ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

M. WATHELET

представено на 17 март 2015 година ( 1 )

Дело C‑425/13

Европейска комисия

срещу

Съвет на Европейския съюз

„Жалба за отмяна — Институционално право — Решение на Съвета за разрешаване на започването на преговори за свързване на схемата на Европейския съюз за търговия с емисии на парникови газове със система за търговия с емисии на парникови газове в Австралия — Указания за водене на преговорите — Специален комитет — Нарушение на член 13, параграф 2 ДЕС, член 218, параграфи 2—4 ДФЕС и член 295 ДФЕС — Институционално равновесие — Лоялно сътрудничество“

Съдържание

I – Правна уредба А – Договорът за функционирането на ЕС Б – Директива 2003/87/ЕО II – Обстоятелства, предхождащи спора III – Производството пред Съда IV – Съображения А – По допустимостта Б – По същество 1. Доводи на страните 2. Анализ а) Принципи i) Какво се разбира под „указания за водене на преговорите“? ii) Могат ли указания за водене на преговорите като разглежданите да съдържат процесуални разпоредби? – Въведение – Отговор на въпроса iii) „Указанията за водене на преговорите“ и качеството на преговарящ iv) Член 218 ДФЕС в светлината на принципа на институционалното равновесие б) Доводи на Съвета и държавите членки в противоположен смисъл i) Първи довод ii) Втори довод iii) Трети довод iv) Четвърти довод v) Пети довод vi) Шести довод vii) Седми довод viii) Осми довод ix) Девети довод x) Десети довод xi) Единадесети довод В – Обхват и действие на отмяната V – Заключение

1. С настоящата жалба Европейската комисия иска отмяната на член 2, второ изречение и на раздел А от допълнението на приложението към решението на Съвета на Европейския съюз от 13 май 2013 година за разрешаване на започването на преговори за свързване на схемата на Европейския съюз за търговия с емисии на парникови газове със система за търговия с емисии на парникови газове в Австралия (doc. 8568/13 LIMITE) (наричано по-нататък „спорното решение“).

2. В настоящото дело се повдига въпрос с конституционна значимост, а именно за разпределението на правомощията, задълженията и компетенциите между Комисията и Съвета в контекста на преговорите по международни споразумения, по които Съюзът е страна. Стриктното съблюдаване на добре очертаната роля, която Договорите отреждат на тях, както и на Европейския парламент, в процеса, водещ до сключването на международни споразумения от страна на Съюза, е съществено условие за поддържането на институционалното равновесие при упражняването на международната му компетентност ( 2 ).

3. Това е първият случай, в който Съдът е приканен да се произнесе относно обхвата на правомощието на Съвета да приема указания за водене на преговори, като по-специално включва в тях процесуални разпоредби, както и относно ролята на специалния комитет, определен от Съвета в съответствие с член 218, параграф 4 ДФЕС, в рамките на почти нестихваща правна борба за надмощие между Съвета (и държавите членки) и Комисията, която от самото начало съпътства появата на Съюза като субект на международната сцена ( 3 ) .

4. Значимостта на това дело впрочем надхвърля рамките на разглежданите международни преговори, тъй като спорът, който трябва да се реши, би могъл да възникне при други текущи преговори, като по-специално имам предвид преговорите между Съюза и Съединените американски щати за търговско споразумение, предвиждащо създаването на трансатлантическа зона за свободна търговия ( 4 ), наричана голям трансатлантически пазар, или още за „трансатлантическо партньорство за търговия и инвестиции“ („TTIP“ на английски език, наричано по-нататък „TTIP“), известно също под наименованието „договор за трансатлантическа свободна търговия“ („TAFTA“ на английски език) ( 5 ), по които разговори се водят от юли 2013 г.

I – Правна уредба

А– Договорът за функционирането на ЕС

5. В случая Съдът трябва да се произнесе относно тълкуването на член 218, параграфи 2—4 ДФЕС, който гласи: „Съветът […] приема указанията за водене на преговорите […]. Комисията […] представя[…] […] препоръки до Съвета, който приема решение, с което разрешава започването на преговорите и назначава […] преговарящ или ръководител на преговарящия екип на Съюза. Съветът може да дава указания до преговарящия и да определи специален комитет, като преговорите трябва да се водят в консултация с този комитет“.

Б – Директива 2003/87/ЕО

6. Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета ( 6 ) е приета на основание на член 175, параграф 1 ЕО. Съгласно съображение 5 от нея целта ѝ е да допринесе за по-ефективното изпълнение на ангажиментите на Съюза и на неговите държави членки по линия на Протокола от Киото за намаляване на антропогенните емисии от парниковите газове.

7. Член 1 от тази директива определя предмета ѝ по следния начин: „С настоящата директива се въвежда схема за търговия с квоти […] в рамките на [Съюза] […], за да се стимулира намаляването на емисии на парникови газове по икономичен и икономически ефективен начин“.

8. Член 25 от посочената директива, озаглавен „Връзка с други схеми за търговия с емисии на парникови газове“, съгласно измененията му с Директива 2009/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 ( 7 ) г., гласи следното: „1. Следва да се сключат споразумения с трети страни, включени в списъка от приложение Б към Протокола от Киото, които са ратифицирали протокола, за да се регламентира взаимното признаване на квоти между схемата на Общността и други схеми за търговия с емисии на парникови газове съгласно нормите, формулирани в член 300 от Договора. 1а. Могат да бъдат сключвани споразумения с оглед предвиждане на взаимното признаване на квотите между схемата на Общността и другите съвместими задължителни схеми за търговия с емисии на парникови газове, с абсолютни прагове на емисиите, установени в която и да е друга държава или във федерална или регионална единица. 1б. Могат да бъдат постигнати необвързващи договорености с трети държави или федерални или регионални единици с оглед предвиждане на административна и техническа координация във връзка с квотите в схемата на Общността или в други задължителни схеми за търговия с емисии на парникови газове с абсолютни прагове за емисиите. 2. Когато е сключено споразумение, както е посочено в параграф 1, Комисията приема всички необходими разпоредби, свързани с взаимното признаване на квоти съгласно това споразумение […]“.

II – Обстоятелства, предхождащи спора

9. През 2011 г. Австралийският съюз установява връзка с Комисията с цел започване на двустранни преговори за свързването на схемата на Съюза за търговия с квоти за емисии на парникови газове с австралийската схема.

10. Формалната препоръка, както е предвидена в член 218, параграф 3 ДФЕС, за разрешаване на започването на преговори с Австралийския съюз с оглед на свързването на схемите за търговия, е съставена по модела на предходната препоръка за свързване с швейцарската схема за търговия. Тя е приета от Комисията на 24 януари 2013 г., след което е представена на Съвета. По време на обсъжданията в рамките на работна група „Околна среда“ на Съвета държавите членки искат възможност за по-широко участие в преговорите с Австралия, отколкото предвижда препоръката на Комисията. На 22 април 2013 г. работна група „Околна среда“ на Съвета одобрява компромисен текст, с някои малки изменения, а на 24 април 2013 г. — указанията за водене на преговорите от Съвета.

11. На 2 май 2013 г. Комисията представя декларация за вписване в протокола, в която оспорва някои аспекти на одобрения текст. Предложеното от работната група решение е представено на Комитета на постоянните представители (Корепер) и окончателно прието без изменения в рамките на точка „A“ от дневния ред на Съвета по селско стопанство и рибарство на 13 май 2013 г.

12. Член 1, параграф 2 от спорното решение предвижда, че „Комисията води тези преговори […] като спазва указанията за водене на преговори, съдържащи се в допълнението [на приложението] към настоящото решение“.

13. Член 2, второ изречение от това решение предвижда, че „Комисията докладва в писмен вид на Съвета относно резултатите от преговорите след всяка сесия на преговори и във всички случаи най-малко веднъж на тримесечие“.

14. Раздел A от допълнението на приложението, в който се съдържат отправените към Комисията указания за водене на преговорите, гласи следното: „A. Процедура за водене на преговори 1. Комисията води преговорите съгласно съответното действащо законодателство на Съюза. Където е целесъобразно, се определят подробни преговорни позиции на Съюза в рамките на специалния комитет, посочен в член 1, параграф 2, или в рамките на Съвета. Работна група „Околна среда“ се определя за специален комитет, който да подпомага Комисията при изпълнението на тази задача. Заседанията на специалния комитет се организират и председателстват от държавата членка, която е поела председателството на Съвета. 2. На подготовката за преговорите трябва да се отдели достатъчно време преди започването им. Във връзка с това Комисията представя на Съвета предварителния график и преговорните въпроси и препраща съответните документи възможно най-рано, за да могат членовете на специалния комитет да разполагат с достатъчно време да се подготвят надлежно за предстоящите преговори. 3. Преди всяка преговорна сесия се провежда заседание на специалния комитет с цел набелязване на ключови въпроси и определяне на преговорни позиции или указания, според случая. Където е целесъобразно, указания по конкретни технически аспекти на преговорите за свързване на системите може да се поискат от Комитета по изменение на климата след предварителното съгласие на специалния комитет. 4. Комисията докладва на Съвета за резултатите от преговорите след всяка преговорна сесия и във всички случаи най-малко веднъж на тримесечие. Комисията уведомява Съвета и се консултира със специалния комитет по всеки сериозен проблем, който би могъл да възникне по време на преговорите“.

15. Раздел Б от допълнението на приложението към спорното решение е озаглавен „Съдържание и обхват на преговорите“. Втората алинея от декларацията на Съвета от 8 май 2013 г. относно проекторешението за започване на въпросните преговори гласи следното: „Създаването на специалния комитет в съответствие с член 218, параграф 4 ДФЕС означава, че комитетът […] е натоварен със задачата да проследява провеждането на преговорите и да направлява преговарящия, като взема предвид приетите от Съвета указания за водене на преговорите“. [неофициален превод]

16. Спорното решение е съобщено на Комисията на 15 май 2013 г.

III – Производството пред Съда

17. Комисията иска от Съда: — да отмени член 2, второ изречение и раздел A от допълнението на приложението към спорното решение или, при условията на евентуалност, — да отмени спорното решение и да запази действието му, в случай че то бъде изцяло отменено, и — да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.

18. Парламентът като встъпила страна иска от Съда да уважи жалбата на Комисията.

19. Съветът иска от Съда да отхвърли жалбата като неоснователна и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски. При условията на евентуалност, в случай на отмяна на спорното решение, Съветът иска от Съда да не запазва действието на това решение.

20. Чешката република, Кралство Дания, Федерална република Германия, Френската република, Република Полша, Кралство Швеция, както и Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия в качеството си на встъпили страни в подкрепа на Съвета искат от Съда да отхвърли жалбата като неоснователна.

21. За деликатното естество на настоящото дело свидетелства и искането на Съвета за оттегляне на някои документи по преписката, сред които спорното решение и указанията за водене на преговорите. Това искане е отхвърлено с определение Комисия/Съвет (C‑425/13, EU:C:2014:91).

22. В съдебното заседание, проведено на 6 януари 2015 г., всички страни с изключение на Кралство Дания и Република Полша представят становища.

IV – Съображения

А – По допустимостта

23. Според Комисията без никакво съмнение Съветът има намерение раздел A от приложените към спорното решение указания за водене на преговорите да поражда правни последици. Поради това жалбата била допустима.

