Регламент № 1924/2006 установява подробни изисквания за „хранителни и здравни претенции“, не означава, че употребата на витамини и минерали при производството на храни се изисква от закона, ако Diätverordnung не се прилага за тези храни. Дори ако Blutquick е разрешен съгласно Регламент № 1924/2006, при етикетирането, рекламирането и предлагането му на пазара не може да се използва указанието за биологичен метод на производство, уредено в член 23 от Регламент № 834/2007, тъй като Регламент № 1924/2006 не изисква храните и добавките към храни да съдържат витамини или да се обогатяват с железен глюконат.

34. Herbaria обжалва това решение, като по-специално изтъква, че член 27, параграф 1, буква е) от Регламент № 889/2008 e предназначен да позволи добавянето на минерали и витамини, ако и доколкото други разпоредби на ЕС или национални разпоредби изискват определено съдържание на витамини и минерали, когато храната не би могла да постигне твърдяното си предназначение без такова съдържание. Трябва да се има предвид конкретната храна и нейното конкретно предназначение. Разпоредбите относно добавките към храни или здравните и хранителните претенции, по-конкретно на Регламент № 1924/2006, изискват минерали и витамини да бъдат добавяни към храни, които според етикета им са предназначени за специални хранителни цели. Забраната на подвеждащи претенции изисква посочваната от производителя препоръчителна дневна доза да покрива 15 % от максималното количество, предложено от съответните органи като гарантирано съдържание ( 13 ). От твърдяното предназначение на дадена добавка към храна се извежда законовото задължение да се достигнат съответните минимални стойности. Когато те могат да се достигнат единствено чрез добавяне на вещества, добавянето се изисква от закона. В допълнение Регламент № 432/2012 установява законови изисквания за дневна доза и следователно изисква добавяне на вещества към биологична храна. Добавянето на железен глюконат и витамини към Blutquick e абсолютно необходимо, за да се достигнат хранителните стойности, изискващи се за посочената хранителна функция. Това не може да бъде постигнато със съставки от биологични продукти. Добавките са ограничени до необходимото.

35. Властите отговарят, че законът не изисква да се добавят витамини или железен глюконат. Регламент № 1924/2006 единствено позволява добавяне на тези вещества, но не го изисква. Друго тълкуване би противоречало на член 6, буква б) от Регламент № 834/2007, съгласно който добавките в храни от биологично земеделие следва да се ограничат до минимум.

36. При тези обстоятелства Verwaltungsgericht поставя следните преюдициални въпроси: „1) Трябва ли член 27, параграф 1, буква е) от Регламент (ЕО) № 889/2008 да се тълкува в смисъл, че употребата на посочените вещества се изисква от закон само когато разпоредба на ЕС или съответстваща на правото на ЕС национална разпоредба пряко изисква добавяне на тези вещества в храните, в които те трябва да са включени, или най-малкото установява минимално съдържание на веществата, които трябва да са включени? 2) При отрицателен отговор на въпрос 1: трябва ли член 27, параграф 1, буква е) от Регламент (ЕО) № 889/2008 да се тълкува в смисъл, че употребата на посочените вещества се изисква от закон и в случаите, в които без добавяне на поне едно от посочените вещества предлагането на пазара на определен хранителен продукт като добавка към храна или при използване на здравни претенции би било подвеждащо и заблуждаващо за потребителя, тъй като поради съвсем слабата концентрация на някое от посочените вещества хранителният продукт не може да изпълни своето предназначение като храна, съответно своето предназначение, посочено в здравните претенции? 3) При отрицателен отговор на въпрос 1: трябва ли член 27, параграф 1, буква е) от Регламент (ЕО) № 889/2008 да се тълкува в смисъл, че употребата на посочените вещества се изисква от закон и в случаите, в които определена здравна претенция може да се използва само за храна, която съдържа определено количество, наречено значително, от поне едно от посочените вещества?“.

37. Писмени становища представят страните в главното производство, чешкото, френското и испанското правителство и Европейската комисия, като същите, с изключение на чешкото и испанското правителство, представят устни становища в съдебното заседание на 13 февруари 2014 г.

