Лоббизм в России

Лобби́зм в Росси́и— не регламентированная вРоссийской Федерациина федеральном уровне специальным законодательством практика воздействия физических лиц и организаций на органы государственной власти и местного самоуправления с целью склонения их к принятию тех или иных решений, в том числе к изданию нормативно-правовых актов.Лоббизмсуществовал вРоссийской империи, а затем вСССР. В 1990-е — 2010-е годы в Российской Федерации неоднократно предпринимались неудачные попытки принятия лоббистского законодательства на федеральном уровне.
Численность российских лоббистов точно нельзя определить, так как в России (вотличие от США) нет системы их регистрации и обязательной отчётности. По данным исследования 2012 года в России насчитывалось около 1 тыс. лоббистов, а расходы на них составили около 300 млн долларов в год. В эти данные попали только лоббисты компаний, в которых созданы специальные отделы по связям с органами власти.
Лоббирование в России имеет давнюю историю: оно существовало как вРоссийской империи, так и в СССР. В 1990-е годы понятие «лоббизм» прочно входит врусский язык, появляются исследования этого явления применительно к российским реалиям. Однако попытки принятия законодательства, регулирующего лоббизм на федеральном уровне в 1990-е — 2010-е годы, оказались безрезультатными.
Вцарской Россиивторой половины XIX — начала XX веков лоббистские функции выполняли различные предпринимательские объединения. Предпринимательские союзы в России в это время использовали вполне лоббистские методы для получения от властей нужных себе решений, льгот и привилегий: вынесение на заседания правительственных учреждений вопросов, в которых были заинтересованы предприниматели, представление различных ходатайств и вплоть до «персонального воздействия». В 1906 году были созданы два всероссийских союза, объединивших большинство лоббистских предпринимательских организаций — Съезд представителей промышленности и торговли (47 союзов предпринимателей), и Съезд представителей биржевой торговли и сельского хозяйства (в нём были представлены 58бирж). Членство в каждой из этих организаций предполагало вступительный взнос.
Манифест от 17 октября 1905 года и создание выборных представительных учреждений с законодательными функциями (Государственной думыиГосударственного совета) стимулировали лоббизм в Российской империи. Доктор исторических наукКирилл Соловьёвотмечает, что благодаря представительным учреждениям различные общественные группы в России «так или иначе вовлекались в законотворческий процесс». В связи с этим историк подчеркнул, что объединённое дворянство, биржевые комитеты, съезды промышленников и университетские корпорации получили возможность оказывать существенное влияние на принятие решений государственной важности. Кандидаты в Государственную думу нуждались в поддержке общественных структур, от которых им были нужны голоса избирателей и средства на предвыборные кампании. За это депутатам приходилось расплачиваться поддержкой тех инициатив, которые были выгодны тем или иным группам интересов.
У легализованных политических партий появились постоянные спонсоры, чьи интересы предстояло отстаивать. Например,партия кадетовотстаивала интересы своих спонсоров — банков (Сибирского торгового,Азовско-Донскогои других), нефтепромышленников (общество «Мазут»); «Союз 17 октября» получал средства от биржевых обществ, семействаНобелей.
«Городским» партиям приходилось поддерживать контакты с обществами, представляющими интересы их групп избирателей. ВIV Думекадеты («городская» партия) согласовывали политику в области социального законодательства с Петербургским обществом торгово-промышленных служащих.
Назначаемое правительство Российской империи также стало больше интересоваться мнением избирателей, так как хотело иметь покорную Государственную думу. Поэтому правительству (и отдельным министерствам) приходилось договариваться с депутатами, соглашаясь с инициативами, которые лоббировали народные избранники. Правительству пришлось также договариваться с прессой и «покупать» её. Причем по мере становления российского парламентаризма расходы правительства на частную прессу росли. Правительство в 1906—1910 годах тратило более 600 тыс. рублей в год на финансовую поддержку СМИ. После 1912 года правительственные расходы на поддержку прессы возросли — в 1916 году на СМИ было потрачено более 1,4 млн рублей.
Со стороны лоббистов существовали разные способы воздействия на депутатов, чтобы склонить Думу к принятию необходимых группам интересов законам:
На Думу влияли также этнические и конфессиональные группы интересов:
Значение депутата при принятии законопроекта зависело от личных и деловых качеств избранника. Депутат не мог самостоятельно внести законопроект. В Думе правом законодательной инициативы обладала только группа (не менее 30) депутатов, причем внесённый ей проект мог дорабатываться правительством. Однако «депутатские» законопроекты были редким явлением. Ещё реже вносили законопроекты члены Государственного совета. Из 2197 законопроектов, рассмотренных III Думой, только 34 внесли депутаты (из них 28 доработало правительство), а ещё 2 внес Государственный совет.
Каждый законопроект обсуждался в одной или нескольких комиссиях Думы. Комиссии состояли из депутатов. Многие депутаты вовсе не ходили на заседания «своих» комиссий, предоставляя коллегам решать вопросы без них. Примером является бюджетная комиссия, через которую проходило большинство законопроектов, причем важных тем, что они касались казённых расходов. Например, по словамН. А. Хомякова(председателя III Думы) треть членов бюджетной комиссииIII Думыпостоянно отсутствовала на её заседаниях, а вторая треть приходила от случая к случаю. При этом бюджетная комиссия III Думы поработала очень продуктивно — внесла 514 докладов на общее собрание Госдумы и дала заключение по 1222 законопроектам (не успели рассмотреть только 23 законопроекта). По мнению современников, эффективность бюджетной комиссии была связана с деятельностью её председателяМ. М. Алексеенко.
На комиссии законопроект обсуждался и правился. Заранее текст законопроекта знали обычно только его докладчик и ещё два — три депутата. Обсуждение шло очень часто в присутствии представителей заинтересованного министерства (мог приехать даже сам министр), которые вносили поправки по ходу обсуждения. Депутаты пытались добиться разрешения допустить на заседания комиссий «сведующих лиц», но в этом было отказано.
После решения комиссии (комиссий) законопроект выносился на пленарное заседание Думы, на котором или утверждался или отклонялся. Далее законопроект шёл в Государственный совет, который почти всегда его утверждал. Из 3350 законопроектов, поддержанных Думой, Государственный совет утвердил 3291 законопроект (93 %) и только 65 законопроектов отклонил или отказался рассматривать (остальные законопроекты Государственный совет до 1917 года или не успел рассмотреть или они не прошли согласительные процедуры). Потом законопроект поступал на подпись императору, который мог его отклонить. На практике право «вето» император почти не использовал. За весь период существования Государственной думы император применил это право только дважды:
В период между сессиями Думы император имело право (статья 87 Основных законов Российской империи) издавать указы, имеющие силы закона. Однако эти чрезвычайные указы должны были быть внесены в Думу не позднее, чем через два месяца после возобновления её работы. На практике такие чрезвычайные указы издавались редко. Например, за период работы III Государственной думы (1908—1912 годы) император издал лишь шесть таких указов.
Группы интересов существовали также в Государственном совете. Государственный совет состоял из 178 членов (часть членов избиралась, часть назначалась). По воспоминаниям В. М. Андреевского лишь 70-75 членов Государственного совета (в основном они были назначены императором) составили работоспособное «ядро», которое интенсивно участвовало в разных комиссиях. По воспоминаниям современников, эти назначенцы обладали более высоким профессиональным уровнем по сравнению с выборными членами Государственного совета.
Выборные члены Государственного совета избирались от «обществ» — земств, университетов, дворянских обществ и биржевых комитетов. Как и в Государственной думе в Государственном совете сформировались различные группы:
Каналом лоббирования былаинтерпелляция— право парламентского запроса в отношении государственного органа. В Российской империи был установлен следующий порядок парламентского запроса:
Запросы от Думы поступали редко (в последних двух созывах). От III Думы было подано 60 запросов. Кроме того, группа депутатов численность не менее 30 человек (либо думская комиссия) могла задать «вопрос» министру. Этим правом пользовались ещё реже. За период действия III Думы от неё поступило 12 «вопросов». Думский запрос был средством давления на правительство, которое заставляло его идти на уступки
Через депутатов Думы лоббировались не только законопроекты, но и решения, принимаемые другими государственными органами, в том числе теми, которые Думе не были подчинены. Такого рода решения принимались после неформальных контактов депутата и государственного органа. Неформальных контактов было много. Сами министры, их товарищи (заместители) и даже Председатель Совета министров порой устраивали различные неформальные встречи с депутатами, на которых решали те или иные вопросы.П. А. Столыпинорганизовывал «рауты», на которые приглашались депутаты, министры, члены Государственного совета и представители посольского корпуса. Преемник СтолыпинаВладимир Коковцовпринимал на своей квартире депутатов. Премьер-министры приглашали депутатов «на чашку чая» — фактически для обсуждения разного рода вопросов, связанных с законопроектами.
