ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Е. ТАНЧЕВ

представено на 29 април 2021 година ( 1 )

Дело C‑598/19

Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo

(CONACEE)

срещу

Diputación Foral de Guipúzcoa,

Federación Empresarial Española de Asociaciones de Centros Especiales de Empleo (Feacem)

(Преюдициално запитване, отправено от Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Върховен съд на Баската автономна област, Испания)

„Преюдициално запитване — Обществена поръчка — Директива 2014/24/ЕС — Членове 18 и 20 — Национално законодателство, запазващо правото на участие в определени процедури за възлагане на обществени поръчки на центровете за подпомагане чрез работа със социална цел — Допълнителни условия, които не са предвидени в Директивата“

1. С настоящото преюдициално запитване от Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Върховен съд на Баската автономна област) се иска от Съда да тълкува за първи път член 20 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки ( 2 ).

2. С преюдициалния въпрос се иска Съдът да изясни по същество дали държавите членки, използвайки възможността съгласно член 20 от Директива 2014/24 да запазят правото на участие в процедури за обществени поръчки за определени оператори, трябва да разрешат на всички икономически оператори, които отговарят на критериите по тази разпоредба да участват в процедурите за възлагане на обществени поръчки, или пък държавите членки, използвайки тази възможност, могат допълнително да ограничат кръга на икономическите оператори, които се допускат да участват и да подават оферти за въпросните поръчки.

3. Стигам до заключението, че държавите членки действително могат да определят кръга на икономическите оператори, на които е разрешено да участват, като определят критерии, които са по-строги от минималните според моя анализ изисквания по член 20 от Директива 2014/24. Ако обаче реши да направи това, държавата членка все пак трябва да изпълнява разпоредбите на Директивата, включително член 18 „Принципи на обществените поръчки“, както и общоприложимите изисквания на правото на ЕС в областта обществените поръчки.

I. Правна уредба

А. Правото на Съюза

4. Съгласно съображение 1 от Директива 2014/24: „При възлагането на обществени поръчки от органите на държавите членки или от тяхно име трябва да бъдат спазвани принципите на Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално тези за свободното движение на стоки, свободата на установяване и свободата на предоставяне на услуги, както и произтичащите от тях принципи, като равно третиране, недопускане на дискриминация, взаимно признаване, пропорционалност и прозрачност. Въпреки това за обществените поръчки над определена стойност следва да се изготвят разпоредби за координиране на националните процедури за възлагане на обществени поръчки, така че да се гарантира, че тези принципи се прилагат на практика и че при обществените поръчки има конкуренция“.

5. Съгласно съображение 2 от Директива 2014/24: „Обществените поръчки играят ключова роля в стратегията „Европа 2020“, предвидена в съобщението на Комисията от 3 март 2010 г., озаглавено „Европа 2020“, стратегия за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж“ (наричана по-долу „стратегията „Европа 2020“ за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж“), като един от пазарните инструменти, които трябва да се използват за постигане на интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж и едновременно с това — за гарантиране на най-ефективното използване на публичните средства. За тази цел правилата за възлагане на обществени поръчки, приети съгласно [Директива 2004/17 ( 3 )] и [Директива 2004/18 ( 4 )], следва да се преработят и актуализират, за да се повиши ефективността на публичните разходи, да се улесни по-специално участието на малките и средните предприятия (МСП) в обществените поръчки и да се даде възможност на възложителите да използват по-добре обществените поръчки в подкрепа на общи цели от обществен характер […]“.

6. Съгласно съображение 36 от Директива 2014/24: „Заетостта и упражняването на професия допринасят за социалната интеграция и са ключови елементи за гарантирането на равни възможности за всички. Във връзка с това защитените предприятия могат да изиграят значителна роля. Същото важи и за другите социални предприятия, чиято основна цел е да подпомагат социалната и професионалната интеграция или повторната интеграция на хората с увреждания или хората в неравностойно положение, като безработните, членовете на малцинства в неравностойно положение или групите, живеещи в социална изолация по други причини. Въпреки това такива предприятия може да не успеят да получат поръчки при нормални условия на конкуренция. Следователно е целесъобразно да се предвиди възможността държавите членки да запазват за такива предприятия правото на участие в процедури за възлагане на обществени поръчки или на обособени позиции от тях или да запазват изпълнението на поръчки за програми за създаване на защитени работни места“.

7. Съгласно член 2, параграф 1, точка 5) от Директива 2014/24 за целите ѝ „договори за обществени поръчки“ означава „писмени договори с определен паричен интерес, сключени между един или повече икономически оператори и един или повече възлагащи органи, с предмет строителство, доставки на стоки или предоставяне на услуги“.

8. Съгласно член 2, параграф 1, точка 10) от Директива 2014/24 „икономически оператор“ означава „всяко физическо или юридическо лице или публично образувание, или група от такива лица и/или образувания, включително временно сдружение от предприятия, които предлагат на пазара изпълнение на строителство и/или строеж, доставка на продукти или предоставяне на услуги“.

9. Член 18 от Директива 2014/24, озаглавен „Принципи на обществените поръчки“, гласи: „1. Възлагащите органи третират икономическите оператори при условията на равнопоставеност и без да ги дискриминират, и действат по прозрачен и пропорционален начин. Обществените поръчки не трябва да се подготвят с цел изключването им от обхвата на настоящата директива или изкуствено ограничаване на конкуренцията. Приема се, че има изкуствено ограничаване на конкуренцията, когато обществената поръчка е подготвена с цел да се даде неоправдано предимство на определени икономически оператори или те да се поставят в неизгодно положение. […]“.

10. Член 20 от Директива 2014/24, озаглавен „Запазени поръчки“, гласи: „1. Държавите членки могат да запазят правото на участие в процедури за възлагане на обществена поръчка за защитени предприятия или икономически оператори, чиято основна цел е социалното и професионално интегриране на хора с увреждания или хора в неравностойно положение, или да предвидят такива поръчки да бъдат изпълнявани по програми за създаване на защитени работни места, при условие че най-малко 30 % от служителите на тези предприятия, икономически оператори или програми са работници с увреждания или в неравностойно положение. […]“.

Б. Испанското право

11. Член 20 от Директива 2014/24 е транспониран в испанското законодателство с четвъртата допълнителна разпоредба на Ley 9/2017 de contratos del sector público (Закон 9/2017 за обществените поръчки) (наричан по-нататък „Закон 9/2017“) от 8 ноември 2017 г., съгласно който: „1. С решение на Министерския съвет или на компетентния орган на автономните области и на административно-териториалните единици се определят минимални проценти на запазване на правото на участие в процедурите за възлагане на определени поръчки или на обособени позиции от тях за центровете за подпомагане чрез работа със социална цел и за предприятията за интеграция, […], които отговарят на установените в [приложимата] правна уредба изисквания, за да се считат за такива, или минимален процент на запазване на изпълнението на поръчки за програми за създаване на защитени работни места, при условие че процентът на работниците или служителите с увреждания или в положение на социално изключване на центровете за подпомагане чрез работа, предприятията за интеграция и програмите, е предвиденият в съответната им правна уредба и при всички случаи най-малко 30 %. В посоченото решение на Министерския съвет или на компетентния орган на автономните области и на административно-териториалните единици се определят минималните условия, за да се гарантира изпълнението на предвиденото в предходната алинея. […] 2. В обявлението за обществена поръчка трябва да се съдържа позоваване на настоящата разпоредба. […]“.

