Order;Information — ECLI:EU:C:2025:1032
Date: 2025-12-18
Language of the case: Italian
Court formation: Tenth Chamber
Procedure: Reference for a preliminary ruling
Origin: Italy

Versione anonimizzata
C-491/24 - 1
Causa C-491/24
Domanda di pronuncia pregiudiziale
Data di deposito:
12 luglio 2024
Giudice del rinvio:
Consiglio di Stato (Italia)
Data della decisione di rinvio:
9 luglio 2024
Ricorrente:
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM)
Resistenti:
Amazon Italia Services Srl
Amazon Com, Ine.
Amazon Services Europe Sàrl
Amazon Europe Core Sàrl
Amazon EU Sàrl
Apple Ine.
Apple Distribution International Ltd
Apple Italia Srl
Digitech di FC Srl
I.T. Store
IT
l'iscritto nel Registro della Corte 790, , , 
di giustizia sotto il n°
LanetHp. 16.07.202/i0.
_____________ r 0. Y-n l(
Depowwo i-Z?/eZ2ozi KennsiBole
Domanda di pronuncia pregiudiziale del 9. 7.2024 - Causa C-491/24
[OMISSIS]
REPUBBLICA ITALIANA
Il Consiglio di Stato
[OMISSIS] (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
sul ricorso [OMISSIS] proposto dall’Autorità Garante della Concorrenza e del 
Mercato [OMISSIS] .
■ ■ ala! Si) l * ."*................... contro
u . Amazon Italia Services S.r.l., Amazon.com, Ine., Amazon Services Europe S.A 
R.L., Amazon Europe Core S.À R.L., Amazon Eu S.À R.L.[OMISSIS];
. . . a : •
.2 u Apple Inc., Apple'Dìstribution International Limited, Apple Italia S.r.l., 
[OMISSIS]; Digitech di FC Srl, I.T. Store, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione 
Prima) n. 12507/2022, resa tra le parti.
[OMISSIS] [formule di rito]
A. L’INTESA ANTICONCORRENZIALE CONTESTATA AD APPLE ED 
AMAZON ED IL PROVVEDIMENTO DELL’AGCM
1 Con provvedimento del 16 novembre 2021 n. 29889 l’Autorità Garante della 
Concorrenza e del Mercato (di seguito “Autorità” o “AGCM”), all’esito del 
procedimento n. 1-842 - Vendita prodotti Apple e Beats su Amazon marketplace, 
ha accertato che le società odierne [appellate] hanno posto in essere un’intesa 
anticoncorrenziale in violazione dell’art. 101 TFUE rappresentata da una clausola 
del contratto stipulato nel 2018 tra Apple e Amazon che aveva riservato la vendita 
di prodotti Apple/Beats (prodotti Apple), tramite il marketplace di Amazon, ai soli 
c.d. Apple Premium Resellers (la categoria di rivenditori che, all’interno del 
sistema di distribuzione di Apple, soddisfa i più alti standard di qualità ed 
investimenti).
2 Ad avviso dell’AGCM, questa limitazione sul marketplace integra una violazione 
della concorrenza sia per oggetto, con la riduzione del numero di rivenditori terzi 
presenti in un canale di distribuzione rilevante in assenza dell’adozione di un 
sistema di selezione basato su criteri qualitativi e non discriminatori, che per 
effetto, comportando una riduzione del numero di rivenditori terzi, della quantità
Version.anonimizzata
2
AGCM
di prodotti Apple venduti su Amazon.it da parte di rivenditori terzi, degli sconti e, 
infine, la cessazione delle vendite transfrontaliere di prodotti Apple su Amazon.
L’AGCM ha, inoltre, ritenuto inapplicabile sia il regolamento UE n. 330/2010, 
concernente l’esenzione dal divieto ex art. 101(1) TFUE di categorie di accordi 
verticali e pratiche concordate (VBER), sia l’eccezione prevista dallo stesso 
art. 101(3) TFUE.
3 Pertanto, con il provvedimento menzionato, l’Autorità ha ordinato alle società di 
porre immediatamente fine ai detti comportamenti distorsivi della concorrenza e 
di astenersi in futuro dal porre in essere comportamenti analoghi a quelli oggetto 
dell’infrazione accertata e, nello specifico, di rimuovere e/o modificare dette 
clausole contrattuali, “individuando forme distributive che consentano, agli 
operatori che legittimamente eserciscono l’attività di commercializzazione dei 
prodotti a marchio Apple e Beats genuini, di accedere al marketplace Amazon.it e 
di utilizzare i servizi di intermediazione di tale marketplace in maniera non 
discriminatoria rispetto ad Amazon e agli altri venditori di prodotti Apple e Beats 
ammessi in Amazon.it, secondo i criteri oggettivi di indole qualitativa, applicati 
indistintamente e non discriminatori, al tempo stabiliti per le vendite di prodotti 
Apple e Beats”.
4 Altresì, con il medesimo provvedimento, l’Autorità ha condannato le società 
Apple Italia s.r.L, Apple Ine. e Apple Distribution (di seguito “società del gruppo 
Apple”), in solido tra loro, al pagamento della la sanzione amministrativa 
pecuniaria pari a 134.530.405 € poi rettificata, a seguito di correzione di un errore 
materiale, in 114.681.657 €, nonché ha condannato Amazon Italia Services s.r.L, 
Amazon.com ine., Amazon Services Europe s.à r.L, Amazon Europe Core s.à r.l. e 
Amazon Eu s.à r.l. (di seguito “le società del gruppo Amazon”), in solido tra loro, 
al pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria pari a 68.733.807 €.
B. IL GIUDIZIO DI PRIMO GRADO
5 II provvedimento è stato impugnato, con distinti ricorsi, dalle società del gruppo 
Apple [OMISSIS] e dalle società del gruppo Amazon [OMISSIS], che hanno 
chiesto l’annullamento del provvedimento medesimo.
