ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

M. BOBEK

представено на 6 октомври 2021 година ( 1 )

Съединени дела C‑59/18 и C‑182/18

Италианска република (C‑59/18)

Comune di Milano (C‑182/18)

срещу

Съвет на Европейския съюз

Дело C‑743/19

Европейски парламент

срещу

Съвет на Европейския съюз

„Жалба за отмяна — Агенции на Съюза — Европейска агенция по лекарствата и Европейски орган по труда — Седалища — Приложно поле на член 341 ДФЕС — Компетентност за определяне на седалищата на агенциите — Решения, приети от представителите на държавите членки в рамките на заседания на Съвета, с които се определя местоположението на седалищата на агенциите — Правно естество — Автор на акта — Компетентност на Съда съгласно член 263 ДФЕС — Липса на задължително действие в правния ред на Съюза“

I. Въведение

1. През ноември 2017 г. — след нотификацията на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия за намерението му да се оттегли от Европейския съюз — на заседание на Съвета на Европейския съюз (наричан по-нататък „Съветът“) представителите на правителствата на държавите членки решават седалището на Европейската агенция по лекарствата (EMA) да бъде преместено от Лондон в Амстердам (Нидерландия). През юни 2019 г. представителите на правителствата на държавите членки също така решават по общо съгласие седалището на новосъздадения Европейски орган по труда (ЕОТ) да бъде в Братислава (Словакия).

2. По съединени дела C‑59/18 и C‑182/18 (наричани по-нататък „делата за EMA“) съответно Италианската република и Comune di Milano (община Милано, Италия) оспорват решението на представителите на правителствата на държавите членки за преместване седалището на EMA в Амстердам. По дело C‑743/19 (наричано по-нататък „делото за ЕОТ“) Европейският парламент оспорва решението на представителите на държавите членки, с което се определя седалището на ЕОТ да бъде в Братислава (Словакия).

3. Тези оспорвания повдигат няколко важни въпроса. Първо, може ли да се подаде жалба за отмяна срещу колективно решение на представителите на държавите членки на основание член 263 ДФЕС? Второ, попадат ли в приложното поле на член 341 ДФЕС решенията на представителите на държавите членки относно местоположението на седалищата на агенции на Съюза? Трето, какъв е правният статут в правото на Съюза на решенията на представителите на държавите членки, които не са предвидени в Договорите? Тъй като тези конституционни въпроси са общи за трите разглеждани дела, ще ги разгледам заедно в настоящото заключение.

4. Вследствие на решението на представителите на правителствата на държавите членки в Регламент (ЕС) 2018/1718 ( 2 ) се предвижда, че новото седалище на EMA е в Амстердам. Срещу този регламент са подадени две жалби, съответно от Италианската република (C‑106/19) и от Comune di Milano (C‑232/19). Тези две дела разглеждам заедно в паралелно заключение, представено на същата дата като настоящото заключение ( 3 ).

II. Правна уредба

5. Член 341 ДФЕС гласи: „Седалището на институциите на Съюза се определя по общо съгласие между правителствата на държавите членки“.

6. На 12 декември 1992 г. представителите на правителствата на държавите членки приемат по общо съгласие — на основание член 216 от Договора за ЕИО, член 77 от Договора за ЕОВС и член 189 от Договора за Евратом — решение относно местоположението на седалищата на институциите и някои органи и отдели на Европейските общности (наричано по-нататък „решението от Единбург“) ( 4 ).

7. Член 1 от решението от Единбург определя съответните седалища на Европейския парламент, Съвета, Комисията, Съда, Икономическия и социален комитет, Сметната палата и Европейската инвестиционна банка. Член 2 от това решение предвижда, че „[с]едалището на други органи и отдели, които са създадени или предстои да бъдат създадени, се решава по общо съгласие между представителите на правителствата на държавите членки на предстоящ Европейски съвет, като се имат предвид предимствата на горепосочените разпоредби за съответните държави членки и като се отдаде необходимият приоритет на държави членки, в които понастоящем не са разположени институции на Общността“ [неофициален превод].

8. Съгласно Протокол № 6 за местоположението на седалищата на институциите и някои органи, служби и агенции на Европейския съюз, приложен към ДЕС и ДФЕС с Договора от Амстердам (наричан по-нататък „Протокол № 6“): „Представителите на правителствата на държавите членки, Като вземат предвид член 341 от Договора за функционирането на Европейския съюз и член 189 от Договора за създаване на Европейската общност за атомна енергия, Като припомнят и потвърждават Решението от 8 април 1965 г. и без да накърняват решенията, отнасящи се до седалищата на бъдещи институции, органи, служби и агенции, Се споразумяха по следните разпоредби […]: Член единствен а) Седалището на Европейския парламент е в Страсбург […]. б) Седалището на Съвета е в Брюксел. […] в) Седалището на Комисията е в Брюксел. […] г) Седалището на Съда на Европейския съюз е в Люксембург. д) Седалището на Сметната палата е в Люксембург. е) Седалището на Икономическия и социален комитет е в Брюксел. ж) Седалището на Комитета на регионите е в Брюксел. з) Седалището на Европейската инвестиционна банка е в Люксембург. и) Седалището на Европейската централна банка е във Франкфурт. й) Седалището на Европейската полицейска служба (Европол) е в Хага“.

III. Обстоятелствата по споровете и производството пред Съда

А. Дела C‑59/18 и C‑182/18 (делата за EMA)

9. Европейската агенция за оценка на лекарствените продукти е създадена с Регламент (ЕИО) № 2309/93 на Съвета от 22 юли 1993 година относно установяване на процедури на Общността за разрешаване и контрол на лекарствени продукти за хуманна и ветеринарна употреба и относно създаване на Европейска агенция за оценка на лекарствените продукти ( 5 ).

10. На 29 октомври 1993 г. държавните и правителствени ръководители на държавите членки решават по общо съгласие седалището ѝ да бъде в Лондон (Обединеното кралство) ( 6 ).

11. Впоследствие Регламент № 2309/93 е отменен и заменен от Регламент (ЕО) № 726/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година за установяване на процедури на Общността за разрешаване и контрол на лекарствени продукти за хуманна и ветеринарна употреба и за създаване на Европейска агенция по лекарствата ( 7 ). С този регламент Европейската агенция за оценка на лекарствените продукти се преименува на Европейска агенция по лекарствата. Регламентът не съдържа разпоредба относно местоположението на седалището на последната.

12. На 29 март 2017 г. в съответствие с член 50, параграф 2 ДЕС Обединеното кралство нотифицира Европейския съвет за намерението си да се оттегли от Съюза.

13. На 22 юни 2017 г. на заседание на Европейския съвет (член 50) държавните или правителствените ръководители на останалите 27 държави членки приемат по предложение на председателя на Европейския съвет и на председателя на Комисията процедурата за преместване на седалищата на ЕМА и на Европейския банков орган (по-нататък „правилата за избор“) ( 8 ).

14. Тези правила предвиждат по-специално че решението относно бъдещите седалища на двете агенции следва да бъде взето въз основа на справедлива и прозрачна процедура на вземане на решение посредством организирането на покана за отправяне на предложения за осигуряване на седалището, основана на конкретни обективни критерии. В точка 3 от правилата за избор са посочени шест критерия, а именно: i) гарантиране на възможността агенцията да се установи на място и да поеме функциите си към датата на оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза; ii) достъпност на мястото; iii) наличие на подходяща учебна инфраструктура за децата на служителите на агенциите; iv) подходящ достъп до пазара на труда, социална сигурност и медицински грижи за децата и съпрузите; v) непрекъснатост на дейността и vi) географско разпределение.

15. В правилата за избор се посочва, че тези критерии се основават по аналогия на критериите във връзка с решението относно местоположението на седалището на агенции, изложени в точка 6 от Съвместното изявление и Общия подход по отношение на децентрализираните агенции ( 9 ), като се обръща специално внимание на факта, че двете агенции вече съществуват и че непрекъснатата им дейност е от жизненоважно значение и трябва да бъде гарантирана.

16. Правилата за избор предвиждат също, че решението ще бъде взето чрез процес на гласуване, резултатите от който държавите членки предварително се ангажират да зачитат ( 10 ). По-специално се предвижда, че при равен брой гласове за предложенията, достигнали третия тур на гласуване, решението ще бъде взето от председателството чрез теглене на жребий измежду предложенията с равен брой гласове, като изтегленото предложение ще се счита за избрано.

17. На 30 септември 2017 г. Комисията публикува оценката си на 27‑те предложения, представени от държавите членки ( 11 ). На 31 октомври 2017 г. Съветът публикува бележка, допълваща правилата за избор по практическите въпроси, свързани с гласуването ( 12 ).

18. На 20 ноември 2017 г. предложението на Италианската република и това на Кралство Нидерландия получават равен брой гласове в третия тур на гласуване. Впоследствие след теглене на жребий измежду предложенията с равен брой гласове е избрано предложението на Кралство Нидерландия.

19. В резултат на това на същия ден в рамките на 3579-то заседание на Съвета по общи въпроси представителите на държавите членки избират Амстердам за ново седалище на EMA (наричано по-нататък „обжалваното решение по делата за ЕМА“). Това решение е обявено в протокола от заседанието на Съвета ( 13 ) и е публикувано чрез прессъобщение ( 14 ). Както в протокола, така и в прессъобщението се посочва, че „[с]ега Комисията ще изготви законодателните предложения, отразяващи днешния вот, които ще бъдат приети по обикновената законодателна процедура съвместно с Европейския парламент. Съветът и Комисията са решени да направят необходимото тези законодателни предложения да бъдат прокарани възможно най-бързо с оглед на спешността на въпроса“.

20. На 29 ноември 2017 г. Комисията приема предложение за регламент за изменение на Регламент № 726/2004 по отношение на местоположението на седалището на EMA. В обяснителния меморандум към него по-специално се посочва, че „в рамките на заседанието на Съвета по общи въпроси (чл. 50), […] държави[те] членки избраха Амстердам, Нидерландия, за ново седалище на [ЕMA]“.

21. На тази основа Регламент № 726/2004 е изменен с Регламент (ЕС) 2018/1718 на Европейския парламент и на Съвета от 14 ноември 2018 г. ( 15 ). Понастоящем той предвижда, че „[с]едалището на Агенцията е в Амстердам, Нидерландия“ ( 16 ).

22. В този контекст Италианската република и Comune di Milano подават жалби срещу Съвета на основание член 263 ДФЕС.

23. По дело C‑59/18 Италианската република моли Съда: i) да задължи Кралство Нидерландия, ЕМА и всяка друга институция или орган да предоставят цялата необходима информация, доказваща, че Амстердам е подходящ за ново седалище на EMA, ii) да отмени обжалваното решение в частта, в която е решено, че новото седалище на ЕМА ще бъде в Амстердам, и iii) да постанови, че новото седалище трябва да бъде в Милано.

24. Съветът, подкрепян от Кралство Нидерландия и Комисията, моли Съда да отхвърли жалбата като недопустима или неоснователна и да осъди Италианската република да заплати съдебните разноски. Освен това, в случай че жалбата на Италианската република бъде уважена, Съветът моли Съда да запази правните последици на обжалваното решение до провеждането на нова процедура за избор.

25. По дело C‑182/18 ( 17 ) Comune di Milano, подкрепяна от Италианската република и Regione Lombardia (регион Ломбардия, Италия), моли Съда да отмени обжалваното решение в частта, в която е решено, че новото седалище на ЕМА ще бъде в Амстердам, и да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.

