BG Официален вестник на Европейския съюз L 351/68

РЕШЕНИЕ (ЕС) 2016/2327 НА КОМИСИЯТА

от 5 юли 2016 година

относно държавна помощ SA. 19864 — 2014/C (ex 2009/NN54), приведена в действие от Белгия — Публично финансиране на държавните болници от сдружение IRIS в регион Брюксел-столица

(нотифицирано под номер С(2016) 4051)

(само текстовете на френски и на нидерландски език са автентични)

(текст от значение за ЕИП)

ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,

като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),

като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,

като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,

като има предвид, че:

1. ПРОЦЕДУРА

(1) С писма от 7 септември 2005 г. и от 17 октомври 2005 г., регистрирани съответно на 12 септември 2005 г. и на 19 октомври 2005 г., Комисията получи жалба срещу белгийската държава във връзка с твърденията за предоставяне от 1995 г. насам на неправомерна и несъвместима помощ за 5-те държавни болници (3) (наричани по-нататък „IRIS-H“) (4) от сдружение IRIS (5) (наричано по-нататък „IRIS“) в регион Брюксел-столица. Жалбата е подадена от две сдружения [а именно Организация за координиране на социалните и здравните заведения в Брюксел (Coordination bruxelloise d'institutions sociales et de santé —CBI) и Сдружение на частните здравни заведения в Брюксел (Association bruxelloise des institutions de soins privées — ABISP)], представляващи болници, управлявани от частноправни субекти (наричани по-нататък „частни болници“), и индивидуално от няколко от техните членове (6).

(2) Жалбата е с акцент върху следните групи аргументи: i) липсата или недостатъчно ясното определение и възлагане на конкретни задачи за предоставяне на обществена услуга, наложени само на IRIS-H, но не и на частните болници в Брюксел; ii) компенсацията от публичните органи на загубите на IRIS-H; iii) свръхкомпенсацията на разходите, свързани със задачите на IRIS-H за предоставяне на обществена услуга, чрез Регионалния брюкселски фонд за рефинансиране на оборотните средства на общините („РБФРОСО“) (Fonds régional bruxellois de refinancement des trésoreries communales); iv) липсата на прозрачност при метода на публичното финансиране на IRIS-H; и v) кръстосаното субсидиране на извънболничните дейности на IRIS-H чрез публично финансиране, получено за предоставяне на болнични услуги (7).

(3) След изпращането на допълнителна информация от белгийските органи на 10 януари 2008 г. службите на Комисията уведомиха жалбоподателите за своето предварително становище по жалбата с писмо (8) и поканиха заинтересованите страни да представят нова информация, която да им позволи да преразгледат предварителната оценка на жалбата, като, ако това не се случи, последната ще се счита за оттеглена. След като получиха отговора на жалбоподателите, службите на Комисията потвърдиха своята предварителна оценка в писмото си от 10 април 2008 г.

(4) Впоследствие жалбоподателите информираха Комисията, че са подали иск за отмяна пред Първоинстанционния съд на Европейските общности (станал, считано от 1 декември 2009 г., Общ съд на Европейския съюз, наричан по-нататък „Общият съд“) на писмото от 10 януари 2008 г., което те са възприели като решение на Комисията (9). Освен това на 20 юни 2008 г. жалбоподателите подадоха иск за отмяна на писмото на службите на Комисията от 10 април 2008 г. (10). Двете производства пред Общия съд бяха временно прекратени от последния до 31 октомври 2009 г., след като Комисията информира Общия съд за намерението си да приеме решение по силата на Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (11). С оглед приемането на това решение службите на Комисията поискаха допълнителни сведения както от белгийските органи, така и от жалбоподателите.

(5) В решението си от 28 октомври 2009 г. (12) (наричано по-нататък „Решението на Комисията от 2009 г.“, вж. също раздел 4.1) Комисията взе решение да не повдига възражения относно помощта за финансиране на IRIS-H в регион Брюксел-столица, тъй като въпросното публично финансиране беше преценено като съвместимо с вътрешния пазар съгласно условията, изложени в Решение 2005/842/ЕО на Комисията (13) (наричано по-нататък „Решението за УОИИ от 2005 г.“), и пряко съгласно член 86, параграф 2 от Договора за ЕО (сега член 106, параграф 2 от ДФЕС) по отношения на възлагания, предшестващи влизането в сила на Решението за УОИИ от 2005 г. на 19 декември 2005 г.

(6) Впоследствие жалбоподателите подадоха иск за отмяна на това решение на Комисията пред Общия съд. Общият съд отмени решението на Комисията с решението си от 7 ноември 2012 г. по дело T-137/10 (14) (вж. също раздел 4.2), в което заключи, че това решение е прието в нарушение на процесуалните права на жалбоподателите. По-специално Общият съд заключи, че Комисията е трябвало да изрази съмнения относно съвместимостта на разглежданите мерки с вътрешния пазар предвид представените в този смисъл аргументи на жалбоподателите. Поради това Общият съд заключи, че Комисията е длъжна да открие официална процедура по разследване, за да се съберат всички съответни доказателства във връзка с проверката на съвместимостта на целия набор от мерки за подкрепа с вътрешния пазар и да се даде възможност на жалбоподателите и на останалите заинтересовани страни да представят своите мнения в рамките на тази процедура (15).

(7) С писмо от 1 октомври 2014 г. Комисията информира Белгия за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, във връзка с мерките за публично финансиране в полза на IRIS-H в региона Брюксел-столица.

(8) Решението на Комисията да открие процедурата (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“) беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (16). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.

(9) С писмо от 22 октомври 2014 г. белгийските органи поискаха удължаване на срока за представяне на мнения във връзка с решението за откриване на процедурата. Комисията удължи този срок с писмо от 23 октомври 2014 г. Ново удължаване на срока беше поискано с писмо от 1 декември 2014 г. и одобрено от Комисията с писмо от 2 декември 2014 г. С писмо от 16 декември 2014 г. Кралство Белгия представи мненията си относно решението за откриване на процедурата.

(10) Комисията получи мненията на заинтересованите страни (вж. раздел 5 по-долу) на 15 декември 2014 г., 5 януари 2015 г. и 9 януари 2015 г. С писма от 13 и 20 февруари 2015 г. Комисията препрати тези мнения на Белгия, която получи възможност да представи своя коментар. Мненията на Белгия бяха получени с писмо от 13 март 2015 г. и регистрирани на 17 март 2015 г.

(11) Въз основа на това Комисията преразгледа делото и предложи различно тълкуване на някои елементи в сравнение с оценката, направена в отмененото решение от 2009 г.

2. КОНТЕКСТ

(12) Болниците IRIS работят в сложна законодателна и регулаторна среда, определена от различни публични органи. Извършването на обща оценка на съответствието на публичното финансиране за тези болници с правилата за държавна помощ изисква най-напред да се опише накратко приложимата за IRIS-H законодателна и регулаторна рамка. Описанието включва представяне на „loi CPAS“ (който е правното основание за създаването на IRIS-H), кратка история на създаването на IRIS-H, преглед на законодателните и други документи, регламентиращи дейността на IRIS-H, кратко описание на основните дейности на IRIS-H, както и списък на различните приложими механизми за финансиране.

2.1. Право на социална помощ и закон „loi CPAS“

(13) В Белгия правото на социална помощ е конституционно право. По-специално член 23 от Конституцията на Белгия предвижда следното: „Всеки има право да живее по начин, който е съвместим с човешкото достойнство. За тази цел законът, указът или правилникът, посочен в член 134, гарантират икономическите, социалните и културните права, при спазване на съответните задължения, и определят условията за тяхното упражняване. Тези права включват по-специално: […] 2o право на социална сигурност, опазване на здравето и социална, медицинска и правна помощ.“

(14) Ефективният достъп на гражданите до социална помощ се урежда основно в органичния закон от 8 юли 1976 г. (17) (наричан по-нататък „loi CPAS“) за създаване на публични центрове за социална дейност (наричани по-нататък „CPAS“). Последните са организации на бюджетна издръжка, които притежават юридическа правосубектност и са разположени във всяка белгийска община. CPAS се ръководят от съвет, чиито членове се избират от общинския съвет на съответната община. По силата на член 1 от loi CPAS: „Всеки човек има право на социална помощ. Тя има за цел да позволи на всеки гражданин да живее по начин, който е съвместим с човешкото достойнство. Създават се публични центрове за социална дейност, чиято задача е да гарантират тази помощ в съответствие с определените в настоящия закон условия.“

(15) На практика CPAS предоставят социална помощ на хора, които не разполагат с необходимите средства, за да могат да живеят по съвместим с човешкото достойнство начин, и които не могат да се възползват от други форми на социална сигурност (напр. помощи за безработица). В тази връзка в член 57, параграф 1 от loi CPAS се уточнява, че задачата на CPAS е да предоставя на лицата и семействата дължимото обществено подпомагане. Тази задача е описана по следния начин: „Те осигуряват не само подпомагане с цел облекчаване на положението или лечение, но и превантивно подпомагане. Те насърчават социалното участие на ползвателите. Това подпомагане може да бъде материално, медицинско, медико-социално или психологическо.“

(16) Всеки CPAS е длъжен да предоставя социална помощ на лицата и семействата, но разполага с известна свобода на преценка по отношение на начина на предоставяне на тази помощ. По-специално CPAS може да предостави помощта: — лично и пряко, — или „когато това е необходимо и, ако е целесъобразно, в контекста на съществуващо планиране“ [вж. също съображение 19], чрез посредничеството на създадени от него заведения или служби (на основание на член 60, параграф 6, член 79 и член 118 от loi CPAS), като в този случай CPAS, който създава такова заведение или служба, трябва да определи нейното предназначение. Всяко социално задължение, което CPAS делегира на въпросното заведение или служба, трябва да бъде изпълнено в съответствие с това предназначение; — или чрез посредничеството на заведение или служба, с които той си сътрудничи (член 61 от loi CPAS), като в този случай заведението или службата трябва да са създадени: — или от самия CPAS (вж. предходното тире); — или от трето лице, което е определило тяхното предназначение.

(17) В последните два случая CPAS делегира (част от) задълженията си за предоставяне на социална помощ само доколкото делегираните задължения съответстват на предназначението на партньорското заведение. От една страна, ако заведението е създадено от CPAS, последният контролира неговото предназначение. За разлика от това при напълно самостоятелно заведение (заведение на трето лице) сътрудничеството се ограничава до предназначението на въпросното заведение.

(18) Правното задължение на CPAS за осигуряване на социална помощ, била тя материална, социална, медицинска, медико-социална или психологическа, се запазва, независимо дали CPAS предоставя тази помощ пряко или чрез посредничеството на създадено от него заведение или на такова, с което си сътрудничи. Член 57 от loi CPAS налага на CPAS (и единствено на него) задължението да предоставя помощта във всички случаи. Делегирането е форма на изпълнение на това задължение и не освобождава CPAS от неговата отговорност да изпълнява и да продължава да изпълнява своето задължение.

