ПРИЛОЖЕНИЕ

ПРИЛОЖЕНИЕ

Препоръка относно борбата с незаконната търговия: повишаване на прозрачността в зоните за свободна търговия

1. В настоящия документ е представен проектът на препоръка относно борбата с незаконната търговия: повишаване на прозрачността в зоните за свободна търговия (наричан по-нататък „проектът на препоръка“). Съдържащият се в приложението текст на проекта на препоръка е разработен в рамките на работната група на ОИСР за борба с незаконната търговия ( 1 ) (наричана по-нататък „РГ–БНТ“) — спомагателен орган към Форума на високо равнище по въпросите на риска (наричан по-нататък „ФВРВР“), организиран от Комитета по публично управление към ОИСР (наричан по-нататък „КПУ“). Препоръката е замислена с цел да се помогне на правителствата и на създателите на политики да намалят и възпрепятстват незаконната търговия, извършвана чрез зоните за свободна търговия (ЗСТ) и вътре в тях.

2. ОИСР извърши широкообхватни изследвания на незаконната търговия под формата на тематични проучвания и сравнения между държавите с цел задълбочаване на познанията и информацията за незаконните пазари. Установените от нея факти осигуряват основата, върху която се градят политиките за управление на риска, обхващащи различни сектори.

3. Както бе предвидено в работната програма и бюджета на КПУ за 2017—2018 г. [GOV/PGC(2016)9/FINAL], ОИСР, съвместно със Службата на Европейския съюз за интелектуална собственост (EUIPO), изготви анализ на търговските маршрути за презгранична незаконна търговия с фалшиви стоки и на различните видове незаконни стоки. В анализа бяха набелязани редица пропуски в политиката (зоните за свободна търговия са един от тях), при които има възможност за засилване на надзора и за укрепване на практиките за правоприлагане, вземащи предвид риска. В изявлението на Съвета на министрите от 2017 г. беше приветствано продължаването на работата на работната група на ОИСР за борба с незаконната търговия и се отчете необходимостта от международно сътрудничество и партньорства за борба с международната корупция и незаконната търговия ( 2 )

Основания за разработване на проекта на препоръка

4. През изминалите десетилетия бе отбелязано рекордно нарастване на броя на ЗСТ с цел привличане на нови предприятия и на чужди инвестиции. Целта е да се улеснят търговията и икономическият растеж, като се премахнат митата, квотите и другите данъци и се сведат до минимум бюрократичните изисквания, сред които някои митнически процедури и изисквания за оповестяване. Обхватът и естеството на ЗСТ са различни в отделните държави в зависимост от режима и вида дейности, които са разрешени в тях, и те отговарят на различни наименования, като например „свободни зони“, „предприемачески зони“, „зони за преработка на стоки за износ“, „специални икономически зони“, „зони за международна търговия“ и т.н. В резултат на умножението на броя на ЗСТ в динамичния контекст на глобализацията те играят централна роля в стопанската дейност за много държави и водещи производители.

5. Това развитие обаче изпревари приемането на стандарти и разпоредби, уреждащи ефективния надзор върху дейностите в ЗСТ в някои държави. В резултат на това престъпните мрежи откриха начини да се възползват от пропуските в надзора в някои ЗСТ, за да внасят тайно или да отклоняват незаконни продукти към вътрешния пазар, да изграждат производствени съоръжения за фалшиви и контрабандни стоки, да превозват транзитно незаконни стоки и да улесняват извършването на незаконни услуги. В някои държави ЗСТ се третират за всякакви цели като зони, намиращи се извън националната митническата територия, поради което стоките се въвеждат или извеждат от тях с минимален митнически контрол. Въпреки че условията за установяване на ЗСТ са регламентирани, равнището на митнически контрол или намеса често е недостатъчно или нулево. Дори когато в законодателството изрично са предвидени правомощия за митническите органи да упражняват контрол в ЗСТ, правоприлагането може да бъде слабо.