26. Съветът, подкрепян от Кралство Нидерландия и Комисията, моли Съда да отхвърли жалбата като недопустима или неоснователна и да осъди Comune di Milano да заплати съдебните разноски. Освен това, в случай че жалбата на Comune di Milano бъде уважена, Съветът моли Съда да запази правните последици на обжалваното решение до провеждането на нова процедура за избор.

27. На 17 април 2018 г. Съветът повдига възражение за недопустимост по всяко от делата в съответствие с член 151, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда. С решение от 18 септември 2018 г. Съдът постановява, че ще се произнесе по възражението с решението по същество.

28. На 2 юли 2018 г. заместник-председателят на Съда отхвърля искането на Comune di Milano за спиране на изпълнението на обжалваното решение ( 18 ).

29. На 19 декември 2019 г. председателят на Съда решава да съедини двете дела за целите на съдебното решение.

30. Писмени становища представят италианското правителство, Comune di Milano, Regione Lombardia, Съветът, нидерландското правителство, както и Комисията.

31. Италианското правителство, Comune di Milano, Regione Lombardia, Парламентът, Съветът, чешкото правителство, Ирландия, испанското, френското, люксембургското, нидерландското и словашкото правителство, както и Комисията, са изслушани в съдебното заседание, проведено на 8 юни 2021 г. Това съдебно заседание е проведено съвместно за разглежданите понастоящем съединени дела C‑59/19 и C‑182/18, за съединени дела C‑106/19 и C‑232/19 (делата за EMA 2), както и за дело C‑743/19, Парламент/Съвет (Седалище на ЕОТ).

Б. Дело C‑743/19 (делото за ЕОТ)

32. На 13 март 2018 г. Комисията представя на Парламента и на Съвета предложение за регламент за създаване на Европейски орган по труда (наричан по-нататък „проектът на регламент“) ( 19 ). Седалището на този орган е следвало да се посочи в член 4. По време обаче на междуинституционалните преговори, които се провеждат от януари до февруари 2019 г., Парламентът и Съветът преценяват, че не разполагат с необходимите данни, за да определят местоположението на седалището на ЕОТ и поради това решават да отложат този избор. Вследствие на това те премахват член 4 от проекта на регламент и решават да изложат мотивите за това решение в съвместно изявление на Парламента, Съвета и Комисията, което да бъде приложено към проекта на регламент след приемането му.

33. На 13 март 2019 г., в рамките на заседание на Комитета на постоянните представители (Корепер I), представителите на правителствата на държавите членки одобряват по общо съгласие процедурата и критериите за определяне на седалището на ЕОТ ( 20 ). В правилата за избор се уточнява, че критериите за седалището на ЕОТ се основават на точка 6 от Общия подход, включен като приложение към Съвместното изявление на Европейския парламент, Съвета и Комисията от 2012 г. по отношение на децентрализираните агенции ( 21 ). Тези критерии са: i) географски баланс, ii) датата, на която агенцията може да бъде установена на място след влизането в сила на акта за учредяването ѝ, iii) достъпност на мястото, iv) наличие на подходяща образователна инфраструктура за децата на служителите на агенцията и v) подходящ достъп до пазара на труда, социална сигурност и медицинско обслужване за децата и съпрузите.

34. Правилата на процедурата за избор предвиждат също, че предложенията за осигуряване на седалище на агенцията следва да бъдат отправени до генералния секретар на Съвета, с копие до генералния секретар на Комисията, и да бъдат публикувани на уебсайта на Съвета. Комисията изготвя обща оценка на всички предложения и посочва как всяко предложение изпълнява критериите. След това генералният секретариат на Съвета предава тази оценка на държавите членки и я оповестява публично. Следва политическо обсъждане, организирано между представителите на държавите членки, което се провежда в рамките на Корепер I. По-късно гласуването се провежда в рамките на Съвета по заетост, социална политика, здравеопазване и потребителски въпроси в Люксембург. Процесът на гласуване се състои от няколко поредни тура на гласуване, които не включват теглене на жребий. Гласува се, докато едно от предложенията получи мнозинството от гласовете. Решението относно седалището на ЕОТ, отразяващо резултата от гласуването, се потвърждава с общо споразумение на представителите на държавите членки на същото заседание ( 22 ).

35. На 16 април 2019 г. Парламентът приема чрез законодателна резолюция ( 23 ) проекта на регламент на първо четене. В приложение към резолюцията се съдържа посоченото по-горе ( 24 ) съвместно изявление на Парламента, Съвета и Комисията. В това изявление тези три институции „отбелязват, че процесът на избор на местоположението на седалището на Европейския орган по труда (ЕОТ) все още не е приключил към момента на приемане на регламента за учредяването му. […] Европейският парламент и Съветът отбелязват намерението на Комисията да предприеме всички подходящи мерки, за да може в учредителния регламент да бъде включена разпоредба относно местоположението на седалището на ЕОТ, както и да гарантира, че ЕОТ извършва дейността си самостоятелно в съответствие с посочения регламент“ ( 25 ).

36. На 5 юни 2019 г., въз основа на дадената от Комисията оценка на четирите отправени предложения (а именно София (България), Никозия (Кипър), Рига (Латвия) и Братислава (Словакия), представителите на държавите членки обсъждат тези предложения в рамките на заседанието на Корепер.

37. На 13 юни 2019 г. Съветът одобрява позицията на първо четене на Парламента. По този начин предложеният проект на регламент е приет в съответствие с член 294, параграф 4 ДФЕС ( 26 ).

38. Същия ден — в рамките на това заседание на Съвета — мнозинството от представителите на правителствата на държавите членки гласуват в полза на предложението на Словакия. Така по общо съгласие те приемат Решение (ЕС) 2019/1199, според което седалището на ЕОТ е в Братислава (наричано по-нататък „обжалваното решение по делото за ЕОТ“) ( 27 ). Предвижда се това решение да се публикува в Официален вестник на Европейския съюз и да влезе в сила в деня на публикуването му.

39. На 20 юни 2019 г. Парламентът и Съветът приемат Регламент (ЕС) 2019/1149 за създаване на ЕОТ ( 28 ). Този регламент не съдържа разпоредба относно местоположението на седалището на ЕОТ.

40. Посоченият регламент е публикуван в Официален вестник на 11 юли 2019 г. От своя страна обжалваното решение, с което се определя, че седалището на ЕОТ е в Братислава, е публикувано в Официален вестник на 15 юли 2019 г.

41. В този контекст Парламентът подава жалба срещу Съвета по член 263 ДФЕС. Парламентът иска от Съда да отмени обжалваното решение по делото за ЕОТ и да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.

42. Съветът, подкрепян от всички встъпили държави членки, иска от Съда да отхвърли жалбата на Парламента като недопустима или неоснователна и да осъди Парламента да заплати съдебните разноски. Освен това, в случай че Съдът реши да уважи жалбата на Парламента, Съветът моли Съда да запази правните последици на обжалваното решение за толкова време, колкото е необходимо за определянето на ново седалище за ЕОТ.

43. Писмени становища представят Парламентът, Съветът, белгийското, чешкото, датското правителство, Ирландия, гръцкото, испанското, френското, люксембургското, унгарското, нидерландското, полското, словашкото и финландското правителство.

44. Италианското правителство, Comune di Milano, Regione Lombardia, Парламентът, Съветът, чешкото правителство, Ирландия, испанското, френското, люксембургското, нидерландското и словашкото правителство, както и Комисията, са изслушани в съдебното заседание, проведено на 8 юни 2021 г. Това заседание е проведено съвместно за разглежданото понастоящем дело C‑743/19 и за съединени дела C‑59/18 и C‑182/18 (делата за EMA), както и за съединени дела C‑106/19 и C‑232/19 (делата за EMA 2).

IV. Анализ

45. Структурата на настоящото заключение е следната. Първо, ще разгледам актовете, които подлежат на обжалване по член 263 ДФЕС, и ще анализирам дали и доколко решенията на представителите на държавите членки могат да бъдат предмет на жалба за отмяна пред юрисдикциите на Съюза (А). След това ще разгледам обхвата на член 341 ДФЕС, въз основа на който се твърди, че са приети обжалваните решения по делата за ЕМА и за ЕОТ (Б). Едва след като разгледам подробно тези два въпроса, ще мога да преценя обжалваните решения, за да определя дали те подлежат на обжалване по член 263 ДФЕС и да установя правното им естество съгласно правото на Съюза (В).

А. Какво е „обжалваем акт“ по смисъла на член 263 ДФЕС?

46. Европейският съюз е правов съюз. Той е установил завършена система от способи за защита и процедури, чиято цел е да поверят на Съда на Европейския съюз контрола за законосъобразността на актовете на институциите на Съюза ( 29 ). В този контекст съгласно постоянната съдебна практика жалбата за отмяна, предвидена в член 263 ДФЕС, може да бъде подадена срещу всички приети от институциите разпоредби, без оглед на естеството или формата им, които имат за цел да породят задължителни правни последици ( 30 ).

47. Следователно жалбите за отмяна на основание член 263, първа алинея ДФЕС са допустими, ако отговарят на две условия. Първо, те трябва да са насочени срещу актове, приети от институции, органи, служби и агенции на Съюза (по-нататък „условието за автора“) ( 31 ). Второ, те трябва да се отнасят до актове, които пораждат задължителни правни последици (по-нататък „условието за задължителния акт“) ( 32 ).

1. По условието за автора

48. Целта на жалбата за отмяна е да се провери законосъобразността на акт на Съюза. Поради това Съдът е компетентен да се произнася по национални актове само в изключителни случаи, когато тези актове само подготвят приемането на окончателно решение на институция на Съюза в рамките на съставна административна процедура ( 33 ) или когато тази компетентност е установена недвусмислено в Договорите ( 34 ).

49. По принцип Съдът не е компетентен да разглежда валидността на актове, приети от националните органи. Съдът прилага тази логика както към актове, приети самостоятелно от орган на отделна държава членка ( 35 ), така и към колективни актове на държавите членки, когато същите работят заедно при упражняването на самостоятелните им правомощия.

50. Сред последните присъстват по-специално решенията на представителите на държавите членки, които обикновено се вземат на заседание на Съвета ( 36 ). Според Съда „актовете, приети от представителите на държавите членки, които действат не в качеството си на членове на Съвета, а в качеството на представители на своето правителство и по този начин упражняват колективно правомощията на държавите членки, не подлежат на контрол за законосъобразност, упражняван от съда [на Съюза]“ ( 37 ).

51. Последният извод е направен през 1993 г в решение Парламент/Съвет, което се отнася до решение, прието от държавите членки на сесия на Съвета с оглед на предоставянето на специална помощ на Бангладеш и включено в една от точките на протокола от съответното заседание на Съвета. Същият подход наскоро бе потвърден от Съда в специфичния контекст на решение на представителите на правителствата на държавите членки за назначаване на членове на Съда съгласно член 253 ДФЕС ( 38 ). В този случай недвусмислено се посочва, че възприетият от Съда релевантен критерий за изключване на компетентността на юрисдикциите на Съюза да разглеждат и да се произнасят по жалби срещу актове, приети от държавите членки в качеството им на държави членки, е свързан с техния автор, независимо от задължителното им правно действие ( 39 ).

52. Следователно при липса на разпоредба в тях, която да предоставя компетентност на Съда съгласно член 273 ДФЕС ( 40 ), колективните решения на държавите членки не подлежат на съдебен контрол по член 263 ДФЕС, както следва от ясната формулировка на последния и от волята на съставителите на Договорите ( 41 ).

