Opinion of the Advocate General — ECLI:EU:C:2024:79
Date: 2024-01-25
Language of the case: Italian
Subject matter: Asylum policy;Free movement of workers;Anti-discrimination;Area of freedom, security and justice;Fundamental rights;Non-discrimination on grounds of nationality;Charter of Fundamental Rights
Procedure: Reference for a preliminary ruling
Origin: Italy

Versione anonimizzata
C-223/22 - 1
Causa C-223/22
Domanda di pronuncia pregiudiziale
Data di deposito:
29 marzo 2022 
Giudice del rinvio:
di giustizia sotto il n‘
30. 03. 2022
Per A Cancelliere
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Tribunale di Napoli (Italia)
Data della decisione di rinvio:
22 marzo 2022
Imputata:
ND
[OMISSIS]
TRIBUNALE DI NAPOLI
SEZIONE DEL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
UFFICIO XIII
Il Giudice dell’udienza Preliminare, [OMISSIS]
[OMISSIS] [procedura]
considerato che analoga questione è stata rimessa alla Corte di Giustizia 
dell’Unione Europea da questo Ufficio Sez. IX con ordinanza del 16 febbraio 
2022 nel procedimento n. 14720/21 con motivazioni condivise dallo scrivente;
[OMISSIS] [procedura]
OSSERVA
[OMISSIS] [procedura]
IT
Domanda di pronuncia pregiudiziale del 22.3.2022 - Causa C-223/22
Imputata: ND [OMISSIS]
[OMISSIS] [dati dell’imputato e rappresentante in giudizio\
Persone offese: Inps e Ministero dell’Economia e delle Finanze [OMISSIS] 
[rappresentante in giudizio]
1. PROCEDIMENTO PRINCIPALE
(v. art. 94 RdP e punto 22,10 paragrafo, delle Raccomandazioni)
1. Capi di imputazione
1. del reato di cui all’art. 7 comma 1 e comma 3— in relazione all’art. 2 
comma 1 lettera c bis D.L. 28 gennaio 2019 nr. 4 convertito con modificazioni 
dalla legge 28 marzo 2019, n. 26, per avere relativamente alla richiesta di 
erogazione del rèddito di cittadinanza presentata in data 9 ottobre 20200, accolta 
con decorrenza dal mese di novembre 2020 fino al gennaio 2021, percependo 
indebitamente la somma di euro 3186,66, falsamente attestato la ricorrenza dei 
presupposti per la corresponsione del beneficio, in particolare dichiarava 
falsamente di essere residente nel territorio italiano da almeno dieci, percependo 
indebitamente fino al gennaio 2021 la somma complessiva di euro 3186,66
[OMISSIS]
[OMISSIS] [elementi di fatto non rilevanti ai fini della questione pregiudiziale]
2. Esposizione succinta del procedimento
* Con richiesta di rinvio a giudizio depositata in data 25 settembre 2021 il 
Pubblico Ministero della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli, 
[OMISSIS], chiedeva il rinvio a giudizio della imputata per [due] capi di 
imputazione [OMISSIS], essendo in tal sede rilevante il capo 1).
Il Giudice per le indagini preliminari fissava udienza preliminare alla data del 
9.2.2022.
[OMISSIS]
[OMISSIS] [procedura]
[OMISSIS] [procedura\ [A]ll’odiema udienza, [OMISSIS] [il Giudice] rinviava 
pregiudizialmente alla Corte di Giustizia della Unione Europea per 
l’interpretazione.
2
2. DIRITTO NAZIONALE
(v. art. 94 RdP e punto 22, 2° paragrafo, delle Raccomandazioni)
1 Disposizioni nazionali richiamate
art. 7 comma 1 D.L. 28 gennaio 2019 n.4, convertito con modificazioni dalla 
legge 28 marzo 2019 n. 26
L’art. 7 (sanzioni) al comma 1 stabilisce: Salvo che il fatto costituisca più grave 
reato, chiunque, al fine di ottenere indebitamente il beneficio di cui all ’articolo 3, 
rende o utilizza dichiarazioni o documenti falsi o attestanti cose non vere, ovvero 
omette informazioni dovute, è punito con la reclusione da due a sei anni.
La portata della norma incriminatrice deve essere analizzata in stretta correlazione 
con l’art. 2 comma 1 lettera a) dello stesso decreto legge.
