Information;Order — ECLI:EU:C:2021:375
Date: 2021-05-11
Language of the case: Romanian
Court formation: Sixth Chamber
Subject matter: Principles, objectives and tasks of the Treaties;Fundamental rights;Charter of Fundamental Rights
Procedure: Reference for a preliminary ruling - inadmissible
Origin: Romania

Traduction C-580/20 - 1 
Affaire C-580/20 
Demande de décision préjudicielle  
Date de dépôt :  
3 novembre 2020 
Juridiction de renvoi :  
Tribunalul Neamț (Roumanie) 
Date de la décision de renvoi :  
14 octobre 2020 
Prévenus :  
XXX 
YYY 
Autre partie à la procédure : 
Ministerul Public – Direcția Națională Anticorupție – Serviciul 
teritorial Bacău 
  
[omissis] 
[omissis] 
TRIBUNALUL NEAMȚ (tribunal de grande instance de Neamț, Roumanie)  
CHAMBRE PÉNALE  
Audience publique du 14 octobre 2020  
ORDONNANCE 
[omissis] 
La juridiction de céans est saisie de l’affaire pénale concernant les 
prévenus suivants : 
XXX, pour avoir commis l’infraction de participation impropre (sous forme de 
détermination) à l’infraction d’abus de fonction, prévue à l’article 52, 
FR 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 14 10 2020 - AFFAIRE C-580/20 
 
2  
paragraphe 3, du Cod penal (code pénal roumain, ci-après le « code pénal »), lu en 
combinaison avec l’article 13 ter de la Legea 78/2000 [pentru prevenirea, 
descoperirea și sancționarea faptelor de corupție (loi no 78/2000 sur la prévention, 
la détection et la répression des faits de corruption), du 8 mai 2000, publiée au 
Monitorul Oficial no 517 du 8 juillet 2016], en lien avec l’article 297, 
paragraphe 1, du code pénal. 
YYY, maire adjoint de la municipalité de Bacău, pour avoir commis l’infraction 
de participation impropre (sous forme de détermination) à l’infraction d’abus de 
fonction, prévue à l’article 52, paragraphe 3, du code pénal, lu en combinaison 
avec l’article 13 ter de la loi no 78/2000, en lien avec l’article 297, paragraphe 1, 
du code pénal. 
[omissis]  
LA JURIDICTION DE CÉANS 
sur la demande de saisine de la Cour de justice de l’Union européenne : 
L’objet du litige et le cadre procédural 
Par réquisitoire [omissis] du 28 juin 2019, le parquet auprès l’Înalta Curte de 
Casație și Justiție (Haute Cour de cassation et de justice, Roumanie) – Direcția 
Națională Anticorupție (direction nationale anticorruption, Roumanie) – Serviciul 
Teritorial Bacău (service territorial de Bacău, Roumanie) a demandé le renvoi 
devant un juge, pour avoir commis l’infraction de participation impropre (sous 
forme de détermination) à l’infraction d’abus de fonction, prévue à l’article 52, 
paragraphe 3, du code pénal, lu en combinaison avec l’article 13 ter de la loi 
no 78/2000, en lien avec l’article 297, paragraphe 1, du code pénal, des prévenus 
suivants : 
XXX, maire de la municipalité de Bacău, 
[Or. 2]  
YYY, maire adjoint de la municipalité de Bacău. 
Dans la décision de renvoi devant une juridiction de jugement, il a été constaté, en 
substance, que, par la décision no 259 du 10 juillet 2017, le conseil municipal de 
Bacău a approuvé, sur le fondement de la Legea nr. 350/2005 privind regimul 
finanțărilor nerambursabile din fonduri publice alocate pentru activități nonprofit 
de interes general (loi no 350/2005 relative au régime des subventions sur des 
fonds publics allouées à des activités à but non lucratif d’intérêt général), le 
financement de six entités juridiques aux fins de la mise en œuvre de projets 
déposés dans le cadre du domaine « Sport » [omissis]. Le financement des projets 
soumis par les [deux dernières entités] a été fait en violation de l’article 4, sous a), 
c) et d), de l’article 5, de l’article 30 et de l’article 31 de la loi no 350/2005, car, 
MINISTERUL PUBLIC 
 
3 
conformément à la note attribuée par la commission technique spécialisée 
constituée en vertu de la loi, [ces entités] avaient été respectivement classées à la 
douzième et vingtième places et des projets ayant une note plus élevée ont été 
rejetés. 
Les conseillers municipaux de Bacău ont adopté la décision no 259/2017 en 
non-connaissance de cause, à la demande du prévenu XXX, maire de la 
municipalité de Bacău et chef de l’organisation locale du Partidul Social 
Democrat (parti social démocrate, PSD), et du prévenu YYY, maire adjoint de la 
municipalité de Bacău et chef du Partidul Alianța Liberalilor și Democraților 
(parti alliance des démocrates et des libéraux, ALDE), ce qui a conduit à la 
violation des intérêts légaux des demandeurs ayant obtenu une note plus élevée et 
à l’obtention d’un avantage indu par l’Asociația Club Sportiv Aerostar Bacău et 
par la Filiala Județeană Bacău a Asociației Nevăzătorilor din România. 
La loi no 350/2005 [...] fixe les principes, le cadre général et la procédure 
d’attribution des contrats de subvention ainsi que les voies de recours contre l’acte 
ou la décision des autorités de financement appliquant ladite procédure 
d’attribution. 
La loi [n° 350/2005] définit la subvention comme une allocation financière directe 
sur des fonds publics permettant aux personnes physiques ou morales sans but 
lucratif d’exercer des activités à but non lucratif contribuant à la mise en œuvre 
d’actions ou de programmes d’intérêt public général, régional ou local. 
En vertu de l’article 4 de la loi no 350/2005, les principes qui sous-tendent 
l’attribution des contrats de subvention sont : 
« a) la libre concurrence, c’est-à-dire garantir les conditions permettant à la 
personne physique ou morale exerçant une activité à but non lucratif de devenir, 
dans les conditions prévues par la loi, bénéficiaire ; 
(…) 
c) la transparence, c’est-à-dire la mise à la disposition de l’ensemble des intéressés 
des informations relatives à la procédure d’attribution du contrat de subvention ; 
d) l’égalité de traitement, c’est-à-dire l’application non discriminatoire des critères 
de sélection et d’attribution du contrat de subvention, de telle sorte que [Or. 3] 
toute personne physique ou morale exerçant une activité à but non lucratif ait des 
chances égales de se voir attribuer le contrat en cause. 
(…) » 
L’article 5 de la loi no 350/2005 dispose que « [l]’attribution des contrats de 
subvention se fait exclusivement sur la base de la sélection publique de projets, 
procédure qui permet d’attribuer un contrat de subvention après sa sélection par 
une commission, dans le respect des principes visés à l’article 4 ». La mise en 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 14 10 2020 - AFFAIRE C-580/20 
 
