Information;Order — ECLI:EU:C:2021:362
Date: 2021-05-06
Language of the case: Spanish
Court formation: Ninth Chamber
Subject matter: Fundamental rights;Charter of Fundamental Rights
Procedure: Reference for a preliminary ruling - inadmissible
Origin: Spain

Traduction  C-679/20 - 1 
Affaire C-679/20 
Demande de décision préjudicielle 
Date de dépôt : 
15 décembre 2020 
Juridiction de renvoi : 
Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 17 de Barcelona 
(Espagne) 
Date de la décision de renvoi : 
11 décembre 2020 
Partie requérante : 
Administración General del Estado 
Partie défenderesse : 
Ayuntamiento de Les Cabanyes 
  
Juzgado de lo Contencioso Administrativo no 17 de Barcelona (tribunal 
administratif au niveau provincial no 17 de Barcelone, Espagne) 
[données relatives à la juridiction de renvoi]  
Procédure ordinaire 340/2019-MI 
Objet : contestation [d’une décision] d’un conseil municipal (procédure ordinaire) 
[données relatives à la représentation des parties] 
ORDONNANCE 
rendue par le juge : Federico Vidal Grases 
Lieu : Barcelone 
Date : 11 décembre 2020 
EN FAIT 
FR 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 11.12.2020 – AFFAIRE C-679/20 
 
2  
PREMIÈREMENT. Identification de la procédure et des parties.- La 
juridiction de céans a été saisie, dans le cadre de la procédure ordinaire 340/2019, 
d’un recours introduit par l’Administración General del Estado (administration 
générale de l’État, Espagne) contre la municipalité de Les Cabanyes. 
[données relatives à la représentation des parties]  
DEUXIÈMEMENT. Acte attaqué. Le recours est dirigé contre la décision du 
conseil municipal de cette municipalité datée du 19 décembre 2018[.] 
TROISIÈMEMENT. Les antécédents de la procédure. À l’issue de la [Or. 2] 
procédure et avant de rendre son jugement, la juridiction de céans a informé les 
parties de la possibilité d’introduire la présente demande de décision préjudicielle 
devant la Cour de justice de l’Union européenne [ci-après la « Cour »], accédant 
ainsi à la demande de la partie défenderesse. [omissis] [L]es représentants en 
justice de l’État ont indiqué que cela n’était pas nécessaire, en raison de 
l’existence d’une jurisprudence nationale suffisante en la matière. 
EN DROIT 
PREMIÈREMENT. Origine de la première question. Le fondement factuel de 
la présente affaire réside dans l’adoption par la municipalité de Les Cabanyes, le 
19 décembre 2018, de la décision suivante : 
« 1. faire part de notre entier soutien à la Resolució 92/XII del Parlament de 
Catalunya sobre la priorització de l’agenda social i la recuperació de la 
convivència (résolution 92/XII du Parlement de Catalogne visant à donner la 
priorité à l’agenda social et à récupérer la coexistence), adoptée le 11 octobre 
2018, notamment à l’extrait reproduit ci-dessus ; 
2. envoyer la présente décision au Parlament de Catalunya (Parlement de 
Catalogne, Communauté autonome de Catalogne, Espagne), au gouvernement de 
la Generalitat de Catalunya (Généralité de Catalogne, Communauté autonome de 
Catalogne, Espagne), au Congreso de los Diputados (Chambre des députés, 
Espagne), au gouvernement de l’État espagnol, à la Famille Royale d’Espagne 
ainsi qu’à l’Associació de Municipis per la Independència (association des 
municipalités pour l’indépendance, Communauté autonome de Catalogne, 
Espagne). » 
Ce document étant rédigé en langue catalane, une traduction libre de celui-ci, 
effectuée par le magistrat soussigné, est jointe en annexe no 1. 
DEUXIÈMEMENT. Origine de la seconde question. Le contenu intégral de la 
motion reproduit la résolution 92/XII du Parlement de Catalogne adoptée le 
11 octobre 2018. La motion de la municipalité est libellée comme suit : 
[«] Motion de ratification de la décision du Parlement de Catalogne visant à 
donner la priorité à l’agenda social et à récupérer la coexistence. 
ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO 
 
3 
Le Parlement de Catalogne a adopté, le 11 octobre 2018, la résolution 92/XII du 
Parlement de Catalogne visant à donner la priorité à l’agenda social et à 
récupérer la coexistence. 
La municipalité de Les Cabanyes souhaite ratifier son ACCORD avec cette 
résolution et souligner notamment sa section II, intitulée “Institutions et 
administrations”, libellée comme suit : 
II. Institutions et administrations [Or. 3] 
15. Le Parlement de Catalogne, en défense des institutions catalanes et des 
libertés fondamentales : 
a) demande à toutes les institutions de l’État de garantir la coexistence, la 
cohésion sociale et la libre expression de la pluralité politique dans l’État. À cet 
égard, il réprouve les actes de répression contre les citoyens et condamne les 
menaces d’application de l’article 155 de la Constitution, la mise hors-la-loi des 
partis politiques catalans, la judiciarisation de la politique et les violences 
exercées contre les droits fondamentaux ; 
b) exhorte les institutions et les partis catalans à dialoguer, parvenir à un accord 
et respecter la pluralité des différentes options de l’ensemble des Catalans ; 
c) rejette et condamne la position du roi Felipe VI, son intervention dans le conflit 
catalan et sa justification des violences exercées par les forces de police le 
1er octobre 2017 ; 
d) réaffirme son attachement aux valeurs républicaines et prône l’abolition d’une 
institution obsolète et antidémocratique telle que la monarchie. [»] 
Ce document étant rédigé en langue catalane, une traduction libre de celui-ci, 
effectuée par le magistrat soussigné, est jointe en annexe no 2. 
DEUXIÈMEMENT - Position juridique des parties. L’abogado del Estado 
[service juridique de l’État espagnol, ci-après l’« abogado del Estado »] conteste 
la décision municipale et indique, en substance, qu’il a été décidé, lors du Consejo 
de Ministros (conseil des ministres, Espagne) du 2 novembre 2018, de contester la 
résolution du Parlement [de Catalogne] visée dans la décision de la municipalité 
de Les Cabanyes devant le Tribunal Constitucional (Cour constitutionnelle, 
Espagne). 
Le représentant en justice de l’administration [générale de l’État espagnol] 
invoque la nullité de plein droit de la décision [de la municipalité de Les 
Cabanyes] en raison de la claire incompétence ratione materiae de celle-ci, 
conformément à l’article 47, paragraphe 1, sous b), [de la Ley 39/2015 del 
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (loi 
no 39/2015 relative à la procédure administrative commune des administrations 
publiques), du 1er octobre 2015)], en ce qu’elle excède clairement les compétences 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 11.12.2020 – AFFAIRE C-679/20 
 
