Política Exterior y de Seguridad Común

La Política Exterior y de Seguridad Común (PESC)​ es una de las dos plataformas y medios de actuación en que se estructura la acción exterior de las instituciones de la Unión Europea y la de sus Estados miembros. Se trata de un ámbito específico de acción que se encuentra sometido a reglas de funcionamiento asimismo específicas,​ diferentes a las que rigen el resto de políticas comunitarias, incluidas las que tienen vocación exterior (ayuda al desarrollo y cooperación, política comercial común, etc.), y que se enmarcan en una filosofía política más cercana al intergubernamentalismo que al llamado método comunitario. Su ámbito de actuación encierra todas las potencialidades que quieran darle los Estados miembros, en el ámbito de la política exterior más tradicional, cuya especial sensibilidad aconsejó encuadrarlo en el ámbito más propiamente intergubernamental de la Unión Europea. Tan es así que su regulación se mantiene separada del resto de preceptos relativos a las políticas de la acción exterior contenidas en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y se ubica toda ella en el capítulo 2.º del título V del Tratado de la Unión Europea (TUE).
La PESC se estableció al amparo del Tratado de Maastricht de 1992, que entró en vigor en 1993, y se vio reforzada por el Tratado de Ámsterdam de 1997, que entró en vigor en 1999.​ Sin embargo no ha alcanzado el mismo grado de integración dentro de la Unión Europea que el de otras políticas, especialmente en materia económica. Esta política es un ámbito en el que los estados han querido mantener el poder decisorio. En este sentido, la regla de la unanimidad permite a cualquier Estado vetar aquellas decisiones en este ámbito que considere oportuno.
La política exterior y de seguridad común abarca potencialmente todos los ámbitos de la política exterior y de las relaciones internacionales​ (se exceptúan los específicamente sujetos a otras políticas comunes), así como todas las relativas a la seguridad de la Unión, incluida una Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) que podrá conducir a una defensa común.
Esta política está dirigida por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad,​ Es a petición de este o de un Estado miembro que se toman las decisiones por consenso en el Consejo de Asuntos de Exteriores. En materia de defensa se contemplan mecanismos para la realización de misiones fuera de las fronteras de la Unión. Estas misiones son voluntarias y pueden tener carácter civil y militar. Su origen se halla en las Misiones de Petersberg.
Las decisiones más importantes dentro de la PESC se adoptan por unanimidad; entre ellas, las cuestiones que inciden en el ámbito militar o de la defensa. En el ámbito de la PESC son los Estados miembros los que ejercen el papel fundamental, a través del Consejo Europeo, que fija los objetivos estratégicos y define las orientaciones generales de la PESC. Destacan, en este sentido, la Estrategia Europea de Seguridad (2003-2016) y la Brújula Estratégica.
La Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), cuya delimitación es un tanto imprecisa, implica la realización de operaciones de gestión de crisis, entre las que se incluyen «misiones humanitarias y de rescate, misiones de mantenimiento de la paz y misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento de la paz». Dentro de la PSCD se reconoce la posibilidad de que algunos estados acuerden una «cooperación estructurada permanente», de manera que tales países se impliquen en operaciones más exigentes, debiendo contar con el acuerdo de los demás estados para el despliegue.
En el ámbito de la PESC hay que destacar dos órganos. El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que realiza propuestas en esta materia y representa a la Unión Europea. Y la Agencia Europea de Defensa, entre cuyas funciones se encuentra «reforzar la base industrial y tecnológica del sector de la defensa y mejorar la eficacia de los gastos militares».
Los gastos de las actuaciones realizadas dentro de la PESC son financiados, en principio, con cargo a los presupuestos comunitarios. Con excepciones, las operaciones con repercusiones en el ámbito militar o de la defensa son financiadas por los Estados miembros.​
Si bien la Política Exterior y de Seguridad Común, como tal, nació con la entrada en vigor del Tratado de Maastricht en 1993, sus antecedentes más cercanos hay que buscarlos en la etapa política inmediatamente anterior, la que inauguró el Acta Única Europea con la creación, en 2001, de la entonces llamada "Cooperación Política Europea" (CPE), un pionero pero todavía precario mecanismo, estrictamente intergubernamental, de consulta mutua entre los Estados miembros en el seno del Consejo. Aunque esta política embrionaria no disponía tan siquiera de una estructura administrativa propia, ni era siempre respetada ni, por supuesto, estaba sujeta a control judicial alguno, fue el único paso posible en una Europa todavía cohibida por las líneas rojas que desplegaba la primera ministra británica, la euroescéptica Margaret Thatcher, cuyo país en ese tiempo era parte de la Unión Europea.
