Order;Summary — ECLI:EU:C:2021:447
Date: 2021-06-03
Language of the case: Slovenian
Court formation: First Chamber
Subject matter: Asylum policy;Justice and home affairs;Area of freedom, security and justice;Border checks
Procedure: Preliminary reference - urgent procedure
Origin: Slovenia

I U 384/2021-15
REPUBLIKE SLOVENIJE
SODNO TAJNIŠTVO 
SODIŠČA EVROPSKE UNIJE 
L-2925 Luxembourg
PREDLOG
ZA PREDHODNO ODLOČANJE 
S
PREDLOGOM ZA NUJNI POSTOPEK
Pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije poteka upravni spor tožeče stranke: J. 
A., državljan Bosne in Hercegovine, ki jo zastopa svetovalka za begunce Katarina 
Volčanšek, zoper toženo stranko: REPUBLIKA SLOVENIJA, ki jo zastopa 
Ministrstvo za notranje zadeve, Ljubljana, zaradi omejitve gibanja.
Upravno sodišče Republike Slovenije je v senatu, ki so ga sestavljali višji sodnica in 
sodnika dr. Damjan Gantar kot predsednik ter Jure Likar in mag. Barbara Fajdiga Jadek 
kot člana, prekinilo odločanje o tožbi in odločilo, da Sodišču Evropske unije predlaga 
sprejetje predhodne odločbe na podlagi 267. člena Pogodbe o delovanju Evropske 
unije (PDEU).
r
Entrt*
CURIA GREFFE 
Luxembourg
2 5. 03. 2021
l
Izpodbijana odločitev, dejanske in pravne okoliščine zadeve v postopku v 
glavni stvari
1. Upravno sodišče Republike Slovenije odloča o tožbi v upravnem sporu zoper 
sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-1163/2018/42 (122-16) z dne 1. 3. 
2021. Tožeča stranka (v nadaljevanju tožnik) želi doseči odpravo navedenega 
sklepa, s katerim je tožena stranka omejila njeno gibanje po tretji alineji prvega 
odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 16/17, v 
nadaljevanju ZMZ-1), ker ji je že bilo omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v 
skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki 
Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je 
mogoče utemeljeno domnevati, daje zahtevek za uvedbo ponovnega postopka za 
priznanje mednarodne zaščite podala samo zato, da bi zadržala ali ovirala izvedbo 
odstranitve, pri čemer je imela možnost zaprositi za mednarodno zaščito (1. točka 
izreka). Sklenila je še, da bo tožnik pridržan na prostore Centra za tujce, Veliki 
otok 44/z, 6320 Postojna, in sicer od 27. 2. 2021 od 11.30 ure do prenehanja 
razlogov, vendar najdlje do 27. 5. 2021 do 11.30 ure, z možnostjo podaljšanja za 
en mesec (2. točka izreka).
2. Iz obrazložitve navedenega sklepa je razvidno, da je tožena stranka zavrnila 
tožnikovo prošnjo za mednarodno zaščito z odločbo z dne 24. 2. 2020, ki je postala 
pravnomočna 11.1. 2021, izvršljiva pa 11. 2. 2021. V tem času je Okrožno sodišče 
v Ljubljani tožniku s sodbo opr. št. III K 21383/2018 z dne 6. 11. 2018 izreklo 
enoletno zaporno kazen zaradi groženj, nasilništva in poškodovanja tuje stvari, 
skladno s sodbo Višjega sodišča v Ljubljani z dne 23. 5. 2019 pa je bil obsojen na 
enotno kazen enega leta in treh mesecev zapora ter stransko kazen izgona tujca iz 
države za dobo treh let. Po prestani kazni je bil tožnik izpuščen iz Zavoda za 
prestajanje kazni zapora Dob (ZPKZ Dob), potem pa ga je v obravnavo prevzela 
Policijska postaja Brežice.
3. Po odpustu s prestajanja zaporne kazni je tožnik izjavil, da želi v Republiki 
Sloveniji ponovno zaprositi za mednarodno zaščito. Iz registracijskega lista z dne 
27. 2. 2021, ki gaje izpolnila Policijska postaja Brežice, je razvidno, daje s tem v 
zvezi navajal krvno maščevanje, ki ga čaka v matični državi, zaradi česar mu grozi 
smrt. Po končanem postopku je bil prepeljan v Azilni dom v Ljubljani.
