Order;Information — ECLI:EU:C:2021:833
Date: 2021-10-04
Language of the case: Italian
Court formation: Ninth Chamber
Subject matter: Competition;Provisions governing the Institutions;Internal market - Principles;Economic and monetary policy;Principles, objectives and tasks of the Treaties;Approximation of laws;Fundamental rights;Charter of Fundamental Rights
Procedure: Reference for a preliminary ruling
Origin: Italy

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                                                                                                         Ordinanza/2021/PRSP 
 
REPUBBLICA ITALIANA 
La Corte dei conti 
Sezione regionale di controllo per la Campania 
composta dai seguenti Magistrati: 
Fulvio Maria Longavita                           Presidente  
Marco Catalano                                     Consigliere  
Ferruccio Capalbo                                  Consigliere  
Francesco Sucameli                               Consigliere 
Raffaella Miranda                                   Consigliere  
Emanuele Scatola                                  Referendario (Relatore) 
Ilaria Cirillo                                           Referendario  
 
nel giudizio avente ad oggetto l’esame del Piano di riequilibrio finanziario pluriennale del Co-
mune di Camerota (SA), rimodulato ai sensi dell’art. 1, commi 888 e 889, della legge n. 
205/2017, con deliberazione del Consiglio comunale n. 10 del 26/02/2018; 
Ente controllato: Comune di Camerota (SA), in persona del Sindaco pro tempore, con domicilio in Piazza 
San Vincenzo 5, Camerota (SA) e domicilio digitale protocollo.camerota@asmepec.it 
ha pronunciato la presente  
ORDINANZA  
Vista l’istanza prot. n. 6915 del 16/10/2020, con la quale il Magistrato istruttore ha chiesto il deferimento 
in adunanza pubblica del presente affare, ai fini della sua trattazione in sede collegiale;  
Vista l’ordinanza presidenziale n. 45/2020 del 16/10/2020, con la quale è stata disposta la convocazione 
“in presenza” dell’adunanza pubblica del 22/10/2020, per la trattazione, nel contraddittorio con l’Ente, del 
presente affare; 
Visto l’art. 26 del decreto-legge 28 ottobre 2020 n. 137, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica 
Italiana (nel prosieguo, per brevità, GU) n. 269 del 28/10/2020 – edizione straordinaria, convertito con 
modificazioni dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, pubblicata nella GU n. 319 del 24/12/2020 – Supple-
mento ordinario (nel prosieguo, per brevità, SO) n. 43; 
Vista l’ordinanza presidenziale n. 47/2020 del 21/10/2020, con la quale l’adunanza pubblica del 
22/10/2020, da tenere “in presenza”, è stata rinviata al giorno 2/11/2020, al fine di consentirne lo 
 
 
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svolgimento con collegamento da remoto, conformemente alle disposizioni dettate per contrastare l’emer-
genza epidemiologica da Covid-19; 
Viste le memorie depositate, in limine litis, dal Comune di Camerota; 
Visti tutti gli atti del giudizio; 
Visti gli artt. 100, comma 2, e 103, comma 2, della Costituzione della Repubblica Italiana (nel prosieguo, 
per brevità, Cost.); 
Visto il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, approvato con il decreto legislativo 18 
agosto 2000, n. 267 (nel prosieguo, per brevità, Tuel), pubblicato nella GU n. 227 del 28 settembre 2000 
- SO n. 162, in particolare gli artt. 243 bis – 243 quater; 
Visto il decreto-legge n. 14 agosto 2020, n. 104 (GU n. 203 del 14/08/2020 – SO n. 30), convertito, con 
modificazioni, dalla legge 13 ottobre 2020, n. 126 (GU n. 253 del 13/10/2020 – SO n. 37), in particolare 
l’art. 53, commi 8, 9 e 10; 
Visti gli articoli 19 del Trattato sull’Unione europea (nel prosieguo, per brevità, TUE) e 267 del Trattato sul 
funzionamento dell’Unione europea (nel prosieguo, per brevità, TFUE); 
Relatore nella adunanza pubblica del giorno 2 novembre 2020, tenutasi con collegamento da remoto, il 
Referendario Emanuele Scatola e uditi, per il Comune di Camerota, il Sindaco, dott. Mario Salvatore Scar-
pitta, il Revisore contabile, dott. Giuseppe Luongo, il Responsabile del Servizio economico – finanziario, 
dott. Giovanni Castaldi e, giusta procura allegata al verbale dell’adunanza, l’avvocato Marco Sansone; 
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. 
 
FATTO E DIRITTO 
Inquadramento normativo, oggetto del procedimento principale e fatti rilevanti.  
1. Il Collegio ritiene che evidenti ragioni di ordine sistematico ed espositivo inducano, in primo luogo, ad 
individuare il quadro normativo di riferimento e a delimitare, altresì, il thema decidendum.  
2. Come è noto, le autonomie locali sono parte della finanza pubblica allargata e contribuiscono all’osser-
vanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea (Corte costituzionale, 
sentenze dell’8/04/2014, n. 79 - ECLI:IT:COST:2014:79, del 28/01/2020, n. 4 - ECLI:IT:COST:2020:4 e 
del 23/06/2020, n. 115 - ECLI:IT:COST:2020:115). In tale prospettiva, l’equilibrio dei singoli enti locali 
rileva, oltre che sul piano della sana gestione finanziaria nell’interesse della comunità amministrata, anche 
ai fini del concorso alla realizzazione degli obiettivi macroeconomici nazionali e dell’Unione europea. Per 
tale ragione, l’unità economica della Repubblica (art. 120 Cost.), il coordinamento e l’equilibrio della finanza 
pubblica (artt. 81, 97, 117 e 119 Cost.) presuppongono strumenti idonei a rendere anche gli enti sub-
statali corresponsabili del raggiungimento di tali obiettivi fissati in sede europea. 
Di qui l’introduzione - a partire dalla emanazione dell’art. 1, commi 166 - 170, della legge 23 dicembre 
2005, n. 266 (GU n. 302 del 29/12/2005 - SO n. 211), poi integrato dall’art. 148-bis del Tuel - di controlli 
delle Sezioni territoriali della Corte dei conti di tipo coercitivo sulle amministrazioni regionali e locali, i cui 
esiti non si esauriscono all’interno della sfera di autonomia dell’ente controllato, ma, viceversa, implicano 
misure interdittive, correttive e sanzionatorie, in linea con la finalità di “prevenire o contrastare gestioni 
contabili non corrette, suscettibili di alterare l’equilibrio del bilancio (art. 81 Cost.) e di riverberare tali 
disfunzioni sul conto consolidato delle pubbliche amministrazioni, vanificando conseguentemente la fun-
zione di coordinamento dello Stato finalizzata al rispetto degli obblighi comunitari” (sentenza 5 aprile 2013, 
n. 60 ECLI:IT:COST:2013:60). I controlli di legittimità sui bilanci locali sono, pertanto, strumentali al ri-
spetto degli obblighi che lo Stato ha assunto nei confronti dell’Unione europea in ordine alle politiche di 
 
 
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bilancio (sentenza del 6/03/2014,n.39, ECLI:IT:COST:2014:39; analogamente, sentenza del 25/10/2017, 
n. 228 - ECLI:IT:COST:2017:228). 
Chiamata a pronunciarsi sulle disposizioni della suddetta legge n. 266/2005, la Corte costituzionale ha 
affermato – fra l’altro – che il controllo esterno esercitato dalla Corte dei conti nei confronti degli enti locali 
(…) è ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità”, e che esso concorre “alla formazione di 
una visione unitaria della finanza pubblica, ai fini della tutela dell’equilibrio finanziario e di osservanza del 
patto di stabilità interno” (sentenza del 20/07/2012, n. 198, ECLI:IT:COST:2012:198, che richiama la pre-
cedente sentenza dell’8/05/2007, n. 179, ECLI:IT:COST:2007:179). La Corte ha, altresì, ritenuto che tale 
attribuzione trovi diretto fondamento nell’art. 100 Cost., il quale “assegna alla Corte dei conti il controllo 
successivo sulla gestione del bilancio, come controllo esterno ed imparziale” e che il riferimento dello stesso 
art. 100 Cost. al controllo “sulla gestione del bilancio dello Stato debba intendersi oggi esteso ai bilanci di 
tutti gli enti pubblici che costituiscono, nel loro insieme, il bilancio della finanza pubblica allargata”. Infatti, 
se è vero che, al momento dell’emanazione della Costituzione (1948), per indicare l’intera finanza pubblica 
non poteva non farsi riferimento al bilancio dello Stato, è altrettanto vero che oggi tale dizione deve inten-
dersi riferita non solo al bilancio dello Stato, ma anche a quello di tutti gli altri enti pubblici che costituiscono, 
nel loro insieme, il bilancio della finanza pubblica allargata. A quest’ultima, del resto, vanno riferiti i principi 
derivanti dagli artt. 81, 97, 28 e 119 Cost. (sentenza del 20/07/2012, n. 198 - ECLI:IT:COST:2012:198).  
3. In questo contesto si inseriscono: le disposizioni della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (recante 
“Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale”, G.U. n. 95 del 23/04/2012), 
approvata al fine di dare attuazione nell’ordinamento giuridico italiano agli obblighi assunti con il Fiscal 
compact; le disposizioni del decreto – legge 10 ottobre 2012, n. 174 (GU n. 237 del 10/10/2012), convertito 
con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213 (GU n. 286 del 7/12/2012, SO n. 206) e della legge 
“rinforzata” 24 dicembre 2012, n. 243 (GU n.12 del 15/01/2013), recante “Disposizioni per l’attuazione del 
principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione”. In particolare, 
l’art. 20, comma 1, di tale legge “rinforzata” stabilisce: “la Corte dei conti svolge il controllo successivo 
sulla gestione dei bilanci degli enti di cui agli articoli 9 e 13 [Regioni ed Enti locali], ai fini del coordinamento 
della finanza pubblica e dell’equilibrio dei bilanci di cui all’articolo 97 della Costituzione”. In piena coerenza 
con il citato art. 20, le disposizioni del decreto – legge n. 174/2012 prevedono un rafforzamento dei controlli 
delle Sezioni territoriali della Corte dei conti sulla gestione finanziaria delle Regioni e degli Enti locali. Con 
il suddetto decreto, inter alia, il legislatore ha esteso il giudizio di parificazione anche ai rendiconti regionali 
(art. 1, comma 5), ha introdotto nel nostro ordinamento la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale 
(art. 3, comma 1, lettera r), affidandone l’approvazione alle Sezioni regionali della Corte dei conti e, inoltre, 
ha aggiunto l’art. 148 – bis nel Tuel (art. 3, comma 1, lettera e).  
Con riferimento all’art. 148-bis del Tuel, introdotto dal decreto-legge n. 174/2012, la Consulta (sentenza 
del 5 aprile 2013, n. 60 - ECLI:IT:COST:2013:60) ha chiarito che “il suddetto controllo (…) è finalizzato ad 
assicurare, in vista della tutela dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza 
pubblica, la sana gestione finanziaria del complesso degli enti territoriali, nonché il rispetto del patto di 
stabilità interno e degli obiettivi di governo dei conti pubblici concordati in sede europea (…). Esso si colloca 
nell’ambito materiale del coordinamento della finanza pubblica, in riferimento agli articoli 97, primo comma, 
28, 81 e 119 della Costituzione, che la Corte dei conti contribuisce ad assicurare, quale organo terzo ed 
imparziale di garanzia dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e della corretta gestione 
delle risorse collettive, in quanto al servizio dello Stato-ordinamento” (analogamente, ex multis, sentenza 
 
 
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20 luglio 2012, n. 198, ECLI:IT:COST:2012:198; sentenza 9/02/2011, n. 37, ECLI:IT:COST:2011:37;  sen-
tenza7/06/2007, n.179,ECLI:IT:COST:2007:179;sentenza 6/07/2006, n.267,ECLI:IT:COST:2006:267).  
4. Per quel che rileva in questa sede, l’art. 3, comma 1, lettera r) del suddetto decreto – legge n. 174/2012 
ha aggiunto all’interno del Tuel una serie di disposizioni (artt. 243 bis – 243 quater) dirette a disciplinare 
una procedura di risanamento a cui i Comuni e le Province possono ricorrere nel caso in cui “sussistano 
squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario”. 
La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale è uno strumento straordinario, previsto per gli enti locali 
in condizione di grave squilibrio strutturale, volto a prevenire il dissesto ed a ripristinare gli equilibri finan-
ziari (Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, deliberazione del 26 aprile 2018, n. 5/SEZAUT/2018/INPR). 
Nell’attuale assetto ordinamentale, tale procedura si colloca nell’ambito di un sistema articolato, nel quale 
sono previsti diversi strumenti di risanamento per fare fronte alle situazioni di squilibrio strutturale degli 
enti locali, e rappresenta un “tertium genus”, che si aggiunge alle fattispecie di cui agli articoli 242 (Enti in 
condizioni strutturalmente deficitarie) e 244 del Tuel (Enti in stato di dissesto). Il legislatore ha previsto, 
infatti, uno strumento aggiuntivo per favorire il riequilibrio, volto a scongiurare la più grave situazione di 
dissesto finanziario, che si caratterizza, rispetto a quest’ultimo, per l’affidamento agli organi ordinari 
dell’Ente della gestione delle iniziative di risanamento (Corte dei conti, Sezioni Riunite in sede giurisdizionale 
in speciale composizione, sentenza del 18 aprile 2018, n. 19/2018/EL). Diversamente, in caso di dissesto 
(art. 244 del Tuel), si verifica, in deroga al principio di universalità, la separazione del bilancio c.d. disse-
stato dal bilancio in bonis, con affidamento ad un soggetto esterno all’ente, ossia l’organo straordinario di 
liquidazione, della gestione dissestata (artt. 255, comma 1, e 268-bis, comma 5, del Tuel). Nella procedura 
di riequilibrio, invece, la gestione della crisi finanziaria resta affidata agli organi istituzionali dell’Ente e le 
iniziative di riequilibrio vengono sottoposte al controllo delle Sezioni regionali della Corte dei conti. 
5. Nell’ambito di tale procedura, la Magistratura contabile interviene in tre diverse fasi: 1) in via preventiva, 
al fine di approvare o meno il piano deliberato dall’ente, secondo la regola di giudizio stabilita dall’art. 243-
quater, comma 3, del Tuel, che consiste nella valutazione di “congruenza ai fini del riequilibrio”; 2) durante 
l’attuazione del piano, al fine di vigilare sull’esecuzione dello stesso e di verificare il “raggiungimento degli 
obiettivi intermedi” di risanamento; 3) al termine del periodo di durata del piano, al fine di valutare il 
conseguimento dell’obiettivo finale del riequilibrio finanziario, cui la procedura de qua è preordinata (artt. 
243-quater, comma 6, del Tuel). Ai sensi del comma 7 dell’articolo citato, le pronunce delle Sezioni regionali 
di controllo della Corte dei conti di “diniego dell’approvazione del piano”, di accertamento del “grave e 
reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi” ovvero del “mancato raggiungimento del riequilibrio 
finanziario dell’ente al termine del periodo di durata del piano” (a cui si aggiunge, ex art. 243-bis, comma 
5, del Tuel, la mancata presentazione del piano entro il termine perentorio di novanta giorni dalla data di 
esecutività della delibera di adesione alla procedura di riequilibrio) comportano l’applicazione dell’articolo 
6, comma 2, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149 (GU n. 219 del 20/09/2011), “con l’assegna-
zione al Consiglio dell’ente, da parte del Prefetto, del termine non superiore a venti giorni per la delibera-
zione del dissesto” (c.d. dissesto guidato). 
6. Al fine di una migliore comprensione delle fasi in cui è articolata la procedura di riequilibrio, occorre 
ricostruire, in modo sintetico, il quadro normativo che disciplina tale materia. Essa inizia con la deliberazione 
del Consiglio comunale di ricorso alla procedura de qua (art. 243-bis, comma 1, del Tuel). Secondo la 
scansione temporale fissata dal legislatore, entro il termine perentorio di novanta giorni dalla data di ese-
cutività del provvedimento di ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, il consiglio comu-
nale dell’ente deve deliberare un piano, di durata compresa tra quattro e venti anni, corredato del parere 
 
 
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dell’organo di revisione economico-finanziario (art. 243-bis, comma 5, del Tuel). Una volta deliberato il 
piano da parte dell’ente, esso deve essere sottoposto al vaglio della Magistratura contabile. 
La procedura di esame del piano di riequilibrio deliberato dall’ente consta di due fasi: una fase istruttoria 
(art. 243-quater, commi 1 e 2, del Tuel), affidata ad un organo amministrativo, ossia la Commissione per 
la stabilità finanziaria degli Enti locali di cui all’art. 155 del Tuel, operante presso il Ministero dell’Interno, 
la quale, entro il termine di sessanta giorni dalla data di presentazione del piano, redige una relazione 
finale; una fase decisoria, di competenza delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, che si 
pronunciano, entro il termine di trenta giorni dalla data di ricezione della suddetta relazione finale, “sull’ap-
provazione o sul diniego del piano, valutandone la congruenza ai fini del riequilibrio” (art. 243-quater, 
comma 3, del Tuel). Con la trasmissione della predetta relazione ministeriale si chiude la fase istruttoria di 
competenza della Commissione e si apre quella decisoria affidata ai giudici contabili. 
Secondo giurisprudenza consolidata (ex multis, Corte dei conti, Sezioni riunite in sede giurisdizionale in 
speciale composizione, ordinanza del 6 dicembre 2019, n. 16/2019/EL), in mancanza di una espressa qua-
lificazione di legge, i termini della procedura di esame del piano di riequilibrio da parte della Commissione 
ministeriale e della Corte dei conti, conformemente ai principi generali, sono ordinatori, a differenza di 
quelli per la deliberazione del piano da parte dell’ente, che sono espressamente qualificati dal legislatore 
come perentori (alla mancata presentazione del piano, da parte dell’ente, entro tali termini, consegue, 
come è stato detto, l’applicazione dell’automatismo del dissesto, previsto dall’art. 243-quater, comma 7, 
del Tuel).  
7. L’articolazione in due fasi della procedura di esame del piano di riequilibrio varato dall’ente locale - con 
una prima fase istruttoria, intestata una ad un organo amministrativo ed una seconda fase decisoria, affi-
data alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti – non osta all’esercizio di poteri istruttori da 
parte della magistratura contabile, titolare del potere decisionale. La giurisprudenza contabile ammette, 
pacificamente, che le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, qualora ravvisino la necessità di 
approfondimenti, possano esercitare gli ordinari poteri cognitivi ed istruttori (ex multis, Corte dei conti, 
Sezione delle Autonomie, deliberazione del 2 ottobre 2013, n. 22/SEZAUT/2013/QMIG; deliberazione del 
26 aprile 2018, n. 5/SEZAUT/2018/INPR). Pur non essendo espressamente previsto dalla legge, l’esercizio 
di poteri istruttori autonomi da parte della Corte dei conti appare connaturato alla funzione decisoria e 
costituisce, ormai, jus receptum. Qualora si renda necessario, la Sezione regionale di controllo può proce-
dere autonomamente, pertanto, a disporre incombenti istruttori a carico dell’ente al fine di implementare 
– e, qualora l’istruttoria ministeriale si sia protratta oltre il termine ordinatorio fissato dalla legge, anche 
aggiornare - la piattaforma cognitiva alla cui stregua valutare la manovra di risanamento deliberata 
dall’ente. Il che appare coerente con l’esigenza che la decisione della magistratura contabile sia fondata su 
un quadro istruttorio completo. Il potere delle Sezioni regionali di svolgere un eventuale supplemento 
istruttorio è strettamente connesso, infatti, all’esigenza di assumere una decisione fondata su una piena 
conoscenza della reale situazione finanziaria dell’ente e, quindi, adeguatamente motivata. Ciò, a maggior 
ragione, in un procedimento in cui l’indisponibilità degli interessi protetti non legittima decisioni giudiziali 
assunte in presenza di un quadro istruttorio carente. Come è stato chiarito dalla Corte costituzionale in una 
recente pronuncia (sentenza del 23 giugno 2020, n. 115, ECLI:IT:COST:2020:115) la Corte dei conti di-
spone, anche in sede di controllo, del potere di ordinare tempestivamente incombenti istruttori secondo le 
modalità dell’art. 3, comma 8, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (GU n. 10 del 14 gennaio 1994), il quale 
prevede che “la Corte dei conti può richiedere alle amministrazioni pubbliche ed agli organi di controllo 
 