Art. 2 (beneficiari) al comma 1 prevede: Il Rdc (Reddito di cittadinanza) è 
riconosciuto ai nuclei familiari in possesso cumulativamente, al momento della 
presentazione della domanda e per tutta la durata dell’erogazione del beneficio, 
dei seguenti requisiti: a) con riferimento ai requisiti di cittadinanza, residenza e 
soggiorno, il componente richiedente il benefìcio deve essere cumulativamente: 
1) in possesso della cittadinanza italiana o di Paesi facenti parte dell’Unione 
europea, ovvero suo familiare, come individuato dall’articolo 2, comma 1, lettera 
b), del decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30, che sia titolare del diritto di 
soggiorno o del diritto di soggiorno permanente, ovvero cittadino di Paesi terzi in 
possesso del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo; 2) 
residente in Italia per almeno 10 anni, di cui gli ultimi due, considerati al 
momento della presentazione della domanda e per tutta la durata 
dell'erogazione del beneficio, in modo continuativo.
Il combinato disposto delle due norme inquadra la fattispecie di reato contestata 
alla imputata, che alla data del 9.10.2020 ha inoltrato richiesta di reddito di 
cittadinanza attestando il requisito della residenza in Italia da dieci anni al 
momento della domanda, risultando invece registrata la sua prima residenza alla 
data del 24.3.2013.
Neppure può sostenersi che non sia stata indagata la effettività della residenza (e 
quindi la eventualità che ella fosse già residente da prima di quella data 
nonostante ciò non risultasse dai registri anagrafici).
2 Giurisprudenza nazionale in materia
Il reato integrato dalla falsa dichiarazione della residenza decennale non è oggetto 
di sentenze della Corte di Cassazione massimate e nella giurisprudenza di merito 
non sono stati ritrovati precedenti rilevanti per la decisione.
Domanda di pronuncia pregiudiziale del 22.3.2022 - Causa C-223/22
Si illustrano i precedenti di giurisprudenza di legittimità e costituzionale, 
rispettivamente a) sulla interpretazione del requisito della intenzionalità 
dell’ottenimento del beneficio, di cui deve essere munita la falsa dichiarazione ai 
sensi delfiart. 7 del d.l. 4/2019, b) sulla dichiarata illegittimità costituzionale della 
legge regionale della Regione Lombardia nella parte in cui condiziona l’accesso al 
benefìcio dell’alloggio pubblico alla residenza ultra- quinquennale, e c) sulla 
ritenuta legittimità costituzionale dell’art. 2 comma 1 lettera a) del d.l. 4/2019 
nella parte in cui esclude dai beneficiari i titolari del permesso unico di lavoro e 
del permesso di soggiorno da almeno un anno.
a) Cass. Sez. 3 -, Sentenza n. 44366 del 15/09/2021 [OMISSIS]
Integrano il delitto di cui all’art. 7 d.l. 28 gennaio 2019, n. 4, convertito, con 
modifiche, dalla legge 28 marzo 2019, n. 26, le false indicazioni dei dati di fatto 
riportati nell’autodichiarazione finalizzata all’ottenimento del "reddito di 
cittadinanza" o le omissioni, anche parziali, di informazioni dovute, ove 
strumentali al conseguimento del beneficio, cui altrimenti non si avrebbe diritto. 
(In motivazione, la Corte ha chiarito che il legislatore, con l’espressione "al fine di 
ottenere indebitamente il beneficio", ha inteso tipizzare, in termini di concretezza, 
il pericolo derivante dalla falsità o daU’omissività delle dichiarazioni, limitandone 
la rilevanza ai soli casi in cui l’intento dell’agente sia quello di conseguire, per il 
tramite delle stesse, un benefìcio non dovuto).
b) Corte Costituzionale, sentenza n. 44 del 28 gennaio 2020
L’art. 22, comma 1, lettera b), della legge reg. Lombardia n. 16 del 2016, nella 
parte in cui fissa il requisito della residenza (o dell’occupazione) 
ultraquinquennale in regione come condizione di accesso al benefìcio 
dell’alloggio di edilizia residenziale pubblica, contrasta sia con i principi di 
eguaglianza e ragionevolezza di cui all’art. 3, primo comma, Cost., perché 
produce una irragionevole disparità di trattamento a danno di chi, cittadino o 
straniero, non ne sia in possesso, sia con il principio di eguaglianza sostanziale di 
cui all’art. 3, secondo comma, Cost., perché tale requisito contraddice la funzione 
sociale dell’edilizia residenziale pubblica.
c) Corte Costituzionale, sentenza n. 19 del 25 gennaio 2022
Sono infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, lett,. 
a), n. 1), d.l. n. 4/2019 (Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e 
di pensioni), conv., con modificazioni, nella 1. n. 26/2019 nella parte in cui 
escludono dal reddito di cittadinanza i titolari di permesso unico di lavoro previsto 
dall’art 5, comma 8.1, d.lg. n. 286/1998, o di permesso di soggiorno di almeno un 
anno previsto dall’art. 41, d.lg. n. 286/1998. Il reddito di cittadinanza non è una 
semplice misura di contrasto alla povertà ma persegue diversi e più articolati 
obiettivi di politica attiva del lavoro e di integrazione sociale. Poiché il suo 
orizzonte temporale non è di breve periodo, la titolarità del diritto di soggiornare
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stabilmente in Italia non è un requisito privo di collegamento con la ragion 
d’essere del benefìcio previsto.
