Judgment;Summary — ECLI:EU:C:2024:149
Date: 2024-02-22
Language of the case: Spanish
Court formation: Sixth Chamber
Subject matter: Social Policy
Procedure: Reference for a preliminary ruling;Reference for a preliminary ruling - inadmissible
Origin: Spain

Zusammenfassung C-59/22 – 1 
Rechtssache C-59/22 
Zusammenfassung des Vorabentscheidungsersuchens gemäß Art. 98 Abs. 1 
der Verfahrensordnung des Gerichtshofs 
Eingangsdatum: 
27. Januar 2022 
Vorlegendes Gericht: 
Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Obergericht Madrid, 
Spanien) 
Datum der Vorlageentscheidung: 
22. Dezember 2021 
Rechtsmittelführerin: 
MP 
Rechtsmittelgegnerin: 
Consejería de Presidencia 
  
Gegenstand des Ausgangsverfahrens 
Sozialpolitik – Richtlinie 1999/70/EG – EGB-UNICE-CEEP-
Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge – Paragrafen 2 und 5 – 
Öffentlicher Sektor – Unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigter Arbeitnehmer 
in zyklisch-vertikaler Teilzeit – Maßnahmen zur Verhinderung und Ahndung des 
Missbrauchs durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge 
oder -verhältnisse – Voraussetzungen 
Gegenstand und Rechtsgrundlage der Vorlage 
Vorabentscheidungsersuchen zur Auslegung – Art. 267 AEUV – Vereinbarkeit 
einer nationalen Vorschrift und der nationalen Rechtsprechung mit der Richtlinie 
1999/70/EG 
DE 
ZUSAMMENFASSUNG DES VORABENTSCHEIDUNGSERSUCHENS – RECHTSSACHE C-59/22 
 
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Vorlagefragen 
A. Ist nach Paragraf 2 des Anhangs der Richtlinie 1999/70/EG des Rates vom 
28. Juni 1999 zu der EGB-UNICE-CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete 
Arbeitsverträge ein „unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigter“ Arbeitnehmer, 
wie er in der vorliegenden Entscheidung beschrieben wird, als „befristet 
beschäftigter Arbeitnehmer“ anzusehen und fällt er somit in den 
Anwendungsbereich der Rahmenvereinbarung, insbesondere von Paragraf 5? 
B. Falls die erste Frage bejaht wird: Ist bei der Anwendung von Paragraf 5 der 
Rahmenvereinbarung im Anhang der Richtlinie 1999/70/EG davon auszugehen, 
dass im Fall des Abschlusses eines unbefristeten, aber nicht dauerhaften Vertrags 
zwischen einem Arbeitnehmer und einer Behörde aufeinanderfolgend befristete 
Arbeitsverträge abgeschlossen bzw. verlängert wurden, wenn der Vertrag keine 
feste Laufzeit hat, sondern bei Ausschreibung und Besetzung der freien Stelle 
beendet wird, und vom Beginn des Arbeitsverhältnisses bis zum ersten Halbjahr 
2021 keine Ausschreibung erfolgt ist? 
C. Ist Paragraf 5 der Richtlinie 1999/70/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zu der 
EGB-UNICE-CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge dahin 
auszulegen, dass er einer Auslegung von Art. 15 Abs. 5 des Estatuto de los 
Trabajadores (Arbeitnehmerstatut) (mit dem die Richtlinie umgesetzt wird und der 
zu diesem Zweck festlegt, dass die Gesamtdauer der aufeinanderfolgenden 
befristeten Arbeitsverträge während eines Bezugszeitraums von 30 Monaten 
maximal 24 Monate betragen darf) entgegensteht, wonach die Zeiten, in denen der 
Arbeitnehmer unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigt war, bei der 
Berechnung nicht berücksichtigt werden, da für solche Verträge, d. h. für ihre 
Dauer, die Anzahl oder den Grund ihrer Verlängerungen oder die 
Aufeinanderfolge mit anderen Verträgen, keine Beschränkung zur Anwendung 
kommt? 
D. Steht Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung im Anhang der Richtlinie 
1999/70/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zu der EGB-UNICE-CEEP-
Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge einer nationalen Vorschrift 
entgegen, die keine Begrenzung (in Bezug auf Anzahl, Dauer oder Gründe) der 
ausdrücklichen oder stillschweigenden Verlängerungen eines bestimmten 
befristeten Vertrags, wie z. B. eines unbefristeten, aber nicht dauerhaften Vertrags 
im öffentlichen Sektor, sondern einzig und allein eine Begrenzung für die 
Gesamtdauer, über die sich ein solcher Vertrag zusammen mit anderen befristeten 
Verträgen erstreckt, festlegt? 
E. Liegt im Hinblick darauf, dass keine spanische Vorschrift existiert, die eine 
ausdrückliche oder stillschweigende Verlängerung von unbefristeten, aber nicht 
dauerhaften Verträgen mit Arbeitnehmern begrenzt, ein Verstoß gegen Paragraf 5 
der Rahmenvereinbarung im Anhang der Richtlinie 1999/70/EG vor, wenn ein 
Arbeitnehmer des öffentlichen Sektors wie im vorliegenden Fall einen 
unbefristeten, aber nicht dauerhaften Vertrag hat, dessen Dauer nie angegeben 
CONSEJERÍA DE PRESIDENCIA 
 
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oder festgelegt und der bis 2021 verlängert wurde, ohne dass ein 
Auswahlverfahren zur Besetzung der Stelle und zur Beendigung der Befristung 
stattgefunden hat? 
F. Kann davon ausgegangen werden, dass eine nationale Regelung hinreichend 
abschreckende Maßnahmen zur Ahndung von gegen Paragraf 5 der 
Rahmenvereinbarung verstoßenden Abschlüssen oder Verlängerungen 
aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge vorsieht, die die vom Gerichtshof 
in den Urteilen vom 7. März 2018 in der Rechtssache C-494/16, Santoro, und vom 
8. Mai 2019 in der Rechtssache C-494/17, Rossato, festgelegten Voraussetzungen 
zum Ersatz des dem Arbeitnehmer entstandenen Schadens durch 
Wiederherstellung der früheren Lage erfüllen, wenn sie nur eine pauschale und 
objektive Abfindung (in Höhe von 20 Tagesentgelten pro Beschäftigungsjahr, 
höchstens jedoch ein Jahresgehalt) festlegt, jedoch keine zusätzliche 
Entschädigung, um den entstandenen Schaden vollständig zu ersetzen, wenn er 
diesen Betrag übersteigt? 
G. Kann davon ausgegangen werden, dass eine nationale Regelung hinreichend 
abschreckende Maßnahmen zur Ahndung von gegen Paragraf 5 der 
Rahmenvereinbarung verstoßenden Abschlüssen oder Verlängerungen 
aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge vorsieht, die die vom Gerichtshof 
in den Urteilen vom 7. März 2018 in der Rechtssache C-494/16, Santoro, und vom 
8. Mai 2019 in der Rechtssache C-494/17, Rossato, festgelegten Voraussetzungen 
zum Ersatz des dem Arbeitnehmer entstandenen Schadens erfüllen, wenn sie nur 
eine bei Beendigung des Vertrags aufgrund der Besetzung der freien Stelle zu 
zahlende Entschädigung, jedoch keine während der Laufzeit des Vertrags als 
Alternative zur Umwandlung in einen unbefristeten Vertrag zu zahlende 
Entschädigung festlegt? Ist in einem Rechtsstreit, in dem nur die dauerhafte 
Beschäftigung des Arbeitnehmers strittig ist, der Vertrag aber nicht gekündigt 
wurde, als Alternative zur dauerhaften Beschäftigung eine Entschädigung für den 
durch die Befristung des Vertrags entstandenen Schaden zuzuerkennen? 
H. Kann davon ausgegangen werden, dass nationale Vorschriften, die 2017 
eingeführt wurden (34. Zusatzbestimmung der Ley 3/2017 de Presupuestos 
Generales del Estado para el año 2017 [Gesetz 3/2017 über den allgemeinen 
Staatshaushalt für das Jahr 2017] vom 27. Juni 2017, 43. Zusatzbestimmung der 
Ley 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 [Gesetz 
6/2018 über den allgemeinen Staatshaushalt für das Jahr 2018] vom 3. Juli 2018 
und Real Decreto-ley 14/2021 [Königliches Gesetzesdekret 14/2021] vom 6. Juli 
2021) und für den Fall von „rechtswidrigen Handlungen“ Haftungsansprüche 
festlegen, ohne die Haftung abgesehen von einem allgemeinen Verweis auf nicht 
spezifizierte Vorschriften näher zu konkretisieren und ohne dass bei Tausenden 
von Urteilen, in denen Arbeitsverträge wegen Verstoßes gegen die Vorschriften 
über befristete Arbeitsverträge in unbefristete, aber nicht dauerhafte Verträge 
umgewandelt wurden, ein konkreter Fall der Durchsetzung der Haftung belegt ist, 
hinreichend abschreckende Maßnahmen zur Ahndung von gegen Paragraf 5 der 
Rahmenvereinbarung verstoßenden Abschlüssen oder Verlängerungen 
ZUSAMMENFASSUNG DES VORABENTSCHEIDUNGSERSUCHENS – RECHTSSACHE C-59/22 
 