 
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interno qualsiasi atto o notizia e può effettuare e disporre ispezioni e accertamenti diretti. Si applica il 
comma 4 dell’articolo 2 del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453”. 
8. Un aspetto rilevante dell’adesione alla procedura di riequilibrio consiste nella sospensione delle procedure 
esecutive intraprese dai creditori dell’ente. Nel periodo di tempo che va dalla deliberazione consiliare di 
ricorso alla procedura de qua (art. 243-bis, comma 1, del Tuel) fino alla pronuncia della magistratura 
contabile (art. 243-quater, comma 3, del Tuel), “le procedure esecutive intraprese nei confronti dell’ente 
sono sospese” (art. 243-bis, comma 4, del Tuel). A questo periodo di sospensione deve aggiungersi un 
ulteriore blocco che dura fino alla scadenza del termine di trenta giorni concesso per impugnare, innanzi 
alle Sezioni riunite in speciale composizione, la decisione della Sezione regionale di controllo e, in caso di 
presentazione del ricorso, fino alla decisione delle Sezioni riunite stesse. 
Al riguardo, occorre precisare che il blocco delle azioni esecutive nell’ambito della procedura di riequilibrio 
si distingue dall’analoga previsione dettata in tema di dissesto (Corte dei conti, Sezione regionale di con-
trollo per la Campania, deliberazione del 23 ottobre 2019, n. 198/2019/PRSP). Nel dissesto, il blocco delle 
procedure esecutive nei confronti dell’ente per debiti che rientrano nella competenza dell’organo straordi-
nario di liquidazione, previsto dall’art. 248, comma 2, del Tuel, è connesso all’apertura di una procedura 
concorsuale e, quindi, all’instaurazione di un meccanismo concorsuale di soddisfazione dei creditori: essi 
concorrono nell’ambito di una procedura unitaria gestita da un organo straordinario esterno all’Ente. Il 
dissesto implica, pertanto, la sospensione/estinzione delle procedure esecutive, nonché il divieto di intra-
prendere nuove azioni esecutive individuali, in quanto esse sono sostituite da un sistema concorsuale di 
soddisfazione delle pretese creditorie, che risulterebbe vanificato se ai singoli creditori fosse concesso di 
intraprendere o proseguire azioni individuali. Diversamente, l’adozione del piano di riequilibrio non dà luogo 
ad una procedura concorsuale; il blocco delle azioni esecutive non è collegato alla previsione di un mecca-
nismo di risanamento che canalizza in un’unica procedura concorsuale le singole azioni esecutive. La so-
spensione delle azioni esecutive, nella procedura di riequilibrio pluriennale, infatti, è prevista solo cautela-
tivamente, in via temporanea e strumentale, ossia per il tempo strettamente necessario ad approntare la 
manovra di risanamento e a verificare se essa sia congrua ai fini del riequilibrio (243-bis commi 3 e 4 
TUEL). Si tratta di una sospensione preordinata a non pregiudicare la par condicio creditorum, che dovrà 
essere assicurata nell’ambito di un eventuale dissesto, qualora il piano non dovesse superare il vaglio della 
magistratura contabile. Nelle procedure di riequilibrio, dunque, i creditori non possono giovarsi di modalità 
sostitutive di soddisfazione del credito. Il prolungarsi della procedura di esame dei piani di riequilibrio, in 
sostanza, si traduce in una sospensione sine die delle azioni esecutive, che non trova alcun bilanciamento 
nell’attivazione di un meccanismo concorsuale di soddisfazione dei creditori. Al riguardo, la Corte dei conti 
(Sezione delle Autonomie, deliberazione del 26 aprile 2018, n. 5/SEZAUT/2018/INPR) ha sottolineato come 
sia “da considerare che l’avvio della procedura di risanamento pluriennale, ancor prima dell’approvazione 
del piano, comporta la sospensione delle azioni esecutive, determinando una compressione dei diritti dei 
terzi creditori, per cui la cadenza delle fasi procedurali in ristretti ambiti temporali è destinata a non com-
primere oltremodo tali situazioni meritevoli di tutela”. L’esperienza mostra come una serie di fattori (il 
principale dei quali sarà illustrato nel punto successivo) abbiano inciso negativamente sul contingentamento 
dei tempi della procedura di esame del piano di riequilibrio, con conseguente compressione, ben oltre i 
limiti temporali fissati dalla legge, degli interessi di rilievo costituzionale coinvolti nella procedura de qua, 
ivi compresi i diritti dei creditori dell’ente. 
9. Sotto tale profilo, occorre precisare che sulla cadenza delle fasi della procedura di riequilibrio in ambiti 
temporali ristretti ha inciso, negativamente, la prassi legislativa invalsa di aprire finestre, per lo più in 
 
 
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occasione di modifiche normative, per la rimodulazione/riformulazione dei piani di riequilibrio già presentati 
o approvati, al fine di consentire agli enti di usufruire di tali modifiche. Segnatamente, con una serie di 
interventi normativi che hanno fatto seguito all’introduzione, nel 2012, di questo nuovo strumento di risa-
namento, il legislatore ha concesso la facoltà di: 1) rimodulazione/riformulazione agli enti che avevano già 
presentato il piano di riequilibrio o che ne avevano già ottenuto l’approvazione da parte della Sezione 
regionale di controllo della Corte dei conti ; 2) di riproposizione di un nuovo piano a seguito della mancata 
approvazione da parte della magistratura contabile di un piano precedente, in deroga alla regola, dettata 
dall’art. 243-quater, comma 7, del Tuel, che prevede, in questo caso, l’automatismo del dissesto; a ciò si 
aggiunga che tali interventi normativi hanno comportato una nuova sospensione delle procedure esecutive 
ovvero una dilatazione delle procedure di esame dei piani di riequilibrio pendenti, con conseguente prolun-
gamento anche del periodo di sospensione delle procedure esecutive [a titolo esemplificativo e non esau-
stivo: decreto – legge 21 giugno 2013, n. 69 (GU n. 144 del 21-06-2013 - SO n. 50) convertito, con 
modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98 (GU n. 194 del 20/08/2013 – SO n. 63); art. 1, comma 
573-bis, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (GU n. 302 del 27/12/2013 - SO n. 87); art. 1, commi 714 
e 714-bis della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (GU n. 302 del 30/12/2015 – SO n. 70); art. 1, commi 
848-849 e 888-889, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (GU n. 302 del 29/12/2017 – SO n. 62); art. 1, 
comma 2-quater, del decreto-legge 25 luglio 2018, n. 91 (GU n.171 del 25-07-2018) convertito, con mo-
dificazioni, dalla legge 21 settembre 2018, n. 108, (GU n. 220 del 21/09/2018]. Al riguardo, la giurispru-
denza contabile ha sottolineato come tali interventi legislativi - concedendo facoltà di rimodulazione e/o 
riformulazione dei piani di riequilibrio, in particolare di quelli già approvati - abbiano introdotto elementi 
non coerenti con il sistema volto al risanamento finanziario degli enti locali: è stato scalfito, infatti, il prin-
cipio di intangibilità della procedura di riequilibrio pluriennale, in ragione del quale si ritenevano preclusi 
adattamenti del percorso di risanamento in fase di attuazione. Come è stato osservato, “il sovrapporsi dei 
diversi interventi ha reso, inoltre, incerto il quadro normativo, in relazione soprattutto alla corretta perime-
trazione delle diverse fattispecie e, sotto altro profilo, la continua rimessione in termini ha rappresentato 
un fattore di depotenziamento degli ordinari strumenti per la gestione delle situazioni di squilibrio ed ha 
determinato la dilatazione eccessiva del tempo di definizione della procedura con il rischio di pregiudizio di 
interessi giuridicamente rilevanti” (Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, n. 5/SEZAUT/2018/INPR), tra 
cui gli interessi dei creditori dell’ente, che hanno subito il blocco delle procedure esecutive, e quindi l’im-
possibilità di realizzazione coattiva del proprio credito, per lunghi periodi di tempo. 
10. Tra le disposizioni che hanno concesso tale facoltà di riformulazione/rimodulazione dei piani di riequi-
librio, per quel che rileva in questa sede, figura anche l’art. 1, commi 888-889, della legge n. 205/2017. 
Segnatamente, il comma 889 ha concesso la facoltà di rimodulazione/riformulazione del piano di riequili-
brio, al fine di usufruire delle modifiche introdotte dal comma 888 del medesimo articolo, che ha ancorato, 
in modo innovativo, la durata della procedura di risanamento al rapporto tra le passività da ripianare e 
l’ammontare degli impegni di cui al titolo I della spesa del rendiconto dell’anno precedente a quello di 
deliberazione del ricorso alla procedura di riequilibrio o dell’ultimo rendiconto approvato, introducendo in 
questo modo una durata variabile, da quattro a venti anni, in base al predetto parametro. 
11. Avverso le decisioni delle Sezioni regionali di controllo in materia di piani di riequilibrio è concessa 
tutela giurisdizionale. Segnatamente, la decisione della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti 
di approvazione o di diniego del piano di riequilibrio (al pari delle altre pronunce dei giudici contabili nella 
materia de qua) può essere impugnata, entro trenta giorni, nelle forme del giudizio ad istanza di parte, 
innanzi alle Sezioni riunite della medesima Corte dei conti, in speciale composizione (art. 243-quater, 
 
 
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comma 5, del Tuel e art. 11, comma 6, del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, c.d. “Codice di 
giustizia contabile”, GU n. 209 del 07/09/2016 – SO n. 41, nel prosieguo, per brevità, C.g.c.), che si 
pronunciano su tale ricorso in un unico grado, nell’esercizio della propria giurisdizione esclusiva in tema di 
contabilità pubblica, ai sensi dell’art. 103, secondo comma, della Costituzione, entro trenta giorni dal de-
posito del ricorso stesso. 
Le Sezioni riunite in speciale composizione della Corte dei conti “costituiscono una mera articolazione in-
terna del plesso giurisdizionale della magistratura contabile” (Corte di cassazione, Sezioni Unite, sentenza 
18/05/2017, n. 12496, ECLI:IT:CASS:2017:12496CIV) e decidono in un unico grado, nell’esercizio della 
propria giurisdizione esclusiva in materia di contabilità pubblica, sui giudizi che si instaurano a seguito 
dell’impugnazione delle deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo (art. 11, comma 6, C.g.c.). Si tratta 
di “un giudizio a istanza di parte, riservato alla giurisdizione esclusiva della magistratura contabile, carat-
terizzato dalla presenza del procuratore generale della Corte dei conti in rappresentanza degli interessi 
adespoti di natura finanziaria, che costituisce l’unica sede in cui possono essere fatti valere gli interessi 
dell’amministrazione sottoposta al controllo e degli altri soggetti che si ritengano direttamente incisi dalla 
pronuncia della sezione regionale di controllo” (Corte costituzionale, sentenza 14/02/2019, n. 18, 
ECLI:IT:COST:2019:18). 
La specialità dell’organo giudicante va riferita alla peculiare composizione del Collegio, “attraverso la quale 
si opera la sintesi delle diverse funzioni della Corte dei conti, quella giurisdizionale e quella di controllo, 
esplicitandosi in questo caso l’unitarietà dello stesso Istituto” (Relazione illustrativa al C.g.c.). I sei magi-
strati che compongono il Collegio, oltre al Presidente, provengono, infatti, tre dalle sezioni riunite in sede 
giurisdizionale, tre da quelle in sede di controllo (art. 11, comma 7, C.g.c.).  
12. Con riferimento alle pronunce delle Sezioni regionali di controllo assoggettate al sindacato giurisdizio-
nale delle Sezioni riunite ex art. 11, comma 6, del C.g.c. e, quindi, anche a quelle in materia di piani di 
riequilibrio (art. 11, comma 6, lettera a), la giurisprudenza contabile (Corte dei conti, Sezioni riunite in 
sede giurisdizionale, in speciale composizione, sentenza del 12 novembre 2020, n. 32/2020/EL e sentenza 
16 febbraio 2021, n. 5/2021/EL) ha chiarito che il legislatore configura un sistema in cui il sindacato sulla 
legittimità degli atti di natura finanziaria avviene in un ambito giurisdizionale unitario ed integrato, artico-
lato in due fasi che si svolgono dinanzi a due diversi organi della magistratura contabile: una prima fase 
non contenziosa, che si svolge dinanzi alle Sezioni territoriali di controllo, che costituisce un momento di 
verifica necessario (trattandosi di controlli obbligatori e continui sul ciclo di bilancio), in cui i giudici contabili 
accertano la conformità dei bilanci alle norme di diritto oggettivo, con esclusione di qualsiasi apprezzamento 
che non sia di ordine strettamente giuridico, e statuiscono in merito all’osservanza o meno di un preciso 
parametro normativo con effetti imperativi ed, eventualmente, inibitori; una seconda fase eventuale e 
contenziosa, che si instaura nel caso in cui la pronuncia della Sezione regionale di controllo sia impugnata 
con ricorso alle Sezioni riunite in speciale composizione, caratterizzata dalla presenza del procuratore ge-
nerale della Corte dei conti. Tale seconda fase si svolge in “unico grado”, nelle forme del giudizio ad istanza 
di parte (artt. 11, 123-129 e 172-176 C.g.c.). 
La pronuncia della Sezione regionale di controllo, qualora non sia impugnata con ricorso alle Sezioni riunite, 
è suscettibile di passare in giudicato. Come è stato osservato dalla Corte costituzionale (sentenza del 
14/02/2019, n. 18, ECLI:IT:COST:2019:18), infatti, l’accertamento contenuto nella decisione della Sezione 
regionale di controllo “fa stato nei confronti delle parti, una volta decorsi i termini di impugnazione del 
provvedimento davanti alla Corte dei conti, sezioni riunite in speciale composizione”. 
 
 
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13. Nell’ordinamento costituzionale italiano le funzioni di controllo esterno sulla finanza pubblica sono at-
tribuite, in via esclusiva, ad una magistratura autonoma ed indipendente (artt. 100, comma 3, e 108, 
comma 2, Cost.), specializzata nella materia contabile. L’ordinamento italiano si caratterizza, dunque, per 
l’attribuzione ad una magistratura speciale, la Corte dei conti, della titolarità di funzioni di controllo e giu-
risdizionali in materia contabile (artt. 100, comma 2, e 103, comma 2, Cost.). La natura magistratuale 
dell’organo e quella binaria delle attribuzioni ne assicurano la massima indipendenza: in forza del sistema 
di tutela della finanza pubblica allargata concepito dalla Costituzione, come risultante anche dall’interpre-
tazione della giurisprudenza costituzionale, può dirsi che nell’ordinamento giuridico italiano l’audit sui conti 
pubblici è affidato non soltanto ad un organo indipendente ma ad un vero e proprio giudice appartenente 
ad una magistratura speciale, cui la Costituzione riserva la cognizione esclusiva della materia contabile. 
Quando il controllo è previsto dalla legge come necessario e consiste nell’accertare la conformità di deter-
minati fatti giuridico-contabili ad un preciso parametro normativo, con esclusione di qualsiasi apprezza-
mento che non sia di ordine strettamente giuridico, il giudice contabile esercita tale controllo in forma 
giurisdizionale, con tutte le garanzie soggettive e procedurali che discendono da questo inquadramento. 
Occorre precisare tale forma non riguarda, invece, i c.d. controlli-referto, nei quali la Corte di giustizia ha 
ritenuto che la magistratura contabile non esercita funzioni giurisdizionali (ordinanza 26 novembre 1999, 
C-192/98). 
14. Dal suddetto carattere binario delle attribuzioni della Corte dei conti deriva la stretta connessione tra 
le funzioni di controllo e quelle giurisdizionali, al punto che alcuni segmenti della funzione di controllo, 
segnatamente quelli ascrivibili alla categoria dei controlli di legittimità-regolarità sui conti pubblici (nei quali 
rientrano anche le pronunce in materia di riequilibrio), hanno natura sostanzialmente giurisdizionale e ri-
sultano inseriti in una visione unitaria e integrata delle due funzioni riservate dalla Costituzione alla magi-
stratura contabile. Questa impostazione trova ampio riconoscimento nella giurisprudenza nazionale.  
15. Come è stato osservato, di recente, dalla giurisprudenza contabile, proprio con riferimento alla materia 
dei piani di riequilibrio, la Costituzione “configura [la Corte dei conti] come giudice naturale, precostituito 
per legge, nelle materie di contabilità pubblica (artt. 100, 103 e 25 Cost.)” e “l’integrazione delle due 
funzioni”, giurisdizionali e di controllo, “risponde all’esigenza di rendere effettivo il diritto costituzionale e 
quello euro-unitario del bilancio” (Corte dei conti, Sezioni riunite in sede giurisdizionale, in speciale com-
posizione, sentenza del 12 novembre 2020, n. 32/2020/EL).  
La visione unitaria e integrata delle due funzioni attribuite alla Corte dei conti emerge anche dalla giuri-
sprudenza costituzionale in materia di piani di riequilibrio (sentenza del 14/02/2019, n. 18, 
ECLI:IT:COST:2019:18), la quale ha sottolineato come la configurazione normativa delle pronunce delle 
Sezioni regionali sulla legittimità dei bilanci e delle gestioni finanziarie a rischio di dissesto – e la sottopo-
sizione di tali pronunce alla giurisdizione esclusiva delle Sezioni riunite della stessa Corte dei conti, in 
speciale composizione – “determinano un’integrazione della funzione giurisdizionale e di quella di controllo, 
geneticamente riconducibile al dettato costituzionale (artt. 100 e 103 Cost.) in materia di contabilità pub-
blica”. Nella medesima prospettiva si è posta la Corte costituzionale allorché ha rimarcato l’esigenza del 
rispetto delle garanzie ex art. 24 della Costituzione con riferimento alle pronunce di accertamento delle 
Sezioni regionali di controllo previste dal decreto - legge n. 174/2012, aventi effetti imperativi e inibitori, 
suscettibili di ledere le situazioni giuridiche soggettive degli enti sottoposti a controllo (sentenza 6/03/2014, 
n. 39, ECLI:IT:COST:2014:39) e “degli altri soggetti che si ritengano direttamente incisi dalla pronuncia” 
(sentenza n. 18/2019; analogamente, Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Campania, 
pronuncia 20 maggio 2020, n. 74). 
 
