大阪都構想

大阪都構想（おおさかとこうそう）は、「大都市地域における特別区の設置に関する法律」に基づいて、大阪府で検討されていた統治機構改革の構想（都構想）。2000年に創設されたイギリスのグレーター・ロンドンをモデルとする。
主に大阪府とその府庁所在地である大阪市（及び大阪市に隣接する周辺市町村）の統治機構（行政制度）を、現在の東京都が採用している「都区制度」というものに変更するという構想である。特に、
ということが記載された「特別区設置協定書」に沿った統治機構（行政制度）改革を大阪都構想と呼ぶことが一般的に多い。ただし、大阪市の特別区設置が住民投票で可決された場合、隣接する周辺市も議会の承認のみで特別区に移行できるため、これら周辺市の特別区設置を含めて大阪都構想と呼ぶ場合もあるほか、2013年頃までは大阪府内のみならず神戸市までを特別区に移行する構想を大阪都構想と呼んでいた事例もある。
また、同構想の結果できる広域普通地方公共団体の名称は、現在の法制度下では「大阪都」になることはなく、大阪府のままである。「大阪府と大阪市を統合する」という枠組みという点から、「大阪府・大阪市合併」または「府市統合」ということもある。
大阪維新の会が構想した大阪都構想については、2015年（平成27年）及び2020年（令和2年）の2度にわたって住民投票が行われたが、いずれも反対多数で否決されたため、事実上、廃案となった。
ただし、大阪都構想で想定されていた特別区議会は大選挙区制のため、単独過半数は困難・反維新会派が過半数の特別区議会ら発生の可能性、区長公選制導入で特別区⻑の中で反維新の区⻑らが誕生する可能性があった。そのため、大阪都構想は実現していれば、維新の強みである府市一体(二重行政の解消)が機能しにくくなる内容であった。そのため、都構想が成立しなかったことが、構想の浮上から2025年時点に至るまでの、大阪維新の会と日本維新の会との2つの政党が、大阪府における強さになっていると指摘されている。
大阪府と大阪市によってそれぞれ行われてきた広域行政を一本化するとともに、住民から遠い市役所から、『権限・責任』を住民に身近な区役所に移し、公選区・区議会のもと、地域のことを決定できるようにする」ことを実現させる為に掲げる構想である。モデルとされたのはグレーター・ロンドンである。東京都がモデルとされることもあるが、東京の都区制度自体が地方自治の専門家からは評価されておらず、大阪府自治制度研究会も都から区への権限移譲が不十分な制度であるとしており、低い評価しか与えていない。2010年に橋下徹が立ち上げた地域政党「大阪維新の会」は、この構想を党是ともいうべき最重要政策として掲げ、推進した。大阪維新の会がとりまとめ、2015年の住民投票において賛否が問われた同構想の最終案では、大阪市を分割して5つの特別区を設置するとされていた。
この構想の目的は、府庁所在地でありかつ政令指定都市である大阪市を廃止して、公選制の区長を置く特別区を設置し、旧市の行政機能・財源のうち、広域行政に関わる部分を大阪府に、地域行政に関わる部分を「特別区」に、それぞれ移譲・統合することである。これにより、
を達成しようというものである。
大阪維新の会の最終案では、大阪市に代わって設置される特別区の区議会議員の数は、大阪市会の議員の数と同数とされ、議員の増員はされない。区議の報酬は市議の報酬額から3割減額する、とされていた。なお、最終案では大阪市地域にはそれぞれ区議会が設置されるが、大阪府議会では、定数削減後の88議席中27議席が配分されることとなり府議会全体の約31%を占めることとなる。
大都市地域特別区設置法に基づき法定協議会が設置され、2014年7月23日に同構想の設計書に当たる協定書が作成されたが、2014年10月27日に、自民党・公明党・民主党・共産党の反対により、協定書は大阪府議会・大阪市議会にてそれぞれ否決された。
しかし、その後、公明党が「住民投票を行うことについては賛成する」として議会での承認について賛成に転じた。2015年1月13日、改めて開かれた法定協議会にて協定書が承認された。そして、大阪市議会で3月13日に制度案を可決、大阪府議会でも3月17日、賛成多数で可決・承認された。
協定書が大阪市議会と大阪府議会で承認されたため、大阪市選挙管理委員会は、住民投票を2015年4月27日告示、5月17日投票の日程で行うことを決めた。住民投票の対象者は、該当区の住民基本台帳に記録されている日本国民で、20歳以上であり、平成27年（2015年）1月2日までに大阪市内へ転入し、その届出をした人。
5月17日の住民投票で同構想は、即日開票の結果、僅差であるが反対多数で否決され、廃案となった。
2015年11月の大阪府知事・市長ダブル選挙で、大阪維新の会の松井一郎・吉村洋文が当選し、都構想の再挑戦を政策に掲げていた松井が当選したことにより、都構想が再び議論されることとなった。
2020年の2回目の住民投票も反対多数によって、都構想の議論は事実上、終息した。
同構想は20世紀の頃から議論が開始されたが、その最初は、1953年（昭和28年）12月の大阪府議会「大阪産業都建設に関する決議」で、大阪府・市を廃止して大阪都を設置し、市内に都市区を設置するとされた。これは1947年から大阪市側が展開していた特別市運動に対する大阪府側の対案とされた（特別市制度は実施されることなく、1956年に政令指定都市制度が施行された際に廃止）。
また、1967年（昭和42年）10月に左藤義詮大阪府知事（当時）が「大阪府を20区にする、現在の大阪の22区を9区にする、衛星都市を11区にして20区にする、そして区長は公選にする。そして20区になりました場合には、名称は大阪都となるかどうかわかりませんが、そこから選出したところの議員をもって、区選出の議員をもって区政の参議会というものをつくる」とする構想を持っていたことについて新聞で報道された。これについて政令市・大阪市の拡張を主張して「最終的には現在の府下全部を最終的に大阪市域にするのが好ましい」という考えを持っていた中馬馨大阪市長（当時）が反発し、対立した。