4  
et les intérêts locaux et s’arroge des attributions allant au-delà de celles découlant 
de la Constitution et des lois, étant donné que la municipalité est manifestement 
incompétente pour faire des reproches au chef de l’État et remettre en cause le 
régime de monarchie parlementaire et prétendre, en définitive, ouvrir un processus 
menant à la proclamation de la République catalane, en violation directe de divers 
arrêts du Tribunal Constitucional (Cour constitutionnelle). 
[L’abogado del Estado] poursuit en alléguant une violation de l’article 1er, 
paragraphes 1, 2 et 3, de l’article 2, de l’article 9, paragraphe 1, et des articles 56 
et 168 de la Constitution espagnole, en ce que [la décision de la municipalité] 
implique que celle-ci soutient un certain nombre d’actions liées à l’exercice de la 
souveraineté et du pouvoir constituant aux fins de la subversion de l’ordre 
constitutionnel [et] de la sécession vis-à-vis de l’Espagne en vue de déclarer la 
République de Catalogne, et il rappelle, à cet égard, l’arrêt du Tribunal 
Constitucional (Cour constitutionnelle) 42/14, qui rejette le statut souverain du 
peuple de Catalogne et indique que la souveraineté réside dans la nation. En 
définitive, la décision adoptée constitue [selon lui] un acte d’insubordination 
radicale à la [Or. 4] Constitution espagnole. 
L’abogado del Estado invoque une jurisprudence abondante ainsi que l’article 47, 
paragraphe 1, de la loi 39/2015, qui dispose : 
« Nullité de plein droit 
1. Les actes suivants des administrations publiques sont nuls de plein droit : 
a) les actes portant atteinte aux droits et libertés susceptibles de protection 
constitutionnelle ; 
b) les actes adoptés par un organe manifestement incompétent ratione materiae 
ou ratione loci. » 
La partie défenderesse s’oppose au recours, faisant valoir que la décision [de la 
municipalité] ne va pas au-delà d’une simple déclaration de principe. Tout 
d’abord, elle excipe de l’irrecevabilité du recours en raison du défaut de 
compétence et de juridiction de la juridiction de céans relativement aux sujets et 
déclarations politiques et elle met l’accent sur le caractère politique et déclaratif 
de la décision. Elle invoque l’avis 892/18, du 25 octobre 2018, du Consejo de 
Estado (Conseil d’État, Espagne), qui se réfère à la résolution du Parlement de 
Catalogne en cause en l’espèce et conclut qu’il s’agit d’une déclaration de nature 
politique et, en tant que telle, légitime, qui n’est donc pas susceptible de faire 
l’objet d’un recours en justice. La partie défenderesse cite également des arrêts du 
Tribunal Constitucional (Cour constitutionnelle), tels que celui du 23 avril 2008, 
qui permettent les expressions de volontés de nature politique, ayant une valeur 
purement symbolique et sans effets pratiques, car elles n’impliquent pas la 
déclaration de l’exercice d’un pouvoir administratif ni ne permettent la rupture 
avec la législation en vigueur ; elles expriment simplement une option idéologique 
et les préférences politiques majoritaires du conseil municipal, dans l’exercice de 
ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO 
 
5 
la liberté idéologique visée à l’article 16, paragraphe 1, de la Constitution 
espagnole. [La partie défenderesse] poursuit en faisant valoir que, selon le Conseil 
d’État, l’absence d’effets juridiques de la décision est plus qu’évidente. Elle 
indique ensuite que la décision litigieuse est protégée par des droits fondamentaux 
et des libertés publiques consacrés par la Constitution et est dépourvue d’effets 
juridiques. Elle demande ensuite l’introduction d’une demande de décision 
préjudicielle relative à l’étendue des compétences municipales au regard de la 
charte européenne de l’autonomie locale et, eu égard à tout ce qui précède, 
demande le rejet du recours. 
[omissis : référence à une question procédurale (compétence du juge de renvoi) 
déjà tranchée] [Or. 5]  
TROISIÈMEMENT. Législation et jurisprudence nationale 1. 
Aux termes de l’article 137 de la Constitution espagnole : 
[«] L’État se compose, dans son organisation territoriale, de communes, de 
provinces et des Communautés autonomes qui seront constituées. Toutes ces 
entités jouissent d’une autonomie pour la gestion de leurs intérêts respectifs. [»] 
Conformément à l’article 140 de la Constitution espagnole : 
[«] La Constitution garantit l’autonomie des communes. Celles-ci sont dotées de 
la pleine personnalité juridique. Leur gouvernement et leur administration 
incombent à leurs conseils municipaux respectifs, formés par les maires et les 
conseillers municipaux. Les conseillers sont élus par les habitants de la commune 
au suffrage universel, égal, libre, direct et secret, selon la forme établie par la loi. 
Les maires sont élus par les conseillers ou par les habitants inscrits. La loi 
détermine les conditions dans lesquelles il convient d’établir le régime du conseil 
ouvert. [»] 
Il convient d’indiquer que, en vertu du droit espagnol, les municipalités sont des 
institutions dotées d’une personnalité juridique propre, autonomes par rapport à 
l’État et au gouvernement et titulaires de certaines parts de pouvoir, 
démocratiques, représentatives du niveau territorial d’exercice du pouvoir qui leur 
incombe et ne faisant partie d’aucune structure hiérarchique. 
En réalité, il n’existe, en droit positif espagnol, aucune règle interdisant 
directement aux collectivités locales d’adopter des motions de nature politique. 
Les règles citées par l’abogado del Estado, lues en combinaison avec l’article 1er, 
paragraphes 1, 2, et 3, l’article 2 et l’article 9, paragraphe 1, de la Constitution 
espagnole, [sont] des règles programmatiques relatives à la forme de l’État, 
l’organisation territoriale de celui-ci, la souveraineté nationale ainsi que l’unité et 
l’indissolubilité de la nation espagnole (afin de ne pas allonger excessivement le 
présent mémoire, [ces règles] sont reproduites dans le document joint en annexe 
no 3). Nul ne les conteste et leur libellé ne saurait être interprété dans un autre 
sens ; leur validité et applicabilité ne sont contestées pas même par la municipalité 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 11.12.2020 – AFFAIRE C-679/20 
 
