Peacekeeping

IlForze di pace delle Nazioni Unite(ininglese:UN peacekeeping) identifica le attività politiche e militari svolte dalle Forze internazionali di pace delleNazioni Unite(comunemente indicate come "caschi blu") con lo scopo dimantenere la paceinternazionale.Queste azioni sono svolte sotto il controllo delSegretariato delle Nazioni Unitesu mandato delConsiglio di sicurezzaattraverso coalizioni militari internazionali. Le missioni sono gestite dalDipartimento per le operazioni di pace, con sede presso ilPalazzo di vetroaNew York.Nel1988alle Forze internazionali di pace dell'ONU è stato assegnato ilpremio Nobel per la pace.
Le attività diForze di pacedelleNazioni Uniteera stato inizialmente sviluppato durante la Guerra fredda come mezzo per risolvere conflitti tra Stati dispiegando personale militare disarmato o con armamento leggero proveniente da più Stati, sotto comando ONU, in aree dove i contendenti potevano aver bisogno di una terza parte neutrale in funzione di osservatore del processo di pace.
I caschi blu dell'ONU potevano entrare in azione quando le principali potenze (i cinque membri permanenti del Consiglio di sicurezza) incaricavano leNazioni Unitedi porre termine a conflitti che minacciassero la stabilità regionale e la pace e sicurezza internazionali.
Dal 1948 al febbraio 2009, si contano63 operazioni di pace dell'ONU, di cui sedici ancora in corso. Ogni anno ne vengono proposte di nuove.
La prima missione qualificabile come operazione di peacekeeping fu lal'UNEF I, tali tipo di operazioni si sono poi moltiplicate neglianni novanta, quando hanno iniziato a configurarsi anche come peace-building (UNOSOM Ie II,ONUMOZ,UNAMIR, etc.) o altre forme.
L'ONU prese posizione sullacrisi di Suez(1956) — una guerra condotta contro l'Egitto(sostenuto da altre nazioni arabe) daRegno Unito,Franciaed Israele coalizzati. Quando nel1957fu dichiarato un cessate il fuoco, il diplomaticocanadese(destinato a divenire poi Primo Ministro)Lester Bowles Pearsonconsigliò che le Nazioni Unite disponessero una forza internazionale sulcanale di Suezper garantire che entrambe le parti onorassero il cessate il fuoco. Secondo Pearson la forza ONU poteva essere composta principalmente da soldati canadesi, ma tale soluzione suscitava la diffidenza egiziana, poiché in effetti un membro delCommonwealthavrebbe dovuto far da guardiano al Regno Unito e relativi alleati. Di conseguenza, fu riunita una forza d'interposizione che raccoglieva militari delle più varie cittadinanze, in modo da assicurare la diversità nazionale (ritenuta presupposto d'imparzialità). Pearson avrebbe ottenuto ilpremio Nobel per la pacein relazione a tale impresa, ed oggi è considerato un padre delpeacekeepingmoderno.
Nel1988ilpremio Nobel per la paceè stato assegnato alle Forze internazionali di pace delleNazioni Unite.
Con la fine dellaguerra freddasi determinò un cambiamento nelpeacekeeping, sia ONU sia multilaterale. In un nuovo spirito di collaborazione, il Consiglio di sicurezza deliberò più ampie e complesse missioni di pace, spesso nell'intento di cooperare nell'attuazione di accordi di pace intercorsi in conflitti interni ad un medesimo Stato eguerre civili. Inoltre, nelpeacekeepingsi prese ad inserire un numero sempre maggiore di elementi non-militari per assicurare il buon funzionamento di funzioni civili, come leelezioni. IlDipartimento per le operazioni di pacefu creato nel 1992 per far fronte all'accresciuta richiesta di missioni di tal genere.