また、2000年（平成12年）頃に、太田房江大阪府知事（当時）が大阪府と大阪市の統合を掲げた大阪新都構想を唱え、2001年の「大阪府行財政計画」に「大阪都」という言葉が表現されている。この発言に対して磯村隆文大阪市長（当時）が大阪府をはじめとする都道府県から独立した「スーパー指定都市」「特別市」を主張し対立した経緯があった。
太田の大阪新都構想は、2004年に最終案として府に代わる広域自治体として大阪新都機構を設け、政令市の枠組みは残したまま住民自治の拡充を図るという案に取り纏められたが、これらの構想はいずれも具体化まで進展することなく消滅した。
2008年に大阪府知事に就任した橋下徹は就任後、府と市町村の役割を精査したうえで権限移譲を進めていく考えを明らかにした。2008年時点では大阪市の廃止による特別区の設置などはまだ議論の俎上にはなく、橋下自身も「大阪府庁を発展的に解消する。府の権限と人とお金をできる限り市町村におろす」「府庁解体とかいう趣旨ではないが、役割を純化させたい」と述べるなど、府から基礎自治体への権限移譲に主眼を置いた考えであった。
2009年3月19日には、西野弘一府議会議員（当時は自民党所属、後に大阪維新の結成に参加）が府議会において、「大阪都政をやってしまうのが一番手っ取り早いんではないかと（中略）知事は、この案はいかがですか。」と質問し、橋下に特別区設置への見解を求めた。橋下は「都政ということになると、広域行政体が権限持ち過ぎる面があるのかな」と述べた上で、形式には選択の余地はあるが、広域行政と基礎自治体行政の機能の分化・整理は必要であるとの認識を示した。
2010年3月に、橋下知事（当時）を代表とする「大阪維新の会」が発表した行政構想で、大阪府全域を「大阪都」とし、大阪市・堺市の政令指定都市を解消させ大阪府と一体化させるというもので、2015年までの実現を目指すものとされた。
特別区については、東京都23区をモデルとしつつ、東京23区よりも独立性が高く、一般市よりも権限範囲の広い中核市レベルの自治体を想定し、20区内の水道・消防・公営交通などの大規模事業は、区内の固定資産税・法人税の税金などを収入を財源として都が行い、住民サービスやその他の事業は20区の独自性に任せるとされていた。
20区の内訳は、現在の大阪市24の行政区を合併し8都区、堺市は7つの行政区を3都区に再編し周辺9市を特別区として大阪都20区に設置する。
大阪都20区の首長は区長を設置し、区議会議員による区議会を設置。区長と区議会議員は選挙で選出する方式とする。
2010年4月に設置された「大阪府自治制度研究会」や2011年7月に設置された「大阪府域における新たな大都市制度検討協議会」によって、同構想の議論が具体化していくなか、平松邦夫大阪市長（当時）の任期満了（1期目）に伴い、大阪市長選挙が実施されることとなった。
このとき、当時3か月の任期を残していた大阪府知事の橋下徹が、同構想などを争点とするために、知事を辞職して大阪市長選挙に鞍替え出馬をすることを表明したため、1971年以来40年ぶりに大阪市長選・大阪府知事選が同日に行われるダブル選挙となった。
大阪市長選は、「大阪都構想」の推進および「教育基本条例案」「職員基本条例案」の制定を主張する橋下と、これに反対する現職の平松邦夫（自民党支持、民主党・共産党支援）の一騎討ちとなった。また、大阪府知事選には、大阪維新の会幹事長の松井一郎、元池田市長の倉田薫（自民党支持・民主党支援）ら7人が立候補し、やはり同構想推進派の松井と反対派の倉田という構図となった。
両選挙は2011年11月27日に投開票され、大阪市長選は橋下が現職の平松に22万票以上の差をつける75万票を獲得し当選、大阪府知事選は松井が2位の倉田に約80万票の差をつける200万票を獲得し当選した。
民主党政権（野田第2次改造内閣）時の2012年8月29日、「大都市地域における特別区の設置に関する法律（大都市地域特別区設置法）」が、民主党・自民党・国民の生活が第一・公明党・みんなの党など与野党7会派が共同提出する議員立法で可決され、同年9月5日に平成24年法律第80号として公布された。
大都市地域特別区設置法は、「総務大臣は、この法律の定めるところにより、道府県の区域内において、特別区の設置を行うことができる」と定めるものであり、従前、地方自治法において特別区の設置を都（東京都）に限定していたものを（地方自治法第281条第1項は「都の区はこれを特別区という」と規定していた）、他の道府県にも開いたものである。
大阪府と大阪市は、2012年4月より「大阪にふさわしい大都市制度推進協議会」を発足させていたが、同評議会を引き継ぐ形で大都市地域特別区設置法の成立に伴い大阪府・大阪市特別区設置協議会（法定協）が設置され、同構想の設計書である協定書の作成が進められることとなった。
2012年11月14日、市の公募区長プロジェクトチームが、大阪24行政区を再編し5区と7区の特別区にまとめる素案を、橋下市長へ提示し公表した。素案では、夜間人口30万人規模の7区案と、45万人規模の5区案を軸とし、税収上位2区である北区と中央区をそれぞれ分離もしく合体する計4案となっている。 2013年2月27日、第1回大阪府・大阪市特別区設置協議会が開催され、区割り案における25年後（2035年）の推計人口や鉄道網体系などが示された。更に第14回大阪府・大阪市特別区設置協議会（2014年7月3日）に橋下委員（大阪市長）から5区・分離案を修正する案（福島区を湾岸区から北区に変更、住之江区（咲洲・南港除く）を湾岸区から南区に変更）が提出された。 2014年7月23日に決定された法定協議会協定書では、この修正された「5区・分離案」が採用された。
同構想は、大阪市のみならず堺市ほかの大阪市周辺の市域をも対象とするものとして構想され、さらには、より広い関西州の形成（いわゆる道州制）をも念頭において構想されたものであった。2013年伊丹・宝塚市長選挙では維新政調会長の浅田均が「周辺10市ぐらいが合併して、神戸市まで特別区にする」と述べ、大阪府内のみならず、兵庫県まで範囲を広げた大阪都構想に意欲を示した。しかし、両市長選で維新候補が惨敗すると、同年の兵庫県知事選挙に維新は候補者擁立を見送り、兵庫県の都構想参加は事実上議論に上がらなくなった。