24. Съветът поддържа, че би било неуместно приетите в случая указания за водене на преговорите да се разглеждат по по-различен начин отколкото други такива указания в рамките на други институционални спорове, и по-специално по делото, приключило с решение Комисия/Съвет (C‑114/12, EU:C:2014:2151). Поради това, след като Съдът е потвърдил по посоченото дело, че указанията за водене на преговорите по своето естество са лишени от правни последици, Съветът би искал от него да обяви настоящата жалба за недопустима.

25. Както Съдът приема в т. 39 от това посочено от Съвета решение, „следва да се припомни, че възможността за подаване на жалба за отмяна трябва да съществува по отношение на всички приети от институциите разпоредби, които са предназначени да произведат правно действие, независимо от тяхното естество или форма (решения Комисия/Съвет, известно като „AETR“, 22/70, EU:C:1971:32, т. 42; Парламент/Съвет и Комисия, C‑181/91 и C‑248/91, EU:C:1993:271, т. 13, както и Комисия/Съвет, C‑27/04, EU:C:2004:436, т 44)“ ( 8 ), а за да се определи дали даден акт поражда такива последици, е необходимо придържане към самата му същност, както и към намерението на неговия автор (вж. решение Нидерландия/Комисия, C‑147/96, EU:C:2000:335, т. 27). В случая в т. 40 от решение Комисия/Съвет (C‑114/12, EU:C:2014:2151) Съдът е приел, че „обжалваното решение[, прието на основание на член 218, параграфи 3 и 4 ДФЕС,] поражда правни последици в отношенията между Съюза и неговите държави членки, както и между институциите на Съюза“.

26. Освен това, както правилно е отбелязано в Commentaire Mégret ( 9 ), „[р]азрешението на Съвета за започване на преговорите в практиката често е съпровождано от указания за воденето им. Прибягването до това отново се ръководи от член 133 [ЕО], предвиждащ тази възможност при търговските преговори. В случая не става въпрос за задължение на Съвета и пропускът от негова страна по никакъв начин не би опорочил процедурата. Тези указания за водене на преговорите са насоки, имащи правни последици единствено в междуинституционален, а не в международен план“ [свободен превод] (курсивът е мой).

27. Впрочем основателно може да се твърди, че в спорното решение Съветът не се ограничава до предоставянето на насоки на Комисията за преговорите ѝ с Австралийския съюз, тъй като придава на тези указания правни последици, като ги придружава с цялостна процедура, която Комисията трябва да следва, и като отрежда на специалния комитет (и на Съвета) далеч по-доминираща роля от предвидената в член 218 ДФЕС.

28. Според мен следователно е ясно, че по настоящото дело, както и по дело Комисия/Съвет (C‑114/12, EU:C:2014:2151), спорното решение поражда правни последици между институциите на Съюза ( 10 ), поради което може да се обжалва с цел отмяна ( 11 ).

29. Поради това настоящата жалба е допустима.

Б – По същество

30. Комисията излага две основания в подкрепа на жалбата си, всяко от тях изтъкващо нарушение на член 13, параграф 2 ДЕС, на член 218, параграфи 2—4 ДФЕС и на принципа на институционалното равновесие, като към първото основание е добавен член 295 ДФЕС. Предвид тяхното сходство, каращо някои встъпили държави да се позоват за второто основание на доводите си относно първото, ще ги разгледам заедно.

1. Доводи на страните

31. Комисията изтъква, че подробната процедура, предвидена в раздел A от указанията за водене на преговорите, установява правомощия в полза на Съвета, превишаващи предвиденото в член 218, параграфи 2—4 ДФЕС. Всъщност, като наложил едностранно такава процедура, Съветът се стремял да установи нови правомощия в своя полза, както и задължения за Комисията, които не се основавали на посочените разпоредби от Договора за функционирането на ЕС.

32. Комисията посочва, че член 218, параграф 4 ДФЕС отрежда единствено консултативна роля на специалния комитет, тъй като в тази разпоредба се предвижда задължението преговорите да се провеждат в консултация с него. Действително специалният комитет можел да изрази гледната си точка по различните аспекти на преговорния процес. При все това спорното решение отивало много по-далеч, като предвиждало приемането на „подробни преговорни позиции“ на Съюза, които следователно се считали за обвързващи.

33. Комисията отбелязва, че принципът на институционалното равновесие налага всяка от институциите да упражнява своята компетентност при зачитане на компетентността на останалите.

34. Парламентът отбелязва, че Съветът има възможността да изготвя указания за водене на преговорите, които могат да служат като инструмент, обслужващ реализирането на общи цели. В рамките на преговорите тези указания служели за направляване на преговарящия с цел да се получи резултат, който да отговори на очакванията на Съвета. Освен това от правото на одобрение на Парламента произтичала възможността му да запознава Съвета и преговарящия със становището си по отношение на съдържанието на бъдещото споразумение.

35. Съгласно посоченото от Парламента фактът, че съгласно член 218, параграф 5 ДФЕС единствено Съветът е отговорен за решението, разрешаващо подписването на споразумението, не оказва съществено въздействие върху проследяването на преговорите. Нито на Парламента, нито на Съвета било разрешено в рамките на преговорите да играят активно първостепенна роля, нарушаваща прерогативите на преговарящия. Съветът по-специално не можел в хода на преговорите да се позовава, от свое име или от името на определения от него специален комитет, на ролята на отговорник за вземането на решение. Специалният комитет имал единствено консултативна роля при провеждането на преговорите от страна на преговарящия.

36. Парламентът разяснява, че в контекста на договарянето на международни споразумения Комисията има самостоятелна и първостепенна роля до етапа, в който предложи на Съвета сключването на споразумение. Предвидената в член 218 ДФЕС система следователно била съгласувана, тъй като Комисията започвала с препоръка за откриването на преговорите, след което провеждала самите преговори. Едва след приключването им тя поемала отговорност да предложи на Съвета подписването, след което и сключването на споразумението.

37. Съветът поддържа, че в член 218 ДФЕС не се открива никакъв довод в подкрепа на тезата, че той няма право да включи някои процесуални условия в указанията за водене на преговорите, когато дава на Комисията разрешение за провеждането им. Изразът „указания за водене на преговорите“ бил с общ обхват и ако тази формулировка не можело да включва напътствия от процесуално естество, член 218, параграф 4 ДФЕС щял да загуби полезното си действие.

38. Съветът счита, че когато дава разрешение за преговори на Комисията, той следва да прецени дали е необходимо да включи в него указания за воденето им, някои процесуални условия, както и специални изисквания към преговарящия.

39. Съветът посочва, че процесуалните условия, съпътстващи въпросните указания за водене на преговорите, се отнасят изключително до взаимоотношенията между Комисията, в качеството ѝ на преговарящ, и специалния комитет, проследяващ преговорите. Нито една разпоредба на Договора не му забранявала да включва такива процесуални правила в указанията за воденето им.

40. Според Съвета формулираните в рамките на специалния комитет позиции следва да се възприемат като конкретно изражение на указанията за водене на преговорите и поради това целят да подпомогнат преговарящия, което не предполага по никакъв начин наличието на задължение за Комисията за постигане на резултата, препоръчан от формулираните от комитета насоки.

41. Съветът отбелязва, че тъй като спорните разпоредби в случая съставляват неотменна основа на приложимата процедура, тяхната частична отмяна не можела да се предвиди. Всъщност отмяната на член 2, второ изречение и на раздел A от указанията за водене на преговорите щяла из основи да промени цялостното съдържание на разрешението предвид самата структура на спорното решение и на приложението към него, тъй като тези разпоредби съставлявали едно неразривно цяло.

42. Чешката република подчертава, че активното участие на Съвета в хода на преговорите за международно споразумение произтича от текста на член 218, параграфи 2—4 ДФЕС. Правомощието на Съвета да приема указания за воденето им и да задължава Комисията да се консултира в тази връзка със специален комитет, означавало, че става въпрос за непрекъсната координация между Комисията и Съвета по време на преговорите.

43. Що се отнася до съдържанието и обхвата на указанията за водене на преговорите, Чешката република посочва, че текстът на член 218 ДФЕС не предвижда никакво особено ограничение за приемането на въпросните указания от страна на Съвета, нито възпрепятства те да предвиждат процесуални правила.

44. Тази държава изтъква още, че разрешението за формулиране на подробните преговорни позиции произтича от позицията и ролята на специалния комитет, чиито напътствия трябва да служат като насоки за ефективни преговори. Било в интерес на Комисията, в качеството ѝ на преговарящ, да вземе предвид тези напътствия и по този начин да не допусне отказ на Съвета да одобри резултата от преговорите с всички произтичащи от това отрицателни последици.

45. Кралство Дания счита, че предвид отредената на Съвета роля и правомощията му при откриването на преговори, във връзка с приемането, разрешаването, както и сключването на международни споразумения, той също трябва да изпълнява определена роля по време на преговорите.

46. Кралство Дания счита, че член 218 ДФЕС предполага постоянен диалог между Съвета и преговарящия, който може да бъде под формата на указания за водене на преговорите и на определянето на специален комитет, който да бъде задължително консултиран в хода на преговорите. Освен това възможността да се дават насоки на преговарящия, не била ограничена до определен етап от процеса на преговори.

47. Федерална република Германия изтъква, че Комисията не е освободена от задължението да получи разрешение от Съвета, за да се отклони в съществена степен от съдържащите се в указанията за водене на преговорите „предписания“. Само поради това дори тя трябвало да изпълни задълженията за докладване, предвидени в посочените указания. Това произтичало и от принципа на лоялно сътрудничество, заложен в член 13, параграф 2 ДЕС.

48. Тази държава поддържа, че специализираните познания на държавите членки във въпросната област не биха могли да бъдат използвани в достатъчна степен, ако Комисията успее да наложи волята си за напълно автономно участие в преговори, без да се съобразява със Съвета или с държавите членки.

49. Федерална република Германия подчертава също, че в член 218, параграф 4 ДФЕС не се открива никакъв довод в подкрепа на тезата, че тази разпоредба допускала единствено предписания във връзка със съдържанието на преговорите, но не и във връзка с начина на провеждането им. Такова тълкуване на посочената разпоредба я лишавало от полезното ѝ действие.

50. Френската република счита, че указанията за водене на преговорите могат, без да нарушават член 13, параграф 2 ДЕС, нито член 218 ДФЕС, нито пък принципа на институционалното равновесие, да предвиждат подробните преговорни позиции на Съюза да се определят в рамките на специалния комитет или от Съвета.

51. Тази държава счита, че указанията за водене на преговорите не се ограничават непременно до дефинирането на стратегическите решения и основните цели, които да се застъпват в хода на преговорите, а могат да включват някои процесуални изисквания. Всъщност изразът „указания за водене на преговори“ имал общ обхват и текстът на член 218, параграф 4 ДФЕС не давал никакво основание за ограничаването му.

52. Френската република поддържа също, че раздел A от указанията за водене на преговорите не създава никакво правомощие за Съвета или за специалния комитет, нито задължение за Комисията, което да не произтича от член 218, параграфи 2—4 ДФЕС и от принципа на лоялно сътрудничество. Напротив, раздел A от тези указания описвал по-прецизно правомощията, предоставени на Съвета с тези разпоредби на Договора за функционирането на ЕС.

53. Що се отнася до условията и реда за консултиране със специалния комитет, предвидени във въпросните указания за водене на преговорите, Френската република посочва, че не Комисията следва да ги определя. Така, тъй като съгласно член 218, параграф 4 ДФЕС Съветът може да реши преговорите да се водят в консултация със специален комитет, той можел да определя и условията и реда за консултиране с него. Освен това, като предвиждали възможност Съветът да приема подробни преговорни позиции, указанията за водене на преговорите само припомняли правото му във всеки един момент да уточнява тези указания.