 
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Tale impostazione è condivisa dalla Corte di cassazione, secondo cui il terzo comma dell’art. 243-quater 
del Tuel “attribuisce alla competente Sezione regionale della Corte dei conti il compito di approvare il piano 
di riequilibrio finanziario prospettato dall’ente locale (…), mentre il successivo quinto comma assegna alle 
Sezioni riunite della stessa Corte dei conti la giurisdizione esclusiva in tema d’impugnazione avverso la 
delibera di approvazione o di diniego del piano di riequilibrio, nelle forme del giudizio ad istanza di parte, 
espressamente richiamando a tal proposito l’articolo 103, secondo comma, della Costituzione (…); da tali 
disposizioni chiaramente si evince l’intento del legislatore di collegare strettamente, in questa materia, la 
funzione di controllo della Corte dei conti a quella giurisdizionale ad essa attribuita dal citato art. 103, terzo 
comma, Cost.” (Corte di cassazione, Sezioni unite, ordinanza 13 marzo 2014, n. 5805, ECLI : IT : CASS : 
2014 : 5805CIV; nella stessa direzione, Corte di cassazione, Sezioni unite, sentenza dell’8/11/2016, n. 
22645, ECLI : IT : CASS : 2016 : 22645CIV).  
Questo stretto collegamento tra controllo e giurisdizione è espressione di un ampliamento della funzione 
giurisdizionale della Corte dei conti, da intendersi ormai estesa all’intera area del controllo successivo di 
legittimità che la medesima Corte dei conti esercita sulla gestione finanziaria delle Regioni e degli enti locali, 
ricompresi nella nozione di finanza pubblica allargata. 
16. Muovendo da tali premesse, la Consulta ha ammesso (sentenza 23/07/2015, n. 181, ECLI: IT: COST: 
2015: 181) la legittimazione delle Sezioni territoriali della Corte dei conti a sollevare incidente di costitu-
zionalità in sede di giudizio di parifica dei rendiconti regionali (sulla falsariga di quanto già affermato per la 
parifica del rendiconto dello Stato, ex multis sentenza 14/06/1995, n. 244, ECLI:IT:COST:1995:244). A 
partire dalla sentenza n. 181/2015, pertanto, la Corte costituzionale ha esplicitamente esteso il carattere 
di giurisdizionalità del controllo preventivo di legittimità sugli atti esercitato dalla Corte dei conti anche al 
giudizio di parificazione dei rendiconti regionali e, poi, come vedremo a breve, agli altri controlli di legittimità 
– regolarità sui bilanci locali. 
Come è stato precisato, infatti, nella categoria dei controlli di legittimità e regolarità dei conti pubblici si 
collocano anche le funzioni delle Sezioni regionali di controllo in materia di piani di riequilibrio, che vengono 
in rilievo nel caso di specie. Ed è proprio con riferimento all’esercizio delle funzioni inerenti ai piani di 
riequilibrio e alla natura sostanzialmente giurisdizionale di tali funzioni, che la Corte costituzionale ha rico-
nosciuto la legittimazione delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti a sollevare questione 
incidentale di legittimità costituzionale (sentenza del 14/02/2019, n. 18, ECLI:IT:COST:2019:18). 
Con un orientamento ormai consolidato (sentenza del 2/05/2019, n. 105 - ECLI:IT:COST:2019:105; sen-
tenza del 23/06/2020, n. 115 - ECLI:IT:COST:2020:115), la Corte costituzionale ha ammesso tale legitti-
mazione perché ha considerato le questioni sollevate dalle Sezioni regionali, in sede di controllo di legitti-
mità – regolarità sui bilanci degli enti locali e sulle gestioni a rischio di dissesto (e, quindi, anche di controllo 
sui piani di riequilibrio), come promananti da una “giudice”, nel corso di un “giudizio” (art. 1 della legge 
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, GU n. 43 del 20/02/1948, e art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, 
GU n. 62 del 14/03/1953). Secondo la Corte, pertanto, il suddetto controllo presenta caratteristiche tali da 
legittimarne la qualificazione in termini di giudizio a quo ai fini dell’incidente di costituzionalità e risulta 
assimilato, a questi fini, alla parifica dei rendiconti regionali. 
17. Nella suddetta sentenza n. 18/2019, la Corte costituzionale ha precisato che le funzioni delle Sezioni 
regionali di controllo in materia di piani di riequilibrio sono rigorosamente ancorate a parametri legali, “tanto 
che la stessa attività di controllo è sottoponibile al sindacato giurisdizionale delle Sezioni riunite in speciale 
composizione”. Secondo la Corte, inoltre, “la forma della sentenza (articolata in motivazione in diritto e 
dispositivo) con cui si configurano le delibere di controllo sulla legittimità dei bilanci e delle gestioni 
 
 
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finanziarie a rischio di dissesto – e la sottoposizione di tali delibere alla giurisdizione esclusiva delle Sezioni 
riunite della Corte dei conti in speciale composizione – determinano un’integrazione della funzione giurisdi-
zionale e di quella di controllo, geneticamente riconducibile al dettato costituzionale (artt. 100 e 103 Cost.) 
in materia di contabilità pubblica, ove sono custoditi interessi costituzionalmente rilevanti, sia adespoti (e 
quindi di difficile giustiziabilità), sia inerenti alle specifiche situazioni soggettive la cui tutela è affidata, 
ratione materiae, alla giurisdizione a istanza di parte della magistratura contabile”. Peraltro, il controllo di 
legittimità-regolarità sui bilanci presenta un ulteriore carattere che ne conferma la natura sostanzialmente 
giurisdizionale. Evidenzia la Consulta che “l’accertamento effettuato nell’esercizio di questo sindacato di 
legittimità sui bilanci <<fa stato>> nei confronti delle parti, una volta decorsi i termini di impugnazione del 
provvedimento davanti alla Corte dei conti, sezioni riunite in speciale composizione”. Nella suddetta sen-
tenza n. 18/2019, la Corte costituzionale ha precisato che - in aggiunta ai caratteri che furono ritenuti 
sufficienti dalla sentenza n. 226 del 18/11/1976 (ECLI:IT:COST:1976:226) per sollevare l’incidente di co-
stituzionalità nell’esercizio del controllo di legittimità sugli atti di Governo - “il controllo che viene all’esame 
in questa sede è munito di una definitività che non è reversibile se non a opera della stessa magistratura 
dalla quale il provvedimento promana”.  
La statuizione della Sezione sul piano di riequilibrio definisce un procedimento connotato dal rispetto effet-
tivo del principio del contraddittorio, da effettive garanzie di difesa e dalla discussione in pubblica adunanza.  
18. Ciò premesso in termini generali, giova precisare che l’oggetto del presente giudizio concerne l’esame 
della riformulazione, effettuata nel 2018, del piano di riequilibrio del Comune di Camerota. Al pari del piano 
originario, anche la rimodulazione/riformulazione di tale piano è sottoposta, infatti, all’approvazione della 
Corte dei conti. A tal proposito, il Collegio ritiene utile fornire un breve quadro della vicenda oggetto del 
presente giudizio. 
19. Il Comune di Camerota rientra tra quelli che si sono avvalsi dello strumento di risanamento di cui si 
discorre. Segnatamente, con deliberazione del Consiglio comunale n. 6 del 14 marzo 2013, rilevata la 
sussistenza di squilibri strutturali del proprio bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario, l’Ente ha 
fatto ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale prevista dall’art. 243-bis, comma 1, del 
Tuel. Con successivo atto consiliare n. 15 del 12 maggio 2013, l’Ente ha deliberato, ai sensi dell’art. 243-
bis, comma 5, del Tuel, il Piano di riequilibrio finanziario pluriennale, la cui durata è stata fissata in dieci 
anni (dal 2013 al 2022). Nel suddetto Piano di riequilibrio, la massa passiva da ripianare è stata individuata 
in € 8.000.000,00. 
Con pronuncia n. 158/2015/PRSP, depositata in segreteria il 20 maggio 2015, questa Sezione regionale di 
controllo ha approvato - ai sensi dell’art. 243-quater, comma 3, del Tuel - il Piano di riequilibrio adottato 
dall’Amministrazione comunale e ha dettato una serie di prescrizioni alle quali l’Ente avrebbe dovuto atte-
nersi nell’attuazione del piano stesso, ai fini del conseguimento dell’obiettivo di risanamento.  
Con deliberazione del Consiglio comunale n. 1 del 13 gennaio 2018 l’Ente si è avvalso della facoltà di 
rimodulazione del piano di riequilibrio concessa dal combinato disposto dei commi 888 e 889 dell’art. 1, 
della legge 27 dicembre 2017, n. 205 e, con successiva deliberazione del Consiglio comunale n. 10 del 
26/02/2018, ha approvato il piano di riequilibrio rimodulato. La massa debitoria da ripianare è stata indi-
viduata in € 4.951.145,49. In base al criterio stabilito dalla novella legislativa – che, come è stato detto in 
precedenza, prevede una durata variabile del piano di riequilibrio ancoràta al rapporto tra le passività da 
ripianare e gli impegni di parte corrente - l’Ente ha esteso la durata della manovra di risanamento agli 
attuali venti anni (2013-2032), in luogo degli originari dieci anni. Il Comune ha calcolato, infatti, un rapporto 
tra i suddetti parametri (massa passiva da ripianare e impegni di parte corrente relativi all’ultimo rendiconto 
 
 
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approvato) superiore al 100%. La motivazione della rimodulazione è stata individuata nella “sopravve-
nienza di ulteriori partite debitorie non previste”, nonché con “il perdurare della condizione di sofferenza 
nell’andamento delle entrate”; l’inclusione di ulteriori “partite debitorie non previste” nella manovra origi-
naria di riequilibrio ha determinato una nuova quantificazione della massa passiva da ripianare, destinata 
a ripercuotersi anche sulle misure di risanamento. Oltre all’emersione di nuove passività - e in disparte ogni 
valutazione in ordine al disvalore contabile insito in tale fenomeno - l’Ente ha indicato come motivazione 
della riformulazione anche il perdurare delle criticità inerenti alla bassa capacità di riscossione delle entrate, 
ammettendo che, anche sotto tale profilo, non sono stati conseguiti i risultati attesi. Nella sostanza, l’Ente 
non si è limitato a ridefinire la scansione temporale del ripiano del disavanzo ma ha dato vita ad una nuova 
edizione del piano. La suddetta deliberazione consiliare n. 10/2108, con cui l’Ente si è avvalso della facoltà 
di rimodulazione, è stata trasmessa al Ministero dell’Interno ed alla Corte dei conti in data 22/02/2018.  
20. All’esito dell’istruttoria prevista dall’art. 243 – quater, comma 1, del Tuel, la Commissione per la sta-
bilità finanziaria degli Enti locali di cui all’art. 155 del Tuel (nel prosieguo, per brevità, Commissione), 
operante presso il Ministero dell'Interno ha trasmesso a questa Sezione regionale di controllo, in data 
19.06.2020, la relazione finale relativa al piano rimodulato dal Comune di Camerota. A seguito della rile-
vazione, da parte di questa Sezione, di un vizio formale (mancanza di sottoscrizione) della relazione, la 
Commissione ha provveduto ad effettuare un nuovo invio di tale documento, in data 15 luglio 2020, emen-
dando il suddetto difetto. 
Nella suddetta relazione, la Commissione ha evidenziato, in via preliminare, la difficoltà di ottenere risposte 
alle richieste istruttorie formulate ai sensi del comma due del citato art. 243-quater. Segnatamente, nella 
premessa della relazione, l’Organo ministeriale evidenzia che “alle richieste istruttorie da parte di questo 
Ministero in data 21.03.2019, prot. n. 0018025, il Comune di Camerota, con nota prot. n. 0007678 del 
12.04.2019, ha, dapprima, chiesto una proroga di almeno 20 giorni per il riscontro e, successivamente, 
con nota prot. n. 0014343 del 25.07.2019, ha trasmesso una richiesta di chiarimenti. Alla data della pre-
sente relazione, il riscontro alle richieste istruttorie non risulta ancora dato”. Anche nella sezione dedicata 
all’analisi dei fattori di squilibrio, in quella relativa alle misure di risanamento e nelle considerazioni conclu-
sive, la Commissione lamenta “la mancata esposizione di importanti informazioni in ordine alla gestione 
pregressa e alle iniziative poste in essere o programmate per il periodo del piano, così da non consentire 
la puntuale valutazione dello stesso in termini di congruenza e la sostenibilità economico finanziaria”. Ciò 
è apparso alla Commissione tanto più grave in quanto “la massa passiva da ripianare, in assenza di infor-
mazioni aggiuntive richieste in sede istruttoria, si presenta totalmente scollegata con il piano originario, 
assumendo l’aspetto di una somma di partite debitorie fuori bilancio sopravvenute durante il piano origi-
nario”. 
Nella prima sezione della relazione, dedicata all’esame dei fattori e delle cause di squilibrio, la Commissione 
si è soffermata anche sulle carenze dell’attività dell’organo di revisione economico – finanziaria e sull’as-
senza di collaborazione in sede di riscontro alle richieste istruttorie indirizzate anche al Revisore stesso. 
Tali considerazioni trovano ulteriore conferma nelle “considerazioni conclusive”, nella parte in cui la Com-
missione afferma che “il parere dell’Organo di revisione [sul piano di riequilibrio rimodulato] presenta con-
tenuti generici e non si esprime, in modo specifico, circa la consistenza della massa passiva, la bontà delle 
misure per il riequilibrio e l’attendibilità delle previsioni di entrata”. 
Da tali carenze è sorta l’esigenza di chiedere “all’Ente di trasmettere un’integrazione del menzionato parere 
nei termini suddetti. Il Comune non ha dato riscontro alla richiesta di integrazione”. In altri punti della 
relazione, la Commissione lamenta l’assenza di risposta, anche da parte del Revisore, alle richieste 
 
 
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formulate. “Alla luce di quanto sopra esposto”, la Commissione ha concluso la propria relazione istruttoria 
sottolineando come “la rimodulazione del Piano di riequilibrio finanziario pluriennale del Comune di Came-
rota (SA), ai sensi dell’art.1, commi 888 e 889, l. n.205/2017, non sia completamente in linea con i conte-
nuti richiesti dalle disposizioni normative di riferimento e con le indicazioni contenute nelle Linee guida 
elaborate dalla Corte dei conti”. 
21. Esaminata la relazione finale della Commissione ministeriale, questa Sezione ha ravvisato la necessità, 
anche alla luce delle gravi carenze emerse (e chiaramente evidenziate nella predetta relazione finale), di 
integrare il quadro istruttorio, al fine di assicurare la completezza dell'istruttoria, non essendo presenti, allo 
stato degli atti, elementi sufficienti a valutare la congruenza, ai fini del riequilibrio, del piano presentato dal 
Comune di Camerota. In particolare, l’affermazione contenuta nella relazione finale in ordine alla consi-
stenza della massa passiva da ripianare – che, secondo la Commissione, “in assenza di informazioni ag-
giuntive richieste in sede istruttoria, si presenta totalmente scollegata con il piano originario, assumendo 
l’aspetto di una somma di partite debitorie fuori bilancio sopravvenute durante il piano originario” – neces-
sita di approfondimenti, anche al fine di verificare un eventuale abuso della facoltà di rimodulazione con-
cessa dai suddetti commi 888 e 889. Occorre, altresì, considerare che il tempo trascorso dalla rimodulazione 
del piano, risalente al 2018, impone di verificare come la mutevolezza della situazione sostanziale finan-
ziaria abbia inciso sull’attendibilità e sull’attualità del complessivo percorso di risanamento tracciato 
dall’Ente. 
Dall’esigenza di avere un quadro aggiornato della situazione dell’Ente e di assicurare la completezza della 
piattaforma cognitiva alla cui stregua vagliare la congruenza del piano ai fini del riequilibrio è sorta la 
necessità, pertanto, di acquisire elementi informativi concernenti, inter alia, la corretta e totale quantifica-
zione dell’esposizione debitoria e del disavanzo da ripianare, l’attendibilità delle previsioni di entrata e di 
spesa, nonché le modalità di raggiungimento dell’equilibrio complessivo del piano. 
22. Avvalendosi di un potere istruttorio pacificamente riconosciuto, come è stato detto, alla magistratura 
contabile, questa Sezione regionale di controllo ritiene di procedere autonomamente a disporre incombenti 
istruttori al fine di integrare e aggiornare i dati alla cui stregua valutare il piano, colmando le lacune istrut-
torie di cui si è detto. Sennonché la possibilità per la Corte dei conti di esercitare tali poteri istruttori, 
normalmente ammessa in base al suddetto quadro normativo e giurisprudenziale, nella fattispecie risulta 
sospesa dalla normativa emergenziale, segnatamente dall’art. 53 (intitolato “Sostegno agli enti in deficit 
strutturale”) del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104, recante “Misure urgenti per il sostegno e il rilancio 
dell’economia”, c.d. “decreto rilancio”, (GU n. 203 del 14/08/2020 - SO n. 30), convertito con modificazioni 
dalla legge 13 ottobre 2020, n. 126 (GU n. 253 del 13/10/2020, SO n. 37). 
I commi 8, 9 e 10 del suddetto articolo 53 prevedono: “8. In considerazione della situazione straordinaria 
di emergenza sanitaria derivante dalla diffusione dell’epidemia da COVID-19, per gli enti locali che hanno 
avuto approvato il piano di riequilibrio finanziario pluriennale di cui all’articolo 243-bis del decreto legislativo 
18 agosto 2000, n. 267, i termini disposti ed assegnati con deliberazione e/o note istruttorie dalle Sezioni 
Regionali di controllo della Corte dei conti, sono sospesi fino al 30 giugno 2021, anche se già decorrenti. 9. 
Per gli enti di cui al comma 8 sono altresì sospese, fino al 30 giugno 2021, le procedure esecutive a qua-
lunque titolo intraprese nei loro confronti (…). Le procedure esecutive eventualmente intraprese in viola-
zione del primo periodo non determinano vincoli sulle somme né limitazioni all’attività del tesoriere. 10. Le 
disposizioni di cui ai commi 8 e 9 si applicano anche ai procedimenti già avviati”. 
23. Con riferimento agli “enti locali che hanno avuto approvato il piano di riequilibrio”, pertanto, le dispo-
sizioni citate sospendono sia i termini istruttori assegnati dalle Sezioni regionali di controllo della Corte dei 
 
 
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conti, sia le procedure esecutive dei creditori; tale sospensione opera dalla data di entrata in vigore del 
decreto-legge n. 104/2020 (ossia dal 15 agosto 2020) fino al 30 giugno 2021 e si applica anche ai termini 
già pendenti alla data di entrata in vigore del decreto de quo; essa è motivata in relazione alla “situazione 
straordinaria di emergenza sanitaria derivante dalla diffusione dell’epidemia da COVID-19”. La possibilità 
per questa Sezione di procedere a disporre incombenti istruttori è preclusa dalla sospensione prevista dalla 
normativa emergenziale nazionale. Questa Sezione ritiene, infatti, applicabile alla fattispecie oggetto del 
presente giudizio la normativa emergenziale dettata dall’art. 53, commi 8, 9 e 10, del decreto – legge n. 
104/2020, per le ragioni di seguito esposte. 
24. Nel contesto articolato di un micro-sistema di misure straordinarie e urgenti per contrastare l’emer-
genza epidemiologica da Covid-19, norme di carattere derogatorio e temporaneo rispetto alla disciplina 
ordinaria hanno trovato ingresso nell’ordinamento nazionale. Ciò è avvenuto anche con riferimento alle 
norme dettate in tema di crisi finanziaria degli enti locali e alle funzioni attribuite alla Corte dei conti in tale 
materia. Motivando tali interventi con riferimento alla situazione di emergenza sanitaria, in chiave diacro-
nica, il legislatore, prima di varare il decreto-legge n. 104/2020, ha già inciso sulla materia della finanza 
locale con il decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (GU n.178 del 16-07-2020 - SO n. 2), convertito dalla 
legge 11 settembre 2020, n. 120 (GU n. 228 del 14/09/2020, SO n. 33), c.d. “decreto semplificazione”, 
che contiene, tra le varie misure concernenti gli enti locali - segnatamente gli enti locali che, in data suc-
cessiva al 31 dicembre 2017 e fino al 31 gennaio 2020, hanno presentato un piano riformulato o rimodulato, 
ancorché in corso di approvazione - anche il blocco, fino al 30 giugno 2021, dell’automatismo del dissesto 
(art. 17, comma 2), nei casi di cui al comma 7 dell’art. 243-quater del Tuel. Sempre con riferimento alle 
funzioni della Corte dei conti, giova rammentare che, tra le misure introdotte dal “decreto semplificazione”, 
figura anche (art. 21) l’eliminazione temporanea, fino al 31 dicembre 2021, della responsabilità erariale 
per fatti commessi con colpa grave.  
In questo quadro si inserisce anche l’art. 53, comma 8, del decreto-legge n. 104/2020 che dispone, come 
è stato detto, la sospensione dei termini istruttori assegnati dalle Sezioni regionali di controllo della Corte 
dei conti. 
25. Le norme dirette ad incidere sulla modulazione temporale dei termini procedimentali e processuali, 
attraverso forme di sospensione degli stessi o di sterilizzazione del loro naturale fluire (come è avvenuto 
con la normativa emergenziale degli ultimi mesi), pongono problemi interpretativi estremamente delicati, 
essendo tali termini teleologicamente orientati a garantire un ordine logico e cronologico della ponderazione 
degli interessi, anche di rango costituzionale, coinvolti in tali procedure. Con riferimento alla materia della 
finanza locale, segnatamente della crisi finanziaria degli enti territoriali, la stasi forzosa delle procedure di 
riequilibrio incide sul complesso ed instabile equilibrio tra interessi costituzionalmente rilevanti compresenti 
nelle predette procedure e ne altera il bilanciamento. 
26. Per quanto riguarda la norma che rileva in questa sede, la disposizione dettata dall’art. 53, comma 8, 
del c.d. “decreto rilancio” stabilisce: “in considerazione della situazione straordinaria di emergenza sanitaria 
derivante dalla diffusione dell'epidemia da COVID-19, per gli enti locali che hanno avuto approvato il piano 
di riequilibrio finanziario pluriennale di cui all’articolo 243-bis del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 
267, i termini disposti ed assegnati con deliberazione e/o note istruttorie dalle Sezioni Regionali di controllo 
della Corte dei conti, sono sospesi fino al 30 giugno 2021, anche se già decorrenti”. 
Sotto il profilo dell’ambito soggettivo di applicazione della disposizione testé citata, dal tenore letterale della 
norma si ricava che gli enti interessati dalla sospensione sono quelli che “hanno avuto approvato il piano 
di riequilibrio finanziario pluriennale di cui all’articolo 243-bis”. Deve trattarsi, pertanto, di enti locali che 
 