ДепутатИ. С. Клюжевв дневниковой записи от 4 февраля 1911 года так описывал эту свою деятельность члена Государственной думы:
Из данной цитаты следует, что Клюжев активно лоббировал самые разные вопросы, которые никак не относились к его обязанностям депутата. Например, награждение орденами было прерогативой императора. Личные связи помогали Клюжеву добиваться своего и в мелких вопросах, которые формально не входили в его компетенцию. Например, 27 апреля 1913 года товарищ министра народного просвещения М. А. Таубе по просьбе Клюжева восстановил в должности одного уволенногосамарскогоучителя. Сделано это было перед выступлением Таубе в Думе, в ходе которого он хотел произвести на депутатов благоприятное впечатление.
Влиятельные депутаты могли пролоббировать также назначение человека на ту или иную должность вне Государственной думы. Например,министр путей сообщенияС. В. Рухловопределял состав своего министерства в зависимости от пожеланий думского большинства. Депутаты оказывали влияние и на назначение губернаторов. В июле 1915 годасаратовский губернаторА. А. Ширинский-Шихматовпросил депутатаН. П. Шубинскогоспособствовать его переводу вТверь. По словам современника, депутат Н. П. Шубинский мог провести «кого угодно и на какую угодно должность».
Всоветский периодспециальных лоббистских организаций и лоббистского законодательства не было. Лоббизм в советских словарях рассматривался как исключительноамериканскоеявление, причём крайне негативное. В изданном приИ. В. Сталине«Кратком словаре иностранных слов» (1952 год) сообщалось, что лобби («лоббиисты»): «в США — высокооплачиваемые закулисные дельцы, агенты крупных банков и монополий, оказывающие большое влияние в кулуарах конгресса (парламента) наконгрессменов (членов конгресса)и направляющие их действия по указаниям монополистов путём подкупа и взяток при проведении законов, размещении правительственных заказов, назначении „своих людей“ на выгодные посты и т. п. в интересах монополистического капитала». Такое отношение к лоббизму как к негативному и исключительно американскому явлению сохранилось дораспада СССР. В советском Словаре иностранных слов (1986 год) сообщается, что лоббизм (лобби) — «система контор и агентств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих в интересах этих монополий воздействие (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в пользу того или иного решения при принятии законов, размещение правительственных заказов и т. п.». В 4-м издании «Советского энциклопедического словаря» (1988 год) также дано определение понятия «лобби (лоббизм)» как чисто американского явления: «система контор и агентов монополий при законодательных органах США, оказывающих давление на законодателей и чиновников».
В определённой мере в СССР лоббированием занимались секретари областных и краевых комитетовКПСС:тюменскиелоббировали интересы нефтяников и газовиков,донецкиеикемеровские— шахтёров,краснодарскиеиставропольские— агропромышленного комплекса и т. д.. Лоббирование интересов крупных предприятий и важнейших учреждений шло через их представителей в коллегиях советских министерств.
Лоббирование существовало в СССР и в периодВеликой Отечественной войны. В этот период региональные руководители в СССР получили дополнительные формальные полномочия — многие из них стали уполномоченнымиГосударственного комитета обороны. ИсторикОлег Хлевнюкотмечал две практики лоббирования со стороны местных руководителей в период войны:
В 1960-е — 1980-е годы лоббирование в СССР проводилось (на союзном уровне) различными способами. Доктор исторических наукАлександр Коноваловвыделил следующие практики лоббирования в этот период:
Союзные власти пытались бороться с «местничеством». В июле 1983 года консультант Отдела пропаганды ЦК КПССЛ. А. Ониковнаправил на имяЮ. В. Андроповазаписку о практиках подготовки постановлений ЦК и работе отраслевых отделов с регионами, в которой отметил:
Лоббист применительно к советской действительности обозначался словом «толкач». СловарьС. И. ОжеговаиН. Ю. Шведовой1988 года издания фиксирует, что толкач (в переносном значении) «тот, кто должен (кто может, кому поручено) подтолкнуть, ускорить нужное в данный момент дело». В поздний советский период уже существовал многочисленный слой «толкачей-снабженцев», «толкачей-распределителей» и «толкачей-доставал», которые добивались, в частности, максимальных материально-финансовых ресурсов и минимальных плановых заданий.
В периодперестройкив СССР было разрешено частное предпринимательство, что вызвало необходимость отстаивания интересов бизнеса в органах власти. В 1988—1991 годах в стране возникли общественные структуры, которые заявляли о том, что отстаивают интересы предпринимателей — Партия свободного труда, Научно-промышленный союз (будущийРоссийский союз промышленников и предпринимателей), Аграрный союз, Российская торгово-промышленная палата и другие.
За рубежом у СССР также были политики-лоббисты. Так,государственный старейшина ЭстонииКонстантин Пятс, по словам доктора исторических наук Елены Зубковой, использовался «для лоббирования советских интересов, прежде всего экономических, в эстонском правительстве и парламенте». За свое сотрудничество Пятс получал от советской стороны денежное вознаграждение. Так, жалованье Пятса на должности советского юрисконсульта вдвое превышало зарплату спикера эстонского парламента.
В 1990-е годы отношение к лоббизму в России меняется, а сам термин входит в русский язык. В толковом словаре С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой 1997 года издания слово «лоббизм» присутствует в следующем значении: «деятельность социальных групп, отстаивающих свои политические интересы; группы давления на органы законодательной и исполнительной власти. К лоббистам в первую очередь относятся представители профсоюзов, деловых клубов и ассоциаций, общественно-политические объединения, различные комитеты, комиссии, советы, фонды и пр.». Из этого определения видно, что слово «лоббизм» к 1997 году прижилось в русском языке, стало обозначать явление, присущее не только США, и утратило негативное значение.
С 1992—1993 годов в России осуществляются попытки создания специального лоббистского законодательства. Всего со времени созывапервой Государственной думы нового образцабыло внесено пять законопроектов о лоббизме, причём самый первый законопроект «О регулировании лоббистской деятельности в РФ» появился ещё в 1992 году. Законопроект о регулировании лоббистской деятельности в России был внесён в Государственную думу в 2003 году, после его отклонения проекты законов о лоббизме в российский парламент не вносились. В основу законопроектов 1996, 1997 и 2003 годов была положенаамериканская система регистрации лоббистов. В 2013 году в Государственную думу был внесён депутатами от партии «Справедливая Россия» законопроект № 410475-6 «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей», но его отклонил Совет Государственной думы.
На рубеже 2000-х — 2010-х годов была предпринята попытка ввести регулирование лоббизма в рамкахборьбы с коррупцией. На этот раз инициатива исходила от федеральной власти. В соответствии с Указом Президента России от 31 июля 2008 года, которым был утверждён Национальный план противодействия коррупции, предлагалось рассмотреть вопрос о подготовке нормативного правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность. Пункт 15 Национального плана противодействия коррупции на 2012—2013 годы, утверждённого Указом Президента России от 13 марта 2012 года № 297 предписалМинистерству экономического развитиясовместно сМинистерством юстиции Россиии другими ведомствами провести публичное обсуждение формирования в России института лоббизма. Однако по состоянию на 2017 год никакого нормативного акта на публичное обсуждение не выносилось.
Поручение по разработке лоббистского законодательства встретило сопротивление со стороныГенеральной прокуратуры России. В июне 2014 года этот надзорный орган опубликовал на своём официальном сайте проект поправок в Уголовный кодекс, предусматривающий введение уголовной ответственности за согласие физического лица использовать своё влияние на принятие решения должностным лицом. Законопроект предусматривал наказание также за передачу денег или оказание услуг физическому лицу, чтобы использовать влияние этого человека на решения чиновников. По сути, Генеральная прокуратура, несмотря на то что она не обладает поКонституции Российской Федерацииправом законодательной инициативы, предложила ввести уголовную ответственность за лоббизм. Предложение Генеральной прокуратуры вызвало возмущение у российского бизнеса. ПрезидентРоссийского союза промышленников и предпринимателейАлександр Шохинобратился к Генеральному прокурору РоссииЮрию Чайкес письмом, в котором отметил, что предлагаемый «законопроект нуждается в существенной доработке».
Ещё одна попытка законодательного регулирования лоббизма была предпринята на уровнеСодружества независимых государств (СНГ), в которое входит Российская Федерация. 15 ноября 2003 года Межпарламентская ассамблеяСНГприняла модельный закон СНГ «О регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти». Этот документ предусматривает следующее:
Эта попытка также оказалась неудачной. По состоянию на 2014 год этот модельный закон не лег в основу национального правового акта ни в одной из стран СНГ.