さらに、2013年9月29日に実施された堺市長選挙において、堺市を分割する構想に反対する竹山修身が、大阪維新の会の候補者を19万8千票対14万票で破り再選を果たした事から、堺市が特別区に再編される事は事実上なくなった。なお竹山は、橋下徹大阪府知事（当時）の全面的な支援を受けて2009年9月27日の市長選挙で堺市長に当選したが、2010年末頃から大阪都構想をめぐり橋下と対立するようになり、2011年2月16日、政令市の区長権限の強化はするが公選制の導入は考えないとの意向を表明し、大阪都構想に伴う堺市の分割には反対するようになった。
2013年2月より、大都市地域特別区設置法に基づき設置された特別区設置協議会にて、都構想に関する区割案や財政調整制度など、都構想の本格的議論が開始されたが、区割り案の絞り込みについて大阪維新の会と他会派との間で議論が紛糾した。
このとき、自民党委員から「法定協議会を開催すればするほど、都構想の必要がないことが明らかになってきている」、民主・みらい委員から「大阪市の解体・廃止はしない。すべきではない」、共産党委員から「都構想は百害あって一利なしだということがはっきりした」という、都構想そのものに対する反対論が述べられた。
大阪維新の会は法定協議会で議決に必要な過半数を占めていなかったため、公明党の協力を得ることが必要であった。しかし、上記の2014年1月31日の法定協議会にて、公明党が維新の会の提案に対して反対に回ったことから、維新の会は法定協議会での決議を得ることができなかった。このような法定協議会での意見対立は、橋下市長らが目指す2015年4月の制度実現を困難にするものであり、大阪都構想の事実上の頓挫を意味するものであった。
2014年2月3日、橋下徹大阪市長は「大阪都構想の設計図づくりがストップさせられた」「民意の後押しを受けなければならない」として、市長職を辞任し、出直し市長選を行うと発表した。これに対して、自民・民主・公明・共産の各党は、市長選に対する対立候補を見送るとの方針を明らかにした。
2014年3月23日に行われた大阪市長選挙で、橋下徹は37万7472票（得票率87.51%）を得て当選したが、他方で投票率は23.59%と過去最低を更新するものとなった。
維新の会は、2014年6月27日と7月3日に、過半数を占める大阪府議会の議会運営委員会で、府議会から選出されている自民党・民主党・公明党の法定協委員を維新の会の議員に差し替えて、法定協の過半数を確保した。そして、2014年7月3日に第14回法定協が実施され、市議会から選出された委員が全員欠席するなか、全会一致で維新の会の主張する「5区・分離案」（上記のとおり福島区、住之江区を修正したもの）が承認され、同月23日の第17回法定協により協定書が決定された。
翌24日に大阪都構想協定書は国に提出され、同年9月1日に、総務大臣より「特段の意見はありません」との意見書が浅田均法定協会長に交付された。なお、この際に、与野党の対立で府・市両議会が混乱していることについて、「関係者の間で真摯な議論を」と求める新藤総務相名の助言書も交付された。
協定書は、2014年10月1日に、松井知事と橋下市長により、それぞれ大阪府議会・大阪市議会に提出されたが、2014年10月27日に、自民党・公明党・民主党・共産党の反対により、協定書は大阪府議会・大阪市議会にてにそれぞれ否決された。
しかし、その後、公明党が「住民投票を行うことについては賛成する」として議会での承認について賛成に転じた。2015年1月13日、改めて開かれた法定協議会にて協定書が承認されたことから、同年3月の議会での承認を経て、実現の是非を問う見通しとなった。
2015年2月23日に大阪府議会、2月24日に大阪市議会に制度案（協定書）が再提案された。 2014年10月に否決された内容とほぼ同じだが、今回は公明党が都構想の賛否を問う大阪市民対象の住民投票の実施を了承し、協定書を2015年3月13日の大阪市議会で可決、大阪府議会も3月17日に可決した。
大阪市選挙管理委員会は2015年3月20日、住民投票の日程を2015年4月27日告示、5月17日投開票と決めた。3年前に成立した「大都市地域における特別区の設置に関する法律」に基づいて、政令指定都市の廃止を問う全国初の住民投票となった。
住民投票の対象は特別区の設置エリアである大阪市内で、4月2日時点の有権者は約211万人。大都市地域特別区設置法に基づき、投票率に関係なく結果は法的拘束力を持つ。賛否の呼びかけには公職選挙法が準用されるが、活動費用やビラ、ポスターの種類や枚数などには制限がなく、街頭運動も投開票の当日まで可能であった。そのため、投開票日にも投票所周辺で賛成派と反対派がビラを配るなど活動は活発化したほか、大阪維新の会は約4億円の広告費を投じてテレビCMを流し続けた。また、維新の広告費の原資の大半は維新の党の政党交付金であった。
4月27日、京都大学大学院教授藤井聡は、同構想（「特別区設置協定書」に基づく大阪市の廃止と五分割）について市民が正しく理解する必要性（インフォームドコンセント）から、幅広く全国の学者に呼びかけ所見を求めた。1週間で行政学、政治学、法律学、社会学、地方財政学、都市経済学、都市計画学等、様々な学術領域の研究者108人から、同構想の危険性を指摘する所見が集まり、5月5日に学者18人による緊急記者会見が行われた。記者会見では、同構想が大阪市民の暮らしや大都市大阪そのものに及ぼす危険性の具体的内容が示され、危険性の存在が宣言された。他方、中央大学大学院教授佐々木信夫（大阪市特別顧問）は論説「大阪都構想『住民投票』で問われるのは、大阪の大都市の将来についてだ」として藤井聡の「7つの事実」に反論したほか、慶應義塾大学教授上山信一（大阪市特別顧問）は「政令市」という巨大で非効率な「業界」にメスを入れるという観点から賛成の立場をとるなど、賛成派の学者も一定数存在する。
2015年5月1日、大阪維新の会の支持者から大阪市選挙管理委員会に対して、世論調査を装った不審な電話が大阪市内で相次いでいる、という指摘がなされた。それによると、女性の声による自動音声で「今回、投票に行かない場合は自動的に賛成になるのはご存じですか」など「都構想に関するアンケート」として、電話で質問をしてきた、というものであり、この指摘を受け、橋下は「大阪市民の皆さん！ これは嘘ですよ」と呼びかけた。大阪市選管は、こうした電話があったことが事実だとすると、それは公職選挙法に抵触する可能性があるため、大阪府警への相談を検討している、とされた。
