Information;Order — ECLI:EU:C:2023:95
Date: 2023-02-07
Language of the case: Slovak
Court formation: Ninth Chamber
Subject matter: Right of establishment;Approximation of laws;Freedom to provide services
Procedure: Reference for a preliminary ruling - inadmissible
Origin: Slovakia

Traduction C-520/22 – 1 
Affaire C-520/22 
Demande de décision préjudicielle 
Date de dépôt : 
4 août 2022 
Juridiction de renvoi : 
Rada Úradu pre verejné obstarávanie (Slovaquie) 
Date de la décision de renvoi : 
3 août 2022 
Parties à la procédure devant l’autorité nationale : 
HOREZZA a.s. 
Úrad pre verejné obstarávanie 
  
Rada Úradu pre verejné obstarávanie 
[OMISSIS] [adresse] 
__________________________________________________________________ 
Cour de justice de l’Union européenne  
[OMISSIS]  
[adresse] 
Bratislava, le 3 août 2022  
[OMISSIS]  
[numéro d’affaire] 
Demande de décision préjudicielle 
visant à l’interprétation de l’article 2, paragraphe 1, point 4, de la 
directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, 
sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE 
(ci-après la « directive 2014/24 »). 
FR 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 3. 8. 2022 – AFFAIRE C-520/22 – 1 
 
2  
Parties dans la procédure au principal 
Autorité nationale ayant adopté la décision attaquée : 
Úrad pre verejné obstarávanie (l’Office des marchés publics, Slovaquie) 
[OMISSIS] [adresse, données d’identification] (ci-après l’« Office ») 
Entité contrôlée ayant introduit le recours : 
HOREZZA, a.s., [OMISSIS] Piešťany, [OMISSIS] [siège, données 
d’identification] (ci-après l’« entité contrôlée ») 
Juridiction de renvoi 
1 La Rada Úradu pre verejné obstarávanie (le Conseil de l’Office, ci-après le 
« Conseil ») en tant qu’instance de recours constate devoir être considérée 
comme une juridiction nationale au sens de l’article 267 du traité sur le 
fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le « TFUE ») eu égard aux 
conditions posées par la jurisprudence de la Cour. 
2 Le Conseil en tant qu’instance de recours qui examine les décisions 
non définitives de l’Office est établi par la loi no 343/2015 Z. z. sur les marchés 
publics 1 comme organe collégial permanent de l’Office qui, lorsqu’il adopte des 
décisions, applique les règlementations [OMISSIS] ; la compétence du Conseil 
pour examiner les décisions non définitives de l’Office dans le cadre d’un recours, 
de même que les règles de procédure régissant la procédure de recours, sont 
prévues par la loi. En vertu de l’article 187i de la loi sur les marchés publics, le 
Conseil statue sur les recours visant les décisions de l’Office adoptées en 
application de l’article 175 de ladite loi, ce qui signifie qu’un recours visant une 
décision non définitive de l’Office est soumise au contrôle obligatoire du Conseil 
dans le cadre de la procédure de recours, et que la compétence du Conseil est donc 
obligatoire ; une décision de l’Office ne peut par conséquent faire l’objet d’un 
contrôle juridictionnel qu’après un recours tranché par le Conseil. Lorsque ce 
dernier se prononce sur un recours visant une décision de l’Office postérieure à la 
conclusion d’un marché n’imposant aucune obligation au pouvoir adjudicateur (à 
savoir une décision de l’Office comme celle en cause dans l’affaire au principal), 
sa décision est contraignante et définitive car elle n’est pas soumise au contrôle 
juridictionnel (article 187i, paragraphe 22, de la loi sur les marchés publics). Par 
ailleurs, dans le cadre de la procédure de recours, le Conseil a le statut de « tiers 
au litige », et par conséquent le Conseil est une instance de recours agissant en 
tant que partie tierce par rapport à l’autorité (l’Office) ayant adopté la 
décision objet de la présente procédure. 
3 Le Conseil est composé de neuf membres : le président de l’Office, qui en vertu 
de l’article 141, paragraphe 1, de la loi sur les marchés publics est élu et révoqué 
par la Národná rada Slovenskej republiky (le Conseil national de la République 
slovaque) pour un mandat fixé par la loi à cinq ans ; deux vice-présidents de 
l’Office, nommés et révoqués sur proposition du président de l’Office par le 
HOREZZA 
 
3 
gouvernement de la République slovaque (ci-après le « gouvernement ») pour un 
mandat fixé par la loi à cinq ans ; et six personnes nommées et révoquées par le 
gouvernement pour un mandat fixé par la loi à cinq ans, et qui ne peuvent 
simultanément être des employés de l’Office. Les membres du Conseil ne peuvent 
être révoqués que pour les raisons exhaustives précisément énumérées dans la loi 
(article 142, paragraphe 2, et article 145, paragraphe 3, de la loi sur les marchés 
publics), qui sont les mêmes que celles pour la révocation des juges des 
juridictions de droit commun. Les membres du Conseil exercent donc un mandat 
fixé et garanti par la loi. La loi exige par ailleurs expressément que le président 
du Conseil et les deux vice-présidents du Conseil ne soient pas membres d’un 
parti ou d’un mouvement politique et n’agissent pas en leur faveur (article 141, 
paragraphe 3, de la loi sur les marchés publics). Ainsi, le Conseil, en tant 
qu’instance de recours, respecte la condition d’indépendance, en particulier 
parce que le mandat de ses membres est garanti et parce qu’il existe une obligation 
légale d’exclure tout membre le composant de la prise d’une décision dans une 
affaire si, en raison de son lien avec l’affaire, avec les parties à la procédure ou 
avec leurs représentants, il est possible de douter de son impartialité, ou s’il a été 
partie à la procédure dans la même affaire à un autre niveau (article 146, 
paragraphe 8, de la loi sur les marchés publics). Aux termes de l’article 187i, 
paragraphe 21, de la loi sur les marchés publics, une décision du Conseil 
concernant un recours ne peut être contestée, et les décisions du Conseil sont 
donc contraignantes et exécutoires et elles ont un caractère juridictionnel. 
4 La procédure en première instance, relative au contrôle des actes du pouvoir 
adjudicateur, dans le cadre de laquelle l’Office rend sa décision, de même que la 
procédure de recours contre la décision de l’Office, ont un cadre légal précis qui 
permet aux parties d’être dûment entendues et de s’exprimer sur la qualification 
juridique et les faits. Avant de rendre sa décision dans le cadre de la procédure de 
recours, le Conseil peut inviter le pouvoir adjudicateur à s’exprimer par écrit sur 
les circonstances que le Conseil a constatées dans cette procédure (avant que la 
décision ne soit rendue, le pouvoir adjudicateur a donc la possibilité de s’exprimer 
sur les éléments servant de base à la décision ainsi que sur la manière dont ceux-ci 
ont été constatés, le cas échéant de proposer de les compléter) ; il peut organiser 
une audience ou suspendre la procédure de recours afin d’obtenir un avis qualifié 
ou une expertise. Dans le cadre de la procédure de recours, le Conseil se prononce 
toujours sur le fond ; si des motifs le justifient, il modifie la décision examinée et, 
à défaut, rejette le recours et confirme la décision de l’Office. Si cela s’avère 
nécessaire, le Conseil complète la procédure menée jusqu’alors, le cas échéant il 
régularise la procédure (article 187i, paragraphe 14, de la loi sur les marchés 
publics). L’administration de la preuve pendant la procédure de recours peut 
s’appuyer sur tous les moyens légaux permettant de constater et de clarifier les 
faits de l’affaire. Dans le cadre de la procédure de recours, le Conseil peut aussi 
prononcer une mesure provisoire pour suspendre la procédure du pouvoir 
adjudicateur jusqu’à ce que la décision du Conseil sur le recours soit définitive, la 
décision du Conseil relative à la mesure provisoire ne pouvant être contestée. La 
procédure devant le Conseil a ainsi un caractère contradictoire et 
juridictionnel, et les décisions du Conseil, qui sont contraignantes et exécutoires, 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 3. 8. 2022 – AFFAIRE C-520/22 – 1 
 
