ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

G. HOGAN

представено на 19 януари 2021 година ( 1 )

Дело C‑872/19 P

Боливарска република Венесуела

срещу

Съвет на Европейския съюз

„Жалба — Обща външна политика и политика на сигурност — Регламент (ЕС) 2017/2063 — Членове 2, 3, 6 и 7 — Ограничителни мерки с оглед на положението във Венесуела — Жалба за отмяна, подадена от трета държава — Член 263, четвърта алинея ДФЕС — Пряко засягане — Абсолютно основание за отмяна — Понятие за „юридическо лице“ — Трета държава — Недопустимост“

I. Въведение

1. Влошеното политическо и икономическо положение в Боливарската република Венесуела доведе до състояние, при което обикновените принципи на демокрацията, правовата държава и правата на човека изглеждат значително компрометирани. Именно при тези обстоятелства Съветът на Европейския съюз реши да приеме от 2017 г. редица ограничителни мерки (санкции). С тях се налага забрана на износа във Венесуела чрез забрана на продажбата, доставката, трансфера или износа на определено военно и друго оборудване (като превозни средства за борба с безредици или които се използват за трансфер на затворници). От съображенията към решенията и регламентите, с които се налагат тези ограничителни мерки, личат опасенията на Съвета, че това оборудване може да се използва за вътрешна репресия, също както и за общото потъпкване на легитимни демократични протести в тази държава. Мерките обхващат и предоставянето на технически, брокерски или финансови услуги, свързани с доставката на това оборудване. Освен това те предвиждат възможност за налагане на забрани за пътуване на конкретно посочени физически лица и мерки за замразяване на активи на определени физически или юридически лица, образувания или органи. В настоящото производство обаче не става въпрос за тези конкретни индивидуализирани мерки.

2. Настоящото производство се отнася по-скоро до усилията на Боливарска република Венесуела да оспори валидността на някои от тези ограничителни мерки. Това обаче веднага повдига много по-широкия въпрос дали държава, която не е членка на Европейския съюз, има право да заведе такова дело пред Съда на Европейския съюз. Макар да може да се смята, че тези въпроси засягат важни и потенциално чувствителни въпроси на международното публично право, на по-специфичната плоскост на правото на Европейския съюз въпросите, които трябва да бъдат разрешени в настоящото производство по обжалване, могат да се сведат до следните: i) дали Боливарска република Венесуела е „юридическо лице“ по смисъла на член 263 ДФЕС и ii) ако отговорът на първия въпрос е утвърдителен, дали наложените мерки пряко засягат ( 2 ) Боливарска република Венесуела, което би ѝ дало необходимата процесуална легитимация по смисъла на член 263 ДФЕС, за да оспори валидността на ограничителните мерки ( 3 ).

3. Предмет на настоящото дело е жалба, подадена на 28 ноември 2019 г. от Боливарска република Венесуела (наричана по-нататък „жалбоподателят“), срещу решение на Общия съд (четвърти разширен състав) от 20 септември 2019 г., Венесуела/Съвет (T‑65/18, EU:T:2019:649) (наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“). С него Общият съд постановява, че жалбоподателят не е доказал, че е пряко засегнат от мерките по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС. Следователно жалбоподателят не е имал необходимата процесуална легитимация да подаде жалбата за отмяна и на това основание съответно е постановено, че производството е недопустимо.

4. По същество жалбоподателят твърди, че Общият съд погрешно е тълкувал критерия за пряко засягане, предвиден в член 263, четвърта алинея ДФЕС, в светлината на решение от 13 септември 2018 г., Almaz-Antey Air and Space Defence/Съвет (T‑515/15, непубликувано, EU:T:2018:545) (наричано по-нататък „решението Almaz-Antey“). Така жалбата предоставя на Съда необикновената възможност да се произнесе по прилагането на критериите за допустимост, предвидени в член 263, четвърта алинея ДФЕС, във връзка с жалба за отмяна, подадена от трета държава срещу ограничителни мерки, приети от Съвета на Европейския съюз с оглед положението в тази държава. Ето защо, що се отнася до жалбата, е необходимо да се провери, както вече посочих, дали в контекста на настоящото производство жалбоподателят е „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС и ако това е така, дали е пряко засегнат от въпросните ограничителни мерки.

II. Правна рамка и обстоятелства по спора

5. На 13 ноември 2017 г. Съветът приема на основание член 215, параграф 2 ДФЕС Регламент (ЕС) 2017/2063 и Решение (ОВППС) 2017/2074 на Съвета от 13 ноември 2017 година относно ограничителни мерки с оглед на положението във Венесуела ( 4 ).

6. В член 2 от Регламент 2017/2063 се уточнява, че се забранява предоставянето на физически или юридически лица, образувания или органи във Венесуела, или за използване във Венесуела, на техническа помощ, брокерски услуги, финансиране или финансова помощ и други услуги, свързани със стоките и технологиите, включени в Общия списък на оръжията на Европейския съюз, приет от Съвета на 17 март 2014 г. ( 5 )

7. Член 3 от Регламент 2017/2063 и приложение I към него предвиждат, че се забраняват и продажбата, доставката или износът на оборудване, което може да се използва за вътрешни репресии, като оръжия, муниции, превозни средства, служещи за борба с размирици или за трансфер на затворници, или още взривни вещества, както и предоставянето на техническа помощ, брокерски услуги, финансиране или финансова помощ или други услуги, свързани с посоченото оборудване, за физически или юридически лица, образувания или структури във Венесуела, или за използване във Венесуела.

8. Член 4 от Регламент 2017/2063 предвижда, че чрез дерогация от членове 2 и 3 от този регламент компетентните органи на държавите членки могат да разрешат определени сделки при условия, които те сметнат за необходими.

9. Освен при наличието на предварително разрешение от компетентните органи на съответната държава членка членове 6 и 7 от Регламент 2017/2063 и приложение II към него забраняват продажбата, доставката или износа на оборудване, технологии или софтуер за проверка на пакети, за прихващане в мрежи, за следене, за заглушаване и за разпознаване на гласа, както и предоставянето на техническа помощ или брокерски услуги, финансова помощ и други услуги, що се отнася до посочените оборудване, технологии и софтуер, на физическо или юридическо лице, образувание или орган във Венесуела, или за използване във Венесуела.

10. Член 6, параграф 2 от Регламент 2017/2063 предвижда, че компетентните органи на държавите членки не предоставят разрешение за продажба, доставка, трансфер или износ, пряко или непряко, на оборудване, технологии или софтуер, на физическо или юридическо лице, образувание или орган във Венесуела или за използване във Венесуела, ако имат разумни основания да считат, че въпросното оборудване, технология или софтуер ще се използва за вътрешни репресии от венесуелското правителство, публични органи, корпорации или агенции или от всяко лице или образувание, действащо от тяхно име или по тяхно указание.

11. Член 7, параграф 1, буква в) от Регламент 2017/2063 предвижда, че освен ако компетентният орган на съответната държава членка е дал предварително разрешение в съответствие с предвиденото в член 6, параграф 2, се забранява предоставянето на всякакъв вид услуги за следене или прихващане на телекомуникации или интернет на, или в пряка или непряка полза на, венесуелското правителство, публични органи, корпорации или агенции или всяко лице или образувание, което действа от тяхно име и по тяхно указание.

12. По-нататък, членове 8—11 от Регламент 2017/2063 и приложения IV и V към него предвиждат, че освен при някои изключения, се замразяват финансовите активи, които са собственост на определени физически или юридически лица, образувания или органи и че се забранява тези активи да се предоставят на тяхно разположение. В член 17, параграф 4 от Регламент 2017/2063 се уточнява, че „[с]писъкът, установен в приложения IV и V се преразглежда редовно и най-малко на всеки 12 месеца“ ( 6 ).

13. Съгласно член 20 от Регламент 2017/2063 посочените по-горе забрани се прилагат: „a) на територията на Съюза, включително нейното въздушно пространство; б) на борда на всички въздухоплавателни средства или плавателни съдове под юрисдикцията на държава членка; в) спрямо всяко лице на територията на Съюза или извън нея, което е гражданин на държава членка; г) спрямо всяко юридическо лице, образувание или орган, във или извън територията на Съюза, регистрирано или учредено съгласно правото на държава членка; д) спрямо всяко юридическо лице, образувание или орган във връзка с всякакъв вид стопанска дейност, извършвана изцяло или частично в рамките на Съюза“.

III. Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение

14. С акт, заведен в секретариата на Общия съд на 6 февруари 2018 г., жалбоподателят подава жалба за отмяна на Регламент 2017/2063, доколкото разпоредбите му се отнасят до него. Общият съд приема, че доколкото се оспорва Регламент 2017/2063, жалбата на жалбоподателя се отнася само до членове 2, 3, 6 и 7 от него (наричани по-нататък „обжалваните разпоредби“) ( 7 ).

15. С отделна писмена молба, подадена в секретариата на Общия съд на 3 май 2018 г., Съветът повдига възражение за недопустимост по член 130 от Процедурния правилник на Общия съд. Съветът изтъква три основания за недопустимост, а именно, първо, че жалбоподателят — жалбоподател и в настоящото производство, няма правен интерес, второ, че той не е пряко засегнат от обжалваните разпоредби, и трето, че не е „физическо или юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС. Жалбоподателят представя становище по това възражение на 27 юни 2018 г. С отделна писмена молба, подадена в секретариата на Общия съд на 17 януари 2019 г., той изменя жалбата си на основание член 86 от Процедурния правилник, така че същата да се отнася и до Решение 2018/1656 и Регламент за изпълнение 2018/1653, доколкото разпоредбите им го засягат. На 5 февруари 2019 г. Съветът отговаря на изявлението за изменение на жалбата.

16. Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси относно допустимостта са изслушани в съдебното заседание, проведено на 8 февруари 2019 г. Общият съд счита, че при произнасянето си по допустимостта на жалбата следва да започне с анализ на второто посочено от Съвета основание за недопустимост, съгласно което жалбоподателят не е пряко засегнат от обжалваните разпоредби.

17. В обжалваното съдебно решение Общият съд напомня, че съгласно постоянната съдебна практика условието, предвидено в член 263, четвърта алинея ДФЕС, дадено физическо или юридическо лице да е пряко засегнато от решението — предмет на обжалване, изисква съчетаването на два кумулативни критерия, а именно оспорената мярка, от една страна, пряко да поражда последици за правното положение на жалбоподателя, и от друга страна, да не оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено изпълнението ѝ, тъй като това изпълнение е с чисто автоматичен характер и произтича единствено от правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер. При това, за да се определи дали даден акт поражда правни последици, трябва да се разгледат неговия предмет, съдържание, обхват и същност, както и фактическия и правен контекст, в който актът се вписва ( 8 ).

18. Общият съд посочва, че обжалваните разпоредби съдържат, на първо място, забрана за продажба или доставка на физически или юридически лица, образувания или органи във Венесуела на оръжия, военно оборудване или всяко друго оборудване, което би могло да се използва за вътрешни репресии, както и на оборудване, технологии или софтуер за следене. На второ място, обжалваните разпоредби съдържат забрана за предоставяне на същите физически или юридически лица, образувания или органи във Венесуела на финансови, технически или други услуги във връзка с такива технологии и оборудване ( 9 ). Общият съд също така посочва, че член 20 от Регламент 2017/2063 ограничава прилагането на горепосочените забрани до територията на Съюза, до физическите лица, които са граждани на държава членка, и до юридическите лица, учредени съгласно правото на държава членка, както и до всяко юридическо лице, образувание и орган във връзка с всякакъв вид стопанска дейност, извършвана изцяло или частично в рамките на Съюза ( 10 ).