4  
place de cette commission d’évaluation est obligatoire conformément à 
l’article 27 de la loi no 350/2005. 
Aux termes de l’article 8 de la loi no 350/2005, « [l]’évaluation concurrentielle des 
projets est faite conformément aux critères généraux d’évaluation prévus par la 
présente loi ainsi qu’aux critères spécifiques d’évaluation établis par chaque 
autorité de financement ». Ces critères d’évaluation doivent, conformément à 
l’article 29, rendre possible l’évaluation, sur des bases compétitives et 
concurrentielles, de la capacité des demandeurs à mener à bien l’activité pour 
laquelle la subvention est demandée. 
L’article 30 de la loi no 350/2005 prévoit que l’autorité de financement est tenue 
de préciser, dans l’invitation à présenter un projet et dans la documentation 
relative à l’élaboration et à la présentation d’un projet, les critères sur la base 
desquels le contrat est attribué, critères qui, une fois fixés, ne peuvent plus être 
modifiés pendant toute la durée de la procédure d’attribution du contrat de 
subvention. 
L’article 31 de la loi no 350/2005 est libellé comme suit : 
« [1)] Le ou les projets retenus sont ceux qui obtiennent la note la plus élevée, 
résultant de l’application d’un algorithme de calcul, en ce qu’ils sont les plus 
avantageux d’un point de vue technico-financier. 
[2)] L’algorithme de calcul visé au paragraphe 1 est établi en tenant compte, 
conjointement avec le budget, de différents critères d’évaluation du projet, en 
fonction de la spécificité de chaque contrat de subvention. Ces critères doivent 
être clairement définis par chaque autorité de financement, en établissant des 
règles spécifiques ayant un lien concret avec la spécificité du contrat qui, une fois 
fixées, ne peuvent plus être modifiées pendant toute la durée de la procédure 
d’attribution du contrat de subvention. 
[3)] L’autorité de financement est tenue de préciser, dans la documentation 
relative à la préparation et la présentation du projet, les critères d’évaluation du 
projet visés au paragraphe 2 dans l’ordre de leur importance aux fins de 
l’évaluation du projet ainsi que l’algorithme de calcul détaillé qui sera appliqué. » 
En application de l’article 8 de la loi no 350/2005, le conseil municipal de Bacău a 
adopté, par décision no 109 du 14 avril 2017, la « méthodologie générale aux fins 
de l’attribution des contrats de subvention, financés sur le budget local de la 
municipalité de Bacău, attribués à des activités à but non lucratif conformément à 
la loi no 350/2005 » ainsi que le « guide à l’attention des demandeurs relatif au 
régime des subventions, financées sur le budget local de la municipalité de Bacău, 
allouées à des activités à but non lucratif d’intérêt local en matière de sport » et, 
par décision no 110, du 14 avril 2017, le budget alloué au sport, à savoir la somme 
de 3 000 000 RON. 
MINISTERUL PUBLIC 
 
