РЕШЕНИЕ (ЕС) 2022/795 НА КОМИСИЯТА

от 10 септември 2021 година

относно държавна помощ SA.48171 (2018/C) (ex 2018/NN, ex 2017/FC), приведена в действие от Италия в полза на Alitalia

(нотифицирано под номер C(2021) 6659)

(само текстът на италиански език е автентичен)

(текст от значение за ЕИП)

ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,

като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,

като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,

след като уведоми заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с горепосочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,

като има предвид, че:

1. ПРОЦЕДУРА

(1) Съответно на 5, 12 и 15 май 2017 г. авиокомпаниите Ryanair Ltd („Ryanair“), Adria Airways d.o.o. („Adria“) и IAG International Airlines Group S.A. („IAG“) (наричани заедно „жалбоподателите“) подадоха три официални жалби до Комисията, в които се твърди, че Италия е предоставила неправомерна и несъвместима държавна помощ на Alitalia — Società Aerea Italiana S.p.A. in amministrazione straordinaria („Alitalia“). Жалбоподателите посочват, че на 2 май 2017 г. италианските органи са предоставили на Alitalia помощ за осигуряване на ликвидност под формата на заем в размер на 600 милиона евро („първоначалния заем“). Жалбоподателите твърдят, че първоначалният заем е представлявал неправомерна и несъвместима държавна помощ.

(2) На 14 юни 2017 г. Комисията препрати жалбите на италианските органи, като поиска от тях да изяснят въпросите, повдигнати в тези жалби. Италианските органи отговориха на това искане на 18 юли 2017 г., а на 30 ноември 2017 г. Комисията препрати този отговор на жалбоподателите.

(3) На 20 юни, 12 септември и 16 октомври 2017 г. IAG предостави допълнителна информация и актуални данни относно разширяването на мрежата от маршрути на Alitalia след отпускането на първоначалния заем.

(4) На 30 октомври 2017 г. Adria представи информация, в която се посочва, че с Наредба-закон № 148 от 16 октомври 2017 г.„Спешни разпоредби по финансови въпроси и за неотложни нужди“ (2) („Наредба-закон № 148/2017“) е предвидено отпускането на заем в размер на 300 милиона евро в полза на Alitalia („допълнителния заем от 300 милиона евро“), с което общият размер на заема достига 900 милиона евро (първоначалният заем и допълнителният заем от 300 милиона евро ще бъдат наричани заедно „двата държавни заема“).

(5) На 21 декември 2017 г. Комисията изпрати искане за информация до италианските органи, които отговориха на това искане на 24 януари 2018 г.

(6) На 23 януари 2018 г. Италия изпрати уведомление за двата държавни заема като помощ за оздравяване по смисъла на Насоките за държавна помощ за оздравяване и преструктуриране на нефинансови предприятия в затруднено положение (3) („Насоките за оздравяване и преструктуриране“).

(7) С писмо от 23 април 2018 г. Комисията уведоми Италия, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на двата държавни заема.

(8) Решението на Комисията за откриване на процедурата („решението за откриване на процедурата“) беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 20 юли 2018 г. Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно решението за откриване на процедурата.

(9) Комисията получи мнения от Италия с писма от 25 май 2018 г. и 25 септември 2018 г., както и от три заинтересовани страни: i) Aegean Airlines S.A. („Aegean“), ii) заинтересована страна, която поиска самоличността ѝ да не се съобщава съгласно член 6, параграф 2 от Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета (4) („анонимната заинтересована страна“), и iii) Ryanair. На 15 ноември 2018 г. и на 17 януари 2019 г. Комисията изпрати мненията на трите заинтересовани страни на италианските органи, като ги прикани да представят своите коментари; те направиха това с писмо от 20 март 2019 г.

(10) На 17 септември 2018 г., 23 ноември 2018 г., 6 и 11 декември 2018 г., 26 февруари 2019 г., 10 май 2019 г. и 2 юли 2019 г. Комисията поиска допълнителни разяснения от италианските органи. На 19 септември 2019 г. и на 28 октомври 2019 г. Комисията изпрати напомняния относно липсващите отговори на искането за информация от 2 юли 2019 г.

(11) Италианските органи предоставиха на Комисията допълнителни мнения и информация на 1 октомври 2018 г., 9 и 27 ноември 2018 г., 17 декември 2018 г., 25 януари 2019 г., 11 февруари 2019 г., 1 и 18 април 2019 г., 15 май 2019 г., 3 и 12 юни 2019 г., 9 юли 2019 г., 6 август 2019 г., 2 октомври 2019 г., 17 октомври 2019 г. и 19 ноември 2019 г.

(12) Службите на Комисията проведоха срещи с италианските органи няколко пъти, включително на следните дати: 15 юни 2017 г., 26 юли 2017 г., 9 февруари 2018 г., 13 април 2018 г., 27 септември 2018 г., 14 ноември 2018 г., 14 декември 2018 г., 16 януари 2019 г., 20 февруари 2019 г., 21 февруари 2019 г., 9 април 2019 г., 20 юни 2019 г., 26 юли 2019 г. и 27 септември 2019 г.

(13) Комисията проведе среща и с Alitalia (на 21 февруари 2019 г. и на 9 април 2019 г.), Aegean (на 10 януари 2019 г.), както и с анонимната заинтересована страна (на 21 март 2019 г.).

(14) На 7 март 2019 г. Adria (5) подаде нова жалба, в която се твърди, че отлагането на падежите на двата държавни заема представлява неправомерна и несъвместима помощ. На 22 март 2019 г. Комисията препрати тази жалба на италианските органи, като поиска от тях да изяснят въпросите, повдигнати в тази жалба. Италия отговори на това искане на 6 август 2019 г.

2. ОПИСАНИЕ НА ДВАТА ДЪРЖАВНИ ЗАЕМА И НА СЪОТВЕТНИТЕ ФАКТИ

2.1. Двата държавни заема, отпуснати от италианската държава

(15) На 23 април 2018 г. Комисията откри официална процедура по разследване по отношение на двата държавни заема („мярката“).

(16) Първоначалният заем е предвиден в Наредба-закон № 55 от 2 май 2017 г.„Спешни мерки за осигуряване на непрекъснатост на услугите, предоставяни от Alitalia S.p.A.“ (6). („Наредба-закон № 55/2017“). На 2 май 2017 г. Alitalia S.p.A беше поставено под извънредно управление (вж. съображение 41).

(17) Член 1 от Наредба-закон № 55/2017 предвижда, че „за да се избегне прекъсване на услугата, предоставяна от Alitalia — Società Aerea Italiana — S.p.A. под извънредно управление, за вътрешните и международните въздушни връзки, включително тези със задължения за извършване на обществена услуга по смисъла на действащото европейско законодателство, като се вземат предвид обществените трудности и сериозните неудобства за ползвателите, които биха били причинени от такова прекъсване, с настоящото се предоставя финансиране в размер на шестстотин милиона евро срещу заплащане за срок от шест месеца (…) в полза на Alitalia — Società Aerea Italiana — S.p.A. под извънредно управление, което да бъде използвано за неотложните нужди, свързани с управлението на същото дружество и на други дружества от групата, обект на процедурата за извънредно управление (…)“. Въпреки че в законодателството за отпускане на помощта мярката се нарича „финансиране“ и че Италия и Alitalia не са сключили споразумение за заем, Комисията използва понятието „заем“, за да обозначи мярката, тъй като финансирането е подлежало на връщане с лихва.

(18) Държавата е предоставила първоначалния заем с лихвен процент на база 6-месечен Euribor плюс 1 000 базисни пункта, като заемът е трябвало да бъде погасен в рамките на шест месеца, считано от първия транш на заема, т.е. до 5 ноември 2017 г. Първоначалният заем е имал предимство пред погасяването на всички други задължения, натрупани от Alitalia по време на процедурата за извънредно управление.

(19) Първоначално Италия е отложила падежа на първоначалния заем с шест месеца, до 5 май 2018 г., с Наредба-закон № 148/2017; впоследствие със Закон № 172 от 4 декември 2017 г. (7) („Закон № 172/2017“) тя е отложила падежа до 30 септември 2018 г. С Наредба-закон № 38/2018 от 27 април 2018 г. е определено допълнително отлагане на падежа на първоначалния заем до 15 декември 2018 г. Впоследствие този падеж е променян няколко пъти (вж. раздел 2.2.1).

(20) Допълнителният заем в размер на 300 милиона евро е отпуснат от Италия с Наредба-закон № 148/2017, в резултат на което държавното финансиране е увеличено до 900 милиона евро. В член 12, параграф 2 от Наредба-закон № 148/2017 се предвижда, че „за да се гарантира изпълнението на задълженията за превоз, поети от извънредното управление до датата на продажбата на предприятието, без да се нарушава непрекъснатостта на услугата за въздушен превоз, за да се осигури редовното предоставяне на вътрешни и международни въздушни връзки, осъществявани от предприятията, посочени в алинея 1, докато приключи процедурата за продажба на предприятието, която трябва да бъде определена и приложена, размерът на финансирането … се увеличава с 300 милиона евро, които ще бъдат предоставени през 2018 г.“. Тъй като допълнителният заем в размер на 300 милиона евро е отпуснат като увеличение на сумата на първоначалния заем, се прилагат същите условия, включително лихвеният процент, както при първоначалния заем, с изключение на срока до падежа на заема. По-късно падежите на двата заема са били синхронизирани (вж. раздел 2.2.1).

(21) Съгласно Наредба-закон № 148/2017 допълнителният заем в размер на 300 милиона евро е трябвало да бъде изплатен от държавата на Alitalia през 2018 г. и да бъде възстановен до 31 декември 2018 г. С тази Наредба-закон също така срокът за приключване на тръжната процедура (вж. раздел 2.6) се удължава до 30 април 2018 г., за да се даде възможност за продажба на стопанската дейност на Alitalia.

2.2. Хронология на изплащането на двата държавни заема

(22) Първоначалният заем и допълнителният заем в размер на 300 милиона евро са отпуснати със законодателни актове и е трябвало да бъдат изплатени след приемането на указ на министъра на икономическото развитие съвместно с министъра на икономиката и финансите. Съгласно тези законодателни актове двата държавни заема са финансирани от бюджета, отпуснат на министъра на икономическото развитие.

(23) В съответствие с Наредба-закон № 55/2017 първоначалният заем е отпуснат, за да се избегне прекъсването на международните и вътрешните полети на Alitalia по време на извънредното управление, включително полетите, попадащи в обхвата на задълженията на Alitalia за извършване на обществена услуга, като се имат предвид сериозните обществени трудности и сериозните неудобства за ползвателите, които би причинило прекъсването на полетите на Alitalia.

(24) Първоначалният заем е трябвало да бъде отпуснат с указ на министъра на икономическото развитие съвместно с министъра на икономиката и финансите в срок от пет дни от поставянето на Alitalia под извънредно управление и е трябвало да бъде използван за спешни оперативни нужди на същото дружество и на други дружества от групата, подлежащи на процедурата за извънредно управление. Спешните оперативни нужди включват и нуждите, свързани с международните системи, използвани за уреждане на икономическите отношения с превозвачите.

(25) На 4 май 2017 г. извънредните комисари на Alitalia са поискали спешно предварително усвояване на 240 милиона евро от заема в размер на 600 милиона евро. Според италианските органи това е направено най-вече с цел i) да се избегне изчерпването на паричните средства, необходими за осъществяване на стопанската дейност на Alitalia в дните непосредствено след започването на процедурата за извънредно управление, и ii) да се позволи на Alitalia да плати депозита за обезпечение, поискан от Международната асоциация за въздушен транспорт (IATA). Без плащането на депозита за обезпечение е съществувал риск Alitalia да бъде временно изключено от системите (8), управлявани от IATA, които са от съществено значение за непрекъснатостта на дейността. Този депозит за обезпечение е платен през май 2017 г.

