ПРЕПОРЪКА (ЕС) 2016/1318 НА КОМИСИЯТА

от 29 юли 2016 година

относно насоки за насърчаването на сгради с близко до нулево нетно потребление на енергия и най-добри практики, за да се гарантира, че до 2020 г. всички нови сгради ще са с близко до нулевотo потребление на енергия

ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,

като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 292 от него,

като има предвид, че:

ПРИЕ НАСТОЯЩАТА ПРЕПОРЪКА:

(1) Вж. публикацията на Европейската комисия „Energy, transport and environment indicators, 2012 edition“ („Показатели за енергията, транспорта и околната среда, издание от 2012 г.“). За целите на настоящата оценка са обединени данните за крайното енергопотребление на жилищния сектор и сектора на услугите. Така комбинираните данни включват например потреблението на електроенергия от домакинските уреди, но не включват енергопотреблението в промишлените сгради.

(2) Работен документ на службите на Комисията SWD (2014) 255 final.

(3) „Пакет за енергиен съюз“ COM(2015) 80 final.

(4) COM(2013) 483 final/2.

ПРИЛОЖЕНИЕ

1. ВЪВЕДЕНИЕ

След въвеждането в националната строителна нормативна уредба на изисквания за енергийна ефективност понастоящем потреблението на енергия от новите сгради е само половината от това на типичните сгради от 80-те години на миналия век.

С директивата за енергийните характеристики на сградите (ДЕХС или „Директивата“) от държавите членки се изисква да определят минимални изисквания за енергийните характеристики за новите сгради и за съществуващите сгради, на които се извършва основен ремонт. Освен тези минимални изисквания, в ДЕХС е ясно определено изискването до края на десетилетието всички нови сгради да имат почти нулеви или много ниски енергийни потребности и да могат да се разглеждат като сгради с близко до нулево нетно потребление на енергия (СБННПЕ). От друга страна, съществуващите сгради са стари и неефикасни, а обновяването им протича с твърде бавни темпове. В съответствие с ДЕХС съществуващият сграден фонд следва също да бъде постепенно преобразуван въз основа на подобни стандарти.

Цялостното изпълнение и правоприлагане на съществуващото законодателство в областта на енергетиката се признава като първи по ред приоритет за създаването на енергийния съюз (1). Настоящата правна рамка съдържа две изисквания от решаващо значение: да се гарантира, че до 31 декември 2020 г. всички нови сгради ще имат близко до нулевото нетно потребление на енергия (за обществените сгради това изискване трябва да бъде изпълнено две години по-рано), както и да се подкрепя преобразуването на съществуващите сгради съгласно стандартите за СБННПЕ.

2. КОНТЕКСТ: РАЗПОРЕДБИТЕ НА ДЕХС ЗА СБННПЕ

2.1. Концепция за СБННПЕ

Съгласно член 2, параграф 2 от ДЕХС сграда с близко до нулево нетно потребление на енергия (СБННПЕ) „означава сграда с много добри енергийни характеристики, определени в съответствие с приложение I. Необходимото количество енергия с близка до нулевата или с много ниска стойност следва да бъде произведено в значителна степен от възобновяеми източници на енергия, включително от възобновяеми източници на енергия, разположени на място или в близост“.

В първата част на определението енергийната ефективност се установява като основен елемент, който определя дадена сграда като СБННПЕ. Енергийната ефективност трябва да бъде много висока и да бъде определена в съответствие с приложение I към ДЕХС. Във втората част от определението чрез изискването съответното малко количество енергия да се осигурява в много голяма степен от енергия от възобновяеми източници се предоставят ръководни принципи за постигане на споменатата много висока ефективност.

Концепцията за СБННПЕ отразява факта, че възобновяемите енергийни източници и мерките за енергийна ефективност ще работят заедно. Използването на енергия от възобновяеми източници в сградите ще позволи да се намали нетната доставена енергия. В много случаи обаче използването на енергия от възобновяеми източници на място, без да се предприемат допълнителни мерки за енергийна ефективност или значително да се намалят коефициентите за първична енергия на източниците на възобновяема енергия извън обекта, няма да бъде достатъчно, за да се сведат нуждите от енергия до близка до нула стойност. Следователно определянето на по-високи и по-строги изисквания за високоефективни СБННПЕ също ще стимулира повишено използване на възобновяеми енергийни източници на място и ще доведе до адаптиране на коефициентите за първична енергия на енергийните носители извън обекта, като се вземе предвид делът на енергията от възобновяеми източници.

Въпреки че в ДЕХС е установено рамковото определение за СБННПЕ, отговорността за подробното му прилагане на практика (например какво означава „много висока енергийна ефективност“ и какво би било препоръчаното значително участие на „енергия от възобновяеми източници“) се носи от държавите членки, когато те транспонират член 9 от Директивата в своите национални правни системи.

2.1.1. Какви са енергийните характеристики на сграда, чието енергийно потребление е „близко до нулевото“?

Енергийните характеристики са дефинирани (2) като „… количество енергия, необходима за удовлетворяване на нуждите от енергия, свързани с обичайното използване на сградата, което включва, inter alia, енергия, използвана за отопление, охлаждане, вентилация, топла вода и осветление“. Делегиран регламент (ЕС) № 244/2012 на Комисията (3) и придружаващите го указания (4) предоставят полезни насоки за начина на изчисляване на енергийните характеристики на дадена сграда (5).

Съгласно точка 3 от приложение I към регламента изчислението на енергийните характеристики на сградите включва първо изчисляване на крайната потребна енергия (6) за отопление и охлаждане и завършва с изчисляването на нетното потребление на първична енергия. „Посоката“ на изчислението е от потребностите към източника (т.е. от енергийните потребности на сградата) към първичната енергия.

Съгласно ДЕХС държавите членки могат да използват собствени коефициенти за първична енергия за преобразуване на крайната доставена енергия в първична енергия и да изчисляват енергийните характеристики на сградите.