4  
constituent également, en vertu de la législation nationale [article 45, 
paragraphe 2, sous f), de l’exekučný poriadok – le code des procédures 
d’exécution] un titre exécutoire. 
5 Le Conseil est en outre l’instance qui mène les procédures de recours au sens de 
l’article premier, paragraphe 1, quatrième alinéa, de la directive 89/665/CEE du 
Conseil, du 21 décembre 1989, portant coordination des dispositions législatives, 
réglementaires et administratives relatives à l’application des procédures de 
recours en matière de passation des marchés publics de fournitures et de travaux 
(ci-après la « directive 89/665 ») ; en vertu de la législation nationale, il a une 
compétence légale, dans les procédures portant sur les recours visant des décisions 
de l’Office, pour contrôler avec force contraignante et exécutoire si les décisions 
adoptées par les adjudicateurs publics sont conformes au droit de l’Union dans le 
domaine des marchés publics ou aux réglementations nationales qui le 
transposent. Cette compétence obligatoire du Conseil pour se prononcer sur la 
violation des dispositions légales applicables en matière de marchés publics n’est 
pas cessible et l’exécution de ces procédures de recours, y compris le contrôle des 
actes du pouvoir adjudicateur avant ou après la conclusion d’un marché, ne peut 
être écartée par les pouvoirs adjudicateurs ou les candidats à un marché public. 
6 La décision du Conseil qui sera adoptée à l’issue de la procédure de recours 
actuellement en cours, dans le cadre de laquelle le Conseil examine l’objet du 
litige, n’est pas soumise au contrôle juridictionnel, et elle aura donc un 
caractère contraignant et définitif (article 187i, paragraphe 22, de la loi sur les 
marchés publics). Une réponse aux questions préjudicielles posées est avant tout 
nécessaire pour que le Conseil puisse rendre un jugement sur le fond. Le Conseil 
en tant qu’instance de recours estime donc que les conditions posées à 
l’article 267 TFUE pour qu’il puisse déférer à la Cour des questions préjudicielles 
sont remplies. 
Objet du litige 
7 L’entité contrôlée ne s’est pas inscrite au registres des pouvoirs adjudicateurs, 
estimant qu’elle ne remplissait pas les caractéristiques de la définition du pouvoir 
adjudicateur, et sans appliquer les règles et procédures de passation des marchés 
publics, elle a conclu avec la société HASTRA s.r.o., [OMISSIS] [adresse] le 
marché de travaux du 10 octobre 2019 2, l’avenant no 1 au marché de travaux du 
18 décembre 2019 et l’avenant no 2 au marché de travaux du 17 février 2020, pour 
l’exécution de la commande de réalisation des travaux de construction 
« Reconstruction d’un monument culturel national – L’Institut hautement 
spécialisé pour les maladies respiratoires de Nová Polianka, complexe SO 01 ». 
8 L’entité contrôlée est une société anonyme de droit privé détenue à 100 % par la 
République slovaque. L’actionnaire unique de l’entité contrôlée est la 
République slovaque, représentée par le ministère de la Défense de la République 
slovaque (ci-après le « ministère »), qui est le pouvoir adjudicateur. L’entité 
HOREZZA 
 
5 
contrôlée est née en 2006 de la transformation de trois organismes subventionnés 
nationaux [OMISSIS]. 
9 Il ressort des statuts 3 de l’entité contrôlée que son fondateur unique est la 
République slovaque, représentée par le ministère qui a décidé de sa création 
conformément à la loi no 578/2004 Z. z. sur les prestataires de soins de santé 4. 
D’après lesdits statuts, les principales activités de l’entité contrôlée sont la 
fourniture de soins de santé pour le ministère (les militaires de carrière, les élèves 
des écoles militaires et les employés civils du ministère). Il ressort de ses statuts 
que l’entité contrôlée effectue des tâches répondant à des besoins opérationnels 
des forces armées slovaques ; elle doit suivre les consignes impératives et les 
instructions du ministère. Pendant sa durée de vie, le ministère peut lui spécifier 
des actions stratégiques ou des activités nécessaires pour satisfaire les besoins des 
forces armées slovaques. L’entité contrôlée ne peut mettre un terme à ces activités 
qu’avec l’accord écrit préalable du ministère. L’entité contrôlée a donc été fondée 
aux fins de fournir des soins de santé pour le ministère. 
10 Il découle des statuts 5 de l’entité contrôlée que les droits de l’actionnaire unique, 
qui est la République slovaque, sont exercés dans le cadre de l’assemblée générale 
par le ministère [OMISSIS]. Il en découle également que l’assemblée générale est 
l’organe suprême de la société, donc la compétence est exercée par l’actionnaire 
unique, à savoir le ministère [OMISSIS]. Ce dernier modifie les statuts, élit et 
révoque [les membres] et le président du conseil d’administration qui assume 
également la fonction de directeur général, il élit et révoque les membres et le 
président du conseil de surveillance, il approuve la clôture des comptes, il décide 
de l’affectation du bénéfice ou du remboursement des pertes, il fixe le montant et 
le mode de paiement des tantièmes et des dividendes, il approuve les principes de 
la rémunération des membres du conseil d’administration et du conseil de 
surveillance, il décide de l’utilisation du fonds de réserve de la société, il approuve 
le plan d’affaires et la conception de développement de la société à long terme, il 
décide de la dissolution de la société, il approuve les actes juridiques afférents à 
l’utilisation des biens d’investissement prioritaires [OMISSIS]. Le bénéfice net de 
l’entité contrôlée est utilisé conformément à la décision du ministère dans l’ordre 
suivant : dotation du fonds de réserve, dotation des autres fonds de la société, 
remboursement de la perte non couverte des exercices antérieurs, versement des 
tantièmes aux membres du conseil d’administration si le ministère décide d’en 
verser [OMISSIS]. 
11 D’après le registre du commerce 6 de la République slovaque, l’objet de l’activité 
de l’entité contrôlée pendant la période comprise entre le 7 février 2006 et le 
23 octobre 2017 consistait en la prestation de soins de santé pour le ministère (les 
militaires de carrière, les élèves des écoles militaires et les employés civils du 
ministère) et des activités liées au système de santé militaire dans les cas de 
situations exceptionnelles, dans la mesure fixée par le ministère. Le registre du 
commerce de la République slovaque montre également que depuis le 24 octobre 
2017, l’entité contrôlée exerce des activités liées à la prestation de soins de santé, 
sans la spécification « pour le ministère ». 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 3. 8. 2022 – AFFAIRE C-520/22 – 1 
 