38. По същество всички представили становища страни, с изключение на Herbaria, считат, че отговорът на първия въпрос следва да е утвърдителен и че няма законово изискване на ЕС, на което Herbaria да може да се позове. Herbaria заема обратната позиция, но също така поставя и въпроса за вноса от САЩ на добавки към храни, които по негови твърдения могат да бъдат етикетирани като биологични, въпреки че съдържат добавени желязо и витамини. Този въпрос, който не е поставен от запитващата юрисдикция, не е засегнат в нито едно от другите становища, но е разискван в съдебното заседание.

Преценка

Тълкуване на законодателството

39. Трите отправени въпроса могат да бъдат преформулирани и обобщени в запитване дали думите „тяхната употреба в храните, в които са включени, се изисква от закона“ в член 27, параграф 1, буква е) от Регламент № 889/2008 имат предвид: а) само пряко законово изискване едно или повече от изброените вещества да са налични в храната, за да може тя изобщо да бъде предлагана на пазара, независимо от каквито и да е изявления относно нейните качества или предвидена употреба, или б) също и за случая, при който храната се предлага на пазара като добавка към храна с хранителна или здравна претенция или за специфична хранителна употреба, но не може да се предлага като такава, ако не съдържа определено количество от едно или повече от тези вещества.

40. Член 23, параграф 2 от Регламент № 834/2007 не допуска използването на указание за биологичен метод на производство за който и да е продукт, който не отговаря на установените в този регламент изисквания. В член 23, параграф 4 ясно се посочва, че такова указание може да се използва за преработени храни (а смес от плодови сокове с извлек от билки определено е преработена храна) само ако тази храна е в съответствие с член 19. Член 19, параграф 2, буква б) позволява добавянето по-специално на минерали и витамини само ако са разрешени за употреба в биологичното производство в съответствие с член 21. С член 21 са установени общите критерии за разрешаване на употребата на такива вещества и е възложено на Комисията изготвянето на списъка на продукти и вещества под ограничителен режим на ползване в рамките на тези критерии. Общите критерии са да няма разрешени алтернативи и веществото да е необходимо за производството или запазването на храната или за изпълнението на дадени изисквания към хранителния режим, предвидени съгласно законодателството на ЕС.

41. На това основание Комисията е изготвила в член 27, параграф 1 от Регламент № 889/2008 списък на вещества под ограничителен режим, които могат да се използват в преработката на храни, пускани на пазара като биологични. Съгласно член 27, параграф 1, буква е) минерали и витамини са разрешени единствено ако тяхната употреба се изисква от закона.

42. От текста на тези разпоредби ( 14 ) е ясно, че те следва да се тълкуват ограничително, като това се потвърждава и от съображение 22 от Регламент № 834/2007, което гласи, че за да се запази доверието на потребителите, изключенията от изискванията, приложими за биологичното производство, следва да бъдат строго ограничени до случаи, в които това е основателно.

43. Поради това без колебание мога да направя извода, че употребата на израза „се изисква от закона“ в член 27, параграф 1, буква е) от Регламент № 889/2008 трябва да се тълкува стриктно като отнасяща се само до пряко законово изискване веществото да се използва при преработката на въпросните храни.

44. Не се твърди, че по правото на ЕС или по национално право, което е в съответствие с правото на ЕС, има законово изискване смес от плодови сокове с извлек от билки, продавана просто като храна — независимо дали биологична или не, да съдържа определено количество желязо или определен витамин.

45. Въпреки това при определени обстоятелства можело да се счита, че има законово изискване такъв продукт да съдържа определени минерали или витамини в определени количества, ако ще бъде продаван като добавка към храна с хранителна или здравна претенция или като храна, предназначена за специфична хранителна употреба, и наличието на тези количества било необходимо, за да може да се продава по такъв начин. Аз обаче не мога да се съглася с подобен извод.