19. Общият съд заключава, че обжалваните разпоредби не налагат забрани на жалбоподателя, а най-много биха могли да имат непреки последици спрямо него, доколкото забраните, наложени на физическите лица, които са граждани на държава членка, и на юридическите лица, учредени съгласно правото на държава членка, биха могли да имат за последица ограничаване на източниците, от които жалбоподателят може да се снабди с разглежданите стоки и услуги ( 11 ).

20. Общият съд посочва, че действително в решението Almaz-Antey е отхвърлил довода, че правното положение на установено извън Съюза образувание не се засяга пряко от мерки, забраняващи на операторите от Съюза да извършват определени видове сделки с него. По това дело Общият съд е приел, че забраната операторите от Съюза да извършват такива сделки е равносилна на забрана за жалбоподателя да извършва въпросните сделки с тях ( 12 ). Общият съд отбелязва обаче, че жалбоподателят не е конкретно и изрично посочен в обжалваните разпоредби по сходен начин с жалбоподателя по делото, по което е постановено решението Almaz-Antey ( 13 ).

21. Освен това според Общия съд жалбоподателят не може да се приравни на оператор като жалбоподателя по делото, по което е постановено решението Almaz-Antey, тъй като начинът, по който първият действа, не може да се сведе до чисто стопанска дейност, доколкото една държава е призвана да упражнява публични правомощия, по-специално в рамките на присъщи за нея дейности като отбрана, полицейски действия и следене. Освен това Общият съд отчита, че за разлика от оператор, чиято правоспособност е ограничена от предмета му на дейност, в качеството си на държава жалбоподателят разполага с поле за действие, което е много широко и не може да бъде сведено до конкретна дейност. Ето защо този много широк кръг от правомощия го разграничава от оператор, който обичайно извършва определена икономическа дейност, до която се отнася съответната ограничителна мярка ( 14 ).

22. Общият съд също така посочва, че забрани като наложените с обжалваните разпоредби не могат да засегнат пряко положението на оператори, които не действат на съответните пазари. Така в решение Almaz-Antey Общият съд приема именно че жалбоподателят е дружество, което действа в сектора на отбраната, до който се отнасят релевантните разпоредби от обжалвания акт ( 15 ).

23. Общият съд намира, че макар представените от жалбоподателя данни от Евростат, от които е видно, че общата стойност на търговските сделки с Венесуела, що се отнася до стоките, обхванати от обжалваните разпоредби, е в размер на 76 милиона евро през 2016 г., 59 милиона евро през 2017 г. и 0 EUR през 2018 г., да биха могли да свидетелстват за ефективността на обжалваните разпоредби, не са от естество да докажат, че закупувайки разглежданите стоки и ползвайки съответните услуги, жалбоподателят е действал като образувание, което може да се приравни с икономически оператор, действащ на въпросните пазари, и не е извършвал присъщите за държавата дейности ( 16 ). Общият съд приема, че при липса на документ, като например договор, възможността за жалбоподателя да встъпи в правоотношение с оператори от Съюза се оказва чисто спекулативна и може да произтича единствено от бъдещи хипотетични преговори. Ето защо Общият съд постановява, че предвидените с обжалваните разпоредби забрани не могат сами по себе си да се разглеждат като засягащи правното положение на жалбоподателя ( 17 ).

24. В отговор на поддържаното от жалбоподателя, че съгласно постоянната съдебна практика обстоятелството, че акт на Съюза възпрепятства публичноправно юридическо лице да упражнява, както то възнамерява, своите собствени правомощия, засяга пряко неговото правно положение, поради което този акт го засяга пряко, Общият съд постановява, че обжалваните разпоредби не забраняват пряко на жалбоподателя да закупува и да внася съответното оборудване, нито да се ползва от въпросните услуги. Посочва също така, че те не засягат възможността му да осъществява суверенните си права върху пространствата и благата под негова юрисдикция и нищо в Регламент 2017/2063 не позволява да се приеме, че намерението на Съвета е било да ограничи неговата правоспособност. С оглед на правото на всяка държава — или обединение от държави — да вземе суверенно решение относно начина, по който възнамерява да поддържа икономически отношения с трети държави, разглежданите мерки ограничават най-много непряко възможностите на жалбоподателя в това отношение ( 18 ).

25. Общият съд заключава, че правното положение на жалбоподателя не е било пряко засегнато от обжалваните разпоредби и че жалбата трябва да се отхвърли като недопустима, доколкото е насочена срещу тези разпоредби ( 19 ).

IV. Искания на жалбоподателя с настоящата жалба

26. Жалбоподателят иска от Съда: – да отмени обжалваното съдебно решение в частта, с която жалбата е отхвърлена като недопустима, – да обяви подадената от жалбоподателя жалба за допустима и да върне делото на Общия съд за произнасяне по същество, и – да осъди Съвета да заплати съдебните разноски по това производство и по производството пред Общия съд.

27. Съветът иска от Съда: – да отхвърли жалбата, – да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски по настоящото производство.

V. Производството пред Съда

28. Член 263, четвърта алинея ДФЕС предвижда, че „[в]сяко физическо или юридическо лице може да заведе иск, съгласно условията, предвидени в първа и втора алинея, срещу решенията, които са адресирани до него или които го засягат пряко и лично, както и срещу подзаконови актове, които го засягат пряко и които не включват мерки за изпълнение“. Условията, предвидени в член 263, четвърта алинея ДФЕС, са съществените изисквания, необходими за процесуалната легитимация на физическо или юридическо лице да поиска съдебен контрол на акт на Съюза. Ако тези съществени условия не са налице, искането е недопустимо и така тази недопустимост представлява абсолютно основание за отмяна, което може — и дори трябва — да бъде взето предвид служебно от Съда ( 20 ). Следователно, неизпълнението на съществените условия, закрепени в член 263, четвърта алинея ДФЕС, по отношение на жалби за отмяна, подадени от физически или юридически лица, е абсолютна отрицателна процесуална предпоставка, която юрисдикциите на Съюза могат да проверят във всеки момент дори служебно ( 21 ).

29. Макар с настоящата жалба да се оспорва изводът на Общия съд в обжалваното съдебно решение, че подадената до него жалба е недопустима, тъй като правното положение на жалбоподателя не е пряко засегнато от обжалваните разпоредби, с акт от 7 юли 2020 г. Съдът поиска от жалбоподателя, Съвета, Европейската комисия и държавите членки в срок до 11 септември 2020 г. да представят писмени становища относно това дали трета държава трябва да се счита за юридическо лице по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.

30. По искане на някои заинтересовани страни крайният срок за представяне на тези писмени становища бе удължен до 25 септември 2020 г. Освен това някои заинтересовани страни поискаха достъп до материалите по делото. Предвид липсата на възражения от страните достъпът бе предоставен. Писмени становища по въпроса дали жалбоподателят е юридическо лице по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС представиха жалбоподателят, Съветът, Кралство Белгия, Република България, Федерална република Германия, Република Естония, Република Гърция, Република Литва, Кралство Нидерландия, Република Полша, Република Словения, Словашката република, Кралство Швеция и Комисията.

31. Считам за подходящо преди въпроса за прякото засягане да се разгледа въпросът дали жалбоподателят е „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.

VI. Жалбата

А. Понятието „юридическо лице“

1. Доводи на страните

32. Жалбоподателят отбелязва, че в отговора си в настоящото производство Съветът приема, че жалбоподателят притежава международна правосубектност и съобразно приложимите норми на международното публично право и националното право е юридическо лице. Задължението да се гарантира спазване на принципа на правовата държава изисква от Съюза да гарантира, че всяко физическо или юридическо лице „разполага с ефективна съдебна защита на правата, които черпи от правния ред на Съюза“. Освен това на всяко такова лице трябва да бъде позволено да оспорва пред съдилищата на Съюза актове, приети от институциите на Съюза, които го увреждат, при условие че са изпълнени условията, посочени в член 263 ДФЕС. Това е проявление на принципа ubi ius ibi remedium, който е общ принцип за правото на Съюза и е отразен в член 47, първа алинея от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), както и в член 19, параграф 1 ДЕС.

33. Жалбоподателят счита, че формулировката на член 263, четвърта алинея ДФЕС не дава никакви индикации — било то и косвени — които да позволяват изключването му от понятието за „юридическо лице“, посочено в нея. Нещо повече, в определението си от 10 септември 2020 г., Камбоджа и CRF/Комисия (T‑246/19, EU:T:2020:415), Общият съд е постановил, че изразът „всяко физическо или юридическо лице“ по член 263, четвърта алинея ДФЕС обхваща и държавите, които не са членки на Съюза, като Кралство Камбоджа. Според жалбоподателя тези съображения са приложими mutatis mutandis и към настоящата жалба. Освен това употребата на oпределението „всяко“ в текста не само на английски език, но и на всички останали езици ( 22 ) за „физическо или юридическо лице“ в член 263, четвърта алинея ДФЕС показва, че този израз включва без разграничение „всички“ лица и образувания, които са физически и/или юридически лица. Тълкуване на израза „всяко физическо или юридическо лице“, употребен в член 263, четвърта алинея ДФЕС, което не обхваща образувания с международна правосубектност, като жалбоподателя, би било в противоречие с формулировката на разпоредбата и би било contra legem. Такова contra legem тълкуване би било в нарушение и на съдебната практика, съгласно която „разпоредбите на Договорите относно процесуалната легитимация на страните не трябва да се тълкуват стеснително и следователно при липсата на разпоредба в Договорите не може да се предполага наличието на ограничение“ ( 23 ).

34. Жалбоподателят твърди, че посоченото по-горе буквално тълкуване се потвърждава — ad abundantiam — от прочита на член 263, четвърта алинея ДФЕС в светлината на неговата цел и регулаторен контекст. Съгласно постоянната съдебна практика целта на член 263, четвърта алинея ДФЕС „е да предостави адекватна съдебна защита на всички лица, физически или юридически, които са пряко и лично засегнати от актовете на институциите на [Съюза]“ ( 24 ). Освен това правото да се подаде жалба за отмяна е от съществено значение, за да се гарантира спазването на изискванията, произтичащи от принципите на правовата държава. Така съдилищата на Съюза вече са приели например, че по смисъла на тази разпоредба „юридически лица“ са региони и други териториални образувания в държава членка ( 25 ), подрегионални образувания в трети държави ( 26 ), дружества, създадени в трети държави ( 27 ), трети държави ( 28 ), нови държави членки преди присъединяването им към Европейския съюз ( 29 ) и дори организации, които съгласно националното си право, правото на Съюза или международното право не притежават правосубектност ( 30 ). Изключването на жалбоподателя от предоставената му от член 263, четвърта алинея ДФЕС съдебна защита би било в противоречие с тази норма и би го лишило от всякакво правно средство за защита по отношение на актове, които пряко и значително засягат правното му положение. Освен това нищо в първичното законодателство на Съюза не подкрепя разбирането, че понятието „юридическо лице“ по смисъла на тази разпоредба не включва образувания с международна правосубектност като жалбоподателя. Всъщност изводът, че жалбоподателят е „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, се подкрепя от съдебната практика относно правото на встъпване по член 40 от Статута на Съда на Европейския съюз.