Con tutti i ricorsi le società hanno articolato plurime censure con cui si è 
contestata l’esistenza dell’illecito ascritto alle società, si sono lamentate violazioni 
procedurali nonché l’erronea quantificazione delle sanzioni.
6 II TAR ha riunito i vari ricorsi e li ha accolti, annullando il provvedimento 
impugnato, ritenendo fondati i motivi riguardanti i lamentati vizi formali del 
procedimento, relativi alla violazione del termine per l’avvio del procedimento 
[OMISSIS] [elementi non rilevanti ai fini della questione pregiudiziale].
Quanto alla censura relativa alla violazione del termine di avvio del procedimento 
sanzionatorio, prospettata dalle sole società del gruppo Amazon, il TAR, dando 
conto dei diversi orientamenti giurisprudenziali formatisi in materia, ha ritenuto 
3
Versi e anonimizzata
Domanda di pronuncia pregiudiziale del 9. 7.2024 -Causa C-491/24
che non operi nei procedimenti antitrust il termine decadenziale di cui all’art. 14, 
L. n. 689/1981, in ragione della “assoluta peculiarità dei procedimenti antitrust, 
che sommano una pluralità di attività, non solo di applicazione della sanzione 
pecuniaria ma anche di accertamento dell’illecito e di inibizione alla cessazione 
degli effetti. Non si può, pertanto sostenere che all’AGCM sia precluso, in forza 
dell’applicazione di termini decadenziali, l’esercizio del potere di avviare 
un’istruttoria e accertare un illecito antitrust, al fine di ripristinare le condizioni di 
legalità nel mercato interessato”.
Ferma la ritenuta non applicabilità dell’art. 14 cit, il primo giudice ha ritenuto che 
in base ai principi di cui alla L. n. 241/1990, interpretati anche in base 
all’art. 6 CEDU e all’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione 
europea, la durata della fase preistruttoria dei procedimenti antitrust deve essere 
“ragionevole” e che “ciò che rileva, quale termine iniziale, non è la notizia del 
fatto ipoteticamente sanzionabile nella sua materialità, ma l’acquisizione della 
piena conoscenza della condotta illecita; conoscenza a sua volta implicante il 
riscontro, anche ai fini di una corretta formulazione della contestazione, 
dell’esistenza e della consistenza dell’infrazione e dei suoi effetti”.
Nel caso di specie, il giudice di primo grado ha ritenuto che la durata della fase 
pre-istruttoria non sia stata ragionevole dal momento che la segnalazione della 
società Digitech, da cui ha preso le mosse il procedimento, è pervenuta 
all’Autorità il 22 febbraio 2019 mentre la notifica dell’avvio dell’istruttoria è 
intervenuta il 21 luglio 2020, sicché sono decorsi circa 17 mesi dalla denuncia al 
momento dell’avvio del procedimento e “in tale periodo non risulta che l’Agcm 
abbia compiuto verifiche di qualsivoglia natura”.
7 [OMISSIS] [censura non rilevante ai fini della questione pregiudiziale].
C. IL GIUDIZIO DI APPELLO
8 L’Autorità ha proposto appello avverso la sentenza di primo grado [OMISSIS].
9 Per quanto riguarda il termine di durata della fase preistruttoria, la difesa erariale 
censura la sentenza di primo grado laddove ha accolto il motivo di ricorso 
proposto dalle società del gruppo Amazon e [OMISSIS] deduce che:
- alla presunta violazione del principio della durata ragionevole della fase 
preistruttoria non viene fatta corrispondere la lesione di alcun interesse legittimo, 
differenziato e qualificato, delle società ricorrenti in primo grado, rispetto al quale 
individuare un bene della vita meritevole di tutela;
- la pronuncia del TAR viola il principio di proporzionalità essendo stata 
adottata una misura (l’annullamento del provvedimento) non necessaria né tanto 
meno proporzionata rispetto alla tutela dell’interesse che con la medesima si 
intendeva salvaguardare;
4
V arsione a non i m iz zata
AGCM
- in assenza di una norma che preveda espressamente la decadenza dal potere 
di avviare un’istruttoria, e quindi di censurare l’illecito accertato, regolandone 
tassativamente i presupposti temporali, non è possibile assoggettare a un termine 
decadenziale il procedimento mediante il quale tale potere viene esercitato;
- la violazione di un termine ragionevole può determinare l’annullamento di 
un provvedimento sempre ove tale conseguenza sia espressamente prevista dalla 
legge e solo se e quando l’impresa interessata abbia dimostrato di aver subito un 
pregiudizio al diritto di difesa proprio in ragione del tempo impiegato per avviare 
e concludere un’indagine nei suoi confronti (Corte di giustizia, 21 settembre 2006, 
[Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch 
Gebied], C-105/04);
[OMISSIS] [censura non rilevante ai fini della questione pregiudiziale]
- nemmeno può ravvisarsi nell’art. 14 della L. n. 689/1981 una valida base 
normativa ai fini dell’individuazione di un termine decadenziale[,] e 
l’applicazione dell’alt. 14 cit. ai procedimenti antitrust, con il conseguente 
annullamento del provvedimento che reca oltre alla sanzione anche l’inibitoria 
della condotta lesiva dell’interesse pubblico alla tutela dei mercati, si tradurrebbe 
in un’eccessiva e ingiustificata obliterazione della funzione pubblica di ripristino 
delle condizioni di legalità nel mercato interessato esercitata mediante tali 
procedimenti [OMISSIS] [procedimento nazionale]',
- il TAR non ha dato una lettura corretta delle attività svolte dall’Autorità nel 
corso della fase pre-istruttoria, dal momento che i documenti acquisiti consistono 
in svariati elementi che sono apparsi dirimenti per l’avvio dell’istruttoria e 
rappresentano l’esito finale dell’attività di indagine svolta internamente 
dall’Autorità;
- il regime di decadenza individuato dal TAR compromette l’effettiva ed 
efficace attuazione delle norme antitrust da parte dell’Autorità in ragione della 
complessità degli accertamenti che l’Autorità deve condurre e, al riguardo, 
l’Autorità, per il caso in cui il giudice di appello non dovesse condividere le tesi 
esposte nell’atto di gravame, chiede che venga sollevata una questione 
pregiudiziale ex art. 267 TFUE;
- [OMISSIS] [rilievi di diritto nazionale non rilevanti ai fini della questione 
pregiudiziale].
