Judgment — ECLI:EU:C:2010:428
Date: 2010-07-15
Language of the case: Italian
Court formation: Third Chamber
Subject matter: Environment
Procedure: Action for failure to fulfil obligations - successful
Origin: Italy

ORDINANZA DEL PRESIDENTE DELLA CORTE 10 dicembre 2009 (*) «Procedimento sommario – Domanda di provvedimenti provvisori – Conservazione degli uccelli selvatici – Direttiva 79/409/CEE – Deroghe al regime di protezione» Nella causa C‑573/08 R, avente ad oggetto una domanda di provvedimenti provvisori ai sensi dell’art. 243 CE, nonché dell’art. 84, n. 2, del regolamento di procedura della Corte, presentata il 20 novembre 2009, Commissione europea, rappresentata dalla sig.ra D. Recchia, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo, ricorrente, contro Repubblica italiana, rappresentata dalla sig.ra G. Palmieri, in qualità di agente, assistita dal sig. G. Fiengo, avvocato dello Stato, convenuta, IL PRESIDENTE DELLA CORTE, sentito l’avvocato generale E. Sharpston, ha emesso la seguente Ordinanza 1 Con il suo ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di ordinare alla Repubblica italiana di sospendere l’applicazione dell’art. 4, primo comma, della legge regionale della Regione Lombardia 30 luglio 2008, n. 24, Disciplina del regime di deroga previsto dall’articolo 9 della direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, in attuazione della legge 3 ottobre 2002, n. 221 (Bollettino ufficiale della Regione Lombardia n. 31, Supplemento ordinario del 1° agosto 2008), come modificata per la stagione venatoria 2009/2010, dalla legge regionale della Regione Lombardia 16 settembre 2009, n. 21 (Bollettino ufficiale della Regione Lombardia n. 37, Supplemento ordinario del 18 settembre 2009; in prosieguo: la «legge regionale n. 24/2008 come modificata»), fino alla pronuncia della sentenza che deciderà la causa C‑573/08, avente ad oggetto un ricorso per inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, presentato il 22 dicembre 2008 dalla medesima istituzione contro lo stesso Stato membro. 2 Tale ricorso è diretto a far dichiarare che, poiché la normativa di recepimento nell’ordinamento italiano della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU L 103, pag. 1), non è completamente conforme a tale direttiva e il sistema di recepimento dell’art. 9 di quest’ultima non garantisce che le deroghe adottate dalle autorità italiane competenti rispettino le condizioni e i requisiti di cui a tale articolo, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi degli artt. 2‑7, 9‑11, 13 e 18 della direttiva 79/409/CEE. 3 La Commissione ha inoltre richiesto, a norma dell’art. 84, n. 2, del regolamento di procedura, l’accoglimento in via cautelare della presente domanda prima ancora che la Repubblica italiana presenti le proprie osservazioni, e ciò fino alla pronuncia dell’ordinanza conclusiva del procedimento sommario. 4 La Repubblica italiana ha presentato le sue osservazioni sulla domanda di provvedimenti provvisori il 9 dicembre 2009. Contesto normativo 5 La direttiva 79/409 è volta a garantire la protezione, la gestione e la regolazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il Trattato CE. A tal fine, essa obbliga gli Stati membri ad instaurare un regime generale di protezione che preveda, tra l’altro, il divieto di uccidere, catturare o disturbare tali uccelli. 6 L’art. 5 della direttiva 79/409 così dispone: «Fatte salve le disposizioni degli articoli 7 e 9, gli Stati membri adottano le misure necessarie per instaurare un regime generale di protezione di tutte le specie di uccelli di cui all’articolo 1, che comprenda in particolare il divieto: a) di ucciderli o di catturarli deliberatamente con qualsiasi metodo; b) di distruggere o di danneggiare deliberatamente i nidi e le uova e di asportare i nidi; c) di raccogliere le uova nell’ambiente naturale e di detenerle anche vuote; d) di disturbarli deliberatamente in particolare durante il periodo di riproduzione e di dipendenza quando ciò abbia conseguenze significative in considerazione degli obiettivi della presente direttiva; e) di detenere le specie di cui sono vietate la caccia e la cattura». 7 L’art. 9 della direttiva 79/409 così recita: «1. Sempre che non vi siano altre soluzioni soddisfacenti, gli Stati membri possono derogare agli articoli 5, 6, 7 e 8 per le seguenti ragioni: a) – nell’interesse della salute e della sicurezza pubblica, – nell’interesse della sicurezza aerea, – per prevenire gravi danni alle colture, al bestiame, ai boschi, alla pesca e alle acque, – per la protezione della flora e della fauna; b) ai fini della ricerca e dell’insegnamento, del ripopolamento e della reintroduzione nonché per l’allevamento connesso a tali operazioni; c) per consentire in condizioni rigidamente controllate e in modo selettivo la cattura, la detenzione o altri impieghi misurati di determinati uccelli in piccole quantità. 