35. Съветът поддържа, че трета държава не е юридическо лице по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, освен ако не са ѝ предоставени конкретни права в правния ред на Съюза съгласно сключено с него споразумение. В разглеждания случай това изключение не е приложимо. Целта на разпоредбата е да подсили защитата на частноправните субекти, а не на държавите ( 31 ). Съгласно член 47 от Хартата за всяко право, произтичащо от правото на Съюза, трябва да съществува ефективна правна защита. Суверенните държави, за които такава система не е приложима и правото на Съюза не им предоставя права (нито им възлага задължения), по принцип не могат да претендират достъп до съдилищата на Съюза. Предоставянето на суверенна трета държава на достъп до съдилищата на Съюза отвъд очертаните по-горе граници би било не само несъвместимо с буквалното и телеологичното тълкуване на разглежданата разпоредба на Договора, но според Съвета би противоречало на самата система от правни средства, предвидена в правото на Съюза (и неговия основополагащ дух), предназначена да защити правата, предоставени от същия този правен ред ( 32 ). Като се има предвид „наличието на специфична за Съюза конституционната рамка“ ( 33 ), предвидените в Договорите правни средства за защита не могат да бъдат разширени, така че да обхванат трети държави. Макар да е юридическо лице по международното право, тази конституционна рамка не се прилага за трета държава, а само за държавите членки. На международната сцена Съюзът развива отношенията си със суверенни трети държави и тези отношения се уреждат от международното право, което от своя страна се основава на съгласие. В международния правен ред субектите на международното право не притежават автоматично право на съдебна защита; те по-скоро имат право да не се подчиняват на юрисдикцията на друга държава или на международен трибунал, освен ако не са дали своето съгласие за това. Суверенните трети държави нямат конкретни права по Договорите на ЕС, включително твърдяно право на равно третиране или право да търгуват свободно и безусловно с икономически оператори в Съюза. Това съответства на доктрината на суверенния имунитет, съгласно която субектите на международното право не могат чрез вътрешните си правила да регулират поведението на други субекти на международното право.

36. Съветът поддържа, че съдебната практика относно принципа на равенство между стари и нови държави членки, в която Съдът възприема защитаваната от Република Полша позиция, че тя има право на обжалване в качеството си на бъдеща държава членка ( 34 ), не може да обоснове съответната процесуална легитимация пред съдилищата на Съюза на трета държава като Венесуела, която не е и не може да стане държава членка. Освен това според Съвета, макар да е вярно, че Съдът косвено е признал правото на жалба на Конфедерация Швейцария в своето определение от 14 юли 2005 г., Швейцария/Комисия (C‑70/04, непубликувано, EU:C:2005:468), той е направил това в напълно различен контекст, тъй като споразумението между Европейската общност и Конфедерация Швейцария за въздушен транспорт предвижда Конфедерация Швейцария да се третира като държава членка за целите на прилагането на конкретни разпоредби на вътрешното законодателство на Съюза. Освен това член 20 от това споразумение предоставя изключителна компетентност на Съда по отношение на определени въпроси.

37. Съветът счита и че да се позволи на трета държава, спрямо която са приложени общи ограничителни мерки (ембарго), да ги оспорва въз основа на условията, при които лицата, обект на индивидуални мерки, имат достъп до съдилищата на Съюза, би било в противоречие с въведеното с Договорите разграничение между общи и индивидуални ограничителни мерки и освен това би довело до неправомерно разширяване на обхвата на компетентността, предоставена на съдилищата на Съюза по отношение на разпоредбите, свързани с общата външна политика и политика на сигурност или по отношение на актовете, приети на основание тези разпоредби. Следователно необходимата съгласуваност на системата на съдебна защита съгласно Договорите изисква достъпът до съдилищата на Съюза да не се предоставя по изключение на трета държава, която — както в настоящия случай — оспорва ембарго, т.е. ограничителни мерки от общ характер, чието правно основание е член 215, параграф 1 ДФЕС и които в съответствие с член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС остават извън компетентността на съдилищата на Съюза. Освен това този извод съответства на постоянната съдебна практика на Съда, съгласно която достъп до съдилищата на Съюза имат различни субекти, считани за еманации на държава, когато са включени в списъка на лицата, подлежащи на индивидуални ограничителни мерки ( 35 ).

38. Освен това, според Съвета, ако на трета държава се признае процесуална легитимация да обжалва актове на институциите на Съюза при обстоятелствата в настоящото дело, това би създало правен механизъм, който би поставил Съюза в неравностойно положение спрямо неговите международни партньори, чиито суверенни решения, свързани с техните международни отношения, търговски или икономически политики, не могат да бъдат оспорвани пред техните съдилища, което би ограничило неправомерно Съюза в неговите политики и международни отношения. Това е особено важно в контекста на настоящото производство, в което трета държава оспорва разпоредбите на вътрешен акт на Съюза за прилагане на политическо решение на Съвета за ограничаване на икономическите отношения с нея.

39. Според Република Полша юридическите лица по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС са основно образувания, които имат правосубектност съгласно законодателството на държава членка или на трета държава, но не и самите държави. Тя твърди, че докладите за работата на Европейския конвент по настоящата формулировка на член 263, четвърта алинея ДФЕС показват, че целта на Договорите е да защитят правата на частноправните субекти. Понятието за юридическо лице по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС може да бъде дефинирано и чрез контекста, в който се използва в практиката на Съда. В тази практика изразът „физическо и юридическо лице“ се използва като взаимозаменяем с израза „частноправен субект“ или дори „частно лице“, в известен противовес на държавите (и по този начин изключвайки ги от обхвата на понятието). Статутът на държавите, за разлика от този на отделните лица, обаче е определен от международното право. Един от неговите основни принципи е реципрочността. Разрешаването на трети държави да обжалват директно правни актове на Съюза пред неговите съдилища би довело до липса на реципрочност — както материалноправна, така и процесуална — в отношенията на Европейския съюз с тези държави, тъй като тогава трети държави ще могат да обжалват правни актове на Съюза пред вътрешния съд на Европейския съюз (Съдът), но Европейският съюз няма да може да обжалва националните актове на тези държави и актовете, които те приемат в рамките на различните обединения на държави (международни организации), на които те са членове (пред техните национални съдилища или пред съдилищата на тези международни организации). Третите държави не са страни по Договорите, на които се основава Европейският съюз (Договорът за ЕС и Договорът за функционирането на ЕС) и не черпят права и задължения от тях. В същото време правните актове на Съюза, приети съгласно Договорите, не са адресирани до трети държави. Тези актове нямат правно действие спрямо тях и не са задължителни на тяхна територия, нито им предоставят права или възлагат задължения. Това включва и ограничителни мерки, които съгласно член 215, параграф 2 ДФЕС могат да бъдат наложени на физически или юридически лица и групи или недържавни образувания. Вътрешните норми, приети от Европейския съюз, който е субект на международното право, не могат да регулират положението на други субекти на международното право, каквито са суверенните държави.

40. Република Словения счита, че тълкуване на понятието за юридическо лице, посочено в член 263, четвърта алинея ДФЕС, съгласно което и трети държави, които не са сключили с Европейския съюз споразумение, определящо правните отношения между страните по него, имат процесуална легитимация пред Съда, би довело до риска Съдът да стане форум за оспорване на политиките на Съюза. Не би била гарантирана и реципрочността в международните отношения. Въпросните трети държави не трябва да могат да влияят на политиките на Съюза, като сезират Съда.

41. Кралство Белгия счита, че понастоящем в международното право е безспорно, че трета държава е юридическо лице, поради факта че тя, inter alia, има правосубектност и може да бъде страна в съдебно производство. Европейският съюз никога не се е стремял, а и не може, да поставя под въпрос този постулат на международното право. Да се отрече възможността трета държава да бъде засегната от акт на Съюза би означавало да се постави под съмнение способността на Европейския съюз да изпълнява задачата, възложена му с член 3, параграф 5 ДЕС. Освен това, да се откаже на трета държава, засегната от акт на Съюза, правото на ефективна съдебна защита, би означавало да се възприеме ограничителен подход, що се отнася до принципа на правовата държава, ценност, на която съгласно член 2 ДЕС е основан Европейският съюз.

42. Република България и Република Литва считат, че суверенните държави имат правосубектност съгласно международното право и че трета държава, по принцип, може да се счита за юридическо лице по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС. Въпреки това, за да може трета държава да обжалва акт на Съюза, трябва да бъдат изпълнени допълнителните условия, предвидени в член 263, четвърта алинея ДФЕС. Според Република България и Република Литва жалбоподателят не е пряко засегнат от обжалваните разпоредби.

43. Република Гърция счита, че трета държава не може да се разглежда като юридическо лице по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС. Според нея признаването на право на трети страни да предприемат съдебни действия срещу актове на Европейския съюз за налагане на санкции може да подкопае целостта и автономността на санкциите, предвидени в Договорите. В допълнение, това може да постави Европейския съюз в неравностойно положение спрямо трети държави, които във вътрешната си правна система не му признават подобно право на съдебни действия, що се отнася до прилагането на международни конвенции ( 36 ).

44. Република Естония счита, че тъй като нито член 263, четвърта алинея ДФЕС, нито отнасящата се до тази разпоредба съдебна практика посочват изрично кой попада в обхвата на понятието за юридическо лице, не може да се изключи възможността трета държава също да се счита за юридическо лице по смисъла на тази разпоредба. Физическите и юридическите лица, посочени в член 263 ДФЕС, не са привилегировани жалбоподатели, каквито са държавите членки и институциите на Европейския съюз, и следователно трябва да отговарят на допълнителни изисквания, за да могат да заведат дело. Република Естония счита, че разпоредбите на член 263, четвърта алинея ДФЕС не могат да бъдат разширени по такъв начин, че трета държава да се окаже в по-благоприятно положение от лицата, които сезират Общия съд въз основа на тази разпоредба. Ако трета държава не може да бъде третирана като юридическо лице по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, тогава тя не би била в състояние да защити своите интереси, дори когато е сигурно, че правата ѝ са били нарушени и че може надлежно да докаже, че са изпълнени всички условия, необходими за образуване на производство ( 37 ).

45. Словашката република счита, че в Договорите няма правно основание Съдът да разглежда искания за отмяна, подадени от суверенни трети държави, по отношение на които Европейският съюз дори няма регулаторна компетентност. Не може да се направи аналогия с дело C‑70/04, което не разглежда въпроса дали Конфедерация Швейцария е юридическо лице за целите на член 263, четвърта алинея ДФЕС, със съдебната практика относно регионите, които имат правосубектност съгласно националното законодателство и чиято територия попада в регулаторната компетентност на Европейския съюз или със съдебната практика относно встъпването в производствата пред Съда. В съответствие с член 129, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда „[в]стъпването е допустимо само в подкрепа, изцяло или частично, на исканията на една от страните. То не предоставя същите процесуални права като тези, с които разполагат страните […]“. Освен това съгласно член 129, параграф 2 от тези правила „[в]стъпването е акцесорно по отношение на главния спор“. В допълнение целта на член 263, четвърта алинея ДФЕС е да предостави на частноправните субекти процесуална легитимация да подадат жалба за отмяна.

46. Видно от различната формулировка на член 215, параграф 1 ДФЕС, който се отнася до „прекъсването или ограничаването, изцяло или частично, на икономическите и финансови отношения с една или няколко трети страни“, и на член 215, параграф 2 ДФЕС, който гласи, че „[к]огато решение, прието съгласно глава 2 на дял V от Договора за Европейския съюз, предвижда това, Съветът може да приеме, съгласно процедурата, посочена в параграф 1, ограничителни мерки по отношение на физически или юридически лица, недържавни групи или образувания“, понятието „юридическо лице“, посочено в член 215, параграф 2 ДФЕС, включва не държави, а най-често срещаните примери за юридически лица, като търговски дружества, сдружения, съюзи или различни други образувания. По този начин според Словашката република член 215, параграф 2 ДФЕС позволява ограничителни мерки да бъдат приети само срещу физически лица, юридически лица, групи или недържавни образувания, но не и пряко срещу трети държави.

47. Освен това член 275 ДФЕС ограничава компетентността на Съда на Европейския съюз (в допълнение към контрола за спазването на член 40 ДЕС) до произнасяне по жалби, подадени при условията на член 263, четвърта алинея ДФЕС, относно контрол за законосъобразността на решенията, предвиждащи ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица. Няма основания понятието „юридическо лице“, използвано в контекста на ограничителни мерки по член 215, параграф 2 ДФЕС, да се тълкува различно от член 275, втора алинея ДФЕС.

