Information;Order — ECLI:EU:C:2022:1010
Date: 2022-12-15
Language of the case: Italian
Court formation: Sixth Chamber
Subject matter: Provisions governing the Institutions
Procedure: Reference for a preliminary ruling;Reference for a preliminary ruling - inadmissible
Origin: Italy

N. 02429/2021 REG.RIC.
CURIA GREFFE 
Luxambourg
27. 09. 2021
Pubblicato il 14/09/2021
Firmato 
digitalmente
REPUBBLICA ITALIANA 
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO 
Il Consiglio di Stato 
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2429 del 2021, proposto dalla ditta Centro 
Petroli Roma s.r.l., in persona del legale rappresentante prò tempore, rappresentata 
e difesa dagli avvocati Guido Corso, Giovanni Pesce e Federico Tedeschini, con 
domicilio digitale come da registri di Giustizia;
contro
l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, in persona del legale rappresentante prò 
tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria 
ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
nei confronti
dell’IP Industriai s.p.a. e dell’ENI s.p.a., in persona dei rispettivi legali 
rappresentanti prò tempore, non costituite in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, 
sezione seconda, n. 1924 del 16 febbraio 2021.
N. 06290 k021 REG.PROV.COLL. 
N. 02429/2021 REG.RIC.
N. 02429/2021 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli; 
Visti tutti gli atti della causa;
Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 24 giugno 2021 il consigliere Emanuela 
Loria;
Uditi per le parti gli avvocati Giovanni Pesce e Federico Tedeschini e l’avvocato 
dello Stato Amedeo Elefante, i quali partecipano alla discussione orale ai sensi 
dell’art. 25 d.l. n. 137 del 28 ottobre 2020, convertito in 1. n. 176 del 18 dicembre 
2020, prorogato dall’art. 6 del d.l. 1 aprile 2021, n. 44;
Visto l’art. 36, comma 2, cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
OGGETTO DEL GIUDIZIO.
1. L’oggetto del giudizio in esame è costituito:
a) dalla determinazione dell’Agenzia delle dogane del 25 febbraio 2020 prot. n. 
13042/RU recante, la sospensione, ex art. 23, comma 12, del d.lgs. n. 504 del 1995 
(di seguito t.u.a.), della licenza rilasciata alla ditta Centro Petroli Roma s.r.l. per 
operare, nel proprio deposito commerciale ubicato in Roma in via del Casale di 
Vallerano n. 7; la determinazione risulta essere plurimotivata in relazione alla 
carenza dei requisiti normativamente previsti (art. 23, comma 4, t.u.a.) sia per 
quanto concerne la quantità di prodotto agevolato nel triennio, accertato 
dall’Amministrazione come “di gran lunga inferiore al 30% del totale delle 
estrazioni”, sia per quanto concerne la necessità operativa della presenza del 
deposito giacché vi è “la concomitante presenza nel medesimo territorio di due 
depositi fiscali di grandi dimensioni quali quello costiero intestato alla Ip 
Industriale S.p.a. e quello della società Eni s.p.a. che possono far fronte a qualsiasi 
esigenza di approvvigionamento di prodotto richiesta dal mercato”",
b) dalla circolare dell’Agenzia delle dogane 14/D del 4 dicembre 2017.
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IL GIUDIZIO DI PRIMO GRADO
2. La ditta Centro Petroli Roma s.r.l. ha proposto ricorso dinanzi al T.a.r. per il 
Lazio, articolando sei motivi di seguito sinteticamente indicati:
I. Violazione dell’art. 14 n. 5 e dell’art. 15 co. 2 lett. a) della direttiva 2006/123/CE 
sui servizi nel mercato interno e degli artt. 11 lett. e) e 12 co. 1 lett. a) del d.lgs. n. 
56/2010 - Illegittimità comunitaria dell’art. 23 co. 3 e 4 del d.lgs. n. 504 del 1995 
limitatamente alle parole “laddove sussistono effettive necessità operative e di 
approvvigionamento dell ’impianto ”.
Con tale motivo è stata chiesta la disapplicazione dell’art. 23, commi 3 e 4, del 
d.lgs. n. 504 del 1995 s.m.i. e della circolare n. 14/D del 4 dicembre 2017 
dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli per il “palese contrasto con il diritto 
dell’Unione europea” poiché in ambito eurounitario non vi sarebbero disposizioni 
che giustifichino le restrizioni quantitative o territoriali e che autorizzino l’autorità 
nazionale a subordinare l’assenso allo svolgimento dell’attività in questione alla 
preventiva prova dell’esistenza di un bisogno o di una domanda di mercato, ovvero 
ad effettuare essa stessa questa valutazione, con la conseguente incompatibilità di 
tale previsione con i principi di libera concorrenza e di libero mercato.
II. Illegittimità costituzionale per contrasto con l’art. 117 Cost., co. 1 e 2 lett. e) 
dell’art. 23 co. 3 e 4 del d.lgs. n. 504 del 1995 limitatamente alle parole “laddove 
sussistono effettive necessità operative e di approvvigionamento dell’impianto” - 
Illegittimità derivata dei due provvedimenti impugnati.
Ove il Collegio ritenga che non vi siano i presupposti per la disapplicazione della 
norma di legge e degli atti amministrativi adottati sulla base di essa, allora 
andrebbe sollevata la questione di legittimità costituzionale della norma stessa in 
relazione all’art. 117 Cost., commi 1 e 2, lett. e) poiché vi sarebbe da parte del 
legislatore interno una violazione dei vincoli derivanti dall’ordinamento 
comunitario con particolare riferimento ai principi costituzionali in materia di tutela 
della concorrenza.
Il legislatore interno avrebbe infatti costituito o favorito la costituzione di un
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duopolio dei due principali soggetti controinteressati operanti nell’area di 
riferimento della Centro Petroli e ciò in contrasto con il menzionato principio 
fondamentale.
III. Violazione della direttiva 2008/118/CE e della normativa interna che regola il 
procedimento di adeguamento del diritto europeo (l.n. 234 del 2012). Violazione 
delle regole che presiedono al libero mercato. Richiesta di rinvio pregiudiziale alla 
Corte di Giustizia.
Risulterebbe altresì violata la direttiva rubricata, che regola il procedimento di 
adeguamento del diritto interno al diritto europeo, con richiesta di rinvio 
pregiudiziale relativamente alla compatibilità dell’art. 23, commi 3 e 4, del t.u.a. 
nella parte in cui renderebbe eccessivamente discrezionale il rilascio delle 
autorizzazioni “in assenza di prove sull’esistenza di abusi da parte del singolo 
operatore
IV. Sotto distinto profilo: violazione della direttiva 2008/118/CE e della normativa 
interna che regola il procedimento di adeguamento del diritto europeo (l. n. 234 
del 2012). Violazione artt. 3, 41 e 81 Cost.. e l. n. 234 del 2012. Illegittimità 
costituzionale della legge n. 232 del 2016 (art. 1, comma 235) e conseguente 
illegittimità del provvedimenti impugnati.
La novella all’art. 23 del t.u.a. si risolverebbe in una modifica alla legge di 
recepimento della direttiva comunitaria del 2008 sul regime delle accise, ma il 
legislatore interno non avrebbe seguito V iter previsto dagli artt. 29 e ss. della legge 
24 dicembre 2012, n. 234, recante “norme generali sulla partecipazione dell’Italia 
alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione 
europea”. In particolare, ai sensi dell’art. 30, comma 1, della 1. n. 234 del 24 
dicembre 2012, è richiesta la legge di delegazione europea e la legge europea, di 
cui all’articolo 29, per assicurare anche solo “il periodico adeguamento” 
dell’ordinamento nazionale all’ordinamento dell’Unione europea. La modifica della 
legge interna, risolvendosi in una modifica della direttiva, avrebbe dovuto essere
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adottata con l’iter e le garanzie previste dalla 1. n. 234 del 2012. Sarebbe 
ravvisabile anche sotto questo ulteriore profilo f illegittimità costituzionale dell’art. 
23 del t.u.a. in relazione agli art. 3, 11 e 117 della Costituzione con la conseguente 
illegittimità del gravato provvedimento.
V Errore nei presupposti di fatto. Difetto di istruttoria e di motivazione.
Il provvedimento di sospensione della licenza risulterebbe essere illegittimo poiché 
carente di motivazione laddove si riferisce alla presenza, in una non ben definita 
fascia territoriale, di due grandi stabilimenti (quello della IP e quello dell’ENI) che 
sarebbero in grado di fare fronte a “qualsiasi esigenza di approvvigionamento di 
prodotto richiesto dal mercato”.