2. Le deroghe dovranno menzionare: – le specie che formano oggetto delle medesime, – i mezzi, gli impianti e i metodi di cattura o di uccisione autorizzati, – le condizioni di rischio e le circostanze di tempo e di luogo in cui esse possono esser fatte, – l’autorità abilitata a dichiarare che le condizioni stabilite sono realizzate e a decidere quali mezzi, impianti e metodi possano essere utilizzati, entro quali limiti, da quali persone, – i controlli che saranno effettuati. 3. Gli Stati membri inviano ogni anno alla Commissione una relazione sull’applicazione del presente articolo. 4. In base alle informazioni di cui dispone, in particolare quelle comunicatele ai sensi del paragrafo 3, la Commissione vigila costantemente affinché le conseguenze di tali deroghe non siano incompatibili con la presente direttiva. Essa prende adeguate iniziative in merito». 8 L’art. 4, primo comma, della legge regionale n. 24/2008 come modificata contiene una tabella secondo la quale il regime di deroga previsto dall’art. 9, n. 1, lett. c), della direttiva 79/409/CEE per la stagione venatoria 2009/2010 si applica, ricorrendone le condizioni e in assenza di altre soluzioni soddisfacenti, a quattro specie protette, ossia il fringuello (Fringilla coelebs), la peppola (Fringilla montifringilla), la pispola (Anthus pratensis) e il frosone (Coccothraustes coccothraustes) (in prosieguo: le «quattro specie protette»). 9 La medesima tabella fissa il numero massimo di esemplari di ciascuna di tali specie che possono essere prelevati, in primo luogo, da ogni singolo cacciatore giornalmente e per l’intera stagione venatoria 2009/2010, in secondo luogo, nell’ambito di tutta la regione Lombardia nel corso di tale stagione venatoria. Vi si stabilisce inoltre che la detta stagione venatoria dura dalla terza domenica di settembre al 31 dicembre per il fringuello, mentre per le altre specie protette dal 1° ottobre al 31 dicembre. 10 La legge regionale n. 24/2008 come modificata è entrata in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nel Bollettino ufficiale della Regione Lombardia, ossia 19 settembre 2009. Sulla domanda di provvedimenti provvisori 11 Secondo costante giurisprudenza, i provvedimenti provvisori possono essere accordati dal giudice del procedimento sommario solo se è comprovato che la loro concessione è giustificata prima facie in fatto e in diritto (fumus boni iuris) e che gli stessi sono urgenti in quanto occorre, per evitare un danno grave e irreparabile agli interessi del richiedente, che essi siano emanati e producano i loro effetti già prima della decisione nel procedimento principale. Il giudice del procedimento sommario procede altresì, se del caso, alla ponderazione degli interessi in gioco (v., segnatamente, ordinanza del presidente della Corte 29 aprile 2005, causa C‑404/04 P‑R, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione, Racc. pag. I‑3539, punto 10 e giurisprudenza citata). 12 Questi presupposti sono cumulativi, di modo che i provvedimenti provvisori devono essere negati qualora manchi uno dei suddetti presupposti (v., segnatamente, ordinanza del presidente della Corte Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione, cit., punto 11, e giurisprudenza citata). Sul fumus boni iuris 13 La Commissione sostiene che la legge regionale n. 24/2008 come modificata è sostanzialmente identica, per quanto riguarda la sua struttura, alla versione iniziale della legge regionale n. 24/2008, che disciplinava i prelievi cinegetici per la stagione venatoria 2008/2009. Essa rileva che la legge regionale n. 24/2008 come modificata si limita ad affermare che sono soddisfatte tutte le condizioni prescritte per l’applicazione del regime di deroga previsto dall’art. 9, n. 1, lett. c), della direttiva 79/409. Orbene, secondo la Commissione non è stata dimostrata l’assenza di altre soluzioni soddisfacenti, poiché i motivi forniti sono astratti e privi del benché minimo elemento probatorio e non è stato addotto alcun concreto motivo in merito agli interessi fondamentali da tutelare. Pertanto non si tratterebbe di una motivazione conforme ai requisiti rigidi e rigorosi ai quali l’art. 9 della direttiva 79/409 subordina i provvedimenti che autorizzano prelievi in deroga. 14 La Repubblica italiana fa valere che la legge regionale n. 24/2008 come modificata individua le specie e, per ciascuna di esse, il numero di esemplari che possono essere prelevati nonché le modalità e il periodo di prelievo, di modo che questo è attentamente controllato da parte delle amministrazioni provinciali. Ciò escluderebbe il superamento del numero di prelievi autorizzato. In tal modo, una delle condizioni del regime di deroga previsto dalla direttiva 79/409 sarebbe pienamente soddisfatta. 