Kommunal klima- og energiplanlegging: et innblikk fra sidelinjene (2015)

# • REPORT 2015:01

**Kommunal klima- og energiplanlegging: Et innblikk fra sidelinjene**

# **Kommunal klima- og energiplanlegging: Et innblikk fra sidelinjene**

**Lewrence E. Rose og Stine Aakre Juni 2015**

**CICERO** Senter for klimaforskning P.B. 1129 Blindern, 0318 Oslo Telefon: 22 85 87 50 Faks: 22 85 87 51 E-post: admin@cicero.uio.no Nett: www.cicero.uio.no

CICERO Center for International Climate and Environmental Research P.O. Box 1129 Blindern N-0318 Oslo, Norway Phone: +47 22 85 87 50 Fax: +47 22 85 87 51 E-mail: admin@cicero.uio.no Web: www.cicero.uio.no

**Tittel:** Kommunal klima- og energiplanlegging: Et innblikk fra sidelinjene

**Forfatter(e):** Lawrence E. Rose og Stine Aakre

CICERO Report 2015:01

**Finansieringskilde:** Norges forskningsråd

**Prosjekt:** 2200575

**Prosjektleder:** Hege Westskog

**Kvalitetsansvarlig**: Sjur Kasa

**Nøkkelord**: Kommunal planlegging, klima- og energiplaner.

**Sammendrag:.** I denne rapporten presenteres hovedfunn fra en gjennomgang av kommunale klima- og energiplaner og fra en landsomfattende spørreundersøkelse om klima- og energiplanlegging i kommunene. I henhold til den statlige planretningslinjen for klima- og energiplanlegging som ble vedtatt i 2009 skal kommunene i sin kommuneplan eller i egen kommunedelplan innarbeide tiltak og virkemidler for å redusere klimagassutslipp og sikre en mer effektiv energibruk og miljøvennlig energiomlegging i kommunene. Gjennom retningslinjen er kommunene underlagt en form for statlig styring som innebærer en rekke planleggingsplikter, men disse er av en normativ karakter. Hvordan reagerer kommunene på et slikt normativt pålegg? Datainnsamlingen fra de to undersøkelsene tegner et bilde av kommuner som forsøker å opptre i tråd med intensjonene i planretningslinjen. De fleste kommuner har vedtatt en klima- og energiplan, og kommunene selv mener at deres planer inneholder ambisiøse mål og realistiske tiltak. Men det gjenstår viktige utfordringer. Det ble blant annet signalisert et behov for klarere retningslinjer og bistand. Resultatene fra de to undersøkelsene tyder på at mange av kommunene har tatt noen foreløpige skritt i retning av å gå foran i arbeidet med å realisere mindre utslipp av klimagasser og et mer klimavennlig mønster i energiproduksjon og -bruk, men at det gjenstår en del for å nå målet.

**Språk**: Norsk

Rapporten kan bestilles fra: CICERO Senter for klimaforskning P.B. 1129 Blindern 0318 Oslo

Eller lastes ned fra: [http://www.cicero.uio.no](http://www.cicero.uio.no/) The report may be ordered from: CICERO (Center for International Climate and Environmental Research – Oslo) PO Box 1129 Blindern N-0318 Oslo, NORWAY

Or be downloaded from: [http://www.cicero.uio.no](http://www.cicero.uio.no/)