6  
12 Cela étant, il ressort du registre central des marchés que, au moins à partir de 
2013, l’entité contrôlée a conclu des marchés relatifs à la prestation d’une 
rééducation préventive et à l’offre de cures thermales pour les militaires de 
carrière, à l’offre de vacances pour les familles des policiers et des militaires, de 
vacances d’été pour les enfants et de séjours d’échange à l’étranger, fournis sur la 
base de bons destinés à la rééducation préventive des militaires de carrière ; il 
s’agit de marchés que ladite entité a conclus sur le fondement de l’exception in 
house prévue à l’article premier, paragraphe 7, de la loi sur les marchés 
publics avec le Vojenský úrad sociálneho zabezpečenia (l’Office de sécurité 
sociale des forces armées, ci-après l’« OSSFA »), qui est un organisme 
budgétaire du ministère ayant pour objet l’exécution des activités de sécurité 
sociale pour les militaires de carrière. Dans le cadre des marchés relatifs à la 
prestation d’une rééducation préventive pour les militaires de carrière, les services 
étaient fournis sur le fondement de l’article 126, paragraphe 2, de la loi relative à 
la fonction publique des militaires de carrière. Dans le cadre des marchés relatifs à 
l’offre de cures thermales pour les militaires de carrière, les services étaient 
fournis sur le fondement de l’article 70 de la loi relative à la sécurité sociale des 
policiers et des militaires. Dans le cadre des marchés relatifs à l’offre de vacances 
pour les familles des policiers et des militaires, les services étaient fournis sur le 
fondement de l’article 69 de la loi relative à la sécurité sociale des policiers et des 
militaires et de la smernica ministerstva č. 72/2013 zo dňa 17. 10. 2013 o 
poskytovaní rekreačnej starostlivosti v pôsobnosti ministerstva (la directive du 
ministère no 72/2013 du 17 octobre 2013 relative à la fourniture de séjours de 
vacances sous la responsabilité du ministère., ci-après la « directive du 
ministère »), dont le préambule prévoit que des séjours de vacances sont fournis 
par des sociétés anonymes dans lesquelles l’État détient une participation et 
fondées par le ministère. S’agissant des marchés relatifs à l’offre de vacances 
d’été pour les enfants et de séjours d’échange à l’étranger, les services étaient 
fournis sur le fondement de l’article 69 de la loi relative à la sécurité sociale des 
policiers et des militaires et de la directive du ministère. L’on peut donc 
considérer que les activités susmentionnées au bénéfice du ministère (du pouvoir 
adjudicateur) étaient dispensées par l’entité contrôlée sur une base légale, et que 
par ailleurs elles satisfont des besoins d’intérêt général puisqu’elles sont liées à la 
sauvegarde de la santé des militaires de carrière et des policiers, ce en quoi elles 
satisfont aussi des besoins en matière de défense et de sécurité de la République 
slovaque, voire sont liées à la prestation de ces services sociaux pour les 
personnes désignées par la loi. 
13 Or, il est démontré que, à partir d’au moins 2013, ces services pour le ministère et 
l’OSSFA ont principalement été fournis par l’entité contrôlée, et que, à partir de 
2013, l’OSSFA a conclu des marchés pour la fourniture de services similaires, 
hormis l’entité contrôlée, uniquement avec l’entité [OMISSIS], créée par le 
ministère et dont la mission de base est d’accomplir des tâches pour la défense et 
la sécurité de l’État, pour un montant total de 17 836 euros, ainsi qu’avec l’entité 
[OMISSIS], pour un montant total de 399 529 euros, deux entités qui, comme 
l’OSSFA mais à la différence de l’entité contrôlée, se qualifient elles-mêmes de 
pouvoir adjudicateur. Les marchés conclus pour la prestation des services en cause 
HOREZZA 
 
7 
entre l’entité contrôlée et l’OSSFA entre 2017 et 2019 portaient sur un montant 
total de 8 639 486,12 euros. 
14 Les prestations fournies en vertu des marchés par l’entité contrôlée au bénéfice de 
l’OSSFA, qui est un organisme budgétaire du ministère (du pouvoir adjudicateur), 
représentaient en 2017 54 % du chiffre d’affaires net total de l’entité contrôlée 
pour cet exercice ; elles en représentaient 59 % en 2018 et 58 % en 2019. 
Pendant les trois années précédant la conclusion du marché de travaux du 
10 octobre 2019, l’entité contrôlée réalisait donc la majorité de ses opérations 
pour l’OSSFA, et l’essentiel de son chiffre d’affaires net total était tiré des 
prestations contractuelles par lesquelles elle honorait les obligations légales du 
ministère en matière de sécurité sociale des militaires de carrière, et qui étaient 
directement attribuées à l’entité contrôlée sur le fondement des marchés conclus 
avec l’OSSFA suite à l’application de l’exception in house prévue à l’article 
premier, paragraphe 7, de la loi sur les marchés publics. 
15 L’on peut donc considérer que l’entité contrôlée n’exerçait pas ces activités, par 
lesquelles elle réalisait l’objectif pour lequel elle avait été fondée par le ministère, 
dans des conditions normales de marché, ou plus précisément qu’il n’existait, 
sur le marché concerné, aucune concurrence saine pour la fourniture desdits 
services par l’entité contrôlée au bénéfice du ministère. Étant donné l’objet 
principal de l’activité de l’entité contrôlée et l’objectif même pour lequel elle a été 
établie, à savoir la fourniture de soins de santé pour le ministère, il ne fait aucun 
doute en l’espèce que l’entité contrôlée a été créée afin de satisfaire des besoins 
d’intérêt général et qu’elle continue à se charger des besoins d’intérêt 
général. C’est aussi ce que confirme l’entité contrôlée elle-même, qui soutient 
qu’à l’instar de toutes les autres sociétés anonymes fondées par l’État, elle a été 
créée également pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général. 
16 Le but premier de la création, par le ministère, de l’entité contrôlée n’était donc 
pas de l’exposer à la concurrence du marché, mais de fournir des soins de santé 
pour le ministère, ce qui découle expressément de ses statuts. Or, en vertu de 
l’arrêt du 15 janvier 1998, Mannesmann Anlagenbau Austria e.a. (C-44/96, 
EU:C:1998:4), c’est précisément l’appréciation de l’objectif principal défini lors 
de la création de l’entité concernée qui est déterminante. Si une entité a été créée 
afin de satisfaire des besoins d’intérêt général et qu’elle accomplit normalement, 
en même temps, des activités dans un but lucratif, il n’existe aucune base légale 
pour l’exclure du champ d’application des directives en vigueur en matière de 
passation des marchés publics, même si son activité d’intérêt général ne constitue 
d’ordinaire qu’une petite partie par rapport au volume de son activité 
commerciale. 
17 En vertu de l’arrêt rendu par la Cour le 10 avril 2008 dans l’affaire Ing. Aigner 
(C-393/06, EU:C:2008:213), il convient de prendre en compte l’ensemble des 
circonstances ayant présidé à la création de l’entité contrôlée et les conditions 
dans lesquelles elle exerce son activité, notamment les conditions dans lesquelles 
lui sont attribués les marchés aux fins de satisfaire des besoins d’intérêt général. Il 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 3. 8. 2022 – AFFAIRE C-520/22 – 1 
 