Потреблението на първична енергия трябва да се изчислява, като се използват специфичният за всеки носител коефициент за първична енергия (напр. електроенергия, мазут за отопление, биомаса, централни топлофикационни и охладителни системи). В указанията, приложени към делегирания регламент, се препоръчва използване на един и същ коефициент, равен на 2,5, за преобразуване до първична енергия на доставената и изнесената електроенергия.

Енергията, произведена на място (използвана на място или изходяща), намалява потребностите от първична енергия, свързани с доставената енергия.

Крайната цел на изчисляването на енергийната ефективност е да се определи общото годишно потребление на енергия, изразена като първична енергия, което съответства на енергията, използвана за отопление, охлаждане, вентилация, топла вода и осветление. Този процес за определяне на годишния енергиен баланс е в съответствие с рамката, определена в ДЕХС. Съществуват обаче и изследвания, които показват, че може да има полза от изчисляване на енергийния баланс на по-къси отрязъци от време (например с цел да се отразят дневни и сезони въздействия) (7).

В съответствие с член 4, параграф 1 минималните изисквания за енергийните характеристики трябва да отчитат общите параметри на вътрешния въздух с цел избягване на евентуални отрицателни последици, напр. като недостатъчна вентилация. С цел да не се допуска влошаване на качеството на въздуха в сградите, на комфорта и здравните характеристики на сградния фонд в ЕС (8), постепенното затягане на минималните изисквания за енергийна ефективност, което се получава в резултат на прилагането на СБННПЕ в Европа, следва да се извършва заедно с подходяща стратегия по отношение на вътрешната среда.

Налични са също така и изследвания (9), които показват, че често нови и обновени сгради не постигат планираните енергийни характеристики. Следва да се въведат механизми за калибриране на изчисляването на енергийните характеристики спрямо действителното потребление на енергия.

2.1.2. Връзка между равнищата на оптималност по отношение на разходите и равнищата на СБННПЕ

В ДЕХС се установява система за сравнение (принцип на „оптималност по отношение на разходите“), която е предназначена да насочва държавите членки при определянето на изискванията за енергийни характеристики, записани в националната или регионалната нормативна уредба за строителството, и при редовното преразглеждане на тази нормативна уредба. Съгласно ДЕХС оптималността по отношение на разходите (10) определя равнището на амбиция както за обновяването на сградите, така и за новите сгради.

Съгласно изискванията за оптималност по отношение на разходите по член 5 от Директивата националните минимални изисквания за енергийните характеристики трябва да се подлагат на преразглеждане на всеки пет години и да се засилват, ако са значително по-малко амбициозни, отколкото националните равнища на оптималност по отношение на разходите.

Оптималната по отношение на разходите методика позволява на държавите членки да определят обхвата на изискванията за СБННПЕ през 2020 г. Това предполага оценка и сравняване на различни мерки за енергийна ефективност и възобновяеми енергийни източници както поотделно, така и заедно, като част от пакетите от мерки, които да се прилагат за референтните сгради.

Следователно, за да определят и достигнат равнището на СБННПЕ, държавите членки могат да използват различни съчетания от мерки по отношение на изолацията или други мерки за подобряване на енергийната ефективност, включването на технически сградни инсталации с висока енергийна ефективност и използване на възобновяеми енергийни източници на място (11). Като част от изчисленията за оптимални разходи е необходимо държавите членки да изследват приноса на всеки един от тези три вида мерки.

Държавите членки трябва да определят коефициентите за първична енергия по енергийни носители. Тези коефициенти за първична енергия могат да се основават на национални или регионални средни стойности или на специфична стойност. Тези коефициенти следва да вземат под внимание дела на енергията от възобновяеми източници, доставена на сградата, включително от близко разположени източници, за да се поставят при равни условия възобновяемите енергийни източници на място и онези, които са разположени извън обекта.

Важно е да не се забравя, че за по-голямата част от новите сгради концепцията за сгради с почти нулево нетно потребление на енергия ще се прилага от януари 2021 г. нататък (за нови обществени сгради — от януари 2019 г.). Дотогава технологичните разходи вероятно ще се понижат с оглед на по-голямата зрялост на пазарите и по-големите обеми. Поради това е вероятно равнищата на СБННПЕ да съответстват на оптималните по отношение на разходите равнища за 2020 г.

Данните показват, че съществуващите технологии в областта на икономията на енергия, енергийната ефективност и възобновяемите енергийни източници са достатъчни, ако бъдат съчетани, за постигане на подходяща цел за сгради с близко до нулево нетно потребление на енергия (12). Няма данни, че съществува технологична празнина, която е необходимо да бъде запълнена до 2021 г. Анализът на докладите за оптималност по отношение на разходите, които се изискват съгласно член 5 от ДЕХС, сочи, че може да бъде постигнат плавен преход между оптималността на разходите и сградите с близко до нулево нетно потребление на енергия (13).

Всеки петгодишен цикъл във връзка с оптималността по отношение на разходите дава възможност с утвърждаването на новите технологии в националните строителни норми да се въведат мерки за подобряване на енергийната ефективност, както и да се изменят правилата за енергийните характеристики на сградите с цел по-пълно съответствие с равнищата на оптималност по отношение на разходите. След 2020 г. принципът на оптималност по отношение на разходите ще позволи постоянно подобряване на равнището на амбиция на изискванията за СБННПЕ за нови сгради, като част от редовния преглед на националните строителни норми за нови и за съществуващи сгради.

2.1.3. Какво е участието на възобновяемите източници на енергия?

Особено важна цел беше интегрирането на възобновяемите енергийни източници в процесите на прилагане на СБННПЕ на национално равнище. В Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (14) (наричана по-нататък „Директива за ВЕИ“) се изисква държавите членки да въведат в своите строителни норми и правила подходящи мерки за увеличаване на дела на всички видове енергия от възобновяеми източници в енергопотреблението на сградния сектор (15).

