ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

M. SZPUNAR

представено на 9 януари 2019 година ( 1 )

Дело C‑620/16

Европейска комисия

срещу

Федерална република Германия

„Нарушение — Член 258 ДФЕС — Решение 2014/699/EС на Съвета — Принцип на лоялното сътрудничество — Член 4, параграф 3 ДЕС — Допустимост — Поведение в миналото — Отказ от страна на Федерална република Германия да гласува на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF в съответствие с решение на Съвета“

I. Въведение

1. Както Европейският съюз, така и двадесет и шест от неговите държави членки са страни по Конвенцията за международни железопътни превози от 9 май 1980 г., изменена с Протокола от Вилнюс от 3 юни 1999 г. (наричана по-нататък „COTIF“), която е администрирана от Междуправителствената организация за международни железопътни превози (OTIF), международна организация със седалище в Берн. С оглед на подготовката за заседание на тази организация Съветът приема на 24 юни 2014 г. Решение 2014/699/ЕС ( 2 ), с което установява разпределянето на компетентността между Европейския съюз и неговите държави членки по отношение на упражняването на правата на глас в рамките на въпросното заседание.

2. Последвалите събития водят до две производства пред Съда: първо, Федерална република Германия подава жалба за отмяна срещу Съвета, в която по същество твърди, че ЕС не е разполагал с компетентност да приеме решението (тази жалба е отхвърлена от Съда в неговото решение от 5 декември 2017 г., Германия/Съвет) ( 3 ); второ, Комисията предявява иск за установяване на неизпълнение на задължения срещу Федерална република Германия, който е предмет на настоящото производство.

3. С исковата си молба по член 258 ДФЕС Комисията иска от Съда да установи, че Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си, произтичащи от Решение 2014/699 и от член 4, параграф 3 ДЕС, тъй като в рамките на заседанието не е гласувала в съответствие с това решение и публично е изразила възражения срещу съдържанието на решението.

4. В настоящото дело са повдигнати фундаментални въпроси относно допустимостта на иск за установяване на нарушение, когато твърдяното неправомерно поведение е настъпило в миналото и се твърди, че неговите правни последици са изчерпани. В това отношение Съдът има възможност да доразвие практиката си относно допустимостта на искове за установяване на нарушения.

5. Освен това по същество настоящият случай показва значимостта на принципа на лоялното сътрудничество по член 4, параграф 3 ДЕС в контекста на външните отношения на Европейския съюз, и по-специално разкрива положения, при които този принцип води до правни последици, различни от възникващите въз основа на други разпоредби от правото на ЕС. В това отношение настоящото производство е показателно за факта, че както се посочва в правната доктрина, в практиката невинаги е лесно да се „отдели“ принципът на предоставената компетентност ( 4 ) от други принципи, като например принципа на лоялното сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС ( 5 ).

6. Анализът ми по това дело ще ми даде основание да предложа на Съда да приеме, че искът на Комисията за установяване на нарушение е както допустим, така и основателен по същество.

II. Правна уредба

А. Международно право

1. COTIF

7. COTIF влиза в сила на 1 юли 2006 г. Четиридесет и деветте държави, които са страни по COTIF, в това число всички държави — членки на Европейския съюз, с изключение на Република Кипър и Република Малта, съставляват OTIF. Европейският съюз се присъединява към COTIF, считано от 1 юли 2011 г.

8. Член 2, параграф 1 от COTIF предвижда, че OTIF има за цел да благоприятства, подобрява и улеснява от всяка гледна точка международното железопътно движение, конкретно като установява единни правни режими в различни юридически области, свързани с международното железопътно движение.

9. Ревизионната комисия на OTIF принципно се състои от представители на всички държави — страни по COTIF. В съответствие с член 17, параграф 1, букви a) и b) от COTIF Ревизионната комисия на OTIF взема решения в границите на своята компетентност по предложенията, насочени към изменение на COTIF, и освен това разглежда предложенията, които следва да бъдат внесени за решаване от Общото събрание на OTIF. Член 33 от COTIF определя съответната компетентност на тези два органа на OTIF по въпросите на изменението на Конвенцията.

10. В раздел VI от COTIF, озаглавен „Изменение на Конвенцията“, член 33, озаглавен „Компетентност“, предвижда: „[…] § 2. Общото събрание взема решение по предложенията, насочени към изменение на Конвенцията, когато § 4—6 не предвиждат друга компетентност. […] § 4. Извън решенията на Общото събрание, взети в съответствие с § 3, първо изречение, Ревизионната комисия решава за предложенията, насочени към изменение на: а) членове 9 и 27, § 2—[5]; […] d) Единните правила CUV, с изключение на членове 1, 4, 5 и 7—12; […]“.

11. Член 35 от COTIF, озаглавен „Решения на комисиите“, гласи: „§ 1. Измененията на Конвенцията, за които е взето решение от комисиите, се съобщават от Генералния секретар на държавите членки. § 2. Измененията на самата Конвенция, за които е взето решение от Ревизионната комисия, влизат в сила за всички държави членки от първия ден на дванайсетия месец след месеца, през който Генералният секретар е уведомил за тях държавите членки. Държавите членки могат да формулират възражение в срок от четири месеца, считано от датата на уведомлението. В случай на възражение на една четвърт от държавите членки изменението не влиза в сила. Ако една държава членка формулира възражение срещу решение на Ревизионната комисия в срока от четири месеца и денонсира Конвенцията, денонсирането поражда действие от датата, предвидена за влизане в сила на това решение. § 3. Измененията на притурките към Конвенцията, за които е взето решение от Ревизионната комисия, влизат в сила за всички държави членки от първия ден на дванайсетия месец след месеца, през който Генералният секретар е уведомил за тях държавите членки. Измененията, за които е взето решение от Комисията от експерти по RID или от Комисията от технически експерти, влизат в сила за всички държави членки от първия ден на шестия месец след месеца, през който Генералният секретар е уведомил за тях държавите членки. § 4. Държавите членки могат да формулират възражение в срок от четири месеца, считано от деня на уведомлението, упоменато в § 3. В случай на възражение, формулирано от една четвърт от държавите членки, изменението не влиза в сила. В държавите членки, формулирали възражение срещу решение в определените срокове, прилагането на съответната притурка се преустановява в неговата цялост за съобщението със и между държавите членки, считано от момента, в който решенията стават действащи. В случай на възражение срещу утвърждаването на техническа норма или срещу приемането на единно техническо предписание обаче само тяхното прилагане се преустановява по отношение на съобщението със и между държавите членки, считано от момента, в който решенията стават действащи; същото важи за случаите на частично възражение. […]“.

12. От член 38, параграф 2 от COTIF следва, че Европейският съюз, като регионална организация, която се е присъединила към COTIF, може да упражнява правата, с които се ползват държавите членки по силата на COTIF, доколкото те се простират върху областите от нейната компетенция. В член 38, параграф 3 се посочва, че с оглед упражняване на правото на глас и на правото на възражение, предвидено в член 35, параграфи 2 и 4, ЕС разполага с брой гласове, равен на броя на неговите държави членки, които са също членки на OTIF. Последните могат да упражняват правата си, конкретно правото на глас, само до степента, допускана от параграф 2 от тази разпоредба.

2. Споразумението за присъединяване

13. Споразумението между Европейския съюз и [OTIF] за присъединяване на Европейския съюз към Конвенцията за международни железопътни превози (COTIF) от 9 май 1980 г., изменена с Протокола от Вилнюс от 3 юни 1999 г. (ОВ L 51, 2013 г., стр. 8, наричано по-нататък „споразумението за присъединяване“), е подписано на 23 юни 2011 г. в Берн и в съответствие с член 9 от него влиза в сила на 1 юли 2011 г.

