Judgment — ECLI:EU:C:2006:435
Date: 2006-06-29
Language of the case: Italian
Court formation: Fourth Chamber
Based on: Treaty establishing the European Economic Community (1957)
Subject matter: Agriculture and Fisheries;Milk products
Concepts: General;Direct effect, primacy and uniform application of the Community law;Aid for skimmed milk
Procedure: Action for failure to fulfil obligations - successful
Origin: Italy

SENTENZA DELLA CORTE (Quarta Sezione) 29 giugno 2006 (*) «Inadempimento di uno Stato – Regolamenti (CE) del Consiglio n. 1255/1999 e della Commissione n. 2799/1999 – Latte e prodotti lattiero‑caseari – Latte scremato in polvere – Sistema di rintracciabilità del latte scremato in polvere» Nella causa C-487/04, avente ad oggetto un ricorso per inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 25 novembre 2004, Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. A. Bordes e dalla sig.ra C. Cattabriga, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo, ricorrente, contro Repubblica italiana, rappresentata dal sig. I.M. Braguglia, in qualità di agente, assistito dal sig. D. Del Gaizo, avvocato dello Stato, convenuta, LA CORTE (Quarta Sezione), composta dal sig. K. Schiemann, presidente di sezione, dai sigg. J.N. Cunha Rodrigues e E. Levits (relatore), giudici, avvocato generale: sig.ra E. Sharpston cancelliere: sig. R. Grass vista la fase scritta del procedimento, vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni, ha pronunciato la seguente Sentenza 1 Con il suo ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica italiana, avendo istituito unilateralmente un sistema di rintracciabilità del latte in polvere destinato a certi usi, non previsto dal diritto comunitario pienamente armonizzato applicabile al settore, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dei regolamenti (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1255, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero‑caseari (GU L 160, pag. 48), e della Commissione 17 dicembre 1999, n. 2799, recante modalità d’applicazione del regolamento n. 1255/1999 in ordine alla concessione di un aiuto per il latte scremato e il latte scremato in polvere destinati all’alimentazione degli animali e in ordine alla vendita di tale latte scremato in polvere (GU L 340, pag. 3). Contesto normativo La normativa comunitaria 2 L’art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 1255/1999 dispone che sono concessi aiuti per il latte scremato e il latte scremato in polvere usati nell’alimentazione degli animali quando tali prodotti rispondano a determinati requisiti. 3 Il regolamento n. 2799/1999 fissa, al capitolo II, i requisiti per la concessione dell’aiuto per il latte scremato in polvere e le norme relative alle misure di controllo. 4 In tal senso, l’art. 8 del citato regolamento limita la concessione dell’aiuto al latte scremato e al latte scremato in polvere che siano utilizzati in un’impresa riconosciuta, tal quali o previa incorporazione in una miscela ai fini della fabbricazione di alimenti composti, oppure tal quali, per la fabbricazione di latte scremato in polvere denaturato, e che non beneficino di aiuti o di riduzioni di prezzo in virtù di altre disposizioni comunitarie. 5 L’art. 9 del regolamento n. 2799/1999 disciplina i presupposti per il riconoscimento concesso alle imprese che producono alimenti composti o latte scremato in polvere denaturato, subordinandolo, segnatamente, all’esistenza di impianti tecnici appropriati e di strumenti amministrativi e contabili tali da permettere l’esecuzione delle disposizioni previste da detto regolamento, nonché all’obbligo di sottoporsi a controlli effettuati dagli organismi competenti. Ai sensi del n. 2, lett. a), dello stesso articolo, il riconoscimento può essere subordinato all’adempimento di condizioni supplementari fissate dagli Stati membri. 6 L’art. 10 del regolamento n. 2799/1999, da parte sua, elenca le diciture che devono essere apposte sugli imballaggi delle miscele e degli alimenti composti prodotti a partire da latte scremato in polvere che può beneficiare dell’aiuto. Deroghe alle disposizioni di questo art. 10 sono previste per le imprese autorizzate a consegnare gli alimenti composti in cisterne o container, per le quali gli artt. 11, 12 e 13 dello stesso regolamento istituiscono un regime di consegna sotto controllo amministrativo. 7 L’art. 14 del regolamento n. 2799/1999 impone alle imprese che producono alimenti composti e che intendano beneficiare dell’aiuto l’obbligo di tenere appositi registri in funzione del ritmo di pagamento stabilito dallo Stato membro, ed elenca le indicazioni che questi ultimi debbono contenere. 8 Gli artt. 15‑21 del regolamento n. 2799/1999, per parte loro, disciplinano i controlli che gli Stati membri sono tenuti ad effettuare per evitare abusi nella concessione dell’aiuto. 