С 1990-х годов началось изучение российского лоббизма. В мае 1993 года в Москве прошла международная конференция «Лоббизм как средство влияния на политику», причём под эгидойВерховного совета РСФСР. Однако её материалы остались недоступными широкому кругу исследователей. 17 января 1995 года в Фонде развития парламентаризма в России состоялсякруглый столпо обсуждению проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», причём в дискуссии приняли участие представители органов власти. Изучение лоббизма как явления (в том числе зарубежного опыта лоббирования) в России продолжилось в 2000-е и 2010-е годы: о лоббизме выходили статьи в научных журналах, монографии, а также защищалиськандидатскиеидокторскиедиссертации. По состоянию на июль 2012 года в России лоббизму как явлению были посвящены более 50 кандидатских диссертаций и 3 докторских работы. Различные стороны лоббизма изучены в разной степени. Например, практически не исследован лоббизм с точки зренияэкономической теории— на 2013 год в России этой теме посвящены только три кандидатские диссертации.
По состоянию на 2017 год никаких нормативных актов, специально регулирующих лоббизм, в России на федеральном уровне нет. Поэтому правовой основой лоббизма фактически являются нормыКонституции Российской Федерации: п. 1 ст. 30 («каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется»), п. 2 ст. 45 (право каждого гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещёнными законом), ст. 33 («граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления»)Ошибка в сносках: Неправильный вызов: ключ не был указан
По состоянию на 2017 год никаких нормативных актов, специально регулирующих лоббизм, в России на федеральном уровне нет. Поэтому правовой основой лоббизма фактически являются нормыКонституции Российской Федерации: п. 1 ст. 30 («каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется»), п. 2 ст. 45 (право каждого гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещёнными законом), ст. 33 («граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления»).
На региональном уровне понятие «лоббизм» присутствует в законе «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края», в котором под лоббизмом понимается «деятельность специально уполномоченных на то лиц по информационному взаимодействию с правотворческим органом края с целью выражения интересов соответствующих организаций в региональном правотворчестве».
Лоббированием занимаются некоторые общественные организации, объединяющие предпринимателей. Примером является Российская ассоциация акционерно-коммерческих промышленно-строительных банков «Россия», договор об учреждении которой был подписан в декабре 1990 года. Эта ассоциация не только проводит опросы региональных банков об их отношении к законодательным инициативам российской власти, но и сама разрабатывает проекты нормативно-правовых актов. По подсчётом российских исследователей, за кризисные 2008—2009 годы 16 предложений Ассоциации легли в основу нормативно-правовых актов, принятых и изданных на федеральном уровне.
Лоббированием занимается созданный в феврале 1992 года Союз нефтепромышленников России (с 1995 года — Союз нефтегазопромышленников России), который осуществляет экспертизу правовых и хозяйственных решений в нефтегазовой отрасли, а также участвует в разработке и реализации общегосударственных программ, проводит различные «круглые столы». Совет этого Союза участвовал в разработке Энергетической стратегии России до 2030 года.
К крупным лоббистским организациям России исследователи относятТоргово-промышленную палату России(основана в 1993 году),Российский союз промышленников и предпринимателей(основан в 1991 году),Всероссийский союз страховщиков(образован в 1996 году), Совет по внешней и оборонной политике (основан в 1992 году). В феврале 2020 году почти все ведущие частные медицинские клиники России объединились для лоббирования своих интересов в Национальную ассоциацию независимых медицинских организаций, председателем правления которой стал помощник министра здравоохранения Илья Шилькрот
Лоббированием занимаются некоторые общественные организации, объединяющие предпринимателей или лоббистские фирмы, обеспечивающие продвижение интересов отраслей, а также крупного отечественного и международного бизнесов на коммерческой основе. Примером такой фирмы является Baikal Communications Group, учреждённая в 2015 году Эдуардом Войтенко.
В 2013 году «Независимая газетаопубликоваларейтинглучших лоббистов России, в который включила крупные компании (Газпром», «Роснефть» иРЖД) и руководство трёх крупных общественных организаций (Российского союза промышленников и предпринимателей,Федерации независимых профсоюзов Россиии Российского союза страховщиков). Впрочем этот список не совсем верен. В нём 75 физических лиц, которых эксперты назвали лоббистами, но из этого числа большинство (46 человек) является крупными государственными чиновниками и депутатами: 25 главроссийских регионов(они значатся как «лоббисты-региональные лидеры») и 16 федеральных чиновников, 2 членаСовета Федерациии 3 депутатаГосударственной думы Российской Федерации. Их включение в список лоббистов с научной точки зрения ошибочно. Под лоббизмом в научном смысле понимают способ «воздействия представителей негосударственных организаций на государственные органы и органы местного самоуправления с целью добиться принятия (или непринятия) ими решений в соответствии с потребностями групп интересов». Кроме того, зарубежное лоббистское законодательство (например, вСШАиКанаде) исходит из того, что государственные служащие лоббистами не являются. Таким образом из этого списка «Независимой газеты» лоббистами с научной точки зрения являются только 29 человек — не состоящие на государственной службе руководители частных и государственных компаний, а также нескольких общественных структур (предпринимательских иФНПР).
В лоббистские организации входят бывшие чиновники. ТакпрезидентомАссоциации СИЗявляется бывший начальникДепартамента условий и охраны труда(Минтруда), ранее руководивший разработкой всей системы управленияохраной труда РФ, и действующей законодательной базой, в том числе федеральных законов «Об основах охраны труда в РФ», «Об обязательном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний».
В 1990-е годы в Российской Федерации были сделаны попытки создания объединений лоббистских организаций. В 1997 году в Российской Федерации была зарегистрирована Национальная ассоциация лоббистов.
Формально российские профсоюзы имеют более широкие возможности лоббирования, чем другие общественные организации. Федеральный закон «О профсоюзах, их правах и гарантиях их деятельности» от 12 января 1996 года установил следующее:
На региональном уровне между крупными профсоюзными объединениями (как правило, входящими в состав ФНПР), объединениями работодателей и органами властисубъектов Федерациизаключены трёхсторонние соглашения о сотрудничестве.
Российские профсоюзы можно разделить на следующие группы:
Таким образом, три крупных российские профсоюзных объединения (прежде всего ФНПР) формально обладают не только специальными правами по лоббированию (в социально-трудовой сфере), но также имеют в своём составе большое число членов. Однако лоббирование со стороны российских профсоюзов (на федеральном уровне) намного слабее, чем лоббизм со стороны бизнес-ассоциаций. Это связано с тем, что российские профсоюзы не пользуются доверием большинства населения и в постсоветский период никогда не могли привлечь на свою сторону массы избирателей. О политической слабости профсоюзов говорит тот факт, что профсоюзные активисты с 1990 года ни разу не были широко представлены в российском парламенте. Профсоюзам не удавалось провести более 10 депутатов одновременно. Например, Федерация независимых профсоюзов России в 1990 году объединяла около 54 млн членов, но среди более чем 1 тыс. избранных в том же году депутатовСъезда народных депутатовбыло лишь 5 профсоюзных активистов. Выборы 1990-х годов в Государственную думу показали низкую популярность профсоюзных активистов.
Численность профсоюзных деятелей, ставших депутатами по итогам выборов в Государственную думу:
Ситуацию осложнял тот факт, что в 1990-е годы депутаты-профсоюзники были разбросаны по разным фракциям. Например, 7 депутатов-профсоюзников Государственной думы 1993 года принадлежали к 3-м депутатским фракциям: «Яблоко», КПРФ и «Регионы России». Попытка создать профсоюзно-предпринимательский блок «Профсоюзы и промышленники России — Союз труда» закончилась провалом — навыборах в Государственную думу 1995 годаэто объединение набрало лишь 1,59 % голосов.
Разобщённость российских профсоюзных объединений проявилась при обсуждении проекта нового Трудового кодекса в 2001 году. В Государственной думе в 2001 году были вынесены на голосование три варианта нового Трудового кодекса, представленного разными профсоюзными организациями:
В итоге был принят «согласованный» вариант А. К. Исаева, который вступил в силу 1 января 2002 года. При этом Исаев первоначально работал над «проектом восьми», но в дальнейшем изменил свою позицию и стал поддерживать проект Трудового кодекса, согласованный с Правительством Российской Федерации и объединением работодателей Российский союз промышленников и предпринимателей.
В начале 2010-х годов профсоюзы также не были значительно представлены в российском парламенте. На Общенародном праймериз «Единой России» иОНФперед выборами в Государственную думу от профсоюзов были делегированы 254 человека, из которых 190 кандидатов вошли в избирательный список «Единой России». Однако депутатами стали только 9 представителей Федерации независимых профсоюзов России. После либерализации партийного законодательства в мае 2012 годаМинистерство юстиции Российской Федерациизарегистрировало заявку оргкомитета ФНПР о создании партии «Союз труда». В июне 2016 года партия представила собственный партийный список (99 % участников которого были профсоюзниками), после чего начала собирать подписи для участия восенних выборах. ОднакоЦентризбирком11 тыс. из необходимых 200 тыс. признал недействительными из-за неправильного оформления данных сборщиков подписейи не допустил профсоюзную партию до выборов в Государственную думу.