10 [OMISSIS] [censura di tipo procedurale non rilevante ai fini della questione 
pregiudiziale].
11 [OMISSIS] [procedimento nazionale],
12 Altresì, le società del gruppo Amazon hanno proposto appello incidentale in 
ordine al capo della sentenza che ha ritenuto che la durata della fase pre-istruttoria 
non sia stata ragionevole, censurando la pronuncia “in considerazione del fatto che
Versione anonimizzata
5
Domanda di pronuncia pregiudiziale del 9.7.2024 -Causa C-491/24
la Sentenza non ha accolto il primo motivo di ricorso proposto da Amazon nella 
parte in cui eccepisce la violazione del termine di 90 giorni di cui all’art. 14 della 
1. n. 689/1981”. Con tale appello incidentale, affidato ad un unico motivo, le 
società del gruppo Amazon sostengono che alla fase pre-istruttoria del 
procedimento antitrust debba applicarsi il termine decadenziale previsto 
dall’art. 14, L. n. 689/1981.
13 [OMISSIS] [procedimento nazionale].
14 [OMISSIS] [procedimento nazionale].
D. LE NORME COMUNITARIE RILEVANTI
15 L’art. 101 del TFUE prevede che:
«1 . Sono incompatibili con il mercato interno e vietati tutti gli accordi tra 
imprese, tutte le decisioni di associazioni di imprese e tutte le pratiche concordate 
che possano pregiudicare il commercio tra Stati membri e che abbiano per 
oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza 
all 'interno del mercato interno ed in particolare quelli consistenti nel:
a) fissare direttamente o indirettamente i prezzi d’acquisto o di vendita ovvero 
altre condizioni di transazione;
b) limitare o controllare la produzione, gli sbocchi, lo sviluppo tecnico o gli 
investimenti;
c) ripartire i mercati o le fonti di approvvigionamento;
d) applicare, nei rapporti commerciali con gli altri contraenti, condizioni 
dissimili per prestazioni equivalenti, così da determinare per questi ultimi uno 
svantaggio nella concorrenza;
e) subordinare la conclusione di contratti all 'accettazione da parte degli altri 
contraenti di prestazioni supplementari, che, per loro natura o secondo gli usi 
commerciali, non abbiano alcun nesso con l’oggetto dei contratti stessi. (...)».
16 La direttiva (UE) 2019/1 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’ 11 dicembre 
2018, che conferisce alle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri 
poteri di applicazione più efficace e che assicura il corretto funzionamento del 
mercato interno, non applicabile ratione temporis alla presente fattispecie, 
prevede che:
- considerando n. 14: «L’esercizio dei poteri conferiti dalla presente direttiva alle 
ANC, compresi i poteri di indagine, dovrebbe essere soggetto a garanzie adeguate 
che soddisfino almeno i principi generali del diritto dell’Unione e la Carta dei 
diritti fondamentali dell’Unione europea, conformemente alla giurisprudenza 
della Corte di giustizia dell’Unione europea, in particolare nell’ambito di 
6
Versione anonim i zzata
AGCM
procedimenti che potrebbero dar luogo all 'irrogazione di sanzioni. Tali garanzie 
comprendono il diritto a una buona amministrazione e il rispetto dei diritti di 
difesa delle imprese, di cui una componente essenziale è il diritto di essere sentiti. 
In particolare, le ANC dovrebbero informare le parti oggetto dell’indagine in 
merito agli addebiti mossi nei loro confronti a norma dell’articolo 101 o 
102 TFUE sotto forma di una comunicazione degli addebiti o di una misura simile 
prima di adottare una decisione che constata un’infrazione e le stesse parti 
dovrebbero avere la possibilità di far conoscere in modo efficace il loro punto di 
vista su tali addebiti prima dell 'adozione di una tale decisione. Le parti alle quali 
sono stati comunicati addebiti riguardo a una presunta infrazione dell’articolo 
101 o 102 TFUE dovrebbero avere il diritto di accedere al relativo fascicolo delle 
ANC, per poter esercitare efficacemente il proprio diritto di difesa. (...) Oltre a 
ciò, conformemente al diritto a una buona amministrazione, gli Stati membri 
dovrebbero garantire che, nell'applicare gli articoli 101 e 102 TFUE, le ANC 
svolgano i procedimenti entro tempi ragionevoli, tenendo conto delle specificità di 
ciascun caso. Tali garanzie dovrebbero essere concepite in modo da trovare il 
giusto equilibrio tra il rispetto dei diritti fondamentali delle imprese e l'obbligo di 
garantire l’applicazione efficace degli articoli 101 e 102 TFUE».
- considerando n. 70: «Al fine di garantire l’applicazione efficace degli articoli 
101 e 102 TFUE da parte delle ANC, è necessario prevedere norme funzionali in 
materia di termini di prescrizione. In particolare, in un sistema di competenze 
parallele, è opportuno sospendere o interrompere i termini nazionali di 
prescrizione per la durata del procedimento dinanzi alle ANC di un altro Stato 
membro o alla Commissione. Tale sospensione o interruzione non dovrebbe 
impedire agli Stati membri di mantenere o introdurre termini di prescrizione 
assoluti, purché la durata di tali limitazioni assolute non renda praticamente 
impossibile o eccessivamente difficile l’applicazione efficace degli articoli 101 e 
102 TFUE».
- art. 3 (“Garanzie”), par. 3: «Gli Stati membri provvedono a che i 
procedimenti istruttori delle autorità nazionali garanti della concorrenza siano 
svolti in tempi ragionevoli. Gli Stati membri provvedono a che, prima di adottare 
una decisione ai sensi dell’articolo 10 della presente direttiva, le autorità 
nazionali garanti della concorrenza adottino una comunicazione degli addebiti».