Тези мерки допълват изискванията в ДЕХС за СБННПЕ. Разпоредбите на ДЕХС естествено водят до увеличаване на използването на възобновяеми енергийни източници, по-специално на енергията, произведена на място, тъй като получената на място енергия намалява потребността от първична енергия, свързана с доставената отвън енергия. По този начин енергията от възобновяеми източници, получена на място, винаги се отчита при изчисляването на енергийните характеристики на сградата.

Докато някои държави членки изискват част от използваната първична енергия да се осигурява от възобновяеми източници или налагат минимален дял на енергията от възобновяеми източници в kWh/(m2.година), други прибягват до непреки изисквания, като например незначително използване на първична енергия от невъзобновяеми източници, което може да се изпълни само ако използването на енергия от възобновяеми източници е заложено в концепцията за сградата (16). Тази гъвкавост дава възможност за адаптиране към националните и местните условия (тип строителство, климат, разходи за съпоставими технологии в областта на възобновяемите източници, а също и достъпност, най-добро съчетаване с мерки по отношение на търсенето, гъстота на застрояване и др.). Най-често прилаганите системи за енергия от възобновяеми източници в областта на СБННПЕ са слънчевите топлинни инсталации и фотоволтаичните инсталации. Други възобновяеми източници на енергия, които се използват в сградите, са геотермалните (от термопомпи със земен източник) и биомасата.

Например такива технологии за енергия от възобновяеми източници като слънчевите топлинни инсталации и фотоволтаичните инсталации са по-ефективни от гледна точка на разходите в районите със средиземноморски климат (характеризиращи се с по-голямо слънцегреене), отколкото в райони с друг климат. Поради това тези технологии могат да имат по-голям относителен дял в засилването на изискванията по отношение на енергийните характеристики.

Що се отнася до възобновяемите енергийни източници извън обекта, включително тези в близост, като например централното отопление и охлаждане (17), делът на енергията от възобновяеми източници в многообразието на енергийните носители (напр. в енергийния микс в електрическата мрежа, когато електроенергията е енергиен носител) ще оказва влияние на енергийните характеристики на сградата чрез коефициентите за първична енергия. Държавите членки се възползват от тази гъвкавост, тъй като се наблюдават значителни разлики в коефициентите за първична енергия за различните енергоносители като цяло и за повечето възобновяеми енергийни източници и технологии в частност (18).

2.2. Какво трябва да обхващат определенията за СБННПЕ, прилагани на национално равнище?

По-голямата част от държавите членки (19) вече използват показатели за първична енергия в kWh/(m2.година) в съответствие с приложение I. Освен това държавите членки често включват други параметри, като напр. U-стойностите на ограждащите конструктивни елементи на сградата, нетната и крайната енергия за отопление и охлаждане и емисиите на CO2.

Приблизително 60 % от държавите членки са въвели подробно описание на начина си на прилагане на определението за СБННПЕ в правен документ (напр. строителни норми и укази във връзка с енергията).

Подробното описание на прилагането на практика на определението на държавите членки за сгради с близко до нулево нетно потребление на енергия трябва да включва цифров показател за потреблението на първична енергия, изразено в kWh/m2. година (20). Това подробно описание трябва да се включи в националните мерки за транспониране или в националния план за увеличаване на броя на СБННПЕ.

2.3. Нови сгради: график за целите по отношение на СБННПЕ

В член 9, параграф 1 от ДЕХС е формулирано следното изискване:

„държавите членки гарантират, че:

а) до 31 декември 2020 г. всички нови сгради са с близко до нулево нетно потребление на енергия; и

б) след 31 декември 2018 г. заетите или притежавани от публични органи нови сгради са с близко до нулево нетно потребление на енергия.“

Националното законодателство, с което се транспонират изискванията на член 9, параграф 1, трябва да съдържа разпоредби, мерки или политики, чрез които да се гарантира, че до 31 декември 2020 г. всички нови сгради ще са с близко до нулево нетно потребление на енергия. Същото се отнася до заетите или притежавани от публични органи нови сгради, които до 31 декември 2018 г. трябва да са с близко до нулево нетно потребление на енергия.

С оглед на подготовката на прилагането на член 9, параграф 1 националните планове за увеличаване на броя на сградите с близко до нулево нетно потребление на енергия трябва да съдържат, inter alia, междинни цели за подобряване на енергийните характеристики на новите сгради до 2015 г. Тези цели могат да се отнасят до минималния процент на новите сгради, които до тази дата трябва да бъдат с почти нулево потребление на енергия.

Държавите членки трябва да гарантират, че до 31 декември 2020 г. изискванията на член 9, параграф 1, буква а) са изпълнени, а до 31 декември 2018 г. са изпълнени тези на член 9, параграф 1, буква б). Въпреки че тези дати са напред във времето, крайният срок за транспониране на член 9 беше 9 януари 2013 г. (21). До тази дата всички разпоредби на член 9 за СБННПЕ трябваше да бъдат отразени в националните мерки за транспониране. Такава дълга подготовка обаче е необходима, като се има предвид колко време е необходимо за планирането, получаването на разрешение за строеж и за построяването на сграда.

Определянето в националното законодателство на тези цели създава прозрачност по отношение на политическите цели и дава видимост на икономическите оператори и други заинтересовани страни по отношение на бъдещите изисквания за енергийните характеристики на новите сгради.

Освен това член 9, параграф 1 съдържа изискването държавите членки да гарантират, че от съответните дати „всички нови сгради ще са с близко до нулево потребление на енергия“. В резултат на това гражданите, които купуват новопостроени сгради или апартаменти през 2021 г., могат да очакват пазарът да се е развил в съответствие с тези цели и съответните сгради да са СБННПЕ.

Опитът от строителния сектор показва, че нерядко сроковете на приключване на строителство или завършване на сграда може да са несигурни и могат да претърпят закъснения. Държавите членки ще трябва да вземат предвид срока на валидност на разрешителните за строеж, продължителността на строителството и завършването на строителните работи и целите в член 9, параграф 1 от ДЕХС, за да се избегне неизпълнение на задължението да се гарантира, че „от януари 2021 г. всички нови сгради ще са с близко до нулево потребление на енергия“.

