BG Официален вестник на Европейския съюз L 201/1

РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/1225 НА КОМИСИЯТА

от 19 декември 2012 година

относно вливания на капитал от SEA SpA в SEA Handling SpA (Дело SA.21420 (C 14/10) (ex NN 25/10) (ex CP 175/06)

(нотифицирано под номер C(2012) 9448)

(само текстът на италиански език е автентичен)

(текст от значение за ЕИП)

ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,

като взе предвид Договора за функционирането на европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,

като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него (1),

като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно горепосочените разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,

като има предвид, че:

1. ПРОЦЕДУРА

(1) С писмо от 13 юли 2006 г. Комисията получи жалба относно предполагаема помощ, отпусната на дружеството SEA Handling SpA („SEA Handling“), което извършва наземно обслужване на летища Милано Malpensa и Милано Linate. Първоначално жалбата е била внесена под номер CP 175/06.

(2) С писмо от 6 октомври 2006 г. Комисията поиска разяснения от италианските органи относно жалбата. С писмо от 21 декември 2006 г. италианските органи поискаха удължаване на определения срок за отговор.

(3) С писмо от 11 януари 2007 г. Комисията разреши споменатото удължаване. С писмо от 9 февруари 2007 г. италианските органи предоставиха исканото разяснение.

(4) С писмо от 30 май 2007 г. Комисията уведоми жалбоподателя, че в разглеждания случай няма достатъчно информация, че е изпълнен критерият за използване на държавни ресурси съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз („ДФЕС“). Следователно, в съответствие с член 20, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (3), няма достатъчно основания случаят да бъде разгледан. С писмо от 2 юли 2007 г. жалбоподателят предостави допълнителна информация. С оглед на тази информация Комисията взе решение да разгледа жалбата.

(5) С писмо от 3 март 2008 г. Комисията поиска от италианските органи да представят копие на споразумението с профсъюзите, сключено на 26 март 2002 г. С писмо от 10 април 2008 г. италианските органи предоставиха поискания документ.

(6) С писмо от 20 ноември 2008 г. италианските органи изпратиха на Комисията споразумението с профсъюзите, сключено на 13 юни 2008 г.

(7) С писмо от 23 юни 2010 г. Комисията уведоми италианските органи, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС и поиска от италианските органи в срок от един месец да представят всички данни и цялата необходима информация за оценяване на съвместимостта на въпросните мерки.

(8) С писмо от 19 юли 2010 г. италианските органи поискаха удължаване на срока за представяне на отговор до 20 септември 2010 г. Комисията изпрати отговор на 23 юли 2010 г., като разреши удължаването.

(9) На 20 септември 2010 г. италианските органи представиха мненията на Община Милано по отношение на решението на Комисията да открие официалната процедура по разследване.

(10) Решението на Комисията да открие официалната процедура по разследване („решението за откриване“) беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията призова заинтересованите страни да представят мненията си относно въпросните мерки в срок от един месец от датата на публикуване.

(11) С писмо от 11 февруари 2011 г. SEA Handling поиска удължаване на срока за представяне на мненията му до 21 март 2011 г. С писмо от 23 февруари 2011 г. Комисията позволи това удължаване.

(12) С писмо от 25 февруари 2011 г. […] (5) поиска удължаване на срока за представяне на мненията му относно решението за откриване до 25 март 2011 г.

(13) С писмо от 21 март 2011 г. SEA Handling и SEA SpA („SEA“) изпратиха на Комисията съвместни мнения относно решението за откриване.

(14) С писмо също така от 21 март 2011 г. […] изпрати на Комисията мненията си относно решението за откриване.

(15) С писмо от 7 април 2011 г. Комисията препрати мненията на заинтересованите страни до италианските органи и поиска от италианските органи да представят своите забележки до 16 май 2011 г.

(16) С писмо от 18 април 2011 г. италианските органи поискаха от Комисията да удължи срока за представяне на забележките им по мненията на заинтересованите страни до 2 юни 2011 г. С писмо от 28 април 2011 г. Комисията разреши на италианските органи това удължаване.

(17) С писмо от 1 юни 2011 г. италианските органи представиха забележките си. Те представиха също така нови аргументи, основани на проведено от един консултант изследване.

(18) С писмо от 11 юли 2011 г. Комисията призова италианските органи да представят поисканата информация според параграф 5 от решението за откриване, която към момента не е била представена нито от италианските органи, нито от SEA.

(19) С писмо от 28 юли 2011 г. италианските органи поискаха от Комисията удължаване на срока за представяне на исканата информация до 15 октомври 2011 г. С писмо от 8 август 2011 г. Комисията позволи удължаване на срок до 15 септември 2011 г.

(20) С писмо от 26 август 2011 г. италианските органи уведомиха Комисията, че считат за недостатъчно разрешеното удължаване на срока в отговор на първоначалното им искане.

(21) С писмо от 15 септември 2011 г. италианските органи представиха своя отговор на искането на Комисията за предоставяне на информация. С писмо от 18 октомври 2011 г. италианските органи представиха превод на английски език на документа, съдържащ се в приложение 5 към предходното им писмо.

(22) С писмо от 21 октомври 2011 г. италианските органи допълниха приложение 12 към предходното им писмо, като представиха информация от Община Милано. С писмо от 7 ноември 2011 г. италианските органи представиха превод на английски език на тези забележки.

(23) На 19 юни 2012 г. беше проведена среща между представители на Комисията и италианските органи. След срещата, с писма от 2 юли 2012 г. и от 10 юли 2012 г., италианските органи представиха нови аргументи в подкрепа на мнението си относно разглежданите мерки. По искане на италианските органи на 23 ноември 2012 г. беше проведена още една среща с представители на Комисията. На нея италианските органи по същество представиха същите аргументи като на предишната среща.

2. РЕЗЮМЕ НА МЕРКИТЕ

(24) Настоящото решение се отнася до вливанията на капитал от SEA в неговото дъщерно предприятие SEA Handling, направени през периода 2001 — 2010 г., чието основно предназначение е било покриването на оперативни загуби, претърпени от SEA Handling.

2.1. ПРЕДПОЛАГАЕМ ПОЛУЧАТЕЛ НА ПОМОЩТА

(25) Получател на въпросните мерки е SEA Holding, което е изцяло притежавано от SEA. SEA е дружество, което управлява летищната система на Милано, включваща летища Linate и Malpensa. То е акционерно дружество (SpA), учредено съгласно частното право, което по време на съответния период е било почти изцяло притежавано от два публични органа — Община Милано (84,56 %) и Провинция Милано (14,56 %), заедно с някои други малки публични и частни акционери (0,88 %). През месец декември 2011 г. 29,75 % от капитала на SEA е продаден на частния фонд F2i (Fondi italiani per le infrastrutture).

(26) Дейностите на SEA са разпределени по следния начин: а) общо летищно управление: изграждане и управление на инфраструктури за въздушен транспорт; б) наземно обслужване: наземни услуги за обработка на пътници, въздухоплавателни средства, багаж и товари; в) свързани дейности: търговски дейности в летищата, включително продажба на различни услуги на обществеността, безмитни стоки, управление на будки за вестници, ресторанти, рекламиране, паркинг, наем на автомобили и управление и поддръжка на инфраструктурите, предназначени за невъздушни дейности, като обекти за туристическо настаняване и логистични услуги. Тези дейности се извършват направо от SEA или от други страни по конкретни договори със SEA.

(27) SEA Handling е учредено след влизането в сила на Законодателен указ № 18/99 от 13 януари 1999 г. (6), транспониращ в италианското законодателство Директива 96/67/ЕО на Съвета (7): с тази директива се налага изискване за водене на отделни сметки за дейностите, свързани с предоставянето на горепосочените услуги (8). След учредяването на SEA Handling, SEA е започнало да отделя този набор от дейности от счетоводна и правна гледна точка (9). Освен управлението на летища Malpensa и Linate SEA предоставя различни услуги, които са вторични и допълнителни за въздушния транспорт.

(28) SEA Handling започва да функционира на 1 юни 2002 г. До 1 юни 2002 г. наземното обслужване на летища Linate и Malpensa е извършвано направо от SEA (10).

2.2. РАЗГЛЕЖДАНИТЕ МЕРКИ

(29) Според предоставената на Комисията информация SEA Handling е получавало субсидии от SEA от 2002 г. нататък под формата на вливания на капитал, предназначени главно за покриване на оперативни загуби.

(30) Размерите на загубите на SEA Handling са следните (11): — през 2002 г. SEA Handling е отчело обща загуба от 4 3 6 39 040,39 EUR (1 юни 2002 г. — 31 декември 2002 г.), — през 2003 г. SEA Handling е отчело обща загуба от 4 9 4 89 577,23 EUR (1 януари 2003 г. — 31 декември 2003 г.), — през 2004 г. SEA Handling е отчело обща загуба от 4 7 9 62 810 EUR (1 януари 2004 г. — 31 декември 2004 г.), — през 2005 г. SEA Handling е отчело обща загуба от 4 2 4 30 169,31 EUR (1 януари 2005 г. — 31 декември 2005 г.), — през 2006 г. SEA Handling е отчело обща загуба от 4 4 1 50 435 EUR (1 януари 2006 г. — 31 декември 2006 г.), — през 2007 г. SEA Handling е отчело обща загуба от 5 9 7 24 727 EUR (1 януари 2007 г. — 31 декември 2007 г.), — през 2008 г. SEA Handling е отчело обща загуба от 5 2 3 87 811 EUR (1 януари 2008 г. — 31 декември 2008 г.), — през 2009 г. SEA Handling е отчело обща загуба от 29,7 млн. EUR (1 януари 2009 г. — 31 декември 2009 г.), — през 2010 г. SEA Handling е отчело обща загуба от 13,4 млн. EUR (1 януари 2010 г. — 31 декември 2010 г.).

(31) През периода 2002 — 2010 г. общите загуби на SEA Handling са възлезли на 339,784 млн. EUR. В отговор на това SEA е превело общо 359,644 млн. EUR на SEA Handling под формата на увеличения на капитала, правени на няколко вноски всяка година. Разпределението и сумите, показани в таблицата, са взети от представената от италианските органи информация. (в хил. EUR) Година 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Инжектирани суми (12) 18 765 24 879 25 236 6 111 30 000 11 559 25 271 13 481 0 21 200 24 252 30 000 30 000 439 2 663 34 328 4 118 30 000 3 527 23 808 Общо за годината 39 965 49 132 55 236 40 229 60 439 41 559 25 271 47 810 0 Общо 3 59 664

2.3. РОЛЯ НА ПУБЛИЧНИТЕ ОРГАНИ В УПРАВЛЕНИЕТО НА SEA И SEA HANDLING

(32) Според предоставената на Комисията информация администрацията на Община Милано, SEA и профсъюзните организации са постигнали споразумение на 26 март 2002 г., което гласи:

(33) Горепосочените ангажименти са потвърдени от последващи споразумения, които изрично потвърждават съдържанието на споразумението. Комисията изрично се позовава на записите от споразуменията между SEA и профсъюзните организации от 4 април 2002 г., 15 май 2002 г. и 9 юни 2003 г., копия на които са били изпратени на Комисията.

(34) В протокола от заседание на Общинския съвет са посочени сред останалите ангажименти, поети от Общината, „защита на права“ и „гарантирана заетост за следващите пет години“ (13). Тези ангажименти са били препотвърдени на заседание на Общинския съвет, проведено на 16 юни 2003 г., копие от протокола от което беше изпратено на Комисията.