14. Член 6 от това споразумение гласи: „1. За решения по въпроси, по които Съюзът има изключителна компетентност, Съюзът упражнява правата на глас на своите държави членки съгласно [COTIF]. 2. За решения по въпроси, по които Съюзът има споделена компетентност със своите държави членки, гласуването се извършва или от Съюза, или от неговите държави членки. 3. Съгласно член 26, параграф 7 от [COTIF] Съюзът разполага с брой гласове, равен на броя гласове на неговите държави членки, които са също така страни по [COTIF]. Когато Съюзът гласува, неговите държави членки не гласуват. 4. Съюзът информира, конкретно за всеки отделен случай, другите страни по Конвенцията за случаите, в които той ще упражнява правото на глас, предвидено в параграфи 1—3, по отношение на различните точки от дневния ред на Общото събрание и другите органи. Това задължение се прилага и когато решенията се вземат чрез кореспонденция. Посочената информация се предоставя своевременно на генералния секретар на OTIF, за да се позволи нейното разпространение, заедно със заседателните документи, или вземането на решение чрез кореспонденция“.

Б. Правото на ЕС

15. Споразумението за присъединяване е одобрено от името на Европейския съюз с Решение 2013/103/ЕС на Съвета ( 6 ).

16. Член 5 от това решение предвижда, че „[в]ътрешните договорености за подготовката на заседанията на OTIF, както и за представителството и гласуването на тези заседания, са изложени в приложение III към настоящото решение“.

17. Приложение III, озаглавено „Вътрешни договорености между Съвета, държавите членки и Комисията относно работните процедури в OTIF“, гласи: „Предвид изискването за единство в международното представителство на Съюза и неговите държави членки в съответствие с Договора за Европейския съюз и Договора за функционирането на Европейския съюз и съдебната практика на Съда на Европейския съюз, включително на ниво изпълнение на международни задължения, Съветът, държавите членки и Комисията ще прилагат следните вътрешни договорености: 1. Приложно поле Настоящите вътрешни договорености ще се прилагат за всяко заседание на всеки от органите, създадени в рамките на OTIF. Всяко позоваване на „заседание“ в настоящите договорености включва mutatis mutandis позоваване и на други работни процедури като писмената процедура. 2. Процедура за координация 2.1. С цел подготовката на заседанията на OTIF, в т.ч., но не само, заседанията на Общото събрание, Административния комитет и други комитети, ще се провеждат координационни заседания: – в Брюксел, в рамките на компетентната работна група на Съвета (обикновено работна група „Сухопътен транспорт“), колкото е възможно по-рано и колкото пъти е необходимо преди заседанието на OTIF, и в допълнение – на място, по-специално при започването, а при необходимост по време на и при приключването на заседание на OTIF. 2.2. На координационните заседания ще се постига съгласие относно позициите от името само на Съюза или, по целесъобразност, от името на Съюза и неговите държави членки. Ако това е договорено между държавите членки, техните позиции относно изключителната им компетентност могат да подлежат на координация на тези заседания. 2.3. На координационните заседания ще се вземат решения относно упражняването на компетентност по отношение на изявления и гласуване във връзка с всяка точка от дневния ред на заседанието на OTIF, по която може да се направи изявление или се очаква гласуване. 2.4. С цел подготовка на координационните заседания, посочени в точка 2.1, в т.ч. проекти за изявления и позиции, при необходимост предварителните обсъждания ще се провеждат в подходящия комитет, създаден от съответното законодателство на Съюза в областта на железопътния транспорт, а именно: – Комитет по превоза на опасни товари по отношение на товари, обхванати от [притурка] C към Конвенцията; ако тези товари засягат оперативната съвместимост на железопътната система или общия подход по отношение на безопасността, разработен съгласно Директива 2004/49/ЕО, Комитетът за оперативна съвместимост и безопасност на железопътната система също следва да бъде включен – Комитет относно развитието на железниците в Съюза по отношение на товари от обхвата на притурки A, B, D или E към Конвенцията, и по отношение на други системи на единно законодателство, разработени от OTIF; – Комитет за оперативна съвместимост и безопасност на железопътната система по отношение на товари от обхвата на притурка F или G към Конвенцията. 2.5. Преди всяко заседание на OTIF Комисията ще посочва кои точки от дневния ред подлежат на координиране от Съюза и ще изготвя проекти за изявления и позиции, които да бъдат обсъдени по време на координационните заседания. 2.6. Ако по време на координационните заседания Комисията и държавите членки не могат да постигнат съгласие по обща позиция, в т.ч. поради разногласие относно разпределянето на областите на компетентност, въпросът ще се отнася до Комитета на постоянните представители и/или до Съвета. 3. Изявления и гласуване на заседанията на OTIF 3.1. Когато дадена точка от дневния ред засяга въпроси от изключителната компетентност на Съюза, Комисията ще се изказва и гласува от името на Съюза. След необходимата координация държавите членки могат също така да се изказват, за да подкрепят и/или доразвият позицията на Съюза. 3.2. Когато дадена точка от дневния ред засяга въпроси от изключителната компетентност на държавите членки, ще се изказват и ще гласуват държавите членки. 3.3. Когато дадена точка от дневния ред засяга въпроси, които са както от компетентността на държавите членки, така и от компетентността на Съюза, председателството и Комисията ще изразяват общата позиция. След необходимата координация държавите членки могат да се изказват, за да подкрепят и/или доразвият общата позиция. Държавите членки или Комисията по целесъобразност гласуват от името на Съюза и на неговите държави членки в съответствие с общата позиция. Решението относно това кой ще гласува се взема в светлината на това на кого принадлежи преобладаващата част от компетентността (например компетентност основно на държавите членки или основно на Съюза). 3.4. Когато дадена точка от дневния ред засяга въпроси, които са както от компетентността на държавите членки, така и от компетентността на Съюза, и Комисията и държавите членки не са били в състояние да постигнат съгласие по обща позиция по точка 2.6, държавите членки и Комисията могат да се изказват и да гласуват по въпроси, които попадат категорично в техните съответни области на компетентност. 3.5. По въпроси, за които няма съгласие между Комисията и държавите членки относно разпределянето на областите на компетентност или когато не е било възможно да се постигне необходимото мнозинство за позиция на Съюза, ще се положат максимални усилия за изясняване на ситуацията или за постигане на позиция на Съюза. Докато стане това и след необходимата координация, държавите членки и/или Комисията, по целесъобразност, биха имали правото да се изказват, при условие че изразената позиция не предрешава бъдещата позиция на Съюза, съгласувана е с политиките на Съюза и с предишните му позиции и е в съответствие с правото на Съюза. 3.6. Представителите на държавите членки и на Комисията могат да участват в работните групи на OTIF, които подготвят техническите комисии на OTIF, а именно комисията от експерти по превоза на опасни товари (RID) и комисията от технически експерти (TEC). По време на участието в тези работни групи представителите на държавите членки и на Комисията могат да се изказват по технически въпроси и пълноценно да участват в съответните обсъждания въз основа на знанията си по техническите аспекти. Тези обсъждания не обвързват Съюза. Представителите на държавите членки и на Комисията ще полагат сериозни усилия да постигнат обща позиция и да я защитават по време на обсъждания в работните групи на OTIF. […]“.

III. Обстоятелства, предхождащи спора

А. Фактите в основата на спора

18. На 24 юни 2014 г. Съветът приема Решение 2014/699.

19. Член 1, параграф 1 от това решение гласи, че „[п]озицията, която да бъде заета от името Съюза на 25-ата сесия на Ревизионната комисия, създадена с [COTIF], трябва да бъде в съответствие с приложението към настоящото решение“. Съгласно член 1, параграф 2 от Решението „[п]редставителите на Съюза в Ревизионната комисия могат без допълнително решение на Съвета да приемат незначителни изменения на документите, посочени в приложението към настоящото решение“.

20. По всяка от точките от дневния ред на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF в раздел 3 от приложението към това решение е определено как се разпределя компетентността между Европейския съюз и неговите държави членки, как се упражняват правата за гласуване и каква е препоръчаната съгласувана позиция.

21. До спорните изменения се отнасят част от точка 4, както и точки 5, 7 и 12 от дневния ред.

22. На 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF Комисията представя позицията на Европейския съюз така, както е посочена в приложението към Решение 2014/699, докато Федерална република Германия изразява самостоятелна позиция по предложенията за изменения на член 12 от COTIF, както и на притурки B (CIM), D (CUV) и E (CUI), и настоява да упражни сама правото си на глас по тези въпроси. Федерална република Германия гласува против представената позиция на Съюза по отношение на предложените изменения на член 12 от COTIF и на притурка D (CUV). Тъй като тези предложения събират нужното мнозинство, въпросните изменения са приети от Ревизионната комисия на OTIF.

