Judgment — ECLI:EU:T:2009:370
Date: 2009-09-30
Language of the case: Portuguese
Court formation: Seventh Chamber
Based on: Treaty establishing the European Economic Community (1957)
Subject matter: Agriculture and Fisheries;European Agricultural Guidance and Guarantee Fund (EAGGF);Flax and hemp
Concepts: Procedure for clearance of accounts;Conditions subject to which expenditure is borne by the EAGGF
Procedure: Action for annulment - successful
Origin: Portugal

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Sétima Secção) 30 de Setembro de 2009 (*) «FEOGA – Secção ‘Garantia’ – Despesas excluídas do financiamento comunitário – Linho têxtil – Eficácia dos controlos» No processo T‑183/06, República Portuguesa, representada por L. Inez Fernandes, na qualidade de agente, assistido por C. Botelho Moniz e E. Maia Cadete, advogados, recorrente, contra Comissão das Comunidades Europeias, representada por M. Afonso, L. Parpala e F. Jimeno Fernández, na qualidade de agentes, recorrida, que tem por objecto um pedido de anulação parcial da Decisão 2006/334/CE da Comissão, de 28 de Abril de 2006, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção «Garantia» (JO L 124, p. 21), O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Sétima Secção), composto por: N. J. Forwood, presidente, D. Šváby (relator) e E. Moavero Milanesi, juízes, secretário: N. Rosner, administrador, vistos os autos e após a audiência de 14 de Maio de 2009, profere o presente Acórdão Quadro jurídico Regulamentação relativa ao financiamento da política agrícola comum 1 Segundo os artigos 1.°, n.° 2, alínea b), e 2.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 1258/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 160, p. 103), a secção «Garantia» do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) financia, no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas, as intervenções destinadas à estabilização desses mercados, efectuadas segundo as regras comunitárias. 2 Nos termos do artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999, a Comissão decidirá das despesas a excluir do financiamento comunitário quando concluir que essas despesas não foram efectuadas segundo as regras comunitárias. Além disso, o Estado‑Membro pode pedir a abertura de um processo de conciliação, cujos resultados constarão de um relatório a transmitir à Comissão e a ser por ela analisado antes de uma decisão de recusa de financiamento. Por fim, a Comissão avaliará os montantes a excluir, tendo em conta, nomeadamente, a importância do incumprimento. Para o efeito, a Comissão tomará em consideração o tipo e a gravidade da infracção, bem como o prejuízo financeiro da Comunidade. 3 Nos termos do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1258/1999, os Estados‑Membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para se certificarem de que as operações financiadas pelo FEOGA são efectivamente realizadas e correctamente executadas, para evitar e processar as irregularidades e para recuperar as importâncias perdidas em consequência de irregularidades ou negligências. O n.° 2 desse artigo dispõe que, «[n]a falta de recuperação total, as consequências financeiras das [irregularidades ou negligências são suportadas pela Comunidade, excepto as resultantes de] irregularidades ou negligências imputáveis aos serviços ou organismos dos Estados‑Membros». 4 As directrizes para a aplicação das correcções fixas foram definidas no documento n.° VI/5330/97 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1997, intitulado «Directrizes para o cálculo das consequências financeiras aquando da preparação da decisão de apuramento das contas do FEOGA‑Garantia» (a seguir «documento n.° VI/5330/97»). Quando as informações resultantes do inquérito não permitam avaliar as perdas sofridas pela Comunidade Europeia, pode ser ponderada a aplicação de uma correcção financeira a uma taxa fixa. 5 Para efeitos do cálculo das despesas não elegíveis, o documento n.° VI/5330/97 prevê quatro categorias de correcções fixas: – 25% das despesas, quando a aplicação do sistema de controlo for completamente inexistente ou gravemente deficiente, houver provas de amplas irregularidades e se verificar negligência na luta contra as práticas irregulares ou fraudulentas, havendo, por conseguinte, um risco de perdas particularmente elevadas para o FEOGA; – 10% das despesas, quando um ou vários controlos‑chave não são efectuados ou são efectuados de um modo tão deficiente ou tão pouco frequente que se tornam ineficazes para determinar a elegibilidade de um pedido ou prevenir irregularidades e é, portanto, legítimo concluir que existe um risco elevado de amplas perdas para o FEOGA; – 5% das despesas, quando todos os controlos‑chave são efectuados, mas sem respeitar o número, a frequência ou a profundidade exigidos pelos regulamentos, e se pode razoavelmente concluir que esses controlos não proporcionam o nível esperado de garantia da regularidade dos pedidos e que o risco de perdas para o FEOGA é significativo; – 2% das despesas, quando um Estado‑Membro tiver executado adequadamente os controlos‑chave, mas não tiver efectuado um ou mais controlos secundários, e, por conseguinte, o risco de perdas para o FEOGA e a gravidade da infracção forem menores. 6 O documento n.° VI/5330/97 prevê, todavia, a possibilidade de aplicar uma taxa de correcção superior a 25% ou de recusar todas as despesas quando as deficiências forem tão graves que configurem um total incumprimento das regras comunitárias, tornando assim todos os pagamentos irregulares. Regulamentação das ajudas à produção de linho têxtil 7 O Regulamento (CE) n.