8  
découle également de cet arrêt qu’il est indifférent que de tels besoins soient 
également satisfaits ou puissent l’être par des entreprises privées. Il importe qu’il 
s’agisse de besoins que, pour des raisons liées à l’intérêt général, l’État ou une 
collectivité territoriale choisissent en général de satisfaire eux-mêmes ou à l’égard 
desquels ils entendent conserver une influence déterminante. En vertu d’une 
jurisprudence de la Cour, peuvent en général être considérés comme des « besoins 
d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial » ceux qui 
sont satisfaits d’une manière autre que par l’offre de biens ou de services sur le 
marché, lorsque, leur satisfaction étant considérée d’intérêt public, l’État a choisi 
de remplir lui-même ces fonctions ou au moins de garder le contrôle nécessaire 
sur leur réalisation. À cet égard, il est aussi indifférent que, outre sa mission de 
satisfaire des besoins d’intérêt général, l’entité concernée accomplisse également 
d’autres activités dans un but lucratif (des prestations pour d’autres entités), dès 
lors qu’elle continue à se charger des besoins d’intérêt général. En effet, la part 
qu’occupent les activités exercées dans un but lucratif dans le cadre des activités 
globales de l’entité concernée peut être sans pertinence aux fins de sa qualification 
de pouvoir adjudicateur (arrêt du 10 novembre 1998, Gemeente Arnhem et 
Gemeente Rheden/BFI Holding, C-360/96, EU:C:1998:525). 
18 Dans la décision attaquée par le recours, l’Office a constaté une violation de 
l’article 10, paragraphe 1, de la loi sur les marchés publics, aux termes duquel le 
pouvoir adjudicateur est tenu de respecter ladite loi pour la passation des marchés 
publics, car l’entité contrôlée remplit les caractéristiques de la définition du 
pouvoir adjudicateur au sens de l’article 7, paragraphe 1, sous d), de la loi sur les 
marchés publics au motif qu’elle a été créée pour satisfaire spécifiquement des 
besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial et 
qu’elle est par ailleurs contrôlée par un pouvoir adjudicateur (le ministère) qui 
nomme ou élit plus de la moitié des membres de son organe de direction ou de son 
organe de contrôle. C’est pourquoi, d’après l’Office, l’entité contrôlée était tenue 
de respecter l’article 10, paragraphe 1, de la loi sur les marchés publics pour la 
passation du marché portant sur la réalisation de travaux de construction au moyen 
du marché de travaux conclu, et donc d’appliquer les règles et procédures de 
passation des marchés publics dans le cadre de la passation de ce marché. 
19 L’entité contrôlée soutient que l’obtention de marchés in house n’exclut pas 
l’existence de l’environnement de marché dans lequel elle opère, car le fait 
d’opérer ou non dans les conditions du marché ne dépend pas de l’identité du 
destinataire des services fournis. L’entité contrôlée estime qu’elle opère dans un 
milieu concurrentiel et que son activité a un caractère industriel ou commercial, et 
que par conséquent elle ne remplit pas les caractéristiques de la définition du 
pouvoir adjudicateur ; cela signifie qu’elle n’était pas tenue d’appliquer les 
procédures de passation des marchés publics pour conclure le marché de travaux. 
20 L’Office et l’entité contrôlée ne sont donc pas d’accord sur le fait que l’entité 
contrôlée est ou non une personne fondée ou créée pour satisfaire spécifiquement 
des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial. 
HOREZZA 
 
9 
Concrètement, le litige entre les parties porte sur l’existence ou l’absence de 
caractère industriel ou commercial des activités de l’entité contrôlée. 
Principaux arguments des parties à la procédure 
21 L’Office cite l’arrêt du 22 mai 2003, Korhonen e.a. (C-18/01, EU:C:2003:300), 
dans lequel la Cour juge au point 47 que « constituent en général des besoins 
d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial, […], des 
besoins qui, d’une part, sont satisfaits d’une manière autre que par l’offre de 
biens ou de services sur le marché et que, d’autre part, pour des raisons liées à 
l’intérêt général, l’État choisit de satisfaire lui-même ou à l’égard desquels il 
entend conserver une influence déterminante », ainsi que l’arrêt du 27 février 
2003, Adolf Truley (C-373/00, EU:C:2003:110, point [66]) selon lequel : « Afin 
d’évaluer si une activité doit être considérée comme une activité ayant un 
caractère industriel ou commercial, il convient de prendre en compte l’ensemble 
des éléments juridiques et factuels pertinents, tels que les circonstances ayant 
présidé à la création de l’organisme concerné et les conditions dans lesquelles il 
exerce son activité ». L’Office renvoie également à l’arrêt du 15 janvier 1998, 
Mannesmann Anlagenbau Austria e.a. (C-44/96, EU:C:1998:4), dans lequel la 
Cour a cherché à savoir si l’Imprimerie d’État autrichienne remplissait les 
caractéristiques de la définition du pouvoir adjudicateur. Dans cette affaire, 
l’Imprimerie d’État autrichienne était une personne morale qui, entre autres 
activités, exerçaient aussi des activités (telles que l’impression de documents 
administratifs officiels) liées à l’ordre public et au fonctionnement de l’État. Au 
point 25 dudit arrêt, la Cour relève : « À cet égard, il est indifférent que, outre 
cette mission, une telle entité est libre d’accomplir d’autres activités, comme la 
production d’autres imprimés ainsi que l’édition et la distribution de livres 
(satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre 
qu’industriel ou commercial). Le fait, soulevé par le gouvernement autrichien 
dans ses observations écrites, que la satisfaction des besoins d’intérêt général ne 
constitue qu’une partie relativement peu importante des activités réellement 
entreprises par l’ÖS est, lui aussi, sans pertinence, dès lors qu’une telle entité 
continue à se charger des besoins qu’elle est spécifiquement obligée de 
satisfaire ». Au point 26 dudit arrêt, la Cour juge [OMISSIS] : « En effet, la 
condition, posée au premier tiret de l’article 1er, sous b), deuxième alinéa, de la 
directive, selon laquelle l’organisme doit avoir été créé pour satisfaire 
“spécifiquement” des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre 
qu’industriel ou commercial n’implique pas qu’il soit uniquement chargé de 
satisfaire de tels besoins. » D’après l’Office, cela signifie que même si seule une 
petite partie des activités exercées satisfait des besoins d’intérêt général ayant un 
caractère autre qu’industriel ou commercial, l’entité concernée doit être reconnue 
comme un pouvoir adjudicateur même si ses autres activités sont purement 
commerciales ou lucratives. 
22 L’Office affirme que l’entité contrôlée propose une rééducation préventive aux 
militaires de carrière conformément à l’article 126, paragraphe 2, de la loi relative 
à la fonction publique des militaires de carrière, qui énonce que la rééducation 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 3. 8. 2022 – AFFAIRE C-520/22 – 1 
 