 
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abbiano già ottenuto l’approvazione del piano di riequilibrio dalla magistratura contabile e per i quali sia in 
corso l’attuazione del piano approvato (in caso di piano terminato è chiaro che l’ente non rientra nell’ambito 
soggettivo di applicazione della norma). Nel presente giudizio, tale requisito soggettivo sussiste nella mi-
sura in cui il piano originario deliberato dall’Ente è stato approvato dalla Corte dei conti con decisione n. 
158/2015 e, ora, all’esame di questa Sezione si trova la rimodulazione deliberata dall’Ente nel 2018, in 
forza della facoltà concessa dall’art. 1, comma 889, della legge n. 205/2017. Il caso del Comune di Came-
rota rientra, pertanto, nell’ambito soggettivo di applicazione della norma de qua. 
Sotto il profilo oggettivo, giova premettere che la norma ha un campo applicativo molto ampio: il comma 
8, infatti, sospende i termini - fino al 30 giugno 2021, anche se già decorrenti - “disposti ed assegnati con 
deliberazione e/o note istruttorie dalle Sezioni Regionali di controllo della Corte dei conti”. Ogni tipo di atto 
(sia una pronuncia collegiale della Sezione, sia un provvedimento monocratico di un singolo magistrato 
istruttore) che proviene da una Sezione regionale di controllo e dispone incombenti istruttori è incluso 
nell’ambito oggettivo di applicazione della sospensione di cui di discorre. Sicuramente rientrano in tale 
perimetro le pronunce istruttorie emanate dalla magistratura contabile nell’ambito della procedura di rie-
quilibrio, nelle ipotesi in cui ciò può verificarsi, ossia in sede di monitoraggio ex art. 243-quater, comma 6, 
del Tuel ovvero in sede di esame del piano rimodulato/riformulato, nelle ipotesi in cui, come nel caso di 
specie, il legislatore ha consentito agli enti locali l’esercizio di tale facoltà di rimodulazione. Il perimetro 
della norma, tuttavia, è più ampio. Al riguardo, occorre precisare che il legislatore, per delimitare l’ambito 
soggettivo di applicazione, fa riferimento agli enti che abbiano già ottenuto l’approvazione del piano di 
riequilibrio, mentre nel perimetrare il campo oggettivo non limita la sospensione ai soli termini disposti o 
assegnati nell’ambito della procedura di riequilibrio. Deve ritenersi che anche i termini assegnati dalle Se-
zioni regionali nell’ambito di un diverso procedimento di controllo siano assoggettati all’effetto sospensivo 
stabilito dalla norma di cui si discorre. Ciò che rileva è che si tratti di una pronuncia che dispone incombenti 
istruttori e assegna un termine all’Ente per adempiere. Anche i termini assegnati in una pronuncia istruttoria 
ex art. 148 bis del Tuel, ad esempio, risultano sospesi per effetto della disposizione introdotta con il c.d. 
“decreto rilancio” (come è noto, cfr. Sezioni riunite in speciale composizione, sentenza 31 luglio 2020, n. 
18/SR/DELC, i provvedimenti ex art. 148-bis del Tuel, in presenza di determinati presupposti, non sono 
inibiti dalla circostanza che l’ente abbia ottenuto l’approvazione del piano di riequilibrio; nella stessa dire-
zione v., Corte cost., sentenza 23 giugno 2020, n. 115-ECLI:IT:COST:2020:115). Tale interpretazione ap-
pare preferibile in quanto risulta aderente al dato letterale, che non distingue l’ambito oggettivo della so-
spensione in base alla tipo di procedimento di controllo in cui sorge l’esigenza istruttoria. Ciò premesso, 
anche se si intendesse la sospensione riferita ai soli termini assegnati nell’ambito della procedura di riequi-
librio, la fattispecie in esame rientrerebbe comunque nel campo di applicazione della norma, in quanto la 
presente istruttoria è preordinata alla decisione sull’approvazione ovvero sul diniego del piano rimodulato 
e si colloca, pertanto, nel predetto ambito.  
Sempre sotto il profilo oggettivo, si evidenzia che la norma fa riferimento ai termini “disposti ed assegnati”, 
il che potrebbe far pensare che l’effetto sospensivo concerna termini istruttori già assegnati e non ancora 
scaduti alla data di entrata in vigore del decreto in questione, in quanto l’effetto de quo non potrebbe 
riguardare termini non ancora assegnati e, quindi, non ancora pendenti. Ciò, oltre che in base al tenore 
letterale della norma, anche per l’ovvia ragione che non si può sospendere un termine non ancora assegnato 
e pendente: al più sarebbe possibile “congelare” il potere della Sezioni regionali di adottare provvedimenti 
di natura istruttoria, differendo il dies a quo di tali pronunce, ma non sospendere termini che non risultano 
assegnati e pendenti. In questo caso, più che di sospensione del termine istruttorio sarebbe più corretto 
 
 
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parlare di differimento dell’inizio del decorso di un termine non ancora pendente. Del resto, in altre dispo-
sizioni nazionali in cui è stata prevista la sospensione dei termini processuali connessa all’emergenza sani-
taria da Covid-19, il legislatore ha mostrato di avere chiara la distinzione tra termine già assegnato e 
pendente e termine che potrebbe essere assegnato durante il periodo di sospensione. In questo secondo 
caso (in cui il decorso ha inizio durante il periodo di sospensione), è l’inizio, ossia il dies a quo, che può 
essere differito alla fine del periodo e non il termine sospeso, considerato che esso non può dirsi pendente. 
In disparte i termini già scaduti (che in quanto tali non possono essere sospesi), le norme distinguono tra 
termini pendenti e quelli che potrebbero iniziare a decorrere durante il periodo di sospensione, ricompren-
dendo entrambi nell’effetto legale sospensivo. 
Nella fattispecie, il legislatore non ha distinto e ha fatto riferimento solo a termini “assegnati o disposti”, il 
che potrebbe far propendere per un’esclusione dal campo applicativo dell’effetto sospensivo dei termini 
ancora da assegnare. Da un esame più attento della disposizione dettata dal comma 8, e dalla sua lettura 
in combinato disposto con i commi 9 e 10 dell’art. 53 del c.d. “decreto rilancio”, si evince che, in realtà, 
l’ambito oggettivo di applicazione della sospensione riguarda anche i termini non ancora assegnati, che non 
possono quindi definirsi pendenti. La sospensione per gli enti in riequilibrio riguarda sia i termini già asse-
gnati e pendenti sia quelli ancora da assegnare. Ciò si ricava sia dall’espressione “anche se già decorrenti”, 
contenuto nel comma 8 e riferito ai termini sospesi, sia dalla disposizione dettata dal successivo comma 
10, dove si precisa che le disposizioni del comma 8 si applicano anche ai procedimenti già avviati. Sembra 
da queste disposizioni che il legislatore dia per scontato che la sospensione attenga ai termini che saranno 
assegnati e inizieranno a decorrere nel periodo di sospensione e si preoccupa di precisare che l’effetto si 
estende anche a quelli già decorrenti (e, quindi, pendenti) e ai procedimenti già avviati. 
In questo senso “assegnati e disposti” va letto, nel contesto della disposizione, come termini che saranno 
assegnati e disposti durante il periodo di sospensione e, quindi, non ancora pendenti. A ciò si aggiungono, 
per espressa previsione di legge, quelli già decorrenti, e quindi già assegnati, ma non ancora scaduti. Dalla 
lettura sistematica delle suddette disposizioni, si evince che la norma include nel suo ambito applicativo la 
neutralizzazione temporale declinata nella forma tecnico-operativa sia della sospensione del termine già 
assegnato e pendente, sia del differimento dell’inizio del decorso di un termine assegnato durante il periodo 
di sospensione al momento della cessazione di tale periodo. 
27. Nell’ambito della procedura di esame della rimodulazione del piano di riequilibrio del Comune di Came-
rota, pertanto, una eventuale pronuncia istruttoria di questa Sezione - con assegnazione di un termine per 
dare riscontro alle richieste formulate - rientrerebbe pienamente nell’ambito applicativo della disposizione 
de qua, sia sotto il profilo soggettivo (ente che ha già ottenuto l’approvazione del piano di riequilibrio), sia 
sotto quello oggettivo (termine istruttorio già assegnato e pendente o da assegnare nel periodo temporale 
indicato dalla norma). Un’eventuale istruttoria disposta da questa Sezione nell’ambito della procedura de 
qua, con l’assegnazione di un termine per riscontrare le richieste formulate, finirebbe, dunque, nella tela 
della sospensione ordita dal c.d. “decreto rilancio”. 
Qualora questa Sezione disponesse, al momento, incombenti istruttori, assegnando un termine per rispon-
dere all’Ente, tale termine sarebbe differito, ope legis, al 1° luglio 2021, ex art. 53, comma 8, del c.d. 
“decreto rilancio”, data a partire dalla quale viene meno, allo stato e salvo proroghe, l’effetto sospensivo 
previsto dalla predetta disposizione. Il che priverebbe, tuttavia, di utilità un’eventuale istruttoria, conside-
rato che alla data di cessazione dell’effetto sospensivo dei termini sarebbe necessario procedere a rinnovare 
l’istruttoria stessa per aggiornarne il contenuto, al fine di attualizzare le informazioni e i dati rilevanti ai fini 
 
 
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della decisione. Sicché la sospensione dei termini istruttori equivale, in sostanza, alla sospensione dei poteri 
istruttori e decisori della Corte dei conti.  
28. In base alla ricostruzione fornita, essendo l’effetto sospensivo disposto da una norma primaria in forza 
di un bilanciamento operato ex ante dal legislatore in ragione dell’emergenza sanitaria in corso, non sembra 
che tale effetto sia nella disponibilità dell’Ente destinatario della richiesta istruttoria, sicché dalla verifica 
dell’effettiva sussistenza dei suddetti requisiti soggettivi e oggettivi discende ope legis l’effetto sospensivo 
del termine per adempiere agli incombenti istruttori disposti dalla Sezione regionale di controllo, senza che 
rilevi, ai fini della produzione di tale effetto, l’eventuale volontà dell’ente di non usufruirne. La disposizione 
citata non concede, infatti, all’Ente la facoltà di avvalersi di una sospensione ma prevede tout court tale 
effetto ove ricorrano i requisiti ivi previsti. Oltre al dato letterale che assume di per sé rilievo dirimente al 
riguardo, si evidenzia che anche ragioni di ordine sostanziale depongono in tal senso. Diversamente argo-
mentando, infatti, l’esercizio delle funzioni di controllo indipendente, intestate alla Corte dei conti a tutela 
della legalità finanziaria, sarebbe rimesso all’arbitrio dell’ente destinatario delle richieste istruttorie. 
In base al principio iura novit curia, non è necessario che tale effetto di sospensione sia eccepito o rilevato 
dalla parte nel corso del giudizio, rientrando tra le norme giuridiche che i giudici contabili devono applicare 
ove ne ricorrano, come nel caso di specie, i presupposti legali.  
29. Oltre alla sospensione dei poteri istruttori delle Sezioni regionali di controllo, le disposizioni introdotte 
dall’art. 53 del decreto-legge n. 104/2020, segnatamente il comma 9, estendono l’ambito di operatività 
della sospensione delle procedure esecutive rispetto a quanto ordinariamente previsto dal Tuel con riferi-
mento alla procedura di riequilibrio finanziario. Come è stato detto, la disciplina della procedura di riequili-
brio (segnatamente, il combinato disposto degli artt. 243-bis, comma 4, e 243-quater, comma 5, del Tuel) 
già prevede la sospensione delle procedure esecutive dalla data di deliberazione di ricorso alla procedura 
di riequilibrio fino alla scadenza del termine di trenta giorni concesso per impugnare, innanzi alle Sezioni 
riunite in speciale composizione, la decisione della Sezione regionale di controllo sull’approvazione o sul 
diniego di approvazione del piano e, in caso di impugnazione, fino alla relativa decisione. 
Nella fattispecie, le procedure esecutive hanno già subito un blocco per un periodo superiore a due anni, 
segnatamente dal 14 marzo 2013 (data in cui il Comune di Camerota, con deliberazione consiliare n. 
6/2013, ha fatto ricorso alla procedura di riequilibrio) al 22 giugno 2015 (data in cui è scaduto il termine 
di trenta giorni per impugnare, ai sensi dell’art. 243-quater, comma 5, del Tuel, la pronuncia n. 
158/2015/PRSP, con cui questa Sezione ha approvato il piano di riequilibrio varato dall’Ente locale).  
Ora, la normativa emergenziale (segnatamente, il comma 9 del citato art. 53) inserisce una nuova fatti-
specie di sospensione delle procedure esecutive. Infatti, il comma 9 prevede: “per gli enti di cui al comma 
8 (vale a dire “per gli enti locali che hanno avuto approvato il piano di riequilibrio finanziario pluriennale”) 
sono altresì sospese, fino al 30 giugno 2021, le procedure esecutive a qualunque titolo intraprese nei loro 
confronti”. 
Tale nuova fattispecie di sospensione delle procedure esecutive non ha alcun collegamento con la pendenza 
di un procedimento di approvazione del piano di riequilibrio. Si tratta di una ipotesi di sospensione che ha 
una ratio diversa da quella sottesa alla ordinaria sospensione prevista dal Tuel, il cui unico presupposto 
applicativo risiede nella circostanza che l’ente locale abbia ottenuto l’approvazione di un piano di riequilibrio 
e che il periodo di durata del percorso di risanamento non sia ancora concluso. L’unica ragione che motiva 
tale scelta legislativa risiede nell’intento di paralizzare le azioni esecutive - per un periodo che va dalla data 
di entrata in vigore del decreto – legge n. 104/2020, ossia il 15 agosto 2020, fino al 30 giugno 2021 - nei 
confronti degli Enti locali che si trovano in gravi condizioni di squilibrio strutturale e stanno attuando un 
 
 
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percorso di risanamento. La ratio della previsione sembra essere la stessa che giustifica, ai sensi del comma 
8 del medesimo articolo 53, la sospensione dei poteri istruttori della Sezioni regionali di controllo. Tale ratio 
legis nel caso del comma 8 è esplicitata mediante il riferimento alla “situazione straordinaria di emergenza 
sanitaria derivante dalla diffusione dell'epidemia da COVID-19”. Nel caso del comma 9 manca tale riferi-
mento, ma sembra che, alla luce della lettura combinata dei commi citati e del contesto in cui la disposizione 
si inserisce, il blocco delle procedure esecutive sia accomunato dall’eadem ratio della sospensione dei poteri 
istruttori. E’ dunque l’emergenza sanitaria a giustificare tale ulteriore sospensione delle azioni esecutive, 
con conseguente aggravamento dei sacrifici imposti, in termini di soddisfazione delle loro pretese, ai cre-
ditori degli enti ammessi alla procedura di riequilibrio; creditori che sono, per lo più, imprese fornitrici di 
beni e servizi ovvero professionisti, sui quali pure la crisi economica derivante dalla diffusione della pande-
mia ha inciso, in misura anche più grave di quanto sia avvenuto per gli enti pubblici. 
30. Attesa la applicabilità della suddetta normativa emergenziale alla fattispecie oggetto del presente giu-
dizio, condivisa anche dalla difensore dell’Ente locale, la Sezione deve bloccare la procedura di esame del 
piano riformulato fino al 30 giugno, stante la sospensione, fino a tale data, dei poteri istruttori, la cui 
attivazione è stata ritenuta indispensabile ai fini della decisione sul piano stesso. Questa Sezione dubita, 
tuttavia, che tale normativa nazionale sia compatibile con il diritto dell’Unione europea e, per tale ragione, 
ritiene di avvalersi della facoltà di effettuare un rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267, lettera a), del 
TFUE, al fine di ottenere, dalla Corte di Giustizia, una pronuncia sull’interpretazione delle norme euro-
unitarie rilevanti nel presente giudizio.  
Argomenti essenziali delle parti del procedimento principale. 
31. Il Collegio ritiene rilavante la questione interpretativa pregiudiziale di seguito esposta, in quanto la 
medesima risulta dirimente ai fini della possibilità di esercitare le funzioni di controllo affidate ai giudici 
contabili. Trattandosi di una norma inserita con decretazione di urgenza, questa Sezione ha atteso la con-
versione in legge. Avvenuta tale conversione, senza modificazioni, il magistrato istruttore ha chiesto al 
Presidente della Sezione il deferimento del presente affare all’esame collegiale, al fine di valutare la possi-
bilità di sollevare questione pregiudiziale dinanzi alla Corte di giustizia, previa instaurazione del contraddit-
torio sul punto con l’Ente. A tal fine, dando attuazione a quanto previsto nelle “Raccomandazioni all’atten-
zione dei giudici nazionali, relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale” (2019/C 
380/01) della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, segnatamente nel punto 13, secondo il quale “nell’in-
teresse di una corretta amministrazione della giustizia può anche risultare opportuno che il rinvio venga 
effettuato in esito a un contraddittorio tra le parti”, con decreto n. 47/2020, il Presidente della Sezione ha 
fissato dapprima l’adunanza del 22/10/2020; poi, per esigenze connesse alla pandemia e all’organizzazione 
dell’adunanza da remoto, il Presidente ha rinviato d’ufficio la trattazione dell’affare all’adunanza pubblica 
del 2 novembre 2020, al fine di instaurare il contraddittorio con l’Ente in ordine rinvio pregiudiziale. 
In vista dell’adunanza pubblica del 2 novembre 2020, il comune di Camerota ha depositato memorie. In 
sede di adunanza pubblica, l’avv. Marco Sansone, presente per il comune di Camerota, ha dichiarato di 
condividere l’interpretazione fornita da questa Sezione in ordine alla piena applicabilità degli artt. 53, commi 
8, 9 e 10, del decreto-legge n. 104/2020 alla fattispecie oggetto del presente giudizio, ritenendo che tale 
norma “effettivamente blocchi i poteri istruttori della Corte dei conti”. Per quanto attiene al rinvio pregiu-
diziale alla Corte di giustizia, il difensore legale, a nome dell’Ente, si è rimesso alle valutazioni della Sezione 
di controllo.  
Prima questione pregiudiziale. Premessa.  
 
 
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32. Il primo dubbio interpretativo, in merito al quale questa Sezione ritiene di acquisire l’ausilio della Corte 
di Giustizia, riguarda l’esatta portata delle disposizioni del diritto dell’Unione europea che impongono nei 
settori disciplinati dal diritto dell’Unione, compreso il settore del bilancio, di prevedere un audit indipendente 
e una tutela giurisdizionale effettiva e la possibilità che essi, in un periodo di emergenza sanitaria, possano 
essere sospesi. Ciò alla luce della considerazione che l’esistenza stessa di un effettivo controllo giurisdizio-
nale destinato ad assicurare il rispetto del diritto dell’Unione in materia di bilancio e di quello nazionale, 
che ne costituisce attuazione, è intrinseca ad uno Stato di diritto.  
Le disposizioni giuridiche rilevanti del diritto dell’Unione.  
33. La disciplina economico-finanziaria contenuta nel TFUE, anche a seguito delle modifiche apportate dal 
Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007, ruota intorno ad alcune regole, che è opportuno sintetizzare. 
Limitandosi agli aspetti economico finanziari più rilevanti, il TFUE:  
- prevede l’adozione di una politica economica europea “fondata sullo stretto coordinamento delle politiche 
economiche degli Stati membri, sul mercato interno e sulla definizione di obiettivi comuni, condotta con-
formemente al principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza” (art. 119); 
- impone agli Stati membri di “considerare le loro politiche economiche una questione di interesse comune” 
(art. 121), di “evitare disavanzi pubblici eccessivi” (art. 126) e di contribuire con le proprie politiche eco-
nomiche al perseguimento degli obiettivi dell’Unione definiti dall’art. 3 del TUE (art. 120); 
- stabilisce le procedure da attivare qualora uno Stato membro faccia registrare un disavanzo di bilancio 
eccessivo (art. 126). 
Ai sensi dell’art. 119, par. 3, del TFUE, le azioni degli Stati membri e dell’Unione preordinate a conseguire 
i suddetti obiettivi “implicano il rispetto dei seguenti principi direttivi: prezzi stabili, finanze pubbliche e 
condizioni monetarie sane nonché bilancia dei pagamenti sostenibile”. Il Protocollo n. 12 del TFUE prevede 
norme di dettaglio per la definizione dei concetti di disavanzo, indebitamento ed investimento, sulla base 
dei quali viene verificata l’osservanza degli obblighi comunitari assunti ai sensi dell’art. 126 TFUE. 
34. Il diritto derivato dell’Unione ha previsto la definizione di criteri statistici e contabili comuni (oggi con-
tenuti nel regolamento UE n. 549/2013, c.d. SEC 2010). L’introduzione dell’euro quale moneta unica è 
stata accompagnata, inoltre, dall’approvazione di norme dirette a disciplinare il coordinamento e il monito-
raggio delle iniziative in campo economico e le procedure da adottare nei confronti dei Paesi che non os-
servano i vincoli europei di bilancio. Le disposizioni relative alla procedura di sorveglianza multilaterale e 
alla procedura sui disavanzi eccessivi sono state specificate e integrate dal Patto di stabilità e crescita [nel 
prosieguo, per brevità, PSC, costituito, nella sua originaria formulazione, dalla risoluzione del Consiglio 
europeo di Amsterdam del 16 e 17 giugno 1997 e dai regolamenti del Consiglio n. 1466/97 e 1467/97 del 
7 luglio 1997, con i quali sono state definite le modalità di attuazione, rispettivamente, della procedura di 
sorveglianza multilaterale (c.d. parte preventiva del PSC) e della procedura per i disavanzi eccessivi (c.d. 
parte correttiva del PSC]. Successivamente, il PSC è stato modificato e integrato nel giugno 2005 e nel 
novembre 2011, con l’obiettivo di implementare gli sforzi diretti a tornare a situazioni di bilancio sane, 
riducendo il disavanzo e imprimendo al rapporto debito/PIL una traiettoria discendente. La regola fonda-
mentale del PSC è l’equilibrio dei bilanci pubblici: a tal fine il Patto impegna gli Stati membri ad adottare 
misure di politica economica necessarie per conseguire l'obiettivo a medio termine di una situazione di 
bilancio della pubblica amministrazione, con un saldo prossimo al pareggio o in attivo [art. 3, par. 1, lettera 
a), del regolamento n. 1466/97]. 
35. La crisi finanziaria del 2008 ha indotto l’Unione europea ad adottare misure complesse dirette a neu-
tralizzare, o quanto meno limitare, gli effetti della suddetta crisi e a potenziare il suo sistema di governance 
 