- art. 29 (“Norme relative ai termini di prescrizione in materia di irrogazione 
di ammende e di penalità di mora”), par. 1 : «Gli Stati membri provvedono affinché 
i termini di prescrizione per l'irrogazione di ammende o di penalità di mora da 
parte delle autorità nazionali garanti della concorrenza a norma degli articoli 13 
e 16 siano sospesi o interrotti per la durata dei procedimenti istruttori dinanzi 
alle autorità nazionali garanti della concorrenza di altri Stati membri o alla 
Commissione per un 'infrazione riguardante lo stesso accordo, la stessa decisione 
di un’associazione di imprese, pratica concordata o altra condotta vietata 
dall’articolo 101 o 102 TFUE (...) La durata di tale sospensione o interruzione 
lascia impregiudicati i termini di prescrizione assoluti previsti dal diritto 
nazionale».
7
V ersione anonimizzata
Domanda di pronuncia pregiudiziale del 9. 7.2024 - Causa C-491/24
E. LE NORME NAZIONALI RILEVANTI
17 La legge 24 novembre 1981, n. 689, recante «Modifiche al sistema penale», detta 
la disciplina generale in materia di sanzioni pecuniarie amministrative, stabilendo, 
per quanto qui interessa, quanto segue:
- art. 12 (“Ambito di applicazione”): «Le disposizioni di questo Capo si 
osservano, in quanto applicabili e salvo che non sia diversamente stabilito, per 
tutte le violazioni per le quali è prevista la sanzione amministrativa del 
pagamento di una somma di denaro, anche quando questa sanzione non è prevista 
in sostituzione di una sanzione penale. Non si applicano alle violazioni 
disciplinari»',
- art. 14 (“Contestazione e notificazione”): «La violazione, quando è 
possibile, deve essere contestata immediatamente tanto al trasgressore quanto 
alla persona che sia obbligata in solido al pagamento della somma dovuta per la 
violazione stessa. Se non è avvenuta la contestazione immediata [...], gli estremi 
della violazione debbono essere notificati agli interessati residenti nel territorio 
della Repubblica entro il termine di novanta giorni e a quelli residenti all’estero 
entro il termine di trecentosessanta giorni dall’accertamento [...]»;
- art. 28 (“Prescrizione”): «Il diritto a riscuotere le somme dovute per le 
violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal 
giorno in cui è stata commessa la violazione [...]»;
18 La legge 10 ottobre 1990, n. 287, recante «Norme per la tutela della concorrenza 
e del mercato», nella versione ratione temporis vigente, prevede, per quanto qui 
di interesse, quanto segue:
- art. 12 (“Poteri di indagine”): «1. L’Autorità, valutati gli elementi comunque 
in suo possesso e quelli portati a sua conoscenza da pubbliche amministrazioni o 
da chiunque vi abbia interesse, ivi comprese le associazioni rappresentative dei 
consumatori, procede ad istruttoria per verificare l’esistenza di infrazioni ai 
divieti stabiliti negli articoli 2 e 3 [...]»;
- art. 14 (“Istruttoria”): «1. L Autorità, nei casi di presunta infrazione agli 
articoli 2 o 3, notifica l’apertura dell’istruttoria alle imprese e agli enti 
interessati. I titolari o legali rappresentanti delle imprese ed enti hanno diritto di 
essere sentiti, personalmente o a mezzo di procuratore speciale, nel termine 
fissato contestualmente alla notifica ed hanno facoltà di presentare deduzioni e 
pareri in ogni stadio dell’istruttoria, nonché di essere nuovamente sentiti prima 
della chiusura di questa. 2. L’Autorità può in ogni momento dell’istruttoria 
richiedere alle imprese, enti o persone che ne siano in possesso, di fornire 
informazioni e di esibire documenti utili ai fini dell 'istruttoria; disporre ispezioni 
al fine di controllare i documenti aziendali e di prenderne copia, anche 
avvalendosi della collaborazione di altri organi dello Stato; disporre perizie e 
analisi economiche e statistiche nonché la consultazione di esperti in ordine a 
qualsiasi elemento rilevante ai fini dell’istruttoria [...]»;
8
Ve rs i one a non i m i zza l a
AGCM
- art. 15 (“Diffide e sanzioni”) «1. Se a seguito dell’istruttoria di cui 
all’articolo 14 l'Autorità ravvisa infrazioni agli articoli 2 o 3, fissa alle imprese e 
agli enti interessati il termine per l’eliminazione delle infrazioni stesse. Nei casi di 
infrazioni gravi, tenuto conto della gravità e della durata dell 'infrazione, dispone 
inoltre l 'applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria in misura fino 
al dieci per cento del fatturato realizzato in ciascuna impresa o ente nell'ultimo 
esercizio chiuso anteriormente alla notificazione della diffida
- art. 31 (“Sanzioni”): «1. Per le sanzioni amministrative pecuniarie 
conseguenti alla violazione della presente legge si osservano, in quanto 
applicabili, le disposizioni contenute nel capo I, sezioni I e II, della legge 24 
novembre 1981, n. 689».
19 II d.P.R. 30 aprile 1998, n. 217, recante «Regolamento in materia di procedure 
istruttorie [...] dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato», per quanto 
qui rileva, prevede quanto segue:
- art. 6 (“Avvio dell’istruttoria”): «7. Il collegio, nei casi di presunta 
infrazione agli articoli 2, comma 2, 3 e 6, comma 1, della legge, valutate le 
proposte degli uffici, delibera sull'avvio dell’istruttoria di cui all’articolo 14 della 
legge. [...] 3. Il provvedimento di avvio dell’istruttoria deve indicare gli elementi 
essenziali in merito alle presunte infrazioni, il termine di conclusione del 
procedimento, il responsabile del procedimento, l’ufficio dove si può prendere 
visione degli atti del procedimento, nonché il termine entro il quale le imprese e 
gli enti interessati possono esercitare il diritto di essere sentiti di cui all’articolo 
14, comma 1, della legge. 4. Il provvedimento di avvio dell 'istruttoria è notificato 
alle imprese e agli enti interessati, nonché ai soggetti che ai sensi dell’articolo 12, 
comma 1, della legge, avendo un interesse diretto, immediato ed attuale, hanno 
presentato denunce o istanze utili all’avvio dell’istruttoria. [...]».
