ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

представено на 28 април 2016 година ( 1 )

Дело C‑240/15

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni

срещу

Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT

Presidenza del Consiglio dei Ministri

Ministero dell’Economia e delle Finanze(Преюдициално запитване,

отправено от Consiglio di Stato (Италия)

„Електронни съобщителни мрежи и услуги — Засягане на безпристрастността и независимостта на националните регулаторни органи — Задължение на националните регулаторни органи да спазват разпоредбите във връзка с ограничаването и повишаването на ефективността на публичните разходи“

1. Има ли право парламентът на дадена държава членка да разпростира спрямо така наречените „национални регулаторни органи“ ( 2 ) законодателните мерки във връзка с ограничаване и повишаване на ефективността на разходите, приети по отношение на останалите публични образувания? Това накратко е съмнението, с което Consiglio di Stato (Държавен съвет на Италия) сезира Съда по реда на преюдициалното производство в рамките на спор относно влиянието, което законовите разпоредби за намаляване на публичните разходи могат да окажат върху независимостта на Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (регулаторен орган в областта съобщенията на Италия, наричан по-нататък „AGCOM“)

I – Правна уредба

А– Право на Съюза

2. Съображение 11 от Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) ( 3 ), изменена с Директива 2009/140/ЕО ( 4 ), гласи следното: „В съответствие с принципа за разделяне на регулаторните и оперативните функции, държавите членки следва да гарантират независимостта на националния регулаторен орган или органи с оглед гарантиране на безпристрастността на техните решения. Това изискване за независимост не накърнява институционалната автономност и конституционните задължения на държавите членки или на принципа на неутралност по отношение на правилата в държавите членки, регламентиращи системата от имуществени права, установени в член [345 ДФЕС]. Националните регулаторни власти следва да притежават всички необходими източници, като персонал, опит и финансови средства, за изпълнение на своите задачи“.

3. От своя страна съображение 13 от Директива 2009/140, с която се изменя Рамковата директива, гласи: „Независимостта на националните регулаторни органи следва да се засили с цел гарантиране на по-ефективно прилагане на регулаторната рамка и увеличаване на тяхното влияние и предсказуемостта на техните решения. За целта следва да се въведе изрична разпоредба в националното законодателство, която да гарантира, че при изпълнение на своите задачи, националният регулаторен орган, отговорен за ex ante регулиране на пазарите или за уреждане на спорове между предприятията, е защитен срещу външна намеса или политически натиск, които могат да нарушат неговата независима оценка на въпросите, пред които е изправен. Такова външно влияние прави един национален законодателен орган неподходящ за ролята на национален регулаторен орган съгласно регулаторната рамка. […] Важно е националните регулаторни органи, отговорни за ex ante регулиране на пазарите да разполагат със свой собствен бюджет, който да им дава възможност, в частност, да наемат достатъчен брой квалифицирани кадри. За да се гарантира прозрачност, този бюджет следва да се публикува ежегодно“.

4. Член 3 от Рамковата директива, след изменението с Директива 2009/140, предвижда: „1. Държавите членки гарантират, че всяка задача, възложена на националните регулаторни власти съгласно настоящата директива и Специфичните директиви, се осъществява от компетентен орган. 2. Държавите членки гарантират независимостта на националните регулаторни власти, като осигуряват те да бъдат правно отделени и функционално независими от всички организации, предоставящи електронни съобщителни мрежи, оборудване или услуги. Държавите членки, които запазват собствеността или контрола над предприятията, доставящи електронни съобщителни мрежи и/или услуги, осигуряват ефективно структурно отделяне на регулаторната функция от дейностите, свързани със собствеността или контрола. 3. Държавите членки гарантират, че националните регулаторни органи упражняват правомощията си безпристрастно, прозрачно и без забавяне. Държавите членки гарантират, че националните регулаторни органи разполагат с подходящи финансови и човешки ресурси за изпълнение на възложените им задачи. 3а. Без да се засягат разпоредбите на параграфи 4 и 5, националните регулаторни органи, отговарящи за регулирането на пазара ex ante или за разрешаването на спорове между предприятията съгласно членове 20 и 21 от настоящата директива, действат независимо и не търсят, нито приемат указания от други органи във връзка с изпълнението на тези задачи, възложени им съгласно националното законодателство, което прилага правото на Общността. Това не пречи на упражняването на надзор съгласно националното конституционно право. Единствено апелативните органи, създадени в съответствие с член 4, имат правомощия да спрат действието или да отменят решения на националните регулаторни органи. […] Държавите членки гарантират, че посочените в първа алинея национални регулаторни органи имат отделни годишни бюджети. Бюджетите се оповестяват публично. Държавите членки също така гарантират, че националните регулаторни органи разполагат с адекватно финансиране и човешки ресурси, така че да могат да участват активно и да допринасят в работата на Органа на европейските регулатори в областта на електронните съобщения (ОЕРЕС)[ ( 5 ) ]. […]“.

5. Съображение 30 от Директива 2002/20/ЕO на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги (наричана по-нататък „Директивата за разрешение“) ( 6 ) предвижда, че „върху доставчиците на електронни съобщителни услуги могат да се налагат административни такси, с цел да се финансират дейностите на националните регулаторни органи във връзка с управлението на системата за разрешение и предоставянето на права за използване. Такива такси следва да бъдат ограничени, за да покриват настоящите административни разходи за тези дейности. За тази цел следва да бъде създадена прозрачност на приходите и разходите на националните регулаторни власти чрез годишно отчитане на общия размер на събраните такси и административните разходи. По такъв начин предприятията могат да проверяват дали административните разходи съответстват на таксите“. Съображение 31 допълва, че „системите за административни такси следва да не опорочават конкуренцията или да създават пречки за навлизането на пазара“.