53. Изключването на компетентността на Съда по отношение на националните актове е в съответствие с класическото разпределение на (правораздавателните) задачи в рамките на Съюза. Разграничаването на правораздавателната компетентност на Съюза от тази на държавите членки всъщност е свързано преди всичко с отчитане на формалния произход. Съдът е компетентен да проверява законосъобразността на актовете на Съюза. Националните юрисдикции са компетентни да разглеждат актовете на държавите членки, евентуално в сътрудничество със Съда, когато съдържанието им се основава на правото на Съюза ( 42 ). Това разграничение логично произтича от правомощието за отмяна: Съдът по принцип не е компетентен да отменя национални актове, а националните юрисдикции не могат да отменят актове на Съюза ( 43 ).

2. Коригиране на автора от Съда?

54. До известна степен обаче решение Парламент/Съвет нюансира това разграничение, що се отнася до колективните актове на държавите членки. По това дело въпреки твърдението на съответните субекти (държавите членки), че приетият акт представлява „решение на държавите членки“, Съдът не приема този извод за даденост. Вместо това той извършва преценка по същество на въпросното решение, за да определи дали такива актове в действителност са решения на Съвета. За целта Съдът разглежда „съдържанието и всички обстоятелства“, при които е приет въпросният колективен акт ( 44 ).

55. Възприемайки този подход, Съдът всъщност иска да гарантира, че зад на пръв поглед (неподлежащо на обжалване) решение на държавите членки не се крие (обжалваемо) решение на Съвета. Логиката в основата на този подход е, че съдържанието на формално взето от държавите членки решение и обстоятелствата около приемането му могат даразкрият, че действителният автор на това решение е Съветът. Ето защо може да се наложи Съдът да определи впоследствие действителния автор на даден акт в случаите, когато има спор по въпроса кой е авторът.

56. Тази възможност, а именно Съдът впоследствие да „коригира“ формалния автор на даден акт с оглед на съдържанието на този акт и на обстоятелствата около приемането му, изисква няколко уточнения.

57. На първо място, логично е, че такъв основан на съдържанието коректив на формалното авторство може да се приложи само за да се определи дали даден акт е приет от държавите членки или от Съвета/Европейския съвет. Това се дължи на двойната функция, която държавите членки имат в контекста на интеграцията в Съюза, в зависимост от това дали упражняват междуправителствени функции (в качеството си на държави членки), или наднационални функции (в качеството си на членове на Съвета или на Европейския съвет).

58. Що се отнася до другите институции на Съюза, подобни съмнения относно действителния автор на даден акт просто не могат да възникнат, тъй като съставляващите ги членове нямат такава двойна функция. Може би само в много редки случаи, когато произходът на даден документ е неясен, е възможно да възникнат фактически спорове относно автора на акта. Но на нормативно, основаващо се на компетентността равнище, когато авторът е известен, акт на Комисията ще бъде винаги акт на Комисията. По същия начин акт на Парламента ще бъде винаги акт на Парламента. Съмнения могат да възникнат само по отношение на актове на Съвета и Европейския съвет и по отношение на актовете на държавите членки.

59. Това наблюдение обаче разкрива действителното естество на критерия, приложен в решение Парламент/Съвет. От формулировката му изглежда, че става въпрос за фактически критерий (какво е съдържанието на съответния акт и при какви обстоятелства е бил приет?). Всъщност обаче по своето естество той е по-скоро нормативен, основан на компетентността коректив на възможни фактически положения (кой — при правилно тълкуване на релевантните разпоредби от правото на Съюза — е трябвало да вземе дадено решение?). Връщайки се към „двойната функция“, същинският въпрос, който следва да се зададе, е коя е правилната функция, която държавите членки е трябвало да упражнят при вземането на такова решение? Изхождайки от това вече направено заключение, може да се окаже необходимо впоследствие да се коригира авторът, а оттам частично и естеството на приетия акт.

60. На второ място, основаният на съдържанието коректив на формалното авторство е резултат от прилагането спрямо установяването на действителния автор на даден акт на подхода, използван от Съда, за да преценява наличието на задължителни правни последици в актове на Съюза, които поради своята форма на пръв поглед може да изглеждат лишени от такива ( 45 ). В този контекст Съдът не гледа само „обвивката“ на въпросния акт, а разглежда по-обстойно действителното му съдържание и цел, за да осигури ефективна съдебна защита срещу тези актове на органите на Съюза, които на практика биха могли да породят задължителни правни последици въпреки тяхната форма (на незадължителни актове). Приложен към авторството, този подход предполага Съдът да следи въпросният акт да не бъде изкуствено прикрит като необжалваем акт само поради твърдението, че държавите членки са автори на акта.

61. През 2017 г. Общият съд прилага тази логика и приема, че „въпреки за съжаление двусмисления текст на „Изявлението на ЕС и Турция“ ( 46 ) относно общ план за действие, с който целят да засилят сътрудничеството при управлението на миграцията, представителите на държавите членки са се срещнали с турския министър-председател в използваните съвместно от Европейския съвет и Съвета помещения в качеството си на държавни или правителствени ръководители на тези държави членки ( 47 ).

62. За да стигне до извода, че въпросното изявление не следва да се счита за изходящо от Европейския съвет, Общият съд последователно е разгледал редица фактически обстоятелства, като например естеството на проведените преди това срещи от държавните или правителствени ръководители на държавите членки; как изглежда изявлението спрямо предходни изявления; използваните думи, съдържанието на изявлението; формата, под която е разпространено, документите относно срещата, на която е прието въпросното изявление. Общият съд дори разглежда поканите за вечеря и обяд, за да направи извода, че „успоредно по различни пътища от правна, протоколна и организационна гледна точка са били организирани две отделни събития“ (сесията на Европейския съвет и международна среща на върха), „което потвърждава различното правно естество на тези две събития“ ( 48 ).

63. Според мен определенията на Общия съд показват защо е проблематично да се прилага подходът на основания на съдържанието коректив, използван за определяне на задължителния характер на акта, спрямо преценката относно неговия автор (или по-скоро за да се коригира авторът). Анализът на фактически обстоятелства, съставляващи косвени доказателства, има смисъл, когато целта е да се установи наличието на задължителни правни последици, тъй като такъв анализ се фокусира върху присъщите характеристики на акт на институция, която разполага с необходимите правомощия за приемането на задължителен акт. Случаят обаче не е такъв, когато се изяснява по-скоро нормативният въпрос дали държавите членки или Съветът (или Европейският съвет) следва да се разглеждат като автор на акта.

64. Освен това разглеждането на фактически обстоятелства за целите на такова изясняване на практика не може да доведе до убедителен извод за действителния автор на въпросния акт. Причината за това е, че колективно решение, взето от всички държави членки в рамките на заседание на Съвета, от фактическа страна несъмнено ще изглежда много сходно на решение на Съвета (или на Европейския съвет). Така и в двете решения вероятно ще участват едни и същи субекти (а именно държавите членки), съдържанието им ще е свързано със Съюза, ще са публикувани в Официален вестник и ще са свързани с известно участие на Комисията и Съвета, най-малкото чрез секретариата на последния (и чрез правната му служба в случай на съдебен спор) ( 49 ).

65. Освен това, може би най-объркващото е, че ако критерият за (действителния) автор наистина е фактически (кой е подписал договор или кой е приел решение), а не нормативен, зависещ от компетентността критерий (кой е трябвало надлежно да подпише договор, кой е трябвало надлежно да приеме решение), то тогава би било нормално да се очаква доказателствата, които се представят и в частност се изискват от юрисдикциите на Съюза, да бъдат пряко релевантни и определящи по отношение на фактическия въпрос, който трябва да се изясни в съответното производство. Ако фактическият спор пред дадена юрисдикция е по въпроса „кой е подписал съответния документ“, повечето юрисдикции просто биха поискали от страните да представят този (евентуално поверителен) документ, за да се види чий е подписът върху документа. Само когато фактически не съществува никакъв документ и това се потвърди от съответните свидетелски показания или клетвени декларации, би могло в крайна сметка да се наложи при съдебния контрол да се разглеждат менюта за вечеря ( 50 ).

66. В разглежданите понастоящем случаи доводите, изтъкнати от италианското правителство и Comune di Milano по делата за ЕМА и от Парламента по делото за ЕОТ, допълнително нагледно показват неубедителността на подхода, при който „съдържанието и обстоятелствата“ определят при упражняването на коя функция държавите членки са приели обжалваните решения. Въпроси като например дали са били използвани инфраструктурата и съоръженията на Съвета или дали други институции на Съюза по някакъв начин са участвали в процеса на вземане на решение, едва ли помагат да се определи в съответствие с коя функция (е трябвало да) действат държавите членки.

67. Това съображение отново подчертава обстоятелството, че такива фактически въпроси едва ли биха могли да послужат като насока в случаите, когато същинският въпрос е за компетентността. Същинският въпрос е не кой е, а кой е трябвало да бъде авторът. Фактическите обстоятелства ще бъдат от значение преди всичко (ако не и единствено) в случаите, когато формалният автор е неизвестен, следователно когато самият акт не посочва конкретно нито държавите членки, нито Съвета.

68. На трето място, поставя се и въпросът за евентуалната „посока“ на коригирането на формалния автор. Дали то се прилага, или по-скоро дали трябва да се прилага двупосочно? В решение Парламент/Съвет от 1993 г. въвеждането на основания на съдържанието коректив на формалното авторство очевидно се основава на виждането, че Съдът следва да има компетентност по член 263 ДФЕС по отношение на актове, които формално са приети от държавите членки и поради това на пръв поглед не подлежат на обжалване, но които се оказват прикрити актове на Съвета. Така това, което първоначално е било формално изключено, впоследствие отново се включва.

69. „Посоката“ при разгледаните по-горе определения на Общия съд обаче е точно обратна. По отношение на акта, който поне в прессъобщението формално е посочен като договореност между „ЕС и Турция“, Общият съд впоследствие приема, че всъщност е приет не от Съвета (или от Европейския съвет), а от държавите членки. Така актът, във връзка с който юрисдикциите на Съюза първоначално като че ли са били компетентни, впоследствие е изключен от обхвата на тази компетентност.

70. На четвърто и последно място, изложеното по-горе подчертава действителното естество на критерия, което вече посочих: за да има някакъв смисъл изведеният в решение Парламент/Съвет критерий относно качеството, в което държавите членки действат в конкретен случай, по своето естество той трябва да бъде нормативен, а не фактически. Същинският въпрос, който трябва да се разгледа, се отнася не до автора (който винаги ще бъде същите 27 лица в една зала), а до функцията, която те са изпълнявали при приемането на акта (дали към съответния момент тези 27 лица са действали като Съвет, или като представители на своите правителства). Така последният въпрос неизбежно е свързан с правомощията и компетентността. Дали въпросният акт попада в обхвата на компетентността на държавите членки (и поради това е трябвало да бъде приет от държавите членки, действащи в качеството им на държави членки), или в обхвата на компетентността на Съюза (и затова е трябвало да бъде приет от държавите членки, действащи като Съвет)?

71. По-конкретно, що се отнася до обжалваните решения, следва ли те да се считат за изходящи от Съвета, тъй като определянето на седалището на агенция е от компетентността на Съюза и следователно такова решение може да бъде взето само от Парламента и от Съвета, а не от държавите членки? Такова е по същество виждането на италианското правителство и на Comune di Milano по делата за EMA. От своя страна Парламентът не стига дотам да твърди, че обжалваното решение по делото за ЕОТ трябва да се счита за изходящо от Съвета, поради обстоятелството че това решение е трябвало да бъде взето от Съвета. С голяма част от доводите си обаче Парламентът изтъква релевантността на въпроса за компетентността, като поддържа, че обжалваното решение може да бъде предмет на жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС.