Б. Досъдебна процедура

23. С писмо от 4 август 2014 г. Комисията приканва Федерална република Германия да обясни поведението си по време на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF.

24. В отговора си от 12 ноември 2014 г. Федерална република Германия счита, че поведението ѝ е било напълно легитимно и законосъобразно, понеже никое от спорните изменения не попадало в компетентността на Съюза, тъй като последният не е упражнил вътрешната си компетентност във въпросните области.

25. На 22 декември 2014 г. Федерална република Германия подава жалба пред Съда, като иска частичната отмяна на Решение 2014/699, доколкото то се отнася до спорните изменения. Нейните основания са свързани с твърдения за нарушение на i) принципа на предоставената компетентност (член 5, параграф 2 ДЕС) поради липса на компетентност на Съюза, ii) на задължението за мотивиране (член 296 ДФЕС) и iii) на принципа на лоялното сътрудничество (член 4, параграф 3 ДЕС) във връзка с принципа за ефективна съдебна защита ( 7 ).

26. На 29 май 2015 г. Комисията открива производство за установяване на неизпълнение на задължения по член 258, първа алинея ДФЕС, като изпраща на Федерална република Германия официално уведомително писмо, в което твърди, че с поведението си по време на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF тази държава членка не е изпълнила задълженията си, произтичащи от Решение 2014/699 и от член 4, параграф 3 ДЕС. Освен това съгласно посоченото от Комисията, от факта, че според собствените ѝ изявления Федерална република Германия изрично е счела, че поведението ѝ е легитимно, можело да се заключи, че в бъдеще при подобни обстоятелства би могло да се очаква тази държава членка да има сходно поведение.

27. В отговора си от 7 юли 2015 г. Федерална република Германия отхвърля твърденията на Комисията.

28. На 11 декември 2015 г. Комисията издава мотивирано становище, в което повторно излага позицията си, както е изразена в нейното официално уведомително писмо. Комисията приканва Федерална република Германия да предприеме всички необходими мерки, за да се съобрази с мотивираното становище в срок от два месеца от получаването му, и по-специално да преустанови описаните в него твърдени неправомерни практики.

29. С писмо от 1 февруари 2016 г. Федерална република Германия отговаря на мотивираното становище, като повторно излага позицията, изразена в отговора ѝ на официалното уведомително писмо.

В. Производство пред Съда

30. Според Комисията Федерална република Германия не е предприела никакви мерки, за да отстрани последиците от твърдяното нарушаващо задълженията поведение или най-малкото да ограничи тези последици и да разсее съмненията относно поведението си в бъдеще. Комисията също така твърди, че Федерална република Германия не е разпознала неправомерността на поведението си към OTIF или към Комисията и, напротив, поддържа позицията си, че поведението ѝ е законосъобразно.

31. Тъй като не счита отговора на Федерална република Германия от 1 февруари 2016 г. за достатъчен, Комисията решава да предяви настоящия иск.

32. На 5 декември 2017 г., към момент, когато е приключила писмената фаза на производството по настоящото дело, Съдът постановява решението си по дело Германия/Съвет ( 8 ), с което отхвърля жалбата на Федерална република Германия и по трите изложени от тази държава членка основания.

33. С отделен акт, подаден в секретариата на Съда на 8 февруари 2017 г., Федерална република Германия прави възражение за недопустимост. На 10 май 2017 г., след като изслушва генералния адвокат, Съдът отлага решението си до произнасянето по делото по същество.

34. С молба, постъпила в секретариата на Съда на 4 декември 2017 г., Съветът на Европейския съюз иска да бъде допуснат да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Комисията. С решение от 3 януари 2018 г. председателят на Съда уважава тази молба.

35. В проведеното на 4 юли 2018 г. съдебно заседание устни изявления правят както германското правителство и Комисията, така и Съветът на Европейския съюз.

IV. Правен анализ

А. Допустимост на иска

1. Доводи на страните

а) Федерална република Германия

36. Федерална република Германия счита, че искът е недопустим. Тя твърди, че въпросното поведение е изчерпало изцяло действието си при приключването на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF, тоест преди изтичането на определения в мотивираното писмо на Комисията срок. В тази връзка Федерална република Германия отбелязва, че съгласно практиката на Съда Комисията не може вече да предяви иск за установяване на неизпълнение на задължения пред Съда, ако съответната държава членка е преустановила нарушението преди изтичането на определения в мотивираното становище срок, и че освен това иск за установяване на неизпълнение на задължения е недопустим, когато действието, за което държавата членка се критикува, е престанало да поражда правни последици преди изтичането на този срок ( 9 ).

37. По-нататък тази държава членка твърди, че упражняването на нейното право на глас не се е отразило на резултатите от взетите на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF решения, което Комисията признава, не е уронило доброто име на Европейския съюз и доверието в него сред членовете на международната общност, нито е накърнило единството в неговото представителство. Във всеки случай Федерална република Германия твърди, че ЕС e организирал процедурата по начин, който възпрепятства Федерална република Германия да получи съдебна защита срещу Решение 2014/699, с което е допринесъл за разликата в мненията в рамките на тази сесия.

38. Накрая, Федерална република Германия поддържа, че твърдените вреди за репутацията на Европейския съюз вече не могат да бъдат поправени. Тя оспорва твърдението на Комисията, че в настоящото производство за установяване на неизпълнение на задължения не е предприела действия нито за отстраняването на последиците от своето спорно поведение, нито за разсейване на съмненията по отношение на бъдещите си действия. Действително при приемането на Решение (ЕС) 2015/1734 на Съвета ( 10 ) Федерална република Германия прави изявление (наричано по-нататък „изявлението от 17 септември 2015 г.“), включено в протокола от заседанието на Съвета, в което, считайки че това решение е незаконосъобразно, посочва, че в очакване на решението на Съда по дело Германия/Съвет (C‑600/14) тя няма да упражнява правото си на глас по спорните въпроси по начин, отклоняващ се от позициите на Европейския съюз. Така тази държава членка вече преустановила практиката, за която Комисията я упреква в своето мотивирано становище, дори преди посоченият в него срок да е започнал да тече.

39. Според Федерална република Германия, доколкото Комисията очаква от нея публично да се извини и да се откаже от своя правен анализ, тази държава членка не вижда основание да направи това и се пита в каква степен подобно извинение би могло да отстрани a posteriori твърдяното уронване на доброто име на Европейския съюз и на доверието в него. При всички положения нито в официалното уведомително писмо, нито в мотивираното становище се посочвало, че Федерална република Германия е нарушила право на ЕС поради факта, че не е направила такова извинение. Освен това, за да бъде искът за установяване на неизпълнение на задължения допустим, съгласно практиката на Съда не било достатъчно различията в разбиранията по правни въпроси на държава членка и на Комисията да продължават да съществуват, при положение че независимо от това тази държава членка се съобразява с правния анализ на Комисията. Това важало в още по-голяма степен, когато правният въпрос вече е предмет на производство пред Съда, какъвто е настоящият случай.

40. Не мога да не припомня преносния израз „pociąg odjechał“ ( 11 ), обобщаващ довода на Федерална република Германия в едно изречение.

б) Комисия

41. Макар Комисията да приема, че иск по член 258 ДФЕС във връзка с нарушение, което е изчерпало изцяло действието си преди изтичането на определения в мотивираното становище срок, е недопустим, тя подчертава, че този принцип допуска изключения.

42. Според Комисията от решението от 31 март 1992 г., Комисия/Италия ( 12 ), може да се направи извод, че макар към момента на изтичането на определения в мотивираното становище срок неизпълнението на задължение да е престанало да има действие, искът остава допустим, когато, дори да е предприела действия своевременно, Комисията не би имала необходимото време да приключи досъдебната процедура, преди нарушението да бъде преустановено. При такива обстоятелства е налице обществен интерес от това Съдът да изясни правното положение, за да бъдат избегнати съмнения от страна на съответната държава членка или от страна на други държави членки. Такъв интерес е още по-очевиден, когато е налице спор между Комисията и съответната държавата членка относно правомерността на поведението на последната.

43. Комисията подчертава, че при обстоятелствата в настоящия случай не е можела да приключи своевременно досъдебното производство за установяване на неизпълнение на задължения.