2.4. Политики и мерки за насърчаване на СБННПЕ

Съгласно член 9, параграф 1 държавите членки трябва да изработят национални планове за увеличаване на броя на СБННПЕ. Минимумът елементи, които трябва да бъдат включени в националните планове, е определен в член 9, параграф 3, както следва:

„Националните планове съдържат inter alia следните елементи:

а) подробно описание на прилагането на практика на определението на държавите членки за сгради с близко до нулево нетно потребление на енергия, в което се отразяват техните национални, регионални или местни условия и се включва цифров показател за потреблението на първична енергия, изразено в kWh/m2.година …;

б) междинни цели за подобряване на енергийните характеристики на нови сгради до 2015 г. …;

в) информация относно политиките и финансовите или други мерки (…), включително подробни данни за националните изисквания и мерки относно използването на енергия от възобновяеми източници в нови и съществуващи сгради, по които се извършва основен ремонт, съгласно член 13, параграф 4 от Директива 2009/28/ЕО и членове 6 и 7 от настоящата директива.“

2.5. Подкрепа за преобразуване на съществуващи сгради в СБННПЕ

ДЕХС също така включва задължения по отношение на СБННПЕ, приложими към съществуващи сгради, без да са определени целеви дати или задължение за определяне на минимални изисквания за енергийните характеристики. В член 9, параграф 2 от Директивата относно енергийните характеристики на сградите има изискване към държавите членки да „разработват политики и приемат мерки, като например поставяне на конкретни цели с оглед насърчаването на трансформирането на сгради, които се ремонтират, в сгради с близко до нулево нетно потребление на енергия, и да информират Комисията за това в националните си планове…“.

Подкрепата за преобразуване на съществуващия сграден фонд в СБННПЕ съгласно член 9, параграф 2 от ДЕХС трябва да включва като елемент увеличаването на енергията от възобновяеми източници (член 9, параграф 3, буква в). Освен това член 13, параграф 6 от Директивата относно възобновяемите енергийни източници изисква държавите членки да насърчават използването на възобновяеми енергийни източници за отопление и охлаждане в своите строителни норми и правила.

Поради това с член 9, параграф 2 се цели да се задълбочи обновяването чрез установяване на национални политики за подкрепа за обновяването на съществуващи сгради, така че те да достигнат до по-дълбоко ниво на СБННПЕ. Задължението по член 9, параграф 2 от ДЕХС се допълва от национални дългосрочни стратегии за сградния фонд съгласно член 4 от Директива 2012/27/ЕС на Европейския парламент и на Съвета (22) (ДЕЕ), което следва да доведе до повишаване на равнищата на обновяване чрез мобилизиране на финансови средства и инвестиции в обновяването на сгради. Тези дългосрочни стратегии за обновяване обединяват горепосочените елементи на ДЕЕ (равнища на обновяване) и на ДЕХС (дълбочина на обновяването).

В рамковото определение за СБННПЕ в ДЕХС не се прави разлика между нови и вече съществуващи сгради. Такова разграничение може да бъде подвеждащо за потребителите, какъвто би бил случаят, ако се въведат отделни категории на сертификатите за енергийни характеристики на новите и на съществуващите сгради.

„Преобразуване в СБННПЕ“ следователно означава мащабно преобразуване, което дава възможност да се удовлетворят изискванията за енергийни характеристики на равнище СБННПЕ. Възможно е при все това сроковете и финансовата подкрепа за съществуващите сгради да бъдат различни с оглед на по-дългите срокове, необходими при СБННПЕ за достигане на равнищата на оптималност по отношение на разходите за съществуващи сгради.

3. НАПРЕДЪК НА ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ В ОБЛАСТТА НА СБННПЕ

3.1. Прилагане на националните определения на СБННПЕ

Използваните в различните държави членки цифрови индикатори не са съпоставими, тъй като се използват различни методики за изчисляване на енергийните характеристики (23). Някои държави членки са разширили обхвата на цифровия индикатор, като са включили незадължителни видове използване на енергия, напр. потреблението на енергия от електрическите уреди. Данните показват, че включването на осветлението и домакинските уреди може да доведе до по-оптимални решения, особено при използване на електроенергията (24).

С оглед на казаното наличните данни (25) сочат, че там, където е определен цифров индикатор, изискванията се разполагат в доста широк обхват: от 0 kWh/(m2.година) до 270 kWh/(m2.година) (което включва потреблението на енергия от уредите) и като цяло се изразяват като потребление на първична енергия в kWh/m2/г. По-високите стойности се отнасят главно за болници или други специализирани нежилищни сгради.

За жилищни сгради повечето държави членки се стремят да имат потребление на първична енергия не по-високо от 50 kWh/(m2.година). Максималното потребление на първична енергия е между 20 kWh/(m2.година) в Дания или 33 kWh/(m2.година) в Хърватия (по крайбрежието) и 95 kWh/(m2.година) в Латвия. Няколко държави (Белгия (Брюксел), Естония, Франция, Ирландия, Словакия, Обединеното кралство, България, Дания, Хърватия (континенталната част), Малта, Словения) са си поставили за цел 45 или 50 kWh/(m2.година) (26).

Що се отнася до дела на енергията от възобновяеми източници, в докладваната информация също има големи различия, като само няколко държави са определили конкретен минимално допустим процент, докато повечето правят качествени изявления.

Засега нито една държава членка не е докладвала за евентуална нормативна уредба, отнасяща се за неприлагане на изискванията за СБННПЕ в конкретни и обосновани случаи, в които анализът на разходите и ползите в рамките на икономическия жизнен цикъл на съответната сграда дава отрицателен резултат, както това се разрешава съгласно член 9, параграф 6 от ДЕХС.