54. Република Полша счита, че връзката между даването на разрешение за преговори и приемането на указания за воденето им е особено тясна, тъй като единствено постигането на приемлив за Съвета резултат от преговорите можело в крайна сметка да доведе до подписването и сключването на споразумението от името на Съюза. Поради това било от съществено значение, при наличие на указания за преговарящия, Съветът да може да установи техните граници и да посочи условията, при които да се водят преговорите.

55. Тази държава поддържа, че ефективното упражняване на функцията по определянето на политиките от страна на Съвета, сред които е и външната политика, изисква решението, разрешаващо започването на преговорите, и съпътстващите го указания за воденето им да могат да съдържат напътствия с процесуален характер.

56. Освен това Република Полша отбелязва, че правомощието на Съвета е с постоянен характер и че не се ограничава до еднократното формулиране на указания за водене на преговорите, приложени към решението, разрешаващо започването им.

57. Кралство Швеция счита, че Съветът трябва да има възможност първоначално да изготвя по-подробни указания за водене на преговорите, като зададе на Комисията тяхната насока. Така специалният комитет действал като продължение на Съвета в хода на преговорите и представлявал платформа за сътрудничество между него и Комисията.

58. Тази държава отбелязва, че съгласно текста на член 218 ДФЕС няма никаква пречка Съветът да включи процесуални разпоредби в указанията за водене на преговори, когато Комисията има разрешение за откриването им от името на Съюза. Ако намерението е било да се ограничат правомощията на Съвета да дава указания за водене на преговорите до определен вид въпроси, в текста на този член би била предвидена изрична разпоредба. Общият характер на израза „указание за водене на преговори“ обаче предполагал, че целта на член 218 ДФЕС не била да се ограничи правото на Съвета да издава указания за водене на преговори само по въпроси от материалноправно естество.

59. Кралство Швеция подчертава, че в случая процесуалните разпоредби, съдържащи се в указанията за водене на преговорите, целят да установят ефективен обмен на информация между Съвета и Комисията, което е предварително условие Съветът да може да упражнява правомощието си да изменя или допълва тези указания в хода на преговорите. Подобен информационен поток бил и условие консултирането в рамките на специалния комитет да се проведе при подходящи условия и Съюзът да може да адаптира позициите си в хода на преговорите.

60. Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия изтъква, че член 218, параграф 4 ДФЕС позволява на Съвета да включи процесуални правила в указанията за водене на преговорите. По никакъв начин тази разпоредба не забранявала въпросните указания да включват процесуални правила, отнасящи се например до консултирането със специалния комитет. Впрочем, противоречало на целта и на полезното действие на член 218, параграф 4 ДФЕС указанията за водене на преговорите да не могат да се уреждат и процесуални аспекти.

61. Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия добавя, че Съветът може да има нужда да бъде държан в течение, за да е в състояние да упражнява по подходящ и ефективен начин предоставените му с член 218, параграф 4 ДФЕС правомощия. Това най-вече се отнасяло до случаите, когато по време на преговори е налице повишен риск от затруднения за постигането на споразумение с насрещната страна.

62. Обединеното кралство счита, че специалният комитет очевидно има определена роля в преговорния процес. Той бил определен от Съвета за тази цел и Комисията била задължена да се консултира с него. Специалният комитет следователно трябвало да има правото да изразява становище относно позициите в хода на преговорите. Освен това Съветът можел да приема или да изменя указания за водене на преговорите независимо на от етапа на въпросния процес.

63. Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия поддържа, че спорното решение отразява правилно институционалното равновесие, предвидено в член 218 ДФЕС, така че не липсвало лоялно сътрудничество по смисъла на член 13, параграф 2 ДЕС. Всъщност в преговорния процес както от Съвета, така и от определения от него специален комитет се изисквало да изпълняват определена роля в рамките на Договора.

64. В случай че жалбата бъде уважена, в своята цялост или частично, Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия се присъединява към исканията на Съвета по отношение на последиците от евентуалната отмяна. Освен това нямало основание да се запази действието на спорното решение в случай на отмяна.

2. Анализ

а) Принципи

i) Какво се разбира под „указания за водене на преговорите“?

65. Съгласно Договора за функционирането на ЕС „Съветът може да дава указания[ ( 12 )] до преговарящия [в случая до Комисията ( 13 )]“ (курсивът е мой) ( 14 ).

66. Най-напред, по принцип (и в административното право) указанието е стандарт, с помощта на който разполагащ с право на преценка орган определя своя или предписва на друг орган линия на поведение при упражняването на това право ( 15 ).

67. Използваното в член 218, параграф 4 ДФЕС понятие отговаря на това определение, което очевидно се различава от определението на същата дума в член 288 ДФЕС, съгласно който „[д]ирективата е акт, който обвързва по отношение на постигането на даден резултат от държавите членки, до която е адресиран, като оставя на националните власти свобода при избора на формата и средствата за постигане на този резултат“. В контекста на международните преговори указанията на Съвета не трябва да бъдат отправяни до държавите членки, а до Комисията; за разлика от директивите по смисъла на член 288 ДФЕС, указанията за водене на преговорите не трябва да бъдат публикувани — очевидно, защото това би разкрило стратегията на Съюза на насрещната страна и би могло да навреди на преговорната позиция на Комисията ( 16 ).

68. В крайна сметка, единственият паралел, който може да се прокара между указанията и директивите, е, че и указанията за водене на преговорите оставят на Комисията и „компетентност да избере формата и средствата“, тъй като те могат само да направляват Комисията, в качеството ѝ на преговарящ, при провеждането на преговорите. Може да се поддържа, че в обратния случай вече нямаше да става въпрос за „указания“, а за „диктат“ ( 17 ) за водене на преговори — което по никакъв начин не би отразило институционалното равновесие, което се цели в Договорите ( 18 ), както и в практиката на Съда, и то още от 1958 г. ( 19 ). Всъщност „[п]реговорите изискват гъвкавост и адаптиране, а изпреварващото налагане на обвързана компетентност на изпълнителната власт е трудно“ ( 20 ).

69. Търсеното с член 218 ДФЕС институционално равновесие при международните споразумения се доближава и до онова, което се цели с Договора във връзка с приемането на регламентите, директивите и решенията, доколкото съгласно член 218, параграф 3 ДФЕС „Комисията […] представя[…] […] препоръки до Съвета“. Именно тя е тази, която, както и на други места в Договора, има право да постави началото на определено действие от страна на Съюза. Тя — а не Съветът — трябва предварително да проучи доколко целесъобразно е за Съюза да сключи международно споразумение в определена област с една или повече трети държави.

70. Освен това дори проектът за указания за водене на преговорите обикновено се предлага от Комисията на Съвета и се прилага към препоръката за започването им ( 21 ).

71. Поради това указанията за водене на преговорите според мен са насоки, служещи за излагането пред преговарящия (в случая Комисията) на основните цели, които той трябва да се опита да постигне в преговорите.

72. Освен това, както вече правилно е отбелязал Общият съд ( 22 ), „евентуалното неспазване на указанията, които Съветът може да отправи до Комисията с оглед на водените от нея преговори в рамките на член 300, параграф 1 ЕО [вече в рамките на член 218 ДФЕС], обикновено бива санкционирано с решението, което Съветът взема за сключване или несключване на споразумението. Такива указания следователно по принцип не са част от нормите, с оглед на които трябва да се преценява законосъобразността на извършените от Комисията действия в рамките на международните преговори, доколкото тези действия подлежат на обжалване“.

73. Предвид казаното, както ще се види по-долу, ролята на специалния комитет, който Съветът може да определи, е аналогична на тази на указанията за водене на преговорите: счита се, че той направлява Комисията в нейната работа — нито повече, нито по-малко, тъй като в член 218, параграф 4 ДФЕС се посочва, че „преговорите трябва да се водят в консултация с този комитет“ (курсивът е мой).

ii) Могат ли указания за водене на преговорите като разглежданите да съдържат процесуални разпоредби?

74. Раздел A съдържа четири точки, в които се описват условията и редът за определяне на преговорните позиции, за информиране и консултиране, които трябва да се спазват в хода на въпросните преговори. Посочените в тях участници са Комисията, Съветът и специалният комитет, учреден да проследява тези преговори, в случая — „работна група „Околна среда“. От това по-специално следва, че Комисията трябва да държи в течение Съвета за графика и темите на преговорите, да му докладва резултатите от тях след всяка сесия и да го информира, както и да се консултира със специалния комитет относно всеки сериозен проблем, който би могъл да възникне по време на преговорите. Предвидено е също при необходимост да се определят подробни преговорни позиции в рамките на специалния комитет или Съвета и всяка преговорна сесия да се предхожда от заседание на специалния комитет, по-конкретно за да се определят позициите или насоките за преговорите.

– Въведение

75. Най-напред ще отбележа, че за разлика от погрешното представяне, което правят някои държави членки, позицията на Комисията изобщо не е, че не трябва да се предоставя никаква роля на специалния комитет и/или на Съвета или че на самата нея не е вменено каквото и да е задължение. Ясно е, че Комисията изобщо не е възнамерявала да действа „изолирано“ ( 23 ).

76. Освен това в няколко писмени становища при встъпване се посочва по-скоро разумният характер на някои от процесуалните разпоредби, съдържащи се в разглежданите указания за водене на преговорите, като не се отчита фактът, че възражението на Комисията по никакъв начин не се отнася до конкретните правила от раздел A, а се оспорва, на основание на член 218, параграфи 2—4 ДФЕС, самата компетентност на Съвета да приеме тези процесуални правила, независимо дали те са разумни или не.

77. Решение Комисия/Съвет (C‑114/12, EU:C:2014:2151), което вече споменах в контекста на анализа на допустимостта на настоящата жалба, не предоставя указания за тълкуването на член 218, параграф 4 ДФЕС по настоящото дело. Указанията за водене на преговорите, приети от Съвета, предмет на разглеждане по това решение, са далеч не толкова подробни колкото в настоящия случай (вж. т. 32 и 33 от това решение), които пък не са толкова подробни, колкото относно преговорите за TTIP, заемащи 18 страници спрямо четири по настоящото дело ( 24 ).

– Отговор на въпроса

78. Считам, че на основание член 218, параграфи 2—4 ДФЕС Съветът не може едностранно да налага на Комисията подробна процедура за провеждането на преговорите във връзка с международно споразумение ( 25 ).

79. Действително може да бъде обосновано да се договорят условия и ред за сътрудничество между институциите, по-специално в рамките на международни преговори, но в този случай те би трябвало да се договорят посредством междуинституционални споразумения ( 26 ), а не с решение, наложено едностранно от дадена институция на една или няколко други. Всъщност „[т]ехниката на междуинституционалните споразумения конкретизира допълняемостта на [принципите на институционално равновесие и на лоялно сътрудничество ( 27 )]. В областите на споделена компетентност между трите политически институции междуинституционалното споразумение позволява да се закрепят добрите практики, да се предотвратят конфликтите и повсеместно да се запази институционалното равновесие“ ( 28 ) [свободен превод].

80. Този начин на действие впрочем е изрично предвиден в член 295 ДФЕС, съгласно който „Европейският парламент, Съветът и Комисията се консултират взаимно и организират по общо съгласие реда и условията за сътрудничество помежду си. За тази цел, при зачитане на Договорите, те могат да сключват междуинституционални споразумения, които могат да имат обвързващ характер“.