Уличные протестные акции Федерации независимых профсоюзов России (обычно с очень умеренными требованиями к властям) даже в 2000-е годы отличались малочисленностью. Например, в 2007 году на акцию «За достойную пенсию» в Москве пришли около 500 человек, вСанкт-Петербурге300—400 человек, в других регионах Российской Федерации ещё меньше.
Другое крупное профсоюзное объединение — Соцпроф — также, как и ФНПР, создало свою политическую партию — Трудовую партию России. Лидером этой партии стал глава СоцпрофаСергей Вострецов. Трудовая партия России не участвовала в выборах в Государственную думу в 2016 году, но очень тесно (как и Соцпроф) связана с «Единой Россией». На эту связь указывает тот факт, что Вострецов стал в 2016 году депутатом Государственной думы от «Единой России». Что касается методов, то Соцпроф являетсяспойлеромФНПР на политическом уровне.
Низкий уровень лоббирования со стороны российских профсоюзов связан также с тем, что в России с 2006 года практически нет массовых забастовок — формы давления на власти, распространённой вЕС. В 1990—1999 годах в России в забастовках ежегодно участвовало от 120,2 тыс. человек до 887,3 тыс. чел.. Затем забастовочное движение сократилось: в 2000 году бастовали 30,9 тыс. чел, в 2001 году — 13,0 тыс. чел., в 2002 году — 3,9 тыс. чел., в 2003 году — 5,7 тыс. чел.. 2004—2005 годы были временем резкого подъёма забастовочного движения. В 2004 году бастовали 195,5 тыс. чел, в 2005 году — 84,6 тыс. чел.. С 2006 года массовое забастовочное движение в России практически отсутствует. В 2006—2014 годах в России бастовали от 10 чел. в год до 2,9 тыс. человек в год. Поэтому такую форму давления на власть как массовая забастовка (распространённую, например, в странахЕС), российские профсоюзы практически не используют. Более того, Соцпроф выступил с требованием (странным для профсоюза) объявить запрет на проведение массовых протестных публичных мероприятий.
Неспособность российских профсоюзов организовать акции протеста против (или в поддержку тех или иных законопроектов) связана с тем, что подавляющее большинство наёмных работников (в том числе большинство членов профсоюзов) не доверяет профсоюзам и не рассматривает их как действенный инструмент лоббирования. Причём уровень недоверия к профсоюзам стабильно высок и почти не меняется с 1990-х годов. По данным исследованийВЦИОМв 1994 году 62 % опрошенных респондентов ответили, что российские профсоюзы «практически никакой роли не играют, реально людям не помогают» (в 2009 году такой же ответ дали 60 % опрошенных). О том, что российские профсоюзы играют в обществе положительную роль заявили в 1994 году 12 % респондентов, в 2009 году — 17 % опрошенных.
Профсоюзные СМИ формально также должны лоббировать интересы профсоюзов во властных структурах. Однако печатные СМИ российских профсоюзов (собственных телеканалов и радиостанций у российских профсоюзов нет) выходят столь незначительными тиражами, что это сводит воздействие публикаций в них на общественное мнение к нулю. ОтВЦСПСФедерация независимых профсоюзов России унаследовала печатные СМИ, выходившие большими тиражами. Например, тираж журнала ВЦСПС «Советские профсоюзы» в советский период составлял 730 тыс. экз.. К концу 2000-х годов ситуация с профсоюзной прессой резко ухудшилась. Большинство профсоюзных изданий перестали быть таковыми. Уже в 1991 году от профсоюзов отошла газета «Труд» (центральный печатный орган ВЦСПС). Постепенно прекратили связи с профсоюзами отраслевые издания — «Лесная промышленность», «Воздушный транспорт», «Сельская новь», «Медицинская газета», «Строитель» и другие. Те же издания, которые остались у профсоюзов, выходят незначительными тиражами. Например, журнал ФНПР «Профсоюзы» (преемник издания «Советские профсоюзы») по состоянию на 2013 год имел тираж всего 3 тыс. экз.. О незначительности тиражей профсоюзной прессы говорят следующие данные. В 2009 году в России выходили на профсоюзную тематику 15 журналов, сборников и бюллетеней, средний разовый тираж которых составлял 20,1 тыс. экз., а общегодовой — 124,3 тыс. экз.В 2009 году в России было только 66 профсоюзных газет со среднеразовым тиражом 457,3 тыс. экз. и общегодовым тиражом 9 271,4 тыс. экз.. Незначительность тиражей характерна в том числе для СМИ Федерации независимых профсоюзов России. Например, на рубеже 2000-х — 2010-х годов тиражи периодических изданий Федерации были следующими:
Ассоциация российских банков — одна из старейших современных лоббистских организаций России. Она была создана в 1991 году для лоббирования интересов российских кредитных организаций. Ассоциация объединяла значительную часть российских банков, в том числе крупнейшие кредитные организации России (Сбербанки другие). Однако в 2017 году восемь крупных банков (Сбербанк,ВТБ,ВТБ 24,Газпромбанк,Россельхозбанк,Альфа-банк, банк «ФК Открытие» иБинбанк) покинули Ассоциацию из-за недовольства её лоббистской работой. В сентябре 2017 года заявление 9 крупнейших банков России о выходе из Ассоциации российских банков было удовлетворено. Альфа-банк пояснил свой выход несогласием с обнародованным в марте 2017 года докладом Ассоциации, в котором содержалась критика политикиЦентробанка. Эта критика, по мнению Альфа-банка противоречила «духу конструктивного взаимодействия и сотрудничества, который сложился между органом регулирования в лице Банка России и здоровой частью национальной банковской системы».
В 2003 году в Москве был открыт офис известной американской лоббистской фирмыCassidy & Associatesдля осуществления лоббистской деятельности в России.
Вплоть до начала 2000-х годов Государственная дума была одним из важнейших объектов лоббизма. Благодаря раздроблённости нижней палаты российского парламента и необходимости создания коалиций, российское правительство было вынуждено идти на уступки группам депутатов, продвигающим те или иные инициативы, выгодные лоббистам. В 2004 году после образования в Государственной думе пропрезидентского большинства, лоббистские кампании в ней ослабели.
Аграрное лобби в России появилось в Государственной думе России, проведяна выборах 1993 года55 депутатов, причём председателем Государственной думы стал аграрий Иван Рыбкин. Навыборах 1995 годаАграрная партия Россиипотерпела поражение по партийным спискам, но провела 20 одномандатников, в результате чего аграрное лобби было представленоАграрной депутатской группой, которую поддерживалаКПРФи в которую вошли депутаты-коммунисты. В мае-июне 1999 года Аграрная депутатская группа раскололась: часть депутатов во главе сМихаилом Лапшинымзаключила соглашение с блоком«Отечество — Вся Россия», а парламентарии во главе сНиколаем Харитоновымподдержали КПРФ. По итогам выборов в Государственной думе в 2000 году была зарегистрирована Агропромышленная депутатская группа из 36 депутатов во главе с Николаем Харитоновым, причём в неё вновь вошёл Михаил Лапшин. Группа вскоре распалась: на прокоммунистическую фракцию Николая Харитонова и сторонников «Отечества — Вся Россия».
Аграрное лобби включало также три крупные аграрные общественные организации — Агропромышленный союз России, Ассоциации отраслевых союзов АПК и Российское аграрное движение.
Депутаты-аграрии в 1996—2003 годах продвигали в Государственной думе увеличение дотаций аграриям, списание их долгов, а также увеличение суммы на лизинг. В 1993—2000 годах в России существовала практика выделения государственных кредитов аграриям вне зависимости от того вернули ли они кредиты прошлых лет. Наиболее успешным лоббистским проектом аграрного лобби П. А. Толстых назвал законопроект 1998 года «О паритете цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию, используемую в сельском хозяйстве и компенсации потерь в связи с его нарушениями». Этот законопроект предусматривал:
Законопроект явно ущемлял интересы нефтепромышленников,ГазпромаиРАО «ЕЭС», которым приходилось поставлять аграриям дешёвые энергоносители, при этом компенсации убытков из федерального бюджета в 1999 году не предусматривалось. Несмотря на возражения законопроект был принят Государственной думой и утверждён Советом Федерации в 1999 году. ОднакоБорис Ельцинналожил вето на законопроект, причём новый президентВладимир Путинтакже отклонил законопроект и вернул его в Государственную думу, где он был снят с рассмотрения в 2002 году. Таким образом аграрное лобби потерпело поражение.