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aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge gegenüber der öffentlichen 
Verwaltung und öffentlichen Einrichtungen vorsehen, die die Verhinderung und 
Ahndung einer missbräuchlichen Verwendung befristeter Verträge durch den 
Arbeitgeber auch bei anderen oder zukünftigen Arbeitnehmern bezwecken und die 
die vom Gerichtshof in den Urteilen vom 7. März 2018 in der Rechtssache 
C-494/16, Santoro, und vom 8. Mai 2019 in der Rechtssache C-494/17, Rossato, 
festgelegten Voraussetzungen erfüllen? 
I. Können die Vorschriften, sofern sie als hinreichend abschreckend anzusehen 
sind, obwohl sie erstmals im Jahr 2017 erlassen wurden, angewandt werden, um 
eine Umwandlung von Verträgen in unbefristete Verträge zu verhindern, wenn die 
Voraussetzungen für eine solche Umwandlung wegen Verstoßes gegen Paragraf 5 
der Rahmenvereinbarung bereits zuvor vorlagen, oder würde dies zu einer 
rückwirkenden Anwendung dieser Vorschriften und dem Entzug eines bereits 
erworbenen Rechts führen? 
J. Ist, falls die Maßnahmen in den spanischen Rechtsvorschriften nicht als 
hinreichend abschreckend anzusehen sind, als Folge des Verstoßes gegen 
Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung im Anhang der Richtlinie 1999/70/EG durch 
einen öffentlichen Arbeitgeber der Vertrag in einen unbefristeten, aber nicht 
dauerhaften Vertrag umzuwandeln, oder ist der Arbeitnehmer als in vollem 
Umfang dauerhaft beschäftigt anzusehen? 
K. Ist ein Vertrag in Anwendung der Rahmenvereinbarung im Anhang der 
Richtlinie 1999/70/EG und der sie auslegenden Rechtsprechung des Gerichtshofs 
auch dann in einen dauerhaften Vertrag umzuwandeln, wenn die Art. 23 Abs. 2 
und Art. 103 Abs. 3 der Constitución Española (spanische Verfassung) dahin 
ausgelegt werden, dass der Zugang zu allen öffentlichen Stellen, einschließlich der 
Stellen von Vertragsbediensteten, erst nach dem erfolgreichen Durchlaufen eines 
wettbewerbsorientierten Auswahlverfahrens erfolgen darf, bei dem die Grundsätze 
der Gleichheit, der Leistung, der Befähigung und der Öffentlichkeit zur 
Anwendung kommen, und die Umwandlung daher als Verstoß gegen die Art. 23 
Abs. 2 und Art. 103 Abs. 3 der spanischen Verfassung anzusehen ist? 
L. Ist der Arbeitsvertrag eines bestimmten Arbeitnehmers deshalb nicht in 
einen dauerhaften Vertrag umzuwandeln, weil die gesetzlichen Vorschriften ein 
Auswahlverfahren mit öffentlicher Ausschreibung der vom Arbeitnehmer 
besetzten Stelle vorsehen, für das die „Einhaltung der Grundsätze des freien 
Wettbewerbs, der Gleichheit, der Leistung, der Befähigung und der 
Öffentlichkeit“ sicherzustellen ist, sodass der Arbeitnehmer, mit dem 
aufeinanderfolgende befristete Verträge abgeschlossen bzw. verlängert wurden, 
eventuell seine Stelle nicht behalten kann, weil sie an eine andere Person vergeben 
wird, und sein Vertrag in diesem Fall mit einer Entschädigung in Höhe von 
zwanzig Tagesentgelten pro Beschäftigungsjahr mit einer Obergrenze von einem 
Jahresgehalt beendet wird? 
CONSEJERÍA DE PRESIDENCIA 
 
5 
M. Hat der Arbeitnehmer, auch wenn er nicht entlassen wurde, aufgrund des 
Verstoßes gegen Paragraf 5 durch Abschluss oder Verlängerung 
aufeinanderfolgender Verträge Anspruch auf eine Entschädigung, die dem 
genannten Betrag entspricht oder darüber liegt und, sofern sie nicht gesetzlich 
festgelegt ist, von den Gerichten zu bestimmen ist? 
N. Hat der Umstand, dass es sich um ein unbefristetes Beschäftigungsverhältnis 
in zyklisch-vertikaler Teilzeit handelt und dies, wie im Rechtsmittel der 
Arbeitnehmerin angegeben, jede Saison erneut zum Abschluss von weiteren 
befristeten Arbeitsverträgen geführt hat, Auswirkungen auf die vorstehenden 
Fragen und, wenn ja, in welcher Weise? 
Angeführte unionsrechtliche Rechtsprechung und Vorschriften 
Richtlinie 1999/70/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zu der EGB-UNICE-CEEP-
Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge (im Folgenden: Richtlinie 
1999/70), Art. 1 und 2 und Anhang, Paragrafen 2, 3 und 5. 
Urteile des Gerichtshofs vom 7. September 2006 in den Rechtssachen C-53/04, 
Marrosu und Sardino, und C-180/04, Vassallo; vom 4. Juli 2006 in der 
Rechtssache C-212/04, Adeneler u. a.; vom 15. April 2008 in der Rechtssache 
C-268/06, Impact; vom 23. April 2009 in den verbundenen Rechtssachen 
C-378/07 bis C-380/07, Angelidaki u. a.; vom 26. Januar 2012 in der Rechtssache 
C-586/10, Kücük; vom 8. März 2012 in der Rechtssache C-251/11, Huet; vom 
13. März 2014 in der Rechtssache C-190/13, Márquez Samohano; vom 3. Juli 
2014 in den verbundenen Rechtssachen C-362/13, C-363/13 und C-407/13, 
Fiamingo u. a.; vom 26. November 2014 in den verbundenen Rechtssachen 
C-22/13, C-61/13 bis C-63/13 und C-418/13, Mascolo u. a.; vom 26. Februar 2015 
in der Rechtssache C-238/14, Kommission/Luxemburg; vom 14. September 2016 
in den Rechtssachen C-184/15 und C-197/15, Martínez Andrés und Castrejana 
López, und C-16/15, Pérez López; vom 7. März 2018 in der Rechtssache 
C-494/16, Santoro; vom 25. Oktober 2018 in der Rechtssache C-331/17, Sciotto; 
vom 8. Mai 2019 in der Rechtssache C-494/17, Rossato Conservatorio di Musica 
F.A. Bonporti; vom 22. Januar 2020 in der Rechtssache C-177/18, Baldonedo 
Martín; vom 19. März 2020 in den verbundenen Rechtssachen C-103/18 und 
C-429/18, Sánchez Ruiz u. a.; vom 11. Februar 2021 in der Rechtssache 
C-760/18, M.V. u. a. (Aufeinanderfolgende befristete Verträge im öffentlichen 
Sektor); und vom 3. Juni 2021 in der Rechtssache C-726/19, Instituto Madrileño 
de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario; sowie Beschlüsse 
vom 11. Dezember 2014 in der Rechtssache C-86/14, León Medialdea, und vom 
21. September 2016 in der Rechtssache C-614/15, Popescu. 
Angeführte nationale Rechtsprechung und Vorschriften 
Spanische Rechtsvorschriften für befristete Arbeitsverträge und Folgen eines 
Verstoßes: Umwandlung des Vertrags in einen unbefristeten Vertrag 
ZUSAMMENFASSUNG DES VORABENTSCHEIDUNGSERSUCHENS – RECHTSSACHE C-59/22 
 
6  
Art. 15 des Estatuto de los Trabajadores (Arbeitnehmerstatut) in seiner Fassung 
durch das Real Decreto Legislativo 2/2015, por el que se aprueba el texto 
refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (Königliches 
gesetzesvertretendes Dekret 2/2015 über die Genehmigung der Neufassung des 
Arbeitnehmerstatuts) vom 23. Oktober 2015 (im Folgenden: ET): 
„3. Rechtsmissbräuchlich geschlossene befristete Arbeitsverträge gelten als 
unbefristete Arbeitsverträge. 
… 
5. Unbeschadet des Abs. 1 Buchst. a sowie der Abs. 2 und 3 dieses Artikels 
erlangen Arbeitnehmer, die bei demselben Unternehmen oder derselben 
Unternehmensgruppe innerhalb von 30 Monaten, sei es mit oder ohne 
Unterbrechung, für eine Dauer von mehr als 24 Monaten auf ein und derselben 
Arbeitsstelle oder verschiedenen Arbeitsstellen auf der Grundlage von mindestens 
zwei befristeten Arbeitsverträgen unmittelbar oder durch Zurverfügungstellung 
durch Zeitarbeitsfirmen – mit denselben oder abweichenden Vertragsbedingungen 
betreffend die Befristung – beschäftigt waren, den Status von Dauerbeschäftigten. 
… 
6. Arbeitnehmer mit Zeitverträgen oder Verträgen auf bestimmte Dauer haben 
die gleichen Rechte wie Arbeitnehmer mit Verträgen mit unbestimmter Dauer, 
unbeschadet der jeweiligen Besonderheiten der Vertragsregelungen über die 
Vertragsbeendigung und der gesetzlichen Regelungen über Ausbildungsverträge. 
Soweit dies ihrem Wesen entspricht, werden diese Rechte in Gesetzen, 
Verordnungen und Tarifverträgen im Verhältnis zur erbrachten Arbeitszeit 
anerkannt. 
…“ 
Die derzeitige Gestaltung der gesetzlichen Vorschriften beruht auf dem 
Grundsatz, dass ein unbefristeter Vertrag (auch als dauerhafter Vertrag [„contrato 
fijo“] bezeichnet) der Normalfall ist und dass Arbeitgeber und Arbeitnehmer in 
bestimmten Fällen befristete Arbeitsverträge schließen können. 
Nach der Rechtsprechung führt eine missbräuchliche Verwendung von befristeten 
Arbeitsverträgen dazu, dass der befristete Vertrag in einen unbefristeten Vertrag 
umgewandelt wird. Insoweit sind die Begriffe „unbefristeter Vertrag“ (contrato 
por tiempo indefinido) und „dauerhafter Vertrag“ (contrato fijo) Synonyme und 
gleichwertige Rechtsbegriffe. Für die öffentliche Verwaltung hat das Tribunal 
Supremo (Oberster Gerichtshof, Spanien) diese Gleichwertigkeit aufgehoben und 
zwischen dauerhaften Verträgen und unbefristeten, aber nicht dauerhaften 
Verträgen (sogenannte „contratos indefinidos no fijos“) unterschieden. 
Begrenzung des Abschlusses von aufeinanderfolgenden befristeten 
Arbeitsverträgen 
CONSEJERÍA DE PRESIDENCIA 
 