81. Когато например Комисията е поискала да поясни задължението за информиране на Парламента, предвидено в член 218, параграф 10 ДФЕС, тя е сключила с него рамково споразумение. Съгласно това рамково споразумение, сключено през 2010 г., „когато Комисията внася проекти за [указания за водене на] преговори с цел приемането им от Съвета, тя същевременно ги представя и на Парламента“ ( 29 ). Освен това то предвижда, че Комисията „информира Парламента редовно и своевременно относно хода на преговорите до парафиране на споразумението и разяснява дали и по какъв начин забележките на Парламента са включени в текстовете, които са били предмет на преговори, и ако те не са включени, дава обяснение защо“ ( 30 ).

82. Поради това — за разлика от начина на действие на Съвета в случая — Парламентът, като е сключил това междуинституционално споразумение, е обърнал внимание на абсолютната необходимост да се зачете ролята на преговарящ на Комисията и свободата на действие, необходима за всякакви преговори.

83. Такова споразумение е могло да бъде сключено от Комисията и Съвета, и дори от трите институции ( 31 ), тъй като член 295 ДФЕС оставя открита възможността и трите упоменати в него институции да организират „по общо съгласие реда и условията за сътрудничество помежду си“. Освен това не виждам с какво, както твърди Съветът, включването и на трите институции в подобно споразумение (или a fortiori на две от тях) би компрометирало институционалното равновесие, установено с член 218 ДФЕС.

84. Както е подчертал Съдът, във връзка със сключването на договори разпоредба като предвидената в член 218 ДФЕС (или, преди това, в член 228 ЕИО, станал след Договора от Амстердам член 300 ЕО) представлява самостоятелна и обща норма с конституционен обхват, поради това че тя предоставя на институциите на Съюза определени правомощия и цели да установи равновесие между тях ( 32 ).

85. Съдът добавя, че „[к]омпетентността за сключване на споразуменията […] е предоставена на Съвета „при зачитане на правомощията, признати на Комисията в тази област“ ( 33 ).

86. Следователно е задължително това равновесие да бъде стриктно спазвано от институциите, така че да се избягва каквото и да е изземване на правомощията на една институция от друга.

87. На мнение съм, че като е установил в указанията за водене на преговорите процедура, лишаваща Комисията от необходимата свобода да преговаря по разглежданото международно споразумение, и като ѝ я е наложил с отправено до нея решение, Съветът е нарушил правомощията на Комисията.

88. С това, за разлика от описаното по-горе положение между Парламента и Комисията, Съветът определя едностранно ( 34 ) формата и честотата както на обмена на сведенията, така и на съобщаването на позиции или насоки, които да се възприемат в хода на преговорите, до степен да се превърне в истински преговарящ.

89. Всъщност считам, че указанията за водене на преговорите следва да се отнасят до стратегическите решения и основните цели, които да се защитават по време на преговорите, с други думи, до съдържанието на текста за договаряне.

90. За сметка на това с тях не може да се налагат конкретни процедури на преговарящия ( 35 ), в случая на Комисията, която освен това е компетентна сама да определя условията и реда за консултиране със специалния комитет, определен от Съвета на основание на член 218, параграф 4 ДФЕС.

iii) „Указанията за водене на преговорите“ и качеството на преговарящ

91. Както Комисията правилно отбелязва, член 13, параграф 2 ДЕС, преформулиран с Договора от Лисабон (вж. точка 188 от настоящото заключение) ( 36 ), кодифицира практиката на Съда, който вече е посочил по повод на Съвета, че „от текста и структурата на въведената с Договора система следва, че Съветът не може да се отклонява от постановените с [Договора] правила“ и че „[т]ака той не може да прибегне до алтернативна процедура, например за да приеме акт, който няма да представлява самото решение, предвидено на определен етап, или който би бил приет при условия, различни от изискваните съгласно приложимите разпоредби“ ( 37 ).

92. В раздел A от указанията за водене на преговорите обаче няколко пъти се споменава Съветът като действителен участник в преговорите ( 38 ), което противоречи на търсеното с член 218 ДФЕС институционално равновесие. Всъщност, след като Съветът е разрешил на Комисията да започне преговорите, на него не може да му бъде предоставена ролята пряко да взема решения по време на провеждането им. Същото важи a fortiori за специалния комитет ( 39 ), който е само консултативен орган.

93. Макар консултирането със специалния комитет да може да подпомогне Комисията да определи дали определени разпоредби от бъдещото споразумение могат да получат политическо одобрение на Съвета, Комисията е тази, която трябва да реши как да включи този аспект в хода на преговорите.

94. Действително, както посочва г‑н Eeckhout ( 40 ), „[t]he Commission conducts the negotiations in accordance with directives […] [t]hat does not mean that the Commission has a free hand in the negotiations. Through the ‘special committees’, consisting of national governments representatives, the Council machinery keeps a close eye on how the negotiations are evolving. The Commission is therefore often a double negotiator: both with the other party to the negotiations and with Member States’ representatives or the Council itself“.

95. Също така е вярно обаче, както г‑н Macleod, г‑н Hendry и г‑н Hyett ( 41 ) правилно отбелязват, че формулировките в Договора за ЕО „като провежда консултации със специални комитети, назначени от Съвета, за да [я] подпомагат […] при осъществяването на [нейната] задача [на преговарящ]“ подчертават „the pre-eminent role of the Commission in any negotiation: the committee does not give the Commission direct instructions, and the Treaty does not imply that the committee, or its representatives, may be present during the face to face negotiations, at least when the agreement relates only to matters within the competence of the Community under the Treaty. But the Commission is under an obligation to consult the committee. It would be unlikely to ignore its views: the results of any negotiation have to be acceptable to the Council, so there would be little point in the Commission side-stepping any committee set up to assist in the negotiations“ (курсивът е мой).

96. Що се отнася до формулировката „within the framework of [such directives as the Council may issue]“ ( 42 ), те правилно добавят, че „[a]lthough the Commission’s negotiating discretion is limited by the directives of the Council, the Commission’s basic discretion as negotiator remains: the Council may issue ‘directives’, but it may not seek to regulate the conduct of the negotiations on a line-by-line basis“ (курсивът е мой) ( 43 ).

97. Съгласен съм и с г‑н Eeckhout ( 44 ), че „[n]otwithstanding such supervision by the Council, the negotiation of international agreements does amount to a significant Commission prerogative. The Commission is generally in a position to try to find a common denominator of the, often varying, interests of the Member States. Moreover, in some cases the Commission can be quite deft in the use of its authority to negotiate. Two examples, both from the Uruguay Round negotiations leading to the establishment of the WTO, illustrate this“.

98. Ако указанията за водене на преговорите не могат да превърнат Съвета в действителен преговарящ, същото важи a fortiori и за специалния комитет, предвиден в член 218, параграф 4 ДФЕС.

99. Както е предвидено в този член, въпросният специален комитет има само консултативна роля, „като преговорите трябва да се водят в консултация с [него]“.

100. Струва ми се, че с това ясно влиза в противоречие раздел A от допълнението на приложението към спорното решение, който предоставя на специалния комитет правомощие за вземане на решения при провеждането на преговорите, тъй като т. 1 предвижда възможността да определя „подробни преговорни позиции на Съюза“, а т. 3 гласи, че „преди всяка преговорна сесия се провежда заседание на специалния комитет с цел набелязване на ключови въпроси и определяне на преговорни позиции или указания, според случая“.

101. В съдебното заседание Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия набляга на факта, че Комисията е трябвало единствено да се „консултира“ със специалния комитет, а не да му се „подчинява“. Не разбирам как може да се съвмести тази позиция с правомощието на въпросния комитет да определя подробни преговорни позиции. Отново в съдебното заседание Съветът се съгласява, че комитетът не може да дава указания за водене на преговорите (което било изключително правомощие на Съвета), като всички са съгласни, че комитетът не гласува и че освен това по отношение на него не се прилага никакво правило за гласуване, но според мен тези твърдения са в противоречие със самия текст на спорното решение, съгласно което комитетът може да определя подробни преговорни позиции.

iv) Член 218 ДФЕС в светлината на принципа на институционалното равновесие

102. Това строго разграничаване на съответните правомощия на Съвета и на Комисията при прилагането на член 218 ДФЕС е изцяло в съответствие с практиката на Съда, който подчертава значението на „равновесието на правомощията“ ( 45 ), на „разпределението на правомощията между институциите“ ( 46 ), на „системата за разпределение на функциите и институционалното равновесие между властите“ ( 47 ), но също така и на „институционалното положение“ ( 48 ) или на „институционалната организация“ ( 49 ), като подчертава, че институционалното равновесие е „характерно за институционалната структура на Общността“ ( 50 ).

103. Всъщност съгласно съдебната практика „принцип[ът] на институционалното равновесие […] предполага, че всяка институция упражнява своите правомощия при зачитане на правомощията на останалите институции“ ( 51 ). Институционалното равновесие не е нищо друго освен израз на класическия принцип (на спазване) на предоставените правомощия, а принципът на лоялно сътрудничество може да се разглежда като инструмент, позволяващ да се адаптира по най-добрия начин съдебният контрол за спазване на институционалното равновесие ( 52 ). Както правилно посочва Jacqué ( 53 ), институционалното равновесие „се отнася […] до факта, че общностната институционална структура се основава на разпределение на правомощията между отделните институции“ [свободен превод].

104. Както вече отбелязах ( 54 ), Съдът впрочем изтъква това по повод на предишния член 228 ЕИО (станал член 300 ЕО, а понастоящем член 218 ДФЕС) ( 55 ), за който приема, че „във връзка със сключването на договори представлява самостоятелна и обща норма с конституционен обхват, поради това че предоставя на общностните институции определени правомощия. Тъй като цели да установи равновесие между тях, той предвижда споразуменията между Общността и една или повече държави да се договарят от Комисията, след което да се сключват от Съвета след консултация с Европейския парламент в предвидените в Договора случаи. Компетентността за сключване на споразуменията при все това е предоставена на Съвета „при зачитане на правомощията, признати на Комисията в тази област“.

105. Същото правило важи (a fortiori) за специалния комитет. При все това възможността, която му е призната (както и за Съвета), да формулира „подробни преговорни позиции“, произвеждащи задължително действие в хода на преговорите, изменя равновесието на правомощията между институциите, правейки Съвета — или специалния комитет — определящото действащо лице на Съюза в преговорния процес, като Комисията вече не е преговарящ, поемащ политическа отговорност, а ѝ се отрежда второстепенна роля на говорител или пълномощник на Съвета или специалния комитет. Впрочем следва да се открои разликата между „подробни преговорни позиции“ и „указания за водене на преговорите“, като тези позиции не могат да се разглеждат само като „изменения“ на въпросните указания. Трябва да се отбележи, че макар Съветът да може да приема и изменя указанията за водене на преговорите, в Договора не се предвижда нищо такова по отношение на специалния комитет, поради което е още по-учудваща възможността да приема „подробни преговорни позиции“.

106. Съгласно решение Парламент/Съвет ( 56 ) (в което се разглеждат прерогативите на Парламента) Съдът приема, че „тези прерогативи са един от елементите на създаденото с Договорите институционално равновесие. Те всъщност създават система за разпределяне на правомощията между различните институции на Общността, която възлага на всяка от тях собствена роля в институционалната структура на Общността и при изпълнението на задачите ѝ“.

б) Доводи на Съвета и държавите членки в противоположен смисъл

107. Няколко довода на Съвета и държавите членки заслужават да се спра на тях.

i) Първи довод

108. Съветът, както и някои държави членки ( 57 ) защитават раздел A от указанията за водене на преговорите, като се позовават на член 16 от ДЕС, в който се припомня, че Съветът осъществява функция по „определяне на политиките“.