(19) Изискванията, които се прилагат в случаите, когато CPAS желае да се създаде заведение или служба (например болница), която да изпълнява (част от) неговата задача за предоставяне на социална помощ, са определени в член 60, параграф 6 от loi CPAS: „Публичният център за социална дейност създава, когато това е необходимо и, по целесъобразност, в контекста на съществуващо планиране, заведения или служби за социална грижа, лечение или превенция, разширява и управлява тяхната дейност. Необходимостта от създаване или разширяване на дадено заведение или служба трябва да се установи чрез изготвяне на досие, което включва проучване на потребностите на общината и/или региона и на вече функциониращите подобни заведения или служби, описание на функционирането, изготвяне на точна оценка на себестойността и разходите и, ако е възможно, информация, позволяваща сравнение с подобни заведения или услуги. Решение за създаване или разширяване на заведение или служба, които биха могли да получават субсидии било на равнище инвестиции, било на равнище експлоатация, може да се вземе само въз основа на досие, от което е видно, че условията, предвидени в органичната законодателна или нормативна база, регулираща отпускането на тези субсидии, ще бъдат изпълнени. Без да се засягат разрешенията, които трябва да бъдат получени от други публични органи, решението за създаване или разширяване на заведение или служба, от момента, в който то може да доведе до намеса за сметка на общинския бюджет или до увеличаване на тази намеса, подлежи на одобрение от общинския съвет.“

(20) Задължението по член 57 от loi CPAS за предоставяне на помощ (социална, медицинска, медико-социална или психологическа) на лицата и семействата е: — всеобхватно: помощта трябва да се предоставя независимо от идеологическите, философските или религиозните убеждения на бенефициерите (член 59 от loi CPAS) и от евентуалната липса на средства на съответното лице. Специфичната задачата на CPAS е да предоставя помощ в зависимост от социалното положение на заинтересованото лице. На това основание CPAS е длъжен да предоставя помощ на всички. Ако с оглед на изпълнението на своята задача той създаде заведение или служба, въпросното заведение или служба подлежат на същото задължение; — неограничено във времето: помощта трябва да се предоставя, докато социалната потребност съществува. Следователно CPAS е длъжен да гарантира непрекъснатост на помощта, а оттам и на заведението или службата, които я предоставят.

(21) Въз основа на принципа на местната автономия всеки CPAS в съответната си община решава самостоятелно и при спазване на разпоредбите на loi CPAS кой е най-подходящият начин да изпълни задължението си за предоставяне на социална помощ (включително медицинска). Конституционният избор социалното подпомагане да бъде организирано на общинско равнище се ръководи също и от желанието и необходимостта политиката в областта на социалната помощ да се осъществява възможно най-близо до хората. Когато даден CPAS вземе решение да създаде здравно заведение с цел лечение, за да задоволи здравните потребности на местното население, създаденото по този начин здравно заведение се подчинява едновременно на loi CPAS и на федералната регулаторна рамка за болничните заведения [вж. съображение 32], която се прилага по отношение на всички болници, независимо от техния статут (публичен или частен) и гарантира обща организационна система за територията на цялата държава. Въпреки това, за разлика от частните болници, основната цел на болниците, създадени от CPAS, като например IRIS-H, е да допринасят за предоставянето на постоянна социална помощ. Конкретната същност на задълженията, наложени на IRIS-H в областта на социалната помощ (вж. също раздел 7.3.4.1 по-долу), е определена в уставите на IRIS-H и в стратегическите планове на сдружение IRIS в съответствие с разпоредбите на loi CPAS (и по-специално членове 120 и 135г от закона).

(22) И накрая, по силата на член 106 от loi CPAS общините са длъжни да покриват дефицита на своите CPAS, когато последните не разполагат с достатъчно средства да покриват разходите, свързани със задълженията им за предоставяне на социална помощ.

2.2. Създаване на болниците от сдружение IRIS

(23) Както беше обяснено по-горе [вж. съображение 15], предоставяната от CPAS социална помощ включва медицински и медико-социални грижи и може да има както превантивен, така и лечебен характер. Тази помощ може да бъде предоставена или i) пряко от CPAS, или ii) с посредничеството на трета страна (например частна болница) при зачитане на нейната правна автономия, или iii) по-специално когато CPAS желае да контролира изпълнението на целите, чрез създаване на заведение или служба, натоварени да изпълняват част от неговата задача (в този случай задачата е определена в устава на заведението или службата и, що се отнася до IRIS-H, в стратегическите планове на сдружение IRIS [вж. съображения 16 и 21]. За да изпълнят своята задача за предоставяне на медицинска помощ, CPAS са създали и продължават да управляват/участват в управлението на болнични заведения в редица градове и общини в Белгия.

(24) В миналото в шестте съответни общини в Брюксел (18) CPAS са предоставяли социална помощ от медицински и медико-социално характер с посредничеството на осем държавни болници (19), разположени на осем различни места. Тези болници са били управлявани пряко от съответните CPAS и не са имали юридическа правосубектност. Следователно тези болници очевидно са допринасяли за изпълнението на задължението за предоставяне на социална помощ на съответните CPAS. През първата половина на 90-те години на миналия век обаче публичните органи в Брюксел са преценили, че структурните дефицити на тези болници излагат на риск тяхната устойчивост. За да гарантират устойчивостта и дългосрочната жизнеспособност на държавните болници в Брюксел, публичните органи са взели решение да ги преструктурират.

(25) Първата стъпка във връзка с преструктурирането е направена на 19 май 1994 г. с подписването на споразумение за сътрудничество между белгийското федерално правителство, регион Брюксел-столица и Единния комитет на общините в Брюксел (Commission communautaire commune bruxelloise) в областта на болничната политика. Споразумението е предвиждало изпълнението на пакт за преструктуриране, за да се гарантира устойчивостта на публичните и местните болнични услуги. Както се посочва в член 2 от споразумението за сътрудничество: „Пактът за преструктуриране трябва да изпълнява следните условия: 1. да предоставя гаранции за запазване, от една страна, на спецификата на държавните болници, включително чрез избора на правни и координационни структури, които да дават превес на публичния сектор в органите за управление и процедурите за вземане на решение и, от друга страна, на местното присъствие, чрез засилване на броя на пряко избраните представители в състава на управителните органи.“ (20).

(26) За тази цел в преамбюла на споразумението за сътрудничество се предвижда следното: „като имат предвид, че финансовият дефицит, натрупан от държавните болнични заведенията на територията на регион Брюксел-столица, действително е достигнал тревожни размери; като имат предвид, че въпреки множеството планове за оздравяване финансовата стабилност на тези институции е изключително несигурна и по този начин компрометира структурата на общинските бюджети; като имат предвид, че при тези обстоятелства е необходимо да се насърчи създаването на механизми за координация и сътрудничество между общините и публичните центрове за социална дейност и сдруженията, създадени по реда на глава XII от органичния закон от 8 юли 1976 г. относно публичните центрове за социална дейност, отговарящи за различните държавни здравни заведения на територията на регион Брюксел-столица; като имат предвид, че подобни механизми за координация и сътрудничество могат да гарантират устойчивостта на държавните болници, като насърчават взаимодействието в областта на оборудването и инфраструктурата, както и на начините на управление и развитие, и да допринесат за намиране на решение на проблема с дефицита на общинските бюджети; като имат предвид, че настоящото споразумение не променя правилата за финансиране на болниците, а цели единствено да се преодолее структурният дефицит на публичните центрове за социална дейност и общините.“ (21).

(27) Именно на тази основа на 22 декември 1995 г. Единният комитет на общините в Брюксел е приел наредба за вмъкване на глава XIIа във версията на loi CPAS, приложима за регион Брюксел-столица. Подготвителните документи на въпросната наредба (22) препращат към споразумението за сътрудничество от 19 май 1994 г. [вж. съображение 25], чиято основна цел е чрез предложеното преструктуриране да се гарантира устойчивостта на държавните болници в Брюксел (23).

(28) Преструктурирането се основава главно на следните елементи: — прехвърляне на прякото управление на държавните болници от CPAS към новосъздадени юридически субекти (наречени „сдружения по глава XII“), създадени от CPAS (съвместно със съответните общини, като сдружението обединява лекарите в болницата и, когато е целесъобразно, Université libre de Bruxelles (ULB) и/или Vrije Universiteit Brussel (VUB). С това CPAS са отменили предишното си решение да управляват самостоятелно своите болници. В съответствие с член 60, параграф 6 и член 118 от loi CPAS [вж. съображение 19] CPAS са взели решение да учредят сдружение, което да им позволи да предоставят медицинска и медико-социална подкрепа на общността. Така държавните болници в Брюксел са били закрити и дейността им е била прехвърлена към осем местни болнични сдружения, създадени въз основа на глава XII от loi CPAS. По този начин на 1 януари 1996 г. IRIS-H са получили своята юридическа и финансова самостоятелност (24). Учредени са следните осем болнични сдружения: CHU Brugmann-HUDERF, CH Brien, CHU Saint-Pierre (CHU-SP), CH Etterbeek-Ixelles, CH Baron Lambert, CH Bracops, CH Molière и Institut Bordet (IB). Впоследствие тези осем болници са били прегрупирани, като същевременно са запазили всички съществуващи обекти в пет болници от сдружение IRIS във вида, в който съществуват и в момента. CHU Brugmann (CHU-B) и Hôpital universitaire des enfants Reine Fabiola (HUDERF) са били разделени на два отделни правни субекта на 1 януари 1997 г. На 1 юли 1999 г. CHU Brugmann и CH Brien са били прегрупирани в един субект под наименованието CHU Brugmann. На същата дата CH Etterbeek-Ixelles, CH Baron Lambert, CH Bracops, CH Molière са били слети, за да формират Hôpitaux Iris Sud. В настоящото решение, освен ако не е посочено друго, с термина „IRIS-H“ се обозначават петте местни болнични сдружения, които съществуват към момента (25); — създаване на ръководна структура под името IRIS (въз основа на глава XIIа от loi CPAS), която да гарантира координацията и контрола на болничните дейности на всяко от сдруженията по глава XII (26). Основната цел на ръководната структура IRIS е да се постигне трайна финансова стабилност на болничните дейности, извършвани от IRIS-H. Нейните основни задачи включват координация на дейностите на IRIS-H, определяне на стратегически план на сдружението IRIS, подобряване на качеството на предлаганите услуги и контрол на бюджета на сдружението.

(29) В съответствие с глава XII от loi CPAS всяко от местните сдружения се създава въз основа на устав, който, наред с другото, определя неговата цел, правата и задълженията на членовете и органите за вземане на решения (27). Всяко сдружение има свое общо събрание и управителен съвет, в които различните участвали в създаването на сдружението страни [вж. съображение 28] имат свои представители, като представителите на публичните органи (т.е. на общината и на CPAS) разполагат с мнозинството от местата в органите за вземане на решения (28). В този смисъл няма съмнение, че публичните органи контролират всяка от IRIS-H. Също така общините и CPAS имат голямо мнозинство в общото събрание и управителния съвет на ръководната структура IRIS.

(30) В глава XIIа от loi CPAS се определят, наред с другото, правилата за контрол и административен надзор, приложими за местните болнични сдружения. По-специално ръководната структура IRIS е длъжна да изготви стратегически план, който да е задължителен за местните сдружения по глава XII. Въз основа на този план от всяко местно болнично сдружение се изисква да разработи управленски и финансови планове и ги представи за одобрение на IRIS (вж. член 135г от loi CPAS). Местните болнични сдружения също така трябва да поискат разрешение от IRIS преди да вземат някои важни решения (вж. член 135д) и подлежат на тримесечна проверка от IRIS (вж. член 135ж). Също така IRIS назначава комисар във всяко местно болнично сдружение; той присъства на заседанията на управителните органи на сдруженията и има право на вето върху решенията, които не съответстват на взетите от IRIS решения (вж. член 135з).

(31) И накрая, както е обяснено в съображения 31 и 32 от решението за откриване на процедурата, преструктурирането на държавните болници в Брюксел, контролирани и управлявани от CPAS, е включвало също и финансов компонент. По-специално с посредничеството на Регионалния брюкселски фонд за рефинансиране на оборотните средства на общините (наричан по-нататък „РБФРОСО“) регион Брюксел-столица е отпуснал заем в размер на 4 милиарда белгийски франка (около 100 милиона евро) за срок от 20 години на общините, които управляват държавна болница (чрез съответните им CPAS) (29). Впоследствие общините са прехвърлили тези средства към своите държавни болници за покриване на част от финансовия им пасив (30). На 6 юни 1996 г. регион Брюксел-столица е взел решение да не изисква погасяване на заема и лихвите, при условие че споразуменията за преструктуриране бъдат изпълнени изцяло и че се спазват финансовите планове.