3. DISPOSIZIONI DI DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA
(v. art. 94 RdP e punto 23 delle Raccomandazioni)
art. 18 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea
art. 45 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea
art. 7 comma 2 del Regolamento UE 492/11
art. 11 paragrafo l.d) della Direttiva Ue 2003/109
art. 29 Direttiva Ue 2011/95
art. 34 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea 
artt. 30 e 31 della Carta sociale del Consiglio d’Europa
4. BREVE ILLUSTRAZIONE DEI MOTIVI DEL RINVIO
PREGIUDIZIALE
(v. art. 94 RdP e punto 22, 3° paragrafo, delle Raccomandazioni)
RINVIO PER INTERPRETAZIONE:
Sussiste il dubbio che la disciplina nazionale che prevede la residenza per dieci 
anni (di cui gli ultimi due continuativi) per accedere a uno strumento assistenziale 
quale il reddito di cittadinanza, utile ad assicurare un livello minimo di 
sussistenza, sia in contrasto con i principi fissati dal diritto comunitario nelle 
norme succitate, in quanto riserva a un cittadino di un paese terzo, anche 
beneficiante di un permesso di soggiorno di lungo periodo, un trattamento diverso 
da quello riservato ai cittadini residenti sul territorio nazionale.
Tanto si ritiene, in quanto il sussidio costituito dal reddito di cittadinanza rientra in 
una delle tre categorie contemplate dall’art 11 comma 1 paragrafo d) della 
Direttiva 2003/109 (prestazioni sociali, assistenza sociale, e la protezione sociale 
ai sensi della legislazione nazionale).
Non è inoltre applicabile il comma 4 dello stesso articolo in quanto non risulta che 
lo Stato italiano, quando ha adottato la normativa in materia di reddito di 
cittadinanza, abbia esplicitato la volontà di limitare la parità di trattamento in 
materia di assistenza sociale e protezione sociale alle prestazioni essenziali. In 
ogni caso peraltro, tale esclusione non sarebbe stata operativa, in quanto l’art. 1 
del decreto legge 4 del 2019 all’ultimo periodo del comma 1 stabilisce che il
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Domanda di pronuncia pregiudiziale del 22.3.2022 - Causa C-223/22
reddito di cittadinanza costituisce livello essenziale delle prestazioni nei limiti 
delle risorse disponibili.
Inoltre, nell’ambito di un giudizio instaurato su rinvio pregiudiziale del Tribunale 
di Bolzano, con sentenza del 24 aprile 2012 (causa C-571/10) la Corte di Giustizia 
ha sancito che la normativa della Provincia autonoma di Bolzano in materia di 
sussidio per l’alloggio, nella parte in cui prevedeva un trattamento peggiorativo 
per gli stranieri residenti soggiornanti di lungo periodo non appartenenti 
all’Unione europea, fosse contraria al diritto comunitario (in particolare all’art. 1 
comma 1 lettera d) della direttiva 2003/109, che sancisce la parità di trattamento 
per le prestazioni sociali, di assistenza sociale e di protezione sociale).
La Corte Ue ha ricompreso tra i vantaggi sociali che devono essere riconosciuti 
anche ai lavoratori di altri Stati membri ex art. 7 paragrafo 2 del Reg. 492/01 sulla 
libera circolazione dei lavoratori, anche il Minimex belga, prestazione di 
assistenza sociale comparabile al reddito di cittadinanza italiano (sentenze 249/83 
e 122/84).
Non risulta al contrario nessuna pronuncia della Corte di Giustizia sulla norma 
rilevante nel giudizio instaurato davanti a questo giudice.
L’interpretazione del diritto dell’Unione Europea è rilevante ai fini della 
decisione, in quanto la disapplicazione per contrarietà al diritto europeo della 
disposizione di legge che prevede la decennalità della residenza per l’accesso al 
reddito di cittadinanza determinerebbe il venir meno del presupposto di fatto che 
connota la dichiarazione della imputata di rilevanza penale. La inapplicabilità 
della norma relativa all’obbligo di dichiarare la residenza decennale, infatti, 
farebbe venir meno la rilevanza del contenuto della dichiarazione non vera ai sensi 
della norma incriminatrice prevista dall’art. 7 comma 1 del d.l. 4/2019. Potrebbe 
ravvisarsi un caso di abolitio criminis, con applicazione del principio della 
retroattività favorevole della norma penale.