一方で、投票用紙についても物議があった。投票用紙の記載は「大阪市における特別区の設置についての投票 特別区の設置について賛成の人は賛成と書き、反対の人は反対と書くこと。」となっていたため、「大阪市を廃止して」が隠蔽され、反対派は一部の有権者が「大阪市が存続したまま特別区が設置されると勘違いする」可能性があると主張した。
2015年5月17日に行われた住民投票の結果、反対705,585票が賛成694,844票を上回り、わずか0.8ポイントの僅差で否決となった。
今回の結果を受けて、橋下は松井と共に記者会見し、ことし12月までの任期は全うするものの、次の市長選挙には立候補せず、政界を引退する意向を表明。また、この結果を受けて、大阪維新の会の関連団体である維新の党代表・江田憲司は18日未明、「責任を痛感している」などとして党代表を辞任する意向を表明。その後、維新の党は19日午後に開いた両院議員総会で、江田の代表辞任を了承し、新代表に前幹事長の松野頼久を選出した。
一方、当時反対派各党の大阪支部の幹部のコメントは以下の通り。
NHKの出口調査では70代以上「以外」のすべての層で過半数を超える人たちが賛成していることなどから、経済学者の八代尚宏はシルバー民主主義の特徴が、明確に示されたものといえる、と論評した。一方で投票日前に産経新聞が行った調査では20代で反対が上回っており、政治学者の菅原琢は「各種の世論調査を見ても、高齢者が若年層に負担を求めるような明確な傾向は確認できない」と指摘し、安易に老人対若者に単純化する構図を批判した。
特別区設置についての住民投票での否決の結果を受けて、大阪府・大阪市特別区設置協議会の廃止の議案を、大阪市長橋下徹が2015年5月29日、大阪市会に、大阪府知事松井一郎が2015年6月2日、大阪府議会にそれぞれ提出し、大阪市会は2015年6月10日に可決、大阪府議会は2015年6月11日に可決し、最後の議決の日である2015年6月11日限りで、正式に大阪府・大阪市特別区設置協議会が廃止された。
同構想の対案として、自民党などの野党会派が提案した「大阪戦略調整会議」（略称：大阪会議）が設けられ、3度にわたって会合が開かれたが、大阪会議では各会派が自分達の主張を繰り返すばかりで、実質的な協議には入れず、事実上破綻した。
そうした中で、11月22日の大阪ダブル選挙を迎え、共に大阪維新の会のメンバーで大阪府知事選挙に立候補した松井一郎と大阪市長選挙に立候補した吉村洋文が揃って対立候補に大差をつけて当選した。両者は、副首都大阪の確立、経済成長戦略などの5つの行政目的の実現と「それら5つを実現するための統治機構改革」という第6番目に掲げた公約を根拠に、大阪都構想の是非を再度浮上させ住民投票で問うことを進めている。
2017年5月26日、大阪市議会において第2次法定協である大都市制度（特別区設置）協議会の設置議案を大阪維新の会、公明党などの賛成多数で可決した。6月9日には大阪府議会においても賛成多数で可決、同日で発効した。2017年6月27日に第2次法定協が開かれた。法定協議会会長には今井豊府議が選出された。再び法定協の場において都構想の議論と、公明党などが導入を主張する総合区の議論が行われ、大阪都構想を復活させるのか、あるいは総合区などの案で検討するのかを決めることになった。
大阪府市長は2018年秋に都構想の是非を問う住民投票で再び都構想が否決すれば、大阪市を残したまま市内24区を8区に再編して区長権限を強化する総合区を導入する考えを示した。市民に対しても、「総合区、特別区、選ぶのは私たち」と広報を行い、どちらかを選択し、現状維持の選択肢は認めないと主張していた。
2018年2月15日、大阪維新の会は、市議団や市内選出の府議の意見をまとめ、大阪府・市が作成した上記の内、「4区B案」を支持する方針を決めた。
また公明党が推進する、大阪市を残したままで、現在の24行政区を合区して8総合区とする対案が示されている。
大阪市解体で、4つの特別区は「東西区」「南区」「北区」「中央区」の名称が決まった。しかし「東西区」を巡って相応しくないため、維新が実施した地元の住民の対象をしたアンケートでは、「淀川区」に変更した。「南区」についても、8月に実施した地元住民約3700人を対象にしたアンケートで、7割近くが「天王寺区」が良いと回答したことから、大阪維新の会は8月24日、「南区」から「天王寺区」に変更するよう提案した。
その後も法定協議会は開催されていったが、本音では都構想反対である公明党の意向もあり、設計図である協議書の具体的な議論の進展が見られなかった。大阪・関西万博開催決定で勢いを得た大阪維新の会は、公明党と協議を重ねたが、最終的に維公間で決裂。松井知事は4月の統一地方選に合わせて、自身と大阪市長の吉村市長が任期途中で辞職し、知事・市長を入れ替える「出直しクロス選」を表明した。
2019年4月、統一地方選に合わせ府知事選・市長選のダブル選挙が行われ、維新対反維新（自民・公明・立憲・国民・共産）の構図の中で、松井市長・吉村知事が圧勝した。
出直しクロス選挙と統一地方選（大阪府議会・市議会）で大阪維新の会が躍進。公明党は衆議院小選挙区に対立候補を擁立されるのを回避するため、住民サービスが低下しないことなどを条件に都構想賛成に転じ、総合区の主張は取り下げた。それを受けて、松井市長の指示により、大阪市における総合区制度の検討は終了となり、前回住民投票と同様、特別区か、現状維持かのどちらかを選択することに戻った。
2019年12月26日の法定協にて、都構想の大枠についての採決が行われ、維新および公明党の賛成多数で了承された。