2.3. Регулаторна рамка, приложима по отношение на болниците от сдружение IRIS

(32) От предходния раздел става ясно, че IRIS-H са били създадени въз основа на loi CPAS с цел да се позволи на CPAS да изпълняват задълженията си за предоставяне на социална помощ. От това следва, че болниците се подчиняват на първо място на loi CPAS. Въпреки това в качеството си на болници те се подчиняват също и на координирания закон за болниците („LCH“) (31) от 7 август 1987 г., чийто член 147 (понастоящем член 163 от LCH във версията му от 10 юли 2008 г.) (32) предвижда следното: „Що се отнася до болниците, управлявани от публичен център за социална дейност и от лекарите, които работят в тях, разпоредбите на настоящия координиран закон допълват органичния закон от 8 юли 1976 г. относно публичните центрове за социална дейност, и по-специално членове 48, 51, 52, 53, 54, 55, 56 и 94 от него.“

(33) В LCH се определят, наред с другото, видовете болници, които могат да получат официална акредитация (33); условията на управление на дадена болница и структурирането на медицинската дейност (34); болничното планиране (35); стандартите и изискванията за акредитация на болниците и болничните услуги (36); правоотношенията между болницата и болничните лекари, финансовият статут на болничните лекари, по-специално включително събирането и определянето на таксите, същността на таксите и разпределението на събраните по централизиран начин такси (37).

(34) В допълнение IRIS-H се подчиняват и на правилата, определени в уставите на местните болнични сдружения, в които се уточнява, наред с другото, предназначението на IRIS-H, както и правата и задълженията на членовете на сдружението [вж. също съображение 29].

(35) И накрая, местните болнични сдружения са поставени под надзора на ръководната структура IRIS, което ограничава компетентността им по отношение на самостоятелното вземане на определени финансови и управленски решения [вж. съображение 30]. Важно е да се отбележи, че ръководната структура IRIS приема многогодишни стратегически планове, които са обвързващи за местните болнични сдружения, както е предвидено в член 135г от loi CPAS.

(36) В заключение, регулаторната рамка, която определя функционирането на IRIS-H, включва loi CPAS, LCH, уставите на местните болнични сдружения и задължителните стратегически планове, приети от ръководната структура IRIS.

2.4. Основни дейности на болниците от сдружение IRIS

(37) Основните дейности на IRIS-H се заключават в предоставянето на болнични услуги за пациентите в регион Брюксел-столица. IRIS-H наемат общо около 10 000 души, предоставят повече от един милион консултации годишно и представляват най-голямата служба за спешна помощ в Белгия. Те предлагат пълно медицинско обслужване във всички големи области на медицината. Две от тях се специализират в специфични дисциплини (Hôpital universitaire des enfants Reine Fabiola е специализирана в педиатрията, а Institut Bordet е специализиран в онкологията).

(38) В допълнение към медицинските услуги IRIS-H предоставят също така и редица свързани социални дейности. По-специално социалните работници на IRIS-H предоставят помощ на пациенти в неравностойно положение и техните семейства при решаването и управлението на административни, финансови, междуличностни и социални проблеми.

(39) Петте болници от сдружение IRIS в момента предоставят своите медицински услуги и свързаните с тях социални услуги чрез мрежа от единадесет центъра в Брюксел. Тези центрове са разпределени в шест общини (а именно Anderlecht, Ville de Bruxelles, Etterbeek, Forest, Ixelles и Schaerbeek).

(40) IRIS-H описват задачата си, както следва: „[Н]ашите болници са в услуга на всеки човек, от раждането до самия край на живота му, във всеки един момент от неговото съществуване и независимо от медицинските му проблеми.“ (38) Десет от 11-те центъра на IRIS-H се намират в общини, където средният доход е под равнището на медианните приравнени доходи (39) за регион Брюксел-столица. Въз основа на класиране, направено от Федералната публична служба за обществено здраве [вж. таблицата с класирането в съображение 185], трите големи болници от сдружение IRIS, които предлагат пълно обслужване [CHU Saint-Pierre, CHU Brugmann и hôpitaux Iris Sud (HIS)], поемат пациентите с най-уязвим социално-икономическия профил в Белгия. Това се потвърждава и от факта, че през 2012 г. почти 11 % от всички пациенти, приети в CHU Saint-Pierre и CHU Brugmann, не са били обхванати от системата на задължителното здравно осигуряване в Белгия и не са били в състояние да плащат за лечението си, както и че 15 % от пациентите на тези болници са били зависими (и) от подкрепата на CPAS.

(41) И накрая, IRIS-H извършват също така известен брой свързани дейности (например транспортиране с линейка на пациенти между болниците, детска ясла/градина за децата на служителите, домове за социални грижи и възстановяване за възрастни хора, училища за медицински сестри, научни изследвания, жилищна инфраструктура с обслужване, психиатрични заведения, магазин за пациенти и посетители, отдаване под наем на телевизори на пациентите, отдаване под наем на помещения на трети лица, столова и инфраструктура за паркиране). Свързаните дейности представляват само много малък дял от всички дейности на IRIS-H, което се вижда от слабия им принос (по-малко от 2 % средно) към общите приходи на IRIS-H.

(42) Тези дейности в своята цялост генерират разходите и приходите на IRIS-H. Освен от спецификата на дейността им, техните разходи се определят също и от статута им на държавни болници, свързан с редица ограничения, които не важат за частните болници. Оперативните разходи, които IRIS-H поемат при изпълнението на услугите от общ икономически интерес (наричани по-нататък „УОИИ“) и на свързаните с тях дейности, се увеличават по-специално от фактори, като: — задължението за плащане на надбавки за езикови умения (40) на служителите, владеещи два езика, което се оценява (41) на […] (42) милиона евро годишно за сметка на IRIS-H; — пенсионната схема, приложима за държавните служители (43) (официално назначени длъжностни лица), която е по-щедра от схемата за служителите в частния сектор, като приносът на IRIS-H се оценява на […] милиона евро годишно; — разходите, свързани с продължителни заболявания на държавни служители (44), които трябва да се поемат от IRIS-H (а не от системата за социално осигуряване) и чиято годишна стойност се оценява на […] милиона евро; — стандартните увеличения, наложени на IRIS-H от регион Брюксел-столица (45), който определя стандартните възнаграждения на общинските служители, CPAS и IRIS-H и който покрива едва 60 % от тези увеличения, като за сметка на IRIS-H остава годишен разход от около […] милиона евро; — задължителния принос на IRIS-H за разходите на ръководната структура IRIS (46), чиято годишна стойност се оценява на […] милиона евро.

(43) Тези остатъчни разходи се поемат от IRIS-H и не са обхванати от други източници на публично финансиране [като БФС, вж. съображение 46, буква а)].

2.5. Механизми за финансиране и счетоводна отчетност на болниците от сдружение IRIS

2.5.1. Механизми за финансиране

(44) Основният принцип на финансиране на IRIS-H е залегнал в член 46 (47) от уставите на всяко от петте местни болнични сдружения [вж. съображения 28—29], в които се посочва, че: „Без да се засяга член сто и девет от закона от седми август хиляда деветстотин осемдесет и седма година за болниците, годишният резултат се разпределя между партньорите, които разполагат с поне една пета от всички гласове в общото събрание, по решение на общото събрание.“ (48) На това основание общините и CPAS са длъжни да покрият изцяло евентуалния дефицит, натрупан от IRIS-H и включен във финансовите им отчети. Освен това по силата на член 106 от loi CPAS общините са длъжни да покрият евентуалния дефицит на собствените си CPAS [вж. съображение (22)]. Следователно общините (пряко и поради задължението си да финансират своите CPAS) се явяват крайният гарант за устойчивостта на IRIS-H, като покриват изцяло дефицита, които болниците биха могли да генерират.

(45) Ясно е, че размерът на намесата на общините и CPAS за покриването на евентуалните дефицити, генерирани от IRIS-H, в съответствие с член 46 от техните съответни устави зависи от това доколко IRIS-H са в състояние да покрият собствените си разходи чрез други източници на финансиране.

(46) LCH описва пет източника на финансиране, които са достъпни както за държавните, така и за частните болници. Оперативни разходи на белгийските болници се покриват основно от първите три от тях (49), като четвъртият и петият засягат инвестиционните разходи на болниците. а) Основният източник на финансиране е бюджетът на финансовите средства (наричан по-нататък „БФС“) (50), който се определя от федералния министър на общественото здраве и при който се вземат предвид само болничните грижи, подлежащи на възстановяване от системата за социално осигуряване. БФС за всяка болница се определя в границите на общия федерален бюджет. Наличният федерален бюджет се разпределя между всички болници, като не е задължително да покрива всичките им допустими разходи. От 2002 г. насам бюджетът за всяка болница се определя главно въз основа на броя на дните, през които са били предоставени здравни грижи през предходната година. След това конкретната сума се изплаща на всяка от болниците по два различни начина. По-специално около 85 % (фиксирана част) от тази сума се изплащат на болниците на месечна база, а останалите 15 % (променлива част) се изплащат въз основа на реалния прием и на предоставените грижи, изразени като брой дни през съответната година. В края на всяка година БФС се преизчислява на базата на реалните годишни стойности и в зависимост от резултата от това изчисление болницата получава или трябва да върне определена сума. БФС се урежда по-подробно в кралския указ от 25 април 2002 г., в който се определят условията и реда за изчисляването на отпуснатия на болниците БФС. По-специално в кралския указ се установяват правилата за определяне на БФС, видовете разходи, които могат да бъдат поети от държавата, както и критериите, които се прилагат в това отношение (51). Трябва да се отбележи, че БФС не е предназначен да покрие действителните разходи, направени от всяка болница, като вместо това се определя под формата на финансиране с единна ставка, основано на реалните разходи на болниците в миналото. Ето защо може да се окаже, че БФС е недостатъчен в случай на значително увеличение на разходите или други промени, засягащи организацията и структурата на разходите на дадена болница. б) Вторият източник на финансиране са средствата, получени по линия на социалната сигурност, тоест изплатени от Националния осигурителен институт за общо заболяване и инвалидност (наричан по-нататък „INAMI“) на болниците за грижите, които те предоставят на своите пациенти. Това финансиране се основава на закона относно осигуряването за общо заболяване и инвалидност (52) или на неговата консолидирана версия в закона от 14 юли 1994 г. (53), с който се определя белгийската система за социално осигуряване за общо заболяване и инвалидност и се уточняват медицинските услуги и лекарствата, които могат да бъдат компенсирани по линия на социалното осигуряване. Болниците фактурират директно на INAMI част от лекарските хонорари и разходите за лекарства, които предоставят на пациентите. Изплатените от INAMI суми обаче не покриват всички разходи, които болниците правят във връзка с предоставянето на своите болнични услуги. Ето защо болниците, които не разполагат с достатъчно други източници на финансиране, могат да натрупат загуби. в) Третият източник на финансиране включва плащанията, които пациентите и техните частни здравни фондове превеждат пряко на болниците. Тези плащания са необходими, тъй като социалната сигурност не покрива изцяло лекарските хонорари, нито разходите за лекарства и други консумативи (например импланти). Освен това, когато пациентите желаят единична стая, върху нормалната цена за хоспитализация и нормалните лекарски хонорари могат да се начислят добавки (стандартните такси за всеки вид лечение се увеличават). И накрая, на пациентите могат да се начисляват допълнителни такси за използването на някои допълнителни услуги (например наем на телевизор, ползване на болничния паркинг и т.н.). Всички плащания от пациенти или трети страни за заплащане на услугите, предоставени от лекарите в болницата във връзка с грижите за хоспитализирани пациенти, трябва да се извършват централизирано към самата болница (54). Болниците и лекарите сключват споразумения, уреждащи процента на удръжките, които болниците могат да прилагат за покриването на своите разходи по събирането на хонорарите и на други разходи, които не са финансирани от БФС (55). Както върху нормалните лекарски хонорари, болниците могат да правят удръжки и върху част от посочените по-горе добавки, за да покрият част от своите разходи (отново в съответствие със споразумението между болницата и нейните лекари). Следователно част от лекарските хонорари не са предназначени за възнаграждение на последните, а за покриване на оперативните разходи на болниците. г) Четвъртият източник на финансиране е предназначен специално за покриване на инвестиционните разходи на болниците. Инвестициите на болниците се финансират основно от държавата (като се поделят между федералното правителство и съответния регион), а останалата част се финансира от собствения капитал на болниците, както и от банкови заеми. Отпуснатото от публичните органи финансиране е предназначено за покриване на разходите за изграждане и ремонт на дадена болница или служба, както и разходите за първоначално оборудване и първоначално закупуване на медицински изделия (56). Субсидиите за инвестиции имат таван (например фиксирана ставка на квадратен метър или на единица). д) Петият и последен източник на публично финансиране е свързан с инвестициите и засяга разходите за проучване и разработване на проекти за строителство, както и разходите за закриване или неизползване на болница или болнична служба (57). На практика този вид финансиране рядко се използва.

