Judgment — ECLI:EU:T:2015:493
Date: 2015-07-15
Language of the case: Portuguese
Subject matter: Economic, social and territorial cohesion;Cohesion Fund
Procedure: Action for annulment - successful
Origin: Portugal

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Nona Secção) 15 de julho de 2015 (*) «Fundo de coesão – Desenvolvimento das infraestruturas portuárias da Região Autónoma da Madeira (Porto do Caniçal) – Redução da contribuição financeira – Incumprimento do prazo de adoção de uma decisão – Violação de formalidades essenciais» No processo T‑314/13, República Portuguesa, representada por L. Inez Fernandes, na qualidade de agente, assistido por M. Gorjão‑Henriques e J. da Silva Sampaio, advogados, recorrente, contra Comissão Europeia, representada por P. Guerra e Andrade e D. Recchia, na qualidade de agentes, recorrida, que tem por objeto um pedido de anulação dos artigos 1.° e 2.° da Decisão C (2013) 1870 final da Comissão, de 27 de março de 2013, que reduz a contribuição do Fundo de Coesão concedida à República Portuguesa para o projeto «Desenvolvimento das Infraestruturas Portuárias da Região Autónoma da Madeira – Porto do Caniçal», Madeira (Portugal), O TRIBUNAL GERAL (Nona Secção), composto por: G. Berardis, presidente, O. Czúcz e A. Popescu (relator), juízes, secretário: J. Palacio González, administrador principal, vistos os autos e após a audiência de 25 de março de 2015, profere o presente Acórdão Quadro jurídico Regulamento (CE) n.° 1164/94 1 O Regulamento (CE) n.° 1164/94 do Conselho, de 16 de maio de 1994, que institui o Fundo de Coesão (JO L 130, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.° 1264/1999 do Conselho, de 21 de junho de 1999 (JO L 161, p. 57), pelo Regulamento (CE) n.° 1265/1999 do Conselho, de 21 de junho de 1999 (JO L 161, p. 62), e pelo Ato relativo às condições de adesão à União Europeia da República Checa, da República da Estónia, da República de Chipre, da República da Letónia, da República da Lituânia, da República da Hungria, da República de Malta, da República da Polónia, da República da Eslovénia e da República Eslovaca e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia (JO 2003, L 236 p. 33), contém, no seu Anexo II, intitulado «Disposições de execução», um artigo H, com a epígrafe «Correções financeiras», que prevê: «1. Se, após ter procedido às verificações necessárias, a Comissão conclui que: a) A execução de um projeto não justifica uma parte ou a totalidade da contribuição que lhe é concedida, nomeadamente no caso de incumprimento de uma das condições indicadas na decisão de concessão da contribuição, em especial de uma alteração importante que afete a natureza ou as condições de execução do projeto e para a qual não tenha sido solicitada a sua aprovação; ou b) Existe uma irregularidade quanto à contribuição do Fundo e o Estado‑Membro em causa não tomou as medidas corretivas necessárias, suspenderá a contribuição referente ao projeto em causa e, mediante pedido fundamentado, solicitará ao Estado‑Membro que apresente as suas observações num prazo determinado. Se o Estado‑Membro contestar as observações da Comissão, esta convidá‑lo‑á para uma reunião na qual ambas as partes envidarão esforços para chegar a acordo relativamente às referidas observações e às conclusões a extrair delas. 2. No termo do prazo fixado pela Comissão e se não se tiver chegado a acordo dentro de três meses, esta decidirá, segundo o procedimento devido e tendo em conta as eventuais observações do Estado‑Membro: [...] b) Efetuar as correções financeiras necessárias, suprimindo total ou parcialmente a contribuição concedida ao projeto. Estas decisões respeitarão o princípio da proporcionalidade. Ao fixar o montante de uma correção, a Comissão atenderá à natureza da irregularidade ou da alteração, bem como à importância do potencial impacto financeiro das eventuais deficiências dos sistemas de gestão ou de controlo. Qualquer redução ou anulação da contribuição dará origem à devolução dos montantes pagos. [...] 4. A Comissão adotará as normas de execução dos n.os 1 a 3 e comunicá‑las‑á, para informação, aos Estados‑Membros e ao Parlamento Europeu.» Regulamento (CE) n.° 1386/2002 2 O Regulamento (CE) n.° 1386/2002 da Comissão, de 29 de julho de 2002, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.