VI. Illogicità e sviamento dell’azione amministrativa. Difetto di motivazione.
Il provvedimento impugnato incorrerebbe nei vizi rubricati nella parte in cui ha 
rilevato un insufficiente quantitativo di prodotto agevolato (inferiore al 30%) con 
riferimento a un periodo in cui l’attività della ricorrente è stata interrotta “per un 
significativo periodo” a causa di atti emanati dalla stessa Agenzia (precedente 
revoca della licenza per asserite inadempienze legate alla cauzione) di cui è stata 
accertata la illegittimità con sentenza del T.a.r. per il Lazio n. 1416 del 2019 di 
accoglimento del relativo ricorso proposto dalla società.
2.1. Si è costituita per resistere al gravame l’Amministrazione intimata.
2.2. Il T.a.r. per il Lazio, sede di Roma, sez. II, nel decidere il ricorso di primo 
grado con l’impugnata sentenza (16 febbraio 2021 n. 1924):
a) ha preso atto che il provvedimento impugnato è plurimotivato, che la ditta è 
certamente priva del requisito del 30% ed ha conseguentemente esaminato e 
disatteso i motivi volti a contestare, in parte qua, i provvedimenti impugnati;
b) ha respinto il sesto motivo;
c) ha respinto il quarto motivo;
d) ha dichiarato manifestamente infondata la ivi sollevata questione di legittimità 
costituzionale dell’art. 23 t.u.a. perché la 1. n. 232 del 2016, che ha novellato l’art. 
23, è una legge di bilancio avente la precipua finalità di prevedere le entrate
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dell’erario statale, anche in termini di recupero dell’evasione fiscale, com’è nel 
caso della modifica normativa in esame;
d) ha respinto il terzo motivo incentrato sulla incompatibilità dell’art. 23 comma 4, 
t.u.a. con il diritto europeo;
e) ha assorbito l’esame del primo, del secondo e del quinto motivo;
f) ha compensato le spese di lite.
IL GIUDIZIO DI APPELLO.
3. La ditta Centro Petroli s.p.a. ha appellato, previa richiesta di sospensione anche 
ex art. 56 c.p.a., la citata sentenza e ha articolato tre complessi mezzi di gravame 
(da pagina 6 a pagina 25 del ricorso, disomogenei rispetto ai motivi sollevati in 
prime cure e quindi solo limitatamente comprensibili e valutabili).
3.1. Con un primo nucleo argomentativo - lett. C), pag. 10 ss. - l’appellante 
sostiene che “L’attività di chi esercita un deposito fiscale è anche attività di 
prestazione di un servizio, reso dietro corrispettivo economico; ed è per questo che 
ad essa si applica anche la direttiva servizi 82006/123/CE).
E alla luce di questo complessivo quadro europeo che va valutata la normativa 
interna che viene in rilievo nel nostro caso: in particolare l’art. 23 del t.u. sulle 
imposte sulla produzione e sui consumi (d.lgs. 26 ottobre 1995, n. 504) come 
sostituito dall’art. 1 co. 535 della L. 11 dicembre 2016, n. 232 (legge di stabilità 
2017). ”
Da tale assunto deriverebbe che (lett. D): “i regimi autorizzativi interni, che 
riguardano attività di prestazione, di servizi, sono subordinati anche, e prima di 
tutto, alle regole stabilite dalla direttiva servizi. Di queste regole, tre vengono in 
rilievo nel nostro caso.
Innanzitutto, rientra tra i “requisiti vietati” (così la rubrica dell’art. 14 della 
direttiva 2006/123/CE) “l’applicazione caso per caso di una verifica di natura 
economica che subordina il rilascio dell’autorizzazione alle prova dell’esistenza di 
un bisogno economico o di una domanda di mercato” (art. 14 n. 5). Tale verifica
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secondo la direttiva, spetta al mercato, e non all’autorità amministrativa: come è 
proprio di una Unione che agisce “nel rispetto dei principi di un’economia di 
mercato aperta e in libera concorrenza” (art. 119 e 120 TFUE).
In secondo luogo, rientrano tra i “requisiti da valutare” (art. 15), ossia tra i 
requisiti da maneggiare con cautela per evitare che essi risultino “discriminatori”, 
le “restrizioni quantitative o territoriali sotto forma, in particolare, di restrizioni 
fissate in funzione della popolazione o di una distanza geografica minima tra 
prestatori” (art. 15par. 2 lett. a).
In terzo luogo, vale la regola generale per cui l’accesso a un’attività diservizio 
può essere subordinata ad autorizzazione perché siano rispettati i principi e le 
necessità (ragioni dì ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di sanità pubblica o di 
tutela dell’ambiente) e di proporzionalità (requisiti tali da garantire il 
raggiungimento dell’obiettivo perseguito e che non vanno al di là di quanto è 
necessario per raggiungere tale obiettivo) (art. 16par. 1 lett. b) e c). ”
3.1.1. L’art. 23 e i provvedimenti impugnati che ne costituiscono attuazione non 
rispetterebbero i tre requisiti sopra individuati poiché il nuovo testo dell’art. 23 
introdotto nel 2016 avrebbe notevolmente irrigidito i requisiti per il rilascio 
dell’autorizzazione di depositi di prodotto energetici di capacità inferiore a 3000 me 
e di depositi di gas di petrolio liquefatto di capacità inferiore a 50 metri cubi sia 
prevedendo quale presupposto “le effettive necessità operative e di 
approvvigionamento dell'impianto” (così l’art. 23 co. 1) sia laddove al comma 4, 
lettera b, dell’art. 23 ha previsto che il deposito sia propaggine di un deposito 
fiscale ubicato nelle immediate vicinanze appartenenti allo stesso gruppo societario, 
o se di diversa titolarità, sia stabilmente destinato ad operare al servizio del predetto 
deposito. In particolare, tale requisito di cui alla lett. b) contrasterebbe “prima facie 
con regole elementari in materia di concorrenza perché libera le grosse imprese 
autorizzate dalla fastidiosa concorrenza delle piccole imprese ubicate nelle 
immediate vicinanze (a meno che queste siano delle consociate o al servizio delle 
grandi). ”
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Peraltro, anche il requisito del 30% sopra richiamato, previsto dalla lettera a) 
dell’art. 23, non corrisponderebbe ai principi di “necessità” e “proporzionalità” di 
cui all’art. 16, lett. b) e c), della “direttiva servizi”, posto che la finalità di 
eliminare i concorrenti di minori dimensioni non è compatibile con l’ordinamento 
europeo (e con l’ordinamento italiano: art. 117 comma 2 lett. e) Cost.).
Anche le “esigenze di approvvigionamento” richiamate dalla circolare n. 14/D del 
4 dicembre 2017 per giustificare il nuovo regime dei depositi commerciali di 
prodotti energetici sotto soglia (punto III) sarebbero da considerare requisiti non 
conformi alla “direttiva servizi”.
3.1.2. La sentenza impugnata risulterebbe erronea anche nella parte in cui ha 
ritenuto compatibile la norma interna poiché corrispondente ad un “motivo 
imperativo di interesse generale” (che nella specie ricorrerebbe, in relazione al 
criterio quantitativo stabilito dall’art. 23 co. 4 lett. a) individuato dall’art. 9 lett. b) 
della direttiva servizi come elemento che consente di subordinare ad autorizzazione 
l’accesso ad un’attività di servizio).
La statuizione sarebbe erronea poiché “motivo imperativo dì interesse generale” 
potrebbe essere soltanto uno di quelli indicati nel “considerando” 40 della direttiva, 
a nessuno dei quali è riconducibile quello sotteso alla disposizione di cui al 
precitato art. 23, co. 4, lett. a).
3.1.3. L’appellante sembra ripropone alla lettera G) il quinto (in parte) e il sesto 
motivo del ricorso di primo grado con i quali ha dedotto errori di fatto, carenza di 
istruttoria, vizio di motivazione, illogicità, sviamento per i quali si rinvia alla sopra 
estesa esposizione.
3.2. Con il secondo motivo d’appello (da pag. 20 a pag. 24) la ditta Centro Petroli 
pare riproporre i motivi primo, secondo e quinto (nella restante parte) assorbiti 
dalla sentenza del T.a.r. con i quali sono stati dedotti i profili di legittimità 
costituzionale e eurounitaria dell’art. 23, comma 3, del t.u.a., nella parte in cui 
subordina il rilascio e il mantenimento dell’autorizzazione alla accertata esistenza
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di “effettive necessità operative e di approvvigionamento dell’impianto”'. 
illegittimità che risulterebbe aggravata dalla condizione prevista dall’art. 23, 
comma 4, lett. a), che consente il deposito purché sia “propaggine di un deposito 
fiscale ubicato nelle immediate vicinanze appartenenti allo stesso gruppo 
societario o, se di diversa titolarità, sia stabilmente destinato a operare a servizio 
del predetto deposito ”.