3.2. Политики и мерки за насърчаване на СБННПЕ

Оценка на актуалното състояние към октомври 2014 г. (27) показа, че държавите членки докладват широк спектър от политики и мерки в подкрепа на целите за СБННПЕ в своите съответни национални планове, а също и в националните планове за действие по енергийната ефективност, въпреки че често не е ясно до каква степен тези мерки са насочени специално за СБННПЕ. В сравнение с положението от доклада на Комисията от 2013 г. за напредъка (28) броят на политиките и мерките, докладвани от държавите членки, се е увеличил.

Повече от две трети от държавите членки са въвели политики и мерки в категориите на повишаването на осведомеността и образованието, засилване на регулирането на строителството и сертификатите за енергийни характеристики. Друг акцент за насърчаване на СБННПЕ са финансовите инструменти и мерки за подпомагане, включително например насърчителни политики, заеми с намален лихвен процент, освобождаване от данъци, енергийни премии за частни лица, схеми за безвъзмездна помощ за инсталиране на възобновяеми енергийни източници, насоки и финансиране на изложени на риск лица и субсидиране на лихвените проценти по ипотечните кредити за енергийно ефективни домове.

Повечето политики и мерки, докладвани от държавите членки, се прилагат и за обществените сгради. Значителни различия между държавите членки има в обхвата на мерките за обществените сгради, който варира от включване само на сградите на централните държавни органи до включване на всички сгради, които са обществена собственост, или на всички сгради, използвани за обществени цели. Няколко държави членки имат също и специфични мерки по отношение на обществените сгради. Това са предимно кампании за мониторинг (напр. „NRClick“ е система за отчитане и сравняване на потреблението на енергия на различни общини в Белгия) и демонстрационни проекти (напр. сградата с нулево потребление на енергия на Федералната агенция по околна среда (Umweltbundesamt) в Германия).

През 2015 г. беше изготвен обзорен преглед на състоянието на националните планове за СБННПЕ в целия ЕС (29). Този скорошен анализ потвърждава постигането на устойчив напредък както по отношение на количеството, така и на качеството на националните мерки за насърчаване на СБННПЕ, включително подробното прилагане на определението, междинните цели към 2015 г., а също и на финансовите и другите политики. В доклада се посочват няколко примерни или водещи политически рамки.

Някои държави членки са направили оценка на ползите от прилагането на политиките за СБННПЕ. Ще бъдат създадени нови работни места на пълно работно време: между 649 и 1 180 в България, между 4 100 и 6 200 в Полша и между 1 390 и 2 203 в Румъния. В България се очакват допълнителни инвестиции между 38 и 69 милиона евро, в Полша — между 240 и 365 милиона евро, и в Румъния — между 82 и 130 милиона евро. По отношение на минималните изисквания за първична енергия предвижданията са за стойности между 70 kWh/(m2.година) (България и Полша) и 100 kWh/(m2.година) (Румъния) през 2015 г., но през 2020 г. тези стойности ще се движат между 30 и 50 kWh/(m2.година). Делът на енергията от възобновяеми източници ще нарасне от 20 % през 2015 г. на 40 % през 2020 г. Емисиите на CO2 ще намалеят от 8—10 kgCO2/m2 на година до 3—7 kgCO2/m2 на година през 2020 г.

Въз основа на някои неотдавнашни проучвания се предполага, че е икономически осъществимо да се реализират икономии на енергия от 80 % и повече в новите СБННПЕ в Европа, въпреки че съчетанието от избраните мерки се влияе силно от климата. Резултатите показват, че е възможно в целия ЕС да се възприеме широкообхватен подход по отношение на ефективността, съчетан с мерки за развитие на енергията от възобновяемите източници, при различни разходи (30).

4. ПРЕПОРЪКИ

4.1. Прилагане на определението за СБННПЕ в практиката: кога равнището на амбиция по отношение на енергийните характеристики на СБННПЕ е твърде ниско?

Настоящият раздел съдържа общите принципи и критерии, които държавите членки са поканени да отчитат при разработването на определение за СБННПЕ, което следва да се прилага на национално равнище в съответствие с ДЕХС.

Не може да съществува едно ниво на амбиция за СБННПЕ в целия ЕС. Необходима е гъвкавост, за да се отчита въздействието на климатичните условия върху потребностите от отопление и охлаждане и върху ефективността по отношение на разходите на пакетите от мерки за енергийната ефективност и енергията от възобновяеми източници.

Независимо от това термините „почти нулева“ или „много ниска стойност“ на енергията, въведени с Директивата относно енергийните характеристики на сградите, дават указания относно обхвата и границите на правото на преценка на държавите членки. С определенията за СБННПЕ трябва да се цели постигане на почти неутрален енергиен баланс.

Равнището на изискванията относно новите СБННПЕ не може да бъде по-ниско (по-малко стриктно) от равнището на оптималност по отношение на разходите за 2021 г., което ще се изчислява в съответствие с член 5 от директивата. Равнището на оптималност по отношение на разходите е минималното ниво на амбиция по отношение на характеристиките на СБННПЕ. Равнището на енергийните характеристики на СБННПЕ за нови сгради ще се определя от най-добрата налична технология, която е добре представена на пазара към разглеждания момент, от финансовите аспекти, правните и политическите съображения на национално равнище.

Установяването на равнището на ЕС на целеви стойности за показателите за потребление на първична енергия на СБННПЕ е най-полезно, когато стойностите, които трябва да се сравняват с целевите стойности, са получени чрез прозрачни методики на изчисление. Понастоящем се финализират стандарти (31), с което се цели да се даде възможност за прозрачно сравняване на националните и регионалните методики за изчисление.

