ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Г‑Н Y. BOT

представено на 12 септември 2013 година ( 1 )

Дело C‑63/12

Европейска комисия

срещу

Съвет на Европейския съюз

„Жалба за отмяна — Правилник за длъжностните лица — Членове 64 и 65 — Членове 1, 3 и 10 от приложение XI — Годишно адаптиране на възнагражденията и пенсиите, както и на корекционните коефициенти — Предложение за регламент за адаптиране, следващ „нормалния“ метод — Решение на Съвета да не приеме предложението — Понятие за „обжалваем акт“ — Условия за прилагане на клаузата за изключване“

Дело C‑66/12

Съвет на Европейския съюз

срещу

Европейска комисия

„Жалба за отмяна — Иск за установяване на неправомерно бездействие — Правилник за длъжностните лица — Членове 64 и 65 — Членове 1, 3 и 10 от приложение XI — Годишно адаптиране на възнагражденията и пенсиите, както и на корекционните коефициенти — Предложение за регламент за адаптиране, следващ „нормалния“ метод — Жалба на Съвета — Решение за сезиране на Съда — Приложимо правило за мнозинство“

и

Дело C‑196/12

Европейска комисия

срещу

Съвет на Европейския съюз

„Иск за установяване на неправомерно бездействие — Правилник за длъжностните лица — Членове 64 и 65 — Членове 1, 3 и 10 от приложение XI — Годишно адаптиране на възнагражденията и пенсиите, както и на корекционните коефициенти — Предложение за регламент за адаптиране, следващ „нормалния“ метод — Решение на Съвета да не приема предложението — Бездействие“

Съдържание

I – Въведение II – Относими разпоредби от Правилника III – Производство пред Съда А – Дело C‑63/12 Б – Дело C‑66/12 В – Дело C‑196/12 IV – Жалбата по дело C‑63/12 и искът по дело C‑196/12 А – По допустимостта на жалбата и на иска 1. Становища на главните и на встъпилите страни 2. Моята преценка а) Съдебен контрол върху отказа на институция, орган, служба или агенция на Съюза i) Жалбата за отмяна по член 263 ДФЕС санкционира незаконосъобразно действие на институцията ii) Искът за установяване на неправомерно бездействие по член 265 ДФЕС санкционира бездействието на институцията iii) Отказът за приемане на акт следва да се обжалва чрез жалба за отмяна б) Преценка на поведението на Съвета Б – По основателността на жалбата по дело С‑63/12 1. Становища на главните и на встъпилите страни а) Предварителни бележки б) Доводи на жалбоподателите i) Комисия – Отказ за адаптиране на възнагражденията и пенсиите – Отказ за адаптиране на корекционните коефициенти – Парламент в) Доводи на ответниците i) Съвет – Отказ за адаптиране на възнагражденията и пенсиите – Отказ за адаптиране на корекционните коефициенти Държави членки – Чешка република – Кралство Дания – Федерална република Германия – Кралство Испания – Кралство Нидерландия – Обединеното кралство 2. Моята преценка а) Практика на Съда във връзка с ролята и съответните правомощия на Комисията и на Съвета в рамките на процедурата за адаптиране на възнагражденията б) Разрешаване на конфликта между Комисията и Съвета относно съществуването на „сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение [в] Съюза“ Анализ на условията за задействане на процедурата, предвидена в член 10 от приложение XI към Правилника ii) Преценка на основателността на основанията за отмяна – По основанието, изведено от злоупотреба с власт – По основанието, изведено от нарушение на правната норма от Съвета, който не е можел да се счита за оправомощен да не приема предложението за регламент – По основанието, изведено от нарушение на условията за прилагане на клаузата за изключване поради недостатъчни и погрешни мотиви. V – Жалба по дело C‑66/12 А – Основателност на жалбата 1. Становища на главните и на встъпилите страни а) Ирландия б) Френската република 2. Моята преценка Б – Допустимост на жалбата 1. Становища на главните и на встъпилите страни 2. Моята преценка VI – По съдебните разноски VII – Заключение

I – Въведение

1. Въпросът за годишното адаптиране на възнагражденията на длъжностните лица и другите служители на Европейския съюз, който е общият предмет на дела C‑63/12, C‑66/12 и C‑196/12, вече е разглеждан неотдавна от Съда и по него е произнесено Решение от 24 ноември 2010 г. по дело Комисия/Съвет ( 2 ), с което Съдът отменя частично Регламент (EC, Евратом) № 1296/2009 на Съвета от 23 декември 2009 г. ( 3 ), който определя по-нисък процент за адаптиране на възнагражденията от предложения от Европейската комисия.

2. Поставените от настоящите две жалби и един иск въпроси обаче се представят в по-различна конфигурация, която налага задълбочаване на предходния анализ. Освен това са повдигнати нови и деликатни проблеми във връзка с допустимостта на жалбите и иска.

3. Правилникът за длъжностните лица и другите служители на Съюза е приет с Регламент (ЕИО, Евратом, ЕОВС) № 259/68 на Съвета от 29 февруари 1968 година за установяване на Правилник за длъжностните лица и Условия за работа на другите служители на Европейските общности и установяване на специални мерки, временно приложими за длъжностни лица на Комисията ( 4 ), изменен с Регламент (EО, Евратом) № 723/2004 на Съвета от 22 март 2004 г. ( 5 ) и с Регламент (ЕС, Евратом) № 1080/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 г. ( 6 )

4. Членове 1 и 3 от приложение XI към Правилника определят, до 31 декември 2012 г., условията, при които възнагражденията на тези длъжностни лица и други служители се преразглеждат автоматично всяка година от Съвета на Европейския съюз по предложение на Комисията.

5. Член 10 от приложение XI обаче въвежда „клауза за изключване“, която позволява дерогация на този метод за адаптиране „[в] случай на сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение на [Съюза]“. В тази хипотеза Комисията следва да внесе „подходящо предложение“ до Съвета, който се произнася съгласно обикновената законодателна процедура.

6. На 17 декември 2010 г. Съветът, като установява, че „последните финансови и икономически кризи в [Съюза], в резултат на които в няколко държави членки се извършват съществени фискални корекции и се наблюдава повишена несигурност по отношение на работните места, водят до сериозно и внезапно влошаване на икономическото и социалното положение в рамките на [Съюза]“, отправя искане към Комисията в съответствие с член 241 ДФЕС да му представи своевременно, въз основа на член 10 от приложение XI към Правилника и въз основа на събрани от нея обективни данни, подходящи предложения, така че Европейският парламент и Съветът да могат да ги разгледат и приемат преди края на 2011 г. ( 7 ).

7. След като Комисията приема на 13 юли 2011 г. доклад относно клаузата за изключване ( 8 ), в който заключава, че липсва сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение в Съюза, Съветът оспорва това заключение и на 28 октомври 2011 г. с „огромно“ мнозинство от делегациите решава да отправи ново искане до Комисията на основание член 241 ДФЕС. Като „изразява убеждението си, че актуалната финансова и икономическа криза в [Съюза], в резултат на която в повечето държави членки се извършват съществени фискални корекции, води до сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение в рамките на [Съюза]“, „[п]ри тези специфични и извънредни обстоятелства и в светлината на обективните данни, отразяващи социално-икономическото положение към есента на 2011 г.“, Съветът отправя искане към Комисията да приложи член 10 от приложение XI към Правилника и да представи подходящо предложение за адаптиране на заплатите ( 9 ).

8. Комисията представя на 24 ноември 2011 г. съобщение за предоставяне на допълнителна информация ( 10 ), в което поддържа, че условията за прилагане на клаузата не са налице, и същия ден внася в Съвета предложение за адаптиране в рамките на годишното преразглеждане за 2011 г. ( 11 ), целящо, от една страна, увеличение с 1,7 % на възнагражденията и на пенсиите, като този процент следва от чисто механичното прилагане на посочения в Правилника метод за изчисление, и от друга страна, адаптиране на корекционните коефициенти.

9. Като приема, че отказът на Комисията да представи предложение на основание член 10 от приложение XI към Правилника е основан на незадоволителни и погрешни основания, с „решение“ от 19 декември 2011 г. ( 12 ) Съветът решава да не приеме предложението за регламент.

10. На 3 февруари 2012 г. Комисията подава жалба за отмяна на този акт, заведена под номер С‑63/12.

11. Успоредно с тази жалба за отмяна Комисията, която на 25 януари 2012 г. връчва на Съвета официално уведомително писмо, в случай че позицията на последния бъде анализирана като въздържане от вземане на решение, което съставлява бездействие по смисъла на член 265 ДФЕС, предявява на 26 април 2012 г. иск за установяване на неправомерно бездействие, заведен под номер С‑196/12.

12. От своя страна на 3 февруари 2012 г. Съветът подава жалба за отмяна и при условията на евентуалност предявява иск за установяване на неправомерно бездействие срещу съобщението и срещу предложението за регламент, като жалбата и искът са заведени под номер С‑66/12.

13. Комисията, подкрепяна от Парламента, смята, че в рамките на предвидената в Правилника процедура за адаптиране на възнагражденията Съветът е бил задължен да приеме нейното предложение за регламент. Според Комисията и Парламента Съветът е можел да отхвърли автоматичното прилагане на предвидения в Правилника метод за изчисление, за да бъде отчетена икономическата и социална криза, единствено въз основа на предложение на Комисията в този смисъл.

14. Така Комисията иска главно отмяна на спорното решение, като при условията на евентуалност, посредством иска за установяване на неправомерно бездействие, моли Съда да постанови, че като не е приел предложението за регламент, Съветът не е изпълнил задълженията си по Правилника.

15. Съветът, подкрепян от редица държави членки ( 13 ), оспорва това искане и подкрепящите го доводи. Според тази институция и тези държави членки Правилникът му дава правомощието да откаже адаптиране на възнагражденията, когато прецени, че са налице условията за прилагане на клаузата за изключване.

16. Съветът, подкрепян от същите държави членки, към които се присъединяват още три ( 14 ), иска отмяна на съобщението, доколкото в него Комисията изразява окончателния си отказ да представи подходящи предложения въз основа на член 10 от приложение XI към Правилника, както и отмяна на последвалото предложение за регламент. При условията на евентуалност той иска Съдът да установи съгласно член 265 ДФЕС нарушение на Договорите вследствие на въздържането на Комисията от действие.

17. Независимо че трите дела не са официално съединени, преплитането на настоящите жалби и иск и общият характер на изложените основания по същество обосновават представянето на единно заключение.

18. В настоящото заключение ще покажа, че спорното решение представлява обжалваем акт, и оттук ще предложа на Съда да обяви, от една страна, подадената от Комисията жалба за отмяна за допустима, и от друга страна и като следствие от това, да обяви успоредно предявения от тази институция иск за установяване на неправомерно бездействие за недопустим.

19. Също така ще посоча, че наличието на сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение в Съюза е условие за прилагане на предвидената в член 10 от приложение XI към Правилника процедура, така че Съветът има право да отхвърли предложението за регламент, основано на „нормалния“ метод, само и единствено ако това условие е изпълнено.

20. Ще добавя, че в случай на несъгласие между Комисията и Съвета относно наличието на такова влошаване Съдът трябва да осигури зачитането на равновесието между институциите, като упражни върху направената от Комисията преценка своя контрол, ограничен до търсене на явна грешка в преценката.

