Empresa pública

Una empresa pública, empresa estatal, empresa nacional, corporación pública o sociedad estatal es una empresa cuyo propietario es el Estado y por consiguiente es dirigida, administrada y controlada —ya sea de forma total o parcial— por las instituciones y organismos correspondientes emanados del gobierno de un país o de una entidad subnacional.​ Sin embargo, la Unión Europea define a una empresa pública como cualquier empresa en la que los poderes públicos puedan ejercer, directa o indirectamente, una influencia dominante en razón de la propiedad, de la participación financiera o de las normas que las rigen.​
Este concepto no se debe confundir con la "public company" de algunos países de habla inglesa.
En el caso de darse la propiedad parcial de la entidad, el criterio a seguir para determinar si una empresa se considera o no pública, no es tanto el porcentaje de acciones en poder del sector privado, como el control efectivo que el Estado tenga sobre el proceso de toma de decisiones en la empresa. El elemento crucial en la empresa pública es la capacidad del Estado para ejercer presión política directa en la compañía. El accionista mayoritario es el Estado, con unos objetivos que pueden ser muy diversos y, lo que es más, cambiantes con el proceso político. En opinión de J. K. Galbraith, hay muchas y muy características similitudes entre las grandes empresas privadas y las grandes empresas públicas.
La gran mayoría de los estados del mundo controlan empresas con diferentes fines –aparte del fin existencial de toda empresa de maximizar utilidades–, que pueden ser proveer servicios públicos, incentivar la producción del país o generar empleo, por nombrar algunos.
La existencia de empresas públicas en economías de mercado se ha justificado tradicionalmente por la insatisfacción de los responsabilisimos de la política económica, con los resultados generados por el mecanismo del mercado. Sin embargo, es importante distinguir dos vertientes claramente diferenciadas en dicho argumento. Por un lado, se puede considerar a la empresa pública desde la perspectiva de la reacción del Estado ante determinadas ineficiencias del sistema de mercado al asignar los recursos productivos. Se trata de los conocidos “fallos del mercado”. En otro ámbito, debemos considerar la utilización de la empresa pública como instrumento a la disposición del Estado para corregir las asignaciones del mercado que, desde posiciones políticas diversas, pueden considerarse no equitativas o acordes con la elección social.
La empresa pública precisa conocer claramente cuáles son los objetivos de índole social que se esperan lograr mediante su actuación, qué contra-prestación social va a recibir por atender a esa finalidad y qué indicadores van a ser utilizados por la sociedad para medir los logros que se deben realizar.
Los cuatro objetivos básicos que deben alcanzar las acciones de la empresa pública son:​
A diferencia de la empresa privada, en la que el objetivo es la maximización del beneficio, en la empresa pública en principio no tiene una especial consideración. No obstante, el cambio que se viene experimentando en esta materia es notable. A diferencia del criterio estricto del beneficio, en el caso de la empresa pública resulta más apropiado hablar de excedente comercial bruto para estimular la eficiencia tecnológica y directiva.
Este concepto abarca los conceptos de intereses, amortización y beneficios, permitiendo al Estado conocer qué necesidades financieras presenta cada una de las empresas públicas.
La búsqueda de la rentabilidad por parte de la empresa pública se contempla también como un medio de estimular la eficiencia tecnológica y de gestión. De esta forma sabemos que si una empresa busca maximizar su beneficio, ello le exige que minimice sus costes para cualquier nivel de output. Sin embargo, el objetivo de la maximización del beneficio se ha rechazado explícitamente para las empresas públicas, puesto que, en general, gozan de poder monopolístico en al menos algunos de los mercados en que se suministran sus productos.
Desde un punto de vista financiero y económico, los fondos que financian la inversión de la empresa púbica provienen de dos fuentes: de sus propias reservas y de las aportaciones que realiza la Hacienda Pública. Esta, por su parte, obtiene los fondos principalmente de los excedentes brutos comerciales de las empresas públicas, de los impuestos y de otras fuentes. Por ello, conocida la inversión que tiene que realizar la empresa pública, cuanto menor sea su excedente, mayor tiene que ser la tributación y la financiación externa; es decir, que no tiene tanta trascendencia cómo se divide el excedente entre intereses, amortización y beneficio, lo que importa es su cuantía total.
