Historia de la organización territorial de España

La historia de la organización territorial de España, en sentido moderno, es un proceso iniciado en el siglo XVI con la unión dinástica de la Corona de Aragón y la Corona de Castilla, la conquista del Reino de Granada y posteriormente el Reino de Navarra. No obstante, es relevante aclarar el origen del topónimo España, así como cuáles fueron las divisiones territoriales que existieron anteriormente en el actual territorio español.
El nombre de España deriva de Hispania, nombre con el que los romanos designaban geográficamente al conjunto de la península ibérica, término alternativo al nombre Iberia, preferido por los autores griegos para referirse al mismo espacio. Este nombre se conservó tras la caída del Imperio Romano como designación de la península bajo los godos y entre el mundo cristiano grecolatino. Tras la conquista árabe, la parte de la península controlada por estos se llamó, durante siglos, Al Ándalus o alternativamente Spania, aunque el proceso de Reconquista terminó eliminando estos nombres.
La unificación de los diversos reinos de esa región geográfica llevó a una correspondencia entre esa región y un solo estado durante el breve periodo de unión de España y Portugal, terminado en 1640. Desde entonces se usa de forma explícita España para referirse al actual país de ese nombre mientras que se prefiere Iberia para englobar a este y Portugal.
En el presente artículo se hablará de la organización territorial de España a lo largo de la historia, si bien se incluirá la organización de otras zonas peninsulares o limítrofes cuando imponer las fronteras actuales resulte anacrónico.
La península ibérica fue ocupada, en origen, por pueblos de distintas procedencias (indoeuropeos, ibéricos o de etnogenia desconocida como cántabros, várdulos y vascones). Estos pueblos no realizaron ninguna división administrativa, organizándose como ciudades o tribus independientes entre sí.
De forma posterior, algunos historiadores han tratado de crear familias de tribus que comparten unas mismas características culturales, particularmente distinguiendo entre íberos del Levante y Sur peninsular, celtas en la meseta y vascones y cántabros en el norte. Los límites entre unas zonas y otras son motivos de discusión, sin acuerdo con incluir o no a pueblos como los lusitanos entre los celtas o como pueblos per se. Dichas clasificaciones no implican que existiera organización administrativa común entre dichas tribus.
Los romanos realizaron diversas divisiones de la península a lo largo de la historia de su Imperio:
Con la caída del Imperio romano, los suevos, visigodos y otros pueblos ocuparon la mayor parte de la península. Finalmente, los visigodos obtuvieron el control de toda la península en el siglo VI tras conquistar el reino suevo. Mantuvieron la división administrativa provincial romana (bajo el nombre de «ducados») e incluso crearon nuevos ducados, como el de Asturias y Cantabria, y la provincia de Celtiberia y Carpetania.
A partir del 711, los musulmanes conquistaron la península y siguieron controlando una parte de ella hasta 1492, año en que se produjo la Toma de Granada. El reino musulmán se dividía en coras o kuras, todas las cuales dependían de alguna ciudad. Más tarde, según iba decayendo el poder musulmán, las coras se independizaron, creándose pequeños estados con su propio rey, los llamados reinos de taifas.
Con la Reconquista se crearon varios reinos: el Reino de Asturias (718), que reclamó la legitimidad visigoda y que pasa a denominarse Reino de León en 925, del cual se independiza el Reino de Castilla en 1065 y el Reino de Portugal en 1139. También se creó el Reino de Galicia en el año 910, independiente intermitentemente del Reino de León aunque subordinado a él (910-914, 926-929, 981-984, 1065-1073).
Con los Reyes Católicos, cada uno de estos reinos mantuvo sus divisiones administrativas propias: en Castilla, las provincias, y en la Corona de Aragón: distritos en Aragón, veguerías en Cataluña y Mallorca, y en Valencia había cuatro gobernaciones y once distritos.