En consecuencia, se han producido avances políticamente; así, cada vez son más frecuentes los comunicados, posiciones e incluso acciones comunes que la Unión adopta en relación con los acontecimientos mundiales más acuciantes, y la coordinación, o cuando menos el sondeo mutuo de las actuaciones nacionales en política exterior se han venido convirtiendo en una práctica habitual, creando un ambiente de cooperación multilateral entre los Estados miembros en sus posicionamientos políticos, aun cuando la Unión como tal no consiga adoptar una política propia.
Por otra parte, existen determinadas áreas de influencia en las que un esfuerzo particularmente intenso, y en ocasiones el empeño personal del Alto Representante, por parte de los Estados miembros y de las instancias europeas, han propiciado la creación y el desarrollo de una política exterior común europea, en ocasiones sobre zonas de conflicto. Este ha sido el caso de la política europea en el Cercano Oriente, donde la Unión ha adoptado una posición propia y común a todos sus Estados. Esta coordinación dio sus frutos cuando la Unión Europea fue incluida como uno más de los cuatro miembros del llamado "Cuarteto para la Paz" en Oriente Próximo, junto con Estados Unidos, Rusia y las Naciones Unidas.​
Parecida unidad política en las reacciones nacionales y comunitaria, en el seno de la PESC, se ha producido en situaciones de crisis como la que estalló en Myanmar (antigua Birmania) en 2008,​ o la que se prolonga todavía en Irán con motivo del llamado Movimiento Verde y del programa nuclear iraní, donde Estados Unidos y otros países aliados delegaron en la Unión Europea y su Alto Representante la llevanza y el seguimiento de las negociaciones con la República Islámica.​
Los cinco objetivos principales de la acción exterior de la Unión Europea son los siguientes:
La PCSD incluye elementos positivos, por ejemplo, el potencial de mantener un enfoque basado en la seguridad humana. Sin embargo, este potencial no ha llegado a plasmarse en la realidad en una política de defensa propia. Hay que tener en cuenta que, de los 27 países que forman parte de la Unión Europea, 21 son, al mismo tiempo, miembros de la OTAN.
El servicio exterior es gestionado por un secretario general ejecutivo (SGE) —actualmente la diplomática alemana Helga Schmid— que, asistido por dos secretarios generales adjuntos (SGA), es el encargado de adoptar todas las medidas necesarias para el buen funcionamiento del Servicio, incluyendo las facetas administrativa y presupuestaria. Vela por la efectiva coordinación entre todos los servicios y departamentos del SEAE, así como de las delegaciones de la Unión. El Secretario General ejecutivo actúa bajo la autoridad del Alto Representante, como los secretarios generales adjuntos actúan bajo la suya propia. El SGE define y reparte las funciones que correspondan a los SGA. Entre los tres cargos, sumados a sus propios instrumentos administrativos y servicios, conforman la Secretaría General (SG) del SEAE.
En esa línea, la SG incluye, como parte de su estructura administrativa, los siguientes servicios especiales:
La SG del SEAE es la responsable de garantizar la coordinación necesaria entre toda la red administrativa del SEAE, incluyendo sus direcciones generales. Deberá coordinarse, cuando sea necesario, con los servicios competentes de la Comisión Europea y con la propia Secretaría General del Consejo. Las direcciones generales (DGs) del SEAE son los departamentos centrales en que se estructura su organigrama, y se encuentran situadas bajo la autoridad de un director general. Todas las direcciones generales son coordinadas por la SG, bajo la autoridad del SGE. Las DGs del SEAE se pueden clasificar de la siguiente manera, de acuerdo con la Decisión sobre el SEAE:​
La PESC ha experimentado un desarrollo desigual en función de las áreas geográficas y de los distintos momentos políticos. La regla de la unanimidad que rige para las decisiones más relevantes hace difícil alcanzar acuerdos de peso en las materias más sensibles o que más divisiones de enfoque conllevan. Así, asuntos de la máxima importancia global continúan hoy en día vedadas a la acción común europea por razón de la distancia que enfrenta las distintas perspectivas y sensibilidades nacionales al respecto.
Un colectivo que apuesta por la entrada de la Política exterior y de seguridad común de la Unión Europea en las Naciones Unidas es el de los federalistas europeos. Estos abogan por una mayor coordinación y transparencia en la toma de decisiones que harían de la PESC una herramienta que convertiría a la Unión Europea un actor creíble en la escena mundial. De esta manera, la UE gozaría de una mayor visibilidad y aclararía sus relaciones con distintas regiones importantes del mundo. Con este fin, los federalistas apuestan por que Francia ceda a la UE su asiento permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y por que Italia y Alemania retiren sus candidaturas a dicho organismo.
Este objetivo estaría vinculado a la demanda de democratización de la PESC. Esto es, que el Parlamento Europeo sea consultado sobre cualquier proyecto de decisión del Consejo sobre la PESC, así como el control de la totalidad del presupuesto del servicio diplomático de la UE.