Город федерального значения

Город федерального значения—город, являющийся отдельнымсубъектом Российской Федерации, а не частью субъекта.
СогласноКонституции Российской Федерации(ст. 65), такой статус имеют три города:Москва,Санкт-ПетербургиСевастополь; заявленный Россией статус последнего как территории РФне признанбольшей частью международного сообщества. На данные города приходится 0,03 % территории страны, но 13,21 % её населения и около четвертиВВП. Первые два города в разное время выполняли или выполняют функции столиц Российского государства.
Кроме того, согласно Соглашению между Российской Федерацией и Республикой Казахстан, статусом, соответствующим городу федерального значения Российской Федерации, в отношениях с Российской Федерацией на период аренды ею комплекса космодромаБайконур(до2050 года) наделяется городБайконур(город областного подчинения Кызылординской областиРеспублики Казахстан), однако частью России он при этом не является — договор прямо определяет город как административную единицу Казахстана, хотя и функционирующую в условиях аренды.
Предшественниками городов федерального значения примерно можно считатьградоначальстваРоссийской империи— города с прилегающими землями, выделенные из губерний вследствие их особого значения или географического положения, и непосредственно подчинявшиеся министру внутренних дел, морскому министру и другим. ПослеФевральской революцииградоначальства подверглись преобразованию, а послеОктябрьской революции— ликвидированы (чаще всего преобразовывались вуездыилиокруга).
В1931 годудва крупных городаСССР—Москва(16 июня)иЛенинград(3 декабря)— были вновь выделены в отдельные административные единицы, называемыегорода республиканского подчинения. В 1943 году к категории городов республиканского подчинения были отнесеныСвердловск,Челябинск,Молотов,Новосибирск,Саратов,КуйбышевиГорький, в 1945 году —СталинградиРостов-на-Дону, в 1947 году —Омск, в 1948 году —СочииСевастополь, в 1951 году —Красноярск.Севастопольв 1954 году былпередан из состава РСФСР в состав УССР,а города Горький, Красноярск, Куйбышев, Новосибирск, Омск,Пермь, Ростов-на-Дону, Саратов, Свердловск, Сочи, Сталинград и Челябинск были лишены статуса городов республиканского подчинения РСФСР и переданы в соответствующие краевые и областные подчинения в 1958 году. К моменту распада СССР в составе РСФСР числилось лишь два города республиканского подчинения — Москва и Ленинград, которому в 1991 году было возвращено историческое название Санкт-Петербург. 31 марта 1992 года оба города вместе с остальными российскими регионамиподписалиФедеративный договор. В январе 1993 года Москва и Санкт-Петербург получили статусгородов федерального значения. ДействующейКонституцией Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года, города федерального значения определены как одна из разновидностейсубъектов Российской Федерации.
ГородБайконурв отношениях с Россией обладает статусом, который соответствует статусу города федерального значения России — по совместному российско-казахстанскому соглашению; вКазахской ССРгород был отнесён к категории городов республиканского подчинения 22 июля 1987 года.
Практика выделения крупных (как правило столичных) городов из окружающих их областей получила широкое распространение вСССР. При этом с1954 годалишь вРСФСРиУССРколичество таких городов стабильно превышало 1. В остальных республиках их количество не превышало 1. Особая ситуация сложилась с Севастополем, который после 1948 года фактически стал городом всесоюзного подчинения.
При этом следует учитывать то обстоятельство, что в целом ряде союзных республик вообще не существовало областного деления либо сосуществовали в рамках одной республики и регионы с областным (АССР, АО) статусом, при этом остальная часть республики была т. н. «районами республиканского подчинения», поэтому в Эстонской ССР, Латвийской ССР, Литовской ССР, Молдавской ССР, Грузинской ССР, Азербайджанской ССР, Армянской ССР, Киргизской ССР, Таджикской ССР к категории «городов республиканского подчинения» относились все крупные города указанных республик.
В остальных республиках бывшего Союза ССР ситуация с городами сложилась по-разному. Так, вАзербайджане,Белоруссии,Казахстане,Кыргызстане,Таджикистане,Туркменистане,Узбекистанеи наУкраинефактическисохранилась советская система категорий городов. Целый ряд городов при этом был выделен из состава областей в самостоятельные единицы уже новыми властями по отработанной советской властью схеме (Алма-Ата,АстанаиШымкентв Казахстане,БишкекиОшв Кыргызстане,Душанбев Таджикистане,Ашхабадв Туркменистане). В России новых городов федерального значения в этот период не возникло, за исключением ситуации с аннексией Севастополя, который уже имел данный статус ранее. Попытки приданияНовосибирску,Екатеринбургу,Сочии некоторым другим городам такого статуса и выведения их из областного (краевого) подчинения результата не принесли. В 2020 году посёлок городского типаСириуссталфедеральной территорией, сохраняя статус краевого подчинения.