12. Съгласно четиринадесетата заключителна разпоредба на Закон 9/2017: „[…] 4. За центрове за подпомагане чрез работа със социална цел се считат центровете, които отговарят на изискванията по параграфи 1 и 2 от настоящия член и са учредени и пряко или непряко притежавани с повече от 50 % от един или няколко публични или частни субекти без стопанска цел или чийто социален характер е определен в устава, независимо дали са сдружения, фондации, публичноправни сдружения, кооперации със социална цел, или други субекти на социалната икономика, както и центровете, притежавани пряко или непряко чрез контролиращо дружество […] и при условие че във всеки от случаите в техния устав или дружествен договор е предвидено задължение за реинвестиране на цялата им печалба с цел създаване на възможности за работа за хора с увреждания и постоянно повишаване на тяхната конкурентоспособност и дейност в областта на социалната икономика, като във всички случаи имат право да я реинвестират в своя център за подпомагане чрез работа или в други центрове за подпомагане чрез работа със социална цел“.

II. Фактите, главното производство и преюдициалният въпрос

13. Спорът в главното производство възниква от решение от 15 май 2018 г. (наричано по-нататък „решението от 15 май 2018 г.“), с което Consejo de Gobierno de la Diputación Foral de Guipúzcoa (Съвет на местната власт, Гипускоа, Испания) одобрява указанията към възлагащите органи на тази институция. Тези указания се отнасят до запазването на правото на участие в процедури за възлагане на обществени поръчки, предвидено в транспониращото Директива 2014/24 испанско законодателство.

14. Жалбата в главното производство е подадена от Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (Национална конфедерация на центровете за подпомагане чрез работа) (наричана по-нататък „CONACEE“), която е сдружение, представляващо центровете за подпомагане чрез работа в Испания. Неговите членове включват, наред с други категории, центровете за подпомагане чрез работа „със стопанска цел“.

15. Както се установява от преписката по делото, с която разполага Съдът, предходното испанско законодателство разрешава на центровете за подпомагане чрез работа в Испания, независимо дали те са с нестопанска, или със стопанска цел, да участват в процедури за възлагане на „запазени поръчки“ ( 5 ). Това положение се променя с приемането на Закон 9/2017.

16. Закон 9/2017 въвежда нова категория на т.нар. „центровете за подпомагане чрез работа със социална цел“ и запазва за тях правото на участие в процедури за възлагане на запазени поръчки ( 6 ) по член 20.

17. В допълнение към изискванията, на които е трябвало да отговарят центровете за подпомагане чрез работа, за да бъдат квалифицирани като такива съгласно предходното законодателство, центровете за подпомагане чрез работа със социална цел трябва да бъдат учредени като субекти с нестопанска цел или да отговарят на определени изисквания, свързани със собствеността, а също и трябва да реинвестират печалбите си или в собствената си дейност, или в дейността на подобни центрове за подпомагане чрез работа със социална цел.

18. Според CONACEE тези допълнителни изисквания пречат на голяма част от испанските центрове за подпомагане чрез работа да участват в процедури за възлагане на запазени поръчки, дори и да отговарят на изискванията, посочени в член 20 от Директива 2014/24.

19. При тези обстоятелства CONACEE подава жалба срещу решението от 15 май 2018 г. пред Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Върховен съд на Баската автономна област) (наричан по-нататък „запитваща юрисдикция“), като оспорва решението от 15 май 2018 г. и претендира по същество, че новият испански режим противоречи на правото на Съюза.

20. Запитващата юрисдикция не е сигурна дали новият режим е в съответствие с правото на Съюза, и по-специално с член 20 от Директива 2014/24.

21. При тези обстоятелства Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad autónoma del País Vasco (Върховен съд на Баската автономна област) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос: „Трябва ли член 20 от Директива 2014/24/ЕС за обществените поръчки да се тълкува в смисъл, че субективният обхват на предвиденото в него запазване не може да се определи по такъв начин, че от обхвата му да се изключат предприятия или икономически оператори, които отговарят на изискването най-малко 30 % от работниците или служителите им да са хора с увреждания и чиято цел или дейност е социалното и професионалното интегриране на тези хора, с налагането на допълнителни изисквания, свързани с учредяването, характера и целите на посочените субекти, тяхната дейност, инвестиции или от друг характер?“.

22. Писмени становища представят CONACEE, Diputación Foral de Guipúzcoa, Кралство Испания и Комисията.

23. Поискано е насрочване на съдебно заседание, но такова не е проведено. Съдът поставя два въпроса на заинтересованите страни на основание член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз, на които CONACEE, Diputación Foral de Guipúzcoa, Кралство Испания и Комисията представят писмени отговори.

III. Анализ

24. С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да се изясни дали разпоредбите на тази директива или други приложими правила на правото на Съюза, уреждащи обществените поръчки, възпрепятстват държавите членки да налагат допълнителни ограничения или изисквания по отношение на предприятията или икономическите оператори, които могат да участват в процедури за възлагане на запазени поръчки по член 20, различни от ограниченията, които произтичат от този член. Запитващата юрисдикция изразява опасения особено, но не само, относно тези „допълнителни изисквания, свързани с учредяването, характера и целите на посочените субекти [и] тяхната дейност [и] инвестиции“.

25. Стигам до заключението, че по-подходящо е становището, че член 20 от Директива 2014/24 определя минимални изисквания, на които държавите членки трябва да гарантират, че разрешените участници отговарят ( 7 ), ако държавите членки решат да се възползват от възможността за запазване на поръчки съгласно този член, и че разпоредбата сама по себе си не ги възпрепятства да поставят допълнителни изисквания или ограничения по отношение на разрешените участници нито като цяло, нито за конкретни процедури за възлагане на обществени поръчки или на обособени позиции от тях. Въпреки това, когато използват възможността за запазване на поръчки, предвидена в член 20, държавите членки продължават да са длъжни да спазват правилата на Директива 2014/24 и общите правила на правото на Съюза, приложими за обществените поръчки, и по-специално в случая член 18 от Директивата и принципите на равно третиране и на пропорционалност.

А. Предварителни бележки

26. Съгласно член 4 от Директива 2014/24 тя се прилага за поръчки с прогнозна стойност, по-голяма или равна на определени прагове, посочени в този член ( 8 ). Поръчките, които не отговарят на праговете, не са предмет на разпоредбите на тази директива. Въпреки това те трябва да са в съответствие с принципите на Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално с правилата за свободно движение, както и с принципите, произтичащи от тях, включително принципите на равно третиране, взаимно признаване, недопускане на дискриминация и пропорционалност ( 9 ).

27. Настоящото дело се отнася само до обществени поръчки, които попадат в приложното поле на Директива 2014/24. Освен това следва да отбележа, че фактите в главното производство, изглежда, включват само испански участници, както и че тези от фактите в главното производство, въз основа на които запитващата юрисдикция трябва да постанови решение, не изглежда да включват никакъв трансграничен елемент.

28. Съгласно член 20 от Директива 2014/24 държавите членки могат да запазят „правото на участие в процедури за възлагане на обществени поръчки“ за защитени предприятия и икономически оператори с определени специфични „основни цели“ или могат да предвидят, че такива поръчки трябва „да бъдат изпълнявани по програми за създаване на защитени работни места“. Тази възможност е предмет на уговорката, че „поне 30 %“ от работниците или служителите в тези предприятия, икономически оператори или програми са „с увреждания или в неравностойно положение“.