46. По отношение на добавките към храни Комисията посочва, че макар минималните количества витамини и минерали в добавките към храни да могат да бъдат определени по член 5, параграфи 3 и 4 от Директива 2002/46, на практика такива количества все още не са определени. Изглежда, че такива количества не са определени и в приложимото германско законодателство ( 15 ), макар това да е въпрос, който само Verwaltungsgericht може да реши. Нещо повече, дори и да бяха определени минимални количества, това не би наложило изискване производителите да включват определен минерал или витамин в продуктите си; това по-скоро би ги възпрепятствало да предлагат на пазара тези продукти като добавки към храните, съдържащи въпросното вещество или вещества, освен ако не съдържат минималното количество или количества от веществото или веществата.

47. По отношение на хранителните и здравни претенции, от разпоредбите на Регламенти № 1924/2006 и № 432/2012, цитирани в точки 9—14 от настоящото заключение, е ясно, че направените за Blutquick претенции са такива, че могат да бъдат направени само ако в продукта са налични желязо и витамини в значителни количества. Както посочва пак Комисията обаче, претенцията по смисъла на Регламент № 1924/2006 е именно претенция, която не е задължителна по правото на ЕС или по националното законодателство. От това също следва, че въпросните разпоредби не налагат законово изискване относно съдържанието на съответните храни; те по-скоро определят условията, при които могат да се направят хранителни или здравни претенции.

48. Накрая, по отношение на храните, предназначени за специфична хранителна употреба, на първо място, от материалите по делото изобщо не е видно, че Blutquick попада в приложното поле на определението за такива храни в член 1, параграфи 2 и 3 от Директива 2009/39, въпреки че очевидно е предназначен по-специално за майки кърмачки и лица, страдащи от изтощение, за които може да се счита, че са „в специално физиологично състояние и […] следователно могат да извлекат специална полза от контролираната консумация на определени вещества в храните“. Във всички случаи обаче, както посочва френското правителство, хранителни вещества трябва да се добавят само когато това „се установява чрез специални правила в съответните специални директиви и чрез съответните количествени критерии, ако е необходимо“ ( 16 ). И все пак отново трябва да се направи изводът, че не съществува задължение например смес от плодови сокове да се предлага на пазара като храна, предназначена за специфична хранителна употреба, а само забрана да се предлага на пазара като такава, ако не отговаря на изискванията на Директива 2009/39 и Регламент № 953/2009.

49. Накратко, всички цитирани в преюдициалното запитване или от Herbaria случаи, в които може да се счита, че добавянето на минерали и/или витамини „се изисква от закона“, са в действителност случаи, при които не се допуска производителят да предлага на пазара продукта си като добавка към храна с хранителни или здравни претенции или като храна, предназначена за специфична хранителна употреба, ако не съдържа определено количество минерали или витамини. Тъй като няма законово изискване за предлагане на пазара на продукт при тези условия, включването на такива случаи в приложното поле на член 27, параграф 1, буква е) от Регламент № 889/2008 и разрешаването на това основание на употребата на минерали и/или витамини при преработката на храни, които се продават като биологични, би изискало недопустимо широко тълкуване на посочената разпоредба.

50. По мое мнение с оглед на действащото законодателство това е единственото възможно последователно тълкуване ( 17 ).

51. Признавам, че в контекста на Споразумението за техническите пречки пред търговията ( 18 ) апелативният орган на СТО е приел, че изискването да се спазят определени условия, за да се етикетира продукт от риба тон като „гарантиран без риск за делфините“ (случай, подобен на разглеждания в настоящото дело), е задължително за целите на приложение 1.1 към това споразумение, дори и ако продуктът може да бъде предлаган на пазара без такова етикетиране ( 19 ).

52. Обстоятелствата по настоящото дело обаче са по-сложни от разгледаните от апелативния орган. Тук не става въпрос само за спазване на конкретни условия, за да се използва определено указание върху етикета. По-скоро е въпрос на съгласуване на две или повече групи изисквания, не всички от които могат непременно да бъдат изпълнени едновременно, за да се използва комбинация от указания върху етикета.

