ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Г-Н M. POIARES MADURO

представено на 18 юли 2007 година ( 1 )

Дело C-64/05 P

Кралство Швеция

срещу

Комисия на Европейските общности

„Обжалване — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Публичен достъп до документи на институциите — Документи, произхождащи от държава-членка — Противопоставяне от страна на тази държава-членка на оповестяването на посочените документи — Обхват на член 4, параграф 5 от посочения регламент“

1. От Съда е поискано да се произнесе по жалба, подадена от Кралство Швеция срещу Решение на Първоинстанционния съд на Европейските общности от 30 ноември 2004 г. по дело IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Комисия ( 2 ) (наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“), с което се отхвърля подадената от IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH (наричано по-нататък „IFAW“) жалба за отмяна на решението на Комисията от 26 март 2002 г., с което се отказва достъп на IFAW до някои документи, свързани с декласифицирането на защитен обект.

2. Според жалбоподателя Първоинстанционният съд неправилно е приел, че член 4, параграф 5 от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията ( 3 ) (наричан по-нататък „регламентът“), на който се основава спорното решение, задължава дадена институция да отхвърля всяко заявление за достъп до документ, който е нейно притежание и произхожда от дадена държава-членка, в случай че последната възразява срещу неговото оповестяване.

3. Както показва анализът на делото, същността на правния спор по него и дебатите, които той поражда, едновременно открояват и осигуряват поле за стълкновение между културните различия в областта на прозрачността. Става дума за разлика между културата на Общността, която едва наскоро започна повече или по-малко охотно да се съобразява с изискването за прозрачност, и културата на северните страни, в които отдавна съществува особено силна традиция в тази област ( 4 ). Процедурата свидетелства и за разлика между културите на държавите-членки, тъй като в нея премериха сили шест държави, като четири встъпиха в производството пред Първоинстанционния съд и/или пред Съда, за да се противопоставят на тълкуването на Първоинстанционния съд, и две — за да го защитят. Делото и правният проблем, който то поставя, свидетелстват и за взаимодействията между различните правни системи свързани с прозрачността: „подхранвани от националните прозрачности, европейските прозрачности на свой ред пораждат промени, които засягат държавите-членки“ ( 5 ). И накрая, това дело се свързва с разпоредба от регламента, която особено често става предмет на съдебно оспорване: за две години от прилагането на посочения регламент шест от единадесетте обжалвани пред Първоинстанционния съд отрицателни решения на Комисията засягат прилагането на член 4, параграф 5 ( 6 ).

I — Производството по обжалване

4. За да се осигури доброто разбиране на делото, същността на спора по него и на разрешението, което може да му бъде дадено, е необходимо да бъдат припомнени основните приложими разпоредби, фактите и възприетото от Първоинстанционния съд разрешение.

А — Приложимите текстове

5. Член 255, параграфи 1 и 2 ЕО предвижда: „1. Всеки гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, което пребивава или има седалище в държава-членка, има право на достъп до документите на Европейския парламент, Съвета и Комисията, при спазване на принципите и условията, които следва да бъдат определени в съответствие с параграфи 2 и 3. 2. Общите принципи и ограничения, основани на публичния или личния интерес, които регламентират упражняването на правото на достъп до документите, се определят от Съвета, който действа в съответствие с процедурата, посочена в член 251, в срок до две години от влизането в сила на Договора от Амстердам.“

6. Декларация № 35, приложена към Заключителния акт на Договора от Амстердам (наричана по-нататък „Декларация № 35“) гласи: „Конференцията постига съгласие, че принципите и условията, посочени в член 255, параграф 1 от Договора за създаване на Европейската общност, ще позволят на държава-членка да отправя искане до Комисията или Съвета да не уведомяват трета страна за документ, произхождащ от тази държава, без нейното предварително съгласие.“

7. На основание член 255, параграф 2 ЕО Съветът прие регламента. Съображения 4, 6, 9, 10 и 15 от посочения регламент имат следния текст: „(4) Настоящият регламент цели да даде възможно най-голяма гласност на правото на публичен достъп до документите и да установи основните принципи и ограничения съгласно член 255, параграф 2 от Договора за ЕО. […] (6) По-широк достъп до документи следва да бъде предоставен в случаите, когато институциите функционират като законодатели, включително съгласно чужди пълномощия, като се следи за запазването на ефективността на процеса на вземане на решения от институциите. До тези документи следва да бъде осигурен пряк достъп във възможно най-голяма степен. […] (9) Някои документи, поради изключително чувствителния им характер, следва да бъдат обект на специална обработка. Договореностите за информиране на Европейския парламент за съдържанието на такива документи следва да се уреждат чрез споразумения между институциите. (10) За да се допринесе за по-голяма откритост в работата на институциите, Европейският парламент, Съветът и Комисията трябва да предоставят достъп не само до документите, изготвени от институциите, но и до получените от тях документи. В този контекст е препоръчително да се припомни, че Декларация № 35 към Заключителния акт на Договора от Амстердам предвижда, че една държава-членка може да изиска от Комисията или от Съвета да не предоставя на трети страни документ, издаден [другаде в текста: „произхождащ“] от тази държава, без предварителното ѝ съгласие. […] (15) Въпреки че настоящият регламент няма за предмет, нито цели изменение на националното законодателство в областта на достъпа до документи, очевидно е все пак, че по силата на принципа за лоялно сътрудничество в отношенията между държавите-членки и институциите държавите-членки следва да следят да не бъде засегнато правилното прилагане на настоящия регламент и следва да бъдат спазени правилата за сигурност на институциите.“

8. Член 1, буква а) от регламента гласи: „Цел Целта на настоящия регламент е: a) да определи принципите, условията и границите, на базата на съображения за обществен или частен интерес, които регулират правото на достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (наричани по-долу „институциите“), посочени в член 255 от Договора за ЕО, с цел гарантиране на възможно най-широк достъп до документите.“

9. Член 2 от същия регламент гласи: „Бенефициери и приложно поле 1. Всеки гражданин на Съюза и всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо или чието седалище според учредителния акт е в държава-членка, има право на достъп до документите на институциите, при условие че са спазени принципите, условията и ограниченията, определени в настоящия регламент. […] 3. Настоящият регламент се прилага за всички документи, държани от институцията, т.е. които са изготвени или получени от нея и са нейно притежание, във всички области на дейност на Европейския съюз. […] 5. Документи, квалифицирани като чувствителни съгласно определението в член 9, параграф 1, са предмет на специална обработка в съответствие с този член. […]“

10. Съгласно член 3, буква б) от посочения регламент за неговите цели „трета страна“ е „всяко физическо или юридическо лице или образувание, което се явява външно за съответната институция, включително държавите-членки, другите институции или органи на Общността или институции и органи извън Общността, както и трети страни“.

11. Член 4 от регламента предвижда: „Изключения 1. Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването им засяга защитата на: a) обществения интерес по отношение на: — обществената сигурност, — отбраната и военните въпроси, — международните отношения, — финансовата, валутната или икономическата политика на Общността или на държава-членка; б) частния живот и личната неприкосновеност, и по-специално в съответствие със законодателството на Общността относно защитата на личните данни. 2. Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на: — търговските интереси на физическо или юридическо лице, включително по отношение на интелектуалната собственост, — съдебните процедури и правни становища, — целите на дейности по инспектиране, разследване и одит, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ. 3. Достъпът до документ, изготвен от дадена институция за вътрешно ползване или получен от институция и третиращ въпрос, по който тя все още не е взела решение, се отказва в случаите, когато оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ. Достъпът до документ, съдържащ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации на въпросната институция, се отказва, дори и след вземането на решение, когато разпространението [другаде в текста: „оповестяването“] на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ. 4. По отношение на документи на трета страна институцията се консултира с третата страна, за да определи дали е приложимо някое от изключенията, предвидени в параграф 1 или 2, освен ако не става ясно, че документът се оповестява или не. 5. Една държава-членка може да поиска от институция да не оповестява документ, издаден от тази държава, без да има предварителното ѝ съгласие. […] 7. Изключенията, както са установени в параграфи 1, 2 и 3, се прилагат само за периода, през който защитата по отношение на съдържанието на документа е обоснована. Изключенията могат да се прилагат за максимален период от тридесет години. В случаите на документи, които са предмет на изключение във връзка със защита на лична неприкосновеност или търговски интереси, и в случай на чувствителни документи може при необходимост този период да е по-голям от определения по-горе.“