15 A questo proposito occorre rilevare che gli argomenti addotti dalla Commissione non sembrano a prima vista privi di fondamento. Infatti, i prelievi venatori autorizzati in Lombardia sembrano fondarsi su un mero riferimento all’art. 9, n. 1, lett. c), della direttiva 79/409, restando assente la menzione, nella legge regionale n. 24/2008 come modificata, degli interessi suscettibili di essere tutelati mediante tali prelievi, nonché delle soluzioni alternative eventualmente vagliate e prese in considerazione dalle competenti autorità nazionali. 16 Orbene, come risulta dalla giurisprudenza della Corte, la normativa nazionale applicabile in materia di conservazione degli uccelli selvatici deve enunciare i criteri di deroga in modo chiaro e preciso ed imporre alle autorità responsabili della loro applicazione di tenerne conto. Trattandosi di un regime eccezionale, che deve essere di stretta interpretazione e far gravare l’onere di provare la sussistenza dei requisiti prescritti, per ciascuna deroga, sull’autorità che ne prende la decisione, gli Stati membri sono tenuti a garantire che qualsiasi intervento riguardante le specie protette sia autorizzato solo in base a decisioni contenenti una motivazione precisa e adeguata riferentesi ai motivi, alle condizioni e alle prescrizioni di cui all’art. 9, nn. 1 e 2, della direttiva 79/409 (sentenza 8 giugno 2006, causa C‑60/05, WWF Italia e a., Racc. pag. I‑5083, punto 34). Sull’urgenza 17 Quanto alla condizione relativa all’urgenza, occorre ricordare che la finalità del procedimento sommario consiste nel garantire la piena efficacia della futura decisione definitiva, al fine di evitare una lacuna nella tutela giuridica fornita dalla Corte. Per raggiungere tale obiettivo, l’urgenza dev’essere valutata rispetto alla necessità esistente di statuire provvisoriamente al fine di evitare che un danno grave e irreparabile sia arrecato alla parte che chiede la tutela provvisoria [ordinanza del presidente della Corte 27 settembre 2004, causa C‑7/04 P(R), Commissione/Akzo e Akcros, Racc. pag. I‑8739, punto 36 e giurisprudenza citata]. 18 Sta alla parte che fa valere un siffatto danno dimostrarne l’esistenza. Anche se non è richiesta, al riguardo, una certezza assoluta che il danno si produca, in quanto basta un sufficiente grado di probabilità che esso si verifichi, cionondimeno il ricorrente resta tenuto a provare i fatti che si ritiene giustifichino la prospettiva di un danno del genere (v., in questo senso, ordinanza del presidente della Corte 20 giugno 2003, causa C‑156/03 P-R, Commissione/Laboratoires Servier, Racc. pag. I‑6575, punto 36). 19 La Commissione afferma che ogni uccello cacciato in maniera non conforme alla direttiva 79/409 costituisce un danno grave ed irreparabile al patrimonio faunistico, in particolare ornitologico, dell’Unione europea. 20 La Repubblica italiana sostiene che le specie di cui la legge regionale n. 24/2008 come modificata ha autorizzato il prelievo sono descritte dalla letteratura scientifica internazionale come in buono stato di conservazione. Tale circostanza escluderebbe da subito che si concretizzi il danno al patrimonio faunistico che giustifica, secondo la domanda di provvedimenti urgenti della Commissione, un provvedimento talmente rilevante ed eccezionale da essere stato ad oggi disposto unicamente in casi limitati. 21 Nel contesto della valutazione dell’urgenza occorre ricordare, innanzi tutto, che la legge regionale n. 24/2008 come modificata ha iniziato a dispiegare i suoi effetti il 19 settembre 2009 e continuerà a produrli, per quanto riguarda l’autorizzazione al prelievo delle quattro specie protette, fino al 31 dicembre 2009. Per non essere privi di efficacia, i provvedimenti provvisori dovrebbero pertanto essere adottati prima di quest’ultima data. 22 Occorre poi rilevare che il procedimento sommario non è concepito per accertare fatti complessi e altamente controversi. Il giudice del procedimento sommario non dispone dei mezzi necessari per procedere alle verifiche richieste e, molto spesso, sarebbe difficilmente in grado di procedervi tempestivamente (v., in questo senso, ordinanza del presidente della Corte 24 aprile 2008, causa C‑76/08 R Commissione/Malta, punto 36). 23 Ebbene, quand’anche le quattro specie tutelate, come sostiene la Repubblica italiana, si trovassero in un buono stato di conservazione, andrebbe osservato che, secondo le indicazioni fornite dalla Commissione, nel caso di specie la determinazione delle «piccole quantità» che possono essere prelevate in applicazione dell’art. 9, n. 1, lett. c), della direttiva 79/409 non è stata effettuata in base a informazioni scientifiche, sebbene dalla giurisprudenza della Corte risulti che è necessario ricorrere a tale metodo (v., a tal riguardo, sentenza WWF Italia e a., cit., punto 28), bensì sul fondamento di un calcolo al quale ha proceduto la stessa amministrazione. 