РЕШЕНИЕ (ЕС) 2021/2034 НА КОМИСИЯТА

от 10 юни 2021 година

относно държавна помощ SA.28599 (C 23/2010) (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009), приведена в действие от Испания, за въвеждане на цифрова наземна телевизия в отдалечени и слабо урбанизирани райони (извън Кастилия-Ла Манча)

(нотифицирано под номер C(2021) 4048)

(само текстът на испански език е автентичен)

(текст от значение за ЕИП)

ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,

като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,

като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,

като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с горепосочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,

като има предвид, че:

1. ПРОЦЕДУРА

(1) На 18 май 2009 г. Комисията получи жалба от SES Astra S.A. (наричано по-нататък „Astra“). Предметът на жалбата беше предполагаема схема за държавна помощ, приета от Испания във връзка с преминаването от аналогова към цифрова телевизия в отдалечени и слабо урбанизирани райони на Испания. Според Astra схемата представлява помощ, за която не е изпратено уведомление, и поради това е неправомерна, което е довело до нарушаване на конкуренцията между платформите за сателитно и за наземно радио- и телевизионно разпространение.

(2) Оспорваната схема се основава на Закон 10/2005 от 14 юни 2005 г. относно спешни мерки за насърчаване на цифровата наземна телевизия, либерализация на кабелната телевизия и подкрепа на плурализма (2). Други законодателни актове, приети във връзка с процеса на преход към цифрова наземна телевизия включват например Кралски указ 944/2005 от 29 юли 2005 г. за одобрение на Националния технически план за цифрова наземна телевизия (3) (наричан по-нататък „НТП“); Кралски указ 945/2005 от 29 юли 2005 г. за одобрение на общите правила за предоставяне на цифрова наземна телевизионна услуга (4); Заповед ITC 2476/2005 от 29 юли 2005 г. за одобрение на общите правила и на правилата за предоставяне на цифрова наземна телевизионна услуга (5), както и Кралски указ 920/2006 от 28 юли 2006 г. за одобрение на общите правила за предоставяне на услугата за радиоразпространение и разпространение на кабелна телевизия (6).

(3) С писмо от 29 септември 2010 г. Комисията уведоми Кралство Испания, че е взела решение за откриване на официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“) по отношение на въпросната помощ за цялата територия на Испания с изключение на Кастилия-Ла Манча, за която е открито отделно разследване (7). Решението на Комисията за откриване на процедурата (наричано по-нататък „решението за откриване“) беше публикувано на 14 декември 2010 г. в Официален вестник на Европейския съюз (8). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите становища по отношение на мярката.

(4) След удължаване на срока Испания отговори с писмо от 30 ноември 2011 г. на искането за представяне на мнения, отправено в решението за откриване. Освен централното правителство свои мнения и/или отговори на въпросите, поставени в решението за откриване, представиха органите на Астурия, Арагон, Страната на баските, Кастилия и Леон, Кастилия-Ла Манча (9), Естремадура, Галисия, Ла Риоха, Мадрид и Мурсия.

(5) Комисията получи и мнения от Radiodifusión Digital SL (наричано по-нататък „Radiodifusión“), изпратени с писмо от 11 януари 2011 г., от Grupo Antena 3 и UTECA (Union de Televisiones Comerciales Asociadas) с писма от 28 януари 2011 г., от Gestora La Sexta с писмо от 31 януари 2011 г., от Abertis Telecom SA (от 1 април 2015 г., носещо наименованието Cellnex Telecom S.A., наричано по-нататък „Abertis“ или „Cellnex“) с писмо от 2 февруари 2011 г., от Astra и Telecinco с писма от 4 февруари 2011 г. С писма от 19 януари 2011 г. и 9 февруари 2011 г. Комисията препрати тези становища на Испания, на която беше предоставена възможност за отговор. Испания представи мнения с писма от 22 февруари 2011 г. и 14 март 2011 г.

(6) В хода на разследването бяха проведени няколко срещи: между Комисията и Испания на 11 и 12 април 2011 г., между Комисията и Astra на 14 април 2011 г., между Комисията и Abertis на 5 май 2011 г. и между Комисията и UTECA на 5 юли 2011 г. След неколкократно предоставяне на информация от Испания по нейна собствена инициатива, включително на становище от Страната на баските от 24 февруари 2011 г., с писмо от 14 февруари 2012 г. на Испания беше изпратено официално искане на информация. След удължаване на срока Испания представи отговор с писмо от 16 април, което беше последвано от писма от 15, 19 и 25 юни 2012 г. Тъй като част от информацията все още липсваше, на 9 август 2012 г. Комисията отправи искане за допълнителна информация. След удължаване на срока Испания представи отговори в писмо от 10 октомври 2012 г., последвано от писмо от 30 октомври 2012 г.

(7) Освен това на 22 юни 2011 г. и на 25 юли 2012 г. Abertis представи допълнителни документи по своя инициатива. Astra представи допълнителна информация в писма от 21 юли 2011 г., 16 май 2011 г., 8 септември 2011 г. и 11 ноември 2011 г., като всички бяха предадени на Испания за мнение.

(8) На 19 юни 2013 г. Комисията прие Решение 2014/489/EС (10) (наричано по-нататък „решението от 2013 г.“) съгласно член 7 от Регламент (EО) № 659/1999 на Съвета (11) (наричан по-нататък „процедурния регламент от 1999 г.“). Член 1 от решението от 2013 г. гласи, че държавната помощ, предоставена на операторите на наземната телевизионна платформа за въвеждане, поддръжка и експлоатация на мрежата за цифрова наземна телевизия (DTT) в зона II, е неправомерно приложена от Испания в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС и е несъвместима с вътрешния пазар, с изключение на помощта, която е предоставена в съответствие с критерия за технологична неутралност. С член 3 от решението от 2013 г. се разпорежда възстановяването на тази несъвместима помощ от операторите на DTT, независимо дали те са получили помощта пряко или по косвен път.

(9) След приемане на решението от 2013 г. службите на Комисията оказаха съдействие на Испания при разработването на примерен модел за провеждане на неутрални по отношение на технологията търгове. Моделът беше завършен на 14 октомври 2014 г. Службите на Комисията дадоха срок на Испания до 31 октомври 2014 г. всички засегнати испански автономни региони и градове да обявят нови, неутрални по отношение на технологията търгове въз основа на този модел. Това условие не беше изпълнено, както е описано в раздел 2.3.

(10) Испания и някои от бенефициерите подадоха различни искове пред Общия съд за отмяна на решението от 2013 г. На 26 ноември 2015 г. Общият съд отхвърли всички тези искове, като потвърди решението от 2013 г. (12). Впоследствие решенията на Общия съд бяха обжалвани пред Съда на ЕС. Жалбите, подадени от Испания, Страната на баските и Itelazpi, Каталуня и CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologías, и Cellnex Telecom и Retevisión, бяха отхвърлени от Съда на ЕС (13). На 20 декември 2017 г. обаче, след жалбата, внесена от автономната област Галисия и от Retegal, Съдът на ЕС отхвърли съответното решение (14) на Общия съд и отмени решението от 2013 г. (15) поради непредставяне от страна на Комисията на мотиви относно селективността на въпросната мярка.

(11) След отмяната на решението от 2013 г. Astra по своя инициатива представи различни документи (на 22 и 30 януари 2018 г., на 29 май 2018 г., на 15 юни 2018 г. и на 11 януари 2019 г.), като изрази своите възгледи относно последиците от отмяната. В хода на разследването бяха проведени няколко срещи по инициатива на страните: на 28 юни 2018 г. между Комисията и Cellnex, на 19 септември 2018 г. между Комисията и Astra, на 16 октомври 2018 г. между Комисията и Испания. На 31 октомври 2018 г. Испания представи преглед на тръжните процедури и други мерки, предприети от автономните области след решението от 2013 г. С писмо от 14 декември 2018 г. Комисията поиска допълнителна информация от Испания. Испания представи допълнителна информация на 19 февруари 2019 г. На 19 март 2019 г. Испания изпрати до Комисията становище от Страната на баските от 4 февруари 2019 г. На 4 април 2019 г. Комисията изпрати искане за информация до Испания, на което Испания отговори на 10 май 2019 г. На 26 април 2019 г. Комисията изпрати допълнителни искания за информация, като покани Испания, Itelazpi, Cellnex, Retevisión, CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologias SA, Retegal и Astra да изразят своите виждания относно селективността на мерките с оглед на решението на Съда на ЕС по дело C-70/16 P. Astra представи своя отговор на искането за информация на 27 май 2019 г., а Cellnex и Itelazpi представиха отговорите си на 13 юни 2019 г. Испания представи своя отговор на това искане за информация на 14 юни 2019 г. На 1 октомври 2020 г. Комисията изпрати искане до Испания за предоставяне на актуална информация за мерките, приложени след решението от 2013 г. Испания предостави своя отговор на това последно искане на информация на 19 октомври 2020 г. и на 5 февруари 2021 г.

2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА

2.1. Обща информация

2.1.1. Жалбата

(12) Жалбоподателят е оператор на сателитна платформа. Учреден през 1985 г. като Société Européenne des Satellites (SES), SES ASTRA (наричан по-нататък „Astra“) е първият частен сателитен оператор в Европа. Astra управлява сателитната система ASTRA, която предлага обширен портфейл от решения за радио- и телевизионно разпространение и широколентови решения за клиенти в Европа и извън нея. Той разпространява радио- и телевизионни програми директно до милиони домове и предоставя достъп до интернет и мрежови услуги на държавни органи, големи предприятия, МСП и отделни домакинства.

(13) В своята жалба Astra твърди, че мерките, въведени от правителството и автономните области в отдалечени и слабо урбанизирани райони на Испания, нарушават принципа на технологична неутралност, тъй като предвиждат наземното излъчване като единствен път към цифровизацията. Astra има предвид по-специално случая на Кантабрия. Въз основа на търг за разширяване на покритието на цифрова телевизия по цялата територия на Кантабрия, открит през януари 2008 г., регионалното правителство на Кантабрия избира Astra да предоставя безплатно излъчвани канали чрез своята платформа. През ноември 2008 г. обаче този договор е прекратен от регионалното правителство. Според Astra органите прекратяват договора едва след като са били информирани, че централното правителство ще финансира реконструкцията на аналоговата наземна мрежа. Всъщност в писмо от органите на Кантабрия от 7 ноември 2008 г. се обяснява, че причината за прекратяването на договора е, че междувременно централното правителство е взело решения, свързани с разширяване на покритието на цифрова телевизия на цялата територия на Испания (16). Следователно случаят на Кантабрия, изглежда, показва, че първо, Astra е можела да се конкурира на този пазар, и второ, че решенията на централното правителство са направили това невъзможно.

2.1.2. Секторът

(14) Случаят се отнася до сектора на радио- и телевизионното разпространение, в който много участници осъществяват дейност на различни равнища от продуктовата верига на услугите за радио- и телевизионно разпространение.