21. Освен това ще изтъкна, че Комисията не е допуснала явна грешка в преценката, като е приела с оглед на обективните данни, че икономическата криза, с която държавите членки се сблъскват през 2010 г., не представлява обстоятелство, което позволява да се задейства предвидената в член 10 от приложение XI към Правилника извънредна процедура.

22. От това ще заключа, че жалбата за отмяна на Комисията следва да се уважи, а спорното решение — да се отмени.

23. Доколкото основателността на жалбата на Комисията за отмяна води като следствие до неоснователност на жалбата на Съвета, ще предложа на Съда, в интерес на доброто правораздаване и процесуалната икономия, да не се произнася по допустимостта на последната жалба, а да я отхвърли по същество.

24. При условията на евентуалност ще стигна до заключението за недопустимост на жалбата на Съвета, като изтъкна, че решението за сезиране на Съда е следвало да се приеме с предвиденото в член 16, параграф 3 ДЕС квалифицирано мнозинство и нарушението, което засяга решението, и на което Комисията има право да се позове, води до недопустимост на жалбата.

II – Относими разпоредби от Правилника

25. Относимите разпоредби са членове 64, 65 и 65а от Правилника, както и членове 1, 3, 10 и 15 от приложение XI към него, озаглавено „Правила за прилагане на членове 64 и 65 от Правилника за персонала“.

26. Член 64 от Правилника предвижда: „След приспадане на задължителните удръжки, предвидени в настоящия правилник или в актовете за неговото прилагане, [възнаграждението] на длъжностното лице, изразено в евро, се умножава по корекционен коефициент, по-голям, по-малък или равен на 100 %, в зависимост от жизнения стандарт в различните места на заетост. Корекционните коефициенти се приемат от Съвета, с квалифицирано мнозинство, по предложение на Комисията […]“.

27. Член 65 от Правилника гласи: „1. Съветът ежегодно преразглежда [възнагражденията] на длъжностните лица и на другите служители на [Съюза]. Преразглеждането се извършва през септември съгласно съвместен доклад на Комисията, изготвен въз основа на съвместен индекс, изготвен от Статистическата служба на Европейския съюз [Евростат] в съгласие с националните статистически служби на държавите членки; индексът отразява положението във всяка от държавите членки на [Съюза] към 1 юли всяка година. При преразглеждането Съветът преценява дали, като част от икономическата и социална политика на Съюза, [възнагражденията] трябва да бъд[ат] коригиран[и]. По-специално Съветът взема предвид увеличението на [възнагражденията], получавани в публичния сектор, и нуждите от назначаване на нов персонал. 2. В случай на съществена промяна в жизнения стандарт Съветът решава в срок от два месеца от какво адаптиране се нуждаят корекционните коефициенти и дали е необходимо то да бъде приложено със задна дата. 3. По смисъла на настоящия член Съветът взема решение с квалифицирано мнозинство по предложение на Комисията […]“.

28. Съгласно член 65а от Правилника правилата за прилагането на членове 64 и 65 от този правилник са определени в приложение ХI към него.

29. Член 1, параграф 1 от приложение XI към Правилника предвижда, че „[з]а целите на преразглеждането, предвидено в член 65, параграф 1 от Правилника за персонала, всяка година преди края на октомври Евростат съставя доклад относно промяната на жизнения стандарт в Брюксел, икономическите паритети между Брюксел и някои населени места в държавите членки и относно промените в покупателната способност на [възнагражденията], получавани от държавните служители в централните администрации“.

30. Член 3 от приложение XI към Правилника предвижда: „1. Съгласно член 65, параграф 3 от Правилника за персонала Съветът, по предложение на Комисията и въз основа на критериите, посочени в раздел 1 от настоящото приложение, преди края на всяка година взема решение относно адаптирането на [възнагражденията] и пенсиите, с действие от 1 юли. 2. Размерът на адаптирането се определя чрез умножаване на брюкселския международен индекс по специфичния индикатор. Адаптирането е в нетно изражение в еднакъв за всички процент. […] 6. Съответното положително или отрицателно адаптиране на [възнагражденията] на действащите и пенсиите на бившите длъжностни лица и на другите [правоимащи] лица се прилага от институциите ретроактивно за периода между ефективното изпълнение и датата на влизане в сила на решението за следващото адаптиране. […]“.

31. Критериите за изчисляване на годишното адаптиране, изброени в раздел 1 от приложение XI към Правилника, са промяната на жизнения стандарт в Брюксел, икономическите паритети между Брюксел и някои населени места в държавите членки, и накрая, промените в покупателната способност на [възнагражденията], получавани от държавните служители в централните администрации в осем държави членки, изброени в член 1, параграф 4, буква а), последна алинея от посоченото приложение ( 15 ).

32. Член 10 от приложение XI към Правилника, който е единственият член в глава V от това приложение, озаглавена „Клауза за изключване“, предвижда: „В случай на сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение [в] Съюза, оценено като такова в светлината на обективни данни, представени за тази цел от Комисията, последната внася подходящо предложение, по което Европейският парламент и Съветът вземат решение в съответствие с член 336 [ДФЕС]“.

33. Накрая, член 15 от приложение XI към Правилника, който се намира в глава 7 от това приложение, озаглавена „Заключителни разпоредби и клауза за преразглеждане“, посочва: „1. Разпоредбите на настоящото приложение се прилагат от 1 юли 2004 г. до 31 декември 2012 г. 2. Те се преразглеждат в края на четвъртата година, по-специално в светлината на бюджетните последици. За тази цел Комисията представя на Европейския парламент и на Съвета доклад, придружен, ако е необходимо, от предложение за изменение на настоящото приложение в съответствие с процедурата, предвидена в член 336 от [ДФЕС]“.

III – Производство пред Съда

А– Дело C‑63/12

34. На 7 февруари 2012 г. Комисията сезира Съда с жалба за отмяна. Съветът подава писмената си защита на 2 април 2012 г., Комисията внася писмена реплика на 11 май 2012 г., а Съветът — писмена дуплика на 2 юли 2012 г.

35. С определение на председателя на Съда от 25 април 2012 г. Парламентът е допуснат да встъпи в подкрепа на исканията на Комисията. Тази институция представя своето изявление при встъпване на 11 юни 2012 г. Съветът внася становището си по него на 27 юли 2012 г.

36. С определение на председателя на Съда от 6 юли 2012 г. Чешката република, Кралство Дания, Федерална република Германия, Кралство Испания, Кралство Нидерландия и Обединеното кралство са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Съвета.

37. Тези държави членки внасят своите изявления при встъпване, както следва: Чешката република на 19 септември 2012 г., Кралство Испания на 20 септември 2012 г., Обединеното кралство на 24 септември 2012 г., а останалите държави членки — на 21 септември 2012 г.

38. Комисията внася становището си по тези изявления при встъпване на 4 януари 2013 г.

39. Комисията иска от Съда: — да отмени спорното решение, и — да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.

40. Парламентът подкрепя исканията на Комисията.

41. Съветът иска от Съда: — да отхвърли жалбата за отмяна като недопустима, — при условията на евентуалност да отхвърли жалбата като неоснователна. и — да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.

42. Чешката република, Кралство Дания, Федерална република Германия, Кралство Испания, Кралство Нидерландия и Обединеното кралство искат от Съда да уважи исканията на Съвета.

Б– Дело C‑66/12

43. На 9 февруари 2012 г. Съветът сезира Съда с жалба за отмяна. Комисията подава писмената си защита на 23 март 2012 г., Съветът внася писмена реплика на 11 май 2012 г., а Комисията — писмена дуплика на 22 юни 2012 г.

44. С определение на председателя на Съда от 20 април 2012 г. Парламентът е допуснат да встъпи в подкрепа на исканията на Комисията. Той представя изявление при встъпване на 11 юни 2012 г. Съветът внася становището си по него на 27 юли 2012 г.

45. Чешката република, Кралство Дания, Федерална република Германия, Ирландия, Кралство Испания, Френската република, Република Латвия, Кралство Нидерландия и Обединеното кралство са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Съвета с определение на председателя на Съда от 6 юли 2012 г.

46. С изключение на Република Латвия, която не представя изявление при встъпване, тези държави членки представят изявленията си при встъпване, както следва: Чешката република на 19 септември 2012 г., Кралство Испания на 20 септември 2012 г., Кралство Дания, Федерална република Германия и Кралство Нидерландия на 21 септември 2012 г., Ирландия на 24 септември 2012 г. и Френската република на 25 септември 2012 г.

47. Комисията представя становището си по тези изявления на 4 януари 2013 г.

48. Съветът иска от Съда: — като главно искане, да отмени съобщението и предложението за регламент, — при условията на евентуалност, да установи нарушение на Договорите, поради факта че Комисията не е представила подходящи предложения на Парламента и на Съвета въз основа на член 10 от приложение XI към Правилника, и — да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.

49. Чешката република, Кралство Дания, Федерална република Германия, Ирландия, Кралство Испания, Френската република, Република Латвия, Кралство Нидерландия и Обединеното кралство искат от Съда да уважи исканията на Съвета.

50. Комисията иска от Съда: — да отхвърли жалбата, и — да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.

51. Парламентът подкрепя исканията на Комисията.

В– Дело C‑196/12

52. На 26 април 2012 г. Комисията сезира Съда с иск за установяване на неправомерно бездействие. Съветът подава писмената си защита на 18 юни 2012 г., Комисията внася писмената си реплика на 30 юли 2012 г., а Съветът — писмената си дуплика на 17 септември 2012 г.

53. С определение на председателя на Съда от 4 септември 2012 г. Федерална република Германия, Кралство Испания, Кралство Нидерландия и Обединеното кралство са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Съвета, а Парламентът е допуснат да встъпи в подкрепа на исканията на Комисията.

54. Федерална република Германия представя своето изявление при встъпване на 16 октомври 2012 г., Кралство Испания на 24 октомври 2012 г., Обединеното кралство на 14 ноември 2012 г., а Кралство Нидерландия и Парламентът — на 16 ноември 2012 г.

55. Комисията и Съветът представят становищата си по тези изявления съответно на 16 януари 2013 г. и на 21 януари 2013 г.

56. Комисията иска от Съда: — да обяви, че като не е приел предложението за регламент, Съветът не е изпълнил задълженията си по Правилника, и — да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.

57. Парламентът подкрепя исканията на Комисията.

58. Съветът иска от Съда: — да отхвърли иска, и — да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.

59. Федерална република Германия, Кралство Испания, Кралство Нидерландия и Обединеното кралство искат от Съда да уважи исканията на Съвета.

IV – Жалбата по дело C‑63/12 и искът по дело C‑196/12

А– По допустимостта на жалбата и на иска

1. Становища на главните и на встъпилите страни

60. Съветът твърди, че жалбата за отмяна е недопустима, защото спорното решение не било акт, произвеждащ самостоятелно правно действие, тъй като с неговото приемане той нито изменил, нито окончателно отхвърлил предложението за регламент, а се ограничил, за по-голяма прозрачност, да изложи причините, поради които не може да го приеме.

61. Комисията оспорва този анализ и предлага да се направи разграничение между двете части на предложението за регламент, което Съветът отказва да приеме.

62. На първо място, що се отнася до адаптирането на възнагражденията и пенсиите на длъжностните лица и другите служители на Съюза, Комисията твърди, че жалбата за отмяна е допустима, тъй като характерът на решение на обжалвания акт следвал както от използвания правен инструмент, така и от неговото съдържание.