Sia la norma di legge sia il provvedimento che ne ha fatto applicazione 
contrasterebbero :
a) con l’art. 9 della direttiva servizi (2006/123/CE) che stabilisce le condizioni di 
ammissibilità dei regimi di autorizzazione;
b) con l’art. 14 n. 5 della direttiva servizi che elenca tra i “requisiti vietati” (ai fini 
dell’“accesso ad una attività di servizi o il suo esercizio”) “l’applicazione caso per 
caso di una verifica di natura economica che subordina il rilascio 
dell’autorizzazione alla prova dell’esistenza di un bisogno economico o di una 
domanda di mercato
c) con l’art. 15par. 2 della medesima direttiva che elenca i “requisiti da valutare” 
(ossia da valutare alla stregua delle condizioni poste dal successivo par. 3) le 
“restrizioni quantitative o territoriali, in particolare fissate in funzione della 
popolazione o di una distanza geografica minima fra prestatori” (si pensi alla 
“concomitante presenza” e quindi della asserita poca “distanza” fra l’impianto 
della ricorrente e i “due depositi fiscali di grandi dimensioni”);
d) con gli artt. 101-106 (regole di concorrenza) TFUE che, pur essendo dettati per 
le imprese, vincolano anche gli Stati membri nel senso che vietano a questi di 
adottare misure che facilitano alle imprese la violazione delle regole di 
concorrenza (giurisprudenza costante della Corte di Giustizia UE);
e) con l’art. 117 co. 2 lett. e) Cost. sulla tutela della concorrenza, concorrenza che 
viene indebitamente limitata da misure legislative che si risolvono nella istituzione 
o nella conservazione di monopoli o oligopoli.
L’appellante reitera la richiesta di disapplicazione dell’art. 23, commi 3 e 4, t.u.a.
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già proposta con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado e, in subordine, 
chiede al Collegio “di conformarsi all’obbligo di rinvio pregiudiziale ex art. 267 
TFUE in ordine alla compatibilità delle disposizioni - rilevanti nel caso di specie - 
contenute nel novellato art. 23, comma 3 e 4, del d.lgs. 504/95 con la Direttiva 
2008/118/CE relativa al regime generale delle accise, con le norme del Trattato 
poste a presidio della libera concorrenza e con le norme della direttiva servizi 
2006/123/CE. ” (pag. 24).
3.3. Con il terzo motivo d’appello (da pagina 24 a pagina 25) viene riproposto, in 
via subordinata rispetto ai motivi precedenti, il quarto motivo del ricorso di primo 
grado con il quale è stata rilevata la incostituzionalità dell’art. 23 del t.u.a. per 
essere stato introdotto con legge di bilancio, mentre, trattandosi di una modifica 
della legge di recepimento della direttiva comunitaria 2008/18/CE sul regime delle 
accise, la modifica avrebbe dovuto seguire il procedimento legislativo rinforzato ex 
artt. 30-34 della 1. 12 dicembre 2012 n. 234.
La sentenza di prime cure sarebbe, sul punto, del tutto generica e non avrebbe 
offerto un’adeguata motivazione.
4. Con decreto monocratico presidenziale n. 1354 del 18 marzo 2021 e ordinanza 
collegiale n. 1929 del 12 aprile 2021 è stata accolta la domanda cautelare di 
sospensione della sentenza di primo grado al solo fine di mantenere la res adhuc 
integra nelle more della trattazione del merito della causa.
5. Si è costituita in giudizio l’Agenzia delle dogane e dei monopoli che ha 
depositato memoria e documenti il 2 aprile 2021, ulteriore memoria il 24 maggio 
2021, note difensive il 3 giugno 2021 e note d’udienza il 23 giugno 2021.
6. L’appellante ha depositato memoria ex art. 73 c.p.a. il 24 maggio 2021, memoria 
di replica il 3 giugno 2021 nonché istanze di discussione sia per la fase cautelare 
(deposito del 6 aprile 2021) che per l’udienza pubblica (deposito del 3 giugno 
2021).
7. All’udienza del 24 giugno 2021 - dopo la discussione delle parti avvenuta ai
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sensi dell’art. 25, comma 2, del decreto legge 137 del 28 ottobre 2020 - la causa è 
stata trattenuta in decisione.
LE RAGIONI DELLA DECISIONE.
8. Preliminarmente il Collegio osserva che, a seguito della proposizione 
dell’appello e della riproposizione dei motivi assorbiti posti a base del ricorso 
introduttivo, deve ritenersi che, nella sostanza, riemerso interamente il thema 
decidendum del giudizio di primo grado - che perimetra necessariamente il 
processo di appello ex art. 104 c.p.a. - sicché, per ragioni di economia dei mezzi 
processuali e semplicità espositiva, secondo la logica della decisione della 
Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015, il Collegio prende 
direttamente ed esclusivamente in esame gli originari motivi posti a sostegno del 
ricorso introduttivo (cfr. explurimis Cons. Stato, sez. IV, n. 1137 del 2020).
8.1. In primo luogo, il Collegio rileva la correttezza della impostazione della 
sentenza appellata, che, facendo applicazione fedele dei principi elaborati dalla 
menzionata sentenza dell’Adunanza plenaria n. 5 del 2015 e, in particolare, del c.d. 
assorbimento per ragioni di economia processuale (§ 9.3.4.3.) - essendo stato 
impugnato un atto plurimotivato - ha esaminato esclusivamente i motivi con i quali 
è stata dedotta la illegittimità del provvedimento in relazione alla clausola del 
mancato raggiungimento di forniture di prodotto in esenzione di accisa o ad accisa 
agevolata in misura pari ad almeno il 30% del totale delle estrazioni, con 
assorbimento dell’esame dei rimanenti motivi.
L’impugnata sentenza (ai §§ 10 e 11) ha esaminato e disatteso, inoltre:
- le questioni di legittimità costituzionale, con riferimento all’asserita violazione, da 
parte dell’art. 23 del d.lgs. n. 504 del 1995, della 1. n. 234 del 2012 in relazione agli 
artt. 3, 41 e 81 Cost.
- le questioni di compatibilità eurounitaria dell’art. 23, comma 4, t.u.a.
8.2. In relazione al raggiungimento del requisito del 30% del totale delle estrazioni, 
il Collegio osserva che, non solo, come già rilevato dal primo giudice, la ricorrente 
non ha in alcun modo contestato il mancato raggiungimento di tale soglia
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percentuale, sostanzialmente limitandosi a censurare la presupposta disposizione 
legislativa che ne impone il rispetto a pena di sospensione della licenza già 
rilasciata, ma anche che, nell’atto di appello, la stessa si è spinta ad affermare, in 
maniera che può definirsi confessoria, che la percentuale minima del 30% è 
praticamente irraggiungibile dalla generalità delle imprese.
Sotto questo profilo, pertanto, il provvedimento impugnato è legittimo avendo fatto 
applicazione dell’art. 23, comma 4, lett. a) d.lgs. n. 504 del 1995.
Giova altresì ribadire quanto già affermato dal giudice di prime cure in ordine alla 
permanenza della titolarità in capo all’Agenzia, ai sensi dell’art. 23, comma 12, del 
potere di verificare la permanenza nel tempo delle condizioni normativamente 
previste per il rilascio della licenza.
Analogamente ai principi elaborati dall’Adunanza plenaria n. 18 dell’11 settembre 
2020 (in ordine ai provvedimenti di decadenza da determinati benefici collegati alla 
produzione di energia da fonti rinnovabili), anche nel caso in esame il requisito 
della soglia minima non deve essere presente soltanto al momento del primo 
rilascio della licenza di depositario, ma deve permanere nel corso del rapporto 
poiché il provvedimento ampliativo riconosce un particolare beneficio fiscale (la 
sospensione fiscale) che si giustifica soltanto in relazione alla diuturna sussistenza 
degli stringenti requisiti previsti dall’art. 23 t.u.a.
Che tale sia l’interpretazione corretta si evince anche da quanto previsto dai commi 
13 e 14 dell’art. 23 in relazione alla facoltà dell’Agenzia di prescrivere 
l’installazione di strumenti e apparecchiature per la misurazione e per il 
campionamento delle materie prime e dei prodotti semilavorati e finiti e alla 
circostanza che, nel caso dei depositi in regime di sospensione fiscale, è previsto 
che il controllo avvenga attraverso un sistema informatizzato, operante in tempo 
reale a cui l’Agenzia accede in modo autonomo e diretto ai fini dell’accertamento e 
della liquidazione dell’imposta.
8.3. Con riferimento alla riproposizione del secondo, quinto e sesto motivo del
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ricorso originario - a mezzo della quale sono reiterate le argomentazioni già 
introdotte in primo grado in relazione all’errore di fatto, alla carenza di istruttoria, 
al vizio di motivazione, alla illogicità e allo sviamento per quanto concerne il 
secondo requisito, ossia quello della “concomitante presenza di altri depositi 
fiscali” - il Collegio osserva che essendo il provvedimento plurimotivato è 
sufficiente la carenza del requisito delfart. 23, comma 4, lett. a) del d.lgs. n. 504 
del 1995 a renderlo legittimo, per cui i vizi rilevati non varrebbero, anche ove 
sussistenti, a rendere illegittimo il gravato provvedimento.