48. На последно място, Словашката република посочва, че ако суверенни трети държави могат да оспорят актовете на институциите на Съюза чрез жалба за отмяна, това би поставило Европейския съюз в неравностойно положение спрямо неговите международни партньори и следователно би ограничило неоправдано Европейския съюз при осъществяването на неговите политики и международни отношения.

49. Според Кралство Нидерландия жалбоподателят може да се счита за „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС. Трети държави, които най-вече се ползват с правосубектност съгласно международното право, могат да се считат за юридически лица за целите на член 263, четвърта алинея ДФЕС. Позицията на трета държава като жалбоподателя обаче никога не може да бъде приравнена на тази на институциите на Съюза или на държавите членки. Така правото на трета държава да подаде жалба следва да се преценява съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС и предвидените там условия за допустимост. Кралство Нидерландия обаче счита, че жалбоподателят не отговаря на тези условия, тъй като разглежданите ограничителни мерки, първо, са адресирани не до него, а до конкретни, идентифицирани физически и юридически лица от Венесуела и Европейския съюз, и второ, не го засягат пряко.

50. Кралство Швеция счита, че трета държава не е юридическо лице по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС. Съгласно член 275 ДФЕС Съдът не е компетентен по отношение на разпоредбите относно общата външна политика и политика на сигурност, както и по отношение на актовете, приети въз основа на тези разпоредби. Съдът обаче е компетентен да контролира спазването на член 40 ДЕС и да се произнася по жалбите, подадени при условията на член 263, четвърта алинея ДФЕС, относно контрол за законосъобразността на решенията, предвиждащи ограничителни мерки спрямо физически или юридически лица и приети от Съвета на основание глава 2 от дял V ДЕС. Това е отразено и в член 24, параграф 1 ДЕС. Обстоятелството, че съществува връзка между индивидуалния характер на ограничителните мерки и достъпа до съдилищата на Съюза, както следва от член 275 ДФЕС и член 263, четвърта алинея ДФЕС, е видно и от практиката на Съда ( 38 ). Член 215, параграф 2 ДФЕС гласи, че Съветът може да приеме ограничителни мерки по отношение на физически или юридически лица, недържавни групи или образувания, когато решение, прието съгласно глава 2 от дял V ДЕС, предвижда това. Следователно от формулировката на тази разпоредба личи, че ограничителни мерки по член 215, параграф 2 ДФЕС, които подлежат на контрол от Съда, не могат да бъдат предприети срещу държави.

51. Федерална република Германия счита, че трета държава е „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС и може да подаде жалба на това основание, при условие че е пряко и лично засегната от въпросната мярка. В случая с трети държави този статут може да бъде изведен от общото международно право, което предоставя на всяка международно призната държава статут на правен субект. Трета държава обаче има право на жалба само ако са налице останалите условия, предвидени в член 263, четвърта алинея ДФЕС ( 39 ).

52. Федерална република Германия счита, че принципът за ефективна съдебна защита, в светлината на който трябва да се тълкуват предвидените в член 263 ДФЕС условия за допустимост, изисква достъп до ефективен съдебен контрол относно законосъобразността на актовете на институциите на Съюза, посочени в член 263, първа алинея ДФЕС, да бъде предоставен и на трети държави. Вярно е, че третите държави по принцип не са правни субекти, обвързани от правото на Съюза. Ограничителни мерки като разглежданите в главното производство обаче могат да имат конкретни фактически последици за тях. Отказът те да бъдат признати за „юридически лица“ съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС, би представлявал явен отказ от ефективна съдебна защита и до известна степен би противоречал на подхода частноправните физически и юридически лица от трета държава, за които се прилага частното право, да имат право да подадат жалба по член 263, четвърта алинея ДФЕС, право, признато от Съда дори на групи лица, които не се ползват с никаква или имат само ограничена правосубектност в съответната трета държава. По този начин би изглеждало неприемливо, не на последно място с оглед принципа на равни процесуални възможности, установени в трети държави „организации, които нямат правосубектност“, като Фронт за освобождение на Западна Сахара „POLISARIO“ или „Тигри за освобождение на Тамил Еелам“ в Шри Ланка, да са процесуално легитимирани да подадат жалба по член 263, четвърта алинея ДФЕС, докато съответните им държави да не могат да го направят.

53. Комисията счита, че въз основа на буквално тълкуване или контекстуален анализ на член 263, четвърта алинея ДФЕС не може да се направи окончателен извод по отношение на понятието „юридическо лице“.

54. Ако бъде прието телеологично тълкуване на член 263, четвърта алинея ДФЕС, основано на принципа на равенство на държавите, жалбите на трети държави няма да са от компетентността на Съда, когато са свързани с отношения със Съюза, уредени от международното право (acta jure imperii). Следователно трети държави могат да се считат за „юридически лица“ съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС само когато действат jure gestionis или имат достъп до съдилищата на Съюза съгласно международно споразумение с Съюза. С оглед целта на член 263, четвърта алинея ДФЕС този подход е в съответствие с принципа на ефективна съдебна защита. Той не отказва правна защита на третата държава, но предполага, че това средство за тази защита се упражнява пред надлежната юрисдикция. Следователно, когато третата държава действа като суверен, средството за защита трябва да бъде предоставено в съответствие с международното право ( 40 ), а не с правото на Съюза. Този подход е съвместим и с член 47 от Хартата, тъй като третата държава ще има правата по Хартата само когато е в категорията на тези, „чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени“ — тоест когато действа като частно лице. Според Комисията, ако към разглеждания случай се приложи този подход, жалбоподателят не може да се счита за „юридическо лице“, тъй като всичко — и режимът на ограничителни мерки, и причините, които жалбоподателят изтъква в искането си за неговата отмяна, и отношенията между Съюза и жалбоподателя по отношение на мярката — попадат в областта на jure imperii и трябва да бъдат уредени като въпроси на международното право.

55. Комисията счита, че ако бъде възприето телеологично тълкуване на член 263, четвърта алинея ДФЕС, водено от отворения характер на правния ред на Съюза, няма пречка член 263, четвърта алинея ДФЕС да бъде тълкуван така, че понятието „юридическо лице“ да обхваща трети държави, които решат да приемат компетентността на съдилищата на Съюза ( 41 ).

56. Според Комисията, когато Съюзът приема едностранен акт, който потенциално засяга интересите на трета държава и тази трета държава реши да се обърне за контрол към съдилищата на Съюза, вместо да прибегне към механизма за международно уреждане на спорове, по принцип няма причина съдилищата на Съюза да откажат да разгледат такова дело, без да проверяват дали са изпълнени всички относими условия за допустимост. Изглежда, че конституционните традиции на държавите членки също не пречат на такова отворено тълкуване: поне в някои държави членки трети държави могат да предявяват искове пред национални съдилища, които на свой ред могат да отправят по тези дела преюдициални запитвания до Съда, включително относно валидността на актовете на Съюза.

57. Комисията обаче подчертава, че третата държава трябва да изпълни условията за пряко и лично засягане.

2. Анализ

58. От представените на Съда становища, които си позволих накратко да обобщя, става ясно, че в контекста на настоящото производство по обжалване въпросът за процесуалната легитимация на жалбоподателя повдига не само общия въпрос дали понятието „юридическо лице“ съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС включва трети държави, но се отнася и до по-тесния въпрос, който е специфичен за производство относно ограничителни мерки, дали Съдът е компетентен, inter alia, по силата на член 275 ДФЕС да се произнася по подадена от трета държава жалба за отмяна на ограничителни мерки. Според мен е уместно на първо място да разгледам въпроса за компетентността на Съда.

а) Компетентност на Съда в областта на външната политика и политика на сигурност (наричана по-нататък „ОВППС“)

59. В жалбата си пред Общия съд жалбоподателят оспорва редица разпоредби на Регламент 2017/2063. Правното основание на този регламент е член 215 ДФЕС.

60. Трайна е съдебната практика, която приема, че член 275, втора алинея ДФЕС предвижда компетентността на Съда да се произнася по жалбите, подадени при условията по член 263, четвърта алинея ДФЕС относно контрола за законосъобразност на решенията на Съвета, приети въз основа на разпоредби от областта на ОВППС, които предвиждат ограничителни мерки срещу физически или юридически лица ( 42 ). В решение от 28 март 2017 г., Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), точка 106, Съдът посочва, че „компетентността на Съда по никакъв начин не е ограничена по отношение на регламент, приет въз основа на член 215 ДФЕС, който привежда в действие позициите на Съюза, приети в контекста на ОВППС. Всъщност такива регламенти представляват актове на Съюза, приети въз основа на Договора за функционирането на ЕС, по отношение на които юрисдикциите на Съюза са длъжни в съответствие с предоставените им от Договорите правомощия да осигурят контрол за законосъобразност, който по принцип е пълен“.

61. Всъщност в настоящото производство няма основание за отклоняване от това решение. Следователно съдилищата на Съюза са компетентни да се произнасят по валидността на ограничителни мерки, приети на основание член 215 ДФЕС, при условие че жалбоподателят отговаря на условията, установени в член 263 ДФЕС. За тази цел е необходимо първо да се прецени дали жалбоподателят е „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.

62. Именно този въпрос ще разгледам сега.

б) Член 263, четвърта алинея ДФЕС — Юридическо лице

1) Прецеденти на международното право

63. Макар, разбира се, тълкуването на член 263 ДФЕС да е въпрос от правото на Съюза, отговор на който следва да даде този Съд, въпросите на международното публично право, повдигнати в жалбата, са също така важни и имат отношение към него.

64. Суверенни държави като Венесуела, които са признати от международната общност, имат правосубектност и се считат за юридически лица от гледна точка на международното право. Съответно, предвид този суверенен статут, на държавите е присъща възможността както да завеждат съдебни производства, така и да бъдат съдени. В някои отношения този принцип безспорно трябва да се доуточни, тъй като при определени обстоятелства суверенна държава може да се позове на суверенния си имунитет като своя абсолютна защита или, когато става въпрос за валидността на официални действия, извършени в собствените ѝ държавни граници, да се позове на доктрини, като например доктрината „Act of State“ [Акт на държавата].

65. В същината си позицията на Съвета е, че принципът на международното публичното право относно държавния имунитет (включително свързаните с него доктрини като доктрината „Act of State“) не допуска трети държави да завеждат такива дела пред съдилищата на Съюза. От своя страна обаче считам, че съгласно общите традиционни принципи за приятелски отношения, основани на взаимното зачитане на суверенитета на всички държави, е установена практиката държавите да могат да водят дела пред съдилищата на друг суверен, освен ако не съществуват враждебни отношения.

66. Въпреки че този въпрос все още не е бил пряко разглеждан от Съда, поради което следва да бъде анализиран почти от гледна точка на тези принципи, следният откъс от релевантна международна съдебна практика, съдържащ се в решение на Върховния съд на САЩ по делото Banco Nacional de Cuba v Sabbatino ( 43 ), все пак може да се счита за меродавен в това отношение: „Съгласно принципа за взаимно зачитане на суверенитета, който урежда отношенията на една държава с другите държави, суверенните държави могат да водят дела пред съдилищата в САЩ. […] Този принцип често се свързва с наличието на приятелски отношения между държавите[…], поради което правото да водят дела е отказвано само на правителства, които са във война със САЩ […] или на такива, които не се признати от нашата страна […]“ ( 44 ).

67. По това дело Върховният съд на САЩ постановява, че Република Куба има право да води дела пред федералните съдилища на САЩ, независимо от обтегнатите отношения между двете страни.