6  
défenderesse, étant donné que ce que cette dernière demande est leur 
modification, ce qui implique l’acceptation de leur pleine applicabilité. 
L’article 56 de la Constitution espagnole concerne la monarchie et est libellé 
comme suit : 
[«] Le Roi est le chef de l’État, symbole de son unité et de sa permanence. Il est 
l’arbitre et le modérateur du fonctionnement régulier des institutions, il assume la 
plus haute représentation de l’État espagnol dans les relations internationales, 
tout particulièrement avec les nations de sa communauté historique, et il exerce 
les [Or. 6] fonctions que lui attribuent expressément la Constitution et les lois. [»] 
L’article 168 porte sur la modification de la Constitution et dispose : 
[«] 1. Toute proposition visant à la révision totale de la Constitution ou à une 
révision partielle du titre préliminaire, du titre I, chapitre deux, section 1, ou du 
titre II est approuvée, quant au principe, à la majorité des deux tiers de chaque 
Chambre et il est procédé à la dissolution immédiate des Cortes [generales (Sénat 
et Chambre des députés, Espagne)]. [omissis] 
2. Les Chambres élues doivent ratifier la décision et procéder à l’étude du 
nouveau texte constitutionnel, qui doit être approuvé par les deux Chambres à la 
majorité des deux tiers. 
3. Après avoir été approuvée par les Cortes generales, la révision est soumise 
à ratification, par voie de référendum. [»] 
En réalité, le recours de l’administration de l’État est fondé sur la jurisprudence du 
Tribunal Constitucional (Cour constitutionnelle) établie dans l’arrêt 42/2014, du 
25 mars 2014, sur d’autres arrêts rendus à l’occasion de la Resolución del 
Parlament de Cataluña por la que aprueba la declaración de soberanía y del 
derecho a decidir del pueblo de Cataluña (résolution du Parlement de Catalogne 
approuvant la déclaration de souveraineté et le droit de décider du peuple catalan), 
du 23 janvier 2013, ainsi que sur d’autres arrêts du Tribunal Constitucional (Cour 
constitutionnelle), tous rendus à l’occasion du processus dit d’indépendance de la 
Catalogne. 
L’arrêt rendu le 17 juin 2020 par le Tribunal Supremo (Cour suprême, Espagne) 
est particulièrement clair : cet arrêt a été rendu dans le cadre d’un pourvoi en 
cassation contre un arrêt du Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Cour 
supérieure de justice de la Communauté autonome de Catalogne, Espagne), 
lui-même rendu dans le cadre [d’un appel interjeté contre] un jugement de la 
juridiction de céans ; il renvoie à d’autres arrêts du Tribunal Supremo (Cour 
suprême) du 23 juin 2019 et conclut à l’absence d’intérêt de la municipalité à 
s’exprimer dans des affaires dépassant le cadre de sa compétence, à l’impossibilité 
pour la municipalité de se prononcer sur des questions autres que ses intérêts 
propres et spécifiques, à l’absence de législation permettant de telles 
manifestations et, en définitive, à l’absence d’intérêt de la municipalité à rendre 
ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO 
 
7 
des décisions de ce type ou à pouvoir intervenir sur des questions de nature 
constitutionnelle concernant la forme d’organisation de l’État. 
Ledit arrêt conclut : 
[«] En ce qui concerne la première [question posée dans l’ordonnance 
d’admission du pourvoi], il y a lieu d’annuler une décision d’un conseil municipal 
consistant en une déclaration de nature politique, pour autant que cette décision 
ne relève pas des questions d’intérêt municipal et des compétences dévolues à la 
collectivité locale, conformément à la Constitution et au cadre réglementaire qui 
lui est applicable. À cet effet, la jurisprudence établie dans le deuxième motif de 
droit de l’arrêt du Tribunal Constitucional (Cour constitutionnelle) 42/2014 est 
dénuée de pertinence. 
Quant à la deuxième question, le contenu de la déclaration et sa [Or. 7] finalité 
doivent en tout état de cause respecter le principe du respect de la Constitution et 
du reste de l’ordre juridique en vigueur dans notre droit, quel que soit le contenu 
ou la finalité de cette déclaration, et, concernant la troisième question, il est 
indifférent que la déclaration épuise ou non ses effets dans le fait même de la 
déclaration. » 
Cet arrêt est joint en annexe no 4. 
De même, l’article 47, paragraphe 1, de la loi 39/2015, reproduit ci-dessus, 
[omissis] établit effectivement la nullité des « actes » des administrations 
publiques dépassant leur sphère de compétence, même s’il s’agit là d’une question 
de droit national. 
QUATRIÈMEMENT. Législation et jurisprudence nationale 2. Ainsi que la 
partie défenderesse s’attache à le développer, cette jurisprudence du Tribunal 
Constitucional (Cour constitutionnelle) modifie la jurisprudence antérieure de la 
même juridiction en la matière. Il convient, à cet égard, de citer l’arrêt du Tribunal 
Constitucional (Cour constitutionnelle) du [13 mars 2006], qui dispose : 
[«] a) D’un point de vue général, il est clair que la détermination de ce qui 
présente un intérêt pour la Communauté autonome d’Andalousie est une décision 
qui doit être prise par ses organes autonomes, tout particulièrement par son 
Parlement. Il va sans dire qu’une telle décision ne saurait toutefois relever de la 
compétence du bureau de la Chambre [des députés de ce Parlement, ci-après la 
« Chambre »], qui doit limiter son action au contrôle de la régularité légale des 
écrits et des documents parlementaires, dans les termes prévus par la 
réglementation et ne saurait s’arroger des décisions politiques telles que celles 
qui ont été adoptées en l’espèce. 
Il convient à cet égard de rappeler que le présent Tribunal [Constitucional (Cour 
constitutionnelle)] a indiqué, relativement à des propositions de loi, que le bureau 
[de la Chambre] ne peut exclure du débat les initiatives portant sur une matière 
déterminée parce qu’il estimerait que la Communauté autonome n’est pas 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 11.12.2020 – AFFAIRE C-679/20 
 