(35) Освен това на 7 ноември 2006 г. общинските съветници са изразили загриженост относно кризисната ситуация, като подчертават необходимостта да се гарантира икономическото оцеляване на SEA Handling на всяка цена: Трудностите, пред които е изправено SEA Handling SpA, … не могат да бъдат поети изцяло от работниците … С оглед на тази ситуация председателят на летищното дружество и кмет Moratti трябва възможно най-скоро да се яви пред Комисията по транспорта [на Община Милано], за да обясни как възнамеряват да възстановят ролята на SEA Handling SpA на пазара на въздушни помощни услуги (14).

2.4. ИКОНОМИЧЕСКИ РЕЗУЛТАТИ НА SEA HANDLING (15)

(36) В следната графика е показано изменението на оперативните разходи и брутната оперативна печалба за периода 2002 — 2010 г. Същите данни са представени в таблица 1 по-долу, заедно с изменението на оборота на SEA Handling и изменението на съотношенията на брутната оперативна печалба и оборота и разходите за труд и оборота. Графика 1 Изменение на икономическите показатели на дружеството […] Таблица 1 Изменение на оборота и оперативните разходи 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. Оборот (милиона EUR) […] […] […] […] […] […] […] […] […] Изменение на оборота (спрямо предходната година) […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % Разходи за труд […] […] […] […] […] […] […] […] […] Изменение на цената на труда (спрямо предходната година) […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % Други разходи […] […] […] […] […] […] […] […] […] Изменение на другите разходи (спрямо предходната година) […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % Брутна оперативна печалба (EBITDA) […] […] […] […] […] […] […] […] […] Изменение на EBITDA (спрямо предходната година) […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % Съотношение на EBITDA и оборота […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % Съотношение на разходите за труд и оборота […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] % […] %

(37) От таблицата е видно, че разходите за труд са останали с малки отклонения на стабилно равнище през периода 2002—2007 г. — около 160 млн. EUR, но след това рязко са намалели до малко под 100 млн. EUR през 2010 г., което представлява спад с близо 38 % за три години. При изменението на другите разходи се наблюдава подобна тенденция — със спад от 37 % през същия период.

(38) Оборотът се е повишил с 10 % през периода 2002—2006 г. Осезаемото намаляване на дейността на Alitalia на Malpensa от 2008 г. насам е оказало голямо въздействие, тъй като броят на резервираните пътувания през Alitalia е намалял с 87 % между 2007 г. и 2010 г., и, следователно, генерираните от присъствието на Alitalia приходи са намалели със 72 %. През същия период общият оборот е намалял с 27 % — намаление, което е било компенсирано с повишаване на приходите, генерирани от други авиокомпании.

(39) Положените усилия за намаляване на оперативните разходи и за ограничаване на загубите след оттеглянето на Alitalia през 2008 г. е довело до постепенно подобряване на (отрицателната) брутна оперативна печалба, която се е покачила от — 42,5 млн. EUR през 2007 г. на — 8,5 млн. EUR през 2010 г.

(40) На следващата таблица е показано изменението на броя на персонала, изразен в еквиваленти на пълен работен ден (FTE). Таблица 2 Изменение на броя на персонала 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. Общо FTE 3 842 3 976 3 820 3 562 3 476 3 310 2 969 2 460 2 221 от които постоянни 3 692 3 804 3 457 3 223 3 011 2 795 2 760 2 419 2 181 от които временни 150 172 363 338 465 515 208 40 40 Оперативни FTE (общо FTE + извънредни часове — фонд за обезщетения при съкращения) 3 964 4 125 3 979 3 706 3 642 3 461 2 852 2 227 2 050

(41) Таблицата показва постоянно намаляване на броя на еквивалентите на пълен работен ден от 2003 г. насам (- 44 % за периода 2003 — 2010 г.), по-специално сред постоянните FTE.

(42) През периода 2002 — 2007 г. броят на временния персонал е нарастнал значително — от 150 на 515 FTE. След това броят на временния персонал е намалял, заедно със спада в оборота в резултат на загубата на трафика на Alitalia и засилените усилия от страна на SEA Handling за намаляване на разходите си за заплати. През въпросния период тези усилия са довели също така до намаляване на извънредните часове и увеличаване на фонда за обезщетения при съкращения (cassa integrazione), което е довело до дори по-рязък спад в броя на оперативните FTE.

(43) В таблицата по-долу са представени подобренията в производителността на персонала от гледна точка на обработени единици от съответното работно звено и изменението на разходите за труд. Таблица 3 Изменение на производителността на персонала […] Таблица 4 Разходи за труд […]

3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ

(44) Въз основа на предоставената от жалбоподателя и от италианските органи информация, в решението за откриване Комисията прецени, че е възможно мерките през периода 2002 — 2005 г. да са представлявали държавна помощ, и изрази съмнения относно съвместимостта на тази помощ с вътрешния пазар. Следователно в решението за откриване Комисията поиска от италианските органи да представят необходимите документи, информация и данни до последния период, за да може да прецени съвместимостта на мерките. Комисията отбеляза също така нуждата от разглеждане на периода след 2005 г., за който мащабът на загубите първоначално не беше съобщен на Комисията, и периода 2002 — 2010 г. като цяло, за да определи дали SEA Handling е получило неправомерна държавна помощ през този период под формата на компенсиране на загуби (16).

(45) Комисията стигна до заключението, че действително е налице държавна помощ, тъй като счете, че са изпълнени условията на член 107, параграф 1 от ДФЕС.

(46) Предвид мажоритарния дял на Общината и на Провинция Милано в капитала на SEA, предварителното становище на Комисията е, че използваните за покриване на загубите средства са били с публичен произход. Комисията отбеляза също така, че има съществени доказателства като посочените в решението относно Stardust Marine (17), потвърждаващи участието на публични органи в предприетите от SEA мерки по отношение на неговото дъщерно предприятие SEA Handling.

(47) Комисията счете, че мерките са селективни, тъй като се отнасят само до SEA Handling, като дават на дружеството икономическо предимство, което то не би получило при нормални пазарни условия.

(48) С цел да се определи дали при покриване на загубите на SEA Handling SEA е действало като благоразумен инвеститор, осъществяващ своята дейност при нормални пазарни условия, Комисията взе предвид различни фактори.

(49) На предварителния етап Комисията установи, че в одобрения през 2001 г. бизнес план (18) е било предвидено, че печалбите на SEA Handling ще нарастват до 2005 г. Посочено е, че с предвидения растеж на печалбите в рамките на тригодишен период е било обосновано решението за продължаване на дейността в сектора на наземното обслужване след 2002 г., а не за продажба на SEA Handling непосредствено след разделянето на двете дружества. Бизнес планът от 2001 г. обаче не е включвал подробна стратегия, която да даде възможност на SEA да гарантира доходността на SEA Handling, като този план е обхващал всички дейности на SEA. На Комисията не е представен никакъв друг подробен бизнес план, който изрично да се отнася до SEA Handling.

(50) Комисията установи също така, че през периода 2003 — 2005 г. SEA Handling е отбелязало ограничен напредък и дори отрицателни резултати, като годишните загуби са превишили 40 млн. EUR, разходите за труд са останали непроменени, а общите разходи са намалели с около 3 %, оборотът е спаднал с 4,5 % и разходите за единица труд са се повишили с 7,6 %.

(51) Италианските органи са посочили, че покриването на загубите на SEA Handling трябва да се разглежда от гледна точка на групата. Според Комисията това не обяснява защо на равнище група е трябвало да бъде преценено, че би било по-изгодно да се покриват загубите на SEA Handling, отколкото то да бъде продадено или преструктурирано. Комисията счете, че SEA Handling твърде дълго е било в състояние на дефицит, за да може да се опише с термина „ограничен период“ в съответствие с решението на Съда по дело C-303/88 Италия срещу Комисията (19), като многократното покриване на загуби след 2002 г. потвърждава, че SEA не е действало като благоразумен инвеститор.

(52) Комисията установи, че […] или други оператори биха могли да навлязат на пазара, че изгубеният имидж, на който италианските органи са се позовали, за да оправдаят оттеглянето на SEA от наземното обслужване, не е определен в количествено изражение и е представен твърде неясно и че задължението за предоставяне на наземно обслужване не е налагало SEA да предоставя тези услуги непосредствено, предвид факта, че наличието на други доставчици, е било практична и действителна алтернатива.

(53) Накрая, Комисията прецени, че мерките несъмнено са оказали въздействие върху търговията между държавите членки и върху конкуренцията. Въздействието върху търговията е ясно, предвид целите на Директива 96/67/ЕО, уреждаща достъпа до пазара на наземни услуги в летищата на Общността, които са достигнали указаните в директивата равнища на трафик. Допуснато беше също така въздействие върху конкуренцията, тъй като мерките значително укрепват позицията на SEA Handling в ущърб на неговите конкуренти.

(54) Към дадения момент Комисията счете, че покриването на загуби представлява държавна помощ и изрази съмнения относно съвместимостта на въпросната помощ с вътрешния пазар. В Съобщението на Комисията „Насоки на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища“ („Насоки за авиационния сектор“) (20), което се позовава Директива 96/67/ЕО, е посочено, че над прага от два милиона пътници наземното обслужване трябва да е самофинансиращо се и не трябва да бъде субсидирано от другите търговски дейности на летището или от публични средства, предоставени на това летище в качеството му на летищен орган или на изпълнител на услуги от общ икономически интерес (21). Комисията установи, че субсидирането на тези дейности от публични органи противоречи на установените от Директива 96/67/ЕО цели и, следователно, би могло да окаже отрицателно въздействие върху либерализирането на пазара.

(55) Поради това Комисията реши да открие официална процедура по разследване, за да се разсеят всички съмнения относно класифицирането на мерките като държавна помощ до последния период и относно тяхната съвместимост с вътрешния пазар.

4. ЗАБЕЛЕЖКИ НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ

Период, който е обект на разследване

(56) Италианските органи са били озадачени от решението, главно поради хронологията на представените от страна на Комисията твърдения. Италианските органи заявиха, че забележките на Комисията за периода 2006 — 2008 г., който е по-късен от периода, представляващ базата за предварителното разследване и, следователно, за получените от тях искания за разяснения по отношение на периода 2002 — 2005 г. По тази причина Общината е поискала от Комисията да промени обхванатия от разследването период и да изпрати на италианските органи надлежно искане за информация за по-късния период (от 2006 г. нататък) (22).

Вменяване на отговорност на публичните органи за мерките за покриване на загуби

(57) Първият установен от Комисията знак за вменяване на отговорност включва извлечения от споразумението от 26 март 2002 г., подписано между Община Милано, SEA и представители на профсъюза, извлечения от протокола към споразумението с профсъюзите от 4 април 2002 г., впоследствие потвърдено на 15 май 2002 г., между SEA и браншовите и конфедеративни профсъюзни организации, както и извлечения от протоколите към споразумението с профсъюзите, сключено между SEA, SEA Handling и браншовите и конфедеративни профсъюзни организации на 9 юни 2003 г. Италианските органи поискаха от Комисията да преразгледа доказателствената стойност на тези документи.

(58) В това отношение италианските органи заявиха, че отговорност за мерките може да бъде вменена на държавата само въз основа на обективни констатации, показващи, че държавата членка се е намесила в решението на SEA по такъв начин, че да го определи или да окаже влияние върху него, в смисъл че SEA би процедирало по различен начин, ако е могло да взема независими решения (23). Те заявиха, че с Община Милано случаят не е такъв.