自民党は統一地方選後は住民投票の実施については府連会長が容認する方針を示していたが、都構想そのものついては「メリットとデメリットの双方について説明を尽くす」として賛否を保留、2019年12月の採決では府議団・市議団とも反対した。しかし2020年6月16日には「大阪市の住民サービスが下がる可能性は高いが、スピード感を持って意思決定できるようになる」（杉本太平府議団幹事長）などとして府議団は同月19日に採決される制度案に対し賛成に転じることを表明した。府議団内では大阪市内の選出議員は制度案に反対したものの、全体では賛成多数であったとされ、反対の方針を維持する自民市議団とは対応が分かれる見通しとなった。
その後も、法定協議会（法定協）において審議が進み、2020年6月19日に大阪都構想の制度案である「法定協議書」が大阪維新の会などの賛成多数で可決された。
法定協では、各党が改めて意見表明した後に採決し、会長を除いた委員19名のうち、都構想を推進する維新の10人（知事・市長を含む）と、19年5月も反対から方針転換した公明党の4人が賛成。昨年12月の法定協の制度案の大枠に反対した自民党は意見が割れ、府議2人が賛成に回る一方で市議2人は反対した。共産党の1名は反対した。
その後、大阪府議会において8月18日から28日、大阪市議会において同じく8月18日から9月3日で臨時議会を開き、それぞれ最終日に採決する日程で、大阪維新の会、自民党、公明党の3会派が合意した。
8月28日、大阪府議会で大阪市を廃止して4つの特別区を新設する「大阪都構想」の制度案（協定書）の採決が行われ、大阪維新の会、公明党、自民党の一部などの賛成多数（賛成71、反対15）で可決された。自民党では8月17日に府連として反対する方針を決めたものの、賛否が割れる党内事情を踏まえて自主投票とし、当初賛成が多数であった自民府議団では25日の議員団総会では賛否が同数で拮抗、採決では所属議員16人のうち5人が賛成した。その後、制度案は9月3日、大阪市議会でも採決され、大阪維新の会、公明党の賛成多数（賛成57票、反対25票）で可決し、10月12日告示、11月1日投開票の日程で住民投票が実施される方針が固まった。
2020年11月1日には2015年に行なわれた住民投票に続く2度目の住民投票が行なわれた。結果は反対 692,996票、賛成675,829票と前回と同様に僅差での否決に終わった。松井一郎大阪市長は2023年4月の任期満了で政界を引退すると表明し、吉村洋文代表代行（府知事）は「僕が都構想に挑戦することはない」と述べた。毎日新聞の報道によると、2013年に都構想の制度設計を担う部署である「大都市局」が設置されて以降、都構想関連の事務にあたる人件費や選挙関連費用でかかった費用は計100億円超だった。松井市長は、これは大都市局・副首都推進局の9年間の人件費固定費であって港湾や大学、研究所、保証協会などのインフラ計画、広域事業全般を取り扱うものであり都構想の費用と報じているのは酷過ぎる恣意的な偏向記事と批判している。これをもって大阪市は存続することになり、10年に及んだ都構想の議論は正式に廃案となった。
大阪都構想が住民投票で否決されたことを受け、次善策として大阪維新の会主導で公明党に配慮した上で2021年3月に大阪府と大阪市の各議会で広域行政一元化条例が可決成立し、同年4月1日より施行された。3月26日の市議会終了後、松井市長は都構想以来、看板政策として進めてきた府・市の都市制度改革について「制度論はここで区切りだ」と述べた。
本項では、大阪維新の会が中心となって進める大阪市域への特別区設置について、長所と短所、およびそれぞれに関わる論争点を記載する。
過去の大阪は、府市連携が不十分であり、府市それぞれが大規模開発やサービス展開などを行うなど二重行政の弊害が指摘されてきた。2011年以降、府知事と市長の人的関係により、府市一体で、大阪市営地下鉄のサービス向上・民営化、地方衛生研究所の統合、公立大学の統合など様々な取り組みにより二重行政の解消が進展してきたが、こうした府市の連携・協調を知事・市長の人間関係によるものではなく、制度として担保することで、二重行政の無駄を未来に向けてなくし、広域と基礎の役割分担が徹底されることで、二重行政が制度的に解消されるとしている。
2011年の府市統合本部設置以降の大阪府・大阪市の二重行政の解消等で生み出された財政的効果は1,994億円（2012年度から2020年度までの累計）（一般財源ベース）であり、2020年度当初予算ベースでは370億円、2039年度推計値は492億円が見込まれている。これにより、教育・子育て環境の充実を中心とした新たな投資が行えるとしている。また、政策効果分析では、現状の大阪市は大きすぎることから、特別区導入により適正な人口規模に近づけることで、10年間で累計約1.1兆円の｢特別区の財政効率化効果｣が発現し、マクロ計量経済モデルでは、｢特別区の財政効率化効果｣の一部を財源として、追加的な社会資本整備が行われたと仮定し、10年間で累計約0.5兆円～1兆円の｢実質域内総生産｣が発現するとしている。
住民に選ばれた区長自らが、予算編成、条例提案等の権限を行使し、住民ニーズに応じた施策をきめ細かに展開できるとしている。具体的には、それぞれの特別区の実情に応じて、住宅密集市街地対策や空き家対策を強化するなど、優先して解決すべき課題に重点的に取り組むことが可能になること、区独自のこども施策や家庭支援施策の効果的な展開が可能となること、などが挙げられている。
なお、24区役所で窓口サービス等は引き続き実施され、大阪市が実施してきた特色あるサービスは維持されるとしている。また、2020年投票対象の区割りでは、都市の拠点にも配慮がなされ、各特別区に主要ターミナルがあり、各特別区の将来的な発展の核となることが期待できるとしている。そのうえで、これまで大阪市が担ってきた市域内の広域的なまちづくりについて、大阪府が大阪全体さらに関西圏も視野に入れ実施でき、特別区は大阪府に対し地域の意見の反映や連携が期待できるとしている。
水道事業や児童自立支援施設、保護施設、市立病院、斎場など分割できない行政サービスについては一部事務組合という協同組織をつくり運営することになるが、この一部事務組合が担当する業務は100以上にのぼることになる。このため、反対派は「府、特別区、一部事務組合の三重行政になる」などと批判している。