8  
compétente pour les traiter. Nous avons en effet affirmé que, “même dans 
l’hypothèse où la proposition de loi porterait sur une matière échappant à la 
compétence de cette Communauté autonome, il appartiendrait à l’assemblée 
plénière de la Chambre de la rejeter pour cette raison ou pour une autre ou, au 
contraire, de décider, malgré cela, de la prendre en considération et de l’épurer 
d’éventuels vices d’inconstitutionnalité au cours des différentes phases de la 
procédure législative. Bien plus, si la proposition de loi éventuellement 
inconstitutionnelle parvenait à la forme définitive de loi et que ces éventuels vices 
d’inconstitutionnalité persistaient, il appartiendrait uniquement au présent 
Tribunal Constitucional (Cour constitutionnelle), si les personnes légalement 
habilitées à le faire le lui demandaient, de se prononcer sur la constitutionnalité 
ou non de cette future loi” [arrêt du Tribunal Constitucional (Cour 
constitutionnelle) 124/1995, du 18 juillet 1995, quatrième motif de droit]. 
Cela étant précisé, bien que le cas des propositions non [Or. 8] législatives visant 
à ce que la Chambre manifeste une certaine volonté ou émette une déclaration 
politique soit distinct, si, comme nous l’exposerons ci-après, il s’agit de 
manifestations dont on ne peut dire qu’elles sont totalement déconnectées des 
intérêts de la Communauté autonome, le fait que, telles que le règlement du 
Parlement les ait conçues, ces propositions non législatives ne soient pas 
soumises à des limitations matérielles empêche de reconnaître au bureau [de la 
Chambre] la faculté pour les rejeter d’emblée, étant donné qu’il s’agit d’une 
faculté qui, ainsi qu’il ressort des dispositions réglementaires elles-mêmes, ne 
permet de les rejeter qu’après un examen au fond par la Chambre. 
b) Même si cette considération générale et abstraite permettrait de rejeter les 
arguments avancés par le Parlement d’Andalousie, il semble évident que, à tout le 
moins sur un plan théorique, les propositions non législatives présentées ne 
concernaient pas des questions totalement déconnectées des intérêts de la 
Communauté autonome (...). Par conséquent, en empêchant la Chambre de 
procéder à l’examen de la viabilité de la proposition, y compris en lui ôtant la 
possibilité de se prononcer sur le point de savoir si des déclarations politiques 
faites dans l’exercice du droit à la libre expression peuvent faire l’objet d’un rejet 
parlementaire et de l’imposition d’une obligation de demande de rectification à la 
Junta de Andalucía (gouvernement régional d’Andalousie), le bureau [de la 
Chambre] a violé les droits visés à l’article 23 de la Constitution espagnole dans 
le volet ius in officum des députés ou du groupe parlementaire. 
c) Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de conclure que, sous l’angle 
ici considéré, l’argumentation avancée pour déclarer les propositions non 
législatives non recevables ne satisfait pas à l’exigence de motivation renforcée 
exigées par la juridiction de céans. En partant, en effet, du principe de 
l’“obligation des organes parlementaires de motiver expressément, suffisamment 
et correctement l’application des règles lorsqu’une limitation à l’exercice des 
droits et facultés liés au statut constitutionnellement pertinent des représentants 
politiques peut en résulter [arrêts du Tribunal Constitucional (Cour 
constitutionnelle) 38/1999, du 22 mars 1999, deuxième motif de droit ; 107/2001, 
ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO 
 
9 
du 23 avril 2001, septième motif de droit ; 203/2001, du 15 octobre 2001, 
troisième motif de droit ; 277/2002, du 14 octobre 2002, cinquième motif de droit, 
et ordonnance du Tribunal Constitucional (Cour constitutionnelle) 188/1999, du 
10 mai 1999, cinquième motif de droit”] [arrêt du Tribunal Constitucional (Cour 
constitutionnelle) 40/2003, du 27 février 2003, sixième motif de droit), il convient 
de conclure, pour chacun des recursos de amparo (recours en protection des 
droits et libertés fondamentaux), que “la raison sur laquelle est fondée la décision 
d’irrecevabilité attaquée en l’espèce ne suffit pas, à elle seule, pour conclure à la 
conformité ou non de cette décision avec le droit fondamental invoqué par les 
requérants, car ce droit exige également qu’une telle décision n’entraîne pas la 
méconnaissance de la faculté qui appartient à ces requérants, en tant que 
membres d’un groupe parlementaire, de présenter des propositions non 
législatives ni ne soit déraisonnable en ce qui concerne la finalité institutionnelle 
propre à la fonction que l’on entendait exercer et les raisons avancées pour 
empêcher son exercice [arrêts du Tribunal Supremo (Cour suprême) du 161/1988, 
du 20 septembre 1988, neuvième motif de droit) ; 107/2001, du 23 avril 2001, 
septième motif de droit ; 203/2001, du 15 octobre 2001, quatrième motif de droit, 
et 177/2002, du 15 octobre 2002, dixième motif de droit]”. [Or. 9]  
Deux arguments renforcent en outre cette conclusion. Il convient de garder à 
l’esprit, d’une part, “le principe d’interprétation le plus favorable à l’effet utile 
des droits fondamentaux, qui a été également affirmé par la juridiction de céans 
en ce qui concerne l’article 23, paragraphe 2, de la Constitution espagnole [arrêt 
du Tribunal Constitucional (Cour constitutionnelle) 177/2002, du 14 octobre 
2002, troisième motif de droit)” [arrêt du Tribunal Constitucional (Cour 
constitutionnelle) 40/2003, du 27 février 2003, deuxième motif de droit] et, 
d’autre part, la jurisprudence constitutionnelle en la matière, dont l’arrêt du 
Tribunal Constitucional (Cour constitutionnelle) 40/2003 mérite d’être rappelé, 
en vertu duquel “déclarer l’irrecevabilité de la proposition non législative sur la 
base de la possibilité de l’absence de fondement légal du mandat proposé à la 
Chambre (...) est tout à fait inapproprié pour empêcher l’exercice du droit 
constitutionnel des requérants. En premier lieu, l’initiative n’était qu’une simple 
proposition à la Chambre, qui pouvait l’accepter ou non, et même en modifier les 
termes ; en second lieu, elle était dépourvue d’effets juridiques contraignants en 
cas d’approbation dans ses termes” (septième motif de droit) ». 
Mentionnons également, à cet égard, l’ordonnance 135/2004 du Tribunal 
Constitucional (Cour constitutionnelle), libellé comme suit : 
« En définitive, la décision du gouvernement basque est l’expression d’une 
compétence inhérente à tout gouvernement dans un régime démocratique 
parlementaire, qui est de soumettre à la Chambre législative des initiatives 
réglementaires ou de pure discussion politique pouvant donner lieu ou non à 
l’adoption d’un texte réglementaire et, en tout état de cause, au débat public sur 
des questions d’intérêt général, sur la pertinence desquelles, s’agissant du 
bien-fondé et des positions défendues par les groupes parlementaires, seul le 
corps électoral peut légitimement se prononcer. L’examen juridictionnel est 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 11.12.2020 – AFFAIRE C-679/20 
 