По итогамвыборов в Государственную думу в 2003 годуАграрная партия России вновь потерпела поражение, причём на этот раз создать аграрную группу депутатов не удалось. Более того, в результате поражения раскололась сама Аграрная партия России: на сторонников Михаила Лапшина и группу Алексея Чепы, которого поддержал ряд региональных отделений этой партии. Таким образом, аграрное лобби как организованная группа депутатов прекратило своё существование.
Оформление пивного лобби в России произошло в сентябре 1999 года, когда был образован Союз российских производителей пиво-безалкогольной продукции, объединивший большинство производителей пива. В 2001—2004 годах эта организация вела активную борьбу против введения запрета рекламы пива на телевидении.
В 2001 году в Государственную думуЗаконодательное собрание Омской областивнесло законопроект о полном запрете рекламы пива на телевидении. В ответ пивное лобби обратилось к депутату Виктору Семёнову, который оперативно внес в Государственную думу альтернативный законопроект, который устраивал пивоваров. В итоге законопроект Семёнова был принят в первом чтении. Однако противники пивного лобби во втором чтении включили в него поправки о запрете использования в рекламе пива изображений людей и животных, а также о размещении рекламы пива на телевидении и радио с 17 часов до 22 часов. С этими явно не устраивающими пивное лобби поправками законопроект был принят во втором чтении. Тогда принятие законопроекта пивное лобби стало затягивать и он так и не был принят до выборов в Государственную думу. Затягивали просто — задерживали предоставление заключения на законопроект о непротиворечии его российскому законодательству. Однако после выборов в 2004 году законопроект в июне — августе 2004 года законопроект был оперативно принят с жесткими поправками против рекламы пива и вступил в силу в сентябре того же года. По мнению «пивных» экспертов законопроект был принят благодаря прямому требованию Администрации Президента Российской Федерации.
Лоббизм в России существует в двух формах:
Исследователи выделяют следующие методы лоббирования, которые не запрещены законом:
Большую роль для лоббиста играет подготовка заказных статей, социологических опросов и рейтингов. Однако важно не только подготовить материал и его опубликовать, но и довести его до адресата — объекта лоббирования. В Государственной думе в 1993—1999 годах по депутатским ящикам раскладывались кипы газет и журналов с «полезными» материалами. В дальнейшем для этой цели в Думе создали специальный шкаф на первом этаже здания, причём депутат получает те присланные ему СМИ, которые сотрудники аппарата и его помощники сочтут нужным передать. Заказать статью или телепередачу нетрудно — по состоянию на 2007 год все СМИ предоставляли такие услуги. Сами исполнители заказных материалов действовали уверенно, не боясь критики со стороны читателей (зрителей), так как в России в подавляющем большинстве случаев журналистов и редакторов мнение аудитории не интересует. Этот фактор очень отличает лоббирование в Россииот американского лоббизма. В американских газетах имеется должность общественного редактора, который отвечает за связи с читателями и за соблюдение этики в материалах и при этом не подчинён главному редактору.
Заказ статьи вСМИ, где конкретную проблему опишут нужным для лоббиста образом и с соответствующими оценками, выгоден по двум причинам: это материал, который потом лоббист может предъявить чиновнику (политику) и обработка общественного мнения. В России в начале 2000-х годов заказы на материалы (при неофициальной оплате) принимали все крупные СМИ — как газеты, так и телеканалы. Стоимость заказного материала была следующей на 2007 год:
Размещению заказных публикаций способствует тот факт, что российские печатные СМИ (по состоянию на 2009 год) были независимы от читателей. Эта независимость выражалась в том, что российские издания практически не реагировали на письма читателей, не поддерживали «обратной связи» с ними, не изучали оценку читателями своей деятельности, не стремились удовлетворить читательские информационные потребности, предлагая лишь своё видение печатных полос и сюжетов, излагаемых в публикациях журналистов. Такая же ситуация наблюдалась с электронными СМИ.
Намного дешевле заказной статьи в СМИ является размещение сообщения винформационном агентстве, которое поставляет информацию для журналистов. Расценки на размещение одного сообщения в начале 2000-х годов составляли 800—1000 долларов.
В создании федеральных законов наибольшую роль в 1990-е — 2010-е годы играли следующие органы:
Соответственно все эти федеральные органы власти являются объектами лоббирования со стороны заинтересованных лиц. В 1990-е — 2010-е годы значение органов при разработке законов менялось: реальное принятие решений к концу 2000-х годов сосредоточилось в руках узкой группы депутатов, профильных министерств и Администрации президента России. В результате, с конца 2000-х годов основное внимание лоббистов сосредоточено не на отдельных депутатах, а на Администрации президента и профильных министерствах.
Лоббированию в России также подвержена судебная система. Хотя формально вмешательство в правосудие запрещено и в некоторых случаях может повлечь уголовную ответственность, но имели место случаи, когда под давлением общественной кампании и (или) органов власти, суд выносил решение, выгодное лоббисту.
1990-е — начало 2000-х годов были временем, когда продвижение законопроектов, нужных лоббистам, осуществлялось через депутатов Государственной думы.
Использованию депутатов для лоббирования законодательных решений способствовали в 1990-е — начале 2000-х годов два фактора:
В 1993—2003 годах политические партии в поисках средств продавали спонсорам следующее:
Важным инструментом лоббирования в Государственной думе до 2003 года были депутатские группы, которые состояли в основном из депутатов-одномандатников и часто формировались по профессиональному признаку. Для образования зарегистрированной депутатской группы было достаточно 35 депутатов (после того, как «Единая Россия» получила большинство мест в Государственной думе, минимальная планка была поднята до 55 депутатов). Кроме депутатских групп в Государственной думе в 1990-е — 2000-е годы возникло большое количество неофициальных межфракционных депутатских объединений, которые образовывались по следующим признакам:
Лоббирование интересов предпринимателей через депутатские группы носило порой совершенно открытый характер. Например,депутатский группа «Народный депутат»заключила официальное соглашение о сотрудничестве с холдингом «Металлоинвест». По словам руководителя холдинга Дмитрия Гиндина это сотрудничество выразилось в следующем:
Таким образом, «Металлоинвест» предлагал по нужным ему законопроектам депутатской группе два вида лоббистской помощи: деньги и информирование.
Лоббирование можно осуществить также через экспертные советы, существующие при комитетах Государственной думы. Эти органы состоят из учёных и предпринимателей. Для ускорения принятия законопроекта применялась такая форма как парламентские слушания, пресс-конференции, семинары с выступлением парламентариев с широким освещением в СМИ. Схема парламентских слушаний была такова: сначала состояние отрасли преподносилось как критическое, затем делалась ссылка на зарубежный опыт, а после предлагались конкретные меры по улучшению ситуации. При этом тон был такой: если не принять меры сегодня, то завтра будет уже поздно.
Лоббирование также осуществлялось через структуры аппарата Государственной думы. Наиболее важными для лоббистов в плане возможностей являлись два из восьми управлений Аппарата:
С конца 2000-х годов ситуация меняется для лоббистов в худшую сторону. Во-первых,выборы в Государственную думу с 2007 года стали проходить исключительно по партийным спискам. Парламентарий, избираемый по партийному списку, больше заинтересован в упрочении места в партийной иерархии, а не в популярности среди избирателей. Поэтому он значительно меньше нуждается в создании с помощью денег лоббиста имиджа среди избирателей. Во-вторых, резко сократилось количество политических партий в России — на 2011 год их осталось только 7 (остальные были распущены). Это также ограничило возможности для выбора объекта лоббирования. В-третьих, сами политические партии, представленные в Государственной Думе, примерно с конца 2000-х годов переходят на прямое государственное финансирование (за голоса избирателей). В 2009 году в основном на государственном финансировании были две парламентские партии —КПРФ(примерно 54 % доходов) иЛДПР(81 % доходов). В 2009 году две остальные парламентские партии ещё жили на спонсорские пожертвования юридических лиц, которые составили 63,8 % доходов «Единой России» и 58,1 % доходов «Справедливой России». В 2015 году на полном государственном финансировании уже были все партии, представленные в Государственной думе. В 2015 году государственное финансирование составило 89,4 % доходов КПРФ, 74,6 % доходов ЛДПР, 86,4 % доходов «Справедливой России», 68 % доходов «Единой России». Кроме того, даже тот факт, что навыборах в Государственную думу 2016 годавсе российские «парламентские» партии получили намного меньше голосов, чемв 2011 году, не привёл к снижению их государственного финансирования. Вскоре после выборов был принят закон, вступивший в силу с 1 января 2017 года, который увеличил финансирование политических партий — за 1 голос избирателя партии (если она набрала 3 % голосов на последних выборах в Государственную думу) государство стало платить не 110 руб., а 152 руб.. Председатель Комитета Государственной думы по бюджету и налогамАндрей Макаровобъяснил такое повышение тем, что оно «делает прозрачным финансирование партий и даёт возможность не прибегать к каким-то поискам дополнительных спонсорских денег». Таким образом, на 2017 год в России прямое государственное финансирование получают четыре «парламентские» партии — «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия». В результате, «купить» место в Государственной думе от политической партии в 2010-е годы стало крайне сложно. В-четвёртых, по возможности лоббирования через депутатов ударила фактическая ликвидация депутатских групп после выборов 2003 года, когда стала действовать более высокая планка для регистрации депутатской группы. ПолитологЕкатерина Шульманотметила, что сокращение числа думских фракций и депутатских групп существенно ограничило возможности депутатов выступать с законодательными инициативами. Она связала это с тем, что теперь член депутатской фракции большинства уже не мог уйти в депутатскую группу или стать независимым депутатом. Поэтому руководство фракций стало сильнее контролировать депутатов. Во фракциях были введены запреты на внесение депутатами законопроектов без согласования с руководством фракций.