(26) През октомври 2017 г. на Alitalia е отпуснат втори транш от първоначалния заем в размер на 360 милиона евро. Според италианските органи той е бил предоставен по искане на извънредните комисари, за да се осигури на Alitalia необходимото финансиране за поддържане на редовни полети до приключване на продажбата на съответните стопански дейности.

(27) Според Наредба-закон № 148/2017, с която е отпуснат допълнителният заем в размер на 300 милиона евро, заемът е бил приведен в действие, за да се гарантира, че Alitalia и другите дружества от групата могат да изпълняват задълженията си за извършване на полети без прекъсване до продажбата на стопанските дейности на Alitalia.

(28) Наредба-закон № 148/2017 е преобразувана в закон със Закон № 172/2017. В този закон се посочва, че отпускането на заема е било необходимо, за да се гарантира изпълнението на задълженията за превоз на Alitalia.

(29) Допълнителният заем в размер на 300 милиона евро е отпуснат на Alitalia на 15 януари 2018 г.

2.2.1. Синхронизиране на падежа на двата държавни заема

(30) На 27 април 2018 г. с Наредба-закон № 38/2018 се предвижда ново удължаване на срока за погасяване на първоначалния заем до 15 декември 2018 г. В тази наредба-закон същата дата е определена и като нов краен срок за погасяване на допълнителния заем в размер на 300 милиона евро, като по този начин се синхронизират падежите на първоначалния заем и на допълнителния заем в размер на 300 милиона евро.

(31) На 14 декември 2018 г. с Наредба-закон № 135/2018 падежът за изплащане на двата държавни заема се определя на 30 дни от влизането в сила на продажбата на активите на Alitalia или във всеки случай не по-късно от 30 юни 2019 г.

2.2.2. Разпоредби на Наредбата-закон относно растежа

(32) На 30 април 2019 г. Италия е приела Наредба-закон № 34 относно „Спешни мерки за икономически растеж и за разрешаване на специфични кризисни ситуации“ (9) („Наредба-закон относно растежа“), в която се предвижда следното: а) премахване на предимството на двата държавни заема пред всички други задължения, поети от Alitalia под извънредното управление; б) удължаване на срока за погасяване на двата държавни заема до момента, в който активите на Alitalia бъдат продадени от извънредното управление; в) изплащане на дължимите на държавата лихви, начислени от датата на изплащане на двата държавни заема на Alitalia, най-късно до 31 май 2019 г.; г) упълномощаване на Министерството на икономиката и финансите да използва лихвите, начислени по двата държавни заема, за записване на акции в новосъздаденото дружество, на което ще бъдат прехвърлени активите на Alitalia.

(33) В резултат на Наредбата-закон относно растежа от 31 май 2019 г. престават да се начисляват лихви по двата държавни заема.

(34) На 2 декември 2019 г. Наредбата-закон относно растежа е изменена с Наредба-закон № 137 „Спешни мерки за осигуряване на непрекъснатост на услугите, предоставяни от Alitalia — Società Aerea Italiana S.p.A., и Alitalia CityLiner S.p.A. под извънредно управление“ (10), с която падежът на дължимите лихви се синхронизира с този на главницата, тъй като актът предвижда удължаване на срока на плащането на главницата и лихвите до момента, в който активите на Alitalia бъдат продадени от извънредното управление.

(35) Оценката на двата държавни заема като единна мярка е представена в раздел 5.1.4.1.1.

2.3. Бенефициерът

(36) Бенефициерът на мярката е дружеството Alitalia — Società Aerea Italiana — S.p.A. in amministrazione straordinaria („Alitalia“) заедно с дъщерните дружества, които са пряко и непряко притежавани от него.

(37) Както в Наредба-закон № 55/2017, която е правното основание за първоначалния заем, така и в Наредба-закон № 148/2017, която е правното основание за допълнителния заем в размер на 300 милиона евро, се предвижда, че двата държавни заема се предоставят в полза на Alitalia. С Наредба-закон № 55/2017 се предоставя „финансиране на заем в размер на 600 милиона евро срещу заплащане … в полза на Alitalia — Società Aerea Italiana — S.p.A.“ (вж. съображение 17); Наредба-закон № 148/2017 се отнася до финансирането, предоставено с Наредба-закон № 55/2017, като се предвижда допълнителен заем в размер на 300 милиона евро в полза на Alitalia.

(38) Alitalia е дружество със седалище във Фиумичино, Рим, което работи в сектора на въздушния транспорт. Към 31 декември 2017 г. общият брой на служителите на Alitalia е 11 377 (11). Акционерната структура на Alitalia и структурата на Alitalia Group са показани на графика 1 (12), а акционерите на Compagnia Aerea Italiana S.p.A. („CAI“) (13) към май 2019 г. — в таблица 1. Графика 1 Структура на собствеността на Alitalia и структура на Alitalia Group към 23 януари 2018 г. L1412022BG4710120220516BG0008.0001491502ПРОЕКТПРЕПОРЪКА № 1/2022 НА СЪВЕТА ЗА АСОЦИИРАНЕ ЕС — ГРУЗИЯот …относно Програмата за асоцииране ЕС — Грузия за периода 2021—2027 г.СЪВЕТЪТ ЗА АСОЦИИРАНЕ ЕС — ГРУЗИЯ,като взе предвид Споразумението за асоцииране между Европейския съюз и Европейската общност за атомна енергия и техните държави членки, от една страна, и Грузия, от друга страна,като има предвид, че:(1)Споразумението за асоцииране между Европейския съюз и Европейската общност за атомна енергия и техните държави членки, от една страна, и Грузия, от друга странаOВ L 261, 30.8.2014 г., стр. 4. (наричано по-нататък Споразумението) беше подписано на 27 юни 2014 г. и влезе в сила на 1 юли 2016 г.(2)Съгласно член 406, параграф 1 от Споразумението Съветът за асоцииране е оправомощен да приема препоръки с оглед на постигането на целите на Споразумението.(3)Съгласно член 420, параграф 1 от Споразумението страните трябва да предприемат всички общи или специални мерки, които се изискват за изпълнение на задълженията им по Споразумението, и трябва да гарантират постигането на целите, определени в него.(4)В член 11 от Процедурния правилник на Съвета за асоцииране се предвижда възможността той да приема решения и да отправя препоръки чрез писмена процедура, ако двете страни се споразумеят за това.(5)Съюзът и Грузия се съгласиха да консолидират партньорството си, като се споразумеят за набор от приоритети за периода 2021—2027 г. (наричан по-нататък Програма за асоцииране ЕС — Грузия за периода 2021—2027 г.) за съвместната работа за постигане на целите за политическо асоцииране и икономическа интеграция, определени в Споразумението.(6)Страните по Споразумението се споразумяха относно текста на Програмата за асоцииране ЕС — Грузия за периода 2021—2027 г., която ще подпомага изпълнението на Споразумението, като съсредоточи сътрудничеството в съвместно набелязани области от общ интерес,ПРИЕ НАСТОЯЩАТА ПРЕПОРЪКА:Член 1Съветът за асоцииране препоръчва страните да изпълнят Програмата за асоцииране ЕС — Грузия за периода 2021—2027 г., поместена в приложениетоВж. документ ST 8327/22 ADD 2 на https://register.consilium.europa.eu..Член 2Програмата за асоцииране ЕС — Грузия за периода 2021—2027 г., поместена в приложението, заменя Програмата за асоцииране ЕС—Грузия, която беше приета на 20 ноември 2017 г.Член 3Настоящата препоръка поражда действие в деня на приемането ѝ.Съставено в Тбилиси на [дата месец година].За Съвета за асоцииранеПредседател Таблица 1 Акционери на CAI през май 2019 г. (доколкото е известно на Комисията, структурата на акционерите остава непроменена) L1412022BG4710120220516BG0008.0001491502ПРОЕКТПРЕПОРЪКА № 1/2022 НА СЪВЕТА ЗА АСОЦИИРАНЕ ЕС — ГРУЗИЯот …относно Програмата за асоцииране ЕС — Грузия за периода 2021—2027 г.СЪВЕТЪТ ЗА АСОЦИИРАНЕ ЕС — ГРУЗИЯ,като взе предвид Споразумението за асоцииране между Европейския съюз и Европейската общност за атомна енергия и техните държави членки, от една страна, и Грузия, от друга страна,като има предвид, че:(1)Споразумението за асоцииране между Европейския съюз и Европейската общност за атомна енергия и техните държави членки, от една страна, и Грузия, от друга странаOВ L 261, 30.8.2014 г., стр. 4. (наричано по-нататък Споразумението) беше подписано на 27 юни 2014 г. и влезе в сила на 1 юли 2016 г.(2)Съгласно член 406, параграф 1 от Споразумението Съветът за асоцииране е оправомощен да приема препоръки с оглед на постигането на целите на Споразумението.(3)Съгласно член 420, параграф 1 от Споразумението страните трябва да предприемат всички общи или специални мерки, които се изискват за изпълнение на задълженията им по Споразумението, и трябва да гарантират постигането на целите, определени в него.(4)В член 11 от Процедурния правилник на Съвета за асоцииране се предвижда възможността той да приема решения и да отправя препоръки чрез писмена процедура, ако двете страни се споразумеят за това.(5)Съюзът и Грузия се съгласиха да консолидират партньорството си, като се споразумеят за набор от приоритети за периода 2021—2027 г. (наричан по-нататък Програма за асоцииране ЕС — Грузия за периода 2021—2027 г.) за съвместната работа за постигане на целите за политическо асоцииране и икономическа интеграция, определени в Споразумението.(6)Страните по Споразумението се споразумяха относно текста на Програмата за асоцииране ЕС — Грузия за периода 2021—2027 г., която ще подпомага изпълнението на Споразумението, като съсредоточи сътрудничеството в съвместно набелязани области от общ интерес,ПРИЕ НАСТОЯЩАТА ПРЕПОРЪКА:Член 1Съветът за асоцииране препоръчва страните да изпълнят Програмата за асоцииране ЕС — Грузия за периода 2021—2027 г., поместена в приложениетоВж. документ ST 8327/22 ADD 2 на https://register.consilium.europa.eu..Член 2Програмата за асоцииране ЕС — Грузия за периода 2021—2027 г., поместена в приложението, заменя Програмата за асоцииране ЕС—Грузия, която беше приета на 20 ноември 2017 г.Член 3Настоящата препоръка поражда действие в деня на приемането ѝ.Съставено в Тбилиси на [дата месец година].За Съвета за асоцииранеПредседател

(39) Към момента на поставянето му под извънредно управление Alitalia притежава целия акционерен капитал на Alitalia CityLiner S.p.A. („Cityliner“) и на Challey Ltd. Cityliner — регионална авиокомпания, изцяло притежавана от Alitalia (14), която функционира като доставчик на капацитет за превоз на Alitalia (15), покриващ част от мрежата за полети на къси разстояния. Challey Ltd. е подразделение на холдингово дружество със седалище в Ирландия, като самото то контролира други дружества, също със седалище в Ирландия („ирландски дъщерни дружества“), които притежават целия флот от въздухоплавателни средства, използвани от Alitalia и CityLiner и регистрирани в Ирландия, както и миноритарни участия в други дружества, които са частична негова собственост. Challey Ltd и ирландските дъщерни дружества не са под извънредно управление. Alitalia, заедно с дъщерните си дружества, съответно образува Alitalia Group (16) („Alitalia Group“). Тъй като Alitalia представлява преобладаващата част от дейностите на Alitalia Group и в него работят 97 % от всички служители на Alitalia Group (17), всяка оценка, отнасяща се до групата, обхваща mutatis mutandis и Alitalia.

