Norges Grunnlov

Kongeriket Norges Grunnlov (riksmål: Kongeriget Norges Grundlov; nynorsk: Kongeriket Noregs Grunnlov) danner sammen med konstitusjonell sedvanerett Norges forfatningsrett. Viktige sider ved den faktisk norske forfatningen og Norges politiske system fremgår ikke direkte av Grunnlovens tekst.
Grunnloven er den høyeste rettskilden i Norge. Det betyr at andre bestemmelser som kommer i strid med den, må vike etter lex superior-prinsippet. Grunnloven inneholder bestemmelser om statsformen, om menneskerettigheter, om den lovgivende makt (Stortinget), den utøvende makt (Kongen i statsråd) og den dømmende makt (domstolene). Grunnloven, naturrettens rettsprinsipper, konstitusjonell sedvanerett, menneskerettighetene og internasjonal rett utgjør de viktigste fundamentene for Norges statsform, rettsforståelse, og lovverk. I tillegg til å danne basis for statsforfatningen og -forvaltningen, nedfeller Grunnloven en rekke individuelle rettigheter og utgjør hoveddokumentet som sikrer den norske rettsstaten. Annet lovverk utdyper og konkretiserer Grunnlovens bestemmelser.
Grunnloven utgjør en skriftlig samfunnskontrakt mellom styrende og styrte. De viktigste prinsippene Grunnloven og dens samfunnskontrakt bygger på, er folkesuvereniteten gjennom bestemmelsene om folkevalgt styre og representasjon, maktfordelingsprinsippet om skillet mellom de lovgivende, utøvende og dømmende statsmakter, samt menneskerettighetene som sikrer borgerne mot rettssikkerhet og vilkårlighet, og fastslår individuelle rettigheter som eksempelvis trosfrihet og ytringsfrihet. § 3 (utøvende makt) i Grunnloven er sammen med § 49 (lovgivende makt) og § 88 (dømmende makt) uttrykk for maktfordelingen i Norge. Grunnlovsutkastet utarbeidet av Christian Magnus Falsen og Johan Gunder Adler før riksforsamlingen på Eidsvoll hadde en mer eksplisitt formulering i artikkel 32 (etter amerikansk forbilde med en ordrett oversettelse av Massachusetts grunnlov fra 1780). I § 49 er den lovgivende makten lagt til folket gjennom Stortinget. Den utøvende makten er § 31 (siden 1911) ved kongen sammen med regjeringen. Før 1814 var statsrådene kongens personlige rådgivere og ikke ledere for departementene og forvaltningen. Grunnloven av ga regjeringen en del autonomi overfor kongen ved at § 12 bestemte at statsrådene skulle ha ansvar for hvert sitt saksområde slik at den utøvende makten ble oppdelt etter fagområde.
Grunnloven ble godkjent av Riksforsamlingen på Eidsvoll i Eidsvollsbygningen den 16. mai 1814. Et underskrevet eksemplar ble overrakt kong Christian Frederik dagen etter. Den bestod av 110 paragrafer i fem kapitler, fordelt på 24 sider i en innbundet bok, og er siden utvidet til 121 paragrafer.
Grunnloven ble datert 17. mai, og datoen fikk i løpet av 1800-tallet status som Norges nasjonaldag. Det ble utarbeidet flere utkast til 17. mai-grunnloven, og det endelige eksemplaret som ble underskrevet av eidsvollsmennene var renskrevet av studenten Johan Matthæus Buschmann.
Grunnlovsdokumentene oppbevares i Stortingsarkivet.
Norges Grunnlov ble vedtatt av Riksforsamlingen med 112 delegerte menn fra hele landet, med unntak av Nordland, Troms og Finnmark, på Eidsvoll i Eidsvollsbygningen den 16. mai og datert neste dag, 17. mai 1814. Samme dag ble den innsatte regenten Christian Frederik (kronprins av Danmark) valgt til konge. Grunnloven ble underskrevet og beseglet av alle representantene den 18. mai. Riksforsamlingen ble avsluttet 19. mai, da Christian Frederik aksepterte valget som konge av et selvstendig Norge.