12. Член 5 от посочения регламент предвижда: „Документи в държавите-членки Когато държава-членка получи заявка за достъп до документ, който е нейно притежание и е оповестен от определена институция, държавата-членка [да се чете: „документ, който е нейно притежание, произхождащ от определена институция, освен ако е явно, че документът трябва или не трябва да бъде оповестен, държавата-членка“] се консултира със съответната институция преди вземане на решение, за да не застраши постигането на целите на настоящия регламент. Вместо това държавата-членка може да предостави заявлението на самата институция.“

13. Съгласно член 9 от посочения регламент: „1. Чувствителни документи са документите, издадени от институции или създадени от тях агенции, от държавите-членки, от трети страни или от международни организации, класифицирани като „TRÈS SECRET/TOP SECRET“, „SECRET“ или „CONFIDENTIEL“ в съответствие с правилата на съответната институция, които защитават основните интереси на Европейския съюз или на една или няколко от тези държави-членки в областите, уредени в член 4, параграф 1, буква а), конкретно по отношение на обществената сигурност, отбраната и военните въпроси. 2. Заявленията за достъп до чувствителните документи съгласно процедурите, предвидени в членове 7 и 8, се разглеждат предимно от оторизирани за запознаване с тези документи. Без да се засяга член 11, параграф 2, тези лица трябва също така да преценят позоваванията на тези чувствителни документи, които биха могли да фигурират в публичния регистър. 3. Чувствителните документи се вписват в регистъра или се предоставят, при условие че има съгласие на органа, който ги е издал. 4. Всяко решение на определена институция да откаже достъп до чувствителен документ се основава на мотиви, които не нарушават интересите, чиято защита е предвидена в член 4. 5. Държавите-членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че когато обработват заявления за чувствителни документи, ще спазват принципите, оповестени в настоящия член и в член 4. 6. Правилата на институциите по отношение на чувствителните документи се оповестяват публично. 7. Комисията и Съветът информират Европейския парламент относно чувствителните документи в съответствие с разпоредбите, договорени между институциите.“

Б — Фактите

14. На 19 април 2000 г. Комисията на Европейските общности издава становище, с което разрешава на Федерална република Германия да извърши декласифициране на обекта Mülhenberger Loch, дотогава защитена зона по силата на Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна ( 7 ), за осъществяване на проект за разширяване на завода на Daimler Chrysler Aerospace Airbus и възстановяване на част от устието на Елба, за да бъде удължена писта за кацане.

15. С писмо до Комисията от 20 декември 2001 г. неправителствената организация IFAW, работеща в сферата на защитата на хуманното отношение към животните и опазването на природата, иска да получи достъп по-специално до кореспонденцията, разменена между Федерална република Германия и град Хамбург във връзка с посочения обект и свързания с него проект, както и до кореспонденцията на германския канцлер.

16. Тъй като Федерална република Германия, с която Комисията се консултира във връзка с това заявление, се противопоставя на оповестяването на посочените документи, Комисията преценява, че при тези условия член 4, параграф 5 от регламента ѝ забранява да предостави достъп до тях, поради което на 26 март 2002 г. приема обжалваното решение, с което отхвърля заявлението на IFAW.

17. На 4 юни 2002 г. IFAW подава жалба в секретариата на Първоинстанционния съд за отмяна на решението на Комисията от 26 март 2002 г.

В — Обжалваното съдебно решение

18. В подкрепа на искането си за отмяна жалбоподателят сочи по-специално правно основание, изведено от нарушение на член 4 от регламента. Той изтъква, че възприетото от Комисията тълкуване на член 4, параграф 5 от посочения регламент, според което тя е длъжна да откаже достъп до документ, получен от държава-членка, ако последната се противопоставя на неговото оповестяване, е погрешно. Възможността, с която разполага по силата на член 4, параграф 5 държава-членка, от която произхожда даден документ, да поиска от институция, която държи този документ, да не го оповестява, не можела да бъде тълкувана като право на вето, тъй като окончателното решение трябвало да се вземе от институцията.

19. Въз основа на доводи, развити в точки 50—65 от неговото решение, Първоинстанционният съд отхвърля това правно основание, а оттам и жалбата за отмяна поради неоснователност.

20. Според обжалваното съдебно решение възможността, с която разполага дадена държава-членка по силата на член 4, параграф 5 от регламента, да поиска от определена институция да не дава достъп до предаден ѝ от тази държава документ без нейното предварително съгласие представлява нареждане към тази институция същият да не се оповестява, ако държавата-членка се е противопоставила на това. Държавата-членка не била длъжна да мотивира своето искане, а институцията била задължена да се подчини на нареждането, без да може да провери дали неоповестяването на разглеждания документ е обосновано във връзка по-специално с обществения интерес.

21. Според Първоинстанционния съд в този смисъл член 4, параграф 5 от регламента формулира lex specialis в полза на държавите-членки по отношение на член 4, параграф 4 от този текст, който признава на останалите трети страни единствено правото да бъдат консултирани от институциите, за да определят те дали към документа, който им е предоставен, е приложимо някое от изключенията, предвидени в член 4, параграф 1 или параграф 2 от регламента, и то освен ако не става ясно, че документът трябва да се оповести или не.

22. Първоинстанционният съд обосновава своето тълкуване на член 4, параграф 5 от регламента със съображението, че задължението за получаване на предварително съгласие от държавата-членка рискува да остане мъртъв текст, ако на тази държава не бъде дадено правото на вето. Той се основава също и на Декларация № 35, според която Конференцията постига съгласие, че принципите и условията, посочени в член 255 ЕО, ще позволят на държава-членка да отправя искане до Комисията или до Съвета на Европейския съюз да не предоставят на трета страна документ, произхождащ от тази държава, без нейното предварително съгласие. От това следва, все така според Първоинстанционния съд, че признатата в член 4, параграф 5 от регламента възможност се обяснява с обстоятелството, че този регламент няма за предмет, нито цели изменение на националното законодателство в областта на достъпа до документи, както впрочем това се припомня в съображение 15 от него. Следователно когато дадена държава-членка отправи искане във връзка с документ в приложение на член 4, параграф 5 от регламента, достъпът до този документ се урежда не от регламента, а от относимите национални разпоредби на съответната държава-членка, които остават неизменени с приемане на регламента.

23. Първоинстанционният съд добавя още, че „за да осигури тълкуване на разпоредбите на член 4, параграф 5 от регламента в съответствие с Декларация № 35 и да улесни достъпа до разглеждания документ, като позволи на държавата-членка, ако е необходимо, да даде съгласието си за оповестяването му, институцията трябва да се консултира с нея в случай на заявление за достъп до документ, произхождащ от същата. Ако след осъществяване на консултацията тази държава-членка не направи искане по член 4, параграф 5 от регламента, във всички случаи институцията следва да прецени в приложение на член 4, параграф 4 от регламента дали документът трябва да бъде оповестен или не“ ( 8 ).

24. Като установява, че документите, които жалбоподателят е поискал да бъдат предоставени, представляват документи, произхождащи от държава-членка по смисъла на член 4, параграф 5 от регламента, и че Федерална република Германия е отправила искане към Комисията да не ги оповестява, Първоинстанционният съд приема, че решението на Комисията по никакъв начин не нарушава член 4 от посочения регламент.

II — Анализ на жалбата

25. Кралство Швеция, което вече е встъпила в подкрепа на исканията на жалбоподателя страна в производството пред Първоинстанционния съд, обжалва пред Съда това решение на Първоинстанционния съд, обявено на 30 ноември 2004 г. В подкрепа на своята жалба жалбоподателят изтъква само едно правно основание, изведено от нарушение на общностното право вследствие на нарушаване на обхвата на член 4, параграф 5 от регламента: член 4, параграф 5 изобщо не утвърждавал правото на вето в полза на държавите-членки, както е преценил Първоинстанционният съд, а единствено им признавал правото да бъдат консултирани преди оповестяване на документ от институцията, на която са го предоставили; единствено тази институция обаче поемала отговорност за решението дали оповестяването е целесъобразно или не, като решение за отказване на достъп до документа можело да бъде обосновано само в някой от изключителните случаи, налагащи поверителност и предвидени в член 4, параграфи 1—3 от регламента.

26. Както се вижда, тук се сблъскват две коренно противоположни схващания за обхвата на член 4, параграф 5 от регламента. За да се опитаме да изясним тълкуването на тази разпоредба, уместно е да проверим нейната относимост. От тази гледна точка ще покажа, че нито буквалното тълкуване на член 4, параграф 5, нито зачитането на волята на държавите-членки, изразена в Декларация № 35, не налагат разрешението, възприето от Първоинстанционния съд. Систематичното и телеологично тълкуване, обратно, изискват друго разрешение.