° 1164/94 do Conselho no que respeita aos sistemas de gestão e de controlo e ao procedimento para a realização das correções financeiras aplicáveis às intervenções no quadro do Fundo de Coesão (JO L 201, p. 5), prevê, no seu artigo 1.°: «O presente regulamento estabelece as regras de execução do Regulamento [...] n.° 1164/94 no que respeita aos sistemas de gestão e de controlo e ao procedimento para a realização das correções financeiras relativas às intervenções no quadro do Fundo de Coesão [...] para as ações elegíveis nos termos do artigo 3.° do referido regulamento e aprovadas pela primeira vez após 1 de janeiro de 2000.» 3 Nos termos do artigo 18.° do Regulamento n.° 1386/2002: «1. O período em que o Estado‑Membro em causa pode responder a um pedido a título do n.° 1, primeiro parágrafo, do artigo H do Anexo II do Regulamento [...] n.° 1164/94 para apresentar as suas observações é fixado em dois meses, salvo em casos devidamente justificados, em que a Comissão pode autorizar um período maior. 2. Sempre que a Comissão propuser correções financeiras com base numa extrapolação ou numa base forfetária, o Estado‑Membro terá a possibilidade de demonstrar, através de um exame dos processos em causa, que a dimensão efetiva da irregularidade é inferior à que resulta da avaliação efetuada pela Comissão. Com o acordo da Comissão, o Estado‑Membro poderá limitar o alcance desse exame a uma parte ou a uma amostra adequada dos processos em causa. [...] 3. No caso de o Estado‑Membro contestar as observações da Comissão e de ter lugar uma reunião prevista no n.° 1, segundo parágrafo, do artigo H do Anexo II do Regulamento [...] n.° 1164/94, o período de três meses durante o qual a Comissão pode tomar uma decisão, nos termos do n.° 2 do artigo H do Anexo II do mesmo regulamento, começará a contar a partir da data da referida reunião.» Regulamento (CE) n.° 1083/2006 4 O Regulamento (CE) n.° 1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.° 1260/1999 (JO L 210, p. 25), é aplicável, segundo o seu artigo 1.°, n.° 1, aos referidos Fundos, sem prejuízo das disposições específicas estabelecidas nos regulamentos que regem cada um desses Fundos. 5 As correções financeiras que podem ser adotadas pela Comissão são atualmente objeto de regras comuns a esses três Fundos, enunciadas nos artigos 99.° a 102.° do Regulamento n.° 1083/2006. 6 O artigo 100.° do Regulamento n.° 1083/2006, com a epígrafe «Procedimento», dispõe, no n.° 5, que, «[n]a falta de acordo, a Comissão toma, no prazo de seis meses a contar da data da audição, uma decisão sobre a correção financeira em questão, tendo em conta todas as informações e observações apresentadas durante o procedimento. Caso não seja realizada uma audição, o período de seis meses começa a correr dois meses após a data do convite enviado pela Comissão». 7 O artigo 105.° do Regulamento n.° 1083/2006, com a epígrafe «Disposições transitórias», dispõe, no seu n.° 1, que «[o] presente regulamento não afeta a continuação nem a alteração, incluindo a anulação total ou parcial, […] de projetos cofinanciados pelo Fundo de Coesão, aprovados pela Comissão com base n[o] Regulament[o] [...] n.° 1164/94 […], que é, por conseguinte, aplicável a essas intervenções ou aos projetos em causa até ao respetivo encerramento». 8 O artigo 108.° do Regulamento n.° 1083/2006, com a epígrafe «Entrada em vigor», dispõe, no seu primeiro e segundo parágrafos: «O presente regulamento entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia. As disposições dos artigos 1.° a 16.°, 25.° a 28.°, 32.° a 40.°, 47.° a 49.°, 52.° a 54.°, 56.°, 58.° a 62.°, 69.° a 74.°, 103.° a 105.° e 108.° são aplicáveis a partir da data da entrada em vigor do presente regulamento apenas para os programas do período de 2007‑2013. As restantes disposições são aplicáveis a partir de 1 de janeiro de 2007.» Antecedentes do litígio 9 Em 3 de junho de 2003, a República Portuguesa submeteu à Comissão das Comunidades Europeias um projeto de desenvolvimento das infraestruturas portuárias da Região Autónoma da Madeira, para o Porto do Caniçal (Portugal). 