La empresa pública suele actuar sobre la renta de los consumidores garantizando un determinado nivel de prestación del servicio más elevado o bien aplicando un sistema de precios políticos que posibilita una efectiva distribución real de renta (ver Eficiencia distributiva), a no ser que resulte perversa la distribución de la carga impositiva que facilita la financiación del déficit en que se incurre.
Este modo de actuación es el que tradicionalmente viene a aplicarse al transporte colectivo. La ordenación de preferencias en este terreno acostumbra a vencerse a favor de la distribución y en contra de la rentabilidad, con argumentos que incluyen también costes privados y sociales de la congestión. El riesgo más grave en que se incurre en este caso radica en que si no se especifica muy claramente la cuantía (implícita o explícita) de la subvención y quién y cómo va a satisfacerla, la cuantía del déficit puede hacerse absolutamente inmanejable, lo que afecta de forma definitiva también a la eficiencia tecnológica y de gestión.
Al formular las políticas macroeconómicas, la atención se centra en cuatro variables objetivo: nivel de desempleo, tasa de inflación, superávit/déficit de la balanza de pagos y tasa de crecimiento del producto nacional. Algunos aspectos de las actividades de las empresas públicas y, en particular sus políticas de inversión, precios y salarios, parecen afectar los valores de las variables objetivo. Los gastos en inversión pueden, a través de los efectos multiplicadores habituales, influir en el nivel agregado de la actividad económica a corto plazo, y a largo plazo ayuda a determinar la tasa de crecimiento del producto potencial. Estos gastos en inversión, en conjunción con los excedentes comerciales brutos, también afectan a las necesidades financieras del Gobierno y, por tanto, a sus necesidades de endeudamiento y tributación.
En consecuencia una especificación de objetivos debe encerrar los cuatro aspectos relevantes de las decisiones de la empresa pública: eficiencia económica, rentabilidad, efecto sobre la distribución de la renta e impactos macroeconómicos. Sin embargo, muchas veces no es posible optimizar estos cuatro objetivos a la vez por lo que comienzan a aparecer conflictos:
Con todo, puede ocurrir también que allí donde se juzga que existe una divergencia entre beneficios y costes sociales, por un lado, e ingresos y costes calculados a los precios de mercado, por otro, la optimización en términos de los primeros conduzca a una pérdida. Por ejemplo, se arguye que las reducciones de congestión del tráfico y del ahorro correspondiente de tiempo, justifican las pérdidas en los sistemas de transporte público, debido al exceso de los beneficios sociales sobre los costes sociales. Este departamento es el encargado de enviarle al departamento contable: Los gasto de transportes, gasto de investigación de mercado proporción de devoluciones descuentos y rebajas el %de los gastos de distribución de ventas.
Las empresas públicas cuenta con tres fuentes principales de financiación:
El grado en que una empresa acuda a cada una de estas tres fuentes de financiación depende de múltiples factores, tanto de carácter “permanente” (forma jurídica de la empresa, sector de actividad, etc.) como de naturaleza “transitoria” (situación de los mercados financieros, política económica coyuntural, etc).
Como regla general se considera que las empresas públicas deben cubrir costes y obtener un resultado económico positivo. De ahí que, en principio, el Estado no se comprometa a saldar el déficit experimentado por una empresa, sino que este se cubrirá con un crédito o tratará de evitarse mediante la concesión de determinadas ventajas (tipo de interés reducido, exenciones tributarias, etc.). Si el déficit de la empresa es crónico, en algún momento el Estado tendrá que hacer frente al mismo enjugando las pérdidas en que la empresa haya incurrido. En algunos países (Dinamarca, Holanda, etc.) el Estado se encarga de cubrir tan solo los déficit de las empresas pertenecientes a determinadas categorías jurídicas.
Las posibilidades de autofinanciación dependerán en última instancia del nivel alcanzado de beneficios brutos
Los recursos entregados por el Tesoro a las empresas públicas, excepción hecha de los asignados a suscribir acciones, pueden serlo a título de fondos de dotación, préstamos o subvenciones.