А — Липса на убедителен отговор, изведен от буквалното тълкуване и изследването на намеренията на страните

1. Текстът на член 4, параграф 5 от регламента

27. Уместно е още от началото да се припомни, че в правната уредба отпреди регламента правото на достъп до документите се прилага само за документи, изготвени от институциите ( 9 ). За сметка на това по отношение на документи, държани от институция, но изготвени от трета страна, тоест от физическо или юридическо лице, държава-членка, друга институция или орган на Общността или всякакво друго национално или международно образувание, водещо е така нареченото „правило за автора“. По силата на това правило институцията не е оправомощена да оповестява документи, произхождащи от трети страни, като заявяващият достъп трябва да отправи заявлението си пряко до автора на документа ( 10 ). Независимо че още от самото начало е схващано от съдебната практика като ограничение на общия принцип на правото на достъп и поради това следва да бъде тълкувано и прилагано стеснително ( 11 ), това правило за автора е определено като „абсолютна дерогация във връзка с документи, чийто автор е трета страна“ ( 12 ).

28. Така един от основните приноси на регламента е в разширяването на приложното поле на общностното право за достъп до документите на институциите чрез отмяна на посоченото правило за автора. От този момент нататък по силата на член 2, параграф 3 от посочения регламент правото на достъп се отнася до „всички документи, държани от институцията, т.е. които са изготвени или получени от нея и са нейно притежание“. Следователно на институциите може да се наложи да предоставят документи, произхождащи от трети страни, като към последните спадат по-специално държавите-членки съгласно определението на понятието за трети страни, фигуриращо в член 3, буква б) от регламента. Същевременно този отказ от правилото за автора се компенсира с особено обработване, предоставено от член 4, параграф 5 от регламента по-специално за документите, произхождащи от държави-членки. Същността на настоящия спор е именно да се определи в какво се изразява това особено обработване.

29. Ако текстът на разглежданата разпоредба бе ясен, би могло основателно да се смята, че е необходимо да се ограничим с прилагането на нормата така, както е записана: in claris non fit interpretatio. В случая обаче се оказва невъзможно отговорът да се изведе от текста, тъй като последният далеч не е еднозначен. Той гласи, че „една държава-членка може да поиска от институция да не оповестява документ, издаден от тази държава, без да има предварителното ѝ съгласие“. Както самата Комисия признава, тази „формулировка на член 4, параграф 5 не уточнява до каква степен институциите са длъжни да се съобразяват с отрицателното становище, дадено от държава-членка относно оповестяването на неин документ“ ( 13 ). Всъщност поставянето на ударението върху факта, че всяко оповестяване от дадена институция на документ, предаден ѝ от държава-членка, може по искане на последната да бъде подчинено на нейното „предварително съгласие“, би подкрепило признаването на право на вето в полза на държавата-членка. И обратно, използването на израза „да поиска“ може да подтикне към заключение, че решението за оповестяване в крайна сметка се взема от институцията, която държи документа, тъй като, както с основание изтъква жалбоподателят в производството пред Първоинстанционния съд, терминът „поиска“ може да бъде определен като действието или факта, свързани с това да се поиска нещо, и следователно предполага, че страната, която е представила искане, очаква отговор на това свое искане, както и упражняване на правомощие за преценка от страна на отговарящата ѝ страна. Тази двусмисленост в текста на член 4, параграф 5 от регламента се подчертава от контраста с текста на член 9, параграф 3, от който става несъмнено ясно утвърждаването на право на вето, тъй като той гласи, че „чувствителните документи се вписват в регистъра или се предоставят, при условие че има съгласие на органа, който ги е издал.“ Следователно не бих могъл да се присъединя към становището на Първоинстанционния съд, който в обжалваното съдебно решение приема, че задължението, наложено на институцията, която държи даден документ, произхождащ от държава-членка, за получаване на предварително съгласие от същата преди оповестяване на посочения документ, е „ясно утвърдено“ от член 4, параграф 5 от регламента ( 14 ).

30. Освен това направените от трите институции изменения в техните процедурни правилници в изпълнение на задължението за адаптиране към разпоредбите на регламента, наложено им с член 18 от последния, потвърждават, ако това е необходимо, неопределеността на текста на член 4, параграф 5. От прочита им става ясно, че Комисията изглежда не си отнема възможността да оповестява документ, произхождащ от държава-членка, независимо от изричното мнение на неговия автор, дори и ако държавата-членка е поискала от Комисията да не оповестява този документ без предварителното ѝ съгласие ( 15 ). От своя страна Съветът се ограничава да възпроизведе текста на член 4, параграф 5 от регламента ( 16 ). Колкото до Европейския парламент, неговият процедурен правилник не предвижда особено третиране за документи, произхождащи от държави-членки, а единствено предвижда, в случай на документи, издадени от трети страни, консултиране с последните, „за да определи дали се прилага едно от изключенията, предвидени в членове 4 и 9 от Регламент (ЕО) № 1049/2001“ ( 17 ) [неофициален превод].

31. Самата доктрина изглежда разединена по въпроса за значението, което следва да се придаде на текста на член 4, параграф 5 относно обхвата на тази разпоредба. Според някои от текста на тази разпоредба следва изрично утвърждаване на право на вето в полза на държавите-членки ( 18 ). Други, обратно, подкрепят по-различно тълкуване, като запазват за институцията, която държи документа, право на последна дума по заявлението за достъп ( 19 ).

32. Всъщност както уместно изтъква датското правителство, двусмислеността на текста на член 4, параграф 5 от регламента съответства на „една конструктивна неопределеност“, която единствена е направила възможно приемането му от общностния законодател ( 20 ). Наистина, последната е следствие от напреженията, съпровождали създаването на регламента, тъй като противопоставянето между защитниците на относителна тайна и поддръжниците на по-голяма прозрачност е разединило различните участници в законодателния процес ( 21 ). Комисията е искала да запази за държавите-членки контрола над оповестяването на документите, които те предават на институциите. Така нейното първоначално предложение предвижда в член 4, буква г), че „институциите отказват достъп до документи, чието оповестяване може да засегне съществено защитата на поверителността, поискана от третата страна, предоставила документа или информацията, или на поверителността, изисквана от законодателството на държавата-членка“ ( 22 ). Парламентът е бил на мнение, че решението за оповестяване на документ, произхождащ от държава-членка, следва да бъде вземано от институцията, която го държи, и въз основа на това е предложил изменение в този смисъл на предложението за Регламент на Комисията ( 23 ). Държавите-членки в Съвета също са на различни мнения, за което свидетелства фактът, че представеното през декември 2000 г. предложение на френското председателство, което изрично признава право на вето на държавите-членки, в крайна сметка не е възприето.

2. Приложно поле на Декларация № 35

33. Така е избрано компромисното решение в член 4, параграф 5 да бъде възпроизведен почти буквално текстът на Декларация № 35, както самият Първоинстанционен съд изтъква ( 24 ) и както се посочва в съображение 10 на регламента, според което по същество разширяването на правото на достъп до документите, получени от институциите, следва да се разбира в светлината на Декларация № 35.

34. Как в такъв случай да бъде оценен обхватът на това препращане към Декларация № 35? Статутът на декларациите, приложени към договорите, все още не е напълно изяснен. Макар член 311 ЕО да постановява, че протоколите, включени като приложение към настоящия договор по общо съгласие на държавите-членки, „представляват неразделна част от него“ и следователно имат същата правна стойност ( 25 ), в договора не се посочва нищо във връзка с декларациите. Преобладаващата правна доктрина ( 26 ) отрича задължителния нормативен характер на декларациите, включени в заключителния акт на общностните договори, тъй като вижда в тях само израз на политически ангажимент. Съдебната практика дълго не се произнася по въпроса. Едва наскоро тя призна тълкувателно значение на декларациите ( 27 ). Това разрешение съответства на възприетите в международното право. В член 31 от Виенската конвенция за правото на договорите от 23 май 1969 г. се постановява, че договорът трябва да се тълкува, като се държи сметка за неговия контекст, който обхваща „освен текста, включително преамбюла и приложенията: […] всеки документ, съставен от една или няколко страни, във връзка със сключването на договора и приет от другите страни като документ, отнасящ се към договора.“ Така декларациите, съставени от страните, са посочени като основа за тълкуване ( 28 ). Може ли тълкуването на договор, дадено по този начин в декларация по общо съгласие на държавите — страни по него, да стигне дотам, че да измени разпоредбите на този договор? Макар международното право вече да е предоставило някои примери за това, доколкото държавите, сключили договор, са неговите автентични тълкуватели ( 29 ), случаят не е такъв в общностното право, като се има предвид строгият характер на учредителните договори, които съставляват конституционната харта на Общностите ( 30 ).