# **Contents**

| 1      | Innledning                                 | .............................................................................................................................................................1                |
|--------|--------------------------------------------|-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|
| 2      |                                            | Tiltak for informasjonsinnhenting.....................................................................................................................4                       |
| 2.1    | EN GJENNOMGANG AV KOMMUNALE KLIMA-         | OG ENERGIPLANER.....................................................................4                                                                                         |
| 2.2    |                                            | EN SURVEYUNDERSØKELSE........................................................................................................................................6                |
| 2.2.1  |                                            | Undersøkelsens design og gjennomføring.........................................................................................................................6              |
| 3      | Noen hovedtrekk i resultatene              | .........................................................................................................................10                                                   |
| 3.1    |                                            | FUNN FRA GJENNOMGANGEN AV KOMMUNALE KLIMA- OG ENERGIPLANER PÅ NETTET............................10                                                                            |
| 3.1.1  |                                            | Større kommuner var som regel tidligere ute med hensyn til vedtak av klima- og energiplaner.......................................10                                          |
| 3.1.2  | De aller fleste klima-                     | og energiplaner var «første generasjons» plan...............................................................................10                                                |
| 3.1.3  | De aller fleste kommuner hadde egne klima- | og energiplaner........................................................................................11                                                                     |
| 3.1.4  |                                            | Samarbeid med andre kommuner var likevel nokså vanlig...........................................................................................11                            |
| 3.1.5  |                                            | Mange kommuner benyttet seg av konsulentbistand .....................................................................................................12                       |
| 3.1.6  | Vanligst var det at kommunenes klima-      | og energiplaner gjaldt for en 4-års periode......................................................13                                                                           |
| 3.1.7  | En høy andel av kommunenes klima-          | og energiplaner inneholdt konkrete mål.............................................................14                                                                         |
| 3.1.8  |                                            | Sammenheng mellom kommunenes vedtatte reduksjon i utslipp og mulige forklaringsfaktorer.......................................15                                              |
| 3.1.9  |                                            | For over halvparten av kommunene var året for å oppnå målet for utslippsreduksjon 2020 .........................................16                                            |
| 3.1.10 |                                            | Noen av de samme tendensene forekommer med hensyn til reduksjon i energibruk i kommunenes egne bygg............16                                                             |
| 3.1.11 |                                            | Lignende tendenser finnes i forbindelse med målsettinger for reduksjon i energibruk i kommunen for øvrig ..............17                                                     |
| 3.1.12 |                                            | Variasjon med hensyn til omtale av andre konkrete tiltak er vesentlig....................................................................17                                   |
| 3.2    | FUNN FRA SURVEYUNDERSØKELSEN               | ......................................................................................................................18                                                      |
| 3.2.1  |                                            | På enkelte punkter er resultatene likevel uventet og overraskende.................................................................................20                          |
| 3.2.2  |                                            | Oppfatninger om innholdet i kommunens siste vedtatte klima- og energiplan er forholdsvis positive...............................21                                            |
| 3.2.3  |                                            | Oppfatninger om oppfølging og innfrielse av målsettingene er mer mindre rosepreget ......................................................23                                   |
| 3.2.4  |                                            | Kommunene opplever flere hindringer for å oppnå klima- og energimålsettinger.............................................................23                                   |
| 3.2.5  |                                            | Den statlige planretningslinjen er ikke særlig godt kjent...............................................................................................24                    |
| 3.2.6  |                                            | Blant de som kjenner noenlunde til den statlige planretningslinjen er oppfatninger om dens hensiktsmessighet blandet...25                                                     |
| 3.2.7  | Det er                                     | et vesentlig behov for bedre veiledning under utarbeidelse av framtidige KEP dokumenter ..................................26                                                  |
| 4      | Avslutning                                 | ...........................................................................................................................................................28                 |
| 5      |                                            | Litteratur..............................................................................................................................................................30    |
| 6      | Vedlegg                                    | ................................................................................................................................................................31            |
| 6.1    |                                            | VEDLEGG A..................................................................................................................................................................31 |
| 6.2    |                                            | VEDLEGG B..................................................................................................................................................................36 |
| 6.3    |                                            | VEDLEGG C..................................................................................................................................................................37 |

# **1 Innledning**

Innen den nasjonale klima- og energipolitikken har kommunene blitt tillagt en sentral rolle.[1](#page-6-1) Kommunene (og fylkeskommunene) skal være en spydspiss i arbeidet for å realisere mindre utslipp av klimagasser og et mer klimavennlig mønster i energiproduksjon og -bruk. Men hvordan skal dette skje? Hvilke tilnærminger er egnet for å få dette til? Når det gjelder utslipp og energibruk er det ingen snarvei eller «quick fix» som gir umiddelbare forbedringer. Det krever langsiktige strategier og sindige perspektiver.

I dette står kommunal planlegging og byggevirksomhet sentralt. Det er derfor ikke overraskende at det med hjemmel i § 6-2 i plan- og bygningsloven av 2008 (LOV 2008-06-27 nr. 71: Lov om planlegging og byggesaksbehandling) den 4. september 2009 ble fastsatt en statlig planretningslinje for klima- og energiplanlegging i kommunene.[2](#page-6-2) I følge lovkommentar til plandelen av loven, var slike planretningslinjer «tenkt brukt for å konkretisere de nasjonale forventningene til planleggingen.» Primært skulle retningslinjene «gjelde selve innholdet i planleggingen … og hvordan ulike interesser og hensyn skal ivaretas og avveies.[»3](#page-6-3)

Med dette som utgangspunktet ble det i punkt 1 av den statlige planretningslinjen, som handlet om nasjonale mål for klima- og energiplanlegging i kommunene, stadfestet at formålet er

- a) å sikre at kommunene går foran i arbeidet med å redusere klimagassutslipp.
- b) å sikre mer effektiv energibruk og miljøvennlig energiomlegging i kommunene.
- c) å sikre at kommunene bruker et bredt spekter av sine roller og virkemidler i arbeidet med å redusere klimagassutslipp.