29. Испания се е възползвала от тази възможност и е приела законодателство относно своите центрове за подпомагане чрез работа, като е наложила с него допълнителни ограничения, които се отнасят до икономическите оператори, желаещи да участват в испанските процедури за възлагане на запазени поръчки по член 20, и които CONACEE оспорва в главното производство. Това законодателство предвижда по същество, че заинтересуваните субекти или лица трябва да бъдат с нестопанска цел и да реинвестират всяка печалба от дейността или в самия център за подпомагане чрез работа, или в дейността на друг подобен център за подпомагане чрез работа.

30. Освен това Испания е установила изискване за центровете за подпомагане чрез работа, което се отнася до процента на наети на работа в тях хора в неравностойно положение и което е значително по-високо (70 %), отколкото предвидената в член 20 от Директива 2014/24 минимална стойност (30 %). Това ограничение не изглежда да се оспорва в главното производство, вероятно защото членовете на CONACEE действително отговарят на този критерий.

31. Други държави членки също са приели законодателство, в което са предвидили по отношение на разрешените участници в процедури за възлагане на запазени обществени поръчки по член 20 по-строги ограничения от тези по Директива 2014/24 ( 10 ).

Б. Право на преценка на държавите членки

32. Член 20 от Директива 2014/24 определя редица критерии по отношение на „разрешените участници“, които трябва да бъдат изпълнени, ако дадена държава членка реши да се възползва от възможността да използва запазените поръчки по член 20 ( 11 ) в своите процедури за възлагане. Член 20, параграф 1 изисква или i) разрешените участници в тези процедури за възлагане на запазени обществени поръчки да принадлежат към една от двете различни категории участници, а именно или „защитени предприятия“, или „икономически оператори, чиято основна цел е социалното и професионално интегриране на хора с увреждания или хора в неравностойно положение“; или ii) „такива поръчки да бъдат изпълнявани по програми за създаване на защитени работни места“. Делото пред Съда се отнася само до категорията „икономически оператори, чиято основна цел е социалното и професионално интегриране на хора с увреждания или хора в неравностойно положение“, и до възможността за налагане по отношение на тази група икономически оператори на допълнителни, извън изрично предвидените в Директивата изисквания.

33. Член 20, параграф 1 от Директива 2014/24 освен това налага изискване поне 30 % от работниците или служителите на разрешените участници да бъдат с увреждания или в неравностойно положение.

34. Накрая, член 20, параграф 2 от Директива 2014/24 поставя изискването държавите членки, когато се възползват от възможността, предвидена в член 20, в поканата за участие изрично да се позоват на този член. Това изискване не е спорно по настоящото дело.

35. CONACEE по същество твърди, че формулировката на член 20 от Директива 2014/24 изчерпателно описва изискванията, които икономическите оператори трябва да изпълняват, за да отговарят на условията за участие в процедури за възлагане на запазени обществени поръчки съгласно тази разпоредба, и че следователно такива оператори, които отговарят на тези критерии, не могат да бъдат изключени от участие поради допълнителни изисквания като предвидените във въпросното испанско законодателство изисквания за нестопанска цел и за реинвестиране на печалбата.

36. Комисията по същество твърди, че държавите членки се ползват от широко право на преценка, когато определят в националното си законодателство как трябва да се разбира изразът „икономически оператори, чиято основна цел е социалното и професионално интегриране на хора с увреждания или хора в неравностойно положение“ ( 12 ).

37. Не мога да се съглася с анализа на Комисията. Съгласно постоянната съдебна практика както от изискването за еднакво прилагане на правото на Съюза, така и от принципа за равенство следва, че разпоредба от правото на Съюза, чийто текст не съдържа изрично препращане към правото на държава членка с оглед на определяне на нейния смисъл и обхват, трябва по принцип да получи независимо и еднакво тълкуване навсякъде в Европейския съюз. Това тълкуване трябва да отчита не само неговите условия, но и контекста и целта, преследвана от съответното законодателство ( 13 ).

38. Следователно не считам, че държавите членки се ползват с широко право на преценка при определянето на значението на условията в член 20 от Директива 2014/24. Според мен тези условия трябва да се тълкуват еднакво. В този смисъл евентуално право на преценка, от което държавите членки биха могли да се ползват при прилагането на член 20 от Директива 2014/24, не означава, че всяка една от тях има право да прилага условията на Директивата така, както ги разбира.

39. По-скоро изискванията по член 20 от Директива 2014/24 могат да се разбират или като минимални изисквания, които държавата членка трябва да наложи на разрешените участници, за да може правомерно да използва процедури за възлагане на запазени обществени поръчки по член 20, или, както CONACEE твърди, като изчерпателни определения на критериите, които определят кои икономически оператори държавите членки трябва да приемат за разрешени участници, ако решат да използват процедури за възлагане на запазени обществени поръчки по член 20.

40. Както ще обясня, според мен най-подходящото разбиране за изискванията по член 20 от Директива 2014/24 е, че те са минимални изисквания, които оставят на държавите членки свобода да налагат допълнителни ограничения, като стесняват кръга на разрешените участници в процедури за възлагане на запазени поръчки по член 20 при спазване на ограниченията, наложени от други разпоредби на Директива 2014/24 и други приложими разпоредби на правото на Съюза в областта на обществените поръчки. Следователно способността на държавите членки да налагат допълнителни изисквания към разрешените участници, може да бъде ограничена не от член 20, а от член 18 от Директива 2014/24 и от принципите на равно третиране и пропорционалност, както и от забраната за изкуствено ограничаване на конкуренцията.

41. Първо, нищо в текста на член 20 от Директива 2014/24 не изисква буквално допускане на всички икономически оператори, които отговарят на изискванията на този член, до дадена процедура за възлагане на обществени поръчки, проведена от държава членка за запазени поръчки по член 20.

42. Напротив, член 20 от Директива 2014/24 предоставя на държавите членки възможност, от която те могат да изберат дали да се възползват, като предвижда и условия, на които държавите членки трябва да отговарят, ако решат да се възползват. Тези условия уточняват в широк и неконкретен смисъл видовете предприятия или икономически оператори, за които държавите членки могат да запазят правота за участие в процедури за възлагане на обществени поръчки, и да определят минимален процент на работниците или служителите с увреждания или в неравностойно положение, заети в тези предприятия или икономически оператори.

43. Второ, както се посочва в съображение 36 от Директива 2014/24 и съображение 28 от Директива 2004/18, обосновката за включването на член 20 от Директива 2014/24 и действащата преди него разпоредба — член 19 от Директива 2004/18, в тези две директиви трябва да се разбира в контекста на „гарантирането на равни възможности за всички“, тъй като заетостта и упражняването на професия са „ключови елементи“ в стремежа към постигане на тази цел. По този начин член 20 от Директива 2014/24 (и действащата преди него разпоредба — член 19 от Директива 2004/18) позволява на държавите членки да преследват целите на социалната политика и политиката по заетостта чрез инструментите на обществените поръчки.

44. В това отношение следва да се припомни, че държавите членки се ползват с широко право на преценка не само при избора на конкретна цел в областта на социалната политика и политиката по заетостта ( 14 ), но и при определянето на мерките, чрез които могат да я постигнат ( 15 ). Предвид обосновката на член 20 от Директива 2014/24, според мен определянето на разрешените участници е въпрос преди всичко на социалната политика и политиката по заетостта, при които държавите членки имат голяма свобода на преценка.