10  
naturellement exclu, car, par définition, si l’on présume la constitution et la 
composition régulières du gouvernement et de la Chambre ainsi que [le respect 
des] formalités de temps et de lieu requises pour qu’il en soit ainsi, et non un 
simple juxtaposition d’individus, le débat est absolument libre dans son contenu 
ainsi que dans ses conclusions, si celles-ci sont formalisées dans des textes 
dépourvus de valeur réglementaire. En l’espèce, nous sommes clairement encore 
loin de cette phase de formalisation réglementaire, la juridiction de céans étant, 
de ce fait, dépourvue de la compétence requise pour se prononcer [article 4, 
paragraphe 2, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (loi organique de 
la Cour constitutionnelle)]. 
En quelques mots, étant donné que “la Constitution espagnole, à la différence de 
la Constitution française ou allemande, n’exclut la possibilité de réforme 
d’aucune de ses dispositions ni ne soumet le devoir de révision constitutionnelle à 
d’autres limites expresses que celles strictement formelles et procédurales” [arrêt 
du Tribunal Constitucional (Cour constitutionnelle) 48/2003, du 12 mars 2003, 
septième motif de droit], la nécessaire défense juridictionnelle de l’ordre 
juridique ne peut intervenir que lorsqu’il y a, à proprement parler, infraction 
réglementaire, qui ne peut être causée, bien évidemment, que par des règles et 
jamais par des projets ou des intentions réglementaires, qui, en tant que tels, 
peuvent avoir n’importe quel contenu. La juridiction peut réagir contre la forme 
juridique résultant de ces intentions, mais l’intention elle-même et son débat ou 
discussion sont à l’abri, dans une société démocratique, de tout contrôle 
juridictionnel, notamment si le débat se déroule au sein d’un Parlement, siège 
privilégié du débat public. » [Or. 10]  
Conformément à cette jurisprudence du Tribunal Constitucional (Cour 
constitutionnelle), le pouvoir de présenter des propositions qui n’ont pas pour but 
l’approbation de lois, mais uniquement celui de susciter un débat au Parlement sur 
un sujet donné, « appartient au cœur de la fonction représentative parlementaire, 
puisque la possibilité de promouvoir la délibération et la prise de position de la 
Chambre sur une question donnée et de demander l’adoption d’instructions, 
d’orientations ou de mandats, sans effet juridique contraignant, s’adressant, pour 
ce qui nous intéresse ici, à des personnes ou à des organes qui ne font pas partie de 
la Chambre qui les adopte et, à travers cette possibilité ou ce pouvoir de 
proposition, de participer à la fonction d’orientation et d’impulsion politique et au 
contrôle de l’action du gouvernement (...) constitue une manifestation 
constitutionnellement pertinente de l’exercice de la fonction de représentant 
parlementaire [à cet égard, relativement aux motions, arrêts du Tribunal 
Constitucional (Cour constitutionnelle) 205/1990, du 13 décembre 1990 ; 
41/1995, du 10 janvier 1995, et ordonnance du Tribunal Constitucional (Cour 
constitutionnelle) 155/1993, du 24 mai 1993] » [arrêt du Tribunal Constitucional 
(Cour constitutionnelle) 40/2003, du 27 février 2003]. 
Il s’agit, en définitive, de « simples actes de proposition, par lesquels un groupe 
parlementaire invite la Chambre à faire sienne une certaine initiative (...) dans 
l’objectif final, propre mais non unique, à tous les actes parlementaires de 
ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO 
 
11 
direction et d’impulsion politique et de contrôle de l’action du gouvernement, de 
donner l’occasion au Parlement d’exercer ses compétences [arrêt du Tribunal 
Constitucional (Cour constitutionnelle) 161/1988, du 20 septembre 1988, septième 
motif de droit]. (...) Par ailleurs, l’initiative parlementaire, si elle est assumée par 
la Chambre, épuise ses effets dans l’adoption des instructions, des orientations ou 
des mandats proposés et dans la réponse ou le résultat le cas échéant obtenus, sans 
préjudice de la possibilité que ceux-ci puissent être instrumentalisés pour juger ou 
apprécier une activité ou une décision politique spécifique utilisant d’autres 
instruments d’orientation ou d’impulsion politique ou de contrôle de l’action du 
gouvernement » [arrêt du Tribunal Constitucional (Cour constitutionnelle) 
40/2003]. 
Si l’on compare ces lignes de jurisprudence, on constate aisément qu’il y a eu une 
évolution de la jurisprudence constitutionnelle, qui est passée de la promotion de 
valeurs de strict respect de l’initiative des parlements des Communautés 
autonomes, y compris dans des matières qui pourraient être taxées 
d’inconstitutionnelles, à une autre jurisprudence beaucoup plus restrictive et 
limitée, qui est celle qui s’impose actuellement. 
Ce changement législatif pourrait s’analyser comme une réaction préventive à la 
montée du phénomène indépendantiste qui se produit actuellement en Catalogne, 
c’est-à-dire une tentative de limiter les expressions, tant du Parlement que d’une 
multitude de municipalités (telles que celle en cause en l’espèce), de rejet de la 
forme actuelle de gouvernement ou de soutien au processus indépendantiste qui 
existe en Catalogne. Notons que des centaines de municipalités ont adopté des 
motions similaires à celles de la municipalité de Les Cabanyes. 
Il est entendu que la jurisprudence citée, bien qu’elle s’adresse à des chambres 
législatives de Communautés autonomes, est pleinement applicable aux 
municipalités, car, au niveau local, ces dernières ont le même contenu politique 
que les chambres législatives des Communautés autonomes et toutes deux 
constituent des systèmes de représentation politique à un niveau territorial 
différent. [Or. 11] 
CINQUIÈMEMENT. La réglementation de l’Union applicable 1. La 
juridiction de céans considère qu’il existe des volets du droit de l’Union pouvant 
de s’appliquer en l’espèce. 
Mentionnons tout d’abord la charte européenne de l’autonomie locale [ci-après la 
« CEAL »]. En tant que traité international, la CEAL fait partie de l’ordre 
juridique espagnol, son texte ayant été ratifié par l’État espagnol (instrument de 
ratification du 20 janvier 1988) et publié au Boletín Oficial del Estado (BOE) du 
24 février 1989, conformément à l’article 96 de la Constitution ; par conséquent, 
ses dispositions ne peuvent être abrogées, modifiées ou suspendues que dans les 
formes prévues par la [CEAL] elle-même ou conformément aux règles générales 
du droit international. 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 11.12.2020 – AFFAIRE C-679/20 
 