El fondo de dotación viene a representar lo que el capital en una sociedad. La práctica de la concesión de dotaciones de capital, muy restringida en un principio, se ha ido extendiendo cada vez más. Entre los países comunitarios su utilización ha tenido lugar, básicamente, en Francia e Italia.
Los préstamos del Tesoro u otros organismos públicos a las empresas públicas tiene un uso más generalizado que las dotaciones de capital, siendo una modalidad de financiación prácticamente común a todos los países comunitarios. Para las public corporations británicas estos préstamos son desde 1956 el principal, casi único, medio de financiación externa. Los préstamos pueden ser otorgados directamente por el Tesoro o a través de otros organismos públicos (FDES en Francia, Cassa Depositi e Prestiti en Italia, etc.). Los intereses aplicados varían considerablemente de unos países a otros y de unas empresas a otras.
Las subvenciones para borrar los déficit no son sino una forma de las varias que pueden adoptar las transferencias del Estado a las empresas públicas, y que se resumen en los tres grupos siguientes:
En la financiación con cargo al mercado financiero debemos distinguir los recursos obtenidos por emisión de acciones, emisión de obligaciones y créditos. La emisión de acciones realizada por las sociedades de propiedad pública procura a la empresa fondos estatales destinados a la suscripción de aquellas. Esto equivale a las dotaciones de capital analizadas anteriormente. En el caso de sociedades mixtas, una parte de los fondos conseguidos por la empresa mediante la emisión de acciones procede del sector privado. La importancia de estos recursos privados estará íntimamente relacionada, por tanto, con el número y tamaño de las sociedades mixtas de un país. De los países comunitarios es en Italia donde las empresas mixtas juegan un papel más destacado. Para que el sector privado acuda a suscribir parte del capital de una empresa pública, esta deberá atenerse en su gestión a ciertas condiciones, lo que no ocurre para empresas de propiedad pública total.
La posibilidad de las empresas públicas de acudir al mercado financiero para emitir obligaciones y conseguir préstamos varía, según los países y las empresas. De forma esquemática, se apuntan las cuatro alternativas siguientes:
Las obligaciones constituyen un medio de financiación de las empresas públicas de singular importancia. Se trata en este caso de emisiones realizadas por el Tesoro u otros organismos públicos, con cuyos fondos se procederá más tarde a financiar a las empresas públicas. Ahora nos referimos a las obligaciones emitidas directamente por las empresas públicas. El aspecto más debatido en relación con las mismas es el de las ventajas concedidas a estos títulos para su aceptación en el mercado. Tales ventajas existen en casi todos los países y se presentan en forma muy variada: garantía estatal, bonificaciones impositivas, libres de comisiones, etc.
Una empresa estatal o sociedad estatal es aquella que es propiedad del Estado, sea este nacional, municipal o de cualquier otro estrato administrativo, ya sea de un modo total o parcial. A pesar de converger en la forma de actuar, hay sustanciales diferencias entre la empresa pública y la privada. A título de ejemplo, destacan las siguientes:
La empresa pública ha tenido distinta relevancia desde la perspectiva histórica y en atención al enfoque seguido por los poderes públicos en diversos países.
En Europa y Latinoamérica aparecerían empresas públicas prestadoras de servicios en red en sectores como la telefonía, el transporte ferroviario, el sector bancario, el sector energético, alcantarillado y saneamiento, entre otros. La empresa pública explotaría actividades que fueron objeto de reserva al sector público previa declaración administrativa de servicio público.
En los años 1950 se expande por el mundo el modelo de estado de bienestar, lo que implicó una mayor presencia del gobierno, no solo en las empresas de servicios sino ahora también en empresas industriales.