現行で二重行政と言われているものは、選挙で選ばれた知事と市長が協調せず独自に動く事で起きているとされるが、反対派からは「同構想下でも知事と区長の間で同様の事が起こる可能性がある。さらに現行では府市間の調整で済むものが、同構想下では各区選出の区長間の調整が新たに必要となり、党派や方針の違いがある場合はより調整が困難になる。」との主張もある。
橋下徹大阪市長は、大阪市の行政における課題として、住民自治の不足（民政赤字）を挙げた。同構想が実現した場合、充当事業は、大阪府：特別区＝50：50 の比率とするとし、「今やるサービス分の財源はきちんと確保できることは間違いありません。」と語った。
2014年、安倍内閣は地方自治法を改正（2016年施行）し、政令指定都市の都市内分権を進め、住民自治を強化する「総合区」制度を創設した。自民・公明・民主の市議会各会派はこの制度の導入に前向きである。
特別区設置による財政効果額は、大阪維新の会は年間4000億円と主張していたが、大阪府市大都市局の試算ではマイナスになることが明らかになっている。2017年度から45年度までの17年間の累計で2630億円、経営形態の見直しを検討する事業（A項目）及び府市で類似・重複している行政サービス（B項目）1849億円と市政改革プラン357億円を除くと、17年間でコストは424億円削減できるが、再編コスト650億円を差し引くと－226億円となる。つまり、同構想が実現すると、17年間で226億円のコスト増となる（第17回特別区設置法定協議会資料の長期財政推計より）。
一方、特別区設置5年間の収支不足の総額は858億円。地下鉄・バス・一般廃棄物収集輸送の民営化が実現されない場合は1071億円の収支不足に陥る（民営化と同構想には因果関係はない。2017年時点では、地下鉄・バス事業のみ民営化が可決され、その他の事業は市議会で反対されている。）。ただし上記の財政推計は、「現時点（平成26年7月23日の協議会時点）で把握できる数値を基に一定の前提条件をおいたうえで行った極めて粗い試算であり、今後の予算編成において変動する可能性があるため、相当の幅をもって見る必要がある」とされている。
当初財政効果を謳っていた橋下はこれらの試算が明らかになった後、「僕の価値観は（都構想の）財政効果に置いていない」と述べ、同構想による財政効果への期待感を否定した。
また、「二重行政」の解消のうち政令市から特別区に移行しなければ解決できないものは、法律上政令市に設置義務がある精神保健福祉センターのみで、それ以外は制度を変えなくても効率化は可能である、との主張もある。
特別区への移行に必要な再編コストは、2015年に否決された5区案では新庁舎の建設を前提としており、600億～680億円としていた。これが高額であると批判された経緯から、府市は2017年に民間ビルの賃借を組み合わせた庁舎整備によりコストの圧縮が図れるとし、4区に再編した場合302～561億、6区の場合346～768億とする試算を掲示したが、再編に伴う財政効果の全体額は明らかにしなかった。
その後2019年に公明党がコスト抑制などの4項目を合意の条件に都構想に賛成する意向を表明したため、維新は新庁舎を建設せず、現在の大阪市役所本庁舎を複数の特別区で共有することで初期費用を314億円削減する案を提示した。ただし、それでもシステム経費などを合わせて初期コストは計240億円となる見込みであり、また、自民党は執務スペースが足りなくなる2特別区が、現在の大阪市役所に一部部署を配置する方向となっていることから、「災害対応などの緊急時に支障が出る」と批判した。
また、特別区移行による年間のランニングコストは、システム運用経費で約30億、特別区設置による職員増で約20億と合計約50億円増加するとされている。
政令市は市内から発生する事業所税、固定資産税、都市計画税、特別土地保有税、法人市町村民税、個人市町村民税、軽自動車税、市町村たばこ税が自主財源で、大阪市は6353億円の税収がある。これに地方交付税などを加え、2017年度の予算は8438億円だった。特別区では個人市民税、軽自動車税、市たばこ税のみが自主財源で、5区合計では1593億円。財政調整交付金や目的税交付金を受けて6350億円となる。現行の8438億円との差額約2000億円は大阪府の財源になり、自治体間の貧富の格差を埋めるために「所得の再分配」を行うという都道府県の財政運営の「法的常識」から鑑みると、旧大阪市民の税金が市外に流出する。つまり、この約2000億円は、大阪府に移管された行政サービスの費用に全額が使用されるとは限らないとの見方もできる（大阪府市大都市局の試算）。
また、前述の財政調整交付金についても、金額の決定権は府にあることから、「特別区は財政調整制度に頼らざるを得ず、住民の声に応えるだけの財布を持ち得ない」とし、中核市どころか村以下の住民サービスになると反対派は主張している。
「二重行政解消」というイメージは「協定書」の解釈の一つに過ぎず、「協定書」が実現すれば、必ず「二重行政解消」が実現すると約束されるものではなく、大学、病院など複数あることによる多様性が失われると、文化度が低下するという意見もある。
同構想が実現すると、今まで大阪市が担ってきた「都市計画の権限」はすべて大阪府に移る。大阪市には大都市の都市計画のノウハウ、技術力、経験が蓄積されているが、大阪府はそれらをほとんど持ち合わせていない。また、5つの特別区域（旧大阪市）に投入するインフラ整備予算も大幅に減少するため、大都市としての社会基盤、ひいては大都市機能が衰える可能性がある。
特別区には本来なら市が有する用途地域と呼ばれる都市計画の権限がなく、例えば、閑静な住宅街へのコンビニ出店を避けるための計画の変更も府に陳情する必要がある。そのため、「地域の実情に合わせた都市開発が進められない」とする主張もある。実際、東京都では、東京23区で構成される特別区協議会が特別区制度の弊害を解決するべく、2007年に「『都の区』の制度廃止と『基礎自治体連合』の構想」と題した「特別区を廃止すべき」とする提言を取りまとめている。
2018年の大都市制度（特別区設置）協議会資料では、特別区設置に伴う体制整備により職員（公務員）が330人増加するとされている。
保有財産や税収、歳出規模の異なる複数の特別区が誕生することにより、複数の特別区で行政サービスの差異が発生する可能性がある。