(15) „Радио- и телевизионните оператори“ са редакторите на телевизионни канали, които купуват или произвеждат собствено телевизионно съдържание и го обединяват в канали. След това каналите се предоставят на обществеността чрез различни платформи (например сателитни, за цифрова наземна телевизия (DTT), кабелни, IPTV). В Испания услугите за радио- и телевизионно разпространение са определени от законодателя като обществена услуга и следователно се предоставят както от държавни радио- и телевизионни оператори (Radiotelevisión Española, RTVE), така и от частни оператори, които притежават концесии, предоставени от държавата (17). Така наречените безплатно излъчвани („free-to-air“ — FTA) канали се предоставят безплатно на зрителите. За да се гарантира, че населението може ефективно да се възползва от тази обществена услуга, законът вменява задължения за минимално покритие както за разпространението, възложено на обществения радио- и телевизионен оператор, така и на частните оператори, които притежават концесиите. Вследствие на това обществените радио- и телевизионни оператори имат задължението да покриват най-малко 98 % от населението на Испания, докато частните радио- и телевизионни оператори трябва да покриват най-малко 96 % от населението. В Испания националните радио- и телевизионни оператори не притежават национална мрежа за радио- и телевизионно разпространение. Поради това, за да излъчват своето съдържание и да изпълняват своите задължения за покритие, те сключват споразумения с оператори на платформи.

(16) „Операторите на платформи“ (или операторите на мрежи) (18) са частни или публично контролирани образувания, които управляват необходимата инфраструктура (например пренасят и разпространяват сигнала), за да предоставят на обществеността каналите, продуцирани от радио- и телевизионните оператори. Операторите на платформи могат също така да изграждат необходимата инфраструктура и да предоставят хардуер. В първите години на телевизионната индустрия единствената налична платформа беше аналоговата наземна платформа. С подобряване на технологията на пазара станаха достъпни повече платформи, а именно сателитната платформа, кабелната платформа и в последно време IPTV (19), която използва широколентовата връзка за предаване на телевизионен сигнал.

(17) „Доставчиците на хардуер“ са производители или монтажници на необходимите части от инфраструктурата и на устройства за изграждане на различни платформи.

(18) При наземното телевизионно разпространение телевизионният сигнал се изпраща от телевизионно студио до предавателен център (head-end), който обикновено е собственост на оператор на мрежа и се управлява от него. След това сигналът се пренася и разпределя от предавателен център (head-end) до центровете за радио- и телевизионно разпространение, управлявани от оператор на мрежа (например кула); понякога сигналът се пренася чрез сателит. Накрая сигналът се разпространява от центровете за радио- и телевизионно разпространение до домовете. За цифровизация на аналоговата наземна мрежа е необходима подмяна на наземните предаватели. Тъй като обаче цифровият сигнал има по-нисък обхват от аналоговия и следователно новата технология изисква по-гъста мрежа, в някои случаи поддържането на същото покритие или неговото разширяване налагат и изграждането на нови предавателни центрове.

(19) При сателитното разпространение сигналът се изпраща до предавателен център (head-end) и след това се пренася до сателита, който го разпространява до домовете. Друг вариант е сигналът първо да се изпраща от телевизионно студио пряко до сателита, ако студиото разполага с подходящите устройства. Зрителят трябва да е оборудван със сателитна чиния и декодер. За да се увеличи сателитното покритие в даден регион, наземното оборудване трябва да се инсталира в дома на потребителя.

(20) От гледна точка на географското покритие сателитната платформа би могла да достигне почти 100-процентно покритие на територията на Испания, докато наземната платформа покрива около 98 %.

2.1.3. Обща информация

(21) Разследваната мярка трябва да се разглежда в контекста на цифровизацията на радио- и телевизионното разпространение, която е осъществена или се осъществява в момента на наземните, сателитните или кабелните платформи. В сравнение с аналоговото радио- и телевизионното разпространение цифровизираното разпространение има предимството, че разполага с по-голям капацитет на предаване в резултат на ефективното използване на радиочестотния спектър. Преминаването към цифрова технология е от особено значение за наземното радио- и телевизионно разпространение, където наличният честотен спектър е ограничен. От друга страна, предимството на разпространението чрез сателит е в това, че то се осъществява в напълно различна честотна лента, където няма недостиг на честоти.

(22) Преминаването от аналогова към цифрова телевизия освобождава значителен обхват от висококачествения радиочестотен спектър в т.нар. „цифров дивидент“, който ще бъде свободен за въвеждането на електронни съобщителни услуги. Този цифров дивидент и по-специално честотата в диапазона 790—862 MHz („800-мегахерцовата честотна лента“) може да даде тласък на електронната съобщителна индустрия, да окаже значително влияние върху конкурентоспособността и растежа и да предостави широк кръг от социални и културни ползи (20).

(23) „Цифровият дивидент“ може да бъде оползотворен или чрез преминаване от наземна към друга платформа, или чрез преминаване от аналогово към цифрово наземно разпространение. Може да бъде предвидено и смесено решение, което съчетава различни платформи (21).

(24) Въпреки това, що се отнася до наземното разпространение, недостигът на честоти продължава да бъде проблем дори и след цифровизацията. Това се илюстрира от факта, че скоро след завършване на преминаването от аналогова към цифрова телевизия през април 2010 г. испанското правителство е трябвало да премести радио- и телевизионните оператори от 800-мегахерцовата честотна лента в друга честотна лента. Преместването на мултиплексите за DDT, определени за радио- и телевизионните оператори, е довело до допълнителни разходи и до допълнителна държавна помощ, която Комисията установи, че е несъвместима (22). Освен това Испания подкрепя освобождаването на 700-мегахерцовата честотна лента от наземни телевизионни услуги, като компенсира домакинствата и доставчиците на телевизионни услуги. От една страна, мярката осигурява компенсация на собствениците на многофамилни сгради за разходите, направени за адаптацията на приемащите телевизионни устройства. Общият бюджет възлиза на 150 млн. евро. От друга страна, мярката осигурява компенсация на доставчиците на частни телевизионни услуги за разходите, направени във връзка с адаптацията на излъчващите системи за телевизионно разпространение. Общият бюджет възлиза на 10 млн. евро (23).

(25) По отношение на телевизионното разпространение наземното предаване на цифрови сигнали може да се замени в бъдеще от широколентова технология, тъй като има вероятност широколентовите мрежи от следващо поколение (NGA) да се превърнат във водещата технология за предаване. За момента обаче в Испания географското покритие с такива NGA мрежи не е повсеместно.

(26) Понастоящем в Испания има четири платформи за радио- и телевизионно разпространение: DTT — цифрова наземна технология (DBV-T), сателитна (DBV-S), кабелна (DVB-C) и IPTV. DTT е основната платформа за безплатно излъчвани обществени и частни канали в Испания (24). Основният оператор на наземната мрежа е Abertis, който контролира и сателитния оператор Hispasat. Съществуват също редица местни далекосъобщителни оператори, които пренасят DTT сигнали, обикновено свързани с националната мрежа на Cellnex. Що се отнася до платените телевизионни канали, те се разпространяват главно чрез сателит, кабел и IPTV. Astra и Hispasat са основните сателитни оператори.

(27) С цел да се справи с процеса на цифровизация с оглед на преминаването от аналогова към цифрова телевизия, през периода 2005—2009 г. Испания приема редица регулаторни мерки, които се отнасят до наземната мрежа, както е описано в раздел 2.2. Централните органи на Испания са разделили територията на Испания на три отделни зони: — Зона I — включваща преобладаващата част от испанското население, където разходите за преминаването се поемат от радио- и телевизионните оператори — 96 % от населението за частните и 98 % от населението за обществените радио- и телевизионни оператори. Тъй като радио- и телевизионните оператори са поели разходите, не е била необходима държавна помощ. Преминаването от аналогова към цифрова наземна телевизия води до разходи за потребителите, тъй като те трябва да купят или интегрирана цифрова телевизия, или DTT приставка (25). — Зона II — слабо урбанизирани и отдалечени райони, обхващащи 2,5 % от населението, които в миналото са приемали обществените и частните канали чрез аналогова наземна телевизия. Тъй като обаче преминаването към цифрова технология изисква модернизиране на съществуващите предавателни центрове и изграждане на нови, необходими са значителни инвестиции в наземната мрежа. Радио- и телевизионните оператори нямат достатъчен търговски интерес да предоставят услугата в зона II и отказват да поемат разходите за цифровизация. Поради това Испания създава схемата за държавна помощ, предмет на разследване, с цел модернизиране на съществуващите предавателни центрове и изграждане на нови, за да гарантира, че жителите, които до този момент са приемали частни и обществени канали чрез аналогова наземна телевизия, ще продължат да приемат всички канали чрез DTT. Този процес е известен сред обществеността като „разширяване на покритието на DTT“ (т.е. разширяване на покритието на DTT отвъд задълженията на търговските радио- и телевизионни оператори). Подобно на зона I преминаването към цифрова наземна телевизия в зона II води до разходи за потребителите, тъй като те трябва да купят или интегрирана цифрова телевизия, или DTT приставка (set-top box). — Зона III — където предвид топографията не е възможно да се предоставят телевизионни услуги чрез наземната платформа и поради това тя се осигурява чрез сателит. Предаването на безплатно излъчвани телевизионни сигнали в зона III се предоставя от Hispasat. Фактът, че телевизионната услуга се предоставя чрез сателит, води до разходи за потребителите, които трябва да се снабдят със сателитни чинии и телевизионни приставки (set-top boxes).

2.2. Описание на помощта

(28) Схемата, предмет на разследване, се основава на сложна система от правни разпоредби, въведени от испанските централни органи от 2005 г. Въз основа на тези разпоредби през 2008—2009 г. е предоставена държавна помощ за въвеждането на DTT в зона II от автономните области и градските съвети, които насочват към получателите средства от държавния бюджет и от съответните си бюджети. Освен това от 2009 г. текущо се предоставя помощ от автономните области за поддръжка и експлоатация на мрежите в зона II.

(29) Регулирането на прехода към цифрова телевизионна технология започва с приемането на Закон 10/2005 от 14 юни 2005 г. (26). В него се посочва необходимостта от насърчаване на прехода от аналогова към цифрова наземна технология и се изисква правителството да предприеме подходящи мерки за осигуряване на този преход.

(30) В съответствие с тези пълномощия с Кралски декрет 944/2005 Министерският съвет одобрява Националния технически план, с който датата 3 април 2010 г. е определена за изключване на аналоговата телевизия в Испания.

(31) В Националния технически план е установено задължението до тази дата частните радио- и телевизионни оператори да достигнат 96 % (27) покритие на населението в съответните им райони на покритие, а от обществените радио- и телевизионни оператори се изисква до същата дата да достигнат 98 % покритие на населението в съответните им райони на покритие.

(32) В зона I радио- и телевизионните оператори имат задължението да обхванат тези проценти от населението с наземна цифрова телевизия, като те трябва да поемат разходите за цифровизация за своя сметка. Следователно в тази зона не е била необходима държавна помощ.

(33) По отношение на зони II и III в дванадесетата допълнителна разпоредба от Националния технически план се предвижда възможността местните и регионалните органи да разширят покритието в диапазона между 96 % и 100 % от населението. Във връзка с това в Националния технически план изрично е посочена цифровата наземна телевизия (DTT) и са установени шест условия, при които местните органи могат да осъществят такова разширяване. Съгласно условие д) се изисква местната инсталация да бъде в съответствие с Националния технически план за цифрова наземна телевизия.

(34) По-късно, на 7 септември 2007 г., Министерският съвет одобрява Националния план за преход към цифрова наземна телевизия (наричан по-нататък „плана за прехода“) (28), с който се прилага Националният технически план. С плана за прехода територията на Испания е разделена на деветдесет проекта за технологичен преход (29) и се определя краен срок за изключване на аналоговото разпространение за всеки от проектите.