Tutto sommato, le operazioni di nuova concezione furono un successo. InEl Salvadored inMozambico, ad esempio, ilpeacekeepingmostrò una via per raggiungere lapace auto-sostenuta. Tuttavia alcuni tentativi fallirono, forse in conseguenza di unarappresentazionetroppo ottimistica delle reali potenzialità insite.
Mentre si stavano svolgendocomplesse missioniinCambogia, il Consiglio di sicurezza inviò caschi blu in zone di conflitto come laSomalia, in cui non si era raggiunto né un cessate il fuoco, né un qualche consenso fra le parti.
Queste operazioni si possono a buon diritto giudicare velleitarie, poiché non erano confortate né da quella potenza militare, né da quella (condivisa) volontà politica, che sarebbero state necessarie compagne aicaschi bluper centrare l'obiettivo affidato loro. Questi insuccessi—eminentemente ilmassacro di Srebrenica(1995) ed ilgenocidio del Ruanda(l'anno precedente)—causarono un periodo di ripiegamento e di autocritica nella recente storia delpeacekeepingONU.
Nell'ambito dei poteri generali attribuiti dalloStatuto delle Nazioni Uniteal fine di mantenere la pace internazionale, gli organi delleNazioni Unitemettono in atto tutte le azioni volte a contrastare le minacce alla pace, la violazione della pace e gli atti di aggressione secondo quanto previsto dal Capitolo VII dellaCarta. Queste possono essere misure di carattere coercitivo o meno, implicanti l'uso della forza o meno.
Il concetto dioperazioni di pace, opeacekeeping, va invece ad indicare una serie difattispeciealternative fondate sul consenso delloStatoterritoriale ed altresì caratterizzate dalla neutralità ed imparzialità delle operazioni e dall'uso della forza solo perlegittima difesa.
Nei casi in cui un diretto coinvolgimento da parte dell'ONUsia giudicato inopportuno o non praticabile, ilConsiglio di sicurezzapuò delegare le missioni di pace ad organizzazioni regionali quali laNATOoppure coalizioni di Stati che manifestino tali intenzioni.
I vari ambiti di intervento dei caschi blu e deifunzionari internazionaliincaricati sono:
Le missioni di pace sono organizzate e gestite dalDipartimento per le operazioni di pace, undicasterodelSegretariato delle Nazioni Unite.
Il più importante documento di elaborazione dottrinale di DPO, intitolatoUnited Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelinesè stato pubblicato nel 2008.
In ambito ONU, le operazioni di pace sono inoltre caratterizzate dalla delega delConsiglio di sicurezzaalSegretario generale, sia in ordine al reperimento, sia al comando delle forze da impiegare. Non tutte le operazioni finalizzate al mantenimento della pace sono qualificabili come operazioni di pacee da queste vanno distinte le operazioni dipeacebuildinge dipeace-enforcement, anche se talune missioni possono avere carattere ibrido quale la tutela dei diritti umani (il c.d. "dilemma umanitario"). Nella storia dell'attività dell'ONU si usa distinguere tre fasi caratterizzate da altrettanti tipi dipeacekeeping.I fini statutari dell'ONU prevedono espressamente chel'organizzazionedebbamantenere la pace e la sicurezza; per fare ciò uno degli strumenti usati, nel corso del tempo, per il mantenimento di queste, sono le operazioni di pace,missioni che tuttavia non trovano esplicita previsione nello statuto e la cui legittimità giuridica è stata ravvisata da gran parte della dottrina nel consenso delle parti in causa oltre che in una progressiva consuetudine supplementare alla Carta ONU.
Una volta che è stato raggiunto un accordo di pace, le parti coinvolte possono richiedere all'ONU una forza di peacekeeping per la supervisione sulla pratica attuazione dei punti concordati. Questo avviene perché un gruppo sotto egida ONU difficilmente sarà propenso a fare propri gli interessi di una fazione, dato che a sua volta dipende da molti gruppi, in particolare dal Consiglio di sicurezza (composto dai rappresentanti di quindici Paesi) e dalSegretariato delle Nazioni Unite(la cui composizione è deliberatamente diversa).