7 
Es gibt befristete Verträge, die von der Anwendung des Art. 15 Abs. 5 ET 
ausgenommen sind und bei der Berechnung der festgelegten Fristen nicht 
berücksichtigt werden. Hierzu gehören insbesondere Verträge für eine 
Übergangszeit zur Besetzung einer freien Stelle („contratos de interinidad“). 
Außerdem gilt die in dem Artikel vorgesehene Frist nicht für einzelne Verträge, 
unabhängig von ihrer Dauer. Der Artikel gilt auch für die öffentliche Verwaltung. 
Es ist jedoch nicht gesetzlich geregelt, ob die in dem Artikel festgelegte 
Begrenzung der Anzahl von aufeinanderfolgenden Verträgen auch für 
Arbeitnehmer des öffentlichen Sektors gilt, die als unbefristet, aber nicht 
dauerhaft beschäftigt angesehen werden. 
Die verfassungsrechtlichen Grundsätze der Gleichheit, Leistung, Befähigung und 
Öffentlichkeit beim Zugang zu öffentlichen Ämtern: Nichtanwendbarkeit auf 
Vertragsbedienstete 
Constitución Española (spanische Verfassung), Art. 23 Abs. 2 (Recht auf Zugang 
zu öffentlichen Ämtern und Aufgaben unter gleichen Bedingungen) und Art. 103 
Abs. 3 (Grundsätze der Leistung und Befähigung beim Zugang zu öffentlichen 
Ämtern) 
Für einen gleichberechtigten Zugang zu öffentlichen Ämtern ist erforderlich, dass 
über den Zugang in einem als Wettbewerb ausgestalteten Verfahren entschieden 
wird, bei dem sich die Bürger, die dies wünschen und die die im jeweiligen Fall 
festgelegten Voraussetzungen erfüllen, frei bewerben können, und dass die 
erfolgreichen Bewerber nach den Grundsätzen der Leistung und der Befähigung 
ausgewählt werden. 
Das Personal der öffentlichen Verwaltung setzt sich aus Beamten und 
Bediensteten, mit denen arbeitsrechtliche Verträge geschlossen wurden, 
zusammen. Nach ständiger Rechtsprechung des Tribunal Constitucional 
(Verfassungsgerichtshof, Spanien) ist das in Art. 23 Abs. 2 der spanischen 
Verfassung verankerte Grundrecht nicht auf Vertragsbedienstete der öffentlichen 
Verwaltung anwendbar. In einigen Fällen ist das Tribunal Supremo diesem Ansatz 
gefolgt. Die spanische Verfassung verpflichtet die öffentliche Verwaltung zwar 
nicht dazu, bei der Einstellung von Vertragsbediensteten die Grundsätze der 
Öffentlichkeit, Leistung und Befähigung anzuwenden, lässt jedoch zu, dass eine 
solche Verpflichtung gesetzlich geregelt wird. Dies ist in der aktuellen Fassung 
des Estatuto Básico del Empleado Público (Grundstatut der öffentlich 
Bediensteten) geschehen, wonach Auswahlverfahren für Vertragsbedienstete 
öffentlich sind und sich nach den Grundsätzen der Gleichheit, Leistung und 
Befähigung richten. 
Die Figur des unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmers in der 
Rechtsprechung des Tribunal Supremo 
Anders als das Tribunal Constitucional vertritt das Tribunal Supremo den 
Standpunkt, dass die Einstellung von öffentlichen Bediensteten durch 
ZUSAMMENFASSUNG DES VORABENTSCHEIDUNGSERSUCHENS – RECHTSSACHE C-59/22 
 
8  
Arbeitsverträge in den Anwendungsbereich von Art. 23 Abs. 2 und Art. 103 
Abs. 3 der Verfassung falle und daher öffentlich und unter Beachtung der 
Grundsätze der Gleichheit, Leistung und Befähigung durchgeführt werden müsse. 
Verwende eine öffentliche Behörde missbräuchlich befristete Arbeitsverträge, sei 
daher die gesetzlich vorgesehene Folge (d. h. die dauerhafte Beschäftigung des 
Arbeitnehmers) nachrangig hinter der Notwendigkeit, dass die vom Arbeitnehmer 
besetzte Stelle öffentlich und in einem Verfahren, das die Einhaltung der 
Verfassungsgrundsätze sicherstelle, ausgeschrieben werde. 
Durch seine weite Auslegung des Begriffs der „öffentlichen Ämter“ und die 
Einbeziehung der Vertragsbediensteten in diesen Begriff hat das Tribunal 
Supremo (anders als das Tribunal Constitucional) die von der Rechtsprechung 
geschaffene Figur des unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigten 
Arbeitnehmers in Abgrenzung vom dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmer 
anerkannt. 
Ein von der öffentlichen Verwaltung unbefristet, aber nicht dauerhaft 
beschäftigter Arbeitnehmer unterscheidet sich von einem dauerhaft beschäftigten 
Arbeitnehmer dadurch, dass für die Beendigung des Vertrags eines dauerhaft 
beschäftigten Arbeitnehmers die im ET geregelten allgemeinen Gründe und 
Bedingungen gelten, bei einem unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigten 
Arbeitnehmer jedoch ein weiterer Beendigungsgrund hinzukommt: Die 
vertragschließende Behörde ist verpflichtet, das gesetzlich vorgesehene Verfahren 
zur Besetzung der Stelle und unter Beachtung der Grundsätze der Öffentlichkeit, 
Gleichheit, Leistung und Befähigung durchzuführen. Sobald die Stelle besetzt ist, 
wird der Vertrag des unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmers 
beendet, es sei denn, er hat selbst an dem Verfahren zur Besetzung seiner Stelle 
teilgenommen und die Stelle wurde an ihn vergeben. 
Diese von der Rechtsprechung geschaffene Rechtsfigur wurde in 
Rechtsstreitigkeiten im Zusammenhang mit Arbeitnehmern der öffentlichen 
Verwaltung in großem Umfang herangezogen, und ihr Anwendungsbereich wurde 
auf alle Arten von Fällen ausgeweitet, in denen der Arbeitgeber eine öffentliche 
Behörde ist, die aufgrund der arbeitsrechtlichen Vorschriften dazu verpflichtet ist, 
einen Vertragsbediensteten als dauerhaft beschäftigt anzuerkennen. In diesen 
Fällen wird der Arbeitnehmer nicht wie im Arbeitsrecht vorgesehen als dauerhaft 
beschäftigt anerkannt, sondern zu einem unbefristet, aber nicht dauerhaft 
beschäftigten Arbeitnehmer erklärt, und ist die Verwaltung verpflichtet, das 
Verfahren zur gesetzlich vorgeschriebenen Belegung der Stelle durchzuführen. 
Mit Besetzung der Stelle wird der Vertrag des unbefristet, aber nicht dauerhaft 
beschäftigten Arbeitnehmers beendet. 
Die enorme Ausweitung dieser Rechtsfigur hat im gesamten öffentlichen Sektor 
zu einem starken Anstieg der Zahl als unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigt 
eingestufter Arbeitnehmer geführt, die durch ein Gerichtsurteil als solche 
anerkannt wurden. 
CONSEJERÍA DE PRESIDENCIA 
 
9 
Die hohe Anzahl dieser Arbeitnehmer ist darauf zurückzuführen, dass die meisten 
öffentlichen Behörden, insbesondere aufgrund von Haushaltszwängen, viele Jahre 
lang ihrer Pflicht zur Besetzung der Stellen der Arbeitnehmer, die per 
Gerichtsurteil zu unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmern 
erklärt worden waren, nicht nachgekommen sind. Die Arbeits- und Sozialgerichte 
haben zwar auf die Verpflichtung der Behörden zur Ausschreibung der 
entsprechenden Verfahren zur Besetzung der von den unbefristet, aber nicht 
dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmern besetzten Stellen hingewiesen, jedoch sind 
diese Urteile wirkungslos, da die Ausschreibungen in das jährliche öffentliche 
Stellenangebot der Verwaltung aufgenommen werden müssen. Die 
Verwaltungsgerichte, die über Klagen zur Anfechtung von öffentlichen 
Stellenausschreibungen entscheiden, vertreten die Auffassung, dass eine solche 
Verpflichtung aufgrund der Organisationsgewalt der Verwaltung nicht existiere. 
Außerdem kann ein öffentliches Stellenangebot rechtswidrig sein, wenn die Zahl 
der angebotenen Stellen die Vorgaben aus den Haushaltsgesetzen übersteigt, und 
gemäß dem Estatuto Básico del Empleado Público muss die Durchführung des 
öffentlichen Stellenangebots innerhalb eines Zeitraums von drei Jahren erfolgen. 
In Bezug auf die Einstufung eines unbefristeten, aber nicht dauerhaften Vertrags 
als befristet oder dauerhaft vertrat das Tribunal Supremo zunächst den 
Standpunkt, dass die Stellung von unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigten 
Arbeitnehmern mit der Stellung von befristet beschäftigten Arbeitnehmern mit 
einem Vertrag für eine Übergangszeit zur Besetzung einer freien Stelle zu 
vergleichen sei. Da für diese Arbeitnehmer bei Beendigung des Vertrags aufgrund 
der Besetzung der Stelle gesetzlich keine Entschädigung vorgesehen sei, sprach 
das Tribunal Supremo auch den unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigten 
Arbeitnehmern keine entsprechende Entschädigung zu. 
Diese Gleichstellung wurde untragbar, als das Tribunal Supremo den unbefristet, 
aber nicht dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmern das Recht zuerkannte, unter 
denselben Bedingungen wie die dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmer an internen 
Mobilitätsverfahren innerhalb der Verwaltung teilzunehmen, weil sie als befristet 
beschäftigte Arbeitnehmer gemäß der Richtlinie 1999/70 gälten und dies zur 
Anwendung des Verbots der Diskriminierung gegenüber dauerhaft beschäftigten 
Arbeitnehmern führe. Nach Meinung des Tribunal Supremo sind unbefristet, aber 
nicht dauerhaft beschäftigte Arbeitnehmer – anders als Arbeitnehmer mit einem 
Vertrag für eine Übergangszeit zur Besetzung einer freien Stelle, die zwangsläufig 
an die freie Stelle gebunden sind, für deren Besetzung sie ausdrücklich eingestellt 
wurden – nicht an eine freie Stelle oder einen bestimmten Arbeitsplatz gebunden. 
Es gibt zwar immer noch einige (vom Tribunal Supremo nicht beseitigte) Zweifel 
darüber, wann eine bestimmte Stelle als ausgeschrieben und wann sie als besetzt 
gilt, aber das Tribunal Supremo hat entschieden, dass es sich nicht um bedingte 
Verträge, sondern um befristete Verträge handele, da die Verwaltung zur 
Ausschreibung der Stelle verpflichtet sei. 
ZUSAMMENFASSUNG DES VORABENTSCHEIDUNGSERSUCHENS – RECHTSSACHE C-59/22 
 