(35) На 29 февруари 2008 г. Министерството на промишлеността, туризма и търговията (наричано по-нататък „МПТТ“) приема решение с цел подобряване на далекосъобщителната инфраструктура и определяне на критерии, както и разпределение на финансирането за действията, насочени към развитие на информационното общество в рамките на плана Avanza за 2008 г. (30) Бюджетът, одобрен с това решение, възлиза на 558 млн. евро и е предназначен отчасти за развитие на широколентовия достъп и отчасти за цифровизация на телевизията в отдалечени и слабо урбанизирани райони на Испания, които са извън обхвата на законоустановените задължения на търговските радио- и телевизионни оператори (31). Цифровизацията в тази зона е известна сред обществеността като „разширяване на покритието“. Впоследствие тя се осъществява чрез редица допълнения към съществуващите рамкови споразумения от 2006 г. (32), подписани от МПТТ и автономните области между юли и ноември 2008 г. (наричани по-нататък „допълненията към рамковите споразумения от 2006 г.“, публикувани в Държавен вестник на Испания отделно за всяка автономна област.) Допълненията към рамковите споразумения от 2006 г. следват един и същ модел за всички автономни области с някои малки разлики. В тях се правят препратки към плана Avanza, плана за прехода и Кралски декрет 944/2005 за Националния план за преход към цифрова наземна телевизия. В повечето случаи в тези споразумения се посочва, че цифровата наземна технология е единствената технология, която подлежи на финансиране. Като резултат от споразуменията МПТТ превежда средства на автономните области, които се ангажират да покрият оставащите разходи по операцията от своите бюджети. Тези допълнения включват и задължението местните органи да спазват условията на дванадесетата допълнителна разпоредба от Националния технически план.

(36) Успоредно с това на 17 октомври 2008 г. Министерският съвет дава съгласие за предоставянето на допълнителни 8,72 млн. евро за разширяване и завършване на покритието на DTT в рамките на проектите за преход, предвидени да приключат през първата половина на 2009 г., етап I от плана за прехода. Финансирането е предоставено след подписване на нови рамкови споразумения между МПTТ и автономните области през декември 2008 г. („рамковите споразумения от 2008 г.“). Тези споразумения се отнасят до горепосоченото отпускане на 8,72 млн. евро и са озаглавени „Рамково споразумение за сътрудничество между Министерството на промишлеността, туризма и търговията и автономна област [...] за развитие на Националния план за преход към DTT“. В тях е определен списък от дейности, които ще бъдат финансирани от централните и регионалните органи с цел постигане на покритие на цифровата телевизия, което е еднакво със съществуващото аналогово покритие. Тези дейности са свързани с въвеждането на цифрова наземна телевизия.

(37) На 23 февруари 2009 г. е приет Кралски декрет 1/2009 за спешни мерки в областта на далекосъобщенията (33). С Кралски декрет 1/2009 се потвърждава, че разширяването на покритието в зона II е предвидено да се извърши изключително чрез цифрова наземна технология: С член 2 от този кралски декрет се добавя нова разпоредба към Закон 10/2005, в която се посочва, че „достъпът до тези канали, разпространявани чрез сателитни предавателни системи, се ограничава до граждани, пребиваващи в райони, където след преминаване към цифрова наземна телевизия няма да има покритие на наземната цифрова телевизионна услуга на държавно равнище“. Освен това в преамбюла на посочения декрет се отбелязва, че разширяването на покритието в зона II, финансирано от органите, се извършва изключително чрез наземна технология. С други думи, кралският декрет се основава на предположението, че в зони I и II се използва само наземната технология (34).

(38) На 29 май 2009 г. Министерският съвет одобрява критериите за разпределяне на 52 млн. евро за финансирането на дейности за преход към DTT, насочени към финансиране на разширяването на покритието на проектите в рамките на етапи II и III от плана за прехода (35). Чрез споразумението на Министерския съвет се създава пряка връзка с плана за прехода предвид посочения в него текст, че „за постигане на целта, заложена в Националния план за преход към DTT, а именно покритие на DTT подобно на настоящото наземно покритие с аналогова технология, е необходима финансовата подкрепа на държавните органи“, както и че „осъществяването на това сътрудничество ще бъде формализирано в рамката, установена от Националния план за преход към DTT“.

(39) На последно място, между октомври и декември 2009 г. в Държавен вестник на Испания са публикувани допълнения към рамковите споразумения от 2008 г. (посочени в съображение 36), включващи финансиране за разширяване на покритието по етапи II и III от плана за прехода. В тези допълнения е определено какво следва да се разбира под „дейност за разширяване на покритието“, като се посочва изрично само наземната технология (макар и формално да не се изключват други технологии) (36).

(40) След публикуването на рамковите споразумения от 2008 г. и на горепосочените допълнения (37) правителствата на автономните области започват да изпълняват разширяването. Те организират търгове за обществени поръчки самостоятелно или възлагат на публични предприятия задачата за разширението и/или за провеждането на търга. Субсидиите частично се договарят с МПТТ и следователно се финансират от централния бюджет (вж. съображения 35—38 по-горе) и частично се финансират от самите автономни области. В определени случаи автономните области предоставят правомощия за осъществяване на разширяването на градските съвети.

(41) Търговете за разширяване на покритието означават, че спечелилото поръчката предприятие бива натоварено със задачата да осигури (често като я изгради) функционираща мрежа за DTT. Задачите, които следва да бъдат осъществени, включват проектиране и инженеринг на мрежата, пренос на сигнала, разгръщане на мрежата и доставка на необходимото оборудване. Търговете за разширяване на покритието, освен договора за осигуряване на функционираща мрежа за DTT, обикновено включват и доставка на необходимото оборудване (а в някои случаи и предоставяне на оборудване без никакви разходи за мрежовия оператор). Освен това търговете за разширяване на покритието често включват допълнителни договори, свързани с цифровизацията на предавателни центрове или с изграждането на нови предавателни центрове (като например дейности по адаптация на жилища, енергоснабдяване, „стриктна поддръжка“, договори за лизинг, проучвания, свързани с безопасността и здравето.) Другите видове търгове представляват търгове за доставка на хардуер, организирани при вече съществуващи мрежи. От спечелилия търга се очаква да модернизира мрежата с необходимото оборудване, т.е. да го достави, да го инсталира и да го приведе в действие.

(42) В повечето търгове органите, които ги организират, се позовават на наземната технология и DTT изрично — чрез определението на предмета на търга (38), и по подразбиране — в описанието на техническите спецификации или на оборудването, за което се предвижда финансиране (39). В малкото случаи, когато изрично е посочена сателитната технология, става дума за сателитни чинии за приемане на сателитен сигнал от наземни кули (40) или за оборудване за достъп до цифрова телевизия в зона III (41). Много малко търгове могат да се смятат за технологично неутрални. Тези технологично неутрални търгове са формулирани по начин, който — въпреки плановете на испанското правителство да използва изключително DTT за разширяване на покритието — не изключва технологии, различни от DTT (42). Вместо да публикуват покани за представяне на оферти, някои от органите избират различен начин за разширяване на покритието на DTT. Например Страната на баските отпуска директно финансова подкрепа на регионалния оператор на мрежа Itelazpi. Подобно решение е избрано и в Навара.

(43) Като цяло през 2008—2009 г. в разширяването в зона II са инвестирани почти 163 млн. евро от централния бюджет (част от които заеми при облекчени условия, отпуснати от МПТТ на автономните области (43)), а 60 млн. евро от бюджетите на 16-те разследвани автономни области (всички с изключение на Кастилия-Ла Манча) бяха инвестирани в разширението в зона II. Освен това градските съвети финансират разширяването със собствени средства от около 3,5 млн. евро.

(44) Като втора стъпка след разширяването на DTT в зона II, започнало през 2009 г., някои от автономните области организират допълнителни търгове или сключват, без тръжни процедури, съответни договори за експлоатация и поддръжка на оборудването, цифровизирано и внедрено по време на разширяването. За разлика от помощта за преминаване към цифровизирано радио- и телевизионно разпространение, последните мерки представляват текуща помощ. Тъй като мерките са за експлоатация и поддръжка на наземната мрежа, инсталирана в зона II, тези договори също не са неутрални по отношение на технологията. Общата сума на средствата, предоставени чрез търгове за експлоатация и поддръжка (текуща помощ) през 2009—2011 г., е била най-малко 32,7 млн. евро.

2.3. Развитие след 2013 г.

(45) След приемането на решението от 2013 г. някои автономни области въвеждат определени промени в мерките, свързани с експлоатацията и поддръжката на инфраструктурата. По-конкретно съображения 46—60:

(46) На 12 ноември 2014 г. възлагащият орган в Андалусия публикува покана за участие в търг за далекосъобщителни услуги, които да позволят приемането на безплатно излъчвани национални цифрови телевизионни канали в определени географски райони на автономната област Андалусия. Обществената поръчка е възложена на 11 април 2017 г. на U.T.E Andalucía Televisión Digital (Retevisión и Axión Infraestructuras de Telecomunicaciones, S.A.). Договорът е подписан на 9 юни 2017 г.

(47) В Арагон поканата за участие в търг за предоставяне на цифрова телевизионна услуга в отдалечени и по-малко урбанизирани райони е публикувана на 25 ноември 2016 г. Обществената поръчка е възложена на 19 май 2017 г. на Retevisión, а договорът е подписан на 26 юни 2017 г.

(48) На Балеарските острови поканата за участие в търг е обявена на 14 юли 2014 г. Обществената поръчка е възложена на Tradia Telecom, S.A. на 5 ноември 2014 г.

(49) На Канарските острови поканата за участие в търг за услуги по предаване за радио- и телевизионно разпространение на национални и регионални цифрови телевизионни канали в отдалечени и по-малко урбанизирани райони на автономната област Канарски острови (състезателен диалог) е публикувана на 28 януари 2015 г. Според информацията, предоставена от испанските органи на 5 февруари 2021 г., договорът е подписан през януари 2020 г., а услугата е активна от 3 юли 2020 г.

(50) В Кантабрия поканата за участие в търг за услуги по предаване за радио- и телевизионно разпространение на национални и регионални цифрови телевизионни канали в отдалечени и по-слабо населени райони на автономната област е публикувана на 13 май 2015 г. Обществената поръчка е възложена на 2 декември 2015 г. на Retevisión, а договорът е подписан на 14 март 2016 г.

(51) В Естремадура поканата за участие в търг за далекосъобщителни услуги, позволяващи разпространението и приемането на цифрови телевизионни канали в определени райони на автономната област Естремадура, е публикувана на 3 април 2015 г. Обществената поръчка е възложена на 30 декември 2015 г. на Retevisión, а договорът е подписан на 15 март 2016 г.

(52) На 11 ноември 2014 г. в Навара е публикуван търг за разширяване на цифровата телевизия в отдалечени и по-малко урбанизирани райони. На 28 май 2019 г. органите на Навара решават да не възлагат поръчката и се отказват от процедурата.

(53) В Ла Риоха процедурата за състезателен диалог е публикувана на 13 ноември 2014 г. Според информацията, предоставена от испанските органи на 5 февруари 2021 г., процедурата продължава.