5 
Par le rapport no 5663, du 5 juillet 2017, la commission technique aux fins de 
l’application de la loi no 350/2005 a proposé au maire de la municipalité de Bacău 
de soumettre un projet de décision du conseil municipal concernant l’approbation 
de la « liste finale des projets/programmes qui recevront une subvention sur le 
budget local de la municipalité de Bacău pour des activités à but non lucratif 
d’intérêt général, en vertu de la loi no 350/2005, pour l’année 2017 ». 
Conformément à l’annexe du rapport, vingt projets ayant obtenu la note minimale 
conformément au guide à l’attention des demandeurs ont été retenus dans le 
domaine du sport ; il s’agit, dans l’ordre de la note obtenue, des projets suivants :  
1. Asociația Clubul Sportiv Elite Sport Bacău – projet « Viitorul începe azi » – 
80,25 points – somme demandée : 756 000 RON ; 
[Or. 4]  
2. Fundația Pro Știința Bacău – projet « Participarea echipei feminine de volei 
Știința Bacău în competiții naționale și internaționale » – 76,10 points – somme 
demandée : 1 600 000 RON ; 
3. Asociația Sportivă Total Volei Bacău – projet « Susținerea echipei de volei 
masculin Știința Bacău în prima ligă » – 75,50 points – somme demandée : 
1 200 000 RON ; 
4. Asociația Fotbal Club Măgura 2012 – projet « Și noi jucăm fotbal » – 
75,25 points – somme demandée : 107 145 RON ; 
[omissis] 
11. Asociația Club Sportiv Aerostar Bacău – proje « Sportul de masă o 
anticameră a sportului de performanță » – 70,85 points – somme demandée : 
650 000 RON ; 
[omissis] 
19. Filiala Județeană Bacău a Asociației Nevăzătorilor din România – projet 
[«] Cupa României la goalball » – 70,00 points – somme demandée : 
16 875 RON ; 
[omissis]  
Conformément aux indications figurant dans l’annexe, le montant total demandé 
s’élevait à 5 057 546 RON, alors que le budget alloué à ce domaine était de 
3 000 000 RON. 
Par le projet de décision soumis par XXX, le maire de la municipalité de Bacău, il 
a été proposé au conseil municipal de Bacău d’approuver cette liste finale, sous la 
forme reçue de la commission. 
[Or. 5]  
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6  
Il est indiqué dans l’« exposé des motifs », enregistré sous le no 5696 le 5 juillet 
2017, signé par la personne à l’initiative du projet : « je demande à l’autorité 
administrative d’adopter le projet de décision sous la forme présentée ». 
Le projet a reçu le visa de légalité no 5698, du 5 juillet 2017, document 
reproduisant, entre autres, les dispositions de l’article 5 et de l’article 31, 
paragraphe 1, de la loi no 350/2005. 
De même, les services compétents attachés au maire ont donné un avis favorable 
au projet au moyen du rapport no 5697 du 5 juillet 2017. Ce document, également 
signé par le maire adjoint YYY, indique que « l’attribution des contrats de 
subvention se fait exclusivement sur la base de la sélection publique de projets, 
procédure qui permet d’attribuer un contrat de subvention après sa sélection par 
une commission ». 
La réunion du conseil municipal de Bacău a eu lieu le 10 juillet 2017. 
Conformément au procès-verbal approuvé par le conseil municipal de Bacău lors 
de la réunion du 3 août 2017, la personne à l’initiative du projet, XXX, a 
maintenu, lors de la réunion du conseil municipal du 10 juillet 2017, à laquelle ont 
également participé les représentants des associations ayant demandé un 
financement, les propos suivants pertinents en l’espèce : 
« Contrairement aux années précédentes où les commissions spécialisées 
attachées au maire et au conseil municipal afférentes à la loi no 350 arrivaient avec 
des propositions budgétaires, d’allocation budgétaire, j’ai estimé normal que ces 
propositions financières soient directement faites par les décideurs politiques, par 
ceux qui assument d’une manière ou d’une autre les décisions concernant la 
municipalité de Bacău. Le rôle des commissions spécialisées était de nature 
technique, d’analyse de vos dossiers, des critères d’éligibilité et de l’établissement 
correct de la notation. Eu égard à vos notes, vous êtes devenu éligibles et vos 
projets sont parvenus sur la table du conseil municipal, devant Mesdames et 
Messieurs les conseillers municipaux, qui sont, selon moi, les seuls en mesure de 
déterminer les montants concrets de financement qui vous seront accordés. » 
S’adressant aux conseillers municipaux, le prévenu, après avoir indiqué que le 
montant total demandé dans le domaine du sport dépassait le budget alloué, a 
déclaré que cela plaçait le conseil municipal « dans la situation suivante, et ce à la 
discrétion absolue et décision absolue du conseil municipal, non du maire, tout 
comme les commissions n’ont pas été influencées en ce qui concerne l’élément 
d’éligibilité ou de non-éligibilité. Certains projets ont été retenus, d’autres non, et 
je viens maintenant en toute sincérité devant vous et devant le conseil municipal 
vous dire ceci : la manière dont ce montant de trois millions de RON sera alloué à 
des projets sollicitant un financement de cinq millions de RON dépendra de vous, 
Mesdames et Messieurs les conseillers. 
Plusieurs choix s’offrent à vous : 1. Allouer à chacun, de manière égale, une part 
proportionnelle de cette somme ; en faisant un calcul simple, tous les projets 
MINISTERUL PUBLIC 
 