- art. 7 (“Partecipazione all’istruttoria”): «1. Possono partecipare 
all’istruttoria: a) i soggetti ai quali è stato notificato il provvedimento di avvio 
dell’istruttoria, ai sensi dell’articolo 6, comma 4; b) i soggetti portatori di 
interessi pubblici o privati, nonché le associazioni rappresentative dei 
consumatori, cui possa derivare un pregiudizio diretto, immediato ed attuale dalle 
infrazioni oggetto dell 'istruttoria o dai provvedimenti adottati in esito alla stessa 
e che facciano motivata richiesta di intervenire entro trenta giorni dalla 
pubblicazione nel bollettino del provvedimento di avvio dell’istruttoria. 2. I 
soggetti che partecipano all’istruttoria hanno facoltà di: a) presentare memorie 
scritte, documenti, deduzioni e pareri; b) accedere ai documenti, ai sensi 
dell’articolo 13. 3. I soggetti ai quali è stato notificato il provvedimento di avvio 
dell 'istruttoria, ai sensi dell 'articolo 6, comma 4, hanno diritto di essere sentiti ai 
sensi dell’articolo 14, comma 1, della legge 4. Nel corso delle audizioni i soggetti 
interessati possono comparire in persona del proprio rappresentante legale 
oppure di procuratore speciale munito di apposita documentazione giustificativa 
del potere di rappresentanza. Essi possono altresì farsi assistere da consulenti di 
9
V ersione anoni mizzata
Domanda di pronuncia pregiudiziale del 9. 7.2024-Causa C-491/24
propria fiducia, senza tuttavia che l’esercizio di tale facoltà comporti la 
sospensione dell 'audizione».
- art. 8 (“Poteri istruttori”) «1. Ipoteri istruttori di cui all’articolo 14, comma 
2, della legge, sono esercitati a decorrere dalla notifica del provvedimento di 
avvio dell’istruttoria alle imprese e agli enti interessati, anche contestualmente 
alla notifica stessa. Nel caso che l'apertura dell 'istruttoria sia stata notificata ad 
una pluralità di soggetti, i relativi poteri possono essere esercitati nei confronti di 
ciascuno di essi dal ricevimento della notifica loro indirizzata. 2. Gli uffici 
possono sentire, al fine di integrare l’istruttoria, ogni altra persona, impresa o 
ente, verbalizzando le informazioni raccolte. 3. Degli accertamenti svolti nel 
corso delle procedure istruttorie è in ogni caso informato il collegio. 4. Ai sensi 
dell’articolo 54, comma 4, della legge 6 febbraio 1996, n. 52, l’Autorità può 
avvalersi della collaborazione della Guardia di finanza».
F. IL QUESITO PREGIUDIZIALE
20 Come sopra esposto, il primo giudice ha ritenuto di accogliere il motivo di ricorso 
proposto dalle società del gruppo Amazon, non ritenendo applicabile l’art.14 su 
menzionato, ma ritenendo eccessiva e irragionevolmente lunga la durata della fase 
pre-istruttoria.
Al di là della incertezza interpretativa di far riferimento alla “eccessiva” durata, o 
alla irragionevolezza della stessa, rileva, come accennato, il motivo riproposto 
riguardante la applicazione dell’art. 14 alla fase pre-istruttoria dei procedimenti in 
questione.
Il Collegio ritiene di sottoporre alla Corte di giustizia un quesito pregiudiziale, ex 
art. 267 TFUE, in ordine all’interpretazione del diritto [dell’Unione] con riguardo 
alla durata della fase pre-istruttoria dei procedimenti antitrust condotti 
dall’Autorità nazionale. Si precisa che la presente questione attiene unicamente al 
termine di svolgimento della fase pre-istruttoria e non riguarda la durata della 
successiva fase istruttoria ovvero la durata complessiva del procedimento.
21 II quesito che di seguito si espone appare rilevante al fine di decidere in ordine 
alle censure mosse [OMISSIS] [procedimento nazionale] slnnqxso il capo della 
sentenza del TAR che ha annullato il provvedimento dell’Autorità ritenendo che 
la fase pre-istruttoria non si sia conclusa entro un termine ragionevole.
22 In ordine alla questione interpretativa che si pone, non constano precedenti 
specifici del Giudice europeo e, pertanto, il Collegio ritiene vi siano i presupposti 
per sollevare la questione ex art. 267 TFUE.
23 Si segnala che davanti alla Corte di giustizia pendono due analoghe questioni 
pregiudiziali, riguardanti il termine di conclusione della fase pre-istruttoria dei 
procedimenti condotti dall’AGCM, sollevate dal TAR Lazio ([OMISSIS] con 
riguardo ad un procedimento in materia di abuso di posizione dominante [e] 
[OMISSIS] con riguardo ad un procedimento in materia di pratiche commerciali 
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Versione anonimizzata
AGCM
scorrette). Tuttavia, considerato il differente oggetto dell’odierno giudizio, che 
riguarda un procedimento in materia di intesa restrittiva della concorrenza, e 
considerato che le due citate ordinanze del TAR Lazio muovono da 
un’interpretazione del diritto nazionale non del tutto coincidente con quella di 
questa Sezione e che di seguito si espone, il Collegio ritiene di dover sollevare nel 
presente giudizio un quesito pregiudiziale.