(54) Автономната област Астурия обявява търг за съвместно разполагане на оборудване (44) на 28 декември 2018 г. Обществената поръчка е възложена на Retevisión на 10 януари 2019 г. На 19 декември 2018 г. е обявен търг за договор за услуга за поддръжка. Освен това на 10 декември 2018 г. е обявен търг за услуги по предаване за радио- и телевизионно разпространение в Астурия с оборудването, притежавано от Астурия. Според информацията, предоставена от испанските органи на 16 януари 2019 г., двете последни тръжни процедури все още продължават.

(55) Що се отнася до Галисия, испанските органи информираха Комисията, че Галисия не желае да финансира експлоатацията и поддръжката за оператори в зона II и следователно няма да организира нови технологично неутрални търгове. Експлоатацията и поддръжката на мрежата за радио- и телевизионно разпространение на операторите в зона II не e отговорност на автономната област, а по-скоро на общинските съвети.

(56) Испанските органи информираха Комисията, че управата на Мадрид е обявила тръжна процедура за поддръжка на оборудването за цифрова телевизия. Обществената поръчка е възложена на 8 юли 2019 г. на Retevisión, а договорът е подписан на 7 август 2019 г. По отношение на Мелиля и Мурсия испанските органи информираха Комисията, че няма да се провежда тръжна процедура и че общинските съвети ще отговарят за поддръжката.

(57) Според информацията, получена от Испания, след решението от 2013 г. Страната на баските не е провеждала никакви тръжни процедури, нито възнамерява да направи това. Вместо това Страната на баските е декларирала услуга от общ икономически интерес (УОИИ). Споразумението относно услугата за разширяване на покритието на телевизионните канали в автономната област Страна на баските е одобрено от Управителния съвет на 2 декември 2014 г.

(58) По отношение на Сеута испанските органи информираха Комисията, че няма да се провежда тръжна процедура, и заявиха, че всяко плащане за поддръжка ще бъде подчинено на правилата de minimis.

(59) През януари 2017 г. е отправена покана за участие в търг за поддръжка на оборудването в област Валенсия. Обществената поръчка е възложена през декември 2017 г. на Retevisión, а договорът е подписан на 18 май 2018 г. Договорът е ограничен до поддръжка на оборудването и не включва предоставянето на услуги за превантивна и коригираща поддръжка.

(60) В Каталуня поканата за участие в търг за предаването и разпространението на аудиовизуални сигнали за покриване на населението на Каталуня в зона II е публикувана в Официален вестник на Европейския съюз (45) на 3 август 2018 г. През 2019 г. е сключен договор с продължителност една година с възможност за подновяване за още една година.

(61) Въз основа на гореизложеното, в някои от автономните области първоначалните мерки, свързани с помощта за експлоатация и поддръжка, са преустановени от датата на прекратяване на първоначалните договори вследствие на влизането в сила на договорите за новите изменени мерки или на въвеждането на ново правно основание за текущата помощ за експлоатация и поддръжка (която — според мнението на Испания — попада в приложното поле на УОИИ или на de minimis).

(62) Правната оценка на новите променени мерки не е предмет на това решение. Това решение не засяга по никакъв начин оценката на променените мерки съгласно правилата за държавна помощ.

2.4. Основания за откриване на процедурата

(63) В решението за откриване на процедурата Комисията отбеляза, на първо място, че описаната мярка, изглежда, отговаря на всички критерии по член 107, параграф 1 от ДФЕС и следователно може да се разглежда като държавна помощ.

(64) Тъй като на пазара на радио- и телевизионното разпространение има различни равнища, в решението за откриване бяха установени три категории получатели на държавна помощ: i) оператори на мрежи, ii) доставчици на хардуер, които участват в търговете за доставка на необходимото оборудване за разширяването, и iii) оператори за разпространение на телевизионни канали.

(65) Комисията стигна до предварителното заключение, че чрез финансирането на разходите, свързани с разширяването на платформата DTT, е възможно схемата да е довела до евентуално или реално нарушаване на конкуренцията между доставчиците на хардуер, които упражняват дейност с различни технологии, както и между операторите на наземните и сателитните платформи. По-специално, според предварителното становище на Комисията (съображения 66—68):

(66) Нарушаване на конкуренцията може да възникне между различни платформи (наземна и сателитна), тъй като обжалваната мярка има за цел цифровизация и инсталиране ex novo на наземни предавателни центрове, без да се взема предвид сателитната технология.

(67) Обжалваната мярка може също да наруши конкуренцията между радио- и телевизионните оператори. В миналото наземната платформа традиционно е поддържала радио- и телевизионни оператори на безплатно излъчвани канали, а сателитната платформа — основно оператори на платена телевизия или на телевизия със заплащане за еднократен достъп. По време на решението за откриване обаче операторите на безплатно излъчвани канали започнаха инициативи за платена телевизия на наземната платформа, а сателитните телевизионни оператори търсеха достъп до безплатно излъчвани канали, за да допълнят офертата си и да се конкурират по-активно с операторите на безплатно излъчвани канали.

(68) Що се отнася до доставчиците на хардуер, изглеждаше, че оспорваната мярка води до конкурентно предимство (под формата на повишено търсене) в полза на доставчиците на хардуер.

(69) В своята предварителна оценка Комисията изрази становище, че мярката представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС и не намира никакви основания, въз основа на които тя би могла да се счита за съвместима с вътрешния пазар, тъй като не е налице приложима дерогация.

(70) За допълнителна фактологична информация настоящото решение се позовава на решението за откриване.

3. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ

3.1. Мнение на Astra

3.1.1. Общи бележки

(71) Astra потвърждава предишната си позиция, че мерките, водещи до преминаването към наземна цифрова телевизия, представляват координиран план, изготвен на равнището на централното правителство и изпълняван от регионалните органи. Въпреки това, дори ако бъде прието, че държавната помощ за разширяване на покритието е била подготвена, организирана и приложена на регионално равнище, Astra смята, че тя би представлявала неправомерна и несъвместима помощ.

(72) Във връзка с търга в Кантабрия Astra подчертава, че противно на твърдяното от Испания, получаването на разрешения от радио- и телевизионните оператори за качване на техните канали на сателитната платформа е било задължение на органите на Кантабрия. Нещо повече, въпреки че писмата от радио- и телевизионните оператори са изпратени през март 2008 г., органите на Кантабрия са препоръчали на други автономни области алтернативния сателитен вариант, който са избрали през юли 2008 г. Ако — както твърди Испания — нежеланието на телевизионните оператори да използват сателитната платформа е било причината за прекратяване на договора с Astra, органите на Кантабрия нямаше да препоръчат сателитното решение на други автономни области.

3.1.2. Наличие на държавна помощ

(73) По отношение на предимството, получено от операторите на мрежи, и по-специално от Abertis, Astra отбелязва, че на Abertis, като доставчик на хардуер, са възложени около 45 % от търговете за цифровизация на наземните обекти, разположени в зоните на разширяване на покритието. Тъй като Albertis е оператор на платформа, цифровизацията на мрежата облагодетелства търговските доставки на Abertis за радио- и телевизионните оператори, тъй като понастоящем мрежата за DTT ще достигне почти 100 % от населението без допълнителни разходи, за разлика от очакваната наземна цифровизация от 96—98 % при липсата на оспорваната мярка. Освен това за Abertis би бил от полза фактът, че Astra, в качеството му на основен конкурентен оператор на алтернативна платформа, ще бъде възпрепятстван да затвърди позициите си на испанския пазар, като навлезе в зона II.

(74) Освен това, според Astra, Abertis е получило други предимства в резултат на мерките. На първо място, значителен брой от наземните обекти на Abertis са се възползвали от финансирането, предоставено от Испания в обхвата на мерките, предмет на разследване, и те действително са експлоатирани от Abertis. Такъв е по-специално случаят с обектите, разположени в района, в който RTVE (общественият радио- и телевизионен оператор) е задължен да предоставя своя сигнал; в него обаче не съществува такова задължение за частните радио- и телевизионни оператори (приблизително 2,5 % от населението). На второ място, Astra твърди, че Abertis се е възползвало косвено от държавната помощ на съседни пазари, например на транспортния пазар. В допълнение жалбоподателят отбелязва, че мярката, предмет на разследване, води до нарушаване на конкуренцията в зона III (46).

(75) Astra счита, че сателитните и наземните платформи принадлежат към един и същ пазар. Разграничението между телевизия със заплащане за еднократен достъп (pay-per-view) и безплатно излъчвана телевизия не е от значение, що се отнася до конкуренцията между платформите. В настоящия момент наземните и сателитните платформи вече се конкурират за предаване на платена телевизия, тъй като вече има най-малко два канала със заплащане за еднократен достъп, които предлагат своя сигнал чрез цифрова наземна платформа, а единият от тях е достъпен само на тази платформа. Освен това според Astra всички радио- и телевизионни оператори, които понастоящем имат разрешения, вече са поискали лицензи от правителството, за да разпространяват своето съдържание срещу заплащане.

(76) В своето становище от 27 май 2019 г. Astra изрази мнението, че въпросните мерки са селективни и не насърчават развитието на дейностите по радио- и телевизионно разпространение като цяло, а по-скоро са дискриминационни в полза на наземните мрежови оператори. Astra обяснява, че за целите на осигуряване на разширение на покритието в отдалечени и селски райони следва да се счита, че мрежовите оператори — включително Astra — които използват други технологии, са в ситуация, сравнима с тази на операторите, използващи наземната технология. По-специално, Astra посочва, че тръжните процедури за разширяване на покритието в някои случаи (например Кантабрия, Навара) са организирани при спазване на принципа на технологичната неутралност, а сателитните платформи са се конкурирали с наземни оператори и са спечелили търга. В други държави членки (например Франция, Португалия и Обединеното кралство) алтернативните платформи се конкурират с наземни платформи. Освен това в Испания услугите на сателитен оператор, Hispasat, се използват изключително в зона III. Astra заявява, че сателитната технология не е в неблагоприятно конкурентно положение в сравнение с наземната технология. Според Astra всички тези елементи показват, че наземните оператори и операторите, използващи различни технологии, са в сравнима ситуация, като се имат предвид целите, към които са насочени съответните мерки.

(77) Astra счита, че мерките, предмет на разследване, не са пропорционални. Дружеството посочва, че за преминаването към DTT са били необходими значително приспособяване на жилищните блокове и инвестиции в окабеляване. Освен това в подкрепа на своя довод, че разширяването на покритието чрез сателит не би било по-скъпо, отколкото чрез наземната платформа, Astra се позовава на свое вътрешно проучване на разходите, представено заедно с жалбата и проведено през ноември 2008 г. (наричано по-нататък „проучването на Astra“). В проучването се съпоставят разходите за разширяване на покритието при използване на двете технологии — наземна и сателитна. Предположенията в проучването се различават от тези на Испания и Abertis в много отношения, включително и във връзка с разходите за сателитни чинии и необходимостта от закупуване на външни телевизионни приставки за приемане на цифрова наземна телевизия. Констатациите от проучването водят до заключението, че разширяването на покритието чрез сателит не е непременно по-скъпо от използването на наземна технология. Astra представи и допълнителни документи, чиято цел е да се покаже, че разходите за инсталиране и експлоатация на двете технологии не се различават съществено.