° 1308/70 do Conselho, de 29 de Junho de 1970, que estabelece a organização comum de mercado no sector do linho e do cânhamo (JO L 146, p. 1; EE 03 F3 p. 239), aplicável às campanhas de comercialização em causa no presente processo, institui um regime de ajudas para o linho principalmente destinado à produção de fibras na Comunidade. 8 Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 619/71 do Conselho, de 22 de Março de 1971, que fixa as regras gerais de concessão da ajuda para o linho e o cânhamo (JO L 72, p. 2; EE 03 F4 p. 153), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.° 1420/98 do Conselho, de 26 de Junho de 1998 (JO L 190, p. 7), os Estados‑Membros instauram um regime de controlo administrativo que garanta que o produto para o qual a ajuda é pedida corresponde às condições exigidas para a concessão desta. 9 Para efeitos desse controlo, o artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 619/71, conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.° 154/97 do Conselho, de 20 de Janeiro de 1997 (JO L 27, p. 1), prevê que os Estados‑Membros instaurem um regime de declarações das superfícies semeadas e colhidas, bem como um sistema de aprovação dos primeiros transformadores e, se for caso disso, dos produtores que efectuam a transformação. 10 Nos termos do artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 619/71, conforme alterado pelo Regulamento n.° 154/97, os Estados‑Membros procedem ao controlo, por sondagem no local, da exactidão das declarações das superfícies semeadas e colhidas, dos pedidos de ajuda apresentados pelos produtores, bem como da execução dos contratos e do respeito dos compromissos de transformação e das condições de aprovação. 11 As regras detalhadas para a aplicação do regime de ajudas acima referido constam, para efeitos do presente processo, do Regulamento (CEE) n.° 1164/89 da Comissão, de 28 de Abril de 1989, relativo às normas de execução no que respeita à ajuda para o linho e o cânhamo (JO L 121, p. 4), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.° 2814/98 da Comissão, de 22 de Dezembro de 1998 (JO L 349, p. 50) (a seguir «Regulamento n.° 1164/89»). 12 Por força do artigo 4.°, alínea c), do Regulamento n.° 1164/89, a ajuda só é concedida para as superfícies que tenham sido objecto de um contrato e/ou de um compromisso de transformação. 13 Nos termos do artigo 5.°‑A, n.° 4, do Regulamento n.° 1164/89: «Os primeiros transformadores e produtores aprovados devem manter uma contabilidade ‘matéria’ de que constem: a) As quantidades de todas as matérias‑primas compradas, discriminadas p[or] fornecedor (ou entradas nas instalações de transformação, no caso dos produtores que se comprometem a assegurar a transformação), bem como as existências; b) As quantidades de matérias‑primas transformadas, bem como as quantidades e tipos de produtos acabados obtidos, por referência à lista de produtos constante do pedido de aprovação, as quantidades e tipos de co‑produtos e subprodutos, bem como as existências; c) As perdas devidas à transformação; d) As quantidades destruídas e a justificação de tal destruição; e) As quantidades e tipos de produtos vendidos ou cedidos pelo transformador, discriminados por comprador/transformador ulterior; f) Os nomes e os endereços dos compradores/transformadores ulteriores.» 14 Resulta do artigo 6.°, n.° 1A, do Regulamento n.° 1164/89 que o controlo da execução dos contratos e do respeito dos compromissos de transformação e das condições de aprovação, referido no n.° 1 do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 619/71, inclui verificações físicas e o exame das contabilidades física e financeira, bem como de todos os documentos comerciais úteis ao controlo. 15 Nos termos do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1164/89: «Se o controlo previsto no n.° 1 do artigo 5.° do Regulamento […] n.° 619/71 revelar que as condições de aprovação referidas no artigo 5.°‑A do presente regulamento deixaram de ser respeitadas, a aprovação será retirada, com efeitos a partir do início da campanha que começa após a data do controlo […]». Antecedentes do litígio 16 Entre 2 e 5 Abril de 2001 e entre 10 e 14 de Setembro do mesmo ano, o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) realizou inspecções em Portugal, a respeito da ajuda concedida à produção de linho têxtil. 17 Com base no relatório do OLAF de 13 de Maio de 2002, a Comissão deu início, em 3 de Julho de 2002, ao procedimento de apuramento de contas previsto no artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999, referente à ajuda concedida à produção de linho têxtil nas campanhas de 1999/2000 e de 2000/2001. 18 Na sequência de uma troca de cartas, de uma reunião bilateral realizada em 27 de Maio de 2004 e de uma tentativa de conciliação, a Comissão adoptou um relatório de síntese em 25 de Novembro 2005. 19 No ponto 8.1.1 do relatório de síntese, a Comissão concluiu que o sistema de controlo instituído pelas autoridades portuguesas não tinha permitido prevenir a situação de fraude existente no sector do linho têxtil e evitar a imputação de despesas indevidas ao FEOGA. Precisou, a este respeito, que a evolução dos diversos indicadores económicos não tinha alertado as autoridades portuguesas, embora essa evolução fosse dificilmente explicável no âmbito de um desenvolvimento económico normal e sugerisse uma situação de fraude. A Comissão também observou que, face a esta situação, as autoridades portuguesas não tinham orientado os seus controlos para a detecção de irregularidades e que, mesmo quando esses controlos revelavam incoerências, não tinham explorado correctamente as informações obtidas. Por um lado, dispondo de resultados de ensaios de transformação semelhantes aos obtidos pelo OLAF, as autoridades portuguesas não tinham tomado qualquer medida especial antes das inspecções do OLAF. Por outro lado, nunca fora verificado se a fibra tinha sido efectivamente comercializada. Ora, no entender da Comissão, a contabilidade «matéria» das empresas de transformação devia ter sido fiscalizada, por força das disposições conjugadas do artigo 5.