(59) От Общината заявиха, че не са взели каквото и да било участие в подписването на споразумението с профсъюзите и поетите от SEA във въпросните споразумения ангажименти към представителите на профсъюзите. Общината е участвала само в срещата на 26 март 2002 г., като е защитила интересите на работниците в качеството си на мажоритарен акционер и по-специално като отговорен орган в местната общност. В това си качество тя не е поемала никакви ангажименти, но е предоставила на профсъюзите „потвърждение“ на политическо равнище във връзка с бизнес решенията на SEA и по-специално неговата стратегия за запазване на работни места, с намерението да окаже съдействие на профсъюзите при контрола на изпълнението на тези решения. Споразумението, което определено е със социално-политически характер, няма правна стойност и служи само като гаранция за профсъюзите по отношение на сериозността на ангажиментите на SEA. От документи, взети предвид от Комисията, не може да се заключи, че Община Милано е изиграла решаваща роля при вземане на решението за покриване на загубите на SEA Handling или че е поела каквото и да било задължение в това отношение. Следователно SEA е взело своите собствени бизнес решения напълно свободно и независимо.

(60) По-специално кореспонденцията от 2002 г. до 2005 г. между ръководството на дружеството и някои членове на Общинския съвет, на които е бил отказан достъп до определени вътрешни документи на SEA, които са поискали, най-вече бизнес плана, е доказателство за липсата на намеса от страна на администрацията в дейностите на SEA. Според италианските органи допълнително доказателство е фактът, че SEA изрично е отстоявало своята независимост от администрацията, например в отговор на въпрос, зададен от един общински съветник.

(61) Италианските органи заявиха също така, че Общината не е можела законно да поема действителни и ефективни ангажименти без приемането от нейните компетентни органи на официални актове, в които изрично да е посочен финансовият обхват.

(62) Втората установена от Комисията причина за вменяване на отговорност е била изричната зависимост на директорите и управителите на SEA от Община Милано: в тази връзка италианските органи оспориха приемането като доказателства на твърденията на Комисията, основаващи се на статии във вестници. Те представиха също така следните забележки.

(63) Първо, що се отнася до подписването на „празни оставки“ от страна на директорите на SEA, които са били връчени на кмета на Милано преди изтичане на техните мандати, италианските органи заявиха, че въпросните оставки не показват наличието на ситуация на изрична зависимост на директорите на SEA от Общината. На обикновено събрание, проведено на 24 февруари 2006 г., председателят на съвета на директорите е признал, че това е била обичайна практика, „която е използвана по-специално за вземането на своевременни мерки за отстраняване на директори, за които има твърдения, че не са действали по правилата“. Председателят изключи използването на такива писма в случаи, в които акционерите не са съгласни с управленските решения, взети от съвета на директорите: единствен съветът носи отговорност за вземането на тези решения. Той подчертава, че „във всички случаи никой никога не е упражнявал какъвто и да било натиск по отношение на това писмо или на други документи“ и че такива писма имат „морална, но не и правна стойност“. Според представителя на Общината на същото обикновено събрание на SEA такива писма „няма никаква вероятност да окажат влияние върху поведението на членовете на съвета. Членовете на съвета са подчинени единствено на общото събрание на акционерите: само този орган може да ги назначава и освобождава и те са отговорни само пред този орган по отношение на управлението на дружеството“. Според италианските органи единственият ефект от горепосочените писма е, че един директор, който бъде освободен от събранието на акционерите, няма да има право на компенсация за несправедливо уволнение.

(64) Второ, отново по отношение на взаимоотношението на изрична зависимост на SEA от Община Милано, обратно на твърденията на Комисията италианските органи отбелязаха, че при упражняването на своята надзорна роля Община Милано не е назначила представители в съвета на директорите, а само ги е посочила, като членовете на съвета са назначавани единствено от общото събрание в съответствие с обикновените правила на частното право, уреждащи акционерните дружества съгласно Италианския граждански кодекс. Те заявиха също така, че в съответствие с обичайните законови разпоредби, какъвто често е бил случаят, уставът на SEA оправомощава съвета на директорите да избира имената на директорите, които да бъдат представени за одобрение от събранието.

(65) Италианските органи потвърдиха, че други показатели, които биха могли да покажат вменяване на отговорност на държавата за мярката и по-специално класовете доказателства, установени от Съда по делото Stardust Marine, аналогично са довели до заключението, че отговорността за разглежданите в настоящия случай мерки не може да бъде вменена на държавата. SEA по никакъв начин не е било интегрирано в структурите на публичната администрация, било то на местно или на национално равнище. Предвид естеството на неговите дейности и функционирането му при нормални условия на конкуренция с частни оператори, италианските органи заявиха, че SEA винаги е действало като обикновена частна фирма. Така също от правния статут на предприятието не е видно, че отговорността за мерките трябва да бъде вменена на държавата, тъй като SEA е частно дружество във всяко едно отношение. Накрая, що се отнася до последния вид доказателства, установени от Съда, а именно интензивността на упражнявания от страна на публичните органи надзор върху управлението на предприятието, те твърдят, че Общината не е упражнявала каквото и да било влияние и че самото дружество е обявило своята независимост от администрацията, което е знак, че администрацията не е участвала в приемането на никакви корпоративни решения.

Прилагане на теста на частния инвеститор

(66) Що се отнася до прилагането на теста на частния инвеститор, италианските органи заявиха, че фактическите доказателства (икономически и други данни), които Комисията е събрала в хода на своите предварителни разследвания, но се отнасят до период след вземането на решение за оспорваните действия, биха могли да се използват при нужда за оценка на съвместимостта на мерките с разпоредбите на Договора, ако са били класифицирани като помощ. Тези доказателства обаче не са от полза за определяне дали въпросните финансови мерки са съвместими с теста на частния инвеститор. Цялата мотивация на Комисията е компрометирана от погрешното прилагане на теста на частния инвеститор, произтичащо от неправилна оценка на контекста на случая.

(67) Що се отнася до контекста, който е трябвало да бъде взет предвид, първо, италианските органи отбелязаха, че Комисията не е взела предвид факта, че в рамките на либерализирането на европейския пазар на наземно обслужване след приемането на Директива 96/67/ЕО, транспонирана в италианското законодателство със Законодателен указ № 18/99, SEA е взело решение не само да отдели своите сметки, но да отдели също така и въпросните дейности и да ги прехвърли към ново юридическо лице. Това разделяне е било средство за постигане на стратегическите цели на групата за намиране на партньор от бранша, който да предоставя наземно обслужване, и да бъдат определени мерки за подобряване на ефективността на наземното обслужване на летища Linate и Malpensa.

(68) Според италианските органи в рамките на процеса на либерализиране дружествата за управление на летищата като цяло са реорганизирали наземното обслужване, след като са разгледали двата жизнеспособни търговски модела: наземното обслужване може да се предоставя не непосредствено от управителя на летището, а, вместо това, от външни дружества, осъществяващи дейност в международен план („възлагане на външни изпълнители“, напр. летищата в Лондон, Копенхаген, Испания или Дъблин), или може да бъде предоставяно направо от управителя на летището, като са отделени само сметките (напр. Франкфурт или Виена) или чрез учредяването на ново дружество (SEA или Париж) („пряко управление“). Всеки един от двата модела си има предимства и недостатъци, които дружествата за управление на летищата са разгледали внимателно, по-специално с оглед на различната нормативна уредба във всяка държава. Възлагането на външни изпълнители дава възможност за съсредоточаване на ресурсите върху основната дейност, което незабавно оказва благоприятно въздействие върху отчета за приходите и разходите, тъй като в повечето случаи наземното обслужване се осъществява на загуба, освен ако не е в голям мащаб и не само на управляваното от дружеството летище. Задържането обаче на дейностите по наземното обслужване е дало възможност на управителите на летищата да упражняват по-голям контрол върху качеството на услугата, което, като оставим настрана нормативните аспекти, е осигурило допълнително увеличение на печалбите на групата, по-специално в средносрочен и дългосрочен план.

(69) Споменатият втори модел, който е бил избран от SEA, е дал възможност на управителя на летището да защити ролята на възлово летище и трансферните процеси, да запази контрола върху нивото на качеството на предоставяната услуга, да предоставя избрано наземно обслужване на летища, на които никои други оператори не са могли да ги предоставят, и, накрая, да запази голямото си влияние върху сигурността на летището. Този вариант е наложил високите оперативни разходи, свързани с прякото предоставяне на наземно обслужване. Производителността в тази сфера не би могла да се измери единствено от финансова гледна точка.

(70) Италианските органи заявиха, че тази стратегия на SEA group е била съвсем разумна, защото е дала възможност на SEA да запази наземното обслужване, като разчита на постепенно увеличение на производителността и на качеството на услугите, както и на средно- и дългосрочни ползи за групата. В същото време, като е отделило дейностите и е прехвърлило предоставянето на услугите на отделно дружество (SEA Handling), SEA е щяло да може да използва всички възможности за партньорство с други оператори в сектора, за да успее да възстанови доходността, благодарение на постигнатите синергии посредством интегрирането в международна мрежа и придобиването на допълнително оперативно ноу-хау.

(71) Следователно SEA е възнамерявало да покрива загубите, които първоначално бъдат отчетени от неговото дъщерно предприятие, с оглед на ползите, които биха били извлечени за групата, заедно с постепенното повишаване на приходите и доходността на SEA Handling (което по първоначални прогнози е трябвало да стане след три години на осъществяване на дейност, т.е. до 2005 г.), което се е очаквало да бъде постигнато посредством мерки, включени в план за преструктуриране, предвиждащ също така, по възможност, навлизането на стратегически партньор, който да придобие значителен миноритарен дял в SEA Handling.

(72) През месец май 2001 г. SEA откри процедура с конкурентно наддаване, целяща да се намери миноритарен стратегически партньор в SEA Handling, в резултат на която представената от […] оферта е била счетена за най-изгодна. Започнатите преговори с […] са били много близо до подписването на споразумение, най-вече благодарение на план за възобновяване. След това обаче преговорите не довели до нищо, главно поради разногласия във връзка с оценката на дружеството.

(73) Мерките, посочени в консолидирания бизнес план на SEA group за периода 2002 — 2006 г. („консолидиран бизнес план за периода 2002 — 2006 г.“), са били съсредоточени върху възстановяването на производителността на труда от 20 % през този период. Тези мерки са били преценени като подходящи и достатъчни, за да бъде утвърден направеният избор на бизнес модел. Макар че целта за възстановяване на доходността не е била постигната, финансовите резултати са били окуражаващи и са потвърдили становището на SEA, че избраният бизнес модел е устойчив и че групата и нейните акционери имат икономически интерес от него.

(74) Италианските органи заявиха, че фактът, че доходността на SEA Handling не се е възстановила в рамките на първоначално предложения срок, се дължи на пазарната ситуация, която значително се различава от прогнозите в резултат на два международни фактора, които значително са засегнали развитието на въздушния трафик през този период, а именно ТОРС и войната в Ирак, и последващите икономически трудности, пред които са се изправили международните авиокомпании, които са претърпели рязкото покачване на цените на петрола и, следователно, е трябвало да приемат намаление на цените в условията на много по-агресивна от очакваното конкурентна среда.