10 Pela Decisão C (2003) 4452, de 21 de novembro de 2003, conforme alterada pela Decisão C (2006) 5412, de 7 de novembro de 2006, ambas dirigidas à República Portuguesa, a Comissão aprovou, no âmbito do Fundo de Coesão, uma contribuição financeira para o projeto, «Desenvolvimento das Infraestruturas Portuárias da Região Autónoma da Madeira – Porto do Caniçal». Esse projeto tinha por objeto a construção das infraestruturas portuárias do porto do Caniçal. A APRAM – Administração dos Portos da Região Autónoma da Madeira, SA, era responsável pela realização desse projeto. 11 Nos termos da Decisão C (2003) 4452, a data de início da elegibilidade das despesas estava fixada para 3 de junho de 2003, data em que a República Portuguesa apresentou um dossiê completo sobre o projeto a cofinanciar, ao passo que a Decisão C (2006) 5412 indicava o dia 7 de outubro de 2003 como data de início da elegibilidade das despesas. A data‑limite para a conclusão dos trabalhos era 31 de dezembro de 2007 e a do fim da elegibilidade das despesas era 30 de dezembro de 2008. 12 O cofinanciamento da União Europeia concedido ao projeto em causa correspondia a 58% do total das despesas elegíveis, públicas ou equivalentes. O total das despesas elegíveis, públicas ou equivalentes, e a contribuição do Fundo de Coesão foram fixados, respetivamente, em 71 360 733 euros e 41 389 225 euros. 13 Em 17 de setembro de 2009, a República Portuguesa apresentou um relatório final e, posteriormente, por carta de 11 de junho de 2010, a declaração de encerramento e o pedido de pagamento final corrigido para o projeto. Declarou despesas no valor de 71 294 315,71 euros e, uma vez que já tinha recebido um montante de 34 094 395 euros ao abrigo da contribuição do Fundo de Coesão, pediu à Comissão o reembolso do saldo da referida contribuição, ou seja, 7 256 307,97 euros. 14 Por carta de 7 de julho de 2010, a Comissão pediu à República Portuguesa informações sobre a data de emissão de algumas faturas e a data do respetivo pagamento. 15 Por carta de 2 de dezembro de 2010, a República Portuguesa informou que considerava que a elegibilidade das despesas estava garantida, dado que as faturas tinham sido pagas após o início do período de elegibilidade das despesas. 16 Em 15 de setembro de 2011, a Comissão enviou à República Portuguesa uma proposta de encerramento do projeto, na qual considerou que o montante de 16 262 707,26 euros, correspondente a uma contribuição do Fundo de Coesão de 9 432 370,18 euros, era inelegível, pois as despesas tinham ocorrido antes da data em que recebera o pedido de apoio completo para o projeto. Nessa carta, a Comissão notificou a sua intenção de lançar o procedimento de correção financeira, em conformidade com o artigo H do Anexo II do Regulamento n.° 1164/94, e convidou a República Portuguesa a apresentar as suas observações no prazo de dois meses. 17 Após exame da resposta da República portuguesa, que lhe tinha sido enviada por carta de 15 de novembro de 2011, a Comissão convocou, por carta de 28 de março de 2012, as autoridades portuguesas para uma audição, que se realizou em 19 de abril de 2012. 18 Durante a audição de 19 de abril de 2012, a República Portuguesa pediu que lhe fosse concedido um prazo até 5 de maio de 2012 para apresentar documentos adicionais, que foram comunicados à Comissão por carta de 11 de maio de 2012. 19 Por carta de 5 de junho de 2012, a Comissão transmitiu à República Portuguesa o projeto de ata da audição de 19 de abril de 2012, convidando‑a a apresentar a suas observações, o que esta fez. Por carta de 13 de agosto de 2012, a Comissão comunicou à República Portuguesa a versão final da ata da referida audição. 20 Por carta de 12 de setembro de 2012, a Comissão respondeu aos argumentos apresentados pela República Portuguesa na sua carta de 11 de maio de 2012. Essa carta da Comissão deu origem, em 24 de setembro de 2012, a uma resposta da República Portuguesa, a que a Comissão respondeu em 16 de janeiro de 2013. 21 Em 27 de março de 2013, a Comissão adotou a Decisão C (2013) 1870 final, que reduz a contribuição do Fundo de Coesão para o projeto «Desenvolvimento das Infraestruturas Portuárias da Região Autónoma da Madeira – Porto do Caniçal», Madeira (Portugal) (a seguir «decisão impugnada»). Tramitação processual e pedidos das partes 22 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 12 de junho de 2013, a República Portuguesa interpôs o presente recurso. 