44. Освен това Комисията счита, че съгласно практиката на Съда не било необходимо да се посочва риск от повторение на твърдяното поведение.

45. По отношение на оплакването, изведено от нарушение на принципа на лоялното сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС, Комисията приема, че възникналата вреда вече не може да бъде поправена в нейната цялост, дори и да е възможно да бъде ограничена посредством разяснения на следващо заседание на OTIF. При всички положения, след като за Комисията било невъзможно чрез производство за установяване на неизпълнение на задължения да предотврати настъпването на подобна непоправима вреда, това оплакване следвало да се счита за допустимо.

46. Що се отнася до довода, че поведението на Европейския съюз е довело до положение, което е в ущърб на доверието в него и на доброто му име, Комисията счита, че докато последиците от поведението на Федерална република Германия са безспорни, критика на поведението на Комисията и на Съвета би могла да се направи най-много във връзка със спора по същество. При всички положения този довод е неоснователен. Тези съображения са валидни и по отношение на изтъкнатия от държавата членка довод, че тя не е разполагала с никаква съдебна защита.

47. Освен това Комисията оспорва довода на Федерална република Германия, че тази държава е направила всичко възможно, за да разсее съмненията относно бъдещото си поведение и дори, доколкото е възможно, да отстрани последиците по отношение на накърняването на репутацията на Европейския съюз, произтекли от неизпълнението на задълженията ѝ. По-конкретно, тази държава членка не признала в Ревизионната комисия на OTIF, че е допуснала грешка.

2. Анализ

48. В настоящото дело се повдига въпросът дали искът на Комисията е недопустим поради твърдяното изчерпване на правните последици на считаното за нарушение поведение преди изтичането на срока, определен от Комисията в мотивираното становище.

а) Текстът на Договора

49. Отправна точка е текстът на член 258 ДФЕС.

50. Съгласно тази разпоредба, ако Комисията счита, че дадена държава членка не е изпълнила задължение, произтичащо от Договорите (тоест задължение, произтичащо от правото на ЕС), тя издава мотивирано становище по този въпрос, след като е дала възможност на съответната държава членка да изложи своите съображения. Ако съответната държава членка не се съобрази с това становище в срока, определен от Комисията, Комисията може да сезира Съда.

51. Действително е изкушаващо от текста на член 258 ДФЕС да се направи извод, че тази разпоредба логично предполага да е налице продължаващо нарушение, което държавата членка може да преустанови в хода на процедурата. Би могло да се твърди, че за да може дадена държава членка да се съобрази с мотивирано становище, нарушението трябва да е продължаващо, тъй като в противен случай е невъзможно тя да се съобрази с мотивираното становище.

52. При все това следва да се въздържим от подобно категорично твърдение, колкото и изкушаващо да е то.

б) Относима съдебна практика

53. Най-напред, практиката на Съда не е в подкрепа на такова твърдение.

54. Действително, Съдът многократно е постановявал, че Комисията не може да започне производство за установяване на неизпълнение на задължения, когато съответната държава членка е привела поведението си в съответствие с правото на ЕС преди края на периода, определен за тази цел от Комисията в мотивираното становище ( 13 ).

55. Същевременно случаите, в които Съдът действително отхвърля като недопустим иск за установяване на нарушение, са доста редки.

56. В решение Комисия/Италия ( 14 ) например по дело във връзка с обществени поръчки Съдът приема, че когато действието на обявлението за обществена поръчка е изчерпано преди издаването на мотивираното становище, твърдяното нарушение вече не съществува към момента на изтичане на срока, определен в мотивираното становище, и че поради това искът на Комисията следва да бъде отхвърлен като недопустим ( 15 ).

57. Съдът обаче основава заключенията си на факта, че „Комисията не е действала своевременно, за да предотврати пораждането на последици от твърдяното неизпълнение посредством производствата, които са на нейно разположение, както и че тя дори не се е позовала на обстоятелства, които биха попречили досъдебната процедура по член [258 ДФЕС] да приключи, преди да бъде преустановено твърдяното нарушение“ ( 16 ). По този начин Съдът „по същество следва“ ( 17 ) заключението на генералния адвокат Lenz, съгласно което съществуват изключения от правилото ( 18 ) в случаи на „сезонни нарушения […], когато поради целта си и правното си естество неизпълнението на Договора е налице само в определени периоди (например при сезонни ограничения на вноса или износа, за да се защитят интересите на националните икономически оператори) и когато по тази причина се затруднява или дори осуетява навременното провеждане на предхождащата иска за неизпълнение процедура“ ( 19 ).

58. Смятам, че този аспект е бил от решаващо значение за мотивите на Съда: тъй като Комисията нито е действала, когато е можела да направи това, нито е дала подходящо обяснение за това бездействие, тя не би следвало да може да задейства производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу държава членка на по-късен етап, ако твърдяното нарушение вече не съществува.

59. По този начин Съдът прилага в практиката си двустепенна (кумулативна) проверка: първо, за да бъде даден иск недопустим, нарушението трябва да е престанало да съществува към момента на изтичане на срока, определен в мотивираното становище, и второ, Комисията трябва да е била в състояние да предприеме действия, с които да предотврати пораждането на последици от твърдяното нарушение. Ако някой от тези етапи не е изпълнен, искът не може да е недопустим.

60. При прилагане на тази проверка спрямо настоящото дело следва, че искът на Комисията е допустим, тъй като за нея е било невъзможно да предотврати извършването на твърдяното нарушение от Германия ( 20 ).

61. Освен това, както генералният адвокат Mengozzi ясно посочва, макар по принцип Комисията да не е оправомощена да сезира Съда относно вече преустановени нарушения, „това не трябва да изключва възможността да се предприемат действия срещу краткотрайни неизпълнения, по отношение на които дори да действа навременно, тя физически не разполага с време да приключи досъдебната процедура, преди те да бъдат преустановени“ ( 21 ). Смятам също така, че генералният адвокат Geelhoed основателно предупреждава да не се възприема твърде строго тълкуване на допустимостта, като изтъква, че „[в] крайна сметка това би означавало, че в бъдеще производствата по [член 258 ДФЕС] срещу нарушения на правото [на ЕС], които вече не съществуват и които са необратими, биха били невъзможни. Това би проправило път за системни нарушения“ ( 22 ).

62. Предлаганият от мен подход е изцяло в съответствие с ранната практика на Съда по отношение на допустимостта на производства за установяване на неизпълнение на задължения. Действително още през 1973 г. Съдът се стреми да предотврати дръзки доводи на държавите членки относно допустимостта, като постановява, че „на ответника не може в никакъв случай да се позволява да се позовава на свършен факт, чийто автор е той самият, така че да избегне съдебно производство“ ( 23 ). Не смятам за необходимо да се разпростирам върху значението на тези мотиви по отношение на разглеждания случай.

в) Липса на специално изискване за „конкретен интерес“, който да бъде доказан от Комисията

63. Накрая следва да се добави, че в контекста на член 258 ДФЕС не съществува изискване за конкретен интерес за предявяването на иска, който да се докаже от Комисията ( 24 ). Всъщност Комисията не трябва да доказва наличието на конкретен интерес за предявяване на иск, когато упражнява правомощията си по член 258 ДФЕС. Предвид ролята ѝ на пазител на договорите, единствено Комисията е компетентна да реши дали е уместно да образува производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу държава членка, както и за кое действие или бездействие, за което съответната държава членка може да носи отговорност, трябва да се започне това производство ( 25 ).

г) Липса на стеснително тълкуване на член 258 ДФЕС

64. Що се отнася до по-общия и основен довод, изтъкнат от германското правителство, че като процесуална разпоредба член 258 ДФЕС следвало да се тълкува стеснително, така че да се гарантира максимална степен на правна сигурност, достатъчно е да се отбележи, че никъде в практиката на Съда не е изведен такъв принцип ( 26 ).