6. Много ЗСТ създават икономически ползи за местните икономики, но са налице сериозни доказателства, че чрез тях се извършва незаконна търговия, напр. с фалшиви стоки, с диви животински и растителни видове и с оръжия. В анализ на ОИСР е установена положителна взаимовръзка между размера на ЗСТ, изразен под формата на работни места и фирми, установени там, и стойността на незаконната търговия с фалшиви стоки. Установено е, че някои ЗСТ са ключови пунктове за претоварване на незаконни стоки, които се преопаковат или преетикетират, за да се замаскира произходът им и да се внедрят в законната верига на доставки.

7. На заседанието на Съвета на равнище министри през 2017 г. министрите „отчетоха необходимостта от международно сътрудничество и партньорства за борба с международната корупция и незаконната търговия, включително чрез засилено прилагане на съществуващите стандарти“ и „приветстваха продължаването на работата на ОИСР по проблемите с незаконната търговия, включително в рамките на работната група за борба с незаконната търговия“.

8. С цел да даде отговор на тези предизвикателства и да се отговори на призива на министрите РГ–БНТ започна работа по проект на препоръка на Съвета на ОИСР, в която се предлагат мерки за повишаване на прозрачността на ЗСТ с цел намаляване на злоупотребата с тях и превръщането им в по-малко привлекателни обекти за престъпните организации, които понастоящем се възползват от тях.

9. Проектът на препоръка се основава на продължили шест години анализи и консултации с експерти, по-конкретно посредством:

10. Заседания на РГ–БНТ, посветени на породените от ЗСТ предизвикателства пред правоприлагането на различните незаконни пазари, и два съвместни семинара с различни междуправителствени организации. Първият семинар беше организиран съвместно със Световната митническа организация (СМО) в Брюксел през ноември 2016 г., а вторият — с EUIPO в Аликанте през септември 2017 г.

11. Доклад на ОИСР относно управленските рамки за борба с незаконната търговия, в който, наред с другото, са щрихирани тези обсъждания ( 3 ) , както и съвместен доклад на ОИСР и EUIPO относно търговията с фалшиви стоки и свободните зони за търговия, публикуван през март 2018 г. ( 4 ) , в който са установени статистически взаимовръзки между размера на ЗСТ (изразен в броя на установените там фирми, наети лица и принос за общата стойност на износа) и стойността на фалшивите стоки, които пристигат от дадена юрисдикция.

12. В анализа се набелязват ключови предизвикателства, пораждащи риск от незаконна търговия в ЗСТ: • В оперативната среда на ЗСТ може да липсва надзор от страна на правоприлагащите органи поради широко разпространената неправилна представа, че установените вътре в такава зона дружества извършват ефективно дейност извън юрисдикцията на дадена национална територия. Това води до погрешния възглед, че националните правоприлагащи органи и митниците нямат правомощия за достъп до физическите помещения на икономическите оператори, които извършват дейност вътре в зоната, и до информацията за тях. • Дори в рамките на икономики, в които е разпространена правилната представа, че местните митнически и правоприлагащи органи имат правомощия за достъп до ЗСТ, стимулът за наблюдение на дейностите и на претоварванията на стоки в зоната е слаб, освен в случай на значителни потоци на незаконни стоки към вътрешния пазар.

13. В ЗСТ лесно се внасят големи суми в брой, като се декларира, че те са предназначени за сделки на дребно вътре в зоната, но няма формален процес на проверка, при който да се потвърди, че крайната им употреба е за целите на законната стопанска дейност. Освен това липсата на връзка между електронните системи за проследяване на товари и компетентните органи възпрепятства своевременния анализ на риска.

14. Макар някои ЗСТ да са попадали във фокуса на международното внимание поради неофициални данни, че те се използват за целите на незаконната търговия, като цяло рисковете от ЗСТ се осъзнават слабо на високо равнище.

15. Срещите и коментарите на експерти, заедно с неотдавнашни публикации на ОИСР, посветени на зоните за свободна търговия, и с предишни доклади на ОИСР ( 5 ) , дават повод да се стигне до заключението, че липсата на наблюдение, надзор и прозрачност по отношение на дейностите, извършвани в много на брой ЗСТ, прави възможно в тях да се произвеждат, придвижват, съхраняват и подлагат на контрабанда незаконни стоки. Тежестта на тези констатации бе в подкрепа на призива, отправен от министрите на заседанието на Съвета на равнище министри за ОИСР през 2017 г., да се предприемат координирани международни действия с цел повишаване на прозрачността в ЗСТ и така да се намали използването им като канали за незаконна търговия.