10  
Folgerichtig sieht das Tribunal Supremo unbefristet, aber nicht dauerhaft 
beschäftigte Arbeitnehmer als befristet beschäftigte Arbeitnehmer im Sinne der 
Richtlinie 1999/70 an, stellt jedoch nicht klar, welche der in den spanischen 
Rechtsvorschriften geregelten Modalitäten zur Anwendung kommt (eindeutig 
auszuschließen ist die Befristung bis zur Besetzung einer freien Stelle, für die bei 
Beendigung keine Entschädigung vorgesehen ist). Dem Tribunal Supremo zufolge 
ist auf unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigte Arbeitnehmer Art. 49 Abs. 1 
Buchst. c ET anwendbar, wonach bei Beendigung des Vertrags eine 
Entschädigung in Höhe von zwölf Tagesentgelten je Beschäftigungsjahr (ohne 
Obergrenze) zu zahlen ist. Später änderte das Tribunal Supremo seine Auffassung 
dahin, dass eine Entschädigung von zwanzig Tagesentgelten mit einer Obergrenze 
von einem Jahresgehalt zu zahlen sei, wie Art. 53 ET es für Kündigungen aus 
wirtschaftlichen, technischen, organisatorischen oder produktionsbedingten 
Gründen vorsehe, da zwischen der Beendigung des Vertrags aufgrund der 
Besetzung der freien Stelle und jenen Fällen eine gewisse Analogie bestehe. 
Das Ergebnis dieser Entwicklung ist, dass es in der öffentlichen Verwaltung drei 
verschiedene Kategorien von Vertragsbediensteten gibt: dauerhaft beschäftigte 
Arbeitnehmer, unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigte Arbeitnehmer und 
befristet beschäftigte Arbeitnehmer. Die unbefristet, aber nicht dauerhaft 
beschäftigten Arbeitnehmer sind also weder befristet beschäftigte noch dauerhaft 
beschäftigte Arbeitnehmer, sondern gehören zu einer eigenständigen Kategorie, 
die in jeder Hinsicht den dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmern gleichgestellt ist, 
mit der Ausnahme, dass für sie ein weiterer, für dauerhaft beschäftigte 
Arbeitnehmer nicht vorgesehener Grund für die Beendigung des Arbeitsvertrags 
hinzukommt, nämlich die gesetzlich festgelegte Besetzung ihrer Stelle, die einem 
objektiven Kündigungsgrund im Sinne von Art. 52 ET entspricht und ihnen 
Anspruch auf die genannte Entschädigung in Höhe von zwanzig Tagesentgelten 
pro Beschäftigungsjahr gibt. 
Die Figur des unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmers in den 
spanischen Rechtsvorschriften 
Die von der Rechtsprechung geschaffene Figur sowie die für sie geltende 
Regelung sind nicht ausdrücklich gesetzlich festgelegt, sondern tauchen nur 
vereinzelt in konkreten Vorschriften auf. 
Erstens unterstreicht die 15. Zusatzbestimmung des ET die Pflicht zur Besetzung 
der Stelle und legt fest, dass der betroffene Arbeitnehmer bei einem Verstoß 
gegen die Begrenzung des Abschlusses von aufeinanderfolgenden Verträgen nicht 
als dauerhaft beschäftigter Arbeitnehmer, sondern als unbefristet, aber nicht 
dauerhaft beschäftigter Arbeitnehmer anzusehen ist (auch wenn diese 
Rechtsfiguren nicht ausdrücklich genannt werden). Daher werden in der 
Zusatzbestimmung unbefristete, aber nicht dauerhafte Verträge stillschweigend 
von der Berechnung der aufeinanderfolgenden befristeten Arbeitsverträge 
ausgeschlossen. 
CONSEJERÍA DE PRESIDENCIA 
 
11 
Zweitens sind im Estatuto Básico del Empleado Público drei Arten von 
Beschäftigungsverhältnissen vorgesehen, die sich nach der Laufzeit des Vertrags 
richten: dauerhaft, unbefristet und befristet. Im öffentlichen Sektor unterscheiden 
sich somit dauerhafte Verträge von unbefristeten Arbeitsverträgen und diese 
wiederum von befristeten Arbeitsverträgen. Die Begriffe sind gesetzlich nicht 
definiert, aber die Rechtsprechung geht eindeutig davon aus, dass sich der 
Verweis auf unbefristete Verträge auf unbefristete, aber nicht dauerhaft 
beschäftigte Arbeitnehmer bezieht. 
Drittens legt die 34. Zusatzbestimmung der Ley 3/2017 de Presupuestos Generales 
del Estado para el año 2017 (Gesetz 3/2017 über den allgemeinen Staatshaushalt 
für das Jahr 2017) vom 27. Juni 2017, die durch die 43. Zusatzbestimmung der 
Ley 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 (Gesetz 
6/2018 über den allgemeinen Staatshaushalt für das Jahr 2018) vom 3. Juli 2018 
ersetzt wurde, ausdrücklich fest, dass auf den Zugang von Vertragsbediensteten 
zur Beschäftigung im öffentlichen Dienst die Grundsätze der Gleichheit, 
Öffentlichkeit, Leistung und Befähigung zur Anwendung kommen, dass beim 
Vertragsabschluss mit Vertragsbediensteten die Bestimmungen des ET und 
sonstige arbeitsrechtliche Vorschriften einzuhalten sind, dass die Anerkennung 
der Stellung als unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigter Arbeitnehmer 
ausschließlich durch die Gerichte erfolgt und dass rechtswidrige Handlungen in 
diesem Bereich die Haftung auslösen (wobei die 34. Zusatzbestimmung weder die 
rechtswidrigen Handlungen definiert noch die Haftung präzisiert und nur 
allgemein auf nicht näher genannte Vorschriften verweist). Die Bestimmung ist 
zwar in einem Haushaltsgesetz enthalten, gilt jedoch auf unbestimmte Zeit für 
nach Inkrafttreten des Gesetzes vorgenommene Handlungen. 
Viertens wurden mit Real Decreto-ley 14/2021 de medidas urgentes para la 
reducción de la temporalidad en el empleo público (Königliches Gesetzesdekret 
14/2021 über dringende Maßnahmen zur Verringerung der befristeten 
Beschäftigung im öffentlichen Sektor) vom 6. Juli 2021 zahlreiche Neuerungen 
eingeführt, u. a. eine neue 17. Zusatzbestimmung im Estatuto Básico del 
Empleado Público, die bei rechtswidrigen Handlungen die gleiche allgemeine 
Haftpflicht sowie für befristete Verträge, bei denen die Obergrenze für den 
Abschluss aufeinanderfolgender Verträge nicht eingehalten wurde, eine 
Entschädigung vorsieht. Die Entschädigung, die nur bei tatsächlicher Auflösung 
des Arbeitsverhältnisses zu zahlen ist, ersetzt nicht die Entschädigung, die bei 
Verstoß gegen die spezifischen arbeitsrechtlichen Vorschriften zu zahlen ist, und 
besteht in der Differenz zwischen dem Höchstbetrag von zwanzig Tagesentgelten 
pro Beschäftigungsjahr mit einer Obergrenze von zwölf Monatsentgelten und der 
Entschädigung bei Beendigung des Arbeitsvertrags. Die Höhe der Entschädigung 
wird ausschließlich unter Bezugnahme auf den Vertrag, in dessen Rahmen der 
Verstoß erfolgt ist, berechnet, und es besteht kein Anspruch auf Entschädigung im 
Falle einer rechtmäßigen Kündigung aus disziplinarischen Gründen oder eines 
freiwilligen Ausscheidens. Ziel des Real Decreto-ley ist es, die Stellung von 
befristet beschäftigten Arbeitnehmern, die tatsächlich dauerhafte Aufgaben 
wahrnehmen, durch Auswahlverfahren zu regeln, die auch anderen Bewerbern als 
ZUSAMMENFASSUNG DES VORABENTSCHEIDUNGSERSUCHENS – RECHTSSACHE C-59/22 
 
12  
den die Stelle besetzenden Arbeitnehmern offen stehen und nach den Grundsätzen 
des freien Wettbewerbs sowie der Gleichheit, Leistung, Befähigung und 
Öffentlichkeit durchgeführt werden. Für den Fall, dass befristet beschäftigte 
Arbeitnehmer, die als solche die Stelle besetzt hatten, das Auswahlverfahren nicht 
bestehen und ihre Arbeitsverträge aufgrund dessen beendet werden, sieht das Real 
Decreto-ley darüber hinaus eine feste Entschädigung von zwanzig Tagesentgelten 
pro Beschäftigungsjahr mit einer Obergrenze von zwölf Monatsentgelten vor. 
Kurze Darstellung des Sachverhalts und des Ausgangsverfahrens 
1 Frau MP arbeitet seit dem 27. Oktober 1994 für die Consejería de Presidencia de 
la Comunidad de Madrid (Regionalministerium für die Präsidentschaft der 
Autonomen Gemeinschaft Madrid), wo sie während der Sommermonate im 
Bereich der Waldbrandprävention tätig ist. Aufgrund eines Urteils des Tribunal 
Superior de Justicia de Madrid (Obergericht Madrid, Spanien) vom 27. Dezember 
2007 gilt ihr Arbeitsverhältnis mit Wirkung ab dessen Beginn als „unbefristete, 
aber nicht dauerhafte Beschäftigung in zyklisch-vertikaler Teilzeit“. Mit ihrer 
Klage beim Juzgado de lo Social n.º 18 de Madrid (Arbeits- und Sozialgericht 
Nr. 18, Madrid) beantragte sie, festzustellen, dass sie in jeder Hinsicht als 
dauerhaft beschäftigt anzusehen ist, und die Behörde zu verurteilen, ihr als 
Entschädigung für die missbräuchliche Verwendung befristeter Verträge eine 
Entschädigung in gleicher Höhe wie bei missbräuchlicher Kündigung zu zahlen. 
Der Juzgado de lo Social wies beide Anträge ab, wobei das Gericht in Bezug auf 
den ersten Antrag auf die Einrede der Rechtskraft verwies. 
2 Frau MP hat gegen das Urteil des Juzgado de lo Social Rechtsmittel beim 
vorlegenden Gericht, der Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de 
Madrid (Obergericht Madrid, Kammer für Sozialsachen) eingelegt. Das 
vorlegende Gericht ist der Ansicht, dass für die Entscheidung über das bei ihm 
anhängige Rechtsmittel die richtige Auslegung von Paragraf 5 der EGB-
UNICE-CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge im Anhang 
der Richtlinie 1999/70 (im Folgenden: Rahmenvereinbarung) zu klären ist, und 
hat zu diesem Zweck das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof verschiedene 
Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt. 
Wesentliche Argumente der Parteien des Ausgangsverfahrens 
3 Die Rechtsmittelführerin macht insbesondere einen Verstoß gegen die Richtlinie 
1999/70 geltend und verweist auf das Urteil des Gerichtshofs vom 3. Juni 2021 in 
der Rechtssache C-726/19, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo 
Rural, Agrario y Alimentario (IMIDRA). Sie sei seit 1994 jeden Sommer für die 
Rechtsmittelgegnerin beschäftigt gewesen, und es sei in den 27 Jahren, in denen 
sie für diese gearbeitet habe, nie ein Auswahlverfahren eingeleitet worden. Die 
Behörde habe wiederholt gegen die gesetzlichen Vorschriften verstoßen, und nach 
Art. 15 ET habe dies zur Folge, dass die Rechtsmittelführerin als Sanktion für die 
missbräuchliche Verwendung der befristeten Verträge durch die 
CONSEJERÍA DE PRESIDENCIA 
 