Nå ville omstendigheter utenfor Norges rike det annerledes, ettersom Danmark-Norge ved Kielerfreden ble tvunget til å overdra riksdelen Norge til arvefienden Sverige. Den norske siden ville ikke forholde seg til dette, men etter en kortvarig krig med Sverige ble Norge likevel tvunget inn i personalunion med Sverige. I henhold til Mossekonvensjonen av 14. august skulle Christian Frederik overlate den utøvende makt til statsrådet, og innkalle Stortinget for å endre Grunnloven for å muliggjøre unionen med Sverige. Deretter skulle han abdisere og forlate landet. Det overordentlige Storting kom sammen 7. oktober, og den 10. oktober mottok en stortingsdeputasjon kongens abdikasjon, før han samme kveld reiste til Danmark. Under stadig kontakt med svenske kommissærer fullførte Stortinget grunnlovsrevisjonen 4. november 1814, og samme dag ble kongen av Sverige valgt til konge av Norge. Stort sett ble bare paragrafene som var til hinder for inngåelsen av en løs personalunion endret. Stortinget sørget for å styrke paragrafene som sikret den lovgivende makt og begrenset kongemakten. Bestemmelsene om personalunion og unionelle forhold ble videre nedfelt i Riksakten av 1815. Det avgjørende ved Grunnloven var likevel at Norge var et eget rike med en egen riksstyrelse og Storting, hvilket Norge ikke hadde hatt siden reformasjonen. Dette var noe Carl Johan og de senere svensk-norske konger måtte forholde seg til, de var konger over Norge i kraft at dette var et eget rike, ikke en riksdel av Sverige. Så fremtredende var ikke Norge som et eget rike siden enevoldsarveregjeringsakten i 1661.
De sentrale endringene fra novembergrunnloven ble omstøtt ved oppløsningen av unionen 7. juni 1905 – begynnelsen på det moderne Norges uavhengighet. Siden 1905 er Grunnloven endret flere ganger, med særlig omfattende endringer i 2007 og 2011.
Grunnloven var inspirert av USAs uavhengighetserklæring i 1776, den franske revolusjonen i 1789, den svenske regjeringsform av 1809 og den spanske konstitusjon fra 1812, og den var blant Europas «mest radikale, demokratiske og liberale» konstitusjoner på den tiden. Den inneholdt derimot intet av det styresystemet som var utviklet i Storbritannia, parlamentarisme, og som ble konstitusjonell praksis i Norge i 1884 uten å bli nedfelt i Grunnloven. Den var tydelig inspirert av opplysningstidens idealer, da særlig Charles Montesquieus lære om maktfordeling.
Norges Grunnlov fra 1814 deler statsmakten inn i tre, inspirert av Montesquieus maktfordelingsprinsipp. Den lovgivende makt, som er gitt til Stortinget, den utøvende makt, som er gitt til kongen med sin regjering, og den dømmende makt, som er gitt til domstolene. Grunnloven av 1814 forutsatte at kongemakten var personlig og at Kongen var uavhengig av Stortinget. Parlamentarismen som ble etablert fra 1884 endret på dette, ved at en regjering i praksis må ha Stortingets tillit.
Parlamentarismen ble en fast etablert og omforent ordning uten at den ble lovfestet. Den personlige kongemakt har samtidig falt bort, bare formelt er det kongen som setter sammen statsråd (regjeringen) og statsrådet tar beslutninger for den utøvende makt. Disse endringen har svekket maktfordelingen mellom utøvende og lovgivende makt til fordel for folkets representanter i Stortinget.
Domstolenes uavhengighet har blitt befestet og delvis utvidet siden 1814 blant annet ved domstolenes rett til å prøve lovligheten av Stortingets, regjeringens og forvaltningens vedtak. Domstolenes prøvingsrett fremkommer blant annet i lov av 25. juni 1926 og av konstitusjonell sedvane. Viktige sider ved den faktisk norske forfatningen fremgår ikke direkte av Grunnlovens tekst.