(40) Alitalia е 49 % собственост на Etihad Investment Holding Company LLC и 51 % собственост на MIDCO S.p.A., което пък на свой ред е 100 % собственост на CAI S.p.A. През периода след придобиването му от CAI S.p.A. през 2008 г. Alitalia постоянно генерира загуби. В началото на 2017 г. то се опитва да подобри положението си с амбициозен план за намаляване на разходите, включващ съкращаване на разходите с повече от 1 милиард евро, което е трябвало да създаде предпоставки за допълнително финансиране (2 милиарда евро, включително нови парични средства в размер на 900 милиона евро), под ръководството главно на акционера Etihad („план за оздравяване“, вж. раздел 4.2.1.1). Планът за оздравяване е трябвало да бъде въведен чрез процедура, предшестваща производството по несъстоятелност (18). За тази процедура (19) е било необходимо споразумение с работниците (20), тъй като основните мерки за намаляване на разходите биха ги засегнали. Споразумението обаче е било отхвърлено при допитването до работниците, проведено на 24 април 2017 г., поради планираните мерки за намаляване на разходите за труд, съгласно които се е предвиждало, наред с другото, намаляване на средната заплата с 33 %. Тъй като изпълнението на плана за оздравяване се е оказало невъзможно, а акционерите не са осигурили допълнително финансиране, Alitalia е било поставено под извънредно управление.

2.4. Процедурата за извънредно управление

(41) По искане на управителния съвет на Alitalia дружеството е поставено под извънредно управление (21) с указ на италианското Министерство на икономическото развитие от 2 май 2017 г. С този указ са назначени и трима извънредни комисари за управление на Alitalia. След това Alitalia е обявено в несъстоятелност с решение на Съда на Чивитавекия от 11 май 2017 г. Впоследствие на 12 май 2017 г. Cityliner (22) също е поставено под извънредно управление с указ на италианското Министерство на икономическото развитие. След това Cityliner е обявено в несъстоятелност с решение на Съда на Чивитавекия от 26 май 2017 г.

(42) В становището си от 20 март 2019 г. италианските органи посочват, че поради поставянето на Alitalia в процедура за извънредно управление частните акционери са били лишени от всички правомощия за управление и надзор на Alitalia. На тяхно място, по силата на законодателството, уреждащо извънредното управление, управлението на дружеството е възложено на извънредни комисари до одобряването на програма за извънредно управление (наричана по-нататък „програмата за ИУ“) от министъра на икономическото развитие. След приемането на програмата за ИУ те са щели да бъдат упълномощени да продават активите на Alitalia под надзора на Министерството на икономическото развитие.

(43) На 26 януари 2018 г. извънредните комисари на Alitalia са предоставили на Министерството на икономическото развитие програма, насочена към продажбата на активи на Alitalia в експлоатация (23) в рамките на една година, която е одобрена с министерско постановление от 23 март 2018 г. На 7 май 2019 г. първоначалният срок за приключване на програмата за продажба е отложен до 23 март 2020 г.

(44) Процедурата за продажба, предвидена в одобрената програма за УИ, обхваща активите, свързани със стопанската дейност на Alitalia и Cityliner — дружествата под извънредно управление.

2.4.1. Извънредно управление (Законодателен указ № 270/1999, закон Prodi-bis)

(45) Извънредното управление е производство по несъстоятелност, предвидено в Законодателен указ № 270 от 8 юли 1999 г. (24) („закон Prodi-bis“) за обявяване в несъстоятелност на големи дружества, чиято цел е те да бъдат оздравени, като се запази стойността им чрез продължаване на дейността им до преструктуриране или продажба на активите. Дружествата се поставят под извънредно управление само ако възстановяването на икономическото им равновесие изглежда възможно.

(46) При извънредното управление предишният акционер е лишен от правомощията си да взема решения, докато дружеството продължава да извършва дейност. Ръководството на стопанската дейност и управлението на активите на дружеството се поемат от извънредните комисари. Те се назначават от съда, който обявява дружеството в несъстоятелност. Извънредните комисари действат в съответствие с програмата за ИУ (преструктуриране или продажба на активи), одобрена от министъра на икономическото развитие.

(47) Когато процедурата за извънредно управление влезе в сила, дълговете, натрупани преди процедурата, се замразяват и стават подчинени на дълговете, натрупани по време на извънредното управление в резултат на продължаването на стопанската дейност. Привилегированият статут на тези дългове, натрупани по време на извънредното управление, е предвиден в изрична разпоредба на закона.

2.4.2. Извънредно управление на големи предприятия с най-малко 500 работници и дълг от 300 милиона евро (Наредба-закон № 347/2003, закон Marzano)

(48) За големите предприятия с най-малко 500 работници и дълг най-малко 300 милиона евро се прилагат допълнителни специални правила съгласно Наредба-закон № 347 от 23 декември 2003 г. (25) („закона Marzano“). Alitalia попада в приложното поле на закона Marzano, тъй като, както е посочено в решението за обявяване на Alitalia в несъстоятелност, Alitalia има „над петстотин подчинени служители за период от поне една година и дългове, възлизащи на сума, надвишаваща триста милиона евро“ (26).

(49) Съгласно закона Marzano дружествата могат да подадат искането си за поставяне под извънредно управление, както е предвидено в посочения закон, направо до Министерството на икономическото развитие, дори преди съдът да се произнесе по тяхната платежоспособност. Извънредните комисари се назначават от министъра на икономическото развитие, а не от съда. Те работят под надзора на министъра на икономическото развитие. Първоначалната продължителност на извънредното управление е 12 месеца от момента на одобряване на програмата за ИУ от министъра на икономическото развитие, но може да бъде удължена с допълнителни (максимум) 36 месеца с постановление на министъра на икономическото развитие. В случай на група от дружества процедурата може да включва другите дружества от групата, освен дружеството майка (какъвто е случаят със Cityliner).

(50) Освен това законът Marzano предвижда следното за дружествата, които извършват основни обществени услуги: — извънредните комисари имат правомощията да продават активите на предприятието чрез процедура на договаряне (при условие че продажната цена, договорена от извънредните комисари с купувача, не е по-ниска от пазарната стойност, установена с доклад на независим експерт).

2.5. Публични изявления на членове на италианското правителство

(51) На 25 април 2017 г., след като планът за оздравяване е отхвърлен от работниците, министърът на икономическото развитие по онова време, в чийто ресор попада преписката на Alitalia, дава интервю пред италианския вестник Corriere della Sera. Министърът изключва възможността за национализация или за изплащане на задълженията на Alitalia от страна на държавата. Въпреки това в отговор на въпрос относно възможен преходен заем в полза на Alitalia министърът заявява, че правителството би предоставило „[а]бсолютния минимум, необходим за завършване на процеса [продажбата на активите на Alitalia от страна на извънредните комисари]. Спирането на самолетите на земята е немислимо, защото връзките биха били компрометирани и пътниците биха пострадали, което би довело до доста значителни преки и косвени последици.“ (27).

(52) На 30 април 2017 г. министърът на икономическото развитие е запитан в интервю за медиите защо Alitalia не може да бъде оставено да фалира. Министърът обяснява, че фалитът на Alitalia „[б]и причинил сътресение на брутния вътрешен продукт, по-голямо отколкото при сценарий за шестмесечен период, обхванат от държавния заем, през който да се намери купувач … Не можем [да допуснем дружеството] да фалира за един ден, защото вече няма да имаме връзки между различните части на държавата. Няма да има други дружества, готови да изпълняват такива връзки, т.е. за известен период те вече няма да бъдат обслужвани.“ (28).

(53) На 2 май 2017 г. италианско финансово периодично издание съобщава, че министър-председателят по онова време е заявил, че правителството „се намеси не само по изричното искане на събранието на акционерите, но и защото от наша страна това е акт на поемане на отговорност от онези, които трябва да гарантират определени основни услуги“ (29). В същата статия министърът на териториалното сближаване и на южните региони заявява: „с решенията [на Министерския съвет] относно Alitalia, извънредното управление и шестмесечния преходен заем обезпечихме всички маршрути. Следователно въздушните връзки с южната част са гарантирани“.

(54) Според статия в италианския периодичен печат от 3 май 2017 г. министърът на икономическото развитие по онова време е заявил, че „стратегията на правителството винаги е била да свежда до минимум въздействието върху публичните финанси“ и че правителството „[се опитва] да избегне“ отпускането на преходния заем в размер на 600 милиона евро, но той е „необходимо и неизбежно зло“, тъй като „престоят на самолетите на земята от сутрин до вечер би струвал много повече на италианските данъкоплатци“. Според същата статия след това министърът припомня, че има „4,9 милиона предплатени и резервирани билети на Alitalia“ и спирането на цялата дейност ще нанесе щети върху „[Б]ВП и репутацията [на Италия], а след това … връзките на държавата ще бъдат прекъснати за определен брой дни или седмици и това е недопустимо“. Според министъра първоначалният заем „следователно служи да се избегне по-тежка ситуация от икономическа гледна точка“ (30).

(55) В интервю, публикувано на 15 октомври 2017 г., тогавашният министър на инфраструктурата и транспорта заявява, че допълнителният заем в размер на 300 милиона евро дава на извънредните комисари „спокойствие. Ние не искаме да разпродадем Alitalia на безценица, а да продадем дружеството. Виждаме какво се случи с Air Berlin, придобито от Lufthansa: то намали наполовина самолетите и персонала си. Но разбиването на основна стопанска дейност винаги е в ущърб на всички. Ето защо по отношение на Alitalia ние по-скоро се стремим към модела на Meridiana: намиране на подходящ партньор, който може да подобри състоянието на дружеството.“. Запитан дали за Alitalia ще трябва да се погрижи следващото правителство, министърът отговаря: „Не непременно. Дружеството съществува и ще продължи да съществува. Утре подаването на оферти ще приключи, да видим какво ще ни кажат комисарите. До Коледа ще имаме яснота относно бъдещето на Alitalia. Но това правителство не иска да взема прибързани решения.“ (31).

(56) В същия дух, след отхвърлянето от правителството на офертата на Lufthansa (вж. бележката под линия в съображение 61) тогавашният министър на инфраструктурата и транспорта заявява в интервю, публикувано на 24 ноември 2017 г., че офертата на Lufthansa „не беше подходяща за голяма държава като Италия и за дружество като Alitalia с хиляди работници и някои от най-важните връзки в страната. Ще изчакаме, докато ни бъде представен план за промишлено развитие, който да си заслужава, а не такъв, който само влошава положението на работниците. Разполагаме с време до края на мандата на правителството ни; опитваме се да получим най-добрите условия. Припомням, че кризата с Alitalia се дължи на грешки в управлението, а не на пазара, който всъщност се разраства бързо.“ (32).

2.6. Процесът на продажба на Alitalia и удължаванията му

(57) В член 1 от Наредба-закон № 55/2017, с която се отпуска първоначалният заем, се предвижда, че за да се изготви програмата за ИУ, до 17 май 2017 г. извънредните комисари е трябвало да публикуват покана за изразяване на интерес към закупуване или преструктуриране на стопанската дейност на Alitalia. Процесът, следващ тази покана за изразяване на интерес, който е трябвало да бъде осъществен в рамките на шест месеца от отпускането на първото финансиране, е трябвало да гарантира, че се спазват принципите на прозрачност, равно третиране и недискриминация.

(58) На 17 май 2017 г. в съответствие с член 1 от Наредба-закон № 55/2017 извънредните комисари публикуват покана за изразяване на интерес с цел да се вземе решение дали Alitalia може да бъде преструктурирано, или активите му трябва да бъдат продадени, било то под формата на оперативни единици, или под формата на оперативни активи и договори.

(59) Периодът, през който е трябвало да бъдат представени предложенията за изразяване на интерес, е изтекъл на 21 юли 2017 г. На 1 август 2017 г. извънредните комисари, упълномощени съответно от министъра на икономическото развитие, организират тръжна процедура за продажба на активите на дружествата под извънредно управление (Alitalia и Cityliner) под формата на оперативни единици с краен срок за представяне на оферти 16 октомври 2017 г. и краен срок за приключване на процеса на продажба — 5 ноември 2017 г.