68. Следователно поначало дори само предвид принципите на международното публично право е ясно, че жалбоподателят е юридическо лице по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС. Моето мнение е, че принципът на държавен имунитет също не може да обоснове ограничение на процесуалната легитимация на жалбоподателя пред Съда на ЕС, като се има предвид, че жалбата не е подадена срещу жалбоподателя, а от него. Доктрината за държавния имунитет, която е щит или преграда пред съдебни производства ( 45 ), е препотвърдена от Международния съд по делото за съдебния имунитет на държавите (Германия с/у Италия — Гърция като встъпила страна) ( 46 ). В решението си по това дело Международният съд постановява, че международното обичайно право все още изисква държавата да разполага с имунитет в производство за деликти, за които се твърди, че са извършени на територията на друга държава от нейните въоръжени сили и други държавни органи в хода на въоръжен конфликт ( 47 ).

69. Не мисля и че скорошното решение на Европейския съд по правата на човека по делото Демократична република Конго с/у Белгия (ЕСПЧ, 29 октомври 2020 г., CE:ECHR:2020:1006DEC001655419) би могло да помогне в настоящия случай. По това дело ЕСПЧ постановява, че жалба, подадена до него от Демократична република Конго, е недопустима. Това решение обаче се основава на конкретната формулировка и съдържание на членове 33 ( 48 ) и 34 ( 49 ) от ЕКПЧ. Ясно е обаче, че системата на Конвенцията е специфична и конкретна, а целта ѝ е да даде възможност за подаване на жалби от частноправни субекти (включително юридически лица) срещу договарящи държави или от една договаряща държава срещу друга договаряща държава. Поради това ЕСПЧ е постановил, че само високодоговарящи страни, частни лица, групи лица или неправителствени организации могат да подават жалби до него. Тъй като Демократична република Конго не попада в нито една от тези категории, жалбата е обявена за недопустима ( 50 ).

70. В това отношение не може да се направи и истинско сравнение с установената в Договорите съдебна система. На първо място, формулировката и контекстът на член 263 ДФЕС са различни и съдържат по-малко изисквания, отколкото Конвенцията. В четвъртата си алинея той ясно предвижда, че иск може да бъде заведен от юридическо лице, при единственото условие лицето да е „пряко и лично засегнато“, по начина, изискван от тази разпоредба. От съществено значение е това, че член 263, четвърта алинея ДФЕС не въвежда разграничение между различните видове юридически лица. Като се има предвид, че жалбоподателят притежава правосубектност по силата на статута си на суверенна държава, той следователно трябва да се разглежда като „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.

71. Второ, оспорваните в настоящото производство ограничителни мерки са израз не са само на обстоятелството, че държавите членки са избрали чрез Европейския съюз да обединят собствения си суверенитет в този аспект на външната политика и политиката на сигурност, но и на факта, че на Съвета като колективен орган, който представлява волята на държавите членки по силата на Договорите, е дадено изрично правомощие да приема такива мерки. Съдът често посочва, че където е уместно, правото на Съюза се ръководи от установените принципи и практики на международното публично право ( 51 ). Всичко това означава, че поне в този контекст, за мен е уместно член 263, четвърта алинея ДФЕС в частта относно значението на израза „юридическо лице“ да се тълкува с оглед практиката по международното публично право, като едновременно с това, разбира се, приемам, че този израз има самостоятелно значение в правото на Съюза и Съдът е този, който в крайна сметка трябва да го определи.

72. При тези обстоятелства съответно е подходящо съдилищата на Съюза да следват постоянната практика на международното публично право и на свързания с нея принцип на взаимно съдебно зачитане, който биха следвали и отделните съдилища на държавите членки, в случай че самите държави приемат такива ограничителни мерки. Тази практика и този принцип съответно изискват съдилищата на Съюза да разгледат жалби, подадени от други суверенни държави в качеството им на юридически лица.

2) Съществуващи прецеденти на съдилищата на Съюза

73. Член 19, параграф 3, буква а) ДЕС предвижда, че Съдът на Европейския съюз се произнася в съответствие с Договорите по искове, подадени от държава членка, от институция или от физическо или юридическо лице. Следователно лицата, които са процесуално легитимирани да предявят иск до Съда, са изброени в тази разпоредба ( 52 ). По отношение на контрола за законосъобразност на определени актове — наричани жалби за отмяна ( 53 ) — освен исковете, които могат да бъдат предявени от държави членки и институции на Съюза ( 54 ), посочени в член 263, втора и трета алинея ДФЕС, член 263, четвърта алинея ДФЕС предвижда, че при определени условия всяко физическо или юридическо лице може да заведе иск срещу решенията, които са адресирани до него или които го засягат пряко и лично, както и срещу подзаконови актове, които го засягат пряко и които не включват мерки за изпълнение.

74. Нито член 19, параграф 3, буква а) ДЕС, нито член 263, четвърта алинея ДФЕС съдържат определение на понятието „юридическо лице“. Другите разпоредби на този Договор, всъщност както и Договорът за функциониране на ЕС, също не дават такова определение ( 55 ). Изразите, които не препращат към националното законодателство, следва да се считат за самостоятелно понятие на правото на Съюза ( 56 ).

75. До този момент Съдът не се е произнесъл изрично дали трета държава може да се счита за „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС. За разлика от него, с определението си от 10 септември 2020 г., Камбоджа и CRF/Комисия (T‑246/19, EU:T:2020:415, т. 51), Общият съд е приел, че изразът „всяко физическо или юридическо лице“ по член 263, четвърта алинея ДФЕС обхваща и държавите, които не са членки на Съюза, като Кралство Камбоджа ( 57 ). Преди това, в свое решение от 10 юни 2009 г., Полша/Комисия (T‑257/04, EU:T:2009:182, т. 51 и 52), Общият съд ( 58 ) е приел, че Република Полша, която в разглеждания период ( 59 ) не е била държава членка, има процесуална легитимация да иска отмяна по реда на член 263, четвърта алинея ДФЕС ( 60 ).

76. Все пак, въпреки че Съдът не се е произнасял директно по този въпрос, от няколко по-ранни източника би могло да се изведе, че въпросният израз е достатъчно широк, за да обхване заведено от трети държави производство за отмяна.

77. Може би най-убедително се произнася Съдът по въпроса в определението си от 14 юли 2005 г., Швейцария/Комисия (C‑70/04, непубликувано, ЕС:C:2005:468), в което обсъжда кой е компетентен — той или Общият съд — да се произнесе по искане за отмяна, подадено от Конфедерация Швейцария ( 61 ). Съдът постановява, че Конфедерация Швейцария има право да предяви искането, независимо дали на основание на Споразумението между Европейската общност и Конфедерация Швейцария по въпроси на въздушния транспорт (за целите на което статутът на Конфедерация Швейцария е приравнен на този на държавите членки по смисъла на член 263, втора алинея ДФЕС ( 62 )) или защото сама по себе си Конфедерация Швейцария е „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС ( 63 ). Така поне на първо четене в това определение Съдът имплицитно приема, че Конфедерация Швейцария е най-малкото „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.

78. В тази своя позиция обаче Съдът специално се позовава на конкретния контекст, за който определящо е въпросното споразумение. Този контекст несъмнено липсва в настоящия случай, в който налице са ограничителни мерки, а не двустранно споразумение. Въпреки това в решението си от 18 януари 2007 г.PKK и KNK/Съвет (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), Съдът приема, че Кюрдската работническа партия (PKK), организация, която не притежава правосубектност, трябва да има право да оспорва наложените ѝ ограничителни мерки. Според Съда, като се има предвид, че общностният законодател е счел, че PKK продължава да съществува в степен, която допуска налагането на ограничителни мерки, последователността и справедливостта изискват да се признае, че тя продължава да съществува в степен, която ѝ позволява да оспори тези мерки. Според Съда всяко друго заключение би довело до положение, при което на дадена организация могат да бъдат наложени такива мерки, без тя да има правото да ги обжалва.

79. Това решение е особено интересно, тъй като от него може да се стигне до извода, че при преценката дали дадено образувание има право да оспорва ограничителни мерки по реда на член 263, четвърта алинея ДФЕС, не се спазва стриктно изискването то да е „физическо или юридическо лице“. По този начин може да се поддържа, че ако образувание като жалбоподателя може да докаже, inter alia, че е пряко и лично засегнато от ограничителни мерки, то трябва да има достъп до съдилищата на Съюза, за да защити правата си, независимо от правната му квалификация по националното, международното или може би дори по правото на Съюза.

80. Освен това съгласно член 40, втора алинея от Статута на Съда на Европейския съюз всяко лице може да встъпи по дело пред Съда, ако може да докаже интерес от изхода на дело, внесено за разглеждане от някое от съдилищата ( 64 ). Въпреки че във въпросната разпоредба не се споменава „юридическо лице“, считам, че понятието „лице“ несъмнено включва „юридическо лице“. В действителност в определението си от 23 февруари 1983 г., Chris International Foods/Комисия (91/82 и 200/82, EU:C:1983:45), Съдът постановява, че третата държава Доминика може да встъпи по дело за отмяна, тъй като е доказала достатъчен интерес от изхода на производството ( 65 ).

81. Освен това според мен член 263, четвърта алинея ДФЕС не се отнася само до частни лица или частноправни субекти ( 66 ). Съдът последователно е постановявал, че на основание член 263, четвърта алинея ДФЕС регионално или местно образувание, доколкото има правосубектност по силата на националното право, може да обжалва решенията, които са адресирани до него, или решения, които въпреки формата си на регламент или решение, адресирано до друго лице, го засягат пряко и лично ( 67 ).

82. Пример за това дава решение от 22 ноември 2001 г., Нидерландски Антили/Съвет (C‑452/98, EU:C:2001:623). В това производство Нидерландските Антили поддържат, че тъй като по силата на Конституцията на Кралство Нидерландия те могат самостоятелно да защитават собствените си интереси, съответно за да защитят правомощията си следва да разполагат с процесуална легитимация да предявят иск на собствено основание съгласно член 263, втора алинея ДФЕС или член 263, трета алинея ДФЕС и следователно, без да се налага да доказват, че са пряко и лично засегнати от мярката. Съдът отхвърля искането, като приема, че процесуалната легитимация на Нидерландските Антили може да бъде разгледана само съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС, при условие че има правосубектност съгласно нидерландското право.

3) Настоящото производство

83. Не се спори, че жалбоподателят има правосубектност и несъмнено е юридическо лице по смисъла на международното право. Все пак той е сред основателите на ООН през 1945 г.

84. Макар, както вече отбелязах, Съдът никога да не се е произнасял директно по този въпрос, цялата съществуваща съдебна практика на Общия съд и Съда относно процесуалната легитимация навежда на извода, че жалбоподателят е „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС. Както е посочил Общият съд в определение от 10 септември 2020 г., Камбоджа и CRF/Комисия (T‑246/19, EU:T:2020:415, т. 46), разпоредбите на член 263, четвърта алинея ДФЕС трябва да се тълкуват телеологично ( 68 ) и изключването по принцип на трети държави от предоставената с този член съдебна защита би противоречало на неговата цел.

85. Освен това довод в подкрепа на тезата, че жалбоподателят е „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, е и спазването на принципа на правовата държава и принципа на ефективна съдебна защита ( 69 ). Както е видно, inter alia, от член 2 ДЕС, Съюзът се основава по-конкретно на ценността на правовата държава. Впрочем, макар член 47 от Хартата да не може да предостави на Съда компетентност, тази разпоредба, която препотвърждава принципа на ефективна съдебна защита, в първата си алинея изисква всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, да има право на ефективни правни средства за защита пред съд в съответствие с предвидените в този член условия. Самото наличие на ефективен съдебен контрол, чието предназначение е да гарантира спазването на разпоредбите от правото на Съюза, е неделимо свързано със съществуването на правовата държава ( 70 ).

