ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

G. PITRUZZELLA

представено на 14 май 2020 година ( 1 )

Дело C‑181/19

Jobcenter Krefeld — Widerspruchsstelle

срещу

JD

(Преюдициално запитване, отправено от Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (Областен съд по социалноосигурителни спорове на провинция Северен Рейн-Вестфалия, Германия)

„Преюдициално запитване — Свободно движение на хора — Гражданин на Съюза, загубил качеството на работник — Право на пребиваване — Принцип на равно третиране — Право на социално подпомагане — Социални предимства — Бивш работник мигрант, който издържа деца, посещаващи училище в приемащата държава членка — Право на достъп до образование — Ефективност — Специални независещи от вноски парични обезщетения“

1. Докато пиша това заключение, общественото здраве в Европейския съюз е изправено пред безпрецедентна криза, на която държавите членки отговориха със също така безпрецедентна солидарност в здравеопазването. По настоящото дело Съдът трябва да уточни рамките на социалната солидарност, като от него се иска да се произнесе по обхвата на социалното подпомагане, което приемаща държава членка следва да предостави на бивш работник мигрант, който търси работа и упражнява родителските права върху двете си деца, посещаващи училище в тази държава.

I. Правна уредба

А. Правото на Съюза

1. Директива 2004/38/ЕО

2. Член 24 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО ( 2 ) е озаглавен „Еднакво третиране“. Той предвижда: „1. При спазване на конкретните разпоредби, изрично предвидени в Договора и вторичното законодателство, всички граждани на Съюза, които пребивават въз основа на настоящата директива на територията на приемащата държава членка, се ползват с третиране, еднакво с третирането на гражданите на тази държава членка в рамките на обхвата на приложение на Договора. Това право се разпростира и включва членовете на семейството, които не са граждани на държава членка и които имат право на пребиваване или постоянно пребиваване. 2. Чрез дерогация от параграф 1 приемащата държава членка не се задължава да предостави право на социално подпомагане през първите три месеца на пребиваване или при необходимост, по-дългия срок, регламентиран в член 14, параграф 4, буква б), нито се задължава преди придобиването на право на постоянно пребиваване да отпуска финансова помощ за издръжка за обучение, включително и за професионално обучение, състояща се от безвъзмездна помощ или студентски заеми за лица, различни от работници или самостоятелно заети лица, лица, които запазват такъв статус и членове на техните семейства“.

2. Регламент (ЕО) № 883/2004

3. Член 3, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социална сигурност (ОВ L 166, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 82), изменен с Регламент (ЕО) № 988/2009 г. на Европейския парламент и на Съвета от 16 септември 2009 г. (ОВ L 284, стр. 43) ( 3 ), предвижда, че този регламент „се прилага също и към специалните парични обезщетения, независещи от вноски, уредени в член 70“.

4. Член 4 от Регламент № 883/2004 гласи, че „[о]свен ако друго не е предвидено в настоящия регламент, лицата, за които се прилага настоящият регламент получават същите обезщетения и имат същите задължения съгласно законодателството на която и да е държава членка, както нейните граждани“.

5. Член 70 от Регламент № 883/2004 в параграфи 1 и 2 предвижда: „1. Настоящият член се прилага за специални парични обезщетения, независещи от вноски, предоставяни съгласно законодателство, което поради персоналния си обхват, целите и/или условията за придобиване на права, се характеризира едновременно като социално осигурително законодателство по член 3, параграф 1 и като социално подпомагане. 2. За целите на тази глава „специални парични обезщетения без плащане на вноски“ са тези, които: а) имат за цел предоставяне на: i) допълнително, заместващо или спомагателно покритие срещу рискове, обхванати от клоновете на социалното осигуряване по член 3, параграф 1 и което гарантира на заинтересованото лице минимална издръжка на живота, в съответствие с икономическото и социалното положение в съответната държава членка; […] и б) когато финансирането произтича изключително от задължително данъчно облагане, което има за цел да покрие основни обществени разходи, и условията за предоставяне и за изчисляване на обезщетенията не зависят от вноски по отношение на бенефициента […]; и в) са изброени в приложение X“.

6. Що се отнася до Германия, в приложение Х към Регламент № 883/2004 са посочени „[п]омощи за покриване на разходите за издръжка съгласно основната разпоредба за търсещите работа, освен ако по отношение на тези помощи не са изпълнени изискванията за получаване на временна добавка след получаване на помощи за безработица (член 24, параграф 1 от книга II от Социалния кодекс)“.

3. Регламент (ЕС)№ 492/2011

7. Член 7, параграфи 1 и 2 от Регламент (ЕС) № 492/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2011 година относно свободното движение на работници в Съюза ( 4 ) гласи: „1. Работник, който е гражданин на държава членка, не може поради своето гражданство да бъде третиран на територията на друга държава членка различно от работниците — нейни граждани по отношение на условията за наемане и условията на труд, и по-специално, по отношение на трудовото възнаграждение, уволнението и ако остане безработен — на възстановяването или новото наемане на работа. 2. Той има право на същите социални и данъчни предимства, както работниците местни граждани“.

8. Член 10, първа алинея от Регламент № 492/2011 предвижда, че „[д]ецата на гражданин на държава членка който е или е бил нает на работа на територията на друга държава членка, се допускат до общото образование, курсовете за производствено и професионално обучение както гражданите на тази държава, ако тези деца пребивават на нейна територия“. Във втора алинея се допълва, че „[д]ържавите членки насърчават инициативите, насочени към предоставяне възможност на тези деца да посещават такива курсове при най-добрите възможни условия“.

Б. Германското право

9. Член 7 от книга II от Sozialgesetzbuch Zweites Buch (Социален кодекс) (в редакцията си от 22 декември 2016 г. (BGBl. I, стр. 3155, наричана по-нататък „SGB II“), гласи: „1) 1Предвидените в тази книга помощи се предоставят на лицата, които: 1. са навършили 15 години, но все още не са достигнали максималната възраст по член 7а, 2. са работоспособни, 3. се нуждаят от помощ, и 4. имат обичайно местожителство на територията на Федерална република Германия (работоспособни правоимащи лица). 2 Такива помощи не получават: […] 2. чуждите граждани а) които нямат право на пребиваване, b) чието право на пребиваване се основава само на обстоятелството, че търсят работа или c) чието право на пребиваване произтича — самостоятелно или съвместно с правото на пребиваване по буква b) — от член 10 от Регламент № 492/2011, както и членовете на техните семейства, […]. 2) Помощи получават също лицата, които живеят в общност от нуждаещи се лица заедно с работоспособни правоимащи лица. […] 3) Общността от нуждаещи се лица включва 1. работоспособните правоимащи лица, […] 4. несключилите брак деца, които са част от домакинството на лицата, посочени в точки 1—3, преди да са навършили 25 години, доколкото не могат да осигурят средствата за издръжката си чрез собствените си доходи или собственото си имущество“.

10. Член 2 от Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit v on Unionsbürgern (Закон за свободното движение на гражданите на Съюза, наричан по-нататък „FreizügG“) ( 5 ) гласи: „1) Гражданите на Съюза, които се ползват от правото на свободно движение и членовете на техните семейства имат право да влизат и пребивават на федералната територия съгласно разпоредбите на настоящия закон. 2) Право на свободно движение съгласно правото на Съюза имат: 1. гражданите на Съюза, които искат да пребивават, за да работят или за да получат професионално обучение, 1а. гражданите на Съюза, които търсят работа — за период до шест месеца, а за по-дълъг период — само при положение че могат да представят доказателства, че продължават да търсят работа и че имат реален шанс да бъдат наети на работа, […] 6. членовете на семейството — при условията по членове 3 и 4, […]. 3) […] Правото по параграф 1 се запазва за период от шест месеца в случай на принудителна безработица, удостоверена от компетентната агенция по заетостта, след период на заетост по-малко от една година“.