°‑A e do artigo 6.°, n.° 1A, do Regulamento n.° 1164/89. 20 No ponto 8.1.3 do relatório de síntese, é proposta uma correcção financeira de 100%, na medida em que o sistema de controlo instituído pelas autoridades portuguesas não tinha permitido lutar eficazmente contra os casos de abuso. É que, não obstante terem sido efectuados, os controlos não tinham sido orientados para a detecção de irregularidades nem dado lugar a acções adequadas. As inspecções realizadas pelo OLAF revelaram claramente a existência de práticas irregulares e um total incumprimento das regras comunitárias por parte de todos os intervenientes. 21 Resulta do ponto 8.1.4 do relatório de síntese que, por um lado, o órgão de conciliação considerou que as condições fixadas para justificar a exclusão da totalidade das despesas não estavam reunidas e, por outro, que a Comissão, após ter examinado os argumentos da República Portuguesa durante a conciliação, manteve a correcção financeira prevista que fora comunicada. 22 Em 28 de Abril de 2006, a Comissão adoptou a Decisão 2006/334/CE, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados‑Membros a título do FEOGA, secção «Garantia» (JO L 124, p. 21, a seguir «decisão impugnada»), designadamente, no que se refere à República Portuguesa, a quantia de 3 135 348,71 euros, correspondente a 100% das despesas declaradas pelas autoridades portuguesas para o sector do linho têxtil nas campanhas de 1999/2000 e de 2000/2001, devido à sua não conformidade com as regras comunitárias, uma vez que «[o] sistema de controlo aplicado não permitiu lutar eficazmente contra as práticas irregulares dos agentes em causa no sector do linho». Tramitação processual e pedidos das partes 23 Por petição que deu entrada na secretaria do Tribunal em 24 de Julho de 2006, a República Portuguesa interpôs o presente recurso. 24 Com base no relatório do juiz relator, o Tribunal (Sétima Secção) decidiu abrir a fase oral. 25 Na audiência de 14 de Maio de 2009, foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal. 26 A República Portuguesa conclui pedindo que o Tribunal se digne: – anular a decisão impugnada na parte em que prevê a aplicação de uma correcção financeira de 100% às despesas por ela declaradas no sector do linho têxtil; – condenar a Comissão nas despesas. 27 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne: – negar provimento ao recurso; – condenar a República Portuguesa nas despesas. Quanto ao direito 28 A República Portuguesa invoca seis fundamentos, relativos, em primeiro lugar, à incorrecção das conclusões da Comissão, em segundo lugar, ao desrespeito das directrizes para a aplicação das correcções fixas definidas no documento n.° VI/5330/97, em terceiro lugar, a um erro de apreciação relativamente às medidas adoptadas pelas autoridades portuguesas, em quarto lugar, a um erro de apreciação relativamente às quantidades de linho transformadas, em quinto lugar, à fundamentação insuficiente da decisão impugnada e à violação do princípio da proporcionalidade e, em sexto lugar, à violação do prazo de 24 meses para a aplicação retroactiva de uma correcção financeira. 29 Na réplica, a República Portuguesa indicou, no entanto, que renunciava ao sexto fundamento, tendo em conta os esclarecimentos fornecidos pela Comissão, segundo os quais, no caso da decisão impugnada, o prazo de 24 meses para a aplicação retroactiva de uma correcção financeira foi respeitado. Observações preliminares 30 Importa recordar que o FEOGA só financia as intervenções empreendidas com respeito pelas disposições comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas (acórdãos do Tribunal de Justiça de 6 de Março de 2001, Países Baixos/Comissão, C‑278/98, Colect., p. I‑1501, n.° 38; de 8 de Maio de 2003, Espanha/Comissão, C‑349/97, Colect., p. I‑3851, n.° 45, e de 24 de Fevereiro de 2005, Grécia/Comissão, C‑300/02, Colect., p. I‑1341, n.° 32). 31 A este respeito, segundo jurisprudência assente, resulta das regras comunitárias relativas ao FEOGA que os Estados‑Membros estão obrigados a organizar um conjunto de controlos administrativos e de fiscalizações no local que lhes permitam assegurar‑se de que as condições materiais e formais para a concessão das ajudas foram correctamente observadas. Se a organização desse conjunto dos controlos não existe ou se a que foi criada por um Estado‑Membro funciona tão mal que deixa subsistir dúvidas quanto à observância dessas condições, a Comissão tem fundamento para não reconhecer certas despesas efectuadas pelo Estado‑Membro (acórdãos do Tribunal de Justiça de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão, C‑8/88, Colect., p. I‑2321, n.os 20 e 21, e de 14 de Abril de 2005, Espanha/Comissão, C‑468/02, não publicado na Colectânea, n.° 36; acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 25 de Julho de 2006, Bélgica/Comissão, T‑221/04, não publicado na Colectânea, n.° 53). 32 Do mesmo modo, segundo jurisprudência igualmente assente, por força das regras comunitárias relativas ao FEOGA, incumbe aos Estados‑Membros organizar um sistema eficaz de controlo e de supervisão, ainda que a regulamentação em vigor à época dos factos não impusesse expressamente aos Estados‑Membros o recurso aos métodos de controlo prescritos pela Comissão no seu relatório de síntese com vista a resolver as anomalias (v., neste sentido, acórdãos Alemanha/Comissão, já referido, n.° 16; de 14 de Abril de 2005, Espanha/Comissão, já referido, n.° 35, e Bélgica/Comissão, já referido, n.