86. Противно на доводите, изтъкнати от някои страни, и по-специално от Съвета, не считам, че признаването на трета държава за юридическо лице по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС би поставило Съюза в неравностойно положение по отношение на неговите международни партньори, нито следователно би го ограничило при осъществяването на вътрешните му политики и международни отношения. В тази връзка Съветът подчертава, че това, което той нарича липса на реципрочен достъп до съдилищата на трети държави, не би позволило обжалването на суверенни решения, свързани с техните международни отношения, търговски или икономически политики.

87. Вече разгледах въпроса за практиката на държавите в международното право, поради което считам, че опасенията на Съвета относно липсата на реципрочност в това отношение са неоправдани. Във всеки случай справедливостта, безпристрастността и ефективната съдебна защита са типични за демократичната традиция, която е основна и съществена характеристика както на 27‑те държави членки, така и на Европейския съюз. Дори ако съдилищата на Венесуела (или на която и да е друга трета държава) на практика не допускат производства, заведени от Съюза или отделните му държави членки, това би било проблем на тази държава. То не засяга по никакъв начин задълженията на Съюза да гарантира поддържане на най-високите демократични стандарти, зачитане на принципите на правовата държава и произнасяне от независима съдебна система. Следователно зачитането на принципите на правовата държава и на ефективната съдебна защита не предполага някаква реципрочност, не могат да бъдат договаряни или да бъдат плод на дипломатически компромис, нито могат да бъдат обект на реципрочни договорни задължения.

88. Бих добавил само, че противно на твърденията на Съвета, фактът, че трета държава „оспорва разпоредби на вътрешен акт на Съюза за прилагане на политическо решение на Съвета за ограничаване на икономическите отношения с нея“, може да се разглежда само като фактическа констатация. Тя обаче е без значение за правния въпрос дали жалбоподателят е процесуално легитимиран да подаде жалба.

89. Освен това, дори трета държава да бъде призната за юридическо лице съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС, тя все пак трябва да спази другите приложими критерии, свързани с процесуалната легитимация. В крайна сметка, ако трета държава получи достъп до съдилищата на Съюза при тези условия, това не го поставя нито вътрешно, нито външно в неравностойно положение, а гарантира преди всичко, че е спазен принципът на правовата държава.

90. Поради изложеното считам, че жалбоподателят трябва да се счита за „юридическо лице“ съгласно член 263 ДФЕС, независимо от статута му на трета държава.

Б. Пряко засягане

1. Доводи на страните

91. В подкрепа на жалбата си жалбоподателят излага само едно основание — че Общият съд погрешно е изтълкувал критерия за пряко засягане, предвиден в член 263, четвърта алинея ДФЕС, в светлината на решение Almaz-Antey.

92. Жалбоподателят твърди, че при преценката дали е пряко засегнат от обжалваните разпоредби, Общият съд неправилно се е позовал на решение Almaz-Antey, чието значение за настоящото дело е трудно да се разбере. Според него настоящото дело, което е първото по рода си в съдебната практика на Съюза, се отнася по-скоро до жалба, подадена от правителството на трета държава, изрично посочено в ограничителните мерки. Тази важна характеристика на настоящото дело, която го отличава от съществуващата практика на Съда, е напълно пренебрегната от Общия съд. Във връзка с това жалбоподателят припомня, че при преценката на нови въпроси, свързани с допустимостта на жалба за отмяна, Съдът подчертава, че е важно да се „[избягва] прекаленият формализъм, който би довел до отричане на всякаква възможност да се иска отмяна, въпреки че на въпросното образувание са наложени общностни ограничителни мерки“ ( 71 ). Жалбоподателят поддържа, че за да се реши дали е пряко засегнат от обжалваните разпоредби, не може водещ критерий да е въпросът дали той е действал като икономически оператор на въпросните пазари, тъй като член 263, четвърта алинея ДФЕС не поставя такова изискване. Според жалбоподателя целта на обжалваните разпоредби е да му попречат да купува стоки и услуги. В резултат на това, с оглед на характера и съдържанието им, обжалваните разпоредби го засягат пряко както от правна, така и от фактическа гледна точка.

93. Според жалбоподателя е без значение и това, че за разлика от жалбоподателя в решението Almaz-Antey, той не е бил включен в съответното приложение към Регламент 2017/2063, тъй като е конкретно посочен в обжалваните разпоредби. Като забраняват износа на определени изделия и услуги за Венесуела, обжалваните разпоредби поради самото си съдържание имат значителни преки фактически и правни последици за жалбоподателя. Той не спори, че дейността на правителството на трета държава не е чисто стопанска дейност. Този факт обаче не означава, че жалбоподателят не може да действа и като икономически оператор на определен пазар. Следователно обстоятелството, посочено в точка 37 от обжалваното съдебно решение, не е достатъчно за извода, че такова образувание не е пряко засегнато от обжалваните разпоредби. Жалбоподателят твърди, че при закупуването на стоките и оборудването, посочени в обжалваните разпоредби, той е извършвал чисто стопанска дейност, тъй като е действал като частен субект на съответния пазар. Следователно, противно на приетото в обжалваното съдебно решение, жалбоподателят е действал като икономически оператор.

94. Жалбоподателят счита, че обжалваните разпоредби не му позволяват да: i) закупува оръжия, военно оборудване или всяко друго оборудване, което би могло да се използва за вътрешни репресии, както и на оборудване, технологии или софтуер за следене, и ii) получава финансови, технически или други услуги, свързани с посоченото оборудване и технология. Следователно е ясно, че като засягат съществуващите икономически отношения на жалбоподателя с всички съответни оператори в Европейския съюз, обжалваните разпоредби имат значителни фактически последици за него. При това тези последици не са просто непреки. Жалбоподателят твърди, че Общият съд погрешно е тълкувал съдебната практика, посочена в точка 46 от обжалваното съдебно решение, и поради това е пренебрегнал съвсем ясното обстоятелство, че обжалваните разпоредби имат преки фактически последици за неговото положение.

95. Съветът твърди, че до известна степен трите твърдения на жалбоподателя в подкрепа на единственото основание на жалбата му се припокриват. Съветът счита, че по същество трите твърдения се занимават с един и същ въпрос, а именно дали Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е стигнал до заключението, че обжалваните разпоредби на Регламент 2017/2063 не засягат пряко жалбоподателя по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС. Не се твърди, че са нарушени други конкретни разпоредби или принципи на правото на Съюза. Съветът счита, че доколкото жалбоподателят просто иска повторно разглеждане на представени пред Общия съд доказателства, жалбата трябва да бъде отхвърлена, тъй като излиза извън предмета на обжалването, което съгласно член 58 от Статута на Съда се ограничава до правни въпроси.

96. Съветът счита, че настоящата жалба следва да бъде отхвърлена, тъй като е частично недопустима, както и неоснователна.

97. Според Съвета жалбоподателят не сочи конкретна разпоредба или принцип на правото на Съюза, въз основа на които Общият съд да е трябвало да разшири понятието за пряко засягане извън установено понастоящем в практиката на съдилищата на Съюза. Той отбелязва, че решение от 18 януари 2007 г., PKK и KNK/Съвет ( 72 ), е напълно неотносимо към настоящото дело. В него Съдът решава да адаптира процесуалните правила относно допустимостта на жалба за отмяна, като признае право на жалба и на организации, които нямат правосубектност. Според Съвета „в настоящия случай обаче не се поставя въпрос относно правосубектността: безспорно е, че жалбоподателят е юридическо лице и следователно по принцип има достъп до съдилищата на Съюза, при условие обаче, че отговаря на общите условия за допустимост, които според Съвета, в този случай не са изпълнени“ ( 73 ).

98. Въпросът дали обжалваните разпоредби засягат пряко положението на жалбоподателя е решен от Общия съд в съответствие с постоянната съдебна практика, а именно „конкретно с оглед на нормативното съдържание на разглеждания акт на Съюза“ ( 74 ). Следователно, противно на поддържаното от жалбоподателя, правото на Съюза не изисква от Общия съд да преценява общата цел на въпросните ограничителни мерки, за да определи дали те засягат пряко жалбоподателя. Би било в противоречие с постоянната практика на съдилищата на Съюза, ако целта на мярката се използва като критерий за оценка дали актът от правото на Съюза пряко засяга правното или фактическото положение на трета държава; освен това такъв подход би разширил категорията на възможните жалбоподатели, включвайки всяка трета държава, спрямо която Съюзът реши в рамките на външната си политика да прекъсне или ограничи, частично или изцяло, икономическите и финансовите си отношения. Нещо повече, макар че лицата, образуванията или органите в такива трети държави — включително тези, които биха могли да се считат за еманации на държавата — могат да бъдат възпрепятствани да закупуват оборудване, предмет на износни ограничения от пазара на Съюза, е ясно, че такива ограничения нямат преки последици върху правното положение на трета държава в качеството ѝ на jure imperii, тоест в качеството, в което според жалбоподателя е трябвало да му бъде признато право на жалба.

99. Според Съвета, противно на твърдението на жалбоподателя, Общият съд не е приел, че жалбоподателят не е пряко засегнат само защото не е достатъчно посочен в обжалваните разпоредби. Общият съд е стигнал до това заключение въз основа на редица разгледани в тяхната съвкупност относими обстоятелства, които са надлежно обосновани и подкрепени от относимата съдебна практика в точки 35—48 от обжалваното съдебно решение. Освен това, що се отнася по-специално до това дали жалбоподателят е посочен в обжалваните разпоредби, е ясно, че той не е пряк адресат на тези разпоредби. Просто има забрана за икономическите оператори от Съюза да поддържат икономически и финансови отношения с физически или юридически лица, образувания или органи (установени или функциониращи) на територията на Венесуела. Пряко посочена е специфичната употреба на конкретно оборудване от такива лица или образувания на територията на Венесуела, „с оглед на опасността от по-нататъшно насилие, прекомерно използване на сила и нарушения или злоупотреби с правата на човека“.

100. Съветът счита, че противно на твърдяното от жалбоподателя (първото му твърдение), Общият съд е взел изцяло предвид специфичното положение на държавата и е анализирал въпроса дали може да се сравни с икономически оператор, действащ на конкретен пазар по смисъла на практиката на съдилищата на ЕС. Той е заключил, че това не е възможно, тъй като държава, действаща в качеството си на jure imperii, не е сравнима с частно или публично образувание, чието съществуване е ограничено от предмета му на дейност (въпросната стопанска дейност). Жалбоподателят не пояснява защо счита това заключение на Общия съд за грешка при прилагане на правото. Твърдението му, че държавата може да действа като икономически оператор на определен пазар, е ирелевантно за анализа на Общия съд. Основната причина да бъде въведено изискването за пряко засягане на образувания, различни от държавите, е въздействието, което прилагането на ограничителни мерки може да окаже върху тяхната стопанска дейност. Подобно въздействие не може да бъде установено по отношение на държава, предвид „много широкия кръг от компетенции“ и разнообразните области на действие, които са характерни за нея.