6. Съгласно член 12 от Директивата за разрешение: „1. Всички административни такси, наложени върху предприятията, които предоставят услуга или мрежа по общото разрешение, или на които е било предоставено право на използване: а) по размер покриват единствено административните разходи за управлението, контрола и изпълнението на общата лицензионна схема и правата за използване и специфичните задължения, както е посочено в член 6, параграф 2, които могат да включват разходи за международно сътрудничество, хармонизация и стандартизация, анализ на пазара, проследяване на съответствието и други видове пазарен контрол, както и регулаторната дейност по подготовката и въвеждането в сила на вторичното законодателство и административните решения като например решенията за достъп и взаимосвързаност; и б) се налагат на отделните предприятия обективно, прозрачно и пропорционално, което свежда до минимум допълнителните административни разходи и съпътстващите такси. 2. Когато налагат административни такси, националните регулаторни власти публикуват годишни прегледи на административните си разходи и общия размер на събраните такси. В светлината на разликата между общия размер на таксите и административните разходи се внасят съответните корекции“.

Б– Национално право

7. Закон № 249 от 31 юли 1997 г. ( 7 ) създава AGCOM, като член 1, параграф 9 от същия закон признава на този орган значителна организационна самостоятелност и предвижда, че той „приема правилник за организацията и финансирането, бюджета, отчитането и управлението на разходите, дори в отклонение от общите счетоводни разпоредби на държавата, както и във връзка с правното и икономическото положение на служителите […]“.

8. Със Законодателен декрет № 259 от 1 август 2003 г. се приема Кодекс за електронните съобщения ( 8 ), член 7, параграф 2 от който възлага на AGCOM функциите на НРО съгласно член 3 от Рамковата директива.

9. Закон № 311 от 30 декември 2004 г. за бюджета за 2005 г. ( 9 ) налага ограничение на увеличението на разходите на публичната администрация, като в член 1, параграф 5 предвижда следното: „За да се гарантира постигането на целите на публичните финанси, определени от Европейския съюз […] за тригодишния период 2005—2007 г., общите разходи на публичната администрация, включени в консолидирания отчет за приходите и разходите, които за 2005 г. са посочени в списък 1, приложен към настоящия закон, а за следващите години се определят от Националния статистически институт (ISTAT) с отделен акт, публикуван в Официален вестник всяка година най-късно до 31 юли, не могат да превишават с повече от 2 % съответните актуализирани прогнози за предходната година, отразени в проектобюджета […]“.

10. Закон № 266 от 23 декември 2005 г. за бюджета за 2006 г. ( 10 ) предоставя финансова самостоятелност на независимите административни органи като AGCOM. Съгласно член 1, параграф 65 от този закон, „считано от 2007 г., оперативните разходи на [AGCOM] се финансират от съответния пазар за частта, която не се покрива с финансирането от бюджета на държавата, по ред и условия, предвидени в действащата правна уредба, като размерът на таксите се определя по решение на всеки от тези органи при спазване на предвидените от закона максимални размери и същите се превеждат направо на органите“.

11. Законодателен декрет № 223 от 4 юли 2006 г., преобразуван с изменения в Закон № 248 от 4 август 2006 г. ( 11 ), установява задължение за намаляване на оперативните разходи на публичните структури и органи, които нямат териториален характер. Съгласно член 22, параграф 1 от този закон „допълнителните бюджетни кредити за 2006 г. за междинни разходи за бюджетите на публичните структури и органи, които нямат териториален характер, посочени в член 1, параграфи 5 и 6 от Закон № 311 от 30 декември 2004 г., [с някои изключения] се ограничават до 10 % […]“. Това намаляване засяга всички публични органи, включени в списъка на ISTAT, сред които фигурира и AGCOM.

12. Закон № 196 от 31 декември 2009 г. относно новата обща правна уредба на бюджета ( 12 ) въвежда нова национална регламентация в тази област. Член 1, параграф 2 от този закон (в редакцията след изменението му с член 5, параграф 7 от Законодателен декрет № 16 от 2 март 2012 г. ( 13 )) предвижда: „За целите на прилагането на разпоредбите за публичните финанси под публична администрация се разбира, за 2011 г., структурите и лицата, посочени за нуждите на статистиката в списъка, предмет на съобщението на Националния статистически институт (ISTAT) от 24 юли 2010 г., публикувано на същата дата в Официален вестник на Италианската република брой 171, както и ,считано от 2012 г., структурите и лицата, посочени за нуждите на статистиката от същия институт в списъка, предмет на съобщението на същия институт от 30 септември 2011 г., публикувано на същата дата в Официален вестник на Италианската република брой 228, с последващите изменения по смисъла на параграф 3 от настоящия член, направени въз основа на определенията в съответните регламенти на Европейския съюз, независимите органи [ ( 14 ) ], както и органите, посочени в член 1, параграф 2 от изменения законодателен декрет № 165 от 30 март 2001 г.“.

13. На 28 септември 2012 г. ISTAT публикува в GURI списъка на публичните структури, включени в консолидирания отчет за приходите и разходите на публичната администрация по смисъла Закон № 196 от 2009 г. ( 15 ). В този списък фигурира и AGCOM.

II – Главното производство и преюдициалните въпроси

14. AGCOM обжалва пред Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Регионален административен съд на Лацио, наричан по-нататък „TAR“) съставения от ISTAT през 2012 г. списък. Жалбоподателят оспорва включването си в този списък, както и решението на италианския законодател да приложи по отношение на него разпоредбите във връзка с публичните финанси, по-специално тези за ограничаване и повишаване на ефективността на публичните разходи.

15. С решение от 12 юни 2013 г. TAR отхвърля жалбата на AGCOM, като се позовава, освен друго, на обстоятелството, че Consiglio di Stato се е произнесъл по отделно, но свързано с настоящото производство дело с решение № 6014/2012, с което включването на AGCOM в списъка на ISTAT e прието за законосъобразно. Независимостта и самостоятелността на AGCOM не изключвали този орган от категорията на публичната администрация, нито съответното прилагане спрямо него на нормите във връзка с публичните финанси, като в това отношение режимът на финансиране със собствени средства на този орган е без значение, тъй като съгласно италианското законодателство таксите, които той събира от операторите, представляват налог.