政令市である大阪市には一般市にはない権限と財源があり、それを活用することで高度な行政サービス（敬老パス、子ども医療費助成など）が実施できている。
これに関して、橋下は当時、府下一般市との比較において「大阪市民はぜいたくなサービスを受けている」と指摘し、緊縮政策の観点から府下並みにサービスカットするために都構想が必要であるとしている。
関西学院大学法学部の善教将大教授は2023年に日本維新の会が勢いに乗っている背景について、国政選挙では自民党に投票する層の約3割が、地方選挙では維新の会に入れており維新一強状態になっていることに触れ、自民党と都道府県支部が比較的分権的なことであることが足をひっぱり、二重行政を解消出来なかったことが理由だと指摘している。⾃⺠党の組織的特徴として、都道府県連は党本部からの⾃律性が他党よりも⾼く、県連や府連が党執⾏部の⾔うことに従うとは限らない「分権型政党組織」である。そして、⼤阪の場合は、地方支部が⾃律性を持つという⾃⺠党の特徴がマイナスに働いており、維新府政・市政開始以前の府市の対立に繋がっていた。彼は今後は維新の会は「都構想」を成⽴させようとしないと分析しており、理由としては(大阪)⾃⺠にもっている⽐較優位性と組織の足腰の弱体化に繋がると述べている。何故ならば、大阪都構想では、特別区に設置予定の議会の選挙制度を維新の強みを潰す⼤選挙区制とされていたこと、特別区長選挙実施で反維新の区⻑誕生の可能性もある。そのため、善教教授は、維新は「都構想」よりも現行の「府市⼀体」を武器にした⽅が、府内の組織維持&他地域への⽀持拡大に繋げることが出来ると述べている。
大阪府市は大阪都構想の財政効果試算の事業者を公募し、応募のあった2事業者のうち関西で実績が高いことなどを理由に東京都の学校法人「嘉悦学園」が選ばれた。委託を受けた同学園は2018年7月に「行政の効率化で10年間に最大1兆1千億円強の歳出を削減できる」などとする報告書を公表。維新側はこれを「十分な効果があると学術的に証明された」と評価したが、自民・公明は府に移管されるだけの事務が歳出削減分に含まれていることを問題視し、試算のやり直しや第三者による検証を求めた。また、公明党は年1100億円の削減効果額を具体的にどう捻出するのかとも質問したが、学園側は「内訳を具体的に申し上げるのは難しい。特別区では役割が明確になり、より地域住民の小さな声を拾った積み重ねが効果の実現につながる」などと回答し、かみ合わない議論となった。
この試算は、自治体の住民1人あたりの歳出額はある一定の規模を超えると支出が増えて「U字形」になるという学説を根拠として算出されたものであり、どの項目の歳出を減らすことができるかについては言及していない。この学説を巡っては「解釈が誤っている」との指摘が一部識者から出ている。京都大学大学院の川端祐一郎助教（公共政策論）や、一橋大学の佐藤主光教授（財政学）は、市を分割してもすでに存在する道路やゴミ処理施設などの都市関連施設は残るため、歳出減にはつながらないとし、「既存の研究では嘉悦学園のような説明は全く出てこない」「既存の研究は主に自治体が合併する際のメリットを検証するための議論で、自治体を分割するケースに単純に当てはめるのは適切ではない」と指摘した。また、立命館大学の村上弘教授（地方自治論）は「U字」自体を疑問視し、都市化や自治体の権限の違いの影響を除いた場合、「グラフは『L字』カーブになる可能性が高い」と述べ、人口が一定以上になるとそれ以上増えても歳出には影響しないとの考えを示した。これらの指摘に対し、試算した嘉悦大学の真鍋雅史教授は「（U字について）学術的に確固たる解釈があるわけではないが、今回の説明は既存の研究でも言われている」と話した。
この報告書については、2019年12月以降、「記載通りの数式や係数を用いて計算すると、歳出は逆に1兆円以上増加する」とした誤りを指摘する手紙が外部から届いたため、市は学園側に検証を求め、2020年2月には試算に用いた数式や参考論文名に誤記載などがあったとして、計40ヶ所を訂正したと発表した。一方で「10年間で最大約1.1兆円」の歳出削減効果があるとした試算結果については「誤りはない」としていた。2020年6月には94ヶ所の誤記載が確認されたとして2度目となる報告書の訂正が発表された。本来割るべき数値を掛けるなど、データの計算などに複数の誤りが判明したとして、効果額は5128億～1兆1366億円に訂正され、最大で387億円縮減した。また、説明に使われた用語の誤記載など初歩的なミスも新たに多数見つかったが、府・市副首都推進局の担当者は効果額の試算について「大きな方向性に変わりはない」と説明した。これを受け、松井一郎大阪市長は「学者のみなさんに対して、ちょっと残念な思いはありますが、経済効果が否定されたものではない」と述べ、「都構想に反対の学者が検証しているはず」などとして府や市として報告書の再検証はしない考えを示した。
また、主要な経済シンクタンクでは試算の前提となる経済施策が不明瞭なことや、構想の政治的な色彩が強過ぎることから、試算を発表しなかった。専門家の一人は「試算をすれば、どうしても賛成、反対というスタンスがにじんでしまう。1.1兆円の歳出削減効果を試算した数値に“立てつく”ことにもなりかねず、見送った」と説明した。
2020年10月26日、大阪市を単純に四つの自治体に分割した場合、標準的な行政サービスを実施するために毎年必要なコストである「基準財政需要額」の合計が、現在よりも約218億円増えるとする市財政局の試算を毎日新聞などが報じ、毎日新聞はこの中で特別区では消防などの事務が府に移管されるため、行政コストの差額は218億円からは縮小し、最終的には200億円程度になるとみられると記載した。