24 Nella disciplina italiana antitrust l’avvio del procedimento istruttorio volto 
all’accertamento di eventuali violazioni del diritto della concorrenza è preceduto 
da una fase pre-istruttoria nella quale l’AGCM, sulla base di segnalazioni, 
denunce, esposti, notizie o informazioni autonomamente acquisite, procede in via 
officiosa a una indagine di tipo preliminare per verificare la sussistenza dei 
presupposti per procedere all’avvio dell’istruttoria (è questa la valutazione di cui 
all’inciso del primo comma dell’art. 12, L. n. 287/1990). Qualora l’Autorità 
ravvisi una “presunta infrazione” (art. 14, comma 1, L. n. 287/1990), delibera di 
procedere all’istruttoria finalizzata a verificarne l’esistenza, notificandone 
l’apertura alle imprese e agli enti interessati (art. 14, L. n. 287/1990; art. 6, D.P.R. 
n. 217/1998).
25 II legislatore nazionale non ha espressamente disciplinato entro quale termine 
debba concludersi tale fase pre-istruttoria e ciò ha determinato il sorgere di diversi 
orientamenti interpretativi.
Sul punto, la Sezione ha già in precedenza tracciato la linea interpretativa che 
ritiene più aderente al dettato normativo in materia (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 4 
ottobre 2022, n. 8503, di cui si citano nel prosieguo ampi stralci; Id. 9 maggio 
2022 nn. 3570, 3571, 3572; Id., 8 febbraio 2022 n. 878; Id., 25 gennaio 2021 
n. 738).
26 La Sezione ritiene che le norme di principio contenute nel Capo I della L. 
n. 689/1981 siano tendenzialmente di applicazione generale, dal momento che, in 
base all’art. 12 della legge medesima, devono essere osservate con riguardo a tutte 
le violazioni aventi natura amministrativa per le quali è comminata la sanzione del 
pagamento di una somma di danaro.
L’intento del legislatore è stato quello di assoggettare ad uno statuto unico ed 
esaustivo (e con un medesimo livello di garanzie procedimentali per il soggetto 
inciso) tutte le ipotesi di sanzioni amministrative, sia che siano attinenti a reati 
depenalizzati, sia che conseguano ad illeciti qualificati ab origine come 
amministrativi, con la sola eccezione delle violazioni disciplinari e di quelle 
comportanti sanzioni non pecuniarie.
27 La preventiva comunicazione e descrizione sommaria del fatto contestato con 
l’indicazione delle circostanze di tempo e di luogo sono volte ad assicurare la 
difesa dell’interessato in sede procedimentale e il termine fissato per la 
contestazione delle violazioni ha natura perentoria.
il
Ver. . e inc • ' ala
Domanda di pronuncia pregiudiziale del 9. 7.2024 - Causa C-491/24
28 L’ampia portata precettiva è esclusa soltanto alla presenza di una diversa 
regolamentazione da parte di una fonte normativa, pari ordinata, che per il suo 
carattere di specialità si configuri idonea ad introdurre una deroga alla norma 
generale e di principio. Infatti, l’art. 31 della L. n. 287/1990 prevede 
l’applicazione delle norme generali di cui alla L. n. 689/1981 "in quanto 
applicabili" e, a propria volta, il regolamento in materia di procedure istruttorie 
dell’Autorità (D.P.R. n. 217/1998) non reca l’indicazione di alcun termine per la 
contestazione degli addebiti, e quindi non può far ritenere "diversamente stabilita" 
la scansione procedimentale e, quindi, inapplicabile il termine di cui all’art. 14, L. 
n. 689/1981 (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 10 luglio 2018 n. 4211).
29 Del resto, per varie altre autorità indipendenti talora sono le stesse leggi che ne 
regolano l’esercizio dei poteri sanzionatori ad imporre l’osservanza di un termine 
per la contestazione delle violazioni al soggetto incolpato, talvolta derogando 
rispetto al termine fissato dall’art. 14 della L. n. 689/1981 (cfr. art. 45, comma 5, 
D.lgs. n. 93/2011, per l’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente; 
art. 195, comma 1, D.lgs. n. 58/1998, per la Banca d’Italia e la Commissione 
Nazionale per la Società e la Borsa, con riguardo alle sanzioni amministrative 
previste nel titolo II del Capo V del D.lgs. n. 58/1998 cit.; art. 19-quinquies, D.lgs. 
n. 252/2005, per la Commissione di Vigilanza sui Fondi Pensione).
Di conseguenza, esigenze di complessiva coerenza dell’ordinamento impongono 
all’interprete di ritenere che il legislatore, non avendo nel presente caso previsto 
un diverso termine, abbia ritenuto applicabile quello stabilito dall’art. 14 della L. 
n. 689/1981 (salva la possibilità per il legislatore di intervenire in futuro sulla 
materia e prevedere specifici termini di svolgimento della fase pre-istruttoria dei 
procedimenti antitrust}.
30 II Collegio non ignora che sovente il giudice di primo grado ha offerto una diversa 
valutazione interpretativa e, anche nel presente giudizio, ha escluso l’applicabilità 
dell’art. 14 della L. n. 689/1981 ai procedimenti antitrust.
31 Tuttavia, l’interpretazione fatta propria dalla Sezione deve ritenersi preferibile 
rispetto a quella sposata dal TAR, alla luce dell’interpretazione sistematica sopra 
esposta nonché in quanto orientata dalla sicura ascendenza costituzionale del 
principio di tempestività della contestazione, posto a tutela del diritto di difesa, 
quale corollario della natura sostanzialmente penale delle sanzioni antitrust e della 
conseguente applicabilità alla presente fattispecie dei principi fondamentali del 
diritto punitivo (tra cui il diritto ad un “fair trial” ex art. 6 CEDU).