В-пятых, с 2007 года в Государственной думе большинство депутатов составляют представители одной партии — «Единой России». Так как у этой партии есть необходимое количество мандатов для единоличного принятия федеральных законов, то фактически законопроекты принимаются по решению Президиума «Единой России». В этих условиях возможности отдельного депутата или оппозиционной фракции продвинуть законопроект незначительны.
Впрочем и после 2007 года сохранилась практика заключения соглашений между депутатскими фракциями и лоббистскими организациями. Например, 20 марта 2009 года был подписан «Протокол о сотрудничестве» между фракцией «Единой России» в Государственной думе иФедерацией независимых профсоюзов России. Согласно этому документу Федерация и фракция договорились регулярно проводить информационный обмен, консультироваться по вопросам защиты социально-экономических прав работников в условияхфинансово-экономического кризиса, а также оказывать содействие в проведении переговоров между профсоюзами и работодателями.
В настоящее время в Государственной думе функционируют две межфракционные депутатские группы. С 2000 года в Государственной думе действует межфракционная группа депутатов «Солидарность», в которую в 2011 году вошли 9 депутатов, избранных от Федерации. Члены группы консультируются с ФНПР, которая через них лоббирует свои интересы. По состоянию на 2014 год в эту группу входили 27 депутатов (20 от «Единой России», 4 от КПРФ, 2 от «Справедливой России», 1 от ЛДПР) и 2 членаСовета Федерации. Помимо «Солидарности» в Государственной думе действует Межфракционная депутатская группа по защите христианских ценностей, которую создали в 2012 году по благословению патриарха Московского и всея РусиКирилла.
В итоге почти все лоббисты покинули Государственную думу, что отметили депутаты-старожилы. ДепутатМихаил Емельянов(член Государственной думы с 1995 года) в 2014 году заявил, что в здании Госдумы «лоббистов почти нет» и отметил, что раньше было совсем иначе:
После 2014 года продолжилось ограничение возможности депутатов по внесению законопроектов. Пошли по пути узаконения ранее введённых на уровне фракций запретов для депутатов вносить законопроекты, которые не согласованы с руководством фракции. В феврале 2017 года рабочая группа по снижению числа вносимых и рассматриваемых законопроектов, созданная по инициативе председателя Государственной думыВячеслава Володина, рекомендовала депутатам перед внесением законопроектов обсуждать их со своей фракцией. В результате число вносимых депутатами законопроектов резко сократилось. За весеннюю сессию 2017 года в Государственную думу было внесено только 677 законопроектов, тогда как за весеннюю сессию 2016 года — 1117.
Значительную роль в лоббировании в Государственной думе (по состоянию на 2019 год) играют председатели её Комитетов. Председатель комитета может ускорить, задержать (или вовсе остановить) рассмотрение любого законопроектаНа 2019 год в Государственной думе было 26 комитетов (каждый депутат должен был входить в один комитет). Причем часто председатели комитетов занимают свои посты по несколько созывов. Так, в 2019 году было 6 председателей комитетов, которые занимали свои посты два и более созыва Государственной думы. Председатели комитетов входили в коллегии при министерствах Правительства Российской Федерации, в которых разрабатывались нормативно-правовые акты. 22 февраля 2017 года председатель каждого комитета Государственной думы получил право на общественных началах пригласить троих советников. При этом председатель выбирает этих советников по своему усмотрению. Фамилии и должности таких советников не разглашаются. На практике эти эксперты являются иногда представителями лоббистских организаций. Например, советником председателя Комитета Государственной думы по финансовому рынку стала Лилия Халикова, пресс-секретарьАссоциации российских банков. Постановление Государственной думы Российской Федерации от 23 июня 2020 года расширило полномочия экспертных советов при председателе Думы и его заместителях.
Лоббированием (причем непубличным) занимаются члены существующих при Комитетах экспертных советов (консультативно-совещательных). Члены экспертных советов анализируют правоприменительную практику, оценивают последствия принятия законопроектов, а также разрабатывают поправки к ним для второго чтения. Эта деятельность членов общественных советов очень закрыта от общественности. По состоянию на 2019 год не публиковались стенограммы (за крайне редким исключением) и данные о лицах, которые входят в состав таких советов (нет четких правил публикации сведений о них и имена экспертов часто не публикуются). Также по состоянию на 2019 год не оглашался порядок набора экспертов в этих советы.
В 2020 году были ограничены возможности лоббирования через депутатские запросы. 23 июня 2020 года Государственная дума Российской Федерации приняла постановление, которое обязало каждого депутата публиковать каждый свой депутатский запрос в электронной базе Государственной думы. «Аргументы и факты» объяснили необходимость такой публикации тем, что следует показать избирателям чьи интересы лоббирует депутат. При этом «Аргументы и факты» сослались на представителей Государственной думы Российской Федерации, в частности наСергея Миронова, который сказал следующее:
Депутат Государственной думы имеет возможности продвигать выгодные лоббисту государственные решения не только в Государственной думе. Методов, которые не связаны с продвижением законопроектов, несколько:
Депутат любого уровня также вправе проводить встречи с избирателями. Это позволяло депутату проводить в форме встреч с избирателями массовые акции по продвижению той или иной инициативы. После того, как 28 января 2017 года оппозиционные депутаты провели акцию против передачиИсаакиевского собораРусской православной церкви, Государственная дума Российской Федерации в 2017 году приняла закон, ограничивающий встречи депутата любого уровня с избирателями:
«Аргументы и факты» сообщали в 2020 году, что в периодпандемии коронавирусачлен Совета Федерации от не имевшей выхода к морюТувыЛюдмила Нарусовапопросила главуМинистерства сельского хозяйства Россиивключить несколько рыбодобывающих предприятий Дальнего Востока в перечень системообразующих. При этом дочь НарусовойКсения Собчаквложила миллионы в крабодобывающую компанию.
Формально в России запрещено незаконное вмешательство в правосудие, а большинство государственных органов обязано при получении жалобы на решение суда, сообщать заявителю просто порядок обжалования, не давая никаких указаний или советов суду. Перечень государственных правозащитных структур, которые имеют право по жалобе, подавать в интересах заявителя обращение в суд, ограничен. К ним относятся, в частности, органы прокуратуры,Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, а такжерегиональные омбудсмены. Другие органы, в том числе президент России, формально не могут рассматривать по существу жалобы на решения судов. Однако на практике имели место случаи, когда после вмешательства президента России, суд пересматривал дело. Вмешательство шло после того, как президент узнавал от общественности (часто от журналистов) о нелепом судебном решении. Лоббирование шло по схеме: журналист-лоббист сообщает о судебном решении президенту — президент даёт поручение проверить дело (прокуратуре или Уполномоченному по правам человека) — в суд поступает прокурорское представление — дело пересматривают. Формально в России пересмотреть можно любое уголовное дело даже, если срок обжалования давно прошёл — Председатель Верховного суда Российской Федерации имеет право в любой момент не согласиться с решением судьи Верховного суда об отказе в передаче кассационной жалобы и направить её на рассмотрение в суд кассационной инстанции.