(75) Италианските органи приканиха Комисията да преразгледа своето възражение на решението на SEA да продължи да покрива загубите на дъщерното си дружество, дори когато според тях икономическите тенденции през двете първи пълни години на осъществяване на дейност (2003 г. и 2004 г.) са показали, че повишаване на доходността в рамките на три години би било невъзможно. Италианските органи заявиха, че това възражение е било базирано на опростенческо прилагане на теста на частния инвеститор, особено от гледна точка на обикновената краткосрочна печалба. Комисията е пропуснала факта, че в разглеждания случай е имало и други фактори, които трябва да се вземат предвид, освен генерираните директно от инвестицията финансови потоци, особено защото дружеството майка е било вертикално свързано със своето дъщерно предприятие, както и че значителна част от неговата дейност е зависела от качеството на услугите, които дъщерното предприятие е предоставяло. Комисията се е ограничила до разглеждането на липсата на доходност от мярката през първите две години на функциониране и напълно е пренебрегнала специфичния характер на сектора, в който един управител на летище би могъл да е заинтересован от осъществяването на дейност по наземно обслужване или от финансовото ѝ подпомагане, независимо от непосредствената доходност от тази дейност.

(76) Италианските органи представиха също така съпоставителен анализ, направен от външен консултант, целящ да се докаже, че хипотезите, на които се основава представения от SEA документ „Presentazione del piano aziendale 2003-2007 di SEA Handling’“ (Представяне на бизнес плана на SEA Handling за периода 2003 — 2007 г., наричан по-долу „бизнес план за периода 2003 — 2007“), са били реалистични и разумни и че редица непредвидени обстоятелства са оказали сериозни неблагоприятни въздействия върху SEA Handling, което е довело до по-големи загуби от разумно предвидимите при вземането на решение за покриване на загубите. Основната констатация в този анализ е била, че главната причина за постигането на по-ниски резултати от предвидените в бизнес плана, е била намаляването на обслужваното движение и на цените. С други думи, макар че SEA Handling е успяло да постигне своите цели за намаляване на единичните разходи, то не е постигнало заложените в бизнес плана финансови цели поради значителното намаляване на приходите вследствие на спада на движението и на цените в сравнение с прогнозните равнища.

(77) Комисията не е отчела надлежно също така специфичния характер на сектора в Италия с оглед на приложимите италиански разпоредби. Първо, съгласно член 3.3 от Законодателен указ № 18/99 и член 705.2, буква г) от Кодекса за морска и въздушна навигация, управителят на летището трябва да гарантира, че летището предоставя цялото необходимо наземно обслужване, било то непосредствено или чрез координиране на дейностите на оператори, които предоставят такива услуги самостоятелно или чрез външни страни. Освен това, по-специално по отношение на летища Linate и Malpensa, в член 4 от споразумението, подписано между ENAC (Италианския орган по гражданско въздухоплаване) и SEA на 4 септември 2001 г., изрично се изисква SEA да гарантира предоставянето на наземно обслужване и да осигури наличието и ефективността на всички превозни средства, оборудване и системи и всякакви други приспособления, необходими за непрекъснатото, редовно и ефективно предоставяне на тези услуги.

(78) Италианските органи заявиха, че това законодателство не позволява на SEA просто да прехвърли дейностите по наземното обслужване или да ги възложи на външен изпълнител. Дори ако е могло да вземе решение да поеме в тази посока, то отново е трябвало да сключи съответните договори и да поеме необходимите разходи, за да се увери, че услугите отговарят на изискванията, които са наложени от законодателството, или произтичат от разпоредбите, заложени в мярката, чрез която му е възложено управлението на летището. Управителят на летището е продължил да отговаря пред публичния орган за редовното и ефективно предоставяне на наземно обслужване.

(79) Накрая, що се отнася до правилното прилагане на теста на частния инвеститор в разглеждания случай, италианските органи отбелязаха, че според установената съдебна практика частният оператор, с който трябва да се съпостави поведението на публичното предприятие, трябва да бъде сравним по големина и характер (24), както и че инвестицията, състояща се от покриване на загубите на SEA Handling, е приета и направена от SEA Group — акционер в SEA Handling и притежател на концесията за управление на летища Malpensa и Linate. Първо, това означава, както Комисията действително е посочила в решението си, че поведението на SEA не би могло да бъде съпоставено с това на обикновен инвеститор, който влага капитал с цел да реализира печалба в относително кратки срокове, а вместо това трябва да се сравни с поведението на частен холдинг или частна група от предприятия, които прилагат структурна политика, било то обща или секторна, и са водени от перспективи за доходност в по-дългосрочен план (25). Второ, трябва да се разгледат също така специфичните характеристики на разглеждания регулиран сектор и, в този контекст, нормалната динамика на икономическите взаимоотношения между дружеството майка и дъщерното предприятие (26).

(80) Следователно италианските органи са счели, че Комисията е трябвало да оцени въпросните мерки от гледна точка на групата, т.е. да разгледа консолидирания баланс на SEA. Ако Комисията е била направила това, тя би открила, че групата е получила значителни брутни приходи и е биха напълно способна вътрешно да поеме загубите от своето поделение наземно обслужване, като осигури полза за своите акционери.

(81) Освен вероятността от получаване на непряка материална печалба от покриването на загубите на SEA Handling, трябва да се вземат предвид и други съображения: а) вероятността да бъдат получени непреки икономически предимства от търговските взаимоотношения с дъщерното предприятие; б) трудностите, свързани с възлагането на външни изпълнителни в националния конктекст, предвид поетите икономически задължения и ангажименти към публичните органи; в) защитата на имиджа на групата; както и г) изпълнението на задълженията към държавата, произтичащи от споразумението и от закона.

(82) В рамките на тригодишния период 2003 — 2005 г. SEA group е постигнало значителни резултати по отношение на качеството на предоставяните на ползвателите услуги. Времената за чакане на пристигането на багажа са се подобрили, а точността на управляваните от SEA призиви се е повишила.

(83) В заключение италианските органи посочиха, че поведението на SEA в този случай е било напълно съвместимо с това на частна бизнес група, която прилага структурна политика и предпочита за момента да компенсира загубите на едно от своите стопански поделения с цел да повиши дългосрочната доходност и с оглед на други фактори от финансово и нефинансово естество, които са присъщи на икономическите интереси на групата. Следователно, противно на аргументите на Комисията, наличието на сериозни изгледи за възстановяване на доходността в рамките на разумен период от време, е било доказано от постоянното икономическо подобрение на SEA Handling през периода 2003 — 2005 г., въпреки неспособността му да намери стратегически миноритарен партньор и въпреки трудната пазарна ситуация.

Съвместимост

(84) Що се отнася до допустимостта на мерките, италианските органи по същество заявиха следното: i) предвид постоянните загуби, реализирани от неговите поделения за наземно обслужване дори преди образуването на SEA Handling, е било ясно, че дружеството е в затруднено положение от датата на започване на неговото функциониране; ii) преструктурирането на SEA Handling е било основано на план за преструктуриране, състоящ се от различни документи относно периода 2003 — 2010 г. и целящ възстановяване на доходността на неговата дейност по предоставяне на наземно обслужване; iii) в тези документи подробно е била посочена стратегията на SEA и графикът за предприемането на мерки.

(85) По-специално в консолидирания бизнес план за периода 2002 — 2006 г. са предвидени следните мерки за възстановяване на доходността на наземното обслужване и за повишаване на приходите: — стимули за намаляване на отсъствията на персонала, — въвеждане на информационни системи и рационализация на оперативните браншови дейности, — разрешаване на извънредно работно време, — интегриране на сектори А и Б на летище Malpensa, считано от месец януари 2002 г., — въвеждане на нови трудови договори с гъвкаво работно време, както и — мерки за намаляване на необходимото време за пристигане на персонала на работното място.

(86) Освен това италианските органи заявиха, че една от най-важните мерки по преструктурирането е била изборът на мажоритарен акционер.

(87) Второ, според италианските органи, в съсредоточения върху SEA Handling бизнес план за периода 2003 — 2007 г. са идентифицирани основните фактори, които оказват отрицателно въздействие върху функционирането на дружеството: цитирани са по-специално разходите за труд, организационните дисбаланси и недостатъчните технологични иновации. В документа са отбелязани главните мерки, които са необходими за възстановяването на доходността на дружеството: i) увеличаване на пазарния дял на дружеството; ii) мерки за повишаване на технологичните иновации; iii) мерки за подобряване на приспособимостта към нуждите на клиентите; iv) преразглеждане на допълнителните дейности с високи разходи; v) намаляване на разходите за труд; vi) възстановяване на приходите от дейности, различни от наземно обслужване.

(88) Трето, италианските органи отбелязаха, че в документа „Executive Summary — Linee guida del piano strategico 2007-2012 del gruppo SEA — 11 maggio 2007“ (Резюме: Насоки за стратегическия план на SEA group за периода 2007 — 2012 г., 11 май 2007 г., наричан по-долу „стратегически план за периода 2007 — 2012 г.“) е включен триетапен план, целящ възстановяването на жизнеспособността на SEA Handling до 2011 г. Целта на възстановяването на доходността на неговото предприятие за наземно обслужване е била видна също така от стратегическия план на SEA group за периода 2009 — 2016 г. („стратегически план за периода 2009 — 2016 г.“) и в бизнес плана на SEA group за периода 2011 — 2013 г. („бизнес план за периода 2011 — 2013 г.“).

(89) Четвърто, италианските органи заявиха, че нарушение на конкуренцията няма, тъй като въпросните мерки са били необходими за либерализирането на пазара. При всички случаи са били предприети мерки, за да се гарантира, че конкуренцията няма да бъде ненужно нарушена, по-специално постепенното понижаване на броя на персонала (през периода 2003 — 2010 г. са съкратени 1 755 работни места) и намаляване на пазарното присъствие (пълно оттегляне от всички допълнителни дейности; преустановяване на дейността по отстраняване на обледеняването; както и провалените опити за продажба на миноритарен дял в SEA Handling).

(90) Накрая, италианските органи заявиха, че помощта очевидно е била ограничена до необходимия минимум, предвид претърпените от дружеството оперативни загуби и необходимата сума, за да се гарантира продължаването на дейностите по наземно обслужване. Помощта не е довела до увеличаване на пазарния дял на дружеството в ущърб на неговите конкуренти, тъй като не са предприемани никакви инвестиционни мерки, които не са били включени в плановете за преструктуриране.

5. ЗАБЕЛЕЖКИ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ

5.1. SEA

(91) В забележките си SEA подкрепи представените от италианските органи аргументи и даде допълнителни подробности по някои аспекти.

Вменяване на отговорност на италианската държава за мерките за покриване на загуби

(92) Според Комисията Общината е изиграла активна роля по отношение на споразумението с профсъюзите от 4 април 2002 г. SEA започна изложението си с по-детайлно разглеждане на решението по делото на Stardust Marine, като заяви, че тежестта на доказване на вменяването на отговорност е у Комисията и че предоставените по случая доказателства са малко по обем и неубедителни по съдържание и последователност. Налице са били обаче много по-сериозни и убедителни доказателства за противнотo, показващи, че SEA е вземало независимо своите решения по отношение на преструктурирането на SEA Handling.

(93) Целта на постигнатите споразумения с профсъюзните организации е била да бъдат уверени служителите, че правата им ще бъдат спазвани и че ще бъдат приложени мерките за защита на заетостта, основани на приетата от SEA стратегия. Съветът на директорите на SEA е взел решение да реорганизира групата, но не е поемал какъвто и да било ангажимент, че в хода на тази реорганизацията няма да се правят съкращения на персонала с оглед на изискванията на пазара. Всички решения за съкращаване или преструктуриране на дейността до момента са били основани изцяло на икономически съображения, като Общината и представените в него политически сили са изиграли незначителна роля.