9 L’art. 16 di detto regolamento, in particolare, disciplina i controlli che le autorità nazionali devono effettuare per garantire il rispetto dei tenori di proteine, di acqua e di materie grasse del latte scremato e del latte scremato in polvere incorporato. 10 Gli artt. 17 e 18 dello stesso regolamento vertono, rispettivamente, sui controlli relativi all’utilizzazione del latte scremato e del latte scremato in polvere nella fabbricazione degli alimenti composti e alla produzione del latte scremato in polvere denaturato destinati all’alimentazione degli animali. 11 L’art. 19 del regolamento n. 2799/1999 riguarda i metodi di riferimento applicabili alle analisi previste dallo stesso regolamento, mentre l’art. 20 verte sulle analisi da effettuare per verificare il tenore in latte scremato in polvere delle miscele e degli alimenti composti, l’assenza di siero di latte presamico, il tenore in amido negli alimenti composti, il tenore in umidità del latticello acido in polvere, nonché il tenore in farina di erba, in amido e in farina di pesce del latte scremato in polvere denaturato. 12 Infine, l’art. 21 del regolamento n. 2799/1999 autorizza gli Stati membri, previo accordo della Commissione, ad istituire sotto la loro sorveglianza, per compiere i controlli analitici previsti al capitolo II di detto regolamento, un sistema di autocontrollo per taluni stabilimenti riconosciuti. La normativa nazionale 13 L’articolo 1 della legge italiana 10 agosto 2000, n. 250, recante norme per l’utilizzazione dei traccianti di evidenziazione nel latte in polvere destinato ad uso zootecnico (GURI 6 settembre 2000, n. 208, pag. 5; in prosieguo: la «legge n. 250»), così dispone: «1. A fini di tutela della salute e di salvaguardia della sicurezza alimentare, ai sensi dell’articolo 30 del Trattato che istituisce la Comunità europea, come modificato dal Trattato di Amsterdam di cui alla legge 16 giugno 1998, n. 209, nel latte e nel latte scremato in polvere destinati ad usi zootecnici, e nei loro derivati, devono essere presenti traccianti colorati, di origine naturale, innocui per la salute umana ed animale ed in grado di rendere tali prodotti stabilmente evidenziabili. 2. Con decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali, di concerto con il Ministro della sanità, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono individuati i traccianti da utilizzare ai fini di cui al comma 1 e sono determinate le relative modalità di impiego. 3. È vietato detenere latte e latte scremato in polvere destinati ad usi zootecnici negli stabilimenti o depositi nei quali si detiene o si lavora latte destinato al consumo alimentare diretto ovvero a produzioni casearie o assimilate. 4. Le disposizioni di cui ai commi 1 e 3 si applicano a decorrere dal quindicesimo giorno successivo alla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del decreto ministeriale di cui al comma 2». 14 L’articolo 2 della legge n. 250 così dispone: «1. A decorrere dal quindicesimo giorno successivo alla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del decreto ministeriale di cui al comma 2 dell’articolo 1, salvo che il fatto costituisca reato, chiunque ponga in commercio ovvero utilizzi in processi produttivi latte o latte scremato in polvere, destinato ad usi zootecnici, privo dei traccianti di cui all’articolo 1, ovvero violi le disposizioni di cui all’articolo 1, comma 3, è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da lire 20 milioni a lire 150 milioni. È sempre disposta la confisca dei prodotti detenuti, commercializzati od utilizzati in violazione delle disposizioni della presente legge. 2. In caso di reiterata violazione delle disposizioni della presente legge, nei confronti dei soggetti di cui al comma 1 è applicata anche la sanzione della sospensione dell’attività per un periodo non inferiore a due mesi e non superiore a un anno». Procedimento precontenzioso 15 La Commissione, dopo essere venuta a conoscenza del progetto della legge n. 250, nell’ambito della procedura di informazione istituita dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 22 giugno 1998, 98/34/CE, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione (GU L 204, pag. 37), come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 20 luglio 1998, 98/48/CE (GU L 217, pag. 18), con lettera del 14 marzo 2000 ha inviato alle autorità italiane un parere circostanziato, affermando che taluni aspetti di tale progetto di legge potevano creare ostacoli alla libera circolazione delle merci nell’ambito del mercato interno. 16 La Repubblica italiana ha adottato la legge n. 250 senza tenere conto di tale parere della Commissione, cosicché quest’ultima, con lettera di diffida dell’11 maggio 2001, ha reiterato le proprie riserve in merito a tale legge, affermando che essa era contraria ai regolamenti n. 1255/1999 e n. 2799/1999. 17 Con lettera del 12 marzo 2002, le autorità italiane hanno informato la Commissione, in risposta alle obiezioni da essa sollevate, che era stato predisposto un emendamento destinato ad abrogare la legge n. 250. 