53. За да може даден продукт да бъде предлаган на пазара като биологичен, според правото на ЕС трябва да се спазят определени условия. Други условия трябва да се спазят, за да може продуктът да бъде предлаган като добавка към храна с хранителни или здравни претенции или като храна, предназначена за специфична хранителна употреба. За да може той да бъде предлаган едновременно като биологичен и като добавка към храна с хранителни или здравни претенции или като храна, предназначена за специфична хранителна употреба, трябва да са спазени всички релевантни условия. В никакъв случай обаче няма законово изискване даден продукт да бъде предлаган по който и да е от тези начини. Когато не може да се спазят релевантните условия за предлагане по повече от един начин едновременно за един и същ продукт, производителят трябва да избере как да предлага продукта и следователно да установи кои условия трябва да се спазят. Както посочва френското правителство, обратният подход би позволил на производителите да предлагат продукти, съдържащи неразрешени небиологични вещества, като биологични продукти, просто като използват в допълнение към претенциите за биологично производство и други претенции, които не могат да бъдат използвани без добавянето на тези вещества.

54. Въпреки това Herbaria твърди, че посочената в член 3, буква в) от Регламент № 834/2007 цел за произвеждане на „голямо разнообразие“ от биологични храни и други земеделски продукти, които отговарят на потребителското търсене, означава, че трябва да е възможно да се предлагат биологични продукти от всички категории храни, които отговарят на това търсене, включително хранителни добавки, диетични продукти и обикновени храни с хранителни или здравни претенции.

55. Според мен този довод не е убедителен. Въпросната цел, разбира се, включва и предлагането на пазара на биологични продукти от тези категории. Тя обаче не включва предлагане на пазара на продукти от тези категории като биологични, когато те не отговарят на условията за това.

56. Поради това моето мнение е, че думите „тяхната употреба в храните, в които са включени, се изисква от закона“ в член 27, параграф 1, буква е) от Регламент № 889/2008 се отнасят само до пряко законово изискване едно или повече от посочените вещества да са налични в храната, за да може тя изобщо да бъде предлагана на пазара. Те не се отнасят до случаи, в които храната се предлага на пазара като хранителна добавка с хранителна или здравна претенция, или като храна, предназначена за специфична хранителна употреба, но не може да се предлага като такава, ако не съдържа определено количество от едно или повече от тези вещества.

Разлика в третирането на внос от САЩ

57. В писменото си становище пред Съда Herbaria твърди, че след влизането в сила на Регламент № 126/2012 (във връзка с който са разменени писма между Комисията и Министерството на земеделието на САЩ) произведени в САЩ храни може да се продават като биологични в ЕС, дори и да съдържат небиологични хранителни витамини и минерали, тъй като такова етикетиране е позволено в САЩ от §205.605 от дял 7 (Земеделие) от Electronic Code of Federal Regulations (Електронен сборник на федералните подзаконови разпоредби) ( 20 ). Дружеството посочва продукт от САЩ (Organic Life Vitamins), за който твърди, че е сравним с Blutquick, и който се предлага на пазара в ЕС, въпреки че съдържа небиологични витамини и минерали. Ако Blutquick не можел да се предлага по същия начин, правото на Herbaria на равно третиране щяло да бъде нарушено.

58. По искане на Съда устните становища в съдебното заседание са посветени основно на този въпрос.

59. Въпросът може да се окаже изключително важен. Той е предвестник в по-ограничен контекст на един от видовете проблеми, които е вероятно да излязат на преден план във връзка с Трансатлантическото партньорство в областта на търговията и инвестициите (наричано по-нататък „ТПТИ“), което понастоящем се договаря от Комисията от името на ЕС и от търговския представител на САЩ от името на САЩ ( 21 ). Това е проблем на „взаимно признаване“, който поражда въпроси за равно третиране и за евентуална обратна дискриминация. Ако ЕС трябва да приеме вноса и последващата продажба като биологични на храни, които не са в съответствие с правилата на ЕС, а само предоставят равностойни гаранции, може да се постави въпросът не би ли трябвало да е възможно да се продават като биологични и произведени в ЕС храни, отговарящи на изискванията на правилата, които осигуряват тези равностойни гаранции. По отношение на ТПТИ по-специално са изразени опасения, че ще е налице de facto асимилиране на голям брой регулаторни мерки и последваща загуба на регулаторна автономия.