63. По отношение на неговата форма Комисията отбелязва, че спорното решение спада към посочените в член 288 ДФЕС правни актове на Съюза, публикувано е в Официален вестник на Европейския съюз в серия L, посветена на законодателството на Съюза, и посочва като правно основание Правилника, по-специално член 65 от него, приложения VII, XI и XIII към същия и член 20 от Условията за работа на другите служители на Съюза.

64. По отношение на същността на обжалвания акт, той пораждал безспорно самостоятелно правно действие, тъй като в резултат от спорното решение няма годишно адаптиране на възнагражденията и пенсиите, които следователно са замразени. Комисията, която се пита как Съветът би могъл да приеме предложението, без преди това да отмени решението да не го приема, смята, че разграничението, което Съветът се опитва да установи между „решение за неприемане“ и „решение за отхвърляне“, не се основава на никаква утвърдена типология.

65. На второ място, що се отнася до приемането на корекционните коефициенти, което засяга възнагражденията и пенсиите, като установява, че спорното решение не съдържа никакви мотиви по този въпрос, Комисията заключава, че следва да се приеме главно че дори формално Съветът да е приел решение за отказ, неговото поведение следва да се разглежда като незаконосъобразно бездействие, което може да бъде оспорено посредством жалба за отмяна.

66. Съветът, който се позовава на практиката на Съда, съгласно която, за да се определи дали обжалваните мерки съставляват актове, следва да се вземе предвид тяхната същност ( 16 ), отговаря, че тезата, че спорното решение имало за последица замразяването на възнагражденията на длъжностните лица и другите служители на Съюза, се основавала на погрешната предпоставка, че самият факт на представяне от Комисията на предложение на основание член 3 от приложение XI към Правилника бил достатъчен, за да породи безусловно задължение за Съвета да действа на тази основа. Той добавя, че съществуването на право за длъжностните лица на предложено от Комисията адаптиране зависи от условието Съветът да приеме решение за адаптирането, което предполага избор между две взаимно изключващи се правни основания, а именно член 3 от Правилника и член 10 от приложение XI към него.

67. Накрая, Съветът отбелязва, че спорното решение не е окончателно и няма никакво действие върху правното съществуване на предложението за регламент, което той можел във всеки един момент да приеме, без да отменя предходния акт, чрез действието на правилото lex posterior derogat priori.

68. Парламентът подкрепя доводите на Комисията. Той изтъква, че направеното от Съвета разграничение между решение за неприемане и решение за отхвърляне следва да се разглежда като изкуствено и че при оценката на естеството на решението е важно да се държи сметка за факта, че то представлява отговорът на Съвета на задължение да адаптира възнагражденията и пенсиите „преди края на всяка година“ и на представеното в този контекст предложение на Комисията.

69. Встъпилите държави членки подкрепят позицията на Съвета, като препращат към развитите от него доводи. Федерална република Германия добавя, че спорното решение не поражда правни последици, тъй като не приключва никаква процедура, нито прави безпредметно предложението за регламент. Това решение представлявало само междинен етап в започнатата от Комисията процедура за определяне на годишното адаптиране на възнагражденията, която щяла да приключи едва след като Съветът приеме регламент за адаптиране на възнагражденията ретроактивно от 1 юли 2011 г.

2. Моята преценка

70. Както ще покажа, срещу спорното решение в неговите две части следва да се подаде жалба за отмяна, а не иск за установяване на неправомерно бездействие.

71. Всъщност подадената от Комисията жалба за отмяна и предявеният от нея иск за установяване на неправомерно бездействие имат един и същ предмет, тъй като целят санкциониране на поведението на Съвета, който се противопоставя на приемането на предложението за регламент, като се позовава на механизма на клаузата за изключване. Тъй като това поведение prima facie изглежда може да се анализира пряко като представляващо решение, а същевременно косвено разкрива евентуалното неизвършване от страна на Съвета на годишното адаптиране на възнагражденията и определяне на корекционни коефициенти, Комисията обжалва този акт от два различни аспекта, като подава едновременно жалба за отмяна и предявява иск за установяване на неправомерно бездействие, на които Съветът отговаря, като подава жалба за отмяна и при условията на евентуалност предявява иск за установяване на неправомерно бездействие.

72. Колебанията на Комисията и на Съвета относно това кой способ за защита да използват разкриват правната несигурност, свързана с определянето съответно на обхвата на жалбата за отмяна и на иска за установяване на неправомерно бездействие, особено когато оспорваното поведение е поведение на отказ. Тази несигурност е свързана със сложността на теоретичната връзка между тези два способа за защита и с някои промени в разпоредбите, но се обяснява и с развитието в съдебната практика, в което личат определени колебания. При всички положения възможността да се изказват съмнения по отношение на разделителната линия между посочените жалба и иск, още повече от две институции на Съюза, според мен е особено обезпокоителна, тъй като се предполага, че съдебната система за контрол на законосъобразността на актовете на Съюза се подчинява на принципите на пълнота ( 17 ) и съгласуваност, за да гарантира спазването на принципа на ефективна съдебна защита.

73. Последният принцип, закрепен с членове 6 и 13 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г., и потвърден в член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, предполага, че всеки незаконосъобразен акт, произтичащ от институция, орган, служба или агенция на Съюза, може да бъде оспорен, ако е увреждащ.

74. От гледна точка на гарантирането на възможно най-широка съдебна защита може да се твърди, че е важно на първо място да се избегнат всякакви празноти в контрола за законосъобразност, и оттук — да се направи така, че отрицателно решение на институция, орган, служба или агенция на Съюза да може, когато поражда задължително правно действие, да бъде разглеждано от Съда, гарант на законосъобразността, независимо дали този контрол се провежда посредством жалба за отмяна или иск за установяване на неправомерно бездействие.

75. В такъв случай ще трябва да се допусне съществуването на два конкурентни способа на защита, като евентуално се приеме да се даде право на избор на жалбоподателите и ищците, които биха могли свободно да избeрат способа на защита, чрез който да атакуват отрицателно решение.

76. В посоката на това разрешение е важно да се припомни, че двата способа за защита преследват обща цел, която намира израз в решенията на Съда чрез формулировката, че те „представляват израз на едно и също правно средство“ ( 18 ), или чрез извеждането на принципа, че „в системата от способи за защита, установени с Договора, е заложена тясна връзка [между тях]“ ( 19 ).

77. Същевременно, независимо от общата им цел, тези два способа за защита остават различни по своето естество ( 20 ), условия на допустимост и на упражняване, както и, в по-малка степен, по отношение на последиците, които могат да породят ( 21 ). Поради това аз съм убеден, че да се позволят припокривания не съответства нито на интереса на жалбоподателите и ищците, нито на този на доброто правораздаване. Обратно, необходимо е да се изведе ясна разграничителна линия между тези два способа на защита, като им се придаде взаимно изключващ характер и се осигури хармоничното им съвместно съществуване, основано на „системна“ концепция ( 22 ). Посоченият въпрос не е чисто теоретичен, тъй като изисква анализ на връзката на допълнителност или конкуренция между двата способа за защита, както и на тяхната степен на автономия или на зависимост ( 23 ). Този въпрос има и важно практическо значение, тъй като от неговия отговор зависи възможността за жалбоподателите и ищците да упражнят онзи способ за защита, който най-добре може да санкционира допуснатата незаконосъобразност, в посока да се даде предимство на полезното действие на контрола за законосъобразност.

78. Така, преди да направя по-точна преценка на поведението на Съвета и на способа за защита, който следва да се използва, за да бъде оспорена неговата законосъобразност, първо ще изложа правилата — които уреждат съдебния контрол на „отрицателните“ поведения, тоест тези, чрез които институция, орган, служба или агенция на Съюза изразява отказ, — такива каквито според мен могат да се изведат от актуалното състояние на практиката на Съда.

а) Съдебен контрол върху отказа на институция, орган, служба или агенция на Съюза

79. Предлагам да бъде установено следното. След като жалбата за отмяна по член 263 ДФЕС санкционира незаконосъобразно действие на институцията i), докато искът за установяване на неправомерно бездействие по член 265 ДФЕС санкционира нейно бездействие ii), отказът да се приеме акт следва да се атакува чрез жалба за отмяна iii).

i) Жалбата за отмяна по член 263 ДФЕС санкционира незаконосъобразно действие на институцията

80. По силата на член 263 ДФЕС Съдът осъществява контрол относно законосъобразността на актовете на институциите, по-специално на тези на Съвета, с изключение на препоръките или становищата.

81. За да може срещу даден акт да се подаде жалба за отмяна, трябва да са изпълнени две условия.

82. Първо, необходимо е даден правен акт, „разпоредба“, да е фактически приет от някоя от институциите на Съюза.

83. Второ, от постоянната съдебна практика по жалби за отмяна, подадени от държави членки или от институции, е видно, че за обжалваеми актове по смисъла на член 263 ДФЕС се считат „всички разпоредби, приети от институциите, без значение в каква форма, които целят да породят задължителни правни последици“ ( 24 ). Когато жалба за отмяна е подадена от физическо или юридическо лице срещу акт, който е адресиран до него, породените от акта задължителни правни последици трябва да са такива, че да засягат интересите на жалбоподателя, като променят съществено правното му положение ( 25 ).

84. Критерият за обвързващите правни последици придобива особено значение, когато е необходимо да се прецени дали е обжалваем даден междинен акт, който е част от административна процедура, състояща се от няколко етапа. По принцип, за да бъде обжалваем, актът трябва да има окончателен характер. Според използвания от Съда израз той трябва да представлява „окончателен израз на волята [на институцията]“ ( 26 ), така че междинните актове, чиято цел е да се подготви окончателното решение, като например тези, които изразяват неокончателното становище на институцията, не могат да се разглеждат като обжалваеми ( 27 ).

85. Така Съдът е преценил, че предложение за регламент, внесено от Комисията в Съвета, не може да се разглежда като обжалваем акт, тъй като представлява само междинен акт, чиято цел е единствено да подготви приемането на окончателен акт, без да определя окончателно позицията, която ще заеме Съветът ( 28 ).

86. За сметка на това междинният акт, който поражда „самостоятелно правно действие“, следва да може да бъде предмет на жалба за отмяна ( 29 ).

87. Накрая ще уточня, че макар междинните мерки, които нямат характер на решения, да не могат в това си качество да бъдат предмет на жалба за отмяна, евентуалната им незаконосъобразност може да бъде посочена в подкрепа на жалбата срещу окончателния акт, етап от изготвянето на който те представляват ( 30 ).

ii) Искът за установяване на неправомерно бездействие по член 265 ДФЕС санкционира бездействието на институцията

88. Съгласно член 265 ДФЕС, в случай че в нарушение на Договорите Парламентът, Европейският съвет, Съветът, Комисията или Европейската централна банка бездействат, държавите членки и другите институции на Съюза могат да сезират Съда с цел установяване на това нарушение.

89. Искът за установяване на неправомерно бездействие може да бъде подаден и от всяко физическо или юридическо лице, което упреква институция, орган, служба или агенция на Съюза в пропуск да адресира до него даден акт, с изключение на препоръка или становище.

90. Този иск е допустим само ако съответната институция, орган, служба или агенция преди това е поканена да действа и ако след изтичане на срок от два месеца от тази покана съответната институция, орган, служба или агенция не се е „произнесла“.

91. Съгласно постоянната съдебна практика способът за защита чрез иск за установяване на неправомерно бездействие „се основава на виждането, че неправомерното бездействие [на въпросната институция] позволява да бъде сезиран Съдът, който да се произнесе в смисъл, че това бездействие е в разрез с Договора, доколкото тази институция не е предприела необходимите действия“ ( 31 ).