16. AGCOM обжалва решението на TAR пред Consiglio di Stato с довода, че неговата ефективност като регулаторен орган в сектора на далекосъобщенията намалява в резултат на финансовите и организационни ограничения, произтичащи от прилагането по отношение на този орган както на националните норми във връзка с публичните финанси ( 16 ), така и на тези за ограничаване и повишаване на ефективността на публичните разходи ( 17 ). AGCOM твърди също така, че италианският законодател е следвало да предвиди по отношение на него по-благоприятни разпоредби, подобни на тези, приложими за Banca d’Italia, или поне да сведе ограниченията на разходите до частта от финансирането му, осигурена от държавния бюджет. В крайна сметка според AGCOM прилагането на националните разпоредби, с които се намаляват неговите разходи, нарушава член 3 от Рамковата директива и член 12 от Директивата за разрешение.

17. ISTAT, председателството на Министерския съвет и Министерството на икономиката и финансите оспорват становището на AGCOM.

18. В акта за преюдициално запитване Consiglio di Stato посочва, че законосъобразността на списъка на ISTAT вече не е предмет на спора, тъй като Законодателен декрет № 16 от 2 март 2012 г. изменя член 1, параграф 2 от Закон № 196 от 31 декември 2009 г., включвайки изрично независимите органи (като AGCOM) сред публичните структури и образувания, спрямо които се прилага законодателството относно публичните финанси.

19. Consiglio di Stato подробно описва в акта мотивите си да поиска от Съда да се произнесе относно съвместимостта на спорните национални мерки с Рамковата директива и с Директивата за разрешение. Ако бъде прието, че тези мерки противоречат на принципите на безпристрастност, независимост и финансиране със собствени средства, които държавите членки трябва да спазват спрямо НРО, същите мерки не биха били приложими по отношение на AGCOM, тъй като нарушават правото на ЕС. Consiglio di Stato счита обаче, че такава несъвместимост не е налице.

20. Въпреки гореизложеното Consiglio di Stato приема за необходимо да отправи запитване до Съда, който да разсее неговите съмнения, като формулира следния въпрос: „Съвместима ли е с принципите на безпристрастност и независимост, включително от финансова и организационна гледна точка, които трябва да бъдат гарантирани на националните регулаторни органи по смисъла на член 3 от Директива 2002/21/ЕО, както и с принципа на финансирането им главно със собствени средства по смисъла на член 12 от Директива 2002/20/ЕО, национална правна уредба (като разглежданата в настоящото производство), която задължава тези органи да спазват всички разпоредби във връзка с публичните финанси, по-конкретно специалните разпоредби във връзка с ограничаването и повишаването на ефективността на публичните административни разходи“.

21. В писмената фаза на производството пред Съда становища представят AGCOM, италианското правителство, нидерландското правителство и Комисията. Съдът реши да се произнесе по поставения въпрос без провеждането на устната фаза на производството.

III – Анализ на преюдициалния въпрос

22. Накратко, с въпроса си Consiglio di Stato иска да се установи дали член 3 от Рамковата директива и член 12 от Директивата за разрешение допускат даден НРО да бъде задължен да спазва в общ план италианското законодателство в сферата на публичните финанси, както и конкретно — приетите от парламента закони относно ограничаването и повишаването на ефективността на публичните разходи.

23. Съдът трябва да се произнесе с оглед на фактите и националното право, така както същите са предоставени от запитващата юрисдикция, която носи задължението да уточни вътрешните норми, които според нея са приложими в главното производство ( 18 ). Следователно трябва да бъдат обсъдени само евентуално ограничителните спрямо независимостта на AGCOM мерки, които са посочени от Consiglio di Stato в акта за преюдициално запитване ( 19 ).

24. В писменото си становище AGCOM се позовава на други, последващи решения, приети от италианския законодател, продължаващи същата линия, съгласно които му се налага задължението да спазва общите правила за ограничаване и подобряване на ефективността на разходите, приложими спрямо цялата италианска публична администрация. Според мен, за да се отговори на преюдициалния въпрос, не трябва да се вземат предвид разпоредбите, които не са посочени от Consiglio di Stato в акта за преюдициалното запитване, въпреки че, в интерес на истината, решението, което ще предложа, вероятно ще бъде същото, дори да бъдат обсъдени тези нови мерки.

А– Независимостта на НРО в практиката на Съда

25. AGCOM е един от „независимите органи“ или „независимите административни органи“, създадени от държавите — членки на Европейския съюз, за да гарантират прилагането на нормите за либерализиране на някои икономически сектори ( 20 ). Тези органи се намират извън класическата йерархия на администрацията, като, за да изпълняват безпристрастно регулаторните си функции и надзорните си правомощия от техническо естество ( 21 ), на тях им се предоставя статут на независими органи както по отношение на икономическите оператори, така и — съобразно случая — спрямо държавната политическа власт ( 22 ).

26. Независимостта, на първо място, е спрямо операторите на пазара. Такъв е конкретният случай с НРО в сектора на електронните съобщения съгласно член 3, параграф 2 от Рамковата директива ( 23 ). Този аспект от независимостта на НРО е широко застъпен в правото на Съюза, като в случая с AGCOM никой не я е поставял под въпрос в рамките на спора между този орган и италианското правителство.

27. Съдът ( 24 ) е обсъждал независимостта на НРО спрямо операторите на пазара, произнасяйки се относно разграничаването на регулаторните функции от тези, свързани с търговската експлоатация. В няколко решения Съдът постановява, че съгласно член 3 от Рамковата директива, макар държавите членки да се ползват с институционална автономност при организацията и структурирането на регулаторните си органи, те трябва да следят за това всяка задача, възложена на последните, да се осъществява от компетентен орган. Държавите членки трябва също така да гарантират независимостта на тези органи, като вземат мерки те да бъдат правно отделени и функционално независими от всички организации, предоставящи електронни съобщителни мрежи, оборудване или услуги, и да следят тези органи да упражняват правомощията си безпристрастно, при пълна прозрачност и без забавяне ( 25 ).