Процес на разработване на проекта на препоръка

16. На своето заседание през декември 2017 г. ФВРВР постигна съгласие, че работната група следва да разработи проект на набор от указания за борба с незаконната търговия като продължение на мисията на ОИСР да определя световни стандарти и да осигурява еднакви условия за глобализация. Целта на предложените мерки е да се укрепи капацитетът на правоприлагащите органи да предприемат ефективни действия и да се намали привлекателността на ЗСТ за престъпните предприемачи.

17. Първи проект на указания относно борбата с незаконната търговия: повишаване на прозрачността в зоните за свободна търговия беше обсъден и коментиран на заседанието на РГ–БНТ през март 2018 г. [GOV/PGC/HLRF/TFCIT(2018)1], с принос в писмена форма от консултациите със секретариатите на Специалната група за финансови действия, на СМО и на Световната търговска организация.

18. КПУ беше информиран за процесите на 57-ото си заседание на 12 април 2018 г. и бе приканен да даде становище по варианти на политиката за укрепване на управленските рамки за борба с незаконната търговия, включително чрез всеобхватен процес на консултация. КПУ се съгласи също така да проведе обществена консултация по проекта на указания [GOV/PGC/A(2018)1].

19. След включването в проекта на указания на допълнителните становища, представени от ФВРВР и от РГ–БНТ, беше обявена онлайн обществената консултация, която се проведе от 8 юли 2018 г. до 3 септември 2018 г. Достъп до участие в консултацията имаха всички заинтересовани страни, а отговори се получиха, наред с всички останали, както от държави — членки на ОИСР, така и от нечленуващи в организацията държави, от оператори на ЗСТ и техни сдружения, от посредници (включително превозвачи, спедитори и куриери) и от предприятия, които са разположени в ЗСТ или ги използват в своите вериги на доставка. В обществената консултация участваха над 200 отделни заинтересовани страни и бяха получени близо 100 страници с писмени становища.

20. Освен това на 18 юни 2018 г. проектът на указания беше представен за становище на работната група на Комитета по търговия и бяха проведени вътрешни консултации със секретариата на Комитета за икономическа политика, с Комитета по търговия, с работната група по въпросите на подкупването при международни търговски сделки, както и със Световния форум относно прозрачността и обмена на информация за данъчни цели (СФПОИ). Бяха проведени консултации и със секретариата на Специалната група за финансови действия относно изпирането на пари (СГФДИП). Полученият принос беше ценен и спомогна за постигане на по-голяма последователност и съгласуваност на проекта на указания с вече наличните инструменти.

21. След включването на всички относими и важни становища от консултацията с обществеността и с други органи на ОИСР и неговия секретариат, преработеният проект бе върнат на РГ–БНТ (и на ФВРВР) под формата на проект на препоръка. На този етап някои делегации повдигнаха редица въпроси, включително какъв е най-добрият начин да се следи дали ЗСТ спазват кодекса за поведение за чисти зони за свободна търговия. В отговор на тези въпроси бе изготвен текстът в приложението, който не съдържа конкретна разпоредба за наблюдение на спазването, но включва изявление за намерението в срок от една година след приемането на препоръката да се разработи ясен способ за наблюдение на спазването.

22. С настоящото преработеният проект на препоръка се представя на РГ–БНТ за одобрение и предаване на ФВРВР, след което текстът ще бъде предаден на КПУ за одобрение и в крайна сметка — за предаване на Съвета чрез Изпълнителния комитет, за да бъде приет.

Цел и обхват на проекта на препоръка

23. Проектът на препоръка цели да се гарантира прозрачността в ЗСТ и е част от общите усилия за борба с незаконната търговия. Незаконната търговия има широко отрицателно социално-икономическо, екологично, а дори и политическо въздействие — в своята същност тя е зловредна за устойчивото развитие. Тя подкопава доброто управление, уронва доверието в правителствата и върховенството на закона и има потенциал да застраши политическата стабилност, тъй като участващите стопански субекти отклоняват нежеланото внимание, за да защитят своя нелегален пазарен дял.