Като се имат предвид съображенията, изложени по-горе, целевите стойности обикновено се изразяват чрез потребната енергия. Това се дължи на факта, че потребната енергия е отправната точка за изчисляване на първичната енергия и че е изключително важно равнището на енергията, необходимо за отопление и охлаждане, да бъде много ниско, за да може потреблението на първична енергия на дадена сграда да е почти равно на нула. Освен това много ниското равнище на потребната енергия е и предварително условие, за да може значителен дял от енергията да се осигурява от възобновяеми енергийни източници, а потреблението на първична енергия да бъде почти нулево.

Въз основа на предвиждания за цените и технологиите през 2020 г. целевите стойности за енергийните характеристики на СБННПЕ са в следните интервали за различните климатични зони (32):

Средиземноморска зона: — офиси: 20—30 kWh/(m2.година) нетна първична енергия, като обикновено нетното потребление на първична енергия е 80—90 kWh/(m2.година), което се осигурява до 60 kWh/(m2.година) от възобновяеми енергийни източници на място, — нова еднофамилна къща: 0—15 kWh/(m2.година) нетна първична енергия, като обикновено нетното потребление на първична енергия е 50—65 kWh/(m2 на година), което се осигурява до 50 kWh/(m2 на година) от възобновяеми енергийни източници на място;

Океанска зона: — офиси: 40—55 kWh/(m2.година) нетна първична енергия, като обикновено нетното потребление на първична енергия е 85—100 kWh/(m2 на година), което се осигурява до 45 kWh/(m2.година) от възобновяеми енергийни източници на място, — нова еднофамилна къща: 15—30 kWh/(m2.година) нетна първична енергия, като обикновено нетното потребление на първична енергия е 50—65 kWh/(m2.година), което се осигурява до 35 kWh/(m2.) от възобновяеми енергийни източници на място; и

Континентална зона: — офиси: 40—55 kWh/(m2.година) нетна първична енергия, като обикновено нетното потребление на първична енергия е 85—100 kWh/(m2.година), което се осигурява до 45 kWh/(m2.година) от възобновяеми енергийни източници на място, — нова еднофамилна къща: 20—40 kWh/(m2.година) нетна първична енергия, като обикновено нетното потребление на първична енергия е 50—70 kWh/(m2.година), което се осигурява до 30 kWh/(m2.година) от възобновяеми енергийни източници на място;

Скандинавска зона: — офиси: 55—70 kWh/(m2.година) нетна първична енергия, като обикновено нетното потребление на първична енергия е 85—100 kWh/(m2.година), което се осигурява до 30 kWh/(m2.година) от възобновяеми енергийни източници на място, — нова еднофамилна къща: 40—65 kWh/(m2.година) нетна първична енергия, като обикновено нетното потребление на първична енергия е 65—90 kWh/(m2.година), което се осигурява до 25 kWh/(m2.година) от възобновяеми енергийни източници на място;

На държавите членки се препоръчва да осигуряват ниските потребности от енергия на сградите, като използват възобновяемите енергийни източници в рамките на интегрирана концепция за проектиране (33).

Някои държави членки взеха решение да свържат равнището на изискванията за СБННПЕ с една от най-високите категории енергийни характеристики (напр. категория А++ за сгради) и да посочат това в сертификат за енергийни характеристики. Този подход, когато се придружава от ясен показател за енергийни характеристики, се препоръчва с оглед на това да дава ясна информация на инвеститорите и да ориентира пазара към СБННПЕ.

4.2. Изпълняване на задължението да се гарантира, че към края на 2020 г. новите сгради ще са СБННПЕ

За да се гарантира, че новите сгради ще изпълняват целите по отношение на СБННПЕ, може да се наложи адаптиране на съществуващите практики. Минимално допустимите енергийни характеристики и изискванията за почти нулево потребление на енергия ще трябва да бъдат оценени предвид крайните срокове по член 9, параграф 1.

Освен това държавите членки трябва да гарантират, че са въведени подходящи механизми за санкциониране, в случай че новите строежи не отговарят на изискванията за енергийните характеристики. Това може да наложи въвеждането на диференцирани санкции за новите сгради след изтичането на срока за влизане в сила на изискванията относно СБННПЕ.

На държавите членки се препоръчва да оценят тези аспекти колкото се може по-бързо, за да се гарантира постигането на целите по отношение на СБННПЕ. Също така се препоръчва държавите членки да определят механизъм за наблюдение на изпълняването на целите по отношение на СБННПЕ. Със същия механизъм следва да може да се контролира постигането на междинните цели за 2015 г. в съответствие с член 9, параграф 1, както и на възможните допълнителни етапи на национално равнище до 2020 г. Това ще придаде допълнителна тежест на настоящите планове относно СБННПЕ и ще подпомогне механизмите за наблюдение през идните години.

4.3. Политики и мерки за насърчаване на СБННПЕ

В повечето държави членки бе избран широк кръг от политики за увеличаване на броя на СБННПЕ (напр. повишаване на осведомеността и информиране, образование и обучение, по-строги нормативи за сградите и изисквания за сертификатите за енергийни характеристики, като този вариант бе избран от: Австрия, Белгия, България, Хърватия, Кипър, Чешка република, Дания, Естония, Финландия, Франция, Германия, Унгария, Ирландия, Италия, Латвия, Литва, Малта, Полша, Португалия, Швеция, Словения, Обединеното кралство). Въпреки това политиките понякога са твърде общи, като в обхвата им попадат „всички сгради“. Не винаги е достатъчно ясно по какъв начин те подкрепят СБННПЕ, нито до каква степен допринасят на практика за постигане на целта относно СБННПЕ в дадена държава. Поради това се препоръчва засилване на връзката между политиките, мерките и СБННПЕ.

За да се улесни предоставянето на тази информация, Комисията предостави на разположение на държавите членки един незадължителен образец, чието използване се препоръчва, за да се улеснят сравняването и анализът на плановете по отношение на СБННПЕ (34).