(94) Очевидно социални съображения са отразени както в Законодателен указ 18/99, член 14 от който се отнася до „социалната защита“, така и в Директива 96/67/ЕО, в която се признава, че държавите членки „следва да си запазят правото да гарантират на подходящо равнище на социалната защита на персонала за предприятията, предоставящи наземно обслужване“ (съображение 24) и освен това на държавите членки се разрешава да предприемат необходимите мерки за гарантиране на защитата на правата на работниците без да се засяга прилагането на Директивата и „съгласно другите разпоредби на правото на Общността“. SEA е вземало решенията за своята дейност свободно, като социалните съображения са били взети предвид само в рамките на наложените от законодателството ограничения.

(95) Освен това Комисията е пренебрегнала някои доказателства за противното, представени от Община Милано, а именно че ангажиментите, за които се твърди, че са поети със споразумението с профсъюзите от 26 март 2002 г., така и не са приложени, а също така и ограничения срок на тези ангажименти.

(96) Комисията твърди, че Общината е упражнявала надзор. SEA е заявило, че разполага с пълна независимост при вземането на решения и управлението и че свободно е упражнявало тази независимост, без да е оказвано каквото и да било влияние от Общината или от Провинция Милано. Корпоративното управление е било ексклузивна отговорност на директорите, като външни субекти (напр. контролиращи акционери) не биха могли да изпълняват правомощията и функциите на директори. Дори ако се допусне — изцяло с оглед на аргументацията — че мажоритарният публичен акционер като правило би могъл да упражнява ефективно влияние върху решенията на ръководните органи на SEA, основното съображение, показващо, че може да се вмени отговорност за целите на решението по делото на Stardust Marine, не е организационната структура, а действителната намеса в оспорваните решения.

(97) Според SEA Комисията трябва да разгледа по-задълбочено противоположните позиции, изразени на заседанието на Миланския общински съвет на 16 юни 2003 г., протоколът от което еднозначно показва автономността на дружеството при вземането на решения и управлението, от една страна, когато общинските съветници са приели отказа на SEA да предостави поверителна информация, която е била обсъждана в хода на преговорите с профсъюзните организации, и, от друга страна, с оглед на отхвърлянето на предложението на общинската изпълнителна власт да се поиска от SEA да представи бизнес план: това предложение не само че би било одобрено, но изобщо е нямало да има нужда да се предлага, ако Община Милано действително е упражнявала или е смятала, че може да упражнява влияние, което явно Комисията би искала да ѝ припише.

(98) По отношение на „празните оставки“ SEA допълни направените от Община Милано твърдения, че на заседание на Общото събрание на SEA на 24 февруари 2006 г. председателят на съвета на одиторите на SEA е потвърдил, че нито един от членовете на съвета не е бил приканван да подписва такива писма. Всички дадени на това заседание отговори по отношение на празните оставки са били ясно доказателство, оборващо теорията за наличието на взаимоотношения на особена зависимост от Община Милано. Освен това, както председателят на SEA е потвърдил на същото заседание, съветът на директорите не е изпълнил искането на акционерите да бъдат разпределени дивиденти в размер на 250 — 280 млн. EUR, като вместо това е определил разполагаемата сума на 200 млн. EUR и по този начин е взел решение против волята на Общината, което показва, че дружеството не е било повлияно от наличието на тези писма.

(99) Накрая, тиражираните в медиите обвинения, че съветът на директорите на SEA е бил зависим от Община Милано, са датирали от 2006 г. и не са доказали нищо по отношение на упражняваното от Общината влияние върху SEA преди споменатата година. Всъщност не е имало никакви основания да се предположи, че е имало каквото и да било такова влияние, ако Комисията не може да представи сериозни доказателства за това, които отчитат последователността на събитията.

Прилагане на теста на частния инвеститор

(100) SEA напомни, че в делата на Alfa Romeo (27) и ENI-Lanerossi (28) Съдът е решил, че, точно както един частен акционер разумно би могъл да запише необходимия капитал за обезпечаване на оцеляването на дружество, което е изправено пред временни затруднения, но може да възстанови своята доходност, евентуално след реорганизация, така и едно дружество майка би могло да реши да покрие загубите на едно от своите дъщерни предприятия поради причини, различни от преследването на краткосрочна възвръщаемост на инвестициите. По делото на ENI-Lanerossi Съдът е отбелязал, че от гледна точка на частния инвеститор, който се стреми към дългосрочна доходност (не само финансова), прехвърлянето на капитал към реализиращо загуби дъщерно предприятие би могло да бъде оправдано от съображения като вероятността от реализирането на непряка съществена печалба от инвестицията, изгледите за продажба на дъщерното предприятие при по-добри условия или желанието да се защити имиджа на групата или да се пренасочат нейните дейности.

(101) В разглеждания случай според SEA компенсирането на загубите на SEA Handling от гледна точка на частния инвеститор би могло да е правомерно оправдано не само поради наличието на стратегически план и програма за преструктуриране с добри дългосрочни изгледи за печалба, но също така поради други съображения, различни от простата финансова възвръщаемост на инвестициите — съображения, произтичащи от специалната отговорност на SEA, произтичаща от качеството му на управител на летище и от неговия имидж, като се има предвид, че в нито един момент вътрешното компенсиране не е наложило някакъв специален дълг или финансова тежест на групата, която всъщност е реализирала значителна чиста печалба.

(102) Освен това SEA заяви, че неговите инвестиционни решения не винаги са били основани на съображения за реализиране на бърза печалба, от каквито биха могли да се водят решенията, вероятно рисковани, на един миноритарен акционер без правомощия да упражнява контрол или на контролиращ акционер, воден единствено от желание за обезпечаване на максимална печалба от помощните услуги по предоставяне на наземно обслужване, разглеждани сами по себе си, а по-скоро от далеч по мащабни съображения, насочени към целта да се увеличи до максимум цялостната дългосрочна печалба на SEA group.

Контекст на мерките

(103) SEA заяви, че Комисията не би могла да пренебрегне разглеждането на нормативния конктекст, в който е осъществено компенсирането на загубите. Нормативната уредба е генерирала конкурентния натиск, в условията на който е функционирало SEA, и му е наложила задължения, като е оказала въздействие върху неговите професионални решения и върху постигнатите в резултат на тези решения резултати. Тъй като обаче оспорваните мерки са били приложени през периода непосредствено след приемането на Директива 96/67/ЕО, чиято цел е либерализирането на сектора, и транспонирането ѝ на национално равнище, SEA отбелязва, че от 1996 г. е допуснало на своите летища външен доставчик на наземно обслужване (ATA Handling).

(104) Дружеството отбеляза също така, че Италия е избрала пълно либерализиране на пазара на наземно обслужване, като единствената разпоредба е била, че надзорният орган ENAC е имал право да налага временни ограничения на броя на доставчиците на услуги, при условие че има съответните основания за това. ENAC е сертифицирал 246 доставчика, 84 от които са имали право да работят на Linate и Malpensa, като според SEA по този начин ENAC е пренаситил пазара на наземно обслужване на някои италиански летища. Избраният от Италия вариант е способствал за навлизането на множество оператори, докато пазарната тенденция е била за намаляване на броя на доставчиците на наземно обслужване, които функционират на всяко летище. Това е било потвърдено от наскоро приетите от ENAC правила, въвеждащи по-строги изисквания от онези, които са били прилагани преди това по отношение на сертифицирането на доставчиците на такива услуги, за да бъде осигурен по-внимателен подбор на операторите, от които след това ще се очаква да гарантират предоставянето на услуги с по-високо ниво на качество и сигурност. SEA заяви, че много други европейски държави са поели в обратната посока, за да се избегне прекомерен конкурентен натиск и по този начин дисбаланс в икономическите условия на доставчиците, произтичащ от упражнявания натиск върху техните цени.

(105) В условията на развиващ се конкурентен контекст SEA заяви, че решението за разделяне на дружеството е взето с оглед на неговия стратегически търговски модел, който по това време е бил базиран на използването на летище Malpensa като възлово летище, нуждаещо се от контрол, мониторинг и управление на наземното обслужване (по модел, сходен с тези на летищата във Франкфурт и Виена).

(106) SEA настоя, че при анализирането на икономическата логика на неговите решения трябва да се отчете характера на пазара на наземно обслужване. Първо, от наземното обслужване се генерира много малка печалба — фактор, който е бил засилен от либерализирането на пазара: доходността е била малка, когато услугата не е предоставяна всъщност на загуба. Операторите, които най-лесно са реализирали печалба, макар и в скромни размери, обикновено са били такива, които разполагат с мрежа, често международна, чрез която са могли да разпределят бизнес риска между различните места, в които осъществяват дейността си. Например присъствието на множество летища е давало възможност на оператора да компенсира направените разходи в държави с по-строги нормативни или договорни изисквания по отношение на управлението на персонала с по-ниските разходи, направени в държави, в които правилата са по-гъвкави. Операторите, които са успели да постигнат положителна крайна печалба, са били тези, които са разполагали с международна мрежа и са постигнали значителни синергии чрез ексклузивни световни договори, единна централизирана администрация, икономии от мащаба в инвестициите им, пазарни дялове, които са били малки, но често свързани с един референтен превозвач или конкретно работно време, както и икономии от мащаба, постигнати чрез обслужване на конкретен превозвач на множество летища.

(107) От гледна точка на предлагането пазарът е бил нееднороден, тъй като наземно обслужване би могло да се предоставя от различни видове дружества с различен капацитет, отговорности и сфери на дейност: управители на летища с отделни сметки, управители на летища с отделни бизнес структури, външни доставчици на услуги (които от своя страна биха могли да бъдат подразделени на национални или международни мрежи и МСП), както и авиокомпании, осигуряващи свое собствено наземно обслужване.

(108) Следователно Комисията определено трябва да разгледа функционирането и общото развитие на пазара на наземно обслужване и да съпостави развитието на SEA Handling с това на сравними оператори. От гледна точка на общото развитие на пазара, предвид много ниските печалби, според SEA след излизането от положение на сериозен дефицит от гледна точка на производителността на стопанското поделение и значителния дисбаланс от гледна точка на неговата разходна структура в условията на особено трудна пазарна ситуация и общ икономически климат не би могло да се очаква чудодейно или внезапно повишаване на доходността, като удължаването на първоначално определения срок изобщо не е изненадващо.

(109) Следователно SEA оспори аргумента, че, предвид невъзможността за поемане на загубите на SEA Handling в рамките на предвидения тригодишен период, SEA е трябвало да преразгледа стратегията си и да се отдели от своето поделение за наземно обслужване. SEA подчертава, че не може всяка година да възобновява обсъждането на решенията си: наземното обслужване, като всички свързани с летища икономически сектори, се разглеждат на периоди от по няколко години и валидността на решенията би могла да бъде правилно оценена само в дългосрочен план.

(110) Що се отнася до съпоставянето на икономическите резултати на SEA Handling с тези на други оператори, SEA предложи, че действително сравнимият оператор е трябвало да бъде управител на летище, осигуряващ наземно обслужване чрез отделно дружество, и че единственият такъв оператор е бил […]. През периода 2004 — 2006 г. […] е отчело загуби от своята дейност по наземно обслужване, като отрицателните резултати са продължили през следващите години и е изглеждало, че най-вероятно положението ще се запази в близко бъдеще.