24. В по-общ план с проекта на препоръка се цели с времето да се изградят ясни очаквания по отношение на ефективните политики за борба с незаконната търговия. Целта на общите стандарти на глобализацията е да се гарантира, че ползите от нея са за всички, а вредите се свеждат до най-малко допустимото. За тази цел държавите трябва да си сътрудничат още по-тясно и да инвестират в развитието на подходящ институционален капацитет ( 6 )

25. В проекта на препоръка държавите членки и нечленуващите държави, които я поддържат (поддръжниците), се призовават да насърчат ЗСТ да приемат един доброволен кодекс за поведение за чисти зони за свободна търговия (съдържащ се в допълнението към проекта на препоръка), с ясното съзнание, че спазването на неговите разпоредби ще се оценява и наблюдава чрез механизъм (инструмент за диагностика), който ще бъде създаден в срок от една година от приемането на проекта на препоръка. Целта е да се гарантира, че проектът на препоръка оказва въздействие и да се стимулира прозрачността по ефективен начин, така че ЗСТ да извършват надзор върху икономическите оператори, установени в дадена зона, и да си сътрудничат с компетентните публични органи. ЗСТ следва да осигуряват подходящи условия за наличието на информация за целите на разследванията, отчетност и еднакви условия на конкуренция, нетният положителен резултат от което ще бъде намаляване на незаконната търговия.

26. Проектът на препоръка предлага двустранен подход, който обхваща измерения от значение за всички заинтересовани от доброто управление в ЗСТ страни, сред които митническите органи и, при необходимост, правоприлагащите в по-широк план органи (те могат да включват органите с правомощия по престъпленията срещу околната среда, данъчните органи и други), ЗСТ, икономическите оператори в дадена зона, както и гражданското общество.

27. Целта на проекта на препоръка е да се окаже подкрепа на поддръжниците и да се осигурят полезни указания за справяне с предизвикателствата и за набелязване на добри практики с принос за намаляването на незаконната търговия. За един широкообхватен подход към намаляването на незаконната търговия в ЗСТ са необходими инвестиции под формата на действия от страна на поддръжниците, както и сътрудничество за засилване на наблюдението и контрола на ЗСТ, в случаите, когато ЗСТ се използват за извършване на незаконна търговия. Поради тези причини проектът на препоръка дава отговор на основни нужди, установени конкретно в резултат на изследванията на ОИСР, включително чрез: • координирани съвместни международни усилия на националните законодателни и правоприлагащи органи за гарантиране на изрични правомощия на правоприлагащите и митническите органи да извършват, в съответствие с националното право, без предварително известие, нито съдебно разрешение, по всяко време и на всяко място в която и да е ЗСТ ефективни разследвания, проверки или инспекции на място, които да улесняват администрирането на приложимото право, разпоредба или политическо указание; • международно сътрудничество, което да стимулира местните органи да упражняват повече бдителност и контрол върху ЗСТ, тъй като отрицателните последици за външните страни не оказват достатъчно силен ефект върху вътрешните пазари, който да подтикне към действия за смекчаване на рисковете от незаконната търговия; • зараждането на политическа воля за прокарване на решение на предизвикателствата.

Наблюдение на изпълнението, разпространение и поддържане на препоръката от страна на нечленуващи държави