92. Съпоставянето на това правило с предмета на жалбата за отмяна позволява да се очертае разграничителната линия между двата правни способа, предназначени да осигурят пряк контрол за законосъобразността на поведението на институциите на Съюза. Докато жалбата за отмяна санкционира волеизявлението, което е приело формата на правен акт, пораждащ задължително правно действие, искът за установяване на неправомерно бездействие, обратно, санкционира неправомерното бездействие на институцията. С други думи, контролът за законосъобразност се осъществява чрез жалба за отмяна, когато въпросната институция е допуснала грешка чрез действие, и чрез иск за установяване на неправомерно бездействие, когато тя е допуснала грешка чрез бездействие.

93. От тази summa divisio следва отговорът на въпроса иск или жалба следва да се предявява/подава срещу решение за отказ.

iii) Отказът за приемане на акт следва да се обжалва чрез жалба за отмяна

94. Макар и привидната яснота на разграничението между жалбата за отмяна и иска за установяване на неправомерно бездействие да е замъглена от концептуалните различия между определението на иска за установяване на неправомерно бездействие в Договора за ЕОВС и това в Договора за ЕИО ( 32 ), разглеждането на въпроса за способа за защита, който да бъде използван срещу незаконосъобразността на отрицателно решение, според мен обаче ясно сочи, че отказът е акт, който може да бъде предмет на жалба за отмяна.

95. Всъщност отказът за вземане на решение се равнява на решение, тъй като изразява волеизявление, дори и отрицателно, и решението за отказ се подчинява на същите правила за компетентност и форма като положителното решение.

96. Съдебната практика ясно се вписва в тази логика на приравняване и множество съдебни решения обявяват за допустима жалба за отмяна, насочена срещу решения за отказ ( 33 ).

97. Същевременно в obiter dictum към Решение от 27 септември 1988 г. по дело Парламент/Съвет ( 34 ) Съдът приема, че Парламентът може да предяви иск за установяване на неправомерно бездействие срещу непредставянето на проектобюджет от Съвета, като посочва, че „отказът за предприемане на действие, колкото и ясно да е изразен, може да бъде оспорван пред Съда на основание член 175, след като не слага край на неправомерното бездействие ( 35 ). Тази формулировка, която правната теория определя като „загадъчна“ ( 36 ), се обяснява в по-голяма степен със съображения, свързани с активната легитимация на Парламента, отколкото с воля за разширяване на обхвата на иска за установяване на неправомерно бездействие. Последващата съдебна практика впрочем се връща към по-праволинейна позиция ( 37 ).

98. Освен това, за да се определи дали дадено решение за отказ представлява обжалваем акт, съдебната практика прави разграничение според това дали отказаният акт е можел да има окончателно правно действие. Така Съдът многократно приема, че когато даден акт има отрицателен характер, това решение следва да бъде преценявано според предмета на искането, чийто отговор то представлява ( 38 ). Тази формулировка, която изглежда донякъде загадъчна и съществува в няколко редакции ( 39 ), всъщност изразява следната теза във връзка с отрицателните решения: отказът да се приеме акт може да бъде предмет на жалба за отмяна, когато такава жалба е можела да бъде подадена срещу акта, който институцията е отказала да приеме. Така, ако отказаният акт може да породи окончателно правно действие, отказът може да бъде обжалван. Обратно, ако актът, чието приемане е отказано, не поражда такова действие, отказът за неговото приемане не може да бъде оспорван пред Съда посредством жалба за отмяна.

99. Следователно отказът за действие следва да се оспорва чрез жалба за отмяна, независимо под каква форма е изразен.

100. Това е така, на първо място, в случай на изричен отказ. Когато институцията отговаря с изричен отказ, не следва да се използва способът на иска за установяване на неправомерно бездействие, тъй като жалбоподателят разполага в определения от Договора за функционирането на ЕС срок с право на жалба за отмяна, която му дава възможност да поиска установяване на незаконосъобразността на приетия от институцията акт.

101. Изричният отказ може да се прояви в две различни форми.

102. Преди всичко той може да бъде чисто и просто отказ да се приеме исканото решение ( 40 ).

103. По-нататък, може да става дума за приемане на акт в смисъл, обратен на искания. В такъв случай приетото решение не може да бъде атакувано чрез иск за установяване на неправомерно бездействие, тъй като съгласно даденото в редица съдебни решения обяснение този иск „се отнася до неправомерното бездействие, дължащо се на липсата на действие или на произнасяне, а не до приемането на акт, различен от този, който заинтересованите лица биха желали или биха преценили за необходим“ ( 41 ).

104. Съдът дори приема в Решение от 23 януари 1992 г. по дело Комисия/Съвет ( 42 ), произнесено след подадена от Комисията жалба за отмяна на регламент на Съвета, който коригира възнагражденията и пенсиите на длъжностните лица и на другите служители на Общностите и адаптира свързаните с тези възнаграждения и пенсии корекционни коефициенти, че приемането на акт, който незаконосъобразно не включва предложение на Комисията, може да бъде оспорвано посредством жалба за отмяна. В делото, по което е постановено това решение, като установява, че предложението на Комисията се отнася по-специално до въвеждането на специален корекционен коефициент за Мюнхен (Германия) и че приетият от Съвета регламент на основание на това предложение не съдържа разпоредби в този смисъл, Съдът стига до извода, че Комисията има право да подаде жалба за отмяна на този регламент, след като смята, че с този пропуск Съветът е нарушил задължение, наложено от Договора за ЕИО ( 43 ). Така, когато институция е предприела действие, но е пропуснала да приеме част от предложената мярка, следващата от това незаконосъобразност може съгласно това решение да бъде санкционирана посредством жалба за отмяна ( 44 ).

105. Нещата стоят по същия начин, на второ място, в случай на мълчалив отказ, като обаче е необходимо да се направи важното уточнение, че мълчаливото решение може да следва от мълчание или бездействие на институция само при условие че това е изрично предвидено в разпоредба на правото на Съюза. Всъщност от установената съдебна практика следва, че „при липсата на […] изрични разпоредби, които да определят срок, след изтичането на който се счита, че има мълчаливо решение, и които да определят съдържанието на това решение, бездействието на една институция не може да се приравни на решение, без да се наруши установената от Договора система на способите за защита“ ( 45 ). Същевременно „при определени специални обстоятелства […] може по изключение да се счита, че мълчанието или бездействието на дадена институция имат стойността на мълчалив отказ“ ( 46 ).

106. Това са накратко ръководните принципи, които управляват обжалването на отрицателни решения.

107. Необходимо е обаче да се добавят и следните две уточнения.

108. Първо, важно е да се отбележи, че липсата на решение поради непостигане на необходимото мнозинство не се равнява на отказ за приемане на решение.

109. Решение от 13 юли 2004 г. по дело Комисия/Съвет ( 47 ), произнесено по дело, засягащо прилагането на Пакта за стабилност и растеж, илюстрира това разграничение. Съдът — сезиран от Комисията с жалба за отмяна на „неприемането“ от Съвета на формалните инструменти, съдържащи се в препоръките, които тя е формулирала по член 104, параграфи 8 и 9 ЕО ( 48 ), за да задължи Федерална република Германия и Френската република да намалят бюджетния си дефицит — решава, че жалбата е недопустима, доколкото изтъкнатото неприемане следва от липсата на необходимото мнозинство за приемане на решение в този смисъл. Освен това Съдът отбелязва, че в никоя разпоредба от правото на Съюза не се определя срок, след изтичането на който да се счита, че е налице мълчаливо решение, нито се определя съдържанието на това решение ( 49 ).

110. Ще добавя, че на Решение от 30 септември 2003 г. по дело Eurocoton и др./Съвет ( 50 ), с което Съдът постановява, че неприемането от Съвета на предложение за регламент, въвеждащ окончателни антидъмпингови мита, представлява обжалваем акт, според мен не може да бъде направено позоваване в обратен смисъл. Макар и да внася известен смут, като дава да се разбере, че самият факт на гласуване представлява „заемане на позиция“, дори и необходимото за приемане на регламента мнозинство да не е достигнато ( 51 ), това решение, което взема под внимание особеностите на антидъмпинговото производство, според мен се обяснява основно с наличието в рамките на това производство на срок, след който Съветът вече няма право да приеме предложението на Комисията, така че неприемането на предложението в необходимия срок е можело да се разглежда като съставляващо мълчаливо отхвърляне ( 52 ).

111. Второ, както се съгласяват Комисията и Съветът, от постоянната съдебна практика относно допустимостта на жалби за отмяна следва, че за квалифицирането на обжалваните актове е уместно придържане към самата им същност, както и към намерението на техните автори ( 53 ).

112. Именно с оглед на припомнените по-горе принципи ще определя кой способ за защита следва да се използва срещу поведението на Съвета, като се постарая да установя дали това поведение представлява обжалваемо решение.

б) Преценка на поведението на Съвета

113. Представлява ли спорното „решение“, с което Съветът решава да не приеме предложението за регламент, внесено на основание член 10 от приложение XI към Правилника, решение, подлежащо на обжалване посредством жалба за отмяна?

114. Според мен на този въпрос несъмнено трябва да се отговори утвърдително.

115. Първо, ще отбележа, че твърденията на Съвета, че не е извършил действия по предложението за регламент, че нито го изменил, нито го отхвърлил окончателно, а само се ограничил с това да изложи основанията, поради които не може да го приеме, представляват изопачаване на собственото му решение. Спорното решение не съдържа само обяснителен меморандум, а включва разпоредителна част, съгласно която Съветът „решава да не приеме предложението на Комисията“.

116. Следователно приетият от Съвета акт действително има характер на решение.

117. Освен това този акт има окончателен характер, тъй като слага край на процеса на адаптиране по „нормалния“ метод на възнагражденията и пенсиите на длъжностните лица и другите служители на Съюза, както и на свързаните с тези възнаграждения и пенсии корекционни коефициенти за 2011 г., като се има предвид, че съгласно член 3, параграф 1 от приложение XI към Правилника регламентът на Съвета се приема „преди края на всяка година“. Във връзка с това следва да се отбележи, че доводът на Съвета, съгласно който се касаело за изчакващ отговор с временен характер, изцяло противоречи както на мотивите на спорното решение, така и на позицията, която тази институция защитава в настоящото производство. Както следва от съображение 14 от спорното решение, Съветът смята, че прилагането на предвидената в член 10 от приложение XI към Правилника процедура представлява единственият начин да се отчете икономическата криза. Следователно според Съвета изобщо не става въпрос за евентуално възобновяване на процедурата, в случай по-специално, че Комисията успее да го убеди в липсата на възможност да се приложи клаузата за изключване. Ето защо Съветът ясно е изразил волята си окончателно да се изостави процедурата по „нормалния“ метод, предвидена в член 3 от приложение XI към Правилника, за да се приложи специалната процедура, предвидена в член 10 от посочения правилник за случай на тежка икономическа криза.

118. Доводът на Федерална република Германия, че спорното решение представлявало обикновен междинен етап в започнатата от Комисията процедура за определяне на годишното адаптиране на възнагражденията, според мен се основава на объркване между двата вида процедура, които, както с основание отбелязва Обединеното кралство, се изключват взаимно.

119. Тъй като Съветът извежда доводи от формулировките в спорното решение, следва да се добави, че предложеното разграничение между решение „да не приеме“ и решение „да отхвърли“ според мен е повече благовидно, отколкото умело. Съветът не се е въздържал да заеме позиция по предложението за регламент поради липса например на необходимото мнозинство, а е взел решение, което се равнява чисто и просто на отхвърляне на предложението за регламент.