(111) Предвид неговия търговски модел на възлово летище, SEA е трябвало да разполага с оператор, способен да предоставя цялото наземно обслужване при спазването на високи стандарти за качество. Единствено SEA Handling е могло да изпълни тези изисквания, тъй като никой от другите участници на пазара не е разполагал с материалните ресурси, икономическите ресурси и, преди всичко, персонала, необходими за гарантиране на предоставянето на всички изисквани от този модел услуги.

(112) Като се оставят настрани неговите собствени интереси, SEA е имало правно задължение, тъй като съгласно националните разпоредби управителят на летището носи отговорност в случай на невъзможност да бъде предоставено наземно обслужване.

(113) Освен това пълното либерализиране на пазара в Италия е довело до по-голяма тежест за управителя на летището, отколкото би имал на само частично открит пазар. Управителят на летището е бил задължен и отговорен пред надзорния орган да поддържа специални групи, които да могат да осигурят предоставянето на услугите без прекъсване в извънредни случаи или при непредвидени събития. Той не би имал възможност да наложи задължения за непрекъсване на услугите на новите оператори, но такива задължения е могло да бъдат предвидени в тръжните спецификации, използвани в хода на процедурата по подбор, като част от частично либерализиране.

Икономическа рационалност на поведението на SEA

(114) SEA твърди, че отделянето и последващото прехвърляне на дейността по наземно обслужване на дъщерно предприятие — SEA Handling — са извършени в съответствие със законодателството на Европейския съюз и с цел либерализирането да бъде извършено при най-добрите възможни условия, като се извлече най-голяма полза от дългосрочните възможности за развитие, които предлага то. Отделянето е било предвидено, за да може SEA по-добре да приложи политиките, които са необходими за подобряване на ефективността и производителността и на двете дружества, като в същото време използва всички възможности за обезпечаване на съюзи с външни партньори.

(115) SEA твърди, че отделянето на дейностите по наземно обслужване е довело до увеличаване на неговите разходи, поради задължението му по отношение на управлението на извънредни случаи и непредвидени събития. Например спестените средства от икономии от мащаба вследствие на възможността си да използва пределния разход за персонала на SEA Handling за непрекъснато предоставяне на услугите, вместо да се правят разходи по сформиране и поддържане на специализирана група, възлезли на 10,7 млн. EUR през 2003 г. и на 8,7 млн. EUR през 2010 г.

(116) SEA заяви, че от самото начало SEA Handling е имало много тежка структура на разходите, с извънредни позиции и специфичната задача постепенно да направи наземното обслужване първо устойчиво и след това доходно. Следователно от самото начало SEA е приложила интензивна програма за преструктуриране и възстановяване с цел, по възможност, да намери стратегически партньор, който би могъл да помогне за постигането на тези цели.

(117) През месец май 2001 г. SEA открива процедура с конкурентно наддаване, целяща да бъде избран един или повече оператори, желаещи да закупят миноритарен дял в SEA Handling — процедура, в която участват голям брой водещи оператори от бранша. След анализ на препоръките и офертите на заинтересованите дружества, в рамките на същата година SEA започва преговори с […], което било представило най-изгодното предложение за партньорство. Въпреки че преговорите били достигнали до напреднал етап и е бил изготвен план за възобновяване на дейността на SEA Handling, съветът на директорите на SEA, на заседание на 10 септември 2002 г., взема решение да не приема офертата на оператора, като я е счел за […]. SEA признава, че провалът на тези преговори е изложил на опасност жизнеспособността на неговата цел да възстанови доходността на SEA Handling в рамките на първоначално предложения срок — цел, за постигането на която намирането на стратегически миноритарен партньор е считано за важен инструмент.

(118) През месец април 2008 г. SEA открива нова процедура за частична продажба на SEA Handling, която все още не е приключена, въпреки първоначалния интерес от водещ международен оператор.

(119) SEA подчертава, че програмата за възстановяване на SEA Handling основно е била базирана на избрания от групата търговски модел на възлово летище и е със средносрочна/дългосрочна рамка, която би позволила подходяща икономическа възвръщаемост при финансовите ангажименти, които са необходими за започването на такава дейност. SEA отбелязва, че в Директива 96/67/ЕО е посочено, че, ако броят на доставчиците на наземно обслужване е ограничен, доставчиците следва да се избират чрез подходяща процедура за период от седем години, като изрично се признава, че по-кратките периоди от време биха били недостатъчни за осъществяване на подходящо организационно планиране и последващата икономическа възвръщаемост.

(120) По-специално програмата е включвала мерки за подобряване на производителността на труда и постепенно намаляване на разходите за персонал. Тези цели е трябвало да бъдат постигнати посредством предприемането както на мерки по отношение на качеството, касаещи начина, по който се извършват дейностите по наземно обслужване, така и количествени мерки, отнасящи се до броя на персонала. На първо място, планът за преструктуриране съответства на консолидирания бизнес план на SEA group за периода 2002 — 2006 г., в който са очертани стратегията и целите на групата, както и мерките, които следва да бъдат предприети за възстановяване на доходността на нейното наземно обслужване. След това в бизнес плана на SEA Handling за периода 2003 — 2007 г., приет на 29 юли 2003 г., е била предвидена програма за преструктуриране, целяща подобряване на ефективността на всички услуги, структури и човешки ресурси, които са свързани с наземното обслужване. SEA се надявало, че може да възстанови доходността на своята дейност по наземно обслужване за три години, т.е. до 2005 г., или най-късно до 2007 г.

(121) Следователно SEA оспори твърденията на Комисията, че в консолидирания бизнес план на групата не е дадено подробно описание на мерките, които SEA възнамерява да предприеме за реорганизацията на SEA Handling, и че не е имало подробен бизнес план конкретно за SEA Handling, в който да е изложена стратегията за спасяване на дружеството и стъпките, чрез които е трябвало да бъде осъществена стратегията.

(122) SEA е счело, че подобряването на основните икономически показатели между 2003 г. и 2004 г. е окуражаващо и показва целесъобразността на действията на SEA. Възстановяването на доходността до 2005 г., предвидено в бизнес плана за периода 2003 — 2007 г., е било осуетено от редица фактори, оказали отрицателно въздействие върху икономическото положение на SEA Handling. Сред тях SEA цитира разпространението на ТОРС през периода 2002 — 2003 г., избухването на войната в Ирак през 2003 г. и нарастващата заплаха от международен тероризъм; нарастналия натиск за сваляне на цените на наземното обслужване през 2006 г. след навлизането на нови оператори на летище Malpensa, по-специално Aviapartner, довело до преразглеждане на няколко договора с оглед намаляване на цените, включително договора с Alitalia (- 6 % от единичната цена); оттеглянето на Alitalia от миланското летище Malpensa, решение за което е било взето през 2007 г., но чието пълно въздействие е усетено от месец април 2008 г.; както и облака от пепел от исландския вулкан Eyjafjallajökull през 2010 г.

(123) С оглед на влошаването на положението на SEA Handling през периода 2006 — 2007 г. и след оттеглянето на Alitalia, SEA е трябвало да реши дали да запази своя търговски модел, в който случай е трябвало да приспособи и актуализира програмата за възстановяване на SEA Handling. Накрая, през 2007 г. SEA е решило да се съсредоточи върху създаването на иновационен модел на „самостоятелно възлово летище“ или „виртуално възлово летище“ и е потвърдило стратегическото решение да продължи с възстановяването и преструктурирането на SEA Handling, като отново е изтъкнало колко важно е наземното обслужване за неговите собствени отраслови планове, както и в предишния модел. Решението му е било базирано на вече постигнатите резултати от гледна точка на производителност на труда и съкращения на персонала, на факта, че опитът му в миналото е показал, че възстановяването на доходността е възможно, и на съображението, че всяко друго решение, включително възлагането на външен изпълнител, отново е щяло да породи същите противопоказания, които са били оценени и през 2003 г.

(124) Покриването на загубите все още е било оправдано, тъй като използването на външни оператори за предоставяне на някои непрекъснати дейности по обслужване не е било нито препоръчително от икономическа гледна точка (предвид по-високата цена на възложените на външен изпълнител услуги в сравнение със синергиите, които биха могли да бъдат постигнати вътрешно), нито осъществимо на практика (предвид отсъствието на външни оператори, които да могат да предоставят пълния диапазон от дейности за наземното обслужване и недостатъчната надеждност и качество на услугите, които в много случаи са предоставяни от операторите, работещи на миланските летища).

(125) Що се отнася до практическата осъществимост на услугите, предлагани от външни оператори, първо, SEA твърди, че, макар че няколко външни доставчика, като Aviapartner, са получили необходимото сертифициране за предоставяне на целия диапазон от дейности за наземното обслужване на миланските летища, през 2006 г. и след това реалното положение е било съвсем различно. Прилаганата от ENAC стандартизирана процедура по сертифициране е станала неподходяща, защото често е била основана на това доставчикът на наземно обслужване да отговаря на определени изисквания, предвидени за групата като цяло, а не на действителния капацитет, който дружеството е могло да гарантира на дадено летище. В качеството си на управител на летище, SEA е трябвало да бъде включено в процедурата по сертифициране на доставчика на наземно обслужване, за да не се налага да претърпява директно последиците от прекъсване или неефективност на услугите от страна на външни оператори, без да има право да ги санкционира. Според новите разпоредби на ENAC от 19 януари 2011 г., управителят на летището трябва да представи мотивирано становище относно редовността на процедурата и относно стандартите за доставчиците.

(126) Второ, всъщност нито един външен оператор не е могъл да предложи пълния набор от услуги, тъй като търговската им стратегия е предвиждала съсредоточаване върху най-доходните услуги.

(127) Трето, операторите, работещи на летища, са дължали значителна сума на SEA Handling, което често е трябвало да се намесва в извънредни ситуации и да отстранява недостатъците им и накрая е решило да предприеме съдебни стъпки, за да възстанови претенциите си.

(128) Четвърто, противно на направените от Комисията твърдения, основните конкуренти, които понастоящем осъществяват дейност на милански летища — ATA Handling и Aviapartner — не са реализирали печалби. ATA Handling е отчитало загуби през периода 2003 — 2005 г., които, според SEA, са били по-сериозни на миланските летища. Aviapartner е реализирало печалби в мрежата от летища, в която е функционирало, но според SEA има вероятност дружеството да е отчело загуби от услугите, които е предоставяло на миланските летища.

(129) Що се отнася до оценката на финансовите резултати на SEA Handling, за които се твърди, че е могло да доведат до различно решение, SEA подчертава, че в сектора на наземното обслужване ефектът от стопанските решения би могъл да бъде оценен само в дългосрочен план и че, следователно, не може разумно да се очаква, че решението на SEA ще бъде променено само след няколко години, по-специално предвид окуражителните резултати, получени през първите три години, които са оказали положително въздействие, помрачавано само от събития, възникнали след това извън SEA group.