45. Също така трябва да отбележа, че докато на член 20 като изключение от общия режим относно процедурите за обществени поръчки съгласно Директива 2014/24 следва да се даде стриктно тълкуване, според мен този принцип на тълкуване логично би се приложил към размера на изключението от обикновените процедури за обществени поръчки по отношение на частта от обхванатия пазар (която не е обект на разглеждане в настоящото дело и във всеки случай не подлежи на никакви изрични ограничения в Директива 2014/24, относно които може да се приложи строго или тясно тълкуване на изключението) и към дълбочината на изключението по отношение на обхвата на правилата, от които са освободени процедурите за възлагане, които са обект на изключението. Не следва да се прилага изискване за възможно най-широк кръг от разрешени участници за всяка процедура за възлагане на запазена обществена поръчка по член 20. След като част от пазара на обществени поръчки е отделена от обичайния пазар и е запазена за икономически оператори, от които има значителна обществена полза и за които с оглед на това се предполага, че са неконкурентоспособни, не виждам реална полза за принципите на пазарната икономика, конкуренцията или равното третиране да се настоява кръгът на разрешени участници (за които се предполага, че са неконкурентоспособни) да бъде дефиниран възможно най-широко. От гледна точка на пазарната икономика според мен е от значение размерът на изключението, докато очертаването на кръга на бенефициерите трябва да се разглежда като проблем и инструмент на социалната политика и политиката по заетостта, по отношение на който държавите членки имат широко право на преценка.

46. Ето защо считам, че буквалното и телеологичното тълкуване на член 20 от Директива 2014/24 подкрепят заключението, че този член не изисква държавите членки да приемат участието на даден икономически оператор, отговарящ на критериите, посочени в този член, в своите процедури за възлагане на запазени поръчки по член 20. Всички допълнителни ограничения обаче трябва да отговарят на изискванията на член 18 от Директива 2014/24 и на всички други приложими разпоредби или принципи на правото на Съюза относно обществените поръчки.

47. Това заключение се подкрепя и от генезиса на член 20 от Директива 2014/24 и действащата преди него разпоредба — член 19 от Директива 2004/18, с който се въвежда понятието „запазени поръчки“ в директивите за обществените поръчки ( 16 ).

48. Член 20 от Директива 2014/24 и действащата преди него разпоредба разрешават или са разрешавали на държавите членки да запазят правото на участие в процедурите за възлагане на обществени поръчки или на обособени позиции от тях, тъй като съответните дейности или социални предприятия може да не успеят да получат поръчки при нормални условия на конкуренция, като основната предпоставка е, че наемането на работа на лица, в чийто интерес в крайна сметка са предвидени процедурите за възлагане на запазени поръчки по член 20 — а именно на хора с увреждания и в неравностойно положение, чието социално и професионално интегриране трябва да бъде основната цел на икономическите оператори, които въпросната държава членка приема за разрешени участници — е или може да бъде икономически неблагоприятно за въпросните икономически оператори, доколкото не може да се очаква те да са конкурентноспособни при обикновени пазарни условия. Следователно държавите членки могат при условията на определени защитни механизми и ограничения да създадат защитено пространство за възлагане на обществени поръчки, в което условията на конкуренция между такива оператори и останалите са съпоставими.

49. От анализа на самия член 20 от Директива 2014/24 се установява, че действително или дори само приблизително равни условия на конкуренция между тези участници могат да бъдат постигнати само чрез добавяне на детайли към общите очертания, предоставени от тази разпоредба на Директивата. Макар тези икономически оператори, имайки значителен обществен принос, да не са конкурентноспособни при нормални пазарни условия, трябва все пак да се признае, че понятието за хора „с увреждания или в неравностойно положение“ обхваща много различни групи хора и че във всяка подгрупа от тези групи те варират значително според своите способности и потенциална производителност. По този начин икономически оператор, който се стреми да подпомогне интегрирането например на дългосрочно безработно лице, е изправен пред много различни предизвикателства в сравнение с икономически оператор, който се стреми да подпомогне интегрирането на лице с трайни увреждания, което например страда от слепота. Имайки предвид това и целта, посочена в съображение 36 от Директива 2014/24 за „гарантирането на равни възможности за всички“, считам, че най-добрият начин за постигане на целта на член 20 от Директива 2014/24 е да се позволи на държавите членки да въвеждат по-подробни изисквания за участие в техните процедури за възлагане на запазени обществени поръчки по член 20.

50. Това става още по-ясно, ако член 20 от Директива 2014/24 се анализира в контекста на действащата преди него разпоредба — член 19 от Директива 2004/18. Член 19 от Директива 2004/18 налага значително по-строги изисквания по отношение на работниците или служителите на разрешените участници в процедурите за възлагане на запазени поръчки, като изисква по-голяма част от тях да са „лица с увреждания, които поради сериозността на тези увреждания не могат да работят при нормални условия“, като по този начин вдига летвата значително по-високо както по отношение на минималния процент работници или служители с увреждания или в неравностойно положение, така и по отношение на тежестта и естеството на тяхното неравностойно положение.

51. С разширяването на приложното поле ratione personae на запазените поръчки по член 20 в Директива 2014/24 законодателят на Съюза явно не иска да създаде „надпревара за достигане на най-ниски равнища“, при която социалните предприятия, в които работят по-нисък процент на по-малко засегнати лица, според новите облекчени изисквания биха изпреварили социалните предприятия, отговарящи на по-строгите изисквания, предвидени в предишната законова уредба относно процедурите за възлагане на запазени поръчки по член 20. Въпреки това, като се имат предвид съображение 36 от Директива 2014/24 и съображение 28 от Директива 2004/18, които разкриват обосновката за запазване на поръчки, а именно че въпросните оператори може да не са в състояние да се конкурират при нормални пазарни условия, ако на който и да е икономически оператор, наемащ само 30 % от по-малко засегнатите лица, бъде позволено да се конкурира наравно с оператори, отговарящи на по-ранните много по-строги изисквания, може да се очаква точно следният резултат: икономическите оператори, отговарящи на по-ранните по-строги изисквания, ще бъдат принудени да уволнят своите най-малко продуктивни работници или служители, за които се предполага, че са и най-нуждаещи се, до достигане на ниво от 30 % или да се изправят пред перспективата да загубят възможността за участие в процедурите за възлагане на запазени поръчки, предвидени в тяхна полза, за сметка на икономическите оператори, носещи само много по-леки социални отговорности.

52. Следва да се подчертае, че този анализ не означава, че държавите членки могат, ако поискат, да изключат определени икономически оператори от процедурите си за възлагане на обществени поръчки по член 20, нито че изключването en bloc на центровете за подпомагане чрез работа, които са „със стопанска цел“, от испанските процедури за възлагане на обществени поръчки по член 20 е законосъобразно. На този въпрос трябва да се отговори главно с оглед на стандартите и принципите, предвидени в член 18 от Директива 2014/24.

В. Граници на правото на преценка на държавите членки

1. Приложимост на член 18 от Директива 2014/24

53. Държавите членки не са свободни да налагат по свое желание изисквания на разрешените участници в своите процедури за възлагане на запазени поръчки по член 20. Напротив, процедурите за възлагане на запазени поръчки по член 20 са уредени от разпоредбите на Директива 2014/24, включително и от член 18, и следователно всички наложени допълнителни изисквания трябва да съответстват на член 18 и съдържащите се в него принципи.