18 Questa iniziativa delle autorità italiane non è tuttavia sfociata in alcun provvedimento concreto, ragion per cui la Commissione, con lettera del 2 maggio 2003, ha inviato alla Repubblica italiana un parere motivato, invitandola a conformarsi allo stesso entro due mesi dalla notificazione. 19 Nella loro risposta a detto parere motivato, datata 26 giugno 2003, le autorità italiane hanno affermato che la legge n. 250 non era mai stata resa operativa, non essendo stato emanato il decreto ministeriale relativo all’individuazione dei traccianti da utilizzare nel latte e nel latte in polvere destinati ad uso zootecnico e nei loro derivati, decreto previsto dall’art. 1, n. 2, di tale legge. Le stesse autorità hanno altresì annunciato che l’abrogazione formale della legge n. 250 era prevista entro il 30 aprile 2004. 20 La Commissione, constatato che tale abrogazione non era avvenuta e che davanti alla Camera dei deputati era pendente un progetto di legge recante norme sostanzialmente analoghe a quelle contenute nella legge n. 250, ha proposto il presente ricorso. Sul ricorso Argomenti delle parti 21 La Commissione sostiene che la legge n. 250, laddove impone l’aggiunta di traccianti colorati nel latte scremato in polvere destinato all’alimentazione degli animali, costituisce una palese violazione dei regolamenti n. 1255/1999 e n. 2799/1999. 22 Orbene, gli Stati membri non sarebbero legittimati ad imporre unilateralmente, neppure a fini di controllo, obblighi ulteriori e non previsti dal regolamento n. 2799/1999, che incidano sulla composizione del latte in polvere. 23 Secondo la Commissione, l’obbligo di aggiungere traccianti ostacola gli scambi di latte scremato in polvere tra gli Stati membri. Poiché la destinazione di tale prodotto non è nota al momento della fabbricazione, le imprese che lo commercializzano sul mercato italiano si vedrebbero obbligate a procedere a complicate manipolazioni sui prodotti destinati a tale mercato, dovendo aprire le confezioni già pronte al fine di aggiungere i traccianti; ciò determinerebbe costi aggiuntivi, finendo con il disincentivare l’importazione in Italia di latte scremato in polvere destinato all’alimentazione degli animali proveniente dagli altri Stati membri. La Commissione ricorda inoltre che, in presenza di un regolamento recante organizzazione comune dei mercati in un settore determinato, gli Stati membri sono tenuti ad astenersi da ogni misura che possa derogarvi o recarvi pregiudizio. 24 A parere della Commissione, emerge chiaramente dalla lettura dei lavori preparatori della legge n. 250 che lo scopo delle disposizioni in essa contenute è di contrastare il commercio clandestino di latte in polvere ad uso zootecnico al fine di riciclare tale prodotto nell’alimentazione umana. La Repubblica italiana non potrebbe quindi affermare che tale legge persegue obiettivi di interesse generale diversi da quelli perseguiti dall’organizzazione comune del mercato nel settore del latte. Peraltro, anche ammettendo la tesi contraria, la necessità di una legge del genere sarebbe assai dubbia. Da un lato, la nocività per l’uomo del latte in polvere destinato all’alimentazione degli animali non sarebbe dimostrata e, dall’altro, non essendo la destinazione di tale prodotto nota al momento della fabbricazione, le garanzie cui il prodotto risponde sarebbero largamente indipendenti dalla sua utilizzazione finale. 25 Nel caso in cui la Repubblica italiana ritenesse che la normativa attuale e, in particolare, gli strumenti di controllo predisposti dal regolamento n. 2799/1999 siano insufficienti, essa dovrebbe avvalersi dei mezzi predisposti dalla struttura istituzionale della Comunità e proporre un rafforzamento del regime di controllo. 26 La Commissione afferma che il fatto che la legge n. 250 non sia mai stata effettivamente applicata non fa venir meno l’infrazione. Essa ritiene che il mantenimento in vigore della legge, per un verso, e la sua mancata applicazione, per altro verso, ingenerino incertezza quanto allo stato della legislazione italiana in materia e quanto alla portata dei diritti e degli obblighi degli operatori del settore. 27 Nel controricorso, la Repubblica italiana si limita ad invitare la Commissione a rinunciare al ricorso richiamandosi, da un lato, al fatto di aver segnalato a quest’ultima, tanto prima del parere motivato quanto successivamente ad esso, l’esistenza di un’iniziativa legislativa per l’abrogazione della legge n. 250 e, dall’altro, alla circostanza che la stessa legge non è mai stata resa operativa, non essendo mai stato emanato il decreto ministeriale previsto dall’art. 1, n. 2, di tale legge. Giudizio della Corte 28 Per giurisprudenza costante, una volta che la Comunità abbia istituito un’organizzazione comune di mercato in un determinato settore, spetta ad essa cercare le soluzioni ai problemi che si pongono nell’ambito della politica agricola comune. Ne consegue che gli Stati membri devono astenersi da ogni provvedimento unilaterale in tale settore, anche se atto a servire da sostegno alla politica comune della Comunità (v. sentenze 6 novembre 1990, causa C-86/89, Italia/Commissione, Racc. pag. I‑3891, punto 19, e 14 ottobre 2004, causa C-173/02, Spagna/Commissione, Racc. pag. I-9735, punto 19). 