Se il Consiglio di sicurezza approva l'avvio di una missione, ilDipartimento per le operazioni di paceinizia la programmazione degli elementi necessari. A questo punto, viene scelta la squadra di comando supremo (come verrà spiegato più avanti). Il dipartimento interpellerà le singole nazioni aderenti all'ONU per raccoglierne l'eventuale disponibilità al concorso operativo. Dato che—come già ricordato—le Nazioni Unite non dispongono di alcuna struttura organica permanente in proposito, per ogni esigenza dev'essere formata una coalizione ad-hoc.
Questo dato di fatto ha quanto meno due risvolti sfavorevoli: può portare alla pura impossibilità di mettere in campo una forza credibile, ed in ogni caso determina un fisiologico rallentamento nel reperimento di risorse (in ogni senso dell'espressione) una volta che l'operazione abbia pure preso il largo.
Roméo Dallaire,comandante del contingente di pace in Ruanda ai tempi dellatragedia umanitariache afflisse quel lembo d'Africa (1996), così descrisse, nel libroShake Hands With the Devil,tali problemi, a confronto con dispiegamenti "tradizionali" di forze militari:
Mentre viene messa assieme la forza dipeacekeeping, la squadra diplomatica ONU pratica varie attività diplomatiche. Le esatte dimensioni e forza dello schieramento vanno concordate con il governo della nazione in cui è in corso il conflitto. Leregole di ingaggiodevono essere sviluppate e concordate sia dalle parti in lizza sia dal Consiglio di Sicurezza. Esse attribuiscono lo specifico mandato e scopo della missione (cioè quando i peacekeeper, se armati, possano usare la forza, e dove possano muoversi, nell'ambito del territorio che li ospita). Spesso il mandato dispone che i peacekeeper siano scortati da "guide" del governo ospitante ogniqualvolta lascino la loro base. Questa complicazione ha causato problemi sul campo.
Quando hanno avuto luogo tutti gli accordi, il personale richiesto è stato reperito, e l'approvazione finale è stata deliberata dal Consiglio di Sicurezza, i peacekeeper sono dislocati nella regione prevista.
Le missioni di pace ONU sono state concepite in quanto operazioni "Born out of necessity, largely improvised, a practical response to a problem requiring action"e sono quindi tutte concepite ad hoc, condividono tuttavia una struttura ed organizzazione comune.
Una missione di pace dell'ONU ha tre centri direttivi. Il primo è il Rappresentante speciale delSegretario generale, il capo ufficiale della missione. È responsabile di tutta l'attività politica e diplomatica, presiede alle relazioni tanto con le parti stipulanti del trattato di pace, quanto con gli stati membri ONU in generale. Il secondo è il comandante della forza, che è responsabile dell'apparato militare sul campo. È un alto ufficiale delle forze armate che intervengono, e spesso è scelto tra quelli della nazione che partecipa con il maggior numero di effettivi. In terzo luogo dobbiamo considerare ilChief Administrative Officer,che ha la supervisione delle forniture, della logistica, e coordina l'approvvigionamento di ogni necessaria risorsa.
Lo statuto ONU impone a tutti gli stati membri l'obbligo di mettere a disposizione del Consiglio di sicurezza le forze e le infrastrutture necessarie al mantenimento di pace e sicurezza in ogni posto del mondo. Dal 1948, quasi 130 paesi hanno contribuito a missioni di pace con personale militare e di polizia civile.
Caschi blu(dal colore dell'elmetto) è la denominazione con cui vengono indicati i militari delle Forze internazionali di pace dell'ONU, con compiti di controllo finalizzati al ripristino della normalità politica e civile nel paese in cui operano. Hanno ricevuto ilpremio Nobel per la pacenel 1988.
Nel1956è nata la primaForza di emergenza delle Nazioni Unitein occasione del conflitto tra Israele ed Egitto.
