Order;Information — ECLI:EU:C:2020:409
Date: 2020-05-28
Language of the case: Italian
Court formation: Ninth Chamber
Subject matter: Principles, objectives and tasks of the Treaties
Procedure: Reference for a preliminary ruling - inadmissible
Origin: Italy

Versione anonimizzata
C-17/20- 1
Causa C-17/20
Domanda di pronuncia pregiudiziale
Data di deposito:
14 gennaio 2020 
Giudice del rinvio:
Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Italia)
Data della decisione di rinvio:
27 novembre 2019 Iscritto nel Registro della Corte 
di giustizia sotto il n°______:
Ricorrente: -J12M’6L
Resistente:
MC
Lussemburgo, lg Q1. 2020
Fax/E-mail:
Depositato il:
il Cancelliere
Roberto Schiano 
Amministratore
U.T.G. - Prefettura di Foggia
[OMISSIS]
REPUBBLICA ITALIANA
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
[OMISSIS]
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
-sul ricorso [OMISSIS] proposto da MC [OMISSIS]
contro
U.T.G. - Prefettura di Foggia [OMISSIS]
IT
Domanda di pronuncia pregiudiziale DEL 27 11 2019-Causa C-l 7/20
per Vannullamento
previa concessione dì misura cautelare
dei seguenti atti: 1) il provvedimento del Prefetto di Foggia, con cui è stata emessa 
Finformazione interdittiva antimafia n. 21173 del 06.06.2017, [OMISSIS] nei 
confronti della ditta MC, [OMISSIS] ogni atto al predetto comunque [Or.2] 
connesso [OMISSIS] [elenco atti connessi]
[OMISSIS] [formule processuali introduttive]
Premesso che:
la ditta MC ha chiesto a questo T.A.R. l’annullamento dell’informazione 
antimafia interdittiva rilasciata dalla Prefettura di Foggia - Ufficio Territoriale del 
Governo in data 9 giugno 2017, e pervenuta il 14 giugno 2017;
[OMISSIS]
[Or.3]
il provvedimento è stato comunicato alla società ricorrente in base 
all’art. 92, comma 2 bis, del Decreto Legislativo n. 6 settembre 2011, n. 159, “in 
quanto gli elementi oggettivi raccolti nel corso dell’istruttoria, avviata, ai sensi 
dell’art. 91 Codice Antimafia, su istanza del Comune [OMISSIS], suffragano il 
quadro indiziario della presenza di possibili situazioni di infiltrazioni mafiose, 
tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi dell ’attività imprenditoriale svolta 
dalla società ”;
il Comune [OMISSIS], una volta acquisita ufficiale conoscenza del 
provvedimento, ha avviato nei confronti della ditta MC che svolge impresa edile, 
il procedimento di revoca della concessione di un terreno utilizzato dalla società 
per lo svolgimento dell’attività primaria di estrazione, lavorazione e relativa 
commercializzazione di sabbia, pietre, marmi e materiali di risulta da cava a cielo 
aperto.
Considerato che:
la società ritiene che il provvedimento sia illegittimo per:
1) violazione e falsa applicazione dell’art. 91, comma 5, in relazione all’art. 84, 
comma 4, lett. a, D. Lgs. 159/2011; eccesso di potere per illogicità e travisamento 
dei fatti; difetto dei presupposti di istruttoria, motivazione apparente;
2) eccesso di potere per irragionevolezza;
la tesi difensiva si basa sul fatto che l’Autorità Prefettizia, per adottare il 
provvedimento impugnato ha dato peso a risalenti rapporti di frequentazione 
intrattenuti dai soci della ditta ricorrente con elementi di spicco di organizzazioni
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UT.G - Prefettura di Foggia
criminali e a precedenti di polizia dei medesimi soci, i quali non sono, tuttavia, 
mai culminati in decisioni giudiziarie di condanna penale;
sempre secondo la difesa della società, un quadro di questa natura non può 
essere considerato significativo della presenza di possibili situazioni di 
infiltrazioni mafiose, ai sensi dell’art. 91 del D. Lgs. 6 settembre 2011, n. 159, 
tanto più che non è emerso, nel tempo, alcun condizionamento, nelle decisioni 
cruciali per la vita [Or.4] della società, ad opera di esponenti della criminalità 
locale;
il Ministero delPIntemo e la Prefettura di Foggia si sono costituiti in 
giudizio per resistere al ricorso del quale hanno chiesto il respingimento sulla base 
di una articolata relazione della Prefettura di Foggia - Ufficio Territoriale del 
Governo del 20 luglio 2017;
il T.A.R. rileva, sulla base degli atti di causa, che il provvedimento 
impugnato è stato adottato senza alcun contraddittorio tra la P.A. e i soci della 
società ricorrente, quindi in assenza di una fase partecipativa del procedimento 
amministrativo;
questo stesso giudice amministrativo reputa necessario e rilevante, ai fini 
della presente decisione, rimettere alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea la 
questione pregiudiziale di interpretazione del diritto dell’Unione, qui di seguito 
analiticamente sviluppata, atteso che l’accertata pretermissione del contraddittorio 
ha impedito alla società ricorrente di addurre, nell’ambito del procedimento 
amministrativo elementi atti a orientare in senso favorevole la pubblica 
Amministrazione decidente.