(60) За целите на тръжната процедура по-голямата част от активите на дружествата под извънредно управление (Alitalia и Cityliner) се разделят на отделни оперативни единици, състоящи се по-конкретно от а) стопанските дейности като цяло („пълен пакет“ или „единична обособена позиция“); или, като друга възможност, б) въздухоплавателните дейности („пакет за въздухоплавателни услуги“); и в) дейностите по наземно обслужване („пакет за наземно обслужване“). Пакетът за въздухоплавателни услуги включва активите и правоотношенията, свързани с дейностите по въздушен транспорт, осъществявани от дружествата под извънредно управление, в т.ч. флота, слотовете, марката, въздухоплавателните средства на ирландските дъщерни дружества и договорите за лизинг и за поддръжка. Пакетът за наземно обслужване включва активите и правоотношенията на дружествата под извънредно управление, свързани с услугите, осъществявани на летищата за оказване на съдействие на земята в полза на трети страни. Пълният пакет включва активите и правоотношенията, свързани с пакета за въздухоплавателни услуги и с пакета за наземно обслужване. Оферентът може свободно да определи обхвата на офертата за покупка.

(61) С Наредба-закон № 148/2017, с която се отпуска допълнителният заем в размер на 300 милиона евро, първоначалният срок 5 ноември 2017 г. за приключване на процеса на продажба се удължава до 30 април 2018 г. Впоследствие, след неуспешната тръжна процедура (33) на 22 декември 2017 г., извънредните комисари откриват нова процедура на договаряне (34) за продажба на активите на Alitalia.

(62) Първоначалният срок, определен за процедурата на договаряне, е 10 април 2018 г., като той впоследствие е удължен до 31 октомври 2018 г. До края на процедурата на договаряне на 31 октомври 2018 г. са получени четири предложения (35). Единствено офертата на италианското дружество за железопътни превози Ferrovie dello Stato („FS“), обезпечена с тръжна гаранция в размер на 17,5 милиона евро, е счетена за валидна от извънредните комисари. Тъй като офертата на FS е била условна, на дружеството е бил даден нов краен срок, в който да подаде обвързваща оферта. Крайният срок за подаване на обвързващата оферта е отложен няколко пъти, като последното отлагане е до 21 ноември 2019 г.

(63) FS не успява да подаде окончателна обвързваща оферта до тази дата. Поради неуспешното подаване на оферти Комисията приема, че процесът на продажба е счетен за неуспешен (36).

2.7. Решението за откриване на процедурата

(64) В решението за откриване на процедурата Комисията направи предварително заключение, че двата държавни заема представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.

(65) По-специално Комисията счете, че с двата държавни заема на Alitalia е предоставено икономическо предимство за целите на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Твърдението, че при отпускането на двата държавни заема в полза на Alitalia Италия е действала в качеството на оператор в условията на пазарна икономика, не е подкрепено с доказателства.

(66) По отношение на съвместимостта на помощта Комисията счете, че Alitalia е предприятие в затруднено положение по смисъла на Насоките за оздравяване и преструктуриране и стигна до предварителното заключение, че са налице сериозни съмнения относно съвместимостта на двата държавни заема с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.

(67) По-специално Италия е заявила, че двата държавни заема са били необходими, за да се предотвратят внезапно напускане на пазара и свързаните с него отрицателни последици от страна на дружество, което играе важна системна роля по отношение на целия сектор на въздушния транспорт в Италия. Комисията счете, че няма на разположение достатъчно информация, за да се стигне до заключение за наличието на принос за постигането на цел от общ интерес.

(68) Комисията също така изрази съмнения дали по отношение на двата държавни заема е спазен критерият за целесъобразност, тъй като те не са били върнати шест месеца след изплащането на първия транш на Alitalia. Освен това не е било ясно кога ще се извърши ликвидацията и дали тя ще бъде приключена в рамките на разумен период от време, както се изисква в Насоките за оздравяване и преструктуриране. Поради това изглежда, че помощта е дала възможност за продължаване на дейността на Alitalia през периода от май 2017 г. поне до октомври 2019 г., с което иначе нежизнеспособното предприятие е останало на пазара значително по-дълго от ограничения срок от шест месеца.

(69) В допълнение Комисията изрази съмнения дали по отношение на двата държавни заема е спазен критерият за пропорционалност. Планът за ликвидност, предоставен от Италия, включва значителен ликвиден резерв (796 милиона евро в края на първото тримесечие на 2018 г., който постепенно намалява до 546 милиона евро в края на 2018 г.). Италия обаче не е успяла да обясни защо тази свръхликвидност е била абсолютно необходима, за да се поддържа дейността на Alitalia в продължение на шест месеца. Поради това Комисията изрази съмнения дали размерът на помощта е бил ограничен до необходимия минимум.

(70) И накрая, въз основа на информацията, предоставена от Италия, Комисията направи предварителното заключение, че Alitalia не е получавало помощ за оздравяване, помощ за преструктуриране и временна подкрепа за преструктуриране през последните 10 години преди отпускането на двата държавни заема и че принципът на еднократната помощ, предвиден в точки 70 и 71 от Насоките за оздравяване и преструктуриране, е бил спазен. Комисията на предишен етап е стигнала до заключението, че не е имало икономическа приемственост между CAI и Alitalia Linee Aeree SpA, части от чиито активи са били придобити от CAI и използвани за създаването на настоящото дружество Alitalia (37). Alitalia Linee Aeree SpA по-рано е получило заем в размер на 300 милиона евро, за които Комисията е стигнала до заключението, че представляват помощ (38) съгласно предходната версия на Насоките за оздравяване и преструктуриране (39). Ако имаше приемственост, Alitalia нямаше да отговаря на условията за получаване на помощ съгласно Насоките за оздравяване и преструктуриране.

3. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ

(71) Три заинтересовани страни (т.е. Ryanair, анонимната заинтересована страна, Aegean) предоставиха своите мнения на Комисията съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС.

3.1. Ryanair

(72) Що се отнася до наличието на помощ, Ryanair твърди, че принципът за оператор в условията на пазарна икономика не е приложим нито i) за първоначалния заем, тъй като Италия го е предоставила в качеството си на носител на публична власт, преследващ цели от общ интерес, свързани с ползвателите на транспортните услуги на Alitalia и с неговите работници, както и с териториалното единство на Италианската република; нито ii) за допълнителното финансиране в размер на 300 милиона евро, което не може да бъде обосновано по подходящ начин с предишната експозиция на държавата към Alitalia.

(73) Що се отнася до съвместимостта на помощта, Ryanair твърди, че условията за съвместимост не са изпълнени. Що се отнася до критерия за наличие на общ интерес, ако флотът на Alitalia беше приземен, конкурентните нискотарифни авиокомпании щяха да са в състояние да заместят всички изгубени услуги — включително такива, обхванати от задълженията за извършване на обществена услуга, както пролича от възстановяването на въздушното движение на летищата в Будапеща и Барселона след фалитите съответно на Malév и Spanair. Вместо да подпомогне ефикасността на италианския пазар на въздушен транспорт, помощта всъщност я възпрепятства и вреди на общия интерес. Помощта се използва за нелоялна конкуренция по рентабилни маршрути, като се вземат предвид и новите услуги и инициативи (т.е. новия салон за пътници „Casa Italia“ на летището в Рим (40)), предприети от Alitalia. Що се отнася до условието за възвръщане на жизнеспособността в дългосрочен план, Ryanair отбелязва, че в отсъствието на бизнесплан двата държавни заема създават неоправдани парични резерви в полза на Alitalia. Ryanair също така твърди, че освен че активите на Alitalia са недостатъчни за изплащането на заема, дружеството продължава да реализира загуби, като губи по 1,75 милиона евро на ден при отрицателна дневна EBITDA от 0,7 милиона евро.

3.2. Анонимната заинтересована страна

(74) По отношение на съвместимостта на помощта анонимната заинтересована страна твърди, че в нарушение на изискването помощта за оздравяване да бъде със спешен и временен характер, тъй като нейната цел е да се отговори на остра криза с ликвидността, мярката предоставя на Alitalia предимство спрямо другите авиокомпании. Това е така, защото чрез помощта изкуствено се подобрява финансовото състояние на Alitalia, тъй като проблемите на дружеството не са нови, а по-скоро дълготрайни и през последните години драматично и непрекъснато се задълбочават.

(75) Анонимната заинтересована страна освен това твърди, че Alitalia е щяло да разполага с други средства, нарушаващи в по-малка степен пазара, с които да се осигури продължаването на дейността по време на извънредното управление на дружеството.

3.3. Aegean

(76) Aegean посочва, че въз основа на неговата информация за пазара условията на първоначалния заем и на допълнителния заем в размер на 300 милиона евро не са били в съответствие с условията за финансиране, които може да се очаква да са на разположение на пазара за авиокомпания в затруднено положение като Alitalia. Aegean допълнително посочва, че обявената цел на първоначалния заем и на допълнителния заем в размер на 300 милиона евро е била да се гарантира, че предприятието ще продължи да бъде действащо. С оглед на гореизложеното е ясно, че при преследването на тази цел Италия не би могла да се ръководи от икономически принципи, а по-скоро от политически съображения, като запазване на заетостта и избягване на обществено недоволство.

(77) По отношение на съвместимостта на помощта Aegean твърди по-специално следното: а) помощта не е била ограничена до необходимия минимум, тъй като е била явно непропорционална от гледна точка както на размера, така и на условията. Мярката за помощ е позволила на Alitalia не само да остане на пазара, но и да разшири дейността си чрез разкриване на нови конкурентни маршрути при много ниски коефициенти на затоварване на самолетите; б) помощта е оказала нарушаващо конкуренцията въздействие върху пазара, което е продължавало всеки ден, в който мярката е оставала на разположение на Alitalia, и допълнително отрицателно въздействие чрез използването от страна на Alitalia на предимството, получено чрез двата държавни заема, да предлага услугите си на пазара по агресивен начин и да се конкурира с другите авиокомпании; в) в противоречие с точка 55, буква д) от Насоките за оздравяване и преструктуриране Alitalia е въвело структурни мерки, както личи от разкриването на нови маршрути, което в контекста на пазара на въздухоплавателни услуги представлява придобиване на пазарен дял и неоправдано разрастване на дейността на дружеството; г) нарушаващото конкуренцията въздействие на помощта личи от разкриването на нови маршрути, увеличената честота на някои полети и обслужването при ниски коефициенти на затоварване по някои от тези маршрути. Съществувала е опасност това нарушаващо конкуренцията въздействие да стане постоянно поради изключително дългия период от време, през който помощта е била на разположение на Alitalia.

4. ИНФОРМАЦИЯ, ПРЕДОСТАВЕНА ОТ ИТАЛИЯ

4.1. Мнения на Италия

4.1.1. Съображения на публичния орган

(78) Според Италия първоначалният заем е бил предназначен за посрещане на неотложните нужди, свързани с управлението на Alitalia и на други дружества от групата, поставени под извънредно управление, т.е. Cityliner (вж. съображение 41). Тези нужди включват възможност да се гарантира, че Alitalia може да продължи да участва в международните регулаторни системи, като IATA, уреждащи дейността на авиокомпаниите, до вземането на решение за преструктуриране на Alitalia или за продажба на активите на дружеството (вж. съображение 17).

(79) Италианските органи допълват също така, че първоначалният заем е бил предоставен поради необходимостта да се избегне прекъсване на услугата, като се вземат предвид обществените трудности и сериозните неудобства за ползвателите, до които би довело такова прекъсване, което, наред с другото, би нарушило правото на териториално единство в рамките на Република Италия, гарантирано от Конституцията на Италия.