24 Inoltre, la normativa comunitaria in materia di conservazione degli uccelli selvatici deve essere interpretata alla luce del principio di precauzione, che è uno dei fondamenti della politica di elevato livello di tutela perseguita dall’Unione in campo ambientale, conformemente all’art. 191, n. 2, primo comma, TFUE (v., per analogia, in particolare, sentenza 7 settembre 2004, causa C‑127/02, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging, Racc. pag. I‑7405, punto 44). 25 Pertanto, nell’ambito della valutazione dell’urgenza va ricordato, innanzi tutto, che la protezione degli uccelli oggetto della direttiva 79/409 è considerata una materia in cui la gestione del patrimonio comune è affidata, per territorio rispettivo, a ciascuno degli Stati membri (sentenza WWF Italia e a., cit., punto 24). Quindi, come dichiarato dalla Corte, ogni attività di caccia è idonea a perturbare la fauna selvatica e può, in numerosi casi, condizionare lo stato di conservazione delle specie considerate, indipendentemente dall’ampiezza dei prelievi ai quali essa dà luogo. L’eliminazione periodica di individui alimenta infatti, tra le popolazioni oggetto di caccia, uno stato di allerta permanente che ha conseguenze nefaste su molteplici aspetti delle loro condizioni di vita (sentenza 19 gennaio 1994, causa C‑435/92, Association pour la protection des animaux sauvages e a., Racc. pag. I‑67, punto 16, nonché ordinanza del presidente della Corte 19 dicembre 2006, causa C‑503/06 R, Commissione/Italia, punto 17). 26 Risulta dunque che la prosecuzione della caccia alle quattro specie protette autorizzata dalla legge regionale n. 24/2008 come modificata rischia di causare un danno grave e irreparabile al patrimonio faunistico, in particolar modo ornitologico. Sul bilanciamento degli interessi 27 Occorre poi capire se il bilanciamento degli interessi deponga a favore di una o dell’altra parte. 28 A questo riguardo occorre rilevare che non sembra possibile esaminare in che misura la sospensione dell’applicazione della legge regionale n. 24/2008 come modificata possa compromettere gli obiettivi perseguiti da tale legge, considerato che nessun obiettivo può essere individuato in base al testo di quest’ultima. 29 Per di più, se l’interesse addotto dalla Commissione, consistente nell’evitare un danno grave e irreparabile al patrimonio ornitologico dell’Unione, viene comparato all’interesse dei cacciatori a cacciare esemplari delle quattro specie protette, cui il legislatore nazionale può essersi ispirato autorizzando la caccia a tali specie, occorre dichiarare che se l’interesse connesso alla protezione del patrimonio comune dell’Unione, fondato su giustificazioni di ordine ecologico, è di per sé considerevole, quello dei cacciatori non sembra invece rivestire un valore superiore a tale primo interesse (v., in questo senso, ordinanza del presidente della Corte Commissione/Malta, cit., punto 48). 30 Quanto alle eventuali ripercussioni della domanda di provvedimenti provvisori sul merito della causa, occorre osservare che, se è vero che i provvedimenti richiesti devono essere provvisori nel senso di non pregiudicare i punti di diritto o di fatto controversi né neutralizzare in anticipo le conseguenze della decisione che verrà pronunciata più avanti nella causa principale [ordinanza del presidente della Corte 29 gennaio 1997, causa C‑393/96 P(R), Antonissen/Consiglio e Commissione, Racc. pag. I‑441, punto 27], nel caso di specie i provvedimenti richiesti sono diretti unicamente a prevenire un deterioramento dello stato di conservazione delle quattro specie tutelate durante la stagione venatoria in corso. 31 Pertanto, risulta necessario ordinare alla Repubblica italiana di sospendere l’applicazione dell’art. 4, primo comma, della legge regionale n. 24/2008 come modificata per la stagione venatoria 2009/2010. Per questi motivi, il presidente della Corte così provvede: 1) La Repubblica italiana sospende l’applicazione dell’art. 4, primo comma, della legge regionale della Regione Lombardia 30 luglio 2008, n. 24, Disciplina del regime di deroga previsto dall’articolo 9 della direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, in attuazione della legge 3 ottobre 2002, n. 221, come modificata per la stagione venatoria 2009/2010 dalla legge regionale della Regione Lombardia 16 settembre 2009, n. 21. 2) Le spese sono riservate. Firme * Lingua processuale: l’italiano.