54. Този извод се подкрепя както от текста на член 20 от Директива 2014/24, в който по никакъв начин не се указва, че запазените поръчки следва да бъдат освободени от прилагането на останалите разпоредби на Директивата, така и от обстоятелството, че този член се съдържа в дял I, глава II, озаглавена „Общи правила“, а не в дял I, глава I, раздел 3, озаглавен „Изключения“, където би било естественото място на разпоредба, предвиждаща освобождаване от прилагането на Директивата.

55. Освен това от подготвителните работи за приемане на разпоредбата, действаща преди член 20 от Директива 2014/24, а именно член 19 от Директива 2004/18, е видно, че не се е предвиждало изключване на прилагането на останалите разпоредби на тази директива по отношение на процедурите за възлагане на запазени поръчки.

56. Член 19 от Директива 2004/18, който заедно с член 28 от Директива 2004/17 въвежда понятието „запазени поръчки“ в правото на Съюза в областта на обществени поръчки, не се съдържа в първоначалния проект на Комисията за тази директива. Той е включен с изменение 9 на становището на комисията на Европейския парламент по промишленост, външна търговия, изследвания и енергетика от 29 юни 2001 г. относно предложената директива, който в първоначалната си редакция изключва „обществени поръчки за доставки, услуги или строителство“, възложени към „схеми за защитена заетост“ от прилагането на Директива 2004/18 като цяло ( 17 ).

57. Предложеното изменение е предмет на няколко промени и различни обосновки за отделните проекти за текст на разпоредбата, преди тя да достигне до окончателния си вид, по-специално като член 19 от Директива 2004/18. Коментарът на Комисията към текста на предложената разпоредба в „Изменено предложение“, представено на 6 май 2002 година ( 18 ), пояснява, че „резервата не предполага освобождаване от прилагането на всички други разпоредби на директивата, приложими към обществените поръчки“. Това е отразено и в текста на приетата Директива 2004/18, която не освобождава въпросните поръчки от прилагането на Директива 2004/18 (както прави първоначално предложеното изменение), а просто предвижда участието в процедурите за възлагане на тези поръчки да могат да бъдат запазени за тези предприятия. Различните етапи от законодателния процес по приемане на окончателния текст на член 19 от Директива 2004/18 разкриват ясно законодателното намерение „запазените поръчки“ да останат обект на конкуренция в целия Съюз в съответствие с останалите разпоредби на Директива 2004/18 и „съответните правила на Договора“ ( 19 ).

58. Предоставените различни обосновки за въвеждането на тази нова разпоредба на различни етапи от законодателния процес и съображение 28 от окончателната директива ясно показват, че обосновката на член 18 от Директива 2004/18 се състои в това, че въпросните предприятия и програми за създаване на защитени работни места не могат да получат поръчки съгласно стандартните условия на конкуренция“. Съгласно съображението тези предприятия и програми за създаване на защитени работни места „подпомагат ефективно интегрирането или повторното интегриране на хората с увреждания на пазара на труда“. В това съображение се посочва също, че „заетостта и професията са ключови елементи при гарантирането на равни възможности за всички“.

59. Следователно от подготвителните работи за приемането на член 19 от Директива 2004/18, както и от съображение 28 от същата става ясно, че целта на разпоредбата е била да позволи на държавите членки да използват процедури за възлагане на запазени поръчки, за да възлагат поръчки на определени разрешени участници, тъй като последните е можело да не успеят да ги получат при нормални условия, както и че обосновката за това преференциално третиране е бил „ефективният принос“ за интегрирането или повторното интегриране на крайните бенефициери по схемата, които съгласно член 19 от Директива 2004/18 са „лица с увреждания, които поради естеството или сериозността на тези увреждания не могат да работят при нормални условия“. Тази цел спада към по-високата цел за „гарантиране на равни възможности за всички“. Използването на запазени поръчки е трябвало да се извършва при спазване на всички останали разпоредби на Директива 2004/18, като трансграничната конкуренция за запазените поръчки е трябвало да бъде конкретно уредена ( 20 ).

60. Директива 2014/24 въвежда няколко промени в режима за „запазените поръчки“ ( 21 ). По този начин член 20 от Директива 2014/24 преразглежда и разширява възможността, първоначално предоставена на държавите членки с член 19 от Директива 2004/18, да запазят правото на участие в процедури за възлагане на обществени поръчки за определени оператори. В сравнение с член 19 от Директива 2004/18 член 20 от Директива 2014/24 значително разширява кръга на операторите, които могат да бъдат приети като разрешени участници в процедурите за възлагане на запазени поръчки. Нищо в тези промени обаче не показва намерение от страна на законодателя на Съюза да освободи запазените поръчки по член 20 от прилагането на останалата част от Директива 2014/24 или каквото и да е намерение за намаляване на социалната отговорност, поета от индивидуалните разрешени участници. По-скоро само приложното поле ratione personae на разпоредбата се разширява, допускайки повече оператори да бъдат квалифицирани като разрешени участници, вероятно с оглед разширяване на използването на този инструмент за социална политика и политика на заетост с цел от него да се възползват по-голяма, по-широко определена и по-многобройна група крайни бенефициенти (наети на работа хора с увреждания или в неравностойно положение).

61. Подготвителните работи за приемането на самата Директива 2014/24 предоставят относително малко насоки относно тълкуването на член 20. Европейският икономически и социален комитет в своето становище относно „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно обществените поръчки“ (COM(2011) 896 final предлага някои промени, които не са били приети, включително изискване „защитените предприятия и икономическите оператори, чиято основна цел е социалното и професионално интегриране на работници или служители с увреждания или в неравностойно положение, да „трябва да се насърчават и контролират предимно от организации с нестопанска цел“, което според него допълнително би оправдало такъв преференциален достъп до държавна подкрепа ( 22 ).

2. Общи бележки по член 18 от Директива 2014/24

62. Член 18 от Директива 2014/24, озаглавен „Принципи на обществените поръчки“, предвижда в параграф 1, първа алинея, че възлагащите органи третират икономическите оператори при условията на равнопоставеност, без да ги дискриминират, като действат по прозрачен и „пропорционален начин“. По същество това е приповтаряне на принципите на равно третиране и на пропорционалност, приложими дори и без посочената разпоредба ( 23 ). Член 18, параграф 1, втора алинея предвижда, че „обществените поръчки не трябва да се подготвят с цел […] изкуствено ограничаване на конкуренцията. Приема се, че има изкуствено ограничаване на конкуренцията, когато обществената поръчка е подготвена с цел да се даде неоправдано предимство на определени икономически оператори или те да се поставят в неизгодно положение“. Въпреки че фактите в главното производство, изглежда, се отнасят изключително до испански оператори, следва да се има предвид, че Директива 2014/24 разширява принципите на равно третиране на оферентите, пропорционалност и ненарушаване на конкуренцията, като предвижда приложимостта им и във вътрешни положения ( 24 ).

63. В случая по главното дело Испания е приела законодателство, което изглежда изключва en bloc в голяма степен голяма част от даден сектор, а именно центрове за подпомагане чрез работа със стопанска цел от процедурите за възлагане на запазени поръчки по член 20 на тази държава членка. Това законодателство освен това запазва тези поръчки изключително за друга подгрупа центрове за подпомагане чрез работа, а именно така наречените центрове за подпомагане чрез работа със социална цел, и изглежда, че отделя значителна част от договорите за обществени поръчки за процедурите за възлагане на запазени поръчки по член 20.

64. Това повдига доста очевидни въпроси по отношение на съответствието с принципите на равно третиране и пропорционалност и забраната за изкуствено ограничаване на конкуренцията.