(80) Италия обосновава твърдението си, че напускането на Alitalia ще доведе до сериозни смущения в сектора на въздушния пътнически превоз и в обществото, като предоставя следните данни: към 1 май 2017 г. общата стойност на резервациите, направени от пътниците за периода от май 2017 г. до март 2018 г., достига 4 935 210 EUR (с вече издаден билет или с билет, който предстои да бъде издаден), от които приблизително 1,3 милиона евро се отнасят за май и повече от половин милион се отнасят за първите 15 дни на месеца. Общата стойност на билетите, издадени за периода от май 2017 г. до март 2018 г., достига 429 милиона евро (от които 125 милиона евро се отнасят само за месец май 2017 г.), а разходите за обезщетение, които трябва да бъдат изплатени на пътниците, резервирали билети през първите 15 дни на май 2017 г., съгласно Регламент (ЕО) № 261/2004 на Европейския парламент и на Съвета (41) биха били приблизително 268,5 милиона евро.

(81) Италианските органи обясняват, че след като Alitalia е било поставено под извънредно управление, финансирането е било отпуснато преди изготвянето и прилагането на програма за ИУ.

(82) Италианските органи заявяват, че без двата държавни заема тръжната процедура за продажбата на Alitalia трудно би била проведена в съответствие с най-високите стандарти за откритост, безусловност и конкурентоспособност. Това е било предпоставка за получаване на възможно най-добрата стойност от активите, които трябва да бъдат продадени, т.е. продажбата на стопанските дейности на Alitalia при най-добрите пазарни условия, постижими чрез конкурентна процедура. В допълнителните си мнения, представени на 25 септември 2018 г., Италия подчертава, че икономическата логика на двата държавни заема е била да се гарантира жизнеспособността на Alitalia в дългосрочен план, като се улесни успешното приключване на състезателната тръжна процедура за продажба на активите на Alitalia в рамките на предварително определен срок. Целта по същество е била да се запази максималната стойност на тези активи до приключването на продажбата.

4.1.2. Относно оценката на двата държавни заема преди отпускането им

(83) Италия не е представила никакви доказателства, че е извършила предварителна оценка на рентабилността на двата държавни заема, преди да ги отпусне. Когато Комисията иска от нея да представи такива доказателства, Италия просто заявява, че комбинацията от лихвения процент, прилаган към двата държавни заема, и строгите задължителни изисквания за погасяването им гарантира положителен резултат за заемодателя. Следователно според Италия балансът по финансовата намеса със сигурност ще бъде положителен за заемодателя, тъй като поетият от него риск е ограничен и във всеки случай се заплаща при пазарни условия.

4.1.2.1. Относно съответствието на първоначалния заем с пазарното поведение

(84) Италианските органи твърдят, че първоначалният заем е бил в съответствие с пазарните условия и следователно не попада в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като не представлява помощ.

(85) Според италианските органи първоначалният заем е в съответствие с пазарното поведение поради специфичните условия, свързани с него, а именно: i) шестмесечен лихвен процент EURIBOR плюс 1 000 базисни пункта в съответствие със Съобщението относно референтния лихвен процент (42); ii) задължително изплащане в рамките на шест месеца от плащането, като iii) погасяването е с предимство пред всички други задължения в рамките на извънредното управление на Alitalia. Според твърденията начислените разходи за лихви са изчислени въз основа на пазарни условия и параметри, като е взето изцяло предвид специфичното положение на Alitalia. Тъй като са били приложени пазарни условия, заемът не е предоставил на Alitalia предимство, финансирано от държавата, и следователно не може да представлява мярка за помощ.

(86) Италианските органи твърдят, че рискът, поет от държавата в качеството ѝ на заемодател, на когото е заплатено при пазарни условия, на практика не съществува с оглед на признатото предимство пред погасяването на всички други задължения в рамките на извънредното управление на Alitalia. Италианските органи твърдят, че е било разумно да се предположи, че активите на Alitalia във всички случаи биха могли да покрият задълженията, произтичащи от първоначалния заем, независимо от резултата от процедурата за извънредно управление.

(87) Според италианските органи комбинацията от размера на начислената лихва и строгите условия за погасяване означава, че резултатът за заемодателя, т.е. крайният баланс по финансовата намеса, със сигурност ще бъде положителен. Следователно заемът е бил в пълно съответствие с принципа на частен инвеститор в условията на пазарна икономика и от процедурна гледна точка не е имало задължение за предварително уведомяване на Комисията съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС.

(88) Италианските органи също така твърдят, че частните акционери, в т.ч. по-специално Etihad, също са били готови да предоставят финансиране на Alitalia в рамките на плана за оздравяване. По-конкретно, на 22 декември 2016 г.: i) Alitalia постига споразумение със собствените си финансови кредитори за мораториум; ii) акционерите на Alitalia обсъждат създаването на инструменти на собствения капитал, даващи право на участие в печалбата, на стойност 231 милиона щатски долара; iii) [един от акционерите на Alitalia сключва споразумения за поемане на икономически задължения в рамките на отношенията между акционерите на Alitalia]. На 27 декември 2016 г. Etihad също предоставя на Alitalia подчинен заем от акционерите в размер на 100 милиона евро. В бележка от 25 март 2019 г. италианските органи също така твърдят, че двата държавни заема са в съответствие с размера на новото финансиране, предвидено в плана за оздравяване на Alitalia.

4.1.2.2. Относно допълнителния заем от 300 милиона евро

(89) Италианските органи посочват, че техните твърдения по отношение на първоначалния заем се отнасят и за допълнителното финансиране в размер на 300 милиона евро, което е било предоставено при същите условия като първоначалния заем, като се отчита изцяло специфичното положение на Alitalia.

(90) Освен това италианските органи твърдят, че допълнителният заем в размер на 300 милиона евро и удължаването на срока за погасяване на финансирането в размер на 600 милиона евро през октомври 2017 г. са били необходими, за да се организира тръжната процедура и да се гарантира продажбата на Alitalia при най-добрите постижими пазарни условия. Неуспехът на тази тръжна процедура би имал неблагоприятни последици за стопанските перспективи на дружеството и би причинил сериозни вреди на всички заинтересовани страни. Следователно двата държавни заема са били тясно свързани с целта за постигане на жизнеспособност на дружеството в дългосрочен план.

4.1.3. Относно решението за откриване на процедурата

(91) По отношение на решението за откриване на процедурата Италия твърди, че оценката на Комисията (43) на стойността на активите на Alitalia е извършена преди поставянето на Alitalia под извънредно управление и съответно не е била актуална към момента на отговора на Италия (25 май 2018 г.). Във връзка с това Италия твърди, че промените, въведени от новото ръководство на Alitalia, са довели до действия за запазване на приходите, ограничаване на разходите и повишаване на ефикасността. В това отношение Италия твърди на първо място, че извънредните комисари са разрешили финансовите и управленските проблеми на Alitalia, като са оптимизирали дейностите и са предоговорили договорите, например като са постигнали значително намаляване на разходите за лизинг (очаквани разходи за лизинг в размер на [210—250] милиона евро през 2018 г. в сравнение с [260—340] милиона евро през 2017 г.). Италия подчертава, че предвид тези икономии и факта, че процедурата по продажба е била в ход, активите на Alitalia са били подценени.

(92) Освен това като част от специалните правомощия, предоставени им по закон, извънредните комисари са били оправомощени например да предприемат мерки за събиране на парични средства, дължими на Alitalia, и да водят преговори за уреждане на вземания с други страни. Следователно стойността на активите на Alitalia би трябвало да бъде преразгледана с оглед на получените приходи и намаляването на разходите, извършено от извънредните комисари. Италия също така твърди, че оценката в незадължителното съобщение, представено от Lufthansa, може да не е отразявала стойността на активите на Alitalia, тъй като офертата е била само за част от предлаганите активи и може да отразява определени субективни интереси на страната, която е подала офертата. Съответно оценката на част от активите не би могла да се използва като показател за определяне на стойността на всички активи.

(93) Италия оспорва твърдението на Комисията, че e имало малко доказателства, които показват, че Италия е щяла да понесе по-големи загуби при съпоставителния сценарий, при който не се предоставят двата държавни заема. Италия твърди, че тъй като Alitalia е предмет на производство по несъстоятелност, управлявано от извънредни комисари, които са назначени от правителството, тези комисари действат в полза на обществения интерес. Италия твърди, че макар Alitalia да не е собственост на държавата, извънредните комисари действат в полза на обществения интерес, следователно при вземането на решение да се намеси като пазарен заемодател Италия би могла да вземе предвид загубите, които държавата е щяла да понесе, ако Alitalia беше прекратило дейността си и беше ликвидирано.

(94) Освен това Италия оспорва коментара на Комисията в съображение 64 от решението за откриване на процедурата, че тъй като държавата е била само непряк миноритарен акционер, тя не е можела да се възползва от по-добра продажна цена в същата степен, както мажоритарните акционери. Италия твърди, че тъй като постъпленията от продажбата на активите са предназначени за кредиторите, когато се оценява дали двата държавни заема са били предоставени при пазарни условия, трябва съответно да се вземе предвид интересът на по-голям брой заинтересовани страни, като кредитори, клиенти, работници и доставчици.

4.1.4. Относно съпоставителния сценарий за предоставяне на помощта

(95) В допълнителните си мнения, представени на 25 септември 2018 г., Италия излага по-подробно последиците от съпоставителния сценарий, в който се предвижда ликвидиране на Alitalia на 31 декември 2017 г., като твърди следното: а) държавата е действала в качеството си на оператор в условията на пазарна икономика поради значителните загуби, които е трябвало да понесе в случай на продажба/закриване на дружеството на 31 декември 2017 г., които са били предвидени още на датата на отпускане на първоначалния заем. Тези загуби са щели да възлязат на [над един милиард] евро основно поради: i) свързани с безработицата разходи, поети от държавата; ii) неплатени данъци; iii) разходи за обезщетение на пътници; iv) отрицателни странични ефекти върху доставчиците; б) двата държавни заема са били предназначени за посрещане на неотложните нужди, свързани с управлението на Alitalia, и за избягване на прекъсване на обслужването, което потенциално е можело да доведе до сериозни проблеми за обществото и до смущения; в) двата държавни заема са били в съответствие с лихвения процент за дружества с лош рейтинг със слаба обезпеченост, предвиден в Съобщението относно референтния лихвен процент. Освен това заемът е бил с предимство пред всички други дългове; и г) първоначалният падеж за процеса на продажба е застрашавал перспективата за положителен резултат от този процес и поради това падежът е бил отложен. Вследствие на това е отложен и първоначалният падеж на първоначалния заем, а размерът на заема е бил увеличен чрез отпускането на допълнителен заем в размер на 300 милиона евро.

(96) Италия твърди, че мотивите ѝ са в пълно съответствие с точка 107 от Известието на Комисията относно понятието за държавна помощ (44), в което се посочва, че „в случай на капиталова или дългова намеса в публично предприятие в затруднено положение, очакваната възвръщаемост на тази инвестиция следва да се съпостави с очакваната възвръщаемост в съпоставителния сценарий, предвиждащ ликвидация на дружеството. Ако ликвидацията би осигурила по-голяма печалба или по-малки загуби, тогава благоразумният оператор в условията на пазарна икономика би избрал този вариант.“.

(97) Италия твърди, че ако Alitalia е било закрито на 31 декември 2017 г., служителите на Alitalia са щели да имат право да поискат обезщетения от Общия фонд за безработица („NASpI“) и от специалния Фонд за солидарност за служителите във въздушния транспорт („FSTA“). Италия твърди, че прогнозните разходи за обезщетения за безработица, които държавата би трябвало да изплати на служителите на дружеството в случай на закриване/ликвидация, биха възлезли на [350—800] милиона евро, включително от FSTA, за периода до 31 декември 2018 г. и на [500—900] милиона евро в случай на удължаване на действието на FSTA до 31 декември 2019 г. Италия твърди, че разходите за безработица са щели да бъдат подобни, ако Alitalia беше закрито на 1 май 2017 г. — деня преди дружеството да бъде поставено в процедура за извънредно управление.

(98) Италия също така посочва, че ликвидацията на Alitalia е щяла да се отрази отрицателно на доставчиците на Alitalia. Те предоставят услуги, като например наземно обслужване, центрове за обслужване на клиенти/приемане на обаждания, почистване, настаняване в хотели, логистика и кетъринг, на обща средна годишна стойност [100—300] милиона евро.