7 
recevront un financement d’environ 59 %, donc pas même 60 %, ce qui obligera 
les entités ayant présenté un projet à compléter la différence jusqu’à atteindre 
100 %. Cela pose problème, ou alors vous, par votre vote, vous donnez la priorité 
à une série de projets. » 
« Mesdames et Messieurs les conseillers municipaux, pour toute clarification 
nécessaire dans n’importe quel domaine, les services spécialisés et les 
représentants des commissions d’analyse de la loi n° 350 sont à votre disposition, 
vous avez eu le dossier des projets de financement et la possibilité de les 
examiner. (...) De même, Mesdames et Messieurs les conseillers municipaux, les 
invités qui se trouvent dans la salle et qui attendent votre vote peuvent vous 
répondre concernant n’importe quel élément des projets qu’ils vous ont présentés. 
Ces précisions étant faites, j’attends votre vote. » 
 Le maire adjoint YYY a quant à lui indiqué ce qui suit : « Étant donné qu’il y a 
des domaines dans lesquels plus de demandes ont été soumises que de budget 
alloué, je me permets de [Or. 6] faire des propositions au nom de la coalition 
PSD, ALDE [omissis] ; je commencerai par le domaine des sports, où nous 
[omissis] avons décidé de donner la priorité notamment au sport d’équipes 
[omissis]. 
Par conséquent, dans le domaine du sport, je propose de financer les projets 
suivants et je citerai le nom du demandeur, celui du projet et, en même temps, le 
montant que nous proposons : 
l’Asociația Club Sportiv Elite, pour le projet « Viitorul începe azi » – 
702 000 RON ; 
la Fundația Pro Știința Bacău, pour le projet « Participarea echipei feminine de 
volei Știința Bacău în competiții naționale și internaționale » – 1 000 000 RON ; 
l’Asociația Sportivă Total Volei Bacău, pour « Susținerea echipei de volei 
masculin Știința Bacău în Liga I » – 650 000 RON ; 
l’Asociația Fotbal Club Măgura 2012, pour le projet « Și noi jucăm fotbal » – 
80 000 RON ; 
l’Asociația Club Sportiv Aerostar Bacău, pour le projet « Sportul de masă o 
anticameră a sportului de performanță » – 553 000 RON ; 
et [omissis] la Filiala Județeană Bacău a Asociației Nevăzătorilor din România – 
15 000 RON. 
Voilà les projets que nous proposons de financer dans le domaine du sport. »  
Cette proposition a été soumise au vote direct des conseillers et adoptée par 
14 voix pour, 1 contre et 2 abstentions. 
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8  
[omissis] 
Après l’expression du vote secret des conseillers, le projet de décision concernant 
l’approbation de la « liste finale des projets/programmes qui recevront une 
subvention sur le budget local de la municipalité de Bacău pour des activités à but 
non lucratif d’intérêt général, en vertu de la loi no 350/2005, pour l’année 2017 » a 
été adopté sous la forme résultant de l’adoption de l’amendement de YYY. 
Après rédaction, la décision du conseil municipal de Bacău no 259 du 10 juillet 
2017 a reçu le visa de légalité du secrétaire de mairie de Bacău et a été envoyé à 
l’Instituția Prefectului – Județ Bacău (services du préfet du département de Bacău, 
Roumanie) aux fins de contrôle administratif. 
[Or. 7]  
Il est affirmé dans le réquisitoire que la décision du conseil municipal no 259/2017 
est illégale, car, en tant qu’organe de délibération et dans l’exercice des 
attributions prévues à l’article 36, paragraphe 1, de la Legea 215/2001 privind 
administrația publică locală (loi n° 215/2001 sur l’administration publique locale), 
le conseil municipal de Bacău a adopté, lors de la réunion du 10 juillet 2017, la 
décision no 259 en violation de l’article 4, sous a), c) et d), de l’article 5, de 
l’article 30 et de l’article 31 de la loi n° 350/2005. 
Il ressort clairement des dispositions précitées que la loi [n° 350/2005] crée un 
cadre transparent, prévisible et concurrentiel et prévoit un traitement égal pour 
toutes les entités demandant des subventions. 
Les critères de sélection des projets à financer sont objectifs et établis dès 
l’ouverture des procédures et ne peuvent être modifiés en cours de procédure, 
dans la mesure où ils doivent être pris en compte par la commission technique qui 
procède à la sélection. 
La loi [n° 350/2005] établit également clairement le mode de désignation des 
projets retenus, à savoir le ou les projets ayant obtenu le plus grand nombre de 
points à la suite de l’application des critères de sélection. 
La loi [n° 350/2005] ne contient aucune mention à la possibilité pour l’autorité de 
financement d’ignorer le résultat de la procédure de sélection. Au demeurant, la 
méthodologie approuvée par le conseil municipal de Bacău au moyen de la 
décision 109/2017 indique elle-même que le résultat de la procédure de sélection 
est approuvé par cette institution et ne prévoit pas la sélection par les conseillers, 
au cours de la réunion du conseil, des projets financés. 
Au vu de ces dispositions, la décision du conseil municipal no 259/2017 a été 
adoptée en violation de la loi, car elle a approuvé le financement des projets 
présentés par l’Asociația Club Sportiv Aerostar Bacău et par la Filiala Județeană 
Bacău a Asociației Nevăzătorilor din România, alors que d’autres projets ayant 
obtenu une meilleure note n’ont pas été financés. 
MINISTERUL PUBLIC 
 
9 
L’approbation des financements pour l’Asociația Club Sportiv Aerostar Bacău et 
la Filiala Județeană Bacău a Asociației Nevăzătorilor din România, d’un montant 
respectif de 553 000 RON et de 15 000 RON, a implicitement entraîné la 
réduction du budget alloué au domaine du sport et a porté atteinte aux intérêts 
légaux des demandeurs ayant obtenu une note plus élevée. 
Ainsi, bien que les projets présentés par [plusieurs associations n’ayant pas obtenu 
de financement] aient été mieux notés que les projets des associations précitées, 
ils ont été exclus du financement de manière non transparente et discrétionnaire, 
ce qui a porté atteinte aux intérêts [des associations les ayant présentés], intérêts 
protégés précisément par les dispositions de la loi n° 350/2005.  
[omissis] 
II. La demande de saisine de la Cour 
À l’échéance du 26 août 2020, le prévenu XXX a, par l’intermédiaire de son 
avocat, versé au dossier une demande [omissis] visant à ce que la juridiction de 
céans saisisse la Cour de justice de l’Union européenne afin qu’elle se prononce à 
titre préjudiciel sur la question suivante : [Or. 8]  
[question figurant dans le dispositif]  
[reproduction de l’accusation et de la disposition violée]  
Aux termes de l’article 297, paragraphe 1, du code pénal, « [l]e fait du 
fonctionnaire public qui, dans l’exercice de ses fonctions, n’accomplit pas un acte 
ou l’accomplit de manière défectueuse et cause ainsi un préjudice ou porte atteinte 
aux droits ou aux intérêts légitimes d’une personne physique ou morale est puni 
de 2 à 7 ans d’emprisonnement et de l’interdiction d’occuper une fonction 
publique ». 
Par arrêt no 405/2016, du 15 juin 2016, relatif à l’exception d’inconstitutionnalité 
de l’article 246 du code pénal de 1969, de l’article 297, paragraphe 1, du code 
pénal et de l’article 13 ter de la loi no 78/2000 [omissis], la Curtea Constituțională 
(Cour constitutionnelle, Roumanie) a jugé qu’il ressortait du contenu de 
l’expression « accomplit de manière défectueuse » que celle-ci devait être 
comprise comme signifiant « accomplit en violation de la loi »[.] 
[omissis] [Or. 9]  
[omissis : citations de l’arrêt de la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle)] 
[omissis] Eu égard à l’arrêt de la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) 
no 405/2016, le texte de l’article 297, paragraphe 1, du code pénal doit être 
appliqué et interprété à la lumière de [cet arrêt], en ce sens que « [l]e fait du 
fonctionnaire public qui, dans l’exercice de ses fonctions, n’accomplit pas un acte 
ou l’accomplit en violation de la loi et cause ainsi un préjudice ou porte atteinte 
aux droits ou aux intérêts légitimes d’une personne physique ou morale est puni 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 14 10 2020 - AFFAIRE C-580/20 
 