28. При все това Съдът приема, че националният законодател може да действа в качеството на НРО по смисъла на Рамковата директива, стига при изпълнението на тази функция да отговаря на предвидените в посочената директива условия за компетентност, независимост, безпристрастност и прозрачност и стига неговите решения да могат ефективно да се обжалват пред независим орган и да не ограничават, нито премахват функции, които изрично са предоставени на НРО посредством директивите ( 26 ). Съдът също така е постановил, че при изпълнение на функциите си НРО разполагат с широки правомощия, за да могат да преценят нуждата от регулиране на даден пазар в зависимост от положението във всеки конкретен случай ( 27 ).

29. По-сложен е въпросът, свързан с обстоятелството, че независимостта на НРО позволява същите да бъдат поставени извън влиянието на държавната власт и по-конкретно — на правителството. Това е проблем, който може да придобие конституционно измерение в някои държави, тъй като в крайна сметка на НРО се предоставя независим статут спрямо политическата власт ( 28 ), при положение че тя се ползва с демократична легитимност. Изменението на член 3 от Рамковата директива, извършено с Директива 2009/140, въвежда именно този модел на НРО в сектора на електронните съобщения.

30. Според мен независимостта на НРО не означава същите да бъдат освободени от задължението да спазват основните разпоредби, свързани с функционирането на дадена публична администрация, нито от контрола или надзора от страна на парламента. Така както е предвидена в член 3 от Рамковата директива, тази независимост предполага основно следните елементи ( 29 ): — Институционална независимост, което означава, че НРО се организират като структури, които са отделени от министерствата и другите публични образувания. — Функционална независимост, тоест самостоятелност при изпълнение на задачите, без намеса от страна на други органи. — Независимост на членовете и персонала спрямо натиск и намеса от други органи. — Финансова независимост, което означава НРО да разполага с парични и материални средства, за да осъществява самостоятелно своите дейности. В настоящия случай се разглежда именно финансовата независимост на AGCOM.

31. Досега Съдът не се е произнасял относно политическата независимост на НРО в сферата на съобщенията за разлика от случаите с националните надзорни орани за защитата на лични данни. Решенията, постановени във връзка с последните (по-специално, Комисия/Германия, C‑518/07, EU:C:2010:125, Комисия/Австрия,C‑614/10, EU:C:2012:631 и Комисия/Унгария, C‑288/12, EU:C:2014:237), предлагат отправни точки, които с известни резерви биха могли да бъдат приложени спрямо НРО в сектора на електронните съобщения. Органите за защита на личните данни действат като гаранти за основното право на личен живот, обстоятелство, на което Съдът придава съществено значение с оглед защитата на тяхната независимост ( 30 ), за разлика от случая с НРО в сферата на електронните съобщения.

32. Според Съда надзорните органи, компетентни да наблюдават и контролират обработването на лични данни, трябва да се ползват с независимост, която да им дава възможност да изпълняват функциите си без външно влияние. Тази независимост изключва по-конкретно всяко предписание и всяко друго пряко или косвено външно влияние, независимо от тяхната форма, които биха могли да насочват решенията и следователно да застрашат изпълнението на задачата на посочените органи, състояща се в постигането на правилен баланс между защитата на правото на личен живот и свободното движение на личните данни ( 31 ). Функционалната независимост на надзорните органи е необходимо условие, за да могат същите да отговорят на критерия за независимост по член 28, параграф 1, втора алинея от Директива 95/46, макар тази независимост сама по себе си да не е достатъчна, за да ги предпази от всякакво външно влияние ( 32 ).

33. Така Съдът постановява, че самата опасност държавните контролни органи да могат да упражняват политическо влияние върху решенията на надзорните органи е достатъчна, за да попречи на независимостта при изпълнението на техните функции, тъй като би могла да доведе до „изпреварващо послушание“ на тези органи с оглед на практиката на контролния орган при взимане на решения. Послушанието на надзорните органи спрямо политическата власт е несъвместимо с изискването за независимост ( 33 ).

34. Съдът обаче дори по отношение на националните надзорни органи за защита на личните данни приема, че тяхната независимост не е неограничена и следователно не означава пълна липса на влияние от страна на парламента върху тях ( 34 ). Лицата, които осъществяват ръководството на надзорните органи, могат да бъдат назначавани от парламента или от правителството, а законодателят може да определи правомощията на тези органи и да им наложи задължението да се отчитат за своята дейност пред парламента ( 35 ).

35. Като цяло, за да се определи обхватът на политическата независимост на НРО, така както същата е предвидена в правото на Съюза, е необходимо да се постигне нелесният баланс между, от една страна, правомощията, които трябва да им бъдат предоставени, за да се гарантира тяхната свобода на действие, и от друга страна — необходимостта по отношение на тези органи да бъдат приложими демократичният контрол, присъщ на правовата държава, и общите правила за административната дейност.

Б– Относно евентуалното ограничаване на финансовата независимост на AGCOM

36. Consiglio di Stato иска от Съда да се произнесе относно възможността националните мерки за ограничаване на публичните разходи да засегнат независимостта и безпристрастността на AGCOM, гарантирани с член 3 от Рамковата директива. В крайна сметка запитващата юрисдикция иска да се установи дали финансовата независимост на даден НРО (съществен елемент от неговата политическа независимост) се ограничава по несъвместим с член 3 от Рамковата директива начин, когато държава членка установява със закон лимит (в случая — 2 %) на годишното увеличение на бюджета на НРО, задължава този орган да спазва разпоредбите във връзка с публичните финанси, приложими спрямо цялата администрация, и намалява с 10 % оперативните му разходи. Тези ограничения са с общ характер, тоест същите са приложими спрямо цялата италианска администрация, а не са установени единствено по отношение на AGCOM.