 
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economica e finanziaria: la strada seguita è stata quella di rafforzare il pilastro economico dell’Unione 
economica e monetaria, mediante l’adozione di una serie di regole dirette a rinsaldare la disciplina di bilan-
cio ed a rafforzare il coordinamento delle politiche economiche.  
In questo contesto, le Istituzioni europee hanno dato un forte impulso al rafforzamento della governance 
di bilancio nazionale. Ciò anche sulla base della convinzione che tale rafforzamento sia essenziale a preve-
nire il c.d. “rischio di contagio”, ossia il rischio che le difficoltà finanziarie di uno Stato membro possano 
propagarsi ad altri Paesi e, quindi, contagiare l’intera zona euro, minandone la stabilità. Considerate, infatti, 
le forti interrelazioni all’interno della zona euro, gravi minacce alla stabilità finanziaria degli Stati membri 
che hanno adottato tale moneta unica possono mettere a rischio la stabilità finanziaria della zona euro nel 
suo complesso. Muovendo da tali premesse, in estrema sintesi, le Istituzioni comunitarie hanno adottato 
una serie di strumenti con i seguenti obiettivi:  
- prevenire situazioni di crisi del debito sovrano, anche attraverso un irrigidimento dei vincoli di finanza 
pubblica e un più efficace coordinamento, a livello comunitario, delle politiche nazionali (a tal fine, nel 
novembre 2011, sono state adottate una serie di misure racchiuse in sei provvedimenti, il c.d. “Six pack”);  
- introdurre negli ordinamenti giuridici interni la regola dell’equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio, 
con conseguente definizione della c.d. regola del debito (tale impegno è stato assunto il 2 marzo 2012, con 
la sottoscrizione del “Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica 
e monetaria” - nel prosieguo, per brevità, TSCG - anche noto come Fiscal compact); 
- rafforzare la sorveglianza di bilancio per i Paesi dell’area euro, in particolare per gli Stati soggetti alla 
procedura di deficit eccessivo o con difficoltà nel mantenimento della stabilità finanziaria (a tal fine, il 21 
maggio 2013, è stato adottato un pacchetto normativo costituito da due provvedimenti – i regolamenti nn. 
472 e 473 del 2013 – denominato “Two pack”, in vigore dal 30 maggio 2013). 
Le norme del Fiscal compact, ai sensi dell’art. 2 del TSCG, devono essere interpretate in conformità al 
diritto dell’Unione europea e possono essere applicate soltanto se compatibili con tale diritto. Entro siffatti 
limiti, si tratta di un accordo che vincola le parti contraenti al rispetto del c.d. Patto di bilancio, ossia 
all’obbligo di una situazione di bilancio della pubblica amministrazione in pareggio o in avanzo. Ai sensi 
dell’art. 3, paragrafo 2, l’adesione al Fiscal compact implica, infatti, l’obbligo dello Stato contraente di 
introdurre il principio del pareggio di bilancio nel proprio ordinamento giuridico interno mediante disposi-
zioni vincolanti e di natura permanente, preferibilmente a livello costituzionale o il cui rispetto sia, in altro 
modo, rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio. L’osservanza dell’obbligo delle 
parti contraenti di recepire la “regola del pareggio di bilancio” è assoggettata (art. 8 del TSCG) alla giuri-
sdizione della Corte di giustizia a norma dell’articolo 273 del TFUE. 
Al centro degli sforzi volti a preservare la stabilità finanziaria si collocano anche i pacchetti legislativi noti 
come Six pack (2011) e Two pack (2013). Nell’ambito dei suddetti pacchetti normativi, ai fini che rilevano 
in questa sede, assumono rilievo: 1) la direttiva 2011/85/UE che fissa i requisiti minimi per i quadri di 
bilancio nazionali; 2) il regolamento UE n. 473/2013, che impone il monitoraggio delle regole numeriche di 
bilancio da parte di istituzioni indipendenti.  
36. La direttiva 2011/85/UE “stabilisce regole dettagliate riguardanti le caratteristiche dei quadri di bilancio 
degli Stati membri. Tali regole sono necessarie perché sia garantita l’osservanza da parte degli Stati membri 
dell’obbligo, derivante dal TFUE, di evitare disavanzi pubblici eccessivi” (art. 1). Emerge, dunque, lo stretto 
collegamento tra le regole di bilancio dettagliate in essa previste e l’osservanza dell’obbligo fissato nell’art. 
126, paragrafo 1, del TFUE, di evitare disavanzi pubblici eccessivi. La programmazione di bilancio nazionale, 
per essere coerente con la parte preventiva e con quella correttiva del PSC, deve mirare al raggiungimento 
 
 
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degli obiettivi di bilancio a medio termine (considerando n.19 della suddetta direttiva), che consistono nel 
conseguimento di un saldo prossimo al pareggio o in attivo [art. 3, par. 1, lett. a), del regolamento n. 
1466/97]. Ai sensi dell’art. 5 della direttiva de qua, ciascuno Stato membro è tenuto a dotarsi di regole di 
bilancio numeriche specifiche che promuovano il rispetto di tale obiettivo a medio termine. 
Sotto il profilo definitorio, si premette che, con l’espressione “quadri di bilancio”, la direttiva intende fare 
riferimento, ai sensi dell’art. 2, ad una “serie di disposizioni, procedure, norme e istituzioni inerenti alla 
conduzione delle politiche di bilancio dell’amministrazione pubblica”. Rientrano inter alia in tale nozione: le 
“regole di bilancio numeriche specifiche per paese, che contribuiscono a far sì che la conduzione della 
politica di bilancio degli Stati membri sia coerente con i loro rispettivi obblighi ai sensi del TFUE” (lettera 
c); i “dispositivi di monitoraggio e analisi indipendenti intesi a rafforzare la trasparenza degli elementi del 
processo di bilancio” (lettera f); i “meccanismi e regole che disciplinano le relazioni in materia di bilancio 
tra le autorità pubbliche dei sottosettori dell’amministrazione pubblica” (lettera  g).  
Le disposizioni del quadro di sorveglianza dei bilanci istituito dal TFUE, in particolare il PSC, si applicano 
all’amministrazione pubblica nel suo insieme, che comprende i sottosettori amministrazione centrale, am-
ministrazioni di Stati federati, amministrazioni locali ed enti di previdenza e assistenza sociale, come definiti 
nel regolamento (UE) n. 549/2013 (SEC 2010). Il considerando n. 24 della direttiva sui quadri di bilancio 
afferma che “un numero significativo di Stati membri ha registrato un consistente decentramento in materia 
di bilancio, con la devoluzione di poteri di bilancio ad amministrazioni subnazionali. Il ruolo spettante a tali 
amministrazioni subnazionali nel garantire il rispetto del PSC è quindi notevolmente cresciuto e occorre 
prestare particolare attenzione nel garantire che tutti i sottosettori dell’amministrazione pubblica siano 
debitamente coperti dagli obblighi e dalle procedure previste nei quadri di bilancio nazionali (…)”. “Per 
promuovere efficacemente la disciplina di bilancio e la sostenibilità delle finanze pubbliche”, occorre, per-
tanto, che i quadri di bilancio abbiano un ambito di applicazione completo e “riguardino tali finanze nella 
loro totalità” (considerando n. 25). Appare in linea con tale premessa, la previsione di cui all’art. 12 della 
direttiva, la quale impone agli Stati membri di garantire che “tutte le misure adottate per conformarsi ai 
capi II, III e IV si applichino in modo coerente e riguardino tutti i sottosettori dell’amministrazione pubblica”.  
La direttiva sui quadri di bilancio promuove un monitoraggio indipendente del rispetto delle norme di bi-
lancio a livello nazionale. L’intero impianto della direttiva poggia sul ruolo affidato ad un audit indipendente 
eseguito da istituzioni pubbliche quali la Corte dei conti, in quanto esso costituisce un elemento fondamen-
tale per rafforzare i quadri di bilancio nazionali e migliorarne l’interazione con il quadro di bilancio 
dell’Unione europea. Già dalle premesse della direttiva emerge questa impostazione. Ai sensi del conside-
rando n. 2 della direttiva de qua “le amministrazioni degli Stati membri e i loro sottosettori mantengono 
sistemi di contabilità pubblica che includono elementi come la registrazione delle operazioni contabili, il 
controllo interno, l’informativa finanziaria e l’audit”. Il considerando n. 3 prevede che “un controllo interno 
dovrebbe garantire che le norme in vigore siano applicate in tutto il sottosettore dell’amministrazione pub-
blica. Un audit indipendente eseguito da istituzioni pubbliche quali le Corti dei conti o da organismi privati 
di audit dovrebbe promuovere le migliori prassi internazionali”. Il considerando n. 16 afferma, inoltre, che 
“regole di bilancio numeriche solide dovrebbero prevedere obiettivi chiaramente definiti nonché i meccani-
smi per un monitoraggio effettivo e tempestivo. Tali regole dovrebbero basarsi su un’analisi affidabile e 
indipendente, eseguita da organismi indipendenti od organismi dotati di autonomia funzionale rispetto alle 
autorità di bilancio degli Stati membri”. 
L’articolato normativo conferma pienamente questa impostazione contenuta nelle premesse. Nell’ambito 
del Capo II, dedicato alla contabilità e alle statistiche, l’art. 3, par. 1, stabilisce: “per quanto riguarda i 
 
 
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sistemi nazionali di contabilità pubblica, gli Stati membri si dotano di sistemi di contabilità pubblica che 
coprono in modo completo e uniforme tutti i sottosettori dell’amministrazione pubblica e contengono le 
informazioni necessarie per generare dati fondati sul principio di competenza al fine di predisporre i dati 
basati sulle norme SEC 95 (ora SEC 2010). Detti sistemi di contabilità pubblica sono soggetti a controllo 
interno e audit indipendente”. 
Per quanto riguarda le regole di bilancio numeriche, disciplinate dal Capo IV, l’art. 5 obbliga ciascuno Stato 
membro a dotarsi di “regole di bilancio numeriche specifiche che promuovano effettivamente l’osservanza 
dei suoi obblighi derivanti dal TFUE nel settore delle politiche di bilancio, nell’ambito di una prospettiva 
pluriennale per l’intera amministrazione pubblica”. Sotto il profilo contenutistico, l’art. 6 prevede: “le regole 
di bilancio numeriche specifiche per paese precisano i seguenti elementi: a) la definizione degli obiettivi e 
l’ambito di applicazione delle regole; b) il controllo effettivo e tempestivo dell’osservanza delle regole, 
basato su un’analisi affidabile e indipendente, eseguita da organismi indipendenti od organismi dotati di 
autonomia funzionale rispetto alle autorità di bilancio degli Stati membri; c) le conseguenze in caso di 
mancata osservanza”. 
A presidio dell’effetto utile, la direttiva prevede l’obbligatorietà di sistemi di controllo interno e di audit 
indipendente (artt. 3 e 6), garanzia che sia affianca a quella generale, prevista dai Trattati, che impongono 
agli Stati membri di stabilire “i rimedi giurisdizionali necessari ad assicurare una tutela giurisdizionale ef-
fettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione”, (art. 19, par. 1, TUE), compreso il settore del bilancio.  
37. Per quanto riguarda il Regolamento (UE) n. 473/2013, si evidenzia che uno degli assi portanti di tale 
normativa attiene, ancora una volta, al monitoraggio indipendente sull’osservanza delle regole di bilancio. 
Già nelle premesse di tale regolamento (considerando n. 17) viene richiamata l’attenzione sulla direttiva 
2011/85/UE, la quale ha stabilito che il monitoraggio del rispetto delle regole di bilancio numeriche speci-
fiche per paese debba essere supportato, a livello nazionale, da organismi indipendenti o da organismi 
dotati di autonomia funzionale. Detti organismi, sempre secondo il considerando n. 17, dovrebbero essere 
concepiti tenendo conto dell’assetto istituzionale esistente e della struttura amministrativa dello Stato 
membro interessato. In particolare, dovrebbe essere possibile dotare di autonomia funzionale un’apposita 
entità di un’istituzione esistente, a condizione che tale entità sia concepita per svolgere specifiche funzioni 
di controllo, sia soggetta a un regime giuridico distinto e rispetti gli altri principi indicati nel regolamento. 
Delineati i tratti del soggetto interno all’ordinamento nazionale titolare della funzione di monitoraggio indi-
pendente, il regolamento de quo (considerando n. 18) precisa che “la disponibilità di solide regole di bilancio 
numeriche specifiche per paese in linea con gli obiettivi di bilancio a livello di Unione e soggette al monito-
raggio di organismi indipendenti rappresenta una pietra miliare del quadro rafforzato dell'Unione per la 
sorveglianza dei bilanci. Le norme che detti organismi indipendenti devono rispettare, e le loro specifiche 
funzioni, sono stabilite nel presente regolamento”. 
L’art. 5 del regolamento 473/2013 (intitolato “Enti indipendenti che monitorano l’osservanza delle regole 
di bilancio”) prevede: “gli Stati membri dispongono di enti indipendenti incaricati di monitorare l’osser-
vanza: a) delle regole di bilancio numeriche che integrano nei processi di bilancio nazionali l’obiettivo di 
bilancio a medio termine fissato all'articolo 2 bis del regolamento (CE) n. 1466/97; b) delle regole di bilancio 
numeriche di cui all’articolo 5 della direttiva 2011/85/UE”. 
38. Definiti i parametri normativi di riferimento, occorre sottolineare che la pandemia da Covid-19 ha 
costituito una prova di resilienza anche per lo Stato di diritto. L’Unione europea ha concesso una certa 
flessibilità e ha adottato una serie di misure per contrastare le conseguenze economiche derivanti dall’emer-
genza sanitaria. Contemporaneamente, l’Unione ha avvertito l’esigenza di introdurre disposizioni a tutela 
 
 
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dello Stato di diritto, considerato dall’art. 2 del TUE come uno dei valori fondanti e comuni a tutti gli Stati 
membri.  
39. Nello Stato di diritto tutti i pubblici poteri agiscono sempre entro i limiti fissati dalla legge, conforme-
mente ai valori della democrazia e dei diritti fondamentali, e sotto il controllo di organi giurisdizionali indi-
pendenti e imparziali. In tale concetto, rientra, pertanto, la garanzia di una tutela giurisdizionale effettiva 
da parte di organi indipendenti e imparziali: l’accesso a un giudice indipendente e a un ricorso giurisdizio-
nale è un elemento fondamentale dello Stato di diritto. Le misure nazionali che hanno un impatto su principi 
in cui si declina lo Stato di diritto sono state monitorate dalla Commissione europea. Come è stato osser-
vato, recentemente, dalla Commissione europea nella “Relazione sullo Stato di diritto 2020” [SWD (2020) 
300-326], la chiusura parziale degli organi giurisdizionali nazionali, che agiscono anche in qualità di organi 
giurisdizionali dell’Unione nell’applicare il diritto dell’Unione, ha messo in luce una grave vulnerabilità. Nella 
suddetta Relazione, la Commissione ha evidenziato, inoltre, come il rispetto dello Stato di diritto sia centrale 
anche per il funzionamento del mercato interno e per la protezione degli interessi finanziari dell’Unione. 
Affinché l’Unione europea riesca a realizzare una ripresa sostenibile e resiliente, è necessario, infatti, che i 
suoi strumenti possano operare in un contesto basato sullo Stato di diritto. L’obiettivo è proteggere il 
bilancio dell’Unione nelle situazioni in cui i suoi interessi finanziari potrebbero essere messi a repentaglio a 
causa di un’attenuazione della tutela dello Stato di diritto negli ordinamenti nazionali. 
Nell’ambito del semestre europeo, le raccomandazioni specifiche per paese, adottate dal Consiglio (GU C 
282 del 26.8.2020) nell’agosto 2020, hanno ricordato che le misure eccezionali dettate dall’esigenza di 
contrastare le conseguenze dell’emergenza sanitaria dovrebbero essere necessarie, proporzionate, limitate 
nel tempo e soggette a controllo. 
40. Sebbene l’organizzazione della giustizia negli Stati membri rientri nella competenza di questi ultimi, 
nell’esercizio di tale competenza gli Stati membri sono tenuti ad assicurare che i loro ordinamenti giuridici 
offrano una tutela giurisdizionale effettiva (ex multis, sentenza del 24 giugno 2019, Commissione europea 
contro Repubblica di Polonia, C-619/18, EU:C:2019:531, punti 52 e 54; sentenza del 5 novembre 2019, 
Commissione europea contro Repubblica di Polonia, C-192/18, EU:C:2019:924, punti 102 e 103). Per ga-
rantire quest’ultima è essenziale l’indipendenza degli organi giurisdizionali nazionali (sentenza del 27 feb-
braio 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses contro Tribunal de Contas, C-64/16, 
EU:C:2018:117; sentenza del 7 febbraio 2019, Carlos Escribano Vindel contro Ministerio de Justicia, C-
49/18, EU:C:2019:106). 
Gli organi giurisdizionali nazionali garantiscono che i diritti e gli obblighi previsti dal diritto dell’Unione siano 
effettivamente applicati. Come ribadito dalla Corte di giustizia, l’esistenza stessa di un controllo giurisdizio-
nale effettivo destinato ad assicurare il rispetto del diritto dell’Unione è intrinseca ad uno Stato di diritto 
(sentenza del 28 marzo 2017, PJSC Rosneft Oil Company contro Her Majesty's Treasury e altri, C-72/15, 
EU:C:2017:236, punto 73; sentenza del 27 febbraio 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses 
contro Tribunal de Contas, C-64/16, EU:C:2018:117, punto 36; sentenza del 25 luglio 2018, LM, C-216/18, 
EU:C:2018:586, punto 51; sentenza del 24 giugno 2019, Commissione europea contro Repubblica di Po-
lonia, C-619/18, EU:C:2019:531, punto 46; sentenza del 19 novembre 2019, A.K. e a. contro Sąd Na-
jwyższy, cause riunite C-585/18, C-624/18 e C-625/18, EU:C:2019:982, punto 120). Sistemi giudiziari 
efficaci sono anche alla base della fiducia reciproca, su cui si fondano lo spazio comune di libertà, sicurezza 
e giustizia, un ambiente favorevole agli investimenti, la sostenibilità della crescita a lungo termine e la 
tutela degli interessi finanziari dell’Unione.  
 