Конституция УССР1978 года (в отличие отКонституции РСФСР) не содержала указания на то, что города республиканского подчинения не входят в состав областей. Таким образом, формальный статус таких городов не изменился с принятием в 1978 году новой конституции УССР, а город Севастополь продолжил иметь тот же статус, которым обладал на момент передачи Крымской области в состав УССР.12 февраля1991 годагород республиканского подчинения Киев был выведен из состава Киевской области. Одновременно с этим была восстановленаКрымская АССРв границах Крымской области, таким образомСевастопольвошёл в состав Республики Крым (Крымской АССР), что было отражено в её конституции 1992 года. В 1996 году была принята новаяКонституция Украины, в соответствии с которой Севастополь не входил в состав АР Крым, упоминания о Севастополе были убраны из крымской конституции 1995 года, это же было окончательно зафиксировано в Конституции АР Крым 1998 года. Таким образом, в 1991—2014 годахУкраинаимела 2города с особым статусом, имеющих мало общего со статусом российских городов федерального значения касательно осуществления законодательных функций и полномочий самоуправления. При этом Севастопольфактическинапрямую управлялсякабинетом министров Украины.
Вфеврале—марте 2014 годабыла осуществленааннексия Крыма Российской Федерацией, Севастополь был объявлен российскими властями городом федерального значения. Аннексия Крымане получила признаниясо стороныУкраиныибольшинствадругих стран-членовООН.
Города федерального значения заметно отличаются от всех прочих субъектов Российской Федерации действующей в них организациейместного самоуправления. Её специфика объясняется тем, что города федерального значения, представляя собой непрерывную зону сплошной городской застройки в достаточно тесных административных границах, создают сложные условия для становления местной власти. К числу проблем можно отнести чрезвычайно высокую плотность населения, транспортную связанность и вызванную ею повышенную мобильность местных жителей, существование единой сети городской инфраструктуры, трудности в выделении вопросов сугубо местного значения, обилие объектов культурного наследия и т. д.
Хорошо испытанный за рубежом опыт установления «двойного статуса» органов городской власти, когда они одновременно признаютсяорганами государственной властииорганами местного самоуправления, неприемлем с точки зрения российской Конституции. Статья 12 основного закона прямо и недвусмысленно исключает органы местного самоуправления из системы органов государственной власти:
Единственной попыткой воплощения концепции единства городской власти в российских реалиях стал в своё времяУстав города Москвы, который вплоть до 2001 года предусматривал положение о том, что органы власти города Москвы, включая мэра, правительство и городскую думу, «одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации и обладают всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов». Однако в 2000 годуВерховный суд Российской Федерациипризнал такую практику не соответствующей предписаниям Конституции, что вынудило московские власти поэтапно отойти от её реализации.
Таким образом, единой общегородской муниципальной власти наподобие той, что функционирует в других крупных городах России, в городах федерального значения быть не может. Между тем требования ст. 12 и ст. 131 Конституции Российской Федерации предполагают осуществление местного самоуправления на всей территории государства, что неоднократно подчёркивал в своих решенияхКонституционный суд Российской Федерации.
Выходом из сложившейся ситуации стало образование в составе городов федерального значениявнутригородских муниципальных образований, границы которых обычно соответствуют схеме административно-территориального деления города на районы. Однако власть на местах в городах федерального значения заметно отличается от всего того, что можно наблюдать в остальных субъектах Российской Федерации, территория которых тоже делится на множество муниципальных образований. Это выражается в ряде принципов, на которых сегодня зиждется муниципальное устройство городов федерального значения:
Указанные принципы обуславливают содержание ст. 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляющей особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения. В нормах этой статьи прослеживается ряд изъятий из общих правил организации публичной власти на местах:
В каждом из трёх существующих ныне городов федерального значения приняты собственные акты, наполняющие реальным содержанием общефедеральные установки.
Ниже приводится перечень городов федерального значенияРоссийской Федерациипо состоянию на2022 год.
Традиционные города федерального значения РФ (Москва и Санкт-Петербург) отличаются высокопрофицитным бюджетом и низким уровнем трансфертов из федерального бюджета или в просторечии «регионами-донорами» (в Москве их доля в 2012—2014 годах колебалась в пределах 2—5 % всегобюджета, вСанкт-Петербургесоставляла около 7 %). К примеру, бюджет Москвы в 2008 году был в своей расходной части больше бюджета всей Украины на 14 %, хотя население столицы тогда было в 4,5 раза меньше украинского. При этом если в бюджете Украины основными расходными частями были чистые затраты бюджетникам, то в московском основная доля приходилась и приходится на инвестиции, в первую очередь в улучшение городской инфраструктуры.
Севастополь, как город федерального значения, характеризуется своеобразной бюджетно-финансовой обстановкой. Здесь высока доля федеральных трансфертов (70 % бюджета), направленных в первую очередь на развитие социальной сферы (пенсии, пособия, зарплаты бюджетникам и проч.). Однако из-за относительно небольшого населения, все эти средства не удаётся сразу освоить и в городе, как и в Республике Крым, формируетсяпрофицит бюджета. В результате, средний объём расходов на душу населения РФ является одним из самых высоких в стране, а бюджет города превышает бюджеты некоторых областей. Тем не менее, такую политику отчасти оправдывает взрывной рост населения Севастополя, темпы роста числа жителей которого многократно превышают среднероссийские показатели, в основном за счёт массовой иммиграции с Украины, формирующей до половины ежегодного прироста его населения после 2014 года.