11. Член 3 от FreizügG предвижда: „1) Членовете на семейството на гражданите на Съюза по член 2, параграф 2, точки 1—5 имат правото по член 2, параграф 1, при условие че придружават гражданина на Съюза или се присъединяват към него. […] 2) Членове на семейството са: 1. съпругът, партньорът и ненавършилите 21 години низходящи на лицата по член 2, параграф 2, точки 1—5 и 7 или на техните съпрузи или партньори […], 2. възходящите или низходящите на лицата по член 2, параграф 2, точки 1—5 и 7 или на техните съпрузи или партньори, при условие че са на издръжката на тези лица или на техните съпрузи или партньори. […] 4) Децата на гражданин на Съюза, който има право на свободно движение, и този от родителите, който упражнява ефективно родителските права по отношение на децата, запазват правото си на пребиваване до завършването на обучението дори след смъртта или отпътуването на гражданина на Съюза, от когото черпят правото си на пребиваване, когато децата пребивават на федералната територия и посещават /учебно заведение или институция за обучение“.

II. Спорът в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда

12. JD е полски гражданин, баща на две деца, родени през 2005 т. и 2010 г. От 2012 г. или 2013 г., когато пристига в Германия след пребиваване в Нидерландия, той живее отделно от съпругата си, също полска гражданка, и се развежда през януари 2019 г. Съпругата му, която се премества едновременно с него от Нидерландия в Германия, се връща да живее в Полша през април 2016 г. От септември 2015 г. бащата и двете му дъщери са регистрирани заедно на един и същ адрес в Германия. Двете дъщери посещават училище в Германия поне от август 2016 г. През 2016 г. и 2017 г. JD получава без прекъсване семейни надбавки за двете си дъщери, както и издръжка, отпусната от града по местоживеене на семейството ( 6 ).

13. Що се отнася до професионалната дейност на JD, от 2009 г. до 2011 г. той работи като наето лице в Нидерландия. От януари 2013 г. до март 2015 г. той е без работа. От 6 март 2015 г. до 1 септември 2015 г. работи като наето лице в Германия. От 1 септември 2015 г. до 17 януари 2016 г. отново не упражнява професионална дейност. На 18 януари 2016 г. започва дейност като наето лице на пълно работно време, която е трябвало да приключи на 31 октомври 2016 г. От 4 октомври 2016 г. до 7 декември 2016 г. е неработоспособен, като заплатата му се запазва до 29 октомври 2016 г., а след това получава социалноосигурителни обезщетения за отпуск по болест до 7 декември 2016 г. На 31 март 2017 г. на JD е отпуснато обезщетение за безработица за периода от 23 февруари 2017 г. до 24 август 2017 г. На 13 април 2017 г. изплащането на посоченото обезщетение е прекратено поради изтичането на регистрацията на JD като безработно лице. На 13 юни 2017 г. е решено това обезщетение да му бъде изплатено за периода от 12 юни 2017 г. до 23 октомври 2017 г.

14. От 2 януари 2018 г. JD работи на пълно работно време.

15. От 1 септември 2016 г. до 7 юни 2017 г. JD и неговите дъщери получават помощи по схемата за основна социална закрила съгласно SGB II. През юни 2017 г. JD иска запазването на тези помощи за него и за дъщерите си. На 13 юни 2017 г., Jobcenter Krefeld отхвърля това искане със становище, като приема, че следва да се приложи изключението по член 7, параграф 1, второ изречение, точка 2, буква b) от SGB II, тъй като по това време JD вече пребивава в Германия само за да търси работа. Jobcenter Krefeld отхвърля и подадената от JD и неговите дъщери жалба срещу това становище със становище по жалба, прието на 27 юли 2017 г. Поради това на 31 юли 2017 г. JD и неговите дъщери подават жалба за отмяна на становището от 13 юни 2017 г., потвърдено от становището от 27 юли 2017 г., и искат Jobcenter Krefeld да бъде осъден да изплати помощите по схемата за основна социална закрила за периода от 8 юни 2017 г. до 31 декември 2017 г. (наричан по-нататък „спорният период“).

16. С решение от 8 май 2018 г. Sozialgericht Düsseldor (Съд по социалноосигурителни спорове Дюселдорф, Германия) уважава жалбата и осъжда Jobcenter Krefeld да предостави на JD и дъщерите му исканите помощи за спорния период. След 7 юли 2017 г. JD действително не може да се позове на право на пребиваване, произтичащо от предишна заетост на основание член 2, параграф 3, първо изречение, точка 2 или второ изречение от FreizügG. Той обаче черпи правото си на пребиваване от правото, признато на неговите дъщери на основание член 10 от Регламент № 492/2011. Sozialgericht Düsseldor (Съд по социалноосигурителни спорове Дюселдорф) приема това право на пребиваване за самостоятелно и независимо от правата на пребиваване, уредени от Директива 2004/38. Според този съд дерогацията от равното третиране, предвидена в член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, се прилага само при наличие на право на пребиваване, произтичащо единствено от Директива 2004/38. Напротив, посочената дерогация не се прилага, когато правото на пребиваване на съответното лице произтича от член 10 от Регламент № 492/2011. Въз основа на този анализ първоинстанционната юрисдикция приема, че изключението, предвидено в член 7, параграф 1, второ изречение, точка 2, буква с) от SGB II, трябва да се счита за противоречащо на правото на Съюза.

17. На 4 юли 2018 г. Jobcenter Krefeld подава до запитващата юрисдикция въззивна жалба срещу това съдебно решение.

18. Запитващата юрисдикция посочва, че помощите за основна социална закрила са социално подпомагане по смисъла на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 ( 7 ) и могат да бъдат квалифицирани също и като специални парични обезщетения, независещи от вноски ( 8 ) съгласно член 3, параграф 3 и член 70 параграф 2 от Регламент № 883/2004, тъй като предназначението им е да осигурят издръжката на децата и техните родители. Според запитващата юрисдикция тези помощи са също така социални предимства по смисъла на член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011.

19. Според запитващата юрисдикция, ако трябва да се придържа само към прилагането на националното право, тя би следвало да уважи въззивната жалба на Jobcenter Krefeld. Тя обаче иска да установи дали член 7, параграф 1, второ изречение, точка 2, буква с) от SGB II е съвместим с правото на Съюза. Тя припомня, че макар през спорния период JD да не е упражнявал професионална дейност, да не е имал достатъчно средства за издръжка и да не е можел да се позове нито на право на постоянно пребиваване, нито на качеството на работник, той се е ползвал от право на пребиваване, производно от правото на пребиваване на дъщерите му на основание член 10 от Регламент № 492/2011. Въпросът дали в такъв случай може да се приложи предвиденото в член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 изключение обаче се разисква на национално равнище.

20. Според националния законодател предвиденото в член 7, параграф 1, второ изречение, точка 2, буква с) от SGB II изключение е в съответствие с правото на Съюза, тъй като в противен случай правилата на Директива 2004/38 биха били изпразнени от съдържание. В момента на въвеждането на посоченото изключение в националното право този законодател по-специално е наблегнал върху съображение 10 от Директива 2004/38, тоест върху преследваната от Директивата цел да се избегне превръщането на лицата, които упражняват правото си на пребиваване, в неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка, както и върху многократно припомняната от самия Съд цел за запазване на финансовото равновесие на системите за социална сигурност ( 9 ). Поради това изключението могло да бъде разширено по отношение на гражданите на Съюза, чието право на пребиваване се основава на член 10 от Регламент № 492/2011, без националният законодател да счита, че това води до противоречие с правото на Съюза. Има течение в съдебната практика, което следва тази логика, приемайки, че приложното поле на предвиденото в член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 изключение не се ограничава до нея, а че този член представлява изключение от член 18 ДФЕС, дори когато правото на пребиваване се основава на член 10 от Регламент № 492/2011. Това се потвърждавало от практиката на Съда, тъй като последният не е възприел заключението на генералния адвокат по дело Alimanovic ( 10 ) и не е направил различна преценка, предвид факта че към този момент е било налице основание за право на пребиваване, различно от Директива 2004/38.