 
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41. Nell’ambito della tutela degli interessi finanziari dell’Unione, si inserisce il Regolamento (UE, Euratom) 
2020/2092 del 16 dicembre 2020, del Parlamento Europeo e del Consiglio. Il regolamento de quo stabilisce 
le norme necessarie per la protezione del bilancio dell’Unione, in caso di violazioni dei principi dello Stato 
di diritto negli Stati membri. Sebbene tale regolamento attenga alla protezione del bilancio dell’Unione, 
occorre considerare che, vista la stretta interdipendenza tra il bilancio dell’Unione e quello degli Stati mem-
bri, tale protezione passa anche attraverso l’osservanza, a livello nazionale, delle regole di bilancio fissate 
dalla normativa europea. 
Quando gli Stati membri eseguono il bilancio dell’Unione - comprese le risorse assegnate attraverso lo 
strumento dell’Unione europea per il sostegno ripresa dell’economia dopo la crisi COVID-19, istituito a 
norma del regolamento (UE) 2020/2094 del Consiglio del 14 dicembre 2020, nonché mediante prestiti e 
altri strumenti garantiti dal bilancio dell’Unione - indipendentemente dal metodo di esecuzione che utiliz-
zano, il rispetto dello Stato di diritto è, dunque, un presupposto essenziale (considerando n. 7) per il rispetto 
dei principi di una sana gestione finanziaria, sanciti nell’articolo 317 del TFUE. Vi è, pertanto, una chiara 
correlazione tra il rispetto dello Stato di diritto e l’esecuzione efficiente del bilancio dell’Unione, in conformità 
dei principi di sana gestione finanziaria (considerando n. 13). Secondo il considerando n. 15, inoltre, le 
violazioni dei principi dello Stato di diritto, in particolare quelli che si ripercuotono sul corretto funziona-
mento delle autorità pubbliche e sull’effettivo controllo giurisdizionale, possono nuocere gravemente agli 
interessi finanziari dell’Unione (Corte di Giustizia UE, sentenza del 27 febbraio 2018, Associação Sindical 
dos Juízes Portugueses contro Tribunal de Contas, C-64/16, EU:C:2018:117, punti 32-36 e 40-41). Ciò è 
vero per le singole violazioni dei principi dello Stato di diritto ma ancor più per le violazioni diffuse o dovute 
a pratiche od omissioni ricorrenti da parte delle autorità pubbliche oppure a misure generali adottate da 
tali autorità. 
Muovendo da tali premesse, l’art. 4 del regolamento (intitolato “Condizioni per l’adozione di misure”) disci-
plina le condizioni per l’adozione di misure di protezione del bilancio dell’Unione qualora siano accertate, ai 
sensi dell’art. 6, violazioni dei principi dello Stato di diritto in uno Stato membro che compromettono o 
rischiano seriamente di compromettere in modo sufficientemente diretto la sana gestione finanziaria del 
bilancio dell’Unione o la tutela degli interessi finanziari dell’Unione. Segnatamente il paragrafo 2 dell’art. 4 
prevede che “ai fini del presente regolamento, una violazione dei principi dello Stato di diritto interessa uno 
o più dei seguenti aspetti: (…) b) il corretto funzionamento delle autorità preposte al controllo, alla sorve-
glianza e all’audit finanziari, nonché il corretto funzionamento di sistemi efficaci e trasparenti di gestione e 
responsabilità finanziarie; (…) d) l’effettivo controllo giurisdizionale, da parte di organi giurisdizionali indi-
pendenti, delle azioni od omissioni compiute dalle autorità di cui alle lettere a), b) e c)”. 
Il considerando n. 12 del Regolamento 2020/2092 afferma che “l’articolo 19 TUE, che concretizza il valore 
dello Stato di diritto di cui all’articolo 2 TUE, impone agli Stati membri di prevedere una tutela giurisdizionale 
effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione, compresi quelli relativi all’esecuzione del bilancio 
dell’Unione. L’esistenza stessa di un effettivo controllo giurisdizionale destinato ad assicurare il rispetto del 
diritto dell’Unione è intrinseca a uno Stato di diritto e presuppone l’esistenza di organi giurisdizionali indi-
pendenti. Preservare l’indipendenza di detti organi è di primaria importanza, come confermato dall’articolo 
47, secondo comma, della Carta. Ciò vale segnatamente per il controllo giurisdizionale della regolarità degli 
atti, dei contratti o di altri strumenti che generano spese o debiti pubblici, in particolare nell’ambito di 
procedure di appalto pubblico ove è parimenti possibile adire detti organi”. 
 
 
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Il regolamento 2020/2092 assume una chiara valenza sistematica, in quanto esso costituisce una declina-
zione dei contenuti del principio generale dello Stato di diritto, che include al proprio interno il principio di 
legalità e quello, strettamente connesso, della necessaria giustiziabilità del diritto. 
L’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea tutela il diritto ad un ricorso effettivo e a 
un giudice indipendente e imparziale. L’art. 2 del TFUE considera lo Stato di diritto uno dei valori fondanti 
dell’Unione, comune agli Stati membri. Secondo quanto affermato nelle premesse del regolamento 
2020/2092, l’art. 19 del TUE – a norma del quale gli Stati membri sono tenuti a prevedere i rimedi giuri-
sdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto 
dell’Unione – concretizza il valore dello Stato di diritto di cui all’art. 2 del TUE. 
Per tale ragione, il regolamento 2020/2092 - nella misura in cui impone un controllo giurisdizionale effetti-
vo (art. 19 del TUE) destinato ad assicurare il rispetto del diritto dell’Unione nel settore del bilancio, e quindi 
vieta di limitare o sospendere la giurisdizione di un giudice nazionale, con l’effetto pratico di impedire la 
giustiziabilità del diritto sostanziale europeo - attua l’art. 2 del TUE, che evoca la “rule of law” e ne definisce 
contenuti chiari e incondizionati; tali contenuti possono estendersi ben oltre l’ambito di applicazione dello 
stesso regolamento, proprio in forza degli artt. 2 e 19 del TUE. 
In particolare, l’art. 3 del regolamento UE 2020/2092 contiene una elencazione delle violazioni dei principi 
dello Stato di diritto e tra tali violazioni include anche “la limitazione della disponibilità e dell’efficacia dei 
mezzi di ricorso, per esempio attraverso norme procedurali restrittive e la mancata esecuzione delle sen-
tenze o la limitazione (…) delle sanzioni per violazioni del diritto”. Il principio generale dello Stato di diritto, 
come emerge dal citato articolo 3, implica un divieto chiaro, preciso e incondizionato consistente nella 
preclusione, per gli Stati membri, di limitare la disponibilità e l’efficacia dei mezzi di ricorso, con ciò inten-
dendosi tutte le forme tramite cui si attiva il sindacato giurisdizionale, secondo la disciplina degli ordina-
menti giuridici nazionali. Tale effetto può essere conseguito “attraverso norme procedurali restrittive” e la 
limitazione “delle sanzioni per violazioni del diritto”. Ciò si verifica anche quando, come nel caso di specie, 
la sospensione dei poteri istruttori delle Sezioni regionali della Corte dei conti impedisce non solo l’esercizio 
delle funzioni del giudice contabile nella fase non contenziosa ed officiosa del giudizio di esame del piano 
di riequilibrio ma anche, a cascata, l’esperibilità di un eventuale ricorso dinanzi alle Sezioni riunite in spe-
ciale composizione, in questo modo minando la certezza e l’effettività del diritto euro-unitario.  
In definitiva, dal regolamento UE 2020/2092, letto in combinato disposto con gli artt. 2 e 19 del TUE e 47 
della Carta, è ricavabile un divieto comunitario, che costituisce un contenuto essenziale del principio gene-
rale dello Stato di diritto. In base a tale divieto, la legislazione nazionale – tramite norme procedurali, anche 
in via temporanea – non potrebbe privare un settore disciplinato dall’Unione europea, compreso quello del 
bilancio, di un organo indipendente di giustizia. 
Le disposizioni giuridiche rilevanti del diritto nazionale e la giurisprudenza nazionale in materia. 
42. Come è stato anticipato (v. infra, punto n.3), al fine di dare attuazione nell’ordinamento italiano agli 
obblighi assunti con il Fiscal compact è stata approvata la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (recante 
“Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale”). La predetta legge ha intro-
dotto nella carta costituzionale, inter alia, il principio dell’equilibrio dei bilanci e della sostenibilità del debito 
pubblico, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, per le pubbliche amministrazioni (art. 97), 
nonché il principio dell’equilibrio strutturale del bilancio per lo Stato (art. 81) e il principio dell’equilibrio del 
bilancio per gli enti locali e le Regioni (articolo 119).  
Nella nuova versione inserita con la riforma costituzionale del 2012, il comma 1 dell’art. 97 Cost. prevede 
che “le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano 
 
 
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l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico”. Ai sensi dell’art. 1, comma 5, lettera a), della 
legge n. 243 del 2012, per amministrazioni pubbliche si intendono “gli enti individuati con le procedure e 
gli atti previsti, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, dalla normativa in materia di contabilità 
e finanza pubblica, articolati nei sottosettori delle amministrazioni centrali, delle amministrazioni locali e 
degli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale”. Le amministrazioni pubbliche cui fa riferimento l’art. 
97 Cost. sono, pertanto, gli enti rientranti nel settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche (Settore 
S.13 nel SEC), ossia gli enti individuati annualmente dall’Istituto Nazionale di Statistica (Istat), ai sensi 
dell’art. 1, commi 2 e 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (GU n. 303 del 31/12/2009, SO n. 245), 
sulla base del Sistema europeo dei conti (SEC 2010, definito dal regolamento (Ue) del Parlamento europeo 
e del Consiglio, n. 549/2013) e delle interpretazioni del SEC stesso fornite nel Manual on Government 
Deficit and Debt pubblicato da Eurostat. Ai sensi degli artt. 3 e 4 della legge n. 243 del 2012, tali ammini-
strazioni concorrono ad assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico ai sensi dell’ar-
ticolo 97, comma 1, della Costituzione. Il rispetto di tali principi è essenziale in quanto le amministrazioni 
pubbliche concorrono al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito nazionale, in 
coerenza con le procedure e i criteri stabiliti dall’Unione europea e ne condividono le conseguenti respon-
sabilità (art. 1, comma 1, della legge n. 196 del 2009). 
43. Un ruolo essenziale ai fini dell’osservanza dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea è 
svolto dagli enti territoriali, che costituiscono una parte rilevante della c.d. finanza pubblica allargata. Gli 
enti territoriali sono muniti, dopo la riforma del Titolo V della Costituzione (legge costituzionale 18 ottobre 
2001, n. 3, GU n. 248 del 24/10/2001), di una marcata autonomia (artt. 114 - 119 Cost.) e svolgono un 
ruolo determinante nel garantire il rispetto dei vincoli europei al governo dei conti pubblici. Per quanto 
riguarda il concorso delle autonomie locali al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, l’art. 119 
Cost. stabilisce che “i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria 
di entrata e di spesa, nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l’osservanza 
dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea”.  
44. L’art. 81, sesto comma, della Costituzione, come sostituito dalla legge costituzionale n. 1 del 2012, 
prevede che “il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equi-
librio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche ammi-
nistrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, 
nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale”. In attuazione dell’articolo 81, sesto comma, della 
Costituzione e dell’articolo 5 della suddetta legge costituzionale n. 1 del 2012, è stata approvata, con una 
maggioranza qualificata, la legge 24 dicembre 2012, n. 243. Si tratta di una legge “rinforzata” e come tale 
dotata di una particolare resistenza passiva (art. 1, comma 2, della legge n. 243 del 2012), che assurge a 
parametro interposto di legittimità costituzionale.  
45. Al riguardo, l’art. 20, comma 1, della suddetta legge rinforzata n. 243/2012 di attuazione dell’art. 81 
della Costituzione (rubricato “Funzioni di controllo della Corte dei conti sui bilanci delle amministrazioni 
pubbliche”) prevede: “la Corte dei conti svolge il controllo successivo sulla gestione dei bilanci degli enti di 
cui agli articoli 9 e 13 [Regioni ed Enti locali], ai fini del coordinamento della finanza pubblica e dell’equilibrio 
dei bilanci di cui all’articolo 97 della Costituzione”. 
In questa logica si colloca anche l’art. 30 (rubricato “Attuazione di disposizioni non direttamente applicabili 
della direttiva 2011/85/UE e del regolamento (UE) n. 473/2013”) della legge 30 ottobre 2014, n. 161, 
recante “Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione eu-
ropea - Legge europea 2013 – bis” (GU n. 261 del 10/11/2014, SO n. 83). Tale disposizione nazionale 
 
 
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prevede: “al fine di dare piena attuazione, per le parti non direttamente applicabili, alla direttiva 
2011/85/UE e al regolamento (UE) n. 473/2013 (…), con particolare riferimento all’attività di monitoraggio 
sull’osservanza delle regole di bilancio, la Corte dei  conti,  nell’ambito delle sue funzioni di controllo, verifica 
la rispondenza alla normativa contabile dei dati di bilancio delle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 
1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”, nelle quali rientrano, inter alia, anche le 
amministrazioni locali.  
Nella stessa direzione si inserisce anche il decreto – legge n. 174/2012 (v. infra, punto n. 3), che ha 
introdotto un rafforzamento delle funzioni di controllo di legittimità delle Sezioni regionali della Corte dei 
conti sulla gestione finanziaria degli enti locali.  
L’art. 5, comma 1, lettera a) della legge costituzionale n. 1/2012, l’art. 20 della legge rinforzata n. 
243/2012, le norme contenute nel decreto-legge n. 174/2012 e l’art. 30 della legge n. 161/2014 si pongono 
in diretta connessione con le norme del Fiscal Compact e con le disposizioni dei Trattati e del diritto derivato 
dell’Unione europea in materia di bilancio e di tutela giurisdizionale effettiva in tale settore. La Costituzione 
e le suddette disposizioni di legge nazionali che ne costituiscono attuazione configurano la Corte dei conti 
come strumento di raccordo con il diritto dell’Unione europea e di garanzia dell’effettività del diritto 
dell’Unione nella materia della finanza pubblica. Tale ruolo trova ampio riconoscimento anche nella recente 
giurisprudenza costituzionale. 
46. La Corte costituzionale ha osservato che alla Corte dei conti è attribuito il controllo sull’equilibrio eco-
nomico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche a tutela dell’unità economica della Re-
pubblica, in riferimento a parametri costituzionali (artt. 81, 119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti dall’ap-
partenenza dell’Italia all’Unione europea (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.): equilibrio e vincoli che 
trovano generale presidio nel sindacato della Corte dei conti quale magistratura neutrale ed indipendente, 
garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico (ex multis, sentenza del 
14/01/2014, n. 40 ECLI:IT:COST:2014:40).  
Illustrazione dei dubbi interpretativi sulle disposizioni del diritto dell’Unione e del collegamento 
tra dette disposizioni e la normativa nazionale applicabile alla causa principale. 
47. La disponibilità di solide regole di bilancio numeriche specifiche per paese, in linea con gli obiettivi di 
bilancio a livello di Unione e soggette al monitoraggio di organismi indipendenti, rappresenta una pietra 
miliare del quadro rafforzato dell’Unione per la sorveglianza dei bilanci (considerando n. 16 della direttiva 
2011/85/UE e considerando n. 18 del regolamento UE n. 473/2013). Per promuovere efficacemente la 
disciplina di bilancio e la sostenibilità delle finanze pubbliche, occorre che i quadri di bilancio - e, quindi, 
anche l’audit indipendente che ne costituisce un asse portante - riguardino tali finanze nella loro totalità 
(considerando n. 25). 
48. Come è noto, tra i principi generali del diritto dell’Unione figura quello dell’effetto utile. Tale principio 
impone un’interpretazione dell’atto normativo dell’Unione funzionale al raggiungimento della finalità perse-
guita (ex multis, Corte di giustizia, 14 ottobre 1999, Adidas, causa C-223/98; 19 ottobre 2004, Zhu e Chen, 
causa C-200/02). Segnatamente, il principio dell’effetto utile impone di riservare agli atti dell’Unione la 
maggiore efficacia possibile nella realizzazione dei suoi obiettivi, efficacia che sarebbe compromessa se il 
rispetto della disciplina in esso contenuta non fosse accompagnato da una tutela giurisdizionale effettiva. 
49. Al riguardo, si evidenzia che l’intervento di una direttiva, nella fattispecie la direttiva sui quadri di 
bilancio, impone agli Stati membri non solo di dare piena attuazione alla direttiva stessa ma implica anche 
un vincolo di non retrocessione, in forza del quale si esclude che le disposizioni nazionali possano essere 
modificate in senso difforme dagli obiettivi imposti dal diritto derivato dell’Unione (Corte costituzionale, 
 
 
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sentenze del 7/02/2000, n. 41 e n. 45, ECLI:IT:COST:2000:41 e IT:COST:2000:45). Il vincolo di non 
regredire nell’attuazione della normativa euro-unitaria comporta che il legislatore nazionale possa appor-
tare, entro certi limiti, modifiche alle disposizioni interne attuative ma non può semplicemente abrogarle o 
sospenderne l’efficacia, soprattutto quando le norme interessate riguardano l’effettività del controllo indi-
pendente nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione.  
Il principio di leale cooperazione, desunto dall’art. 4 TUE impone agli Stati membri di assicurare l’esecuzione 
degli obblighi derivanti dai Trattati o dagli atti delle Istituzioni europee, di facilitare queste nell’assolvimento 
dei loro compiti e di astenersi da qualsiasi misura che possa compromettere la realizzazione degli obiettivi 
dell’Unione (ex multis, Corte di giustizia, 19 gennaio 1993, Commissione c. Italia, causa C-101/91). Il 
funzionamento efficace del quadro di sorveglianza di bilancio è responsabilità collettiva di tutti gli Stati 
membri e delle Istituzioni europee. 
50. L’esistenza stessa di un effettivo controllo giurisdizionale destinato ad assicurare il rispetto del diritto 
dell’Unione è intrinseca a uno Stato di diritto (considerando n. 12 del Regolamento 2020/2092). L’articolo 
19 TUE, che concretizza il valore dello Stato di diritto di cui all’articolo 2 TUE, impone agli Stati membri di 
prevedere una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione, compreso il set-
tore del bilancio. Le violazioni dei principi dello Stato di diritto, in particolare quelli che si ripercuotono sul 
corretto funzionamento delle autorità pubbliche e sull’effettivo controllo giurisdizionale, possono nuocere 
gravemente agli interessi finanziari dell’Unione, oltre che a quelli degli Stati membri interessati.  
Nell’ordinamento giuridico italiano, la Costituzione attribuisce ad un giudice speciale, la Corte dei conti, sia 
l’audit indipendente che la tutela giurisdizionale in materia contabilità pubblica, nell’ambito di una giurisdi-
zione unitaria, estesa all’intera area del controllo successivo che la medesima Corte dei conti esercita sulla 
gestione finanziaria delle Regioni e degli enti locali, come “custode” della finanza pubblica allargata. 
51. Alla luce delle osservazioni svolte sino ad ora, appare evidente il collegamento che intercorre tra le 
disposizioni del diritto dell’Unione che prescrivono l’obbligo di prevedere un audit indipendente sull’osser-
vanza delle regole di bilancio e una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto 
dell’Unione (compreso quello relativo al bilancio) e le norme nazionali che, per motivi inerenti all’emergenza 
sanitaria, introducono deroghe all’esercizio delle funzioni di controllo giurisdizionale affidate alla Corte dei  
conti, incidendo, in particolare, sulla possibilità che esse siano svolte in modo effettivo e tempestivo nei 
confronti di un Ente locale che si trova in condizioni di grave squilibrio strutturale e ha avviato un percorso 
di risanamento di lunga durata (segnatamente della durata di venti anni, dal 2013 al 2032, secondo la 
versione rimodulata del piano di riequilibrio finanziario pluriennale, il cui esame costituisce oggetto del 
presente procedimento principale).  
Al riguardo, si sottolinea come la disposizione dettata dall’art. 53, comma 8, del decreto–legge n. 104/2020, 
bloccando i poteri istruttori, di fatto, preclude anche la possibilità definire il procedimento di esame del 
piano rimodulato dal Comune di Camerota, non potendo questo Collegio apprezzare la congruità di tale 
piano ai fini del riequilibrio, a causa delle gravi carenze del quadro istruttorio. La completezza dell’istruttoria 
costituisce, infatti, il fondamento di ogni decisione giudiziaria giusta e adeguatamente motivata. 
Tale sospensione delle funzioni di controllo in materia di riequilibrio degli enti locali affidate alla Corte dei 
conti si inserisce, peraltro, in un contesto in cui l’Unione europea, come è stato detto, sembra andare nella 
direzione opposta del rafforzamento dei controlli indipendenti e dell’effettività tutela giurisdizionale, che 
concretizzano il valore dello Stato di diritto di cui all’articolo 2 TUE e sono considerati come un obiettivo 
specifico da raggiungere nell’ambito degli strumenti di sostegno istituiti dall’Unione stessa per potenziare 
la resilienza e favorire la ripresa degli Stati membri. Uno degli obiettivi specifici a cui devono essere 
 