4.4. Подкрепа за преобразуване на съществуващи сгради в СБННПЕ

Сред най-добрите практики, насочени към преобразуването на съществуващия сграден фонд, са повишаването на осведомеността за технологиите (35), схемите за стимулиране, свързани с финансовите инструменти, механизмите за данъчно облагане, икономическите инструменти, като например задължителните схеми за енергоспестяване, пазарните инструменти, като публично-частните партньорства за стимулиране на обновяването на сгради или единните звена за контакт, предлагащи съвети в областта на енергийното обновяване (36).

Подходът, следван в някои държави членки, при който финансовата подкрепа за обновяването на сградите е обвързана с постигането на висока категория на енергийните характеристики, еквивалентна на равнището на СБННПЕ, може да се смята за добра практика за стимулиране на преобразуването на националния сграден фонд към равнището на СБННПЕ.

През последното десетилетие повечето държави членки въведоха мерки, насочени към съществуващия сграден фонд, като наскоро бяха определени нови перспективи за бъдещето в рамките на националните стратегии за саниране, разработени в съответствие с член 4 от Директивата за енергийната ефективност. Държавите членки следва да разработят съгласувани съчетания от инструменти на политиката (пакети), които само частично зависят от публичните бюджети.

Преди всичко за обновяването на сградния фонд са необходими надеждни данни, за да се осъществява мониторинг на въздействието на политиките, и по-конкретно такива за енергийните характеристики и за вътрешната среда. В някои държави с ограничен потенциал за възобновяема енергия (напр. слънчева енергия в Северна Европа) са необходими политики, подкрепящи алтернативни мерки (напр. биомаса). Приемането на пътни карти и показатели е също така добър инструмент за справяне със специфичните нужди и за осъществяване на мониторинг върху изпълнението. На държавите членки се препоръчва да продължат да укрепват и оценяват приетите мерки с цел успешно насърчаване на ефективни от гледна точка на разходите ремонти и преобразуване в СБННПЕ.

5. КРАТКО ИЗЛОЖЕНИЕ НА ПРЕПОРЪКИТЕ

(1) Принципите за СБННПЕ са един от основните стълбове на настоящата директива и са на път от 2020 г. да се превърнат в норма за новите сгради. На държавите членки се препоръчва да засилят своите усилия с оглед на цялостно изпълнение и прилагане на разпоредбите на ДЕХС, за да се гарантира, че всички нови сгради към крайните срокове, установени в Директивата, са с близко до нулево потребление на енергия.

(2) На държавите членки се препоръчва да установят националните определения на СБННПЕ на достатъчно високо равнище на амбиция — не по-ниско от прогнозните оптимални по отношение на разходите нива на минималните изисквания — и да използват възобновяемите енергийни източници в рамките на интегрирана концепция за проектиране за покриване на ниските енергийни нужди на сградите с почти нулево потребление на енергия. Препоръчителните референтни стойности са предоставени в раздел 4.1. Следва да се гарантира подходяща вътрешна среда, за да се избегне влошаване на качеството на въздуха в сградите, комфорта и здравните условия в европейския сграден фонд.

(3) С цел да гарантират, че към края на 2020 г. новите сгради ще бъдат СБННПЕ, държавите членки следва да оценят във възможно най-кратки срокове дали е необходимо адаптиране на съществуващите практики. Също така се препоръчва държавите членки да определят механизма, който ще бъде използван за наблюдение на изпълнението на целите относно СБННПЕ, и да разгледат възможността за установяване на диференцирани санкции за новите сгради след изтичането на сроковете за въвеждане на СБННПЕ.

(4) Политиките и мерките за насърчаване на СБННПЕ следва да бъдат по-конкретни при изясняване до каква степен те допринасят за постигането на целите относно СБННПЕ. Препоръчва се по-здрава връзка между политиките, мерките и СБННПЕ. За да се улесни предоставянето на тази информация, Комисията предостави на разположение на държавите членки един незадължителен образец, чието използване се препоръчва, за да се улеснят сравнението и анализът на плановете.

(5) Комисията препоръчва държавите членки да ускорят напредъка в разработването на политики за подкрепа, насочени конкретно към обновяването на съществуващия сграден фонд в посока на СБННПЕ. Държавите членки следва да разработят съгласувани съчетания от инструменти на политиката (пакети), за да се осигури желаната дългосрочна стабилност на инвестициите в ефективни сгради, включително основни ремонти и преобразуване в СБННПЕ. Препоръчва се събиране на надеждни данни за мониторинг на въздействието на политиката, за да се отговори на специфичните нужди и да се наблюдава изпълнението на ремонтирането на сградния фонд.

(1) COM(2015) 80 final.

(2) Член 2, параграф 4.

(3) Делегиран регламент (ЕС) № 244/2012 на Комисията от 16 януари 2012 г. за допълване на Директива 2010/31/ЕС на Европейския парламент и на Съвета относно енергийните характеристики на сградите чрез създаване на сравнителна методологична рамка за изчисляване на равнищата на оптимални разходи във връзка с минималните изисквания за енергийните характеристики на сградите и сградните компоненти (ОВ L 81, 21.3.2012 г., стр. 18).

(4) В указанията се установява рамкова методика за изчисляване на оптимални по отношение на разходите равнища на минималните изисквания за енергийна ефективност (ОВ C 115, 19.4.2012 г., стр. 1).

(5) Вж. таблицата на страница 10 от указанията.

(6) „Потребна енергия“, „доставена енергия“ и „нетно потребление на първична енергия“ следва да се разбират съгласно определенията, установени в Делегиран регламент (ЕС) № 244/2012 и придружаващите го указания.

(7) Вж. напр. „Analysis of load match and grid interaction indicators in net zero energy buildings with simulated and monitored data“, Applied Energy, 31 декември 2014 г., стр. 119–131.

(8) Доклад на Обединения изследователски център относно „Promoting healthy and energy efficient buildings in the European Union“ („Насърчаване на здравословни и енергийно ефикасни сгради в ЕС“), 2016 г.