35. След като бе установено, че Декларация № 35 може легитимно да служи за основа на тълкуването на член 4, параграф 5 от регламента, остава да се определи дали тя позволява да бъде изяснен неговият смисъл. Според Обединеното кралство посочената декларация показва, че приемайки член 255 ЕО, чието приложно поле се простира до документи, създадени от трети страни и държани от общностни институции, държавите-членки са изискали гаранции срещу оповестяването на произхождащи от тях документи без тяхното съгласие. Първоинстанционният съд ѝ признава същия обхват, понеже след като припомня текста, въз основа на него прави заключение за съществуването на право на вето на държавите-членки върху всяко заявление за достъп до документ, предаден от тях на институция ( 31 ). Същевременно Декларация № 35, чийто текст е същият като на член 4, параграф 5 от регламента, съдържа същата двусмисленост. Следователно тя не може да допринесе много за уточняване на значението на последния: също както и в текста на член 4, параграф 5, в текста на декларацията не може да бъде открито ясно и безспорно утвърждаване на право на вето в полза на държавите-членки.

36. Трябва да приемем, че текстът на член 4, параграф 5 страда от несводима неопределеност. Той без съмнение не изключва тълкуването, направено от Първоинстанционния съд; текстът на тази разпоредба не свежда изрично гаранциите, предоставени на държавите-членки в случай на искане за оповестяване на документ, произхождащ от тях и изпратен до институция, само до консултация с тях. Във връзка с това член 4, параграф 5 не може да се разглежда от чисто буквална гледна точка като съответствие на член 5, който гласи, че „[к]огато държава-членка получи заявка за достъп до документ, който е нейно притежание, произхождащ от определена институция, […] държавата-членка се консултира със съответната институция преди вземане на решение, за да не застраши постигането на целите на настоящия регламент“. Текстът на член 4, параграф 5 обаче не налага тълкуването, възприето от Първоинстанционния съд. Същевременно възможността, дадена на държавите-членки от тази разпоредба, да поискат неоповестяване на техните документи на трети лица без предварителното им съгласие, е обаче изрично определена от Първоинстанционния съд като „изключение“ от правото за достъп до документите на институциите ( 32 ). Според постоянната съдебна практика всяко изключение от правото на достъп до документите на институциите трябва да се тълкува и прилага стриктно ( 33 ). Тълкуването, което признава на държавите-членки безусловно право на вето върху достъпа до документи, предадени от тях на институция, следователно не може да бъде прието, освен ако не намира достатъчно основание в самия текст на член 4, параграф 5.

Б — Системно и телеологично тълкуване

37. При липса на безспорен отговор, следващ от буквално тълкуване на член 4, параграф 5 от регламента, е удачно да се направи опит да се уточни смисълът на въпросната разпоредба, като бъде разгледана в общия нормативен контекст, в който се вписва, и се отчетат целите на правната уредба, към която тя спада. В тази връзка разглежданата разпоредба се включва в правен контекст, отличаващ се с бавното, но неизбежно утвърждаване в общностното право на изискването за прозрачност като цяло и на правото на достъп до документите на институциите в частност.

38. Дълго време правото на публичен достъп до документите на институциите остава непознато в общностното законодателство. Развитието обаче пое по пътя на „постепенно утвърждаване“ ( 34 ) на правото на публичен достъп до документи, държани от публичните органи, чиито най-значими етапи ще се огранича да припомня накратко. Подкрепата за прозрачност в процеса на вземане на решения за първи път е изразена тържествено в Декларация № 17 относно правото на достъп до информация, приложена към Заключителния акт на Договора за създаването на Европейския съюз, подписан в Маастрихт на 7 февруари 1992 г., в която за тази цел се препоръчва предприемането на мерки за подобряване на достъпа на обществеността до информацията, която имат институциите. Тъй като липсва обща правна уредба на Общността, която да определя обхвата на това право на достъп, институциите трябва да скъсат с традиционния принцип на административната тайна, като решават сами дали искат или не да дадат достъп до поискан документ, който те държат. След приемането по общо съгласие на 6 декември 1993 г. на Кодекс на поведение, в който са изброени принципите за публичен достъп до документите, които те държат ( 35 ), Съветът и Комисията на основание на своите правомощия за вътрешна организация ( 36 ) приемат съответно решение за прилагане на посочените принципи ( 37 ) и решение за официално приемане на посочения Кодекс ( 38 ). Въпреки това постепенно утвърждаване на правото на публичен достъп до документи на институциите, въпреки приканванията от страна на генералните адвокати ( 39 ) или на някои от неговите членове ( 40 ), въпреки че някои позиции на Първоинстанционния съд ( 41 ) подтикват към това и макар той самият да признава, че правото на публичен достъп до документи, държани от публичните органи, е утвърдено в качеството на конституционен или законодателен принцип от повечето държави-членки ( 42 ), Съдът не го е издигнал официално като общ принцип на общностното право ( 43 ).

39. Развитието обаче не спира дотук. На следващия етап Договорът от Амстердам утвърждава, от една страна, в член 1, втора алинея ДЕС „принципа на откритост“ и от друга страна, в член 255 ЕО — правото на достъп до документите на Парламента, Съвета и Комисията. Наистина, поради липса на непосредствено действие тези разпоредби не могат да се използват в подкрепа на искане за оповестяване на документ от институция; упражняването на правото на достъп остава обвързано с приемането на законодателство, което да го урежда ( 44 ). В това отношение член 255, параграф 2 ЕО, формулиран в Договора от Амстердам, предоставя правно основание за целта, като възлага на Съвета в процедура на съвместно вземане на решения с Парламента да уточни общите принципи и ограничения на правото на достъп до документите на институциите. На тази правна основа е прието общото законодателство на Общността относно правото на достъп до документите, държани от институциите, представлявано от Регламент № 1049/2001. Независимо от това съществуването на право на достъп до документите на институциите занапред вече се основава не на вътрешни мерки, приети от институциите, които те трябва да спазват съгласно правилото „patere legem quam ipse fecisti“, нито дори на регламента, а на разпоредба с конституционна стойност.

40. Това нормативно въздигане на правото на достъп е съпроводено и с фактическо развитие. От обикновена услуга, предоставяна на правните субекти от институциите в рамките на упражняване на тяхната дискреционна власт, се преминава към истинско субективно право с основен характер, предоставено на лицата. И наистина, докато публичният достъп до документи на институциите е оставен на преценка на последните, мерките, които те предприемат за да уточнят обработването на подобни искания, са насочени единствено към осигуряване на тяхното вътрешно функциониране в полза на добрата администрация. Те не дават на частноправните субекти никакво субективно право, което да им позволява да получат търсената информация, независимо че могат да поискат спазване на посочените предприети мерки ( 45 ). С въвеждането на член 255 ЕО от Договора от Амстердам достъпът до документи на институциите се превръща в субективно право, признато на „всеки гражданин на Съюза, както и [на] всяко физическо или юридическо лице, което пребивава или има седалище в държава-членка“. И това право на достъп разкрива характер на основно право, което се потвърждава от неговото възпроизвеждане в член 42 от Хартата на основните права ( 46 ).

41. Това укрепване на статута на правото на достъп е тясно свързано с изменението на целите, преследвани чрез „изискването за прозрачност“ ( 47 ). Малкото задължения, спадащи пряко или косвено към посоченото изискване и възложени на институциите още от самото начало, са предназначени преди всичко да осигурят ефикасност на дейността на Общността и контрол на нейната законосъобразност. Като пример могат да се посочат зачитането на правото на защита или задълженията за мотивиране и публичност на общностните актове. С установяването на правото на достъп до документи, държани от публичните органи, прозрачността цели по-скоро укрепване на демократичната законосъобразност на дейността на Общността ( 48 ). Без съмнение, ако се демонстрира провокиращо мислене, би било възможно да се постави под въпрос твърдението за връзка между прозрачност и демокрация. Не е ли тази връзка признак за общото чувство на подозрителност от страна на гражданина спрямо управляващите и представителната демократична система? Впрочем съществува риск прозрачността да не бъде използвана по еднакъв начин от всички граждани и да служи за насърчаване на привилегирован достъп на някои групи по интереси до политическата система. Независимо от всичко тази връзка с принципа на демокрация, върху който е основан Съюзът ( 49 ), е изтъкната от самото начало. Още в Декларация № 17 относно правото на достъп до информация, приложена към Заключителния акт на Договора за създаването на Европейския съюз, се отбелязва, че „прозрачността на процеса за вземане на решения укрепва демократичния характер на институциите“. Съдебната практика нееднократно припомня текста на тази декларация ( 50 ) и обяснява, че прозрачността, предназначена да предостави на обществеността възможно най-широк достъп до документите, гарантира „по-голяма легитимност, ефикасност и отговорност на администрацията пред гражданите в една демократична система“ ( 51 ), тъй като дава възможност на последните „да упражняват ефективен и ефикасен контрол над упражняването на властта, поверена на общностните институции“ ( 52 ). „И наистина, само при условие, че е дадена подходяща публичност на дейностите на законодателната и изпълнителната власт и на публичната администрация като цяло, е възможно, от една страна, да се упражнява ефективен и ефикасен контрол, също на равнище обществено мнение, върху функционирането на организацията на властта и от друга страна, в рамките на отношенията между администрацията и правните субекти да бъдат разработени модели на организация, които действително да осигуряват участието на последните“ ( 53 ). Така изтъкнатите връзки между прозрачност и демокрация в крайна сметка бяха припомнени във второто съображение на регламента.