° 52). 33 Quanto às regras relativas ao ónus da prova em matéria de financiamento da política agrícola, recorde‑se que incumbe à Comissão provar a existência de uma violação das regras da organização comum dos mercados agrícolas. Por conseguinte, a Comissão está obrigada a justificar uma decisão em que declara a inexistência ou a insuficiência dos controlos instituídos pelo Estado‑Membro em causa (v. acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Fevereiro de 2008, Espanha/Comissão, T‑266/04, não publicado na Colectânea, n.° 98 e a jurisprudência aí referida). 34 Em particular, não compete à Comissão demonstrar de forma exaustiva a insuficiência dos controlos efectuados pelas administrações nacionais ou a irregularidade dos números fornecidos por estas últimas, mas sim fazer prova da dúvida séria e razoável que tem relativamente a esses controlos ou a esses números. Esta atenuação das exigências de prova para a Comissão explica‑se pelo facto de ser o Estado‑Membro quem se encontra em melhor posição para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA, incumbindo‑lhe, em consequência, demonstrar da forma o mais detalhada e completa possível a existência dos seus controlos ou a veracidade dos seus números e, se for caso disso, a inexactidão das afirmações da Comissão (v. acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 26 de Novembro de 2008, Grécia/Comissão, T‑263/06, ainda não publicado na Colectânea, n.° 96 e a jurisprudência aí referida). 35 Por fim, embora incumba à Comissão provar a existência de uma violação das regras comunitárias, uma vez provada essa violação, compete ao Estado‑Membro demonstrar, sendo caso disso, que a Comissão cometeu um erro relativamente às consequências financeiras que daí advêm (acórdãos do Tribunal de Justiça de 7 de Julho de 2005, Grécia/Comissão, C‑5/03, Colect., p. I‑5925, n.° 38, e de 24 de Abril de 2008, Bélgica/Comissão, C‑418/06 P, Colect., p. I‑3047, n.° 135). 36 É à luz destas considerações que deve ser examinada a argumentação da República Portuguesa contra os fundamentos em que a Comissão baseou a decisão impugnada. Quanto ao primeiro fundamento, relativo à incorrecção das conclusões da Comissão Argumentos das partes 37 Em primeiro lugar, a República Portuguesa contesta a conclusão da Comissão segundo a qual o sistema de controlo instituído não permitiu lutar eficazmente contra os casos de fraude. 38 A República Portuguesa começa por afirmar que, como resulta do relatório do OLAF, as autoridades nacionais procederam, durante as duas campanhas controvertidas, a todos os controlos impostos pela legislação comunitária, concretamente o controlo de superfícies, o controlo de aprovação do primeiro transformador e o controlo do processo de transformação, pelo que todas as condições de elegibilidade da ajuda previstas pela legislação comunitária foram verificadas. 39 A República Portuguesa alega, em seguida, que esses controlos não foram ineficazes, tendo em conta o grande número de pedidos de pagamento que foram rejeitados e as medidas administrativas e judiciais adoptadas para recuperar verbas pagas de forma indevida, sobretudo após as verificações do OLAF. Assim, na campanha de 1999/2000, de um total de 79 candidatos, somente 58 receberam ajudas e, na campanha de 2000/2001, de um total de 75 candidatos, só 19 produtores que apresentaram garantias bancárias receberam ajudas. Além disso, a República Portuguesa observa que nenhum órgão jurisdicional nacional concluiu pela existência de fraude. De igual modo, a Inspecção‑Geral de Finanças sempre concluiu pela regularidade das ajudas concedidas pelo Instituto Nacional de Garantia Agrícola (a seguir «INGA»). 40 No que diz especificamente respeito aos controlos efectuados nas empresas de transformação, a República Portuguesa acrescenta que as capacidades de transformação obtidas pelo OLAF diferem substancialmente das obtidas pelo INGA. Por outro lado, o OLAF utilizou critérios ad hoc, como o número de trabalhadores da empresa de transformação e as respectivas horas efectivas de trabalho, que não resultam da legislação aplicável e que não foram objecto de uma recomendação por parte dos inspectores da Comissão. 41 Quanto aos controlos relativos à comercialização do linho, a República Portuguesa precisa que o INGA efectuou controlos in loco junto dos adquirentes da fibra de linho, embora estes não estivessem previstos durante as campanhas controvertidas. De resto, a Comissão não contesta a existência da cultura de linho. 42 Além disso, a recorrente observa que as autoridades portuguesas não foram alertadas para a existência de fortes indícios de fraude em Espanha susceptíveis de ter repercussões em Portugal e que o inquérito realizado pela Comissão tão‑pouco deu lugar a recomendações destinadas a melhorar os controlos. 43 Em segundo lugar, a República Portuguesa contesta a conclusão da Comissão segundo a qual as evoluções de certos indicadores económicos no sector do linho em Portugal permitiam suspeitar da existência de uma situação de abuso de direito. 44 No que se refere ao aumento das superfícies declaradas entre as campanhas de 1997/1998 e de 2000/2001 e à paragem completa das despesas a partir desta última campanha, a República Portuguesa alega que estes indicadores não permitiam concluir pelo carácter fraudulento da produção de linho durante as campanhas controvertidas. Em sua opinião, o que levou os produtores a produzirem mais linho foi, como era público e notório, a importância da ajuda concedida a este último por comparação com a ajuda concedida a outras culturas. Após as alterações introduzidas na legislação comunitária em 2000 e 2001, os produtores consideraram, aparentemente, que a cultura do linho deixara de ser rentável. 