10  
préventive est effectuée dans les établissements désignés par le ministère. Les 
cures thermales sont assurées par l’entité contrôlée en vertu de l’article 70 de la loi 
relative à la sécurité sociale des policiers et des militaires, dont le paragraphe 2 
prévoit que par « cure thermale » s’entendent les soins de santé fournis dans les 
cures thermales naturelles et les établissements thermaux désignés par le service 
de la sécurité sociale du ministère ou par l’OSSFA, à l’exception des cures 
thermales fournies et intégralement couvertes par le régime public d’assurance 
maladie. Les vacances pour les familles sont assurées par l’entité contrôlée selon 
l’article 69 de la loi sur la sécurité sociale des policiers et des militaires, dont le 
paragraphe 1 énonce que des séjours de vacances dans les établissements de loisirs 
désignés par le ministère peuvent être offerts aux policiers, aux militaires de 
carrière et aux bénéficiaires d’une pension de l’assurance du corps militaire et 
policier, à leurs épouses (époux) et à leurs enfants à charge. C’est pourquoi 
l’Office soutient que la concurrence pour la prestation des services susmentionnés 
est limitée, lesdits services pouvant être fournis uniquement dans les 
établissements désignés par le ministère, et dans le cas des cures thermales par 
l’OSSFA. L’attribution de ces activités exclusivement aux entités désignées par le 
ministère ou l’OSSFA démontre que l’État souhaitait conserver une influence 
déterminante sur leur réalisation. 
23 L’Office soutient par ailleurs qu’eu égard à la part que représentent les activités 
mentionnées dans le chiffre d’affaires de l’entité contrôlée, cette dernière n’exerce 
pas son activité dans les mêmes conditions de marché que celles auxquelles sont 
confrontées les autres entités économiques opérant sur le marché en cause. 
L’entité contrôlée conclut avec l’OSSFA des contrats pour la fourniture de ces 
services sur une base annuelle, et elle n’est donc pas exposée aux mêmes risques 
économiques que les autres entités économiques opérant sur ce marché, ses 
débouchés étant assurés par l’État. De plus, l’entité contrôlée accomplit des tâches 
qui sont confiées au ministère sur le fondement de lois spéciales, et dont la 
rémunération constitue plus de la moitié de son chiffre d’affaires net. L’Office 
affirme que l’entité contrôlée n’exerce pas son activité dans le but premier de 
générer un bénéfice. Il découle des statuts de l’entité contrôlée que celle-ci 
effectue des tâches répondant à des besoins opérationnels des forces armées 
slovaques et qu’elle doit suivre les consignes impératives et les instructions du 
ministère. Or, dès lors que l’entité contrôlée effectue des tâches répondant à des 
besoins opérationnels des forces armées slovaques, tout caractère commercial des 
services fournis est par définition exclu, d’autant que l’entité contrôlée est incluse, 
pour l’exécution de certaines activités, dans l’infrastructure de défense de la 
République slovaque. C’est pourquoi l’Office soutient que l’entité contrôlée 
satisfait des besoins d’intérêt général pour la satisfaction desquels elle a été créée 
par le ministère et au moyen desquels, par ailleurs, elle honore les obligations 
légales du ministère en matière de sécurité sociale des militaires de carrière 
(rééducation et cures thermales). 
24 L’entité contrôlée affirme que pour apprécier si son activité a un caractère 
industriel ou commercial, il convient d’examiner si elle est exposée à la 
concurrence. Ni le ministère, ni l’OSSFA n’est tenu de commander les services en 
HOREZZA 
 
11 
question exclusivement auprès de l’entité contrôlée, car sur le marché slovaque 
plusieurs entités proposent des services identiques ou similaires, et il existe en 
Slovaquie 31 cures thermales naturelles et établissements thermaux. Aucune loi ne 
limitant le ministère ou l’OSSFA dans le choix du prestataire de ces services, 
l’entité contrôlée constate qu’elle opère dans un milieu concurrentiel. 
25 À cet égard, le Conseil précise que, certes, plusieurs instituts de rééducation et 
établissements thermaux opèrent en Slovaquie, au moyen desquels le ministère 
pourrait s’acquitter de son obligation légale de fournir les services de sécurité 
sociale relevant de sa responsabilité ; toutefois, le ministère et l’OSSFA ont 
décidé de fournir ces services précisément par l’intermédiaire de l’entité contrôlée 
qui a été créée à cette fin par le ministère et dont l’actionnaire unique est la 
République slovaque. 
26 L’entité contrôlée renvoie à l’arrêt du 16 octobre 2003, Commission/Espagne 
(C-283/00, EU:C:2003:544), dans lequel la Cour juge que si l’organisme opère 
dans des conditions normales du marché, poursuit un but lucratif et supporte les 
pertes liées à l’exercice de son activité, il est peu probable que les besoins qu’il 
vise à satisfaire soient d’une nature autre qu’industrielle ou commerciale. L’entité 
contrôlée soutient que si les services en cause fournis par elle n’étaient pas d’une 
qualité identique, voire supérieure, à celle de la concurrence, ni les policiers, ni les 
militaires, ni leurs familles ne sélectionneraient leurs séjours de rééducation et 
cures thermales dans ses établissements, ce qui signifie que son activité doit 
nécessairement être exercée dans un but lucratif. De plus, les revenus générés sur 
le fondement des contrats conclus avec l’OSSFA ne suffisent pas à assurer la 
rentabilité de l’entité contrôlée, et cette dernière doit donc faire le nécessaire de 
son côté pour s’attirer une clientèle commerciale. Dans la mesure où l’entité 
contrôlée ne perçoit aucune subvention, où ses pertes ne sont pas supportées par 
des tiers et où, par ailleurs, elle est une entité autonome qui agit en son propre 
nom dans le cadre des relations juridiques et qui supporte seule la responsabilité 
découlant desdites relations juridiques, elle est contrainte d’exercer son activité de 
manière à générer un bénéfice, et elle se trouve par conséquent dans la même 
situation que les autres sociétés opérant sur ce marché. 
27 L’entité contrôlée soutient que le recours à l’exception in house n’est pas pertinent 
pour apprécier si elle est ou non exposée à la concurrence, car ni le ministère, ni 
l’OSSFA n’est tenu de lui attribuer les marchés. L’obtention de marchés in house 
de la part de l’OSSFA n’exclut pas l’existence de l’environnement de marché dans 
lequel opère l’entité contrôlée. Même si le contrat est conclu avec l’OSSFA, 
l’entité contrôlée n’a pas la garantie qu’il sera exécuté, les deux parties au contrat 
ayant la possibilité de le résilier, et il se peut que les bons donnant droit à une 
rééducation ne soient pas utilisés par leurs détenteurs. En outre, la décision du 
pouvoir adjudicateur d’attribuer un marché in house doit respecter les règles de 
gestion économique et rationnelle des fonds publics, ce qui signifie que pour 
chaque marché in house attribué à l’entité contrôlée l’OSSFA a dû aussi évaluer 
les autres options ; s’il existait une alternative économiquement plus intéressante 
par rapport à une attribution du marché in house à l’entité contrôlée, le pouvoir 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 3. 8. 2022 – AFFAIRE C-520/22 – 1 
 