Примером такого лоббирования в судебной системе России являетсядело Чудновец. В ноябре 2016 года сотрудница детского сада Евгения Чудновец была осуждена за репост видеозаписи к 6 месяцам реального лишения свободы. Менее, чем через две недели после вынесения приговора в защиту Чудновец началась общественная кампания в СМИ, сопровождающаяся запросами депутатов Государственной думы и сбором подписей под петицией за оправдание осуждённой на порталеChange.org. Под давлением общественностиСледственный комитет Российской Федерациии прокуратура изменили своё мнение. Прокуратура стала просить апелляционную инстанцию смягчить Чудновец наказание до не связанного с лишением свободы. После того, как 22 декабря 2016 года суд апелляционной инстанции отказался это сделать, журналисткаZnak.comЕкатерина Винокуроваобратилась по этому делу к президенту России Владимиру Путину на пресс-конференции 23 декабря того же года. Владимир Путин пообещал посмотреть решения по этому делу. После этого кампания в защиту Чудновец резко расширилась. ЖурналисткаОльга Романовазаявила, что в защиту Чудновец объединились «и правые, и левые, и администрация президента, иОбщественная палата, и Госдума». В итоге по кассационному представлению прокурора дело Чудновец в марте 2017 года было пересмотрено — осуждённая оправдана с признанием права на реабилитацию. После освобождения Чудновец пресс-секретарь ПутинаДмитрий Песковподтвердил, что президент России «обещал не оставить это без внимания, что, собственно, и произошло». Таким образом, Песков косвенно подтвердил, что дело Чудновец пересмотрели по указанию Владимира Путина.
В российском праве отсутствует понятие «друзья суда» («amicus curiae»), характерное для права США. Фактически «друзья суда» являются лоббистами. Исследовательамериканского лоббизмаН. Г. Зяблюкпришёл к выводу, что нет никакой разницы между письменным сообщением лоббиста министру и запиской «друга суда», адресованной Верховному суду США. В России лоббистский институт «друга суда» официально никогда не существовал. Однако в 2010-х годах были случаи официального введения «друга суда» в процесс (например, в дела, рассматриваемыеКонституционным судом Российской Федерации).
ВКонституционном суде Российской Федерацииуже в 1993 году имело место лоббирование. Заявители по делу об акционировании государственных предприятий электроэнергетики на базе «Иркутскэнерго» стремились повлиять на принятие дела к производству и на назначение определённого судьи-докладчика, чтобы решение было вынесено в их пользу.
В 2010-е годы в Конституционном суде Российской Федерации реализовывался пилотный проект привлечения Института права и публичной политики в качестве «друга суда». В 2013—2015 годах Конституционный суд Российской Федерации вынес три постановления по делам, в которых Институт публичной политики выступал в качестве «друга суда». 28 января 2021 года в регламент Конституционного суда были внесены поправки, фактически отменяющие действие amicus curiae в судебной практике суда. Комментируя отмену amicus curiae, пресс-служба Конституционного суда Российской Федерации сослалась в том числе на «опасения ряда представителей научного сообщества, что этот инструмент создает излишние возможности для лоббизма».
В России иногда бывают своеобразные лоббистские войны между компаниями, принадлежащими к одной отрасли, что отражается на принимаемых нормативных актах. Примером является федеральный закон, вступивший в силу с 2006 года, который вводил нулевую ставку налога на добычу полезных ископаемых на для новых и выработанных нефтяных месторождений. В самый последний момент разработчики законопроекта исключили из списка затрагиваемых им месторожденийТимано-Печорскую нефтегазоносную провинцию(там основная часть нефтяных запасов принадлежала компании «Лукойл») — этот факт вероятно связан с лоббированием со стороны «Газпрома» и «Роснефти». После этого «Лукойл» подписала соглашение с «Газпромом» о создании совместного предприятия по разработке этой нефтегазоносной провинции.
В России действует несколькопетиционныхинтернет-порталов, которые предлагают желающим написать петицию в органы власти (иногда также в организации) по изменению или принятию того или иного нормативно-правового акта. Наиболее известны в России следующие петиционные порталы:
О численности лоббистов в России и об объёмах их финансирования можно судить только приблизительно, так как нет никакой системы регистрации лоббистов и их обязательной отчетности. Однако некоторые оценки экономической составляющей этой сферы есть. В сентябре 2012 года Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти в рамках подготовки ежегодного рейтинга «Лучших специалистов по связям с органами государственной власти России» провёл анонимный опрос 30 респондентов (руководителей направления, вице-президентов), отвечающих в компании за связи с органами государственной власти. При этом опрашивались руководящие работники как российских, так и западных компаний. Исследование показало, что в 2012 году в России на лоббирование было потрачено примерно 200 млн долларов, а численность лоббистов составила (только корпоративный сектор) около 1 тыс. человек.
Известен пример финансирования лоббизма путем небольших сборов с физических лиц. Некоммерческая организацияГригория Сергеева«Центр поиска пропавших людей» получает часть платы, которую отчисляют абоненты мобильной связи за использование мобильного приложения «Поисковый центр» (на 2020 год эта абонентская плата — 169 рублей в месяц). «Центр поиска пропавших людей» занимается лоббированием интересов поисковиков.
Стоимость лоббистской кампании зависит от объекта лоббирования, характера нормативно-правового акта, а также иных обстоятельств (например, чтения, которое проходит законопроект в Государственной думе). Кроме того, иногда приходится тратить средства на отражение аргументов противников законопроекта, которые начинают вести встречное антилоббирование. Например, наиболее дорогим является лоббирование поправок в федеральный бюджет. Если законопроект предполагает существенные финансовые выгоды (ограничение для конкурентов, расширение рынка сбыта товаров и услуг), то лоббирование может длиться годами и стоить миллионы долларов. Например, лоббирование вступившего в силу законопроекта, вводящегоОСАГО(он заметно расширил круг потребителей страховых услуг) длилось 6 лет и обошлось страховщикам (по разным оценкам) до 5 млн долларов. Инициаторами законопроекта были генеральный директор страховой компании «Согласие» Игорь Жук и глава Российского союза автостраховщиков Андрей Слепнёв. Средства, выделенные на лоббирование законопроекта, были потрачены на услуги лучших юристов, проведение парламентских слушаний и конференций.
В постсоветский период в России известно несколько крупных скандалов, связанных с лоббированием. По состоянию на 2017 года они не привели к созданию лоббистского законодательства. Участники этих скандалов при лоббировании нарушали не лоббистское, а общегражданское законодательство. Наиболее известным лоббистским скандалом стала попытка авантюристаВиктора Петрикапри помощи председателя Государственной думы РоссииБориса Грызловапролоббировать выделение значительных бюджетных средств на «чудо-фильтры» пофедеральной целевой программе«Чистая вода».
В 1999 году произошёл крупный скандал, связанный с лоббированием незаконными методами в Государственной думе — дело Трофимова. В Государственной думе в это время скопилось большое количество не рассмотренных законопроектов. 22 апреля 1999 годадоктор юридических наукВладимир Трофимов был задержан у входа в ресторан во время передачи ему 5 тыс. долларов директоромОбъединённого института ядерных исследованийВладимиром Кадышевским. Этот институт заключил соглашение с Правительством Российской Федерации, которое должно было быть одобрено Государственной думой. Но соглашение «застряло» в Комитете по конверсии, который не желал его одобрять. Трофимов не был депутатом, но руководил аппаратом комитета Государственной думы по международным делам. Он предложил директору института заплатить за содействие в скорейшем прохождении законопроекта о соглашении института и Правительства России — 10 тыс. долларов, из которых 5 тыс. долларов составлял аванс, при передаче которого его задержали. Опытный юрист Трофимов принял ряд мер предосторожности: разговаривал с Кадышевским в коридорах Думы (а не в кабинете), перед получением денег водил директора по безлюдным улицам, чтобы исключить возможность слежки. Но доказательства вины были налицо — купюры, переданные Трофимову были пропитаны специальным светящимся составом, а передача их была зафиксирована на аудио и видео-запись.
По приговору суда Трофимов получил в мае 2000 года 9 лет лишения свободы с конфискацией имущества (позднее ПрезидиумВерховного суда Российской Федерациисократил этот срок до 3 лет и отпустил осуждённого по амнистии). Примечательно, что ряд депутатов ипрофсоюзныйкомитет Государственной думы просили суд назначить Трофимову наказание, не связанное с лишением свободы. В конечном итоге Трофимов провёл в местах лишения свободы только 1,5 года.
Другим лоббистским скандалом стало дело Вороненкова — Новикова. В 2000 году представитель фирмы «Сибфорпост» (она занималась поставками продовольствия в северные районы России) Е. Тростенцов познакомился сДенисом Вороненковыми Игорем Новиковым. Тростенцов хотел получить компенсацию из федерального бюджета за эти поставки и пролонгировать договоры поставок на следующий год. Юрист Вороненков работал в Государственной думе референтом. Вороненков сообщил, что этот вопрос можно решить только через руководство проправительственной депутатской фракции «Единство». За 60 тыс. долларов Вороненков провёл представителей этой фирмы к руководителям фракции —Борису ГрызловуиФранцу Клинцевичу. Вороненков представил партийным руководителям пришедших как бизнесменов, которые деньгами помогли партии «Единство» во время выборов. В ходе встречи партийные руководители обещали фирме содействие. В дальнейшем, по словам Тростенцова, Вороненков постоянно требовал деньги для передачи Грызлову и Клинцевичу, и собрал с бизнесмена 150 тыс. долларов. Бизнесмену удалось выйти на Клинцевича, который посоветовал написать заявление в правоохранительные органы. Для передачи Вороненкову и Новикову правохранители подготовили специальные «меченые» купюры на сумму в 10 тыс. долларов и задержали в 2001 году обоих при непосредственной передаче им денег Евгением Тростенцовым. В отношении Вороненкова и Новикова было возбуждено уголовное дело по статье «Вымогательство». Однако вскоре дело развалилось.Прокуратураотказалась дать согласие навзятие под стражуобоих подозреваемых и прекратила уголовное дело в их отношении, посчитав, что переданные средства были возвращением долга Тростенцова Вороненкову и Новикову.