12  
En vertu de l’article 267 du traité fondateur et de l’article 96 du traité instituant la 
Communauté européenne, la CEAL fait partie du droit de l’Union. 
La CEAL définit l’autonomie locale comme « le droit et la capacité effective pour 
les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur 
propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des 
affaires publiques », avec un large pouvoir réglementaire et non uniquement de 
gestion, sa portée étant déterminée par une clause générale aux termes de laquelle 
« [l]es collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer 
leur initiative pour toute question qui n’est pas exclue de leur compétence ou 
attribuée à une autre autorité ». S’y ajoute le principe de subsidiarité, 
conformément auquel « [l]’exercice des responsabilités publiques doit, de façon 
générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. 
L’attribution d’une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de 
l’ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d’efficacité et d’économie. 
[»] 
Les éléments constitutifs de cette CEAL seraient notamment : 
1. la reconnaissance de l’autonomie locale en tant que droit de la collectivité 
locale ; 
2. l’extension du domaine de l’autonomie locale à la réglementation et à la 
gestion d’une « part importante des affaires publiques », qui permet de surmonter 
le strict cantonnement des collectivités locales à la gestion des affaires « purement 
locales », bien qu’il soit nécessaire que ces affaires publiques relèvent du « cercle 
d’intérêt des collectivités locales » ; 
3. le recours à la loi en tant qu’instrument réglementaire d’attribution et 
4. la vocation de satisfaire aux droits et aux intérêts de la communauté locale, 
le tout conformément à l’article 3, paragraphe 1, de la CEAL, qui fait appel au 
principe de légitimité démocratique des collectivités locales et qui entend par 
autonomie locale « le droit [Or. 12] et la capacité effective pour les collectivités 
locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre 
responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires 
publiques »[.] 
Aux termes de l’article 4, paragraphes 2, 3 et 4, de la CEAL : 
[«] 2. Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour 
exercer leur initiative pour toute question qui n’est pas exclue de leur compétence 
ou attribuée à une autre autorité. 
3. L’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de 
préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L’attribution d’une 
ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO 
 
13 
responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l’ampleur et de la nature 
de la tâche et des exigences d’efficacité et d’économie. 
4. Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement 
pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre 
autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi. [»] 
Nous pourrions également mentionner l’article 8 de la CEAL, qui dispose : 
[«] Article 8 – Contrôle administratif des actes des collectivités locales 
1. Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que 
selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi. 
2. Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit 
normalement viser qu’à assurer le respect de la légalité et des principes 
constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle 
de l’opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne 
les tâches dont l’exécution est déléguée aux collectivités locales.  
3. Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le 
respect d’une proportionnalité entre l’ampleur de l’intervention de l’autorité de 
contrôle et l’importance des intérêts qu’elle entend préserver. [»] 
Notons que l’on parle ici d’un contrôle « administratif » et non « politique ». Le 
contrôle administratif implique le contrôle de l’activité administrative, c’est-à-dire 
des activités de gestion exercées par la collectivité locale ; à cette fin, la capacité 
de l’État d’exercer un tel contrôle de l’action administrative des municipalités est 
évidemment incontestable, mais cela n’a rien à voir et n’implique en rien 
l’existence d’un contrôle de nature « politique », qui pourrait même être contraire 
au principe de pluralisme politique consacré à l’article 1er de la Constitution 
espagnole, lorsqu’ [Or. 13] elle proclame le « pluralisme politique » en tant que 
valeur supérieure de l’ordre juridique. 
SIXIÈMEMENT.- La réglementation de l’Union applicable 2. Dans ce second 
cas, citons l’article 11 de la charte des droits fondamentaux de l’Union 
européenne [ci-après la « Charte »], qui énonce : 
[«] 1. Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la 
liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou 
des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans 
considération de frontières. 
2. La liberté des médias et leur pluralisme sont respectés. [»] 
De même, l’article 10 de la convention européenne des droits de l’homme 
dispose : 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 11.12.2020 – AFFAIRE C-679/20 
 