En la década de 1970 se produce una ola de privatizaciones en Estados Unidos y Europa. En este momento histórico comenzó a cuestionarse la eficacia de la empresa pública en la consecución del objetivo de la eficiencia asignativa como consecuencia del desarrollo de la teoría de los "fallos de Estado" de la Public Choice, fundada en este caso por la existencia de objetivos difusos para la empresa pública, múltiples principales con distintos intereses, problemas de información asimétrica en su control y problemas de rentabilidad por dedicarse a actividades en declive y contar con estructuras de costes ineficientes (con elevados costes fijos y activos no corrientes y elevados gastos de personal al ser empleadas para aplicar políticas de sostenimiento del empleo). En Europa estas medidas se impulsaron a partir de la fijación del objetivo del Mercado Interior por el Acta Única Europea de 1986. El Tratado de Maastricht incorporó la noción del mercado interior a derecho originario y reguló por primera vez la competencia en la UE así como las Ayudas Estatales. El Tratado de Lisboa profundizaría en la base teórica de la liberalización para poner fin a los monopolios estatales con el concepto de los "servicios económicos de interés general", que no necesariamente deben prestarse por el sector público.
Las privatizaciones en Latinoamérica tendrían su punto más álgido en la década de 1990 cuando los partidos gobernantes adhieren al Consenso de Washington.
La historia de las empresas públicas en Argentina comienza a finales del siglo XIX y comienzos del XX, cuando el estado se hace cargo de servicios como los trenes, las obras de conexión de agua potable y cloacas, la electricidad y los teléfonos. En 1922 el presidente Hipólito Yrigoyen crea la empresa petrolera YPF.
A mediados del siglo, con la llegada de Juan Domingo Perón al poder se produce un incremento en la presencia del estado en la economía, incluyendo no solo el sector de servicios públicos sino en esta oportunidad también la industria. Luego de su destitución por golpe de Estado el país atraviesa décadas de inestabilidad política donde la presencia de empresas estatales no cambia sustancialmente.
En 1976 se produce un golpe militar que significaría el comienzo de la liberalización de la economía, que se profundizaría en los años 1990 bajo el gobierno de Carlos Menem. Durante el gobierno de Menem el estado se desprendió de la mayoría de las empresas con las que contaba.
A partir de 2003, con los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner, el estado comienza una nueva etapa de expansión, con la nacionalización de empresas que habían sido privatizadas durante la década anterior y la creación de nuevas empresas.
En Colombia existen las empresas industriales y comerciales del Estado (EICE) que son creadas por ley estatal y su gestión económica se realiza conforme al derecho privado.​ Existen también las sociedades de economía mixta (SEM) que son organismos autorizados por ley, constituidos como sociedades comerciales con aportes estatales y privados, y que desarrollan actividades comerciales o industriales regidas por el derecho privado.​
El Congreso crea las sociedades de economía mixta del Orden Nacional, las Asambleas las SEM del Orden Departamental, y los Concejos municipales las SEM del Orden Municipal.​
Las Sociedades de Economía Mixta cuyo capital social sea en un 90% o más de carácter estatal o público se asimilan como Empresas Industriales y Comerciales del Estado.
Empresas de Servicios Públicos (ESP) son aquellas que presten alguno de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía fija pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural.​
A comienzos del siglo XX aparecerían empresas públicas prestadoras de servicios en red en sectores como la telefonía (Telefónica en 1924), el transporte ferroviario (Renfe, 1941), el sector bancario, el sector energético, alcantarillado y saneamiento, entre otros.
En España, la empresa pública ha seguido una evolución similar a las de países de Europa, si bien es cierto que adquirió una especial relevancia en el periodo 1939-1959 de autarquía, intervencionismo y proteccionismo, cuando el desarrollo de empresas públicas industriales respondió al objetivo de la creación de empleo (Seat, 1950) y que llevaron a la creación del Instituto Nacional de Industria. El Plan de Estabilización de 1959 promovió la apertura de la economía española y la transformación en el papel del Estado desde un Estado productor a un Estado garantista, aunque en este periodo se aplicó una política de nacionalización de empresas con dificultades económicas para el sostenimiento del empleo.​
La década de los 80 marcó un punto de inflexión para la empresa pública española al enfrentarse a problemas como una falta de rentabilidad acumulada, elevados costes fijos y de personal, y una crisis existencial ligada al auge de la teoría neoliberal. Comenzaron a aplicarse medidas aisladas de privatización y venta de participaciones minoritarias del Estado, reducción de plantillas y fijación de objetivos de rentabilidad, así como la aplicación de las técnicas de la Nueva Gestión Pública.