10  
de 2 à 7 ans d’emprisonnement et de l’interdiction d’occuper une fonction 
publique ». 
[omissis] [Or. 10]  
[omissis : respect des conditions fixées à l’article 267 TFUE] 
Le problème de fond 
[omissis : citation de l’article 2 et de l’article 6, paragraphes 1 et 3, TUE, de 
l’article 49, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union 
européenne (ci-après la « Charte ») ainsi que de l’article 7 de la convention de 
sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (ci-après la 
« CEDH »)] 
Les dispositions pénales en vigueur sont formulées de manière large et en termes 
vagues, ce qui entraîne un degré élevé d’imprévisibilité posant problème au regard 
de l’article 7 de la [CEDH] ainsi qu’à celui d’autres exigences fondamentales du 
principe de l’État de droit, un tel libellé constituant la prémisse à des 
interprétations et à des applications arbitraires/aléatoires. 
[omissis] [Or. 11]  
[omissis] [Or. 12 ] [omissis : considérations figurant également dans la section 
IV. Motifs ayant conduit la juridiction de céans à introduire une demande de 
décision préjudicielle] 
III. Les dispositions légales et la jurisprudence pertinentes 
1. Dispositions nationales 
Article 52 du code pénal – Participation impropre 
[«] 1. Le fait de commettre directement, intentionnellement, un fait relevant du 
droit pénal auquel une autre personne contribue, de manière fautive ou non, par 
des actes d’exécution est sanctionné par la peine prévue par la loi pour le fait 
commis intentionnellement. 
2. Le fait de déterminer, de faciliter ou d’aider de quelque manière que ce soit, 
intentionnellement, une autre personne à commettre, de manière fautive, un fait 
relevant du droit pénal est sanctionné par la peine prévue par la loi pour le fait 
commis intentionnellement. 
3. Le fait de déterminer, de faciliter ou d’aider de quelque manière que ce soit, 
intentionnellement, une personne à commettre, de manière non fautive, un fait 
relevant du droit pénal est sanctionné par la peine prévue par la loi pour cette 
infraction [»]. 
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11 
L’article 297 du code pénal : 
Abus de fonction 
[«] 1. Le fait du fonctionnaire public qui, dans l’exercice de ses fonctions, 
n’accomplit pas un acte ou l’accomplit de manière défectueuse et cause ainsi un 
préjudice ou porte atteinte aux droits ou aux intérêts légitimes d’une personne 
physique ou morale est puni de 2 à 7 ans d’emprisonnement et de l’interdiction 
d’occuper une fonction publique [»]. 
[omissis] 
L’article 13 ter de la loi no 78[/2000] : 
[Or. 13]  
[«] En cas d’infractions d’abus de fonction ou d’usurpation de fonction, lorsque le 
fonctionnaire public a obtenu, pour lui ou pour un tiers, un avantage indu, les 
limites spécifiques de la peine sont majorées d’un tiers. [»] 
2. La jurisprudence pertinente de la Curtea Constituțională (Cour 
constitutionnelle) 
Par l’arrêt no 405/2016, la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) a 
constaté que les dispositions de l’article 297, paragraphe 1, du code pénal sont 
constitutionnelles dans la mesure où l’expression « accomplit de manière 
défectueuse » est comprise comme signifiant « accomplit en violation de la loi ». 
[omissis] [Or. 14] [omissis] [Or. 15] [omissis] [Or. 16] [omissis] [Or. 17] 
[omissis] [Or. 18] [omissis] [Or. 19] [omissis] [Or. 20]  
[omissis : citation des points de l’arrêt de la Curtea Constituțională (Cour 
constitutionnelle) exposant le raisonnement qui l’a conduite à la solution retenue, 
à savoir que l’expression « accomplit de manière défectueuse » n’est pas 
conforme à l’exigence de clarté et de prévisibilité imposée par la Constitution 
roumaine et par la [CEDH] et que l’article 297, paragraphe 1, du code pénal n’est 
constitutionnel que si cette expression est comprise comme signifiant « accomplit 
en violation de la loi »].  
Par arrêt no 152 de la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle), du 6 mai 
2020, relatif à l’exception d’inconstitutionnalité de l’article 9, de l’article 14, sous 
c bis à f), et de l’article 28 de l’Ordonanța de urgență a Guvernului 
nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență (ordonnance 
d’urgence du gouvernement [ci-après l’« OUG »] no 1/1999 sur les régimes de 
l’état de siège et de l’état d’urgence ainsi que de l’ensemble de l’Ordonanța de 
urgență a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței 
de urgență a Guvernului nr. 1/1999 [omissis] (OUG no 34/2020 modifiant et 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 14 10 2020 - AFFAIRE C-580/20 
 