Per quanto concerne l’ulteriore assunto dell’appellante - secondo cui nella 
previsione in sé del secondo requisito si ravviserebbero profili discriminatori e di 
contrasto con i preminenti interessi della tutela della concorrenza, di libertà di 
stabilimento e di accesso al mercato - si rinvia a quanto si dirà in prosieguo sulla 
rilevanza e compatibilità eurounitaria delle questioni generali sottoposte all’esame 
del Collegio.
9. Prima di esaminare le questioni di legittimità costituzionale e di pregiudiziale 
europea, è necessario specificare le fonti di riferimento della materia e le modifiche 
ad esse recate nel corso del tempo, rilevanti ai fini della risoluzione del contenzioso 
in esame.
9.1. Ai sensi del citato d.lgs. n. 504 del 1995 s.m.i., l’accisa è un’imposta indiretta 
sulla produzione o sul consumo (tra gli altri) dei prodotti energetici (articolo 1, 
comma 2, lettera “a”) e la relativa obbligazione tributaria sorge al momento della 
fabbricazione o dell’importazione dei prodotti ed è esigibile all’atto 
dell’immissione in consumo del prodotto nel territorio dello Stato (articolo 2, 
commi 1 e 2).
Il t.u.a. prevede, inoltre, la possibilità di autorizzare l’istituzione e l’esercizio di 
depositi fiscali dei prodotti soggetti ad accisa, consentendo in tali ipotesi un 
particolare regime di sospensione dell’imposta, in forza del quale l’onere del 
pagamento dell’accisa viene a gravare sui prodotti non al momento 
dell’approvvigionamento della merce (c.d. “accisa assolta”), bensì al momento
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dell’estrazione dal deposito per la vendita. Il deposito fiscale è, infatti, definito 
come “l ’impianto in cui vengono fabbricati, trasformati, detenuti, ricevuti o spediti 
prodotti sottoposti ad accisa, in regime di sospensione dei diritti di accisa, alle 
condizioni stabilite dall ’Amministrazione finanziaria ” (articolo 1, comma 2, lettera 
“e”).
Il regime del deposito fiscale è, poi, disciplinato al successivo articolo 5 del t.u.a., 
ove si prevede che “La fabbricazione, la lavorazione, la trasformazione e la 
detenzione dei prodotti soggetti ad accisa ed in regime sospensivo sono effettuate 
in regime di deposito fiscale” (comma 1, primo periodo) e si afferma che “Il 
regime del deposito fiscale è autorizzato dall’Amministrazione finanziaria” (comma 
2, primo periodo) e che “I depositi fiscali sono assoggettati a vigilanza finanziaria 
e, salvo quelli che movimentano tabacchi lavorati, si intendono compresi nel 
circuito doganale; la vigilanza finanziaria deve assicurare, tenendo conto 
dell’operatività dell’impianto, la tutela fiscale anche attraverso controlli 
successivi ” (comma 4, primo periodo).
La disposizione che disciplina i requisiti soggettivi ed oggettivi da possedere al fine 
di poter ottenere il rilascio dell’autorizzazione all’esercizio di deposito fiscale è 
l’art. 23 del t.u.a. che è stato interamente sostituito dall’art. 1 comma 535, lett. e) 1. 
n. 232 del 11 dicembre 2016 con efficacia dal 1 gennaio 2017.
In particolare la disposizione prevede che:
1. Il regime del deposito fiscale è consentito:
a) per le raffinerie e per gli altri stabilimenti di produzione dove si ottengono i 
prodotti energetici di cui all'articolo 21, comma 2, ovvero i prodotti energetici di 
cui all'articolo 21, comma 3, ove destinati a carburazione e combustione, nonché i 
prodotti sottoposti ad accisa ai sensi dell'articolo 21, commi 4 e 5;
b) per gli impianti petrolchimici.
2. L'esercizio degli impianti di cui al comma 1 è subordinato al rilascio della 
licenza di cui all'articolo 63.
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3. La gestione in regime di deposito fiscale può essere autorizzata, laddove 
sussistano effettive necessità operative e di approvvigionamento dell'impianto, per i 
depositi commerciali di gas di petrolio liquefatti di capacità non inferiore a 400 
metri cubi e per i depositi commerciali di altri prodotti energetici di capacità non 
inferiore a 10.000 metri cubi.
4. La gestione in regime di deposito fiscale può essere, altresì, autorizzata per ì 
depositi commerciali di gas di petrolio liquefatti di capacità inferiore a 400 metri 
cubi e per i depositi commerciali di altri prodotti energetici di capacità inferiore a 
10.000 metri cubi quando, oltre ai presupposti di cui al comma 3, ricorra almeno 
una delle seguenti condizioni:
a) il deposito effettui forniture di prodotto in esenzione da accisa o ad accisa 
agevolata o trasferimenti di prodotti energetici in regime sospensivo verso Paesi 
delVUnione europea ovvero esportazioni verso Paesi non appartenenti all'Unione 
europea, in misura complessiva pari ad almeno il 30 per cento del totale delle 
estrazioni di un biennio;
b) il deposito sia propaggine di un deposito fiscale ubicato nelle immediate 
vicinanze appartenente allo stesso gruppo societario o, se di diversa titolarità, sia 
stabilmente destinato ad operare al servizio del predetto deposito.
5. L'esercizio dei depositi fiscali autorizzati ai sensi dei commi 3 e 4 è subordinato 
al rilascio della licenza di cui all'articolo 63.
Il legislatore ha previsto un regime transitorio al comma 536 dell’art. 1 della stessa 
legge di bilancio con la quale è stato previsto che “le disposizioni del comma 4 del 
citato art. 23, come sostituito dal comma 535 lett. e), del presente articolo, hanno 
effetto a decorrere dal terzo anno successivo al quello di entrata in vigore della 
presente legge”.
Per completare il quadro normativo interno, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli 
ha impartito i necessari indirizzi applicativi con la circolare n. 14/D prot. n. 
133627/ru del 4 dicembre 2017, che è stata anch’essa impugnata.
10. L’ordinamento eurounitario ha disciplinato la materia delle accise conia
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direttiva 2008/118/CE del 16 dicembre 2008, che ha abrogato la direttiva 92/12/CE 
del Consiglio del 25 febbraio 1992, ed in particolare, per quanto qui interessa, con 
l’art. 16 ha previsto che “1. L'apertura e l'esercizio di un deposito fiscale da parte 
di un depositario autorizzato sono subordinati all'autorizzazione delle autorità 
competenti dello Stato membro in cui è situato il deposito fiscale.
Tale autorizzazione è soggetta alle condizioni che le autorità hanno il diritto di 
stabilire per impedire ogni possibile evasione o abuso. ”
10.1. Sin dalla direttiva del 1992 il legislatore europeo ha emanato una copiosa 
legislazione volta a instaurare e garantire il funzionamento del mercato interno e, in 
particolare, la libera circolazione delle merci soggette ad accisa. Per favorire il 
trasferimento dei prodotti energetici tra gli Stati membri, la direttiva 92/12/CE ha 
configurato, tra l’altro, l’istituto del deposito fiscale, impianto preventivamente 
abilitato dalle autorità doganali a ricevere, detenere, spedire i beni in regime di 
sospensione da imposta: superando in tal modo possibili barriere fiscali dovute alla 
tassazione nel Paese di partenza con conseguente restituzione dell’imposta una 
volta pervenuta nello Stato destinatario. In tal modo la legislazione europea ha 
inteso, tra l’altro, salvaguardare le entrate destinate al bilancio dell’Unione europea 
attraverso una mediazione tra le esigenze degli operatori e la necessità di prevenire 
ed eventualmente sanzionare comportamenti elusivi e fraudolenti riguardanti PIVA 
infracomunitaria.
Anche la giurisprudenza eurounitaria si è espressa sulla direttiva 118/2008/CE e - 
in particolare con la sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea 2 giugno 
2016, C-355/14 - ha chiarito la ratio di tale disciplina laddove, richiamando l’art. 
14, par. 1, lett. a), ha rilevato che gli Stati membri esentano dalla tassazione, inter 
alia, i prodotti energetici, “alle condizioni da essi stabilite al fine di garantire 
un ’agevole e corretta applicazione delle esenzioni stesse e di evitare frodi, evasioni 
o abusi” (par. 42) e ha osservato che la direttiva “affida agli Stati membri il 
compito di fissare le condizioni delle esenzioni previste da tale disposizione, alfine
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di garantire un’agevole e corretta applicazione delle esenzioni stesse e di evitare 
frodi, evasioni o abusi” (par. 57).