23 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Nona Secção) decidiu, em 13 de janeiro de 2014, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do seu Regulamento de Processo de 2 de maio de 1991, colocar por escrito uma questão às partes. Em 30 de janeiro de 2015, o Tribunal Geral convidou as partes a pronunciarem‑se sobre a incidência dos acórdãos de 4 de setembro de 2014, Espanha/Comissão (C‑192/13 P, Colet., EU:C:2014:2156) e Espanha/Comissão (C‑197/13 P, Colet., EU:C:2014:2157), de 22 de outubro de 2014, Espanha/Comissão (C‑429/13 P, Colet., EU:C:2014:2310), e de 4 de dezembro de 2014, Espanha/Comissão (C‑513/13 P, EU:C:2014:2412), no presente litígio, no que respeita à observância dos prazos processuais aplicáveis. As partes responderam a esse pedido no prazo fixado. 24 Sob proposta do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Nona Secção), em 24 de fevereiro de 2015, decidiu dar início à fase oral do processo. 25 Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 25 de março de 2015. 26 A República Portuguesa conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne: – anular os artigos 1.° e 2.° da decisão impugnada; – declarar a inaplicabilidade, ao caso em apreço, do artigo 7.° do Regulamento (CE) n.° 16/2003 da Comissão, de 6 de janeiro de 2003, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE) n.° 1164/94 do Conselho no que respeita à elegibilidade das despesas no âmbito das ações cofinanciadas pelo Fundo de Coesão(JO L 2, p. 7), por violação de formalidades essenciais e do Regulamento n.° 1164/94 ou, em qualquer caso, dos princípios gerais do direito vigentes na ordem jurídica da União; – declarar que a Comissão deve pagar o saldo em dívida; – a título subsidiário, declarar a prescrição do procedimento de recuperação das quantias já pagas e do direito de retenção do saldo ainda não pago; – a título subsidiário, declarar a obrigação de redução da correção efetuada pela Comissão em relação às eventuais irregularidades que determinem o não pagamento integral do saldo e a recuperação integral das despesas pagas depois de 3 de junho de 2003, mas faturadas entre junho de 2002 e fevereiro de 2003; – em qualquer caso, condenar a Comissão nas despesas. 27 Na audiência, a República Portuguesa declarou desistir do seu segundo ao quinto pedido, o que ficou exarado na ata da audiência. 28 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne: – negar provimento ao recurso; – condenar a República Portuguesa nas despesas. Questão de direito 29 A República Portuguesa invoca cinco fundamentos para sustentar o seu pedido de anulação da decisão impugnada. O primeiro prende‑se com a ilegalidade do Regulamento n.° 16/2003, por violação de formalidades essenciais e de uma norma hierarquicamente superior; o segundo, com a violação das normas da União relativas à elegibilidade de despesas; o terceiro, com a violação dos princípios da proteção da confiança legítima, da segurança jurídica e da autovinculação administrativa; o quarto, com a violação do princípio da proporcionalidade; e o quinto, invocado a título subsidiário, com a prescrição dos procedimentos. 30 A título liminar, há que salientar que, segundo a jurisprudência, o incumprimento das regras processuais relativas à adoção de um ato lesivo constitui uma violação de formalidades essenciais, cabendo ao juiz da União suscitá‑lo oficiosamente (v. acórdãos Espanha/Comissão, n.° 23, supra, EU:C:2014:2156, n.° 103 e jurisprudência referida; Espanha/Comissão, n.° 23, supra, EU:C:2014:2157, n.° 103 e jurisprudência referida; e Espanha/Comissão, n.° 23, supra, EU:C:2014:2310, n.° 34 e jurisprudência referida). 31 Importa considerar que, como resulta dos n.os 56 a 89 e 93 do acórdão Espanha/Comissão, n.° 23, supra (EU:C:2014:2156), dos n.os 56 a 89 e 93 do acórdão Espanha/Comissão, n.° 23, supra (EU:C:2014:2157), e do n.° 29 do acórdão Espanha/Comissão, n.° 23, supra (EU:C:2014:2310), a adoção de uma decisão de correção financeira pela Comissão está, a partir do ano 2000, subordinada à observância de um prazo legal cuja duração varia em função da regulamentação aplicável. 32 No caso em apreço, tendo em conta a data da realização da audição das autoridades portuguesas, a saber, 19 de abril de 2012, o regulamento aplicável era o Regulamento n.° 1083/2006. Com efeito, resulta do artigo 108.°, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1083/2006 que o artigo 100.