Stortinget har lovgivende og bevilgende myndighet, herunder myndighet til å skrive ut skatter. Den utøvende myndighet ledes av statsrådet samlet i møte eller den enkelte statsråd (ofte omtalt som minister) som leder for sitt departement. Stortinget øver kontroll med regjeringens virksomket der etter norsk skikk bare statsministeren og statsrådene står ansvarlige overfor Stortinget. Regjeringens myndighet i militære og utenrikspolitiske spørsmål er begrenset etter egne bestemmelser. Den dømmende makt, domstolene, er uavhengig av den utøvende og den lovgivende, og har en særlig viktig oppgave i å beskytte borgerne og individets rettigheter som nedfelt i Grunnloven. Høyesterett dømmer i siste instans, mens Riksretten dømmer i første og siste instans.
Norges Grunnlov utgjorde opprinnelig 110 paragrafer i mai 1814, men består (2013) av totalt 112 paragrafer, hvorav 103 er gjeldende paragrafer (ni paragrafer er opphevet ved grunnlovsendring). Omkring to tredjedeler av paragrafene er enten kommet til etter 1814 eller er endret fra sin originale form.
Grunnloven er siden 1814 delt inn i fem deler: A–E:
Grunnloven kan kun endres igjennom de regler som Grunnloven selv setter for endring. Det som frem til 2014 var Grunnlovens siste paragraf, § 112, bestemmer hvordan endringer skal utføres. Etter grunnlovsendringene i 2014 har Grunnloven fått flere bestemmelser, og § 112 gjelder nå retten til miljø. Tidligere § 112 heter per juni 2014 bare «tidligere § 112», inntil Stortinget får ferdigredigert paragrafnumrene.
Endringsparagrafen stiller både materielle og prosessuelle krav til grunnlovsendringer. De materielle kravene er at ingen forandringer kan «modsige denne Grundlovs Principer, men alene angaa Modifikationer i enkelte Bestemmelser, der ikke forandre denne Konstitutions Aand». Hensynet bak disse materielle reglene er at den mest sentrale kjerne av Grunnloven - dens ånd og prinsipper - skal forbli uforandret. Hva ånden og prinsippene nærmere består i, og hvem som kan avgjøre hvor deres grenser går, er i praksis ikke avklart.
De prosessuelle kravene er at endringsforslag skal fremsettes av en eller flere stortingsrepresentanter. Grunnlaget for forslag kan imidlertid være utformet av andre. Endringsforslag må legges fram for Stortinget på det første, andre eller tredje Storting etter nytt valg (det vil si i løpet av de tre første årene i stortingsperioden). Deretter er det opp til første, andre eller tredje Storting etter neste valg (det vil si i første, andre eller tredje år av neste stortingsperiode) å bestemme om forslaget skal vedtas. Endringsforslag behandles av Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite og legges fram som et dokument (Dokument nr. 12) for en plenumssesjon av samlet Storting. For at forslaget skal gå igjennom må minst to tredjedeler av Stortinget stemme for forslaget (såkalt kvalifisert flertall) i en avstemning hvor minst to tredjedeler av representantene er tilstede. De prosessuelle kravene i § 112 skal sikre to hensyn: At endringer har et kvalifisert flertall av de folkevalgte representanter bak seg (kvalifisert representativt demokrati), og at folket skal ha mulighet til å være med å bestemme hvilke forslag som bør vedtas eller forkastes, gjennom å stemme på de partier som går inn for eller mot de ulike forslag (en form for mer direkte demokrati).
Paragraf § 2 i den opprinnelige grunnlovsteksten inneholdt et forbud mot jesuitter, munkeordener og jøder («Jesuitter og Munkeordener maae ikke taales. Jøder ere fremdeles udelukkede fra Adgang til Riget.»). Paragrafen ble endret i 1851, men først etter at endringsforslaget var forkastet ved tre avstemninger i 1842, 1845 og 1848. Jøder fikk deretter tilgang til landet. For munkeordener ble loven endret i 1897 og for jesuitter i 1956. Under andre verdenskrig ble jødeforbudet gjeninnført av Vidkun Quisling, og ble stående frem til frigjøringen. Under rettsoppgjøret etter krigen ble Quisling dømt for ulovlig endring av Grunnloven.
Den opprinnelige 1814-grunnloven hadde en agnatisk tronfølgeordning, noe som innebærer at kun menn kunne arve den norske tronen. Ved Grunnlovsendring i 1990 ble tronfølgeordningen endret, slik at Norge nå har en kognatisk ordning, der Kongens eldste barn er hans etterfølger på tronen, uavhengig av kjønn.