3. Ако авторът е известен, по принцип той трябва да продължи да се счита за автор

72. Вярно е, че (пре)квалифицирането на колективен акт на държавите членки в акт на Съвета въз основа на компетентността на Съюза би имало редица предимства. От една страна, всъщност то би защитило по осезаем начин целостта на правния ред на Съюза, гарантирайки зачитането на правомощията на Съюза и институционалното равновесие в рамките на Съюза. От друга страна, то може да повиши съдебната защита (от юрисдикциите на Съюза), доколкото се счита, че отделните национални юрисдикции не са напълно компетентни да проверяват законосъобразността на колективни решения на държавите членки, макар евентуално да са компетентни да разглеждат участието на съответните им правителства в процеса на вземане на колективни решения.

73. При все това този нормативен, основан на компетентността коректив на формалното авторство притежава и значителни недостатъци. В крайна сметка тези недостатъци имат значителен превес над евентуалните ползи.

74. Първо и преди всичко, за разлика от (задължителния или незадължителния) характер на даден акт, във връзка с който същността естествено трябва да има предимство пред формата, авторът си е автор. Ще повторя, с изключение на редките случаи, в които действително авторът е фактически неясен, същият подход трудно би могъл да се приложи към хипотези, в които авторът е фактически ясен, но други субекти оспорват авторството само заради правомощия и компетентност. И отново, ако не съществуваше двойната функция (Съвет/държави членки), въпросът дори не би възникнал. Действително би било доста странно например да се заведе дело срещу Комисията, като се твърди, че съответният акт фактически е приет от Парламента.

75. Второ, що се отнася конкретно до държавите членки, очевидно е, че отвъд и извън правната рамка на Съюза те са суверенни. Следователно правилото е, че държавите членки разполагат със свобода на действие, освен ако не бъдат ограничени от конкретна разпоредба на правото на Съюза.

76. Трето, как следва да се установи компетентността на Съюза в контекст, при който държавите членки по подразбиране разполагат със свобода на действие? Като начало, в днешно време може да се приеме, че почти всеки въпрос попада в обхвата на (определен вид) компетентност на Съюза. Що се отнася до големите области на споделена компетентност, на практика невинаги е лесно да се определи дали даден въпрос вече е „преминал“ към Съюза, или държавите членки все още могат да приемат самостоятелни правила ( 51 ). По-специално, необходимо ли е — за целите на предимството на компетентността на Съюза — Комисията формално да е започнала обикновената законодателна процедура, включвайки изрично разглеждания въпрос в нейния обхват, или би било достатъчно да се установи, че този въпрос се урежда по общ начин от правото на Съюза?

77. Освен това не е ясно дали този основан на компетентността коректив ще се прилага само при разглеждането на решения на държавите членки, приети по време на заседания на Съвета, или и по отношение на решения на държавите членки, приети извън заседанията на Съвета. От значение ли е дали едни и същи 27 лица са се срещнали физически или виртуално в Брюксел, или всъщност на което и да е друго място? Трудно е също така да се определи дали този коректив може да функционира само в контекста на решения на всички държави членки, или и по отношение на решения, приети от мнозинството държави членки, или дори само от няколко държави членки. In extremis, възможно ли е дори решение на държавите членки, участващи колективно в процеса на вземане на решения на друга международна организация, доколкото по същество то попада в обхвата на компетентността на Съюза, да подлежи на контрол от Съда на основание член 263 ДФЕС?

78. Със сигурност не смятам, че следва да бъде така. Само искам да покажа, че от гледна точка на приложимостта на критерия посочените положения са трудно разграничими. Ето защо, поне според мен, коригирането на авторството въз основа на компетентността е свързано с твърде много неясноти, което прави прилагането му доста несигурно и произволно и като цяло с по-скоро обратен ефект.

79. По изложените съображения не споделям предложения от италианското правителство и Comune di Milano общ подход по делата за EMA, който по същество предполага, че щом като именно Съюзът следва надлежно да вземе решение относно местоположението на седалището, всяко волеизявление на държавите членки по този въпрос автоматично представлява решение на Съвета.

80. Вместо това бих предложил логиката от решение Парламент/Съвет да се прилага само за изключителни случаи, в които правомощието за приемане на дадено решение в рамките на ясно определена и (обикновено) вече протичаща процедура несъмнено принадлежи на Съвета в качеството му на институция на Съюза. Само ако в рамките на такава ясно определена процедура неочаквано се вземе решение, което формално се счита за решение на държавите членки, може да се мисли за преквалифициране на това решение — въпреки неговия формален автор — като решение на Съвета и следователно като решение, което подлежи на контрол съгласно член 263 ДФЕС. Тогава обаче такива изключителни случаи следва да се уреждат от много по-тясната логика, стояща в основата на случаите на явно заобикаляне на съществуващите правила в рамките на текущи процедури, а не да се считат за съществуващи само поради наличието на абстрактно припокриване на компетентност, когато няма текущи процедури.

81. Извън такива изключителни случаи считам, че едно формално решение на държавите членки представлява решение на самите държавите членки, което не подлежи на контрол от Съда по член 263 ДФЕС. Ако формалният автор е известен, Съдът не трябва да има право да го променя. Съдържанието, фактическите обстоятелства или липсата на компетентност следва да предоставят насоки само в случаите, когато действително съществува фактическа неяснота дали даден акт е приет от държавите членки в това им качество, или от държавите членки, действащи като Съвет. Тези елементи не трябва да се използват в случаите, когато просто се оспорва компетентността от други субекти.

82. От това следва, че по принцип и разбира се, с оглед на настоящото състояние на Договорите Съдът не разполага с компетентност по член 263 ДФЕС, що се отнася до решения, приети от представителите на държавите членки.

Б. По обхвата на член 341 ДФЕС

83. Според Съда решенията на държавите членки, приети в рамките на Договорите съгласно член 253 ДФЕС, не могат да бъдат предмет на жалба за отмяна ( 52 ). Член 341 ДФЕС е формулиран по сходен начин, доколкото, от една страна, той също се отнася до решенията на държавите членки, взети по общо съгласие, а от друга страна, тази разпоредба оправомощава държавите членки да определят седалището на институциите на Съюза. От това логично следва, че подходът, който се прилага спрямо член 253 ДФЕС, се прилага и спрямо решенията на държавите членки, надлежно приети в рамките на точния обхват на член 341 ДФЕС.

84. Основният въпрос обаче е дали решението относно седалището на агенции на Съюза следва да се вземе от държавите членки в съответствие с член 341 ДФЕС. Спада ли този вид решения към компетентността на държавите членки, както твърди Съветът, или те са от компетентността на законодателя на Съюза, тоест на Парламента и на Съвета, както твърдят италианското правителство, Comune di Milano и Комисията по делата за EMA и Парламентът по делото за ЕОТ? Ако второто е вярно, какво е правното естество на решенията на държавите членки, които определят местоположението на седалището на агенциите на Съюза?

85. В изложението на доводите си страните по делото за ЕОТ обстойно засягат въпроса за обхвата на член 341 ДФЕС и за годността му да бъде валидно правно основание за приемането на обжалваното решение относно седалището на ЕОТ. Въпреки че тези доводи са изтъкнати във връзка с посоченото от Парламента първо основание за отмяна, съответните позиции на страните важат и по отношение на въпроса за компетентността на Съда. Всъщност според Съда преценката за допустимостта на жалба за отмяна е обвързана с преценката, която следва да се извърши относно оплакванията, повдигнати срещу обжалвания акт ( 53 ).

86. Според Парламента член 341 ДФЕС не е подходящо правно основание за определяне на седалището на агенциите на Съюза, тъй като тази разпоредба е приложима само за институциите. Той счита, че ако съставителите на Договорите са искали да включат агенциите в неговия обхват, те щели да го направят изрично. Член 341 ДФЕС обаче никога не бил изменян в този смисъл. С оглед на самия му текст Протокол № 6 нямало как да е предназначен да разшири приложното поле на тази разпоредба. Освен това според Парламента не само че предходната институционална практика е без значение за определянето на приложното поле на член 341 ДФЕС, но и законодателят на Съюза в миналото вече е вземал решения относно седалището на агенциите на Съюза. Следователно не можело да се твърди, че единствено държавите членки са компетентни да вземат такова решение.

87. Според Парламента решението за създаване на агенция се взема от законодателя на Съюза, който за целта може да се позове на правното основание за съответната политика. Регламент 2019/1149 за създаване на ЕОТ бил приет на основание членове 46 ДФЕС и 48 ДФЕС. Нищо не обосновавало отделянето на решението относно седалището на дадена агенция от решението за нейното създаване и определяне на задачите, организацията и функционирането ѝ. Парламентът посочва, че освен ако конкретна разпоредба в Договорите предвижда друго, решението относно седалището на агенция трябва да се вземе от законодателя на Съюза. Според Парламента, макар при определянето на географското местоположение на дадена агенция да се намесват политически и символични съображения, този въпрос не е необичаен при създаването на агенцията, определянето на задачите ѝ и съответно на организацията и функционирането ѝ. Затова било логично и последователно решението относно седалището да се взема от законодателя на Съюза. Във всеки случай политическата чувствителност на този въпрос не трябвало да засяга правомощията, предоставени с Договорите на институциите на Съюза.

88. Като се изключат някои незначителни разлики, всички встъпили държави членки възприемат виждането на Съвета, че член 341 ДФЕС, тълкуван в светлината на целта и контекста му, оправомощава държавите членки да вземат решения относно седалището на агенциите на Съюза. Макар след влизането в сила на Договора от Лисабон вече редица разпоредби на Договорите да посочват изрично както институциите, така и органите, службите и агенциите на Съюза, това не трябвало да води до ограничително тълкуване на обхвата на разпоредбите, които посочват само „институциите“. Това тълкуване се подкрепяло от контекста и историческото развитие на тази разпоредба. По-специално в Протокол № 6 се определяло местоположението на седалището на два комитета и една агенция. От своя страна член 2 от решението от Единбург също потвърждавал, че седалището на бъдещи органи на Съюза се определя от представителите на правителствата на държавите членки. Освен това много прецеденти в рамките на няколко десетилетия потвърждавали, че компетентността на държавите членки да вземат решения относно седалището на институциите се прилага и за агенциите. Ограничителното тълкуване на член 341 ДФЕС неоснователно щяло да отдели агенциите и да ги изключи от прилагането на заключителните разпоредби на Договора за функционирането на ЕС.

89. Освен това според Съвета компетентността за определяне на седалището на агенция е отделна от компетентността относно материалноправната уредба на определена област. Решението относно седалището имало коренно различно естество поради своето политическо и символично измерение. Следователно определянето на седалището на агенция на Съюза не следвало да се извършва посредством обикновената законодателна процедура. Включването на избора на седалището в рамките на законодателните обсъждания щяло да има парадоксални и вредни последици. Географското местоположение на дадена агенция в такъв случай щяло да се превърне в част от преговорите и да окаже влияние върху съдържанието на самите правила относно политиките. Освен това правилата за гласуване както в Парламента, така и в Съвета нямало да позволят надлежно постигане на географски баланс.

90. Не приемам доводите на Съвета. Според мен член 341 ДФЕС не се прилага за агенциите.

1. По текста

91. Текстът на член 341 ДФЕС посочва седалището на „институциите“ без друго уточнение. След влизането в сила на Договора от Лисабон обаче понятието „институция“ е определено на конституционно равнище в член 13 ДЕС, който всъщност изброява институциите на Съюза. От това легално определение, дадено в Договорите, става ясно, че агенциите не са институции.