13 
Rechtsmittelgegnerin als dauerhaft beschäftigt anzusehen und ihr die beantragte 
Entschädigung zu zahlen sei. 
4 Die Rechtsmittelführerin weist darauf hin, dass sie zwar als unbefristet 
beschäftigte Arbeitnehmerin in zyklisch-vertikaler Teilzeit gelte, dass es sich bei 
diesem Begriff jedoch nur um eine Schöpfung der Rechtsprechung handele und 
ihr Vertrag ein befristeter Vertrag sei, der Jahr für Jahr erneut abgeschlossen 
werde. Mit dem Vertrag werde das Gesetz umgangen, ihre Stelle hätte endgültig 
mit dauerhaft beschäftigtem Personal (Vertragsbediensteten oder Beamten) 
besetzt werden müssen, und ihr Vertrag werde, sobald dies geschehe, enden. Bei 
ihrem Vertrag handele es sich um einen befristeten Vertrag mit ungewissem, aber 
sicherem Enddatum und falle als solcher unter die Richtlinie 1999/70 und die 
maßgebliche Rechtsprechung des Gerichtshofs. 
5 Die Rechtsmittelführerin macht geltend, die Behörde sei ihrer Verpflichtung nicht 
nachgekommen, freie Stellen, die mit Beschäftigten auf Zeit oder mit Personal mit 
befristeten Verträgen besetzt seien, im Wege eines Auswahlverfahrens aufgrund 
von Prüfungen oder aufgrund von Befähigungsnachweisen und Prüfungen zu 
besetzen, und Spanien habe es versäumt, Maßnahmen zur Verhinderung der 
missbräuchlichen Verwendung von aufeinanderfolgenden Arbeitsverträgen 
oder -verhältnissen einzuführen. Sie könne zwar nicht als Beamtin angesehen 
werden, doch könne ein Vertrag wie ihrer zu einem dauerhaften Vertrag erklärt 
werden, da das Tribunal Constitucional die Art. 23 Abs. 2 und Art. 103 Abs. 3 der 
spanischen Verfassung so ausgelegt habe, dass sie nicht für Arbeitsverträge, 
sondern nur für den Zugang zu Beamtenstellen gälten. 
6 Die beklagte Behörde beantragt die Zurückweisung des Rechtsmittels. 
Kurze Darstellung der Begründung der Vorlage 
7 Bei der Auslegung und Anwendung des Unionsrechts stellen sich folgende 
Fragen: erstens, ob ein als unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigt geltender 
Arbeitnehmer in den Anwendungsbereich der Rahmenvereinbarung fällt; falls die 
Frage bejaht wird, zweitens, ob die Aufrechterhaltung eines unbefristeten, aber 
nicht dauerhaften Vertrags über einen längeren Zeitraum einen Verstoß gegen 
Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung darstellt; und falls diese Frage bejaht wird, 
drittens, zu welchen Folgen der Verstoß für einen Arbeitnehmer des spanischen 
öffentlichen Sektors führt. 
8 In Bezug auf erstens den Anwendungsbereich stellt sich die Frage, ob ein 
Arbeitnehmer, der nach den in der Rechtsprechung des Tribunal Supremo 
festgelegten Kriterien als unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigter 
Arbeitnehmer anzusehen ist, als „befristet beschäftigter Arbeitnehmer“ im Sinne 
der Rahmenvereinbarung angesehen werden kann. Das Tribunal Supremo 
betrachtete diese Arbeitnehmer zunächst als befristet beschäftigte Arbeitnehmer, 
die mit den für eine Übergangszeit zur Besetzung einer freien Stelle beschäftigten 
Arbeitnehmern gleichzusetzen seien. Später jedoch stellte das Tribunal Supremo 
ZUSAMMENFASSUNG DES VORABENTSCHEIDUNGSERSUCHENS – RECHTSSACHE C-59/22 
 
14  
fest, dass es sich um eine besondere Art der befristeten Arbeitsverträge handele 
und dass es im öffentlichen Sektor drei Kategorien der Arbeitnehmer gebe: 
dauerhaft beschäftigte Arbeitnehmer, unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigte 
Arbeitnehmer und befristet beschäftigte Arbeitnehmer. Noch später hat es diese 
unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmer als befristet 
beschäftigte Arbeitnehmer eingestuft. 
9 In den spanischen Rechtsvorschriften wird ebenfalls zwischen drei Gruppen von 
Beschäftigungsverhältnissen im öffentlichen Dienst unterschieden: dauerhaft 
beschäftigt, unbefristet beschäftigt und befristet beschäftigt. 
10 Die Rechtsprechung des Gerichtshofs ist hingegen nicht eindeutig. Das 
vorlegende Gericht vertritt den Standpunkt, dass die dem Beschluss in der 
Rechtssache C-86/14, León Medialdea, zugrunde liegende Auslegung der 
spanischen Rechtsvorschriften falsch ist, da, wenn ein Arbeitnehmer wie die 
Rechtsmittelführerin des Ausgangsverfahrens zu einem unbefristet, aber nicht 
dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmer erklärt wird, dieser Status eventuell zuvor 
bestehende Beschäftigungsverhältnisse ersetzt und das Arbeitsverhältnis zu einer 
unbefristeten, aber nicht dauerhaften Beschäftigung wird. Die befristeten 
Arbeitsverträge sind dann nicht mehr in Kraft, wenngleich die im Rahmen dieser 
Verträge erworbene Dauer der Betriebszugehörigkeit anerkannt wird. Im 
vorliegenden Fall stellt sich die Frage, ob die Rechtsmittelführerin, da sie als 
unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigte Arbeitnehmerin einzustufen ist, in 
den Anwendungsbereich der Richtlinie 1999/70 fällt. 
11 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs gilt, wenn die Rechtsvorschriften 
keine anderen Maßnahmen vorsehen, die Umwandlung des Vertrags in einen 
dauerhaften Vertrag als angemessene Sanktion. Anderen Urteilen des 
Gerichtshofs (C-184/15, Martínez Andrés und Castrejana López, und C-726/19, 
IMIDRA) zufolge ist es jedoch ausreichend, wenn der Vertrag in einen 
unbefristeten, aber nicht dauerhaften Vertrag umgewandelt wird. Sollten diese 
Entscheidungen bestätigt werden, dürfte ein unbefristet, aber nicht dauerhaft 
beschäftigter Arbeitnehmer nicht als befristet beschäftigter Arbeitnehmer 
eingestuft werden, da dies zu einer widersinnigen Situation führen würde. Nach 
Überzeugung des vorlegenden Gerichts grenzt es ans Absurde, wenn die 
missbräuchliche Verwendung von befristeten Arbeitsverträgen dadurch geahndet 
wird, dass der Vertrag des betroffenen Arbeitnehmers in einen wiederum 
befristeten Arbeitsvertrag umgewandelt wird, selbst wenn es sich dabei um einen 
anderen Vertragstyp handelt. Genauso absurd wäre es, eine missbräuchliche 
Verwendung von aufeinanderfolgenden unbefristeten, aber nicht dauerhaften 
Verträgen, sofern diese als befristete Verträge angesehen werden, zu ahnden, 
indem sie in unbefristete, aber nicht dauerhafte Verträge umgewandelt werden, da 
sie bereits zu dieser Vertragsgruppe gehören. Nach Meinung des vorlegenden 
Gerichts ist nicht auszuschließen, dass eine unzureichende Erläuterung des 
Begriffs des unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmers in den 
Vorlagefragen vorheriger Rechtssachen sowie die durch den Begriff 
(„unbefristet“) selbst hervorgerufene Verwirrung dazu geführt haben, dass der 
CONSEJERÍA DE PRESIDENCIA 
 
15 
Gerichtshof in diesen Urteilen irrtümlicherweise davon ausgegangen ist, es 
handele sich um eine Spielart des dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmers. Dem 
vorlegenden Gericht zufolge ist auffällig, dass der Gerichtshof in anderen 
Urteilen, die sich nicht auf spanische Sachverhalte beziehen (z. B. im Urteil in der 
Rechtssache C-494/16, Santoro), den Begriff „unbefristeter Vertrag“ („contrato 
indefinido“) als Synonym für einen dauerhaften Vertrag („contrato fijo“) 
verwendet, was dafür spricht, dass der spanische Begriff „contrato indefinido no 
fijo“ (unbefristeter, aber nicht dauerhafter Vertrag) in Bezug auf die Vertragsart 
zu Verwirrung führt. 
12 Da ein unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigter Arbeitnehmer, wie erläutert, 
nicht als befristet beschäftigter Arbeitnehmer anzusehen ist, handelt es sich 
folglich um eine dritte Vertragsart, die auch nicht in vollem Umfang mit einem 
dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmer gleichgesetzt werden kann, da sein Verbleib 
im Arbeitsverhältnis von der gesetzlich vorgeschriebenen Ausschreibung und 
Vergabe der von ihm besetzten Stelle abhängig ist und er andererseits deutliche 
Ähnlichkeiten mit einem für eine Übergangszeit bis zur Besetzung einer freien 
Stelle eingestellten Arbeitnehmer aufweist, wenngleich die beiden Vertragsarten 
nicht vergleichbar sind. 
13 Die vorstehenden Erwägungen rechtfertigen die Vorlage der Frage a. 
14 Falls diese Vorabentscheidungsfrage bejaht wird, ist zu prüfen, ob Paragraf 5 der 
Rahmenvereinbarung zur Anwendung kommt, dessen Zweck es ist, „Missbrauch 
durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder -verhältnisse zu 
vermeiden“. Der Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 23. April 2009 in den 
verbundenen Rechtssachen C-378/07 bis C-380/07, Angelidaki u. a., entschieden, 
dass Paragraf 5 nicht für einen einzelnen befristeten Arbeitsvertrag, sondern für 
Verlängerungen oder aufeinander folgende Verträge gilt. Nach dem Urteil vom 
3. Juli 2014 in den verbundenen Rechtssachen C-362/13, C-363/13 und C-407/13, 
Fiamingo u. a, gibt die Rahmenvereinbarung den Mitgliedstaaten nicht vor, eine 
Maßnahme zu erlassen, nach der jeder erste oder einzelne befristete Arbeitsvertrag 
aus solchen sachlichen Gründen gerechtfertigt sein muss, da unter Paragraf 5 Nr. 1 
der Rahmenvereinbarung „nur die Verhinderung von Missbrauch durch 
aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder -verhältnisse fällt“, „weshalb 
die in Paragraf 5 Nr. 1 Buchst. a genannten sachlichen Gründe nur die 
Verlängerung solcher Arbeitsverträge oder -verhältnisse betreffen“. Und in 
seinem Urteil vom 22. Januar 2020 in der Rechtssache C-177/18, Baldonedo 
Martín, stellt der Gerichtshof fest, dass Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung nicht 
zur Anwendung kommt, wenn nicht nachgewiesen wird, dass die Arbeitnehmerin 
von dem Unternehmen im Rahmen mehrerer Arbeitsverträge oder -verhältnisse 
beschäftigt gewesen war oder dass für die Situation des Ausgangsverfahrens nach 
spanischem Recht aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge 
oder -verhältnisse als bezeichnend anzusehen sind, sondern das Arbeitsverhältnis 
zwischen den Parteien des Ausgangsverfahrens im Gegenteil das erste und einzige 
Arbeitsverhältnis ist, das zwischen ihnen bestanden hat, und die Arbeitnehmerin 
dieselbe Arbeitsstelle fortgesetzt und dauerhaft bekleidet hat. 
ZUSAMMENFASSUNG DES VORABENTSCHEIDUNGSERSUCHENS – RECHTSSACHE C-59/22 
 