65. Точно обратното. Освен че има либерална практика по отношение на допустимостта на преюдициални запитвания ( 27 ), Съдът с основание не се поколебава да тълкува процесуалните разпоредби на Договора praeter legem (меко казано), с цел да подкрепи принципа на правовата държава, който е в основата на правния ред на Съюза ( 28 ), или принципа на междуинституционално равновесие ( 29 ). Що се отнася до решението Unión de Pequeños Agricultores/Съвет, на което германското правителство конкретно се позовава в подкрепа на доводите си, в него Съдът действително решава да не тълкува твърде широко член 263, четвърта алинея ДФЕС. За разлика от настоящия случай обаче, посоченото дело се отнася до определянето на личното засягане по смисъла на член 263 ДФЕС и съответно до контрола на законосъобразността на мерките на институциите на ЕС. Ако Съдът беше приложил по-либерални критерии и беше променил практиката си, това щеше да се отрази на цялата система на правните средства за защита в правния ред на ЕС и на взаимовръзката и взаимодействието между исковете за отмяна по член 263 ДФЕС и преюдициалното производство по член 267 ДФЕС, поради което Съдът изтъква възможността за изменение на Договорите по силата на член 48 ДЕС ( 30 ).

66. В обобщение, настоящият иск следователно е допустим.

Б. По съществото на иска

1. Нарушение на Решение 2014/699

а) Доводи на страните

1) Комисия

67. Комисията твърди, че Федерална република Германия е нарушила Решение 2014/699, тъй като в рамките на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF е гласувала против установената с това решение позиция на Европейския съюз по отношение на точки 4 и 7 от дневния ред на тази Ревизионна комисия и публично е изразила възражения срещу упражняването на правото на глас от страна на Съюза.

68. Комисията изтъква, че в съответствие с член 288, четвърта алинея ДФЕС Решение 2014/699 е задължително в своята цялост както за институциите на Съюза, така и за държавите членки. Комисията добавя, че фактът, че Федерална република Германия е гласувала против посоченото решение в Съвета и е подала жалба за отмяна на същото решение пред Съда, не засяга обвързващия характер на решението и произтичащите от него задължения на държавите членки.

69. Всъщност от практиката на Съда било видно, че държавите членки не могат сами да предприемат коригиращи или защитни мерки, имащи за цел да предотвратят несъобразяване с правото на ЕС от страна на институцията, която е приела спорния акт. От това следвало, че докато Съдът не отмени Решение 2014/699 или не спре изпълнението му, Федерална република Германия била длъжна да го спазва. В противен случай било поставено под въпрос последователното и еднакво прилагане на правото на ЕС, което е основна характеристика на системата на Съюза.

70. Освен това Комисията счита, че не е било нито невъзможно, нито неуместно за Федерална република Германия да поиска временни мерки. Комисията подчертава, че с Договора се установява цялостна система от правни средства за защита, която, както е видно от членове 278 ДФЕС и 279 ДФЕС, дава възможност за действие в извънредни ситуации. Никакви затруднения в това отношение, като изтъкнатите от тази държава членка, не позволявали на държавите членки да действат едностранно, в нарушение на правото на ЕС.

71. В този контекст Комисията също така отбелязва, че на Федерална република Германия е била дадена възможност да получи временни мерки в разумен срок. В това отношение Комисията припомня, че решенията на Ревизионната комисия на OTIF сами по себе си не създават право, приложимо от датата на приемането им; необходими са допълнителни стъпки, преди тези изменения да влязат в сила. Между датата на приемането на въпросните решения от Ревизионната комисия на OTIF и влизането в силата на измененията Федерална република Германия е можела обаче да получи временни мерки. От една страна, що се отнася до изменението на член 12 от COTIF, от член 33, параграф 2 и параграф 4, буква a) от COTIF следвало, че това изменение все още е трябвало да бъде окончателно прието от Общото събрание на OTIF, което било проведено едва на 30 септември 2015 г. От друга страна, по отношение на изменението на членове 2 и 9 от притурка D (CUV), съгласно член 35, параграфи 3 и 4 от COTIF това изменение е нямало да влезе в сила незабавно. Следователно е било възможно, в случай че Съдът е разпоредил спиране на изпълнението на Решение 2014/699, Европейският съюз да подаде възражение пред OTIF в срок от четири месеца от датата на приемане на въпросното изменение.

2) Федерална република Германия

72. Федерална република Германия твърди, че искът не отговаря на изискването за достатъчно ясна формулировка, тъй като в заключенията си Комисията не уточнила, че упреква тази държава членка за неизпълнение на задължения само по отношение на точки 4 и 7 от дневния ред на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF. Според тази държава членка Комисията е направила това уточнение едва в кратката си реплика.

73. Освен това Федерална република Германия намеква, че поради твърдените негови сериозни недостатъци въпросното решение е несъществуващ акт ( 31 ) — въпрос, който Съдът трябвало да разгледа служебно.

74. Федерална република Германия признава, че не се е съобразила с Решение 2014/699, доколкото това решение предвижда, че по точки 5, 7 и 12 от дневния ред на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF правата на гласуване следва да се упражнят от Европейския съюз. При все това тя счита, че не може да бъде упрекната в нарушение на съответните разпоредби на решението, тъй като те били незаконосъобразни поради причините, вече изложени от нея по делото, по което е постановено решение от 5 декември 2017 г., Германия/Съвет (C‑600/14, EU:C:2017:935) ( 32 ).

75. В този контекст Федерална република Германия посочва, че в рамките на настоящото производство за установяване на неизпълнение на задължения има право да повдигне възражение за незаконосъобразност срещу това решение в съответствие с член 277 ДФЕС. В настоящото дело Комисията твърди, че Федерална република Германия е нарушила не директива или решение, адресирани до държавите членки, чиято незаконосъобразност според практиката на Съда не може да се изтъква от държавите членки като защита при иск за установяване на неизпълнение на задължение, основан на несъответствие с такъв акт, а едно общо решение, което не е нотифицирано до адресатите в съответствие с член 297, параграф 2, трета алинея ДФЕС. Федерална република Германия добавя, че думите „при спор, който засяга акт с общо приложение“ в текста на член 277 ДФЕС включват случая, в който законосъобразността на акт с общо приложение се поставя под съмнение в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения.

76. Федерална република Германия поддържа, че може да се позове инцидентно на незаконосъобразността на Решение 2014/699 в рамките на настоящото производство за неизпълнение на същото решение, особено поради факта, че на практика е било невъзможно да получи съдебна защита срещу това решение преди откриването на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF. Освен това, тъй като Европейският съюз уредил процедурата, довела до приемането на Решение 2014/699 по такъв начин, че за Федерална република Германия е било невъзможно да получи съдебна защита срещу това решение, да се изключи възможността тази държава членка да се позове инцидентно на незаконосъобразността на решението в рамките на настоящото производство, било в противоречие с принципа nemo turpitudinem suam allegans auditur. Освен това тази държава членка смята, че нейно искане след 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF Съдът да постанови временни мерки, които да задължат Съвета да подаде възражение по член 35 от COTIF срещу взетите по време на тази сесия решения, както предлага Комисията, било недопустимо. При всички положения, намерението на Федерална република Германия не било да попречи на приемането на спорните изменения, а по-скоро да бъде изяснен въпросът за компетентността.

77. Във всеки случай Федерална република Германия също така изтъква, че що се отнася до изменението на член 12 от COTIF, което е предмет на точка 4 от дневния ред на Ревизионната комисия на OTIF, тя не е нарушила Решение 2014/699, тъй като това решение предвижда правата на глас да се упражнят от държавите членки, и че то посочва единствено „препоръчана съгласувана позиция“. Тази държава членка припомня, че съгласно член 288, пета алинея ДФЕС препоръките нямат задължителен характер. Що се отнася до изменението на членове 2 и 9 от притурка Г (CUV), което е предмет на точка 7 от дневния ред на Ревизионната комисия на OTIF, според твърденията на Федерална република Германия, въпреки че Решение 2014/699 предвижда правата на глас да се упражнят от Европейския съюз, той е формулирал само препоръчана позиция, която не е имала обвързващ характер.

78. В съдебното заседание Федерална република Германия официално оттегля възражението за незаконосъобразност по член 277 ДФЕС.