(78) Astra твърди също така, че осигуряването на условия за достъп до сателитно радио- и телевизионно разпространение не е пречка за радио- и телевизионното разпространение на безплатно излъчвани канали. Навсякъде по света съществуват системи с условен достъп и тяхното използване не е трудно (47). Нещо повече, предложеното решение за условен достъп в Кантабрия е било одобрено от органите на Кантабрия, които са можели да решават кои потребители да включат за получаване на услугата. Следователно териториалното ограничение на услугата се е управлявало от правителството на Кантабрия. За целта не са били необходими конкретни промени.

(79) По отношение на целесъобразността на мярката Astra твърди, че благодарение на икономиите от мащаба при по-голямо географско покритие сателитната технология става по-привлекателна от икономическа гледна точка. Чрез разделянето на мярката в зона II на над 600 местни и регионални тръжни процедури сателитната технология вече е поставена в значително неблагоприятно положение от гледна точка на конкуренцията. Въпреки това, дори и испанското правителство да не е било в състояние да наложи или предложи необходимостта от отчитане на положителните взаимодействия между отделните региони като условие за отпускане на финансирането, регионите биха могли да вземат предвид тази възможност, за да гарантират избора на икономически най-ефективното решение за своите данъкоплатци. Всъщност Astra твърди, че те се опитали да направят това преди намесата на испанското правителство в полза на наземната технология. След избора на Astra в търга за обществена поръчка правителството на Кантабрия първоначално се е опитало да убеди други региони също да изберат сателитната платформа, тъй като това би намалило допълнително собствените им разходи.

3.1.3. Държавна помощ за експлоатация и поддръжка

(80) Astra отново изтъква, че част от оспорваните мерки представляват текуща държавна помощ, тъй като правителствата на автономните области ще финансират текущо разходите за експлоатация и поддръжка на местните мрежи в зона II. Що се отнася до годишните разходи за експлоатация и поддръжка на сателитното решение, Astra изчислява, че те ще възлязат на 100 000 EUR на канал годишно, при все че са възможни намаления в случай на избор на сателитното решение от повече от един регион .

3.2. Мнение на Abertis/Cellnex

(81) Abertis е оператор на далекосъобщителна инфраструктура и доставчик на мрежово оборудване. Той притежава, наред с други предприятия, Retevisión S.A. и Tradia. S.A., които управляват и експлоатират далекосъобщителни мрежи и инфраструктури.

3.2.1. Наличие на държавна помощ

(82) На първо място Abertis отбелязва, че мерките, предмет на разследване, не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Регионалните органи просто са придобили стоки и услуги при пазарни условия чрез открити търгове и остават собственици на инсталираното оборудване в предавателните центрове в зона II. По тази причина на външни получатели не са прехвърляли каквито и да било средства, нито цифровото оборудване, придобито с тези средства.

(83) Abertis освен това счита, че оспорваните мерки не са предоставили значително икономическо предимство на операторите на мрежи. Abertis твърди, че не експлоатира никоя от местните мрежи, разположени в зона II (дори в случаите, когато притежава съответните предавателни центрове) и че следователно не може да получи пряко предимство. На второ място, в зона II Abertis е упражнявал дейност само като доставчик на хардуер. На трето място, не е налице облагодетелстване дори в случаите, когато цифровото оборудване, използвано за модернизация на предавателен център, е продадено от Abertis и по-късно това оборудване е инсталирано в предавателен център, собственост на Abertis. Това е така, защото Abertis просто отдава под наем тези предавателни центрове на местните оператори на мрежи при пазарни условия и размерът на наема, плащан на Abertis, не се влияе от процеса на цифровизация. Четвърто, Abertis настоява, че постепенното нарастване с 1—2 % на покритието на мрежата за DTT не води до никаква икономическа полза за Abertis като оператор на платформа в зона I. И накрая, цифровизацията на зона II не оказва влияние върху цената, която Abertis може да поиска от телевизионните оператори за своите услуги по предаване, особено с оглед на факта, че цените на едро на Abertis са регулирани от Comision del Mercado de Telecomunicaciones, испанския регулатор (наричан по-нататък „CMT“) (48).

(84) По отношение на местните оператори на мрежи в зона II (т.е. градските съвети) Abertis счита, че не е възможно наличието на икономическо предимство, тъй като те не отговарят на критериите за предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС и при всяко положение осъществяват обществена услуга.

(85) Abertis изразява също становището, че мярката, предмет на разследване, не води до икономическо предимство за телевизионните оператори. Преминаването към цифрова технология в зона II не е увеличило броя на телевизионните зрители спрямо броя на зрителите, които са имали достъп до аналогова телевизия преди започналия през 2005 г. процес на преход към цифрово разпространение.

(86) Освен това Abertis счита, че оспорваните мерки не са оказали значително въздействие върху конкуренцията между операторите на мрежи. Фактът, че нито Astra, нито друг частен оператор е проявил интерес към предоставяне на услуги по предаване в зона II през последните 20 години, потвърждава, че там няма пазар и е необходима държавна намеса за улесняване на предоставянето на услугите. По-специално между сателитната и цифровата наземна телевизия няма нарушаване на конкуренцията, тъй като това са два отделни пазара. Освен това цифровизацията на наземните мрежи в зона II по никакъв начин не е променила конкурентната структура на съответните пазари, а просто представлява необходимата техническа модернизация на съществуващата аналогова платформа.

(87) Abertis твърди, че услугите за телевизионно разпространение, които се предоставят през мрежите в зона II, се ограничават до местни изолирани райони и следователно не оказват въздействие върху търговията между държавите членки.

(88) В случай че Комисията счита, че съответните публични органи или техни подразделения представляват предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, според Abertis финансирането за покриване на разходите за преминаване към цифрова технология в зона II представлява компенсация за предоставянето на обществена услуга. В този контекст Abertis вярва, че оспорваните мерки отговарят на условията, определени в съдебната практика (49) по делото Altmark, и че не е налице държавна помощ.

(89) В своето становище от 13 юни 2019 г. Cellnex обяснява, че разглежданите мерки не са селективни и следователно не представляват държавна помощ. Според него DTT и сателитните технологии не са в сравнима фактическа и правна ситуация с оглед на целта, преследвана от въпросния правен режим. По-специално, DTT и сателитните технологии са предмет на различно законодателство и за разлика от сателитните технологии, DTT има характер на обществена услуга. Наземната технология има вече съществуваща инфраструктура и DTT се възползва от положителните взаимодействия, създадени от цифровизацията на зона I. Освен това Cellnex посочва, че телевизионните оператори често нямат право да излъчват по сателит и ще трябва да предоговарят необходимите права за съдържанието на своите програми. Това би увеличило цената на съдържанието и е възможно авторите на съдържание да не желаят да продадат правата. Освен това разходите, свързани със сателитните технологии, ще бъдат значително по-високи от разходите, свързани с DTT, както показват различни проучвания в преписката. Cellnex обяснява, че проучването на Astra има няколко недостатъка и следователно Комисията не може да разчита на това проучване.

(90) Cellnex твърди, че отмяната на решението от 2013 г. води до отмяна на решението за откриване. Според становището на Cellnex Комисията е следвало да приеме ново решение за откриване след отмяната на решението от 2013 г., като посочи причините, поради които разследваните мерки са селективни. Cellnex твърди, че при липса на такова решение не може да упражни правото си на защита.

3.2.2. Съществуваща помощ

(91) Според Abertis въвеждането на мрежи за радио- и телевизионно разпространение в зона II започва през 1982 г. в един нелиберализиран сектор на радио- и телевизионното разпространение. По това време испанската държава има законен монопол на пазара на наземно разпространение. Използват се публични средства за финансиране на инсталирането, поддръжката и експлоатацията на местните мрежи в зона II, въведени преди либерализацията на сектора. Следователно мярката, предмет на разследване, е текуща, съществуваща помощ.

3.2.3. Съвместимост

(92) Abertis твърди, че всяка потенциална държавна помощ би била съвместима по силата на разпоредбите на член 106 от ДФЕС, тъй като отговаря на условията на Решение 2005/842/EО (50) на Комисията (наричано по-нататък „решението по член 86, параграф 2“).

(93) Ако случаят не е такъв, всяка потенциална помощ при всяко положение би била съвместима с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Първо, целта на мерките, приети от Испания, е ускоряване на процеса на преминаване към цифрова технология в Испания, който е признат в практиката на Комисията по вземане на решения относно държавна помощ като цел от общ интерес. На второ място, помощта е подходящ инструмент, тъй като DTT е по-подходяща технология за осигуряване на разширяване на покритието (51). Освен икономическите причини, Abertis отбелязва също, че телевизионните оператори не са готови да използват сателитни платформи поради ограниченията, пред които са изправени при придобиването на права върху съдържание за безплатно излъчваните програми. В повечето случаи те придобиват право за разпространение на съдържание само чрез определена платформа, а именно DTT, тъй като тази технология позволява целево предаване и географски ограничения. Освен това мерките са пропорционални, тъй като операторите покриват само разходите, които са строго необходими за преминаване от аналогови към цифрови телевизионни услуги в зона II. Единствените разходи, подкрепяни от оспорваните мерки, са свързани с цифровизация на предавателните центрове в зона II, която се осъществява чрез придобиването и инсталирането на цифрово оборудване.

(94) По отношение на технологичната неутралност на мярката Abertis отбелязва, че наземната технология не е единственото решение, което испанското правителство е взело под внимание. Освен това в зона III в крайна сметка сателитната технология е била определена като най-подходящият технологичен вариант за предоставяне на цифрови телевизионни услуги. По важното е, че според Abertis технологията за DTT се смята за най-подходящата и най-евтина платформа за осигуряване на цифрови телевизионни услуги в зона II за постигане на същото покритие, което е съществувало преди прехода от аналогова телевизия, както проличава от представените проучвания на разходите (52).

3.3. Мнение на Itelazpi

(95) Itelazpi S.A. (наричано по-нататък „Itelazpi“) е публично предприятие на баското правителство, което предоставя услуги за пренос и разпространение на излъчваните радио- и телевизионни програми. В своето становище от 13 юни 2019 г. Itelazpi обяснява, че разглежданите мерки не са селективни и следователно не се квалифицират като държавна помощ. Според него технологиите за DTT и сателитните технологии не са в сравнима фактическа и правна ситуация с оглед на целта, преследвана от въпросния правен режим. По-специално, технологиите за DTT и сателитните технологии са предмет на различно законодателство (включително правила относно задълженията за териториално покритие, авторските права). За разлика от сателитните технологии, DTT има характеристика на обществена услуга. Цифровата наземна технология има вече съществуваща инфраструктура, която е източник на положителни взаимодействия и оправдава опцията за цифрова наземна технология. Освен това телевизионните оператори често нямат право да излъчват по сателит и в случай че са задължени да използват сателитната платформа, ще трябва да предоговарят правата за съдържание, необходими за разпространение на техните програми. Това ще увеличи цената на съдържанието и авторите на съдържание може да не желаят да продават правата. Освен това разходите, свързани със сателитните технологии, ще бъдат значително по-високи от разходите, свързани с DTT, както показват различни проучвания в преписката. Itelazpi представя две допълнителни проучвания на разходите, изготвени от FTI Consulting през 2015 г. и 2019 г. (53) (наричани по-нататък „проучването на Itelazpi от 2015 г.“ и „проучването на Itelazpi от 2019 г.“).

(96) Освен това според Itelazpi в решението за откриване не се обяснява рамката на анализа относно критерия за селективност. Itelazpi твърди, че Комисията би следвало да приеме ново решение за откриване след отмяната на решението от 2013 г., като в новото решение следва да бъдат посочени причините, поради които въпросните мерки са селективни.