(130) Що се отнася до счетоводните мерки, SEA е посочило, че за резултатите на SEA Handling не е получена субсидията за наземно обслужване, която би могла да бъде предоставена чрез възлагането на работа на дъщерно предприятие, която се плаща в съответствие с по-изгодна тарифа, а не по пазарни цени, какъвто е бил случаят с други европейски оператори. SEA Handling е било също така единственият доставчик на наземно обслужване на миланските летища, който редовно е плащал на управителя на летището таксата за използването на общите съоръжения. Ако, подобно на другите оператори, осъществяващи дейност на миланските летища, не е заплащало тази такса, сметките на SEA Handling вече биха били в положителни (през 2011 г.). Накрая, в сметките за наземно обслужване не са били включени приходите от управлението на централизираната инфраструктура, какъвто е бил случаят при сравними оператори. Включването на тези дейности с определени ставки в сметките на SEA Handling би генерирало допълнителни годишни приходи от около 70 млн. EUR. SEA е посочило примера на […], което е включило в своите сметки за наземно обслужване приходите от „управление на централизираната инфраструктура“ — позиция, която не е включена в списъка за наземните услуги, поместен в приложение А към Директива 96/67/ЕО, нито в стандартното споразумение на IATA за наземно обслужване. Ако е действало по същия начин през периода 2005 — 2009 г. SEA би постигнало обща брутна оперативна печалба между — 9 млн. EUR и + 8 млн. EUR (в сравнение с действителна обща загуба между — 42,5 млн. EUR и — 23,2 млн. EUR), което би намалило оперативната загуба средно със 100 %.

(131) SEA заяви, че до 2012 г. ще е успяло да възстанови доходността на наземното обслужване, благодарение на своята упоритост при изпълнението на плана му за преструктуриране, който е доказал своята благоразумност и последователност с поведението, което би могло да се очаква от частен инвеститор в условията на пазарна икономика. SEA би могло да възобнови своето търсене на стратегически партньор в наземното обслужване, например, за да развива своя собствена дейност в сектора както на миланските летища, така и другаде, и евентуално също така за да разшири своята дейност, като включи специализирани услуги, които все още не предоставя.

(132) Много управители на летища от сходен стопански вид, включително по-големи предприятия като […], изрично са изключили каквото и да било намерение да се оттеглят от наземното обслужване, макар че понякога финансовите анализатори са ги насърчавали да направят това, с което се потвърждава жизнеспособността на този търговски модел.

5.2. […]

(133) […] отбеляза, че отрасълът на наземното обслужване като цяло е генерирал печалби, въпреки по-ниските проценти. Разходите за персонала са били важна част от разноските на всеки оператор, вероятно някъде между 60 и 70 % от приходите, и, следователно, е било жизненоважно върху дейностите да се упражнява строг контрол посредством специфични системи за планиране.

(134) В сектора са реализирани икономии от мащаба: разходите на пътник са намалели при увеличаване броя на пътниците. Оптималното равнище на разходите на пътник е било постигано, когато броят на обслужваните пътници е бил 8 — 9 милиона годишно, като SEA Handling значително е надвишило това равнище, тъй като е обслужвало около 22 милиона пътника на двете летища с пазарен дял, който непрекъснато е бил над 70 %.

(135) […] посочи SAGAT Handling като пример за предприятие, което е било доходно на пазара, като е обслужило около 2,5 млн. пътника през 2009 г., а разходите му за персонала са отговаряли на около 55 % от неговия оборот. Споменати са също така Fraport Ground Services Austria, Swissport и Menzies.

(136) Основната причина за слабата доходност на SEA Handling са били неговите високи разходи за персонала, които непрекъснато са превишавали 85 % от оборота му през периода 2002 г. и 2008 г. — тежест, която […] е счело за неустойчива. Според […] особено учудване буди фактът, че SEA Handling изглежда е имало достъп до фонда за обезщетения при съкращения (cassa integrazione).

(137) Не може да се изключи възможността, че SEA Handling може да е получило помощ и под други форми. […] предположи, че услугите на SEA Handling, свързани с избутване назад (push-back), теглeне (tow-in), отстраняване на обледеняването (de-icing) и превозване с автобуси, са били предоставяни от SEA, докато SEA Handling е продавало такива услуги на своите клиенти. […] изрази съмнения относно редовността на дейностите, предвид липсата на прозрачност по отношение на издаването на фактури на SEA Handling за тези услуги.

(138) Аналогично SEA може да предоставя допълнително подпомагане на SEA Handling посредством своя собствен персонал. Без надлежно фактуриране SEA Handling може да е получавало неправомерна помощ.

(139) SEA би могло също така да предоставя помощ на SEA Handling чрез изготвяне на комбинирани оферти до авиокомпаниите, предлагащи отстъпка на база на предоставянето на услугите на SEA Handling. Въз основа на информацията във вестниците […] е забелязало, че винаги, когато SEA е привличало нова авиокомпания, наземното обслужване почти винаги е предоставяно от SEA Handling.

(140) Накрая, […] колективно споразумение между доставчиците на наземно обслужване и профсъюзите. Това споразумение се е прилагало по отношение на целия персонал на доставчиците на наземно обслужване. Единствено SEA е продължило да прилага своето собствено колективно споразумение, което е било по-неблагоприятно за SEA както от икономическа, така и от правна гледна точка в краткосрочен и в дългосрочен план: това решение не е било в синхрон с политиката, за която се твърдяло, че е съсредоточена върху намаляването на разходите.

6. ЗАБЕЛЕЖКИ НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ В ОТГОВОР НА ПРЕДСТАВЕНИТЕ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ МНЕНИЯ

(141) Италианските органи представиха своите собствени забележки в отговор на изложените от […].

(142) Италианските органи заявиха, че първият аргумент, основан на идеята, че доходността на едно дружество за наземно обслужване зависи от обема на движението, което управлява, и, следователно, от броя на пътниците, които обслужва, е прекалено опростен аргумент, произтичащ от абстрактна оценка, при която не е отчетен фактът, че решенията на SEA са били ръководени от дългосрочни икономически съображения. Тази икономия от мащаба не е била решаващ фактор за икономическите резултати на едно дружество за наземно обслужване. По-специално приходите на такова едно дружество изобщо не са свързани с броя на обработените пътници, а зависят от броя на обслужените полети и техния тонаж.

(143) За целите на теста на частния инвеститор основният въпрос е бил не дали дружеството би могло да реализира печалби, които, по една или друга причина се е оказало, че не може да постигне, а дали акционерът е имал сериозен икономически интерес да инвестира в дружеството с надеждата да получи възвръщаемост на своята инвестиция, дори в дългосрочен план, или дори по-скоро от стратегическа гледна точка, а не от чисто финансова. Следователно фактът, че фирмата евентуално е можела да генерира печалби, предполага, че тя удовлетворява този тест.

(144) Италианските органи заявиха също така, че, за да се реализира печалба, не е било достатъчно да се обслужва голям обем на движение. Те подчертаха колко важно е да се осъществява дейност в рамките на широка мрежа от летища, на което вече са обръщали внимание в миналото.

(145) Доставчикът на наземно обслужване, който не е свързан с управител на летище и който не заема господстваща пазарна позиция на някое летище, би могъл да възприеме търговска стратегия, съсредоточена единствено върху услугите, които счита за доходни. SEA Handling не би могло да възприеме такава стратегия: като дъщерно предприятие на управител на летище, предвид задълженията на управителя на летището към регулаторния орган (ENAC) за осигуряване на непрекъснато и ефективно предоставяне на целия диапазон от наземни услуги, които изчерпателно са посочени в Директива 96/67/ЕО на летища Linate и Malpensa, то не би могло да реши да предоставя само услугите, които са най-изгодни в икономическо отношение, или да предоставя услуги само в определено време от деня.

(146) Италианските органи оспориха твърдението, че голям брой европейски предприятия за наземни услуги реализират големи печалби. През 2009 г. седемте най-големи оператора на италианския пазар са отчели загуби (освен SEA Handling това са били Aviohandling, Flightcare, ATA Handling, Aviapartner, Marconi Handling и SAGA). Единствено SAGAT Handling, чиито дял от италианския пазар на наземно обслужване е бил много малък, е реализирало печалба, като тази печалба е била скромна.

(147) При всички случаи икономическите резултати на SEA Handling не биха могли да бъдат сравнявани с резултатите на оператори от този сектор в Италия или в Европа като SAGAT Handling, Fraport Ground Services Austria, Swissport или Menzies. Тези аргументи не помагат така също и в анализа за целите на теста на частния инвеститор; по-скоро е трябвало да се зададе въпроса дали е имало други оператори, съпоставими със SEA Handling, чиито акционери, дори и частни, са взели сходни решения с тези на SEA. Дейностите на SAGAT Handling и на SEA Handling са с различна степен на сложност. Menzies Aviation и Swissport са били независими предприятия за наземно обслужване, осъществяващи своята дейност под формата на международна мрежа, като техните икономически показатели не биха могли да бъдат надеждно съпоставени с показателите на SEA Handling поради вече изложените от италианските органи причини.

(148) Според някои твърдения разходите за персонала оказват прекомерно голямо въздействие върху оборота на SEA Handling в сравнение със средните стойности за отрасъла и това е доказателство за несъответствие с теста на частния инвеститор. Италианските органи заявиха, че при този аргумент не са взети предвид различията между отделните оператори. По-специално операторите, създадени след отделянето на наземното обслужване от услугите по управление на летището, като SEA Handling, неизбежно са реализирали по-високи разходи за труд в сравнение с новите участници, поне през първите години от своето функциониране.

(149) За дъщерните предприятия на управител на летище, предлагащи пълния диапазон от наземни услуги, това средно въздействие на разходите за персонал върху оборота е трябвало да бъде определено на 70 — 75 %. По-високите разходи се дължали на факта, че тези предприятия са използвали високо квалифициран персонал с обширни познания за отрасъла и за правилата и процедурите, от които се ръководи, а също така са били в състояние да предоставят целия диапазон от наземни услуги. За акционера/управителя на летището като такъв, макар че желае постепенно да понижи въздействието на разходите за труд, по-важно би било да запази натрупания опит и интеграция с наземното обслужване, като и двата аспекта имат значителна стратегическа стойност за групата. Италианските органи отбелязаха също така, че новите участници на пазара не са били засегнати от разходи в миналото, произтичащи от съществуващи преди това договори.

(150) Според италианските органи промените във въздействието на разходите за труд върху оборота са били твърде различни от описаното от […]: през периода 2002 — 2011 г. движението е било положително, като са достигнали малко под 80 % през 2010 г., с тенденция към средни стойности за независимите оператори на наземно обслужване, т.е. малко под 70 %.

(151) По отношение на предполагаемите форми на помощ, посочени от […], италианските органи отхвърлиха това, което считат само за предположения, изложени без никакви основания или подкрепящи доказателства.

(152) Услугите, за които SEA Handling използва SEA (избутване назад, изтегляне, превозване с автобус), са били ръководени на базата на споразумения за възлагане на външни изпълнители срещу заплащане, сключени при пазарни условия, както е видно от споразуменията с клиенти на авиокомпанията и от издадения от ENAC сертификат. Достъпът до тези услуги е бил осигурен по начин, по който да не се дискриминират никои други оператори, които ги искат, като възлагането на външни изпълнители на някои услуги е било обичайна практика в италианския отрасъл на наземно обслужване.

(153) Потвърждението, че SEA Handling безплатно е използвало персонал на SEA за предоставянето на наземно обслужване, е било безпочвено, като при отделянето на наземното обслужване всички изисквани умения за предоставянето на тези услуги са били прехвърлени към разходните центрове на SEA Handling.

(154) Що се отнася до твърденията за предоставяне от страна на SEA на по-благоприятни условия за достъп на новите авиокомпании до миланските летища (т.е. отстъпки), при условие че предпочетат SEA Handling пред неговите конкуренти, италианските органи счетоха това твърдение за напълно безпочвено, лишено от всякакви доказателства и действително противоречащо на фактите, тъй като водещите превозвачи, като Gulf Air на Malpensa и Air Malta, Air Baltic и Carpatair на Linate, са избрали доставчици, които са конкуренти на SEA Handling.