32 Deve precisarsi che il decorso del termine di cui dall’art. 14, L. n. 689/1981 è 
ricollegato non già alla data di commissione della violazione, bensì al tempo di 
accertamento dell’infrazione. Si fa riferimento non alla mera notizia del fatto 
ipoteticamente sanzionabile nella sua materialità, ma all’acquisizione della piena 
conoscenza della condotta illecita, implicante il riscontro (allo scopo di una 
corretta formulazione della contestazione) della sussistenza e della consistenza 
dell’infrazione e dei suoi effetti. Ne discende la non computabilità del periodo 
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AGCM
ragionevolmente occorso, in relazione alla complessità delle singole fattispecie, ai 
fini dell’acquisizione e della delibazione degli elementi necessari per una matura e 
legittima formulazione della contestazione (cfr. Cass. civ., Sez. II, 13 dicembre 
2011 n. 26734 e 21 aprile 2009, n. 9454).
33 II giudice avanti al quale è eccepita la tardività della contestazione, dunque, ha il 
potere/dovere di sindacare la congruità del tempo impiegato dall’amministrazione 
procedente per pervenire all’accertamento dell’illecito, sia sotto il profilo della 
effettiva utilità degli atti istruttori compiuti ai fini dell’accertamento, sia sotto il 
profilo della diligenza osservata al fine di assicurare la tempestività 
dell’accertamento.
34 Peraltro, con riferimento ai procedimenti finalizzati a sanzionare gli illeciti 
antitrust, i principi sopra richiamati debbono essere applicati tenendo presente la 
particolare articolazione di tali procedimenti, i quali sono caratterizzati dal fatto 
che l’AGCM, nella disciplina ratione temporis vigente, ha il potere di esercitare 
specifici poteri istruttori, particolarmente invasivi, solo dopo aver adottato un 
provvedimento di formale avvio del procedimento, il quale deve già contenere una 
contestazione dell’illecito.
35 Reputa il Collegio che l’atto rispetto al quale deve essere verificata l’osservanza 
del termine indicato all’art. 14, L. n. 689/1981 deve essere identificato, nei 
procedimenti istruttori antitrust, con l’atto di avvio della istruttoria indicato 
dall’art.14 della L. n. 287/1990 e dall’art. 6 del D.P.R. n. 217/1998, e ciò per la 
ragione che tale atto, dovendo contenere "gli elementi essenziali in merito alle 
presunte infrazioni" e dovendo porre i destinatari in grado di presentare, in ogni 
stadio dell’istruttoria, le proprie difese, da esporre in audizione o in memorie 
scritte o pareri, deve necessariamente enunciare anche la contestazione 
dell’illecito.
36 Premesso quanto sopra, è evidente che l’accertamento dei fatti sotteso all’avvio 
della istruttoria, ex art. 14, L. n. 287/1990, non può compendiarsi in attività 
estremamente complesse, per la semplice ragione che l’attività istruttoria vera e 
propria - id est: le richieste di informazioni e documenti, le ispezioni, le perizie, le 
analisi statistiche ed economiche, le consultazioni di esperti, di cui agli artt. 9 e 
segg. D.P.R. n. 217/1998 - può essere posta in essere solo dopo la notifica alle 
parti interessate del provvedimento che dà avvio alla istruttoria (art. 14, comma 1, 
L. n. 287/1990; art. 8, comma 1, D.P.R. n. 217/1998).
Si inferisce da ciò che: a) prima di tale momento l’Autorità può porre in essere 
solo indagini di "pre-istruttoria", comunque di natura diversa da quelle indicate 
agli artt. 8 e segg. D.P.R. n. 217/1990; b) l’accertamento dei fatti sotteso alla 
contestazione dell’illecito, contenuto nell’avvio della istruttoria, è solo quello che 
si traduce nella acquisizione degli elementi necessari e sufficienti per ipotizzare, a 
livello di fumus, l’esistenza di una infrazione e di individuare i possibili 
responsabili.
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Domandaci pronuncia pregiudiziale del 9. 7.2024-Causa C-491/24
37 Con specifico riferimento ai casi in cui un procedimento istruttorio sia avviato a 
seguito di una segnalazione pervenuta all’AGCM, si può desumere, dall’art. 13, L. 
n. 287/1990, che, tendenzialmente, dal momento in cui la segnalazione perviene 
all’AGCM decorre il termine per la contestazione dell’illecito, salvo che la 
segnalazione sia "incompleta" o "non veritiera".
38 Così ricostruito il quadro normativo nazionale, e ferme restando le valutazioni in 
fatto che dovranno essere compiute con riguardo al caso di specie, il Collegio 
ritiene di dover sottoporre alla Corte di giustizia un quesito interpretativo al fine di 
verificare la compatibilità di tali previsioni nazionali con il diritto comunitario.
39 Ad avviso del Collegio, il diritto comunitario non osta a previsioni nazionali del 
tipo descritto dal momento che, in assenza di specifiche disposizioni sul punto del 
legislatore europeo [non contenute nemmeno nel Regolamento (CE) n. 1/2003 del 
Consiglio, del 16 dicembre 2002, che disciplina la materia], gli Stati membri, in 
ragione della loro autonomia procedurale, sono liberi di prevedere dei termini di 
durata della fase pre-istruttoria purché non irragionevoli e purché non rendano 
praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’attuazione del diritto 
comunitario.
40 La circostanza che, per i procedimenti antitrust condotti dalla Commissione 
europea, non sia previsto un termine di decadenza per l’avvio della procedura 
formale, non significa che, in base ai principi di effettività e di equivalenza, il 
diritto nazionale non possa accordare maggior tutela, anche attraverso la 
previsione di un tale termine per i procedimenti condotti dall’Autorità nazionale.
41 Utili indicazioni interpretative possono trarsi altresì dalla direttiva (UE) 2019/1 
del Parlamento europeo e del Consiglio dell’ll dicembre 2018, pur non 
applicabile ratione temporis al presente caso, che prevede l’obbligo per le autorità 
nazionali di trasmettere agli incolpati la comunicazione degli addebiti (art. 3, 
comma 3) e non prescrive un termine entro cui la stessa debba essere inviata, 
precisando che i procedimenti antitrust devono essere soggetti a garanzie adeguate 
che soddisfino “almeno” i principi generali del diritto dell’Unione e la Carta dei 
diritti fondamentali dell’unione europea (considerando n. 14). Pertanto, rimane 
aperta per gli Stati membri la possibilità di fissare garanzie maggiori rispetto a 
quelle stabilite dal diritto comunitario.