120. Освен това трябва да се отбележи, че актът, който Съветът отказва да приеме, е регламент, който, ако беше приет, очевидно би породил задължително правно действие както по отношение на институциите на Съюза, така и по отношение на длъжностните лица и останалите служители, които от 1 юли 2011 г. са лишени от увеличението, което биха получили, ако Съветът беше приел предложението за регламент.

121. Накрая, доводът на Комисията, че следва да се разграничават двете части на предложението за регламент, като отказът относно адаптирането на корекционните коефициенти следвало да се приема като неправомерно бездействие поради липсата на мотиви, според мен следва от объркване между липса на мотиви на решение и липса на решение.

122. С оглед на горните съображения жалбата за отмяна следва да се обяви за допустима, докато искът за установяване на неправомерно бездействие следва да се обяви за недопустим.

Б– По основателността на жалбата по дело С‑63/12

1. Становища на главните и на встъпилите страни

а) Предварителни бележки

123. Жалбата за отмяна на Комисията (дело С‑63/12) и жалбата на Съвета (дело С‑66/12) нямат един и същ предмет, тъй като първата е насочена срещу спорното решение, а втората обжалва два от трите подготвителни акта на Комисията ( 54 ).

124. Същевременно е установено и не се оспорва от страните, че критиките по същество на Съвета в рамките на неговата жалба са идентични с повдигнатите от тази институция основания по същество в защита срещу жалбата на Комисията за отмяна.

125. Както посочва Съветът в своята писмена защита по дело C‑63/12, въпросът по същество, който се поставя в двете дела, е дали са налице условията за прилагане на клаузата за изключване. Впрочем представените от страните по това дело жалби и писмени становища често се позовават на доводите, развити по дело С‑66/12.

126. Макар и този начин на представяне на основанията чрез частично препращане към приложени документи според мен да не поставя под въпрос тяхната допустимост, той позволява и дори по мое мнение налага общ преглед на съвкупността от тези доводи.

127. Така анализът по-долу, макар и посветен на проверката на основателността на жалбата по дело С‑63/12, ще отчита и доводите, развити от страните в рамките на жалбата по дело С‑66/12.

б) Доводи на жалбоподателите

i) Комисия

128. Комисията упреква Съвета, че е отказал да адаптира, от една страна, възнагражденията и пенсиите, и от друга страна, корекционните коефициенти.

– Отказ за адаптиране на възнагражденията и пенсиите

129. Комисията се позовава на едно главно основание в две части, изведени, първата, от злоупотреба с власт, a втората, от нарушение на пределите на компетентност на Съвета ( 55 ).

130. В първата част от това основание, изведена от нарушение на членове 3 и 10 от приложение XI към Правилника, тя твърди, че Съветът е извършил злоупотреба с процесуални права и е нарушил принципа на равновесие между институциите, като е преценил, че условията на член 10 от посоченото приложение са изпълнени и като следствие от това е отказал да приеме предложението за адаптиране на възнагражденията и пенсиите, макар тя да не му е представила предложение на основание този член, а предвидената в тази разпоредба извънредна мярка следва да бъде приета съвместно от Парламента и от Съвета.

131. Комисията добавя във втората част от посоченото основание, че Съветът, който няма никаква свобода на преценка, е нарушил член 65 от Правилника, като е отказал да приеме предложението за регламент, и че ако той е смятал, че тя неоснователно не е направила предложение по член 10 от приложение XI към Правилника, е можел да отнесе спора пред Съда, като евентуално поиска да бъдат разпоредени временни мерки. Освен това, като се отклонил от предложението за регламент, Съветът нарушил принципа patere legem quam ipse fecisti.

132. При условията на евентуалност Комисията твърди, че Съветът е допуснал грешка при прилагане на правото, като не е спазил условията за прилагане на клаузата за изключване. Тя смята, че спорното решение е опорочено от „недостатъчни и погрешни“ мотиви, тъй като условията за прилагане на клаузата за изключване не били налице.

133. Като припомня, че съгласно утвърдената съдебна практика тя разполага с широко право на преценка в областите, в които е необходима комплексна икономическа или социална оценка ( 56 ), Комисията пояснява, че е възприела петнадесет общоприети, по-специално от самите държави членки, икономически показатели, а изборът на периода между 1 юли 2010 г. и началото на ноември 2011 г. за осъществяване на нейната преценка е обоснован, като се има предвид, че внезапно влошаване на положението по необходимост се установява за достатъчно кратък период.

134. Тя добавя, че прилагането на метода би довело до това намаляването на покупателната способност на някои национални държавни служители да се отрази върху длъжностните лица на Съюза и смята, че е осъществила анализ на влошаването на публичните финанси, на което се позовава Съветът, което не можело да се определи като „внезапно“, след като спадало към период преди явния спад в икономическата дейност през 2008 г. и 2009 г.

135. Комисията също така твърди, че е включила намаляването на прогнозите за растеж, което било отразено в решенията на държавите членки в областта на заплатите на държавните служители, и е анализирала кредитната криза, съществуваща най-малко от 2008 г., ако не и от 2007 г. Колкото до спада в цената на активите, тя смята, че Съветът е трябвало да обясни относимостта на този елемент, който бил част от нормалния икономически цикъл и бил изключително нестабилен. Според нея колебанията в процента на безработица през 2011 г. не можели да свидетелстват за сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение.

– Отказ за адаптиране на корекционните коефициенти

136. Според Комисията адаптирането на корекционните коефициенти се отличава от адаптирането на възнагражденията, тъй като второто, което се извършва на основание член 65 от Правилника, засяга коригирането на общото равнище на възнагражденията по отношение на Брюксел (Белгия) („вариация във времето“), докато първото, извършвано на основание член 64 от Правилника, е предназначено да запази равното материално третиране между длъжностни лица и пенсионери независимо от местоработата или местопребиваването им в Съюза („вариация в пространството“).

137. Комисията упреква Съвета, че отказвайки да адаптира корекционните коефициенти, за пореден път е нарушил членове 1 и 3 от приложение XI към Правилника, както и член 64 от същия, и не е мотивирал решението си, тъй като мотивите към него са насочени изключително към адаптирането на възнагражденията и пенсиите, а правното основание е представено като член 65 от Правилника, без да се споменава член 64 от него.

Парламент

138. Парламентът споделя анализа на Комисията. Той смята по-специално че Съветът е нарушил своите прерогативи на съзаконодател, тъй като, приемайки спорното решение, всъщност е приложил член 10 от приложение XI към Правилника, докато прилагането на клаузата за изключване предполага използването на обикновената законодателна процедура.

139. Той изтъква вредните последици за равновесието между институциите от превишаване на компетентност като извършеното от Съвета, който, като се отклонява от установения с Правилника „нормален“ метод, обръща политическия избор, направен при приемането на този правилник. Според Парламента, който припомня разпоредбите на член 13 ДЕС, съгласно които всяка институция следва да упражнява своите правомощия при зачитане на правомощията на другите институции, ако Съветът по политически причини, свързани с финансовата криза, е поискал да смени метода, той е трябвало да следва обикновената законодателна процедура, при която политическият избор се осъществява от двама съзаконодатели по предложение на Комисията и след консултации с останалите заинтересовани институции.

в) Доводи на ответниците

i) Съвет

– Отказ за адаптиране на възнагражденията и пенсиите

140. Първо, Съветът отхвърля основанията, изведени от злоупотреба с власт и нарушение на пределите на компетентност.

141. Съветът смята, на първо място, че взетото от него решение не се основава на член 10 от приложение XI към Правилника, а отразява неговата позиция по отношение на прилагането на „нормалния“ метод.

142. Като счита, че констатацията за сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение не се прави изключително от Комисията, а той и Парламентът разполагат със собствено право на преценка по този въпрос, той изтъква, че ако при упражняване на своето право на преценка заключи, че условията за прилагане на този член са налице или ако в хипотезата, в която той няма такова право на преценка, счете, че анализът на Комисията е опорочен от явна грешка в преценката, то в такъв случай той няма друга възможност, освен да не приеме предложението за адаптиране и в същото време да подаде жалба, за да бъде установено, че искането на Комисията няма правно основание. След като се натъкнал на отказа на Комисията да представи предложение въз основа на клаузата за изключване, той решил по прозрачен и последователен начин да не приеме предложението за регламент и същевременно решил да сезира Съда, който да провери основателността на отказа на Комисията да приложи клаузата за изключване. Според него тезата на Комисията го принуждавала да приеме регламент в приложение на „нормалния“ метод, който той обаче смята за незаконосъобразен, и оттук — да следва противоречив подход.

143. На второ място, Съветът посочва, че процедурата по член 10 от приложение XI към Правилника се подразделя на три отделни етапа, а именно, първо, оценка на социално-икономическото положение в Съюза в светлината на предоставените от Комисията обективни данни и ако е приложимо, установяване на неговото сериозно и внезапно влошаване, като Съветът и Парламентът имат собствено право на преценка по този въпрос, след това, внасяне на предложения по инициатива на Комисията, която обаче действа в рамките на обвързана компетентност, когато условията за прилагане на клаузата за изключване са налице, и накрая, приемане от Парламента и от Съвета на предложените от Комисията мерки.

144. Той твърди, че спорното решение се разполага очевидно в първия етап от процедурата и че поради липса на предложение от Комисията не е можел да действа на основание член 10 от приложение XI към Правилника. За повече прозрачност и за да запази позицията си в очакване на решение на Съда, което да реши въпроса дали са налице условията за прилагане на клаузата за изключване, Съветът се ограничил с това да изложи мотивите, на основание на които е сметнал, че не може да приеме предложението за регламент.

145. По-нататък Съветът обяснява причините, поради които основанието, изведено от нарушение на условията за прилагане на клаузата за изключване, повдигнато от Комисията при условията на евентуалност, според него е неоснователно.

146. Съветът изтъква, че ако Комисията се ползва от широка свобода на преценка за анализа на социално-икономическото положение в Съюза и на евентуалното му сериозно и внезапно влошаване, то той разполага със същото право на преценка.

147. Като припомня практиката на Съда относно изискването за мотивиране, следващо от член 296 ДФЕС ( 57 ), Съветът изтъква, че спорното решение не е правен акт и че дори ако все пак бъде разгледано като пораждащо правно действие, то съдържа шестнадесет съображения, които позволяват да се разбере обосновката на позицията на тази институция, така че той не може да бъде упрекнат в излагане на недостатъчни мотиви.

148. Освен това той смята, че посоченото решение не може да бъде считано за опорочено от очевидно погрешни мотиви. Макар да се съгласява с Комисията относно общите критерии, които следва да се вземат предвид, за да се провери дали условията за прилагане на член 10 от приложение XI към Правилника са налице, Съветът смята, че Комисията е приложила тези критерии и е квалифицирала фактите погрешно, като е направила погрешни заключения от данните, които е отчела.

149. Без да оспорва, че сериозното и внезапно влошаване на социално-икономическото положение следва да се установи за достатъчно кратък период, Съветът твърди, първо, че референтният период не следва да бъде периодът, обхванат от „нормалния“ метод.