Endringen ble ikke gitt tilbakevirkende kraft, som ville ha vært i strid med Grunnloven. Den nye § 6 fastsetter at for arvinger født før 1971 gjelder den opprinnelige tronfølgeordning, og for de som er født før 1990 går mann foran kvinne. Overgangsordningene innebærer først og fremst ryddighet, da prinsesse Ragnhild og prinsesse Astrid ville ha gått foran kong Harald etter den nye tronfølgeordningen, da de begge er hans eldre søsken. Prinsesse Märtha Louise ville også ha gått foran sin bror kronprins Haakon.
«Bondeparagrafen» var § 57 som fra 1859 bestemte at landdistriktene skulle ha dobbelt så mange stortingsrepresentanter som bydistriktene. Så lenge paragrafen gjaldt måtte byene og landdistriktene velge representanter hver for seg. Bestemmelsen førte til at bydistriktene fikk langt flere representanter relativt til folketallet enn landdistriktene. Byenes overrepresentasjon varte til paragrafen ble opphevet i 1952. På grunn av urbaniseringen ble byenes overrepresentasjon noe mindre etter hvert. Det var særlig de mindre byene som fikk en klart større representasjon enn folketallet skulle tilsi. Grunnloven fastsatte i 1814 at landdistriktene skulle ha to representanter for hver representant i kjøpstedene. En grunnlovsendring den 26. november 1859 beholdt fordelingsprinsippet, men bestemt hvor mange stortingsrepresentanter hver enkelt kjøpstad og hvert enkelt landdistrikt skulle ha. Dette skapte «Bondeparagrafen».
Den 20. februar 2007 gjennomførte Stortinget omfattende grunnlovsendringer. Parlamentarismen, som siden 1884 har vært en uskreven sedvanerettsregel, ble nå innskrevet i Grunnloven. Videre ble inndelingen av Stortinget i Odelstinget og Lagtinget i behandlingen av lovsaker opphevet, og lovene vedtas etter dette av Stortinget i plenum. I tillegg ble riksrettsordningen endret slik at Riksrettens sammensetning og saksbehandling blir mer tidsmessig og smidig.
Opprinnelig var det ingen adgang til å begrense retten til å anke til Høyesterett. I 1862 ble Grunnloven endret slik at det kunne fastsettes begrensninger i ankeadgangen i straffesaker. Dette skjedde som et ledd i innføringen av lagretteordningen (juryordningen) der lekfolk skulle ha siste ord i skyldspørsmålet. En tilsvarende ordning for sivile tvistesaker ble grunnlovsfestet i 1911.
Grunnloven § 89 lød tidligere slik: «I fredstider er Høyesterett tillige med tvende høie offiserer som Kongen tilforordner anden og siste Instans i alle de krigsrettssaker som angaa enten Liv, Ære, eller Frihedstab for længere tid enn 3 måneder». Bestemmelsen viste seg å være ganske tungvint etter hvert som Høyesteretts sakstilfang økte, og i 1913 ble § 89 endret til: «I militære straffesaker skal Høyesterett tiltredes at tvende offiserer som Kongen tilforordner». I 1920 ble paragrafen opphevet i sin helhet.
I mai 2012 vedtok Stortinget å endre Grunnlovens paragrafer 2, 4, 12, 16, 21, 22 og 27, som alle berører forholdet mellom staten og Den norske kirke, det såkalte «kirkeforliket». Endringen ble kunngjort i statsråd 15. juni 2012, og fristilte i praksis kirken fra staten.