10.2. Da quanto rappresentato, discende che sono gli Stati membri a dovere 
individuare le condizioni che consentono di raggiungere l’obiettivo di cui all’art. 
14, par. 1, della direttiva, ostacolando ogni condotta abusiva in relazione 
all’apertura e all’esercizio di un deposito fiscale di prodotti energetici.
11. Ne consegue che l’art. 23, come modificato nel 2016 del t.u.a. dà coerente 
esecuzione al disposto dell’art. 16, par. 1, della direttiva 2008/118/CEE nella parte 
in cui, al comma 4, lettere a) e b), prevede le condizioni per l’autorizzazione dei 
depositi fiscali.
In particolare, la contestata previsione di cui alla lettera a), che impone la misura 
percentuale minima del 30%, mira ad assicurare che il regime di deposito fiscale 
sia effettivamente autorizzato in favore di soggetti la cui attività sia realmente 
caratterizzata dal compimento di quelle operazioni che ne motivano e giustificano il 
rilascio, nell’intento di garantire la rispondenza tra l’attività che abilita a richiedere 
la gestione dell’impianto in deposito fiscale e le operazioni realmente eseguite nel 
deposito autorizzato al fine di impedire condotte elusive della relativa normativa. 
Tale misura dell’ordinamento interno risulta proporzionata con le finalità sopra 
indicate dello stesso legislatore eurounitario essendo, tra l’altro, preso in 
considerazione il biennio come periodo nel quale raggiungere la misura minima del 
30% delle estrazioni.
Conseguentemente, il Collegio ritiene che non sussistano i presupposti per la 
disapplicazione della disposizione di diritto interno, come richiesto con il primo 
motivo del ricorso di primo grado, né ravvisa il lamentato contrasto con la 
disciplina europea in materia di accise (dir. 2008/118/CE), avendo il legislatore 
interno dato adeguata attuazione a quanto previsto, in particolare, dall’art. 14 par. 1, 
esercitando la competenza riconosciuta ai singoli Stati membri dall’art. 16 sopra 
citato.
12. L’appellante, nel riproporre il primo e il terzo motivo del ricorso di primo
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grado, ha dedotto la violazione della direttiva 2006/123/CE (c.d. “direttiva servizi”) 
da parte dell’art. 23, commi 3 e 4, t.u.a. e ha chiesto che il Collegio rinvii alla Corte 
di giustizia la questione pregiudiziale relativa alla compatibilità della disposizione 
interna:
i) con l’art. 9 della direttiva 2006/123/CE che stabilisce le condizioni dei regimi di 
autorizzazione;
il) con l’art. 14 n. 5 della “direttiva servizi” che elenca tra i requisiti vietati ai fini 
dell’accesso ad un’attività di servizi o il suo esercizio, l’applicazione caso per caso 
di una verifica di natura economica che subordina il rilascio dell’autorizzazione alla 
prova dell’esistenza di un bisogno economico o di una domanda di mercato;
iii) con l’art. 15, par. 2 della stessa direttiva laddove elenca i requisiti da valutare;
iv) con gli artt. 101-106 del TFUE;
v) con l’art. 117, comma 2, lett. e) della Costituzione sulla tutela della concorrenza 
che sarebbe limitata dalle citate disposizioni legislative.
12.1. Il lamentato contrasto, declinato secondo i plurimi profili richiamati al 
precedente punto 12, non sussiste.
In linea generale, si rileva come la direttiva 2006/123/CE ha come finalità quella di 
garantire la parità di trattamento nei singoli Stati membri dell’Unione dei singoli 
prestatori di servizi attraverso la soppressione di tutte le discriminazioni (definite 
comunemente “barriere all’ingresso”) che colpiscono il prestatore di servizio a 
causa della sua nazionalità o residenza in uno Stato diverso da quello in cui il 
servizio viene svolto.
12.2. La direttiva servizi 2006/123/CE ha quindi un oggetto almeno in parte diverso 
rispetto alla direttiva sulle accise 2008/118/CEE, con la quale vi è una interferenza 
di disciplina per quanto riguarda i depositi commerciali ordinari, ma non in 
relazione ai depositi commerciali che siano stati autorizzati ad operare in regime di 
deposito fiscale.
Secondo la corretta ricostruzione dell’Avvocatura erariale, infatti, la categoria
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generale di originaria appartenenza dell’appellante è quella dei depositi 
commerciali di prodotti energetici assoggettati ad accisa ai sensi deH’art. 25, commi 
1 e 4, del d.lgs. n. 504 del 1995, che, sulla base di una licenza di esercizio rilasciata 
dagli Uffici delle dogane, agiscono nella filiera distributiva in regime di libero 
mercato.
I gestori dei depositi commerciali possono richiedere, in via complementare e 
assorbente, di agire in regime di deposito fiscale, il che implica di potere ricevere, 
detenere e movimentare prodotti energetici in sospensione da accisa; ai fini del 
rilascio della licenza è necessario il rispetto delle condizioni dell’art. 23, commi 3 e 
4, t.u.a.
Questi soggetti, tra cui rientra l’appellante a seguito del provvedimento 
autorizzativo prima rilasciato e poi sospeso dall’Agenzia delle dogane, devono 
sottostare ai requisiti prescritti dall’art. 23 senza che questi rappresentino “una 
barriera all’ingresso” poiché invero non esiste un vero e proprio libero mercato dei 
“depositi fiscali” di prodotti energetici.
12.3. Pertanto, coerentemente - e proprio in ossequio ai principi del libero mercato 
e della libertà di concorrenza - una volta venute meno le condizioni che avevano 
consentito di operare in regime di sospensione di accisa, l’operatore può chiedere di 
riqualificarsi come esercente di deposito commerciale, chiedendo la licenza di 
esercizio ai sensi dell’art. 25, comma 4, come previsto dall’art. 23, comma 12, t.u.a.
12.4. L’art. 23, nel prevedere la soglia minima del 30%, non determina una 
discriminazione nei confronti del prestatore né si risolve in una barriera all’ingresso 
o in un trattamento discriminatorio ai danni delle piccole e medie imprese poiché si 
limita a richiedere che sia assicurato un limite di estrazione di prodotto agevolato 
non in termini assoluti bensì in percentuale rispetto alle operazioni effettuate, di 
talché anche un’azienda di dimensioni piccole o medie può raggiungere il 30% di 
estrazioni nel biennio.
12.5. Da tale ricostruzione consegue che il regime di sospensione fiscale opera su 
un piano del tutto distinto da quello commerciale poiché è correlato esclusivamente
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a necessità funzionali dell’azienda, ma non ha effetti di barriera all’ingresso del 
mercato dei prodotti energetici e non comporta distorsioni sproporzionate e 
irrazionali della libera concorrenza, sicché è inconferente il richiamo alla direttiva 
2006/123/CE, come pure inconferente è l’asserito contrasto, peraltro soltanto 
genericamente dedotto, rispetto agli artt. 101-106 del Trattato sul funzionamento 
dell’Unione europea.
12.6. Il Collegio non ravvisa altresì profili di contrasto con le direttive 2008/118/CE 
e 2006/123/CE (artt. 9 e ss.) nella suddivisione del mercato in due fasce 
dimensionali ai sensi dei commi 3 e 4 dell’art. 23, poiché il criterio utilizzato dal 
legislatore è di tipo quantitativo ed è quindi di tipo oggettivo, e prende a 
riferimento la capacità in termini di metri cubi di prodotti energetici depositati. 
Trattasi quindi di criterio che rispetta i principii di proporzionalità e 
ragionevolezza.
12.7. Non sussistono elementi di difformità rispetto alle richiamate fonti 
eurounitarie neanche per quanto concerne il comma 4 dell’art. 23, giacché il 
requisito dell’essere “propaggine dì un deposito fiscale ubicato nelle immediate 
vicinanze appartenente allo stesso gruppo societario o, se di diversa titolarità, 
destinato stabilmente ad operare al servizio del predetto deposito” risulta 
conforme alla ratio della disciplina normativa, sia euro unitaria sia nazionale, in 
materia di controllo dei fenomeni elusivi in materia di accise, per cui i depositi con 
le caratteristiche indicati al comma 4 sono ritenuti, in base ad una presunzione del 
legislatore, più sicuri dal punto di vista del controllo del rispetto delle disposizioni 
che consentono di accedere al regime di sospensione fiscale.
13. Con il terzo motivo sono riproposte le questioni di legittimità costituzionale 
dell’art. 23 del t.u.a., già dedotte con il secondo e quarto motivo del ricorso di 
primo grado, rispetto ai parametri di cui agli artt. 117, commi 1 e 2, lett. e) della 
Costituzione e con le norme interposte di cui agli artt. 30 e 34 della 1. n. 234 del 24 
dicembre 2012.
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In particolare, con riguardo a tale secondo profilo l’appellante si duole per la 
genericità della motivazione della sentenza di prime cure.