4. Po vložitvi zahtevka je bil tožniku ustno na zapisnik izrečen obravnavani ukrep 
omejitve gibanja. Tožena stranka je menila, daje tožnik svojo namero, da želi v 
Republiki Sloveniji ponovno zaprositi za mednarodno zaščito, izrazil šele, ko je 
bilo jasno, da se bo pričelo izvrševanje stranske sankcije izgona tujca iz države.
5. Po oceni tožene stranke tožnik namere za vložitev zahtevka ni izrazil takoj po
2
izvršljivosti odločbe o zavrnitvi njegove prošnje za mednarodno zaščito, ampak 
šele po odpustu iz zapora, ko je bilo popolnoma jasno, da se bo pričel postopek 
njegove odstranitve iz Republike Slovenije. Menila je, da bi lahko že med 
bivanjem v ZPKZ Dob po tamkajšnjih uslužbencih sporočil pristojnemu organu, 
da želi ponovno zaprositi za mednarodno zaščito.
6. Ker je imel tožnik možnost podati namero za vložitev zahtevka že od trenutka 
izvršljivosti odločbe o prošnji za mednarodno zaščito, kljub temu pa je to storil 
več kot dva tedna kasneje, je po presoji tožene stranke izpolnjen objektivni kriterij 
iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Zato je ocenila, daje tožnik 
vložil zahtevek le zaradi zadržanja ali oviranja izvedbe odstranitve iz Republike 
Slovenije. Na tako stanje stvari tožena stranka sklepa tudi glede na vsebino 
zapisnika o izreku obravnavanega ukrepa, iz katere je razvidno, da tožnik ni 
navedel novih dejstev in dokazov, kar je skladno s četrtim odstavkom 65. člena 
ZMZ-1 pogoj za uvedbo ponovnega postopka.
7. Tožnik se v tožbi v bistvenem ne strinja s presojo, daje podal namero za vložitev 
zahtevka le zaradi zadržanja izvedbe odstranitve. Meni, da za omejitev po tretji 
alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 ni zakonske podlage, saj ZMZ-1 za to ne 
določa objektivnih meril.
8. Upravno sodišče je s sklepom I U 384/2021 z dne 11. 3. 2021 ugodilo tožnikovi 
zahtevi za izdajo začasne odredbe tako, da se do izdaje pravnomočne odločitve v 
tem upravnem sporu, vendar najkasneje do preteka roka iz 2. točke izreka 
navedenega sklepa Ministrstva za notranje zadeve, ta sklep izvršuje tako, da se 
tožniku omeji gibanje na območje Azilnega doma v Ljubljani.
9. Predlog za nujni postopek
10. V obravnavani zadevi gre za vprašanje s področja mejne kontrole, politike azila in 
priseljevanja, konkretno razlage točke (d) tretjega odstavka 8. člena Direktive 
2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za 
sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev) (UL L št. 180 z dne 29. 6. 
2013, str. 96).' To pa je področje, ki spada pod naslov V, tretjega dela Pogodbe o 
delovanju Evropske unije, kar je pogoj za vodenje nujnega postopka, kot ga določa 
107. člen Poslovnika Sodišča Evropske unije (SEU). Upravno sodišče kot 
predložitveno sodišče zato SEU predlaga uporabo nujnega postopka predhodnega 
odločanja po 107. členu Poslovnika SEU.
11. Po mnenju Upravnega sodišča je ob upoštevanju dejanskih okoliščin zadeve 
(tožena stranka je tožniku omejila gibanje, ta omejitev pa še traja) že na prvi 
pogled jasno, da je treba uporabiti ta postopek (tretji odstavek 107. člena
1 V nadaljevanju Recepcijska direktiva II.
3
Poslovnika SEU); treba je namreč upoštevati okoliščino, da je zadevni osebi 
omejeno gibanje in da je nadaljnja omejitev gibanja odvisna od rešitve spora o 
glavni stvari. Redni postopek torej že naravi stvari ni primeren, saj bo končan, ko 
bo omejitev gibanja že prenehala. To pomeni, da bi vodenje rednega postopka 
izničilo smisel 15. uvodne izjave Recepcijske direktive II.
Relevantna pravna podlaga
12. Pogoji v zvezi z omejitvijo gibanja prosilcu za mednarodno zaščito morajo biti 
določeni v skladu z Recepcijsko direktivo II, ki v 8. členu določa, kdaj se sme 
pridržati prosilca.