Tanken om at Grunnloven burde suppleres med flere menneskerettigheter enn den fikk i 1814 er ikke ny. Blant jurister har spørsmålet vært diskutert i ulike sammenhenger i alle fall siden Torkel Opsahls artikkel «Bør vi modernisere individets grunnlovsvern?» fra 1968. Foranlediget blant annet av Grunnlovens forestående 200-årsjubileum nedsatte Stortingets presidentskap 18. juni 2009 et ekspertutvalg for å vurdere om menneskerettighetene burde skrives inn i Grunnloven. Utvalget bestod av tre politikere, en statsviter og tre jurister, og ble ledet av Inge Lønning fra Høyre. Lønningutvalgets rapport forelå 19. desember 2011. Utvalget foreslo grunnlovsfesting av en omfattende menneskerettighetskatalog. Da Lønningutvalgets rapport kom, ble den møtt med kritikk fra flere fremtredende politikere, som mente den ville føre til økt rettsliggjøring og flytting av makt fra Stortinget til domstolene. De samme politikerne viste seg imidlertid som forsvarere for utstrakt grunnlovsfesting både da forslagene ble fremsatt i 2012, og frem mot vedtakelsen i 2014. Ved fremsettelsen delte Stortingets Kontroll- og Konstitusjonskomite forslagene i to: Et som fremmet forslag om vedtak av de sivile og politiske rettighetene , og ett for de økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter . Representanter fra alle komiteens partier stilte seg bak det første forslaget, og alle unntatt FrP bak det andre.
Forslagene ble vurdert av Kontroll og konstitusjonskomiteen, hvis flertall innstilte på vedtagelse av de fleste bestemmelsene i forslaget om sivile og politiske rettigheter, men bare noen av de nye bestemmelsene i forslaget til økonomisk, sosiale og kulturelle rettigheter. En av de nye rettigheter av sistnevnte type var retten til utdanning. Innstillingen ble debattert og votert over i Stortinget 13. mai 2014. En liste over de vedtatte endringer finnes i innstillingen fra Stortingets presidentskap . Grunnloven slik den nå ser ut med endringer finnes her og her.
Behandlingen av to bestemmelser om grensene for og håndheving av rettighetsbestemmelser ble vedtatt utsatt til høsten 2014; § 115 om reglene for når og hvordan grunnlovens rettighetsbestemmelser kan avgrenses, og § 114 om domstolenes prøvingsrett av lovers grunnlovsmessighet. pkt 2.1.3. Avgrensnings- og avveiningskriteriene for rettigheter er så langt utviklet av domstolene. Det er også prøvingsretten, som har vært en del av vår statspraksis siden siste halvdel av 1800-tallet. Forslaget til grunnlovsfesting av § 115 var begrunnet i at «begrensninger i rettighetene må fastsettes i Grunnloven, ikke bare følge av domstolenes praksis. Dette vil tydeliggjøre at de fleste rettigheter i noen utstrekning vil kunne være gjenstand for begrensninger dersom de støter an mot andre menneskerettigheter eller mot viktige samfunnsinteresser» Dok 12:30 s. 200. Grunnlovsfesting av prøvingsretten ble ansett nødvendig fordi denne ordningen er sentral for realisering av de menneskerettigheter som de øvrige forslag er ment å styrke, og at andre sedvanerettsdeler av statsforfatningen, så som parlamentarismen, også er blitt grunnlovsfestet de senere år. Se Dok 12: 30 s. 181 Slik sett kunne en grunnlovsfesting også ivareta hensynet til at Grunnloven når det er mulig, skal gjenspeile vår gjeldende statsskikk. Grunnen til at behandlingen av de to bestemmelsene ble utsatt var at Kontroll og konstitusjonskomiteen ønsket å få dem bedre opplyst.
Flere av de partier som var med på å fremme de ulike grunnlovsforslagene, gikk mot sentrale deler av de samme forslagene da de ble diskutert i Kontroll og konstitusjonskomiteen og også i Stortinget. Ingen av partiene hadde konkrete uttalelser om hvilke av endringsforslagene de ville støtte eller forkaste i sine partiprogrammer, og dette ble heller ikke tematisert særlig hverken før eller under valgkampen ved Stortingsvalget 2013. Dette gjorde det reelt umulig for velgerne å vite hvilke forslag de partier de stemte på i valget 2013 ønsket å støtte. Prosessen har av denne grunn vært kritisert for å overkjøre de hensyn endringsbestemmelsen i Grunnlovens tidligere § 112 er satt til å ivareta.
Fordi Grunnloven er et viktig symbol, og for å holde språket konsekvent, ble endringer i Grunnloven skrevet i en rettskrivning som ligger tett opptil skriftspråket fra 1814. På den tiden var dansk det offisielle skriftspråket i Norge, og norsk riksmål fjernet seg bare ubetydelig fra dansk før rettskrivningsreformen i 1907. I 1903 gjennomgikk Grunnloven en mindre språklig endring av enkelte ord hvor skrivemåten hadde endret seg siden 1814.