Ritenuto, in termini generali, che:
l’ordinamento giuridico nazionale contempla la documentazione antimafia, 
intesa nella duplice tipologia della “comunicazione” e della “informazione”, 
quale uno dei principali strumenti amministrativi, previsti dal c.d. Codice 
Antimafia, di cui al D. lgs. 6 settembre 2011, n. 159, allo scopo di prevenire 
l’infiltrazione della criminalità organizzata nel settore dei contratti pubblici;
la documentazione antimafia viene emanata al termine di un procedimento 
amministrativo nel corso del quale il Prefetto territorialmente competente procede 
all’accertamento della affidabilità dell’impresa su richiesta delle pubbliche 
Amministrazioni, degli enti pubblici, dei concessionari di lavori o di servizi 
pubblici di cui all’art. 83 del Decreto Legislativo 6 settembre 2011, n. 159;
l’ordinamento giuridico interno reputa, infatti, necessario che l’impresa che 
viene in contatto con la pubblica Amministrazione risulti libera da qualunque 
condizionamento criminale e che, pertanto, essa sia capace di resistere ad ogni 
[Or.5] tentativo di infiltrazione mafiosa, al fine di scongiurare il rischio di una 
diffusione capillare di condotte di grave inquinamento del tessuto sociale ed 
economico del Paese;
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Domanda di pronuncia pregiudiziale DEL 27 11.2019 - Causa C-l 7/20
la ratio dell’istituto va rintracciata nella salvaguardia dell’ordine pubblico 
economico, della libera concorrenza tra le imprese e del buon andamento della 
pubblica Amministrazione.
Ritenuto, ancora che:
dall’esame della normativa nazionale di riferimento, contemplata dal 
Decreto Legislativo 6 settembre 2011, n. 159 si desume che l’informazione 
antimafia può essere, nella sostanza, di due tipi e cioè: 1) informazione antimafia 
liberatoria; 2) informazione antimafia interdittiva; la prima implica un giudizio 
favorevole del Prefetto sull’impresa, vale a dire un giudizio di non soggezione 
della stessa all’influenza mafìosa, la seconda invece implica un giudizio 
sfavorevole che può essere basato anche su semplici indizi, presunzioni o 
inferenze argomentative;
in particolare, la informazione interdittiva antimafia, alla luce delle 
caratteristiche sopra enunciate, ha natura di misura preventiva a carattere 
amministrativo, in quanto è finalizzata ad anticipare la soglia della difesa sociale, 
in modo da garantire una forma di tutela avanzata contro le attività della 
criminalità organizzata, anche sotto specie di tentativo di condizionamento o 
infiltrazione di tipo mafioso nei confronti di operatori economici;
la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha avuto occasione di precisare, più 
volte, che “l’interdittiva antimafia consiste in una tipica misura cautelare di 
polizia, preventiva e interdittiva, che si aggiunge alle misure di prevenzione 
antimafia di natura giurisdizionale, essendo espressione della logica di 
anticipazione della soglia di difesa sociale finalizzata ad assicurare una tutela 
avanzata nel campo del contrasto alla criminalità organizzata” (cfr: Consiglio di 
Stato - Ad. Plen. 06/04/2018, n.3; Consiglio di Stato, sez. Ili, 13 agosto 2018, 
n. 4938; Consiglio di Stato, sez. Ili, 6 marzo 2019, n. 1553);
[Or.6]
il Collegio ritiene, tuttavia, di non condividere l’assunto della natura 
cautelare del provvedimento di cui si discute, poiché non si tratta di misura 
provvisoria e strumentale, adottata in vista di un provvedimento che definisca, con 
caratteristiche di stabilità e inoppugnabilità, il rapporto giuridico controverso, 
bensì di atto conclusivo del procedimento amministrativo avente effetti definitivi, 
conclusivi e dissolutori del rapporto giuridico tra l’impresa e la P.A., con riverberi 
assai durevoli nel tempo, se non addirittura permanenti, indelebili e inemendabili, 
se si considera che alla citata interdittiva antimafia segue il ritiro di un titolo 
pubblico o il recesso o la risoluzione contrattuale, nonché la sostanziale messa al 
bando dell’impresa e dell’imprenditore che, da quel momento e per sempre, non 
possono rientrare nel circuito economico dei rapporti con la P.A. dal quale sono 
stati estromessi;
[OMISSIS] [ulteriori analoghe considerazioni]
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UTG - Prefettura di Foggia