37. AGCOM счита, че приетите от Италия мерки ограничават неговата бюджетна самостоятелност и следователно засягат независимостта му по начин, който е несъвместим с правото на Съюза. Според жалбоподателя бюджетната самостоятелност на НРО не допуска по отношение на тези органи да се прилагат с общ характер националните разпоредби във връзка с публичните финанси, включително тези, които налагат таван на увеличаването на разходите и предвиждат линейно намаляване на същите, тъй като тези разпоредби засягат неговата свобода да управлява финансовите си средства по възможно най-подходящия начин с оглед на оперативните му нужди.

38. AGCOM твърди също, че тези мерки, които ограничават финансовата му независимост, не са оправдани от необходимостта да се намалят публичните разходи, тъй като разноските за неговата дейност не се финансират от държавния бюджет: 100 % от средствата на този орган произтичат от вноските, които плащат операторите на пазара, подчинени на неговата регулаторна дейност.

39. Накрая, AGCOM посочва, че Италия е разполагала с други решения, ограничаващи в по-малка степен финансовата му самостоятелност и неговата независимост, чрез които да се постигнат намаляването на публичните разходи при зачитане на автономията на НРО. Според AGCOM италианската държава трябва да приложи по отношение на него същия подход като възприетия към италианската централна банка, спрямо която мерките за ограничаване на публичните разходи не са автоматично приложени.

40. Комисията, Италия и Нидерландия защитават обратното становище, което съвпада с това на Consiglio di Stato, изложено в акта за преюдициално запитване.

41. Всъщност, както приема Съдът, когато става въпрос за публичноправен орган, терминът „независимост“ обикновено означава статут, който гарантира на съответния орган възможност да действа напълно свободно, без никакви инструкции и без никакъв натиск ( 36 ). Тази независимост, както бе посочено по-горе, е призната както спрямо икономическите оператори на пазара, регулиран от НРО, така и по отношение на държавните политически институции ( 37 ).

42. Действително политическите институции на дадена държава биха могли, хипотетично, да ограничат независимостта и да оказват влияние върху своите НРО посредством драстично намаление на техните финансови и човешки ресурси ( 38 ). За да не допусне това и за да защити статута на НРО в сектора на електронните съобщения, Директива 2009/140 въвежда редица изменения в член 3 от Рамковата директива, за да се укрепи тяхната финансова независимост ( 39 ). Освен това в член 3, параграф 3а in fine са въведени две изрични условия: тези органи да имат отделни годишни бюджети и да разполагат с адекватно финансиране и човешки ресурси, така че да могат да участват активно и да допринасят в работата на ОЕРЕС.

43. Съгласно Рамковата директива обаче предвидената финансова независимост на НРО не е неограничена, тъй като същата „не пречи на упражняването на надзор съгласно националното конституционно право“. Този факт се потвърждава от практиката на Съда, установена с решение Комисия/Германия ( 40 ), която допуска упражняването на определен парламентарен контрол спрямо националните надзорни орани за защитата на лични данни. Тази съдебна практика може да бъде приложена спрямо НРО в сферата на електронните съобщения и следователно прилагането спрямо тях на някои правила, произтичащи от предимството, присъщо на демократичната легитимност, е законосъобразно ( 41 ). Така например, освен друго, отчитането на дейността пред националния парламент и упражняването на счетоводния контрол от страна на националната сметна палата се вписват в ограниченията, които Рамковата директива допуска в сферата на електронните съобщения.

44. Споделям изложеното от нидерландското правителство в становището му, че бюджетният контрол спрямо НРО от страна на националния парламент (който, нека повторя, е съвместим с предоставената им с член 3 от Рамковата директива независимост) допуска също така по отношение на същите да се прилагат ex ante мерки за ограничаване на публичните разходи. Тези мерки биха засегнали независимостта на НРО по несъвместим с член 3 от Рамковата директива начин само ако са непропорционални и не позволяват на тези органи да изпълняват функциите си или ако водят до премахване на техния самостоятелен бюджет.

45. В италианския случай приложените спрямо AGCOM законодателни мерки не са довели до премахване на неговия самостоятелен и подлежащ на публично оповестяване бюджет, като същите, съгласно Consiglio di Stato, не засягат и възможността на този орган да управлява средствата, необходими за осъществяване на функциите му. Запитващата юрисдикция изтъква, като въпрос от фактическо естество, релевантен само за нея, че AGCOM не представя конкретни доказателства, които да установяват наличието на твърдените отрицателни последици, а само поддържа, че спорното законодателство нарушава финансовата му самостоятелност и независимостта му.

46. Освен това разпоредбите във връзка с публичните финанси и ограничаването на публичните разходи (2 % лимит на увеличаването на разходите в Закона за бюджета за 2005 г. и намаляване на междинните разходи на 10 % със Закон № 248 от 4 август 2006 г.) отговарят на приета от италианската държава легитимна цел с общ характер относно бюджетна дисциплина, а не на отделно решение, чийто конкретен адресат е AGCOM.

47. Следователно, ако AGCOM не е представил на запитващата юрисдикция доказателства, че спорните мерки действително са се отразили на неговата дейност, нито че общоприложимите бюджетни ограничения са препятствали този орган именно „да притежава[…] всички необходими източници, като персонал, опит и финансови средства, за изпълнение на своите задачи“ (съображение 11 от Рамковата директива), трудно би могло да се приеме, че тези мерки са засегнали неговата независимост в изложения по-горе смисъл ( 42 ).

48. Претенцията на AGCOM италианската държавата да приложи по отношение на този орган специален подход като възприетия спрямо Banca d’Italia, за която е въведено единствено задължение за резултат, също не изглежда обосновано, като във връзка с този довод отново споделям становището на запитващата юрисдикция.

49. Член 3 от Рамковата директива не предвижда, че финансовата независимост на НРО изисква от държавите членки да се ограничат до въвеждането по отношение на тези органи на обикновени задължения за резултат в бюджетната сфера, изключвайки многосекторни мерки за намаляване и ограничаване на разходите. В Рамковата директива също така не са предвидени разпоредби, които да приравняват независимостта на НРО с тази на централните банки на държавите членки.