3. Член 18 от Директива 2014/24 и принципът на равно третиране

65. Съгласно постоянната съдебна практика принципът на равно третиране е един от основните принципи на правото на Съюза ( 25 ) и държавите членки трябва да го спазват, когато действията им попадат в приложното поле на това право. Този принцип, който представлява едно от основните права, чието спазване се гарантира от Съда ( 26 ), изисква подобни или сходни положения да не се третират по различен начин, освен ако разликата в третирането не е обективно обоснована ( 27 ). Като общ принцип на правото на Съюза държавите членки трябва да спазват принципа на равно третиране, когато прилагат нормите на Съюза. Следователно държавите членки трябва, доколкото е възможно, да прилагат тези правила в съответствие с изискванията, произтичащи от защитата на основните права в правния ред на Съюза ( 28 ).

66. В правото на Съюза в областта на обществените поръчки принципът на равно третиране намира конкретен израз в принципа за равно третиране на оферентите, който изисква да им се предоставят равни възможности при формулирането на техните оферти ( 29 ). Както посочва генералният адвокат Bot в заключението си по дело Wall ( 30 ), целта на принципа на равно третиране на оферентите е да насърчи развитието на здравословна и ефективна конкуренция между предприятията кандидати. Спазването на този принцип трябва да позволи гарантирането на обективно сравнение на офертите и е задължителен на всички етапи на процедурата. С други думи, правилата на играта трябва да са известни на всички потенциални оференти и трябва да се прилагат за всички по един и същ начин.

67. Следователно изключването на една група потенциални оференти от процедури за възлагане запазени поръчки по член 20 на държава членка в полза на друга група оференти, каквото е изключването от Испания на центрове за подпомагане чрез работа със стопанска цел в полза на центровете за подпомагане чрез работа със социална цел, е допустимо само ако тези две групи потенциални оференти не са в сходно или сравнимо положение или ако разликата в третирането е обективно обоснована.

68. Запитващата юрисдикция, която единствено е компетентна да се произнесе по фактите в главното производство, следва да провери дали центрове за подпомагане чрез работа със стопанска цел и центровете за подпомагане чрез работа със социална цел са в сходно или сравнимо положение и/или дали разликата в третирането им е обективно обоснована. Изглежда, че центрове за подпомагане чрез работа със стопанска цел вече са изпълнявали и понастоящем изпълняват същите обществени функции като тези, изисквани от центровете за подпомагане чрез работа със социална цел. Следователно prima facie не изглежда неразумно да се счита, че тези две групи центрове за подпомагане чрез работа са в сходно или сравнимо положение, що се отнася до способността им да изпълняват функцията за подпомагане на социалното и професионално интегриране на хора с увреждания или хора в неравностойно положение. В същото време съществуват различия в организацията на центрове за подпомагане чрез работа със стопанска цел и на центровете за подпомагане чрез работа със социална цел, по-специално по отношение на нестопанската цел на последните и изискването за реинвестиране на печалбите, а това може да подкрепи заключението, че двете групи субекти не са в сходно или сравнимо положение или че всяка разлика в третирането е обективно обоснована. В крайна сметка това е решение, което включва тълкуване на приложимото испанско право и което запитващата юрисдикция трябва да вземе.

4. Член 18 от Директива 2014/24 и принципът на пропорционалност

69. Както Съдът е посочил в своята практика, целта на националното законодателство, свързано с процедурите за възлагане на обществени поръчки, е като цяло да гарантира равното третиране на оферентите. Следователно в съответствие с принципа на пропорционалност такова законодателство не трябва да надхвърля необходимото за постигане на тази цел ( 31 ).

70. Когато държавите членки приемат национално законодателство за прилагане на член 20 от Директива 2014/24 и за отделяне на „запазените поръчки“ в процедурите за възлагане на обществени поръчки в полза на доставчиците на защитени работни места, то с това законодателство се преследват поне две цели: посоченото в предходната точка равно третиране на оферентите и осигуряването на запазени поръчки за доставчиците на защитени работни места с оглед на провеждане на социална политика и политика по заетост.

71. Също както и относно спазването на принципа на равно третиране, запитващата юрисдикция, която единствена е компетентна да се произнася по фактите в главното производство, следва да провери дали налагането на допълнителните изисквания наистина е подходящо средство за постигане легитимните цели на държавата членка за интегриране или повторно интегриране във възможно най-голяма степен на хората с увреждания или в неравностойно положение и ако това е така, дали тези изисквания не надхвърлят необходимото за постигането на посочените цели.

72. Според мен изискванията участниците в процедурата за възлагане на защитени поръчки по член 20 да бъдат учредени като или притежавани от организация с нестопанска цел и да реинвестират печалбите от запазените поръчки по член 20, могат да се считат за подходящи средства за постигане на легитимната цел за социалното и професионално интегриране на хората с увреждания или хората в неравностойно положение. Нито едно от тези изисквания не е свързано с разпоредбата на член 20, параграф 1, че „основната цел“ на допуснатите икономически оператори (различни от „защитени предприятия“) трябва да бъде „социалното и професионално интегриране на хора с увреждания или хора в неравностойно положение“. Обикновено една от „целите“ на предприятието със стопанска цел е генерирането на печалби за неговите собственици. Не е неразумно да се смята, че това намалява фокуса върху социалната цел. По този начин изискването относно статута на организация с нестопанска цел или крайната собственост на разрешения участник от организация с нестопанска цел, изглежда, служи за постигане на легитимна цел. Изискването печалбите да се реинвестират в същите или подобни социални предприятия, които работят за социалното и професионално интегриране на хора с увреждания или хора в неравностойно положение, още по-ясно служи на тази цел и предвид присъщото прехвърляне на публични средства, предвидено в член 20, процедурите за възлагане на запазени поръчки (самата обосновка на разпоредбата, че разрешените участници може да не са в състояние да се конкурират при нормални условия на съотношение цена/качество, предполага, че обществеността вероятно ще надплати покупките, направени при процедури за възлагане на запазени поръчки съгласно член 20), реинвестирането на свързаните печалби в полза на съответните социални цели изглежда особено подходяща.

73. Изискването за заетост от 70 %, установено в испанското законодателство, очевидно също допринася за постигането на крайната цел на процедурите по възлагане на запазени поръчки по член 20, а именно „социалната и професионалната интеграция или повторната интеграция на хората с увреждания или хората в неравностойно положение“ ( 32 ).

74. Затова според мен тези изисквания изглеждат подходящи за постигане на преследваната цел. Въпреки това според мен изискването центровете за подпомагане чрез работа да са учредени с нестопанска цел или да отговарят на въпросните изисквания, свързани със собствеността, изглежда надхвърля необходимото за постигането на тези цели. Трудно е да се установи как изключването на голяма част от икономически оператори, които преди това са обслужвали, в момента обслужват и възнамеряват да обслужват в бъдеще точно тези социални цели и този сегмент от населението, само поради правната форма, в която тези икономически оператори са създадени, или поради правната форма на техните крайни собственици, не надхвърля необходимото за осигуряване постигането на легитимната цел за социално и професионално интегриране и повторно интегриране на хора с увреждания или хора в неравностойно положение. Това важи a fortiori, ако се поддържа изискването за реинвестиране на печалбата.

75. Ето защо според мен изисквания по отношение на правната форма или собствеността на икономическите оператори, които се приемат за разрешени участници в процедурите за възлагане на запазени поръчки по член 20 на държавата членка, като испанските изисквания, разглеждани в главното производство, са в противоречие с принципа на пропорционалност, като обаче запитващата юрисдикция следва да провери дали това е така.