29 Al fine di prevenire le frodi, il regolamento n. 2799/1999 ha istituito un meccanismo di controllo fondato sul riconoscimento delle imprese produttrici e sull’imposizione a tali imprese di un articolato complesso di obblighi contabili, amministrativi e documentali, nonché su un sistema di analisi ed ispezioni in loco da parte delle autorità nazionali competenti. Sebbene, conformemente a tale regolamento, gli Stati membri abbiano il diritto di stabilire condizioni supplementari al fine di concedere il riconoscimento a un’impresa produttrice, o di determinare le modalità di controllo dell’utilizzazione del latte scremato in polvere nella fabbricazione degli alimenti composti per animali, tale regolamento non conferisce loro tuttavia il diritto di stabilire condizioni supplementari che abbiano un’incidenza sulla composizione del latte scremato in polvere. 30 Pertanto la legge n. 250, nei limiti in cui impone l’aggiunta di traccianti al latte scremato in polvere destinato all’alimentazione degli animali, è in contrasto con i regolamenti n. 1255/1999 e n. 2799/1999. 31 Per quanto riguarda l’argomento, dedotto dalla Repubblica italiana a sua difesa, secondo il quale esiste un’iniziativa legislativa volta all’abrogazione della legge n. 250, giova rilevare che, secondo una costante giurisprudenza, l’esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e la Corte non può tenere conto dei mutamenti successivi (v., segnatamente, sentenze 11 ottobre 2001, causa C-111/00, Commissione/Austria, Racc. pag. I‑7555, punto 13, e 1° aprile 2004, causa C‑375/03, Commissione/Lussemburgo, Racc. pag. I-3557, punto 7). 32 Tale argomento deve essere pertanto respinto, essendo pacifico che l’abrogazione della legge n. 250 non è sopravvenuta entro il termine di due mesi impartito alla Repubblica italiana nel parere motivato. 33 Quanto all’argomento di quest’ultima relativo all’inapplicabilità della legge n. 250 in assenza del relativo decreto ministeriale di attuazione, occorre ricordare che, secondo un costante orientamento giurisprudenziale, il mantenere immutatamente in vigore, nella normativa di uno Stato membro, una disposizione incompatibile con una norma di diritto comunitario, sia pure direttamente efficace nell’ordinamento giuridico degli Stati membri, determina una situazione di fatto ambigua, lasciando gli amministrati in uno stato d’incertezza circa le possibilità di cui dispongono di valersi del diritto comunitario. Tale mantenimento in vigore costituisce quindi, da parte dello Stato membro interessato, un inadempimento degli obblighi che gli sono imposti dal Trattato CE (v., in particolare, sentenze 26 aprile 1988, causa 74/86, Commissione/Germania, Racc. pag. 2139, punto 10; 13 luglio 2000, causa C‑160/99, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑6137, punto 22, e 7 luglio 2005, causa C‑214/04, Commissione/Italia, non pubblicata nella Raccolta, punto 13). 34 Ne consegue che l’argomento della Repubblica italiana relativo all’inapplicabilità della legge n. 250 deve essere respinto. 35 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre dichiarare che la Repubblica italiana, avendo istituito unilateralmente un sistema di rintracciabilità del latte scremato in polvere destinato a certi usi, non previsto dal diritto comunitario armonizzato applicabile al settore, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dei regolamenti n. 1255/1999 e n. 2799/1999. Sulle spese 36 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha chiesto la condanna della Repubblica italiana, quest’ultima, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese. Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara e statuisce: 1) La Repubblica italiana, avendo istituito unilateralmente un sistema di rintracciabilità del latte scremato in polvere destinato a certi usi, non previsto dal diritto comunitario armonizzato applicabile al settore, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dei regolamenti (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1255, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero‑caseari, e della Commissione 17 dicembre 1999, n. 2799, recante modalità d’applicazione del regolamento n. 1255/1999 in ordine alla concessione di un aiuto per il latte scremato e il latte scremato in polvere destinati all’alimentazione degli animali e in ordine alla vendita di tale latte scremato in polvere. 2) La Repubblica italiana è condannata alle spese. Firme * Lingua processuale: l'italiano.