13.1. Le questioni non superano il vaglio della non manifesta infondatezza.
13.2. Con riferimento all’asserito contrasto con l’art. 117, commi 1 e 2, lett. e) della 
Costituzione ci si riporta a quanto più sopra rilevato al §12 in tema di rapporto tra 
l’autorizzazione dei depositi fiscali e il regime di libera concorrenza.
13.3. Per quanto concerne il contrasto con le norme interposte della 1. 234 del 2012 
- sotto il profilo che la modifica del d.lgs. n. 504 del 1995 avrebbe dovuto essere 
apportata con la procedura rafforzata ivi prevista dagli artt. 29 e 30 e non a mezzo 
della legge di bilancio n. 232 del 2016 - la questione è manifestamente infondata 
sia per le motivazioni esposte dal giudice di primo grado con riferimento alla 
circostanza che la legge di bilancio ha la finalità di reperire fonti di finanziamento 
per il bilancio dello Stato, tra cui rientra anche la lotta all’evasione e all’elusione di 
fiscale (nel caso di specie con riferimento al fenomeno nel settore delle accise), sia 
perché la Costituzione non prevede che il recepimento delle fonti eurounitarie 
avvenga con meccanismi procedurali rafforzati, quali quelli di cui alla legge n. 234 
del 2012, potendo, bensì, avvenire con qualsivoglia strumento legislativo qualora 
necessario o maggiormente funzionale agli scopi da raggiungere.
LE MOTIVAZIONI DEL RINVIO PREGIUDIZIALE.
14. Sulla portata dell’obbligo di rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE in relazione 
al primo e terzo motivo del ricorso originario.
14.1. Questo Consiglio di Stato, giudice di ultima istanza nell’ambito 
dell’ordinamento processuale italiano, è chiamato a pronunciare su una controversia 
nazionale in cui vengono dedotte alcune questioni di interpretazione e di corretta 
applicazione di disposizioni e principi unionali.
In particolare, secondo la tesi di parte ricorrente, per statuire sul primo e sul terzo 
motivo del ricorso di primo grado (riproposti in appello al punto I e II) sarebbe 
necessario ricostruire il quadro normativo espresso dalle direttive 2008/18/CE e 
2006/123/CE, nonché applicare i principi di libera concorrenza, libera circolazione
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dei servizi, proporzionalità e non discriminazione, in maniera da verificare se le 
misure adottate dal legislatore nazionale, con cui sono state fissate condizioni alla 
gestione in regime di deposito fiscale di prodotti energetici in sospensione di 
accisa, abbiano una base normativa, siano proporzionate e non determinino una 
irragionevole discriminazione tra operatori di piccole, medie e grandi dimensioni, 
riferite al fatturato o ad altri parametri e una irragionevole restrizione dell’offerta.
14.2. In coerenza con quanto di recente osservato da questo Consiglio (sez. VI, n. 
5588 del 2020) si evidenzia come, nel presente giudizio, vengano sollevate 
questioni interpretative nell’ambito di una causa principale nazionale in cui si 
controverte della disciplina normativa di regolazione, interpretazione e attuazione 
adottata dalle Autorità nazionali (altresì) in applicazione di disposizioni interne di 
recepimento del diritto europeo, fra l’altro, riguardanti l’intero territorio nazionale e 
applicate anche a trasferimenti di prodotti energetici in regime sospensivo verso 
Paesi dell’Unione europea.
14.3. La giurisprudenza della Corte di giustizia, a partire dalla sentenza del 6 
ottobre 1982, Cilfìt, in causa C 283/81, ha precisato che, al fine di evitare che in un 
qualsiasi Stato membro si consolidi una giurisprudenza nazionale in contrasto con 
le norme del diritto dell’Unione, qualora non sia previsto alcun ricorso 
giurisdizionale avverso la decisione di un giudice nazionale, quest’ultimo è, in linea 
di principio, tenuto a rivolgersi alla Corte ai sensi dell’articolo 267, terzo comma, 
TFUE quando è chiamato a pronunciarsi su una questione d’interpretazione del 
diritto europeo.
14.4. L’obbligo di rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE, gravante sul giudice di 
ultima istanza, rientra, infatti, nell’ambito della cooperazione istituita al fine di 
garantire la corretta applicazione e l’interpretazione uniforme del diritto 
dell’Unione neH’insieme degli Stati membri, fra i giudici nazionali, in quanto 
incaricati dell’applicazione del diritto dell’Unione, e la Corte (Corte di giustizia, 
sentenza del 15 marzo 2017, in causa C-3/16, Aquino, punto 32).
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14.5. La violazione di tale obbligo è idonea a configurare un inadempimento dello 
Stato membro, la cui responsabilità può essere affermata a prescindere dalla natura 
dell’organo statale che abbia dato luogo alla trasgressione, quindi, anche se si tratti 
di un’istituzione costituzionalmente indipendente, qual è il giudice nazionale (Corte 
di giustizia, sentenza del 4 ottobre 2018, in causa C-416/17, Commissione c. 
Repubblica francese, punto 107).
14.5. Gli organi giurisdizionali non sono, invece, tenuti a disporre il rinvio 
pregiudiziale qualora constatino che la questione sollevata non sia rilevante o che la 
disposizione del diritto dell’Unione di cui trattasi sia già stata oggetto 
d’interpretazione da parte della Corte, ovvero che la corretta applicazione del diritto 
dell’Unione si imponga con tale evidenza da non lasciar adito a ragionevoli dubbi.
14.6. Con riferimento a tale ultima condizione, come indicato dalla Corte di 
giustizia nella sentenza Cilfìt cit., occorrerebbe accertare che “la corretta 
applicazione del diritto comunitario può imporsi con tale evidenza da non lasciar 
adito ad alcun ragionevole dubbio sulla soluzione da dare alla questione sollevata. 
Prima di giungere a tale conclusione, il giudice nazionale deve maturare il 
convincimento che la stessa evidenza si imporrebbe anche ai giudici degli altri 
Stati membri ed alla Corte di Giustizia. Solo in presenza di tali condizioni il 
giudice nazionale può astenersi dal sottoporre la questione alla corte risolvendola 
sotto la propria responsabilità” (sentenza del 6 ottobre 1982, Cilfìt e a., in causa 
283/81, punto 16).
14.7. La configurabilità di una simile eventualità dovrebbe essere valutata in 
funzione delle caratteristiche proprie del diritto dell’Unione e delle particolari 
difficoltà che la sua interpretazione presenta, in maniera da evitare il rischio di 
divergenze giurisprudenziali all’intemo dell’Unione.
14.8. In particolare, occorrerebbe:
a) provvedere ad un raffronto tra le varie versioni linguistiche in cui la disposizione 
è stata redatta;
b) anche nel caso di piena concordanza delle versioni linguistiche, considerare che
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il diritto europeo impiega una terminologia che gli è propria e che le nozioni 
giuridiche non presentano necessariamente lo stesso contenuto nel diritto unionale e 
nei vari diritti nazionali;
c) collocare ogni disposizione di diritto europeo nel proprio contesto, 
interpretandola alla luce dell’insieme delle disposizioni componenti il diritto 
unionale, delle sue finalità e del suo stadio di evoluzione al momento in cui va data 
applicazione alla disposizione rilevante nelfambito del giudizio nazionale.
14.9. La giurisprudenza successiva ha confermato i principi espressi dalla sentenza 
Cilfìt cit., ribadendo che, al fine di escludere ogni ragionevole dubbio sulla 
soluzione da dare alla questione di interpretazione del diritto unionale e, pertanto, al 
fine di escludere la necessità del rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE, “il giudice 
nazionale di ultima istanza deve maturare il convincimento che la stessa evidenza 
si imporrebbe anche ai giudici degli altri Stati membri ed alla Corte. Solo in 
presenza di tali condizioni, il giudice nazionale può astenersi dal sottoporre la 
questione alla Corte risolvendola sotto la propria responsabilità” (Corte di 
giustizia, sentenza del 28 luglio 2016, in causa C-379/15, Association France 
Nature Environnement, punto 48); con la precisazione, da un lato, che “il giudice 
nazionale, le cui decisioni non siano più soggette a ricorso giurisdizionale, è tenuto 
a rivolgersi alla Corte in via pregiudiziale in presenza del minimo dubbio riguardo 
all’interpretazione o alla corretta applicazione del diritto dell’Unione” (sentenza 
del 28 luglio 2016, in causa C-379/15, Association France Nature Environnement, 
punto 51); dall’altro, che “l’assenza di dubbi in tal senso necessita di prova 
circostanziata” (sentenza del 28 luglio 2016, in causa C-379/15, Association 
France Nature Environnement, punto 52).