El Programa de Modernización del Sector Público Empresarial de 1996 inició un proceso sistemático de privatizaciones gestionado por el Servicio Estatal de Participaciones Industriales. Se siguieron dos tipos de proceso de privatización en atención a la rentabilidad de la empresa en cuestión: las poco rentables fueron objeto de venta directa a agentes privados y las rentables (como Telefónica, Endesa o Repsol) a través de OPV's de manera progresiva. Este proceso sería relanzado como consecuencia del Informa de la Comisión para la Reforma de la Administración Pública (CORA) y la aprobación de la ley 15/2014, de racionalización del sector público Archivado el 6 de septiembre de 2021 en Wayback Machine.. Hasta 2017 se han privatizado más de 120 empresas públicas en España.​
La Sociedad Estatal de Participaciones Industriales, adscrito al Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, cuenta con una participación mayoritaria en 15 empresas y minoritaria en 9. Asimismo, otras empresas públicas como el sector portuario, ferroviario y aeroportuario se encuentran agrupadas bajo el Ministerio de Fomento y otras dos bajo el Grupo Patrimonio del Estado (CESCE, Paradores S.A.).
El Título III de la Ley General Presupuestaria establece que el subsector público empresarial está integrado por:
Existen de otras entidades, no consideradas empresas públicas, como por ejemplo Loterías y Apuestas del Estado o Fábrica Nacional de Moneda y Timbre.
En México las empresas públicas comenzaron a crearse a mediados de la década de 1920, con la Comisión Nacional Bancaria y el Banco Central, sí como el Banco Nacional de Crédito Agrícola (ahora Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero). En 1937 se crea la Comisión Federal de Electricidad, la cual sigue vigente hasta la fecha. Tras la Expropiación Petrolera, Lázaro Cárdenas creó Petróleos Mexicanos. A partir de entonces siguió Ferrocarriles Nacionales Mexicanos, Comisión de Fomento Minero, Altos Hornos de México, Banco del Ejército, entre otros.​ Actualmente el gobierno mexicano cuenta con 25 empresas a su propiedad.
Un listado de las empresas públicas que existen y existieron en Perú. La Constitución de 1993 permite eso, con algunas limitaciones.​ Algunas son administradas por el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE).
En el caso de EE. UU., desde finales del siglo XIX se optó por la promoción de la competencia y la regulación, así como por la creación de autoridades de competencia y reguladoras como la Comisión de Comercio Interestatal (1887) para el sector del transporte por ferrocarril o la Federal Trade Commission (1914) de carácter general. Este enfoque determinó una menor relevancia de la empresa pública.
En la década de 1970 en EE. UU. tuvo lugar en esta década un proceso de privatización y desregulación.
La historia de las empresas estatales en Uruguay se remontan a comienzos del siglo XX, durante los gobiernos de José Batlle y Ordóñez, donde el estado mediante un conjunto de reformas y leyes crearía empresas dedicadas a prestar servicios a la población, tales fueron la energía eléctrica, los seguros tanto personales como laborales y las comunicaciones. Posteriormente, durante la posguerra se nacionalizarian y crearían otros servicios e instituciones. En los años noventa el estado intentaría privatizar algunas empresas, pero un referéndum derogó dicha reforma.​
En Venezuela las empresas públicas son compañías anónimas cuyas acciones en su totalidad o en parte considerable, pertenecen al Estado. Entre ellas aparecen las empresas de economía mixta, en las cuales participan los sectores público y privado, tanto en la integración del capital social, como en la administración de la empresa.
Tales entidades son frecuentemente utilizadas como un modo de gestión de servicios públicos de carácter industrial o comercial. Sin embargo, las empresas del Estado no son necesariamente un modo de gestión de los servicios públicos. Pueden ser un medio utilizado para permitir al Estado participar financieramente en una empresa privada, sin que esta llegue a cumplir misión de servicios públicos. Puede constituir solo un medio de obtener el Estado ganancias pecuniarias.