50. Независимостта на националните централни банки е закрепена в разпоредби от първичното право (член 130 ДФЕС и член 7 от Протокол № 4 за устава на Европейската система на централните банки и Европейската централна банка), като същата е подчинена на тяхната специална задача да прилагат, под ръководството на Европейската централна банка, единната парична политика, водени от целта за постигане на стабилност на цените ( 43 ). Освен това тази независимост има за цел ефективното прилагане спрямо централните банки на забраната за парично финансиране на националните органи на държавите членки, залегнала в член 123 ДФЕС. Никоя от тези цели не може да бъде отнесена към дейността на НРО в сектора на електронните съобщения, статутът на които се определя в съответните директиви.

51. AGCOM посочва, че неговото финансиране се осигурява от държавния бюджет на Италия и в по-голямата си част — от административните такси, събирани от операторите на пазара на електронни съобщения. Освен това през последните финансови години този орган изцяло се е финансирал със собствени средства, поради което неговите разходи не допринасят за бюджетния дефицит, а прилагането на общите мерки в тази сфера, приети от италианската държава, нарушава член 12 от Директивата за разрешение, като в случая тези мерки е следвало да бъдат ограничени до финансирането на AGCOM, произтичащо от държавния бюджет.

52. Също като запитващата юрисдикция, Комисията, италианското и нидерландското правителство считам този довод за неотносим. Налаганите върху предприятията такси са регламентирани в член 12 от Директивата за разрешение, като тяхното предназначение не е да покриват административни разходи от всякакво естество, които правят НРО, а съгласно предвиденото в член 12, параграф 1, буква а) — разходите за управлението, контрола и изпълнението на общата лицензионна схема и правата за използване и специфичните задължения, както е посочено в член 6, параграф 2 от тази директива, които могат да включват разходи за международно сътрудничество, хармонизация и стандартизация, анализ на пазара, проследяване на съответствието и други видове пазарен контрол, както и регулаторната дейност по подготовката и въвеждането в сила на вторичното законодателство и административните решения като например решенията за достъп и взаимосвързаност ( 44 ).

53. Съгласно постановеното от Съда, макар държавите да разполагат със свободата нормативно да определят тези такси, от член 12, параграф 2 от Директивата за разрешение следва, че същите трябва да покриват реалните административни разходи, посочени в тази директива, и да бъдат в съответствие с тези разходи, така че всички приходи, получени от държавите членки от разглежданата такса, да не надвишават всички разходи, свързани с тези дейности ( 45 ). Освен това член 12, параграф 1, буква б) задължава държавите членки таксата да се налага на отделните предприятия обективно, прозрачно и пропорционално.

54. Таксите, от които се финансира AGCOM, представляват установен от италианската държава налог, като член 12 от Директивата за разрешение не предоставя на НРО всеобхватно правомощие да определят техния размер ( 46 ) извън рамките на общоприложимите разпоредби за намаляване и ограничаване на публичните разходи, приети от държавата. Таксите трябва да бъдат пропорционални на разходите на AGCOM, свързани с четири административни дейности, а именно издаването, управлението, контрола и изпълнението на приложимата обща лицензионна схема, като този орган не може едностранно да увеличи или да не намали тези разходи извън рамките на общоприложимите бюджетни разпореди в страната. Тези налози, наред с останалите, които се налагат на предприятията в сектора на електронните съобщения, обуславят част от данъчната тежест, понасяна от данъкоплатците (предприятията обикновено ги начисляват на потребителите), като парламентът може, при икономическа необходимост, да приема законодателни разпоредби в тази връзка. Ако, както в разглеждания случай, законодателните мерки относно ограничаване на разходите не са засегнали реалната способност на AGCOM да изпълнява своите функции, тяхната законосъобразност от гледна точка на финансовата независимост по никакъв начин не би могла да бъде оспорвана.

55. Накрая, считам, че принципите на безпристрастност и независимост, признати на НРО по силата на член 3 от Рамковата директива, както и принципът на финансирането им главно със собствени средства по смисъла на член 12 от Директивата за разрешение, допускат национална правна уредба, която задължава тези органи да спазват в общ план приложимото законодателство относно публичните финанси и конкретно — специалните разпоредби във връзка с ограничаването и повишаването на ефективността на разходите на публичната администрация.

IV – Заключение

56. Предвид изложените съображения предлагам на Съда да отговори на поставения от Consiglio di Stato въпрос по следния начин: „Принципите на безпристрастност и независимост, признати на националните регулаторни органи по силата на член 3 от Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги, както и принципът на финансирането им главно със собствени средства по смисъла на член 12 от Директива 2002/20/ЕO на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги, допускат национална правна уредба, която задължава тези органи да спазват в общ план приложимото законодателство относно публичните финанси и конкретно — специалните разпоредби във връзка с ограничаването и повишаването на ефективността на разходите на публичната администрация“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: испански.

( 2 ) Тези органи обикновено се обозначават като „национален надзорен орган“ или „национален регулаторен орган“. Макар да съществуват известни различия, няма пречка за целите на настоящото заключение същите да бъдат приравнени. По-нататък ще използвам по отношение на тези органи съкращението „НРО“.

( 3 ) ОВ L 108, 2002 г., стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 195.

( 4 ) Директива на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 година за изменение на директиви 2002/21/ЕО относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги, 2002/19/ЕО относно достъпа до електронни съобщителни мрежи и тяхната инфраструктура и взаимосвързаността между тях и 2002/20/ЕО относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги (ОВ L 337, 2009 г., стр. 37).

( 5 ) Регламент (ЕО) № 1211/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 година за създаване на Орган на европейските регулатори в областта на електронните съобщения (ОЕРЕС) и на Служба (ОВ L 337, 2009 г., стр. 1).

( 6 ) ОВ L 108, 2002 г., стр. 21; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 183.

( 7 ) Legge del 31 luglio 1997, n. 249, recante istituzione dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (GURI, бр. 177 от 31 юли 1997 г.).

( 8 ) Decreto legislativo de 1 agosto 2003, n. 259, Codice delle comunicazioni elettroniche (GURI, бр. 214 от 15 септември 2003 г.).