 
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destinate le copiose risorse, molte delle quali a fondo perduto, che l’Unione europea erogherà agli Stati 
membri, in questa fase emergenziale, per fronteggiare le conseguenze della pandemia da Covid-19, ri-
guarda proprio l’effettività dello Stato di diritto. In un quadro generale di mobilitazione di risorse pubbliche 
per agevolare la ripresa, si può affermare con certezza che il percorso intrapreso dall’Unione europea sia 
quello di irrobustire, e non di sospendere, le funzioni di audit indipendente e giurisdizionali in materia di 
bilancio.   
52. Secondo il considerando n. 7 del regolamento UE 2020/2092, quando gli Stati membri eseguono il 
bilancio dell’Unione - comprese le risorse assegnate attraverso lo strumento dell’Unione europea per il 
sostegno ripresa dell’economia dopo la crisi COVID-19, istituito a norma del regolamento (UE) 2020/2094 
del Consiglio del 14 dicembre 2020, nonché mediante prestiti e altri strumenti garantiti dal bilancio 
dell’Unione - indipendentemente dal metodo di esecuzione che utilizzano, il rispetto dello Stato di diritto è, 
dunque, un presupposto essenziale per il rispetto dei principi di una sana gestione finanziaria, sanciti 
nell’articolo 317 del TFUE.  
53. Per completezza argomentativa, appare utile, inoltre, precisare che il periodo di sospensione dei termini 
istruttori assegnati dalla Corte dei conti agli enti che hanno ottenuto l’approvazione del piano di riequilibrio, 
oltre che delle procedure esecutive, al momento in cui è stato introdotto nell’ordinamento italiano con 
decretazione d’urgenza (artt. 53, commi 8, 9 e 10 del decreto – legge n. 104/2020) superava, di gran 
lunga, il periodo di dichiarazione dello “stato di emergenza in conseguenza del rischio sanitario connesso 
all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili”. Al momento di entrata in vigore del de-
creto – legge n. 104/2020 (ossia, il 15 agosto 2020) lo stato di emergenza connesso all’emergenza sanitaria 
era stato prorogato fino al 15 ottobre 2020, con decreto – legge 30 luglio 2020, n. 83 (pubblicato nella 
G.U.R.I. - Serie Generale n. 190 del 30-07-2020), poi convertito con modificazioni dalla legge 25 settembre 
2020, n. 124 (G.U.R.I. n. 240 del 28/09/2020). Dunque, alla data di entrata in vigore del blocco dei poteri 
istruttori della Corte dei conti (e delle procedure esecutive), lo stato di emergenza risultava prorogato fino 
al 15 ottobre 2020, mentre la sospensione di tali poteri istruttori, alla stessa stregua di quella delle proce-
dure esecutive, è stata prevista fino al 30 giugno 2021, ben oltre il periodo di durata dello stato di emer-
genza. Successivamente tale stato di emergenza è stato ulteriormente prorogato; da ultimo con decreto – 
legge 14 gennaio 2021, n. 2 (pubblicato nella G.U.R.I. - Serie Generale n.10 del 14-01-2021), in relazione 
al quale pende ancora il termine di sessanta giorni per la conversione in legge, ha prorogato lo stato di 
emergenza fino al 30 aprile 2021. Anche a seguito delle proroghe dello stato di emergenza successive 
all’entrata in vigore del blocco dei poteri istruttori della Corte dei conti, il periodo di durata di tale blocco è 
rimasto comunque superiore a quello fissato, al momento, per la cessazione dello stato di emergenza.  
54. Questo Collegio dubita che sia consentito introdurre negli ordinamenti nazionali disposizioni dirette a 
paralizzare le funzioni di controllo giurisdizionale in materia contabile attribuite ad una magistratura indi-
pendente. Si ritiene, infatti, che l’obbligo di dotarsi di un organo indipendente che monitori l’osservanza 
delle regole di bilancio e quello di assicurare una tutela giurisdizionale effettiva in questo settore non rientri 
tra le ipotesi in cui gli Stati membri possano prevedere, sia pure in via temporanea, una disciplina deroga-
toria, trattandosi, in base al quadro normativo dell’Unione europea e dell’ordinamento costituzionale ita-
liano, di una funzione indefettibile. 
La possibilità di attivare clausole di salvaguardia in una fase emergenziale riguarda le regole sostanziali, in 
particolare i vincoli di bilancio, che, entro certi limiti e secondo procedure rigorose, possono essere tempo-
raneamente derogate, mentre tale possibilità non riguarda le funzioni di controllo giurisdizionale attribuite 
alla Corte dei conti, a cui compete anche il compito di verificare che le suddette deroghe siano coerenti con 
 
 
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la finalità emergenziale nella quale si inseriscono e rispettino i principi generali del diritto dell’Unione euro-
pea di proporzionalità, di leale collaborazione e dell’effetto utile. Diversamente, l’ordinamento interno sa-
rebbe privato di un giudice in grado di verificare la compatibilità di tali deroghe alle regole di bilancio con 
le norme e i principi del diritto dell’Unione.  
Il principio di proporzionalità impone alle autorità nazionali, chiamate a dare attuazione al diritto 
dell’Unione, di non oltrepassare con i propri atti quanto strettamente necessario per raggiungere lo scopo 
perseguito (ex multis, Corte di giustizia, 27 ottobre 1993, Enderby, causa C-127/92; 23 settembre 2009, 
Spagna c. Commissione, causa T-341/05). 
55. Anche in ragione della durata della sospensione dei poteri istruttori, che va ben oltre quella dello stato 
di emergenza, è quantomai opportuno domandare alla Corte di giustizia, un ausilio interpretativo sulle 
norme dell’Unione europea che affermano la centralità di un audit indipendente affidato ad una Istituzione 
pubblica e l’effettività della tutela giurisdizionale nel settore del bilancio, al fine di stabilire se ed entro quali 
limiti il legislatore nazionale, in base alle disposizioni del diritto euro-unitario richiamate e ai principi di 
proporzionalità, di leale collaborazione e dell’effetto utile, possa prevedere clausole che sospendano le 
funzioni di monitoraggio indipendente e giurisdizionali attribuite ai giudici contabili italiani, impedendo che 
esse siano esercitate in modo effettivo e tempestivo, in una fattispecie peraltro che concerne enti sub-
nazionali che si trovano in condizioni di grave squilibrio strutturale.  
56. Considerato il protrarsi dell’emergenza epidemiologica, la cui durata allo stato non è prevedibile, sus-
siste la possibilità che il legislatore nazionale reiteri disposizioni di analogo tenore, prolungando la sospen-
sione delle funzioni di controllo giurisdizionale attribuite alla Corte dei conti sulla finanza locale. Questo 
Collegio si chiede se, una volta individuato nel giudice contabile l’organo che assicura il controllo indipen-
dente in forma giurisdizionale sugli enti della finanza pubblica allargata, a tutela degli equilibri di bilancio, 
della sostenibilità del debito pubblico e dei vincoli europei della finanza pubblica, tali funzioni rientrino tra 
quelle che possano essere sospese dalla normativa emergenziale, peraltro per un periodo di tempo che 
supera quello dello stato di emergenza dichiarato nelle forme previste dall’ordinamento interno.  
La compatibilità della suddetta disposizione nazionale in tema di sospensione delle istruttorie, e quindi delle 
funzioni decisorie, della Corte dei conti con il diritto dell’Unione, e dunque la sua vincolatività per questa 
Sezione regionale di controllo, è dubbia e ciò induce a chiedere, in via pregiudiziale, l’intervento interpre-
tativo della Corte di Giustizia, mediante lo strumento, nel caso de quo facoltativo, del rinvio pregiudiziale, 
a norma dell’art. 267, paragrafo 1, lett. a) e paragrafo 2, del TFUE. Nella fattispecie, infatti, non sussiste 
un obbligo in tal senso, in quanto avverso le decisioni delle Sezioni regionali ci controllo sui piani di riequi-
librio è ammesso ricorso alle Sezioni riunite in speciale composizione (v. infra, punto n. 11).  
57. Si sottolinea come, nella fattispecie, venga in rilievo una questione interpretativa nuova che presenta 
un interesse generale per l’applicazione uniforme del diritto dell’Unione, che sorge peraltro in un contesto 
di fatto (la pandemia da Covid-19) e di diritto (la normativa emergenziale che ne è scaturita) inedito. 
Questa Sezione ritiene, per tale ragione, che sia essenziale, attivare una cooperazione giudiziaria tra la 
Corte di giustizia e il giudice contabile nazionale. 
Quesito sulla prima questione pregiudiziale. 
58. Sulla base delle osservazioni svolte sino ad ora, il primo quesito interpretativo rivolto alla Corte di 
Giustizia è il seguente: “se gli articoli 2 (con particolare riferimento al principio dello Stato di diritto) e 19 
del TUE, 47 CDFUE, 120, paragrafo 1, 126, paragrafo 1, del TFUE, 3, paragrafo 1, 6, paragrafo 1, lettera 
b) e 12 della direttiva 2011/85/UE, 5 del regolamento UE n. 473/2013, nonché i principi del diritto 
dell’Unione europea di proporzionalità, di leale cooperazione e dell’effetto utile desumibili dagli artt. 4 e 5 
 
 
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TUE ostino alla interpretazione ed applicazione di una normativa nazionale emergenziale, come quella det-
tata dall’art. 53, comma 8, del decreto – legge n. 14 agosto 2020, n. 104, convertito con modificazioni 
dalla L. 13 ottobre 2020, n. 126, nel senso che essa impedisce, sia pure in via temporanea (dal 15 agosto 
2020 al 30 giugno 2021, e quindi ben oltre il periodo di durata dello stato di emergenza), il controllo 
giurisdizionale effettivo e tempestivo sull’osservanza delle regole di bilancio affidato, conformemente al 
quadro normativo costituzionale e legislativo interno, ad una magistratura indipendente, specializzata nella 
materia contabile, quale la Corte di conti, sospendendo, in particolare, le funzioni giurisdizionali di controllo 
nei confronti degli enti locali che si trovano in condizioni di squilibrio strutturale in grado di provocarne il 
dissesto e hanno avviato un percorso di risanamento a lungo termine e che necessiterebbero - proprio per 
tale ragione, oltre che per le difficoltà derivanti dall’emergenza sanitaria - più degli altri enti, di essere 
assoggettati ad un monitoraggio indipendente, effettivo e tempestivo, che eviti che la crisi finanziaria possa 
aggravarsi e che la deviazione dal percorso di risanamento diventi irreversibile e conduca al dissesto 
dell’ente”. 
Il punto di vista del giudice del rinvio sul primo quesito. 
59. Questo Collegio ritiene, dando attuazione al punto 18 delle “Raccomandazioni all’attenzione dei giudici 
nazionali, relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale” (2019/c 380/01, in G.U.U.E. 
dell’8/11/2019), di esprimere il proprio punto di vista sulla prima questione pregiudiziale sottoposta alla 
Corte di Giustizia, anche in considerazione della richiesta di applicazione del procedimento accelerato (v. 
infra, punto n. 81). 
60. Se l’emergenza epidemiologica ha giustificato e può giustificare un allentamento dei vincoli di bilancio 
e misure di sostegno per agevolare la ripresa, come è avvenuto e sta avvenendo anche a livello europeo, 
non sembra che essa possa, invece, giustificare la sospensione delle funzioni giurisdizionali di controllo di 
un organo nazionale indipendente sull’osservanza delle regole di bilancio, né tantomeno incidere sull’effet-
tività di tale tutela giurisdizionale. Ciò vale a fortiori nel caso di un ente subnazionale che si trova in condi-
zioni di grave squilibrio strutturale. 
Lo scenario emergenziale giustifica l’attivazione di clausole di salvaguardia dettate dall’esigenza di contra-
stare le conseguenze economiche derivanti dalla diffusione della pandemia ma, ad avviso del Collegio, 
giustifica deroghe strettamente funzionali e proporzionate a conseguire tale obiettivo. L’uso della flessibilità 
in un contesto emergenziale, per evitare l’applicazione di una regola di bilancio, non può comportare l’in-
troduzione di disposizioni che non siano strettamente necessarie in relazione alla circostanza che ne giusti-
fica la deroga, diversamente si verificherebbe un depotenziamento delle misure di rafforzamento della 
sorveglianza e del coordinamento di bilancio, che non trova giustificazione nell’emergenza sanitaria. Nella 
fattispecie, la norma emergenziale interna riguarda funzioni di controllo indipendente sugli enti locali più 
vulnerabili. Gli elementi di flessibilità, pur necessari nell’attuale fase, devono comunque inserirsi nella logica 
di rafforzare e non di depotenziare il controllo giurisdizionale da parte di organi giurisdizionali indipendenti, 
che rappresenta un elemento fondamentale per garantire la resilienza dell’Unione europea. 
61. Alla luce delle osservazioni che precedono, questa Sezione ritiene che tra le deroghe ammesse in 
ragione dell’emergenza sanitaria non rientrino quelle attinenti alle funzioni di controllo giurisdizionale nelle 
materie di contabilità pubblica affidate ad un organo nazionale indipendente. 
62. Nel caso di specie, peraltro, emerge, ad avviso del Collegio, il difetto di proporzionalità dell’art. 53, 
comma 8, del decreto-legge n. 104/2020, sotto il profilo della intrinseca incoerenza tra la finalità dichiarata 
dalla norma nazionale, che giustifica la sospensione delle funzioni di controllo mediante il riferimento alla 
“situazione straordinaria di emergenza sanitaria derivante dalla diffusione dell'epidemia da COVID-19”, e 
 
 
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la modalità attraverso cui tale finalità viene perseguita. Non appare coerente con le finalità di contrasto alla 
pandemia ed alle conseguenze economiche che da essa possono derivare per un ente locale, una norma 
emergenziale che sospende i poteri di un organo magistratuale indipendente di controllo e che rischia, in 
questo modo, di produrre l’effetto opposto a quello perseguito. 
A fronte di una crisi strutturale dell’Ente - che affonda le radici in periodi risalenti nel tempo (2013) e 
comunque precedenti all’emergenza epidemiologica, il legislatore nazionale può intervenire sul piano delle 
dotazioni finanziarie, per assicurare la continuità delle funzioni e dei servizi essenziali a livello locale; non 
sembra, invece, che sia funzionale a tale obiettivo la previsione di una moratoria dei controlli della Corte 
dei conti, peraltro proprio con riferimento a quegli enti che, avendo fatto accesso alla procedura di riequi-
librio, si trovano in gravi condizioni di squilibrio strutturale e, quindi, necessiterebbero più degli altri di un 
controllo da parte di un organo indipendente, anche al fine di evitare che tale situazione di squilibrio, 
eventualmente aggravata dallo scenario pandemico in cui si inserisce il percorso di risanamento, possa 
tradursi in una rapida espansione del deficit in lassi temporali brevi, aggravando irrimediabilmente una 
situazione che già si connota per la sua estrema gravità. In questo modo si impedisce alla Corte dei conti 
di esercitare il controllo necessario ad evitare situazioni di degrado della finanza locale e di intervenire 
tempestivamente sulle situazioni patologiche in modo più appropriato. 
In questo modo si paralizza anche l’effettività del diritto euro-unitario in materia di bilancio, anche sotto il 
profilo del sostegno all’emergenza. 
Seconda questione pregiudiziale. Premessa.  
63. Con riferimento agli “enti locali che hanno avuto approvato il piano di riequilibrio”, le disposizioni dettate 
dall’art. 53 del decreto-legge n. 104/2020 sospendono sia i termini istruttori assegnati dalle Sezioni regio-
nali di controllo della Corte dei conti, sia le procedure esecutive dei creditori; tale sospensione opera dalla 
data di entrata in vigore del decreto-legge n. 104/2020 (ossia dal 15/08/2020) fino al 30 giugno 2021 ed 
è motivata in relazione alla “situazione straordinaria di emergenza sanitaria derivante dalla diffusione 
dell’epidemia da COVID-19”. Oltre alla sospensione dei poteri istruttori delle Sezioni regionali di controllo 
(comma 8), pertanto, le disposizioni introdotte dall’art. 53 del decreto-legge n. 104/2020, segnatamente il 
comma 9, prevedono una fattispecie di sospensione delle procedure esecutive, ulteriore rispetto a quella 
già disciplinata dal Tuel con riferimento alla procedura di riequilibrio finanziario. 
64. Come è stato detto (v. infra, punto n. 29), nel caso del Comune di Camerota, le procedure esecutive 
hanno già subito un blocco per un periodo superiore a due anni, segnatamente dal 14 marzo 2013 (data in 
cui il Comune di Camerota, con deliberazione consiliare n. 6/2013, ha fatto ricorso alla procedura di riequi-
librio) al 22 giugno 2015 (data in cui è scaduto il termine di trenta giorni per impugnare, ai sensi dell’art. 
243-quater, comma 5, del Tuel, la pronuncia n. 158/2015/PRSP, con cui questa Sezione ha approvato il 
piano di riequilibrio varato dall’Ente locale). 
La normativa emergenziale introdotta dall’art. 53, comma 9, del decreto-legge n. 104/2020, con riferimento 
agli “enti locali che hanno avuto approvato il piano di riequilibrio”, prevede una ulteriore sospensione delle 
procedure esecutive a qualunque titolo intraprese nei confronti di tali enti “fino al 30 giugno 2021”. Si tratta 
di una ipotesi ulteriore di sospensione delle procedure esecutive, che si aggiunge a quella di cui le ammi-
nistrazioni locali aderenti alla procedura di riequilibrio hanno già usufruito ai sensi del combinato disposto 
degli artt. 243-bis, comma 4, e 243-quater, comma 5, del Tuel. 
65. Ne deriva una dilatazione della sospensione delle procedure esecutive e una connessa compressione 
delle ragioni dei creditori dell’ente. Al riguardo, si sottolinea come da tale dilatazione potrebbe discendere 
la lesione di beni protetti dal diritto dell’Unione e dalla Costituzione, segnatamente del diritto di accesso 
 
 
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alla tutela giurisdizionale (art. 24 Cost.), che comprende anche la tutela esecutiva del credito, della libertà 
di iniziativa economica (art. 41 Cost.) e della ragionevole durata del processo (art. 111 Cost), lesa da una 
sospensione sine die delle procedure esecutive. 
66. La Corte europea dei diritti dell’Uomo, ai fini dell’applicazione dell’art. 6, par. 1 della Convenzione per 
la salvaguardia dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali (nel prosieguo, per brevità, CEDU), ratifi-
cata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, ha più volte stabilito che il processo di esecuzione, 
in quanto processo giurisdizionale, non può essere considerato diversamente da quello di cognizione, es-
sendo entrambi volti al risultato finale della realizzazione effettiva dei diritti (in tal senso, sentenza 26 
febbraio 1993, Billi; 23 novembre 1993, Scopelliti; 26 settembre 1996, Di Pede e Zappia; 31 marzo 2009, 
Simaldone. Tali affermazioni sono state consolidate da una costante giurisprudenza conforme). 
69. Con riferimento alla ipotesi di sospensione delle procedure esecutive prevista dalla disciplina dell’istituto 
del dissesto (art. 248 del Tuel), nelle sentenze del 24 settembre 2013 - Ricorso n. 43892/04 Pennino c. 
Italia  e Ricorso n. 43870/04- De Luca c. Italia, la Corte europea dei diritti dell’Uomo ha sottolineato che il 
“diritto ad un tribunale, di cui il diritto di accesso – vale a dire il diritto di adire un tribunale (…) – costituisce 
un aspetto, sarebbe illusorio se l’ordinamento giuridico interno di uno Stato contraente permettesse che 
una decisione giudiziaria definitiva ed obbligatoria restasse inefficace a scapito di una parte. L’esecuzione 
di una sentenza, di qualsiasi giudice, deve quindi essere considerata facente parte integrante del «pro-
cesso» ai sensi dell’articolo 6 § 1 della Convenzione” (Hornsby c. Grecia, 19 marzo 1997, § 40, Raccolta 
delle sentenze e decisioni 1997 II, e Bourdov c. Russia (n. 2), n. 33509/04, § 65, 15 gennaio 2009). La 
Corte ha precisato che tale diritto non è assoluto, ma può dare luogo a limitazioni implicitamente ammesse. 
Tuttavia, “tali limitazioni non possono restringere l’accesso offerto all’individuo in maniera o ad un punto 
tali che il diritto ne risulti leso nella sua stessa sostanza. Inoltre, esse si conciliano con l’articolo 6 § 1 solo 
se perseguono un interesse legittimo e se esiste un ragionevole rapporto di proporzionalità tra i mezzi 
impiegati e lo scopo prefisso” (si vedano, tra molte altre, Khalfaoui c. Francia, n. 34791/97, §§ 35-36, 
CEDU 1999-IX, e Papon c. Francia, n. 54210/00, § 90, 25 luglio 2002; si veda anche il richiamo dei principi 
pertinenti in Fayed c. Regno Unito, 21 settembre 1994, § 65, serie A n. 294-B). 
In disparte il profilo concernente il sacrificio imposto al diritto alla tutela esecutiva del singolo creditore per 
la realizzazione effettiva del credito, ciò che rileva in questa sede è l’incidenza della sospensione delle 
procedure esecutive sull’assetto concorrenziale del mercato interno e sui tempi di pagamento delle pubbli-
che amministrazioni, in quanto trattasi di interessi protetti dal diritto dell’Unione che, nell’ordinamento 
nazionale, non trovano tutela giurisdizionale in altra sede. 
Le disposizioni giuridiche rilevanti del diritto dell’Unione.  
70. L’intero sistema giuridico dell’Unione è ispirato ai principi di un’economia di mercato aperta e in libera 
concorrenza. 
L’art. 3, paragrafo 3, del TUE prevede: “l’Unione instaura un mercato interno. Si adopera per lo sviluppo 
sostenibile dell'Europa, basato (…) su un’economia sociale di mercato fortemente competitiva”. L’art. 3, 
paragrafo 1, lett. b) del TFUE attribuisce all’Unione competenza esclusiva, inter alia, in materia di “defini-
zione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno”. Il Protocollo (n. 27) 
sul mercato interno e sulla concorrenza stabilisce che “il mercato interno ai sensi dell’articolo 3 TUE com-
prende un sistema che assicura che la concorrenza non sia falsata”. A tal fine “l’Unione adotta, se neces-
sario, misure in base alle disposizioni dei Trattati, ivi compreso l’art. 352 TFUE”, che contiene la c.d. clausola 
di flessibilità. 
 