(99) Освен това Италия твърди, че тъй като Alitalia е под извънредно управление и следователно се управлява от публичен орган, чийто мандат е да възстанови, продаде или ликвидира активите и да разпредели постъпленията между кредиторите, извънредните комисари са действали в полза на обществения интерес; изпълнението на техния мандат им позволява да защитават само правата на кредиторите, но не и тези на акционерите.

(100) Освен това Италия признава констатацията на Съда в решението по делото Land Burgenland. В точка 52 от това решение Съдът постановява, че „когато се преценява дали частен продавач, намиращ се във възможно най-близко положение до това на държавата, би взел същата мярка при нормални пазарни условия, трябва да се вземат предвид единствено печалбите и задълженията, свързани с положението на държавата в качеството ѝ на акционер, но не и тези, които са свързани с качеството ѝ на носител на публична власт“ (45).

(101) Въпреки това Италия твърди, че правилата за държавна помощ не могат да се прилагат по начин, който не позволява на държавите членки да приемат мерки, които са по-малко скъпоструващи от възможните алтернативи, само защото такива мерки могат да бъдат неразривно свързани с упражняването на публичния прерогатив на държавата. Този подход би бил нелогичен от икономическа гледна точка.

4.1.5. Относно съвместимостта на помощта

(102) Преди решението за откриване на процедурата италианските органи заявиха, че ако двата държавни заема бъдат счетени за държавна помощ, те ще отговарят на всички изисквания за съвместимост за помощ за оздравяване. Alitalia е предприятие в затруднено положение с оглед на текущата процедура за извънредно управление (която съответства на производството по колективна несъстоятелност съгласно Насоките за оздравяване и преструктуриране). В решението за откриване на процедурата Комисията отбеляза, че тъй като първоначалният заем не е бил изплатен шест месеца след отпускането му, той не може да се счита за съвместима помощ за оздравяване, а може да се разглежда само като помощ за преструктуриране. Италия обаче не представи никакви доводи, че двата държавни заема биха представлявали съвместима помощ за преструктуриране.

(103) След решението за откриване на процедурата Италия заяви, че двата държавни заема отговарят на всички изисквания за съвместимост за помощ за оздравяване. На първо място, по отношение на критерия за целесъобразност (точка 55 от Насоките за оздравяване и преструктуриране) Италия твърди, че неизплащането на първоначалния заем в рамките на шест месеца не нарушава условието за целесъобразност на помощта за оздравяване, тъй като тези насоки освобождават помощта от връщане в рамките на този срок, ако е налице план за ликвидация или план за преструктуриране. Освен това Италия твърди, че първоначалният заем и допълнителният заем в размер на 300 милиона евро трябва да се разглеждат като една намеса, което означава, че шестмесечният срок ще започне да тече едва след отпускането на допълнителния заем в размер на 300 милиона евро.

(104) На второ място, по отношение на пропорционалността (точка 60 от Насоките за оздравяване и преструктуриране) Италия твърди, че двата държавни заема са пропорционални, тъй като са имали за цел да покрият финансовите нужди на Alitalia до приключване на процедурата по продажба и че необходимата сума е отразявала предпазливия подход на извънредните комисари, за да се гарантира, че активите на Alitalia могат да бъдат прехвърлени и че няма да се нарушат условията за изплащане на двата държавни заема. Италия предостави също така актуализиран план за ликвидност по смисъла на точка 60 от Насоките за оздравяване и преструктуриране, който според нея отразява нуждите на Alitalia от ликвидност, като се вземат предвид редица фактори, включително паричните потоци от дейностите на Alitalia, общите нетни инвестиции, характеристиките на стопанската дейност и рисковете, произтичащи от колебанията на пазара, засягащи Alitalia.

(105) И накрая, по отношение на критерия за отрицателни ефекти върху конкуренцията и търговията между държавите членки (съгласно раздел 3.6 от Насоките за оздравяване и преструктуриране) Италия твърди, че след като е било поставено под извънредно управление, Alitalia е регистрирало спад в броя на пътниците и полетите, прекратило е дейността по някои губещи маршрути на дълги разстояния, увеличило е коефициента на затоварване на флота с пътници и е постигнало значителни икономии на разходите за труд. Италия също така се позовава на факта, че ако Alitalia внезапно прекрати дейността си, това би довело до отрицателни последици предвид съществената роля, която дружеството играе в сектора на въздушния транспорт в Италия. Двата държавни заема са били ограничени до минимум, за да се осигури непрекъснатост на дейността и да не се позволи разрастване на Alitalia извън разрешеното от Насоките за оздравяване и преструктуриране.

4.2. Доклади и проучвания относно Alitalia, предоставени от Италия

(106) Макар че Италия не е представила каквато и да е предварителна икономическа оценка на двата държавни заема, изготвена от нея преди отпускането им, тя е предоставила различни документи, изготвени от експерти и други субекти, относно икономическото състояние и стопанската дейност на Alitalia. В настоящия раздел са описани основните документи относно Alitalia, предоставени от Италия. Някои от документите са изготвени преди началото на извънредното управление на Alitalia, т.е. преди отпускането на двата държавни заема (предварителни), а други са изготвени след това (последващи).

4.2.1. Предварителни проучвания/документи

4.2.1.1. Планът за оздравяване

(107) Планът за оздравяване е изготвен през декември 2016 г. в съответствие с изискванията на член 67 от италианския Закон за несъстоятелността, когато за Etihad е било ясно, че Alitalia е на ръба на фалита. Планът за оздравяване включва финансов и промишлен план за периода 2017—2021 г., както се изисква съгласно италианския Закон за несъстоятелността. Той има за цел да се възстанови жизнеспособността на Alitalia до 2021 г. в резултат на: i) преструктуриране на мрежата и увеличаване на приходите с приблизително 900 милиона евро годишно (46) (по-специално чрез повишаване на коефициента на затоварване, разработване на движението на дълги разстояния и допълнителни приходи); и ii) намаляване на разходите на Alitalia с приблизително 400 милиона евро годишно (мерки за ефективност на разходите и намаляване на броя на служителите на Alitalia (47) с [X XXX] и на заплатите с до [20—40] %). Освен мерките за намаляване на разходите в плана за оздравяване е оценена необходимост от принос в собствения капитал в размер на приблизително 1,4 милиарда евро, идващ отчасти от непарични позиции, като например преобразуване на дълг, но също и отчасти от ново увеличение на капитала, за да се преструктурира Alitalia и да се приложи нов бизнесплан. Според плана за оздравяване, ако този курс на действие е бил приложен, Alitalia е щяло да постигне кредитоспособност от 2019 г. нататък.

(108) В плана се предвижда нетният резултат на Alitalia да се увеличи от — 458 милиона евро през 2016 г. (данни преди приключването) до + 168 милиона евро през 2021 г., а печалбата преди лихви, данъци и амортизация (EBITDA) на Alitalia да се увеличи от — 176 милиона евро през 2016 г. до + 441 милиона евро през 2021 г.

(109) За прилагането на плана е било необходимо одобрението на синдикатите поради намаляването на разходите, засягащо работната сила. През април 2017 г. обаче синдикатите отхвърлят при допитване плана за оздравяване, което възпрепятства осъществяването на значителни съкращения на разходите за труд. Именно поради отхвърлянето на този план Alitalia е поставено през май 2017 г. под извънредно управление.

4.2.1.2. Преглед на плана за оздравяване, изготвен от Roland Berger и KPMG

(110) В началото на 2017 г., преди допитването, планът за оздравяване е подложен на преглед от двама независими бизнес експерти, а именно от Roland Berger (на 7 февруари 2017 г.) и от KPMG (на 15 март 2017 г.), въз основа на данни за минали периоди и прогнозни данни за 2016 г. относно търговията. Прегледите са възложени на тези експерти от Alitalia въз основа на договорен обхват, за да се подпомогне вземането на решения от страна на акционерите и ръководството на Alitalia. Roland Berger е отговаряло за прегледа на промишления план, включен в плана за оздравяване, а KPMG — за финансовия план.

(111) И двете дружества описват плана за оздравяване като „амбициозен […] с оглед на неотдавнашната история на Alitalia“ и сигнализират, че е от решаващо значение всички заинтересовани страни, по-специално синдикатите, да бъдат напълно ангажирани с този план.

(112) В прегледа, изготвен от KPMG, се подчертават значителното финансиране, необходимо за поддържане на плана за период от няколко години, необходимостта напълно да се разчита, че допусканията за икономии на разходи и за генериране на приходи ще се осъществят, както и необходимостта всички заинтересовани страни (включително работниците) да се ангажират с плана. Освен това KPMG подчертава чувствителността на плана по отношение на финансовото допускане, свързано с развитието на приходите/паричните потоци от предварителната продажба на билети.

4.2.1.3. Доклад за заверка на плана за оздравяване, изготвен от д-р Riccardo Ranalli.

(113) Съгласно италианския Закон за несъстоятелността достоверността на данните, предоставени от Alitalia (надеждност), и осъществимостта на плана за оздравяване трябва да бъдат проверени и заверени от независим експерт. Целта на този преглед е да се гарантира, че с прилагането на плана ще се намалят задълженията на Alitalia и ще се подобри финансовото му състояние в резултат на предложените финансови мерки. Това заверяване е извършено от д-р Riccardo Ranalli, дипломиран експерт-счетоводител (48).

(114) В доклада за заверка на д-р Ranalli („доклада за заверка“) се изброяват причините за кризата на Alitalia, посочени в плана за оздравяване (49): а) самостоятелността на дружеството [Alitalia] на фона на мрежовите превозвачи, които чрез поредица от сливания са достигнали критична маса, за да осигурят адекватно равнище на конкуренция; б) широкото навлизане на нискотарифните превозвачи на вътрешния пазар в сравнение с други европейски държави (външна причина); в) малък пазарен дял на полетите на дълги разстояния, въпреки незадоволеното търсене; г) неефективната структура на разходите, която се изразява в средно равнище на CASK (50) в размер на [X,X] EUR (в резултат на CASK за малки и средни разстояния от [XX,XX] EUR и CASK за дълги разстояния от [X,XX] EUR) в сравнение със средните стойности от 5,31 EUR за превозвачите на дълги разстояния и от 8,2 EUR за мрежовите превозвачи (вътрешна причина); и д) ограничението върху развитието на дейността за полети на дълги разстояния в резултат на споразуменията за съвместно предприятие по отношение на маршрутите в Северна Америка (вътрешна причина).

(115) В доклада за заверка (от 28 април 2017 г.) и писмото за подкрепа (от 15 март 2017 г.) планът за оздравяване е заверен с положително становище.

4.2.1.4. Споразумението за изчакване

(116) През януари 2017 г. Alitalia, неговият основен акционер Etihad Investment Holding Company LLC и финансовите кредитори на Alitalia се договарят за условно споразумение за изчакване. Съгласно това споразумение „в очакване на окончателното завършване на актуализирания промишлен план и на съответната заверка от независим експерт в съответствие с член 76, алинея 3, буква г) от италианския Закон за несъстоятелността (…) дружеството [Alitalia] се нуждае от време, за да определи, наред с другото, подробните дейности, които трябва да бъдат извършени в рамките на промишления план с цел подобряване на състоянието на собствения му капитал, финансовото и търговското му състояние, както и за изпълнение на основните условия на финансовия план“. Съгласно споразумението за изчакване, наред с другото, се изисква Etihad да предостави подчинен акционерен заем в размер на 100 милиона евро, който е изплатен на 27 декември 2016 г.

(117) По време на окончателното завършване на плана за оздравяване Alitalia се обръща към своите финансови кредитори и иска налагането на мораториум, за да изпълни финансовите си задължения при условията, определени в споразумението за изчакване. Срокът на споразумението за изчакване е до 31 март 2017 г. и включва седмичен план за ликвидност до същата дата, което показва, че в резултат на споразумението за изчакване и включените в него действия ликвидността на Alitalia е била осигурена до 31 март 2017 г.