92. Такова ясно, легално и дори конституционно определение на тълкуваното понятие не изключва допълнителното разглеждане на общата структура и целта на правната уредба, от която това понятие е част. Въпреки това биха били необходими много убедителни доводи по отношение на контекста или целта, които да доказват, че буквалното и естествено тълкуване на ясно определен термин в дадена ситуация би довело до очевидна несправедливост или абсурдност, за да може да се обоснове незачитането от страна на Съда на такова недвусмислено конституционно определение.

2. По контекста и системата

93. Според мен обаче не съществуват такива убедителни доводи. Всъщност буквалното тълкуване на член 341 ДФЕС се потвърждава и от контекста и системата на тази разпоредба.

94. Първо, Договорът от Лисабон изменя множество разпоредби на Договорите, като по този начин разграничава институциите на Съюза от другите „органи, служби или агенции на Съюза“. Всъщност редица разпоредби относно компетентността на Съда са изменени, за да бъде ясно включена тази последна група в нейния обхват ( 54 ). Договорът от Лисабон също така разширява и по отношение на „институции, органи, служби или агенции на Съюза“ забраната за предоставяне на кредитни улеснения от Европейската централна банка (ЕЦБ) ( 55 ) и контрола за лошо администриране, осъществяван от омбудсмана ( 56 ). По подобен начин статутът на Съда на Европейския съюз понастоящем също прави разграничение между институции, органи, служби и агенции на Съюза. Най-показателни в това отношение са членове 23 и 40 от него — докато институциите могат да встъпват във всички дела пред Съда, органите, службите и агенциите на Съюза разполагат с това право само ако могат да докажат интерес от изхода на делото.

95. По същество е ясно, че Договорите са преразгледани достатъчно наскоро, за да се признае самостоятелното съществуване на „органи, служби и агенции“ на Съюза, които са различни от институциите. В такъв конституционен контекст понятието „институции“ не може — или със сигурност не може повече — просто да се тълкува разширително.

96. Според Съвета обаче фактът, че общите и заключителни разпоредби на Договора за функционирането на ЕС, част от които е член 341 ДФЕС, не са изменени и посочват само „институции“, не трябва да се тълкува като воля на съставителите на Договорите да стеснят приложното им поле. Тъй като тези разпоредби имали хоризонтален характер и следователно намирали приложение по отношение на целия Договор, тези общи и заключителни разпоредби всъщност трябвало да се тълкуват разширително.

97. Не съм съгласен. Няма системна, вътрешноприсъща причина, която да налага общите и заключителни разпоредби да се отделят и тълкуват по различен начин от останалите разпоредби на Договорите. Освен това по-конкретно доводът на Съвета относно член 341 ДФЕС не е много убедителен.

98. Член 342 ДФЕС, който се отнася до езиковия режим на институциите на Съюза ( 57 ), всъщност се прилага само за последните. Разбира се, регламентите за създаване на агенции често посочват, че по отношение на тези агенции се прилагат разпоредбите на Регламент № 1 на Съвета от 15 април 1958 година за определяне на езиковия режим на институциите ( 58 ). Съществуват обаче и регламенти, съгласно които управителният съвет на агенцията взема решения относно вътрешните правила за използване на езици ( 59 ). По-важно е, че както потвърждава Съдът, езиковият режим на агенция може да бъде различен от действащия в институциите ( 60 ).

99. Единственото изключение, което поне на пръв поглед като че ли подкрепя доводите на Съвета, е член 340, втора алинея ДФЕС. В своето тълкуване на тази разпоредба, която се отнася до извъндоговорната отговорност на Съюза, Съдът е приел, че понятието „институция“ по смисъла на тази разпоредба включва не само изброените в член 13, параграф 1 ДЕС институции на Съюза, но и всички органи, служби и агенции на Съюза, създадени с Договорите, за да допринасят за постигането на целите на Съюза ( 61 ).

100. При по-задълбочен анализ обаче подобно тълкуване действително се потвърждава както от текста, така и от логиката на член 340, втора алинея ДФЕС. В текста на тази разпоредба всъщност се посочва, че „Съюзът […] е длъжен да поправи вредите, причинени от неговите институции или служители, при изпълнението на техните задължения“. Следователно е логично, че щом като „служителите“, т.е. отделните лица на служба за Съюза, вече са ясно посочени в нейния текст, то a fortiori разпоредбата трябва да включва и всички агенции, органи или други структури, които заемат спектъра между институция на Съюза, от една страна, и отделен служител на Съюза, от друга. Що се отнася до логиката ѝ, несъмнено би било странно тази конкретна разпоредба, която предоставя важно индивидуално средство за защита срещу евентуални вреди, причинени от Съюза като правен субект, да се тълкува толкова строго формалистично, че по същество да позволява само институциите и служителите да носят отговорност, но не и агенциите или другите органи, въпреки че те вече очевидно са имплицитно обхванати като част от спектъра на представляващите Съюза субекти, имайки предвид изричното посочване на двете граници на този спектър.

101. Затова няма съмнение, че член 340, втора алинея ДФЕС включва агенциите. Това обаче е една много различна разпоредба от гледна точка както на текста, така и логиката ѝ. Предвид това уточнение не мога да се съглася с довода, че щом като член 341 ДФЕС следва член 340 ДФЕС в рамките на съвкупност от различни общи и заключителни разпоредби, то и двете разпоредби трябва автоматично да се тълкуват напълно еднакво, независимо от обективните разлики.

102. Ето защо според мен фактът, че член 341 ДФЕС не е изменен с Договора от Лисабон, докато повечето от останалите разпоредби със сходно естество са изменени по такъв начин, че изрично да включват други „органи, служби или агенции на Съюза“ в съответния им обхват, означава, че конституционното определение на понятието „институции“, съдържащо се в член 13 ДЕС, трудно може да бъде пренебрегнато.

103. Второ, това схващане намира допълнителна подкрепа на по-системно равнище — институциите на Съюза се различават от конституционна гледна точка от органите, службите и агенциите на Съюза. Институциите са създадени със самите Договори. Те изпълняват широки конституционни функции в областите, регламентирани от правото на Съюза, в които Съюзът има компетентност. Най-важното е, че тяхното създаване и функции са предвидени пряко в самите Договори. Следователно правният режим на институциите е самостоятелен и не изисква вторична правна уредба. Затова е напълно логично във връзка с решенията относно техните седалища да се прилага специална конституционна процедура като предвидената в член 341 ДФЕС. Къде другаде би могло да се очаква да бъде посочено седалището или поне процедурата за определяне на местоположението на седалището на институция, създадена с Договора, ако не в самия Договор? Освен това, като се има предвид исторически силната чувствителност на този въпрос, е разбираемо, че решението трябва да бъде взето с консенсус на държавите членки.

104. За сметка на това агенциите обикновено не се създават с Договорите. Те се създават с актове на вторичното право по реда на обикновената законодателна процедура в рамките на провеждането на определена политика на Съюза. Тяхната роля е до голяма степен административна и ясно ограничена до тясно определен специализиран предмет. Релевантните материалноправни разпоредби на Договорите относно политиките съставляват правното основание за създаването на тези агенции ( 62 ). Следователно от строго конституционна гледна точка липсва вътрешна системна необходимост, която да налага процедурата за избор на тяхното седалище да се определя непосредствено от разпоредба на Договорите.

105. Трето, в това отношение също не виждам как решението относно местоположението на седалището на агенция би могло в концептуален план да бъде отделен въпрос от създаването на тази агенция — виждане, застъпвано от Съвета и от встъпилите държави членки. Според мен въпросът за местоположението на седалището е част от организацията на агенцията, която се урежда от съответния правен акт за създаване на тази агенция. Всъщност не съществува ясен структурен довод, който да обоснова, от една страна, защо за решението относно седалището следва да се прилага различен правен режим от този, който се прилага за решението за създаването ѝ, и от друга страна, защо първото решение трябва да бъде прието по същия ред като решенията за институциите, т.е. в съответствие с член 341 ДФЕС.

106. Съветът твърди, че решението относно седалището на агенция има политически характер. Разбира се, не отричам, че такова решение наистина има политическо измерение. Не е ясно обаче защо тогава Парламентът, който представлява европейските граждани, не би могъл да вземе такова решение, нито защо самият Съвет, който е институцията на Съюза, обединяваща представителите на държавите членки на равнище министри, не би могъл да се произнесе по този въпрос. Като цяло намирам за нелогичен (меко казано) довода, че Парламентът не е в добро положение да приема политически решения ( 63 ).

107. Във всеки случай решението относно местоположението на седалището на дадена агенция трудно може да се приеме за изцяло политическо — поне ако критериите, посочени по двете разглеждани понастоящем дела, имат някакво значение. Съответните правила за избор определят няколко критерия, които са по-скоро от техническо естество, а именно датата, на която агенцията може да бъде установена на място, достъпност на мястото, наличие на подходяща образователна инфраструктура за децата на служителите на агенцията и подходящ достъп до пазара на труда и социална сигурност и медицинско обслужване за децата и съпрузите ( 64 ). Географският баланс се оказва единственият критерий с предимно политически характер.

108. Следователно решенията относно седалището на агенциите на Съюза — предвид смесения им характер — действително биха могли да се вземат от Парламента и от Съвета в рамките на обикновената законодателна процедура, задействана от Комисията.

3. По отношение на миналото

109. Що се отнася до доводите, изтъкнати от Съвета във връзка с историята на създаването на член 341 ДФЕС, с влиянието на Протокол № 6 и на решението от Единбург, както и с предходната институционална практика, нито един от тях не изглежда достатъчно убедителен, за да обори тълкуването, което произтича от текста, както и от контекста и системата на член 341 ДФЕС.

110. Първо, относно развитието на член 341 ДФЕС, съдържанието на тази разпоредба остава непроменено от 1951 г. до днес ( 65 ). Единствената разлика се състои в замяната на израза „институциите на Общността“ с израза „институциите на Съюза“. По-същественото е, че Договорът от Лисабон не изменя тази разпоредба, така че тя да обхване изрично органите, службите и агенциите на Съюза ( 66 ).

111. Второ, Съветът и в рамките на делото за ЕОТ по-специално правителството на Люксембург се позовават в голяма степен на Протокол № 6 и на решението от Единбург, прието на заседание на Европейския съвет през 1992 г., за да обосноват включването на агенциите в приложното поле на член 341 ДФЕС.

112. Що се отнася до Протокол № 6, наистина той определя седалището не само на институциите, но и това на два комитета и една агенция, а именно Европол. Ето защо е ясно, че седалището на тези структури е установено в първичното право. Протокол № 6 обаче по никакъв начин не посочва, че седалищата на всички (възможни бъдещи) агенции следва да се определят от държавите членки въз основа на член 341 ДФЕС — даже напротив. Като приемат специален протокол (изменяйки по този начин Договорите в съответствие с процедурите за изменение, които те предвиждат), държавите членки недвусмислено показват, че тяхното колективно решение трябва да бъде закрепено в Договорите, за да породи правни последици съгласно правото на Съюза.

113. Що се отнася до решението от Единбург, член 2 от това решение предвижда, че „[с]едалището на други органи и отдели, които са създадени или предстои да бъдат създадени, се решава по общо съгласие между представителите на правителствата на държавите членки на предстоящ Европейски съвет, като се имат предвид предимствата на горепосочените разпоредби за съответните държави членки и като се отдаде необходимият приоритет на държави членки, в които понастоящем не са разположени институции на Общността“ ( 67 ) [неофициален превод]. От това изявление е видно, че представителите на правителствата на държавите членки желаят да си запазят правото да вземат решения относно седалищата на агенциите (като „други органи и отдели“) по същия начин, по който изрично и ясно са оправомощени от член 341 ДФЕС да вземат решения относно седалищата на институциите.