(47) В член 109 от LCH (понастоящем член 125 от LCH във версията му от 10 юли 2008 г. (58)) се предвижда допълнителен механизъм за финансиране, от които могат да се възползват само държавните болници (като IRIS-H). По силата на тази разпоредба загубите на държавните болници, направени във връзка с техните болнични дейности, трябва да бъдат покрити от общините, които ги контролират (чрез посредничеството на съответните CPAS или на централна структура като IRIS). Принципът на (частично) покриване на дефицитите от общините е бил включен още в закона, предшестващ LCH, а именно закона от 23 декември 1963 г. (59), и е потвърден в член 34 от закона за 28 декември 1973 г. (60). Критериите за определяне на дефицитите, които общините са задължени да покриват, се определят с кралски указ (61). На тази основа всяка година федералният министър на здравеопазването определя размера на дефицита на всяка държавна болница. На практика дефицитът, определен за покриване от министъра, не отговаря напълно на дефицита, записан в отчетите за управление на болницата, тъй като някои елементи на разходите [например печалбата от извънболничните операции, които, както е обяснено в съображение 155 (62), са изцяло свързани с болничните дейности в случая на IRIS-H] в отчетите са изключени от дефицита, попадащ в приложното поле на член 109 от LCH.

(48) В заключение, от това следва, че IRIS-H са се ползвали от механизъм за цялостно финансиране, гарантиращ покриването на всички евентуални загуби, които биха могли да генерират. Петте общи мерки за финансиране, предвидени в LCH [вж. съображение 46], обхващат основната част от оперативните и инвестиционните разходи на болниците. Доколкото тези източници не са достатъчни, за да покрият свързаните с дейността на болниците разходи, член 46 от устава на IRIS-H задължава общините изцяло да покриват генерираните от IRIS-H загуби [вж. съображения 44—45]. Счетоводният дефицит по член 46 от устава задължително включва „дефицита, обхванат от член 109 от LCH“ (63) [вж. съображение 47]. Като покриват напълно счетоводния дефицит, общините изпълняват също и задължението си по член 109 от LCH. Редът и условията за плащане по този механизъм за компенсиране на дефицита ще бъдат описани по-долу (вж. раздел 7.3.5).

2.5.2. Счетоводни изисквания

(49) Всички болници (държавни и частни) подлежат на задължения за счетоводна отчетност и прозрачност. По-специално всяка болница трябва да води отделно счетоводство, от което да е видна себестойността на всяка услуга и което отговаря на определени изисквания на закона от 17 юли 1975 г. (64) относно счетоводството и годишните финансови отчети на дружествата (65). Извънболничните дейности трябва да бъдат записани в отделни отчети. Болниците са задължени също така да назначат одитор, който да сертифицира счетоводството и финансовите им отчети (66). И накрая, болници са длъжни да предоставят определена (финансова) информация на федералния министър на здравеопазването (67), като подопечната му федерална публична служба за обществено здраве е длъжна да контролира спазването на разпоредбите на LCH (68).

3. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ, КОИТО СА ПРЕДМЕТ НА ЖАЛБАТА

(50) Според жалбоподателите регион Брюксел-столица фактически е предпочел да поеме ролята на съответните брюкселски общини, що се отнася до компенсацията на дефицитите на IRIS-H. По-специално жалбоподателите посочват конкретно намесите на Регионалния брюкселски фонд за рефинансиране на оборотните средства на общините (наричан по-нататък „РБФРОСО“), създаден от регион Брюксел-столица (69). Те твърдят още, че самият регион Брюксел-столица е предоставил на общините и специални субсидии (70) (до 10 милиона евро годишно от 2003 г. насам), които според тях са били преведени на IRIS-H под формата на помощ.

(51) Жалбоподателите не оспорват правомощията на регион Брюксел-столица по отношение на тези общини, жалбоподателите обаче считат, че т.нар. от тях регионално финансиране в полза на IRIS-H надхвърля предвидения размер за покриване на дефицитите, установен в член 109 от LCH [вж. също съображение 47]. Жалбоподателите твърдят, че IRIS-H са се възползвали в голяма степен от регионалното финансиране за общините, в които се намират, и че това финансиране не може да бъде обосновано с разпоредбите на LCH. Жалбоподателите не посочват задължението за покриване на дефицитите, предвидено в член 46 от уставите на IRIS-H.

(52) И накрая, жалбоподателите посочват отпускането на около 100 милиона евро по линия на РБФРОСО в контекста на преструктурирането на държавните болници в Брюксел, довело до създаването на IRIS-H (вж. раздел 2.2). Жалбоподателите твърдят, че тази сделка е довела до свръхкомпенсация на IRIS-H.

4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ

4.1. Решение на Комисията от 2009 г.

(53) Както беше посочено по-горе [вж. съображение 5], на 28 октомври 2009 г. Комисията прие решение да не повдига възражения (71), като заключи, че публичното финансиране за IRIS-H в регион Брюксел-столица представлява съвместима с вътрешния пазар държавна помощ, отпусната като компенсация за обществена услуга от общ икономически интерес. Комисията обоснова това решение с Решението за УОИИ от 2005 г. и пряко с член 86, параграф 2 от Договора за ЕО (понастоящем член 106, параграф 2 от ДФЕС).

(54) В своето решение Комисията установи, че IRIS-H са натоварени с три задачи за предоставяне на обществени болнични услуги: първо, основната болнична задача на всяка болница (държавна или частна) по силата на LCH (72); второ, задължението за лечение на всички пациенти при всякакви обстоятелства, включително извън спешните случаи (73); и трето, задължението за предоставяне на пълен набор болнични услуги на много места (74). В допълнение Комисията заключи, че IRIS-H са били натоварени със задачата да предоставят извънболнична обществена услуга, състояща се в оказването на социална помощ в допълнение към медицинските грижи (75). И накрая, в решението се посочва също така задължението за обслужване на два езика (76). Преценено е, че тези задачи са били поверени на IRIS-H по силата на LCH, loi CPAS, стратегическите планове на сдружение IRIS, както и на споразумение, подписано между IRIS-H и CPAS. Комисията също така е счела, че параметрите на компенсацията са били определени предварително (77) и че въведените процедури са били достатъчни, за да предотвратят и коригират свръхкомпенсацията (78). И накрая, Комисията отбеляза със задоволство факта, че IRIS-H са изготвяли отделни отчети за своите болнични и извънболнични дейности (79), като по този начин е било предотвратено кръстосаното субсидиране на търговските дейности (извън УОИИ) на IRIS-H (80).

(55) Комисията разгледа също така дали IRIS-H са били свръхкомпенсирани в миналото (т.е. в периода 1996—2007 г.) (81) и достигна до заключението, че това не се е случило (82). Освен оценката на мерките за финансиране в тяхната цялост Комисията разгледа също така и твърдението за използване на механизъм за авансови плащания. Предвид факта, че компенсацията на основание член 109 от LCH редовно е била изплащана със значителни закъснения, достигащи до 10 години, се твърди, че IRIS-H са получавали аванси по тези просрочени плащания с посредничеството на РБФРОСО. Комисията достигна до заключението, че доколкото тези предполагаеми авансови плащания е трябвало така или иначе да бъдат възстановени след изплащането на компенсацията за дефицита в съответствие с член 109 от LCH, те не биха могли да доведат до свръхкомпенсация на IRIS-H (83).

4.2. Решението за отмяна на Общия съд от 2012 г.

(56) В отговор на решението на Комисията от 2009 г. жалбоподателите подадоха иск за отмяна на това решение пред Общия съд (84). Жалбоподателите твърдят, че Комисията е нарушила процесуалните им права, като не е открила официална процедура по разследване, доколкото в рамките на въпросното разглеждане Комисията е трябвало да констатира наличието на сериозни затруднения (85).

(57) В своето решение от 7 ноември 2012 г. по дело T-137/10 Общият съд отмени решението на Комисията от 2009 г. и заключи, че Комисията е била задължена да открие официална процедура по разследване (86).

(58) Най-напред Общият съд разгледа въпроса дали на IRIS-H е била възложена ясно определена задача за предоставяне на обществена услуга (87). В началото той отбеляза, че страните са единодушни, че LCH възлага на всички белгийски болници, както тези на бюджетна издръжка, така и частните, „обща“ задача за предоставяне на обществена услуга (88). Следователно единственото съмнението засяга това дали Комисията е допуснала грешка, заключавайки в своята предварителна оценка, че задачите за предоставяне на болнични и извънболнични обществени услуги са били поверени единствено на IRIS-H (89). Общият съд констатира, че има съмнения относно това дали разпоредбите, на които Комисията е основала своето решение, са били достатъчни, за да се заключи, че на IRIS-H е възложена допълнителна задача да поемат всеки пациент при всякакви обстоятелства (90), да предоставят болнични грижи в рамките на няколко обекта (91) и да осигуряват допълнителни социални услуги (92). Освен това по отношение на предполагаемата задача за предоставяне на болнична помощ в рамките на няколко обекта Общият съд отбеляза, че е трудно да се прецени с какво тази задача се различава от общите изискванията за планиране и функциониране, приложими за всички болници, обхванати от LCH (93).

(59) След това Общият съд разгледа въпроса дали Комисията е доказала наличието на ясни параметри, въз основа на които е изчислена компенсацията (94). Що се отнася до болничните задачи, Общият съд разгледа механизма за компенсация на финансовия дефицит, основан на член 109 от LCH (95), като същевременно отбеляза, че жалбоподателите не са оспорили този механизъм (96), както и предполагаемия механизъм за регионално финансиране с посредничеството на РБФРОСО за временно авансиране на необходимите суми за покриване на финансовия недостиг на IRIS-H преди изплащането на компенсациите за загубите по силата на член 109 от LCH (97). Що се отнася до член 109, Съдът прие, че жалбоподателите не са представили аргументи, засягащи положителната оценка, която Комисията е дала на този член (98). За сметка на това, що се отнася до предполагаемите авансови плащания чрез механизма на РБФРОСО, Общият съд заключи, че Комисията не е разгледала параметрите за изчисляване на авансовите средства (99) и следователно не е извършила пълен преглед тези авансови плащания (100). Съдът добави, че Комисията е влязла в противоречие със собственото си решение, когато по време на изслушванията е заявила, че РБФРОСО е механизъм, чрез който регион Брюксел-столица е финансирал само общините в Брюксел, а не IRIS-H (101).