60. Според мен обаче има убедителни мотиви Съдът да не трябва да разглежда тези въпроси в контекста на настоящото производство.

61. Преди всичко Verwaltungsgericht не е потърсил съдействие по този въпрос — въпреки че съгласно изявлението на адвоката на Herbaria в съдебното заседание този въпрос е бил повдигнат и разискван в националното производство. Както последователно е изтъквал Съдът, само националната юрисдикция, която е сезирана със спора и трябва да понесе отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално заключение, за да може да постанови решението си, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда ( 22 ). В този контекст според мен националната юрисдикция трябва също така, поне първоначално, да реши, че няма нужда от решение по свързан с правото на ЕС въпрос, повдигнат пред нея, за да може да постанови решението си, и следователно, в интерес на процесуалната икономия, този въпрос не трябва да бъде поставен пред Съда. Преюдициалното запитване се основава на диалог между две съдилища, чието начало зависи изцяло от преценката, която националната юрисдикция прави на релевантността и необходимостта от това запитване ( 23 ).

62. Нещо повече, обстоятелството, че Verwaltungsgericht не е споменал повдигнатия от Herbaria въпрос, неминуемо означава, че по отношение на този въпрос преюдициалното му запитване не съдържа всички елементи, изисквани от член 94 от Процедурния правилник на Съда. По-специално, не се посочват факти или предположения относно сравнимостта на Organic Life Vitamins с Blutquick, действителната продажба на първия в ЕС съгласно предвидените в член 33 от Регламент № 834/2007 процедури или вероятното съответствие на последния с правилата на САЩ, ако продуктът е бил произведен в САЩ; разбира се, няма и посочване на причините, поради които би било необходимо решение относно тълкуване на правилата за етикетиране и пускане на пазара на биологични храни от САЩ.

63. С изложените съображения не критикувам Verwaltungsgericht. Напротив, този съд очевидно е взел информирано решение да не поставя въпрос в тази връзка и поради това, съвсем правилно, да не предоставя обосновка и фактически подробности за него. Следователно, ако Съдът разгледа въпроса, той ще трябва да го направи напосоки, без да знае нито причините, поради които Verwaltungsgericht не е потърсил насоки по този въпрос, нито фактическите и процесуални основания за оспорване на тези причини. Всъщност, ако реши да се произнесе по изцяло хипотетичен проблем, без да разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, Съдът би надхвърлил границите на своите функции ( 24 ). Струва ми се, че ако отговори без съгласието на запитващата юрисдикция на въпрос, поставен от страна по главното производство, той би превишил още повече границите на своите функции.

64. В допълнение, да се отговори на въпрос, който не е поставен в акт за преюдициалното запитване — и който дори не е естествена или логична екстраполация от поставените в този акт въпроси — а е поставен само в становището на страна в главното производство, би означавало да се лишат държавите членки от част от правата им съгласно член 23 от Статута на Съда да бъдат информирани за предмета на преюдициалните въпроси и да представят писмени становища по тези въпроси. Вярно е, че държава членка може да поиска да представи устни становища в съдебното заседание в отговор на повдигнати в писмените становища въпроси. Въпреки това, от една страна, тя може да не е получила тези становища на официалния си език, докато преюдициалното запитване винаги се превежда, или поне се резюмира, на всички официални езици на ЕС, и от друга страна, времето на разположение в заседанията е ограничено време и може да се окаже невъзможно да се представят становища, които да са толкова задълбочени и прецизни като писмените.

65. На второ място, както Комисията посочи в съдебното заседание, главното производство е по обжалване на взето от баварските власти през декември 2011 г. решение, чиято валидност вероятно би трябвало да се преценява съгласно закона в сила към онзи момент. Съгласно член 3 от него Регламент № 126/2012, на който Herbaria основава твърденията си, се прилага от 1 юни 2012 г. Следователно изглежда, че към момента на настъпване на фактите не е можело да има съдържащи небиологични витамини и минерали храни от САЩ, получили разрешение за пускане на пазара в ЕС като биологични, на което Herbaria би могло да основе твърдение за неравно третиране.