45 Neste contexto, a República Portuguesa sustenta que a Comissão não a pode responsabilizar pelas deficiências e omissões que resultavam da legislação aplicável ao sector do linho nas campanhas controvertidas. 46 Relativamente ao aumento dos rendimentos declarados à medida que iam sendo introduzidos novos limiares mínimos pela legislação comunitária, a República Portuguesa alega que os produtores nacionais se limitaram, de forma inteligente e legítima, a adoptar as medidas necessárias para cumprirem os requisitos estabelecidos na legislação comunitária em sede de densidade da sementeira, a fim de obterem o rendimento mínimo estabelecido. 47 A Comissão replica que as autoridades portuguesas se limitaram a efectuar formalmente alguns dos controlos previstos pela regulamentação comunitária, sem assegurarem a respectiva eficácia. 48 Segundo a Comissão, a solução para detectar e pôr cobro a esse tipo de fraude não residia necessariamente em efectuar controlos in loco adicionais ou diferentes dos previstos pela regulamentação comunitária então em vigor, mas principalmente na comparação dos resultados obtidos nos diversos controlos e numa interpretação e exploração diligentes dos elementos apurados. 49 No que respeita, em especial, à transformação da palha de linho em fibra, a Comissão sustenta que o INGA dispunha dos elementos necessários para se interrogar sobre a regularidade das declarações dos transformadores quanto às quantidades de palha de linho enviadas para transformação, uma vez que os resultados dos ensaios de transformação efectuados pelo OLAF eram bastante semelhantes aos resultados obtidos pelo INGA. 50 Quanto à comercialização da fibra de linho, a Comissão sublinha que o OLAF apurou, através de simples entrevistas e verificações físicas junto de supostos compradores finais de fibra de linho têxtil, que, na realidade, vários desses operadores se tinham limitado a comprar palha de linho para utilizá‑la como alimentação para gado. A Comissão acrescenta que, se é certo que a regulamentação comunitária não impunha uma obrigação de comercialização, enquanto tal, da fibra de linho, a obrigação imposta às autoridades nacionais de controlar a exactidão da contabilidade «matéria» dos transformadores incluía, designadamente, a obrigação de controlar a autenticidade das facturas que indicavam que o produto transformado tinha sido vendido a terceiros. 51 A Comissão defende ainda que as irregularidades que levaram o INGA a excluir do pagamento das ajudas uma percentagem significativa das candidaturas apresentadas pelos produtores nas campanhas controvertidas parecem ser de natureza diversa, tratando‑se aparentemente de irregularidades relacionadas com os produtores, detectadas em resultado dos controlos‑chave efectuados pelo INGA. 52 No que respeita à alegada falta de informação das autoridades portuguesas sobre a situação de fraude em Espanha, a Comissão afirma não compreender em que medida essa alegada falta de informação pode pôr em causa a legalidade da decisão impugnada. Em seu entender, as autoridades competentes de todos os Estados‑Membros, e em particular daqueles onde se tinham verificado nos últimos anos aumentos inexplicáveis da cultura do linho têxtil, estavam perfeitamente ao corrente dos esforços consideráveis que a Comissão dedicava à investigação e ao combate das situações irregulares e de fraude neste sector. Apreciação do Tribunal – Quanto às irregularidades na contabilidade «matéria» das empresas de transformação 53 Importa começar por observar que, no presente caso, a Comissão baseia a correcção financeira de 100%, aplicada às despesas declaradas pelas autoridades portuguesas para o sector do linho têxtil nas campanhas de 1999/2000 e de 2000/2001, nas deficiências constatadas pelo OLAF no seu relatório de 13 de Maio de 2002. 54 A Comissão concluiu a este respeito que, no âmbito dos controlos das autoridades portuguesas, não tinham sido detectadas irregularidades na contabilidade «matéria» das empresas de transformação (v., supra, n.° 19). 55 No tocante à inverosimilhança das quantidades de linho transformado que foram declaradas, a Comissão observou que as quantidades de palha de linho inscritas pelas empresas de transformação na sua contabilidade «matéria» ultrapassavam a sua capacidade máxima de transformação aceite pelas autoridades portuguesas e que essas quantidades eram consideravelmente superiores à quantidade máxima de linho que poderia ter sido transformada, tendo em conta os resultados dos ensaios de transformação obtidos pelo OLAF em Abril de 2001. 56 Contra essas considerações, a República Portuguesa sustenta que as capacidades de transformação apuradas pelas autoridades portuguesas diferiam das apuradas pelo OLAF. 57 Esta argumentação não pode ser acolhida. 58 Em primeiro lugar, não tendo a República Portuguesa apresentado elementos concretos, em conformidade com a jurisprudência acima referida no n.° 34, a simples afirmação de que as capacidades de transformação apuradas pelas autoridades portuguesas diferiam das apuradas pelo OLAF não é suficiente para infirmar as conclusões da Comissão. 59 Com efeito, resulta, em particular, do ponto 4.1 do relatório do OLAF que, na campanha de 1999/2000, a quantidade máxima de linho que poderia ter sido transformada, aplicando o resultado obtido no teste efectuado pelo OLAF, correspondia a 10% da quantidade de linho transformado que foi declarada por uma empresa de transformação, e, respectivamente, a 44% e 42% das quantidades de linho transformado que foram declaradas por duas outras empresas de transformação. No que se refere à campanha de 2000/2001, o OLAF verificou que a quantidade máxima de linho que poderia ter sido transformada aplicando o resultado obtido no teste efectuado pelo OLAF na única empresa de transformação tomada em consideração correspondia a 66% da quantidade de linho transformado que foi declarada por esta empresa. Ao invés, a República Portuguesa não precisa os números por ela referidos. 