( 9 ) Legge del 30 dicembre 2004, n. 311, Disposizioni per la formazzione del bilancio annuale y pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005) (GURI, бр. 306 от 31 декември 2004 г.).

( 10 ) Legge del 23 dicembre 2005, n. 266, Disposizioni per la formazzione del bilancio annuale y pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) (GURI, бр. 306 от 29 декември 2005 г.).

( 11 ) Decreto legge del 4 luglio 2006, n. 223 (GURI, бр. 153 от 4 юли 2006 г., стр. 4), convertito, con modifiche, nella legge del 4 agosto 2006, n. 248 (GURI, бр. 186 от 11 август 2006 г.).

( 12 ) Legge del 31 dicembre 2009, n. 196, recante la nuova normativa generale in tema di contabilità e finanza pubblica (GURI, бр. 303 от 31 декември 2009 г.).

( 13 ) Decreto-legge del 2 marzo 2012, n. 16 (GURI, бр. 52 от 2 март 2012 г.).

( 14 ) Курсивът е мой.

( 15 ) Elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (GURI, бр. 227 от 28 септември 2012 г.).

( 16 ) AGCOM посочва член 1, параграф 2 от Закон № 196 от 31 декември 2009 г.

( 17 ) Жалбоподателят се позовава на Закон № 311 от 30 декември 2004 г. за бюджета за 2005 г., както и на Законодателен декрет № 223 от 4 юли 2006 г.

( 18 ) Решения от 26 юни 2008 г., Burda (C‑284/06, EU:C:2008:365, т. 39), и от 21 март 2103 г., Belgacom и др. (C‑375/11, EU:C:2013:185, т. 30).

( 19 ) Става въпрос, от една страна, за разпоредбите, предвиждащи, че общите разходи на публичната администрация, включени в консолидирания отчет за приходите и разходите, които за 2005 г. са посочени в списък 1, приложен към Закон № 311 от 30 декември 2004 г., а за следващите години се определят от Националния статистически институт (ISTAT) с отделен акт, публикуван в Gazzetta Ufficciale всяка година най-късно до 31 юли, не могат да превишават с повече от 2 % съответните актуализирани прогнози за предходната година, отразени в проектобюджета (член 1, параграф 5 от Закон № 311 от 30 декември 2004 г.). От друга страна, Consiglio di Stato посочва Законодателен декрет № 223 от 4 юли 2006 г., преобразуван с изменения в Закон № 248 от 4 август 2006 г., който въвежда задължение за намаляване на оперативните разходи на публичните структури и органи, които нямат териториален характер. Съгласно член 22, параграф 1 от този закон, „допълнителните бюджетни кредити за 2006 г. за междинни разходи за бюджетите на публичните структури и органи, които нямат териториален характер […], посочени в член 1, параграфи 5 и 6 от Закон № 311 от 30 декември 2004 г., [с някои изключения] се ограничават до 10 %“.

( 20 ) По отношение на тази фигура, с такова голямо значение в европейското публично право през последните години, съществува изобилна доктрина. Ще посоча трудовете на Caranta, R., Andenas, M. et Fairgrieve, D. (eds.) Independent Administrative Authorities. British Institute of International and Comparative Law, London, 2005; García Álvarez, G. La Unión Europea como estado regulador y las Administraciones independientes. — Revista de Adminsitración Pública, 1/2014, р. 79—111; Hanretty, C. J., Larouche, P. et Reindl, A. Independence, Accountability and Perceived Quality of Regulators. Center on Regulation in Europe, 2012; Ottow, A. The different levels of protection of national supervisors’ independence in the European landscape. — In: Comtois, S., De Graaf, K. (eds.) On judicial and quasi-judicial Independence. Eleven International Publishing, The Hague, 2013, р. 139—166.

( 21 ) Сред функциите, които обикновено им се възлагат, са тези за регулиране, надзор, проверка, контрол и евентуално санкциониране. Естествено не всички НРО разполагат с правомощия от едно и също равнище.

( 22 ) Решение от 9 март 2010 г., Комисия/Германия (C‑518/07, EU:C:2010:125, т. 42).

( 23 ) Възпроизведен в точка 4.

( 24 ) Практиката на Съда във връзка с независимостта на управителите на железопътната инфраструктура предоставя малко елементи, които имат значение за настоящото производство, тъй като, от една страна, посочената независимост е по-ограничено регламентирана в разпоредбите от вторичното правоq и от друга страна — защото разгледаните случаи се отнасят за независимостта на управителя на железопътната инфраструктура от икономическите оператори в сектора. Вж. решения от 25 октомври 2012, Комисия/Португалия (C‑557/10, EU:C:2012:662), от 28 февруари 2013 г., Комисия/Германия (C‑556/10, EU:C:2013:116), и от 18 април 2013 г., Комисия/Франция (C‑625/10, EU:C:2013:243).

( 25 ) Решения от 6 март 2008 г., Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (C‑82/07, EU:C:2008:143, т. 24), от 6 октомври 2010 г., Base и др. (C‑389/08, EU:C:2010:584, т. 29), и от 17 септември 2015 г., KPN (C‑85/14, EU:C:2015:610, т. 53 и 54).

( 26 ) Решение Base и др. (C‑389/08, EU:C:2010:584, т. 30) и заключение на генералния адвокат Bot по дело KPN (C‑85/14, EU:C:2015:245, т. 110—117).

( 27 ) Решения от 24 април 2008 г., Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244, т. 153—156), и от 3 декември 2009 г., Комисия/Германия (C‑424/07, EU:C:2009:749, т. 61).

( 28 ) Според някои автори, когато дадена директива предоставя изключителни правомощия на независим регулаторен орган, всъщност предвижда един вид „запазено администриране“, с други думи — изключва законодателната дейност в конкретната област. Вж. Baño León, J. M. Reserva de administración y Derecho comunitario. — Papeles de Derecho Europeo e Integración Regional, WP IDEIR, 7/2001, р. 7.