 
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71. La tutela della concorrenza è anche il principio ispiratore delle disposizioni contenute nel “Capo I – 
Regole di concorrenza” del Titolo VII del TFUE. Segnatamente gli articoli 101 – 106 riguardano le regole di 
concorrenza applicabili alle imprese (c.d. antitrust), mentre gli articoli 107 – 109 dettano regole applicabili 
agli Stati e contengono, in particolare, la disciplina degli aiuti di Stato. Anche il Titolo VIII del TFUE relativo 
alla politica economica e monetaria, segnatamente l’art. 119, paragrafi 1 e 2, prevede che l’azione degli 
Stati membri e dell’Unione comprende, ai fini enunciati all’articolo 3 del TUE, l’adozione di una politica 
economica fondata sullo stretto coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri, sul mercato 
interno e sulla definizione di obiettivi comuni, condotta conformemente al principio di un’economia di mer-
cato aperta e in libera concorrenza; sul versante della politica monetaria questa azione comprende la defi-
nizione e la conduzione di una politica monetaria che abbiano come obiettivo principale, oltre al manteni-
mento della stabilità dei prezzi, di sostenere le politiche economiche generali nell’Unione conformemente 
al principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza. 
72. Emerge dal suddetto quadro normativo che l’assetto concorrenziale del mercato è alla base dell’intera 
disciplina fissata dai Trattati. Strettamente connesso al tema della tutela della concorrenza è quello del 
contrasto ai ritardi nei pagamenti delle pubbliche amministrazioni. 
La direttiva 2011/7/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011 (G.U.U.E. 2011, L 48, 
pag. 1), relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, muove dalla consta-
tazione che, nelle transazioni commerciali tra operatori economici e amministrazioni pubbliche, molti pa-
gamenti sono effettuati più tardi rispetto a quanto concordato nel contratto o stabilito nelle condizioni 
generali che regolano gli scambi. Sebbene le merci siano fornite e i servizi prestati, molte delle relative 
fatture sono pagate ben oltre il termine stabilito. Secondo il considerando n. 3 della suddetta direttiva, “tali 
ritardi di pagamento influiscono negativamente sulla liquidità e complicano la gestione finanziaria delle 
imprese. Essi compromettono anche la loro competitività e redditività quando il creditore deve ricorrere ad 
un finanziamento esterno a causa di ritardi nei pagamenti”. La rilevanza del fenomeno dei ritardi nei paga-
menti sulla competitività e sulla reddittività delle imprese appare ancora più evidente se si considera che 
alle amministrazioni pubbliche fa capo un volume considerevole di pagamenti. Lunghi periodi di pagamento 
e ritardi di pagamento da parte delle pubbliche amministrazioni per merci e servizi determinano costi in-
giustificati per le imprese (considerando n. 23). I ritardi di pagamento costituiscono una violazione con-
trattuale resa finanziariamente attraente per i debitori, nella maggior parte degli Stati membri, dalla as-
senza o dalla lentezza delle procedure di recupero, oltre che dai bassi livelli dei tassi degli interessi di mora 
applicati. Sotto tale profilo il considerando n. 12 della direttiva 2011/7/UE sottolinea la necessità di un 
passaggio deciso verso una cultura dei pagamenti rapidi per invertire tale tendenza. 
L’articolo 1, paragrafo 1, della suddetta direttiva 2011/7 dispone: “lo scopo della presente direttiva è di 
lottare contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, al fine di garantire il corretto funziona-
mento del mercato interno, favorendo in tal modo la competitività delle imprese e in particolare delle 
[piccole e medie imprese] PMI”. L’art. 4 si occupa, in particolare, delle transazioni fra imprese e pubbliche 
amministrazioni. 
Le disposizioni giuridiche rilevanti del diritto nazionale e la giurisprudenza europea e nazionale 
in materia. 
73. La libera concorrenza tra le imprese è un valore implicito, insito nella libertà di iniziativa economica 
prevista dall’articolo 41 della Costituzione. La libera concorrenza ha una duplice finalità: da un lato, integra 
la libertà di iniziativa economica che spetta nella stessa misura a tutti gli imprenditori e, dall’altro, è diretta 
alla protezione della collettività e dei consumatori, in quanto l’esistenza di una pluralità di imprenditori, in 
 
 
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concorrenza tra loro, giova a migliorare la qualità dell’offerta e a contenere i prezzi. Anche la Corte costi-
tuzionale ha riconosciuto che la libera concorrenza costituisce un presupposto della libertà di iniziativa 
economica ed è funzionale alla protezione degli interessi della collettività e dei consumatori (Corte cost., 
sentenze 16/12/1982, n. 223, ECLI:IT:COST:1982:223, e 15/05/1990, n. 241, ECLI:IT:COST:1990:241). 
Successivamente, con la riforma del 2001 di cui si è detto in precedenza, la tutela della concorrenza ha 
fatto ingresso nell’art. 117, comma 2, lett. e) della Costituzione, ed è stata inclusa, nell’ambito del riparto 
di competenze legislative tra lo Stato e le Regioni, tra le materie affidate alla potestà legislativa esclusiva 
statale. La concorrenza è, pertanto, un principio interno, oltre che euro-unitario (Corte cost., sentenza 
13/01/2004, n. 14, ECLI:IT:COST:2004:14). 
74. La direttiva 2011/7/UE è stata recepita, nell’ordinamento giuridico italiano, dal decreto legislativo 9 
novembre 2012, n. 192 (GU n. 267, del 15 novembre 2012). Il decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, 
a sua volta, aveva recepito nell’ordinamento giuridico italiano la direttiva 2000/35/CE del Parlamento eu-
ropeo e del Consiglio, del 29 giugno 2000, relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni 
commerciali (GU 2000, L 200, pag. 35). Tra i provvedimenti adottati dalla Repubblica italiana per garantire 
la puntualità dei pagamenti delle pubbliche amministrazioni rientrano il decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35 
– recante (GU n. 82, dell’8 aprile 2013), convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, 
n. 64 (GU n. 132, del 7 giugno 2013), nonché il decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (GU n. 95, del 24 aprile 
2014), convertito in legge, con modificazioni dalla legge 23 giugno 2014, n. 89 (GU n. 143, del 23 giugno 
2014). Tali decreti-legge prevedono in particolare lo stanziamento di risorse finanziarie aggiuntive per il 
pagamento dei crediti certi, liquidi ed esigibili delle imprese nei confronti delle pubbliche amministrazioni. 
75. Nonostante l’adozione di tali norme dirette a superare il problema dei ritardi nei pagamenti delle pub-
bliche amministrazioni, sotto questo profilo la situazione italiana presenta ancora criticità. Ciò trova con-
ferma nel ricorso per inadempimento, proposto il 14 febbraio 2018, ai sensi dell’art. 258 del TFUE, dalla 
Commissione europea contro l’Italia. Con tale ricorso, la Commissione ha chiesto alla Corte di Giustizia 
dell’Unione europea di dichiarare che la Repubblica italiana, avendo omesso e omettendo ancora di assicu-
rare che le sue pubbliche amministrazioni evitino di oltrepassare i termini di 30 o 60 giorni per il pagamento 
dei loro debiti commerciali, è venuta meno agli obblighi che incombono sugli Stati membri in forza della 
direttiva 2011/7/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011, relativa alla lotta contro 
i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali e, in particolare, a quelli di cui all’articolo 4 di tale 
direttiva. Secondo la Commissione, un siffatto superamento continuato e sistematico, da parte delle pub-
bliche amministrazioni italiane, dei termini di pagamento previsti dall’articolo 4, paragrafi 3 e 4, della di-
rettiva 2011/7 costituisce di per sé una violazione di quest’ultima, imputabile alla Repubblica italiana. 
76. Con la sentenza (Grande Sezione), 28 gennaio 2020, nella causa C-122/18, la Corte di Giustizia, per 
quanto riguarda l’interpretazione di tali disposizioni, ha ricordato come, secondo giurisprudenza costante, 
per interpretare una disposizione del diritto dell’Unione, si deve tener conto non soltanto della lettera della 
stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (v., in tal 
senso, sentenza del 7 novembre 2019, UNESA e a., da C-105/18 a C-113/18, EU:C:2019:935, punto 31 e 
giurisprudenza ivi citata). Sotto un primo profilo, quanto al testo dell’articolo 4, paragrafo 3, della direttiva 
2011/7, dallo stesso, in particolare dalla parte di frase “[g]li Stati membri assicurano che nelle transazioni 
commerciali in cui il debitore è una pubblica amministrazione (...) il periodo di pagamento non superi uno 
dei termini seguenti”, risulta che l’obbligo imposto agli Stati membri da tale disposizione riguarda il rispetto 
effettivo, da parte delle loro pubbliche amministrazioni, dei termini di pagamento da essa previsti. Secondo 
la Corte di Giustizia, l’interpretazione letterale e contestuale dell’articolo 4, paragrafi 3 e 4, della direttiva 
 
 
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2011/7 è avvalorata dagli obiettivi perseguiti da tale direttiva, esplicitati nell’articolo 1, paragrafo 1. Detta 
direttiva ha lo scopo, infatti, di lottare contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, al fine di 
garantire il corretto funzionamento del mercato interno, favorendo in tal modo la competitività delle im-
prese e in particolare delle PMI. L’elevato volume di transazioni commerciali in cui le pubbliche ammini-
strazioni sono debitrici di imprese, nonché i costi e le difficoltà generate per queste ultime da ritardi di 
pagamento da parte di tali amministrazioni costituiscono, nell’economia del ragionamento della Corte di 
Giustizia, depongono nel senso che il legislatore dell’Unione abbia inteso imporre agli Stati membri obblighi 
rafforzati per quanto riguarda le transazioni tra imprese e pubbliche amministrazioni. Da tali premesse si 
ricava che l’articolo 4, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2011/7 non si limita meramente ad imporre agli Stati 
membri l’adozione di misure astrattamente idonee a garantire la tempestività dei pagamenti; tale disposi-
zione va interpretata, invece, nel senso che essa impone agli Stati membri di assicurare il rispetto effettivo, 
da parte delle amministrazioni, dei termini previsti per i pagamenti delle transazioni commerciali con le 
imprese. Per i suddetti motivi, la Corte di Giustizia ha dichiarato che la Repubblica italiana, non assicurando 
che le sue pubbliche amministrazioni rispettino effettivamente i termini di pagamento stabiliti dall’art. 4, 
paragrafi 3 e 4, della direttiva 2011/7/UE, è venuta meno agli obblighi su di essa incombenti in forza di tali 
disposizioni.  
77. In una recente pronuncia in tema di ritardi nel pagamento dei debiti della pubblica amministrazione 
(sentenza 24 aprile 2020, n. 78, ECLI:IT:COST:2020:78), la Corte costituzionale ha sottolineato – consi-
derando il problema sotto i suoi profili macroeconomici - come “la disciplina dell’adempimento delle obbli-
gazioni pecuniarie dei soggetti pubblici” abbia “una notevole incidenza sul sistema economico, in conside-
razione del ruolo di acquirenti di beni, servizi e prestazioni rivestito dalle amministrazioni pubbliche e 
dell’ingente quantità di risorse a tal fine impiegate”. Con riferimento al profilo della tutela della concorrenza, 
inoltre, “i tardivi pagamenti rischiano di pregiudicare anche il corretto funzionamento del mercato interno, 
nonché la competitività delle imprese e in particolare delle PMI”, valori che la direttiva 2011/7/UE20, all’art. 
1, eleva a suoi principali obiettivi. 
I giudici costituzionali, già a ridosso del recepimento della direttiva 2011/7/UE, hanno sottolineato la gravità 
del problema, evidenziando che “il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione è obiettivo 
prioritario (…) non solo per la critica situazione economica che il ritardo ingenera nei soggetti creditori, ma 
anche per la stretta connessione con l’equilibrio finanziario dei bilanci pubblici, il quale viene intrinseca-
mente minato dalla presenza di situazioni debitorie non onorate tempestivamente” (sentenza 25 ottobre 
2013, n. 250, ECLI:IT:COST:2013:250). Va considerato anche il rilevante tema dell’esposizione debitoria 
per interessi passivi per ritardati pagamenti che, in considerazione anche del loro specifico e oneroso criterio 
di calcolo, incide sulle finanze pubbliche e riduce il monte risorse da destinare alle finalità istituzionali. 
Illustrazione dei dubbi interpretativi sulle disposizioni del diritto dell’Unione e del collegamento 
tra dette disposizioni e la normativa nazionale applicabile alla causa principale. 
78. Alla luce della disciplina euro-unitaria a tutela della concorrenza e della competitività delle imprese, 
nell’ambito della quale si inserisce anche la normativa volta a contrastare i ritardi nei pagamenti - intesi 
come fattore che falsa la concorrenza, penalizzando le imprese che hanno svolto la propria attività a favore 
della pubblica amministrazione e non riescono a riscuotere il pagamento delle prestazioni effettuate – que-
sta Sezione si chiede se le disposizioni nazionali emergenziali dettate dall’art. 53, comma 9, del decreto-
legge n. 104/2020, che prevedono una ulteriore fattispecie di sospensione delle procedure esecutive nei 
confronti degli enti locali che hanno ottenuto l’approvazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale, 
 
 
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in aggiunta a quella già prevista, in via ordinaria, dal combinato disposto degli art. 243-bis, comma 4, e 
243-quater, comma 5, del Tuel, siano compatibile con le predette disposizioni del diritto dell’Unione. 
Nella fattispecie, peraltro, con riferimento all’ambito di applicazione della direttiva 2011/7/UE, non sembra 
ricorrere l’eccezione prevista dall’art. 1, paragrafo 3, secondo la quale “gli Stati membri possono escludere 
i debiti che formano oggetto di procedure concorsuali aperte a carico del debitore, comprese le procedure 
finalizzate alla ristrutturazione del debito”. Come è stato detto (infra, punto 14), diversamente da quanto 
previsto in tema di dissesto degli enti locali (artt. 248, 254 e 256 del Tuel), l’adozione del piano di riequilibrio 
non dà luogo ad una procedura concorsuale: il blocco delle azioni esecutive non è collegato alla previsione 
di un meccanismo di risanamento che canalizzi in un’unica procedura concorsuale le singole azioni esecu-
tive. Nelle procedure di riequilibrio, dunque, i creditori non possono giovarsi di modalità sostitutive di sod-
disfazione del credito ma subiscono solo la mera paralisi della tutela esecutiva del credito. 
Quesito sulla seconda questione pregiudiziale. 
79. Sulla base delle osservazioni svolte sino ad ora, il secondo quesito interpretativo rivolto alla Corte di 
Giustizia è il seguente: “se gli articoli art. 3, paragrafo 3, del TUE, 3, paragrafo 1, lett. b), 119, paragrafi 1 
e 2, e 120 del TFUE, 1 e 4 della direttiva 2011/7/UE, nonché il Protocollo (n. 27) sul mercato interno e sulla 
concorrenza - ostino alla interpretazione ed applicazione di una normativa nazionale emergenziale, come 
quella dettata dall’art. 53, comma 9, del decreto – legge 14 agosto 2020, n. 104, convertito con modifica-
zioni dalla legge 13 ottobre 2020, n. 126, nel senso che essa consente una nuova ipotesi di sospensione, 
dal 15 agosto 2020 al 30 giugno 2021, delle procedure esecutive dei creditori degli enti che hanno ottenuto 
l’approvazione del piano di riequilibrio, motivata esclusivamente con riferimento all’emergenza sanitaria, 
ulteriore rispetto a quella già di cui tali enti hanno già beneficiato ai sensi del combinato disposto degli artt. 
243-bis, comma 4, e 243-quater, comma 5, del Tuel, senza che a tale sospensione consegua l’instaurazione 
di una procedura concorsuale che offra una modalità alternativa di soddisfazione del credito, con le conse-
guenze che tale ulteriore e lunga sospensione delle procedure esecutive comporta in termini di ulteriore 
aggravamento dei ritardi nei pagamenti delle pubbliche amministrazioni e quindi di tutela della concorrenza 
e di competitività delle imprese creditrici.  
Il punto di vista del giudice del rinvio sul secondo quesito. 
80. Il Collegio ritiene che l’art. 53, comma 9, del Tuel aggravi una situazione italiana già critica in termini 
di tempestività dei pagamenti. Si tenga presente, al riguardo, che la giustificazione inerente alla situazione 
emergenziale, che peraltro dovrebbe operare in un quadro di ragionevolezza e proporzionalità, nella fatti-
specie appare non tenere conto che l’emergenza di epidemiologica abbia inciso sulle imprese, in particolare 
sulle PMI, in misura superiore a quanto abbia inciso sugli enti territoriali. Sicché, anche sotto tale profilo, 
la previsione di una ulteriore sospensione delle procedure esecutive appare contraddittoria e suscita per-
plessità con riferimento agli effetti distorsivi che essa genera sulla concorrenza e sulla competitività delle 
imprese creditrici delle amministrazioni aderenti alla procedura di riequilibrio. Sembra contraddittorio pre-
vedere, da un lato, misure di sostegno alle imprese per fronteggiare la crisi economica derivante dalla 
pandemia e, dall’altro, sospendere le procedure esecutive, impedendo a tali imprese di ottenere l’adempi-
mento di obbligazioni che risultano insoddisfatte già da lungo tempo. 
Richiesta di applicazione del procedimento accelerato. 
81. Il Collegio domanda l’applicazione del procedimento accelerato ai sensi dell’art. 105, paragrafo 1, del 
Regolamento di procedura della Corte di Giustizia del 25 settembre 2012. Nella fattispecie, sussistono, in 
particolare, due motivi che richiedono un trattamento accelerato della causa: 
 
 
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- la natura del presente affare, che attiene alla sospensione delle funzioni di controllo della Corte dei conti 
sul piano di riequilibrio rimodulato di un Ente che si trova in condizioni di squilibrio strutturale, considerato 
che l’esercizio effettivo e tempestivo di tali funzioni, allo stato bloccato fino al 30 giugno, potrebbe prevenire 
un aggravamento della crisi finanziaria, evitando che una eventuale e possibile deviazione dal percorso di 
risanamento diventi irreversibile e conduca al dissesto dell’ente; 
- il carattere emergenziale e temporaneo delle disposizioni nazionali previste dall’art. 53 del decreto-legge 
n.  104/2020, che questa Sezione potrebbe ritenere non vincolanti a seguito della pronuncia interpretativa 
della Corte di giustizia. 
Si precisa, inoltre, che il contesto emergenziale in cui si inserisce la presente vicenda e per le circostanze 
particolari che la caratterizzano rendono opportuno rimuovere in tempi brevi le incertezze riguardanti que-
stioni fondamentali di diritto costituzionale nazionale e di diritto dell’Unione che attengono alla sospensione 
delle funzioni di controllo giurisdizionale di un organo indipendente poste a tutela degli equilibri della finanza 
pubblica allargata, considerato che la sussistenza e l’indefettibilità di tale controllo rappresenta una pietra 
miliare del quadro rafforzato dell’Unione per la sorveglianza dei bilanci, oltre che un principio sancito dalla 
Costituzione italiana.   
Si tenga conto, inoltre, che il protrarsi dell’emergenza epidemiologica potrebbe comportare la proroga delle 
disposizioni contenute nei commi 8, 9 e 10 dell’art. 53 del decreto-legge n. 104/2020 o l’introduzione di 
nuove disposizioni di tenore analogo. 
P.Q.M. 
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Campania, non definitivamente pronunciando sul 
presente giudizio, come in epigrafe identificato: 
- dispone la sospensione del giudizio e chiede alla Corte di giustizia dell’Unione europea di pronun-
ciarsi, ai sensi dell’art. 267 del TFUE, sulle questioni pregiudiziali esposte in motivazione; 
- chiede alla Corte di giustizia dell’Unione europea che le questioni pregiudiziali siano decise con 
procedimento accelerato, ai sensi degli articoli 23 – bis dello Statuto e 105 del Regolamento di 
procedura della Corte; 
- manda alla Segreteria di questa Sezione di provvedere alla trasmissione, con le modalità indicate 
nelle Raccomandazioni relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale (2019/c 
380/01, in G.U.U.E. dell’8/11/2019), alla Corte di giustizia dell’Unione europea della presente or-
dinanza di rinvio pregiudiziale e del fascicolo del presente giudizio.  
Così deciso nella camera di consiglio telematica del 2 novembre 2020.    
              L’ESTENSORE                                                                                       IL PRESIDENTE  
             Emanuele Scatola                                                                              Fulvio Maria Longavita 
 
 
 
Depositata in Segreteria il 
9 marzo 2021 
Il Direttore della Segreteria 
(dott. Giuseppe Imposimato)