(155) Накрая, по отношение на прилагането към служителите на SEA Handling на колективния трудов договор на SEA, а не на нов колективен трудов договор, съставен специално за работниците в отрасъла на наземното обслужване, […], дори ако това е можело да се окаже по-изгодно от неговия предшественик от икономическа и нормативна гледна точка, италианските органи подчертаха преди всичко, че, независимо от съдържанието и от прилагането на въпросния договор, посоченото възражение не е от значение за настоящата процедура, тъй като то се отнася до случай, възникнал извън съответния период.

(156) Във всеки случай, що се отнася до колективния трудов договор, който е включвал обща, всеобхватна част и три специални раздела, договорени поотделно от всяка от засегнатите представителни асоциации (Assoaeroporti, Assohandlers и Assocatering), SEA Handling е прилагало общата част на договора по отношение на своите служители, заедно със специалните правила, договорени с Assoaeroporti, тъй като SEA Handling не е можело да избегне спазването на споразуменията, които са били сключени преди това с профсъюзните организации, както е посочено в споразумението с профсъюзите от 4 февруари 2002 г. (29), според което „SEA Handling ще прилага колективния трудов договор, подписан от Assoaeroporti и профсъюзните организации“.

7. ДОПЪЛНИТЕЛНА ИНФОРМАЦИЯ, ПРЕДСТАВЕНА НА 28 ЮНИ 2012 Г.

(157) След срещата на 19 юни 2012 г. Община Милано представи допълнителни забележки, в които изложи своята оценка на въпросните мерки, по-специално по отношение на мнението ѝ, че реорганизацията на SEA Handling е била вътрешен въпрос за SEA group, избрания от SEA бизнес модел за развитието на летищата, които управлява, както и необходимостта да се направи разграничение между различните периоди, които са обект на разследване.

Реорганизацията на SEA Handling е вътрешен въпрос за SEA group

(158) Миланските органи потвърдиха, че SEA изобщо не е търсило финансово подпомагане за своето възстановяване от акционерите си — Община и Провинция Милано. Обратно, въпросните публични органи са получили значителни дивиденти от SEA group, възлизащи на общо 550 млн. EUR през периода 2002 — 2012 г.

(159) Не би могло да се приеме — и все още трябва да се докаже — че, ако SEA е било решило да не покрива дълговете на дружеството за наземно обслужване, а вместо това да използва услугите на независим оператор, публичните органи биха получили дори по-голяма финансова изгода. Това се е дължало основно на трудността да бъде обезпечено от външни лица и на конкурентни цени цялото наземно обслужване, което SEA, в качеството си на управител на летището, е трябвало да предостави на всички авиокомпании и пътници непрекъснато, достъпно и всеобхватно в съответствие с действащите разпоредби; на трудността да се упражнява надзор върху качеството на обслужването — изискване, което е било жизненоважно за конкурентоспособността на летището и за възстановяването на движението (което SEA всъщност е постигнало благодарение на избрания от него бизнес модел); и на присъщата връзка между бизнес модела на дружеството и модела на летището като възлово летище (по-специално след оттеглянето на Alitalia от миланското летище Malpensa и необходимостта от развиването на концепцията за самостоятелно или виртуално възлово летище). Община Милано не е била осведомена за каквито и да било оценки на Комисията или на независими експерти от нейно име, които биха могли да оспорят тези твърдения.

(160) Накрая, предвид отсъствието на каквито и да било финансови потоци от публичните акционери на SEA и факта, че решението за реорганизиране на SEA Handling е съответствало на стратегическите цели на SEA, всяка една констатация, че разглежданите мерки представляват държавна помощ, следва да бъде придружена от доказателство за вменяването на отговорност на държавата за всяко отделно решение за покриване на загуби през целия разглеждан период и по-специално през втория етап (след 2007 г.), за който не се отнасят съображенията от решението за откриване, въпреки че Общината при всички случаи ги е оспорила.

Бизнес моделът на SEA group

(161) Миланските органи повториха, че избраният модел, базиран на варианта наземното обслужване да не се възлага на външни изпълнители, би бил от полза за дългосрочното развитие на летището. Тази посока е била за предпочитане от гледна точка на групата, когато въпросната летищна система е действала като възлово летище. Управлението на една летищна система, основана на наличието на възлов превозвач или на извършването на дейност като възлово летище, предвид високата степен на сложност на системата, е изисквала управителят да може директно да предоставя определени летищни дейности, включително обслужване, за да се гарантира ефективното функциониране на летището. Миланските органи посочиха примери с летищата във Франкфурт, Виена и Париж. Изборът е бил оправдан от следните съображения: а) той е съответствал на целта на SEA да развива своята дейност като възлово летище на миланското летище Malpensa, което е изисквало непрекъснат надзор, мониторинг и управление на наземното обслужване, което се предоставя на възловия превозвач, и е било дори по-важно при прилагането на модела на самостоятелно или виртуално възлово летище. При модела на „самостоятелно възлово летище“ или на „виртуално възлово летище“ летището би се развивало като възлово летище без наличието на един или повече възлови превозвачи. При този модел самият управител на летището би предлагал на ползвателите възможността да използват летището като възлово и би свързвал пристигащите и заминаващите полети, извършвани от всички превозвачи на летището, независимо от това дали са сключени някакви споразумения за връзки между превозвачите; б) бил е подкрепен от факта, че най-големите възлови летища с най-добри резултати в континентална Европа са избрали същото решение; в) бил е необходим за развитието на товарния транспорт на миланските летища — сектор, в който се е наблюдавало сериозно увеличение на конкуренцията между европейските летища и в който потенциалът за привличане на нови превозвачи е бил свързан също така със степента на специализация на обслужването. Избраният от SEA търговски модел е позволил непрекъснат растеж на товарната дейност в Милано, която заема първо място в Италия и шесто в Европа, с най-голямата концентрация на превозвачи на всякакви товари с произход от Близкия и Далечния изток — районите с най-голям икономически растеж в света; г) отговарял е на избрания бизнес модел за увеличаване на капитала на дружеството, което управлява летището, с оглед на последващата му приватизация.

Разграничаване на периодите, които са обект на разследване, за целите на оценката на мерките

(162) Миланските органи посочиха бизнес плана за периода 2003 — 2007 г., който е представен на Комисията след откриването на официалната процедура по разследване. Според тях от плана е видно, че решенията за действията на SEA за покриване на загубите са били взети в съответствие с теста на частния инвеститор.

(163) Анализът на бизнес плана на SEA Handling за периода 2003 — 2007 г. трябва обаче при всички случаи да демонстрира, че реорганизацията на SEA Handling отговаря на Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение („Насоки за преструктуриране от 2004 г.“) (30), предвид факта, че реорганизацията е била извършена със значителен принос от дъщерното предприятие, финансовата намеса е била ограничена до необходимия минимум за предотвратяване на изпадането в несъстоятелност съгласно разпоредбите на приложимото корпоративно законодателство, и SEA Handling е положило всички възможни усилия за възстановяването, като е изгубило пазарен дял в полза на неговите конкуренти и се е отказало от някои допълнителни дейности, извън основния му бизнес.

(164) Макар че надеждите на акционера за възстановяване в рамките на планирания петгодишен период са били разрушени от поредица външни събития, съчетани с трудното изходно положение на дружеството (което не е било образувано като ново дружество, а като отделяне от съществуващо поделение на дружество в затруднение) и пълното либерализиране на пазара на наземно обслужване в Италия, въпреки това положените усилия през първия, предизвикателен период са показали, че възстановяването на SEA Handling безспорно е възможно. В края на този първи период дружеството се е оказало в значително по-добро икономическо положение и равнище на производителността в сравнение с 2002 г.

(165) По отношение на втория етап от възстановяването миланските органи се позоваха на стратегическите планове на SEA group за 2007 — 2012 г. и 2009 — 2016 г. Според SEA group се е очаквало предприятието да излезе на нула през 2012 г. Ако, въпреки представените доказателства, Комисията заеме противоположна позиция, миланските органи считат, че тя трябва да анализира поотделно всяка от намесите в капитала на SEA Handling, за да установи наличието на помощ и по-специално вменяването на отговорност за помощта на Община Милано, което категорично беше отхвърлено.

8. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС

(166) Въз основа на официалната процедура по разследване, открита в съответствие с член 108, параграф 2 от ДФЕС, и като взе предвид изложените от италианските органи и от заинтересованите страни аргументи, Комисията счита, че въпросните мерки представляват държавна помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС и недопустима съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.

(167) Що се отнася до периода, за който се отнася настоящото решение, Комисията поиска от италианските органи да предоставят цялата информация, която считат за необходима за определяне на съвместимостта на въпросните мерки, като посочи периода, отбелязан в раздел 2.1 и раздел 5 от решението за откриване. В раздел 5 Комисията поиска от тях да представят: „бизнес плана на SEA Handling за 2002 г., заедно с всички последващи изменения, или всеки документ, касаещ стратегията и възстановяването на доходността на SEA Handling; икономическите резултати на SEA Handling за целия период 2002 — 2009 г.; точните размери и формата на компенсиране на загубите и, по-специлно, всички свързани данни за периода от 2005 г. до момента“.

(168) Във всеки случай от италианските органи беше поискано да представят своите забележки за целия разглеждан период в решението за откриване. В параграф 42 от решението Комисията изрично посочи, че „следователно Комисията счита за необходимо да разгледа периода 2002 — 2010 г., за да определи дали SEA Handling е получило неправомерна държавна помощ под формата на компенсиране на загуби през посочения период“.

(169) Освен това, тъй като италианските органи не бяха предоставили горната информация за целия период, изрично посочен в решението за откриване, Комисията за втори път посочи документите, които следва да бъдат предоставени, и разглеждания период в писмото си от 11 юли 2011 г.

(170) След получаването на споменатото писмо от Комисията италианските органи представиха забележка и подробна информация до 2010 г. главно в писмото си от 15 септември 2011 г.

(171) Освен това Комисията отбелязва, че разследваните мерки за периода 2006 — 2010 г. са били същия вид като разглежданите за предходния период, а именно вливания на капитал за покриване на оперативни загуби и са били приети от същия орган в полза на същото дружество. Следователно Комисията е задължена да разгледа целия въпросен период в контекста на настоящото производство.

(172) Поради тези причини Комисията счита, че периодът, който е обект на разследване, започва от датата на създаване на SEA Handling през 2002 г. и приключва на датата, на която е взето решението на Комисията за откриване на официалната процедура по разследване на 23 юни 2010 г.

(173) В настоящото решение първо е разгледан въпросът дали SEA Handling е било предприятие в затруднено положение по смисъла на Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение от 1999 г. („Насоки за преструктуриране от 1999 г.“) (31) и Насоките за преструктуриране от 2004 г. (раздел 8.1). След това Комисията преценява дали въпросните мерки представляват държавна помощ за SEA Handling по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС (раздел 8.2) и, накрая, дали тази помощ може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар (раздел 8.3).

8.1. ЗАТРУДНЕНИЯТА НА SEA HANDLING

Насоките за преструктуриране от 1999 г.

(174) В точка 5 от Насоките за преструктуриране от 1999 г. е посочено, че едно предприятие се счита за предприятие в затруднение, „когато първоначално регистрираният му капитал е намалял с повече от половината и повече от една четвърт от този капитал е бил загубен през предходните 12 месеца; или … когато то отговаря на критериите по националното право за прилагане на общо производство по несъстоятелност“.

(175) В точка 6 от Насоките за преструктуриране от 1999 г. е п