(9) Вж. напр. „Predicted vs. actual energy performance of non-domestic buildings: Using post-occupancy evaluation data to reduce the performance gap“ (Прогнозни и действителни енергийни характеристики на нежилищни сгради: използване на анализа на данните след освобождаване на сградата за намаляване на разликите в характеристиките, Anna Carolina Menezes, Andrew Cripps, Dino Bouchlaghem & Richard Buswell (2012), Applied Energy, том 97, стр. 355—364, http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0306261911007811/

(10) Означава равнището на енергийна ефективност, което води до най-ниски разходи през целия очакван период на експлоатация на сградата.

(11) „Енергия от възобновяеми източници“ обхваща енергия от възобновяеми неизкопаеми източници на енергия, а именно вятърна, слънчева, аеротермална, геотермална, хидротермална и океанска енергия, водноелектрическа енергия, биомаса, сметищен газ, газ от пречиствателни инсталации за отпадъчни води и биогазове.

(12) „Towards nearly zero-energy buildings — Definition of common principles under the EPBD“ (Към сгради с близко до нулевото енергопотребление — определяне на общите принципи съгласно ДЕХС) (http://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/nzeb_full_report.pdf), извършено от Ecofys за Европейската комисия, ГД „Енергетика“.

(13) Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно напредъка на държавите членки в постигането на оптимални по отношение на разходите нива на минималните изисквания за енергийна ефективност.

(14) Директива 2009/28/ЕО на Eвропейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г. за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО (ОВ L 140, 5.6.2009 г., стр. 16).

(15) Вж. член 13, параграф 4 от Директивата за ВЕИ.

(16) Съгласувано действие по ДЕХС, том III, 2016 г.

(17) Системите за централно отопление/охлаждане в ЕС имат ниво на пазарно присъствие от около 10—13 % от предлагането на енергия за отопление/охлаждане на пазара на ЕС.

(18) Вж. бележка под линия 12.

(19) 23 държави членки и един от регионите на Белгия.

(20) Съгласно член 9, параграф 3, буква а).

(21) Член 28, параграф 1, втора алинея.

(22) Директива 2012/27/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 г. относно енергийната ефективност, за изменение на директиви 2009/125/ЕО и 2010/30/ЕС и за отмяна на директиви 2004/8/ЕО и 2006/32/ЕО (ОВ L 315, 14.11.2012 г., стр. 1).

(23) В рамките на текущата работа по стандартизация и проекти като GE2O project (http://www.geoclusters.eu/) се правят опити за преодоляване на това ограничение, като се отчитат естествените различия, напр. климатът.

(24) Моделиране на оптимални пътища за достигане на СБННПЕ при новото строителство в Европа, представено от Delia D'Agostino на конференцията WSED през февруари 2016 г.(http://www.wsed.at/en/programme/young-researchers-conference-energy-efficiency-biomass/)

(25) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013DC0483R(01)&from=BG. Този доклад съдържа информация от всички държави членки, освен Гърция и Испания, които до 18 септември 2014 г. не са изпратили национални планове или консолидирани образци. По-актуална обща таблица на националните определения за СБННПЕ може да бъде видяна на адрес: http://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-efficiency/buildings/nearly-zero-energy-buildings

(26) Вж. информацията, включена в обобщаващия доклад на Обединения изследователски център за националните планове за СБННПЕ, 2016 г., бюлетин на BPIE за януари 2015 г.(http://bpie.eu/uploads/lib/document/attachment/128/BPIE_factsheet_nZEB_definitions_across_Europe.pdf) и актуализираната информация, публикувана от Комисията през октомври 2014 г.(https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/Updated%20progress%20report%20NZEB.pdf)

(27) https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/Updated%20progress%20report%20NZEB.pdf

(28) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013DC0483R(01)&from=BG

(29) Обобщаващ доклад на СИЦ относно националните планове за СБННПЕ, 2016 г., достъпен на следния уебсайт: http://iet.jrc.ec.europa.eu/energyefficiency/publications/all

(30) Вж. бележка под линия 24.

(31) Мандат M/480, даден от Комисията на CEN за разработване на стандарти съгласно ДЕХС.

(32) В изследването „Towards nearly zero-energy buildings — Definition on common principles under the EPBD“ (Към сгради с близко до нулевото енергопотребление — определяне на общите принципи съгласно ДЕХС) (http://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/nzeb_full_report.pdf), проведено от Ecofys за Европейската комисия, ГД „Енергетика“:

— Средиземноморската зона е описана като „зона 1“: Катания (други: Атина, Ларнака, Luga, Севиля, Палермо)

— Океанската зона е описана като „Зона 4“: Париж (други: Амстердам, Берлин, Брюксел, Копенхаген, Дъблин, Лондон, Macon, Нанси), Прага, Варшава)

— Континенталната зона е описана като „Зона 3“: Будапеща (други: Братислава, Любляна, Милано, Виена)

— Скандинавската зона е описана като „Зона 5“: Стокхолм (Хелзинки, Рига, Стокхолм, Гданск, Tovarene)

(33) Интегрираните енергийни характеристики на сградата отговарят на нетното количество потребна енергия, необходима за посрещане на различните потребности, произтичащи от обичайното ѝ използване, което трябва да включва потребността от енергия за отопление, охлаждане, домакинска гореща вода и осветление. Следователно, наред с качеството на изолацията на сградата, в интегрираните енергийни характеристики се отчитат инсталациите за отопление и охлаждане, енергията за вентилация, осветлението, разположението и изложението на сградата, оползотворяването на топлинната енергия, активното използване на слънчева енергия и на други възобновяеми енергийни източници.

(34) Образците, попълнени от държавите членки, могат да бъдат намерени на следния уебсайт: http://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-efficiency/buildings/nearly-zero-energy-buildings

(35) ЕС подкрепя технологичното развитие в рамките на програмата „Хоризонт 2020“ — по-специално чрез публично-частното партньорство за енергийно ефективни сгради — https://ec.europa.eu/research/industrial_technologies/energy-efficient-buildings_en.html

(36) Вж. бележка под линия 22.