114. С оглед на член 2 от решението от Единбург съм съгласен, че сякаш наистина държавните и правителствените ръководители може би са възнамерявали да включат в приложното поле на член 341 ДФЕС и агенциите. Изглежда обаче, че с желанието си да приемат същия този член неговите съставители всъщност са признали, че член 341 ДФЕС не обхваща агенциите (иначе защо би било необходимо изготвянето на специален протокол за тази цел?).

115. Това, с което обаче не съм съгласен, са правните последици, които следва да се изведат от член 2 от решението от Единбург. Според мен по своето естество тази конкретна разпоредба представлява международно споразумение между държави членки. Тъй като това решение е прието извън процедурите за преразглеждане, предвидени в член 48 ДЕС, то не може да се счита за валиден способ за изменение на член 341 ДФЕС. Следователно то не произвежда задължителни правни последици в правния ред на Съюза (което не изключва възможността да породи такива последици от гледна точка на международното право).

116. Нека бъде ясно, решение на представителите на държавите членки като решението от Единбург, което не е прието съгласно разпоредба от правото на Съюза, има юридическа сила в правото на Съюза само доколкото неговото съдържание е формално включено в правото на Съюза, следвайки предвидените в правото на Съюза процедури ( 68 ). В миналото това „включване“ обикновено се е извършвало под формата на приемане на протокол, като значими примери за това са Протокол № 22 относно позицията на Дания след първоначалния отказ на тази държава членка да ратифицира Договора от Маастрихт ( 69 ), или Протоколът по повод на загрижеността на ирландските граждани относно Договора от Лисабон ( 70 ).

117. Що се отнася до решението от Единбург, само член 1 от него е включен в Протокол № 6, ставайки по този начин част от правото на Съюза през 1999 г. с влизането в сила на Договора от Амстердам, към който е приложен този нов протокол. Доколкото ми е известно, член 2 от своя страна никога не е бил включен в нито един формален акт на правото на Съюза, дори в (тълкувателна) декларация. Следователно той не е част нито от първичното, нито от вторичното право ( 71 ).

118. Следователно член 2 от решението от Единбург в най-добрия случай би могъл да има единствено политическо, но не и правно значение за правото на Съюза. Той би могъл най-много да се вземе предвид като инструмент за тълкуването на Договорите ( 72 ).

119. Във всеки случай следва да се има предвид, че авторите на решението от Единбург не са включили член 2 от него като част от първичното право. Ето защо насоките за тълкуване, които предоставя тази разпоредба, в никакъв случай не могат да противоречат на текста, контекста, системата и целта на член 341 ДФЕС.

120. Трето, Съветът до голяма степен се позовава на предходната институционална практика относно определянето на седалището на агенциите, като твърди, че това често е ставало с решение на представителите на държавите членки на основание член 341 ДФЕС. Накратко, според Съвета фактът, че през последните десетилетия е съществувала определена институционална практика, не само потвърждава, че член 341 ДФЕС обхваща агенциите, но и обосновава тази практика в днешно време и очевидно я прави постоянна и занапред.

121. Не съм съгласен с това. От една страна, няма как да приема тази позиция на чисто фактическо и емпирично равнище. С оглед на цялата информация, представена на Съда в рамките на настоящото производство, е видно, че има доста различия в начините, по които са приемани решенията относно седалищата на агенциите или органите на Съюза.

122. Действително в миналото седалището на някои агенции е определено с решение на държавите членки, а не с регламента на Съюза за тяхното създаване. Такъв е по-специално случаят с девет агенции през 1993 г., включително и с предшественика на EMA ( 73 ), с девет други агенции и служби през 2004 г. ( 74 ), с Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия през 2009 г. ( 75 ) и най-наскоро с ЕОТ и Европейския център за промишлени, технологични и изследователски експертни познания в областта на киберсигурността ( 76 ). Трябва да се отбележи, че седалищата на някои от тези агенции впоследствие са били посочени в регламента за създаването им ( 77 ).

123. Съществува обаче и друга практика от миналото, при която седалището на агенциите се е определяло от законодателя на Съюза, а именно от Съвета, който първоначално е действал самостоятелно, а впоследствие — с развитието на конституционната рамка на Съюза — решението се е взимало от Парламента и Съвета. Такъв е по-специално случаят с първите агенции на Съюза от седемдесетте години, а именно Cedefop ( 78 ) и Eurofound ( 79 ). Същото важи по-късно за Frontex ( 80 ), за Европейската агенция за контрол на рибарството ( 81 ), а по-наскоро — за трите агенции, създадени вследствие на световната финансова криза (Европейския банков орган, Европейския орган за ценни книжа и пазари и Европейския орган за застраховане и професионално пенсионно осигуряване) ( 82 ). Същото се отнася и за агенциите във връзка с Общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС), чиито седалища са определени (самостоятелно) от Съвета, а не от държавите членки ( 83 ).

124. Освен тези два варианта съществуват и други, по-рядко използвани начини за определяне седалището на агенция на Съюза. Така например в случая със CEPOL — донякъде необичайно — решението всъщност е взето от няколко, променящи се субекти ( 84 ).

125. Ясно е, че през изминалите десетилетия решенията относно седалищата на агенциите са се вземали по различни начини. Невъзможно е да се посочи ясно една институционална практика. Всъщност от създаването на първите агенции институционалната практика постоянно се е развивала.

126. От друга страна, дори да беше възможно да се установи само една последователна практика през годините (quod non), при всички положения остава въпросът каква е понастоящем правната релевантност на такова установяване за разглежданото дело?

127. По този въпрос не мога да се съглася със Съвета. Според мен в един правов Съюз определяща е действащата конституционна рамка, а не практиката от миналото. Разбира се — поне според мен — законодателят на Съюза е длъжен да поддържа релевантна правна уредба, отговаряща на обществените промени, и да я актуализира в разумни граници ( 85 ). Съвсем различно е обаче по същество да се твърди, че действащата конституционна рамка трябва да бъде (наново) тълкувана, за да се нагоди към някои практики от миналото и да удължи прилагането им, независимо от променената конституционна среда. Казано по-просто, не настоящата конституционна рамка трябва да се съобрази с практиката от миналото, а точно обратното: настоящата и бъдещата практика трябва да съответстват на действащата конституционна рамка.

128. Това обаче поставя въпроса каква е понастоящем целта на член 341 ДФЕС? По-долу ще разгледам именно този проблем.

4. По (настоящата) цел

129. Според Съвета тълкуване на член 341 ДФЕС, което изключва агенциите от приложното му поле, би лишило тази разпоредба от всякакво полезно действие (effet utile). Седалището на самите институции вече било определено от първичното право. Не можело да се приеме, че полезното действие, което член 341 ДФЕС би запазил, се отнася до решението за промяна на седалището на институциите, тъй като според Съвета такива решения трябва да се вземат в съответствие с процедурите за преразглеждане по член 48 ДЕС, а не съгласно член 341 ДФЕС.

130. Според мен, ако настоящото дело е показателно за нещо, то е, че доводите относно полезното действие и като цяло всички телеологични правни съображения, могат да породят проблеми. Това е така, защото в настоящия случай, а и по принцип, такива съображения могат да доведат дотам, докъдето прилагащият ги иска да доведат в зависимост от целта, която е решил да преследва.

131. Целта или добавената стойност на член 341 ДФЕС днес зависят просто от интереса, целта или ценността, които е решено да се свържат с тази разпоредба. Разглеждан самостоятелно, член 341 ДФЕС сам по себе си няма очевидно полезно действие. Този интерес или тази ценност трябва да произтича от другаде. Всъщност, както е видно от различните схващания на страните в настоящия случай, в зависимост от конкретната избрана ценност може да се стигне до противоположни резултати.

132. Първо, ако се отдаде значение на политическото измерение на решенията относно седалищата като цяло, както подчертава Съветът, и ако също така се приеме, че единствено държавите членки могат да вземат подобно решение ( 86 ), то тогава член 341 ДФЕС действително би могъл да се тълкува в широк смисъл. В този случай целта, която ще се включи в разпоредбата, на практика би била да се защитят правомощията на държавите членки за вземане на решения (цел № 1).

133. Второ, по-тясното тълкуване, застъпвано от Парламента по делото за ЕОТ, би било необходимо, за да се укрепи ролята на Парламента (и на институциите на Съюза), както и поради факта че решението относно седалището на агенция представлява необходима част от цялостното решение за създаване на агенция за наблюдение на изпълнението на политиките на Съюза. В такъв случай целта би била да се защити ролята на Парламента и евентуално тази на други институции на Съюза (цел № 2).

134. Трето, свързана с предходната точка, но формулирана по-систематично, е целта да се запази (вътрешното) единство на правния ред на Съюза. Не трябва да се допуска решения, които следва да се вземат в интерес и от името на Съюза, да напуснат тази система и на практика да бъдат делегирани извън нея, а постигнатият извън системата резултат да бъде наложен обратно в рамките на тази система. Именно тази цел обосновава тълкуване на член 341 ДФЕС, в смисъл че не включва агенциите (цел № 3).

135. Четвърто, член 341 ДФЕС, изглежда, изисква единодушие. Ако целта, следвана при тълкуването му, е да се запази и дори да се подобри резултатността на процедурите за вземане на решения на Съюза, то единодушието на държавите членки би могло да се окаже по-труден за постигане резултат, отколкото резултатът в случаите, когато същите представители вземат решение, заседавайки като Съвет и спазвайки (по-ниските) изисквания за мнозинство в контекста на вземането на решения от Съвета. Тази цел също би дала основание за възможно най-стеснително тълкуване на член 341 ДФЕС (цел № 4).

136. Накрая, пето, тълкуването на член 341 ДФЕС би могло (също) да има за цел да се утвърдят принципите на правовия Съюз, доколкото „самото наличие […] на ефективен съдебен контрол, чието предназначение е да гарантира спазването на разпоредбите от правото на Съюза, е неделимо свързано със съществуването на правовата държава“ ( 87 ). Ако случаят обаче е такъв, както по същество твърди италианското правителство в съдебното заседание, то тогава член 341 ДФЕС трябва да се тълкува възможно най-ограничително поради произтичащата невъзможност за съдебен контрол, поне от страна на Съда, която следва от неговата приложимост (цел № 5).

137. По принцип, но и в конкретни случаи като настоящия, не смятам, че е разумно юрисдикция, включително Съдът, да избира и да отдава предпочитание на една цел пред друга. Вместо това е необходимо придържане към доста ясните текст и система на Договорите. Ако обаче все пак една цел трябва да бъде предпочетена пред останалите, то от гледна точка на юрисдикциите на Съюза логично би следвало това да бъде целта да се запази целостта и функционирането на системата на Съюза като такава.

138. Второ, във всеки случай трябва да призная, че не намирам за убедителен довода на Съвета относно полезното действие. От една страна, наистина е вярно, че седалищата на институциите на Съюза вече са определени. Така в известна степен член 341 ДФЕС значително е изчерпал своя потенциал. Този резултат обаче вече е бил присъщ на неговия предмет. От друга страна, обстоятелството, че агенциите не могат да се разглеждат като попадащи в приложното поле на член 341 ДФЕС, не прави тази разпоредба неприложима. Член 341 ДФЕС ясно обхваща институциите, като гарантира, че тази разпоредба продължава да действа и да бъде релевантна по отношение на тях. Действително тя остава в сила и евентуално приложима по отношение на решение за седалището на нова институция ( 88 ) и най-вече — по отношение на решение за промяна на седалището на съществуваща институция ( 89 ). Следователно не може да се твърди, че член 341 ДФЕС ще бъде напълно лишен от съдържание, ако се приеме, че не обхваща органи, служби и агенции на Съюза. Във всеки случай фактът, че приложното поле на член 341 ДФЕС понастоящем изглежда доста ограничено, не е основателна причина за изкуственото му разширяване в противоречие с неговия текст.