( 29 ) По този въпрос вж. Lavrijssen, S. et Ottow, A. Independent Supervisory Authorities: A Fragile Concept. — Legal Issues of Economic Integration, 4/2012, р. 427 и 428.

( 30 ) Член 28, параграф 1, втора алинея от Директива 95/46/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 24 октомври 1995 година за защита на физическите лица при обработването на лични данни и за свободното движение на тези данни (ОВ L 281, 1995 г., стр. 31; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 17, стр. 10) изисква от държавите членки да учредят един или повече надзорни органи, които упражняват възложените им функции при пълна независимост. Съдът постановява следното: „Изискването независим орган да контролира спазването на правилата на Съюза относно защитата на физическите лица при обработването на лични данни, произтича и от първичното право на Съюза, и по-точно от член 8, параграф 3 от Хартата на основните права на Европейския съюз и член 16, параграф 2 ДФЕС“ (решение от 8 април 2014 г., Комисия/Унгария, C‑288/12, EU:C:2014:237, т. 47). Съдът също така приема, че „в този смисъл учредяването на независими надзорни органи в държавите членки е съществен елемент от осигуряването на защита на лицата при обработването на лични данни“ (решения от 9 март 2010 г., Комисия/Германия, C‑518/07, EU:C:2010:125, т. 23, и от 16 октомври 2012 г., Комисия/Австрия, C‑614/10, EU:C:2012:631, т. 37).

( 31 ) Вж. в този смисъл решения от 9 март 2010 г., Комисия/Германия (C‑518/07, EU:C:2010:125, т. 30), и от 16 октомври 2012 г., Комисия/Австрия (C‑614/10, EU:C:2012:631, т. 41 и 43).

( 32 ) Решения от 16 октомври 2012 г., Комисия/Австрия (C‑614/10, EU:C:2012:631, т. 42), и от 8 април 2014 г., Комисия/Унгария (C‑288/12, EU:C:2014:237, т. 52).

( 33 ) Решение от 16 октомври 2012 г., Комисия/Австрия (C‑614/10, EU:C:2012:631, т. 51).

( 34 ) Анализ на баланса между независимостта и отговорността на НРО може да бъде открит в Hanretty, C. J., Larouche, P. et Reindl, A. Independence, Accountability and Perceived Quality of Regulators. Center on Regulation in Europe, 2012.

( 35 ) Решение от 9 март 2010 г., Комисия/Германия (C‑518/07, EU:C:2010:125, т. 43—45).

( 36 ) Решение от 9 март 2010 г., Комисия/Германия (C‑518/07, EU:C:2010:125, т. 18).

( 37 ) Съгласно постановеното от Съда „при упражняване на техните функции надзорните органи трябва да действат обективно и безпристрастно. За целта те трябва да бъдат предпазени от всяко външно влияние, включително от прякото или косвено влияние от страна на държавата“ (решение от 9 март 2010 г., Комисия/Германия, EU:C:2010:125, т. 25).

( 38 ) Важността на финансовата независимост на НРО е подчертана от Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР), The Governance of Regulators. OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, 2014 г., стр.. 99, както и от Center on Regulation in Europe (CERRE), Code of Conduct and Best Practices for the setup, operations and procedure of regulatory authorities, 2014 г., стр. 6, достъпен на интернет адрес: http://www.cerre.eu/content/cerre-code-conduct-and-best-practices-setup-operations-and-procedure-regulatory-authorities.

( 39 ) Цитиран в точка 4. Ще припомня, че съгласно член 3, параграф 3 НРО трябва да разполагат с „подходящи финансови и човешки ресурси за изпълнение на възложените им задачи“.

( 40 ) Решение от 9 март 2010 г., Комисия/Германия (C‑518/07, EU:C:2010:125, т. 43—45).

( 41 ) Решение от 9 март 2010 г., Комисия/Германия (C‑518/07, EU:C:2010:125, т. 46).

( 42 ) Не изглежда също така мерките за ограничаване и съкращаване на разходите, приложени от Италия спрямо AGCOM, да са лишили този орган от възможността да разполага с финансиране и човешки ресурси, така че да може да участва активно и да допринася в работата на ОЕРЕС по смисъла на член 3, параграф 3а in fine от Рамковата директива. При всички положения националният съд следва да прецени евентуалното наличие на това нарушение в зависимост от представените по делото доказателства.

( 43 ) В решение от 10 юли 2003 г., Комисия/ЕЦБ (C‑11/00, EU:C:2003:395, т. 134 и 135), Съдът постановява следното: „Основната цел на член 108 ЕО е да предпази ЕЦБ от всякакъв политически натиск, за да ѝ позволи ефикасно да работи за постигането на целите, които обуславят нейните задачи, чрез независимото упражняване на конкретните правомощия, с които разполага за тази цел по силата на ДЕО и Устава на ЕСЦБ. […] Обратното, […] обстоятелството, че тази независимост е призната на ЕЦБ не означава, че същата изцяло престава да бъде обвързана с Европейската общност, нито я освобождава от задължението да спазва общностните разпоредби“.

( 44 ) Решение от 18 юли 2013 г., Vodafone Omnitel и др. (C‑228/12—C‑232/12 и C‑254/12—C‑258/12, EU:C:2013:495, т. 38 и 40).

( 45 ) Тази преценка Съдът прави (именно по отношение на събираните от AGCOM такси в Италия) в решение от 18 юни 2013 г., Vodafone Omnitel и др. (C‑228/12—C 232/12 и C‑254/12—C 258/12, EU:C:2013:495, т. 41). Вж. в същия смисъл решение от 27 юни 2013 г., Vodafone Malta и Mobisle Communications (C‑71/12, EU:C:2013:431, т. 23).

( 46 ) Освен това съгласно съображение тридесет и първо от Директивата за разрешение „системите за административни такси следва да не опорочават конкуренцията или да създават пречки за навлизането на пазара“. Едни прекалено завишени административни разходи на AGCOM биха били в противоречие с тази цел.