б) Анализ

79. Що се отнася до критиката, изразена от Федерална република Германия по отношение на яснотата на твърденията на Комисията, според мен от тях е видно, че Германия е изразила различно мнение и е гласувала срещу определената с Решение 2014/699 позиция на Европейския съюз само по точки 4 и 7 от дневния ред на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF. Освен това в твърденията си Комисията се позовава единствено на член 1 и на приложението към Решение 2014/699, доколкото това приложение се отнася до измененията на COTIF, които са предмет на точки 4 и 7 от дневния ред на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF. Ето защо ми се струва, че независимо от общата формулировка на заключенията на Комисията в исковата молба, в която се посочва Решение 2014/699 в неговата цялост, не би могло да има съмнение относно обхвата на твърдяното нарушение.

80. Освен това не е налице хипотезата на несъществуващ акт ( 33 ).

81. Освен факта, че упоменаването в Решение 2014/699 на „препоръчана/и съгласувана/и позиция/и“ не може по какъвто и да е основателен начин да се тълкува в смисъл, че допуска държава членка да се отклони от позицията на Европейския съюз, ако Съдът беше счел, че решението е опорочено от логически недостатъци, които го превръщат в несъществуващ акт, той най-вероятно щеше да установи това още в решение от 5 декември 2017 г., Германия/Съвет, (C—600/14, EU:C:2017:935).

82. Що се отнася до нарушението, предвид обстоятелството, че Федерална република Германия не отрича фактите, така както са представени от Комисията, и че освен това тя оттегля възражението за незаконосъобразност, анализът може да бъде сравнително кратък.

83. Протоколът от 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF не оставя място за съмнение: Федерална република Германия е изразила становището си по точки 4 и 7 от дневния ред на Ревизионната комисия на OTIF и е гласувала против установената с Решение 2014/699 позиция на Европейския съюз. Що се отнася до точка 7 от същия дневен ред, Федерална република Германия е упражнила правото си на глас и по тази конкретна точка, в противоречие с предвидения в посоченото решение начин на упражняване на правото на глас.

84. Освен това Съдът е пояснил, че Европейският съюз е бил компетентен да приеме това решение. В настоящия случай обаче не става въпрос за това. След приемането на Решение 2014/699 Германия е била длъжна да го спазва и да го прилага. В Европейския съюз, основан на принципите на правовата държава, актовете на институциите се ползват с презумпция за законосъобразност. Установени са процедури за контрол на законосъобразността на тези актове. В този контекст Германия може да оспори всеки акт по силата на член 263, първа алинея, без да е необходимо да доказва правен интерес. При такова положение от дадена държава членка може да се очаква да „преглътне горчивия хап“ и да спази решението — независимо дали това е по вкуса ѝ. Това, което държавата членка не може да направи, е да поеме закона в свои ръце. Едностранна мярка не е възможна. Съгласно постоянната практика на Съда в това отношение държава членка не може едностранно, на своя отговорност, да приема коригиращи или защитни мерки, които имат за цел да предотвратят (евентуално) нарушение от страна на институция ( 34 ) на разпоредбите на правото на ЕС. Ето защо Федерална република Германия е действала в разрез с Решение 2014/699 и е нарушила условията му.

2. Нарушение на член 4, параграф 3 ДЕС

а) Доводи на страните

85. Според Комисията фактът, че на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF Федерална република Германия е гласувала в разрез с позицията на Европейския съюз, че се е разграничила от гласуването на Съюза и че е искала да упражни своето право на глас, при положение че това право е било предоставено на Съюза, е породило объркване по отношение на резултата от гласуването и е уронило доверието в Европейския съюз и доброто му име, е накърнило единството в международното му представителство и репутацията му като цяло. Следователно това поведение нарушавало принципа на лоялното сътрудничество, установен в член 4, параграф 3 ДЕС.

86. От своя страна Федерална република Германия счита, че Комисията не e доказала нито действителното съществуване на уронване на доверието в Европейския съюз и на доброто му име, нито факта, че нейното поведение е причината за такова уронване. Тя счита, напротив, че присъединяването на Европейския съюз към OTIF е създало нови предизвикателства за OTIF и че прибързаността, с която институциите на ЕС са подготвили 25-ата сесия на Ревизионната комисия на OTIF, е предизвикала объркване по време на гласуването в този орган.

б) Анализ

87. Член 4, параграф 3 ДЕС гласи, че по силата на принципа на лоялното сътрудничество, Съюзът и държавите членки при пълно взаимно зачитане си съдействат при изпълнението на задачите, произтичащи от Договорите. Държавите членки вземат всички общи или специални мерки, необходими за гарантиране на изпълнението на задълженията, произтичащи от Договорите или от актовете на институциите на ЕС. Държавите членки съдействат на Европейския съюз при изпълнението на неговите задачи и се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Съюза.

88. Тази разпоредба, която е в основата на правния ред на ЕС, има за цел да гарантира функционирането на му ( 35 ), описана е като съставляваща „присъщата договорна цел за целия проект на европейска интеграция“ ( 36 ) и подчертава взаимния характер на сътрудничеството между Европейския съюз и неговите държави членки, е обща норма, на която е даден конкретен израз в редица други разпоредби на Договора ( 37 ).

89. Като се има предвид, че всяко нарушение на правото на ЕС, като например нарушението на Решение 2014/699, нарушава и принципа на лоялното сътрудничество между ЕС и неговите държави членки ( 38 ), член 4, параграф 3 ДЕС, като обща норма, отстъпва на заден план по отношение на това конкретно нарушение и не поражда правни последици сам по себе си. Поради това в много случаи той има декларативен характер. Така например Съдът изрично се въздържа да разглежда този принцип в контекста на производства за установяване на неизпълнение на задължения във връзка с нетранспониране на директиви, след като е установил, че е налице нарушение във връзка с нетранспониране, тъй като „не вижда необходимост“ да прави това ( 39 ).

90. При все това съществуват положения, при които член 4, параграф 3 ДЕС сам по себе си обосновава задължения ( 40 ).

91. Има възможност за такова отделно прилагане на член 4, параграф 3 ДЕС, не на последно място защото разглежданият въпрос попада в областта на външните отношения на ЕС.

92. По-специално в областта на смесените споразумения ( 41 ) Съдът неколкократно е подчертавал, че когато е видно, че предметът на дадено споразумение или конвенция попада отчасти в компетентността на Европейския съюз и отчасти в тази на държавите членки, е важно да се осигури тясно сътрудничество между държавите членки и институциите на ЕС, както в преговорния процес и сключването, така и в изпълнението на поетите ангажименти. Това задължение за сътрудничество произтича от изискването за единство в международното представителство на Европейския съюз ( 42 ).

93. Смятам, че това изявление ( 43 ) е също толкова вярно, ако се обърнат причината и следствието и се приеме, че изискването за единство произтича от задължението за сътрудничество ( 44 ).

94. Освен това Съдът е постановил, че договореност между Съвета и Комисията относно гласуването в рамките на международна организация (Организацията на ООН за прехрана и земеделие, ФАО) представлява изпълнение на задължението за сътрудничество между Европейския съюз и държавите членки в рамките на тази международна организация ( 45 ).

95. Въпреки че в никой от тези случаи не съществува конкретен риск за доверието в Европейския съюз и за доброто му име на международната сцена, от тази съдебна практика знаем, че принципът на лоялното сътрудничество е от особено значение в областта на външните отношения и че той по-специално се прилага по отношение на упражняването на права на глас в област със споделена компетентност ( 46 ).

96. Поради това смятам, че по настоящото дело е необходимо Съдът само да доразвие въпроса. Той следва да изясни, че доброто име на Европейския съюз и доверието в него на международната сцена съставляват отделен правен интерес, който е защитен по силата на член 4, параграф 3 ДЕС и който в настоящия случай надхвърля буквата и целта на Решение 2014/699.

97. Неизпълнението на това решение в съчетание с явната демонстрация на несъгласие със съдържанието му уронва доброто име на ЕС на международно равнище. Това създава впечатление, че Европейският съюз не действа достатъчно ефективно като едно цяло, за да се подготви за заседание на международна организация.

98. Също така, както Комисията правилно изтъква, фактът, че гласуването на Федерална република Германия не се е отразило на резултата от заседанието, не променя въпросната констатация.