El territorio del reino de Castilla estaba distribuido entre las 18 ciudades con derecho a voto en Cortes y a su vez subdividido en partidos, que en el censo de 1591-1594 no se denomina de ese modo, recibiendo en algunos casos también el nombre de provincia. Estas circunscripciones creadas a finales del siglo XVI, que reciben en ocasiones la denominación de provincias carecían de cualquier valor jurídico o administrativo y tenían un carácter meramente fiscal, por lo que se debe evitar confundir este concepto de provincia con el actual,​ y no constituían en absoluto una división administrativa. La única verdadera división administrativa existente en aquel tiempo era la villa y el municipio. El término provincia en la península ibérica era polisémico y divergente en esta época, hasta la creación de las provincias actuales, donde se acotó el término, colocándose en un punto intermedio entre comarca y región.​ Asimismo, también existían en la Corona de Castilla del siglo XVI otras estructuras, como los corregimientos, alcaldías mayores, diócesis, hermandades o señoríos. Existirían por ejemplo el ducado de Medina Sidonia, los corregimientos de Rioja, de Granada o de Vizcaya o las hermandades de Asturias o Álava. Había por tanto una división territorial caótica y atomizada, propia del antiguo régimen. Las provincias eran las siguientes :
A lo largo del siglo XVII se crean tres nuevas provincias al comprar su derecho a poder votar en Cortes.
A finales de siglo se consideró que la provincia de Toledo tenía una extensión demasiado grande, por lo que desgajó la parte meridional para crear la nueva provincia de La Mancha, con capital en Ciudad Real. Al contrario que las otras provincias, La Mancha no tenía voto en Cortes.
A finales de siglo XVII España contaba con 31 provincias:
Felipe V creó, tomando como base las provincias preexistentes creadas por los Austrias, la institución de las intendencias. Si bien es cierto que estas no coincidían siempre con los límites de las provincias, por lo que hubo cierta oposición a esta división.
Veinte fueron las intendencias entonces creadas: las de La Coruña, León, Valladolid, Burgos, Pamplona, Zaragoza, Barcelona, Salamanca, Ávila, Guadalajara, Toledo, Madrid, Ciudad Real, Valencia, Mérida, Sevilla, Córdoba, Granada, Palma y Santa Cruz de Tenerife.
Fernando VI reordenó los límites de las intendencias, haciéndolos coincidir con las provincias de los Austrias y los antiguos reinos de España.
Tomás González Hernández, maestrescuela de la iglesia catedral de Plasencia, reorganiza el Real Archivo de Simancas, tras el expolio sufrido después de la invasión napoleónica. Su obra Censo de población de las Provincias y Partidos de la Corona de Castilla en el siglo XVI ha constituido la única fuente editada para conocer la población española en la época de los Austrias. El archivero completa el conocido como Libro de los millones con datos de otras regiones: Cataluña, Vascongadas, Navarra, Valencia y Aragón.
Bajo el reinado de Carlos III, el 22 de marzo de 1785, el conde de Floridablanca promovió la realización de un Prontuario o nomenclator de los pueblos de España y se elaboraron mapas para facilitar el control del reino:
Durante el siglo XIX, en España se asiste a una lucha entre el Antiguo Régimen y el Estado liberal, con dos conceptos antagónicos de gobierno. El Estado liberal necesita una nueva ordenación del territorio, que le permita gobernar el país de manera uniforme, recaudar impuestos y crear un mercado único con leyes iguales para todos.
A comienzos del siglo XIX, se llevó a cabo una nueva división del territorio de España partiendo de las críticas ilustradas a la división anterior. Esta división se enmarca en un proyecto de reordenación del territorio impulsada por Miguel Cayetano Soler, superintendente general de hacienda, principalmente con la intención de simplificar el sistema impositivo y racionalizar la percepción de los tributos, de manera que la nueva reforma otorgaba un mayor protagonismo a los delegados del intendente —los subdelegados de rentas— y a las juntas de partido.
Uno de los puntos más importantes de la misma, fue la creación, por Real Decreto de 25 de septiembre de 1799 e Instrucción de 4 de octubre del mismo año, de seis provincias marítimas, Oviedo, Santander, Alicante, Cartagena, Málaga y Cádiz, desgajadas respectivamente, de las Intendencias de León, Burgos, Valencia, Murcia, Granada y Sevilla, provincias todas ellas muy extensas.​ Todas las provincias creadas en 1799 han continuado existiendo en las divisiones posteriores, hasta nuestros días, con la excepción del periodo bajo la división en prefecturas de 1810, y la provincia de Cartagena, que desapareció con la última y definitiva división provincial de 1833, que en la actualidad continúa vigente salvo ligeras modificaciones.