3.4. Мнение на Radiodifusión

(97) Radiodifusión е доставчик на пазара на услуги по предаване на аудиовизуален сигнал, вписан в регистъра на операторите на CMT през ноември 2005 г.

(98) Като цяло Radiodifusión е съгласно с решението за откриване и подкрепя Комисията в нейното становище, като представя някои допълнителни съображения. Дружеството е съгласно, че държавната помощ не отговаря на изискванията по делото Altmark и е свързана с прехвърляне на значителни държавни ресурси.

(99) Схемата за държавна помощ, предмет на разследване, е облагодетелствала оператори на мрежи, които вече осъществяват дейност в селски райони. Всъщност на въпросния пазар, който се характеризира с високи бариери за навлизане, облагодетелстващи оператор, който вече е с господстващо положение, мярката е довела до възпроизвеждане на същите исторически монополни модели. По-специално, Abertis е получил възможност да затвърди своята монополна позиция и на практика да използва публично финансиране за изграждане на нова и по-плътна мрежа, която му позволява да се конкурира на нови пазари.

(100) Radiodifusión твърди, че разследваната държавна помощ не е пропорционална. За да бъде в съответствие с изискването за пропорционалност, помощта следва да бъде ограничена до необходимото, т.е. да се прилага само за отдалечени селски райони и от нея да се възползват еднакво всички оператори, като се изискват ефективни задължения за достъп.

3.5. Мнения от радио- и телевизионни оператори

(101) Радио- и телевизионните оператори твърдят, че мярката не може да се разглежда като държавна помощ, тъй като тя не е осигурила финансово предимство за никое предприятие, по-конкретно за радио- и телевизионни оператори. В резултат на мерките аудиторията на радио- и телевизионните оператори не се е увеличила в сравнение с периода на аналоговото разпространение. Освен това жителите в зоните на разширяване на покритието, т.е. селските, отдалечените и рядко населените райони, не оказват въздействие върху рекламния пазар и не са част от целевата аудитория на радио- и телевизионните оператори. При тези обстоятелства частните оператори не са повишили цените за реклами в резултат на разширяването.

(102) Радио- и телевизионните оператори изразяват също становището, че те не са били заинтересовани от преминаване към сателитна платформа, където техните програми биха срещнали конкуренция от страна на стотици други канали. Наземната платформа има предимството, че разполага с ограничен капацитет, което за търговските оператори на безплатно излъчвани канали означава по-малко конкуренция. Освен това те подчертават факта, че обикновено купуват съдържание само за наземната платформа. Това е така, защото наземното разпространение, за разлика от сателитното, осигурява възможност да се определят географски граници на разпространението.

(103) Телевизионните оператори също така подчертават, че след възлагането на обществената поръчка в Кантабрия на Astra те са уведомили органите на Кантабрия, че ще се противопоставят на сателитното разпространение, тъй като са придобили права за разпространение на съдържание само чрез наземната платформа.

4. МНЕНИЕ НА ИСПАНИЯ

4.1. Общи бележки

(104) В становищата си по решението за откриване Испания и автономните области са изложили множество аргументи (54). Най-общо те попадат в две категории. Първо, Испания твърди, че не става въпрос за държавна помощ, тъй като, доколкото услугата е УОИИ, мярката не представлява помощ, защото попада в приложното поле на обществената услуга за радио- и телевизионно разпространение. Освен това тя не поражда предимство. На второ място, дори ако е съществувала държавна помощ, при всяко положение тя би била съвместима съгласно член 106, параграф 2 или член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, предвид факта, че a) аналоговата мрежа вече е съществувала и от гледна точка на ефективността модернизирането на съществуващата инфраструктура би било по-евтино от преминаването към нова платформа; б) единствено технологията за DTT би удовлетворила необходимите критерии за качество; и в) търговете са били неутрални по отношение на технологията, като в тръжната процедурата са можели да участват и оператори на други платформи. Тези аргументи са обобщени по-долу.

(105) В своето становище от 14 юни 2019 г. Испания твърди, че финансовата подкрепа, предоставена за разширяване на покритието на цифрова телевизия в отдалечени и по-малко урбанизирани райони, не е селективна и следователно не може да бъде определена като държавна помощ (вж. раздел 4.2.3 по-долу). Освен това Испания заявява, че отмяната на решението от 2013 г. е довело до отмяна на решението за откриване (55) и следователно Комисията следва да приеме ново решение за откриване. Според Испания в такова ново решение за откриване следва да се изложи виждането на Комисията по отношение на селективността на разглежданите мерки.

4.2. Липса на помощ

4.2.1. Услуга от общ икономически интерес (УОИИ)

(106) По отношение на операторите на мрежи, според Испания те предоставят услуга от общ икономически интерес по смисъла на решението по делото Altmark (56). Тъй като обаче автономните области са отговорни за дейностите по разширяване на покритието, приложимостта на решението по делото Altmark трябва да бъде разгледана за всеки отделен случай и задача на автономните области е да докажат, че условията на решението по делото Altmark са били изпълнени. Най-изчерпателни са аргументите, представени от Страната на баските, където цифровизацията е осъществена чрез публично предприятие, Itelazpi S.A. (наричано по-нататък „Itelazpi“).

4.2.2. Липса на предимство

(107) По отношение на доставчиците на хардуер Испания изрази становището, че фактът, че те са спечелили търгове за доставка на оборудване, изключва наличието на селективно предимство.

(108) Що се отнася до операторите на мрежи, въпреки че Abertis е основният оператор в зона I и е собственик на 29 % от обектите в зона II, които са били модернизирани, предприятието не експлоатира мрежата в зона II. Следователно Abertis не би се облагодетелствало от мярката в качеството на оператор на мрежа.

(109) Вместо това експлоатацията на мрежата се осъществява от някои регионални оператори, от автономните области или от местните съвети, които просто наемат помещенията и инсталациите на Abertis. Автономните области и местните съвети не се конкурират с други оператори на мрежи и следователно не получават конкурентно предимство. Нещо повече, те не получават никакви приходи, тъй като радио- и телевизионните оператори не плащат за предоставянето на услуги по предаване в зона II.

(110) По отношение на операторите на DTT Испания твърди, че почти липсва въздействие на мерките, предмет на разследване, върху радио- и телевизионните оператори. Мерките не са увеличили аудиториите на радио- и телевизионните оператори в сравнение с периода на аналогово разпространение на програмите, тъй като 2,5 % от населението, към което е насочено разширеното покритие, вече са приемали аналогова наземна телевизия. В резултат на това мерките нямат въздействие върху финансите на тези предприятия.

4.2.3. Отсъствие на селективност

(111) В своето становище от 14 юни 2019 г. Испания твърди, че разглежданите мерки не са селективни. Тя обяснява, че правилата, приложими за наземна и за сателитна телевизия, са много различни. По времето, когато бяха предприети мерките, различните технологии се регулираха от различни закони (57). Испания обяснява, че макар понастоящем всички аудиовизуални услуги да са регулирани от Общ закон 7/2010 от 31 март 2010 г. относно аудиовизуалната комуникация, правната рамка на технологията за DTT е много различна от тази на други технологии. По-специално, в сравнение с други технологии изискванията за получаване на лиценз за предоставяне на услуга за DTT са по-строги, по-изчерпателни и по-подробни. Освен това технологията за DTT, за разлика от другите технологии, отговаря на изискванията за услуга от общ икономически интерес и за нея има строги задължения за покритие.

(112) Испания твърди, че фактическата ситуация на наземната и на сателитната телевизия са много различни. Наземните и други технологии не са сравними в техническо, търговско или икономическо отношение. При преминаването към цифрова технология Испания разчиташе на съществуващата наземна мрежова инфраструктура. За миграцията към цифрово разпространение чрез сателитна технология би било необходимо пълно разгръщане на нова инфраструктура за разпространение и приемане. Това би направило преминаването към цифрова технология по-трудно и по-скъпо. Испания посочва, че представените по-рано проучвания на разходите показват, че цифровата наземна телевизия е най-рентабилното решение. Освен това повече от 30 години сателитната технология никога не е била предлагана от операторите или използвана в Испания за разпространение на безплатно излъчвана телевизия, която се разпространява изключително чрез DTT. Според Испания това също потвърждава факта, че DTT и други технологии са в различна фактическа ситуация.

(113) В своето становище от 4 февруари 2019 г. Страната на баските твърди, че сателитните технологии и технологиите за DTT не са в съпоставимо правно и фактическо положение и следователно мярката не е селективна. Страната на баските посочва, че има редица изследвания, представени от Испания и от Abertis, в които се отбелязват значителни правни и фактически разлики между сателитните технологии и технологиите за DTT. Тези доклади показват, че използването на технологии, различни от DTT, за цифровизацията би довело до значително по-високи разходи и би причинило сериозни закъснения в цифровизацията на зона II.

(114) В писмото си от 14 януари 2019 г. до Комисията, изпратено от испанските органи на 19 февруари 2019 г., правителството на Каталуня представи проучване от септември 2017 г. Проучването е поръчано от Centre de Telecomunicacions i Tecnologies de la Informació (наричан по-нататък „CTTI“) и е подготвено от Federación Catalana de Empresas Integradas e Integradoras de Telecomunicaciones (FEDECOMINTE), Каталунската асоциация на инженерите (Telco.cat) и Асоциацията на Каталуня по техническо инженерство в телекомуникациите (Graus TIC) (наричано по-нататък „проучване на Каталуня“). В проучването се оценяват различните технологии, предвидени за предоставяне на цифрова телевизия в зона II, и се заключава, че най-приложимите технологии са наземните и сателитните и че между тези две технологии технологията за DTT е най-евтина за гражданите. Въз основа на проучването правителството на Каталуня твърди, че изборът на технология за DTT за предоставяне на цифрова телевизия в зона II е обективно обоснован и че мярката не може да се счита за дискриминационна и селективна от гледна точка на държавната помощ.

4.3. Съвместимост съгласно член 106, параграф 2 и член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС

(115) Органите на Страната на баските твърдят, че държавната помощ, предоставена на Itelazpi, е съвместима с вътрешния пазар по силата на разпоредбите на член 106 от ДФЕС. В това отношение те смятат, че мярката отговаря на всички условия на решението от 28 ноември 2005 г. относно прилагането на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО по отношение на държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (наричано по-нататък „решението по член 86, параграф 2“) (58).

(116) В случай че Комисията реши, че предприетите от Испания мерки по отношение на въвеждането на цифрова наземна телевизия в зона II представляват държавна помощ, и че те не са съвместими с вътрешния пазар при прилагането на член 106 от ДФЕС, Испания твърди, че те със сигурност са съвместими с вътрешния пазар, доколкото са предназначени да гарантират постигането на цел, която е от интерес за Съюза (преминаването към цифрово разпространение), следователно те ще се ползват от освобождаването, предвидено в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.

4.3.1. Аргументи във връзка с ефективността

(117) Според Испания на национално равнище Националният технически план и планът за прехода не представляват планове за разширяване на покритието, тъй като те се отнасят само до преминаването към цифрова технология в зона I. Поради това плановете не ограничават наличните технологични опции за разширяване на покритието. Що се отнася до рамковите споразумения, те нямат същия регулаторен статут като тези два плана и се основават на споразумения между централните и регионалните органи. Освен това според Испания те не изключват използването на сателитна и други технологии. Във всеки случай разширяването на покритието и изборът на технология са били осъществени от автономните области обикновено чрез тръжна процедура. Испания твърди, че една такава процедура, проведена в Кастилия и Леон, е била неутрална по отношение на технологията и самият факт на провеждането на този търг доказва, че централните органи не са налагали наземната технология на автономните области.