13. Skladno s točko (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme 
prosilca pridržati, kadar je pridržan zaradi postopka vračanja v skladu z Direktivo 
2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih 
standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih 
državljanov tretjih držav, da bi se pripravila vrnitev in/ali izvedel postopek 
odstranitve, ter zadevna država članica lahko na podlagi objektivnih meril, 
vključno s tem, daje prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek, sklepa, da 
je mogoče utemeljeno domnevati, da prošnjo podaja samo zato, da bi zadržal ali 
otežil izvedbo odločbe o vrnitvi; razlogi za pridržanje se opredelijo v nacionalnem 
pravu (drugi pododstavek tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II).
14. Iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pa je razvidno, da lahko 
pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma, 
kadar je prosilcu omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, 
ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel 
in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno 
domnevati, daje prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo 
odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito. Če 
pristojni organ ugotovi, da v posameznem primeru ni mogoče učinkovito izvesti 
ukrepa iz prejšnjega odstavka ali prosilec samovoljno zapusti območje obveznega 
zadrževanja, se lahko prosilcu, ki ni mladoletnik ali mladoletnik brez spremstva, 
odredi ukrep omejitve gibanja na Center za tujce (drugi odstavek navedenega 
člena).
Vprašanje razlage točke (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive 11
15. Z navedeno določbo tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 je slovenski 
zakonodajalec ob sklicevanju na Recepcijsko direktivo II uredil pogoje za odreditev 
omejitve prosilčevega gibanja tudi v primeru, ko je bilo prosilcu pred tem že 
omejeno gibanje zaradi postopka vračanja in odstranjevanja v skladu z Zakonom o 
tujcih (Uradni list RS, št. 1/18, v nadaljevanju ZTuj-2) in je mogoče utemeljeno
4
domnevati, da je prošnjo za mednarodno zaščito (ali prvi zahtevek za uvedbo 
ponovnega postopka) vložil le zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri 
čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito.
16. Vendar pa se Upravnemu sodišču zastavlja vprašanje, ali je objektivno merilo v 
smislu navedene določbe Recepcijske direktive II, v tretji alineji prvega odstavka 
84. člena ZMZ-1 določeno že z vključitvijo pogoja, daje imel prosilec „možnost 
zaprositi za mednarodno zaščito41.
17. Iz navedene določbe Recepcijske direktive II namreč utegne izhajati, da že z 
besedno zvezo „vključno s tem442 med objektivna merila izrecno uvršča okoliščino, 
da ,je prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek44. Če bi to držalo, potem 
okoliščina, da se zakonodajalec ni odločil, da bi v ZMZ-1 določil še nadaljnja 
objektivna merila, ne more vplivati na presojo oziroma razlago zakonske ureditve v 
zadevi, kjer se tožena stranka sklicuje izključno na obstoj (edinega) merila, ki je 
določeno v zakonu.
18. Po mnenju Upravnega sodišča pa je omenjeno določbo Recepcijske direktive II 
možno razlagati tudi v smislu, da je v navedenih okoliščinah omejitev gibanja 
dopustna le, če bi lahko tožena stranka na podlagi predhodno določenih objektivnih 
meril in predhodne ugotovitve, da je tožnik že imel priložnost vložiti prošnjo za 
mednarodno zaščito (ali prvi zahtevek za uvedbo ponovnega postopka), sklepala na 
obstoj utemeljene domneve, da je bila navedena prošnja (ali prvi zahtevek za 
uvedbo ponovnega postopka) vložena le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o 
vrnitvi. V tem primeru pa bi bilo navedeni ukrep mogoče izreči le, če bi obstajali 
objektivni kriteriji, na podlagi katerih je mogoče sklepati na obstoj navedene 
utemeljene domneve. Le objektivna merila bi namreč zagotovila skladnost z načeli 
nediskriminacije in enakopravnosti obravnavanja prosilcev, ki jim je iz tega razloga 
omejeno gibanje. Poleg tega je treba upoštevati 15. uvodno izjavo Recepcijske 
direktive II, iz katere je razvidno, da bi bilo treba pridržanje prosilcev uporabljati v 
skladu z osnovnim načelom, da se osebe ne bi smelo pridržati zgolj zato, ker prosi 
za mednarodno zaščito, zlasti v skladu z mednarodnimi pravnimi obveznostmi 
držav članic ter členom 31 Ženevske konvencije.