En 1808 se suprimen las provincias marítimas con la excepción de la provincia de Asturias (la cual había sido mencionada dos años antes de la creación de las provincias marítimas, en el censo de Godoy de 1797. Además, Asturias contaba con una Real Audiencia desde 1717). Para 1808 por tanto existen 32 provincias: las 31 provincias mencionadas en el Nomenclátor de Floridablanca y que ya existían a principios del siglo XVIII junto con la provincia nueva de Asturias. Estas 32 provincias serán las que constituyan España según el artículo 10 de la Constitución de 1812:
El estallido de la guerra de la Independencia, en mayo de 1808, establece un nuevo orden de la mano de Napoleón, que pone a su hermano José Bonaparte en el trono. En 1810, el gobierno josefino intenta ordenar el territorio, dividiéndolo en 38 prefecturas, al estilo de las establecidas en Francia, y 111 subprefecturas, según el proyecto del ingeniero y matemático José María Lanz.​ Las prefecturas recibirían nombres relativas a accidentes geográficos, fundamentalmente ríos y cabos. Esta división hacía tabla rasa de los condicionantes históricos, pero nunca llegó a entrar en vigor.
Se crearon 38 prefecturas peninsulares más Baleares y Canarias:
Aunque la Guerra de la Independencia impidió adoptar todas estas reformas, en 1812 un decreto permitió anexionar Cataluña a Francia hasta 1814 como una nueva región dividida en cuatro departamentos:
En 1811 las Cortes de Cádiz derogan los señoríos jurisdiccionales, desapareciendo así la división entre señorío y realengo, que a pesar de la restauración del absolutismo por parte de Fernando VII en 1814 no volverán a entrar en vigor.
Al tiempo, las Cortes de Cádiz intentan crear un nuevo régimen, también liberal, en el que todas las provincias tengan las mismas obligaciones. La constitución de 1812 no reconoce la personalidad política de los antiguos territorios históricos. Esto fue aprobado por los diputados de todas las provincias, incluidos los territorios americanos. Las Cortes llegan a un sistema nuevo que sí tiene en cuenta los condicionamientos históricos. Se crean las 32 provincias, según el nomenclátor de Floridablanca que son recogidas en el artículo 10 de la Constitución de 1812.
El Decreto CLXII de 23 de mayo de 1812 recoge las siguientes especificaciones para la convocatoria para las Cortes de 1813:
El Decreto CLXIV de 23 de mayo de 1812 de establecimiento de diputaciones provinciales recoge alguna correcciones:
En el Decreto CCXIII de 19 de diciembre de 1812 se crea la provincia de Cádiz desgajando los territorios ubicados al este del río Guadalquivir de la provincia de Sevilla, volviendo a recuperar España un número de 32 provincias. Ceuta se agrega a la nueva provincia.
Además, en 1813 encargan una nueva división provincial a Felipe Bauzá, que determina 36 provincias, con siete provincias subalternas, con criterios históricos. Pero nada de esto se aprobó, y el regreso de Fernando VII supuso la vuelta al Antiguo Régimen, con ciertas modificaciones. En 1817 España estaba dividida en las 32 provincias de 1808, recuperando de nuevo la provincia de Toro y anulando la provincia de Cádiz.
Tras el levantamiento del general Riego, durante el Trienio Liberal (1820-1823), se impulsa la construcción del Estado liberal, y se recuperan las diputaciones de 1813, lo que conlleva la nueva supresión de la provincia de Toro, y el restablecimiento de la provincia de Cádiz.
En abril de 1820 se crea la provincia de Santander desgajándose de la provincia de Burgos. Esta nueva provincia es confirmada en la Real Orden de las Cortes de 8 de mayo de 1820. Además, el Decreto XIV de 20 de agosto de 1820 establece la provincia de Málaga a partir de los territorios occidentales de la provincia de Granada. Con estas dos nuevas provincias se eleva el número total a 34.