42 La medesima Direttiva 2019/1 cit, del resto, stabilisce che i procedimenti 
antitrust debbano concludersi “entro termini ragionevoli”, dovendosi “trovare il 
giusto equilibrio tra il rispetto dei diritti fondamentali delle imprese e l’obbligo di 
garantire l’applicazione efficace degli articoli 101 e 102TFUE” (considerando 
n. 14).
43 La Direttiva medesima ammette che gli Stati membri stabiliscano dei termini di 
prescrizione “assoluti” del procedimento (considerando n. 70 e art. 29), ossia 
termini massimi non valicabili, non passibili di interruzione o sospensione, così 
confermando, mutatis mutandis, che il diritto europeo non osta alla previsione, nel 
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AGCM
diritto interno, di termini massimi, purché la durata di tali limitazioni assolute non 
renda praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’applicazione efficace 
degli articoli 101 e 102 TFUE.
44 Alla luce di quanto si è detto sino ad ora, il termine fissato dal legislatore italiano 
(art. 14, L. n. 689/1981) per l’invio della contestazione degli addebiti non appare 
irragionevole, non rende eccessivamente difficile Venforcement del diritto 
europeo e realizza un giusto contemperamento tra tale ultimo interesse e le 
esigenze di tutela del diritto di difesa dei soggetti incolpati.
45 II termine, così come interpretato nei sensi sopra esposti, è di per sé ragionevole: 
l’Autorità deve comunicare ai soggetti incolpati gli “elementi essenziali” della 
presunta violazione entro novanta giorni (ovvero trecentosessanta giorni per i 
soggetti che risiedono all’estero), e tale termine decorre dalla conoscenza della 
condotta illecita da parte dell’Autorità medesima, come si è sopra esposto.
46 La finalità della disciplina è quella di consentire alle imprese di difendersi 
adeguatamente nel corso del procedimento, venendo messe tempestivamente a 
conoscenza degli addebiti loro rivolti e potendo così esercitare adeguatamente i 
propri diritti di difesa che devono essere garantiti a fronte delle possibili sanzioni 
pecuniarie che l’Autorità potrà loro comminare e che hanno natura 
sostanzialmente penale ai sensi dell’art. 6 CEDU.
47 Al tempo stesso, il termine anzidetto non compromette l’enforcement del diritto 
europeo, anche considerato che tale termine riguarda la fase pre-istruttoria del 
procedimento durate la quale, come si è detto, l’Autorità può svolgere solamente 
attività preliminari, dal momento che, anche a tutela del diritto di difesa, gli 
accertamenti più complessi possono svolgersi solo successivamente.
48 Inoltre, successivamente all’invio della contestazione degli addebiti, laddove 
emergano nuovi elementi prima non conosciuti dall’Autorità, la medesima può 
estendere la contestazione soggettivamente ovvero oggettivamente (così come 
avvenuto anche nel caso di specie, dove l’AGCM, con delibera del 23 febbraio 
2021, n. 28593, ha esteso l’oggetto dell’istruttoria).
49 Non da ultimo, il Collegio osserva che i provvedimenti che l’Autorità può adottare 
sono plurimi e rispondono a diverse finalità, affiancandosi a quella prettamente 
sanzionatoria quella di “cura dei mercati”: in presenza di accertate condotte 
anticoncorrenziali, l’Autorità anzitutto adotta una “diffida”, ossia un ordine con 
cui impone la cessazione dell’infrazione e dei suoi effetti e ne vieta la reiterazione 
in futuro e, solo eventualmente, in presenza di “infrazioni gravi”, a tale diffida 
possono aggiungersi anche sanzioni pecuniarie (è quanto prevede l’art. 15, L. 
n. 287/1990 nella versione ratione temporis vigente, e successivamente novellato 
dalla L. n. 185/2021 al fine di rendere più incisivi i poteri sul punto attribuiti 
all’Autorità). Il Collegio ritiene che il termine di decadenza fissato dall’art. 14, L. 
n. 689/1981, essendo stabilito con riguardo ai procedimenti di irrogazione di 
sanzioni pecuniarie ed essendo diretto a garantire il diritto di difesa dell’incolpato
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Domanda di pronuncia PREGIUDIZIALE del 9. 7.2024 - Causa C-491/24
nell’ambito di tali procedimenti, si applichi esclusivamente con riferimento 
all’esercizio della potestà sanzionatoria (si veda, mutatis, mutandis, con 
riferimento alla garanzia del ne bis in idem con riguardo alle sanzioni irrogate 
dall’AGCM in materia di pratiche commerciali scorrette, la sentenza di questa 
Sezione 22 marzo 2024, n. 2791, §§17-18). Pertanto, laddove l’Autorità decada 
dalla possibilità di esercitare tale potere, non rispettando detto termine 
decadenziale, potrà nondimeno esercitare gli ulteriori poteri che le sono attribuiti, 
e segnatamente quello di “diffida”.
50 In conclusione, il Collegio invita la Corte di giustizia, ex art. 267 TFUE, a 
pronunciarsi sul seguente quesito:
“Se l’articolo 101 TFUE osti a una normativa nazionale, quale quella di cui 
all’articolo 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689, che, ai fini dell’esercizio dei 
poteri sanzionatori, impone all’Autorità garante della concorrenza e del mercato 
di notificare alle imprese interessate il provvedimento di avvio dell’istruttoria, 
che indica inter alia gli elementi essenziali in merito alle presunte infrazioni, 
entro il termine decadenziale di novanta giorni, ovvero trecentosessanta giorni 
per le imprese residenti all’estero, decorrente dal momento in cui l’Autorità ha la 
conoscenza della violazione ".
51 [OMISSIS],
[OMISSIS] [sospensione del giudizio, istruzioni alla segreteria, firme]
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