139. Накрая, трето, все още ме озадачава общият довод на Съвета, че член 341 ДФЕС трябва да обхваща агенциите поради политически чувствителния характер на решенията относно техните седалища и произтичащата от това необходимост да се запази изискването на член 341 ДФЕС за единодушие на държавите членки.

140. Същевременно обаче изглежда, че същото това изискване очевидно липсва и по двете дела, разглеждани в настоящото производство. Ако разгледаме конкретно обжалваните решения по тези дела, се вижда, че за никое от тях не е предвидено да се приеме с единодушие. Всъщност и двете групи правила за избор предвиждат решенията относно седалищата на EMA и на ЕОТ да бъдат взети чрез гласуване с обикновено мнозинство.

141. От фактическа страна и що се отнася до EMA, италианското правителство посочва в съдебното заседание, че решението относно седалището не е взето по общо съгласие между всички държави членки. Италианското правителство многократно подчертава, че никога не е давало съгласието си за това решение.

142. При това положение несъответствието между заявената системна цел, изтъкната от Съвета, и действителността става твърде значимо, за да бъде пренебрегнато. Съветът многократно заявява, че Съдът следва да тълкува член 341 ДФЕС в широк смисъл, така че да обхваща агенциите, за да се запази особеното политическо естество на процедурата на вземане на решения с единодушие. След това обаче самият Съвет при всяка възможност се отклонява от същата тази процедура, като вместо това избира гласуване с обикновено мнозинство.

143. По всички изложени съображения считам, че член 341 ДФЕС не урежда решенията относно седалищата на агенциите и другите органи или служби на Съюза.

В. По правното естество на обжалваните решения

144. Що се отнася до обжалваните решения, изглежда, че те не представляват прикрити решения на Съвета. Те са решения на самите държави членки и затова по отношение на тях Съдът не разполага с компетентност по член 263 ДФЕС (А). Въпреки това като решения на държавите членки, приети извън рамките на Договорите, те нямат задължителни правни последици в правния ред на Съюза (Б).

1. Прикрити решения на Съвета?

145. По делата за EMA италианското правителство счита, че с оглед на съдържанието и обстоятелствата при приемането му, обжалваното решение е прието от Съвета. Първо, конкретните условия, при които е прието обжалваното решение, доказвали, че става въпрос за решение на Съвета, тъй като то е прието в помещенията на Съвета при използване на институционалните му структури, а именно председателството, генералния секретариат, правната му служба и Корепер. Освен това няколко институции на Съюза, по-специално Европейският съвет и Комисията, участвали в процеса на избор на новото седалище на ЕМА. В допълнение посоченото решение действително било прието според правилото за гласуване с мнозинство. Този подход бил типичен за процеса на вземане на решения от Съвета и ясно се различавал от междуправителствените решения на държавите членки, действащи съвместно, тъй като последните се вземали с единодушие или с консенсус („общо съгласие“).

146. Второ, италианското правителство счита, че решението относно седалището на агенциите на Съюза безспорно попада в обхвата на изключителната компетентност на Съюза, както следвало по-специално от предложението на Комисията за изменение на Регламент № 726/2004. Такава компетентност не можело да се упражнява с акт на държавите членки. Според италианското правителство да се приеме, че Съдът не е компетентен, би означавало решенията на Съвета да остават извън обхвата на упражнявания от юрисдикциите на Съюза контрол всеки път, когато държавите членки разглеждат като „междуправителствени“ въпроси, които всъщност са свързани с процедурите и правомощията на Съюза. Следователно обжалваното решение трябвало да се разглежда като решение на Съвета.

147. От своя страна Съветът поддържа, че обжалваното решение е решение, взето от представителите на държавите членки. То e било прието, за да се измени решението на представителите на държавите членки от 29 октомври 1993 г., с което е определено местоположението на предишното седалище на EMA. Като цяло решенията относно седалищата на агенциите на Съюза не попадали в обхвата на компетентността на Съюза, а следователно и на обикновената законодателна процедура.

148. По делото за ЕОТ Парламентът счита, че автор на решението е Съветът. Решението било подписано от председателя на Съвета. Процесът на вземане на решения, предхождащ приемането на акта, се основавал на административните структури на Съвета, включително Корепер.

149. Според Съвета и както по същество твърдят всички встъпили държави членки, става въпрос именно за решение на представителите на държавите членки, прието на основание член 341 ДФЕС. Фактът, че процедурата за вземане на решения е проведена в помещенията на Съвета със съдействието на генералния секретариат на Съвета, на който е възложена административната подкрепа за междуправителствената дейност, и че институция на Съюза е участвала в изпълнението на обжалваното решение, не променял извода, че по своето естество обжалваното решение е акт на държавите членки. Въпреки че и Съветът заседавал на 13 юни 2019 г., ясно се разграничавали две отделни заседания, организирани съобразно различни от правна, протоколна и организационна гледна точка процедури. Що се отнася до подписването на обжалваното решение от председателя на Съвета, представителите на правителствата на държавите членки били възложили на Румъния (като държава членка, председателстваща Съвета по това време) да осигури правилното протичане на процеса на вземане на решения.

150. Според мен нито едно от спорните решения не следва да се счита за изходящо от Съвета.

151. Първо, както бе посочено по-горе ( 90 ), съдържанието и обстоятелствата около приемането на даден акт могат да дадат насоки за определянето на формалния му автор, когато този автор е неизвестен. В случая обаче е ясно, че обжалваните решения официално са решения на държавите членки. Доводът на жалбоподателите и по двете дела отново е от нормативно естество — според тях решенията е трябвало да бъдат надлежно приети от Съвета, а не от държавите членки.

152. Що се отнася до фактите, започвайки от делото за ЕОТ, обжалваното решение е формално решение на представителите на държавите членки, което е публикувано като такова в Официален вестник ( 91 ). Действително фактът, че обжалваното решение фактически е публикувано в серия L на Официален вестник, само по себе си създава проблеми ( 92 ). Същевременно обаче тези проблеми не са свързани с автентичността. Когато в горната част на документ, публикуван в Официален вестник, авторитетно е изписано „решение на държавите членки“, със сигурност не става въпрос само за неясно прессъобщение от интернет пространството, във връзка с което наистина биха могли да възникнат съмнения по въпроса за какво точно се отнася прессъобщението.

153. Също така не считам за решаващ довода, че документът е бил формално подписан от председателя на Съвета. Действително — отново — от формална гледна точка би било логично такова решение да бъде подписано от всички представители на държавите членки. Подписването на обжалваното решение от председателя на Съвета обаче изглежда в синхрон с координационната роля, която му е възложена от държавните или правителствените ръководители съгласно правилата за избор. Освен това, както Съветът по същество посочва в съдебното заседание, приемам, че има практически смисъл ролята на „нотариус“ при такъв тип колективни решения да се възложи на държавата, председателстваща Европейския съюз към момента на вземане на решението.

154. От своя страна, по делата за EMA обжалваното решение е обявено в протокола от заседанието на Съвета и е публикувано чрез прессъобщение ( 93 ). Не се стига до формално решение на представителите на държавите членки, което да е публикувано в Официален вестник. Въпреки липсата на такова формализиране на самото обжалвано решение все пак ясно е посочено, че последното е решение на държавите членки. Както протоколът, така и прессъобщението недвусмислено посочват, че решението е взето от представителите на държавите членки.

155. Впрочем фактът, че то не може да се счита за изходящо от Съвета, се потвърждава и от последващото приемане на Регламент 2018/1718. Съществуването на този регламент показва, че съгласно процедурните правила за избор ( 94 ) действителният автор на обжалваното решение са представителите на държавите членки. Едва впоследствие Съветът участва заедно с Парламента в обикновена законодателна процедура, за да включи новото седалище в учредителния регламент за EMA, който отразява гласуването на държавите членки.

156. Освен това, независимо дали става дума за седалището на EOT или на EMA, участието на други институции в процеса на вземане на решение — по-специално на Комисията чрез нейната оценка на предложенията и на Съвета чрез неговото председателство, генерален секретариат, и по-общо, собствени помещения — едва ли може да доведе до извода, че обжалваните решения всъщност са на Съвета. Отново, имайки предвид двойствения характер на Съвета и на държавите членки като съставляващи го членове, логиката („случващото се в сградата на Съвета е дейност на Съвета“), която евентуално би могла да се приложи по отношение на други институции на Съюза („случващото се в сградите на Комисията е дейност на Комисията“), трудно би могла да се пренесе и върху това „странно животно“ ( 95 ).

157. Нещо повече, съгласно постоянната съдебна практика в областите, които не са от изключителната компетентност на Съюза, държавите членки имат право извън рамките на Съюза да възлагат на институциите функции, като например координирането на съвместно предприето от държавите членки действие, стига тези функции да не изменят естеството на правомощията, предоставени на тези институции с Договорите ( 96 ).

158. Второ, както вече бе обяснено по-горе, създаването на агенции е от компетентността на Съюза, като решенията обикновено се взимат в съответствие с обикновената законодателна процедура. Същото би трябвало да важи и за седалищата на агенциите като част от процеса на създаване ( 97 ). Тогава логично следва Парламентът и Съветът да вземат такова решение, а не държавите членки.

159. Компетентността на Съюза по този въпрос обаче се отнася само до обвързващия избор на седалището на агенция от гледна точка на правото на Съюза. Същото не може да важи за акт, който по своето естество от гледна точка на правото на Съюза представлява необвързващо политическо изявление за създаването на нова агенция на Съюза, което също така посочва къде е най-подходящо да се намира седалището ѝ.

160. В допълнение, вероятно е по-важно, че предвид миналите и настоящите колебания по въпроса за компетентността за вземане на решения относно седалищата на агенциите ( 98 ) разглежданите понастоящем случаи стоят далеч от всякаква логика, която би могла — поне според мен — по изключение да обоснове последващото „коригиране“ от Съда на авторството на даден акт ( 99 ).

161. Предходната институционална практика относно седалищата на агенциите свидетелства за трайно разногласие между релевантните субекти по въпроса за приложимото право. През 2012 г. Парламентът, Съветът и Комисията действително са били на мнение, че „политическото решение относно седалището на една агенция [се] взема с общо съгласие от представителите на държавите членки, заседаващи на равнище държавни или правителствени ръководители, или от Съвета“ ( 100 ). През 2017 г. Комисията заявява във връзка с бъдещото седалище на ЕМА, че „[в]ъпросът за местоположението на седалището на Агенцията е от изключителната компетентност на Съюза“ ( 101 ). През 2018 г. Парламентът и Съветът премахват разпоредбата относно седалището на ЕОТ от проекта на учредителен регламент ( 102 ), като вероятно оставят на представителите на държавите членки да вземат решението. През 2019 г. в доклад, изискан от Съвета след искане на Парламента за преразглеждане на процедурата относно местоположението на седалищата на агенциите, Комисията, след като отбелязва съществуването на различни практики след 2012 г. за избора на това местоположение, в крайна сметка прави заключение, че „принципите на Общия подход осигуряват добра рамка за процеса на вземане на решения относно седалищата на агенциите и за да се осигури, че държавите членки домакини откликват на специфичните нужди на агенциите“ ( 103 ).