12  
complétant l’OUG no 1/1999), publiée au Monitorul Oficial no 387, du 13 mai 
2020, la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) a constaté en substance ce 
qui suit : 
« 12[6]. Si, en ce qui concerne la règle prévue à l’article 9, paragraphe 2, de 
l’[OUG] no 1/1999, les destinataires de la règle (les responsables des pouvoirs 
publics et d’opérateurs économiques assurant des services d’utilité publique) ainsi 
que le comportement prescrit (obligation de garantir la continuité de la fourniture 
des services essentiels à la population et aux forces de défense) sont clairement et 
rigoureusement établis, de sorte que les éléments constitutifs de l’infraction 
administrative peuvent être identifiés sans équivoque, ces éléments ne ressortent 
pas clairement du libellé de l’article 9, paragraphe 1 [de l’OUG no 1/1999]. La 
règle établit l’obligation, à titre général, incombant de manière indifférenciée aux 
responsables des pouvoirs publics, aux personnes morales ainsi qu’aux personnes 
physiques, de respecter et d’appliquer toutes les mesures établies dans l’[OUG] 
no 1/1999, dans les réglementations connexes ainsi que dans les ordonnances en 
matière militaire ou dans des arrêtés, spécifiques à l’état établi. (…) 
127. (...) La règle doit être rédigée avec suffisamment de précision pour permettre 
au citoyen de contrôler son comportement, afin de pouvoir prévoir, dans une 
mesure raisonnable, les conséquences qui pourraient résulter de la commission 
d’un fait déterminé. En d’autres termes, la loi doit définir clairement les 
infractions administratives et les sanctions applicables, le libellé même de la règle 
de droit applicable devant permettre à son destinataire de connaître les actes, les 
faits ou les omissions pouvant engager sa responsabilité. 
128. Toutefois, le libellé des dispositions combinées de l’article 28, paragraphe 1, 
et de l’article 9, paragraphe 1, de l’[OUG] no 1/1999 n’indique pas clairement et 
sans équivoque les actes, les faits ou les omissions constituant une infraction 
administrative ni ne permet de les identifier facilement, en renvoyant aux 
réglementations en lien avec le texte incriminant le comportement. Ainsi, 
l’article 9, paragraphe 1 [de l’OUG no 1/1999], qui mentionne « toutes les mesures 
établies dans la présente ordonnance d’urgence, dans les réglementations 
connexes ainsi que dans les ordonnances en matière militaire ou dans des arrêtés, 
spécifiques à l’état établi », ne saurait être considéré comme une disposition de 
renvoi. En l’absence d’indication précise des dispositions légales auxquelles il est 
fait référence, les règles de technique législative visées à l’article 50, 
paragraphe 1, première phrase, de la Legea n. 24 [privind normele de tehnică 
legislativă pentru elaborarea actelor normative (loi no 24/2000 relative aux règles 
de technique législative pour l’élaboration des actes réglementaires), du 27 mars 
2000], en vertu desquelles “[l]orsqu’une règle est complémentaire à une autre 
règle, afin d’éviter la répétition de celle-ci dans le texte, il est fait référence à 
l’article ou à l’acte réglementaire qui le contient”, ne sont pas respectées. (…) 
130. Le droit en matière d’infractions administratives, à l’instar du droit pénal, 
revêt un caractère subsidiaire, n’intervenant que là où d’autres moyens juridiques 
ne suffisent pas pour protéger certaines valeurs sociales. Dans ces conditions, les 
MINISTERUL PUBLIC 
 
13 
actes réglementaires ayant force de loi et les actes administratifs à caractère 
réglementaire qui établissent et sanctionnent les infractions administratives 
doivent satisfaire à toutes les conditions de qualité de la règle : accessibilité, 
clarté, précision et [Or. 21] prévisibilité. Or, nous constatons que, par l’expression 
“le non-respect des dispositions de l’article 9 constitue une infraction 
administrative”, l’article 28, paragraphe 1, [de l’OUG no 1/1999] qualifie 
d’infraction administrative la violation de l’obligation générale de respecter et 
d’appliquer toutes les mesures établies dans l’[OUG] no 1/1999, dans les 
réglementations connexes ainsi que dans les ordonnances en matière militaire ou 
dans des arrêtés, spécifiques à l’état établi, sans distinguer expressément les actes, 
les faits ou les omissions pouvant engager la responsabilité. De manière implicite, 
la détermination des faits dont la commission constitue une infraction 
administrative est laissée, arbitrairement, à la libre appréciation de l’agent 
constatant l’infraction, le législateur n’ayant pas fixé les critères et les conditions 
requis pour l’opération de constatation et de sanction des infractions 
administratives. Par ailleurs, en l’absence de représentation claire des éléments 
constituant l’infraction administrative, le juge lui-même ne dispose pas des 
repères nécessaires aux fins de l’application et de l’interprétation de la loi lorsqu’il 
examine le recours formé contre le procès-verbal de constatation et de sanction de 
l’infraction administrative. 
131. De plus, les dispositions légales critiquées ne respectent pas non plus le 
principe de proportionnalité visé à l’article 5 de l’[Ordonanța Guvernului 
nr. 2 privind regimul juridic al contravențiilor (OUG no 2 concernant le régime 
juridique des infractions administratives), du 12 juillet 2001], principe qui trouve 
son origine dans l’article 53, paragraphe 2, de la Constitution et qui ne permet de 
restreindre l’exercice de droits ou libertés fondamentaux que dans la mesure où 
une telle limitation est nécessaire dans une société démocratique et 
proportionnelle à la situation qui l’a déterminée. Or, dès lors que la sanction pour 
infraction administrative, tout comme la sanction pénale, implique la restriction de 
droits ou de libertés, l’établissement et l’application d’une sanction pour infraction 
administrative doivent être réalisés de manière à être proportionnels au fait 
commis par le contrevenant. La proportionnalité est déterminée, en vertu de 
l’article 5, paragraphe 6, de l’[OUG] no 2/2001, en fonction de la nature et de la 
gravité du fait commis. 
Cette application proportionnelle doit concerner tant la sanction principale que les 
sanctions complémentaires et cette obligation incombe tant à l’organe ayant 
procédé à la constatation qu’au juge saisi d’un recours à l’encontre d’une sanction 
pour infraction administrative. 
132. Ce principe a un double volet, car il impose des obligations tant au 
législateur (individualisation par la loi du fait constituant l’infraction 
administrative, établissement des limites et des critères légaux d’individualisation 
de la sanction : degré de dangerosité sociale du fait commis, circonstances dans 
lesquelles il a été commis, manière et moyens utilisés pour le commettre, but 
poursuivi, conséquence produite, situation personnelle du contrevenant) qu’aux 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 14 10 2020 - AFFAIRE C-580/20 
 