66. При тези обстоятелства бих препоръчала на Съда да не се опитва да разглежда в рамките на това производство повдигнатия от Herbaria допълнителен въпрос. Ако въпреки това Съдът прецени, че е уместно да го направи, според мен той трябва първо да поиска разяснение от Verwaltungsgericht съгласно член 101 от Процедурния правилник и след това, ако е необходимо, да възобнови устната фаза на производството съгласно член 83 от Правилника, така че да даде възможност на всяка заинтересована държава членка да представи становище в светлината на разяснението.

Заключение

67. С оглед на всички гореизложени съображения съм на мнение, че Съдът трябва да отговори на преюдициалното запитване по следния начин: „Член 27, параграф 1, буква е) от Регламент (ЕО) № 889/2008 на Комисията от 5 септември 2008 г. за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 834/2007 трябва да се тълкува в смисъл, че употребата на посочените вещества се изисква от закона само когато разпоредба на Съюза или съответстваща на правото на Съюза национална разпоредба пряко предвижда добавяне на такива вещества в храните, в които те би трябвало да се добавят, или най-малкото установява минимално съдържание на тези вещества, като предпоставка за предлагане на тези храни на пазара. Не е налице такова изискване в случаите, в които без прибавянето на поне едно от посочените вещества предлагането на пазара на определен хранителен продукт като добавка към храна с хранителна или здравна претенция или като храна, предназначена за специфична хранителна употреба, би било подвеждащо за потребителя, тъй като хранителният продукт поради съвсем малката концентрация на такова вещество или вещества не може да изпълни своето предназначение като храна, съответно своето предназначение, което е посочено в хранителните или здравните претенции. Не е налице такова изискване и в случаите, в които конкретна хранителна или здравна претенция може да се използва само за храна, която съдържа „значително“ количество от посоченото вещество или вещества“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) Директива 2002/46/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 10 юни 2002 година за сближаване на законодателствата на държавите членки по отношение на добавките към храни (ОВ L 183, стр. 51; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 36, стр. 39), изменена.

( 3 ) Регламент (ЕО) № 1924/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 20 декември 2006 година относно хранителни и здравни претенции за храните (OВ L 404, стр. 9; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 18, стр. 244).

( 4 ) Директива 90/496/ЕИО на Съвета от 24 септември 1990 година относно етикетирането за питателност на храните (ОВ L 276, стр. 40; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 10, стр. 21). Приложение I гласи: „По принцип 15 % от посочения в настоящото приложение препоръчителен прием за 100 г или 100 мл или за опаковка, ако опаковката съдържа само една порция, е количеството, което трябва да се има предвид, за да се реши какво представлява значително количество“. Препоръчителен дневен прием (ПДП) е установен за редица вещества, включително желязото и различните витамини, за които се твърди, че се съдържат в разглеждания в главното производство продукт.

( 5 ) Регламент (ЕС) № 432/2012 на Комисията от 16 май 2012 година за създаване на списък на разрешените здравни претенции за храни, различни от претенциите, които се отнасят до намаляване на риска от заболяване и до развитието и здравето на децата (ОВ L 136, стр. 1).

( 6 ) Директива 2009/39/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 6 май 2009 година относно храни, предназначени за специфична хранителна употреба (преработена) (ОВ L 124, стр. 21).

( 7 ) Регламент (ЕО) № 953/2009 на Комисията от 13 октомври 2009 година относно веществата, които могат да се добавят за специални хранителни цели в храни за специфична хранителна употреба (ОВ L 269, стр. 9).

( 8 ) Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета от 28 юни 2007 година относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 2092/91 (ОВ L 189, стр. 1).

( 9 ) Приложението изброява за всеки от (понастоящем) 25-те езика в ЕС (24-те официални езика и люксембургски) един или два термина, почти всички от които означават „биологичен“, „екологичен“ или „органичен“ (изключенията са естонски, в който може да се използва дума, чието значение очевидно е „мек“, и фински, в който значението на посочения термин очевидно е по-близко до „естествен“).