42. Нека припомним обаче, че докато принципът за възможно най-широк достъп до документите, държани от институциите, бе утвърден само с вътрешни организационни мерки, от това съдебната практика бе заключила, че изключенията и ограниченията, поставяни от посочените мерки, трябва да се тълкуват и прилагат стеснително, за да не се попречи на прилагането на принципа ( 54 ). След като правото на достъп до документите на институциите се превърна в основно право с конституционна стойност, свързано с принципите на демокрация и откритост, именно в неговата светлина следва да се тълкува по-специално всеки акт от вторичното право, чийто предмет е да уреди неговото упражняване, а ограниченията на това право, въведени с въпросния акт, следва да се тълкуват още по-стеснително ( 55 ). От това следва по-специално, че докато правото на достъп до документите на институциите е признато само от вътрешни организационни мерки, те са можели да изключват от приложното си поле някои категории документи, по-конкретно онези, които не са издадени от институциите, но наличието на основно право на достъп до документите на институциите, гарантирано от разпоредба с по-висша стойност, занапред забранява на общностния законодател да стеснява приложното му поле ( 56 ). Подобно ограничение обаче би произтичало от тълкуване, според което в член 4, параграф 5 от регламента се признава право на вето в полза на държавите-членки върху оповестяването на документи, произхождащи от тях. И наистина, както преценява Първоинстанционният съд, в този случай достъпът до документа, по отношение на който дадена държава-членка е отправила искане за неоповестяване, се урежда не от общностното право, а от съответните национални разпоредби на въпросната държава-членка ( 57 ). Освен това и във всички случаи признаването на безусловно право на вето на държавите-членки върху оповестяването от институции на документи, които те са им предоставили, би засегнало прекалено силно основното право на достъп до документи и прозрачността в процеса на вземане на решения в Общността, която въпросното право цели да гарантира. Наистина, на първо място, голям брой документи, които се използват за вземане на решения в Общността, произхождат от държавите-членки. На второ място, тъй като повечето от правните уредби на държавите-членки в областта на прозрачността предвиждат изключение от правото на достъп, когато поисканите документи са свързани с външната политика на държавата, тоест с отношенията, които тази държава поддържа с други държави или международни организации, има основателни опасения, че държавите могат да се позовават почти систематично на член 4, параграф 5, за да възпрепятстват оповестяването на документи, които са предали в институциите на Съюза.

43. Освен това е уместно да се подчертае, че от връзката, установена в Европейския съюз между принципа на прозрачност и демократичната система, следва, че достъпът до един или друг документ трябва да се определя не толкова според самоличността на неговия автор, колкото според важността на посочения документ за познаването и възлагането на отговорността в процеса на вземане на решения в Общността.

44. Освен това регламентът има за цел именно да конкретизира правото на достъп до документи на институциите, утвърдено с член 255 ЕО, като установи общите принципи, условията и ограниченията за него. Така, както следва по-конкретно от неговия член 1 в светлината по-специално на съображение 4 от него и както самият Съд изтъква, той „си поставя за цел да осигури възможно най-широко действие на правото на публичен достъп до държаните от институциите документи“ ( 58 ). В този смисъл, както вече отбелязах и както самият Първоинстанционен съд изтъква това в обжалваното съдебно решение ( 59 ), отказът от правилото за автора е едно от най-съществените постижения на посочения регламент спрямо предходното състояние на правната уредба. При това положение признаването на безусловно право на вето от страна на държавите-членки върху оповестяването от институциите на документи, които те са им предали, както прави Първоинстанционният съд, би означавало повторно въвеждане, най-малкото частично и прикрито, на въпросното правило за автора. Подобно тълкуване ми изглежда несъвместимо както с предмета, така и с целта на регламента.

45. Същевременно според Комисията и според Обединеното кралство отказването на право на вето на държавата-членка, от която произхожда исканият документ, като се оставя на институцията, която го държи, да реши дали да го оповести, би довело до прикрито хармонизиране на националните правни уредби относно правото на достъп, като се пренебрегва обявения предмет на регламента и се нарушава принципът на субсидиарност. Такова е и становището на Първоинстанционния съд, който основава своето разрешение върху съображение 15 на посочения регламент, според което същият „няма за предмет, нито цели изменение на националното законодателство в областта на достъпа до документи“ ( 60 ). Така, за да запази прилагането на националната уреда в областта на прозрачността, той решава, че всяко искане да бъде отказан достъп, отправено от държава-членка в приложение на член 4, параграф 5, с това че „съставлява нареждане за институцията да не оповестява въпросния документ“ ( 61 ), води до извеждане на предадения от нея документ от обхвата на общностното право за достъп и подчиняването му на националното право на съответната държава-членка ( 62 ).

46. Този анализ обаче противоречи изцяло на изричния текст на член 2, параграф 3 от регламента, според който посоченият регламент „се прилага за всички документи, държани от институцията, т.е. които са изготвени или получени от нея и са нейно притежание“. Той също така трудно се съчетава с член 2, параграф 2, според който „институциите могат […] да разрешат достъп до документите на всяко физическо или юридическо лице, което не пребивава или няма седалище според учредителния акт в държава-членка“. От съвместното разглеждане на тези две разпоредби следва, че документ, предаден от национален орган на институция, от този момент нататък се подчинява изключително на общностното право и попада под нейна отговорност. При това положение успоредното разглеждане на член 5 ясно разкрива логиката на регламента: правото, приложимо към заявление за достъп, и компетентният орган, който решава дали документът да бъде оповестен, не зависят от произхода на документа или качеството на неговия автор, а от самоличността на съхраняващия го или по-точно от качеството на органа, до който е отправено заявлението за достъп.

47. Така опасенията, според които като се предостави на институцията, която държи документ, произхождащ от държава-членка, правомощието да решава дали да го оповестява, може да се застрашат националните законодателства в областта на прозрачността, изглеждат неоснователни. Общностната правна уредба и националните правни уредби остават автономни, тъй като обхващат различни области. Наистина, възможно е припокриване, при което един и същ документ да попада едновременно в обхвата на националното и общностното право. Дори и в такъв случай решението, взето от институцията въз основа на регламента, не обвързва държавата-членка, от която произхожда поискания документ, ако и до нея бъде отправено пряко заявление за предоставяне на този документ; то ще бъде разгледано въз основа на националното право. Така дадена държава-членка ще може да оповести документ, достъпът до който е бил отказан от общностната институция, тъй като нейните национални норми в областта на прозрачността са по-либерални, при условието, наложено от член 5 от регламента, по този начин да не бъде застрашено постигането на целите на посочения регламент. И обратно, дадена институция може при условия или в рамки, които ще бъдат уточнени по-нататък, да даде достъп до документ, чието оповестяване е било отказано от държавата-членка, която ѝ го е предала, тъй като общностните норми, които държавите-членки заедно са решили да наложат на институциите, предлагат по-широк достъп до документи, отколкото националното право на засегнатата държава-членка. Не бива да се засягаме от тези разлики в преценката, които са илюстрирани по емблематичен начин по дело Svenska Journalistförbundet/Съвет, посочено по-горе ( 63 ). Те са свидетелство и резултат именно на факта, че общностната правна уредба относно правото на достъп не цели, нито води до хармонизиране на националните правни уредби в тази област.