19. Ob upoštevanju navedene razlage pa ni jasno, ali je ZMZ-1 opredelil, kateri so tisti 
objektivni kriteriji, na podlagi katerih bi tožena stranka lahko sklepala na obstoj 
utemeljene domneve, da je prosilec prošnjo za mednarodno zaščito (ali prvi 
zahtevek za uvedbo ponovnega postopka) vložil le zaradi zadržanja ali otežitve 
odločbe o vrnitvi. Glede na tako razlago bi namreč bilo treba izhajati iz 
predpostavke, da navedeno pravno domnevo opredeljujeta dve bistveni, med seboj 
povezani sestavini: podlago domneve predstavlja dejstvo, to je zveza med presojo,
2 Npr. nemški prevod Recepcijske direktive II uporablja izraz "einschliefllich", angleški pa "including 
that", kar je enakovredno slovenskemu prevodu" vključno s tem".
5
ali so v konkretni zadevi podane okoliščine iz objektivnih meril in presojo, ali je 
prosilec že imel možnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito (ali prvi zahtevek 
za uvedbo ponovnega postopka), iz katere Recepcijska direktiva II sklepa na 
domnevni zaključek - da je bila prošnja (ali prvi zahtevek za uvedbo ponovnega 
postopka) vložena le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Objektivna 
merila, ki opredeljujejo obstoj takšne utemeljene domneve, bi po tej razlagi morala 
biti določena v jasni in splošni zavezujoči določbi, ki jo je mogoče nedvoumno 
izvajati in uporaba katere je predvidljiva. To pomeni, da bi moralo biti pojasnjeno, 
katere okoliščine na podlagi predhodno določenih meril morajo biti podane, da bi 
bilo mogoče sklepati na obstoj navedene utemeljene domneve. Iz omenjene 15. 
uvodne izjave Recepcijske direktive II namreč prav tako izhaja, da se sme prosilce 
pridržati le v zelo jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah, ki jih določa ta 
direktiva, ter ob upoštevanju načela nujnosti in sorazmernosti tako glede načina kot 
tudi namena takega pridržanja.
20. S tem v zvezi je Upravno sodišče seznanjeno s sodbo v zadevi C-534/11, Arslan, v 
kateri je SEU presodilo, da lahko državljan tretje države, ki je zaprosil za 
mednarodno zaščito, potem ko je bil pridržan na podlagi 15. člena Direktive o 
vračanju, ostane v pridržanju na podlagi določbe nacionalnega prava, če se po 
presoji vseh upoštevnih okoliščin posameznega primera izkaže, daje bila ta prošnja 
vložena samo zato, da se odloži ali onemogoči izvršitev odločbe o vrnitvi, in da je 
objektivno nujno ohraniti ukrep pridržanja, zato da se prepreči, da bi se zadevna 
oseba dokončno izognila vrnitvi (63. točka obrazložitve). Vendar pa SEU ni 
vsebinsko presojalo dometa objektivnega merila v smislu navedene določbe 
Recepcijske direktive II,
21. Če bi bil razlaga, da je v navedenih okoliščinah omejitev gibanja dopustna le v 
primeru obstoja predhodno določenih objektivnih meril in predhodne ugotovitve, 
daje tožnik že imel priložnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, bi se moral 
slovenski zakonodajalec ustrezno odzvati in že v ZMZ-1 določiti, kateri objektivni 
kriteriji morajo biti podani za opredelitev obstoja utemeljene domneve, da je 
prosilec prošnjo za mednarodno zaščito (ali prvi zahtevek za uvedbo ponovnega 
postopka) vložil le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Glede na to, da iz 
ZMZ-1 ni razvidno, da bi bili posebej določeni navedeni objektivni kriteriji, bi bilo 
treba izpodbijani sklep ob takem stanju stvari v obravnavani zadevi odpraviti.
Glede na navedeno Upravno sodišče sprašuje:
22. Ali je treba točko (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II razlagati 
tako, da je že z besedno zvezo „vključno s tem“ med objektivna merila izrecno 
uvrščena okoliščina, da ,je prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek11?
23. V primeru, da je odgovor na navedeno vprašanje nikalen, ali je treba točko (d)
6
tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II razlagati tako, daje v navedenih 
okoliščinah omejitev gibanja dopustna le na podlagi predhodno določenih 
objektivnih meril in predhodne ugotovitve, da je prosilec že imel priložnost vložiti 
prošnjo za mednarodno zaščito, na podlagi česar bi bilo možno sklepati na obstoj 
utemeljene domneve, da je bila navedena prošnja vložena le zaradi zadržanja ali 
otežitve odločbe o vrnitvi?
Ljubljana, 15. marec 2021
Predsednik senata: 
dr. Damjan Gantar, l.r.
k,/
7