4.2.2. Последващи проучвания/документи

4.2.2.1. Проучването на Leonardo

(118) Извънредните комисари са ангажирали независим консултант, Leonardo & Co, който да направи оценка на очакваната продажна стойност на оперативните единици на Alitalia, както е описано в съображение 60. Те са поискали тази оценка, тъй като извънредните комисари са задължени по закон да не продават Alitalia под пазарна референтна стойност. Проучването е било възложено на 14 септември 2017 г. На 16 октомври 2017 г. Leonardo & Co изпраща на тримата извънредни комисари резултатите от своето проучване („проучването на Leonardo“).

(119) Проучването на Leonardo от 16 октомври 2017 г. има за цел да се оцени продажната стойност на оперативните единици на Alitalia към 1 май 2017 г., т.е. началото на извънредното управление. В проучването е разгледана стойността на три възможни пакета: i) продажба на въздухоплавателните услуги („Lotto Aviation“); ii) продажба на услугите за наземно обслужване („Lotto Handling“) и iii) продажба на двата пакета заедно („Lotto Unico“ или „единична обособена позиция“). Оценката на продажната стойност от проучването на Leonardo е нетна, като не се отчитат пасивите, свързани с продаваните активи, и не са включени пасивите преди извънредното управление. Чрез методологията за оценка, използвана от Leonardo & Co, се оценява стойността на Alitalia по комбиниран метод, съчетаващ метод, основан на активите, и метод, основан на печалбата. Leonardo & Co счита, че този метод е най-подходящ за оценка на стойността на дружество с икономически затруднения, като Alitalia.

(120) Като отправна точка балансовата стойност на активите в проучването на Leonardo възлиза на приблизително 2,5 милиарда евро, което съответства на балансовата стойност на активите, които ще бъдат прехвърлени в рамките на единичната обособена позиция, т.е. 2 552 милиона евро според доклада на PriceWaterhouseCoopers („PwC“). След това стойността на тези активи се коригира с пасивите, свързани с активите и с дейността на Alitalia (предимно задължения към доставчици), и с корекция за печалбата. Тази корекция е разликата между очакваната рентабилност на дружеството през първите две години от бизнесплана и средната рентабилност на сравними авиокомпании. Тъй като се е очаквало Alitalia да реализира загуби през първите две години от дейността, корекцията на печалбата е отрицателна, което допълнително намалява прогнозната стойност на продажбите.

(121) За да се отчете присъщата неопределеност при осъществяването на бизнесплана, в проучването на Leonardo се разглеждат два сценария за оценка на възможната продажна стойност на оперативните единици на Alitalia. „Сценарият без намеса“ е изготвен от гледна точка на ненамеса в ситуацията, съобразно с икономическото и финансовото състояние на Alitalia през 2017 г. и следователно при липса на цели за растеж и типични промишлени стратегии. „Сценарият за възстановяване на жизнеспособността“ се основава на бизнесплан, изготвен от гледна точка на промяна в положението на Alitalia от 2017 г. нататък, който предвижда възстановяване на пазарните дялове и на рентабилността в краткосрочен и средносрочен план с цел дружеството да възвърне централната си роля на референтния пазар.

(122) В проучването на Leonardo продажната цена на единичната обособена позиция при сценария без намеса е оценена в диапазона 280—411 милиона евро, а при сценария за възстановяване на жизнеспособността — в диапазона 495—626 милиона евро. Средната стойност на най-високата и най-ниската оценка се равнява на 453 милиона евро.

4.2.2.2. Финансови данни за трите пакета от дейности, обявени за продажба, според PwC

(123) На 1 май 2017 г. извънредните комисари възлагат на PwC да провери консолидираните финансови отчети на Alitalia Group и обособените счетоводни баланси на пакетите „Въздухоплавателни услуги“, „Наземно обслужване“ и „Единична обособена позиция“. Въз основа на тези обособени счетоводни баланси се определят периметърът на активите, които ще бъдат прехвърлени в случай на продажба на активи на Alitalia, и балансовите позиции, които ще останат в Alitalia след продажбата.

(124) Тези проверени финансови отчети, както са изложени в проектодоклада за проверка, изготвен от PwC на 21 септември 2017 г., след това са били използвани от Leonardo & Co за оценка на продажната цена на пакетите (51).

(125) PwC завършва и датира своя доклад за проверка на 31 октомври 2017 г.

4.2.2.3. Цени, приложени към офертите на Lufthansa, EasyJet и Airport Handling

(126) На 16 октомври 2017 г. редица дружества подават оферти за част от дейността на Alitalia в рамките на тръжната процедура (вж. съображение 59), в т.ч. Airport Handling, EasyJet и Lufthansa. В настоящия подраздел са обобщени основните характеристики на тези оферти.

(127) Airport Handling е представило обвързваща оферта за услугите за наземно обслужване на Alitalia, като е предложило [XX,X] милиона евро с доплащане до 6,5 милиона евро, при условие че бъдат постигнати някои резултати.

(128) EasyJet е представило обвързваща оферта за част от въздухоплавателните услуги на Alitalia, с изключение на услугите по поддръжка и ремонт. В офертата е оценена само дейността за полети на къси разстояния в размер на [XXX—XXX] милиона евро. В офертата си EasyJet посочва, че дава предварителна оценка от [XXX] милиона евро за дейността за полети на дълги разстояния, чието придобиване зависи от партньор в консорциум, чиято идентичност не е посочена. Поради това общата максимална стойност, определена от EasyJet, е [XXX] милиона евро.

(129) В необвързващата оферта, направена от Lufthansa, е разгледана само част от пакета за въздухоплавателни услуги (т.е. [ХХ] от общо [ХХХ] самолета и само […] души от персонала) и тя е оценена на [ХХХ] милиона евро (без капитализираните лизинги).

4.2.3. Финансови отчети на Alitalia

(130) Последните публикувани задължителни счетоводни отчети на Alitalia Group са към 31 декември 2015 г. За 2016 г. не са изготвяни задължителни финансови отчети, тъй като Alitalia е било поставено под извънредно управление преди приемането и публикуването на задължителните отчети за 2016 г. Въпреки това на разположение са били финансовите отчети преди приключването и проформа финансовите отчети за 2016 г., както и докладите на основните експерти, изготвящи предварителни или последващи доклади за Alitalia, т.е. KPMG, Roland Berger, д-р Ranalli и PwC. Всички тези експерти разчитат на данните от 2016 г. за своя анализ. Освен това Alitalia е изготвило финансов отчет към 28 февруари 2017 г., както се изисква от италианския Закон за несъстоятелността.

(131) По време на процедурата за извънредно управление не са публикувани задължителни финансови отчети. Въпреки това на уебсайта на извънредното управление на Alitalia са публикувани ограничени финансови данни, съсредоточени предимно върху оперативната EBITDA и паричните потоци (без счетоводен баланс), на различни интервали (52).

(132) Въпреки че, както изглежда, с изключение на отчета за 2015 г., нито един от тези финансови отчети не е бил одитиран, нищо не показва, че данните съществено изопачават финансовото състояние на Alitalia. По-специално данните за 2016 г. са били заверени от д-р Ranalli като част от плана за оздравяване.

5. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА

5.1. Наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС

(133) По силата на член 107, параграф 1 от ДФЕС, „[о]свен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.

(134) От това следва, че за да може дадена мярка да бъде квалифицирана като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва да са изпълнени следните кумулативни критерии: i) тя трябва да бъде предоставена от държавата и чрез ресурси на държавата; ii) тя трябва да предоставя предимство на определено предприятие; iii) тя трябва да бъде избирателна, т.е. да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки; и iv) тя трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията и да засяга търговията между държавите членки.

5.1.1. Понятие за предприятие

(135) Alitalia е частно дружество, осъществяващо дейност в сектора на въздушния транспорт, със седалище в Италия. То е предприятие по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като извършва стопански дейности, като предлага услуги на даден пазар (53).

5.1.2. Държавни ресурси и приписване на отговорност на държавата

(136) Както е посочено от Съда (54), за да могат мерките да бъдат квалифицирани като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, а) те трябва да са предоставени чрез ресурси на държавата, независимо дали пряко или непряко чрез посредник, който действа въз основа на дадените му правомощия; и б) те трябва да може да бъдат приписани на държавата (55).

(137) Тъй като двата държавни заема произтичат от актове на италианското правителство и на парламента, те несъмнено могат да бъдат приписани на италианската държава. Освен това двата държавни заема са финансирани от държавния бюджет и следователно очевидно са отпуснати с ресурси на държавата.

5.1.3. Избирателност

(138) За да се счита за държавна помощ, мярката трябва да бъде избирателна в смисъл, че поставя в по-благоприятно положение само определени предприятия или производството на някои стоки.

(139) Двата държавни заема са били отпуснати на едно дружество — Alitalia. Тоест те са били предоставени на ad hoc основа на едно-единствено дружество и не са били достъпни за други дружества, осъществяващи дейност в италианския сектор на въздушния транспорт, които се намират в сходно правно и фактическо положение, или в други сектори. Нито едно съпоставимо дружество не е могло да се ползва от мерки, подобни на тези, предоставени на Alitalia, и следователно нито едно такова дружество не е получило сравнимо финансиране. Следователно двата държавни заема са избирателни.

5.1.4. Предимство

(140) Предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС е всяка икономическа полза, която предприятието не би могло да получи при нормални пазарни условия, т.е. при липса на държавна намеса (56).

(141) Съгласно съдебната практика на съдилищата на Съюза икономическите сделки, извършвани от публични органи, не предоставят предимство на техния контрагент и следователно не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако са извършени при нормални пазарни условия (57). За да определи дали дадена сделка е извършена при такива условия, Комисията прилага принципа за оператор в условията на пазарна икономика („принципа за ОУПИ“). Този принцип е разработен по отношение на различни икономически сделки. Комисията първо ще провери дали принципът за ОУПИ е приложим и ако това е така, ще го приложи към двата държавни заема.

5.1.4.1. Приложимост на принципа за оператор в условията на пазарна икономика

(142) В настоящия случай Комисията трябва да провери дали е приложим принципът за ОУПИ. Ако Комисията реши, че принципът за ОУПИ не е приложим към двата държавни заема, не е необходимо да прилага този принцип. В такъв случай Комисията може просто да заключи, че Alitalia е получило икономическа изгода, която не би могло да получи при пазарни условия, и следователно се е възползвало от предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.

(143) Преди да направи оценка на приложимостта обаче, тъй като са налице два държавни заема (първоначалният заем и допълнителният заем в размер на 300 милиона евро), Комисията трябва да прецени дали тези заеми могат да се разделят за целите на оценката на приложимостта, или представляват една намеса. Ако те могат да бъдат разделени, всеки заем ще трябва да бъде оценен поотделно, особено по отношение на приложимостта на принципа за ОУПИ. И обратното, ако се установи, че те представляват една мярка, Комисията трябва да извърши само една оценка на двата държавни заема в това отношение.

5.1.4.1.1. Двата държавни заема като една мярка

(144) В съответствие с практиката на Комисията за вземане на решения поредица от държавни намеси, които се осъществяват по отношение на едно и също предприятие в относително кратък период от време, свързани са помежду си или са били планирани или предвидими по време на първата намеса, могат да бъдат оценени като една намеса. От друга страна, когато по-късната намеса е резултат от събития, които не е било възможно да се предвидят към момента на по-ранната намеса, двете мерки обичайно трябва да се оценяват поотделно (58).

(145) Когато преценява дали двата държавни заема представляват една намеса, Комисията взема предвид i) хронологията на въпросните два държавни заема; ii) тяхната цел; и iii) (финансовото и свързаното с риска) състояние на предприятието по времето, когато е взето решението за отпускане на всеки от двата държавни заема (59).