101. Съветът счита, че с оглед съображенията, изложени в точки 37—40 от обжалваното съдебно решение, Общият съд правилно е заключил, че жалбоподателят, който не е конкретно посочен в мерките и не е доказал, че е действал на пазара, засегнат от ограниченията за износ, не е отговарял на изискванията на съдебната практика и на това основание е трябвало да постанови, че жалбоподателят няма право на жалба. Доколкото жалбоподателят твърди, че Общият съд е трябвало да признае фактическите последици от мерките, независимо от обстоятелствата, при които такива последици са били признавани в постоянната съдебна практика за достатъчни, за да се установи процесуална легитимация, жалбоподателят всъщност иска Съдът да установи ново правило, според което правото на жалба следва да се предоставя автоматично на трети държави, които се опитват да оспорят икономическите мерки, предприети от Съюза в контекста на неговата външна политика. С други думи, жалбоподателят, изглежда, настоява за създаването на ново правило, което автоматично предоставя на трети държави право на жалба, като им позволи да оспорват мерки, взети в изпълнение на решения, приети с оглед преследване на законни цели на външната дейност на Съюза, както е посочено в член 21 ДЕС, включително чрез прекъсване или ограничаване, изцяло или частично, на икономическите или финансови отношения с една или няколко трети държави (член 215, параграф 1 ДФЕС).

102. Съветът твърди, че това би противоречало на системата на съдебна защита съгласно Договорите, създадена, за да осигури защитата на правата, предоставени от правото на Съюза. Съгласно Договорите на Съюза суверенните трети държави нямат конкретно право на равно третиране или право да търгуват свободно и безусловно с икономически оператори в Съюза. Следователно по дефиниция те не могат да твърдят, че правното им положение е засегнато вследствие на мярка на Съюза, която потенциално ги поставя в различно положение (обикновено само в рамките на ограничени сектори от дейността им), а вероятно и спрямо други трети държави, с които Съюзът не е решил да ограничи или прекъсне икономическите си отношения. Освен това създаването ab novo на такъв правен механизъм би поставило Съюза в неравностойно положение спрямо международните му партньори, чиито суверенни решения, свързани с техните икономически политики, не могат да бъдат оспорени пред техните съдилища, което би ограничило неправомерно Съюза в неговите политики и международни отношения. Това е особено важно в контекста на настоящото производство, в което трета държава оспорва разпоредби на вътрешен акт на Съюза за прилагане на политическо решение на Съвета да ограничи икономическите отношения с нея.

2. Анализ

103. Предвиденото в член 263, четвърта алинея ДФЕС условие дадено физическо или юридическо лице да е пряко засегнато от решението — предмет на обжалване, изисква съчетанието на два кумулативни критерия, а именно, на първо място, оспорената мярка пряко да поражда последици за правното положение на частноправните субекти, и на второ място, да не оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено изпълнението ѝ, тъй като това изпълнение е с чисто автоматичен характер и произтича единствено от правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер ( 75 ).

104. Следователно е необходимо да се установи дали в настоящия случай Общият съд е приложил правилно посочените критерии.

105. Видно от обжалваното съдебно решение, Общият съд е разгледал само първия от двата кумулативни критерия и по същество е постановил, че обжалваните разпоредби не засягат пряко правното положение на жалбоподателя. Считам, че правилно в точка 30 от обжалваното съдебно решение Общият съд е посочил, че за да се определи дали даден акт поражда правни последици, трябва да се разгледат неговият предмет, съдържание, обхват и същност, както и фактическият и правен контекст, в който актът се вписва ( 76 ). Тази позиция, която застъпва холистичен и прагматичен подход при оценка на последиците от даден акт и дава предимство на същността пред формата, следва да се използва при изследване на последиците от акта върху правното положение на физическо или юридическо лице. Предвид непроучвания досега характер на настоящия случай, в който за първи път трета държава е поискала отмяна на ограничителни мерки, такъв подход е особено оправдан и е в съответствие с духа на точка 114 от решение PKK и KNK/Съвет (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), където Съдът се застъпва за „[избягване на] прекаления формализъм, който би довел до отричане на всякаква възможност да се иска отмяна, въпреки че на въпросното образувание са наложени […] ограничителни мерки“ ( 77 ).

106. Основните съображения на Общия съд по въпроса за прякото засягане са изложени в точки 31—33 от обжалваното съдебно решение ( 78 ).

107. В точка 31 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че обжалваните разпоредби забраняват, на първо място, продажбата или доставката на физически или юридически лица, образувания или органи във Венесуела на оръжия, военно оборудване или всяко друго оборудване, което би могло да се използва за вътрешни репресии, както и на оборудване, технологии или софтуер за следене, и на второ място, предоставянето на физически или юридически лица, образувания или органи във Венесуела на финансови, технически или други услуги във връзка с такива технологии и оборудване.

108. След това Общият съд посочва, че член 20 от Регламент 2017/2063 ограничава прилагането на забраните, съдържащи се в обжалваните разпоредби, до територията на Съюза, до физическите лица, които са граждани на държава членка, и до юридическите лица, учредени съгласно правото на държава членка, както и до всяко юридическо лице, образувание и орган във връзка с всякакъв вид стопанска дейност, извършвана изцяло или частично в рамките на Съюза, и че обжалваните разпоредби не налагат забрани на жалбоподателя. Следователно според Общия съд обжалваните разпоредби най-много биха могли да имат непреки последици за жалбоподателя, доколкото забраните, наложени на физическите лица, които са граждани на държава членка, и на юридическите лица, учредени съгласно правото на държава членка, биха могли да имат за последица ограничаване на източниците, от които жалбоподателят може да се снабди с разглежданите стоки и услуги, предмет на забраните ( 79 ).

109. От своя страна не мога да не отбележа, че преценката на Общия съд относно последиците от обжалваните разпоредби върху правното положение на жалбоподателя, с цялото ми уважение, всъщност е изключително изкуствена и прекалено формалистична. Чувствам се също така длъжен да отбележа, че анализът на Общия съд просто игнорира същността на въпросните ограничителни мерки. Те са специално насочени срещу и са предназначени да въздействат на жалбоподателя. Казвам го по следните причини.

110. Първо, конкретно от членове 6 и 7 от Регламент 2017/2063 е ясно, че посочените „физически или юридически лица, образувания или органи във Венесуела […]“ в обжалваните разпоредби включват и правителството на Венесуела, публични органи, корпорации или агенции или всяко лице или образувание, действащо от тяхно име или по тяхно указание. Ясно е, че обжалваните разпоредби имат предвид и са насочени конкретно срещу жалбоподателя; иначе нямаше да е необходимо в член 6, параграф 2 и член 7, параграф 1, буква в) от Регламент 2017/2063 изрично да се изключват или посочват „венесуелското правителство, публични органи, корпорации или агенции или […] всяко лице или образувание, действащо от тяхно име или по тяхно указание“ ( 80 ). Следователно забраните, наложени с обжалваните разпоредби, изрично идентифицират и са насочени срещу жалбоподателя и различни негови еманации като държава ( 81 ). Освен това те имат за цел, inter alia, да гарантират, че именно жалбоподателят (и различните еманации на тази държава ( 82 )) няма да получава конкретни стоки и услуги от лицата, посочени в член 20 от Регламент 2017/2063 ( 83 ).

111. Като се има предвид, че забраните, съдържащи се в обжалваните разпоредби, не допускат жалбоподателят да придобива изброените стоки и услуги от никое от лицата, посочени в член 20 от Регламент 2017/2063, с цялото ми уважение, е напълно изкуствено и формалистично да се приема, че забрана за продажбата и доставката на стоки и услуги на жалбоподателя, който е конкретно идентифициран и срещу когото са насочени мерките, не засяга пряко, и на практика лично, правното му положение ( 84 ). Към това може също така да се отбележи, че тези мерки очевидно влияят на репутацията на Венесуела като член на международната общност: те предполагат и имат за цел да внушат — може би напълно основателно — че ангажираността на Венесуела към демократичните ценности и традиции е привидна и че тази държава трябва да направи още много, преди да може да се ползва с пълното доверие на Европейския съюз и неговите държави членки, поне що се отнася до запазването на тези ценности.

112. На второ място, макар Общият съд правилно да е очертал съобразно член 20 на Регламент 2017/2063 териториалния и персоналния обхват на забраните, съдържащи се в обжалваните разпоредби, обстоятелството, че тези забрани са ограничени до територията на Съюза и че обжалваните разпоредби не налагат забрани на самия жалбоподател, не означава, че тези разпоредби не засягат пряко правното му положение.

113. Всъщност член 20 от Регламент 2017/2063 само очертава обхвата на компетентността или юрисдикцията на законодателя на Съюза — както в географски, така и персонален аспект — по отношение на ограничителните мерки, приети съгласно този регламент. Следователно фактът, че Регламент 2017/2063 не се „прилага“ ( 85 ) към жалбоподателя, тъй като той очевидно не е под пряката юрисдикция на законодателя на Съюза, не означава непременно, че ограничителните мерки, които са приложими например само на територията на Съюза и са задължителни за граждани на държава членка, не засягат пряко правното положение на жалбоподателя ( 86 ). Всеки друг извод би означавал, че нито едно физическо или юридическо лице извън територията на Съюза, което не е гражданин на държава членка и съответно не е регистрирано или учредено съгласно правото на държава членка, но което е включено например в приложения IV и V към Регламент 2017/2063 и чиито финансови средства или икономически ресурси са замразени в съответствие с член 8 от този регламент или еквивалентни ограничителни мерки, не би могло да иска отмяна на тези мерки ( 87 ).

114. Въпреки това Съдът нееднократно е посочвал, че с оглед на значителното си негативно въздействие върху свободите и основните права на съответното лице или образувание, всяко включване в списък на лица или образувания, визирани от ограничителни мерки, независимо дали на основание на член 215 ДФЕС или на член 291, параграф 2 ДФЕС, дава на това лице или образувание — доколкото по отношение на него то е подобно на индивидуално решение — достъп до съдилищата на Съюза съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС ( 88 ).

115. В това отношение бих подчертал, че резултатът от включването в списък на физически лица и образувания, обект на ограничителни мерки е, че тези лица и образувания са както пряко, така и лично засегнати от мерките ( 89 ). Освен това, макар че може би е възможно (quod non) замразяването на финансовите средства или икономическите ресурси на дадено лице да има по-голямо въздействие върху неговото правно положение, отколкото забраната да му бъдат продавани определени стоки или предоставяни определени услуги ( 90 ), въпреки това е удивително как в решение Almaz-Antey Общият съд постановява, че подобна забрана засяга пряко ( 91 ) правното положение на жалбоподателя по това дело ( 92 ). Така в решението Almaz-Antey Общият съд е постановил, че при условие че обсъжданите по делото ограничителни мерки забраняват, първо, преките или непреки продажба, доставка, трансфер или износ на стоки и технологии с двойна употреба на всяко лице, образувание или орган в Русия, изброени в приложение IV към това решение, от граждани на държави членки или от територии на държави членки, и второ, предоставянето на техническа помощ, брокерски услуги, финансиране или финансова помощ, свързани с посочените стоки и технологии на всяко лице, образувание или орган в Русия, изброени в приложение IV, съответните разпоредби на това решение пряко засягат правното положение на жалбоподателя, чието име е посочено в приложение IV към въпросното решение ( 93 ).

116. По този начин в решението Almaz-Antey Общият съд отхвърля възражението на Съвета, че правното положение на жалбоподателя по делото не е пряко засегнато, тъй като разглежданите разпоредби не забраняват на посочените образувания да извършват определени видове сделки, а забраняват по-скоро продажбата на стоки и технологии с двойна употреба на тези образувания от физически и юридически лица, които са под юрисдикцията на Съюза ( 94 ).

117. От своя страна съм съгласен, че изводите и съображенията на решението Almaz-Antey са правилни и считам, то следва да се приложи по аналогия към настоящия случай. По мое мнение обжалваните разпоредби възпрепятстват жалбоподателя да закупува определени стоки и услуги от някои определени оператори от Съюза и по този начин пряко засяга законните му права и интереси. За пълнота обаче и в светлината на новия характер на това дело ще разгледам и други доводи на страните и съображенията на Общия съд.