48. Макар както вече изложих, телеологичното и систематично тълкуване да налагат в член 4, параграф 5 да не се открива признаване на правото на вето на държавите-членки, това не променя факта, че е необходимо на тази разпоредба да се придаде полезно действие. В този смисъл е уместно да се съгласим с Първоинстанционния съд ( 64 ), че член 4, параграф 5 формулира lex specialis, като поставя държавите-членки в различно положение от това на другите трети страни, уредено от член 4, параграф 4. За да се осигури полезно действие на член 4, параграф 5 обаче, е достатъчно то да се възприема като право на държава-членка, която поиска това, да бъде задължително консултирана от институцията, до която е отправено искане за оповестяване на предадения ѝ от нея документ. Така държавата-членка, която желае да се позове на член 4, параграф 5, се намира в привилегировано положение спрямо други трети страни, тъй като има гаранцията, че ще може да изложи пред институцията, която държи документа, произхождащ от нея, съображенията, които според нея се противопоставят на оповестяването му, дори за посочената институция да е ясно, че документът трябва да се оповести или не. С други думи, или държавата-членка, от която произхожда искания документ, не отправя искане по член 4, параграф 5 и в такъв случай ще бъде консултирана от институцията, която държи документа по силата на член 4, параграф 4 — подобно на другите трети страни — само ако не става ясно, че документът трябва да се оповести или не; или пък тя отправя такова искане и тогава предварителното ѝ консултиране от институцията е наложително във всички случаи.

49. Наистина Обединеното кралство възразява, че свеждането на член 4, параграф 5 до обикновено процедурно задължение за систематично консултиране на държавата-членка, от която произхожда поискания документ, в случай че самата държава поиска това, няма да осигури реална приложимост на тази разпоредба спрямо член 4, параграф 4, тъй като консултирането по член 4, параграф 5, което би се осъществявало в случаи, когато е ясно, че въпросният документ трябва или не да се оповести, не би представлявало никакъв интерес. Това възражение обаче е неоснователно, тъй като съображенията, които дадена държава-членка може да изтъкне, за да обоснове неоповестяване от институцията, която държи документа, предаден ѝ от държавата, не се ограничават до изключенията от правото на достъп, изброени в член 4, параграфи 1—3 и които са единствените съображения, от които може да стане ясно за посочената институция, че въпросният документ трябва да се оповести или не.

50. Наистина, държавата-членка, от която произхожда исканият документ, не може да се позовава на всякакви съображения, за да се противопостави на оповестяването на посочения документ от институцията, до която е отправено заявлението за достъп. От член 255, параграф 2 ЕО следва, че тези съображения по необходимост трябва да са свързани с обществени или лични интереси. Но „съображения[та] за обществен или частен интерес“, на които държавата-членка може да се позовава, не се изчерпват с изключенията от правото на достъп, посочени в регламента, а могат също да бъдат изведени от националното ѝ право.

51. В крайна сметка обаче именно институцията, която държи документа, ще трябва да се произнесе по заявлението за достъп, без да бъде обвързана от мнението на държавата-членка, от която произхожда документът. В това отношение също не е възможно да се присъединим към тълкуването на Първоинстанционния съд, според което държавата-членка не е длъжна да мотивира искането си за неоповестяване в приложение на член 4, параграф 5 ( 65 ). Ако държавата-членка не изложи съображенията, които според нея обосновават отказването на достъп, как институцията би могла да бъде осведомена и a fortiori убедена в съществуването на специална нужда от поверителност?

52. Независимо от това, ако при разглеждане на мотивите, представени от държавата-членка, институцията може да промени оценката си за наличието на специална нужда от поверителност по силата на някое от изключенията от правото на достъп, посочени в регламента, тя очевидно не може да направи това, ако искането за неоповестяване, отправено от държава-членка, бъде мотивирано с предвидена от националното право защита на обществен или частен интерес.

53. По мое мнение обаче институцията може да остави без последствие искането за неоповестяване, обосновано със специална нужда от поверителност, изведена от националното право, ако прецени, че прозрачността на процеса на вземане на решения в Общността изисква това. С други думи, ако това се налага за правилното разбиране на съображенията, довели до вземането на съответното решение на Общността, институцията трябва да може и дори следва да разреши достъп до документа, произхождащ от държава-членка, на заявилия желание за достъп до него дори ако посочената държава-членка се противопоставя на това в името на тайна, защитена от нейното национално право. Тук залогът е зачитането на целта за осигуряване на прозрачност, за чието постигане допринася основното право на достъп до документите ( 66 ). В още по-голяма степен става дума и за ефективността на принципа на демокрация, с който, както видяхме, днес прозрачността е тясно обвързана. В крайна сметка става дума и за изискването за структурна съвместимост, тъй като прехвърлянето на компетенции към Общността не трябва да води до намаляване на демократичния контрол над властта от страна на гражданите на държавите-членки. Такъв обаче би могъл да бъде случаят, ако по повод на всички документи, които дадена държава-членка предоставя на институциите за целите на вземане на решение в Общността, същата се позовава на изключение от правото на достъп, изведено от националното право във връзка с външната политика на държавата. Ако за държава-членка е достатъчно да се позове на някое изключение от този тип, за да отклонява систематично всяко заявление за достъп до документ, свързан с нейното участие в процеса на вземане на решения в Общността, ролята на принципа на прозрачност в демократичния контрол на политическия процес би се оказала поставена под въпрос. На практика не може да се допусне някои правомощия, които са били подчинени на механизми за демократичен контрол на национално равнище, вследствие на прехвърлянето им към Общността занапред да бъдат системно освобождавани от еквивалентни механизми за демократичен контрол, поради това че вече спадат към областта на „външната политика на държавите“.

54. Като извършва преценка на изискването за прозрачност в процеса на вземане на решения в Общността, за да реши как да отговори на изпратеното до нея заявление за достъп до документ, произхождащ от държава-членка, институцията обаче ще трябва да взема под внимание и целостта на националното право, в името на която посочената държава-членка е поискала неоповестяване съгласно член 4, параграф 5. И отново ще повторя, институцията ще обърне още по-голямо внимание на това, ако държавата-членка чрез мотивирането на своето искане за неоповестяване ѝ е дала възможност да разбере защо поверителността е необходима за зачитане на националното право и неговите цели. Принципът за лоялно сътрудничество, който урежда отношенията между институциите и държавите-членки и е припомнен в съображение 15 на регламента, изисква това претегляне и също така налага на държавите-членки да предоставят на институциите документите, необходими за вземане на решения в Общността, а също така обратно, най-вече задължава държавите-членки да не застрашават постигането на целите на посочения регламент, когато съгласно член 5 от него се произнасят въз основа на своето национално право по заявление за достъп до документ, произхождащ от институция и който е тяхно притежание.

55. Нека отново подчертая, че по мое мнение единствено признаването на очертаното по този начин право на решаваща дума на институцията, която държи документ, произхождащ от държава-членка, във връзка със заявление за достъп, отправено към нея, съответства на естеството на основно право, каквото е правото на достъп до документите на институциите. Наистина нека припомня, че ограничаването на основно право може да бъде обосновано само ако е предназначено да защити законен интерес, и в съответствие с принципа на пропорционалност не излиза извън границите на подходящото и необходимото за постигане на преследваната цел ( 67 ).

56. И накрая ще отбележа, че ако тълкуването, което предлагам на член 4, параграф 5 от регламента, се наложи в правото, ако не в правно, то най-малкото в практическо отношение то ще има съвсем слабо въздействие върху приложното поле на консултирането с държавата-членка. Може наистина да се предполага, че мнението, което дава държавата-членка, от която произхожда исканият документ, най-често ще бъде следвано от институцията ( 68 ).

57. От всички изложени по-горе съображения следва, че обжалваното съдебно решение е опорочено от грешка при прилагане на правото, доколкото възприема тълкуването, че член 4, параграф 5 от регламента предоставя на държавите-членки право на вето върху оповестяването на предадени от тях документи от институцията, която ги държи и към която е отправено заявление за достъп.