21. Изглежда все пак, че тази концепция не се споделя от всички национални юрисдикции, някои от които тълкуват по различен начин решение Alimanovic ( 11 ), като приемат, че Съдът е приложил член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 само в контекста на правото на пребиваване, основано на посочената директива. Следователно въпросът за приложимостта на член 24, параграф 2 от тази директива по отношение на гражданин на Съюза с разрешение за пребиваване на основание член 10 от Регламент № 492/2011 не бил разрешен. Освен това тези юрисдикции считат, че тъй като член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 е изключение от принципа на недопускане на дискриминация, той трябва да се тълкува стриктно, само в рамките на приложното поле на Директивата.

22. Запитващата юрисдикция споделя втория анализ, който според нея се подкрепя от факта, че изискванията на Директива 2004/38 не се прилагат към правото на пребиваване, произтичащо от член 10 от Регламент № 492/2011. Освен това помощите, за които претендира JD, трябва да се считат за социални предимства по смисъла на член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011 дори тези помощи да нямат връзка с образованието и обучението сами по себе си. Съгласно посочения член равното третиране трябва да се гарантира по отношение на социалните предимства. Освен това Съдът вече е постановил, че приложното поле на член 10 от Регламент № 492/2011 не може да се ограничава от Директива 2004/38 ( 12 ). Накрая запитващата юрисдикция подчертава, че макар да е имал възможност да го направи при приемането на Регламент № 492/2011, законодателят на Съюза не е въвел в посочения регламент разпоредба, която да накара Съда да промени практиката си, възприета въз основа на предходния регламент, за да изключи изрично възможността за равно третиране за гражданите, чието право на пребиваване се основава само на член 10 от Регламент № 492/2011.

23. При тези обстоятелства Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (Висш съд по социалноосигурителни спорове провинция Северен Рейн-Вестфалия, Германия) решава да спре производството и с акт, постъпил в секретариата на Съда на 25 февруари 2019 г., да постави на Съда следните преюдициални въпроси: „1. Съвместимо ли е изключването на граждани на Съюза, които имат право на пребиваване на основание член 10 от Регламент № 492/2011, от кръга на лицата с право на социално подпомагане по смисъла на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 с принципа на равно третиране, закрепен в член 18 ДФЕС във връзка с членове 7 и 10 от Регламент № 492/2011? а) Представлява ли социалното подпомагане по смисъла на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 социално предимство по смисъла на член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011? б) Прилага ли се ограничителната разпоредба на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 по отношение на принципа на равно третиране по смисъла на член 18 ДФЕС във връзка с членове 7 и 10 от Регламент № 492/2011? 2. Съвместимо ли е изключването на граждани на Съюза от кръга на лицата с право на специални парични обезщетения, независещи от вноски, по смисъла на член 3, параграф 3 и член 70, параграф 2 от Регламент № 883/2004 с принципа на равно третиране по смисъла на член 18 ДФЕС във връзка с член 4 от Регламент № 883/2004, когато тези граждани на Съюза имат право на пребиваване на основание член 10 от Регламент № 492/2011 и са включени в социалноосигурителна схема или в схема на семейни обезщетения по смисъла на член 3, параграф 1 от Регламент № 883/2004?“.

24. Писмени становища представят Jobcenter Krefeld, германското и полското правителство, както и Европейската комисия, които също са изслушани по време на устните им състезания в заседанието, проведено пред Съда на 26 февруари 2020 г.

III. Анализ

А. Предварителни бележки относно квалифицирането на разглежданите обезщетения

25. Както припомня запитващата юрисдикция, това не е първият случай, в който Съдът трябва да се произнесе по условията за отпускане на помощите, предвидени в член 7, параграф 1, второ изречение, точка 2, буква с) от SGB II, така че Съдът вече е квалифицирал тези обезщетения с оглед на различни норми от вторичното право, които могат да са от значение за разрешаването на този спор.

26. Ето защо припомням, че разглежданите помощи могат да бъдат квалифицирани като „специални парични обезщетения без плащане на вноски“, по смисъла на член 70, параграф 2 от Регламент № 883/2004 и като такива освен това са посочени в приложение Х към Регламент № 883/2004 ( 13 ).

27. Разглежданите обезщетения попадат също в обхвата на понятието „социално подпомагане“ по смисъла на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, тъй като това понятие се отнася до съвкупността от схеми за помощи, които са въведени от публичните органи на национално, регионално или местно равнище и от които се ползват лицата, които не разполагат с достатъчно средства, за да задоволят основните си потребности и тези на семейството си, и поради това има опасност по време на пребиваването си да се превърнат в тежест за публичните финанси на приемащата държава членка, като това би могло да се отрази на общото равнище на предоставяните от тази държава помощи ( 14 ). Съдът е приел също, че преобладаващата функция на разглежданите помощи е да „осигуряват минималните средства за издръжка, необходими за воденето на достоен живот“ ( 15 ).

28. Остава въпросът дали разглежданите помощи могат да бъдат квалифицирани като социални предимства по смисъла на член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011. В това отношение от постоянната съдебна практика следва, че по смисъла на тази разпоредба „социални предимства“ са „всички предимства, които, независимо дали са свързани с трудов договор, обикновено се признават на работниците — местни граждани, главно поради обективното им качество на работници или само поради факта, че тяхното местожителство се намира на националната територия, и чието разширяване, така че да бъдат включени работниците, граждани на други държави членки, при това положение изглежда може да улесни тяхната мобилност в рамките на Съюза […], а оттам и тяхната интеграция в приемащата държава членка“ ( 16 ). Според запитващата юрисдикция разглежданите обезщетения, които имат за цел да осигурят издръжката на дете и на този от родителите, който действително упражнява родителските права по време на училищно или професионално обучение, наистина представляват такива предимства ( 17 ).

29. Както отбелязва Комисията, според мен правилно, основната социална закрила, която предлага член 7, параграф 1, второ изречение, точка 2, буква с) от SGB II, доколкото предполага работоспособност, се оказва свързана с факта, че правоимащото лице е било работник, е работник с недостатъчни доходи или ще бъде работник. Поне в първите два случая, които посочвам, правото на разглежданото обезщетение се оказва свързано с качеството на работник на заявителя, дори това качество да е отпаднало. Накрая ще отбележа, че Съдът вече е квалифицирал като социално предимство по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1612/68 ( 18 ), който предхожда Регламент № 492/2011, социално подпомагане, което гарантира най-общо минимални средства за издръжка ( 19 ). Ето защо при това положение трябва да се приеме, че разглежданите помощи също попадат в обхвата на понятието „социални предимства“ по смисъла на член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011, особено ако се придържаме, както Съдът го прави нееднократно, към интеграционната функция на тази закрила, към която ще се върна по-късно ( 20 ).

30. След тези уточнения преминавам към анализа на самите преюдициални въпроси.

Б. По преюдициалните въпроси

31. Изключването на JD и на неговите дъщери от кръга на лицата с право на помощи за покриване на разходите по издръжка е дискриминация въз основа на гражданството. С тези преюдициални въпроси, които предлагам да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска от Съда да разгледа последователно, ако има такива, различните възможни основания за предоставянето на помощи за покриване на разходите по издръжка на JD и двете му дъщери за спорния период, тоест за признаването в контекста на спора в главното производство на право на равно третиране.