16  
15 In seinem Urteil vom 3. Juni 2021 in der Rechtssache C-726/19, IMIDRA, hat der 
Gerichtshof jedoch festgestellt, dass Paragraf 5 bis zur Besetzung der freien Stelle 
auf einen befristet beschäftigten Arbeitnehmer zur Anwendung kommt, wenn das 
konkrete Enddatum nicht festgelegt ist und entgegen allen Prognosen der 
Verpflichtung zur Besetzung der freien Stelle nicht nachgekommen wird mit der 
Folge, dass der Vertrag um viele Jahre verlängert und die freie Stelle nicht besetzt 
wird. In einem solchen Fall handelt es sich dem Gerichtshof zufolge um eine 
stillschweigende Verlängerung des Vertrags, die in den Anwendungsbereich von 
Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung fällt. 
16 Insoweit ist ein unbefristeter, aber nicht dauerhafter Vertrag mit einem Vertrag für 
eine Übergangszeit zur Besetzung einer freien Stelle vergleichbar, da in beiden 
Fällen der Vertrag kein festes Enddatum beinhaltet und seine Beendigung von der 
Besetzung der Stelle abhängt. Außerdem ist die Verwaltung in beiden Fällen 
verpflichtet, das Verfahren zur Besetzung der freien Stelle auszuschreiben. Daher 
ist offensichtlich, dass eine Überschreitung der für die Stellenbesetzung als 
normal geltenden Fristen (im Anschluss an das Urteil in der Rechtssache 
C-726/19, IMIDRA, hat das Tribunal Supremo für den Fall eines Vertrags für eine 
Übergangszeit die Frist auf drei Jahre festgesetzt) durch eine ständige 
Verschiebung der Ausschreibung um ein weiteres Jahr einem Abschluss 
aufeinanderfolgender Arbeitsverträge entspricht, der in den Anwendungsbereich 
von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung fällt. 
17 Die vorstehenden Erwägungen rechtfertigen die Vorlage der Frage b. 
18 Zweitens ist, was die Feststellung eines eventuellen Verstoßes gegen Paragraf 
5 der Rahmenvereinbarung betrifft, zwischen zwei Arten von Verstößen zu 
unterscheiden: dem Verstoß gegen die gesetzgeberischen Verpflichtungen, d. h. 
gegen die Pflicht des Mitgliedstaats, bis zum 12. Juli 2001 die in Paragraf 5 der 
Rahmenvereinbarung genannten gesetzlichen Maßnahmen zu erlassen (wobei sich 
die Behörde im vorliegenden Fall gegenüber der Betroffenen nicht auf den 
Verstoß berufen und von einer Haftung befreien kann), und einem Verstoß gegen 
die vom Mitgliedstaat tatsächlich erlassenen innerstaatlichen Rechtsvorschriften 
(wobei innerstaatliche Rechtsvorschriften nicht Gegenstand eines 
Vorabentscheidungsersuchens sind). 
19 In Bezug auf einen eventuellen Verstoß gegen die Rahmenvereinbarung ist zu 
berücksichtigen, dass Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung, „um Missbrauch 
durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder -verhältnisse zu 
vermeiden“, die Mitgliedstaaten verpflichtet, „eine oder mehrere der folgenden 
Maßnahmen“ zu ergreifen: „a) sachliche Gründe, die die Verlängerung solcher 
Verträge oder Verhältnisse rechtfertigen; b) die insgesamt maximal zulässige 
Dauer aufeinanderfolgender Arbeitsverträge oder -verhältnisse; c) die zulässige 
Zahl der Verlängerungen solcher Verträge oder Verhältnisse“. 
20 Wenn unbefristete, aber nicht dauerhafte Verträge im öffentlichen Sektor als 
befristet einzustufen wären, müssten auch für sie die vom Mitgliedstaat erlassenen 
CONSEJERÍA DE PRESIDENCIA 
 
17 
Maßnahmen zur Verhinderung einer aufeinanderfolgenden Verwendung greifen. 
Da es sich bei den unbefristeten, aber nicht dauerhaften Verträgen („indefinidos 
no fijos“) in Spanien jedoch um eine von der Rechtsprechung geschaffene 
Rechtsfigur handelt, ist diese in den Rechtsvorschriften nicht systematisch 
geregelt und ist ihre Verlängerung weder durch sachliche Gründe noch durch eine 
Höchstzahl von Verlängerungen oder durch eine maximale Laufzeit des Vertrags 
selbst gesetzlich begrenzt. 
21 Es könnte angezweifelt werden, ob es eine Rechtsvorschrift gibt, die für 
aufeinanderfolgende befristete Verträge eine maximale Laufzeit festlegt und 
unbefristete, aber nicht dauerhafte Verträge einschließt. Zu berücksichtigen ist 
dabei, dass in Spanien erst mit dem Real Decreto-ley 5/2006, mit dem Art. 15 
Abs. 5 ET geändert wurde, eine Begrenzung des Abschlusses von 
aufeinanderfolgenden Verträgen eingeführt wurde, und zwar in Form einer 
Obergrenze von insgesamt 24 Monaten innerhalb eines Bezugszeitraums von 30 
Monaten, die nur dann gilt, wenn das Unternehmen mit dem Arbeitnehmer zwei 
oder mehr befristete Arbeitsverträge geschlossen hat. Die zweite 
Übergangsbestimmung des Real Decreto-ley legt fest, dass die Obergrenze nur auf 
nach dem Inkrafttreten der Vorschrift am 15. Juni 2006 geschlossene Verträge zur 
Anwendung kommt. Im Urteil des Gerichtshofs vom 15. April 2008 in der 
Rechtssache C-268/06, Impact, hat die Große Kammer jedoch festgestellt, dass 
dieser Verpflichtung ihre praktische Wirksamkeit genommen wäre, wenn eine 
Behörde eines Mitgliedstaats in ihrer Eigenschaft als öffentlicher Arbeitgeber 
berechtigt wäre, während des Zeitraums zwischen dem Ablauf der Frist zur 
Umsetzung der Richtlinie (10. Juli 2001) und dem Inkrafttreten des Gesetzes zu 
deren Umsetzung Verträge um eine ungewöhnliche lange Zeitspanne zu 
verlängern und dadurch den Betreffenden für einen unverhältnismäßig langen 
Zeitraum den Nutzen der Maßnahmen vorzuenthalten, die der nationale 
Gesetzgeber zur Umsetzung von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung erlassen hat. 
Aufgrund dieser Rechtsprechung sind bei der Anwendung von Art. 15 Abs. 5 ET, 
zumindest in der Fassung des Real Decreto-ley 5/2006, sofern es sich um einen 
öffentlichen Arbeitgeber handelt, alle vom Arbeitnehmer seit dem 10. Juli 2001 
unterzeichneten Verträge zu berücksichtigen. 
22 Es ist jedoch nicht eindeutig, ob die Verträge von unbefristet, aber nicht dauerhaft 
beschäftigten Arbeitnehmern auf die in Art. 15 Abs. 5 ET festgelegte Begrenzung 
des Abschlusses von aufeinanderfolgenden befristeten Arbeitsverträgen 
anzurechnen sind, da nach der 15. Zusatzbestimmung des ET die Grundsätze der 
Gleichheit, Leistung und Befähigung im Falle der öffentlichen Verwaltung 
Vorrang haben und folglich die „Verpflichtung, die betreffenden Arbeitsplätze 
nach den üblichen Verfahren gemäß den in der geltenden Regelung vorgesehenen 
Bestimmungen zu besetzen“, auf jeden Fall aufrechterhalten wird. Würde diese 
Bestimmung dahin ausgelegt, dass unbefristete, aber nicht dauerhafte Verträge 
von der Anwendung des Art. 15 Abs. 5 ET ausgenommen sind, dann wäre keine 
der in Paragraf 5 vorgesehenen Grenzen für solche Verträge gesetzlich verankert 
worden, obwohl diese befristeten Verträge nicht in Paragraf 2 Nr. 2 der 
Rahmenvereinbarung vorgesehen sind, wonach die Mitgliedstaaten bestimmte 
ZUSAMMENFASSUNG DES VORABENTSCHEIDUNGSERSUCHENS – RECHTSSACHE C-59/22 
 
18  
Verträge von der Anwendung der Rahmenvereinbarung ausschließen können. 
Daher könnte der Standpunkt vertreten werden, dass der Grundsatz der 
unionsrechtskonformen Auslegung gegen einen solchen Ansatz spricht und 
stattdessen zu einer Auslegung dahin verpflichtet, dass sämtliche unbefristeten, 
aber nicht dauerhaften Verträge für die einzige in den spanischen 
Rechtsvorschriften vorgesehene Begrenzung des Abschlusses von 
aufeinanderfolgenden Verträgen, d. h. die in Art. 15 Abs. 5 ET festgelegte 
Begrenzung, zu berücksichtigen sind. 
23 Die vorstehenden Erwägungen rechtfertigen die Vorlage der Frage c. 
24 Selbst bei der Annahme, dass unbefristete, aber nicht dauerhafte Verträge im 
öffentlichen Sektor für die in Art. 15 Abs. 5 ET vorgesehene Begrenzung des 
Abschlusses von aufeinanderfolgenden Verträgen berücksichtigt werden, gäbe es 
in den spanischen Rechtsvorschriften keine ausdrückliche oder stillschweigende 
Begrenzung der Dauer oder der Anzahl der Verlängerungen von unbefristeten, 
aber nicht dauerhaften Verträgen. Mit anderen Worten gäbe es für einzelne 
unbefristete, aber nicht dauerhafte Verträge, selbst wenn sie ausdrücklich oder 
stillschweigend verlängert werden, keine gesetzlich festgelegte Begrenzung, da 
Art. 15 Abs. 5 ET nur zeitliche Begrenzungen für den Abschluss von weiteren 
aufeinanderfolgenden befristeten Verträgen vorsieht. 
25 Es ist folglich nicht klar, inwieweit staatliche Rechtsvorschriften, die keine 
Begrenzungen (in Form von gerechtfertigten Gründen, Höchstdauer oder 
Höchstzahl) für stillschweigende oder ausdrückliche Verlängerungen von 
unbefristeten, aber nicht dauerhaften Verträgen, sondern nur eine zeitliche 
Begrenzung für den Abschluss von weiteren aufeinanderfolgenden befristeten 
Arbeitsverträgen vorsehen, mit der Richtlinie vereinbar sind. 
26 Die vorstehenden Erwägungen rechtfertigen die Vorlage der Frage d. 
27 Das vorlegende Gericht hält einen Verstoß für sehr wahrscheinlich, sei es, weil 
Art. 15 Abs. 5 ET nicht dahin ausgelegt werden kann, dass er auf unbefristete, 
aber nicht dauerhafte Verträge zur Anwendung kommt, und in diesem Fall auf 
solche Verträge gar keine gesetzliche Vorschrift anwendbar wäre, sei es, weil der 
Artikel zwar anwendbar, aber unzureichend ist, da keine Vorschrift zur 
Begrenzung von Verlängerungen existiert. Für diesen Fall reicht es nach der 
Rechtsprechung des Gerichtshofs für einen Verstoß gegen Paragraf 5 der 
Rahmenvereinbarung, der sich auf die Situation des betroffenen Arbeitnehmers 
auswirkt, nicht aus, dass der Staat es unterlassen hat, eine Vorschrift zur 
Anwendung dieses Paragrafen zu erlassen, sondern es muss auch eine überlange 
Dauer des befristeten Arbeitsverhältnisses ohne jegliche Rechtfertigung vorliegen. 
Insoweit können haushaltspolitische Gründe nicht als Rechtfertigung der Situation 
herangezogen werden. 
28 In Bezug auf die Befristung von Arbeitsverhältnissen während der Durchführung 
von Auswahlverfahren hat der Gerichtshof im Urteil vom 26. November 2014 in 
CONSEJERÍA DE PRESIDENCIA 
 