109. Този довод не е убедителен.

110. Всъщност, съгласно член 16, параграф 1 ДЕС тази роля по „определяне на политиките“ трябва да се осъществява „в съответствие с условията, предвидени в Договорите“.

111. Освен това член 16 ДЕС очевидно не може да се тълкува в смисъл, че само Съветът има политическа роля в този контекст и че ролята на останалите институции не е такава. Той не би могъл да се използва от Съвета и като „шперц“, предназначен да запълни „празнотите“, които забелязва Съветът всеки път когато счете, че друга разпоредба на Договора не му предоставя достатъчно водеща роля.

112. Съветът е оправомощен да упражнява политическата си роля във връзка с международните споразумения единствено на етапите и съгласно условията и реда, изрично предвидени в член 218 ДФЕС, като този член е „самостоятелна и обща норма“ (съгласно формулировката на Съда). Тази роля не е маловажна, тъй като се осъществява (но може да се осъществи само) ( 58 ) с решението дали да се разреши или не започването на преговорите, с възможността да се дадат указания на преговарящия (в смисъла именно на насоки за стратегическите решения и политическите цели на преговорите) и разбира се, с правомощието за сключване или не на споразумението.

113. В съдебното заседание Чешката република поддържа, че е неприемливо Съветът да трябва да откаже договореното от Комисията, тъй като това накърнявало международния образ на Съюза. В това отношение ще припомня, че е правило при международните споразумения договореният текст да бъде подложен на ратифициране от страна на орган (обикновено парламент), който изобщо не е участвал в преговорите и дори няма правомощието да дава указания за воденето им.

114. Самият Съвет, изглежда, приема факта, че правомощието му не се разгръща до това да задължава Комисията да му отправя желаното от него предложение, доколкото, съгласно т. 25 от писмената си дуплика, той „не оспорва, че Комисията остава изцяло отговорна за преговорите в посочените рамки. По принцип всяко решение, взето от Комисията по време на преговорите, ще бъде санкционирано само с решението, взето от Съвета за одобряване или не на резултата от тях, ако в края на процеса Комисията реши да внесе предложение“.

115. В този контекст г‑н Cloos, г‑н Reinesch, г‑н Vignes и г‑н Weyland ( 59 ) изтъкват, че в рамките на преговорите, предшестващи приемането на Договора от Мастрихт, „[е]дно по-съществено предложение, отправено от Комисията, се отнася до момента на включването на Комитета по член 113[ ( 60 )]. Комисията всъщност предлага изразът „в консултация“[ ( 61 )] да бъде заменен със „след консултация“ […]. Това изменение би увеличило свободата на действие на Комисията, която би се задоволила да се консултира с Комитета по член 113 само веднъж, в началото на съответните преговори. Държавите членки не поискаха да се върви в тази посока, като счетоха, че редовното проследяване на преговорите от страна на Комитета по член 113 е необходимо, за да се избегнат неприятни изненади в момента на приключване на преговорите […]. Друго изменение, или по-скоро уточнение, предложено в член 113 от люксембургското председателство, също не срещна подкрепа от страна на делегациите. То беше изрично да бъде посочено, че „в обхванатите с настоящия член области и при спазването на член 228 [ЕИО] позицията на Общността се изразява от Комисията в отношенията с трети страни, в международните организации и в рамките на международните конференции“. Тази алинея, която при все това е съвсем очевидна в област от изцяло общностна компетентност, отпадна от окончателния текст […], внесен на Европейския съвет в Мастрихт. Доводът за отпадането на този текст бе именно че не се налага изрично да се записва нещо очевидно. Действителната причина явно следва да се търси в атмосферата на подозрителност по отношение на Комисията в областта на търговията: някои държави членки всъщност се опасяваха, че Комисията, подкрепяна от Съда, ще се възползва и от най-малката възможност да прокара своите амбициозни тези в тази област“ [свободен превод].

116. Настоящото дело като цяло, както и становищата, представени от Съвета и от седем държави членки, по-специално показват, че повече от двадесет години по-късно атмосферата на подозрителност към Комисията продължава да е налице ( 62 ).

117. Всъщност по настоящото дело Съветът поддържа, че причината за съществуването на указанията за водене на преговорите (както и на специален комитет) е да се избегне поставянето пред свършен факт, което би било „политически неприемливо“, тъй като „този резултат би могъл да компрометира одобрението на самото споразумение“ ( 63 ).

118. Това впрочем е обща тема в доводите на по-голямата част от държавите членки, представили писмени становища при встъпване в подкрепа на Съвета ( 64 ). Освен това тези държави членки подчертават, че тясното сътрудничество, изисквано с въпросните указания, гарантирало правилно протичане на процеса на преговори предвид областта, в която те се провеждат.

119. Както самият Съвет посочва, този довод е политически. Макар възможността за приемане на указания за водене на преговорите да цели да намали риска от конфликт между Комисията и Съвета в хода на процеса, също така е вярно, че това правомощие не може да се тълкува като отменящо задачата на Комисията да води преговорите и правото ѝ на инициатива при тяхното приключване.

120. Ако Съветът реши да не одобри споразумението, той ще упражни предоставеното му с Договорите правомощие, което не включва това да изисква от Комисията непременно да отправи предложение, което ще получи необходимото мнозинство в Съвета.

121. С други думи, правомощието за определяне на политиките не обхваща и формулирането на предложението след края на преговорите, което е отредено на Комисията.

ii) Втори довод

122. В духа на довода на Съвета по-горе според някои държави членки ( 65 ) раздел A и участието на Съвета в преговорите са необходими, за да се гарантира ефективността на ролята му на вземащ окончателното решение субект на етапа на подписването и сключването. Този довод е представен и като залог за доверието към Съюза като сериозен партньор в преговорите.

123. Макар да има възможност за защита (и оспорване) на тази теза в политически аспект, тя не взема под внимание именно институционалното равновесие, търсено по-специално с член 218 ДФЕС, въвеждащ процес ( 66 ), в който трите институции — Комисията, Съветът и Парламентът — имат ясно определена роля.

124. Както правилно подчертава Парламентът, „[с]труктурата на член 218 ДФЕС трябва да се разглежда в нейната цялост, за да се осигури цялостната му съгласуваност“ ( 67 ), а тезата, обосноваваща ролята на Съвета в самите преговори с окончателното му правомощие да сключи или не споразумението, изменя из основи структурата на посочения член 218 ДФЕС.

125. Този довод в миналото също е привеждан от (правната служба на) Съвета, който счита, че е необходимо предварителното разрешение от негова страна, преди Комисията да поеме предправни задължения („pre-legal commitments“) по време на преговорите, като в противен случай Съветът би се оказал лишен от каквото и да е влияние в същинския процес на вземане на решение. Devuyst ( 68 ) правилно посочва, че въпросното понятие „pre-legal commitments“, описано от (правната служба на) Съвета, не е предвидено в Договора и въвеждането му „би добавило нов процедурен етап […], който не е предвиден в Договорите“ [свободен превод]. „Това би променило институционалното равновесие в полза на Съвета“, доколкото „всички етапи на преговорите между тяхното започване и подписването на споразумението логично са отговорност на Комисията“ [свободен превод]. „Ако Съветът трябваше да одобрява всеки значителен „pre-legal commitment“ […], специфичните процедури по член 207, параграф 3 и член 218 ДФЕС биха станали в голяма степен излишни“ и това би превърнало „Европейския съюз в невъзможен партньор за водене на преговори“ [свободен превод].

126. Освен това е важно да се подчертае, че целта на Комисията не може да е само да изготви международно споразумение, което да получи одобрението на Съвета, а да договори споразумение, което да служи по най-добрия начин на интересите на Съюза ( 69 ), преди да бъде предложено от нея за одобрение от Парламента, когато то се изисква, и след това от Съвета.

127. В това отношение ще отбележа признатото от самия Съвет положение, че Комисията е свободна да реши да не предлага сключването на споразумението ( 70 ) — нещо, за което парадоксално би имало риск да се случва по-често, ако Съветът (или специалният комитет, тъй като повечето държави членки не правят никаква разлика между тях) следва да приема преговорната позиция, пренебрегвайки противоположното становище, което Комисията би могла да има.

iii) Трети довод

128. Според Чешката република следва да се предотврати положението, при което резултатът от преговорите е неприемлив за Съвета и отказът да се одобри окончателният проект на споразумение, оказва отрицателно въздействие върху отношенията с насрещната страна. Чешкото правителство се опитва да направи в случая „полезна аналогия“ с целта на предвидената в член 218, параграф 11 ДФЕС процедура за получаване на становище, която също е да се премахне рискът от несъвместимост на договореното международно споразумение с правото на Съюза и да се предотвратят произтичащите от това проблеми в областта на международните отношения. Според посоченото правителство Съдът се е произнесъл много ясно по този въпрос и е приел, че „съдебно решение, с което евентуално се установява, че с оглед на съдържанието му или с оглед на приетата за сключването му процедура такова споразумение е несъвместимо с разпоредбите на Договора, неминуемо ще създаде сериозни затруднения не само на общностно равнище, но и в международните отношения, и ще създаде опасност от увреждане на всички заинтересовани страни, включително на третите страни“ ( 71 ).

129. Считам, че позоваването на член 218, параграф 11 ДФЕС и на становище 2/94 не е релевантно в контекста по настоящото дело ( 72 ).

130. Както правилно отбелязва Комисията, липсата на сключване на международно споразумение в никакъв случай не може да се сравнява с отмяната на решението за сключването на споразумението, щом последното вече е влязло в сила. Отказът на Съвета да одобри споразумението, може най-много да има политически последици, които ще възникнат и ако Комисията не предложи сключването на споразумението или Парламентът не даде одобрението си, когато то се изисква. От гледна точка на международните отношения източникът за липсата на одобрение на споразумението изобщо не е релевантен и не оправдава да се отдаде предимство на една институция пред останалите.

iv) Четвърти довод

131. За разлика от това, което Кралство Швеция поддържа ( 73 ), Комисията никога не е изтъквала, че Съветът не може да оказва „никакво влияние върху съдържанието на споразумението, по което се водят преговори“.

132. Комисията впрочем сама признава ( 74 ), че — с оглед на факта, че Съветът има последната дума дали споразумението да бъде сключено или не, фактор, който безспорно натежава върху съдържанието на преговорите — е малко вероятно ( 75 ) Комисията да посвети ресурсите си на договаряне на международно споразумение, което има малка вероятност да придобие законова сила, тъй като би срещнало несъгласието на Съвета (или на Парламента). Това опасение на Комисията може да се анализира като прилагане на принципа на лоялно сътрудничество.

133. Освен това трябва да се признае, че Съветът е в правото си да изисква пълни и редовни протоколи за провеждането на преговорите, като междинен орган е именно специалният комитет, който съобщава становището си (и това на Съвета) на преговарящия в целия ход на процедурата за провеждане на консултации. Комисията впрочем отбелязва, че за разлика от това, което е видно от писмената защита на Съвета (т. 32), тя не твърди, че Съветът не следва да представя гледната си точка по време на преговорите, като подчертава в жалбата си, че е била задължена да вземе предвид изразените от Съвета (или Парламента) позиции.

134. Освен това Комисията не оспорва вмененото ѝ задължение да се консултира със специалния комитет и да осъществява с него редовни контакти. То съвсем логично произтича от член 218 ДФЕС и е дори по-развито в случая с търговските споразумения ( 76 ).