毎日新聞記者は記事掲載前日、内容確認のため、当時の財務課長に草稿の画像をメールで送付していたが、財政局長らはその後原稿の一部を破棄していた。廃棄部分には、担当者のコメントとして「（試算は都構想の）デメリットの一つの目安になる」と書かれていた。市は12月24日付で原稿を公文書と認識しながら廃棄した事や、住民投票に影響する試算を市長らの決裁を受けずに提供した事を理由に財政局幹部3人を減給10%の懲戒処分とした。この試算を巡っては松井一郎大阪市長が「恣意的な捏造だ」などと批判していたが、市人事室は「試算は理論値で、捏造に当たらない」と述べ、弁護士3人でつくる市人事監察委員会からも「捏造には当たらない」との見解を得たと説明。また、「提供の時期が違えば問題になることはなかった」と説明した。松井は「政令市を四つの自治体に分けた前例はないし、計算手法もないので捏造と言った。ただ、役所としては仮定の数字として出したものだから数字自体は捏造ではないという判断だ」と述べた。
大阪府警は2021年1月に刑事告発を受けて捜査を行い、草稿は公文書にあたると判断、住民投票に関する公文書を故意に破棄したとし7月16日、公用文書毀棄容疑で当時の財務課長と財務部長と財政局長の3名を書類送検した。
自民党大阪府連は、「橋下が“大阪は、道州制で関西州が誕生しても、入らない可能性もある”と発言したこと」などを理由に反対。「（都構想の実現によって）道州制という統治機構改革の根底が崩されてしまうことになりかねません。」「大阪だけが勝手を言っては議論も進みません。」「大阪都構想は共産都構想」と批判している。
自民党大阪市議は、 「既存の自治体を複数の特別区に分割することは、基礎自治体の財政力・行政能力向上を目的とした平成の大合併に逆行する。府下の基礎自治体数が43から50程度に増加することで、府内全体で行政効率が悪くなり、施策の整合性も取りにくくなる」との懸念する。
2014年1月17日、第12回特別区設置協議会（法定協）にて、自民党大阪府議議員団・大阪市議議員団から、「法定協を開催すればするほど都構想の必要性がないことが明らかになってきている」としたうえで、大阪市を解体せずそのまま残す「1区案」（広域的な行政サービスを大阪府に一元化し、大阪市は、中核市に格下げして自治体として存続させるというもの。）が提出されている。
特別区設置には大きな再編コスト（イニシャルコストとランニングコスト）が伴う。これにより、
などの悪影響が懸念される（反対派の意見）。
対策として、広域事業の民営化を含む財政効果額の利用と、土地売却などの財源対策による補てんが検討されている。
都構想が実現しても、大阪都と特別区の間で協議等による時間と労力の無駄遣いが生じる、特別区設置により自治体の数が増えることで、現状以上に合意形成が難しくなる可能性がある。
都構想が実現すると、大阪市が行ってきた基礎行政を規模の小さな特別区が担うことになる。
これにより、
共産党は、これらの是正措置が大がかり過ぎるため、理解を得られない可能性があるとの懸念を表明している。 大阪府・大阪市特別区設置協議会において橋下徹委員は、現状でも大阪市によって行政区間の大きな格差が是正されており、住民に見える形にすることは住民自治に資する、との考えを述べている。
また、大阪都構想を共産主義になぞらえて、「大阪都構想は共産都構想」との批判も見られる。その理由は、
としている。
これらの批判を受け、大都市局は2014年7月、一部事業（地下鉄・バス事業とゴミの収集・輸送）の民営化を再編効果に加えない前提での粗い試算も公表した。 しかし、この試算は実際には野党の試算と大きくかけ離れたものではないかとされている。なお、地下鉄・バス事業の民営化は2018年度初日に実現している。これにより大阪市交通局は2017年度末日で廃止された。
大都市局の試算によると、公共施設などの普通財産承継による特別区間の格差は最大で約25倍になると見積もられている。
大都市局は、この対策を実行することにより、区の格差は約1.4倍にまで是正されると試算している。これにも野党側は大きな誤りだと指摘している。
大阪維新の会は、特別区設置の後、専門性の確保やサービスの公平性・効率性の確保が特に求められる事務（全体の約6％）について、一部事務組合による水平連携で実施することを検討している。
大阪都構想の法的根拠となる大都市地域特別区設置法は事実上大阪市を対象とした法律であり、形式的に解釈しても適用される自治体は特定される。日本国憲法第95条において、一の地方公共団体のみに適用される特別法（地方自治特別法）は、その地方公共団体の住民の投票においてその過半数の同意を得なければ、国会は制定することができないとなっている。大都市地域特別区設置法の成立過程においても、大阪市、もしくは横浜市、大阪市、名古屋市などとその隣接自治体の適用自治体の住民投票が必要であり、この法律の成立自体が、住民投票を欠いたことにより違憲、無効であるとの意見もある。
2019年の統一地方選挙の頃から、吉村洋文大阪府知事、松井一郎大阪市長や大阪維新の会の議員などを中心に「大阪都構想で大阪市はなくならない」「なくなるのは大阪市役所と大阪市会だけ、地域コミュニティは変わらない」「大阪市がなくなるって、街の真ん中にすっぽり穴でも開くの？住んでいる人が消えて無くなるの？」などといった主張が見られた。しかし、特別区設置により、地方公共団体としての大阪市がなくなるのは事実であり、都構想反対派は上記のような主張は「維新の会は誤りと分かっていながら、意図的に有権者を惑わせるために言っている」「話のすり替え、都構想版ご飯論法」「それなら都構想は特別区役所と特別区議会を作るだけ」「都構想で大阪市がなくならなければ、特別区民税に加えて大阪市民税も取られるのか」などと批判している。
2015年の住民投票においては、都構想賛成派と反対派が激しい運動を繰り広げ、大阪市民の間では地域や家庭などにおいて少なからぬ対立、軋轢が生じた。その後も2015年11月の大阪W選挙で、大阪維新の会の候補が当選したため、再び法定協議会が設置され、2020年秋には2回目の住民投票が予定されている。10年近くに渡る都構想議論、対立により、大阪市民の間では都構想の賛成反対以前に、精神的な疲弊が見られている。大阪市民の間では、都構想の話題は政治や宗教の話題と同様に、日常会話にて避けるべき話題となっている傾向がある。しかし、SNSなどでは賛成派と反対派の間で激しい論争が連日続いている。
大都市地域における特別区の設置に関する法律の成立により、以下の手続きが整備された。
人物・肩書きはいずれも当時のものである。
大阪府市については、大阪都構想のほかにも、以下のような種々の改革案が唱えられている。