La pronuncia di questo giudice potrebbe dunque convertirsi da una condanna a 
una pena contenuta tra i due e i sei anni di reclusione (per aver percepito circa 
3000 euro di sussidio) in una assoluzione perché il fatto non è previsto dalla legge 
come reato.
La soluzione della questione interpretativa è particolarmente rilevante in quanto, 
come già sopra rappresentato, la imputata ha ammesso di aver fatto ingresso in 
Italia meno di dieci anni prima dalla richiesta del sussidio, e dunque a questo 
giudice è impedito di argomentare sul mancato accertamento della effettività della 
residenza.
5. ARGOMENTI ESSENZIALI DELLE PARTI NEL 
PROCEDIMENTO PRINCIPALE
(v. art. 94 RdP e punto 23 delle Raccomandazioni)
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Ver
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Il pubblico ministero si è rimesso al giudicante in relazione alla richiesta del 
difensore della imputata, accolta da questo giudice di rinviare alla Corte di 
Giustizia per sottoporre le seguenti questioni pregiudiziali, ritenendo fondato il 
dubbio che vi sia contrasto con la disposizione di legge nazionale che viene in 
rilievo per la definizione del giudizio e le norme comunitarie richiamate.
6. PUNTO DI VISTA DEL GIUDICE DEL RINVIO
(v. art. 94 RdP e punto 24 delle Raccomandazioni)
La previsione normativa della residenza decennale (con continuità degli ultimi due 
anni) è pregiudizievole rispetto ai cittadini di stati terzi extra Ue, che godono di 
una specifica tutela sulla base della legislazione dell’Unione, quali i soggiornanti 
di lungo periodo, che possono acquisire un diritto permanente di soggiorno in uno 
Stato Ue dopo aver risieduto per cinque anni nello Stato membro di accoglienza, 
come PItalia (direttiva Ue 2003/109 articolo 4). Altrettanto è a dirsi degli italiani 
che rientrano in Italia dopo un periodo di residenza in un altro Stato Ue (sentenza 
C-3 70/90). Discriminati sono anche i titolari dello status di rifugiato, con riguardo 
ai quali la direttiva Ue 2011/95 all’art. 29 impone agli Stati Ue di assicurare 
un’adeguata assistenza sociale a parità di condizioni con i cittadini dello Stato Ue.
Non risulta peraltro che analoga limitazione sia prevista per alcuno degli analoghi 
strumenti di assistenza sociale introdotti negli altri Paesi Europei.
Con circolare di chiarimenti del 14.4.2020 il Ministero del Lavoro ha persino 
ritenuto necessario esprimersi per sollecitare i servizi anagrafici a chiedere ai 
beneficiari del reddito di cittadinanza di dimostrare la sussistenza della residenza 
decennale (e di quella della biennale continuatività) effettiva, ovvero provabile 
anche di fatto, in contrasto con i registri pubblici, peraltro evidenziando che 
l’accertamento meramente anagrafico della residenza può essere esso stesso fonte 
di strumentalizzazione. La circolare richiama persino la sentenza 44 del 2020 della 
Corte Costituzionale, indicando che la Consulta ha fissato limiti molto rigidi alla 
possibilità di condizionare l’accesso a sussidi o sostegni di carattere primario al 
possesso di requisiti di residenza troppo stringenti.