En otoño de 1821 se promueve una nueva división provincial en las Cortes. Se trataba de que esta división alcanzara a todo el país, sin excepciones, y fuera la trama única para las actividades administrativas, gubernativas, judiciales y económicas, según criterios de igualdad jurídica, unidad y eficacia. El proyecto se encarga a los técnicos Felipe Bauzá y José Agustín de Larramendi.
En enero de 1822 las Cortes aprobaron, con carácter provisional, una división provincial de España en 52 provincias:​
Algunas de estas provincias aparecen por primera vez, como las de Almería (desgajada del tradicional Reino de Granada), Huelva (del Reino de Sevilla), Calatayud y otras aparecen con nombre nuevo, como las Provincias Vascongadas.
Este proyecto hace pocas concesiones a la historia, y se rige por criterios de población, extensión y coherencia geográfica. Hay una voluntad de superar los nombres históricos, prefiriéndose los de las ciudades capitales. Tampoco se respetan los límites tradicionales de las provincias, configurando un mapa nuevo. Se eliminan los enclaves de unas provincias en otras, si pertenecen a distintos reinos, pero se conservan muchos enclaves cuando se hallan dentro del mismo.
En 1822 se restablecieron los intendentes provinciales como delegados de Hacienda. Pero la caída del gobierno liberal y la restauración del absolutismo dio al traste con el proyecto. En 1823 se restablecen las provincias del Antiguo Régimen por lo que el plan de 1822 nunca llegó a entrar en vigor. Las provincias ya establecidas de Cádiz, Málaga y Santander también son anuladas y la provincia de Toro es restablecida una vez más.
Esta reforma llevada a cabo por Javier de Burgos en 1833 adoptaba básicamente el proyecto de 1822, y se ha mantenido con algunos cambios —partición de las islas Canarias, inclusión de comarcas castellanas a provincias valencianas— hasta la actualidad. Dividía el territorio español en 49 provincias a partir de un criterio racional, con un tamaño relativamente homogéneo y eliminando la mayor parte de los exclaves y enclaves propios del Antiguo Régimen. A su vez, agrupaba las provincias en regiones con un carácter meramente clasificatorio, sin reservar para estas ningún tipo de competencia u órgano administrativo o jurisdiccional común a las provincias que agrupaban. La organización territorial era la siguiente:
Esta división provincial solo fue implementada para la zona peninsular e islas adyacentes, quedando excluidos los territorios de Cuba, Puerto Rico, Filipinas, islas Marianas, islas Carolinas, Palaos, Guinea Ecuatorial y las plazas de soberanía del norte de África (aún no habían sido incorporados el Sáhara occidental, Ifni ni el norte de Marruecos).
Destaca como principal diferencia que las islas Canarias no habían sido divididas en dos provincias hasta la fecha, siendo Santa Cruz de Tenerife su capital. En 1927, con la aparición de la provincia de Las Palmas, se aumentó el número de provincias a 50. Otra diferencia es que la mayoría de los estatutos de autonomía toman de base esta división, salvo aquellos que tienen que ver con la región de León, la de Castilla la Vieja la de Castilla la Nueva y la de Murcia.