(60) Що се отнася до публичното финансиране в подкрепа на предполагаемата допълнителна социално задача на IRIS-H (102), Общият съд отбеляза, че и в този случай финансирането изглежда е било предоставено по линия на РБФРОСО, който е сключил договор със съответните брюкселски общини с цел предоставяне на специална субсидия, която да им даде възможност да финансират изпълняваните от IRIS-H социални задачи (103). Съдът констатира, че споразумението не е уточнявало предварително установени параметри на компенсацията, свързани с предполагаемите допълнителни социални задачи на IRIS-H (104).

(61) След това Общият съд разгледа въпроса дали Комисията е доказала съществуването на процедура, позволяваща да се избегне свръхкомпенсацията, както и по липсата на свръхкомпенсация (105). На първо място Съдът констатира, че LCH предлага достатъчни гаранции, че процедурата, предвидена в член 109, не води до свръхкомпенсация (106). Той заключи също така, че Комисията не е доказала съществуването на подобен механизъм, засягащ предполагаемото извършване на авансови плащания от общините (107), и отбеляза по-специално липсата на ясно задължение на IRIS-H, насочено към възстановяване на авансовите средства след получаването на финансирането за техния дефицит в съответствие с член 109 от LCH (108). Що се отнася до специалните субсидии, с които според Комисията се финансира допълнителната социална задача, Общият съд заключи, че направените от Комисията оценки относно механизмите за избягване на свръхкомпенсацията в рамките на финансирането на социалните задачи не са достатъчни (109).

(62) Що се отнася до това дали IRIS-H на практика са се възползвали от свръхкомпенсация (110), Общият съд само отбеляза, че широтата на проведения анализ е значителна и включва всички финансови отчети IRIS-H за период от над 10 години (111). Без да се произнася конкретно относно заключението на Комисията за липса на свръхкомпенсация, Общият съд постанови, че широтата и сложността на извършените от Комисията оценки в тази връзка сами по себе си са указание в подкрепа на тезата на жалбоподателя относно наличието на сериозни затруднения (112).

(63) Жалбоподателите твърдят, че Комисията е трябвало вземе предвид в своята оценка критерия за икономическата ефективност на доставчика на УОИИ (113). Общият съд обаче отхвърли този аргумент и заключи: „критерият, свързан с икономическата ефективност на дадено предприятие при предоставянето на УОИИ, не се прилага при преценката на съвместимостта на държавна помощ от гледна точка на член 86, параграф 2 ЕО [понастоящем член 106, параграф 2 от ДФЕС], като следователно изборът относно икономическата ефективност на обществения оператор от страна на националните органи не може да търпи критика в това отношение.“ (114)

(64) Обобщавайки своите заключения, Общият съд посочи следното: „жалбоподателят изтъква редица съвпадащи улики, които свидетелстват за наличието на сериозни съмнения относно съвместимостта на разглежданите мерки с критериите за прилагане на член 86, параграф 2 ЕО [понастоящем член 106, параграф 2 от ДФЕС], отнасящи се, първо, до наличието на ясно определен акт за възлагане на болничните и социалните задачи за обществена услуга, специфични за болниците от сдружение IRIS, второ, наличието на предварително установени параметри на компенсацията, и трето, наличието на правила, позволяващи да се избегне свръхкомпенсацията при финансирането на тези задачи за предоставяне на обществена услуга […].“ (115).

4.3. Решение на Комисията за откриване на процедура от 1 октомври 2014 г. (116)

(65) С оглед на заключенията на Общия съд (117), съгласно които Комисията е трябвало да изрази съмнения относно съвместимостта с вътрешния пазар въз основа на член 106, параграф 2 от ДФЕС на отпуснатото на IRIS-H спорно публично финансиране, Комисията е била задължена да открие официална процедура по разследване, което тя е направила с решение от 1 октомври 2014 г. В решението си за откриване на процедурата Комисията отбеляза, че според белгийските органи общините и съответните CPAS в Брюксел са решили да възложат на IRIS-H, но не и на частните болници, следните допълнителни задължения (118), които обосновават мерките за компенсация на дефицитите, въведени в действие в полза на IRIS-H: а) задължението за предлагане на медицински грижи на всички пациенти при всякакви обстоятелства: IRIS-H не могат да откажат грижи на пациенти, които не могат да платят за техните услуги и/или които са неосигурени, дори тези пациенти да не се нуждаят от спешна медицинска помощ. Частните болници са задължени да предлагат грижи само на пациенти, които се нуждаят от спешна медицинска помощ, но нямат това задължение при неспешни случаи; б) задължението за предлагане на пълен набор болнични услуги на много места: общините и CPAS съзнателно са избрали да поддържат множество болнични обекти, предлагащи пълен набор от грижи, за да гарантират достъпа до грижи за всички пациенти. Алтернативата леглата и услугите за подпомагане да бъдат групирани в рамките на по-малък брой обекти и по този начин да се намалят разходите умишлено е била изключена. Този избор е от особено значение за пациенти в неравностойно положение и техните семейства, като се има предвид, че IRIS-H са разположени предимно в близост до или в квартали, където живеят голям брой хора в неравностойно положение; в) задължението да предоставят социални услуги за пациентите и техните семейства: социалните работници предоставят помощ на пациентите в неравностойно положение при решаването и управлението на административни, финансови, междуличностни и социални проблеми. В допълнение те установяват предварителни социални отношения с цел улесняване на финансовата намеса на CPAS. Всички държавни и частни болници са задължени да наемат социални работници в някои болнични служби (например в гериатричните и психиатричните клиники), белгийските органи обаче твърдят, че IRIS-H изпълняват допълнителна специфична задача, изразяваща се в използването на социални услуги в много по-голяма степен и водеща до по-високи разходи, които представляват предпоставка за изплащане на компенсация в съответствие с LCH.

(66) Предвид съмненията, изразени от Общия съд (119), Комисията прикани белгийските органи, жалбоподателите и другите заинтересовани страни да представят цялата информация, необходима за проверката на съвместимостта на спорното публично финансиране с вътрешния пазар, по-специално във връзка със следното: — точното определение на предполагаемите допълнителни задачи, възложени на IRIS-H, и документите, на които се основава възлагането на тези задачи [вж. съображения 87—89 от решението за откриване на процедурата]; — правното основание за компенсацията на дефицитите на IRIS-H (реализирани във връзка с разходите за всяка предполагаема допълнителна задача) [вж. съображение 91 от решението за откриване на процедурата]; — въпроса дали съществуват (достатъчно) мерки за избягване на свръхкомпенсацията във връзка с предполагаемите допълнителни задачи или не, по-специално посредством механизма за компенсация на дефицитите и комбинирането му с подлежащи на възстановяване авансови плащания (ако има такива), както и дали IRIS-H са правно задължени или не да възстановят всички авансови плащания, които са получили, с цел избягване на свръхкомпенсация [вж. съображение 95 от решението за откриване на процедурата]; — ако отпускането на специални субсидии в максимален размер от 10 милиона евро годишно [вж. съображение 50 по-горе] може да се разглежда като отделна операция за компенсация на дефицитите на IRIS-H — въпроса дали са налице достатъчно мерки, които да гарантират, че компенсацията не надвишава необходимото за покриване на разходите по изпълнение на задълженията за предоставяне на обществени услуги, или не [вж. съображение 96 от решението за откриване на процедурата]; — въпроса дали IRIS-H действително са получили каквато и да било свръхкомпенсация, откакто са започнали да изпълняват дейността си като независими правни структури [вж. съображение 97 от решението за откриване на процедурата]; — какъвто да е основателен довод, придружен с конкретни и подробни документи, обясняващи дали, защо и до каква степен публичните мерки за финансиране на IRIS-H попадат в приложното поле на Решението за УОИИ от 2012 г. или в Рамката за УОИИ от 2012 г. [вж. съображение 98 от решението за откриване на процедурата], или на Решението за УОИИ от 2005 г. [вж. съображение 100 от решението за откриване на процедурата], както и дали, защо и до каква степен установените в тях критерии са изпълнени.

(67) Комисията също така използва приемането на решението за откриване на процедурата като повод да се опита да получи разяснения относно следните допълнителни фактологически въпроси: — въпроса дали някакви средства по линия на РБФРОСО [вж. съображение 50 по-горе], и по-конкретно специални субсидии, са били прехвърлени пряко на IRIS-H или не, и дали РБФРОСО и специалните субсидии представляват обикновени механизми за финансиране между региона Брюксел-столица и брюкселските общини или не [вж. съображение 17 от решението за откриване на процедурата]; — точното естество на задължението по член 60, параграф 6 от loi CPAS [вж. съображение 19 по-горе], възможностите за закриване на държавна болница и разликата с механизма за болнично планиране [вж. съображение 26 от решението за откриване на процедурата]; — въпроса дали допълнителните социални услуги, предоставяни от IRIS-H, имат икономически характер или не [вж. съображение 48 от решението за откриване на процедурата]; — въпроса дали прехвърлянето на специалните субсидии (от регион Брюксел-столица към общините) от общините към IRIS-H може или не може да се разглежда като отделна операция в рамките на механизма за покриване на дефицитите [вж. съображение 92 от решението за откриване на процедурата] и, ако да, правното основание, което установява свързаните с тази операция специфични условия; — въпроса дали съществува механизъм за авансови плащания или не, правното основание за този механизъм и начина на извършване на тези плащания (ако има такива), както и дали тези авансови плащания се считат за отделна мярка за помощ в рамките на механизма за покриване на дефицитите или не, както и подробности относно евентуалното финансиране на тези авансови плащания (ако има такива) от РБФРОСО [вж. съображение 93 от решението за откриване на процедурата]; — допълнителни разяснения във връзка с понятието за устойчивост [тоест приемственост и дългосрочна жизнеспособност на държавните болници, вж. също съображение 91 по-долу], неговото правно основание (по-специално на равнище IRIS и IRIS-H), свързаните с него последици и начина, по който устойчивостта обосновава механизмите за компенсация на дефицитите в полза на тези болници [вж. съображения 102 и 103 от решението за откриване на процедурата]; — въпроса дали съществуват или не съществуват причини, различни от изрично посочените в решението за откриване на процедурата (т.е. наличието на допълнителни задачи за предоставяне на УОИИ и устойчивост на държавните болници), които могат да обосноват отпускането на допълнително финансиране на IRIS-H [вж. съображение 103 от решението за откриване на процедурата].

5. МНЕНИЯ, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ

(68) Комисията получи мнения от четири заинтересовани страни (CBI, ABISP, Zorgnet Vlaanderen и UNCPSY), които са обобщени по-долу:

5.1. CBI

(69) В отговор на решението за откриване на процедурата жалбоподателят Организация за координиране на социалните и здравните заведения в Брюксел (Coordination bruxelloise d'institutions sociales et de santé — CBI) отбелязва, че според нея това решение не съдържа нов елемент или аргумент, който да позволява да се установи съществуването на конкретна задача, поверена на IRIS-H или да засяга механизмите за компенсация за тази предполагаема задача или въведените във връзка с това проверки. Поради това жалбоподателят се позовава основно на аргументите, представени в предишните мнения.