32. Такъв анализ обаче няма да е полезен, ако Съдът приеме, че разглежданият в главното производство случай при всяко положение попада в обхвата на изключението от равното третиране, предвидено в член 24, параграф 2 от Директива 2004/38. Затова в началото, преди да разгледам дали обхватът на правото на пребиваване, признато съгласно член 10 от Регламент № 492/2011, е такъв, че включва и правото на равно третиране по отношение на условията за достъп до разглежданите помощи, трябва да обясня причините, поради които според мен тази разпоредба не следва да се прилага в настоящия случай. С оглед на изводите, които ще направя въз основа на анализа на член 10 от Регламент № 492/2011, специален анализ на Регламент № 883/2004 няма да е необходим.

1. По неприложимостта на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 към разглеждания в главното производство случай

33. Безспорно е, че в момента на спорния период JD е имал право на пребиваване на основание член 10 от Регламент № 492/2011, производно на правото на пребиваване на двете му дъщери, които са посещавали училище в приемащата държава членка. Безспорно е също, че по време на този спорен период JD е загубил качеството на работник и е търсел работа.

34. Член 24 от Директива 2004/38 се отнася до равното третиране. Първият параграф от този член утвърждава правото на такова третиране за „всички граждани на Съюза, които пребивават въз основа на [посочената] директива на територията на приемащата държава членка“, но „[п]ри спазване на конкретните разпоредби, изрично предвидени в Договора и вторичното законодателство“. В това отношение параграф 2 от тази разпоредба изрично предвижда дерогация от принципа на равно третиране, тъй като през определените в нея периоди приемащата държава членка не е длъжна да предоставя право на социално подпомагане на „лица, различни от работници или самостоятелно заети лица, лица, които запазват такъв статус, и членове на техните семейства“.

35. Германското правителство, чиито доводи отчасти се споделят от Jobcenter Krefeld, поддържа по същество, че независимо от това дали правото на пребиваване на JD в Германия се основава и на Директива 2004/38 ( 21 ), тъй като през спорния период той е пребивавал в Германия само за да търси работа, член 24, параграф 2 от тази директива действа като хоризонтална разпоредба, която урежда изчерпателно въпроса за равното третиране в областта на социалното подпомагане, като по този начин излиза извън правната рамка на Директива 2004/38. Следователно не било от значение, че правото на пребиваване на JD се основавало на член 10 от Регламент № 492/2011, при положение че член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 при всяко положение изключвал гражданите на Съюза, които вече нямат качеството на работник, от кръга на лицата с право на равно третиране по отношение на социалното подпомагане. Да се изключи прилагането на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 в случай като този на JD би означавало да се изпразни от съдържание предвиденото от тази разпоредба ограничение и правото на преценка, което Директивата задължително признава на държавите членки, които трябва да се защитят от социалния туризъм, като не допускат икономически неактивните граждани в Съюза да се превърнат в неприемлива тежест за системите за социална сигурност. Всъщност било достатъчно посочените граждани да се позоват на образованието на децата си в приемащата държава членка, за да застрашат механизма за защита на посочените системи, каквото е изключението по член 24, параграф 2 от Директива 2004/38. Накрая, според германското правителство въпросът вече бил изяснен от Съда в решение Alimanovic ( 22 ). В това решение, чиито фактически и правен контекст бил сравним във всяко отношение с този по настоящото дело, Съдът не изключва прилагането на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, въпреки че съответните граждани на Съюза, лишени от качеството на работници мигранти, също са имали право на пребиваване на основание член 10 от Регламент № 492/2011.

36. Не мога да се съглася с тези доводи.

37. Първо, при буквален прочит член 24, параграф 1 от Директива 2004/38 утвърждава принципа на равно третиране на гражданите на Съюза, пребиваващи на територията на приемащата държава членка „[п]ри спазване на конкретните разпоредби, изрично предвидени в Договора и вторичното законодателство“. Следователно дерогацията от посочения принцип, сдържаща се в член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, действа именно в същите граници. Освен това такова препращане в член 24 към други разпоредби от първичното или вторичното право е трудно съвместимо с тезата за пълна и хоризонтална хармонизация на правото на равно третиране.

38. След това, от гледна точка на контекста в нито един момент не е възможно да се установи какъвто и да е признак за прилагането на член 24 от Директива 2004/38 извън рамките на тази директива. Ако се върнем отново към текста на член 24, параграф 2 от посочената директива, с препратките към други разпоредби от Директивата той фиксира съдържащата се в него дерогация в приложното поле на самата директива. Запазването в Регламент № 492/2011 на разпоредба, отнасяща се до равното третиране на работниците по отношение на социалните предимства, също е в противоречие с тезата за осъществяване на пълна и хоризонтална хармонизация на правото на равно третиране, с Директива 2004/38.

39. Накрая, от телеологична гледна точка също ми се струва, че преследваната от законодателя на Съюза легитимна цел, изтъкната впоследствие от германския законодател и германското правителство, не може сама по себе си да обоснове пренасянето на норма от вторичното право в друг нормативен контекст. Освен това фактът, че германското правителство — както в писменото си становище, така и по време на съдебното заседание пред Съда, където освен това му е зададен въпрос точно във връзка с това — не успява да посочи точни цифрови данни, които да илюстрират опасността, която представлява за германската система за социална сигурност тълкуване на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 в смисъл, че този член не се прилага, когато правото на пребиваване на съответния гражданин на Съюза не се основава на посочената директива, а също и фактът, че германското правителство размахва заплахата от социалния туризъм, значително обезсилва неговия довод.

40. Ще добавя още три групи забележки.

41. От една страна, доводът, че не може да има право на пребиваване на основание на Регламент № 492/2011, без то да е било предхождано от право на пребиваване на основание на Директива 2004/38, не може да лиши посочения регламент от нормативната му самостоятелност. Затова е достатъчно да се отбележи, както ще припомня по-нататък, че по отношение на икономически неактивните граждани на Съюза правото на пребиваване на основание член 10 от Регламент № 492/2011 не зависи от спазването на условията, които Директива 2004/38 по принцип изисква.

42. От друга страна, макар всички изложени по-горе съображения сами по себе си да са в подкрепа на ограничаването на действието на дерогацията, предвидена в член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 само до тази директива, ще добавя, както основателно посочва Комисията, че в правото на Съюза всички дерогиращи разпоредби се тълкуват ограничително. Освен това Съдът вече е използвал този принцип на тълкуване във връзка със самия член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, тъй като вече е постановил, че „[к]ато изключение от принципа на равно третиране, който е предвиден в член 18 ДФЕС и само конкретизиран в член 24, параграф 1 от Директива 2004/38, параграф 2 от посочения член 24 трябва да бъде тълкуван стриктно“ ( 23 ).

43. Накрая, що се отнася до значението на прецедент на решение Alimanovic ( 24 ), последното трябва да се тълкува в светлината на точка 40 от него, в която Съдът припомня, че сезиралата го по това дело запитваща юрисдикция счита, че „правото на пребиваване на г‑жа Alimanovic и дъщеря ѝ Sonita произтича от качеството им на търсещи работа лица и че тя е обвързана от фактическите констатации по този въпрос“. При много формален прочит на решението би могло да се възрази, че посочената точка 40 все пак се намира в увода на частта от решението, отнасяща се до квалифицирането на разглежданите тогава обезщетения — същите като разглежданите понастоящем. Налага се обаче да признаем, че съдържащото се в точка 40 уточнение от правна страна е без значение за квалифицирането на самите помощи, така че изводите, които трябва да се извлекат от тази точка не се ограничават само до тази част на решението ( 25 ).

44. Никъде в решение Alimanovic ( 26 ) Съдът не се отклонява от предпоставката, залегнала в точка 40 от това решение. Той никога не споменава разгледаната от генералния адвокат, макар и при условията на евентуалност, хипотеза ( 27 ), според която правото на пребиваване на г‑жа Alimanovic и на нейната дъщеря може да произтича от член 10 от Регламент № 492/2011.