14  
organes constatant les infractions administratives et appliquant les sanctions 
correspondantes et aux juridictions (individualisation administrative/judiciaire de 
l’infraction administrative et application de la sanction concrète, dans le respect 
des critères légaux d’individualisation). En d’autres termes, les organes 
compétents pour appliquer et vérifier l’application des sanctions des infractions 
administratives sont tenus de le faire de manière proportionnée, dans les limites 
fixées par l’acte réglementaire. Or, pour permettre à l’organe chargé de la 
constatation de l’infraction administrative et au juge d’accomplir cette tâche, il est 
nécessaire que la règle sur laquelle se fondent les sanctions des infractions 
administratives soit claire, précise et prévisible, donc que le législateur ait satisfait 
à son obligation de transposition du principe de proportionnalité lorsqu’il arrête 
des règles par lesquelles l’infraction administrative est individualisée par la loi.  
133. L’article 28 de l’[OUG] no 1/1999 non seulement ne prévoit pas 
concrètement les faits entraînant la responsabilité pour infraction administrative, 
mais établit de manière indifférenciée pour tous ces faits, indépendamment de leur 
nature ou de leur gravité, la même sanction principale. 
En ce qui concerne les sanctions complémentaires, bien que la loi prévoie qu’elles 
s’appliquent en fonction de la nature et de la gravité du fait commis, dans la 
mesure où ce dernier n’est pas circonscrit, il est clair que ni sa nature ni sa gravité 
ne peuvent être déterminées afin d’établir dûment la sanction complémentaire 
applicable. 
134. En conclusion, nous constatons que, puisque les dispositions légales 
soumises au contrôle de constitutionnalité imposent une obligation générale de 
respecter un nombre indéfini de règles, difficilement identifiables, et prévoient des 
sanctions sans incriminer [Or. 22] des faits concrets, elles violent les principes de 
légalité et de proportionnalité régissant le droit en matière d’infractions 
administratives. Dans ces conditions, nous constatons que les dispositions de 
l’article 28 de l’[OUG] no 1/1999, caractérisées par une technique législative 
déficiente, ne satisfont pas aux exigences de clarté, de précision et de prévisibilité 
et sont donc incompatibles avec le principe fondamental de respect de la 
Constitution, de sa primauté et des lois, prévu à l’article 1er, paragraphe 5, de la 
Constitution, ainsi qu’avec le principe de limitation proportionnelle des droits et 
libertés fondamentaux, visé à l’article 53, paragraphe 2, de la Constitution. 
135. Pour les mêmes raisons, nous considérons que l’imprécision du texte de loi 
soumis au contrôle de constitutionnalité porte, par conséquent, également atteinte 
aux garanties constitutionnelles qui caractérisent le droit à un procès équitable, 
consacré à l’article 21, paragraphe 3, de la Constitution, y compris son volet relatif 
aux droits de la défense, droit fondamental prévu à l’article 24 de la Constitution. 
À cet égard, mentionnons la jurisprudence de la Cour européenne des droits de 
l’homme [ci-après la « Cour EDH »], qui a jugé, en substance, que le non-respect 
des garanties fondamentales qui protègent les auteurs présumés de comportements 
illégaux face aux possibles abus commis par des autorités désignées pour les 
poursuivre et les sanctionner pose un problème au regard de l’article 6 de la 
MINISTERUL PUBLIC 
 
15 
[CEDH] (voir par exemple Cour EDH, arrêt du 4 octobre 2007, Anghel c. 
Roumanie, § 68). 
3. Le droit de l’Union 
Article 2 du traité sur l’Union européenne : 
[«] L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, 
de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de 
l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces 
valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le 
pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité 
entre les femmes et les hommes [»]. 
Article 6, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne : 
[«] L’Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la 
Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne du 7 décembre 2000, telle 
qu’adaptée le 12 décembre 2007 à Strasbourg, laquelle a la même valeur juridique 
que les traités [»]. 
Article 6, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne : 
[«] Les droits fondamentaux, tels qu’ils sont garantis par la Convention 
européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales et 
tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États 
membres, font partie du droit de l’Union en tant que principes généraux [»]. 
Article 49, paragraphe 1, de la [Charte] : 
[«] Principes de légalité et de proportionnalité des délits et des peines 
Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où 
elle a été commise, ne constituait pas une infraction d’après le droit national ou le 
droit international. De même, il n’est infligé aucune peine plus forte que celle qui 
était applicable au [Or. 23] moment où l’infraction a été commise. Si, 
postérieurement à cette infraction, la loi prévoit une peine plus légère, celle-ci doit 
être appliquée [»]. 
Article 7, paragraphe 1, de la [CEDH] : 
[«] Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment 
où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d’après le droit national ou 
international. De même, il n’est infligé aucune peine plus forte que celle qui était 
applicable au moment où l’infraction a été commise [»]. 
Article 52, paragraphe 3, de la [Charte] : 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 14 10 2020 - AFFAIRE C-580/20 
 
16  
[«] Portée et interprétation des droits et des principes 
Dans la mesure où la présente Charte contient des droits correspondant à des 
droits garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de 
l’Homme et des libertés fondamentales, leur sens et leur portée sont les mêmes 
que ceux que leur confère ladite convention. Cette disposition ne fait pas obstacle 
à ce que le droit de l’Union accorde une protection plus étendue [»]. 
IV. Motifs ayant conduit la juridiction de céans à introduire une demande 
de décision préjudicielle 
Conformément à la jurisprudence de la [Cour EDH], l’article 7, paragraphe 1, de 
la [CEDH], qui consacre le principe de légalité des délits et des peines (nullum 
crimen, nulla poena sine lege), outre qu’il interdit en particulier d’étendre le 
champ d’application des infractions existantes à des faits qui, antérieurement, ne 
constituaient pas des infractions, prévoit également le principe en vertu duquel la 
loi pénale ne peut pas être interprétée et appliquée de manière extensive au 
détriment de l’accusé [Cour EDH, arrêts du 15 novembre 1996 (Cantoni c. France, 
§ 29) et du 22 juin 2000 (Coeme e.a. c. Belgique, § 145)]. 
Dans sa jurisprudence, la [Cour EDH] a indiqué que l’individu était en droit de 
connaître, en des termes très clairs, les actes et omissions de nature à engager sa 
responsabilité pénale (Cour EDH, arrêt du 25 mai 1993, Kokkinakis c. Grèce). 
Lorsqu’un acte est érigé en infraction, l’autorité chargée des poursuites pénales et 
le juge peuvent préciser les éléments constitutifs de l’infraction, mais non les 
modifier au détriment de l’accusé, et la manière dont [un juge] définira ces 
éléments constitutifs doit être prévisible par toute personne juridiquement 
conseillée (Cour EDH, arrêt du 7 mai 1982, X. c. Royaume-Uni). Le rôle 
décisionnel conféré aux juridictions vise précisément à lever les doutes subsistant 
lors de l’interprétation des règles (Cour EDH, arrêt du 22 novembre 1995, S. W. c. 
Royaume-Uni). 
En outre, la Curtea [Constituțională (Cour constitutionnelle)] considère que, eu 
égard à la spécificité du droit pénal, le législateur a l’obligation de prévoir, dans 
l’acte légal, des exigences accrues en ce qui concerne le respect du principe de 
clarté et de prévisibilité de la loi. 
L’interprétation stricte de la loi pénale par les autorités chargées des poursuites 
pénales et par les juridictions est un corollaire direct du principe de légalité de la 
loi pénale. En matière pénale, les principes nullum crimen sine lege et nulla poena 
sine lege exigent que seul le législateur réglemente le comportement incriminé, de 
telle sorte que le fait, en tant que marque du volet objectif [de l’infraction], soit 
défini de manière certaine, et non identifié par l’interprétation extensive de celui 
qui [Or. 24] applique la loi pénale. Une telle modalité d’application peut donner 
lieu à des interprétations abusives. L’exigence d’une interprétation stricte de la 
règle pénale, tout comme l’interdiction de l’analogie dans l’application de la loi 
pénale, visent à protéger la personne contre l’arbitraire. 
MINISTERUL PUBLIC 
 