Nel2000è stata anche istituita unaBrigata di reazione rapida multinazionaleper intervenire in aree a rischio in breve tempo.
Benché non siano disponibili informazioni dettagliate su tutto il personale che partecipò a missioni di pace dal 1948, si stima che circa un milione di operatori (soldati, agenti di polizia, e "normali civili") abbia lavorato sotto bandiera ONU in mezzo secolo abbondante. Con dati riferiti a marzo 2008, 113 paesi stavano contribuendo con un totale di 88 862 persone tra osservatori militari, polizia, e truppe inquadrate in unità militari canoniche.
Nonostante il lungo elenco di paesi partecipanti sulla carta, la parte del leone — sotto il profilo del numero di addetti sul campo — è chiaramente svolta da un nucleo dipaesi in via di sviluppo, che spesso traggono profitto economico da tale partecipazione. In questo senso, la classifica dei primi dieci (stima del marzo 2007) appare la seguente:Pakistan(10.173),Bangladesh(9.675),India(9.471),Nepal(3.626),Giordania(3.564),Uruguay(2.583),Italia(2.539),Ghana(2.907),Nigeria(2.465), eFrancia(1.975).
Alla data di marzo2008, in aggiunta al personale militare e di polizia, risultano aver collaborato a missioni peacekeeping ONU: 5 187 "civili internazionali", 2.031 volontari delle Nazioni Unite e 12.036 civili locali.
Fino ad aprile 2008, 2.468 persone, di oltre cento nazionalità, hanno perso la vita in missioni di pace.Molti dei caduti provenivano dall'India (127), Canada (114) e Ghana (113). Il 30% delle perdite umane lamentate nei primi 55 anni dipeacekeepingONU ricade negli anni dal 1993 al 1995.
Come già detto, i paesi in via di sviluppo tendono a partecipare alpeacekeepingpiù delle nazioni sviluppate. Questo, in parte, può spiegarsi con il fatto che le forze armate dei paesi emergenti non evocano il fantasma dell'imperialismonelle località di guerra (spesso trattasi di ex-colonie). Ad esempio, nel dicembre 2005, l'Eritreaespulse dalla missione di pace sulla propria frontiera con l'Etiopiatutto il personale statunitense, russo, europeo e canadese. Alla motivazione storico-politica, si aggiunge però l'attrattiva economica per i paesi meno agiati. L'ONU riconosce mensilmente a ciascun operatore militare: $1.028 per paga e rimborsi spese; $303 extra per gli specialisti; $68 per vestiario personale, accessori ed equipaggiamento; $5 per armamento individuale.Può essere un cespite finanziario di un certo rilievo per un paese emergente. Garantendo ai soldati addestramento, equipaggiamento e stipendi di elevato livello, le missioni di pace ONU consentono a tali paesi di mantenere forze armate più importanti di quello che si potrebbero permettere secondo i rispettivi bilanci. Circa il 4,5% del personale militare o di polizia impiegato nelpeacekeepingONU proviene dall'Unione europea; la percentuale scende sotto l'uno per cento se consideriamo gli addetti statunitensi.
I costi delpeacekeeping, specie dopo la fine dellaguerra fredda, sono lievitati enormemente. Nel 1993, i costi annuali per le operazioni di pace delle Nazioni Unite sono arrivati a circa $3,6 miliardi, anche a causa delle operazioni nell'ex Jugoslavia (UNPROFOR) e in Somalia (UNOSOM II). Nel 1998, erano crollati ad una cifra addirittura inferiore al miliardo di dollari. Con la ripresa delle operazioni su vasta scala, i costi s'impennarono di nuovo verso i $3 miliardi nel 2001. Nel 2004, fu approvato un bilancio di previsione da $2,8 miliardi, ma il costo a consuntivo fu superiore. Nel 2006, l'ammontare si aggirava sui $5 miliardi.