60 Acresce que a República Portuguesa não se pode prevalecer do facto de o OLAF ter utilizado critérios como o número de trabalhadores das empresas de transformação e as horas efectivas de trabalho, que são essenciais para verificar a capacidade real de transformação dessas empresas. No caso em apreço, a República Portuguesa não invocou nem apresentou elementos que permitam considerar que o OLAF não se podia basear nesses critérios ou que esses critérios eram inapropriados para fiscalizar o processo de transformação. 61 Em segundo lugar, a República Portuguesa não contesta as incoerências constatadas entre a contabilidade «matéria» das empresas de transformação e a sua capacidade de transformação. 62 Cumpre referir, a este respeito, que resulta do ponto 4.1 do relatório do OLAF que, na campanha de 1999/2000, a quantidade máxima que poderia ter sido transformada por duas de três empresas de transformação, de acordo com a sua capacidade de transformação aceite pelas autoridades portuguesas, correspondia, respectivamente, a 25% e a 83% das quantidades de linho transformado que foram declaradas por essas empresas de transformação. 63 A República Portuguesa não logrou demonstrar que era errada a conclusão da Comissão segundo a qual as incoerências verificadas demonstravam a inverosimilhança das quantidades de linho transformado que foram declaradas. Por conseguinte, é forçoso concluir, à semelhança da Comissão, que os controlos efectuados pelas autoridades portuguesas nesta matéria não foram suficientes. 64 No que se refere à comercialização da fibra de linho, a República Portuguesa alegou que os controlos in loco realizados junto dos compradores, apesar de terem sido efectuados, não estavam previstos durante as campanhas controvertidas. 65 Importa assinalar a este respeito que, tal como refere a Comissão, embora a regulamentação comunitária não impusesse especificamente a obrigação de comercializar a fibra de linho, a obrigação de controlar a exactidão da contabilidade «matéria» das empresas de transformação, decorrente das disposições conjugadas do artigo 5.°‑A e do artigo 6.°, n.° 1A, do Regulamento n.° 1164/89, incluía a obrigação de verificar a autenticidade das facturas que indicavam que o produto transformado tinha sido vendido. 66 Note‑se ainda que a produção de linho sem finalidade comercial é contrária aos objectivos essenciais da organização comum dos mercados no sector do linho e do cânhamo. Portanto, a Comissão considerou com razão que a comercialização da fibra de linho constituía uma condição de elegibilidade da ajuda. 67 Por conseguinte, a Comissão concluiu legitimamente pela existência de insuficiências nos controlos efectuados pelas autoridades portuguesas, que não permitiram detectar as irregularidades apuradas pelo OLAF na contabilidade «matéria» das empresas de transformação. – Quanto à situação dos controlos no sector do linho 68 A Comissão afirmou que a evolução dos diversos indicadores económicos sugeria uma situação de fraude no sector do linho (v., supra, n.° 19). Concluiu daqui que o sistema de controlo instituído pelas autoridades portuguesas não tinha permitido lutar eficazmente contra os casos de abuso, dado que, embora tivessem sido efectuados controlos, os mesmos não tinham sido orientados para a detecção de irregularidades e não tinham dado lugar a acções adequadas (v., supra, n.° 20). 69 A República Portuguesa contesta a conclusão da Comissão de que as autoridades portuguesas não foram alertadas pelo crescimento rápido da cultura do linho e pelo aumento do rendimento médio obtido com a palha de linho declarado pelas empresas de transformação, embora essa evolução fosse dificilmente explicável no âmbito de um desenvolvimento económico normal e sugerisse uma situação de fraude. 70 Importa referir a este respeito que a Comissão de forma alguma afirmou, como a República Portuguesa a acusa, que a produção de linho era realizada com fins fraudulentos pelo facto de a sua evolução ser dificilmente explicável de um ponto de vista económico, tendo unicamente considerado que essa circunstância exigia uma intensificação dos controlos. 71 Em seguida, é de salientar, em consonância com a República Portuguesa, que a circunstância de os agricultores terem optado pela cultura do linho em detrimento de outras culturas e de os rendimentos declarados terem aumentado de forma contínua após a campanha de 1997/1998, em função do rendimento mínimo exigido pela regulamentação comunitária nas campanhas sucessivas, não pode, enquanto tal, ser criticada. 72 Contudo, resulta do relatório do OLAF, e não é contestado pela República Portuguesa, que, por um lado, os custos ligados à cultura do linho tinham aumentado consideravelmente após a campanha de 1997/1998 e que, por outro, os produtores de linho portugueses tiveram dificuldades em alcançar os rendimentos fixados pela regulamentação comunitária. 73 Nestas condições, a Comissão considerou, com razão, que a evolução do sector do linho em Portugal não podia ser explicada no âmbito de um desenvolvimento económico normal e que os diversos indicadores económicos, que sugeriam uma situação de abuso de direito, exigiam controlos mais intensos. 