135. Поради това не предлагам на Съда да отмени член 2, второ изречение от спорното решение.

136. Възниква и въпросът дали Съветът може да изменя указанията за водене на преговорите по време на преговорния процес.

137. Комисията поддържа, че наличието на препоръка не е само формалност, изисквана за започването на процеса, който впоследствие би се ръководел изцяло от Съвета. Ако Съветът поддържал, че правомощието му по време на преговорите се основава на правомощието да разрешава тяхното започване и на това да одобрява споразумението — две правомощия, които на свой ред трябва да се основават на предложения (или препоръки) на Комисията, той трябвало също да приеме, че всяко преразглеждане или изменение също следвало да бъде предхождано от предложение или препоръка. В противен случай Съветът би имал повече правомощия по време на преговорите (тоест на етап, в който Договорите не му предоставят никакво правомощие), отколкото на етапа на разрешаването им или на сключването на международното споразумение (тоест на двата етапа, в които ролята на Съвета е предвидена в Договорите).

138. Тези доводи на Комисията не могат да бъдат приети (впрочем следва да се отбележи, че Комисията не иска отмяната на първото изречение на член 2 от спорното решение, съгласно което „Съветът може да преразгледа съдържанието на указанията за водене на преговори по всяко време“).

139. Според мен, тъй като именно Съветът в крайна сметка следва да одобри договореното споразумение, би било нелогично той да може да представи гледната си точка само при започването на преговорите, но не и в техния ход ( 77 ). Всъщност, ясно е, че в началото на преговорите нито Съветът, нито Комисията са запознати подробно с позициите на третите страни. Освен това преговорите често са сложни и продължителни, сменят се както правителствата, така и реалностите, което също е в подкрепа на възможността за изменение на указанията за водене на преговорите по време на провеждането им, чиято цел да се избегнат във възможно най-голяма степен различията между институциите не би била обслужена, ако Съветът бъде уведомяван едва след приключване на преговорите. При все това е неточно да се твърди, както правят Съветът и някои държави членки, че Комисията не приема да уведомява Съвета по време на преговорите. Трябва впрочем да се отбележи, че член 218, параграф 10 ДФЕС изрично предвижда задължението Парламентът да получава информация „на всички етапи на процедурата“ (тоест и от Комисията), поради което ми се струва логично Комисията да трябва да уведомява редовно и Съвета.

140. Поради това съм съгласен със Съвета и държавите членки, че — без да трябва Комисията да му предоставя преразгледани препоръки — той може в хода на преговорите, въз основа на представените му от нея сведения, да преразглежда указанията за водене на преговорите и според случая, да ги изменя или допълва.

141. Съветът да може да направлява Комисията и по време на преговорите, ми се струва, че произтича от текста на член 218, параграф 4 ДФЕС, формулиран доста общо. Всъщност, посоченият параграф 4, съгласно който „Съветът може да дава указания до преговарящия и да определи специален комитет, като преговорите трябва да се водят в консултация с този комитет“, се различава от параграфи 5 и 6, които за вземането на решения изискват „предложение на преговарящия“. Впрочем следва да се отбележи, че в разпоредбата не се посочва в кой момент Съветът трябва (или пък може) да дава указания на преговарящия.

142. Комисията освен това изпитва някои колебания по въпроса, тъй като по принцип не се противопоставя на това указанията да могат да бъдат изменяни ( 78 ).

143. Фактът, че Съветът може да изменя указания за водене на преговорите без предварително предложение от страна на Комисията, изглежда, се потвърждава от практиката (доколкото според Съвета Комисията често иска тяхното актуализиране, без обаче да внася предложения) и се подчертава и в доктрината. Както MacLeod et al. правилно отбелязват ( 79 ), „the Council may issue further directives unilaterally, without a Commission proposal, during the negotiations“ и „[i]t is for the Council to decide whether further directives are necessary: it does not need a Commission proposal before acting“. Изглежда обаче, че даването на допълнителни указания от Съвета се случва рядко в практиката ( 80 ).

144. Освен това, съгласно Commentaire Mégret ( 81 )„Съветът има възможността да се намесва при започването на преговорите, но и в техния ход, за да изменя, заменя или допълва вече дадените на Комисията указания. Тези указания често са резултат от продължителни договаряния в рамките на Съвета и рядко остават тайни. Тяхното неофициално „оповестяване“ очевидно прави по-трудна задачата на Комисията пред нейния партньор, като намалява свободата ѝ на действие, до степен че да я направи илюзорна […]“ [свободен превод] (курсивът е мой).

145. Това обаче не може да кара Съвета — след като е разрешил започването на преговорите и е съобщил или пък изменил насоките си — да претендира в рамките на тези преговори за ролята на „ръководител“, която би ограничила необходимата свобода на действие, с която трябва да разполага преговарящият, за да получи задоволителни резултати. Освен това определеният от Съвета специален комитет също не може да играе подобна роля, тъй като функцията му е строго консултативна.

146. Всъщност Комисията е тази, която преговаря в качеството си на представител на интересите на Съюза от негово име и за негова сметка (а не за сметка на Съвета).

v) Пети довод

147. Съветът поддържа също, че защитаваното от него тълкуване, а именно че член 218, параграф 4 ДФЕС позволява в указанията за водене на преговорите да се включат процесуални разпоредби, а не те да се ограничават до неясни декларации за намерение, изцяло запазва капацитета на Съюза да има единен глас на международната сцена.

148. Не възприемам този довод за убедителен, тъй като при всички положения единството се гарантира с това, че само преговарящият е оправомощен да води преговори от името на Съюза в рамките на съобщените от Съвета указания и при необходимост, след консултация със специалния комитет.

149. Освен това този „единен глас“ вече е предвиден в Договорите, тъй като съгласно член 17, параграф 1 ДЕС „[Комисията] осигурява външното представителство на Съюза“.

150. Значението на „единството на действията на [Съюза] в отношенията [му] с външния свят“ е подчертано от Съда в неговото становище 1/94 (EU:C:1994:384, т. 106 и сл.), за да се осигури на Съюза по-силна позиция в хода на преговорите.

vi) Шести довод

151. Съветът и държавите членки изтъкват и (твърдяната за) постоянна практика в областта на транспорта да се въвеждат процесуални правила в указанията за водене на преговорите.

152. Комисията възразява, че двата споменати от Съвета документа ( 82 ) се отнасят до преговори във връзка със смесени споразумения. В документите се съдържа едно приложение с „указания за водене на преговорите“ и второ (отделно) приложение, озаглавено „Процедури ad hoc във връзка с преговорите относно споразумение между Европейската общност и нейните държави членки и Алжир [или Грузия] в областта на транспорта“ ( 83 ). Основният предмет на това второ приложение, което не е част от указанията за водене на преговорите, е единствено определянето на процедура за координиране с държавите членки.

153. От това следва, че тези елементи не са релевантни в контекста на предстоящо споразумение, сключвано само от страна на Съюза, какъвто е настоящият случай.

154. Според някои държави членки също, указанията за водене на преговорите често съдържали процесуални разпоредби ( 84 ).

155. Стига това да е точно (нещо, което силно се оспорва от Комисията), съгласно съдебната практика „обикновената практика не може да има предимство пред нормите на Договора“ ( 85 ). В точка 23 от решение Wybot (149/85, EU:C:1986:310) Съдът например приема, че „[т]рябва […] да се провери дали следваната от Европейския парламент практика не лишава от действие разпоредбите на [Договорите за ЕОВС, ЕИО и ЕОАЕ, разглеждани във въпросното дело], които предоставят не само на мнозинството от неговите членове, но и на други институции, а именно на Съвета и на Комисията, възможността да искат свикването на извънредна сесия. В рамките на предвиденото с Договорите равновесие в правомощията между институциите практиката на Европейския парламент[, която е предмет на разглеждане,] всъщност не може да отнема на останалите институции прерогатив, предоставен им със самите Договори“ (курсивът е мой).

vii) Седми довод

156. Според Съвета включването в указанията за водене на преговорите на някои процесуални условия и на специални изисквания било последица от правото му да реши дали следва да даде разрешение или не.

157. Както обаче вече посочих по-горе, след като Съветът е разрешил на Комисията да започне преговорите, на него не може да му се отрежда пряка роля по вземане на решения в техния ход. Всъщност следва да се подчертае, че макар и разрешението от Съвета и указанията му за водене на преговорите да са обичайно известни като „пълномощно за водене на преговори“ (на английски език „the negotiating mandate“), Комисията по никакъв начин не получава „пълномощно“ от Съвета, а „разрешение“ ( 86 ).

158. Изборът на Съвета да се позовава на „пълномощно“ (т. 42 от писмената защита), вместо да използва самата формулировка от Договорите, не е безобиден ( 87 ). Пълномощието представлява не само доброволен акт, а от него също произтича, че образуванието пълномощник действа за чужда сметка в рамките и съгласно обвързващите напътствия, наложени от страна на образуванието упълномощител.

159. Всъщност, както правилно отбелязват Waelbroeck et al. ( 88 ), използването на израза „пълномощно за водене на преговори“ от правна гледна точка оставя неправилно впечатление: Съветът всъщност не би могъл да по свое усмотрение да упълномощи когото и да било за воденето на преговори от името на Общността. В това отношение Комисията държи монопола. Всъщност по-скоро става въпрос за започване на процеса, позволяващ на Комисията, и само на нея, да води преговори“ [свободен превод].

160. Използването на термина „пълномощно“ има смисъл единствено когато Комисията преговаря от името на държавите членки ( 89 ).

161. При всички положения в Договорите не се споменава каквото и да било „упълномощаване“ в контекста на член 218 ДФЕС — термин, който при все това се използва в други членове, като член 18, параграф 2 ДЕС, във връзка с върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност.

162. Според мен, ако авторите на Договорите са искали Комисията да действа в съответствие с „пълномощно“, те са щели да използват този термин.

163. От това, че Съветът може да решава дали да даде разрешението си, не следва обаче, че той е в правото си да добавя всичко, което поиска, в приложение към това разрешение. Това съдържание трябва да е в съответствие и с разпоредбите на Договорите. Впрочем, ако изведеният от Съвета довод беше, че той просто отказва да даде разрешението си в случай на неприемане на процесуални клаузи, би могла да е налице злоупотреба с власт.

viii) Осми довод

164. Според Съвета „[ф]ормулираните в рамките на специалния комитет позиции следва да бъдат конкретен израз на указанията на Съвета за водене на преговорите и като такива целят да подпомогнат преговарящия, като уточняват гледните точки, поддържани от политическия орган, който в крайна сметка трябва да реши дали да одобри или не договорения текст“ (писмена защита, т. 42). От тази гледна точка дали остава място за преговори, или на насрещната страна просто се представя пакет, който да приеме или отхвърли?

165. Освен уточненото от мен по-горе ( 90 ) по отношение на понятието „пълномощно“, считам, че дори консултирането със специалния комитет да може да ѝ помогне да установи дали някои разпоредби от бъдещото споразумение е възможно да получат или не „политическото одобрение“ на Съвета, Комисията (и само тя) е тази, която следва да реши как да интегрира този елемент в преговорите. Всяко друго тълкуване би отменило правото ѝ на инициатива, тъй като би предполагало задължение да предложи текст само поради това че отразява одобрени от Съвета позиции. Такова задължение очевидно не съществува в правото на Съюза ( 91 ).

166. Ще отбележа също, че при употребата на определителен член в „политическия орган“ би могло да се създаде впечатлението, че това е привилегия единствено на Съвета. Комисията (и Парламентът) обаче са институции, които също имат значима политическа роля в контекста на международните преговори.