19 
den verbundenen Rechtssachen C-22/13, C-61/13 bis C-63/13 und C-418/13, 
Mascolo u. a., festgestellt, dass es „objektiv gerechtfertigt sein kann, die zu 
besetzenden Stellen bis zum Abschluss dieser Auswahlverfahren mittels 
aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge zu besetzen“. Jedoch „muss die 
konkrete Anwendung dieses Grundes unter Berücksichtigung der Besonderheiten 
der betreffenden Tätigkeit und der Bedingungen ihrer Ausübung den 
Anforderungen der Rahmenvereinbarung entsprechen“. Daher „müssen die 
zuständigen Stellen … in der Lage sein, objektive und transparente Kriterien für 
die Prüfung herauszuarbeiten, ob die Verlängerung derartiger Verträge tatsächlich 
einem echten Bedarf entspricht und ob sie zur Erreichung des verfolgten Ziels 
geeignet und erforderlich ist“, damit das befristete Arbeitsverhältnis „nicht in 
Wirklichkeit eingesetzt wird, um einen ständigen und dauerhaften 
Arbeitskräftebedarf des Arbeitgebers zu decken“. Der Gerichtshof fügt hinzu: „Da 
nämlich ein genauer Zeitpunkt für die Durchführung und den Abschluss der 
Auswahlverfahren, nach deren Maßgabe die Vertretung endet, und damit eine 
wirkliche Begrenzung der Zahl der von ein und demselben Arbeitnehmer 
wahrgenommenen Jahresvertretungen im Hinblick auf die Besetzung der 
betreffenden freien Stelle fehlt, lässt eine solche Regelung es unter Verstoß gegen 
Paragraf 5 Nr. 1 Buchst. a der Rahmenvereinbarung zu, dass befristete 
Arbeitsverträge verlängert werden, um einen Bedarf zu decken, der tatsächlich 
nicht vorläufiger, sondern wegen des strukturellen Mangels an Planstellen für fest 
angestellte Mitarbeiter in dem betreffenden Mitgliedstaat ständiger und 
dauerhafter Natur ist.“ In seinem Beschluss vom 21. September 2016 in der 
Rechtssache C-614/15, Popescu, hat der Gerichtshof entschieden, dass das 
Argument, „dass … der Abschluss von Auswahlverfahren für eine dauerhafte 
Einstellung von Mitarbeitern abzuwarten sei“, bis zum Abschluss der 
Auswahlverfahren als sachlicher Grund für die Verlängerung des Vertrags oder 
aufeinander folgende Verträge angesehen werden kann, aber geprüft werden 
muss, ob die konkrete Anwendung dieses Grundes den Erfordernissen der 
Rahmenvereinbarung genügt, ob also die Verlängerung aufeinanderfolgender 
befristeter Arbeitsverträge oder -verhältnisse nicht in Wirklichkeit eingesetzt wird, 
um einen ständigen und dauerhaften Arbeitskräftebedarf des Arbeitgebers zu 
decken. Dem Gerichtshof zufolge ist der Umstand, dass „keine Informationen 
[vorliegen], dass Auswahlverfahren überhaupt stattfänden, so dass erst recht deren 
Ausgang mehr als ungewiss [ist]“, ein Gesichtspunkt, der eine korrekte 
Verwendung dieses objektiven Verlängerungsgrundes ausschließt. In seinem 
Urteil vom 25. Oktober 2018 in der Rechtssache C-331/17, Sciotto, hat der 
Gerichtshof zudem festgestellt, dass „eine nationale Regelung, die die 
Verlängerung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge zum Zweck der 
Vertretung von Personal bis zum Abschluss von Auswahlverfahren, die 
organisiert werden, um Arbeitnehmer unbefristet einzustellen, zulässt, als solche 
nicht gegen die Rahmenvereinbarung verstößt und durch einen sachlichen Grund 
gerechtfertigt sein kann“. Allerdings muss die „konkrete Anwendung dieses 
Grundes … im Hinblick auf die Besonderheiten der betreffenden Tätigkeit und 
der Rahmenbedingungen ihrer Ausübung den Erfordernissen der 
Rahmenvereinbarung genügen“ und „Informationen dazu [enthalten], ob die 
ZUSAMMENFASSUNG DES VORABENTSCHEIDUNGSERSUCHENS – RECHTSSACHE C-59/22 
 
20  
Klägerin des Ausgangsverfahrens an von ihrem Arbeitgeber veranstalteten 
Auswahlverfahren teilnehmen kann“. 
29 Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts kann die Pflicht zur Durchführung eines 
Auswahlverfahrens, damit die Stelle ordnungsgemäß besetzt wird, angesichts der 
Tatsache, dass die ursprüngliche Situation (von 1994) bis zum Jahr 2021 
beibehalten und kein Auswahlverfahren durchgeführt wurde, nicht als 
Rechtfertigung für die Befristung oder die Verlängerungen herangezogen werden. 
30 Die vorstehenden Erwägungen rechtfertigen die Vorlage der Frage e. 
31 Drittens kann hinsichtlich der Folgen eines Verstoßes und abhängig davon, wie 
die Antworten auf die vorhergehenden Fragen ausfallen, ein Verstoß des Staats 
vorliegen, da dieser nicht die erforderlichen Vorschriften erlassen hat, um 
Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung auf unbefristet, aber nicht dauerhaft 
beschäftigte Arbeitnehmer zur Anwendung zu bringen, oder es kann je nach 
Auslegung von Art. 15 Abs. 5 ET (sofern dieser auf unbefristet, aber nicht 
dauerhaft beschäftigte Arbeitnehmer anwendbar und als Umsetzung der Richtlinie 
ausreichend angesehen wird) ein Verstoß des öffentlichen Arbeitgebers gegen 
diese Bestimmung vorliegen. In beiden Fällen müsste festgestellt werden, zu 
welchen Folgen der Verstoß führt. 
32 Die Urteile des Gerichtshofs vom 7. März 2018 in der Rechtssache C-494/16, 
Santoro, und vom 8. Mai 2019 in der Rechtssache C-494/17, Rossato, befassen 
sich eingehender mit dieser Frage. Aus den beiden Urteilen lassen sich folgende 
Schlüsse ziehen: 
33 Wenn es zu einem missbräuchlichen Einsatz aufeinanderfolgender befristeter 
Arbeitsverträge gekommen ist, muss die Möglichkeit bestehen, eine Maßnahme 
anzuwenden, die effektive und äquivalente Garantien für den Schutz der 
Arbeitnehmer bietet, um den Missbrauch angemessen zu ahnden und die Folgen 
des Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen. 
34 Der Staat kann diese Maßnahmen innerhalb seines Ermessensspielraums 
festlegen, da das Unionsrecht den Mitgliedstaaten „[keine] allgemeine 
Verpflichtung auferlegt, die Umwandlung befristeter Arbeitsverträge in 
unbefristete Verträge vorzusehen“, jedoch nur unter der Voraussetzung, dass das 
innerstaatliche Recht eine andere wirksame Maßnahme enthält, um den 
missbräuchlichen Einsatz aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge zu 
verhindern und gegebenenfalls zu ahnden. Es gibt also eine Alternative: Entweder 
hat der Staat wirksame Maßnahmen ergriffen, um die missbräuchliche 
Verwendung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge zu verhindern und 
zu ahnden, oder, falls dies nicht der Fall ist, sind die befristeten Arbeitsverträge in 
unbefristete Verträge umzuwandeln. 
35 Es gibt Mindestanforderungen für die Entscheidung, ob die Alternativmaßnahme 
ausreichend und angemessen ist, und diese Anforderungen gehen von den 
Grundsätzen der Äquivalenz und der Effektivität aus. Im Urteil Santoro hat der 
CONSEJERÍA DE PRESIDENCIA 
 
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Gerichtshof entschieden, dass eine pauschale Abfindung zwar eine angemessene, 
aber nicht ausreichende Maßnahme ist und durch zwei weitere Maßnahmen 
ergänzt werden muss. Die erste Maßnahme wäre, dass der Arbeitnehmer die 
Möglichkeit erhält, vom Arbeitgeber eine vollständige Wiedergutmachung des 
Schadens zu verlangen, die weder pauschal noch begrenzt ist. Die zweite 
Maßnahme bestände darin, dass für den öffentlichen Sektor abschreckende 
Sanktionen festgelegt werden, wie z. B., dass die Behörden verpflichtet sind, die 
Beträge, die den Arbeitnehmern als Ersatz für den aufgrund eines Verstoßes gegen 
die Vorschriften über die Einstellung erlittenen Schaden gezahlt wurden, von den 
verantwortlichen Führungskräften zurückzufordern, wenn der Verstoß auf Vorsatz 
oder grobem Verschulden beruht, dass ein solcher Verstoß bei der Beurteilung der 
Arbeit dieser Führungskräfte berücksichtigt wird und diese wegen des Verstoßes 
keine Erfolgsprämie erhalten können, oder dass die Behörden, die gegen die 
Vorschriften verstoßen haben, während eines Zeitraums von drei Jahren nach dem 
Verstoß keine Auswahlverfahren durchführen dürfen. Es ist Sache des 
vorlegenden Gerichts zu prüfen, ob diese Maßnahmen wirksam und abschreckend 
sind. 
36 In den spanischen Rechtsvorschriften sind folgende Maßnahmen vorgesehen: Das 
Tribunal Supremo hat den unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigten 
Arbeitnehmern bei der Beendigung des Arbeitsverhältnisses aufgrund der 
Besetzung der Stelle eine pauschale Abfindung zuerkannt, die sich nach der Dauer 
der Beschäftigung (zwanzig Tagesentgelte pro Beschäftigungsjahr, höchstens 
jedoch ein Jahresgehalt) richtet. Eine vergleichbare Bestimmung findet sich im 
Real Decreto-ley 14/2021, das Auswahlverfahren zur Besetzung sogenannter 
„struktureller Planstellen“ vorsieht und auf zahlreiche unbefristet, aber nicht 
dauerhaft beschäftigte Arbeitnehmer zur Anwendung kommt, deren Verträge, 
sofern sie das Auswahlverfahren nicht bestehen, beendet werden. 
37 Das vorlegende Gericht stellt jedoch fest, dass diese Bestimmungen aus zwei 
Gründen die aus dem Urteil Santoro abzuleitenden Voraussetzungen nicht 
erfüllen. So sehen die anwendbaren Vorschriften neben der pauschalen Abfindung 
keine weitere Entschädigung für eventuelle zusätzliche Schäden vor, die an die 
Umstände des Einzelfalls angepasst ist und auf eine vollständige 
Wiedergutmachung des Schadens abzielt. Außerdem wird eine Entschädigung nur 
bei Beendigung des Vertrags zuerkannt, nicht aber während der Laufzeit des 
Vertrags als Entschädigung für die zu Unrecht in einem befristeten 
Beschäftigungsverhältnis gearbeitete Zeit. In einem Fall wie dem vorliegenden, in 
dem keine Kündigung ausgesprochen wurde, sondern die Feststellung einer 
dauerhaften Beschäftigung beantragt wird, um die vom Gerichtshof festgelegte 
Voraussetzung zu erfüllen und eine Umwandlung in einen unbefristeten Vertrag 
zu verhindern, wäre daher eine Entschädigung zuzuerkennen. 
38 Die vorstehenden Erwägungen rechtfertigen die Vorlage der Fragen f und g. 
39 Der Rechtsprechung zufolge sind im öffentlichen Sektor neben dem Ersatz von 
Schäden auch abschreckende Sanktionen einzuführen. Der Gerichtshof hat den 
ZUSAMMENFASSUNG DES VORABENTSCHEIDUNGSERSUCHENS – RECHTSSACHE C-59/22 
 