14.10. Le condizioni poste da codesta Corte di giustizia, per escludere l’obbligo di 
rinvio pregiudiziale gravante sul giudice di ultima istanza ex art. 267 TFUE, 
risultano:
- di diffìcile accertamento nella parte in cui fanno riferimento alla necessità che il
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giudice procedente, certo dell’interpretazione e dell’applicazione da dare al diritto 
unionale rilevante per la soluzione della controversia nazionale, provi in maniera 
circostanziata che la medesima evidenza si imponga anche presso i giudici degli 
altri Stati membri e la Corte;
- foriere di responsabilità civile per il giudice supremo nazionale italiano, in base 
alla norma sancita dall’art. 2, comma 3-bis, 1. n. 117 del 1988 secondo cui « 3-bis. 
Fermo restando il giudizio di responsabilità contabile di cui al decreto-legge 23 
ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, 
n. 639, ai fini della determinazione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta 
della legge nonché del diritto dell'Unione europea si tiene conto, in particolare, del 
grado di chiarezza e precisione delle norme violate nonché dell'inescusabilità e 
della gravità dell'inosservanza. In caso di violazione manifesta del diritto 
dell'Unione europea si deve tener conto anche della mancata osservanza 
dell'obbligo di rinvio pregiudiziale ai sensi dell'articolo 267, terzo paragrafo, del 
Trattato sul funzionamento deU'Unione europea, nonché del contrasto dell'atto o 
del provvedimento con l'interpretazione espressa dalla Corte di giustizia 
dell'Unione europea. ». Di modo che - allo scopo di prevenire la proposizione 
dell’azione di risarcimento del danno (ma anche la certezza di essere coinvolti in un 
accertamento disciplinare ai sensi delPart. 9, comma 1, 1. n. 117 cit., pure dopo le 
precisazioni operate dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 169 del 2021) - il 
giudice nazionale è costretto a disporre un rinvio pregiudiziale pur che sia, 
allungando di molto i tempi di risoluzione della controversia, in violazione del 
principio costituzionale (art. Ili, comma 2, Cost.) ed europeo (art. 47, comma2, 
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea), della ragionevole durata del 
processo.
14.11. La ricostruzione del significato precettivo da assegnare alle norme 
giuridiche, siano esse di fonte sovranazionale o nazionale, per propria natura, è 
esposta alla soggettività dell’attività interpretativa, che, per quanto possa essere 
limitata, non risulta in radice eliminabile; sicché appare arduo, se non impossibile,
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escludere nel caso concreto ogni “minimo dubbio” (sentenza del 28 luglio 2016, in 
causa C-379/15, Association France Nature Environnement, punto 51), in ordine 
all’eventualità che altro giudice nazionale appartenente ad uno Stato membro o la 
stessa Corte di Giustizia decida la medesima questione pregiudiziale in maniera, 
anche soltanto in parte, divergente da quanto ritenuto dal giudice nazionale 
procedente.
14.12. La prova circostanziata di una tale evidenza si tradurrebbe, in particolare, in 
una probatio diabolica, con la conseguenza che il giudice nazionale di ultima 
istanza sarebbe costretto al rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE, ogniqualvolta la 
questione interpretativa posta nel giudizio nazionale, rilevante ai fini della 
soluzione della controversia, non sia materialmente identica ad altra questione, 
sollevata in relazione ad analoga fattispecie, che sia già stata decisa in via 
pregiudiziale.
14.13. Come già evidenziato al precedente § 14.9., al fine di evitare il rischio di 
inadempimento dello Stato membro di appartenenza (foriero, altresì, di 
responsabilità risarcitoria, come ritenuto da codesta Corte, ex aliis, con sentenza del 
30 settembre 2003, in causa C 224/01, Kòbler e del 13 giugno 2006, in causa 
C-173/03, Traghetti del Mediterraneo), il giudice nazionale di ultima istanza, 
riscontrando l’assenza di precedenti afferenti ad identica questione decisa da 
codesta Corte di giustizia, sarebbe, infatti, indotto al rinvio pregiudiziale, anche ove 
non ritenesse dubbia la soluzione da fornire alla questione pregiudiziale unionale, 
alla luce del tenore letterale delle pertinenti disposizioni europee rilevanti nel caso 
concreto, del loro contesto e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui fanno 
parte, come ricostruibili sulla base dei principi generali di diritto espressi dal diritto 
primario e interpretati da codesta Corte di giustizia.
In ciò si rileva un’altra incongruità del sistema euro nazionale: infatti, pure in 
presenza di una attività esegetica motivatamente svolta dal giudice nazionale (come 
nel caso di specie), quest’ultimo può essere attinto dalla minaccia della sanzione
N. 02429/2021 REG.RIC.
risarcitoria e disciplinare per gli esiti (non graditi) della interpretazione, con una 
evidente lesione del valore della indipendenza della magistratura, elemento 
costitutivo della declamata rule of law.
14.14. In maniera da assicurare una concreta possibilità di applicazione delle 
condizioni enunciate da codesta Corte di giustizia come deroga all’obbligo di rinvio 
pregiudiziale ex art. 274 TFUE, nella parte in cui si riferiscono all’evidenza nella 
corretta applicazione del diritto europeo “tale da non lasciar adito ad alcun 
ragionevole dubbio sulla soluzione da dare alla questione sollevata”, occorre, 
quindi, un chiarimento da parte di codesta Corte di giustizia, richiesto nell’ambito 
della stretta cooperazione tra la Corte e i giudici degli Stati membri alla base del 
procedimento pregiudiziale (cfr. punto 2 raccomandazioni all’attenzione dei giudici 
nazionali, relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale - 
2018/C 257/01).
14.15. In particolare, per escludere ogni ragionevole dubbio da dare alla questione 
sollevata e, quindi, per ritenere derogato l’obbligo di rinvio pregiudiziale ex art. 
267 TFUE gravante sul giudice di ultima istanza, si chiede di chiarire se “il 
convincimento che la stessa evidenza si imporrebbe anche ai giudici degli altri 
Stati membri ed alla Corte di Giustizia”:
a) debba essere accertato in senso soggettivo, motivando in ordine alla possibile 
interpretazione suscettibile di essere data alla medesima questione dai giudici degli 
altri Stati membri e dalla Corte di giustizia ove investiti di identica questione; 
ovvero
b) se - come ritenuto da questo Consiglio, al fine di evitare una probatio diabolica 
e consentire la concreta attuazione delle circostanze derogatorie all’obbligo di 
rinvio pregiudiziale indicate da codesta Corte di giustizia - sia sufficiente accertare 
la manifesta infondatezza della questione pregiudiziale (di interpretazione e corretta 
applicazione della disposizione europea rilevante nel caso concreto) sollevata 
nell’ambito del giudizio nazionale, escludendo la sussistenza di ragionevoli dubbi 
al riguardo, tenuto conto, sul piano meramente oggettivo - senza un’indagine sul
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concreto atteggiamento interpretativo che potrebbero tenere distinti organi 
giurisdizionali - della terminologia e del significato propri del diritto unionale 
attribuibili alle parole componenti la disposizione europea (rilevante nel caso di 
specie), del contesto normativo europeo in cui la stessa è inserita e degli obiettivi di 
tutela sottesi alla sua previsione, considerando lo stadio di evoluzione del diritto 
europeo al momento in cui va data applicazione alla disposizione rilevante 
nell’ambito del giudizio nazionale; ovvero
c) se - per salvaguardare i valori costituzionali ed europei della indipendenza del 
giudice e della ragionevole durata dei processi - sia possibile interpretare l’art. 267 
FUE, nel senso di escludere che il giudice supremo nazionale, che abbia preso in 
esame e ricusato la richiesta di rinvio pregiudiziale di interpretazione del diritto 
della Unione europea, sia sottoposto automaticamente, ovvero a discrezione della 
sola parte che propone l’azione, ad un procedimento per responsabilità civile e 
disciplinare.
15. La soluzione da fornire ai su esposti quesiti interpretativi rileva nell’ambito del 
giudizio nazionale, tenuto conto che questo Consiglio di Stato, in qualità di giudice 
di ultima istanza, è chiamato a risolvere una controversia in cui rilevano, sia pure in 
via puramente astratta, questioni pregiudiziali, concernenti la corretta 
interpretazione ed applicazione di principi e disposizioni europei afferenti alla 
materia del regime di sospensione delle accise anche tra Paesi membri dell’Unione 
europea (in specie il quadro normativo espresso dalle direttive 2008/118/CE e 
2006/123/CE nonché i principi di libera concorrenza, libera circolazione dei servizi, 
libertà di stabilimento, proporzionalità e di non discriminazione), non 
materialmente identiche ad altra questione sollevata in relazione ad analoga 
fattispecie già decisa in via pregiudiziale dalla richiamata decisione di codesta 
Corte di giustizia 2 giugno 2016, C-355/14.