(146) Според Комисията първоначалният заем и допълнителният заем в размер на 300 милиона евро следва да се разглеждат като една мярка за целите на оценката на приложимостта.

(147) На първо място, що се отнася до хронологията на въпросните заеми, двата заема са отпуснати един след друг, в рамките на кратък период: първоначалният заем е отпуснат на 2 май 2017 г., а след това, по-малко от шест месеца по-късно, на 16 октомври 2017 г. е отпуснат допълнителният заем в размер на 300 милиона евро. Освен това Италия е променила падежа на тези заеми чрез поредица от кратки отлагания (вж. съображения 19 и 30), преди най-накрая да ги синхронизира и de facto да ги обедини в една мярка (вж. съображения 31 и 32).

(148) На второ място, както става ясно от съображения 17 и 19, двата държавни заема са били отпуснати с конкретна цел, а именно да се гарантира непрекъснатостта на услугите за въздушен транспорт, предоставяни от Alitalia, докато извънредните комисари успеят да завършат програмата, с която са били натоварени от министъра на икономическото развитие, а именно преструктурирането на Alitalia или продажбата на неговите активи. Заемите са отпуснати от италианската държава и не е правен опит да се търси финансиране от други източници.

(149) В Наредба-закон № 148/2017 изрично се посочва, че допълнителният заем в размер на 300 милиона евро е трябвало да бъде отпуснат като увеличение на първоначалния заем (вж. съображение 19). Освен това финансирането е описано от италианските органи като една мярка в уведомлението до Комисията, в което те обясняват също, че помощта е била изплатена на три транша (60). Това описание се потвърждава и в последвалите становища на италианските органи (61).

(150) Условията на двата държавни заема са идентични, с изключение на сумата и първоначалния срок; освен това в наредбата за отпускане на допълнителния заем в размер на 300 милиона евро се прави препратка към наредбата за отпускане на първоначалния заем, като се посочва, че „финансирането е увеличено“. Двата държавни заема на практика са били обединени в една мярка в резултат на синхронизирането на падежите им (вж. съображения 30, 31 и 32).

(151) На трето място, що се отнася до финансовото състояние и рисковия профил на Alitalia към момента на вземане на решението за отпускане на всеки от двата държавни заема, те са били по същество едни и същи. Съпоставка на финансовото състояние и рисковия профил е представена подробно в раздел 5.1.4.2. Все пак, за пълнота на изложението, Комисията отбелязва, че финансовото състояние и рисковият профил на Alitalia към момента на отпускане на двата държавни заема са били следните: а) Alitalia е било в несъстоятелност и поставено под извънредно управление. Съответно нищо не се е променило по отношение на правния режим, при който е извършвало дейност дружеството; б) условията на двата държавни заема са били едни и същи, с изключение на размера на заема и падежа. Това показва, че от гледна точка на Италия рисковият профил е бил по същество един и същ; в) въпреки че Alitalia е разполагало с 545 милиона евро налични парични средства към момента на отпускане на допълнителния заем от 300 милиона евро, това са били предимно парични средства, предоставени чрез първоначалния заем, а не в значителна степен резултат от икономии на разходи или увеличени приходи. Alitalia не е било в състояние да генерира положителни парични потоци, за да финансира дейността си, и е разчитало на външни средства, за да финансира своите губещи дейности (вж. съображение 228).

(152) Освен това, когато е бил отпуснат първоначалният заем, с оглед на прогнозираните нужди на Alitalia от ликвидност при поставянето му под извънредно управление е било възможно да се предвиди, че ще е необходимо допълнително финансиране, ако продажбата или преструктурирането не се осъществят в рамките на шест месеца (вж. съображения 246—248).

(153) Всъщност Комисията е на мнение, че единствената цел на Италия е била да осигури достатъчно финансиране, за да поддържа дейността на Alitalia до момента, в който неговите активи могат да бъдат продадени. Това виждане се основава на следните елементи: а) изявленията на различни министри (вж. съображение 51 и следващите); б) доводите на Италия, които потвърждават, че Alitalia е било от системно значение за целия сектор на въздушния транспорт в Италия, поради което правителството е разглеждало предприятието като твърде голямо, за да фалира; в) квазиавтоматичното покриване на нуждите на Alitalia от парични средства и автоматичното отлагане на падежа на двата държавни заема и удължаването на процедурата по продажба; г) факта, че след отпускането на първоначалния заем Италия изобщо не е предприела изрични действия, за да възстанови инвестицията си, и дори не е допускала такава възможност; д) Италия не е поискала предсрочно погасяване на двата държавни заема. Тя също така не е привела в действие ликвидация, нито се е опитала най-малкото да не отлага падежа на двата държавни заема при липсата на каквото и да е проучване с цел да се оцени промяната във вероятността за погасяването им по времето, когато тези заеми е трябвало да бъдат погасени; е) лихвите, дължими по двата държавни заема към падежа им, не са платени в резултат на системното отлагане на падежа на двата държавни заема и на практика са престанали да се начисляват от 31 май 2019 г. нататък.

(154) В съответствие с това Комисията счита, че двата държавни заема представляват една мярка за целите на настоящото решение.

(155) Комисията ще разгледа приложимостта на две основания, като прецени i) дали Италия е представила достатъчно предварителни доказателства, показващи, че тя е действала в качеството на икономически оператор, и ii) дали при отпускането на двата държавни заема държавата е действала по-скоро в качеството на носител на публична власт, отколкото в качеството на икономически оператор.

(156) Независимо от горепосоченото заключение, че двата държавни заема не могат да бъдат разделени, дори те да се разглеждат като две отделни мерки, анализът на Комисията относно приложимостта, изложен по-долу, ще се прилага mutatis mutandis.

5.1.4.1.2. Италия е действала в качеството на носител на публична власт, а не в качеството на оператор в условията на пазарна икономика

(157) Комисията счита, че принципът за ОУПИ не е приложим в настоящия случай. Действително въз основа на всички налични доказателства Италия е действала неотклонно в качеството на носител на публична власт, за да спаси Alitalia от обявяването му в несъстоятелност и да запази дейността му.

(158) Като предварителна забележка Комисията припомня, че Съдът е счел, че приложимостта на принципа за ОУПИ в крайна сметка зависи от това дали съответната държава членка предоставя икономическо предимство на предприятие, на което тя е собственик, в качеството си на акционер, а не в качеството си на носител на публична власт (62). Намесите на държавата, които целят изпълнението на нейните задължения в качеството ѝ на носител на публична власт, не могат да бъдат сравнени с тези на частен инвеститор в условията на пазарна икономика (63).

(159) За да определи дали двата държавни заема, отпуснати от държавата, представляват упражняване на държавна власт, или са последица от задължения, които държавата трябва да поеме като акционер, Комисията ще разгледа не само формата на тези заеми, но и i) тяхното естество и предмет, ii) контекста, в който са получени, iii) преследваната цел и iv) правилата, на които се подчиняват двата държавни заема.

(160) Ако намесата на държавата, като се имат предвид нейното естество и предмет и преследваната цел, не е инвестиция, която може да бъде направена от частен инвеститор, тя би представлявала намеса на държавата в качеството ѝ на носител на публична власт, изключвайки по този начин прилагането на принципа за ОУПИ (64).

Естество и предмет на мярката

(161) Както е описано в раздел 2.1, въпросната мярка се състои от двата държавни заема, отпуснати от Италия на Alitalia съответно на 2 май 2017 г. и на 16 октомври 2017 г.

Контекст на мярката

(162) От самото начало държавата е действала последователно и ясно в качеството си на носител на публична власт, за да спаси Alitalia от ликвидация — факт, който се признава и в публичните изявления на различни министри (вж. раздел 2.5), а не в качеството на акционер, инвестиращ в дружество, или в качеството на кредитор.

(163) От придобиването на Alitalia от страна на CAI през 2008 г. досега Alitalia търпи постоянни и големи загуби. Опитите на акционерите на Alitalia да възстановят Alitalia чрез плана за оздравяване са били неуспешни поради отхвърлянето на този план от работниците на 26 април 2017 г., което е довело до поставянето на дружеството под извънредно управление (вж. съображения 41 и следващите). Alitalia е продължавало да губи средства, докато е било под извънредно управление.

(164) След отхвърлянето на плана за оздравяване, но преди поставянето под извънредно управление, няма доказателства, че някой инвеститор е искал да се намеси и да придобие Alitalia като действащо предприятие, дори на номинална цена. Липсват и доказателства, че финансовите институции са били готови да предоставят значителни кредитни инструменти, за да се осигури достатъчна ликвидност за запазване на дейността на дружеството.

(165) Към момента на отпускане на двата държавни заема Alitalia е било предприятие в затруднено положение по смисъла на Насоките за оздравяване и преструктуриране и не е имало изгледи да реализира печалби в краткосрочен или средносрочен план (вж. съображения 41, 66 и 218—229).

Преследвана цел

(166) Изричната цел на поставянето на Alitalia под извънредно управление е била да се осигури непрекъснатост на транспортните услуги, предоставяни от Alitalia, и да се запази стойността на неговите активи.

(167) Като дружество, обявено в несъстоятелност, Alitalia по същество е изключено от кредитните пазари и поради непосредствените си и дългосрочни проблеми с ликвидността е било зависимо от италианската държава, която е предоставила двата държавни заема.

(168) Както е описано подробно в раздел 2, първоначалният заем е бил отпуснат с основната цел да се избегне прекъсване на услугата, предоставяна от Alitalia, което да му позволи да запази вътрешните и международните въздушни връзки, като по този начин се предотвратят както затруднения за обществото, така и сериозни неудобства за ползвателите. Италия също така твърди, че подобно прекъсване би довело до нарушаване, наред с другото, на правото на териториално единство в рамките на Италия, гарантирано от Конституцията на Италия. Допълнителният заем в размер на 300 милиона евро е отпуснат по същата причина, както и за да се улесни продажбата на активите на Alitalia. Целта на поставянето на Alitalia под извънредно управление и целта на двата държавни заема, изглежда, не се различават по същество.

(169) Тази оценка се потвърждава и от публичните изявления на министри, направени преди отпускането на първоначалния заем и на заема в размер на 300 милиона евро (вж. раздел 2.5), а именно, че основният проблем на правителството е бил предотвратяването на внезапното прекъсване на услугите за въздушен превоз и преките и косвени последици от такова прекъсване. Тук се включва и ефектът върху икономиката на Италия и предполагаемата цел да се предотвратят по-нататъшни загуби за данъкоплатците. Според тези изявления целта е била да се даде шанс на извънредните комисари да намерят купувач. Тази цел е отразена в съответното законодателство, съгласно което са отпуснати двата държавни заема, и в становището на Италия (вж. съображение 78 и следващите), според което тези заеми са били необходими за нуждите, свързани с управлението на Alitalia, за да се избегнат прекъсването на услугите и свързаните с това затруднения и неудобства в обществото.

(170) Изявленията на членове на италианското правителство към момента на настъпване на обстоятелствата (вж. раздел 2.5) подкрепят мнението, че основанията, на които Италия е отпуснала двата държавни заема, не са били основания на оператор в условията на пазарна икономика. Вместо това целта, залегнала в основата на решението за отпускане на двата държавни заема, е, че „спирането на самолетите на земята е немислимо, защото връзките биха били компрометирани и пътниците биха пострадали“ (65), че „[н]е можем [да допуснем дружеството] да фалира за един ден, защото вече няма да имаме връзки между различните части на държавата“ (66) и че „престоят на самолетите на земята от сутрин до вечер би струвал много повече на италианските данъкоплатци“ (67).

(171) Както е описано в раздел 4.1, Италия обясни подробно смущенията, които биха възникнали в резултат на излизането на Alitalia от пазара, като в тази връзка посочи броя на пътниците, които са направили резервации, и броя на издадените билети.

(172) След като разгледа горепосочените елементи, Комисията счита, че основната цел на двата държавни заема е била да с