12  
adjudicateur appliquerait manifestement la procédure concurrentielle de passation 
des marchés publics. La conclusion selon laquelle l’attribution des marchés 
in house exclut toute concurrence est la négation de ce mécanisme légal, et par 
ailleurs le fait d’opérer ou non dans les conditions du marché ne dépend pas de 
l’identité du destinataire des services fournis. 
Dispositions du droit national 
28 Aux termes de l’article 7, paragraphe 1, de la loi sur les marchés publics 7, est un 
pouvoir adjudicateur aux fins de la présente loi : 
a) la République slovaque représentée par ses institutions, 
b) une commune, 
c) une collectivité territoriale de niveau supérieur, 
d) une personne morale qui respecte les exigences posées au paragraphe 2, 
e) une association de personnes morales dont les membres sont exclusivement 
des pouvoirs adjudicateurs cités aux points a) à d). 
29 Aux termes de l’article 7, paragraphe 2, de la loi sur les marchés publics, est une 
personne morale au sens du paragraphe 1, sous d), une personne fondée ou créée 
pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un 
caractère autre qu’industriel ou commercial, et 
a) qui est entièrement ou majoritairement financée par un pouvoir adjudicateur 
au sens du paragraphe 1, sous a) à d), 
b) qui est contrôlée par un pouvoir adjudicateur au sens du paragraphe 1, 
sous a) à d), ou 
c) le pouvoir adjudicateur au sens du paragraphe 1, sous a) à d), nomme ou élit 
plus de la moitié des membres de son organe de direction ou de son 
organe de contrôle. 
30 Aux termes de l’article 10, paragraphe 1, de la loi sur les marchés publics, le 
pouvoir adjudicateur et l’entité adjudicatrice sont tenus, dans le cadre de la 
passation des marchés, des concessions et des concours, de procéder selon la 
présente loi. 
31 Aux termes de l’article premier, paragraphe 7, de la loi sur les marchés publics, la 
présente loi ne concerne pas les marchés ou concessions civils si la personne 
morale contrôlée qui est le pouvoir adjudicateur attribue ledit marché ou ladite 
concession au pouvoir adjudicateur qui la contrôle ou à une autre personne morale 
contrôlée par le même pouvoir adjudicateur, si la personne morale à laquelle le 
marché ou la concession est attribué(e) ne comporte pas de participation directe de 
capitaux privés. 
HOREZZA 
 
13 
32 Aux termes de l’article 69, paragraphe 1, de la loi relative à la sécurité sociale des 
policiers et des militaires 8, peuvent être offerts aux policiers, aux militaires de 
carrière et aux bénéficiaires d’une pension de l’assurance du corps militaire et 
policier, à leurs épouses (époux) et à leurs enfants à charge, des séjours de 
vacances pour leurs familles, des vacances pour les adultes, des vacances pour les 
enfants dans les établissements de loisirs désignés par le ministère. 
33 Aux termes de l’article 70, paragraphe 2, de la loi relative à la sécurité sociale des 
policiers et des militaires, par « cure thermale » au sens du paragraphe 1 
s’entendent les soins de santé fournis dans les cures thermales naturelles et 
les établissements thermaux désignés par le service de la sécurité sociale du 
ministère ou par l’OSSFA, à l’exception les cures thermales fournies et 
intégralement couvertes par le régime public d’assurance maladie en vertu d’une 
disposition spéciale. 
34 Aux termes de l’article 126, paragraphe 2, de la loi relative à la fonction publique 
des militaires de carrière 9, la rééducation préventive est effectuée sous la forme 
a) d’un séjour de rééducation avec cure thermale, d’une durée de 21 jours 
consécutifs dans les établissements gérés par le ministère ou les 
établissements désignés par le ministère, 
b) d’un séjour de rééducation d’une durée de 14 jours consécutifs dans les 
établissements gérés par le ministère ou les établissements désignés par 
le ministère, ou 
c) d’un repos actif d’une durée de 14 jours consécutifs sur le territoire de la 
République slovaque. 
Dispositions du droit de l’Union 
35 Aux termes du considérant 10 de la directive 2014/24, « [l]es notions de “pouvoirs 
adjudicateurs” et, en particulier, celle d’“organismes de droit public” ont fait, à 
plusieurs reprises, l’objet d’un examen dans la jurisprudence de la Cour de justice 
de l’Union européenne. Afin d’indiquer clairement que le champ d’application 
ratione personae de la présente directive devrait demeurer inchangé, il convient de 
conserver la définition sur laquelle la Cour s’est fondée et d’introduire un certain 
nombre de clarifications apportées par ladite jurisprudence pour une meilleure 
compréhension des définitions elles-mêmes sans viser à modifier la 
compréhension des concepts tels qu’ils ont été élaborés par la jurisprudence. À 
cette fin, il faudrait préciser qu’un organisme, qui opère dans des conditions 
normales de marché, poursuit un but lucratif et supporte les pertes liées à 
l’exercice de son activité, ne devrait pas être considéré comme un “organisme de 
droit public”, étant donné que les besoins d’intérêt général pour la satisfaction 
desquels il a été créé ou qu’il a été chargé de satisfaire peuvent être réputés avoir 
un caractère industriel ou commercial. » 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 3. 8. 2022 – AFFAIRE C-520/22 – 1 
 
14  
36 Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, point 1, de la directive 2014/24, on entend 
par « “pouvoirs adjudicateurs”, l’État, les autorités régionales ou locales, les 
organismes de droit public ou les associations formées par une ou plusieurs de ces 
autorités ou un ou plusieurs de ces organismes de droit public. » 
37 Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, point 4, de la directive 2014/24, on entend 
par « “organisme de droit public”, tout organisme présentant toutes les 
caractéristiques suivantes : 
a) il a été créé pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général 
ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial ; 
b) il est doté de la personnalité juridique ; et 
c) soit il est financé majoritairement par l’État, les autorités régionales ou 
locales ou par d’autres organismes de droit public, soit sa gestion est 
soumise à un contrôle de ces autorités ou organismes, soit son organe 
d’administration, de direction ou de surveillance est composé de membres 
dont plus de la moitié sont désignés par l’État, les autorités régionales ou 
locales ou d’autres organismes de droit public. » 
Motivation de la demande de décision préjudicielle 
38 La réglementation nationale relative à la passation des marchés publics contenue 
dans la loi sur les marchés publics transpose les directives de l’Union en matière 
de passation des marchés publics, notamment la directive 2014/24. L’objectif de 
la législation de l’Union dans ce domaine est d’assurer que la passation des 
marchés publics soit conforme aux principes du traité FUE et aux principes de la 
libre circulation des marchandises, de la liberté d’établissement et de la libre 
prestation de services. En d’autres termes, l’objectif est avant tout d’encourager 
une concurrence libre et équitable sur le marché, afin de créer un environnement 
sain pour la concurrence dans le cadre du marché intérieur commun et aussi, 
indirectement, de permettre une croissance équilibrée et durable, une hausse de 
l’emploi et de l’action sociale, une amélioration du niveau de vie et de la qualité 
de vie, ainsi que la cohésion économique et sociale. C’est aussi ce qu’a exprimé la 
Cour dans l’arrêt du 11 janvier 2005, Stadt Halle (C-26/03, EU:C:2005:5, 
point 44), en indiquant [OMISSIS] : « À cet égard, il convient de rappeler en 
premier lieu l’objectif principal des règles communautaires en matière de 
marchés publics, […] à savoir la libre circulation des services et l’ouverture à la 
concurrence non faussée dans tous les États membres. Ceci implique l’obligation 
de tout pouvoir adjudicateur d’appliquer les règles communautaires pertinentes, 
lorsque les conditions y prévues sont remplies. » 
39 L’article 10, paragraphe 1, de la loi sur les marchés publics impose aux pouvoirs 
adjudicateurs l’obligation de procéder selon ladite loi pour la passation des 
marchés, et donc d’attribuer les marchés publics selon les procédures de passation 
des marchés publics. L’article 7, paragraphe 1, de la loi sur les marchés publics, lu 
en combinaison avec l’article 7, paragraphe 2, de cette même loi, énumère par 
HOREZZA 
 