5. Член 18 от Директива 2014/24 и забраната за изкуствено ограничаване на конкуренцията

76. Както е предвидено в член 18, параграф 1, втора алинея от Директива 2014/24, обществените поръчки не трябва да се подготвят с цел изкуствено ограничаване на конкуренцията. Приема се, че има изкуствено ограничаване на конкуренцията, когато обществената поръчка е подготвена с цел да се даде неоправдано предимство на определени икономически оператори или те да се поставят в неизгодно положение.

77. Ясно е, че разглежданото испанско законодателство дава предимство на центровете за подпомагане чрез работа със социална цел и че центрове за подпомагане чрез работа със стопанска цел са поставени в неизгодно положение. Също така изглежда очевидно, че това е умишлено. Член 18, параграф 1, втора алинея от Директива 2014/24 обаче не забранява умишленото даване на предимство или поставяне в неизгодно положение. Забраната се отнася само до такова умишлено даване на предимство или поставяне в неизгодно положение, което е „неоправдано“.

78. Съдът все още не е изяснил значението на „нeоправдано“ (или „изкуствено“) в контекста на член 18 от Директива 2014/24. Някои насоки за тълкуването на тези понятия обаче могат да бъдат изведени от принципите на равно третиране и пропорционалност. Въпреки че понятията за равно третиране и „неизкуствено ограничена конкуренция“ очевидно се различават, „даване на предимство“ или „поставяне в неизгодно положение“ на някой/ някои икономически оператор/оператори пред друг/други предполага разлика в третирането. Трудно е да се мисли за „даване на предимство“ или „поставяне в неизгодно положение“, което да е „неоправдано“ и в същото време да е „обективно обосновано“ или обратно, и така изглежда, че трябва да има известно припокриване на тези две различни понятия. По същия начин, що се отнася до връзката между изкуствено ограничената конкуренция и пропорционалността, е трудно да се мисли за даване на предимство или поставяне в неизгодно положение на някой/някои икономически оператор/оператори пред друг/други, което „оправдано“ надхвърля необходимото за постигане на преследваните легитимни цели. Следователно изкуствено ограничената конкуренция също изглежда, че се припокрива с нарушаването на пропорционалността.

79. Може да изглежда изкушаващо да се определи „изкуственото ограничаване на конкуренцията“ единствено чрез позоваване на двата принципа, споменати в предишната точка. Включването на забраната за изкуствено ограничаване на конкуренцията в член 18, параграф 1, втора алинея би било излишно, ако обхващаше само поведение, вече забранено от принципите на равно третиране и пропорционалност. Затова според мен на забраната за изкуствено ограничаване на конкуренцията трябва да бъде даден по-широк обхват от този.

80. Както вече беше разгледано в контекста на анализа на пропорционалността в точка 74 по-горе, ограничаването на конкуренцията, което произтича от изключването на центровете за подпомагане чрез работа със стопанска цел от испанските процедури по член 20, не изглежда да е пропорционално на легитимната цел по отношение на изискването въпросните икономически оператори да притежават формата на субекти с нестопанска цел или да са крайна собственост или частична собственост на субекти с нестопанска цел. Независимо от точния обхват на забраната за изкуствено ограничаване на конкуренцията, според мен това изискване, изглежда, ще го наруши. В крайна сметка запитващата юрисдикция трябва да реши дали в случая е налице необходимото намерение за неоправдано даване на предимство и/или поставяне в неизгодно положение.

81. Що се отнася до изискването за реинвестиране на печалбите, това според мен би могло да се разглежда като изкуствено ограничаване на конкуренцията дори ако бъде приет анализът ми, че това изискване може да отговаря на стандартите за равно третиране и пропорционалност. Ако изискването е наложено не само да служи на легитимната цел за по-нататъшно социално и професионално интегриране на хора с увреждания или хора в неравностойно положение, но и в същото време умишлено е изготвено така, че да облагодетелства една група потенциални оференти пред друга поради причини, неприсъщи на преследваната легитимна цел ( 33 ), според мен това трябва да се счита за неоправдано даване на предимство и поставяне в неизгодно положение на съответните групи и като изкуствено стесняване на конкуренцията. Задължение на запитващата юрисдикция е да определи дали случаят може да е такъв.

IV. Заключение

82. Предвид изложените по-горе съображения предлагам Съдът да отговори на запитващата юрисдикция по следния начин: „Член 20 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 г. за обществените поръчки допуска национално законодателство, съгласно което правото на участие в процедури за възлагане на запазени поръчки по този член се подчинява на допълнителни условия, различни от посочените в него. Такива допълнителни условия трябва обаче да отговарят на всички приложими изисквания на правото на Съюза, включително и на член 18 от Директива 2014/24 и на принципите на равно третиране и на пропорционалност, като не трябва изкуствено да ограничават конкуренцията. В това отношение условието само икономически оператори, които са субекти с нестопанска цел или които са собственост изцяло или частично на субекти с нестопанска цел, да могат да участват в процедурите за възлагане на запазени поръчки изглежда prima facie, че надхвърля необходимото за постигането на легитимната цел за насърчаване на социалното и професионално интегриране на хора с увреждания или в неравностойно положение. Умишлено изключване на голям сегмент от икономическите оператори по причини, несъответстващи на легитимната цел за подпомагане на социалното и професионалното интегриране на хора с увреждания или в неравностойно положение, би изглеждало prima facie като изкуствено ограничаване на конкуренцията“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) ОВ L 94, 2014 г., стр. 65.

( 3 ) Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (ОВ L 134, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 3 и поправка в ОВ L 182, 2008 г., стр. 169).

( 4 ) Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги (OВ L 134, 2004 г., стр. 114; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116 и поправка в ОВ L 182, 2008 г., стр. 282).

( 5 ) CONACEE се позовава на Ley estatal 31/2015 por la que se modifica y actualiza la normativa en materia de autoempleo y se Adotan medidas de fomento y promoción del trabajo autónomo y de la economía social (Национален закон 31/2015 за изменение и актуализиране на уредбата за самостоятелната трудова заетост и приемане на мерки за популяризиране и насърчаване на независимата работа и за социалната икономика) от 9 септември 2015 г.

( 6 ) За улеснение ще наричам процедурите за възлагане на обществени поръчки за такива, които са запазени съгласно член 20 от Директива 2014/24 „процедури за възлагане на запазени поръчки по член 20“.

( 7 ) Ще наричам предприятията и икономическите оператори, на които държавата членка разрешава да участват в процедури за възлагане на запазени поръчки по член 20, „разрешените участници“.

( 8 ) Праговите стойности подлежат на преглед на всеки две години в съответствие с член 6 от Директива 2014/24. Обществените поръчки, които се възлагат от възлагащи органи, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги, и които попадат в сферата на тези дейности, са включени в обхвата на Директива 2014/25/ЕС и като цяло не попадат в обхвата на Директива 2014/24. Член 4, буква г) предвижда значително по-висок праг за обществени поръчки за услуги за някои изброени „социални и други специфични услуги“. Тези поръчки са предмет на определен режим на възлагане на обществени поръчки съгласно дял III, глава I от Директива 2014/24.

( 9 ) Вж. в този смисъл съображение 1 от Директива 2014/24.

( 10 ) В точка 16 от становището си Комисията посочва например, че Франция, Чешката република и Хърватия имат по-строги изисквания по отношение на процента работници или служители с увреждания или в неравностойно положение и че Чешката република в тази връзка отчита само хората с увреждания, но не и другите лица в неравностойно положение.