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nationalen Gerichten die Aufgabe übertragen, die Wirksamkeit und abschreckende 
Wirkung der konkreten Maßnahmen zu bewerten. 
40 Die nach 2017 erlassenen spanischen Rechtsvorschriften legen fest, dass die 
zuständigen Behörden für Verstöße gegen Vorschriften zur Begrenzung der 
befristeten Beschäftigung haften, doch hat das vorlegende Gericht Zweifel an der 
Einhaltung des Effektivitätsgrundsatzes. Zum einen hat die dem Anschein nach 
strenge Rechtsvorschrift keinen konkreten Inhalt und legt auch nicht fest, welche 
Haftungsansprüche gestellt werden können, sondern verweist allgemein auf die 
für die einzelnen öffentlichen Behörden geltenden Vorschriften. Das vorlegende 
Gericht ist nicht in der Lage, präzise zu bestimmen, um was für eine Vorschrift 
und um welche Art der Haftung es sich genau handelt. Zum anderen ist dem 
vorlegenden Gericht nicht bekannt, dass jemals ein zuständiger 
Entscheidungsträger aus der Politik oder Verwaltung dafür verantwortlich 
gemacht worden wäre, dass er befristete Arbeitsverträge, die zu einer Einstufung 
der Arbeitnehmer als unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigte Arbeitnehmer 
geführt haben, unterzeichnet oder unterstützt hat. 
41 Selbst wenn für die ab 2017 erlassenen Rechtsvorschriften der Schluss gezogen 
würde, dass diese Voraussetzung erfüllt sei, könnten die Vorschriften nach 
Meinung des vorlegenden Gerichts nicht angewandt werden, um die Umwandlung 
des Arbeitsvertrags in einen unbefristeten Vertrag zu verhindern, wenn die 
Tatsachen, die zu der Umwandlung führen, bereits zum Zeitpunkt des 
Inkrafttretens des Vertrags vorlagen, da es sonst zu einer rückwirkenden 
Anwendung und zum Entzug eines erworbenen Rechts käme. Der Entzug eines 
bereits erworbenen Rechts (die Dauerhaftigkeit des Arbeitsverhältnisses) durch 
die rückwirkende Anwendung dieser Vorschriften könnte gegen Art. 17 der 
Charta der Grundrechte der Europäischen Union verstoßen. Als im Jahr 2017 die 
Vorschriften erlassen wurden, waren bereits ausreichend Jahre vergangen, um die 
Stelle besetzen zu können, anstatt die Situation so lange hinauszuzögern, sodass 
die Rechtsmittelführerin, sofern die spanischen Rechtsvorschriften die 
Voraussetzungen zur Abschreckung solcher Vorgehensweisen nicht erfüllen, zu 
diesem Zeitpunkt bereits als unbefristet beschäftigt hätte gelten können. 
42 Die vorstehenden Erwägungen rechtfertigen die Vorlage der Fragen h und i. 
43 Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts besteht die Möglichkeit, dass die 
spanischen Rechtsvorschriften gegen den Effektivitätsgrundsatz verstoßen, weil 
sie keine Entschädigung des betroffenen Arbeitnehmers, die die frühere Lage 
wiederherstellt (restitutio in integrum), und keine Regelung vorsehen, die eine 
tatsächliche und hinreichend abschreckende Durchsetzung der Haftung 
sicherstellen. Die Rechtsprechung ist insofern einheitlich, als dass die Folge die 
Umwandlung des Arbeitsvertrags in einen unbefristeten Vertrag wäre, wobei der 
Begriff des unbefristeten Vertrags in den meisten der genannten Urteile des 
Gerichtshofs dem Begriff des dauerhaften Vertrags entspricht. 
CONSEJERÍA DE PRESIDENCIA 
 
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44 In Rn. 53 des Urteils vom 14. September 2016 in den verbundenen Rechtssachen 
C-184/15 und C-197/15, Martínez Andrés und Castrejana López, sowie in Rn. 73 
des Urteils vom 3. Juni 2021 in der Rechtssache C-726/19, IMIDRA, erkennt der 
Gerichtshof in zwei die spanische öffentliche Verwaltung betreffenden 
Rechtssachen an, dass eine Umwandlung des befristeten Arbeitsvertrags in einen 
unbefristeten, aber nicht dauerhaften Vertrag eine Maßnahme darstellt, die 
geeignet ist, die missbräuchliche Verwendung befristeter Arbeitsverträge zu 
ahnden. Wie in Bezug auf die Vorlagefrage a erwähnt, würde die Annahme, dass 
es sich bei dem sogenannten „unbefristeten, aber nicht dauerhaften Vertrag“ im 
spanischen öffentlichen Sektor um einen befristeten Arbeitsvertrag handelt, 
offensichtlich zu einem absurden Ergebnis führen, da der Verstoß gegen Paragraf 
5 der Rahmenvereinbarung bei einem unbefristet, aber nicht dauerhaft 
beschäftigten Arbeitnehmer wie im vorliegenden Fall in der Einstufung als 
unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigter Arbeitnehmer bestünde, d. h., dies 
tatsächlich keine Folgen hätte. 
45 Die vorstehenden Erwägungen rechtfertigen die Vorlage der Frage j. 
46 Hinsichtlich der in der spanischen Verfassung verankerten Grundsätze der 
Gleichheit, Leistung und Befähigung für den Zugang zum öffentlichen Dienst 
könnte es unter Berücksichtigung der Tatsache, dass diese Grundsätze nach 
Auffassung des Tribunal Constitucional nicht auf Arbeitsverträge anwendbar, 
nach Auffassung des Tribunal Supremo hingegen doch anwendbar sind und dass 
das Tribunal Supremo aus diesem Grund die Rechtsfigur des unbefristet, aber 
nicht dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmers geschaffen hat, zu einem 
Widerspruch zwischen dem Unionsrecht und der spanischen Verfassung kommen, 
wenn der Auslegung der Verfassung durch das Tribunal Supremo gefolgt würde. 
Auch das Urteil in der Rechtssache C-760/18, M.V. u. a./Organismos Topikis 
Aftodioikisisis (OTA) „Dimos Agiou Nikolaou“, hat diesen Widerspruch nicht 
vollständig aufgelöst, da in jener Rechtssache eine Änderung der nationalen 
Verfassung infrage stand, die darauf abzielte, die Anwendung des Unionsrechts zu 
verhindern, es sich im vorliegenden spanischen Fall hingegen angesichts der 
Anzahl der betroffenen Personen und der auf dem Spiel stehenden Grundsätze um 
eine rechtlich und gesellschaftlich äußerst umstrittene Frage handelt. 
47 Die vorstehenden Erwägungen rechtfertigen die Vorlage der Frage k. 
48 Abschließend weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass nach dem Erlass des 
im vorliegenden Verfahren angefochtenen Urteils des Juzgado de lo Social das 
Real Decreto-ley 14/2021 de medidas urgentes para la reducción de la 
temporalidad en el empleo público vom 6. Juli 2021 erlassen wurde, das 
Auswahlverfahren für zuvor befristet besetzte Stellen vorsieht, bei denen die 
„Einhaltung der Grundsätze des freien Wettbewerbs, der Gleichheit, der Leistung, 
der Befähigung und der Öffentlichkeit“ sicherzustellen ist, sodass der 
Arbeitnehmer, mit dem aufeinanderfolgende befristete Verträge abgeschlossen 
bzw. verlängert wurden, eventuell seine Stelle nicht behalten kann, weil sie an 
eine andere Person vergeben wird, und sein Vertrag in diesem Fall mit einer 
ZUSAMMENFASSUNG DES VORABENTSCHEIDUNGSERSUCHENS – RECHTSSACHE C-59/22 
 
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Entschädigung in Höhe von zwanzig Tagesentgelten pro Beschäftigungsjahr mit 
einer Obergrenze von einem Jahresgehalt beendet wird. Bereits vor Erlass dieses 
Real Decreto-ley wurden im Rahmen der Leyes de Presupuestos Generales del 
Estado (Haushaltsgesetze) für 2017 und 2018 ähnliche Auswahlverfahren 
durchgeführt, die weiterhin fortgeführt werden. Mit diesen Auswahlverfahren 
bezweckt der Gesetzgeber, die befristete Beschäftigung in der spanischen 
öffentlichen Verwaltung zu reduzieren, ohne auf die Anwendung der Grundsätze 
der Gleichheit, des freien Wettbewerbs, der Öffentlichkeit, der Leistung und der 
Befähigung zu verzichten, was zur Folge hat, dass unbefristet, aber nicht dauerhaft 
beschäftigte Arbeitnehmer, die ihre Stelle seit vielen Jahren besetzen, ihren 
Arbeitsplatz verlieren, wenn sie die Verfahren nicht erfolgreich durchlaufen, da 
die bloße Tatsache, dass sie die Stelle seit Jahren innehaben, ihnen kein Recht auf 
eine dauerhafte Beschäftigung gibt. 
49 Die vorstehenden Erwägungen rechtfertigen die Vorlage der Frage l.