( 10 ) Регламент (ЕО) № 889/2008 на Комисията от 5 септември 2008 година за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти по отношение на биологичното производство, етикетирането и контрола (ОВ L 250, стр. 1).

( 11 ) Регламент (ЕО) № 1235/2008 на Комисията от 8 декември 2008 година за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета по отношение на режима за внос на биологични продукти от трети държави (ОВ L 334, стр. 25).

( 12 ) Регламент за изпълнение (ЕС) № 126/2012 на Комисията от 14 февруари 2012 година за изменение на Регламент (ЕО) № 889/2008 по отношение на писмените доказателства и за изменение на Регламент (ЕО) № 1235/2008 по отношение на режима за внос на биологични продукти от Съединените американски щати (ОВ L 41, стр. 5).

( 13 ) Изглежда, че това е препратка към национален документ, озаглавен „Toxikologische und ernährungsphysiologische Aspekte der Verwendung von Mineralstoffen und Vitaminen in Lebensmitteln“ (Токсикологични, хранителни и физиологични аспекти на употребата на минерали и витамини в храните), публикуван през 2002 г. или 2004 г. от германския Bundesinstitut für gesundheitlichen Verbraucherschutz und Veterinärmedizin (Федерален институт за защита на здравето на потребителите и ветеринарна медицина), в който се правят определени препоръки за бъдещото законодателство. Вж. също бележка под линия 4 по-горе.

( 14 ) Вж. също член 6 от Регламент № 834/2007, цитиран по-горе в точка 22 от настоящото заключение, в който се използват термини като „ограничава“, „да се сведе до минимум“, „само“, „значителна“ и „изключват се“.

( 15 ) Verwaltungsgericht заявява, че Blutquick не е продукт, който попада в приложното поле на Diätverordnung (вж. точка 33 по-горе). В документ, споменат и в преюдициалното запитване (вж. бележка под линия 13 по-горе) се предлага, за да се предпазят потребителите от подвеждане, минималното минерално съдържание в хранителните добавки да бъде такова, че 15 % от съответното препоръчително максимално количество да бъдат достигани при приемане на посочената от производителя доза, но няма индикация да са предприети действия във връзка с това предложение.

( 16 ) Вж. точка 19 по-горе.

( 17 ) Няма да обсъждам въпроса дали трябва да е възможно продукт да се предлага на пазара с указание за биологичен метод на производство при обстоятелствата в главното производство; това е въпрос, който трябва да бъде решен единствено от законодателя.

( 18 ) Приложение 1А, Уругвайски кръг на многостранните преговори (ОВ L 336, 1994 г., стр. 86; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 10, стр. 94, наричано по-нататък „споразумението за ТПТ“).

( 19 ) Доклад на апелативния орган: United States — Measures Concerning the Importation, Marketing and Sale of Tuna and Tuna Products (САЩ — Мерки, свързани с вноса, предлагането и продажбата на риба тон и продукти от риба тон), WT/DS381/AB/R, приет на 13 юни 2012 г., по-конкретно в точка 196.

( 20 ) http://www.ecfr.gov.

( 21 ) Вж. кратко резюме на http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/july/tradoc_151605.pdf. Може също така да се отбележи, че член 2.7 от споразумението за ТПТ (посочено по-горе в бележка под линия 18) изисква страните членки да „разглеждат в положителен смисъл приемането като еквивалентни на техническите регламенти на други страни членки, дори ако тези регламенти се различават от техните собствени, при условие че бъдат убедени, че тези регламенти адекватно постигат целите на собствените им регламенти“.

( 22 ) Вж. като скорошен пример решение Nordecon и Ramboll Eesti (C‑561/12, EU:C:2013:793 т. 29).

( 23 ) Вж. като скорошен пример решение Križan и др. (C‑416/10, EU:C:2013:8, т .66).

( 24 ) Вж. като скорошен пример от постоянната съдебна практика определение Società cooperativa Madonna dei miracoli (C‑82/13, EU:C:2013:655, т. 11 и 12 и цитираната съдебна практика).