° do referido regulamento é aplicável a partir de 1 de janeiro de 2007, incluindo aos programas anteriores ao período de 2007‑2013. Isto está, de resto, em conformidade com o princípio segundo o qual as regras processuais são aplicáveis imediatamente após a sua entrada em vigor (acórdãos Espanha/Comissão, n.° 23, supra, EU:C:2014:2156, n.° 98; Espanha/Comissão, n.° 23, supra, EU:C:2014:2157, n.° 98; e Espanha/Comissão, n.° 23, supra, EU:C:2014:2310, n.° 31). 33 Em conformidade com o artigo 100.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1083/2006, a Comissão decide sobre a correção financeira no prazo de seis meses a contar da data da audição e, caso não seja realizada uma audição, o período de seis meses começa a correr dois meses após a data do convite enviado pela Comissão. 34 Ora, a audição teve lugar em 19 de abril de 2012, ao passo que a Comissão só adotou a decisão impugnada em 27 de março de 2013. Nestas condições, verifica‑se que, no caso em apreço, a Comissão não respeitou o prazo de seis meses estabelecido no artigo 100.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1083/2006. 35 Face à jurisprudência referida no n.° 30, supra, essa circunstância constitui uma violação de formalidades essenciais. 36 Essa conclusão não é invalidada, mesmo que, como a Comissão defendeu na audiência, a decisão impugnada fosse adotada em conformidade com as disposições do Regulamento n.° 1164/94, nos termos do artigo 105.° do Regulamento n.° 1083/2006. 37 Com efeito, em resposta a uma questão do Tribunal Geral, a Comissão alegou que havia que aplicar o Regulamento n.° 1164/94 aos projetos em curso no momento da entrada em vigor do Regulamento n.° 1083/2006, por força das disposições transitórias constantes do artigo 105.°, n.° 1, deste último regulamento, não obstante o disposto no artigo 108.° do mesmo regulamento. Segundo a Comissão, qualquer outra leitura do artigo 105.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1083/2006, em conjugação com o artigo 108.°, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1083/2006, privá‑lo‑ia do seu efeito útil. 38 A Comissão sustentou assim que não resultava do artigo H, n.° 2, do Anexo II do Regulamento n.° 1164/94, em conjugação com o artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1386/2002, que lhe tinha sido fixado um prazo para adotar uma decisão de correção financeira e que, admitindo que tal prazo existisse, só podia ser indicativo. 39 Todavia, cabe salientar que o artigo H, n.° 2, do Anexo II do Regulamento n.° 1164/94, em conjugação com o artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1386/2002, prevê que, para adotar uma decisão de correção financeira, a Comissão está obrigada a respeitar um prazo de três meses a contar da data da audição (v., neste sentido, acórdãos Espanha/Comissão, n.° 23, supra, EU:C:2014:2156, n.os 95 e 102, e Espanha/Comissão, n.° 23, supra, EU:C:2014:2157, n.os 95 e 102). 40 Daí decorre que, admitindo que as disposições do artigo H, n.° 2, do Anexo II do Regulamento n.° 1164/94, em conjugação com o artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1386/2002, e não as do artigo 100.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1083/2006, tenham sido aplicáveis no caso em apreço, como a Comissão defende, esta também não cumpriu o prazo que lhe foi imposto, a contar da data da audição, para adotar a decisão impugnada. 41 Resulta do exposto que a decisão impugnada não foi validamente adotada, devendo, por conseguinte, ser anulada por violação de formalidades essenciais, sem que seja necessário examinar os fundamentos suscitados pela República Portuguesa. Quanto às despesas 42 Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com o pedido da República Portuguesa. Pelos fundamentos expostos, O TRIBUNAL GERAL (Nona Secção) decide: 1) É anulada a Decisão C (2013) 1870 final da Comissão, de 27 de março de 2013, que reduz a contribuição do Fundo de Coesão concedida à República Portuguesa para o projeto «Desenvolvimento das Infraestruturas Portuárias da Região Autónoma da Madeira – Porto do Caniçal», Madeira (Portugal). 2) A Comissão Europeia é condenada nas despesas. Berardis Czúcz Popescu Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 15 de julho de 2015. Assinaturas * Língua do processo: português.