15 
ailleurs les entités qui, aux fins de ladite loi, doivent être considérées comme des 
pouvoirs adjudicateurs ; nous précisions que cette législation nationale correspond 
à celle de l’article 2, paragraphe 1, point 4, de la directive 2014/24, qui définit la 
notion d’« organisme de droit public ». 
40 Dans l’affaire qui fait l’objet du litige devant le Conseil en tant qu’instance de 
recours, l’Office, qui est l’institution centrale de la République slovaque pour la 
passation des marchés publics et qui, dans le cadre de sa compétence, veille au 
respect de leurs obligations légales par les pouvoirs adjudicateurs et entités 
adjudicatrices dans le cadre de la passation des marchés publics, a contrôlé la 
procédure menée par l’entité contrôlée pour la conclusion du marché de travaux 
en cause, à la suite de quoi il a adopté la décision 10 dans laquelle il a constaté que 
l’entité contrôlée avait violé l’article 10, paragraphe 1, de la loi sur les marchés 
publics en omettant de s’inscrire au registre des pouvoirs adjudicateurs lors de la 
conclusion du marché de travaux en cause, de sorte qu’il a attribué ledit marché 
portant sur la réalisation de travaux de construction sans que soient appliquées les 
procédures de passation des marchés publics. L’entité contrôlée a introduit un 
recours contre cette décision11, dont connaît aujourd’hui le Conseil en tant 
qu’instance de recours. Dans ces conditions, le Conseil a décidé de saisir la Cour à 
titre préjudiciel. La réponse de la Cour aux questions préjudicielles posées est par 
conséquent importante pour que le Conseil en tant qu’instance de recours puisse 
rendre une décision sur le fond. La décision du Conseil qui sera adoptée à l’issue 
de ce recours n’est pas soumise au contrôle juridictionnel, et elle aura donc un 
caractère contraignant et définitif. 
41 L’argumentation de l’Office contestée par l’entité contrôlée repose principalement 
sur les conclusions dégagées par la Cour dans les arrêts du 22 mai 2003, 
Korhonen e.a. (C-18/01, EU:C:2003:300), du 27 février 2003, Adolf Truley 
(C-373/00, EU:C:2003:110) et du 15 janvier 1998, Mannesmann Anlagenbau 
Austria e.a. (C-44/96, EU:C:1998:4). 
42 L’entité contrôlée soutient que, dans la présente affaire, il convient d’examiner si 
son activité est ou non exposée à la concurrence. Ni le ministère, ni l’OSSFA 
n’étant tenu de commander les services en question exclusivement auprès de 
l’entité contrôlée, puisque sur le marché slovaque plusieurs entités proposent des 
services identiques ou similaires, et comme aucune loi nationale ne limite le 
ministère ou l’OSSFA dans le choix du prestataire de ces services, l’entité 
contrôlée est convaincue qu’elle opère dans un milieu concurrentiel et que ses 
activités ont un caractère industriel ou commercial. L’entité contrôlée soutient en 
outre que l’obtention de marchés in house n’exclut pas l’existence de 
l’environnement de marché dans lequel elle opère, car le fait d’opérer ou non dans 
les conditions du marché ne dépend pas de l’identité du destinataire des services 
fournis. 
43 Dans l’affaire au principal, il n’est pas contesté que l’entité contrôlée fournit des 
services de rééducation et des cures thermales pour le ministère et l’OSSFA, donc 
pour le pouvoir adjudicateur, et que par ailleurs l’entité contrôlée fournit aussi 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 3. 8. 2022 – AFFAIRE C-520/22 – 1 
 
16  
lesdits services sur le marché concurrentiel en cause. Il n’est pas non plus contesté 
dans l’affaire au principal que l’entité contrôlée a été créée afin de satisfaire des 
besoins d’intérêt général et qu’elle continue à se charger des besoins d’intérêt 
général. 
44 Ce qui est litigieux dans le présent cas entre l’Office et l’entité contrôlée est le fait 
que pour obtenir in house, de la part du pouvoir adjudicateur, les marchés portant 
sur la prestation des services en cause de rééducation et des cures thermales pour 
le ministère, marchés qui représentaient la majorité de son chiffre d’affaires net 
total, l’entité contrôlée a ou non opéré dans un environnement concurrentiel, et 
que son activité a ou non un caractère industriel ou commercial. 
45 Or, il découle de la réglementation nationale que ces services de soins de santé 
pour le ministère peuvent être fournis exclusivement dans les établissements 
gérés par le ministère ou les établissements désignés par le ministère, et l’on 
peut donc considérer qu’il est dans l’intérêt de la République slovaque de 
conserver une influence déterminante sur l’exécution de ces activités. En 
revanche, la réglementation nationale ne prévoit pas que lesdits services de soins 
de santé pour le ministère ne peuvent être fournis que par l’entité contrôlée. 
C’est pourquoi cette dernière soutient que les services en cause fournis par elle 
doivent être d’une qualité comparable, voire supérieure, à celle proposée par les 
autres entités économiques opérant sur ce marché, et également économiquement 
plus avantageux, pour que le ministère lui attribue les marchés in house, ce qui 
conduit l’entité contrôlée à estimer que la concurrence pour la prestation de ces 
services pour le ministère n’est pas limitée. 
46 Eu égard aux conclusions dégagées par la Cour dans les arrêts susmentionnés et 
aux arguments avancés par l’entité contrôlée, s’est donc posée dans la présente 
affaire la question litigieuse de savoir si l’entité contrôlée, qui a été fondée par 
le ministère afin de satisfaire des besoins d’intérêt général (la prestation de 
soins de santé pour le ministère), et qui fournit des services de rééducation et 
des cures thermales pour le ministère sur le fondement de marchés qui lui 
sont attribués in house et qui représentent la majeure partie de son chiffre 
d’affaires net total, lorsque lesdits services pour le ministère ne peuvent être 
fournis que dans les établissements gérés par le ministère ou désignés par 
celui-ci, mais que la réglementation nationale ne prévoit pas que lesdits 
services de santé pour le ministère peuvent être fournis exclusivement par 
l’entité contrôlée, doit être considérée comme un organisme de droit public, 
et, partant, comme un pouvoir adjudicateur, au sens de l’article 2, 
paragraphe 1, point 4, de la directive 2014/24. Faisant observer le caractère 
industriel et commercial de son activité, l’entité contrôlée affirme ne pas être un 
pouvoir adjudicateur au sens de l’article susmentionné. 
47 L’appréciation demandée au Conseil dans l’affaire au principal porte donc sur le 
caractère industriel ou commercial des activités de l’entité contrôlée, au moyen 
desquelles elle accomplit des tâches qui sont confiées au ministère sur le 
fondement de lois spéciales, pour l’exécution desquelles elle a été fondée par le 
HOREZZA 
 