118. В точки 34—37 от обжалваното съдебно решение Общият съд провежда разграничение между фактите по настоящото дело от фактите, във връзка с които е постановено решението Almaz-Antey. В това отношение Общият съд е отбелязал, че по онова дело името на жалбоподателя фигурира в приложението към обжалваното съдебно решение като предприятие, на което е забранено да продава или да доставя съответните стоки и услуги. Освен това Общият съд е приел, че жалбоподателят не може да се приравни с оператор като жалбоподателя в решението Almaz-Antey, тъй като начините му на действие не могат да се сведат до чисто стопанска дейност.

119. От своя страна считам, че е напълно без значение дали името на жалбоподателя е посочено и дали той е идентифициран в основния текст на Регламент 2017/2063, а не в приложение към него. В противен случай това би означавало, че правото на жалбоподателя да подаде иск по член 263 ДФЕС може да бъде заобиколено само с мотива, че името на страната е посочено или тя е идентифицирана в основната част на самия регламент, а не в приложение.

120. От значение са последиците или въздействието, които обжалваните разпоредби и съдържащите се в тях забрани имат върху правното положение на жалбоподателя, а не конкретната форма, под която са наложени тези забрани. Поради това считам, че Общият съд е допуснал грешка при прилагането на правото, като е приел в точка 36 от обжалваното съдебно решение, че жалбоподателят не е конкретно и изрично посочен в обжалваните разпоредби, по начин, сходен с този на жалбоподателя по делото, по което е постановено решението Almaz-Antey.

121. Освен това считам, че що се отнася до въпроса за прякото засягане в настоящия случай, е без значение това, че правният му статут или дейността му не се ограничават до тези на икономически оператор, действащ на определени пазари. Обстоятелството, че като държава жалбоподателят разполага с широк кръг от правомощия, които не са единствено стопански по своята същност, по никакъв начин само по себе си не елиминира, намалява или прави непряко въздействието на обжалваните разпоредби върху правното положение на жалбоподателя ( 95 ). В това отношение ще отбележа, че освен изискването производството да бъде заведено от физическо или юридическо лице, член 263, четвърта алинея ДФЕС не налага никакви допълнителни изисквания относно статута или процесуалната легитимация на това лице ( 96 ).

122. Бих добавил също така, че противно на твърденията на Съвета, защитаваният от мен в настоящото заключение подход по въпроса дали е налице пряко засягане на жалбоподателя, не създава никакво ново правило или „правен механизъм“ ( 97 ), което или който автоматично да дава право на трети държави да подават жалби за отмяна на ограничителни мерки по реда на член 263 ДФЕС. По-скоро предлагам Съдът да следва досегашната си практика и просто да я адаптира към тази непозната досега жалба. Освен това, и отново противно на твърдяното от Съвета, правилата относно процесуалната легитимация, предвидени в член 263 ДФЕС, и по-специално в четвърта алинея от него, са основани на обективните критерии, които са установени в този Договор и тълкувани от съдилищата на Съюза, а не на наличието или липсата на каквито и да било взаимни договорености относно процесуалната легитимация между Съюза и трети държави.

VII. Заключение

123. По изложените съображения предлагам на Съда да постанови, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, доколкото е приел, че настоящото производство е недопустимо, тъй като жалбоподателят не е процесуално легитимиран по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС. Ето защо предлагам делото да бъде върнато на Общия съд, за да може той да се произнесе по всички останали въпроси относно допустимостта, възникнали в отменителното производство, образувано по предявената от жалбоподателя жалба, а и по същността на тази жалба.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) В обжалваното съдебно решение по настоящото дело въпросът за личното засягане не е бил разгледан. Във възражението си за недопустимост Съветът е счел, че не е необходимо да обсъжда този проблем при липсата на пряко засягане на Венесуела. Все пак бих отбелязал, че в своя отговор на възражението на Съвета за недопустимост Венесуела твърди, че Регламент (ЕС) 2017/2063 на Съвета от 13 ноември 2017 година относно ограничителни мерки с оглед на положението във Венесуела (OB L 295, 2017 г., стр. 21), приет на основание член 215 ДФЕС, е подзаконов акт и това следователно е достатъчно, за да покаже, че е пряко засегната от тази мярка.

( 3 ) Ако освен това бъде доказано, че Венесуела е и лично засегната от посочените мерки.

( 4 ) OВ L 295, 2017 г., стр. 60. Съгласно точка 1 от обжалваното съдебно решение Решение 2017/2074 „на първо място съдържа забрана за износ за Венесуела на оръжия, военно оборудване или всяко друго оборудване, което би могло да се използва за вътрешни репресии, както и на оборудване, технологии или софтуер за следене. На второ място, то съдържа забрана за предоставяне на Венесуела на финансови, технически или други услуги във връзка с такива технологии и оборудване. На трето място, в това решение се предвижда замразяване на финансовите средства и на икономическите ресурси на определени лица, образувания и органи. Съгласно съображение 1 от него Решение 2017/2074 е прието в отговор на продължаващото уронване на демокрацията, принципите на правовата държава и правата на човека във Венесуела“. В първоначалната си редакция член 13, първа алинея от Решение 2017/2074 предвижда, че то се прилага до 14 ноември 2018 г. На 6 ноември 2018 г. с Решение (ОВППС) 2018/1656 на Съвета за изменение на Решение 2017/2074 (OВ L 276, 2018 г., стр. 10) действието му е удължено до 14 ноември 2019 г. и е изменено вписване 7 от приложение I към посоченото решение, отнасящо се до едно от лицата, чиито финансови активи се замразяват.

( 5 ) ОВ C 107, 2014 г., стр. 1.

( 6 ) На 6 ноември 2018 г. Регламент за изпълнение (ЕС) 2018/1653 на Съвета за прилагане на Регламент 2017/2063 (OВ L 276, 2018 г., стр. 1) изменя вписване 7 в приложение IV към посочения регламент, отнасящо се до едно от лицата, чиито финансови активи се замразяват.

( 7 ) Вж. точка 22 от обжалваното съдебно решение. С настоящата жалба не се оспорва този извод. Вж. точка 14 от жалбата.

( 8 ) Вж. точки 29 и 30 от обжалваното съдебно решение и цитираната съдебна практика.

( 9 ) Вж. точка 31 от обжалваното съдебно решение.

( 10 ) Вж. точка 32 от обжалваното съдебно решение.

( 11 ) Вж. точка 32 от обжалваното съдебно решение.

( 12 ) Вж. точка 34 от обжалваното съдебно решение.

( 13 ) В точка 35 от обжалваното съдебно решение Общият съд отбелязва, че в делото, по което е постановено решението Almaz-Antey, името на жалбоподателя присъства в приложението към обжалваното решение като предприятие, на което е забранено да продава или да доставя съответните стоки и услуги.

( 14 ) Вж. точка 37 от обжалваното съдебно решение.

( 15 ) Вж. точка 38 от обжалваното съдебно решение.

( 16 ) Вж. точки 39 и 40 от обжалваното съдебно решение.

( 17 ) Вж. точка 41 от обжалваното съдебно решение.

( 18 ) Вж. точки 42 и 43 от обжалваното съдебно решение.

( 19 ) Вж. точка 51 от обжалваното съдебно решение.

( 20 ) Вж. по аналогия решение от 29 април 2004 г., Италия/Комисия (C‑298/00 P, EU:C:2004:240, т. 35).

( 21 ) Вж. в този смисъл решение от 27 февруари 2014 г., Stichting Woonpunt и др./Комисия (C‑132/12 P, EU:C:2014:100, т. 45 и цитираната съдебна практика).

( 22 ) „[j]ede Person“ на немски, „[t]oda persona“ на испански, „[t]oute personne“ на френски и „[q]ualsiasi persona“ на италиански език.

( 23 ) Решение от 11 юли 1996 г., Métropole télévision и др./Комисия (T‑528/93, T‑542/93, T‑543/93 и T‑546/93, EU:T:1996:99, т. 60). В този смисъл вж. също решение от 15 юли 1963 г., Plaumann/Комисия (25/62, EU:C:1963:17, т. 106 и 107).

( 24 ) Решение от 10 юни 2009 г., Полша/Комисия (T‑257/04, EU:T:2009:182, т. 53), и определение от 10 юни 2009 г., Полша/Комисия (T‑258/04, непубликувано, EU:T:2009:183, т. 61).

( 25 ) Определение от 8 февруари 2007 г., Landtag Schleswig-Holstein/Комисия (C‑406/06, непубликувано, EU:C:2007:90, т. 9).

( 26 ) Определение от 3 юли 2007 г., Commune de Champagne и др./Съвет и Комисия (T‑212/02, EU:T:2007:194, т. 178).

( 27 ) Определение от 13 май 2019 г., Giant (China)/Съвет (T‑425/13 DEP, непубликувано, EU:T:2019:340).

( 28 ) Определение от 10 септември 2020 г., Камбоджа и CRF/Комисия (T‑246/19, EU:T:2020:415).

( 29 ) Решение от 10 юни 2009 г., Полша/Комисия (T‑257/04, EU:T:2009:182, т. 53), и определение от 10 юни 2009 г., Полша/Комисия (T‑258/04, непубликувано, EU:T:2009:183, т. 61).

( 30 ) Решение от 18 януари 2007 г., PKK и KNK/Съвет (C‑229/05 P, EU:C:2007:32).

( 31 ) Вж. заключението на генералния адвокат Kokott по дело Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет (C‑583/11 P, EU:C:2013:21, т. 90).

( 32 ) Съветът цитира в този смисъл становище 1/17 от 30 април 2019 г. (EU:C:2019:341, т. 109).

( 33 ) Вж. становище 1/17 от 30 април 2019 г. (EU:C:2019:341, т. 110).

( 34 ) Решения от 26 юни 2012 г., Полша/Комисия (C‑335/09 P, EU:C:2012:385, т. 45), и от 26 юни 2012 г., Полша/Комисия (C‑336/09 P, EU:C:2012:386, т. 38).

( 35 ) Решение от 1 март 2016 г., National Iranian Oil Company/Съвет (C‑440/14 P, EU:C:2016:128).

( 36 ) Вж. по аналогия решение от 16 юли 2015 г., Комисия/Rusal Armenal (C‑21/14 P, EU:C:2015:494, т. 39).

( 37 ) Това може да накара третата държава да търси други пътища, по които да осъществи достъп до Съда на Европейския съюз, например чрез посредничеството на юридическо лице, учредено по частното право, или да прибегне до процедури за разрешаване на спорове извън Европейския съюз, например арбитраж.

( 38 ) Вж. например решение на Общия съд от 16 юли 2014 г.National Iranian Oil Company/Съвет (T‑578/12, непубликувано, EU:T:2014:678, т. 36), и решения на Съда от 28 ноември 2013 г., Съвет/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776, т. 50), от 1 март 2016 г., National Iranian Oil Company/Съвет (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, т. 44), и от 28 март 2017 г., Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 103).

( 39 ) Това разбиране съответства на предишната практика на Съда, която предоставя в частност на местните власти на държави членки право да подадат жалба по член 263, четвърта алинея ДФЕС. Вж. решение от 15 юни 1999 г., Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia/Комисия (T‑288/97, EU:T:1999:125, т. 41 и сл.).

( 40 ) Вж. член 65 от Виенска конвенция за правото на договорите от 23 май 1969 г. (Сборник договори на обединените нации, том 1155, стр. 331), който препраща към член 33 Устава на ООН.

( 41 ) Комисията подкрепя второто телеологично тълкуване.

( 42 ) Вж. като най-скорошно решение от 6 октомври 2020 г., Bank Refah Kargaran/Съвет (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, т. 27 и цитираната съдебна практика).

( 43 ) 376 US 398 (1964).

( 44 ) 368 US 398 (1964) в 408‑409, съдия Harlan (без бележките под линия).

( 45 ) И която поради това е защитна по ха