V. Заключение

99. Предвид гореизложените съображения считам, че Съдът следва: – да постанови, че Федерална република Германия е нарушила Решение 2014/699/ЕС на Съвета от 24 юни 2014 година за определяне на позицията, която да бъде заета от името на Европейския съюз на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на Междуправителствената организация за международни железопътни превози по отношение на някои изменения на Конвенцията за международни железопътни превози (COTIF) и на притурките към нея, както и член 4, параграф 3 ДЕС, като в рамките на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на Междуправителствената организация за международни железопътни превози (OTIF) е гласувала срещу позицията, установена с това решение, и публично е изразила възражения както срещу тази позиция, така и срещу предвиденото с нея упражняване на правата на глас от страна на Европейския съюз, – да осъди Федерална република Германия да заплати съдебните разноски.

( 1 ) Език на оригиналния текст: английски.

( 2 ) Решение на Съвета за определяне на позицията, която да бъде заета от името на Европейския съюз на 25-ата сесия на Ревизионната комисия на Междуправителствената организация за международни железопътни превози по отношение на някои изменения на Конвенцията за международни железопътни превози (COTIF) и на притурките към нея (ОВ L 293, 2014 г., стр. 26).

( 3 ) C‑600/14, EU:C:2017:935.

( 4 ) Съгласно член 5, параграф 2 ДЕС.

( 5 ) Вж. Govaere, I. To Give or To Grab: The Principle of Full, Crippled and Split Conferral of Powers Post-Lisbon. — In: M. Cremona. Structural Principles in EU External Relations Law. Hart Publishing, Oxford et Portland, Oregon, 2018, 71—91, на стр. 73.

( 6 ) Решение от 16 юни 2011 година за подписване и сключване на Споразумение между Европейския съюз и Междуправителствената организация за международни железопътни превози за присъединяване на Европейския съюз към Конвенцията за международни железопътни превози (COTIF) от 9 май 1980 г., изменена с Протокола от Вилнюс от 3 юни 1999 г. (ОВ L 51, 2013 г., стр. 1).

( 7 ) В решението си от 5 декември 2017 г., Германия/Съвет (C‑600/14, EU:C:2017:935), Съдът изцяло отхвърля подадената от Германия жалба.

( 8 ) Решение от 5 декември 2017 г., Германия/Съвет (C‑600/14, EU:C:2017:935).

( 9 ) Федерална република Германия посочва следните дела: решения от 5 юни 2003 г., Комисия/Италия (C‑145/01, EU:C:2003:324, т. 15), от 27 октомври 2005 г., Комисия/Италия (C‑525/03, EU:C:2005:648, т. 15), и от 11 октомври 2007 г., Комисия/Гърция (C‑237/05, EU:C:2007:592, т. 29).

( 10 ) Решение на Съвета от 18 септември 2015 година за установяване на позицията, която трябва да се заеме от името на Европейския съюз на 12-ото Общо събрание на Междуправителствената организация за международни железопътни превоз (OTIF) по отношение на някои изменения на Конвенцията за международни железопътни превози (COTIF) и на притурките към нея (ОВ L 252, 2015 г., стр. 43).

( 11 ) Буквално: „влакът отпътува“, което съответства на английския израз „the ship has sailed“ [„корабът отплава“].

( 12 ) C‑362/90, EU:C:1992:158, т. 11—13.

( 13 ) Вж. например решения от 24 март 1988 г., Комисия/Гърция (240/86, EU:C:1988:173, т. 15 и 16), и от 15 януари 2002 г., Комисия/Италия (C‑439/99, EU:C:2002:14, т. 16 и 17). За подробен преглед на съдебната практика относно нарушения в миналото вж. Prete, L. Infringement proceedings in EU law. Wolters Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2017, 151—154.

( 14 ) Вж. решение от 31 март 1992 г. (C‑362/90, EU:C:1992:158).

( 15 ) Вж. решение от 31 март 1992 г., Комисия/Италия (C‑362/90, EU:C:1992:158, т. 11 и 12). По друго дело в областта на обществените поръчки, доколкото се отнася до възлагането на договори за такива поръчки, Съдът е постановил, че иск за установяване на неизпълнение на задължения е недопустим, ако към датата на изтичането на определения в мотивираното становище срок въпросният договор вече изцяло е изчерпал действието си: решение от 2 юни 2005 г., Комисия/Гърция (C‑394/02, EU:C:2005:336, т. 18). В този случай обаче договорът не е бил изчерпал изцяло действието си предвид факта, че към момента на изтичането на определения в мотивираното становище срок е била завършена само 85 % от работата. Вж. също решение от 29 октомври 2009 г., Комисия/Германия (C‑536/07, EU:C:2009:664, т. 23). Също в този случай: въпросният договор, а именно спорната операция, разглеждана в нейната цялост, не е била изчерпала изцяло действието си към момента на изтичане на посочения в мотивираното становище срок само поради факта, че изграждането на въпросните строежи е приключило. Всъщност частта „наем“ от тази операция продължава да произвежда действието си към тази дата.

( 16 ) Вж. решение от 31 март 1992 г., Комисия/Италия (C‑362/90, EU:C:1992:158, т. 12). Тази формула се повтаря в решение от 25 октомври 2001 г., Германия/Комисия (C‑276/99, EU:C:2001:576, т. 32). Последно посоченото решение е постановено на основата на член 88 от Договора за вече несъществуващата Европейска общност за въглища и стомана. Тук производствата за установяване на неизпълнение на задължения се различават в смисъл, че в края на досъдебната процедура ролите се обръщат, в сравнение с предвиденото в член 258 ДФЕС: вместо мотивирано становище Комисията приема решение (член 14 ВС, сравним в това отношение с член 288 ДФЕС), което дадена държава членка впоследствие би могла да оспорва по съдебен ред.

( 17 ) Вж. заключението на генералния адвокат Mengozzi по дело Комисия/Гърция (C‑237/05, EU:C:2007:98, т. 42, бележка под линия 11).

( 18 ) Като правилото е, че „когато нарушенията са преустановени преди [изтичането на срока, определен в мотивираното становище], по принцип няма основание да се счита, че е налице интерес от продължаване на производството“; вж. заключението на генералния адвокат Lenz по дело Комисия/Италия (C‑362/90, EU:C:1992:95, т. 12).

( 19 ) Вж. заключението на генералния адвокат Lenz по дело Комисия/Италия (C‑362/90, EU:C:1992:95, т. 13).

( 20 ) Бих искал да подчертая, че все още сме на етапа на допустимостта на делото. Очевидно е, че това дали към релевантния момент действително е имало нарушение е въпрос, отнасящ се до иска по същество; вж. също заключението на генералния адвокат Alber по дело Комисия/Австрия (C‑328/96, EU:C:1999:5, т. 30).

( 21 ) Заключение на генералния адвокат Mengozzi по дело Комисия/Гърция (C‑237/05, EU:C:2007:98, т. 66).

( 22 ) Вж. заключението на генералния адвокат Geelhoed по съединени дела Комисия/Германия (C‑20/01 и C‑28/01, EU:C:2002:717, т. 53). За изчерпателност, цитатът продължава със следното: „на Директивата, извършвани посредством дългосрочни договори, които са непоклатими от правна гледна точка“ (делото се отнася за процедури за възлагане на обществени поръчки).

( 23 ) Вж. решение от 7 февруари 1973 г., Комисия/Италия (39/72, EU:C:1973:13, т. 10).

( 24 ) Вж. заключението на генералния адвокат Kokott по дело Комисия/Италия (C‑385/02, EU:C:2004:276, т. 15). Вж. също Nowak, C. § 10 Vertragsverletzungsverfahren“, p. 44. — In: St. Leible, J. Ph. Terhechte. Europäisches Rechtsschutz- und Verfahrensrecht (Enzyklopädie Europarecht, Band 3), Nomos, Baden 2014, който прави допълнително разграничение между термините „Rechtsschutzinteresse“ (интерес от правна защита), „Rechtsschutzbedürfnis“ (потребност от правна защита) и „Klageerhebungsinteresse“ (интерес от предявяване на иск). Вж. също Półtorak, N., commentary on Article 258 TFEU in: A. Wróbel (ed.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz Lex, Vol. II, Warsaw, 2012, р. 269.

( 25 ) Вж. решение от 10 април 2003 г., Комисия/Германия (C‑20/01 и C‑28/01, EU:C:2003:220, т. 29 и 30 и цитираната съдебна практика). Вж. също заключението на генералния адвокат Jacobs по дело Комисия/Гърция (C‑394/02, EU:C:2005:105, т. 15). Освен това вж. Taborowski, M., Konsekwencje naruszania prawa Unii Europejskiej przez sądy krajowe, Lex — Wolters Kluwer, Warsaw 2012, p. 265 et seq.