(70) CBI потвърждава позицията си, съгласно която: 1) на IRIS-H не са възложени конкретни УОИИ в допълнение към задачите, наложени на всички белгийски болници (държавни или частни) и 2) дори ако Комисията достигне до заключението за съществуването на допълнителни задачи от този вид, тези задачи не са определени достатъчно ясно, така че да се изпълнят изискванията на законодателството на Съюза в тази област. CBI отбелязва също така, че в предложената политическа програма на новото правителство в Брюксел (публикувана през юли 2014 г.) се предвижда „реформа на наредбата от 13 февруари 2003 г. с цел да се уточнят задачите от общински интерес, с които се обосновава отпускането на целевите субсидии за общините“. Според жалбоподателите този текст показва, че към момента такъв вид задача не съществува и че тя ще бъде определена в бъдеще.

(71) Що се отнася до изискванията по член 60, параграф 6 от loi CPAS, CBI счита, че те не добавят нищо ново към LCH по отношение на определянето на допълнителните или специфичните УОИИ, които биха били приложими само за държавните болници като IRIS-H. Жалбоподателят също така твърди, че допълнителната социална задача изглежда се състои само в предоставянето на по-голям обем социални услуги в сравнение с тези, които се предлагат в други болници и които CBI нарича „основна социална задача (обща за държавните и частните болници)“. CBI счита, че това не е достатъчно, за да се счита, че IRIS-H изпълняват допълнителна социална задача. Освен това, що се отнася до въпроса за икономическия характер на тези услуги, CBI твърди, че фактът, че тези услуги се предоставят безплатно, сам по себе си не ги лишава от техния икономически характер. И накрая, CBI счита, че допълнителните социални услуги са неразделна част от цялостната здравна услуга с нейния несъмнено присъщ икономически характер, който никога не е бил поставян под съмнение.

(72) Според CBI универсалната задача за предоставяне на грижи се отнася както за частните, така и за държавните болници. Тя твърди, че не би трябвало да има разлика между държавни и частни болници по отношение на лечението на „социално слаби пациенти“, било в случаи на спешна помощ или след оказване на спешна помощ. В този контекст CBI се позовава на решение на Първоинстанционния съд в Брюксел (120) относно неотложната медицинска помощ (121) за чужденци, които пребивават незаконно в Белгия (наричани по-нататък „мигранти без документи“), което според нея показва, че в този контекст помощ може да бъде предоставена както от държавни, така и от частни болници. CBI добавя, че съгласно публикация (122) на Mutualités Chrétiennes (123) от 2004 г. частните болници предлагат медицински грижи на над 60 % от „социално слабите пациенти“ в регион Брюксел-столица. Жалбоподателят счита също така, че loi CPAS, стратегическите планове на сдружение IRIS и съответните договори за „поемане на помощни дейности“ (124) не налагат никаква допълнителна задача.

(73) Що се отнася до „задачата за предоставяне на болнични грижи в рамките на няколко обекта“, CBI счита, че точният смисъл на задължението за предоставяне на пълен набор от болнични грижи „в рамките на няколко обекта“ все още не е изяснен, както не е ясно и до каква степен това изискване води до допълнителни разходи за IRIS-H. Що се отнася до допълнителната социална задача, CBI счита, че член 57 от loi CPAS не налага допълнителни задължения на IRIS-H и че във всеки случай той не ги определя по ясен начин (същото важи и за стратегическите планове на сдружение IRIS и за договорите за поемане на помощни дейности).

(74) Що се отнася до въпроса за ясното определяне на параметрите на компенсацията, CBI отбелязва, че според белгийските органи IRIS-H изпълняват специфична задача, различна от тази на частните болници, и че тази специфична задача не е определена в LCH, а налице друго правно основание. Според CBI LCH очевидно не може да определя параметрите на компенсацията, свързани с една или повече задачи за предоставяне на обществени услуги, които не са предвидени в него. В допълнение CBI отбелязва, че не съществува връзка между предполагаемото правно основание за разглежданите специфични задачи и механизмите за компенсация. Жалбоподателят отбелязва, че, както изглежда, не се прави разлика между дефицитите, произтичащи от разходите за предполагаемите специфични задачи, и тези, произтичащи от разходите за основната задача. И накрая, CBI посочва поредица от становища на белгийския финансов надзорен орган, чието заключение е, че е невъзможно да се контролира използването на специалните субсидии, отпуснати въз основа на наредбата от 13 февруари 2003 г., тъй като в тази наредба не се уточняват задачите от общински интерес, за които се отпускат субсидиите.

(75) Също така CBI повтаря предишните си твърдения, съгласно които не са взети никакви мерки за избягване на свръхкомпенсацията. Тя добавя, че при липса на точно определение на специфичните задачи, изпълнявани от IRIS-H, не е възможно да се определи кои дейности следва да подлежат или не на компенсация. По мнението на CBI от това следва, че е невъзможно да се провери наличието на механизъм за контрол, позволяващ да се избегне свръхкомпенсация.

(76) И накрая, CBI отбелязва, че въпреки че устойчивостта на държавните болници се посочва в споразумението за сътрудничество от 19 май 1994 г., в документа не се определя задача от такъв вид и той не представлява акт за възлагане. По-специално CBI счита, че в споразумение не се посочва, че дадена община или град са задължени да имат държавна болница на своя територия, и че в него не се установяват правила за планиране на болничните услуги в Белгия, които да налагат функционирането на конкретна служба в държавна болница.

5.2. ABISP

(77) Сдружението на частните здравни заведения в Брюксел (Association bruxelloise des institutions de soins privées — ABISP), един от първоначалните жалбоподатели [вж. съображение 1] отбелязва в своите мнения относно решението за откриване на процедурата, че всички белгийски болници, без значение какви са статутът и собствеността им, са длъжни по закон да изпълняват задача от общ интерес. В тази връзка ABISP посочва член 2 от LCH (125). И накрая, ABISP припомня, че е оттеглило жалбата си.

5.3. Zorgnet Vlaanderen

(78) Zorgnet Vlaanderen представлява над 500 фламандски доставчици на грижи (като например многопрофилни болници, психиатрични клиники и домове за възрастни хора). В своите мнения относно решението за откриване на процедурата Zorgnet Vlaanderen подчертава, че всички белгийски болници, независимо дали държавни или частни, подлежат на едни и същи задължения за предоставяне на обществена услуга в контекста на LCH. Освен това Zorgnet Vlaanderen отбелязва, че LCH не определя изисквания по отношение на задължителната правна форма (публичен или частен субект), позволяваща на дадено здравно заведение да бъде признато за болница. Нещо повече, Zorgnet Vlaanderen констатира, че определението на задълженията на болниците за предоставяне на обществена услуга не включва никаква регионална специфика. И накрая, Zorgnet Vlaanderen заявява, че болниците във Фландрия и тези в регион Брюксел-столица изпълняват една и също социална задача.

5.4. UNCPSY

(79) Националният съюз на частните психиатрични клиники (Union nationale des cliniques psychiatriques privées — UNCPSY) е федерацията на частните психиатрични клиники във Франция. В своите мнения относно решението за откриване на процедурата UNCPSY твърди, че за да може да се определи дали публичното финансиране не надвишава нетните разходи за обществената услуга, тези нетни разходи не могат да бъдат неограничени. Освен това според UNCPSY при тази оценка трябва да се взема предвид качеството на управлението на доставчика на услугите. В този контекст UNCPSY счита, че Комисията следва да сравни държавните и частните болници, за да определи дали помощта е пропорционална по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС.

(80) В тази връзка Комисията отбелязва, че мненията на UNCPSY противоречат на заключението, направено в точка 300 от решението на Общия съд от 7 ноември 2012 г. (T-137/10), според което икономическата ефективност на дадено предприятие при предоставянето на УОИИ не се прилага при преценката на съвместимостта от гледна точка на член 106, параграф 2 от ДФЕС на държавна помощ, получена от дружеството в съответствие с правилата в областта на държавната помощ [вж. в тази връзка съображение 63].

6. МНЕНИЯ НА КРАЛСТВО БЕЛГИЯ

6.1. Мнения на Белгия относно решението за откриване на процедурата

(81) В отговора си на решението на Комисията от 1 октомври 2014 г., и по-специално на съображение (17) от това решение, белгийските органи констатират, че финансовите мерки на регион Брюксел-столица (а именно специалните субсидии с максимален размер от 10 милиона евро годишно) и на РБФРОСО са представлявали финансови трансфери за общините, а не за IRIS-H. Съответно белгийските органи считат, че става дума за финансови трансфери между публични органи, които не попадат в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Белгийските органи считат, че регион Брюксел-столица и РБФРОСО не са предоставили помощ на IRIS-H. Те считат, че тези трансфери са били направени в рамките на компетентността на Региона в областта на общото финансиране на общините, която позволява на последните да изпълняват своите задачи от общ интерес, и по-специално задачите на CPAS. В тази връзка цитираните от жалбоподателите становища на финансовия надзорен орган засягат само регион Брюксел-столица и общините, но не и IRIS-H. И накрая, белгийските органи твърдят, че по силата на специалния закон от 8 август 1980 г. относно институционалните реформи и становището на Държавния съвет на Белгия (126) регион Брюксел-столица може да финансира само общините, а не IRIS-H, тъй като финансирането на конкретни болнични задачи не е от компетентността на Региона.

(82) Що се отнася до съмненията, изразени в съображение (26) от решението за откриване на процедурата, белгийските органи изясняват разликата между изискването по член 60, параграф 6 от loi CPAS, от една страна, и възможностите за закриване на държавна болница чрез механизма за болнично планиране, от друга страна. Според тях условията, които трябва да бъдат изпълнени, за да може даден CPAS да разкрие болница, са посочени в член 60, параграф 6 от loi CPAS (127). По-специално CPAS трябва да направи анализ на реалната необходимост от такава болница с оглед на потребностите на региона, включително медико-социалните нужди, както и наличието на подобни инфраструктури. Белгийските органи подчертават също така, че механизмът за болнично планиране се състои в определянето от федералното правителство на максималния брой болнични легла по региони. Решението на федералното правителство се основава единствено на установените болнични потребности, независимо от нивото на социалните потребности на отделните региони (128). Белгийските органи обясняват, че за регион Брюксел-столица максималният брой на болничните легла се определя за целия регион, а не поотделно за всяка от 19-те общини. Обратно, всеки от 19-те CPAS в регион Брюксел-столица решава самостоятелно дали да разкрие болница в своята община или не в зависимост от местните потребности.

(83) Белгийските органи обясняват също така, че закриването на държавна болница или нейното прехвърляне към партньор от частния сектор не е регламентирано официално или конкретно в LCH или в loi CPAS (129). Белгийските органи обаче считат, че съдебната практика на Държавния съвет на Белгия е изяснила реда и условията за закриване и/или прехвърляне на създадени от CPAS здравни заведения. В своето решение № 113.428 от 9 декември 2002 г. Държавният съвет е разпоредил да се отмени прехвърлянето на център за рехабилитация, собственост на CPAS, към частен оператор. Той е счел по-специално, че преди да се вземе решение за закриване или прехвърляне на дадено здравно заведение, е трябвало да се направи оценка на необходимостта от предоставяне на медико-социални услуги. При тази оценка трябва надлежно да се вземе предвид оценката, направена при разкриването на здравното заведение, както и всички промени, настъпили след вземането на решението за откриване на процедурата за здравното заведение. В допълнение белгийските органи отбелязват, че тази оценка не може да се основава само и единствено на финансовото състояние на здравното заведение, нито на разходите за неговата поддръжка. Въз основа на това белгийските органи заключават, че CPAS не може да закрие своя болница, без преди това да е установил, че медико-социалните потребности, поради които болницата е била създадена, вече не съществуват.