150. На първо място, такова ограничение би пренебрегнало икономическата реалност и би довело до резултати, които фактически унищожават полезното действие на клаузата за изключване, доколкото една криза най-често се разполага между два референтни периода. Във връзка с това Съветът упреква подхода на Комисията, че води до изкуствено разделяне на едно-единствено събитие, а именно внезапното влошаване на икономическото и социалното положение в Съюза, на няколко „миникризи“. Като взема за пример криза с продължителност осем месеца, която започва да се проявява през месец март от годината n, тоест четири месеца преди края на референтния период, той отбелязва, че за целите на годишното адаптиране, засягащо периода от 1 юли на годината n до 30 юни от годината n + 1, Комисията отчитала само последните четири месеца от кризата, чиито отражения върху икономическите и социални данни по този начин се изравнявали под въздействието на средните стойности за година.

151. Така според Съвета възприетият от Комисията подход прави изключително трудно и дори невъзможно прилагането на клаузата за изключване и пренебрегва целта на тази клауза, която е да се даде възможност за бърза реакция в кризисна ситуация. Следователно посочената клауза би могла да бъде задействана не само в края на годината вместо годишното адаптиране според „нормалния“ метод, а и през годината, в случай на настъпване на сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение.

152. На второ място, въпросът дали в случай на сериозна и внезапна криза възнагражденията на длъжностните лица няма да бъдат адаптирани достатъчно бързо следва да се преценява не абстрактно, а като се държи сметка за конкретните обстоятелства в случая и за необходимостта от бърза реакция, без да се чака взетите от държавите членки мерки за ограничения да засегнат възнагражденията на техните служители и като следствие от това да се получи забавено въздействие върху възнагражденията на длъжностните лица на Съюза.

153. На трето място, подходът на Комисията пренебрегвал факта, че след края на криза не се започва просто ново отчитане, тъй като е необходимо време за укрепване на публичните финанси и капиталовите резерви на предприятията.

154. От това Съветът заключава, че недостатъчното отчитане от страна на Комисията на фактите, настъпили преди началото на референтния период, които са имали значими последици за социално-икономическото положение през периода между 1 юли 2010 г. и началото на ноември 2011 г., както и погрешното и твърде ограничително тълкуване на критериите за задействане на клаузата за изключване, съществено са изкривили заключенията на Комисията, както той установява в съображение 7 от спорното решение.

155. По-нататък Съветът изтъква, че творческият подход на държавите членки по отношение на мерките за ограничения и за фискална консолидация не е отразен в никой от показателите, използвани от Комисията, която не е поискала информация за тези мерки и се е ограничила с това да отчете намаляването на покупателната способност на държавните служители в осемте референтни държави членки, отразено в резултата от „нормалния“ метод, докато този много опростен показател не е представителен нито за социално-икономическото положение в целия Съюз, нито за мерките за бюджетни ограничения, засягащи държавните служители в множество държави членки.

156. Във връзка с това Съветът припомня, че в края на 2011 г. само срещу четири държави членки не е започната процедурата при прекомерен дефицит, а държавният дълг в Съюза, който вече е много висок след кризата от 2008 г. и 2009 г., отново ускорено нараства вследствие на икономическото влошаване през второто шестмесечие на 2011 г.

157. Като илюстрации за приетите от правителствата на държавите членки мерки за бюджетна консолидация Съветът посочва, че испанското правителство, след като приема през април 2011 г. програма за стабилност, предвиждаща мерки за фискална консолидация с повече от 1,5 % от БВП до 2013 г., на 30 декември 2011 г. приема спешно допълнителни мерки. Той добавя, че италианското правителство въвежда в средата на август 2011 г. допълнителни мерки, възлизащи на нетна кумулирана сума от 59,8 милиарда евро, или около 3,5 % от БВП, преди да приеме нов пакет от мерки, представляващи 1,3 % от БВП, за да постигне бюджетно равновесие през 2013 г.

158. Освен това Съветът препраща към описанието на мерките за бюджетна консолидация, направено в предвижданията за есента на 2011 г. на генерална дирекция (ГД) „Икономически и финансови въпроси“ на Комисията, като се изненадва, че в подобен контекст тази институция не е взела под внимание посочените мерки, след като те представляват надежден показател за тежкия и внезапен характер на икономическата и социална криза.

159. Според Съвета Комисията освен това била пропуснала да отчете промените в покупателната способност на държавните служители в държавите членки, които не спадат към извадката от осем държави членки, изброени в член 1, параграф 4 от приложение XI към Правилника, независимо че тези данни са от съществено значение ( 58 ).

160. Той смята още, че Комисията е пренебрегнала голям брой други мерки за консолидация на държавите членки, които засягат техните държавни служби, както и мерките, приети на равнище на Съюза, като Европейския механизъм за стабилност (ЕМС), реформата на Пакта за стабилност и растеж, Договора за стабилност, координация и управление в икономическия и паричен съюз или двете предложения на Комисията от 23 ноември 2011 г. ( 59 ), предназначени да въведат механизъм на равнището на Съюза за засилване на бюджетния надзор в държавите членки от еврозоната.

161. Според Съвета Комисията изобщо не отчела факта, че кризата, която първоначално засегнала само някои държави членки, се е превърнала в сериозна криза на доверие за целия Съюз, особено за държавите членки от еврозоната, а много високото равнище на държавния дълг в държавите членки представлява фактор, задълбочаващ тази криза. Следователно Съветът не вижда как въпреки изявеното влошаване на икономическия растеж, което самата тя отбелязва, Комисията може да стигне до извода, че социално-икономическите условия не могат да бъдат определени като „извънредни“.

162. Съветът също така упреква Комисията, че е опростила силно представянето на кредитната криза, пропуснала е да отчете спада в цената на активите и е отчела в недостатъчна степен положението на пазара на труда, което се характеризира с много висок процент на безработица.

163. В по-общ план той упреква Комисията за решението, че елемент от анализа, който вече е отразен в резултатите от „нормалния“ метод, не може да бъде отчетен за целите на прилагането на клаузата за изключване, докато трябвало да се различават два етапа в процеса на оценка на социално-икономическото положение. Трябвало първо да се разгледа положението, като се отчетат всички относими елементи, и едва след това, ако бъде установено сериозно и внезапно влошаване на положението, да се провери дали това влошаване е отразено достатъчно бързо при адаптирането на възнагражденията в приложение на „нормалния“ метод. Според Съвета картината на социално-икономическото положение в Съюза е по необходимост непълна или изкривена, ако се пренебрегнат от самото начало някои относими елементи.

164. Комисията отговаря, че клаузата за изключване е предназначена да бъде използвана само в случай на екстремни промени в рамките на Съюза и единствено ако „нормалният“ метод не може да ги измери. Според нея този метод отчита средносрочните последици от криза, така че не било обосновано да се прибягва към клаузата за изключване.

165. Комисията също така упреква Съвета, че не е уточнил референтния период, който следвало да се възприеме, и критериите, които трябвало да бъдат избрани за получаване на обективни данни.

– Отказ за адаптиране на корекционните коефициенти

166. На първо място, Съветът, като се съгласява с Комисията по факта, че предметът на адаптирането на корекционните коефициенти е различен от този на годишното определяне на равнището на възнагражденията, изтъква обаче, че в приложение XI към Правилника не се съдържа разпоредба, която да предвижда, че той трябва да вземе решение за такова адаптиране преди края на годината и че разликите между корекционните коефициенти, приложими от 1 юли 2010 г., и предложените от Комисията остават като цяло в диапазон, който осигурява съществено и разумно съответствие в третирането.

167. На второ място, Съветът твърди, че няма задължение за мотивиране, тъй като неговото решение не представлява правен акт и при всички случаи адаптирането на корекционните коефициенти представлява допълнителен аспект, който вследствие на това не следва да бъде специално мотивиран.

Държави членки

– Чешка република

168. Чешката република се присъединява към представените от Съвета бележки. По-специално тя упреква Комисията, че е ограничила във времето оценката на социално-икономическото положение в Съюза до референтния период, използван за прилагане на „нормалния“ метод, че е взела под внимание само някои показатели изолирано, без да осъществи постоянно наблюдение на промените, и че е преценила погрешно приетите или нотифицирани от държавите членки мерки за бюджетни ограничения. Според тази държава членка Комисията, която е приложила „нормалния“ метод, независимо че той отчита само промените в покупателната способност на държавните служители в осем държави членки, не е взела под внимание положението в целия Съюз. Нещо повече, Комисията си противоречала, като отказвала да отчете положението в Унгария под претекст, че тази държава членка не спада към държавите, чието положение се отчита за целите на прилагане на „нормалния“ метод, и същевременно отказвала да вземе под внимание съответните положения в Кралство Испания, Френската република и Италианската република, на основание че те вече били отразени чрез прилагането на „нормалния“ метод.

– Кралство Дания

169. Кралство Дания смята, че посоченото по-горе Решение от 24 ноември 2010 г. по дело Комисия/Съвет не изключва Съветът да участва в дискусията дали условията за прилагане на член 10 от приложение XI към Правилника са налице. Според него, като внася предложение за адаптиране на възнагражденията според „нормалния“ метод, когато условията за прилагане на този метод не били налице, Комисията не изпълнила задължението си за лоялно сътрудничество. Като смята, че е най важно в случай на криза бързо да бъдат приети ефикасни мерки, тъй като в противен случай тя ще се задълбочи, тази държава членка посочва, че след като е отчела намаляване с близо четири пункта на БВП между 2008 г. и 2011 г. вследствие на световната икономическа криза, тя е намалила оперативните разходи на министерствата, преразгледала е скалата за облагане на доходите и е замразила възнагражденията на държавните служители.

– Федерална република Германия

170. Федерална република Германия подчертава, че Комисията няма монопол върху преценката за наличие на сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение в Съюза по смисъла на член 10 от приложение XI към Правилника и следователно Съветът не е длъжен да следва „сляпо“ всяко представено от Комисията предложение. Според нея, макар Комисията да разполага с право на инициатива, Съветът и Парламентът, които отговарят за приемането на бюджета на Съюза, въпреки това по силата на принципа за равновесие между институциите разполагат с правомощието да проверяват дали условията за задействане на клаузата за изключване от член 10 от приложение XI към Правилника са налице.

171. Тази държава членка добавя, че Съветът не е имал друг избор, освен да не одобри предложението за регламент, и че спорното решение не поставя под въпрос обвързващите последици от приложение XI към Правилника, а гарантира възможността за жалба на Съвета срещу Комисията за неприлагане на клаузата за изключване.

172. Освен това Федерална република Германия смята, че докладите на Комисията от 13 юли и 25 ноември 2011 г. са неточни, а съобщените обективни данни не позволяват да се направи друго заключение освен за наличието на сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение в Съюза. Тя оспорва съществуването на принцип на паралелизъм между промените във възнагражденията на длъжностните лица на Съюза и тези във възнагражденията на държавните служители от държавите членки.

– Кралство Испания

173. Кралство Испания смята, че въпросът, който Съдът трябва да реши, е в основата си фактически проблем, тъй като трябва да се определи дали икономическите обстоятелства, които са съществували в Съюза през декември 2011 г., са изисквали прилагането на член 10 от приложение XI към Правилника.

174. То смята, че към момента, в който Комисията представя своето предложение за регламент, са били налице достатъчни данни, свидетелстващи за съществуването на сериозна, изключителна и всеобща криза, чиито последици не са били отразени от „нормалния“ метод и която впоследствие дори се задълбочава. Според него икономическите прогнози от есента на 2011 г., публикувани на 10 ноември 2011 г. от Комисията, не съвпадат с позицията, която тя поддържа в рамките на настоящата жалба, тъй като сочат, че от прогнозен ръст на БВП с 1,8 % през 2011 г. и 1,9 % през 2012 г. се е минало към прогноза съответно за 1,6 % и 0,6 %.