(118) Макар при някои търгове, проведени на други места, да се посочват определени технически елементи на наземната технология, това се обяснява с факта, че наземното разпространение изисква определени елементи, които не са необходими при сателитното, и тяхното включване е било наложително, за да не бъдат изключени наземните решения от търговете.

(119) Испанските органи се позовават и на проучване за приложимостта на предоставянето на универсална услуга за цифрова телевизия посредством различни технологии (DTT и сателитна), проведено от МПТТ през юли 2007 г., т.е. преди предлагането на финансиране за разширяване на покритието на DTT (наричано по-нататък „проучването на Испания от 2007 г.). Въпреки че органите признават, че проучването е само вътрешен документ, който по-късно не е взет под внимание, те все пак подчертават, че в него са отчетени реалистичните разходи за използване на DTT или на сателитно предаване. Според заключенията от проучването не е възможно предварително да се установи коя технология за разширяване на покритието на телевизионния сигнал е по-ефективна или по-евтина. Вместо това изборът следва да се направи за всеки регион поотделно, за предпочитане посредством проучвания, проведени от конкретните автономни области, в които да се анализират фактори като топография, териториално разпределение на населението и състояние на съществуващата инфраструктура.

4.3.2. Изисквания по отношение на качеството

(120) Представени са два аргумента по отношение на качеството. На първо място, по това време в тази зона безплатно излъчваните канали на DTT не са се предлагали чрез сателитно радио- и телевизионно разпространение. Следователно преминаването към сателитна платформа би означавало, че клиентите ще трябва да плащат за услугата.

(121) На второ място, освен националните канали трябва да се излъчват и регионални канали. Технологията за DTT позволява всеки географски район да приема каналите за този район. Въз основа на регионалните и местните канали са разпределени общо 1 380 честоти за наземна телевизия в цяла Испания, без да са необходими никакви технически ограничения и без покритието на радио- и телевизионното разпространение да се разширява извън целевата зона на всеки канал. Според Испания това би било невъзможно за сателитните мрежи, тъй като те не предоставят възможност за определяне на географски граници и следователно ще трябва да се използва сложна система на условен достъп. Това допълнително би увеличило разходите за сателитно разпространение, а радио- и телевизионните оператори няма да са склонни да предоставят достъп до своите канали, без да са сигурни, че определянето на граници е възможно.

4.3.3. Технологична неутралност

(122) Според Испания двустранните споразумения между централните и регионалните органи не са налагали конкретна технология за цифровизация. С тях само се установява прехвърлянето на средства за автономните области в съответствие с разходите за цифровизация, които са изчислени въз основа на определената като ефективна референтна технология, т.е. DTT. Според Испания във връзка с това трябва да се вземе под внимание фактът, че към момента на разширяване наземната аналогова телевизия е достигала до 98,5 % от испанските домове.

(123) Във връзка с търга в Кантабрия, посочен в решението за откриване, Испания подчертава, че спечеленият от Astra търг се отнася за зони II и III, т.е. целта му е била универсално предоставяне на цифрова телевизия в Кантабрия. Това би оказало двояко въздействие върху оценката на случая.

(124) Първо, проектът на Кантабрия се оказва неуспешен, когато след възлагането на поръчката на Astra някои от основните радио- и телевизионни оператори уведомяват Astra и правителството на Кантабрия, че те няма да разрешат разпространение на тяхно съдържание чрез сателит. В резултат на това безпрепятственото изпълнение на целта на плана вече не е възможно. Второ, главната причина за прекратяване на договора е решението на централното правителство да осигури сателитно покритие на територията на цялата зона III в Испания, а не решението за осигуряване на финансиране от централното правителство за разширяване на покритието в зона II. Освен това договорът е прекратен през ноември 2008 г., тъй като по това време е било ясно, че Astra няма да може да спази своите задължения. По-специално, Astra не е предприело необходимите работи навреме и не е получило разрешения от радио- и телевизионните оператори на безплатно излъчвани канали за разпространение на техните канали.

(125) В контекста на това решение проектът на Кантабрия е приложим само дотолкова, доколкото сателитната платформа може да се смята за реална алтернатива на наземната платформа. В този смисъл горните аргументи не са приложими. Когато избира сателитната платформа за зона III, Испания приема национален план и привежда в изпълнение специална наредба, с която радио- и телевизионните оператори са задължени да се координират помежду си и да изберат един общ доставчик на сателитна платформа. Испания отбелязва, че съгласно решението за откриване подобен механизъм би могъл да бъде приложен и за зона II. Според Испания обаче налагането на такова задължение на телевизионните оператори в зона II би било в противоречие с принципа на минимална намеса. Освен това в Испания телевизионните оператори не желаят да използват сателитната платформа. За разлика от други държави членки, в Испания няма безплатна сателитна платформа. Според Испания посочените причини за прекратяване на договора не пораждат никакви съмнения относно факта, че сателитната технология не може да бъде реална платформа за предаване на телевизионни сигнали в зона II.

4.3.4. Отсъствие на нарушение на конкуренцията и търговията

(126) По отношение на конкуренцията между операторите на мрежи Испания изрази становището, че наземната и сателитната телевизия са два напълно различни пазара и следователно мерките, предмет на разследване, не са нарушили конкуренцията на засегнатите пазари. Испания твърди, че разследваните мерки не оказват въздействие върху пазара в рамките на Съюза, тъй като са насочени към жителите на ограничен географски район. Тъй като това са местни услуги, няма вероятност мярката да засегне търговията между държавите членки.

4.4. Приложимостта на правилото de minimis

(127) Испанските органи изразиха също така становище, че правилото de minimis, въведено с Регламент (ЕО) № 1998/2006 на Комисията (59) за помощта de minimis, със сигурност се прилага за значителна част от финансирането. Хардуерът е бил закупен независимо във всяка автономна област или местен съвет и следователно разпоредбите de minimis следва да бъдат анализирани на това равнище. Тъй като в тези случаи е известна изплатената сума, както и придобитите стоки и услуги, помощта е достатъчно прозрачна, за да се прилагат праговете de minimis.

4.5. Държавна помощ за експлоатация и поддръжка

(128) По отношение на експлоатацията и поддръжката на предавателните центрове испанските централни органи смятат, че те попадат извън обхвата на работата по разширяване на покритието, частично финансирана от МПТТ. Министерството не е компетентно да изисква от съветите или от автономните области продължаване на експлоатацията и поддръжката след периода, включен в търговете за разширяване на покритието. Ето защо не може напълно да се изключи възможността експлоатацията и поддръжката на някои центрове да е била прекъсната поради съкращения в бюджетите на местните съвети. Годишните разходи за експлоатация и поддръжка бяха предварително оценени от централните органи на 10 % от първоначалните инвестиции. В хода на разследването няколко автономни области предоставиха по-подробни данни относно изразходените средства за експлоатация и поддръжка на мрежата за DTT в зона II.

5. ОЦЕНКА НА ПРОЦЕДУРНИТЕ ВЪПРОСИ, ПОВДИГНАТИ ОТ СТРАНИТЕ

(129) В своите становища от 13 и 14 юни 2019 г. Itelazpi, Cellnex и Испания твърдят, че Комисията е трябвало да приеме ново решение за откриване след отмяната на решението от 2013 г., като в новото решение е трябвало да бъде изложена гледната точка на Комисията относно селективността на въпросните мерки. Според мнението на Испания и на заинтересованите страни липсата на ново решение за откриване не е позволило на страните да упражнят правото си на защита.

(130) Испания и Cellnex твърдят също, че решението за откриване в този случай е отменено, когато Съдът е отменил решението от 2013 г. Съображение 41 от решението от 2013 г. гласи следното: „За допълнителна фактологична информация моля направете справка с решението за откриване, което следва да се счита за неразделна част от настоящото решение“. Според Испания това означава, че отмяната на решението от 2013 г. води до отмяна на решението за откриване. Това мнение е погрешно поради следните причини.

(131) Първо, решението за откриване и окончателното решение са отделни правни актове, с отделни правни последици. Решението за откриване е прието въз основа на член 4, параграф 4 от процедурния регламент от 1999 г. В решението за откриване се излагат съмненията на Комисията относно съвместимостта на разследваните мерки с вътрешния пазар. Окончателното решение (т.е. решението от 2013 г.) е прието въз основа на член 7, параграф 5 от процедурния регламент от 1999 г. В решението от 2013 г. Комисията установи, че помощта не е съвместима с вътрешния пазар и разпореди възстановяването на помощта. Тъй като решението за откриване и окончателното решение са два различни правни акта, правилният прочит на съображение 41 от решението от 2013 г. е, че допълнителната фактологична информация, посочена в решението за откриване, е част от решението от 2013 г. Освен това отмяната на окончателното решение не е свързана с тази допълнителна фактологична информация.

(132) Второ, в нито един от различните съдебни искове, заведени от Испания и заинтересованите страни след приемането на решението от 2013 г., не се иска отмяна на решението за откриване, в тях се иска отмяна на окончателното решение. Съгласно установената съдебна практика обхватът на отмяната, постановена от Съда, не може да надхвърля искането на жалбоподателя (60). Тъй като с нито един от исковете не се иска отмяна на решението за откриване, Съдът не би могъл да го отмени в съдебното решение по делото Retegal (61).

(133) Трето, съгласно установената съдебна практика отмяната на мярка на Съюза не засяга непременно подготвителните актове (62). Отмяната на акт за приключване на административно производство, който се състои от няколко етапа, не води непременно до отмяна на цялата процедура преди приемането на обжалвания акт, независимо от процесуалните или материалните основания на решението, с което се обявява отмяната.

(134) Що се отнася до предполагаемото задължение за възобновяване на производството след отмяната на решението от 2013 г., Комисията отбелязва, че нищо в законодателството или в съдебната практика не предполага, че отмяната на решение на Комисията непременно ще включва възобновяване на официалната процедура по разследване чрез приемане на ново решение (вж. по-специално дело T-1/15 SNCM/Комисия, ECLI:EU:T:2017:470, т. 69). Както е обяснено по-горе, съгласно установената съдебна практика, отмяната на мярка на Общността не засяга непременно подготвителните актове. В случая на SNCM след отмяната на окончателното решение на Комисията, Комисията не възобнови производството, а само покани страните да представят становища. Съдът постанови, че тъй като Комисията е предоставила възможност на държавата членка и на страните да изразят становище след отмяната на решението, процесуалните права на държавата членка и на заинтересованите страни са спазени. Освен това в Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета (63) не се уточнява кога Комисията е задължена да възобнови процедурата. Следователно предполагаемото задължение за възобновяване на производството чрез приемане на ново решение също не може да произтича от горепосочения регламент.