(84) Според белгийските органи създаването на държавна болница изисква едновременното спазване на задълженията по член 60, параграф 6 от loi CPAS и за болничното планиране, направено от публичните органи, докато при частните болници от значение е само планирането. По силата на член 60, параграф 6 от loi CPAS разкриването на нова държавна болница трябва да бъде обосновано със съществуването на реална необходимост. Освен това белгийските органи поясняват, че разкриването на държавна болница с капацитет, равен на броя на леглата, предвидени в болничното планиране, не оставя възможност за създаването на друга болница (държавна или частна) в зоната на планиране, като в този случай не съществува друг начин да се отговори на потребностите на населението. Белгийските органи отбелязват, че ако в определен момент даден CPAS желае да закрие своята държавна болница, той трябва най-напред да се увери, че в контекста на съдебната практика на Държавния съвет тази болница вече не е необходима. За разлика от CPAS частен оператор, който решава да закрие болницата си, не е длъжен по закон да гарантира, че населението продължава да ползва здравни грижи. Според белгийските органи частните болници продължават да работят само по собствено решение, което може да се промени по всяко време. Като пример белгийските органи посочват неочакваното закриване на Hôpital français, частна болница в Berchem-Sainte-Agathe (Брюксел) през 2008 г. (130). В заключение, белгийските органи обясняват, че механизмът за болнично планиране ограничава свободата както на публичните, така и на частните оператори да разкриват болници (създаването на болница е възможно само ако максималният брой легла в дадена зона все още не е достигнат). Според тях обаче задълженията, които произтичат от loi CPAS, налагат допълнителни ограничения на CPAS по отношение на разкриването и закриването на държавни болници, докато частните болници могат да бъдат закривани по всяко време.

(85) По отношение на задълженията, за които се твърди, че се отнасят само за IRIS-H [вж. съображения (87)—(89) от решението за откриване на процедурата], белгийските органи твърдят, че тези задължения са пряко следствие от факта, че IRIS-H са били създадени, за да допринесат за предоставянето на социална помощ от CPAS (вж. раздел 2.2). Белгийските органи считат, че тези задължения произтичат от loi CPAS, по силата на който са били създадени IRIS-H, и че те са наложени на IRIS-H чрез техните устави и чрез стратегическите планове на сдружение IRIS. Белгийските органи се позовават на тези документи за точното определение на въпросните задължения. От съображения за краткост и за да се избегнат повторенията, в оценката си Комисията ще цитира само имащите отношения пасажи (вж. раздел 7.3.4.1).

(86) В решението си за откриване на процедурата [вж. съображение 48], Комисията изрази съмнения относно наличието или липсата на икономически характер на допълнителните социални услуги, предоставяни от IRIS-H. В отговора си на решението за откриване на процедурата белгийските органи считат, че социалните услуги нямат икономически характер. По същество те твърдят, че социалното подпомагане, предоставяно от брюкселските CPAS под формата на материална, социална, медицинска, медико-социална и психологическа помощ, не се вписва в условията на конкурентен пазар и че това остава в сила дори и ако част от услугите за социално подпомагане (а именно допълнителните социални услуги) се предоставят от IRIS-H въз основа на акт за възлагане.

(87) Що се отнася до правното основание за компенсацията на дефицитите [вж. точка (91) от решението за откриване на процедурата], белгийските органи считат, че задължението на общините да покриват дефицита на своите държавни болници е предвидено в член 46 от уставите на IRIS-H и в член 109 от LCH. Те обясняват, че член 109 от LCH въвежда общ принцип, приложим за всички белгийски държавни болници, с който се определя минималното задължение на общините [тъй като последните са задължени да покриват само част от дефицита, вж. също съображение 47]. Белгийските органи отбелязват също така, че в член 46 от уставите на IRIS-H се определя специално задължение, което се прилага само за шестте общини, които са създали IRIS-H и са решили да надхвърлят минималното изискване по член 109 от LCH, като покрият целия счетоводен дефицит на IRIS-H.

(88) В съображение (92) от решението за откриване на процедурата Комисията постави въпроса дали прехвърлянето на специалните субсидии (които регион Брюксел-столица отпуска на общините) от общините към IRIS-H може да се разглежда като отделна операция в рамките на механизма за покриване на дефицитите или не. В своя отговор белгийските органи твърдят, че брюкселските общини използват специалните субсидии единствено за (частично) изпълнение на своето задължение за покриване на дефицитите на IRIS-H. Както е обяснено подробно по-долу (вж. раздел 7.3.5), компенсацията на дефицитите се плаща на няколко етапа, включително чрез прехвърляне на специалните субсидии от общината към IRIS-H, но всички те се извършват на една и съща основа, а именно задължението на общините за покриване на дефицита.

(89) Комисията поиска и разяснения относно предполагаемия механизъм за авансови плащания (ако има такъв), правното основание за този механизъм и начина му на функциониране, по какво се различава той от механизма за покриване на дефицитите и ролята на РБФРОСО за неговото финансиране [вж. съображение 93 от решението за откриване на процедурата]. Белгийските органи считат, че не съществува механизъм за авансови плащания. По-специално, те обясняват, че задължението за покриване на дефицита на IRIS-H влиза в сила от момента на възникването на този дефицит. В действителност според белгийските органи член 46 от уставите на IRIS-H се отнася до счетоводния дефицит, който се посочва във финансовите отчети на болниците до шест месеца след края на финансовата година. От друга страна, изчисляването на дефицита съгласно член 109 от LCH от Федералната публична служба за обществено здраве отнема много повече време (до 10 години). Белгийските органи обаче твърдят, че, тъй като дефицитът по член 109 от LCH е само част от счетоводния дефицит, който се покрива незабавно по силата на член 46 от уставите на IRIS-H, последните не получават авансови плащания, които могат да се разглеждат като помощ, отделна от механизма за покриване на дефицитите. И накрая, белгийските органи отново подчертават, че РБФРОСО е предоставил на общините финансиране, за да им помогне да изпълнят задължението си за покриване на дефицитите, което, както е обяснено по-горе, не представлява механизъм за авансови плащания.

(90) Що се отнася до мерките за избягване на свръхкомпенсация и за действителната липса на свръхкомпенсация [вж. съображения 95—97 от решението за откриване на процедурата], белгийските органи изтъкват следните аргументи. На първо място те обясняват, че решенията за компенсиране на дефицита се вземат всяка година след оповестяването на дефицита за въпросната година, така че не съществува риск от свръхкомпенсация. Те добавят, че белгийската правна рамка (по-специално законът от 14 ноември 1983 г. и loi CPAS) позволява на общините да гарантират, че IRIS-H използват държавна помощ правилно, и да си възстановят помощта в случай на неизпълнение на условията или при свръхкомпенсация. В допълнение, за да докажат липсата на свръхкомпенсация, белгийските органи посочват различни таблици, представени на Комисията, в които се посочват дефицитът и намесите на общините за всяка от петте IRIS-H в периода 1996—2014 г. (вж. също раздел 7.3.5 във връзка с тези стойности).

(91) В отговора си белгийските органи предоставят и поисканите от тях допълнителни разяснения относно понятието „устойчивост“ [вж. съображения 102—103 от решението за откриване на процедурата]. Според тях задължението да се гарантира устойчивото развитие на IRIS-H произтича пряко от loi CPAS. Както беше обяснено по-горе (вж. раздел 2.1), всеки CPAS може да разкрива заведения, отговорни за предоставянето на социална помощ, включително медицинска и медико-социална помощ, ако може да докаже, че този подход е необходим, за се отговори на реална потребност в съответствие с член 60, параграф 6 от loi CPAS. Те обясняват, че в миналото шест от 19-те CPAS в регион Брюксел-столица са открили болнични заведения (без самостоятелна правосубектност) с цел предоставяне на социална помощ и са управлявали самостоятелно тези болници до края на 1995 г. Според тях преструктурирането на тези държавни болници, довело до създаването на държавните IRIS-H, които стават правно независими от CPAS на 1 януари 1996 г. (вж. също раздел 2.2), с нищо не променя задължението на CPAS за осигуряване на социална помощ, независимо дали пряко или с посредничеството на IRIS-H. Във връзка с това белгийските органи посочват, че основната цел на преструктурирането и създаването на сдружението IRIS и на IRIS-H е да се гарантира приемственост на публичните болнични услуги в регион Брюксел-столица [вж. също съображение 27]. Поради това те отбелязват, че за да се гарантира устойчивостта на IRIS-H и по този начин да се задоволят социалните потребности на населението, общините и CPAS са задължени да покриват евентуалните дефицити на тези болници въз основа на член 46 от уставите на IRIS-H. Освен това белгийските органи заключават, че докато тази необходимост реално съществува, в съответствие със съдебната практика на Държавния съвет [вж. съображение 83] публичните органи не могат да закрият IRIS-H, нито да ги прехвърлят на собственик от частния сектор.

(92) И накрая, в съображение (103) от решението за откриване на процедурата Комисията иска да установи дали съществуват и други причини, които биха могли да обосноват допълнителното финансиране за IRIS-H. В тази връзка белгийските органи отбелязват, че единствената цел на IRIS-H не е да създават „устойчиви“ болнични услуги, задачи и програми, както биха могли да направят белгийските частни болници. Напротив, според белгийските органи IRIS-H трябва да гарантират възможно най-широка гама от здравни услуги, по-специално за да се осигури достъп за всички, включително за най-бедните членове на обществото, до лечението, което е необходимо за тяхното заболяване, дори ако това лечение далеч надхвърля планираните и одобрените стандарти, приложими за всички болници по силата на LCH. В тази връзка белгийските органи се позовават също на точка 162 от решението на Общия съд от 7 ноември 2012 г., която гласи „компенсирането на финансовия недостиг на болниците на бюджетна издръжка може да се окаже необходимо поради съображения от здравен и социален порядък с оглед на осигуряване на приемствеността и жизнеспособността на болничната система“. Белгийските власти посочват също така, че статутът на държавна болница налага някои разходи, които не се компенсират изцяло от федералните мерки за финансиране. Те отбелязват, че тези разходи включват, наред с другото, плащането на премия за езиковите умения на служителите, владеещи два езика, по-високи разходи за пенсионни и здравни осигуровки за държавните служители (длъжностни лица) и стандартни увеличения, наложени (но изплащани само частично) от регион Брюксел-столица.

6.2. Мнения на Белгия относно мненията на заинтересованите страни

(93) Най-напред белгийските органи посочват, че мненията, формулирани от CBI, ABISP и Zorgnet Vlaanderen относно решението за откриване на процедурата на Комисията, се основават на един и същи аргумент, а именно, че според тези организации на IRIS-H не са възложени допълнителни УОИИ в допълнение към УОИИ, които са наложени на всяка болница (държавна или частна) в Белгия. Според тях това твърдение има една и съща основа, а именно, че LCH налага на частните и държавните болници едно и също задължение за предоставяне на обществена услуга, независимо от съображенията от регионален характер. Според белгийските органи обаче жалбоподателите не обясняват защо loi CPAS да не се прилага за IRIS-H, при положение че според Белгия този закон е същинското правно основание за съществуването на IRIS-H. Белгийските органи посочват, че в член 147 от LCH изрично се признава, че що се отнася до болниците, управлявани от CPAS (като IRIS-H (131)), LCH допълва loi CPAS, което потвърждава, че LCH не е единственото подходящо правно основание, приложимо за управляваните от CPAS болници.