162. В такъв контекст с оглед на обстоятелството, че при сегашното състояние на конституционната рамка на Съюза решението относно седалищата на агенциите следва да бъде надлежно взето от институциите на Съюза, а не от държавите членки, предходната практика самите държави членки да вземат решения относно седалищата на агенциите — дори и след изменението на конституционната рамка с Договора от Лисабон — може донякъде да се приеме за praeter legem, но не и за явно contra legem ( 104 ).

163. Затова считам, че не е възможно обжалваните решения впоследствие да се приемат за изходящи от Съвета. Те представляват колективни решения на представителите на държавите членки, по отношение на които Съдът не разполага с компетентност по член 263 ДФЕС.

2. Правни последици на обжалваните решения съгласно правото на Съюза

164. Последният извод обаче налага доста важно уточнение, което произтича пряко от посоченото по-горе приложно поле на член 341 ДФЕС. Обжалваните решения са решения на държавите членки. Те обаче не могат да се считат за решения, взети на основание член 341 ДФЕС, доколкото последната разпоредба не оправомощава държавите членки да вземат решения относно седалищата на агенциите. Следователно обжалваните решения са решения на държавите членки, приети извън рамката на Договорите.

165. Вярно е, че по отношение на сходни решения на държавите членки, приети съгласно член 253 ДФЕС, Съдът е постановил, че е „без значение […] обстоятелството, че „представителите на правителствата на държавите членки са действали в рамките на Договорите или на други източници на правото, като международното право“ ( 105 ). Няма да навлизам в дискусия дали това обстоятелство наистина е изцяло ирелевантно за целите на компетентността на Съда съгласно член 263 ДФЕС — по този въпрос изпитвам сериозни съмнения. Проучването на този въпрос обаче не е релевантно за целите на настоящите дела, тъй като разглежданите решения на държавите членки не са предвидени в Договорите.

166. За мен обаче е ясно, че действията на държавите членки в рамките на Договорите и действията на държавите членки извън рамките на Договорите следва да се разграничават за целите на определянето дали решение на държавите членки произвежда задължителни правни последици в правото на Съюза. Несъмнено, ако решение на държавите членки е предвидено в Договорите, то поражда задължителни правни последици съгласно правото на Съюза по силата на Договорите. За сметка на това, както правилно подчертава Комисията по делата за EMA, а също и Парламентът, решение на държавите членки в област, в която Договорите не им предоставят компетентност да действат, е напълно лишено от задължителни правни последици в правото на Съюза, стига да не е станало по един или друг начин част от правния ред на Съюза.

167. Както посочих по-горе във връзка с решението от Единбург, решенията на представителите на държавите членки, които не са взети в съответствие с разпоредба от правото на Съюза, не са част от правото на Съюза. Те не пораждат задължителни правни последици в правния ред на Съюза. За да породят задължителни правни последици в правния ред на Съюза, съдържанието им трябва да бъде включено в правото на Съюза при спазване на процедурите на правото на Съюза ( 106 ).

168. Същата логика естествено се прилага и за обжалваните решения. Тъй като тези решения не са нито наложени от правото на Съюза, нито предвидени в него, било то в член 341 ДФЕС или в която и да е друга разпоредба от правото на Съюза, те нямат задължителни правни последици съгласно него. Те остават, така да се каже, „ante portas“ на правния ред на Съюза. Разбира се, това не означава, че такова решение на държавите членки няма евентуално да породи задължителни правни последици от гледна точка на международното право. Така, докато държавите членки, които са дали съгласието си за него, могат да бъдат задължени помежду си по силата на международното право, държавите членки, които не са се съгласили, както и институциите на Съюза не са обвързани от обжалваните решения съгласно правото на Съюза.

169. Действително не може да се отрече, че обжалваните решения имат определено политическо значение, тъй като дават политически тласък за допълнителни правни действия в правния ред на Съюза. По-специално би могло да се очаква (rebus sic stantibus), че позицията, заявена от държавите членки в тези решения, ще бъде позиция и на Съвета занапред. Самият Съвет обаче не е правно обвързан от тези решения при последващото си участие в обикновената законодателна процедура. Той може да промени становището си в зависимост от развитието на ситуацията. Някои елементи на институционалното устройство на новата агенция могат да бъдат предмет на политически компромис, постигнат в рамките на законодателния процес.

170. Обжалваните решения могат да породят задължителни правни последици в правния ред на Съюза само ако по един или друг начин станат част от правото на Съюза. По-специално (незадължителното) съдържание на такива решения може в крайна сметка — при спазване на законодателна процедура на Съюза — да бъде включено в (задължителни) актове на вторичното право. Такава мярка за „включване“ обаче би могла да бъде предмет на жалба за отмяна, ако са изпълнени изискванията по член 263 ДФЕС.

171. Жалбите за отмяна на Регламент 2018/1718, който възпроизвежда съдържанието на обжалваното решение по делата за ЕМА, подадени от Comune di Milano и Италианската република по съответните паралелни дела ( 107 ), са пример за последната хипотеза. Мярката за включване обаче не може да се приеме само за потвърждаваща мярка, имайки предвид липсата на задължителни правни последици на решението на държавите членки. По същата причина решението на държавите членки не може да се счита за подготвителен акт спрямо мярката за включване в правото на Съюза. Затова е логично именно последната да представлява задължителен, а следователно и евентуално обжалваем акт съгласно правото на Съюза.

172. Що се отнася до другата хипотеза, при която съдържанието на решението на държавите членки не е включено в учредителния акт или в друг релевантен задължителен акт на Съюза, не съществува възможност за задействане на член 263 ДФЕС на някакъв (по-късен) етап. Дори в този случай обаче решението на държавите членки остава лишено от задължителни правни последици в правото на Съюза. Следователно, що се отнася до ЕОТ, доколкото посочването на седалището не е включено в акт от правото на Съюза, решението за установяване на седалището на последния в Братислава не може да произведе никакви правни последици в правния ред на Съюза, докато това място не бъде официално потвърдено в акт на Съюза. С други думи, по смисъла на правото на Съюза местоположението на седалището на ЕОТ в този град поне засега е само фактическо.

173. В заключение считам, че държавите членки по принцип трудно могат да бъдат възпрепятствани да приемат актове извън рамките на Договорите, включително по въпроси, свързани със Съюза, ако желаят да го направят. В крайна сметка те остават суверенни. Последицата обаче от излизането навън (може би не напълно изненадваща, поне с оглед на основните закони за физиката) е именно озоваването навън.

174. Въпреки това, дори и „отвън“, безспорно няма пречка да се правят необвързващи изявления по въпроса какво би било най-добре да се случи „вътре“. В крайна сметка правният ред на Съюза и практиката на Съда позволяват на различни субекти, включително на институциите на Съюза, да приемат различни незадължителни актове (т.нар. „меко законодателство“) с цел стимулиране и убеждаване, което е различно от правомощието за приемане на актове със задължителна сила ( 108 ). Ако това е практически възможно за институциите на Съюза, които са обвързани от принципа на предоставената компетентност, то a fortiori трябва да бъде приложимо и за суверенните държави членки, дори когато се засягат въпроси от правото на Съюза.

175. Фактът обаче, че дадено решение на държавите членки не попада в обхвата на компетентността на Съда по член 263 ДФЕС, не означава, че това решение е изцяло извън компетентността на Съда. Като оставим настрана хипотезите, в които „стават част от правото на Съюза“, актовете на държавите членки, приети извън рамките на Договорите, всъщност остават предмет на правото на Съюза, но във връзка с тях евентуално се прилагат други форми на защита, като например производството за установяване на неизпълнение на задължения ( 109 ) или преюдициалните запитвания за тълкуване ( 110 ).

176. В обобщение, безспорно не е забранено държавите членки да изложат своята обща гледна точка относно целесъобразността на нова агенция на Съюза, нейната обща функция и общите граници на задачите ѝ, включително желаното местоположение на седалището ѝ, преди започването на законодателната процедура в рамките на Съюза за тази цел. Действително държавите членки биха могли да посочат политическите си предпочитания по този начин, дори впоследствие да действат в рамките на Съвета. Впрочем същото се отнася и за Парламента. Въпреки това създаването на такава агенция, включително задължителният избор на седалището ѝ, се урежда от правото на Съюза и от неговите собствени вътрешни законодателни процедури, най-често от обикновената законодателна процедура. В известен смисъл това никак не е изненадващо. В крайна сметка агенцията, която предстои да се създаде, е агенция на Съюза, не на държавите членки.

V. Съдебни разноски

177. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски.

178. От формална гледна точка е вярно, че в настоящия случай Comune di Milano и Италианската република — по делата за EMA — и Парламентът — по дело за ЕОТ — са загубили съответното дело, доколкото бе установено, че Съдът не е компетентен да разгледа обжалваните решения.

179. Въпреки това, тъй като i) не може да се каже, че Съветът би спечелил делото по същество; ii) става въпрос за сложно дело от институционално естество, което е свързано както с предходни случаи, така и с изясняването на правилата занапред, и iii) Съдът е съединил част от делата, а след това е провел съвместно съдебно заседание по всичките пет дела, поради което определянето на точните разноски по всяко отделно дело би могло да бъде твърде сложна задача, считам, че ще бъде по-справедливо по изключение да се приложи член 138, параграф 3 от Процедурния правилник и да се реши всяка от страните да понесе направените от нея съдебни разноски.

180. Съгласно член 140, параграф 1 от Процедурния правилник встъпилите страни също понасят направените от тях съдебни разноски.

VI. Заключение

181. По съединени дела Италия/Съвет (C‑59/18) и Comune di Milano/Съвет (C‑182/18) предлагам на Съда: – да приеме, че не е компетентен да се произнесе по решението на представителите на държавите членки, което е прието в рамките на заседание на Съвета на Европейския съюз и предвижда, че новото седалище на Европейската агенция по лекарствата е в Амстердам (Нидерландия), – да осъди Comune di Milano (Италия), Италианската република и Съвета да понесат направените от тях съдебни разноски, – да осъди всички встъпили страни да понесат направените от тях съдебни разноски.

182. По дело C‑743/19 предлагам на Съда: – да приеме, че не е компетентен да се произнесе по Решение (ЕС) 2019/1199, взето с общото съгласие на представителите на правителствата на държавите членки от 13 юни 2019 г. относно местонахождението на седалището на Европейския орган по труда, – да осъди Европейския парламент и Съвета да понесат направените от тях съдебни разноски, – да осъди встъпилите страни да понесат направените от тях съдебни разноски.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 14 ноември 2018 година за изменение на Регламент (ЕО) № 726/2004 по отношение на местонахождението на седалището на Европейската агенция по лекарствата (ОВ L 291, 2018 г., стр. 3).

( 3 ) Заключение по дела Италианска република и Comune di Milano/Съвет и Парламент (наричани по-нататък „делата за EMA 2“) (съединени дела C‑106/19 и C‑232/19).

( 4 ) ОВ C 341, 1992 г., стр. 1.

( 5 ) ОВ L 214, 1993 г., стр. 1.

( 6 ) Решение, взето с общо съгласие между представителите на правителствата на държавите членки, заседаващи на ниво държавни и правителствени ръководители, относно местонахождението на седалищата на определени органи и отдели на Европейските общности и на Европол (ОВ C 323, 1993 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 1, стр. 100).

( 7 ) ОВ L 136, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 44, стр. 83.

( 8 ) Документ на Съвета XT 21045/17 — Процедура, водеща до вземането на решение относно преместването на Европейската агенция по лекарствата и Европейския банков орган