45. Следователно точка 40 от решение Alimanovic ( 28 ) води до ограничаване на обхвата на това решение до гражданите на Съюза, чието право на пребиваване се основава само на член 14, параграф 4, буква б) от Директива 2004/38. В това решение Съдът не се произнася по особения случай, с който сме сезирани днес, просто защото това не е било предмет на отправените му тогава въпроси ( 29 ).

46. При всяко положение е интересно да се отбележи, че в решение Alimanovic ( 30 ) Съдът много ясно установява връзка между прилагането на равното третиране, предвидено в член 24, параграф 1 от Директива 2004/38 ( 31 ), и упражняването на право на пребиваване, основано на Директива 2004/38 ( 32 ), с изключение на произтичащото от член 14, параграф 4, буква б) от нея.

47. Следователно, ако просто се приеме, че JD има право на пребиваване на основание член 14, параграф 4, буква б) от Директива 2004/38, той не би могъл да се позове на правото на равно третиране. Както обаче се постарах да докажа по-горе, целта на член 24 от Директива 2004/38 не е да регламентира прилагането на принципа на равно третиране по отношение на гражданин на Съюза, който има право на пребиваване на основание член 10 от Регламент № 492/2011 ( 33 ).

2. По обхвата на правото на пребиваване на основание член 10 от Регламент № 492/2011

48. След като бе установено, че член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 не е приложим към разглеждания в главното производство случай, остава да се разгледа дали JD и неговите дъщери могат да се позоват на правото на равно третиране по отношение на достъпа до помощите за основна социална закрила. Тъй като имат право на пребиваване по силата на член 10 от Регламент № 492/2011, трябва да се установи дали такова равно третиране може да произтича от самия регламент, евентуално във връзка с други разпоредби.

49. След като припомних установения от Съда обхват на член 10 от Регламент № 492/2011, ще предложа два възможни подхода, които ще доведат до констатацията, че в настоящия случай трябва да се признае право на равно третиране.

а) Член 10 от Регламент № 492/2011 в практиката на Съда

50. Припомням, че член 10 от Регламент № 492/2011 е идентичен с член 12 от Регламент № 1612/68, така че практиката на Съда във връзка с тълкуването на последната разпоредба се прилага mutatis mutandis към тълкуването на първата ( 34 ).

51. Съдът е постановил, че целта на Регламент № 1612/68, а именно свободното движение на работниците, „изисква — с оглед на гарантирането му при зачитане на свободата и достойнството — оптимални условия за интегриране на семейството на работника от Общността в приемащата държава членка“ ( 35 ) и е приел, че възможността детето на работника мигрант да посещава училище и да продължи образованието си в приемащата държава членка е неразривно свързана с успеха на това интегриране ( 36 ).

52. Също за тази цел лицата с право на достъп до образование, закрепено в член 10 от Регламент № 492/2011, са определени широко, като самите деца могат да не са граждани на Съюза, както и да не са общи деца на работника мигрант и неговия съпруг/съпруга ( 37 ). Разводът между работника мигрант и неговия съпруг/съпруга, в съчетание с връщането на посочения работник в неговата държава по произход, при положение че неговият съпруг/съпруга остава в приемащата държава членка заедно с децата, не засяга правото на посочените деца на достъп до образование в тази държава ( 38 ). По същия начин изгубването на качеството на работник на родителя, от когото децата черпят първоначално правото си на достъп до образование, не засяга упражняването на посоченото право ( 39 ).

53. За да се гарантира ефективността на правото на достъп до образование, предвидено в член 10 от Регламент № 492/2011, това право трябва задължително да бъде съчетано със свързаното с него право на пребиваване, признато на децата ( 40 ).

54. От изложеното по-горе следва, че правото на децата на достъп до образование, а оттам и правото на пребиваване, произтичащо от член 10 от Регламент № 492/2011, възниква въз основа на качеството на работник. Но след като условията за признаването на това право са изпълнени, то придобива самостоятелност, за да предостави засилена защита на правното положение на децата, от които се изисква само да пребивават и да посещават училище в приемащата държава членка ( 41 ).

55. Тази засилена правна защита на положението на децата се отразява косвено на положението на родителя, който упражнява родителските права по отношение на тях. Така, докато правото на пребиваване на децата по член 10 от Регламент № 492/2011 възниква въз основа на качеството на работник, притежавано в определен момент от единия от родителите, правото на пребиваване на родителя, който упражнява родителските права, може да продължи след изгубване на качеството на работник или при липсата на това качество, докато децата посещават училище. Ако използваме метафора от граматическо естество, можем да кажем, че родителят, който е бил главното изречение става подчиненото изречение, а детето, което първоначално е било в ролята на подчинено изречение, става главно. Така Съдът е постановил, че когато по силата на член 10 от Регламент № 492/2011 децата имат правото да продължат своето обучение в приемащата държава членка, „отказът да се разреши на [родителите] да останат в приемащата държава членка по време на обучението на техните деца може да лиши [тези деца] от право, признато им от законодателя [на Съюза]“ ( 42 ). След като припомня, че Регламент № 1612/68 трябва да се тълкува в светлината на изискването за зачитане на семейния живот, предвидено в член 8 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи ( 43 ), Съдът постановява, че „признатото с член 12 от Регламент № 1612/68 право на детето на работника мигрант да продължи образованието си при най-добрите възможни условия в приемащата държава членка неизбежно предполага, че посоченото дете има право да бъде придружено от лицето, което в действителност упражнява родителските права по отношение на него, и следователно че това лице може да пребивава с него в посочената държава членка по време на обучението му. Отказът да се предостави разрешение за пребиваване на родителя, който действително упражнява родителските права по отношение на детето, упражняващо правото си на образование в приемащата държава членка би засегнал това право“ ( 44 ). Съдът е подчертал също, че с оглед на контекста и на целите, преследвани от Регламент № 1612/68 и от член 12 от него, този член не може да се тълкува ограничително и във всеки случай не трябва да бъде лишен от полезното си действие ( 45 ). Следователно родителят, който упражнява родителските права по отношение на посещаващо училище дете с право на достъп до образование по силата на член 12 от Регламент № 1612/68, има право на пребиваване, производно от това на неговото дете, при това, както вече припомних, дори ако посоченият родител няма качеството на гражданин на Съюза или няма или е загубил качеството на работник мигрант в приемащата държава членка ( 46 ).

56. Накрая, във връзка с последващото развитие на практиката си относно член 12 от Регламент № 1612/68 Съдът постановява, че „децата на гражданин на държава членка, който работи или е работил в приемащата държава членка, както и родителят, който в действителност упражнява родителските права върху тях, могат да се позовават в последната държава на право на пребиваване единствено на основание член 12 от Регламент № 1612/68, без да е необходимо да отговарят на определените в Директива 2004/38 условия ( 47 )“. Съдът по-специално посочва, че текстът на член 12 от Регламент № 1612/68 не обуславя правото на пребиваване на децата и на родителя, който упражнява родителските права, от тяхната икономическа самостоятелност, тоест от притежаването на достатъчно средства и на пълна здравна осигуровка в приемащата държава членка, и че такова изискване не следва също и от практиката на Съда ( 48 ).

57. Развитието на съдебната практика, което описах по-горе, протича в три етапа: първо е трябвало да се утвърди схващането, че предвиденото в член 12 от Регламент № 1612/68 право на достъп до образование трябва задължително да се придружава от признаването на самостоятелно право на пребиваване на децата. След това изискването за ефективност на правото на достъп до образование обосновава установяването на производно право на пребиваване на родителите, упражняващи родителските права по отношение на тези деца. Накрая, за защитата на правното положение на децата, посещаващи училище, не е необходимо нито самостоятелното право на пребиваване на децата, нито производното право на престой на родителите да се обвързват с условие за икономическа самостоятелност.

58. Настоящото дело предоставя на Съда възможност да направи нова стъпка в изграждането на правния статут, свързан с член 10 от Регламент № 492/2011.