74 Em particular, a República Portuguesa não pode justificar a não instituição de um sistema de controlo eficaz com o argumento de que as autoridades portuguesas não tinham sido informadas da situação de fraude detectada em Espanha. Com efeito, mesmo que não tenham sido informadas dessa situação, como a República Portuguesa sustenta, as circunstâncias económicas acima descritas deveriam tê‑las alertado para o risco de fraude em Portugal, nomeadamente no âmbito da comercialização da fibra de linho. Essas circunstâncias deveriam, no fim de contas, ter levado as autoridades portuguesas a agir de uma forma mais eficaz. – Quanto à eficácia dos controlos efectuados pelas autoridades portuguesas 75 A República Portuguesa contesta a conclusão da Comissão de que as autoridades portuguesas não orientaram os seus controlos para a detecção de irregularidades e de que, quando os seus controlos revelavam incoerências, as informações não foram correctamente exploradas, dado que, por um lado, dispondo de resultados de ensaios de transformação semelhantes aos obtidos pelo OLAF, as autoridades portuguesas não tomaram qualquer medida especial antes das inspecções do OLAF e que, por outro, nunca fora verificado se a fibra de linho indicada na contabilidade «matéria» das empresas de transformação tinha sido efectivamente comercializada. 76 Todavia, a República Portuguesa não pode alegar, com vista a infirmar essa conclusão, que os controlos instituídos pelas autoridades portuguesas foram efectuados. 77 Com efeito, tendo em conta a jurisprudência acima referida nos n.os 31 e 32, não é suficiente efectuar os controlos previstos pela regulamentação comunitária quando o sistema de controlo instituído funciona tão mal que deixa subsistir dúvidas quanto ao respeito das condições de concessão das ajudas. Uma interpretação contrária privaria de todo e qualquer efeito útil a obrigação dos Estados‑Membros de organizar um sistema eficaz de controlo e de supervisão. – Quanto às acções empreendidas pelas autoridades portuguesas 78 A República Portuguesa alega que os controlos não foram ineficazes, tendo em conta as acções empreendidas pelas autoridades portuguesas, sobretudo, na sequência do inquérito do OLAF. 79 Cumpre observar a este respeito que a Comissão podia razoavelmente concluir, à luz das irregularidades apuradas pelo OLAF na contabilidade «matéria» das empresas de transformação, que o sistema de controlo instituído pelas autoridades portuguesas previamente às inspecções do OLAF não tinha permitido assegurar a correcta observância de uma das condições de concessão da ajuda, concretamente a transformação do linho. 80 Deve, no entanto, observar‑se, à semelhança da República Portuguesa, que as autoridades portuguesas reforçaram os seus controlos após o termo das inspecções do OLAF, o que não é contestado pela Comissão. 81 Além disso, resulta de um quadro apresentado pela República Portuguesa que o número de pedidos de ajudas indeferidos pelas autoridades portuguesas na campanha de 2000/2001 foi claramente superior ao número de pedidos de ajudas indeferidos nas campanhas precedentes. Assim, na campanha de 2000/2001, as autoridades portuguesas excluíram 75% dos produtores que tinham solicitado a ajuda, bem como 64% da superfície declarada. 82 Nestas circunstâncias, o Tribunal considera que o reforço dos controlos por parte das autoridades portuguesas após as inspecções do OLAF permitiu evitar a imputação indevida de despesas ao FEOGA. 83 A Comissão não pode invocar, com vista a infirmar esta conclusão, que as irregularidades que conduziram as autoridades portuguesas a indeferir determinados pedidos de ajudas não estavam relacionadas com as irregularidades que foram detectadas pelo OLAF. 84 Com efeito, há que assinalar que as conclusões a que a Comissão chegou no relatório de síntese só dizem respeito à situação examinada no relatório do OLAF. 85 Ora, deve frisar‑se que o relatório do OLAF apenas contém dados parciais sobre a campanha de 2000/2001, dado que a transformação da palha de linho colhida durante esta campanha ainda não tinha terminado. Além disso, resulta de um documento apresentado pela Comissão em anexo à sua contestação que uma parte das despesas excluídas, concretamente as correspondentes à campanha de 2000/2001, foram efectuadas após as inspecções do OLAF. 86 Decorre do exposto que as conclusões a que a Comissão chegou no relatório de síntese não podem justificar a inexistência ou a insuficiência dos controlos das autoridades portuguesas após o inquérito do OLAF. 87 Assim sendo, a Comissão não podia ignorar as acções empreendidas pelas autoridades portuguesas após as inspecções do OLAF. 88 No entanto, há que examinar, no âmbito do segundo fundamento, se o erro assim cometido pela Comissão pode ter incidência sobre a correcção financeira aplicada pela Comissão. Quanto ao segundo fundamento, relativo ao desrespeito das directrizes para a aplicação das correcções fixas definidas no documento n.° VI/5330/97 Argumentos das partes 89 A República Portuguesa censura a Comissão por ter aplicado uma correcção financeira de 100%, quando nem sequer estavam preenchidas as condições para a aplicação de correcções financeiras de 25%, de 10%, de 5% ou de 2%. 90 Segundo a República Portuguesa, o sistema de controlo instituído é efectivo e fiável. Todos os controlos‑chave e secundários foram efectuados em conformidade com as exigências da regulamentação aplicável. Além disso, as autoridades portuguesas adoptaram as medidas adequadas contra as fraudes e as irregularidades, como decorre designadamente do facto de grande parte dos pedidos de ajuda ter sido rejeitada. Ora, uma correcção financeira de 100% só pode ser justificada nos casos em que é quase certo que todos os pagamentos foram irregulares. 91 Nestas circunstâncias, a República Portuguesa considera que a Comissão não pode, por uma questão de coerência e de uniformidade do sistema, de igualdade e de segurança jurídica, aplicar a Portugal uma correcção financeira de 100%. 