(94) Белгийските органи считат за неправилно твърдението на CBI, че намерението на брюкселското правителството да преформулира наредбата от 13 февруари 2003 г. с цел да уточни задачите от общ интерес, обосноваващи плащането на специални субсидии за общините [вж. съображение 70], показва, че понастоящем не съществува никаква конкретна задача (приложима единствено за IRIS-H). Белгийските органи отбелязват по-специално, че специалните субсидии, предвидени в наредбата, се предоставят само на общините, а не на IRIS-H. Белгия потвърждава също, че намесите на РБФРОСО и на регион Брюксел-столица (в максимален размер от 10 милиона евро годишно (132)) в подкрепа на общините представляват финансови трансфери между публични органи, които не попадат в приложното поле на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Белгийските органи припомнят, че нито една от тези суми не е била отпусната от Региона или от РБФРОСО на IRIS-H. Напротив, според Белгия в случая става дума за обикновени трансфери между Региона и общините, които произтичат от компетентностите на Региона в областта на общото финансиране на общините. Общото финансиране има за цел да се предостави възможност на общините да изпълняват своите задачи от общински интерес, които включват задачите на CPAS. Според белгийските органи обявената в наредбата от 13 февруари 2003 г. реформа в никакъв случай не представлява признание за липса на поверени на IRIS-H допълнителни УОИИ. Общините са длъжни да уточнят УОИИ, които са поверени на създадените от тях болници, и разглежданата наредба е без значение в този контекст, тъй като тя се отнася само за междуведомственото финансиране.

(95) Белгийските органи отхвърлят също така и представеното в мненията на CBI описание на социалните задачи, което според тях е неточно. CBI твърди по-специално, че в LCH се определя „основна социална задача“, която е обща за държавните и частните болници, но която само IRIS-H изпълняват по-интензивно. От тази гледна точка „допълнителните“ социални задачи на IRIS-H не могат да бъдат отделени от болничните услуги и са неразделна част от тях. Белгийските органи не споделят това становище. Те считат, че в допълнение към факта, че CBI изрично признава съществуването на присъща разлика между държавните и частните болници (а именно по-големия обем на социалните услуги, предоставяни от IRIS-H), CBI не определя какво точно разбира под „основна социална задача“, която тя разглежда като болнична УОИИ, нито определя правното основание за тази задача и конкретния акт на възлагане, с който тя се изисква. Белгийските органи считат, че само loi CPAS може да се използва за възлагането на „основни социални задачи“ на държавните болници. В действителност според тях, що се отнася до държавните болници, LCH само допълва loi CPAS (вж. член 147 от LCH). Основната задача на IRIS-H се определя в loi CPAS или по силата на този закон и следователно не е „обща“ за всички болници. Според белгийските органи тази задача няма икономически характер. Следователно IRIS-H са създадени по силата на loi CPAS и, след като са били създадени, са длъжни да се съобразяват с допълнителните правила, определени в LCH (133).

(96) Що се отнася до мненията на CBI относно универсалната задача за предоставяне на грижи, белгийските органи посочват, че CBI ограничава универсалната задача за предоставяне на грижи, за която твърди, че е обща за всички болници, само до случаите на оказване на спешна помощ или грижи след оказване на спешна помощ. Белгийските органи считат, че по този начин CBI мълчаливо признава, че частните болници в Брюксел нямат задължение да лекуват пациенти извън спешните случаи и случаите след оказването на спешна помощ, които всъщност представляват по-голямата част от грижите, предоставяни на хората в неравностойно положение Белгийските органи твърдят също така, че посочената от CBI задача от общ интерес, описана в член 2 от LCH, не представлява основанието за подобно задължение. Според тях възлагането на основна болнична задача не означава възлагане по аналогия на задача за предоставяне на грижи на всяко лице при всякакви обстоятелства, независимо от възможността на лицето да заплати за услугата. Самото съществуване на специфични правила, регламентиращи предоставянето на спешна помощ, е солидно доказателство за това. Белгийските органи твърдят, че задачата от общ интерес не може да се подразбира, а се налага изрично. Те считат, че определянето на специфичните изисквания по отношение на спешните случаи е било необходимо, тъй като определението на основната болнична задача, установено в LCH, не включва спешната помощ. Белгийските органи твърдят, че спешната медицинска помощ (134) и услугите за спешна помощ (включително линейки) са обхванати от закона от 8 юли 1964 г. (135) и указите за неговото прилагане. Въз основа на това някои болници, както държавни, така и частни, изпълняват известен брой задачи, свързани със спешната медицинска помощ.

(97) Белгийските органи обаче твърдят, че задължението за предоставяне на спешна медицинска помощ в държавните и частните болници не произтича от LCH. Напротив, тя произтича от общото задължение за предоставяне на помощ на всяко изложено на опасност лице. Според белгийските органи болниците са задължени да предоставят помощ в спешни медицински случаи в зависимост от своята структура и наличните експертни познания (136). Това задължение се отнася както за държавните, така и за частните болници, а всъщност и за всяко друго лице поради задължението за предоставяне на помощ на всяко изложено на опасност лице. Белгийските органи поясняват също така, че по силата на член 422б от белгийския наказателен кодекс, това задължение се прилага само в спешни ситуации, и по-специално спешна медицинска помощ при животозастрашаващи ситуации. Белгийските органи обаче посочват, че във всички други ситуации (тоест ситуации, различни от спешните) болниците не са натоварени с универсална задача за предоставяне грижи и от тях не се изисква да лекуват пациенти, които не могат да платят за лечението си. И накрая, белгийските органи отбелязват, че е очевидно, че белгийските болници нямат правото да упражняват дискриминация въз основа на финансовото състояние на пациентите (и следователно единствено въз основа на факта, че даден човек е беден), същевременно обаче от тях не може да се изисква да предоставят грижи извън спешните ситуации, ако пациентът не е в състояние да плати или не иска да плаща.

(98) Също така в своите мнения в отговор на мненията на CBI белгийските органи поставят в контекст посоченото от CBI решение на Първоинстанционния съд в Брюксел [вж. съображение 72]. Според белгийските органи посоченото от CBI решение засяга един много специфичен случай на неотложна медицинска помощ (137) за мигрант без документи, който се е нуждаел от психиатрична помощ. Те посочват, че IRIS-H не предоставят този вид грижи. Според тях това решение потвърждава, че неотложната медицинска помощ за мигрантите без документи обикновено се осигурява или от болници, създадени от CPAS, или от болници, с които CPAS са сключили договор (138). И накрая, белгийските органи посочват, че CBI не обосновава, нито се опитва да обоснове предполагаемо изискване към частните болници да предоставят последващо лечение на всички спешни пациенти. Според белгийските органи на частните болници не е наложено подобно задължение за последващо лечение на спешни пациенти, докато IRIS-H са длъжни за лекуват всички пациенти при всякакви обстоятелства, дори и извън спешните случаи.

7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ

7.1. Предмет на настоящото решение

(99) В жалбата се споменава мярка за помощ в размер на около 100 милиона евро, която е предоставена в рамките на преструктурирането, довело до създаването на IRIS-H (вж. раздел 2.2). Както е обяснено в раздел 3.1 от решението за откриване на процедурата обаче, Комисията е предприела действие във връзка с помощта едва след изтичането на давностния срок, приложим за възстановяване на помощта за преструктуриране. Следователно мярката за помощ не е била включена в официалната процедура по разследване, открита от Комисията, и няма да бъде разглеждана в настоящото решение.

(100) Освен засегната от давностния срок мярка жалбата официално се отнася до i) средствата, които РБФРОСО изплаща на общините, отговарящи за IRIS-H, и ii) специалните субсидии (в размер до 10 милиона евро на година), отпускани на общините от регион Брюксел-столица въз основа на наредбата от 13 февруари 2003 г.

(101) И двата вида финансиране обаче са предоставени само на общините, които отговарят за IRIS-H, а не на самите IRIS-H. В действителност това са само финансови потоци между регион Брюксел-столица и шестте брюкселски общини, които отговарят IRIS-H, и следователно не представляват държавна помощ за IRIS-H.

(102) В действителност в отмененото решение на 2009 г. Комисията очевидно смесва плащанията от РБФРОСО с механизма за компенсация на дефицитите, предвиден в член 109 от LCH, и не е направила отделна оценка на параметрите на компенсацията по тези две мерки (139). В допълнение средствата от РБФРОСО са предназначени да компенсират финансовия недостиг на IRIS-H (140) и общините са длъжни да предоставят средствата от РБФРОСО на разположение на IRIS-H в [максимален] срок от 7 работни дни (141).

(103) Въпреки това, както се потвърждава от информацията, получена в отговор на решението за откриване на процедурата, и както е обяснено по-долу [вж. съображение 230], финансовите трансфери от РБФРОСО и от регион Брюксел-столица към общините, които отговарят за IRIS-H, са необходими, тъй като собствените ресурси на тези общини са недостатъчни, за да изпълняват задължението за компенсиране на общинския дефицит, свързан с IRIS-H. Именно в тази връзка РБФРОСО и регион Брюксел-столица са поискали от брюкселските общини да предоставят средствата от РБФРОСО и специалните субсидии на разположение на IRIS-H почти незабавно след получаването на плащанията. Независимо от това задължение за прехвърляне, задължението за компенсация на дефицитите на IRIS-H е задължение единствено на съответните общини и болниците нямат право да получават компенсация от регион Брюксел-столица или от РБФРОСО. Освен това на IRIS-H са били наложени определени задължения от самите общини, а не от регион Брюксел-столица (вж. раздел 7.3.4.1). Следователно само плащанията, направени от общините в полза на IRIS-H, за компенсация на техните дефицити, без значение дали те се финансират със собствени средства на общините или със средства, предоставени на общините от регион Брюксел-столица, могат да се разглеждат като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.

(104) Заключението на Комисията е, че междуведомственото финансиране (от регион Брюксел-столица към общините, извършвано пряко или косвено чрез РБФРОСО ) е само един от източниците на финансиране, използван от общините във връзка с компенсацията на дефицитите, а не мярка, от която IRIS-H могат да се възползват в допълнение към компенсацията за дефицита. Поради това финансовите потоци между регион Брюксел-столица и засегнатите брюкселски общини, както и техните правни основания (включително наредбата от 13 февруари 2003 г.), няма да бъдат оценявани сами по себе си в настоящото решение. В решението си Комисията ще се интересува по-специално от плащанията на общините в полза на IRIS-H във връзка с компенсацията на техните дефицити, по отношение на които общините зависят до голяма степен от междуведомственото финансиране, отпуснато от регион Брюксел-столица (142). По този начин, въпреки че в нея не се разглеждат мерките, които жалбоподателите официално посочват, оценката с оглед на правилата в областта държавната помощ, отнасяща се до компенсацията на дефицитите на болниците от общините, ще отговори напълно и по същество на опасенията на жалбоподателите, свързани с наличието на държавна помощ, тъй като фактически ще обхване също и средствата, предоставени от регион Брюксел-столица, пряко или чрез РБФРОСО, които общините използван изцяло, за да компенсират дефицитите на IRIS-H. Ето защо в анализа за наличието на свръхкомпенсация, описан по-долу (вж. таблици 9—13 в раздел 7.3.5), се разглеждат също така плащанията за компенсация на дефицитите, които са били финансирани по линия на РБФРОСО, и специалните субсидии, отпуснати от регион Брюксел-столица. И накрая, следва да се подчертае, че делът на плащанията, извършени от общините във връзка с компенсацията на дефицитите, който е бил финансиран от регион Брюксел-столица или с посредничеството на РБФРОСО (143), е недостатъчен да покрие напълно дефицитите, понесени от IRIS-H, и че в нито един момент в периода 1996—2014 г. тези плащания не са довели до ситуация, при която някоя болница от сдружение IRIS е била свръхкомпенсирана и е трябвало да възстанови (част от) компенсацията за своя дефицит [вж. също съображения 234 и 238].

(105) От това следва, че Комисията ще направи оценка на ко