14  
[«] 1. Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la 
liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou 
des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans 
considération de frontière. Le présent article n’empêche pas les États de 
soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un 
régime d’autorisations. 
2. L’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut 
être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues 
par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société 
démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté 
publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la 
santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour 
empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité 
et l’impartialité du pouvoir judiciaire. [»] 
L’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme, du 7 décembre 1976, 
énonce : 
[«] 49. L’article 10 par. 2 (art. 10-2) n’attribue pas pour autant aux États 
contractants un pouvoir d’appréciation illimité. Chargée, avec la Commission, 
d’assurer le respect de leurs engagements (article 19), la Cour a compétence pour 
statuer par un arrêt définitif sur le point de savoir si une “restriction” ou 
“sanction” se concilie avec la liberté d’expression telle que la protège 
l’article 10. La marge nationale d’appréciation va donc de pair avec un contrôle 
européen. Celui-ci concerne à la fois la finalité de la mesure litigieuse et sa 
“nécessité”. Il porte tant sur la loi de base que sur la décision l’appliquant, même 
quand elle émane d’une juridiction indépendante. À cet égard, la Cour se réfère à 
l’article 50 de la Convention (“décision prise ou (...) mesure ordonnée par une 
autorité judiciaire ou toute autre autorité”) ainsi qu’à sa propre jurisprudence 
[Or. 14] (arrêt Engel et autres du 8 juin 1976, série A no 22, p. 41-42, par. 100).  
Son rôle de surveillance commande à la Cour de prêter une extrême attention aux 
principes propres à une “société démocratique”. La liberté d’expression constitue 
l’un des fondements essentiels de pareille société, l’une des conditions 
primordiales de son progrès et de l’épanouissement de chacun. Sous réserve du 
paragraphe 2 de l’article 10, elle vaut non seulement pour les “informations” ou 
“idées” accueillies avec faveur ou considérées comme inoffensives ou 
indifférentes, mais aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent l’État ou 
une fraction quelconque de la population. Ainsi le veulent le pluralisme, la 
tolérance et l’esprit d’ouverture sans lesquels il n’est pas de “société 
démocratique”.  
Il en découle notamment que toute “formalité”, “condition”, “restriction” ou 
“sanction” imposée en la matière doit être proportionnée au but légitime 
poursuivi.  
ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO 
 
15 
D’un autre côté, quiconque exerce sa liberté d’expression assume “des devoirs et 
des responsabilités” dont l’étendue dépend de sa situation et du procédé 
technique utilisé. En recherchant, comme en l’espèce, si des “restrictions” ou 
“sanctions” tendaient à la “protection de la morale” qui les rendait 
“nécessaires” dans une “société démocratique”, la Cour ne saurait faire 
abstraction des “devoirs” et “responsabilités” de l’intéressé. [»]  
Concernant les représentants politiques, l’arrêt de la Cour européenne des droits 
de l’homme du 8 juillet 1986, Case Ligens, indique : 
[«] 41. A cet égard, il échet de rappeler que la liberté d’expression, consacrée par 
le paragraphe 1 de l’article 10 (art. 10-1), constitue l’un des fondements essentiels 
d’une société démocratique, l’une des conditions primordiales de son progrès et de 
l’épanouissement de chacun. Sous réserve du paragraphe 2 (art. 10-2), elle vaut 
non seulement pour les “informations” ou “idées” accueillies avec faveur ou 
considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi pour celles qui 
heurtent, choquent ou inquiètent. Ainsi le veulent le pluralisme, la tolérance et 
l’esprit d’ouverture sans lesquels il n’est pas de “société démocratique” (arrêt 
Handyside précité, série A no 24, p. 23, par. 49). [»] 
Dans le même sens, on peut citer notamment les arrêts de la Cour européenne des 
droits de l’homme du 29 mars 2016, Bedat c. Suisse, du 23 avril 1992, Castells c. 
Espagne, et du 7 décembre 1976, Handysyde c. Royaume-Uni. 
La juridiction de céans considère que la législation en matière de droits de 
l’homme et la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme citées 
sont pertinentes en l’espèce en vertu des considérations de la Cour dans son arrêt 
du 18 juin 1991, [ERT], C-260/89 [EU:C:1991:254], aux termes desquelles : 
[« 42] Selon sa jurisprudence (voir arrêts du 11 juillet 1985, Cinéthèque, point 26, 
60/84 et 61/84, Rec. p. 2605, et [Or. 15] du 30 septembre 1987, Demirel, 
point 28, 12/86, Rec. p. 3719), la Cour ne peut apprécier, au regard de la 
convention européenne des droits de l’homme, une réglementation nationale qui 
ne se situe pas dans le cadre du droit communautaire. En revanche, dès lors 
qu’une telle réglementation entre dans le champ d’application du droit 
communautaire, la Cour, saisie à titre préjudiciel, doit fournir tous les éléments 
d’interprétation nécessaires à l’appréciation, par la juridiction nationale, de la 
conformité de cette réglementation avec les droits fondamentaux dont la Cour 
assure le respect, tels qu’ils résultent, en particulier, de la convention européenne 
des droits de l’homme. 
[43] En particulier, lorsqu’un État membre invoque les dispositions combinées des 
articles 56 et 66 pour justifier une réglementation qui est de nature à entraver 
l’exercice de la libre prestation des services, cette justification, prévue par le droit 
communautaire, doit être interprétée à la lumière des principes généraux du droit 
et notamment des droits fondamentaux. Ainsi, la réglementation nationale en 
cause ne pourra bénéficier des exceptions prévues par les dispositions combinées 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 11.12.2020 – AFFAIRE C-679/20 
 