17 
La [Cour EDH] a estimé que la personne doit être en mesure de déterminer sans 
équivoque le comportement pouvant avoir un caractère pénalement répréhensible. 
Dans l’arrêt Dragotoniu et Militaru-Pidhorni c. Roumanie (arrêt du 24 mai 2007), 
elle a jugé que, « [c]omme corollaire du principe de la légalité des condamnations, 
les dispositions de droit pénal sont soumises au principe d’interprétation stricte ». 
De même, dans sa jurisprudence, la Cour de justice de l’Union européenne a jugé 
que « le principe qui commande de ne pas appliquer la loi pénale de manière 
extensive au désavantage de la personne poursuivie, lequel est le corollaire du 
principe de la légalité des délits et des peines, et plus généralement du principe de 
la sécurité juridique, s’oppose à ce que des poursuites pénales soient engagées du 
fait d’un comportement dont le caractère répréhensible ne résulte pas clairement 
de la loi » (procédures pénales contre X, arrêt du 12 décembre 1996, X, C-74/95 et 
C-129/95, EU:C:1996:491, point 25). Par conséquent, la Cour observera que 
l’expression « accomplit en violation de la loi » s’appliquant à toute loi ne 
distingue pas expressément les actes, les faits ou les omissions susceptibles 
d’engager la responsabilité pénale. Le principe de légalité des délits suppose que 
le libellé même de la règle de droit applicable permette à son destinataire de 
connaître les actes, les faits ou les omissions susceptibles d’engager sa 
responsabilité pénale. 
Puisque l’expression « accomplit en violation de la loi » impose en pratique une 
obligation générale de respecter un nombre indéfini de lois, plus exactement 
l’ensemble des lois, avec pour conséquence l’application de sanctions pénales 
sans incrimination de comportements spécifiques, il peut être considéré [ainsi que 
la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) l’a déjà jugé dans son arrêt 
no 152/2020, points 1[3]3 et 135 précités] que, conformément à l’interprétation 
donnée par la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle) dans son arrêt 
no 405/2016, les dispositions de l’article 297, paragraphe 1, du code pénal (abus 
de fonction[)] sont rédigées selon une technique législative déficiente manquant 
de clarté et de prévisibilité et, par conséquent, portent atteinte au principe de 
légalité et de proportionnalité qui régit le droit pénal. 
Les dispositions du droit national relatives à l’infraction d’abus de fonction non 
seulement ne prévoient pas concrètement les faits entraînant la responsabilité 
pénale, mais établissent de manière indifférenciée pour tous ces faits, quelle que 
soit leur nature ou leur gravité, la même sanction. 
Par conséquent, la [juridiction de céans], estimant que l’article 2 du traité sur 
l’Union européenne, lu à la lumière de l’article 49 de la [Charte] et de 
l’article 7 de la [CEDH], pourrait s’opposer à une réglementation nationale qui 
qualifie d’infraction pénale un comportement consistant à accomplir un acte en 
violation de toute loi quelle qu’elle soit, sans établir explicitement les lois dont la 
violation entraîne l’engagement de la responsabilité pénale, décide, conformément 
à l’article 267 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, de saisir la 
Cour de justice de l’Union européenne d’une demande de décision préjudicielle 
visant à ce qu’il soit répondu à [la question reprise dans le dispositif.] 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 14 10 2020 - AFFAIRE C-580/20 
 
18  
[omissis] [Or. 25]  
PAR CES MOTIFS.  
AU NOM DE LA LOI,  
DÉCIDE : 
Conformément à l’article 267 du traité sur le fonctionnement de l’Union 
européenne, la Cour de justice de l’Union européenne est saisie d’une demande de 
décision préjudicielle visant à ce qu’il soit répondu à la question préjudicielle 
suivante relative à l’interprétation de l’article 2 du traité sur l’Union européenne : 
L’article 2 du traité sur l’Union européenne (relatif au respect des principes de 
l’État de droit et au respect des droits de l’homme), lu à la lumière de l’article 48, 
paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, relatif 
aux droits de la défense, et de l’article 49 de ladite charte, relatif au principe de 
légalité des délits et des peines, s’oppose-t-il à une réglementation nationale qui 
qualifie d’infraction pénale un comportement consistant à accomplir un acte en 
violation de toute loi quelle qu’elle soit, sans indiquer expressément les lois ou les 
dispositions légales dont la violation entraîne l’engagement de la responsabilité 
pénale ? 
[omissis]