(135) Испания, Itelazpi и Cellnex твърдят, че Комисията е трябвало да приеме ново решение за откриване, като изложи подробен анализ на селективността, така че страните да могат да изразят своите виждания относно селективността на мярката Комисията отбелязва, че испанските органи вече са изразили своите виждания относно липсата на селективност във фазата на предварителното разследване (както е посочено в съображение 22 от решението за откриване (64)). В решението за откриване се излага предварителното мнение на Комисията по отношение на съществуването на държавна помощ (включително селективността) и на съвместимостта на помощта. В решението за откриване се посочва, че обжалваните мерки нарушават конкуренцията, като благоприятстват технологията за DTT, и също така се твърди, че технологиите за DTT и сателитните технологии се конкурират (например в него се посочва случаят на Кантабрия, където първоначално сателитният оператор спечели търг). В решението за откриване се обяснява защо някои платформи са предпочитани в сравнение с други. Това даде възможност на Испания и на заинтересованите страни да развият своите виждания относно селективността на мерките. В своите коментари от 30 ноември 2010 г. относно решението за откриване Испания обясни, че мрежовите оператори, които използват технологията за DTT, не са получили селективно предимство в сравнение с други мрежови оператори. Испания също така твърди, че разглежданите мерки не дискриминират технологиите, които са различни от DTT, като обяснява разликите между технологията за DTT и сателитната технология по отношение на разходите и пазарните условия. Испания подчертава, че сателитните и наземните платформи не принадлежат към един и същ пазар. Това показва, че Испания е имала възможността да изрази своето мнение по въпроса за селективността още след решението за откриване.

(136) Освен това не са се променили нито разследваната мярка, нито фактите по делото, нито нейната правна оценка.

(137) Освен това на 26 април 2019 г. Комисията изпрати искане за информация до Испания, Itelazpi, Cellnex, Retevisión, CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologias SA, Retegal и Astra, с което прикани страните да коментират съдебното решение за Retegal и селективността на въпросните мерки (65). Cellnex, Itelazpi, Испания и Astra предоставиха подробни коментари в отговорите си на искането на Комисията за информация, като предоставиха своето мнение за критерия за селективност. Страните представиха подробни становища и Комисията анализира всички нови, уместни и актуални елементи, представени от Испания и засегнатите трети страни. Въз основа на гореизложеното Испания и останалите заинтересовани страни имаха достатъчно възможности да изкажат своите мнения по въпроса за селективността, поради което процесуалните права на страните бяха напълно спазени.

6. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА

6.1. Правно основание на помощта

(138) Както е описано подробно в раздел 2.2, съображения 28—39 по-горе, правната рамка за преминаването към цифрова технология в Испания е сложен комплекс от различни законови актове, издадени както от централното правителство, така и от регионалните и местните органи в рамките на четиригодишен период. Националният технически план от 2005 г. и планът за прехода от 2007 г. регулират предимно прехода към DTT в зона I, но те създават и основата за допълнителни мерки за разширяване в зона II. Мерките за разширяване бяха приложени от регионалните органи след сключване на няколко рамкови споразумения с централното правителство (рамковите споразумения от 2008 г.) и допълнения през 2008 г. към предишните рамкови споразумения от 2006 г., както и през 2009 г. към рамковите споразумения от 2008 г.

(139) В резултат на сключването на тези споразумения и допълнения регионалните и/или местните органи осъществиха широк спектър от мерки, насочени към разширяване на покритието на DTT в зона II, предимно чрез търгове за обществени поръчки, както е описано в съображения 40—43 по-горе. Следователно Комисията смята, че различните актове, приети на централно равнище, както и сключените и изменените споразумения между МПТТ и автономните области, представляват основание за разширяване на покритието в зона II и включват неговите основни характеристики, т.е. стимула за преминаване към цифрова телевизия в зона II и ограничаването на стимулите по отношение на наземните технологии. Тези актове и споразумения имаха за цел да насочат автономните области към приемането на мерки, които не са неутрални по отношение на технологията (66). Въпреки че Националният технически план урежда преминаването към цифрова технология в зона I, той предоставя и правомощия на местните органи за създаване, в сътрудничество с автономните области, на допълнителни предавателни центрове, необходими за приемане на DTT в зона II. Следователно по това време централното правителство вече е предвиждало разширяване на покритието на DTT. Предоставянето на пълномощия, което се съдържа в основния законов акт, уреждащ преминаването към цифрова наземна телевизия, се отнася само до наземната платформа. Освен това Кралски декрет 1/2009 показва, че използването на сателитни технологии е било предвидено само за зона III. На практика следва, че автономните области са изпълнили насоките на централното правителство относно разширяването на DTT (67). Автономните области изпълниха плана на централното правителство въз основа на своите съответни рамкови споразумения, които следваха същия модел.

(140) Следователно от споменатите актове, споразумения и допълнения, приети на централно равнище, става ясно, че те са в основата на схема, насочена към разширяване на обхвата на DTT в зона II, като се използва изключително наземно разпространение. Освен това при тези обстоятелства централните или местните органи не са имали свобода при техническото изпълнение на схемата, за да се съобразят с принципа на неутралност по отношение на технологията. Мерките, предприети от национални, регионални или местни органи, са преследвали една и съща цел, и с оглед на близките им връзки следва да бъдат анализирани заедно като част от една и съща схема. Това е допълнително потвърдено от Общия съд, който постановява следното по дело T-541/13 относно жалбата за отмяна на решението от 2013 г. Това заключение остава валидно и за мерките, разгледани в настоящото решение (които са същите мерки като тези, разгледани в решението от 2013 г.): „52 От различните законодателни и административни актове на испанските органи е видно, че планът за преход към цифрова телевизия на цялата територия на Кралство Испания главно посредством наземната технология следва инициатива, лансирана и координирана от централната администрация. Безспорно е, както следва от съображение 24 от обжалваното решение, че в Закон 10/2005, който поставя началото на регулирането на прехода към ЦНТ, е посочена необходимостта от насърчаване на прехода от аналоговата технология към ЦНТ. Както е видно от съображение 26 от посоченото решение, испанските органи предвиждат, в допълнителна разпоредба от националния технически план в полза на ЦНТ, възможността за разширяване на покритието посредством наземната технология в зоните със слаба гъстота на населението, при условие че местната инсталация е в съответствие с този план. Съображения 28—32 от това решение, чието съдържание не се оспорва от жалбоподателите, описват сътрудничеството между МПТТ и автономните области чрез рамкови споразумения и допълнения към рамковите споразумения, за да се осъществи цифровизацията в зона II. Тези актове са свързани по-специално със съфинансиране от испанското правителство на разширяването на покритието на ЦНТ в посочената зона. 53 Предвид изложеното по-горе Комисията не може да бъде упрекната, че е анализирала испанските мерки в полза на разгръщането на ЦНТ в зона II само в един-единствен контекст. Всъщност, тъй като различните мерки на държавна намеса на национално, регионално и общинско равнище трябва да се анализират в зависимост от тяхното действие, те са толкова тясно свързани помежду си, че Комисията е имала основание да ги сметне за една-единствена схема за помощи, предоставена от публичните органи в Испания. Случаят е именно такъв, тъй като последователните мерки на държавна намеса в Испания са така тясно свързани предвид хронологията на приемането им, целта им и положението в посочената зона, че Комисията не може да бъде упрекната, че не ги е разделила (вж. в този смисъл решение от 19 март 2013 г., Bouygues и др./Комисия и др., C—399/10 P и C—401/10 P, Сб., EU:C:2013:175, т. 103 и 104). “

(141) За да потвърди допълнително тази констатация, Комисията разследва също така и значима извадка от отделните търгове, проведени от самите автономни области. Извадката от търговете обхваща цялата територия на Испания, с изключение на Мелиля (за този регион испанските органи не са предвидили търгове с твърдението, че не е имало подходящи документи). Извадката включва както търгове за разширяване на обхвата, така и търгове за доставка на оборудване. Освен това извадката включва търгове с различни по обем бюджети: търгове с относително малки бюджети и търгове с по-големи бюджети (бюджети над 10 млн. евро). Изборът и обхватът на извадката, както е описано, гарантират нейната представителност. Тези търгове са резултат от изпълнението на националната програма, описана в съображенията по-горе, която беше предварително определена въз основа на закони и споразумения с автономните области. Проверката на извадката потвърждава горното заключение, тъй като преобладаващата част от разгледаните търгове не са били неутрални по отношение на технологията. Въз основа на представителната извадка Комисията потвърди, че търговете, проведени в определени автономни области, обикновено се подчиняват на логиката да бъдат насочени единствено към наземни технологии.

(142) Дори когато окачествява като технологично неутрални отделни търгове, които формално не са дискриминационни, Комисията определя като такива само много малко от тях. Спецификациите на тези търгове са формулирани по такъв начин, че — въпреки плановете на централните испански органи — в тях могат да участват оператори, използващи технологии, различни от наземните. Във всеки случай самият факт, че малка част от търговете са неутрални по отношение на технологията, сочи само към непълно прилагане на схемата, но не я изключва като схема.

(143) По отношение на решението от 2013 г. Общият съд е изяснил също, че: „Комисията не е извършила екстраполиране, като е приела, че установените в рамките на извадката нередности са възпроизведени в цяла Испания. Комисията само е проучила характеристиките на разглежданата схема за помощи, така че не е направила извода, че поради обстоятелството, че анализираните обществени поръчки не са съобразени с принципа на технологична неутралност, този принцип не е спазен съответно при всички обществени поръчки чрез екстраполиране на мрежата на ЦНТ, което е отразено по-специално в разпоредителната част на обжалваното решение.“ (68). Това заключение остава валидно и за мерките, разгледани в настоящото решение (които са същите мерки като тези, разгледани в решението от 2013 г.).

(144) Прехвърлянето на средства от централните и териториалните органи към бенефициерите бележи момента на ефективно изплащане на държавната помощ за въвеждане на DTT в зона II. Това се случва през период от време, който е различен за отделните автономни области. Според получената информация първите търгове са се състояли през юли 2008 г. (69). В приложението е дадена калкулация на размера на публичните разходи по региони.

(145) Що се отнася до текущата помощ за експлоатация и поддръжка на мрежите, тази помощ допълва схемата, насочена към разширяване на обхвата на DTT в зона II чрез изключителното използване на наземно разпространение, и е логичната последица от него, въпреки че централното правителство е оставило прилагането на тази текуща помощ в ръцете на автономните области. Някои от автономните области (вж. „Текущи разходи“ в приложението към решението) откриват търгове за експлоатация и поддръжка на съществуващите наземни цифрови мрежи, публикувани в съответните им официални вестници (70).

(146) Както е обяснено в съображение 62 по-горе, правната оценка на новите променени мерки не е предмет на това решение.

6.2. Оценка на държавната помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС

6.2.1. Наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС

(147) Разглежданата мярка, включително текущата помощ за експлоатация и поддръжка, описана в съображение 44, може да се определи като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, в който са установени условията за наличие на държавна помощ. Първо, трябва да съществува намеса от страна на държавата или чрез държавни ресурси. Второ, тя трябва да предоставя селективно икономическо предимство на получателя. Трето, тя трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията. Четвърто, намесата трябва да засяга търговията между държавите членки.

6.2.1.1. Държавни ресурси

(148) Въпросната мярка произхожда от системата на законовите актове, описани по-горе, приети както на централно, така и на регионално и на местно равнище, както и от споразумения, сключени между различните равнища на испанската администрация. Освен това Испания не оспорва констатацията в решението за откриване, че мярката е финансирана с бюджетни средства. Тя обаче подчертава, че мярката е финансирана както от централния, така и от областните и общинските бюджети. Освен това Испания изразява мнението, че въпросната мярка всъщност не представ