б) Право на пребиваване на основание член 10 от Регламент № 492/2011 и право на равно третиране по отношение на достъпа до помощите за основна социална закрила: логичното продължение

59. Както вече посочих, според мен съществуват два възможни подхода за анализ в зависимост от това дали се счита, че JD има право на равно третиране (първа хипотеза), или че това право имат двете му дъщери (втора хипотеза).

1) Първа хипотеза: член 7 от Регламент № 492/2011 като основание на правото на равно третиране на JD

60. Както вече беше посочено, JD има право на пребиваване, което черпи от това на дъщерите си съгласно член 10 от Регламент № 492/2011.

61. Закрепеният в член 18 ДФЕС принцип на равно третиране е конкретизиран в член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011, който предвижда, че работник, който е гражданин на държава членка, има право на територията на друга държава членка на същите социални предимства както работниците местни граждани.

62. Не можем обаче да пренебрегнем факта, че посоченият член 7 се намира в началото на раздел 2 от Регламент № 492/2011, озаглавен „Заетост и равно третиране“. Още по-малко можем да пренебрегнем факта, че текстът му се отнася изрично до „работник“, какъвто JD вече не е.

63. Все пак не може да се изключи широко тълкуване на тази разпоредба. Несъмнено член 7 от Регламент № 492/2011 не се отнася, както член 10 от този регламент, до гражданин на държава членка, който е или е бил работник, но все пак от текста на член 7, параграф 1 от Регламент № 492/2011 следва, че предоставената защита надхвърля периода на заетост на посочения работник, а може би и периода, през който той има именно това качество. Ще припомня, че член 7, параграф 1 от Регламент № 492/2011 закрепва правото на равно третиране „по-специално, по отношение на […], уволнението и ако остане безработен — на […] новото наемане на работа“ ( 49 ).

64. Освен това от практиката на Съда следва, че гражданите на Съюза, които се придвижват само с цел търсене на работа, не могат да се позовават на принципа на равно третиране, предвидено в член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68, докато тези, които вече участват в пазара на труда, напротив очевидно могат да се позовават на този принцип ( 50 ).

65. В настоящия случай признаването на правото на равно третиране въз основа на факта, че заявителят е бивш работник, а не гражданин, който се е преместил на територията на приемащата държава членка само за да търси работа, без никога да е участвал ефективно на пазара на труда, позволява социалното подпомагане да не се разпростира до всички граждани, които иначе биха могли да се задоволят да упражняват правото си на свободно движение в друга държава членка, без въобще да търсят работа в нея, и веднага след това да запишат децата си на училище в тази държава членка, за да могат до края на образованието им да имат право на пребиваване и на социалното подпомагане, предоставено от приемащата държава членка ( 51 ).

66. С други думи, предложеното тълкуване на член 7 от Регламент № 492/2011 несъмнено ще задължи държавите членки да подпомагат бивши работници, които понасят последствията от икономическата си неактивност, като обаче си запазят правото да отказват такова подпомагане на гражданите на Съюза, които използват свободата си на движение, избирайки да останат неактивни, и които като такива не могат да се позоват на предоставената от тази разпоредба защита. Такова тълкуване освен това е възможно поради нормативната самостоятелност между Регламент № 492/2011 и Директива 2004/38.

67. Трябва обаче и да се гарантира, че дискриминацията не може да бъде оправдана ( 52 ). В това отношение, макар законосъобразността на преследваната от германския законодател цел да не подлежи на съмнение, тъй като съответства на преследваната от европейския законодател, посочената дискриминация не издържа проверката за пропорционалност, тъй като член 7, параграф 1, второ изречение, точка 2, буква с) от SGB II води до систематично изключване на всеки гражданин с право на пребиваване по член 10 от Регламент № 492/2011 без оглед на индивидуалното положение на посочения гражданин, и по-специално на връзките му с пазара на труда на приемащата държава членка, както и на естеството и интензитета на социалните му контакти в тази държава.

68. Ето защо от такъв анализ следва, че член 7, параграф 2 и член 10 от Регламент № 492/2011 трябва да се тълкуват в смисъл, че на бивш работник мигрант, чиито деца посещават училище в приемащата държава членка и имат право на пребиваване на основание член 10 от този регламент, трябва да бъде признато право на равно третиране по отношение на достъпа до социални предимства, като помощите за основна социална закрила.

2) Втора хипотеза: правото на достъп до образование като основание на правото на равно третиране по отношение на достъпа до социално подпомагане

69. Според мен е възможно да се достигне до същия извод, а именно че JD и неговите дъщери имат право достъп до спорните помощи, и като се разгледат правата на децата.

70. Според припомнената по-горе практика на Съда член 10 от Регламент № 492/2011 не може да се тълкува стриктно, а полезното му действие трябва да се гарантира. Регламентът от своя страна трябва да се тълкува в светлината на изискването за зачитане на семейния живот, предвидено в член 7 от Хартата на основните права на Европейския съюз.

71. При това положение какво би останало от правото на достъп до образование, от което по мнението на всички дъщерите на JD могат да се ползват, ако правото на достъп до разглежданите помощи е отказано на тях и техния баща?

72. От концептуална гледна точка мога да приема, че правото на пребиваване не съвпада задължително с правото на достъп до тези помощи. В крайна сметка обаче, от функционална гледна точка, какъв би бил действителният ефективен обхват на практиката на Съда, в която се отделя такова внимание на съдбата на децата на работниците мигранти, и при положение че правото на пребиваване на родителя, който упражнява родителските права, не е обвързано с условието за притежаване на достатъчно средства или на пълна здравна осигуровка, ако в настоящия случай същият съд постанови, че този родител, който непременно трябва да бъде с тези деца по време на тяхното образование, няма право да поиска държавно социално подпомагане?

73. Би било заблуда, правна фикция, да се приеме, че правото на достъп до образованието може да е ефективно само поради това че на родителя, който упражнява родителските права, е предоставено право на пребиваване, без това право да е съчетано и със социално подпомагане. Ето защо приканвам Съда да направи и тази крачка.

74. Член 10 от Регламент № 492/2011 предвижда право на достъп до образование при същите условия„както гражданите на тази държава [членка]“ ( 53 ). Щом като бедните родители на посещаващо училище дете, които са граждани на приемащата държава членка, имат право на достъп до социално подпомагане, за да се гарантират достойни условия за живот и образование за това дете, а оттам и за неговото семейство, и доколкото бедността очевидно е пречка за достъпа до образование за всяко дете, правото на социално подпомагане следва да се тълкува като едно от „условията“, посочени в член 10 от Регламент № 492/2011, тъй като в противен случай детето ще бъде лишено от право, което му е признато от законодателя ( 54 ).

75. Следователно такова тълкуване гарантира полезното действие на член 10 от Регламент № 492/2011, както се изисква от практиката на Съда. Освен това то съответства на първоначалната цел на този регламент, която е да гарантира свободното движение на работниците. Всъщност кой работник би напуснал страната си по произход, би се стремил, включително икономически, да се интегрира в най-голяма степен в обществото на приемащата държава членка, да запише там децата си да посещават училище, ако знае, че щом положението му се влоши, без да може да разчита на солидарността на приемащата държава членка, ще трябва задължително да се върне в страната си по произход и да откъсне децата си от педагогическата и езиковата система, в която те са били интегрирани до този момент? Този анализ съответства и на практиката на Съда, която изключва изискването за икономическа самостоятелност за правото на пребиваване на децата и на родителя, който упражнява родителските права ( 55 ).

76. Поради същите причини като изложените по-горе ( 56 ) дискриминацията, въведена с член 7, параграф 1, второ изречение, точка 2, буква с) от SBG II, не ми се струва обоснована.