58. В случай че Съдът не се присъедини към мнението ми, а прецени, напротив, че трябва да потвърди разрешението, възприето в обжалваното съдебно решение, във всички случаи е уместно да се извърши корекция на мотивите, възприети от Първоинстанционния съд, чрез тяхната замяна. Действително смятам, че прочитът ( 69 ) на член 4, параграф 5, направен от Първоинстанционния съд, според който тази разпоредба задължавала систематично институцията, която държи искания документ, да се консултира с държавата-членка, от която произхожда посочения документ, преди да вземе решение за неговото оповестяване, дори ако държавата-членка не е формулирала преди това искане за поверителност, изглежда именно с цел да бъде запитана дали не желае да внесе такова искане съгласно член 4, параграф 5, противоречи на ясния текст на тази разпоредба, която изрично обвързва задължението за консултиране с държавата-членка с предварително формулирано от нея искане за неоповестяване. Несъмнено, в случая поисканите национални документи са предадени на Комисията от германските власти преди влизането в сила на регламента. В този случай разпоредбите за прилагане на посочения регламент, включени от Комисията в нейния процедурен правилник ( 70 ), предвиждат консултиране с органа, издал документа, независимо дали предварително е отправено искане по член 4, параграф 5. Ето защо за законосъобразността на обжалваното съдебно решение не е от значение фактът, че консултацията на Комисията с германските власти в случая е осъществена при липса на всякакво предварително искане от тяхна страна. Твърде общите изрази обаче, използвани от Първоинстанционния съд, дават основание да се мисли, че призивът, който той отправя към институциите да се консултират с държавата-членка, от която произхожда исканият документ, за да я попитат дали желае да се позове на член 4, параграф 5, е валиден както за документите, които държавата им е предала преди прилагането на регламента, така и за документите, предоставени след тази дата. С това мотивите на съдебното решение противоречат на изричния текст на член 4, параграф 5 и следователно са неприемливи. Ето защо предлагам на Съда да внесе в тях поправки, така че да ограничи консултацията със засегната държава-членка на институцията, сезирана със заявление за достъп до документ, който произхожда от тази държава, за да определи дали тя желае да се позове на член 4, параграф 5, само до случаите, когато държавата ѝ е предала въпросния документ преди влизането в сила на регламента.

III — Заключение

59. Въз основа на тези съображения предлагам на Съда да уважи правното основание по жалбата, изведено от нарушение на общностното право, и следователно да отмени решението на Първоинстанционния съд на Европейските общности от 30 ноември 2004 г. по дело IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Комисия (T-168/02).

( 1 ) Език на оригиналния текст: португалски.

( 2 ) Решение по дело T-168/02, Recueil, стр. II-4135.

( 3 ) ОВ L 145, стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76.

( 4 ) Във връзка с открояването на този контраст вж. Ragnemalm, H., „Démocratie et transparence: sur le droit général d’accès des citoyens de l’Union européenne aux documents détenus par les institutions communautaires“, Mél. G. F. Mancini, том II, изд. Dott. A. Giuffrè, Милано, 1998 г., стp. 809. Ще припомня само, че правото на публичен достъп до официални документи е вписано в шведската конституция още от 1766 г.

( 5 ) Вж. Rideau, J., „Jeux d’ombres et de lumières en Europe“, в La transparence dans l’Union européenne: mythe ou principe juridique?, LGDJ, Париж, 1998 г., стp. 1.

( 6 ) Вж. доклада на Комисията за прилагането на принципите на Регламент (ЕО) № 1049/2001 относно публичния достъп до документите на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията от 30 януари 2004 г. (COM (2004) 45 окончателен, точка 3.5.2).

( 7 ) OВ L 206, стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109.

( 8 ) Обжалваното съдебно решение, точка 60.

( 9 ) Вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от 12 октомври 2000 г. по дело JT’s Corporation/Комисия (T-123/99, Recueil, стр. II-3269, точка 53) и Решение на Първоинстанционния съд от 11 декември 2001 г. по дело Petrie и др./Комисия (T-191/99, Recueil, стр. II-3677, точка 47).

( 10 ) За справка вж. Решение на Първоинстанционния съд от по дело Sison/Съвет (T-110/03, T-150/03 и T-405/03, Recueil, стр. II-1429, точка 92).

( 11 ) Вж. Решение на Първоинстанционния съд от 19 юли 1999 г. по дело Rothmans/Комисия (T-188/97, Recueil, стр. II-2463, точка 55) и Решение на Първоинстанционния съд от 7 декември 1999 г. по дело Interporc/Комисия, (T-92/98, Recueil, стр. II-3521, точка 69).

( 12 ) Вж. Решение на Първоинстанционния съд от 16 октомври 2003 г. по дело Co- Frutta/Комисия (T-47/01, Recueil, стр. II-4441, точка 59).

( 13 ) Доклад на Комисията за прилагането на принципите на регламента от 30 януари 2004 г., точка 3.5.2.

( 14 ) Точка 58 от обжалваното съдебно решение.

( 15 ) Вж. член 5, параграф 4, буква б) и параграф 6 от Решение 2001/937/ЕО, ЕОВС, Евратом на Комисията от 5 декември 2001 година за изменение на нейния процедурен правилник (ОВ L 345, стр. 94; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 148).

( 16 ) Вж. член 2, параграф 1, буква б) от приложение ІІ към Решение 2001/840/ЕО на Съвета от 29 ноември 2001 година за изменение на процедурния правилник на Съвета (ОВ L 313, стр. 40).

( 17 ) Вж. член 9, параграф 3 от Решение на Бюрото относно публичния достъп до документи на Европейския парламент от 28 ноември 2001 г. (ОВ C 374, стр. 1).

( 18 ) Вж. в този смисъл по-специално Cabral, P., „Access to Member State documents in EC law“, ELR, том 31 (2006 г.), бр. 3, стp. 378 и 385; вж. също De Leeuw, M. E., „The regulation on public access to European Parliament, Council and Комисия documents in the European Union: are citizens better off?“ELR, том 28 (2003 г.), бр. 3, стp. 324, 337 и 338.

( 19 ) Вж. по-специално Harden, I., „Citizenship and Information“, European Public Law, том 7 (2001 г.), бр. 2, стp. 165 и 192 и Peers, S., „The new regulation on access to documents: a critical analysis“, YEL 21 (2001—2002 г.), стp. 385, 407 и 408.

( 20 ) Вж. още в същия смисъл: Heliskoski, J., и Leino, P., „Darkness at the break of noon: the case law on Regulation no 1049/2001 on access to documents“, CMLR, том 43 (2006 г.), бр. 3, стp. 735, 771 и 772.

( 21 ) За представяне на разногласията между различните участници в законодателния процес вж. Bjurulf, B., и Elgström, O., „Negociating transparency: the role of institutions“, JCMS, том 42 (2004 г.), бр. 2, стp. 249.

( 22 ) Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ C 177 E, 2000 г., стр. 70).

( 23 ) Вж. изменение 36 в доклад A5 — 0318/2000 от 27 октомври 2000 г.

( 24 ) Точка 57 от обжалваното съдебно решение; вж. и Решение на Първоинстанционния съд от 17 септември 2003 г. по дело Messina/Комисия (T-76/02, Recueil, стр. II-3203, точка 41) и Решение на Първоинстанционния съд от 17 март 2005 г. по дело Scippacercola/Комисия, (T-187/03, Recueil, стр. II-1029, точка 56).

( 25 ) Както Съдът отдавна е признал това (Решение от 23 април 1956 г. по дело Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises/Върховен орган, 7/54 и 9/54, Recueil, стр. 53 и 90): „съгласно член 84 от Договора думите „настоящият Договор“ следва да се разбират като посочващи клаузите на Договора и на приложенията към него, на приложените Протоколи и на Конвенцията относно преходните мерки; […] вследствие на този факт разпоредбите, съдържащи се във всички тези текстове, имат еднаква задължителна сила […]“.

( 26 ) Вж. Thot, A., „The legal status of the declarations annexed to the Single european act“, CMLR 1986 г., стp. 803; Constantinesco, V., „La structure du Traité instituant l’Union européenne“, CDE, 1993 г., бр. 3—4, стp. 251 и 261; Petit, Y., «Commentaire de l’article R», в Constantinesco, V., Kovar, R., и Simon, D., Traité sur l’Union européenne:commentaire article par article, изд. Economica, Париж, 1995 г., стp. 913, 922—924 и Simon, D., Le système juridique communautaire, 3-то изд., PUF, 2001 г., стp. 306.

( 27 ) Вж. Решение на Първоинстанционния съд от 7 юни 2001 г. по дело Agrana Zucker und Stärke/Комисия, (T-187/99, Recueil, стр. II-1587) и Определение на Съда от 5 ноември 2002 г. по дело Agrana Zucker und Stärke/Комисия (C-321/01 P, Recueil, стр. I-10027).

( 28 ) Вж. Combacau, J., и Sur, S., Droit international public, 7-о изд., Париж: Montchrestien, 2006 г., стp. 174 и 175.

( 29 ) Вж. бележка под линия 59.

( 30 ) Решение от 23 април 1986 г. по дело Les Verts/Парламент (294/83, Recueil, стр. 1339, точка 23).

( 31 ) Вж. обжалваното съдебно решение, точки 57 и 58.

( 32 ) Решение по дело Messina/Комисия, посочено по-горе, точка 55.