En un intento de regionalizar la península, Patricio de la Escosura promulga un decreto el 29 de septiembre de 1847 —que se suspendió el mismo año—​ por el que se dividía a la península en once gobiernos generales:
En 1873, durante la Primera República Española, se elaboró un proyecto de Constitución que definía a España como una República Federal, integrada por diecisiete Estados con poder legislativo, ejecutivo y judicial. Según los artículos 92 y 93, estos «Estados» tendrían una «completa autonomía económico-administrativa y toda la autonomía política compatible con la existencia de la Nación», así como «la facultad de darse una Constitución política». Esta constitución, cuyo texto se atribuye principalmente a Castelar, nunca llegó a adoptarse. Al ser una Constitución federal nada señala sobre las provincias, materia competencia de los Estados miembros. El artículo primero de dicho proyecto dice:
Posteriormente, en 1884, Segismundo Moret presentó un nuevo proyecto de ley de 6 de enero de 1884, que distribuía la península e islas adyacentes en quince regiones administrativas y políticas, aproximándose a la distribución de las Audiencias Territoriales, que también fracasó. Su distribución era:​
Siete años después hubo otro intento de regionalización que tampoco se llegó a consumar, en este caso promovido por Francisco Silvela. Mediante una Real Orden de 20 de julio de 1891 y un Proyecto de Ley en la misma fecha dio cuenta de la intención de organizar el gobierno de la península, Canarias y Baleares en trece regiones. Este proyecto preveía que las regiones alcanzasen una consideración importante como ente autónomo y les asignaba la siguiente distribución:​
La propuesta Silvela solo se concretaría (y de modo efímero) en Cuba y Puerto Rico con la aprobación en 1897 de sus respectivas cartas autonómicas.
Las únicas cuatro regiones peninsulares que mantienen sus límites en todos los proyectos de regionalización son Cataluña, Galicia, Granada (denominada Andalucía Alta en la Constitución de 1873) y Sevilla (denominada Andalucía en el proyecto de Escosura y Andalucía Baja en la Constitución de 1873).
De modo efímero se inició un precedente de la regionalización de la administración con la aprobación de:
Con la asunción en 1931 de la Segunda República Española, se introdujo en la Constitución la posibilidad de que las regiones que componían España se convirtiesen en autonomías. Así, en 1932 Cataluña aprobó su Estatuto de autonomía, mientras que las provincias Vascongadas no hicieron efectiva esta posibilidad hasta 1936, cuando entró en vigor el Estatuto autonómico vasco. En Galicia, también se recogió el Proyecto de Estatuto de Autonomía de Galicia de 1936, que fue aprobado en referéndum por el pueblo gallego pero que, al estallar la Guerra Civil, no entró en vigor, pese a que su texto llegó a ser entregado al presidente de las Cortes Españolas y admitido a trámite por estas. En el resto de regiones históricas apenas hubo tímidos intentos de aprobar estatutos de autonomía, que no pasaron de proyectos. Todas las regiones, tanto las Autónomas (con estatuto) como las No Autónomas (sin estatuto), son reconocidas como tales en la Ley Orgánica del Tribunal de Garantías Constitucionales de 1933, que les otorgó el derecho a nombrar un vocal regional.
Regiones Autónomas
Regiones No Autónomas
Con el final de la guerra civil y la dictadura de Francisco Franco las regiones pierden su importancia política,​ pasando toda gestión territorial a las diputaciones​ y a los Gobiernos Civiles de cada provincia. El modelo de regiones enseñado en los colegios es heredado de la separación de la República.
En 1958 se erigieron en provincia los territorios del Sáhara Occidental y de Ifni, este último hasta 1969 (en que fue cedido al Reino de Marruecos) y el primero hasta 1976 (en que fue evacuado y entregado a Marruecos y Mauritania).
En 1964, las provincias de Río Muni y Fernando Poo se organizan en el Régimen Autónomo de la Guinea Ecuatorial, en vigor hasta su independencia en 1968.
No será hasta la democracia en 1975 cuando vuelva a tener sentido hablar de las regiones de España.
La Constitución española se aprobó en 1978, reconociendo el derecho a la autonomía a las regiones y nacionalidades que componen España. Así se inició el proceso de construcción del Estado de las autonomías. El 31 de julio de 1981, UCD y PSOE, aprueban los pactos autonómicos por los cuales España se vertebra en 17 comunidades autónomas y 2 ciudades autónomas (estas últimas lo serán oficialmente en 1995). Cada autonomía se divide en varias provincias —excepto las uniprovinciales— que son las mismas, salvo modificaciones menores, que las de la división de Javier de Burgos.
Las diecinueve autonomías son: Andalucía, Aragón, Islas Baleares, Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Cataluña, Ceuta, Comunidad de Madrid, Comunidad Foral de Navarra, Comunidad Valenciana, Extremadura, Galicia, Melilla, País Vasco, Principado de Asturias, Región de Murcia, La Rioja.