la stessa partecipazione al procedimento amministrativo, garantita attraverso 
l’ascolto delle ragioni del destinatario del provvedimento interdittivo antimafia 
non ha controindicazioni perché il soggetto nei cui riguardi opera la misura non ha 
alcuna possibilità di mettere in atto strategie elusive o condotte ostruzionistiche 
con l’intento di sottrarsi al provvedimento conclusivo;
l’informazione antimafia interdittiva, in base a quanto previsto dall’art. 92, 
comma 2, del D. Lgs. 159 del 2011 è rilasciata quando dalla consultazione della 
banca dati nazionale unica emerge la sussistenza di cause di decadenza, di 
sospensione o di divieto di cui all’articolo 67 o di un tentativo di infiltrazione 
mafìosa di cui all’articolo 84, comma 4, e fermo restando quanto previsto 
dall’art. 91, comma 6, del D. Lgs. n. 159/2011;
a seguito del rilascio di una informativa interdittiva, le Amministrazioni non 
[Or.7] possono stipulare, approvare o autorizzare contratti o subcontratti né, 
tantomeno, rilasciare concessioni o erogazioni e, laddove gli elementi relativi alla 
sussistenza di tentativi di infiltrazione mafìosa siano accertati successivamente 
alla stipula del contratto, alla concessione dei lavori o all’autorizzazione del 
subcontratto, si procede alla revoca o al recesso, come accaduto nella fattispecie 
qui sottoposta al vaglio del Giudice amministrativo;
il procedimento amministrativo che culmina nel rilascio della informazione 
antimafia interdittiva, pur in presenza di considerevoli effetti negativi nella sfera 
giuridica del destinatario, non prevede alcuna forma di contraddittorio con il 
destinatario medesimo, se non nella ipotesi disciplinata dall’art. 93 del Decreto 
legislativo n. 159/2011, in cui “Il prefetto emette, entro quindici giorni 
dall ’acquisizione della relazione del gruppo interforze, l ’informazione 
interdittiva, previa eventuale audizione dell'interessato secondo le modalità 
individuate dal successivo comma 7 ”;
anche nel caso ora esaminato, si tratta di audizione con finalità istruttoria la 
quale consente un contraddittorio meramente eventuale, non di garanzia effettiva 
di partecipazione al procedimento, atteso che l’eventualità che il contraddittorio si 
instauri è discrezionalmente valutata dall’Autorità prefettizia che procede, in base 
alle proprie esigenze istruttorie;
la garanzia partecipativa assume speciale rilievo e importanza nel 
procedimento in esame in relazione ad almeno tre circostanze:
1) le valutazioni del Prefetto possono fondarsi su una serie di elementi fattuali, 
taluni dei quali tipizzati dal legislatore (ex art. 84, comma 4, D. Lgs. n. 159 del 
2011; si pensi ai cosiddetti delitti - spia), mentre altri elementi fattuali, cosiddetti 
“a condotta libera”, sono lasciati al prudente e motivato apprezzamento 
discrezionale dell’Autorità amministrativa, che può desumere il tentativo di 
infiltrazione mafìosa, ai sensi dell’art. 91, comma 6, D. Lgs. n. 159 del 2011, da 
provvedimenti di condanna non definitiva per reati strumentali all’attività delle 
organizzazioni [Or.8] criminali ovvero anche solo da elementi da cui risulti che
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Domanda di pronuncia pregiudiziale DEL 27.11.2019 - Causa C-l 7/20
l’attività di impresa «possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività 
criminose o esserne in qualche modo condizionata» (cfr.: Cons. Stato, sez. Ili, 30 
gennaio 2019, n. 758);
2) tale ultima ipotesi di “condizionamento indiretto” dell’impresa da parte 
della mafia comprende un numero di casi davvero molto significativo e appare di 
difficile distinzione rispetto a quella dei casi di imprese che subiscono le pressioni 
mafìose, essendone le vittime;
3) il Giudice amministrativo chiamato a valutare la gravità del quadro 
indiziario posto a base della valutazione prefettizia, in ordine al pericolo di 
infiltrazione mafìosa, possiede un sindacato giurisdizionale estrinseco 
sull’esercizio del potere prefettizio, la qual cosa comporta un pieno accesso ai fatti 
rivelatori del pericolo, consentendo di sindacare resistenza o meno di questi fatti, 
ma non possiede un vero e proprio sindacato ab intrinseco che vada oltre 
l’apprezzamento della ragionevolezza e della proporzionalità della prognosi 
inferenziale che l’Autorità amministrativa trae da quei fatti (cfr., ex multis: Cons. 