– Кралство Нидерландия

175. Кралство Нидерландия смята, че след като Съветът е бил на мнение, че Съюзът е изправен пред сериозна икономическа криза, той е имал право да отхвърли предложението за регламент, тъй като процедурата за адаптиране по „нормалния“ метод и извънредната процедура, предвидена в член 10 от приложение XI към Правилника, се изключват взаимно. То подчертава факта, че макар Комисията да представя обективните данни за оценка на социално-икономическото положение, тя няма изключителна компетентност да осъществява тази оценка. Съветът притежавал в рамките на клаузата за изключване дискреционна компетентност да осъществява посочената оценка.

176. Освен това Кралство Нидерландия изтъква, че не може да се направи никаква разлика между понятието за обща икономическа криза и това за влошаване на положението, посочено в клаузата за изключване, което не можело да се ограничи до положение на криза, предизвикана от „външни събития“. То добавя, че Комисията е допуснала грешка в преценката, като не е разграничила стриктно процедурата по член 65, параграф 1 от Правилника от клаузата за изключване, и по-специално като е ограничила анализа на данни само до използваните в рамките на „нормалния“ метод, без да вземе предвид цифровите данни, валидни за целия Съюз, и като е изключила някои данни като цените на активите или кризата на доверие на пазарите по отношение на държавните дългове. Тази грешка в преценката довела до лишаване на клаузата за изключване от всякакво полезно действие. Накрая, Кралство Нидерландия оспорва прилагането в рамките на клаузата за изключване на правилото на паралелизъм между промените във възнагражденията на длъжностните лица на Съюза и тези във възнагражденията на държавните служители от държавите членки.

– Обединеното кралство

177. Според Обединеното кралство Съветът, с оглед на предоставените от Комисията обективни данни, може да установи, че е настъпило сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение и в такъв случай да реши да не приеме предложението, представено от Комисията в изпълнение на член 3 от приложение XI към Правилника.

178. Освен това то смята, че Комисията е основала своя анализ на погрешната предпоставка за запазване на принципа на паралелизъм, докато прилагането на член 10 от приложение XI към Правилника предполага единствено обективна констатация за сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение.

179. Обединеното кралство добавя, че подходът на Комисията е абсолютно несъответстващ на целта на клаузата за изключване, и смята, че сериозността на кризата не може да бъде основателно поставена под съмнение, когато нейната внезапност намира израз в спешните мерки, които държавите членки и самите институции е трябвало да приемат.

2. Моята преценка

180. Въпросите в центъра на настоящите спорове между Комисията и Съвета са свързани с ролята и съответните правомощия на засегнатите институции в случай на противоречиви преценки на социално-икономическото положение.

181. „Изцяло хоризонталните“ ( 60 ) конфликти, противопоставящи Комисията и Съвета по въпроса за определянето на равнището на възнагражденията на длъжностните лица и другите служители на Съюза, винаги са представлявали основен залог за спазване на равновесието между институциите ( 61 ). Решенията, постановени от Съда в рамките на посочените конфликти, предлагат ценни насоки за отговор, които следва да се припомнят, преди да се разгледат по-конкретно основанията, посочени от Комисията във връзка с тези изводи, и особените обстоятелства на този нов конфликт.

а) Практика на Съда във връзка с ролята и съответните правомощия на Комисията и на Съвета в рамките на процедурата за адаптиране на възнагражденията

182. Съдът е произнесъл четири решения по повод процедурата за годишно адаптиране на възнагражденията и пенсиите, които утвърждават самоограничаване на правомощията на Съвета съгласно „нормалния“ метод и задължение за инициатива на Комисията съгласно клаузата за изключване.

183. Без да е необходимо да се спирам подробно на възникването и историческото развитие на метода за адаптиране на възнагражденията и пенсиите на длъжностните лица и другите служители на Съюза ( 62 ), ще припомня, че разпоредбите от приложение XI към Правилника, озаглавено „Правила за прилагане на членове 64 и 65 от Правилника за персонала“, са приети с цел избягване на конфликти между институциите на Съюза и техните длъжностни лица и други служители, що се отнася до адаптирането на възнагражденията.

184. Като отчита тези цели, Съдът установява, че самият Съвет е определил граници на правото на преценка, произтичащо от член 65 от Правилника, и го задължава да спазва тези граници.

185. В Решение от 24 ноември 2010 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, Съдът, след като отбелязва, че действащата редакция на приложение XI е „резултат от дълъг процес на развитие […], [който] се характеризира с въвеждането на все по-точна и обвързваща уредба на метода на годишно адаптиране на възнагражденията“ ( 63 ), преценява, че с приемането на това приложение Съветът е приел разпоредби по прилагането на този член и чрез тази „правна уредба“ е ограничил правото си на преценка, произтичащо от посочения член. Според Съда „Съветът се е задължил със самостоятелно решение през срока на действие на приложение [XI към Правилника] да спазва критериите, изчерпателно определени в член 3 от приложението, при упражняване на правото си на преценка, произтичащо от член 65 от Правилника“ ( 64 ), от което той стига до извода, че Съветът не може да се позовава в рамките на посочения член 3 на свобода на преценка, надхвърляща определените в посочения член 3 критерии.

186. Решение от 24 ноември 2010 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, което възприема и потвърждава разрешението, вече изложено от Съда в Решение от 5 юни 1973 г. по дело Комисия/Съвет ( 65 ) и в Решение от 26 юни 1975 г. по дело Комисия/Съвет ( 66 ), следователно задължава Съвета да спазва границите, които самият той е определил за своето правомощие за вземане на решения, което означава, че той е задължен да спазва „нормалния“ метод, освен ако не прибегне към предвидената в член 10 от приложение XI към Правилника процедура.

187. В допълнение това съдебно решение дава различни уточнения във връзка с прилагането на процедурата по клаузата за изключване и възможността да бъде отчетена сериозна икономическа криза.

188. Тази процедура разрешава „при изключителни обстоятелства в определени случаи предвиденият в член 3 от приложение XI към Правилника метод да не бъде приложен, без обаче [да] бъде изменян или отменян за следващите години“ ( 67 ), като „[позволява] на институциите да реагират на внезапни събития, налагащи по-скоро реакция в конкретния случай, отколкото пълно изменение на „нормалния“ метод“ ( 68 ).

189. Според Съда тя е „единствената“ възможност при адаптирането на възнагражденията да се вземе предвид икономическа криза и следователно да не се приложат критериите, установени в член 3, параграф 2 от приложение XI към Правилника ( 69 ).

190. Съдът добавя, че упражняването на компетентността, предоставена на Комисията с посочения член 10 от приложение XI към Правилника, не представлява просто възможност за Комисията, от което следва извода, че правомощието за инициатива, признато на Комисията в законодателния процес по общия режим в рамките на конкретната процедура по този член 10, се превръща в задължение за инициатива ( 70 ).

191. Накрая той уточнява, че съгласно член 241 ДФЕС Съветът може да прикани Комисията да му представи съответно предложение ( 71 ).

192. От това решение следват два основни извода.

193. Първият има отношение към връзката между двете процедури, предвидени съответно в член 3 и в член 10 от приложение XI към Правилника. Тези две процедури, които се изключват взаимно, според Съда се намират в отношение между принцип и изключение. Процедурата по „нормалния“ метод трябва да се прилага по принцип, докато е в сила приложение XI към Правилника, а „особената“ процедура, която позволява да се отчете сериозна икономическа криза, може да се използва само по изключение. Текстът на Решение от 24 ноември 2010 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, ясно подчертава изключителния характер на процедурата по член 10 от приложение XI към Правилника, като квалифицира като „извънредно“ положението, разрешаващо прибягването към такъв инструмент, което позволява да се реагира на „внезапни“ събития, изискващи реакция „в конкретния случай“, когато в приложение на „нормалния“ метод възнагражденията на длъжностните лица не биха били адаптирани достатъчно бързо.

194. Вторият извод е свързан с процеса на вземане на решения за определяне на равнището на възнагражденията и пенсиите. Този процес претърпява двойно преобразуване по отношение на обичайната система за вземане на решения, а именно, от една страна, свободата на преценка на Съвета се превръща в задължение за прилагане на „нормалния“ метод, освен ако не бъде задействана клаузата за изключване, и от друга — правомощието за инициатива на Комисията става задължение да прибегне към клаузата за изключване, когато са налице условията за това.

195. Остава да се определи на каква основа следва да се установи равновесието между институциите, когато Комисията и Съветът са на различни позиции относно оценката за наличие на сериозна и внезапна икономическа криза, която обосновава прибягването към клаузата за изключване.

б) Разрешаване на конфликта между Комисията и Съвета относно съществуването на „сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение [в] Съюза“

196. В съдебното заседание по инициатива на Съда дебатът се съсредоточи основно върху условията за задействане на клаузата за изключване, когато Съветът и Комисията нямат съгласие относно съществуването на сериозна икономическа криза. Този въпрос изглежда определя възможността за Съвета да отхвърли или не предложението на Комисията, основано на прилагане на „нормалния“ метод. Макар процедурата по клаузата за изключване да се задейства само чрез „диалога“ между Съвета и Комисията, задействането на тази процедура би трябвало да направи незаконосъобразно предложението за регламент, представено от Комисията на основата на „нормалния“ метод, и като следствие от това да разреши на Съвета да откаже да го приеме.

197. Така първо ще се спра на това затруднение, а след това ще анализирам различните основания, на които Комисията се позовава в подкрепа на своята жалба за отмяна.

Анализ на условията за задействане на процедурата, предвидена в член 10 от приложение XI към Правилника

198. Член 10 от приложение XI към Правилника не уточнява коя институция следва да извърши необходимата оценка в светлината на „обективните данни, представени […] от Комисията“, за да се определи дали е приложима клаузата за изключване. Текстът на тази разпоредба дори затруднява определянето на съответните отговорности, тъй като в нея се съчетава употребата на пасивен залог в думата „оценено“ и на изявително наклонение в сегашно време, белег за действие, което следва да се предприеме от Комисията, която „внася“ подходящо предложение. Макар и този текст да не позволява да се определи ясно дали Комисията и само тя следва да оцени положението, или Съветът може да направи своя собствена оценка, всъщност според мен въпросът, който възниква, е не толкова дали всяка от двете институции може да извърши своя собствена оценка с оглед на „обективните“ данни, за които знаем, че трябва да бъдат представени от Комисията, а да се определи как следва да се разреши това междуинституционално несъгласие в случай на различна преценка.

199. На въпроса дали Съветът има право да откаже да приеме предложението за адаптиране на възнагражденията и пенсиите съгласно „нормалния“ метод, с мотива че според него е налице сериозна икономическа криза, която обосновава прибягването към клаузата за изключване, страните отговарят с противоположни твърдения, а именно или че отправеното от Съвета искане съгласно член 241 ДФЕС само по себе си задейства процедурата по клаузата за изключване, или, обратно, че тази процедура може да бъде задействана само по инициатива на Комисията, така че в случай на отказ на Комисията Съветът няма друга възможност освен да поиска Съдът да установи, че Комисията е преминала границите на своята свобода на преценка при оценяването на социално-икономическото положение.