Tutti gli Stati membri sono legalmente obbligati a pagare la loro quota di costi per il mantenimento della pace, in ragione di una complessa formula che loro stessi hanno stabilito. Malgrado questaobbligazione, gli Stati membri nel 2004 avevano accumulato un arretrato di circa $1,2 miliardi, con riferimento a missioni in atto e pregresse.
Non tutte le forze dipeacekeepingsono state direttamente controllate dalle Nazioni Unite.
Nel 1981, un accordo tra Israele ed Egitto diede vita al già ricordatoMultinational Force and Observersche tuttora esercita una supervisione sulla penisola del Sinai.
Sei anni più tardi, laIndian Peace Keeping Forceentrò nelloSri Lankaper concorrervi al mantenimento della pace.
La situazione divenne stagnante, e nel 1990 ilPrimo ministrodello Sri Lanka, che aveva concluso un patto con leTigri Tamil, chiese all'India di ritirarsi.
Nel novembre 1998, inoltre, l'India collaborò alla restaurazione del governo diMaumoon Abdul GayoomnelleMaldive, azione da inquadrarsi nell'alveo dellaOperazione Cactus.
Il 20 dicembre 1995, su mandato ONU, una forza a guida NATO (IFOR)fece il suo ingresso inBosniaper dare attuazione alGeneral Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina.Analogamente, un'operazione NATO (KFOR)si svolge tuttora nelKosovo.
La missione a guida Nato inBosnia ed Erzegovinaè stata successivamente sostituita da una missione peacekeeping a patrocinioeuropeo, organizzata daEUFOR.Anche l'Unione Africana, a partire dal2003, è stata marginalmente coinvolta nel peacekeepingcontinentale.
Nell'Ossezia del Sud,RussiaeGeorgiainviarono le rispettive formazioni di caschi blu in applicazione all'accordo diSoči(siglato il 24 giugno 1992).
Laseconda guerra in Ossezia del Suddel 2008 si concluse con l'espulsione dalla regione di tutte le forze georgiane, compresi i caschi blu, ed ebbe un bilancio di 18 caduti tra i caschi blu russi.
Naturalmente, come ogni impresa militare (o bellica in senso ampio), anche il peacekeeping potrebbe provocare danni alla salute delle persone impiegate, soprattutto per l'elevato grado di stress che comporta. I peacekeeper sono esposti a danni causati ("collateralmente", in modo non deliberato) dalle parti in conflitto e spesso anche ad un clima cui non sono avvezzi. Ne scaturiscono problemi disalute mentale,suicidioed abuso didroghe, come dimostrano specifiche statistiche.Avere un parente in missione all'estero per un lungo periodo è fonte di stress anche per i familiari dei peacekeeper.Oltre tutto, i peacekeeper, sebbene eventualmente agiscano su mandato ONU, possono divenire bersaglio (intenzionale) per gli attacchi di una parte belligerante.
Un differente approccio pone in risalto come il peacekeeping potrebbe "rammollire i guerrieri" ed intaccarne la combattività, posta l'ovvia differenza di profilo tra un contingente di peacekeeping ed un reparto operativo dispiegato in un contesto schiettamente e tradizionalmente conflittuale.
Il peacekeeping può avere come risultato la mera conservazione di un precariostatus quodestinato a sicuro collasso nel lungo periodo. Bisogna, per obiettività, concedere anche il fatto che l'attuale figura di peacekeeper non postula la vocazione a costruire soluzioni politiche permanenti. La sua missione è, al contrario, stabilizzare una situazione in modo tale da offrire a statisti e diplomatici l'opportunità di sviluppare una pace(rebus sic stantibus)definitiva. NelPeace DepartmentONU costituiscono ancora una relativa novità le diramazionipeace-buildingepeacemaking.Si tratta di attività e strutture concepite per muoversi in sinergia con le operazioni peacekeeping che esaminiamo qui. Mentre i peacekeeper creano un ambiente stabile, ipeace-buildere ipeacemakersono indirizzati ad aspetti diplomatici di più lunga prospettiva temporale: sostanzialmente si adoperano per far sorgere le condizioni di una pace duratura e stabile, talvolta anche creando le premesse per unosviluppo sostenibile.