( 33 ) Вж. по-специално Решение от 11 януари 2000 г. по дело Нидерландия и Van der Wal/Комисия (C-174/98 P и C-189/98 P, Recueil, стр. I-1, точка 27), Решение от 6 декември 2001 г. по дело Съвет/Hautala (C-353/99 P, Recueil, стр. I-9565, точка 25), Решение от 6 март 2003 г. по дело Interporc/Комисия (C-41/00 P, Recueil, стр. I-2125, точка 48), Решение от 1 февруари 2007 г. по дело Sison/Съвет (C-266/05 P, Сборник, стр. I-01233, точка 63) и Решение на Първоинстанционния съд от 5 март 1997 г. по дело WWF UK/Комисия (T-105/95, Recueil, стр. II-313, точка 56).

( 34 ) По думите на самия Съд (Решение от 30 април 1996 г. по дело Нидерландия/Съвет, C-58/94, Recueil, стр. I-2169, точка 36 и Решение от 6 март 2003 г. по дело Interporc/Комисия, посочено по-горе, точка 38).

( 35 ) Кодекс на поведение по отношение на публичния достъп до документите на Съвета и на Комисията (ОВ L 340, стр. 41).

( 36 ) Законосъобразността на това основание е призната (вж. Решение по дело Нидерландия/Съвет, посочено по-горе).

( 37 ) Решение 93/731/ЕО на Съвета от 20 декември 1993 година относно публичния достъп до документи на Съвета (ОВ L 340, стр. 43).

( 38 ) Решение 94/90/ЕОВС, ЕО, Евратом на Комисията от 8 февруари 1994 г. относно публичния достъп до документите на Комисията (ОВ L 46, стр. 58).

( 39 ) Вж. заключението на генералния адвокат Tesauro по дело Нидерландия/Съвет, посочено по-горе, точка 19 и заключението на генералния адвокат Léger по дело Съвет/Hautala, посочено по-горе.

( 40 ) Вж. по-специално Ragnemalm, H., „Démocratie et transparence: sur le droit général d’accès des citoyens de l’Union européenne aux documents détenus par les institutions communautaires“, посочено по-горе, стp. 826 и 827.

( 41 ) Който говори по-конкретно за „принцип на правото на информация“ (Решение на Първоинстанционния съд от 19 юли 1999 г. по дело Hautala/Съвет (T-14/98, Recueil, стр. II-2489, точка 87) или за „принцип на прозрачност“ (Решение на Първоинстанционния съд от 7 февруари 2002 г. по дело Kuijer/Съвет (T-211/00, Recueil, стр. II-485, точка 52).

( 42 ) Вж. Решение по дело Нидерландия/Съвет, посочено по-горе, точка 34.

( 43 ) Вж. по-специално Решение по дело Съвет/Hautala (посочено по-горе, точка 31), в което Съдът намира за ненужно да се произнася по „съществуването на принцип на правото на информация“ и констатацията, направена от генералния адвокат Léger (заключение по дело Interporc/Комисия, посочено по-горе, точки 75—80).

( 44 ) Вж. в този смисъл Решение по дело Petrie и др./Комисия, посочено по-горе, точки 34—38.

( 45 ) Вж. заключението на генералния адвокат Tesauro към посоченото по-горе Решение по дело Нидерландия/Съвет (точки 18—20).

( 46 ) Относно стойността на Хартата като критерий за тълкуване на инструментите за защита на правата, посочени в член 6, параграф 2 ЕС, вж. заключението ми от 14 декември 2006 г. по дело Ordre des barreaux francophones et germanophone и др. (Решение от 26 юни 2007 г., C-305/05, Сборник, 2007 г., стр. І-5305, точка 48).

( 47 ) Решение на Първоинстанционния съд от 25 април 2007 г. по дело WWF European Policy Programme/Съвет, (T-264/04, Сборник, стр. ІІ-911, точка 61).

( 48 ) За открояване на връзките между прозрачност и демокрация вж. Lequesne, Ch., „La transparence, vice ou vertu des démocraties?“, La transparence dans l’Union européenne, mythe ou principe juridique?, посочено по-горе, стр. 11; Meisse, E., „La démocratie administrative dans le traité établissant une Constitution pour l’Europe“, Constantinesco, V., Gautier, Y., и Michel, V., (под редакцията на), Le traité établissant une Constitution pour l’Europe, Analyses et commentaires, PUS, 2005 г., стp. 397.

( 49 ) Както припомня член 6, параграф 1 ЕС.

( 50 ) Вж. Решение на Първоинстанционния съд от 17 юни 1998 г. по дело Svenska Journalistförbundet/Съвет (T-174/95, Recueil, стр. II-2289, точка 66), Решение на Първоинстанционния съд от 14 октомври 1999 г. по дело Bavarian Lager/Комисия (T-309/97, стр. II-3217, точка 36) и Решение по дело Petrie и др./Комисия (посочено по-горе, точка 64).

( 51 ) Решение по дело Kuijer/Съвет (посочено по-горе, точка 52) и Решение от 6 март 2003 г. по дело Interporc/Комисия (посочено по-горе, точка 39).

( 52 ) Решение от 7 декември 1999 г. по дело Interporc/Комисия (посочено по-горе, точка 39).

( 53 ) Заключение на генералния адвокат Tesauro по дело Нидерландия/Съвет, посочено по-горе, точка 14.

( 54 ) Вж. по-специално Решение на Първоинстанционния съд по дело WWF UK/Комисия, посочено по-горе, точка 56, Решение на Първоинстанционния съд от 6 февруари 1998 г. по дело Interporc/Комисия (T-124/96, Recueil, стр. II-231, точка 49), Решение на Първоинстанционния съд по дело Svenska Journalistförbundet/Съвет, посочено по-горе, точка 110, Решение на Първоинстанционния съд по дело Bavarian Lager/Комисия, посочено по-горе, точка 39, Решение на Първоинстанционния съд по дело Kuijer/Съвет, посочено по-горе, точка 55, Решение на Първоинстанционния съд по дело WWF European Policy Programme/Съвет, посочено по-горе, точка 39, както и Решение на Съда по дело Нидерландия и Van der Wal/Комисия, посочено по-горе, точка 27, Решение на Съда по дело Съвет/Hautala, посочено по-горе, точка 25, Решение на Съда от 6 март 2003 г. по дело Interporc/Комисия, посочено по-горе, точка 48.

( 55 ) За припомняне на задължението за тълкуване на общностното законодателство по начин, съвместим с основните права, гарантирани в общностния правен ред, вж. Решение от 21 септември 1989 г. по дело Hoechst/Комисия (46/87 и 227/88, Recueil, стр. 2859, точка 12) и заключението на генералния адвокат Léger по дело Съвет/Hautala, посочено по-горе.

( 56 ) Такъв е изводът, следващ от прочит a contrario на съдебната практика: вж. Решение от 6 март 2003 г. по дело Interporc/Комисия, посочено по-горе, точки 41—43, както и Решение на Първоинстанционния съд от 7 декември 1999 г. по дело Interporc/Комисия, посочено по-горе, точка 66, Решение на Първоинстанционния съд по дело JT’s Corporation/Комисия, посочено по-горе, точка 53 и Решение на Първоинстанционния съд по дело Petrie и др./Комисия, посочено по-горе, точка 47.

( 57 ) Обжалвано съдебно решение, точка 61.

( 58 ) Решение от 1 февруари 2007 г. по дело Sison/Съвет (посочено по-горе, точка 61).

( 59 ) Точки 53 и 54 от обжалваното съдебно решение.

( 60 ) Точка 57 от обжалваното съдебно решение.

( 61 ) Точка 58 от обжалваното съдебно решение.

( 62 ) Точка 61 от обжалваното съдебно решение.

( 63 ) Ще припомним, че по това дело шведските власти предоставят 18 от 20-те поискани документи на Съвета, свързани със създаването на Европол, докато Съветът оповестява само 4 от тях.

( 64 ) Точка 58 от обжалваното съдебно решение.

( 65 ) Точка 59 от обжалваното съдебно решение.

( 66 ) За потвърждение вж. като последен довод член І-50 от Договора за създаване на Конституция за Европа.

( 67 ) Вж. например Решение от 15 май 1986 г. по дело Johnston (222/84, Recueil, стр. 1651, точка 38).

( 68 ) Вече, както става ясно от едно първо обобщение, изготвено от Комисията (вж. доклада на Комисията за прилагането на принципите на регламента, точка 3.5.1), случаите, в които институциите са пренебрегнали становище на трета страна, дадено в приложение на член 4, параграф 4, са редки.

( 69 ) Точка 60 от обжалваното съдебно решение.

( 70 ) Вж. член 5, параграф 4, буква а) от Решение 2001/937. За припомняне на това изискване вж. Решение по дело Messina/Комисия, посочено по-горе, точка 42.