( 11 ) За улеснение ще наричам поръчките, които са възложени на участниците в процедури за възлагане на запазени поръчки по член 20, „запазени поръчки по член 20“.

( 12 ) Съгласно точка 14 от становището на Комисията „[L]es États membres sont en droit de preciser dans leur lagislation ce qu'il convient d'entendre par „opeérateurs économiques do not l'objet principal est l'intégration sociale et professionalnelle de personnes handicapées ou défavorisées“ („Държавите членки имат право да уточнят в законодателството си както следва да се разбира под „социални предприятия, чиято основна цел е да подпомагат социалната и професионалната интеграция или повторната интеграция на хората с увреждания или хората в неравностойно положение“).

( 13 ) Решение от 4 юни 2020 г., Remondis (C‑429/19, EU:C:2020:436, т. 24).

( 14 ) Това съответства на избора на законодателя на Съюза да направи използването на процедурите за възлагане на запазени поръчки по член 20 незадължително за държавите членки.

( 15 ) Решение от 19 септември 2018 г., Bedi (C‑312/17, EU:C:2018:734, т. 59 и цитираната съдебна практика).

( 16 ) Директива 2014/24 е приета заедно с Директива 2014/23/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за възлагане на договори за концесия (ОВ L 94, 2014 г., стр. 1) и Директива 2014/25/ЕС от Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година относно възлагането на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги и за отмяна на Директива 2004/17/ЕО (ОВ L 94, 2014 г., стр. 243), член 24 и член 38 от които съответно са почти напълно идентични с член 20 от Директива 2014/24, а Директива 2004/18 е приета заедно с Директива 2004/17/ ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (ОВ L 134, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 3), член 28 от която е почти напълно идентичен с член 19 от Директива 2004/18.

( 17 ) Становище на Комисията по правни въпроси и по въпросите на вътрешния пазар относно предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за доставки, услуги и строителство (COM(2000) 275 — C5‑0367/2000 — 2000/0115 (COD), достъпно на адрес https://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A5‑2001‑0378 + 0+DOC+XML+V0//EN (консултирано последно на 23 март 2021 г.).

( 18 ) Изменено предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за доставки, услуги и строителство, COM(2002) 236 final — 2000/0115(COD), изменение 36.

( 19 ) Вж. например първоначалното изменение 9 и по-късната обосновка на компромисното изменение 29 от A. P. Vallelersundi, цитирано в бележка под линия 20 по-долу. Компилация от хронологията на приемането на член 19 от Директива 2004/18 може да се намери в Hebly, Jan M. European Public Procurement — Legislative History of the ‘Classic’ Directive 2004/18/EC, р. 603 et sq.

( 20 ) Вж. „Обосновката на компромисното изменение 29“ от A. P. Vallelersundi, където предложеният текст се променя от освобождаване на поръчките, възложени на защитени предприятия и схеми, към концепцията за запазване на поръчки за тях: „Необходимо е също така да се гарантира, че поръчки от този вид […] могат да се възлагат на такива предприятия навсякъде в [Съюза] и че не се превръщат в друго средство за отдаване на предпочитание на регионални или местни оференти“. Същото разбиране е в основата и на коментара на Комисията към изменение 36 в измененото предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки за доставки, услуги и строителство (COM(2002) 236 final – 2000/0115(COD), OВ C 203E, 2002 г., стр. 210): „Изменението може да бъде прието, ако се промени така, че да става още по-ясно, че запазването не означава освобождаване от прилагането на всички останали разпоредби на директивата, приложими към обществените поръчки“.

( 21 ) Директива 2014/24 освен промените в член 20 въвежда в глава I, озаглавена „Социални и други специфични услуги“, от дял III, озаглавен „Специални режими за възлагане на обществени поръчки“ (членове 74—77), различен тип запазени поръчки за определени здравни, социални и културни услуги. Този режим е различен и отделен от разглежданите в настоящия случай разпоредби, но е възможно испанският законодател да се е ръководил от член 77, параграф 2, буква б), като е предвидил изискването за „реинвестиране на печалби“, съдържащо се в испанските правила.

( 22 ) Точки 4.10 и 4.11 от становището на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно възлагането на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги“ COM(2011) 895 final — 2011/0439 (COD), „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно обществените поръчки“ COM(2011) 896 final — 2011/0438 (COD) и „Предложение за директива на Европейския парламент и Съвета за възлагане на договори за концесия (COM(2011) 897 final — 2011/0437 (COD) (ОВ C 191, 2012 г., стр. 84).

( 23 ) Тази разпоредба предвижда по-широка защита, отколкото действащият преди нея член 2 от Директива 2004/18, който е изисквал само равно третиране, недопускане на дискриминация на икономическите оператори и прозрачност, но не и пропорционалност.

( 24 ) Вж. в това отношение заключението на генералния адвокат Szpunar по дело Grupo Hospitalario Quirón (C‑552/13, EU:C: 2015:394, т. 40 и сл.) относно член 23, параграф 2 от Директива 2004/18 относно равния достъп за оферентите и липсата на неоправдани пречки пред конкуренцията в контекста на техническите спецификации.

( 25 ) Решения от 19 октомври 1977 г., Ruckdeschel и др. (117/76 и 16/77, EU:C:1977:160, т. 7), от 16 декември 2008 г., Arcelor Atlantique et Lorraine и др. (C‑127/07, EU:C:2008:728, т. 23) и от 17 декември 2020 г., Centraal Israëlitisch Consistorie van België и др. (C‑336/19, EU:C:2020:1031, т. 85).

( 26 ) Решения от 12 декември 2002 г., Rodríguez Caballero (C‑442/00, EU:C:2002:752, т. 32) и от 17 януари 2008 г., Velasco Navarro (C‑246/06, EU:C:2008:19, т. 32).

( 27 ) Решения от 25 ноември 1986 г., Klensch и др. (201/85 и 202/85, EU:C:1986:439, т. 9), от 12 декември 2002 г.Rodríguez Caballero (C‑442/00, EU:C:2002:752, т. 32 и цитираната съдебна практика) и от 17 декември 2020 г., Centraal Israëlitisch Consistorie van België и др. (C‑336/19, EU:C:2020:1031, т. 85).

( 28 ) Решение от 12 декември 2002 г., Rodríguez Caballero (C‑442/00, EU:C:2002:752, т. 30). Вж. също заключението на генералния адвокат Bot по дело Wall (C‑91/08, EU:C:2009/659, т. 35 и 36).

( 29 ) Решение от 2 юни 2016 г., Pizzo (C‑27/15, EU:C:2016:404, т. 36).

( 30 ) C‑91/08, EU:C:2009/659, т. 38.

( 31 ) Вж. в този смисъл решения от 8 февруари 2018 г., Lloyd’s of London (C‑144/17, EU:C:2018:78, т. 32), от 2 май 2019 г., Lavorgna (C‑309/18, EU: C:2019:350, т. 24 и цитираната съдебна практика), от 30 януари 2020 г., Tim (C‑395/18, EU: C:2020:58, т. 45) и от 14 май 2020 г., T‑Systems Magyarország (C‑263/19, EU: C:2020:373, т. 71).

( 32 ) Съображение 36 и член 20 от Директива 2014/24.

( 33 ) Такива причини могат само като пример да произтичат от идеологически или политически мотивирани желания за насърчаване на една група или една форма на предприятия спрямо друга.