( 26 ) Любопитно е, че като част от доводите си в подкрепа на възражението за незаконосъобразност (вж. по-долу в настоящото заключение), с цел да обоснове това възражение в контекста на производството за установяване на неизпълнение на задължения, в защитата си Федерална република Германия сама признава, че в случаи, при които е имало опасност от пропуск в системата на правната защита, Съдът е тълкувал относимите разпоредби на Договора широко и дори отвъд техния текст.

( 27 ) Вж. например решения от 27 февруари 2018 г., Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, т. 19—26), и от 25 юли 2018 г., AY (Заповед за арест — свидетел) (C‑268/17, EU:C:2018:602, т. 23—31).

( 28 ) Решение от 23 април 1986 г., Les Verts/Парламент (294/83, EU:C:1986:166, т. 24).

( 29 ) Вж. решение от 22 май 1990 г., Парламент/Съвет (C‑70/88, EU:C:1990:217, т. 26).

( 30 ) Вж. решение от 25 юли 2002 г., Unión de Pequeños Agricultores/Съвет (C‑50/00 P, EU:C:2002:462, т. 45).

( 31 ) Запитана по време на съдебното заседание защо в рамките на дело C‑600/14, Германия/Съвет, не се е позовала на наличие на несъществуващ акт, тази държава членка отговаря, че е установила този проблем едва на по-късен етап.

( 32 ) По това дело Федерална република Германия твърди, че Решение 2014/699 нарушава принципа на предоставената компетентност (член 5, параграф 2 ДЕС), че то е недостатъчно обосновано и че нарушава принципа на лоялното сътрудничество във връзка с принципа на ефективна съдебна защита.

( 33 ) Макар да изглежда логично да се изключи възможността държава членка, която в рамките на жалба за отмяна вече е оспорила акт, който счита за съществуващ, впоследствие да се позове на твърдяно негово несъществуване, разбира се, е задача на Съда да разгледа служебно въпроса за несъществуващ акт.

( 34 ) В този смисъл вж. също решение от 12 февруари 2009 г., Комисия/Гърция (C‑45/07, EU:C:2009:81, т. 26). Същото се отнася до нарушение от страна на друга държава членка; вж. решение от 23 май 1996 г., Hedley Lomas (C‑5/94, EU:C:1996:205, т. 20 и цитираната съдебна практика).

( 35 ) Вж. Obwexer, W. — In: H. von der Groeben, J. Schwarze, J. A. Hatje (ed.), Europäisches Unionsrecht (Kommentar), 7. ed., Nomos, Baden-Baden 2015, Artikel 4 EUV, p. 67.

( 36 ) Вж. Kahl, W. — In: Chr. Calliess, M. Ruffert (ed.), EUV/AEUV, 5. ed., C. H. Beck, München 2016, Artikel 4 EUV, p. 35: „Geschäftsgrundlage des gesamten europäischen Integrationsprojekts“. Вж. също Sikora, A., Sankcje finansowe w razie niewykonania wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Lex. Wolters Kluwer, Warsaw 2011, p. 38 sq.

( 37 ) Например в член 344 ДФЕС; вж. решение от 30 май 2006 г., Комисия/Ирландия (C‑459/03, EU:C:2006:345, т. 169).

( 38 ) Вж. например във Franzius, C. — In: M. Pechstein, C. Nowak, U. Häde (eds), Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV. Band II, Mohr Siebeck, Tübingen 2017, Artikel 4 EUV, p. 101.

( 39 ) Вж. решения от 13 октомври 1993 г., Комисия/Испания (C‑378/92, EU:C:1993:843, т. 6), и от 19 януари 1995 г., Комисия/Белгия (C‑66/94, EU:C:1995:13, т. 6).

( 40 ) Вж. Lenz, C. O. — In: C. O. Lenz, K.‑D. Borchardt. EU-Verträge Kommentar. Bundesanzeiger Verlag, 6. ed., Köln 2013, Artikel 4 EUV, p. 17 sq.; Streinz, R. — In: R. Streinz (ed.), EUV/AEUV (Kommentar). 2. ed., C. H. Beck, München 2012, Artikel 4 EUV, p. 27.

( 41 ) Относно задължението за лоялно сътрудничество при смесени споразумения вж. Heliskoski, J. Mixed Agreements as a Technique for Organizing the International Relations of the European Community and its Member States. Kluwer Law International, The Hague 2001, 61—67, и Cremona, M. Defending the Community Interest: the Duties of Cooperation and Compliance. — In: B. de Witte, M. Cremona (eds). EU Foreign Relations Law. Hart Publishing, Oxford et Portland, Oregon, 2008, 158—161.

( 42 ) Вж. също разисквания 1/78 от 14 ноември 1978 г. (EU:C:1978:202, т. 34—36) (по аналогия с Договора за ЕОАЕ); становища 2/91 (Конвенция № 170 на МОТ) от 19 март 1993 г. (EU:C:1993:106, т. 36), 1/94 (споразумения в приложенията към споразумението за СТО) от 15 ноември 1994 г. (EU:C:1994:384, т. 108) и 2/00 (Протоколът от Картахена по биобезопасност) от 6 декември 2001 г. (EU:C:2001:664, т. 18). Вж. също становище 1/08 (споразумения, изменящи списъците със специфични задължения по Общото споразумение по търговията с услуги (GATS) от 30 ноември 2009 г. (EU:C:2009:739, т. 136) и решение от 20 април 2010 г., Комисия/Швеция (C‑246/07, EU:C:2010:203, т. 73).

( 43 ) Изглежда, че междувременно Съдът се е отказал от това позоваване на изискването за единство; вж. решение от 28 април 2015 г., Комисия/Съвет (C‑28/12, EU:C:2015:282, т. 54).

( 44 ) По същия начин Hillion, Chr. Mixity and Coherence in EU External Relations: The Significance of the “Duty of Cooperation”. — In: Chr. Hillion, P. Koutrakos, Mixed agreements revisited. Hart Publishing, Oxford et Portland, Oregon, 2010, 87—115, на стр. 89 посочва, че правното основание на задължението за сътрудничество е установено в член 4, параграф 3 ДЕС. Същият автор, пак там, на стр. 91, убедително посочва, че „изискването първоначално не е заложено като основа на задължението за сътрудничество, а като способ задължението за сътрудничество да се прилага в контекста на ЕИО, като неговото основание остава същото, като това в контекста на Евратом, а именно общият принцип за лоялното сътрудничество“ [свободен превод].

( 45 ) Вж. решение от 19 март 1996 г., Комисия/Съвет (C‑25/94, EU:C:1996:114, т. 49). Относно обстоятелствата, довели до този спор, вж. Heliskoski, J. Internal struggle for international presence: the exercise of voting rights within the FAO. — In: A. Dashwood, Chr. Hillion, The general law of E.C. external relations. Sweet&Maxwell, London 2000, 79—99.

( 46 ) За да се избегне всякакво недоразумение, разбирам принципа на лоялното сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС, в смисъл, че той обхваща „задължението за сътрудничество“, на което Съдът в миналото се позовава в цитираните по-горе дела. В същия смисъл разбирам и заключението на генералния адвокат Sharpston по дело 2/15 (Споразумение за свободна търговия между ЕС и Сингапур, EU:C:2016:992, т. 569). Нещо повече, това е ясно по-специално след делото относно съоръженията за производство на гориво МОХ, в което Съдът за първи път конкретно се позовава на разпоредбата на предишния член 10 ЕО в този контекст (макар че по същество делото засяга по-конкретната разпоредба на член 344 ДФЕС); вж. решение от 30 май 2006 г., Комисия/Ирландия (C‑459/03, EU:C:2006:345, т. 114). По този въпрос вж. също Hillion, Chr. Mixity and Coherence in EU External Relations: The Significance of the“Duty of Cooperation”. — In: Chr. Hillion, P. Koutrakos. Mixed agreements revisited. Hart Publishing, Oxford et Portland, Oregon, 2010, 87—115, на стр. 90—91.