28. В проекта на препоръка се дават указания на Комитета по публично управление: • Да използва работната група за борба с незаконната търговия като форум за обмен на информация и за извършване на доброволни партньорски оценки с оглед на изпълнението на настоящата препоръка. Това може да стане например под формата на участие на заинтересованите страни в повишаване на осведомеността относно риска от незаконна търговия в конкретни ЗСТ, в обсъждане на спазването на кодекса за поведение за чисти зони за свободна търговия и в сравняване на опит и проучване на практиките за отстраняване или намаляване на рисковете от незаконна търговия. • Да създаде механизъм (инструмент за диагностика) за оценка на резултатите и на спазването от страна на ЗСТ на кодекса за поведение за чисти зони за свободна търговия. Механизмът ще бъде създаден в рамките на процес с участието на множество заинтересовани страни, ръководен от РГ–БНТ, под егидата на ФВРВР и КПУ, в срок от една година от приемането на препоръката. • Да разработи инструментариум за подпомагане на поддръжниците при изпълнението на препоръката, включително стимулиране и насърчаване на спазването от страна на ЗСТ на кодекса за поведение за чисти зони за свободна търговия в срок от една година от приемането на препоръката: в рамките на процес с участието на множество заинтересовани страни, ръководен от РГ–БНТ, под егидата на ФВРВР и КПУ, ще бъде разработен инструментариум за подпомагане на поддръжниците и на ЗСТ в изпълнението на практика, включително що се отнася до спазването на кодекса за поведение за чисти зони за свободна търговия. Този инструментариум ще включва разработката на модел за оценка на риска на ЗСТ за дружества с цел измерване и съпоставяне на почтеносттта и адекватността на доброто управление в ЗСТ по набор от показатели. Той ще включва и сборник с добри практики, илюстрирани с конкретни примери, като с течение на времето може да бъдат разработени платформи за многостранно сътрудничество с цел запълване на пропуските в политиката, управлението и правоприлагането. • Да наблюдава изпълнението на настоящата препоръка и докладва за него на Съвета не по-късно от пет години след приемането ѝ и най-малко на всеки десет години след това: в този доклад ще се направи оценка на значението и въздействието на проекта на препоръка с оглед гарантиране на нейната актуалност, като се следи за всякаква необходимост от преразглеждане. Докладът ще почива върху информацията за добрите практики, събрана при разработването на инструментариума, върху обсъжданията в рамките на КПУ и на съответните му спомагателни органи по въпросите на изпълнението на проекта на препоръка, както и върху обмена чрез многостранните платформи за сътрудничество, обособени с цел да подпомагат работата в тази област на КПУ и на спомагателните му органи.

29. В проекта на препоръка генералният секретар и поддръжниците се приканват да разпространяват препоръката. След приемането ѝ препоръката ще бъде поместена в онлайн сборника с правни инструменти на ОИСР. За улеснение на разпространението ще бъде осигурена брошура във формат PDF, съдържаща текста на проекта на препоръка, заедно с относимата съпътстваща информация. Секретариатът ще популяризира проекта на препоръка по време на заседания на съответните министерства, парламентарни групи, отраслови сдружения, професионални органи и мрежи на относими членове на академичната общност и експерти.

30. Проектът на препоръка може да се поддържа и от нечленуващи държави. Такова поддържане ще се изразява в поемане на политически ангажимент от страна на поддръжниците да спазват принципите, заложени в проекта на препоръка. Фактът, че нечленуващи държави поддържат проекта на препоръка би изпратил послание, че те могат да играят активна роля в усилията за намаляване на незаконната търговия и да спомогнат за допълнително уеднаквяване на условията на конкуренция в световен план. Всички поддръжници на препоръката, които са нечленуващи държави, ще бъдат включени в дейностите по наблюдение на нейното изпълнение.

(1) Работната група за борба с незаконната търговия очертава и измерва икономическото въздействие на презграничния трафик например на фалшиви стоки, диви животински и растителни видове и хора.

(2) Изявление на Съвета на министрите от 2017 г.

(3) Governance Frameworks to Counter Illicit Trade (Управленски рамки за борба с незаконната търговия) (ОИСР, 2018 г.)

(4) Trade in Counterfeit Goods and Free Trade Zones: Evidence from recent trends (Търговията с фалшиви стоки и свободните зони за търговия: данни от последните тенденции (ОИСР—EUIPO, 2018 г.).

(5) Why Do Countries Export Fakes? The Role of Governance Frameworks, Enforcement and Socio-economic Factors (Защо държавите изнасят фалшиви стоки? Ролята на управленските рамки, правоприлагането и социално-икономическите фактори) (ОИСР—EUIPO, 2018 г.); Illicit Trade: Converging Criminal Networks (Незаконната търговия: сливане на престъпни мрежи) (ОИСР, 2016 г.).

(6) Governance Frameworks to Counter Illicit Trade (ОИСР, 2018 г.)