167. Накрая, член 218, параграф 4 ДФЕС отрежда единствено консултативна роля на специалния комитет, тъй като в него се предвижда, че преговорите трябва да се водят „в консултация“ с комитета. Това действително налага специалният комитет да може да изрази гледната си точка по отделните аспекти на преговорите, но спорното решение отива много по-далеч от това. То всъщност предвижда ( 92 ) приемането от страна на специалния комитет (или на Съвета в раздел A, т. 1 от указанията за водене на преговорите) на „подробни преговорни позиции на Съюза“ (курсивът е мой), които следователно се разглеждат като обвързващи за Комисията, тъй като в противен случай би се отклонила от позициите, характеризирани като такива на Съюза, а не просто на специалния комитет (или на Съвета).

168. В случая може да се направи паралел между това дело и дело Комисия/Съвет, наречено „CITES“ ( 93 ) (C‑370/07, EU:C:2009:590, т. 43 и 44), в което Съдът приема — действително в контекста на разпоредбата, която понастоящем представлява член 218, параграф 9 ДФЕС — че определянето на позицията „на Съюза“ поражда задължителни правни последици за институциите. Освен това може да се добави, че в раздел A, т. 3 от указанията за водене на преговорите се прави разлика между „позиции“ и „указания“.

169. Според Съвета е неточно да се каже, че Комисията „не е свободна да се отклонява от тях“, и той разкрива „погрешния паралел“ с позициите, приемани от него съгласно член 218, параграф 9 ДФЕС, които имат друго естество и за които Съдът е приел, че пораждат „задължителни правни последици“ и са с „обвързващ характер“ за институциите ( 94 ). Накрая, според Съвета именно Комисията следва да вземе решение относно начина на преговаряне ( 95 ), но отново като следва насоките, които получава от специалния комитет, независимо дали те са под формата на устни напътствия, или на изложени в документи позиции.

170. В това отношение, макар и приемането на указания за водене на преговорите всъщност да е процедура, различна от предвидената в член 218, параграф 9 ДФЕС, в текста на въпросните указания се споменава „позицията на Съюза“ по начин, много сравним с този в член 218, параграф 9. Така Съветът дава на специалния комитет (или си запазва) правомощието да определя позицията на Съюза, при съответното задължение за преговарящия на Съюза да не се отклонява от нея.

171. Според Съвета, както се посочва в процесуалните разпоредби на спорното решение, „ако се окаже невъзможно да се постигне предвиденото в позицията, [Комисията] трябва да докладва за това на специалния комитет и да поиска нови насоки“ (писмена защита, т. 44). Съветът все пак потвърждава обвързващото действие за Комисията на приетите от специалния комитет позиции (или на определените от самия него), като единствената свобода на действие на Комисията е „начинът“ на преговаряне.

172. Френската република (т. 11 от становището ѝ при встъпване) не заявява нещо различно, когато обяснява, че Комисията се ползва от известна свобода, що се отнася до стратегията на преговорите, но че трябва да се обърне отново към Съвета или специалния комитет, ако възнамерява да се отклони от позицията им.

173. Ще отбележа, че за да допринесе за още по-голямо объркване, Съветът използва термина „препоръка“, за да квалифицира последиците от позицията на специалния комитет (в т. 46 и 53 от писмената защита се споменава „препоръчаният резултат“). Съветът говори още за задължението да се „вземат предвид позициите“ и за „изражения в практиката“ (писмена дуплика, т. 23 и 25). Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия от своя страна счита, че специалният комитет е оправомощен единствено да изразява гледната си точка (т. 23 и 24). Всичко това е трудно съвместимо с ясния текст на раздел A от указанията за водене на преговорите, където се говори за определянето на „позиции на Съюза“, а не само на „препоръки към Комисията“ или пък за „позиции на Съвета (и/или специалния Комитет)“. Защитата на Съвета пряко противоречи и на текста на спорното решение, в който се използват изразите „се определят“ и „определяне“ във фразите „[к]ъдето е целесъобразно, се определят подробни преговорни позиции на Съюза в рамките на специалния комитет […] или в рамките на Съвета“ и „[п]реди всяка преговорна сесия се провежда заседание на специалния комитет с цел набелязване на ключови въпроси и определяне на преговорни позиции или указания, според случая“ (курсивът е мой) ( 96 ). В преговорите обаче Комисията не представлява Съвета, а Съюза.

174. Обвързващият характер на приетите от специалния комитет позиции не може да се съвмести с текста на член 218, параграф 4 ДФЕС, в който е използван терминът „консултация“. Ако авторите на Договора са искали Комисията да бъде задължавана с насоки или позиции на специалния комитет, те са щели да използват по-категорична формулировка за квалифицирането на ролята на специалния комитет (или на Съвета).

175. Всъщност, съгласен съм с Комисията, че ако целта е „да се подпомогне преговарящият“, той следва да бъде оставен да реши как трябва да използва въпросните позиции. Това, да се уточнява кои гледни точки имат одобрението на политическия орган, не може да бъде приравнявано на задължение да се следва позицията на специалния комитет.

176. Това не налага Комисията да няма правно задължение да взема предвид позициите, определени от Съвета или специалния комитет в указанията за водене на преговорите ( 97 ), но следва да се направи разграничение между въпросното задължение и това да не се отклонява от тях, което, както подчертава Парламентът, я поставя в позицията на изпълнител на решенията на специалния комитет (или на Съвета).

177. Интересно е да се отбележи, че Съдът вече е разгледал — действително в друг контекст — разликата в обхвата и естеството между тези два вида задължения.

178. В решение Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71) Съдът е анализирал тази разлика. Делото се отнася до решенията на Комисията, с които дадена схема за помощи се обявява за неправомерна и несъвместима с вътрешния пазар, и по-специално до ролята на националния съд и вземането предвид от националния съд на становищата, изразени от Комисията в рамките на изпълнението на решението ѝ.

179. В т. 31 от това дело Съдът приема, че „макар становищата на Комисията да не обвързват националния съд, следва да се отбележи, че след като целта на информацията, съдържаща се в посочените становища, както и в мненията на Комисията, евентуално поискани от националния съд при условия като описаните в предходната точка, е да се улесни изпълнението на задачата на националните органи в рамките на незабавното и ефективно изпълнение на решението за възстановяване и предвид на принципа на лоялно сътрудничество националният съд трябва да ги отчете като елемент от преценката в рамките на висящия пред него спор и да мотивира решението си с оглед на всички представени му материали по делото“.

180. Поради това, „за да гарантира изпълнението на решение на Комисията, с което дадена схема за помощи се обявява за неправомерна и несъвместима с вътрешния пазар и се разпорежда съответните помощи да бъдат възстановени, но не се индивидуализират отделните получатели на тези помощи и не се определят конкретните суми, които трябва да се възстановят, националният съд е обвързан от посоченото решение, но за сметка на това не е обвързан от становищата, изразени от същата институция в рамките на изпълнението на това решение. С оглед обаче на принципа на лоялно сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС[ ( 98 )], националният съд трябва да вземе предвид тези становища като елемент от преценката в рамките на висящия пред него спор“.

181. Следователно може да се направи изводът, че що се отнася до настоящото дело, „да е налице задължение за вземане предвид на дадените от Съвета насоки“ (което Комисията признава по делото ( 99 )) не е същото като „да е налице правно задължение да ги следва“ (каквато изглежда е тезата на Съвета и встъпилите държави членки).

182. Ще добавя, че Комисията трябва да запази възможността да реши, че не е в общ интерес на Съюза да следва изцяло становището на специалния комитет, което би могло да е продиктувано от изцяло национални интереси.

183. Както вече подчертах в точка 126 от настоящото заключение, задачата на Комисията не е, и не може да е, само да изготви международно споразумение, което да получи одобрението на Съвета (независимо дали останалите институции са съгласни или не), а да договори споразумение, което да служи по най-добрия начин на интересите на Съюза и което да е приемливо и за трите институции. Ясно е, че това може да изисква компромиси между отделните институции.

ix) Девети довод

184. Според Съвета съдържанието на процесуалните условия е единствено израз на начина, по който институциите следва да конкретизират принципа на лоялно сътрудничество в контекста на международни преговори.

185. При встъпването си някои държави членки също се позовават на принципа на лоялно сътрудничество като повече или по-малко косвено основаване за спорните процесуални разпоредби ( 100 ).

186. Принципът на лоялно сътрудничество (общностна лоялност ( 101 )) несъмнено е в сърцевината на правната система на Съюза ( 102 ) и отразява първостепенен елемент от търсеното с Договора институционално равновесие. Той се счита за „основен принцип на общностната конституционна структура“ ( 103 ) [свободен превод].

187. При все това, както се припомня в практиката на Съда, „съгласно член 7, параграф 1, втора алинея ЕО [понастоящем член 13, параграф 2 ДЕС] институциите на Общността могат да действат само в рамките на правомощията, предоставени им от Договора за ЕО“ ( 104 ).

188. Член 13, параграф 2 ДЕС потвърждава това ( 105 ) недвусмислено, като предвижда, че „[в]сяка институция действа в кръга на правомощията, които са ѝ предоставени с Договорите, в съответствие с процедурите, условията и целите, предвидени в тях. Институциите осъществяват лоялно сътрудничество помежду си“ ( 106 ).

189. В този контекст трябва да се има предвид, че „[t]he distribution of the powers between the institutions reflects the place that the authors of the treaties wanted to grant to each one of them in the exercise of the missions that they entrusted to the Community. In this context, the task of the Court is to ensure that this system is maintained, in order to prevent the compromises made at the time of the drafting of the treaties being called into question again. The balance to which the Court refers is therefore that established by the Treaty. It is therefore not acceptable for one institution to extend its powers unilaterally to the detriment of another institution“ ( 107 ).

190. Освен това, както правилно отбелязва генералният адвокат Jääskinen ( 108 ), „от една страна […] принципът на лоялно сътрудничество позволява да се отстрани несигурността, произтичаща от „сивите зони“ на Договорите, като тези във връзка с условията и реда за упражняване на правомощието за оттегляне[, разглеждано в това дело]. От друга страна, при все че е приложим спрямо неформалното сътрудничество между институциите на Съюза, той няма непосредствено разбираемо съдържание ( 109 )“.

191. По отношение на изложения в т. 184 от настоящото заключение довод на Съвета обаче е безспорно, че този „начин, по който институциите следва да конкретизират“ въпросния принцип, трябва да бъде договорен между двете (или трите) засегнати институции, а не наложен едностранно от една от тях на другата (или на другите).

192. В този контекст е интересно да се отбележи, че в миналото самият Съвет, като се е основавал на принципа на институционалното равновесие, е възразявал (пак срещу „поставянето пред свършен факт“), когато Парламентът е налагал едностранно в процесуалните си правила виждането си за отношенията с останалите институции ( 110 ).

193. Както е видно от гореизложеното, налагането на процесуални правила на друга институция без нейното съгласие ясно противоречи на принципа на лоялно сътрудничество, и по-специално когато последствие от наложените правила е, че политическата роля, отредена на Комисията с Договора, се доближава до изцяло техническа и второстепенна роля на секретариат ( 111 ) (бил той и главен!) ( 112 ), несъвместима с качеството ѝ на политически отговорна пред Парламента институция (член 17, параграф 8 ДЕС ( 113 )), чиято специфична роля в преговорите по международни споразумения съответства изцяло на отредената ѝ с член 17 ДЕС задача да осигурява външното представителство на Съюза (с изключение на общата външна политика и политика на сигурност). Договарянето на международните споразумения е една от формите на външното представителство на Съюза ( 114 ).