Stato, sez. Ili, 5 settembre 2019, n. 6105; Cons. Stato, Sez. Ili, 30 gennaio 2019, 
n. 758);
ne discende che il contraddittorio tra il Prefetto e l’impresa nella fase 
procedimentale assume un’importanza davvero rilevante ai fini della tutela della 
posizione giuridica dell’impresa la quale potrebbe offrire al Prefetto prove e 
argomenti convincenti per ottenere un’informazione liberatoria, pur in presenza di 
elementi o indizi sfavorevoli, mentre è più difficile che il Giudice amministrativo 
sostituisca il proprio convincimento a quello dell’Autorità, una volta che 
quest’ultima abbia adottato l’interdittiva antimafia;
Ritenuto di evidenziare, ai fini della presente decisione di pronuncia pregiudiziale 
richiesta alla CGUE, che:
l’art. 6, par. 1 del Trattato sull’Unione Europea, stabilisce che “L ’Unione 
riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei Diritti 
Fondamentali dell ’Unione Europea del 7 dicembre 2000, adottata il 12 dicembre 
2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati”',
[Or.9]
in quanto tale, la Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea è fonte 
di diritto primario dell’Unione Europea, al pari dei Trattati istitutivi;
le fonti di diritto primario dell’Unione Europea, allorquando presentino i 
caratteri della sufficiente precisione e del carattere incondizionato possono avere 
efficacia diretta all’interno degli ordinamenti nazionali in modo da creare a favore 
dei singoli posizioni giuridiche soggettive direttamente tutelabili dinnanzi ai 
giudici nazionali;
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U T.G - Prefettura di Foggia
l’art. 41 della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea del 7 
dicembre 2000 prevede espressamente il diritto del cittadino europeo a una buona 
amministrazione;
a sua volta, il diritto ad una buona amministrazione comprende in 
particolare... a) il diritto di ogni persona di essere ascoltata prima che nei suoi 
confronti venga adottato un provvedimento individuale che le rechi pregiudizio 
(sempre art. 41 Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea);
il diritto dell’Unione riconosce, pertanto, la sussistenza di un principio del 
contraddittorio di carattere endoprocedimentale, da far valere al di fuori del diritto 
di difesa nel processo giurisdizionale e da intendere nel senso che “ogni qualvolta 
l’Amministrazione si proponga di adottare nei confronti di un soggetto un atto ad 
esso lesivo, i destinatari di decisioni che incidono sensibilmente sui loro interessi 
devono essere messi in condizione di manifestare utilmente il loro punto di vista 
in merito agli elementi sui quali 1’Amministrazione intende fondare la sua 
decisione
(■■■);
il principio del contraddittorio endoprocedimentale è enunciato in maniera 
precisa, in quanto sono chiariti con sufficienza gli elementi che ne fanno parte e in 
maniera incondizionata, trattandosi di principio capace di autoaffermarsi nei 
rapporti del cittadino con l’Amministrazione;
il principio del contraddittorio, quale espressione fondamentale di civiltà 
giuridica europea, appartiene, oltretutto, al catalogo dei principi generali del 
Diritto [Or. 10] dell’Unione in base all’art. 6, par. 3 del Trattato sull’Unione 
Europea, a mente del quale “i diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione 
europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali 
risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del 
diritto dell ’Unione in quanto principi generali
Tutto ciò premesso, considerato e ritenuto,
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, sezione III, 
chiede alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea di chiarire pregiudizialmente, 
ai fini della decisione della presente controversia, se gli artt. 91, 92 e 93 del 
Decreto Legislativo 6 settembre 2011, n. 159, nella parte in cui non prevedono il 
contraddittorio endoprocedimentale in favore del soggetto nei cui riguardi 
l’Amministrazione si propone di rilasciare una informativa antimafia interdittiva, 
siano compatibili con il principio del contraddittorio, così come ricostruito e 
riconosciuto quale principio di diritto dell’Unione;
Sospende la decisione della presente controversia fino alla pronuncia della Corte 
di Giustizia dell’Unione Europea;
P.Q.M.
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Domanda di pronuncia pregiudiziale DEL 27 11 2019-Causa C-17/20
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari[OMISSIS] 
rinvia alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea la richiesta di pronuncia 
pregiudiziale di cui in motivazione;
[OMISSIS] [Or.ll] [OMISSIS] [formule conclusive]
[OMISSIS] Bari, [OMISSIS] 27 novembre 2019 [OMISSIS]
[OMISSIS]
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