17 
ministère, et qui lui sont attribuées sur le fondement de marchés in house qui 
représentent la majeure partie de son chiffre d’affaires net total, étant précisé qu’il 
découle de la réglementation nationale que les services de santé en cause peuvent 
être fournis uniquement dans les établissements gérés par le ministère ou désignés 
par celui-ci, mais que la réglementation nationale ne prévoit pas que lesdits 
services ne peuvent être fournis que par l’entité contrôlée. La présente affaire 
soulève aussi la question de savoir si, pour apprécier si l’entité contrôlée qui opère 
sur le marché des soins de rééducation et des cures thermales est un organisme de 
droit public, et donc un pouvoir adjudicateur, au sens de l’article 2, paragraphe 1, 
point 4, de la directive 2014/24, l’on peut s’appuyer sur le fait que pour obtenir 
des marchés in house sur ce marché l’entité contrôlée est exposée au jeu normal 
de la concurrence et que, partant, ces activités de l’entité contrôlée ont un 
caractère industriel ou commercial. 
48 Le Conseil pose ces questions à titre préjudiciel et considère leur réponse 
importante pour sa décision définitive dans l’affaire au principal. L’interprétation 
par la Cour de l’article 2, paragraphe 1, point 4, de la directive 2014/24 dans le 
contexte des questions préjudicielles facilitera par ailleurs sans aucun doute la 
tâche et instaurera un état de sécurité juridique, qui est un principe de l’État de 
droit, au bénéfice non seulement des pouvoirs adjudicateurs dans la mise en œuvre 
des procédures de passation des marchés publics, mais aussi des opérateurs 
économiques qui ne sont pas considérés comme des pouvoirs adjudicateurs ; 
l’interprétation de la Cour permettra également de définir pour l’avenir la 
démarche des autorités nationales tant administratives que juridictionnelles dans 
les affaires présentant une base factuelle et juridique similaire. La réponse aux 
questions préjudicielles posées permettra ainsi une uniformité des décisions, non 
seulement au niveau juridictionnel mais aussi au niveau administratif. En effet, le 
pouvoir adjudicateur est tenu de respecter les principes fondamentaux du droit de 
l’Union, repris par la loi sur les marchés publics, lors de la passation des marchés 
publics, et la levée des doutes peut être considérée comme plus que nécessaire 
pour assurer le respect et l’application des règles du droit de l’Union. Par ailleurs, 
la réponse aux questions déférées est susceptible d’influencer l’unité et la 
cohérence du droit de l’Union. D’après le Conseil, il s’agit donc d’une question 
fondamentale ayant une incidence sur la cohérence des décisions des autorités 
nationales administratives et juridictionnelles dans les affaires aux contextes 
factuel et juridique similaires. 
Questions préjudicielles 
1. La notion d’« organisme de droit public » au sens de l’article 2, 
paragraphe 1, point 4, de la directive 2014/24 peut-elle être interprétée 
en ce sens que la société à laquelle le pouvoir adjudicateur attribue des 
marchés in house en vue de fournir des services de soins de santé, pour 
la fourniture desquels elle a été créée, lorsque la réglementation 
nationale prévoit que ces services ne peuvent être fournis que dans les 
établissements gérés par le pouvoir adjudicateur ou désignés par 
celui-ci, mais n’indique pas qu’ils peuvent être fournis exclusivement 
DEMANDE DE DECISION PREJUDICIELLE DU 3. 8. 2022 – AFFAIRE C-520/22 – 1 
 
18  
par la société, et que, sur le marché en cause, plusieurs opérateurs 
économiques proposent de tels services, est exposée à la concurrence sur 
le marché en cause pour l’attribution des marchés in house et que ses 
activités ont un caractère industriel ou commercial ? 
2. L’article 2, paragraphe 1, point 4, de la directive 2014/24 doit-il être 
interprété en ce sens que la société détenue entièrement par le pouvoir 
adjudicateur et dont l’activité consiste d’une part à fournir des services 
de rééducation et des cures thermales pour le pouvoir adjudicateur – 
pour la fourniture desquels elle a été créée – sur le fondement de 
marchés qui lui sont attribués in house par le pouvoir adjudicateur, 
lorsque la réglementation nationale prévoit que ces services ne peuvent 
être fournis que dans les établissements gérés par le pouvoir 
adjudicateur ou désignés par celui-ci, mais n’indique pas qu’ils peuvent 
être fournis exclusivement par la société, et dont l’activité consiste 
d’autre part à fournir des services de rééducation et des cures thermales 
sur un marché concurrentiel, peut être qualifiée d’« organisme de droit 
public » au sens de cette disposition ? 
Annexes : 
 
1  Zákon č. 343/2015 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v 
znení neskorších predpisov [loi no 343/2015 Z. z. sur les marchés publics et modifiant et 
complétant certaines lois, telle que modifiée (ci-après la « loi sur les marchés publics »)] dans sa 
version en vigueur au jour du dépôt de la demande de décision préjudicielle. 
2  Marché de travaux du 10 octobre 2019, avenant no 1 au marché de travaux du 18 décembre 
2019, avenant no 2 au marché de travaux du 17 février 2020. 
3  Statuts de la société Vojenské zdravotnícke zariadenia, a.s. du 26 janvier 2006. 
4 Zákon č. 578/2004 Z. z. o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti, zdravotníckych 
pracovníkoch, stavovských organizáciách v zdravotníctve a o zmene a doplnení niektorých 
zákonov v znení neskorších predpisov (loi no 578/2004 Z.z. sur les prestataires de soins de 
santé, les professionnels de santé et les organismes professionnels dans le secteur de la santé, et 
modifiant et complétant certaines lois, telle que modifiée ; ci-après la « loi sur les prestataires de 
santé »). 
5 Statuts de la société HOREZZA, a.s. du 11 octobre 2018. 
6 Extrait du registre du commerce de la République slovaque concernant l’entité contrôlée. 
7 Loi sur les marchés publics dans sa version en vigueur au moment de la conclusion du marché 
de travaux. 
8 Zákon č. 328/2002 Z. z. o sociálnom zabezpečení policajtov a vojakov a o zmene a doplnení 
niektorých zákonov (loi relative à la sécurité sociale des policiers et des militaires et modifiant 
et complétant certaines lois). 
9 Zákon č. 281/2015 Z. z. o štátnej službe profesionálnych vojakov a o zmene a doplnení 
niektorých zákonov (loi no 281/2015 Z. z. relative à la fonction publique des militaires de 
carrière et modifiant et complétant certaines lois ; ci-après la « loi relative à la fonction publique 
des militaires de carrière »). 
HOREZZA 
 
19 
 
10 Décision de l’Office no 15324-6000/2020-OD/12 du 22 juillet 2021. 
11 Recours introduit par l’entité contrôlée contre la décision de l’Office 
no 15324-6000/2020-OD/12 du 22 juillet 2021.