Alle senere endringer inntil 2014 har forsøkt å legge seg så tett opptil språket fra 1903 som mulig, men dette har ført til enkelte merkelige ordvalg. Ordet «miljø» ble gitt den gammeldagse skrivemåten «milieu», men den moderne betydningen av dette ordet var ukjent i 1903. Videre omtaltes samer som «den samiske Folkegruppe», selv om ordet «samisk» ikke ble vanlig før i 1970-årene. Både i 1814 og 1903 ville man ha brukt ordet «lappisk» dersom Grunnloven hadde hatt bestemmelser om samene, men dette anses i senere tider som et belastende ord.
I forbindelse med grunnlovsjubileet vedtok Stortinget to likeverdige utgaver av Grunnloven, på bokmål og nynorsk, skulle fremlegges, slik at de kunne vedtas som grunnlovsendringer før grunnlovsjubileet 17. mai 2014. Den 6. mai 2014 ble Grunnlovens språk vedtatt oppdatert, både på bokmål og nynorsk.For vedtaket om bokmålsversjonen er Grunnlovsforslag 21 (2011-2012) lagt til grunn. Dette ble fremmet av Anders Anundsen, Per-Kristian Foss, Carl I. Hagen, Michael Tetzschner og Finn-Erik Vinje. Nynorskversjonen er basert på Grunnlovsforslag 22 (2011-2012) fremsatt av Anders Anundsen og Per-Kristian Foss og nynorskdelen av Grunnlovsforslag 25 (2011-2012) utarbeidet av Grunnlovsspråkutvalget, ledet av professor Hans Petter Graver. Dette ble fremsatt av Marit Nybakk, Martin Kolberg, Jette F. Christensen, Hallgeir H. Langeland og Per Olaf Lundteigen. Mens Vinjes forslag innebar en noe mer moderat språklig oppdatering, var Grunnlovsspråkutvalgets mandat å foreslå nye tekstversjoner av Grunnloven på tidsmessig bokmål og nynorsk.
Det var stor usikkerhet om partiene ville komme frem til en enighet om språkoppdateringene, eller om grunnlovsspråket ville forbli uforandret. Høyre gikk i utgangspunktet mot den oppdateringen partiet i 2012 hadde foreslått, og også Venstre argumenterte mot endringer. Etter forhandling mellom blant andre Venstre, Høyre og Kristelig Folkeparti, ble nynorskdelen av Grunnlovsspråkutvalgets forslag vedtatt, og en bokmålsoppdatering i tråd med Vinjes forslag. Ettersom disse versjonene ikke er utarbeidet for å være tilpasset hverandre, fremstår Grunnloven nå noe ulik på de to målformer. I tråd med den norske pragmatiske tradisjon for grunnlovstolking, er det imidlertid ikke antatt at harmonisering av de to versjoner vil medføre noen større juridiske utfordringer.
Den norske regjeringen oversatte i 1814 grunnloven til engelsk og fransk. På den tiden var nasjonal selvstendighet og demokrati et tema for offentlig debatt i Europa og den norske grunnloven ble studert av radikale utenfor Norge. I 1848 ble en tysk og en tsjekkisk oversettelse av 4. november-versjonen publisert. Meyer Aschkanaze (1850–1908), den første rabbineren i Kristiania, publiserte i 1904 en grunnloven oversatt til hebraisk. Utgivelsen har et omfattende forord der jødeparagrafen ikke er kommentert. Aschkanaze legger i forordet opp til å forstå Grunnloven som en naturlig og legitim forlengelse eller konkretisering av Moseloven, og trolig en oppfordring til norske jøder om å være gode norske borgere. De fleste norske jødene hadde bakgrunn fra Øst-Europa med jiddisch (skrevet med hebraiske bokstaver) som førstespråk og de lærte seg raskt norsk som dagligspråk, og de hadde trolig begrenset kunnskaper i hebraisk. Aschkanaze hadde trolig et internasjonalt publikum i tankene. Aschkanaze behersket flere språk etter å bodd i flere land. Oversettelse til hebraisk fikk i Aftenposten positiv omtale av Alexander Seippel, professor i semittiske språk.