92 A Comissão replica que as directrizes para a aplicação das correcções fixas definidas no documento n.° VI/5330/97 permitem recusar a totalidade da despesa quando as deficiências do sistema de controlo forem tão graves que configurem um total incumprimento das regras comunitárias, tornando todos os pagamentos irregulares. Ora, dada a ineficácia dos controlos que as autoridades portuguesas efectuaram sobre as empresas de transformação, estas empresas puderam continuar a emitir impunemente certificados de transformação irregulares, os quais tornaram também irregulares todos os pedidos de ajudas apresentados pelos produtores portugueses com base nesses certificados. 93 O facto de as autoridades portuguesas terem recusado uma grande parte dos pedidos de ajudas que lhes foram apresentados pelos produtores de linho portugueses não impede a Comissão de excluir do financiamento comunitário a totalidade das despesas efectuadas. Por um lado, o facto de terem sido tomadas medidas de correcção imediatamente após a comunicação das deficiências ao Estado‑Membro não pode influenciar a taxa de correcção. Por outro, deveriam ter sido outras as medidas adoptadas para pôr cobro aos comportamentos fraudulentos, os quais eram essencialmente imputáveis às empresas de transformação. Apreciação do Tribunal 94 Há que lembrar que, no documento n.° VI/5330/97, a Comissão estabeleceu um método de avaliação da perda financeira do FEOGA baseado em correcções fixas, para os casos em que o nível real das despesas irregulares não pode ser determinado. 95 Nos termos do documento n.° VI/5330/97, a taxa de correcção pode ser fixada a um nível superior a 25% e a despesa pode mesmo ser inteiramente excluída quando as deficiências forem tão graves que configurem um total incumprimento das regras comunitárias, tornando todos os pagamentos irregulares. 96 No caso em apreço, a Comissão criticou as autoridades portuguesas pelo facto de o sistema de controlo instituído antes do inquérito do OLAF funcionar tão mal que deixava subsistir dúvidas quanto ao respeito de uma das condições de concessão das ajudas, mais precisamente a transformação do linho. 97 Todavia, importa recordar que os dados relativos à campanha de 2000/2001 recolhidos pelo OLAF são dados parciais (v., supra, n.° 85) e que, portanto, as conclusões a que a Comissão chegou no relatório de síntese não podem justificar a inexistência ou a insuficiência dos controlos das autoridades portuguesas após o inquérito do OLAF. 98 Nestas condições, não é possível considerar que nenhuma das despesas imputadas ao FEOGA pelas autoridades portuguesas foi efectuada em conformidade com as regras comunitárias. 99 Além disso, resulta do documento n.° VI/5330/97 que a taxa de correcção deve estar claramente relacionada com a perda provável. Ora, os elementos apurados pelo OLAF não permitem afirmar que, no caso em apreço, a perda provável para o FEOGA, resultante das deficiências dos controlos efectuados junto das empresas de transformação, era total. 100 Por outro lado, a exclusão da totalidade das despesas declaradas pelas autoridades portuguesas no que se refere à produção de linho têxtil nas campanhas de 1999/2000 e de 2000/2001 também não pode decorrer do facto de que as conclusões extraídas das campanhas anteriores deveriam ter conduzido à retirada, às empresas de transformação, das respectivas aprovações para a campanha de 2000/2001, por força do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1164/89. 101 Com efeito, há que lembrar que a Comissão não baseia a correcção financeira para a produção de linho têxtil na irregularidade das despesas resultante da violação dessa disposição comunitária, mas sim numa avaliação dos riscos financeiros incorridos pelo FEOGA em consequência das deficiências dos controlos efectuados pelas autoridades portuguesas. Acresce que a obrigação de retirar a aprovação com efeitos a partir do início da campanha que começa após a data do controlo não pode ser interpretada no sentido de que torna retroactivamente inelegíveis todas as despesas efectuadas após a data, hipotética, em que os controlos deveriam ter detectado que as condições de aprovação haviam deixado de ser respeitadas. 102 Por fim, é de assinalar a inexistência de deficiências nos controlos efectuados pelas autoridades portuguesas junto dos produtores. 103 Assim, as deficiências no sistema de controlo constatadas pela Comissão não implicam, atenta a sua consistência, um total incumprimento das regras comunitárias que tenha como consequência a irregularidade de todos os pagamentos. 104 Nestas condições, atenta, nomeadamente, a possibilidade prevista no documento n.° VI/5330/97 de fixar uma correcção entre 25% e 100% em função da gravidade das deficiências constatadas, a aplicação de uma correcção financeira de 100% não é justificada. 105 Decorre do exposto que, por essa razão, a decisão impugnada deve ser anulada, sem que seja necessário examinar os outros fundamentos de anulação invocados pela República Portuguesa. Quanto às despesas 106 Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a República Portuguesa pedido a condenação da Comissão nas despesas e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas. Pelos fundamentos expostos, O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Sétima Secção) decide: 1) A Decisão 2006/334/CE da Comissão, de 28 de Abril de 2006, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção «Garantia», é anulada na parte em que exclui a totalidade das despesas efectuadas pela República Portuguesa no sector do linho. 2) A Comissão das Comunidades Europeias é condenada nas despesas. Forwood Šváby Moavero Milanesi Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 30 de Setembro de 2009. Assinaturas * Língua do processo: português.