15.1. Benché questo Consiglio di Stato escluda la ricorrenza di ragionevoli dubbi 
interpretativi nella soluzione da fornire alle questioni pregiudiziali rilevanti nel caso
N. 02429/2021 REG.RIC.
di specie - avuto riguardo al testo, al contesto e agli obiettivi di tutela sottesi alle 
relative disposizioni europee, oltre che all’attuale stadio di evoluzione del diritto 
europeo come motivato nei §§ 10, 11, 12 e 13 - non è possibile dimostrare con 
certezza che l’interpretazione da dare alle pertinenti disposizioni si affermi 
soggettivamente, con evidenza, anche presso i giudici nazionali degli altri Stati 
membri e presso la stessa Corte di giustizia.
15.2. In siffatte ipotesi, occorre, dunque, ottenere un chiarimento da codesta Corte, 
al fine di verificare se operi comunque l’obbligo di rinvio pregiudiziale ex art. 267 
TFUE.
16. Per l’ipotesi in cui la Corte di giustizia dovesse ritenere cogente l’obbligo di 
rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE, ove non sia possibile dimostrare in maniera 
circostanziata l’interpretazione suscettibile di essere data alla medesima questione, 
rilevante nell’ambito della causa principale, dai giudici degli altri Stati membri e 
dalla Corte di giustizia - prova, riguardante l’atteggiamento soggettivo di altri 
organi giurisdizionali, che non può essere fornita nella fattispecie esaminata da 
questo Consiglio di Stato - si sollevano ulteriori quesiti pregiudiziali, riguardanti 
l’interpretazione e la corretta applicazione di principi e disposizioni europei 
rilevanti nel caso di specie.
FORMULAZIONE DEI QUESITI.
17. Alla luce delle considerazioni svolte, questo Consiglio di Stato solleva 
questione di pregiudizialità interpretativa invitando la Corte di giustizia dell’Unione 
europea, ai sensi dell’art. 267 TFUE, a pronunciarsi sui seguenti quesiti, articolati 
secondo l’ordine logico proprio:
“A) se la corretta interpretazione dell’art. 267 TFUE imponga al giudice 
nazionale, avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di 
diritto interno, di operare il rinvio pregiudiziale su una questione di 
interpretazione del diritto unionale rilevante nell’ambito della controversia 
principale, anche qualora possa escludersi un dubbio interpretativo sul significato 
da attribuire alla pertinente disposizione europea - tenuto conto della terminologia
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e del significato propri del diritto unionale attribuibili alle parole componenti la 
relativa disposizione, del contesto normativo europeo in cui la stessa è inserita e 
degli obiettivi di tutela sottesi alla sua previsione, considerando lo stadio di 
evoluzione del diritto europeo al momento in cui va data applicazione alla 
disposizione rilevante nell’ambito del giudizio nazionale — ma non sia possibile 
provare in maniera circostanziata, sotto un profilo soggettivo, avuto riguardo alla 
condotta di altri organi giurisdizionali, che l’interpretazione fornita dal giudice 
procedente sia la stessa di quella suscettibile di essere data dai giudici degli altri 
Stati membri e dalla Corte di Giustizia ove investiti di identica questione 
“B) se —per salvaguardare i valori costituzionali ed europei della indipendenza del 
giudice e della ragionevole durata dei processi - sia possibile interpretare l’art. 
267 TFUE, nel senso di escludere che il giudice supremo nazionale, che abbia 
preso in esame e ricusato la richiesta di rinvio pregiudiziale di interpretazione del 
diritto della Unione europea, sia sottoposto automaticamente, ovvero a discrezione 
della sola parte che propone l’azione, ad un procedimento per responsabilità civile 
e disciplinare. ”
Per l’ipotesi in cui codesta Corte di giustizia dovesse risolvere negativamente i 
precedenti quesiti, si sollevano le seguenti ulteriori questioni pregiudiziali:
“C) se la corretta interpretazione degli artt. da 101 a 106 TFUE, nonché del 
quadro normativo espresso dalle direttive 2006/123/CE e 2008/118/CE osti ad una 
norma nazionale, quale quella desumibile dall’art. 23, comma 3, del decreto 
legislativo 16 ottobre 1995 n. 504, come successivamente modificato e integrato, 
che prevede che “3. La gestione in regime di deposito fiscale può essere 
autorizzata, laddove sussistano effettive necessità operative e di 
approvvigionamento dell'impianto, per i depositi commerciali di gas di petrolio 
liquefatti dì capacità non inferiore a 400 metri cubi e per i depositi commerciali dì 
altri prodotti energetici di capacità non inferiore a 10.000 metri cubi. ”
“D) se la corretta interpretazione degli artt. da 101 a 106 TFUE, nonché del
N. 02429/2021 REG.RIC.
quadro normativo espresso dalle direttive 2006/123/CE e 2008/118/CE osti ad una 
norma nazionale, quale quella desumibile dall’art. 23, comma 4, lettere a) e b) del 
decreto legislativo 16 ottobre 1995 n. 504, come successivamente modificato e 
integrato, che prevede che la gestione in regime di deposito fiscale possa essere 
autorizzata, in particolare, per i depositi commerciali di gas di petrolio liquefatti di 
capacità inferiore a 400 metri cubi e per i depositi commerciali di altri prodotti 
energetici di capacità inferiore a 10.000 metri cubi quando, oltre ai presupposti di 
cui al comma 3, ricorra almeno una delle seguenti condizioni:
1) il deposito effettui forniture di prodotto in esenzione di accisa o ad accisa 
agevolata o trasferimenti di prodotti energetici in regime sospensivo verso Paesi 
dell’Unione europea ovvero verso Paesi non appartenenti all’Unione europea, in 
misura complessiva pari ad almeno il 30 per cento del totale delle estrazioni del 
biennio;
2) il deposito sia propaggine di un deposito fiscale ubicato nelle immediate 
vicinanze appartenente allo stesso gruppo societario o, se di diversa titolarità, sia 
stabilmente destinato ad operare al servizio del predetto deposito ”.
E) se la corretta interpretazione ed applicazione del principio di proporzionalità, 
in combinazione con gli articoli da 101 a 106 TFUE e il quadro normativo 
espresso dalle direttive 2006/123/CE e 2008/118/CE e in particolare dagli artt. 9, 
14 n. 5, 15 par. 2 della direttiva 2006/123/CE osti a misure regolatone (circolari, 
regolamenti od altro) assunte dall’Autorità nazionale volte a chiarire, 
integrandole, le predette condizioni di cui all’art. 23, comma 4, lett. a) e b) del 
d.lgs. 26 ottobre 1995 n. 504 s.m.i. ”
LA DECISIONE NON DEFINITIVA E LA SOSPENSIONE DEL GIUDIZIO.
18. In conclusione, il Collegio rigetta definitivamente il secondo, quarto, quinto e 
sesto motivo del ricorso di primo grado riproposti in appello, disponendo, altresì, 
l’assorbimento degli effetti dell’ordinanza cautelare n. 1929 del 12 aprile 2021; 
dichiara manifestamente infondate le prospettate questioni di legittimità 
costituzionale; subordina la decisione sugli ulteriori motivi alla pronuncia della
N. 02429/2021 REG.RIC.
Corte di giustizia, nelle more della quale dispone, ai sensi dell’art. 79, commal, 
c.p.a., la sospensione del presente processo, riservando alla sentenza definitiva ogni 
pronuncia in merito alle spese ed onorari di giudizio.
Le spese di lite, con applicazione delle norme sancite dall’art. 26, commi 1 e 2, 
c.p.a., saranno regolate con la sentenza definitiva.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), non definitivamente 
pronunciando sull’appello r.g.n. 2429/2021, come in epigrafe proposto:
a) rigetta i motivi di appello come precisato in parte motiva sub §§ 8 e 13, con 
assorbimento degli effetti dell’ordinanza cautelare n. 1929 del 12 aprile 2021;
b) dichiara manifestamente infondate le sollevate questioni di legittimità 
costituzionale;
c) rinvia alla Corte di giustizia dell’Unione europea le questioni pregiudiziali 
indicate in motivazione; d) ordina alla Segreteria della Sezione di trasmettere alla 
medesima Corte copia conforme all’originale della presente decisione, nonché 
copia integrale del fascicolo di causa;
e) dispone, nelle more della pronuncia della Corte di giustizia dell’Unione europea, 
la sospensione del presente giudizio;
f) riserva alla sentenza definitiva ogni pronuncia in ordine alle spese ed onorari del 
presente giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso dal Consiglio di Stato nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 
2021, svoltasi ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 28 ottobre 2020 convertito in 1. 
n. 176 del 18 dicembre 2020, prorogato dall’art. 6 del d.l. 1 aprile 2021, n. 44, con 
l’intervento dei magistrati:
Vito Poli, Presidente 
Luca Lamberti, Consigliere 
Silvia Martino, Consigliere