Зато лица, которые поддерживали обвинение по делу Вороненков — Новикова, были строго наказаны. Начальник Центрального регионального управления по борьбе с организованной преступностью МВД России полковник Михаил Игнатов, который вёл это дело, сам был обвинён в том, что вымогал взятку уЕлене Чайковской(матери Игоря Новикова) за освобождение её сына. Потерпевшими стали Вороненков и Новиков. ХотяМосковский городской судоправдал Игнатова по эпизоду о вымогательстве взятки, но полковник провёл до приговора более 2-х лет вСИЗО. В это время он, конечно, не мог вести уголовное дело Вороненкова — Новикова. 10 тыс. «помеченных» долларов исчезли. Бизнесмен Евгений Тростенцов был вынужден бежать за границу, где дождался, пока возбуждённое в отношении него уголовное дело не закрыли за отсутствием состава преступления. Пострадали даже лица, которые были понятыми при задержании Вороненкова и Новикова. Понятой Александр Сидоров в жалобеГенеральному прокурору Российской ФедерацииВладимиру Устиновуписал, что его, Сидорова в наручниках доставили в прокуратуру и заставили дать показания на полковника Игнатова. На обоих понятых, которые были руководителями частных служб безопасности, возбудили уголовные дела. В августе 2003 года суд признал, что понятые совершили мошенничество, требуя от Чайковской денег для передачи в качестве взятки Игнатову и приговорил одного понятого к 6 годам лишения свободы, а второго — к 5 годам лишения свободы. Дело рассматривалось в закрытом режиме — была оглашена только резолютивная часть приговора. Верховный суд Российской Федерации оставил приговор Игнатову и понятым без изменения. Постановлением от 24 мая 2007 годаЕвропейский суд по правам человека(Дело «Игнатов против Российской Федерации») признал, что длительное содержание Игнатова под стражей, которое продлевалось 13 раз под стереотипными формулировками, а в некоторых случаях вообще без всякого обоснования, противоречилоЕвропейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Денис Вороненков сделал карьеру —стал в 2011 году депутатом Государственной думы России, избранным по партийному спискуКПРФ, где в 2011—2016 годах являлся членом Комитета по безопасности и противодействию коррупции.
Самым известным лоббистским скандалом в постсоветской России стала попытка изобретателяВиктора Петрикачерез председателя Государственной думы РоссииБориса Грызловаполучить огромное государственное финансирование на оснащение государственных учреждений (в том числе школ и больниц) «чудо-фильтрами» для очистки воды. Сам Виктор Петрик — непризнанный учёный, который известен громкими заявлениями о своих открытиях. Одним из открытий Петрика были «чудо-фильтры», которые по его словам, давали высочайшее качество очистки водопроводной воды.
Личный друг Виктора Петрика и одновременно глава правящей в Российской Федерации партии «Единая Россия» Борис Грызлов инициировал принятие партийной программы «Чистая вода». Эта программа была сначала принята на VII съезде «Единой России», а затем приобрела государственный статус после того, как 22 декабря 2010 года Постановлением Правительства Российской Федерации была принята одноимённая федеральная целевая программа. Координатором проекта до 13 января 2010 года была член Президиума Генерального совета «Единой России», заместитель ПредседателяСовета ФедерацииСветлана Орлова, а с 13 января 2010 года — Борис Грызлов.
Финансирование из бюджета программа предполагала огромное. Изначально было запланировано потратить до 2020 года на фильтры 15 триллионов рублей(по курсу 2006 года около 500 млрд долларов). Фильтрами Петрика планировалось оснастить многочисленные бюджетные учреждения. Однако проект вызвал сопротивление со стороныРоссийской Академии науки общественности. В рамках борьбы против внедрения фильтров Петрика началась масштабная кампания в российскихСМИ. Дело дошло до председателя правительства РоссииВладимира Путина, который в 2010 году заявил, что фильтров Петрика не будет в федеральной целевой программе «Чистая вода». В 2010 году программа «Чистая вода» была возобновлена, но в значительно более скромных, чем изначально, масштабах — до 2013 года было предусмотрено выделение из бюджета только 18 млрд руб.. Однако и эти деньги были потрачены не полностью — например, за 2013 год ввели только 28 объектов из запланированных 120-ти. В феврале 2017 года партийный проект «Единой России» «Чистая вода» был официально закрыт. Тем не менее лоббирование дало свои результаты — фильтрами Петрика были оснащены 674 объекта (в том числе детские учреждения).
В августе 2017 года Озёрский городской судЧелябинской областиприговорил членаСовета ФедерацииКонстантина Цыбкок 9 годам лишения свободы с отбыванием в колонии строгого режима. Цыбко обвинялся в получении двух взяток — от главы Озерецкого городского округа Евгения Тарасова за содействие в назначении на должность и от предпринимателя Олега Лакницкого. При этомСледственный комитет Российской Федерацииподчеркнул, что взятка от Лакницкого в размере 10 млн рублей была получена Цыбко «залоббированиеего бизнес-интересов и создание благоприятных условий для развитие бизнеса на территории области».
Убеждённость многих россиян в том, что вопросы надо решать неформально и закрытость от общественности данных о лоббистах привели к тому, что в России существуют люди, которые выдают себя за лоббистов («решал»). Такие «решалы» крутятся около Администрации Президента России и иных государственных структур. Среди них есть мошенники. Например, бывшийгубернатор Самарской областиКонстантин Титовпотерял 6 миллионов долларов, доверившись двум мошенникам. Один из них выдал себя за главу секретной финансовой группы в президентской администрации (на самом деле этот «глава» официально нигде не работал). Бывший вице-губернаторВоронежской областив 2017 году Андрей Колядин рассказывал, что ему по телефону предлагали за 12 миллионов рублей пролоббировать место губернатора через заместителя представителя президента России вЦентральном федеральном округеСергея Самойлова. Колядин передал трубку Самойлову (позвонили, когда Колядин был с ним на встрече). В другой раз он столкнулся с «лоббистом», который на встрече с представителями Администрации Президента России его Колядина. Однако данный лоббист не смог опознать Колядина при встрече. Колядин в 2017 году утверждал, что московские рестораны днём переполнены разговорами, в ходе которых одни фальшивые лоббисты разводят других таких же.
В 2004 году вГУ-ВШЭбыла открыта кафедра, готовящаяпо связям с органами государственной власти.
На словах отношение самих представителей высшей российской власти к лоббизму в 1990-е — 2000-е годы было в целом негативным, хотя существование этого явления признавалось в официальных документах. В Постановлении Государственной думы РФ от 20 марта 1998 года сказано: «Лоббирование корыстных интересовотдельных групп в Администрации Президента Российской Федерации, в Федеральном Собрании Российской Федерации достигло невероятных масштабов». В Постановлении Правительства РФ от 15 апреля 2000 года сообщается, что «отмечаются случаилоббирования узковедомственных интересов, требует дальнейшего совершенствования порядок планирования законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации». В бюджетном послании Президента России от 30 мая 2003 года отмечено: «федеральный бюджет на 2004 год не должен статьзаложникомпредвыборных амбиций,отраслевого лоббизмаи заведомо невыполнимых обещаний». В выступленияхВ. В. Путинаслово «лоббизм» используется как в позитивном, так и в негативном значении. Главаадминистрации президента Российской ФедерацииСергей Ивановв 2012 году отозвался о лоббизме благожелательно: «Лоббизм и коррупция — это совершенно разные вещи. ВСША профессиональный лоббизм процветает, но он цивилизованный. А у нас до сих пор лоббизм ивзяткаочень близко ассоциируются».
В российских СМИ термин «лоббизм» по состоянию на 2010-е годы имеет в основном негативный оттенок. Проведённый П. Я. Фельдманомконтент-анализзаголовков информационных сообщений российских печатных СМИ показал, что в 85 % заглавий статей понятие «лоббизм» наделяется либо негативным, либо саркастическим смыслом, причём часто журналисты представителей власти отождествляют с лоббистами с целью обвинения их в продвижении частных, корыстных интересов.