Resoconti giornalistici attestano un rapido espandersi dellaprostituzioneinCambogia,BosniaeKosovodopo che in tali luoghi sono iniziate le missioni di peacekeeping (negli ultimi due paesi si tratta di missioni NATO, tutte le altre sono ONU).Nello studio del 1996The Impact of Armed Conflict on Children,Graça Machelgiàfirst ladydel Mozambico ha documentato: "In sei su dodici studi nazionali preparati per questo rapporto sullo sfruttamento sessuale di bambini in situazioni di conflitto armato, l'arrivo di truppe peacekeeping è stato associato a rapido aumento della prostituzione infantile."
In reazione a queste criticità, segnatamente per quanto attiene ai casi di abuso sessuale da parte dei peacekeeper, l'ONU ha mosso alcuni passi in un progetto di riforma delle sue operazioni, come sono state sinora conosciute. IlReport of the Panel on United Nations Peacekeeping Operations(colloquialmente indicato pure comeBrahimi Report)è stato il primo di tali passi per ricapitolare le missioni pregresse, isolare i malfunzionamenti, ed intraprendere azioni positive in grado di correggere tali storture assicurando contestualmente l'efficienza delle missioni che saranno varate in avvenire. È stato dichiarato un solenne impegno dell'ONU per realizzare concretamente dette pratiche all'atto di compiere le missioni peacekeeping del futuro. Gli aspettitecnocraticidel processo di riforma sono stati continuati e rivitalizzati dal DPKO nella sua "agenda di riforma" denominataPeace Operations 2010.Il basilare documento dottrinale intitolatoUnited Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelinesincorpora l'analisi di Brahimi e ne fa un proprio elemento fondante.
Una proposta avanzata per tener conto dei deleteri ritardi come quello che ha favorito la tragedia del Ruanda punta sullaforza di reazione rapida:un gruppo permanente, amministrato dall'ONU e schierato su disposizione del Consiglio di Sicurezza, che riceva truppe e sostentamento dai membri in carica del Consiglio di Sicurezza e sia pronto per un rapido rischieramento in caso di futurigenocidi.
Il capitano dei peacekeeper ONUGurbachan Singh Salariaottenne la più alta onorificenza militare indiana, ilParam Vir Chakra.Nel novembre 1961 il Consiglio di Sicurezza era intervenuto per prevenire le ostilitàkatanghesiinCongo. Per reazione,Moise Tshombe, leader secessionista del Katanga, lanciò un'offensiva contro le forze ONU. Il 5 dicembre 1961, unacompagniaindiana-ONU rinforzata damortai da 3 pollici (81 mm)attaccò un posto di blocco tra il quartier generale katanghese ed il campo d'aviazione diLubumbashi(Elisabethville). Dopo che gli indiani avevano preso possesso della posizione, unplotonegurkhatentò di collegarsi alla compagnia per consolidare il rinnovato posto di blocco, ma incontrò elementi ostili in prossimità del vecchio aeroporto. L'attacco del plotone contro la postazione ribelle, forte di una novantina di miliziani katanghesi, fu guidato dal capitano indiano Salaria. Malgrado che disponesse solo di sedici soldati e con un armamento inferiore a quello degli avversari, il capitano Salaria — anche giovandosi della proverbiale ferociadei combattenti gurkha — ebbe la meglio sul nemico, che si volse in fuga. Durante l'azione, Salaria fu colpito al collo, ma continuò a combattere sinché morì per le ferite riportate. Grazie alla sua abnegazione ed al suo coraggio, il quartier generale ONU di Elisabethville si salvò dall'accerchiamento.