200. Първата теза, която придава плодотворно действие на диалога между Комисията и Съвета или, за да използвам по-недвусмислен израз, на несъгласието между двете институции ( 72 ), откъдето би възникнала процедурата по клаузата за изключване, според мен урежда въпроса за задействането на тази процедура чрез претерицио. Без да казва това, тази теза предполага да се приеме, че искането на Съвета на основание член 241 ДФЕС задължава Комисията да внесе предложение за регламент, основано на член 10 от приложение XI към Правилника, и че ако независимо от това Комисията формулира в отговор предложение за регламент, основано на член 3 от посоченото приложение, това предложение се преобразува чрез несъгласието на Съвета в „съответно предложение“ по клаузата за изключване.

201. Втората теза е по-класическа. Тя поставя задействането на процедурата по клаузата за изключване в зависимост от едно условие по същество (наличието на сериозна и внезапна икономическа и социална криза), и на едно процедурно условие (формулиране на съответно предложение от Комисията).

202. От своя страна аз не мога да подкрепя първата теза и без колебания предлагам на Съда да възприеме втората, в полза на която ме убеждават редица доводи.

203. Първият довод е от текстово естество и се подразделя на две.

204. От една страна, следва да се приеме, че член 10 от приложение XI към Правилника е съставен от изрази, които ясно определят наличието на „сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение [в] Съюза“ като условие за задействане на процедурата по клаузата за изключване. С израза „[в] случай на“ този член препраща към обективното съществуване на такова влошаване. Ако законодателят на Съюза беше поискал да постави като фактор за задействане на тази процедура волята на Съвета, той би използвал друг израз в този смисъл ( 73 ). Следователно неприлагането на „нормалния“ метод и съпътстващото прилагане на „особената“ процедура са ясно обусловени от наличието на криза, отговаряща на изискваните от тази разпоредба критерии за сериозност и внезапност.

205. От друга страна, член 10 от приложение XI към Правилника предвижда, че Комисията „внася подходящо предложение“ в Парламента и в Съвета. В положение на конфликтен диалог като това, което противопоставя Съвета и Комисията по повод на адаптирането на възнагражденията, считано от 1 юли 2011 г., само с цената на двойно изопачаване на съдържанието на представеното на основание „нормалния“ метод предложение на Комисията с единствен адресат Съветът може да се приеме, че то се равнява на предложение до Парламента и до Съвета на основание този член 10.

206. Вторият довод е изведен от съществуващата практика на Съда относно прилагането на клаузата за изключване.

207. Самото спазване на Решение от 24 ноември 2010 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, и логиката на тази съдебна практика според мен слагат край на тълкуване, което би дало на Съвета право на инициатива да задейства предвидената в член 10 от приложение XI към Правилника процедура. За Съда прилагането на този член „зависи“ от предложение на Комисията ( 74 ), така че обуславянето му от инициатива на Съвета би означавало разрив с това решение. Идеята, че предложението на Комисията, основано на „нормалния“ метод, би задействало процедурата по клаузата за изключване, когато срещне възражение на Съвета, според мен представлява хитруване, предполагащо изопачаване на предложението на Комисията.

208. Освен това Съдът е постановил, че в рамките на процедурата по член 10 от приложение XI към Правилника Съветът не разполага с друго правомощие освен това, което има по общия режим съгласно член 241 ДФЕС. Последният член обаче предоставя на Съвета само право на „стимулиране“, като му дава възможност да поиска от Комисията да предприеме проучвания, които счита за уместни за осъществяването на общите цели, и да му представи съответни предложения. Така, независимо че упражняването на компетентността, предоставена на Комисията с член 10 от приложение XI към Правилника, не представлява просто възможност за тази институция ( 75 ), това не променя факта, че Съветът не разполага с конкурентно право на инициатива, което да му позволява да замести тази институция в случай на бездействие и да задейства процедурата по клаузата за изключване вместо Комисията.

209. Третият довод е свързан със зачитането на принципа на равновесие между институциите.

210. Този основен принцип предполага всяка от институциите да упражнява своите правомощия при зачитане на правомощията на другите институции.

211. Принципът на самоограничаване на правомощията на Съвета, възприет в традиционното представяне на процеса на вземане на решения за адаптиране на възнагражденията, обаче трудно се съчетава с признаването на същия този Съвет на пълна свобода да задейства процедурата по клаузата за изключване.

212. Ще припомня във връзка с това, че съгласно тълкуването на Съда процесът на вземане на решения, който следва от „нормалния“ метод на адаптиране на възнагражденията, се характеризира с ограничаване на правомощието на Съвета да взема решение, като за срока на действие на приложение XI към Правилника Съветът е обвързан при упражняване на произтичащото от член 65 от Правилника право на преценка. Този процес се отличава и с участието на Комисията, така че от това следва „своеобразно формиране на решението с консенсус, вследствие на което Съветът изгубва правото да се отклонява едностранно от свое предходно принципно решение в случаи на конкретно прилагане“ ( 76 ).

213. Доколкото прилагането на клаузата за изключване по необходимост върви заедно с отхвърляне на „нормалния“ метод, да се приеме, че Съветът може да задейства процедурата по клаузата за изключване по своя инициатива и само като се позове на сериозна икономическа криза, би означавало да се наруши тази логика на равновесие и да се даде на Съвета възможност не само да поставя под въпрос участието на Комисията, но и да заобикаля определените в член 3 от приложение XI към Правилника критерии.

214. Нещо повече, по мое мнение твърдението на Съвета, че той не се бил отказал окончателно от правото си на преценка, което си връщал в случай на настъпване на икономическа криза, не съответства на новата конфигурация на равновесието между институциите, произтичаща от Договора от Лисабон.

215. Тази теза предполага член 10 от приложение XI към Правилника да се схваща като изключение от автоматичната процедура по адаптиране, предвидена в член 3 от това приложение, което би довело до връщане към правомощието на Съвета да взема решения, произтичащо от член 65 от Правилника.

216. Такъв прочит обаче, дори да е бил валиден преди Договора от Лисабон, вече не е възможен след влизането в сила на този договор, който променя в полза на Парламента разпределението на правомощията между институциите.

217. Във връзка с това припомням, че съгласно член 336 ДФЕС Правилникът за длъжностните лица се приема съгласно обикновената законодателна процедура. Препратката към тази разпоредба, направена в член 10 от приложение XI към Правилника, е напълно недвусмислена и означава, че процедурата по клаузата за изключване се разглежда не като възвръщане от Съвета на правомощието за вземане на решения, предвидено в член 65 от Правилника, а като връщане към обикновената законодателна процедура. Следователно не може да се смята, че чрез член 10 от приложение XI към Правилника Съветът си възвръщал свободата да упражни преценката, която е приел да ограничи, като се е задължил да спазва предвидените в членове 1 и 3 от посоченото приложение правила.

218. Четвъртият довод е свързан с изискванията на съдебния контрол.

219. В един правов Съюз, притежаващ система от способи за защита, които гарантират съдебен контрол за съответствие на приетите от институциите на Съюза актове с по-висшите норми и основните принципи, главният недостатък на тълкуване на член 10 от приложение XI към Правилника, което би превърнало конфликтния диалог между Комисията и Съвета във фактор за задействане на клаузата за изключване, според мен би бил забраната на всякакъв съдебен контрол върху решението за използване на клаузата за изключване.

220. Ако процедурата възниква само от „диалога“ между Съвета и Комисията, който се осъществява както преди, така и след предложението на Комисията, упражняването на съдебен контрол, дори и ограничен, не би било възможно не само преди, но и след приемането на регламента.

221. Комисията няма да може да действа превантивно, за да възпрепятства приемането на регламент, тъй като, ако допуснем, че тя изяви несъгласието си, като представи предложение, основано на „нормалния“ метод, това предложение ще бъде приравнено на „съответно предложение“, което правомерно сезира Съвета и Парламента по клаузата за изключване.

222. Няма да може да се упражни контрол и a posteriori, тъй като, ако Комисията поиска отмяната на регламента, в крайна сметка приет от Парламента и от Съвета, тя няма да може да се позове в подкрепа на своята жалба на липсата на икономическа криза, тъй като поначало законосъобразността на използването на процедурата по клаузата за изключване не би зависила от условието за наличие на такава криза.

223. Да си представим, че Съветът, без да се позовава на наличие на икономическа криза или дори като изрично признава, че такава криза не съществува, въпреки това поиска официално от Комисията да внесе предложение на основание клаузата за изключване с единствения мотив, че прилагането на „нормалния“ метод води до прекалено голямо повишаване на размера на възнагражденията. Ако законосъобразността на решението за прибягване до клаузата за изключване произтича единствено от междуинституционалния „диалог“, това незаконосъобразно заобикаляне на „нормалния“ метод няма да може да бъде санкционирано.

224. Обстоятелството, че Парламентът също има право на мнение и може да представи в хода на обикновената законодателна процедура своята собствена преценка на социално-икономическото положение, според мен не може да обоснове такова разрешение, тъй като участието на тази институция в процеса на вземане на решения няма за цел да компенсира липсата на съдебен контрол.

225. Предвидената в член 10 от приложение XI към Правилника процедура е създадена като възможно най-ограничено изключение, така че нейното задействане не може да бъде безусловно. Законосъобразността на действието на институциите в рамките на тази процедура трябва да остане обусловена от наличието на определено фактическо положение, представляващо икономическа криза, което освен това трябва да отговаря на критериите за сериозност и внезапност.

226. В по-общ план оставам скептичен пред решение, което в крайна сметка би довело до утвърждаване, извън областта на общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС), на категория актове, които не подлежат на контрол за законосъобразност. Основанията, които могат да бъдат изтъкнати в подкрепа на такова решение, са две, а именно политическото измерение на въпросната преценка и техническият характер на материята. Тези основания обаче са същите като обичайно представяните от правната теория, за да обясни, че съдът на Съюза решава не да се откаже от всякакъв контрол, а да упражни ограничен контрол, по-специално когато трябва да извърши сложна икономическа преценка ( 77 ). Според мен няма конкретна причина, която може да обясни защо за прилагането на член 10 от приложение XI към Правилника Съдът трябва не само да ограничи своя контрол, а чисто и просто да се откаже от него.

227. Съществува изявена тенденция в съдебната практика, която свидетелства за способността на Съда да мобилизира всички процесуални ресурси, за да поеме в пълна степен своите съдебни отговорности и в най-сложните области, по-специално когато става въпрос за зачитане на равновесието между институциите или на основните принципи.

228. От своя страна не виждам никаква основателна причина Съдът да се откаже от своето правомощие за контрол на законосъобразността или да се ограничи с това да упражнява орязан контрол, сведен до механичната констатация за междуинституционален „диалог“ със задействащ ефект. Съгласно принципа на равновесие между институциите всяка от засегнатите институции на Съюза следва да поеме своя дял от отговорността, а Съдът, който изпълнява своята мисия на пазител на Договорите, има задължение за контрол, чиято интензивност може да изменя при необходимост.

229. Ще обобщя. Тълкуването, съгласно което процедурата по член 10 от приложение XI към Правилника се задействала от диалога между Комисията и Съвета, според мен противоречи на текста на посочения член, на тълкуването, което му е дадено от Съда, на принципа на равновесие между институциите и на изискванията за контрол за законосъобразност. Прилагането на извънредната процедура, обратно, предполага обективно установяване на сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение в Съюза. В случай на несъгласие между Комисията и Съвета относно наличието на такова влошаване задача на Съда е да упражни своя съдебен контрол върху преценката на Комисията.

230. Като се имат предвид тези предпоставки, преминавам към разглеждането на основанията за отмяна, на които се позовава Комисията.

ii)