77. Поради това на този етап от анализа съм склонен да мисля, че член 10 от Регламент № 492/2011 трябва да се тълкува в смисъл, че на децата с право на пребиваване на основание член 10 от Регламент № 492/2011, както и на родителя, който упражнява родителските права, трябва да бъде предоставено право на достъп до помощите за основна социална закрила.

3. Допълнителни съображения

78. Поради това горният анализ, в който член 10 от Регламент № 492/2011 се възприема като център на тежестта на съображенията за разрешаване на настоящия случай, според мен е главното средство за постигане на тази цел. За да бъда напълно изчерпателен обаче, искам да добавя още няколко разсъждения, отнасящи се, на първо място, до Регламент № 883/2004, и на второ място, до член 18 ДФЕС. Доколкото обаче тези елементи се излагат при условията на евентуалност, анализът неизбежно ще бъде по-кратък.

79. Що се отнася до Регламент № 883/2004, вече видяхме, че разглежданите помощи за основна социална закрила попадат в приложното поле на този регламент и че член 4 от него закрепва правото на равно третиране за лицата, за които Регламентът се прилага, освен ако не предвижда друго. От текста на втория преюдициален въпрос следва, че JD трябва да се счита за осигурено лице към системата за социална сигурност на приемащата държава членка или към нейната система за семейни обезщетения по смисъла на член 3, параграф 1 от Регламент № 883/2004. Макар материалноправните условия относно предоставянето на помощи като разглежданите в главното производство да се определят от националното законодателство на всяка държава членка ( 57 ), държавите членки са длъжни все пак да спазват принципа на равно третиране при упражняването на това право. Съдът вече е приел, че държавите членки могат да решат да предоставят социални помощи само на гражданите на Съюза, които отговарят на условията за пребиваване съгласно Директива 2004/38 ( 58 ) и че през първите три месеца от пребиваването им в приемащата държава членка тези държави могат да изключат гражданите на Съюза от кръга на лицата с право на помощи или гражданите, чието пребиваване се основава само на член 14, параграф 4, буква б) от Директива 2004/38. Ако се предположи, че от тази съдебна практика може да се направи извод за наличие на желание да се съгласува член 4 от Регламент № 883/2004 с член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 в смисъл, че за ефективността на втората разпоредба е необходимо да бъде ограничена първата, такъв взаимосвързан прочит на тези разпоредби при всички положения не би имал основание в случай като този на JD, в който правото на пребиваване вече не се основава на Директива 2004/38, или вече не се основава само на нея, а на член 10 от Регламент № 492/2011. Следователно равното третиране по отношение на достъпа до специални парични обезщетения, независещи от вноски, като помощите за основна социална закрила на гражданин на Съюза като JD, който освен това има право на пребиваване съгласно 10 от Регламент № 492/2011, може да се основава и на член 4 от Регламент № 883/2004.

80. Накрая, тъй като приех, че повдигнатите от запитващата юрисдикция въпроси могат да се разрешат, като се тълкува Регламент № 492/2011, в който се съдържа специфичен аспект на принципа на недопускане на дискриминация, закрепен най-общо в член 18 ДФЕС, не считам, че е необходим самостоятелен анализ на този член ( 59 ).

IV. Заключение

81. С оглед на всички изложени дотук съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, отправени от Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (Висш съд по социалноосигурителни спорове провинция Северен Рейн-Вестфалия, Германия), по следния начин: „1) Помощи за основна социална закрила като разглежданите в главното производство представляват социални предимства по смисъла на член 7, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 492/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2011 година относно свободното движение на работници в Съюза. 2) Член 24 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО няма за цел да урежда въпроса за прилагането на принципа на равно третиране по отношение на гражданин на Съюза с право на пребиваване на основание член 10 от Регламент № 492/2011. 3) Член 7, параграф 2 и член 10 от Регламент № 492/2011 трябва да се тълкуват в смисъл, че на бивш работник мигрант, чиито деца посещават училище в приемащата държава членка и имат право на пребиваване на основание член 10 от този регламент, трябва да бъде признато право на равно третиране по отношение на достъпа до социални предимства като помощите за основна социална закрила. 4) Член 10 от Регламент № 492/2011 трябва да се тълкува в смисъл, че на децата с право на пребиваване на основание посочения член 10, както и на родителя, който реално упражнява родителските права, трябва да бъде предоставено право на достъп до помощите за основна социална закрила“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: френски.

( 2 ) ОВ L 158, 2004 г., стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56.

( 3 ) По-нататък наричан „Регламент № 883/2004“.

( 4 ) ОВ L 141, 2011 г., стр. 1.

( 5 ) В редакцията му от 2 декември 2014 г. (BGBl. I, стр. 1922).

( 6 ) От преписката се установява, че тази издръжка е изплащана на JD за дъщерите му от 1 октомври 2015 г. до навършването на 12‑годишна възраст на децата му.

( 7 ) В това отношение запитващата юрисдикция посочва решения от 11 ноември 2014 г., Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), от 15 септември 2015 г., Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597) и от 25 февруари 2016 г., García-Nieto и др. (C‑299/14, EU:C:2016:114).

( 8 ) В това отношение запитващата юрисдикция посочва решения от 11 ноември 2014 г., Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), от 15 септември 2015 г., Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597) и от 25 февруари 2016 г., García-Nieto и др. (C‑299/14, EU:C:2016:114).

( 9 ) Припомнена от Съда в решения от 11 ноември 2014 г., Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), от 15 септември 2015 г., Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597) и от 25 февруари 2016 г., García-Nieto и др. (C‑299/14, EU:C:2016:114).

( 10 ) Решение от 15 септември 2015 г. (C‑67/14, EU:C:2015:597).

( 11 ) Решение от 15 септември 2015 г. (C‑67/14, EU:C:2015:597).

( 12 ) Тук запитващата юрисдикция посочва решения от 23 февруари 2010 г., Ibrahim и Secretary of State for the Home Department (C‑310/08, EU:C:2010:80) и Teixeira (C‑480/08, EU:C:2010:83).

( 13 ) Вж. решение от 15 септември 2015 г., Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, т. 43).

( 14 ) Вж. решение от 15 септември 2015 г., Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, т. 44 и цитираната съдебна практика).

( 15 ) Решение от 15 септември 2015 г., Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, т. 45).

( 16 ) Решение от 18 декември 2019 г., Generálny riaditeľ Sociálnej poisťovne Bratislava и др. (C‑447/18, EU:C:2019:1098, т. 47 и цитираната съдебна практика).

( 17 ) Германското правителство не се е произнесло по този въпрос, без обаче да изключва такава квалификация.

( 18 ) Регламент на Съвета от 15 октомври 1968 г. относно свободното движение на работници в Общността (ОВ L 257, 1968 г., стр. 2; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 1, стр. 11).

( 19 ) Вж. решение от 27 март 1985 г., Hoeckx (249/83, EU:C:1985:139), възпроизведено в точка 27 от решение от 20 септември 2001 г., Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458).

( 20 ) Относно квалифицирането от Съда на различни мерки като социални предимства по смисъла на член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011, като извежда на преден план тяхната интеграционна функция, вж. решение от 18 декември 2019 г., Generálny riaditeľ Sociálnej poisťovne Bratislava и др. (C‑447/18, EU:C:2019:1098, т. 48).

( 21 ) Съгласно член 14, параграф 4, буква б) от Директива 2004/38.

( 22 ) Решение от 15 септември 2015 г. (C‑67/14, EU:C:2015:597).

( 23 ) Решение от 4 октомври 2012 г., Комисия/Австрия (C‑75/11, EU:C:2012:605, т. 54).

( 24 ) Решение от 15 септември 2015 г. (C‑67/14, EU:C:2015:597).

( 25 ) Това впрочем се потвърждава от точка 41, в която само се припомнят вторият и третият преюдициален въпрос, отправени до Съда по това дело, и която като такава следователно няма връзка с направеното от Съда квалифициране на помощите в точки 42—46 от решение от 15 септември 2015 г., Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597).