16  
des articles 56 et 66 que si elle est conforme aux droits fondamentaux dont la 
Cour assure le respect. [»]  
SIXIÈMEMENT. Opinion de la juridiction de renvoi. La question qui se pose 
est le doute de la juridiction de renvoi quant au point de savoir si les collectivités 
locales peuvent exprimer des opinions politiques, y compris contraires ou 
opposées au cadre constitutionnel actuel, tant dans son volet relatif à 
l’organisation de l’État sous forme de monarchie que dans son volet relatif à 
l’organisation territoriale, bien qu’il y ait lieu de noter que, dans la présente 
affaire, à la différence de nombreuses autres municipalités, la motion adoptée par 
la municipalité [de Les Cabanyes] ne fait aucune mention du processus 
d’indépendance de la Catalogne, se limitant à soutenir une décision de la chambre 
législative catalane, qui est celle contenant une réprobation de l’intervention de la 
monarchie relativement au processus d’indépendance de la Catalogne, un appel à 
la cohésion et à la coexistence, à la libre expression de la pluralité politique dans 
l’État, une condamnation des menaces d’application de l’article 155 de la 
Constitution, de la mise hors-la-loi des partis politiques catalans, de la 
judiciarisation de la politique et des violences exercées contre les institutions et les 
partis politiques ainsi qu’un appel à dialoguer, parvenir à un accord et respecter la 
pluralité politique des différentes options de l’ensemble des Catalans. Il est 
également vrai que [la motion adoptée par la municipalité de Les Cabanyes] 
contient une réprobation expresse et claire de l’intervention de la monarchie dans 
le processus d’indépendance de la Catalogne et qu’elle la qualifie d’« obsolète et 
antidémocratique », [tout en] réaffirmant son engagement envers les valeurs 
républicaines. 
Il s’agit d’une question importante, car il existe une multitude de municipalités 
qui, par différentes méthodes (banderoles sur les balcons ou les fenêtres, tracts 
dans les rues, rubans jaunes dans les rues ou, comme en l’espèce, motions au sein 
des conseils municipaux ou déclarations politiques de toute forme et tout type), 
ont [Or. 16] exprimé leur opinion sur diverses questions d’ordre politique (forme 
de l’État, répression institutionnelle, prisonniers politiques, processus 
d’indépendance de la Catalogne, etc.). La municipalité de Les Cabanyes n’a rien 
fait d’autre que de porter devant le conseil municipal un débat présent dans la 
société, tant au niveau local qu’au sein de la Communauté autonome ou au sein 
même de l’État. 
Il ne fait aucun doute que les conseils municipaux sont des organes « politiques ». 
Il en va ainsi car les représentants municipaux sont élus au suffrage universel et 
direct par les habitants de la commune. Ils sont élus parmi les représentants de 
partis politiques, qui, en tant que tels, ont une certaine orientation politique. Par 
conséquent, les décisions adoptées par les conseils municipaux correspondent à la 
volonté des conseillers élus démocratiquement par les habitants et, bien entendu, 
en vertu du principe de représentation, leurs décisions correspondent à la volonté 
majoritaire du peuple qui les a élus. 
ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO 
 
17 
La juridiction de céans se demande dès lors si la [CEAL] et les autres règles citées 
peuvent être considérées comme donnant aux municipalités une latitude pour 
adopter un certain nombre de décisions qui, émanant d’organes démocratiques 
représentatifs, font apparaître certains choix politiques, dont on doit 
nécessairement supposer qu’elles correspondent à ceux de la majorité des 
habitants de la commune, même si elles échappent à la sphère de compétences des 
municipalités, en tant qu’expression d’une certaine volonté politique, et ce tant au 
regard de la [CEAL] que de l’article 11 de la Charte et de l’article 10 de la 
convention européenne des droits de l’homme. 
La juridiction de céans ne voit aucun inconvénient à ce que les municipalités 
expriment l’opinion politique de leurs citoyens par des motions qui ne sont 
contraignantes pour personne, qui n’ont aucune force obligatoire, qui ne sont en 
aucun cas exécutoires, qui n’ont pas d’effets juridiques contraignants et qui ne 
font que traduire une certaine volonté politique ou un souhait de la collectivité 
municipale. Il convient de souligner que ce type de motions s’épuise dans sa 
formulation même, étant donné que, de par leur nature et parce qu’elles émanent 
d’un organisme local, dépourvu de toute possibilité d’influence extérieure au 
champ des compétences qui lui sont propres, c’est-à-dire celles de nature locale, 
ces motions ne peuvent produire aucun effet juridique, au-delà de la simple 
manifestation d’un souhait hypothétique, d’un jugement de valeur ou d’une 
opinion politique. Il en va ainsi même s’il est évident et notoire que, à cette 
occasion, les municipalités outrepassent totalement leurs compétences, car il est 
clair qu’elles n’ont aucune compétence en ce qui concerne l’organisation de l’État. 
La compétence est une chose, l’intérêt en est une autre distincte[.] [L]a juridiction 
de céans considère que, même en l’absence de compétence, il peut y avoir un 
intérêt, c’est-à-dire une convenance ou un hypothétique bénéfice à quelque chose 
de précis, ce qu’exprime ce type de déclarations de nature « déclamatoire ». 
Il est clair que, pour parvenir à ce stade, il conviendra d’examiner si l’article 11 de 
la [Or. 17] Charte ou l’article 10 de la convention européenne des droits de 
l’homme peuvent, lorsqu’ils font référence à des « personnes », viser également 
des entités collectives telles que les municipalités. À cet égard, la juridiction de 
renvoi estime que les dispositions de la [CEAL] applicables ainsi que 
l’article 11  de la Charte et l’article 10 de la déclaration universelle des droits de 
l’homme doivent être interprétés de la manière la plus large possible et la plus 
favorable à leur exercice par tous, de sorte qu’il n’y a aucune objection à ce que le 
droit à la liberté d’expression et d’opinion soit également exercé par des entités, 
en l’occurrence des entités publiques, représentatives au niveau local de la volonté 
majoritaire des habitants d’une commune. 
Si la plus grande liberté d’expression possible est indubitablement reconnue aux 
représentants politiques, on ne voit pas [pourquoi] la même liberté d’expression ne 
pourrait pas être reconnue aux entités regroupant organiquement ces représentants 
politiques. 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 11.12.2020 – AFFAIRE C-679/20 
 
18  
Indépendamment de l’activité organiquement administrative des municipalités, il 
peut exister une certaine sphère de décisions, comme en l’espèce, qui n’obéit à 
aucune autre réglementation ou obligation politique que celle de l’entité 
elle-même, en tant que manifestation de l’expression du caractère politique de sa 
capacité d’autogestion. 
Eu égard à ce qui précède 
DISPOSITIF 
La juridiction de céans pose à la Cour de justice de l’Union européenne les 
questions préjudicielles suivantes : 
La réglementation européenne applicable qui a été exposée permet-elle ou non 
aux collectivités locales d’exprimer des opinions politiques, même si ces dernières 
outrepassent leur domaine de compétence et sont contraires au cadre 
constitutionnel actuellement en vigueur ? 
Indépendamment de l’activité organiquement administrative des municipalités, 
peut-il exister une certaine sphère de décisions de nature politique, comme celle 
en cause en l’espèce, qui n’obéisse à aucune autre réglementation ou obligation 
légale que la volonté de l’entité elle-même, en tant que manifestation de sa pleine 
capacité juridique et de sa non-soumission à des principes hiérarchiques, eu égard 
à la valeur fondamentale du pluralisme politique ? 
[omissis] [Or. 18] 
[omissis : références générales à des questions relatives à la protection des 
données] [Or. 19] [omissis : références générales à des questions relatives à la 
protection de la santé dans le cadre de la pandémie]