7. RINVIO DELLE QUESTIONI PREGIUDIZIALI ALLA CORTE DI 
GIUSTIZIA
(v. art. 94 RdP e punto 26 delle Raccomandazioni)
Per questi motivi il Giudice, visto l’articolo 267 TFUE, così provvede:
sono sottoposte alla Corte di Giustizia dell’Unione europea le seguenti questioni 
pregiudiziali:
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Domanda di pronuncia pregiudiziale del 22.3.2022 -Causa C-223/22
1) se il diritto dell’Unione, e in particolare l’articolo 18 del Trattato 
sull’Unione Europea, l’articolo 45 del Trattato sull’Unione Europea, articolo 7 
comma 2 del Regolamento UE 492/11, l’articolo 11 paragrafo l.d) della Direttiva 
Ue 2003/109, l’articolo 29 Direttiva Ue 2011/95, l’articolo 34 della Carta dei 
diritti fondamentali dell’Unione Europea, gli articoli 30 e 31 della Carta sociale 
del Consiglio d’Europa, ostino a una normativa nazionale quale quella contenuta 
nel combinato disposto degli articoli 7 comma 1 e 2 comma 1 lettera a) del 
decreto-legge 28 gennaio 2019 n. 4, convertito con modificazioni dalla legge 28 
marzo 2019 n. 26, nella parte in cui condiziona l’accesso al reddito di cittadinanza 
al requisito della residenza in Italia per almeno 10 anni (di cui gli ultimi due, 
considerati al momento della presentazione della domanda e per tutta la durata 
dell’erogazione del beneficio, in modo continuativo) riservando così un 
trattamento deteriore ai cittadini italiani, europei titolari del diritto di soggiorno o 
di soggiorno permanente, o extra-europei soggiornanti di lungo periodo residenti 
da meno di dieci anni o da dieci anni di cui gli ultimi due non continuativi rispetto 
alle stesse categorie residenti da dieci anni di cui gli ultimi due in modo 
continuativo;
Nel caso in cui la precedente questione venga risolta affermativamente:
2) se il diritto dell’Unione, e in particolare l’articolo 18 del Trattato 
sull’Unione Europea, l’articolo 45 del Trattato sulTUnione Europea, articolo 7 
comma 2 del Regolamento UE 492/11, l’articolo 11 paragrafo l.d) della Direttiva 
Ue 2003/109, l’articolo 29 Direttiva Ue 2011/95, l’articolo 34 della Carta dei 
diritti fondamentali dell’Unione Europea, gli articoli 30 e 31 della Carta sociale 
del Consiglio d’Europa, ostino a una normativa nazionale quale quella contenuta 
nel combinato disposto degli articoli 7 comma 1 e 2 comma 1 lettera a) del 
decreto-legge 28 gennaio 2019 n.4, convertito con modificazioni dalla legge 28 
marzo 2019 n. 26, nella parte in cui riserva un trattamento diverso ai soggiornanti 
di lungo periodo, che possono acquisire un diritto permanente di soggiorno in uno 
Stato Ue dopo aver risieduto per cinque anni nello Stato membro di accoglienza, e 
i soggiornanti di lungo periodo residenti da dieci anni di cui gli ultimi due in 
modo continuativo;
3) se il diritto dell’Unione, e in particolare l’articolo 18 del Trattato
sulTUnione Europea, articolo 45 del Trattato sulTUnione Europea, articolo 7 
comma 2 del Regolamento UE 492/11, articolo 11 paragrafo l.d) della Direttiva 
Ue 2003/109, articolo 29 Direttiva Ue 2011/95 ostino a una normativa nazionale 
quale quella contenuta nel combinato disposto degli articoli 7 comma 1 e 2 
comma 1 lettera a) del decreto-legge 28 gennaio 2019 n. 4, che impone ai cittadini 
italiani, europei ed extraeuropei l’obbligo di residenza decennale (e la 
continuatività degli ultimi due anni) per accedere al beneficio del reddito di 
cittadinanza;
4) se il diritto dell’Unione, e in particolare l’articolo 18 del Trattato
sulTUnione Europea, l’articolo 45 del Trattato sulTUnione Europea, articolo 7 
comma 2 del Regolamento UE 492/11, l’articolo 11 paragrafo l.d) della Direttiva
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Ue 2003/109, l’articolo 29 Direttiva Ue 2011/95, l’articolo 34 della Carta dei 
diritti fondamentali dell’Unione Europea, gli articoli 30 e 31 della Carta sociale 
del Consiglio d’Europa, ostino a una normativa nazionale quale quella contenuta 
nel combinato disposto degli articoli 7 comma 1 e 2 comma 1 lettera a) del 
decreto-legge 28 gennaio 2019 n. 4, nella parte in cui, al fine di ottenere il 
benefìcio del reddito di cittadinanza, obbliga i cittadini italiani, europei ed 
extraeuropei a dichiarare di aver risieduto per dieci anni, di cui gli ultimi due in 
modo continuativo, in Italia, facendo discendere dalla falsa dichiarazione severe 
conseguenze di rilevanza penale.
FORMULE CONCLUSIVE
PQM
Sospende il procedimento fino alla pronuncia della Corte di giustizia, [OMISSIS] 
[procedura]
[OMISSIS]
[OMISSIS] [istruzioni alla cancelleria per la trasmissione della presente 
ordinanza alla Corte di giustizia]
[OMISSIS]
[OMISSIS] [indicazione dei recapiti del giudice e delle parti]
Napoli, 22 marzo 2022
Versione anoniniizzata
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