( 26 ) Решение от 15 септември 2015 г. (C‑67/14, EU:C:2015:597).

( 27 ) Вж. заключението на генералния адвокат Wathelet по дело Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:210, т. 117—122).

( 28 ) Решение от 15 септември 2015 г. (C‑67/14, EU:C:2015:597).

( 29 ) Вж. решение от 15 септември 2015 г., Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597 т. 38).

( 30 ) Решение от 15 септември 2015 г. (C‑67/14, EU:C:2015:597).

( 31 ) Тъй като е изключен изрично от член 24, параграф 2 от Директива 2004/38.

( 32 ) Вж. решение от 15 септември 2015 г., Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, т. 49). Вж. също точка 53 от това решение.

( 33 ) В това отношение ще отбележа още, че в точка 49 от решение от 15 септември 2015 г., Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597) Съдът постановява, че „що се отнася до достъпа до социални помощи […], гражданите на Съюза могат да изискват да бъдат третирани еднакво с гражданите на приемащата държава членка съгласно член 24, параграф 1 от Директива 2004/38 само ако пребиваването им на територията на приемащата държава членка отговаря на условията по Директива 2004/38“ (курсивът е мой). Тъй като правото на пребиваване, произтичащо от член 10 от Регламент № 492/2011, не зависи именно от тези условия, член 24 от Директива 2004/38 не е разпоредбата, в светлината на която трябва да се разглежда въпросът за евентуалното право на JD на равно третиране.

( 34 ) Впрочем в анализа по-долу ще използвам без разлика препращане и към двата регламента.

( 35 ) Решение от 17 септември 2002 г., Baumbast и R (C‑413/99, EU:C:2002:493, т. 50).

( 36 ) Вж. решения от 17 септември 2002 г., Baumbast и R (C‑413/99, EU:C:2002:493, т. 51) и от 23 февруари 2010 г., Ibrahim и Secretary of State for the Home Department (C‑310/08, EU:C:2010:80, т. 43).

( 37 ) Вж. решение от 17 септември 2002 г., Baumbast и R (C‑413/99, EU:C:2002:493, т. 56 и 57).

( 38 ) Вж. решение от 17 септември 2002 г., Baumbast и R (C‑413/99, EU:C:2002:493, т. 63).

( 39 ) Вж. решение от 17 септември 2002 г., Baumbast и R (C‑413/99, EU:C:2002:493, т. 63).

( 40 ) Вж. решение от 17 септември 2002 г., Baumbast и R (C‑413/99, EU:C:2002:493, т. 63).

( 41 ) Вж. решение от 23 февруари 2010 г., Teixeira (C‑480/08, EU:C:2010:83, т. 49). Относно самостоятелния характер на правото на пребиваване вж. решения от 23 февруари 2010 г.Ibrahim и Secretary of State for the Home Department (С‑310/08, EU:C:2010:80, т. 35, 40 и 41) и от 23 февруари 2010 г., Teixeira (С‑480/08, EU:C:2010:83, т. 46).

( 42 ) Решения от 17 септември 2002 г., Baumbast и R (C‑413/99, EU:C:2002:493, т. 71) и от 23 февруари 2010 г., Ibrahim и Secretary of State for the Home Department (C‑310/08, EU:C:2010:80, т. 30).

( 43 ) Подписана в Рим на 4 ноември 1950 г.

( 44 ) Решение от 17 септември 2002 г., Baumbast и R (C‑413/99, EU:C:2002:493, т. 73).

( 45 ) Вж. решение от 17 септември 2002 г., Baumbast и R (C‑413/99, EU:C:2002:493, т. 74).

( 46 ) Вж. решение от 17 септември 2002 г., Baumbast и R (C‑413/99, EU:C:2002:493, т. 75).

( 47 ) Решение от 23 февруари 2010 г., Ibrahim и Secretary of State for the Home Department (C‑310/08, EU:C:2010:80, т. 50). Курсивът е мой.

( 48 ) Вж. решение от 23 февруари 2010 г., Ibrahim и Secretary of State for the Home Department (C‑310/08, EU:C:2010:80, т. 52 и 53). Що се отнася до положението на децата, Съдът вече е постановил, че статутът на дете на работник мигрант по смисъла на Регламент № 1612/68 води „по-конкретно до признаване от правото на Съюза на необходимостта от получаване на държавни помощи за обучение с оглед на интегриране на тези деца в социалния живот на приемащата държава членка, като това изискване се налага в още по-голяма степен в случаите, в които ползващите се от разпоредбите на този регламент лица са студенти, пристигнали в тази държава още преди да навършат училищна възраст“ (решение от 15 март 1989 г., Echternach и Moritz (389/87 и 390/87, EU:C:1989:130, т. 35), възпроизведена в точка 54 от решение от 23 февруари 2010 г., Ibrahim и Secretary of State for the Home Department (C‑310/08, EU:C:2010:80).

( 49 ) Отбелязвам, че текстът на тази разпоредба не ограничава изрично правото на равно третиране, що се отнася до продължителността на периода на безработица.

( 50 ) Вж. по-специално решение от 23 март 2004 г., Collins (C‑138/02, EU:C:2004:172, т. 31).

( 51 ) В това отношение тук искам да подчертая, че положението на JD и на двете му дъщери се отличава във всяко отношение от това на жалбоподателя по дело Dano (решение от 11 ноември 2014 г. (C‑333/13, EU:C:2014:2358), по което Съдът е постановил, че на основание Директива 2004/38 държава членка може да откаже „да отпуска социални помощи на икономически неактивни граждани на Съюза, които упражняват свободата си на движение с единствената цел да получат достъп до социалното подпомагане в друга държава членка, въпреки че не разполагат с достатъчно средства, за да имат право на пребиваване“ (решение от 11 ноември 2014 г., Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358, т. 78). Курсивът е мой. Както подчертава Комисията по настоящото дело, никакъв упрек в измама или злоупотреба с право не може да бъде отправен на JD, който освен това не е използвал правото си на свободно движение само с цел да получи разглежданите помощи.

( 52 ) Вж. по аналогия решение от 14 декември 2016 г., Bragança Linares Verruga и др. (C‑238/15, EU:C:2016: 949).

( 53 ) Курсивът е мой.

( 54 ) Съгласно припомнената в точка 55 от настоящото заключение съдебна практика.

( 55 ) Всъщност да се приеме обратното би означавало за ефективното упражняване на правото на достъп до образование имплицитно да се въведе изискване за икономическа самостоятелност.

( 56 ) Вж. точка 67 от настоящото заключение.

( 57 ) Вж. решения от 19 септември 2013 г., Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, т. 41) и от 11 ноември 2014 г., Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358, т. 83).

( 58 ) Вж. решения от 11 ноември 2014 г., Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358, т. 83) и от 25 февруари 2016 г., García-Nieto и др. (C‑299/14, EU:C:2016:114, т. 52).

( 59 ) Запитващата юрисдикция впрочем не е отправила въпрос във връзка само с член 18 ДФЕС. Такъв анализ би бил необходим само ако Съдът приеме, че JD нe попада в обхвата на член 24 от Директива 2004/38, нито може да се ползва от принципа на равно третиране по силата на член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011 поради липсата на качество на работник, нито се ползва от пряка или непряка защита, произтичаща от член 10 от Регламент № 492/2011, срещу всякаква дискриминация при достъпа до помощите за основна социална закрила. В такъв случай JD би могъл само да се позове на качеството си на неактивен икономически гражданин на Съюза, законно пребиваващ в приемащата държава членка и кандидатстващ за основна социална закрила. Такъв случай би бил сходен с този по делото, по което е постановено решение от 7 септември 2004 г., Trojani (C‑456/02, EU:C:2004:488).