194. По отношение на член 17, параграф 1 ДЕС, който превръща Комисията в пазител на Договорите, в съдебното заседание германското правителство повдигна въпроса кой ще пази пазителите ( 115 ), ако Комисията можеше да преговаря „безконтролно“. В това отношение е достатъчно да се припомни, че тази роля е отредена на Парламента, чрез политическата отговорност на Комисията, и на Съда — чрез съдебния контрол за законосъобразност на актовете на институциите, сред които е и Комисията.

x) Десети довод

195. Съветът иска да обоснове спорното решение и като по същество твърди, че Комисията не е спазила задълженията си за консултиране със специалния комитет в контекста на сходни преговори с Конфедерация Швейцария. Някои държави членки ( 116 ) също изтъкват опита от преговорите с Конфедерация Швейцария. Съветът добавя, че дори и понастоящем Комисията прави препратка към интернет сайта на Office fédéral suisse de l’environnement (Швейцарска федерална служба по околна среда) за придобиването на обща представа за тези преговори. Според Комисията този сайт е единственият източник на обществено достъпна информация.

196. При всички положения за нуждите на настоящото дело от представената на Съда преписка не е видно, че Комисията не е спазила задълженията си за консултиране със специалния комитет по силата на Договорите.

197. Всъщност от таблица 1 „Дати на съвещанията на високо равнище ([наричани по-нататък] „СВР“) и актуализация на представените на групата по околна среда сведения за напредъка на преговорите в областта на свързването“, представена на Съда от Комисията, е видно, че към момента на внасяне на репликата ( 117 ) са били проведени четири кръга формални преговори, посветени на свързването с Конфедерация Швейцария. Два други кръга са били предвидени, но са били отложени или отменени. Група „Околна среда“ е била уведомявана от Комисията за всяко СВР. Най-общо, Комисията е представяла актуализирани сведения малко преди и/или след всяко СВР и е изпращала на група „Околна среда“ документи, когато това е било необходимо. Понякога за Комисията се е оказвало трудно да получи часови диапазон в работната програма на посочената група.

198. Комисията обяснява, че на 9 ноември 2012 г. например е поискала от Съвета група „Околна среда“ да ѝ отдели част от времето си, но е получила часови диапазон едва през януари 2013 г. В други случаи е получавала такъв диапазон, който след това е бил отлаган от председателството, без тя да бъде официално уведомена за това. Група „Околна среда“ например се е очаквало да отдели време на Комисията през март 2013 г., но съвещанието е било отложено за 18 април 2013 г. Макар да е вярно, че през 2012 г. Комисията е представила на тази група само една актуализация на сведенията относно свързването с Конфедерация Швейцария, това се е дължало на много ограничения напредък в свързването, отчетен през годината, поради значителни несъгласия между Конфедерация Швейцария и Съюза, по-специално що се отнася до включването на международното въздухоплаване. На редовните работни съвещания през 2012 г. е имало много малко технически контакти.

199. При все това, дори Съветът изцяло да е имал право в преценката си на поведението на Комисията в преговорите между Съюза и Конфедерация Швейцария (quod non), той не би следвало сам да си отрежда права в последващи преговори с цената на неспазване на Договорите.

200. Съветът отбелязва още, че Комисията е сътрудничела безрезервно при изготвянето на раздела от допълнението на приложението, посветен на процедурата по време работата в група „Околна среда“, и не е възразила срещу текста при разпространението му за неформално одобрение. Съветът добавя, че „[с] това се обяснява изненадата, породена от направената от Комисията декларация в момента на приемане на [спорното] решение“ (т. 29 от защитата).

201. Комисията отхвърля тази теза, като обяснява, че предложението ѝ не е включвало посочения раздел и че тя ясно е изразила възражението си срещу него няколко седмици преди приемането на спорното решение.

202. При всички положения фактът, че Комисията се е забавила известно време с реакцията си (от 22 април до 2 май 2013 г.) след разпространението на първия проект, не може да обоснове допуснатата незаконосъобразност и несъмнено от това не може да следва, че тя е сътрудничила изцяло или е одобрила неформално текста.

xi) Единадесети довод

203. Въпреки че в Договора за функционирането на ЕС не се предвижда каквото и да е консултиране „със Съвета“, Кралство Швеция и Кралство Дания избягват това възражение, като поддържат, че „специалният комитет функционира като продължение на Съвета“ и „представлява платформа за сътрудничество между Комисията и Съвета“ ( 118 ). Тези държави членки по същество твърдят, че не е от съществено значение дали в Договора се споменава специалният комитет или Съветът, тъй като на практика ставало въпрос за едно и също образувание ( 119 ). Позицията на останалите държави членки, изглежда, също се основава върху липсата на разграничение между специалния комитет и Съвета.

204. Както подчертава Комисията обаче, достатъчно е да се отбележи, че тази позиция не намира подкрепа нито в Договорите, нито в съдебната практика. Впрочем, ако трябваше да се търси вдъхновение от други области на правото на Съюза, комитетите в рамките на „комитологията“, играещи значителна роля в правото на Съюза, представляват средство за държавите членки, а не за Съвета, за осъществяването на контрол върху правомощията на Комисията (член 291, параграф 3 ДФЕС).

205. Безспорно е, че ако в член 218 ДФЕС се посочва „специалният комитет“, това означава нещо, различно от „Съвета“. Освен това, ако Договорът бе имал за цел на Съвета да бъде отредена роля в преговорите от вида, възприет от някои държави членки, това е щяло да бъде уточнено.

206. Това, че Съветът ще има последната дума при сключването на споразумението, не му разрешава да играе определяща роля в самостоятелната фаза на преговорите и следователно не е оправдание той да накърнява ролята на Комисията като преговарящ. В този ред на мисли фактът например, че Съветът и Парламентът носят съвместното законодателната власт, не оправдава намесата им в процеса на изготвяне на предложението на Комисията ( 120 ).

207. С цел „да [се] запази институционално[то] равновесие, като се гарантира пълното прилагане на разпоредбите на Договорите относно разпределението на правомощията“ ( 121 ), въз основа на всичко изложено по-горе предлагам на Съда да уважи жалбата на Комисията в частта относно раздел A от допълнението на приложението към спорното решение.

208. Ако Съдът реши да се произнесе в този смисъл, остава да се определят обхватът и действието на отмяната.

В – Обхват и действие на отмяната

209. Съгласно съдебната практика частичната отмяна на решение е възможна само ако частите, чиято отмяна се иска, могат да бъдат отделени от останалата част на решението ( 122 ).

210. На мнение съм, че настоящият случай очевидно е такъв, тъй като раздел A от допълнението на приложението към спорното решение може да бъде отделен от останалата му част. Както подчертава Комисията, всъщност тези подробни процесуални разпоредби обикновено не се съдържат в този вид решения.

211. Като подчертава, че раздел A от допълнението на приложението упоменава член 1, параграф 2 от спорното решение, Съветът поддържа, че този раздел не може да се отдели от останалата част от решението.

212. Позоваването на член 1, параграф 2 от спорното решение не променя нищо ( 123 ). Дори раздел A да бъде отменен, определянето на специалния комитет няма да бъде засегнато. Освен това, доколкото текст като този в раздел A не се съдържа в стотици решения, с които се разрешават преговори по международни споразумения, очевидно е, че той може да бъде отделен. От преписката е видно, че решението за преговорите с Конфедерация Швейцария впрочем не съдържа разпоредби от този вид. Поради това резултатът не би бил „напълно непоследователен“ (писмена защита, т. 57).

213. Освен това въпросът дали частичната отмяна би променила същността на обжалвания акт не е субективен критерий, свързан с политическата воля на органа, приел спорния акт, а обективен критерий ( 124 ). В допълнение, когато са изпълнени условията за частична отмяна, решението не може да бъде изцяло отменено ( 125 ).

214. Според мен от това следва, че в случая Съдът напълно е в състояние да отмени само раздел A от допълнението на приложението към спорното решение.

215. При условията на евентуалност, в случай че Съдът реши да отмени спорното решение в неговата цялост, запазването на действието му въз основа на член 264, втора алинея ДФЕС би било необходимо и обосновано, тъй като би избегнало спирането на преговорите с Австралийския съюз.

V – Заключение

216. С оглед на гореизложеното предлагам на Съда: — да отмени раздел A от допълнението на приложението към решението на Съвета от 13 май 2013 година за разрешаване на започването на преговори за свързване на схемата на Европейския съюз за търговия с емисии на парникови газове със система за търговия с емисии на парникови газове в Австралия. При условията на евентуалност предлагам на Съда: — да отмени решението на Съвета от 13 май 2013 година за разрешаване на започването на преговори за свързване на схемата на Европейския съюз за търговия с емисии на парникови газове със система за търговия с емисии на парникови газове в Австралия и да запази действието му в хипотезата, при която то бъде отменено в своята цялост. При всички положения, предлагам на Съда: — да осъди Съвета на Европейския съюз да понесе собствените си съдебни разноски, както и тези на Европейската комисия, и — да осъди Чешката република, Кралство Дания, Федерална република Германия, Френската република, Република Полша, Кралство Швеция, Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия, както и Европейския парламент да понесат собствените си съдебни разноски.

( 1 ) Език на оригиналния текст: френски.

( 2 ) Този принцип на институционалното равновесие, налагащ известна самостоятелност на институциите, следва да се обвърже със задължението им да си сътрудничат лоялно — синоним на ангажиментите за действие и бездействие — което „не само налага на институциите да съблюдават съответните предоставени им правомощия, но и разрешава установяването на процедурите, позволяващи да се осигури правилното протичане на процеса на вземане на решения, ако те не накърняват институционалното равновесие и са в съответствие с Договора“ [свободен превод] (вж. Jacqué, J‑P. Droit institutionnel de l’UE. Dalloz, 2004, р. 184).

( 3 ) Вж. в този контекст например, освен споменатите в настоящото заключение дела, дело Съвет/Комисия (C‑73/14) (във връзка с решението на Комисията да представи пред Международния трибунал по морско право писмено становище от името на Съюза без предварителното одобрение на Съвета) или дело Съвет/Комисия (C‑660/13) (във връзка с подписването от името на Съюза на допълнението към Меморандума за разбирателство относно финансовия принос на Конфедерация Швейцария). Тези две дела понастоящем са висящи пред Съда. Вж. също Anderson, D. в предговора му към изследването, което е меродавно в тази област: Eeckhout, P. EU External Relations Law. 2. Ed., Oxford, 2011, отлично онагледяващо тази битка: „[t]his book functions […] as a definitive military history of that forty years’ war, ranging from the dramatic early breakthroughs of ERTA and Opinion 1/76 and the set-piece battles of Opinion 1/94 and Open Skies to more recent skirmishes over such vitally important matters – to those involved — as whether it is open to a Member State to propose a pollutant for regulation in an international forum where the Commission is also represented“.

( 4 ) Която би обхванала 45,5 % от световния брутен вътрешен продукт.

( 5 ) Вж. интернет сайта на Комисията, посветен на тези преговори, на следния адрес: http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ttip/index_fr.htm. Може да се отбележи, че на 9 октомври 2014 г. Съветът реши да декласифицира указанията за водене на преговорите за TTIP (от 17 юни 2013 г.). Вж. интернет сайта на Съвета на следния адрес: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑11103‑2013-DCL-1/en/pdf.

( 6 ) ОВ