<sup>1</sup> For et nyttig tilbakeblikk på kommunenes plass i norsk klima- og energiplanlegging se bl.a. Hovik & Reitan (2004) samt Kasa m.fl. (2012). Se for øvrig St.meld. nr. 46 (1988-89), St. meld. nr. 34 (1990-91), St. meld. nr. 58 (1996-97) og St.meld. nr. 19 (2001-02).

<sup>2</sup> Plan- og bygningsloven av 2008 erstattet plan- og bygningsloven av 1985. § 6-2 i den nye loven åpner for bruk av statlige planretningslinjer (SPR) som vedtas av kongen i statsråd. De statlige retningslinjene for klima og energiplanlegging ble fastsatt ved forskrift (jf. [https://www.regjeringen.no/nb/dokumenter/planretningslinje-klima-energi/id575764/\)](https://www.regjeringen.no/nb/dokumenter/planretningslinje-klima-energi/id575764/).

<sup>3</sup> Jf. https://www.regjeringen.no/nb/dokument/dep/kmd/veiledninger\_brosjyrer/2009/ny-versjonlovkommentar-til-plandelen-i-/kapittel-6-statlige-planretningslinjer-o/-6-2-statligeplanretningslinjer/id556760/

Videre ble det i punkt 3 første ledd stipulert at «kommunene skal i sin kommuneplan eller i egen kommunedelplan innarbeide tiltak og virkemidler for å redusere utslipp av klimagasser og sikre mer effektiv energibruk og miljøvennlig energiomlegging i tråd med denne retningslinjen.» Dessuten skulle planer som behandler klima- og energispørsmål – i samsvar med bestemmelsen om revisjon av kommunal planstrategi – vurderes regelmessig, og minst hvert fjerde i år.

Punkt 4 i planretningslinjen gikk enda mer detaljert til verks med en konkretisering av et forventet innhold i planer som behandler klima- og energispørsmål i åtte forskjellige underpunkter. Blant annet skulle klima- og energiplaner inneholde informasjon om klimagassutslipp i kommunen fordelt på kilder/sektorer, samt informasjon om energisystem, energiforsyning og energiforbruk innen kommunens grenser. I tillegg skulle planer inneholde en framskriving av utslippene, forventet energietterspørsel og forventet energiproduksjon, med en framskrivingsperiode på minst ti år. Det ble også antydet at planene bør inneholde «ambisiøse mål» for utslippsreduksjoner og mer effektiv energibruk og miljøvennlig energiombygging, både i kommunal bygningsmasse og i kommunen for øvrig. Planer skulle identifisere tiltak og virkemidler for reduksjon av klimagassutslipp, mer effektiv energibruk og miljøvennlig energiomlegging, og tiltakene/virkemidlene skulle «i størst mulig grad være koplet til oppnåelse av de målene som er satt av kommunen.»

I utfyllende kommentar til den statlige planretningslinjen ble disse momentene utdypet med henvisninger til flere kilder for relevant informasjon og hjelpemidler.[4](#page-7-0) Særskilt viktig i denne sammenheng var referansen til et veiledningsmateriale for energi- og klimaplanlegging i kommunene utarbeidet av Enova i samarbeid med KS (Kommunenes Sentralforbund) og Statens forurensningstilsyn (SFT) og opplysning om en støtteordning for utarbeidelse av klima- og energiplaner forvaltet av Enova.

Gjennom den statlige planretningslinjen er med andre ord kommunene underlagt en form for statlig styring som innebærer en rekke planleggingsplikter. Pliktene er imidlertid av en normativ karakter; kommunene er ikke forespeilet mer konkrete mål og det er ingen eksplisitte sanksjonsmuligheter (jf. Stokstad 2014). Mye overlates til kommunene. De skal for eksempel avgjøre selv om de ønsker å utarbeide en egen klima- og energiplan som en tematisk kommunedelplan eller integrere klima- og energiplanlegging i kommuneplanens areal- og samfunnsdel. Kommunene skal innarbeide tiltak og virkemidler i kommuneplaner, men det er ikke fastsatt hvilke tiltak eller hvor store reduksjoner i klimagassutslipp eller energibruk som skal oppnås.

Dette er en form for ovenfra og ned eller «*top-down*» styring som legger til rette for en åpen nedenfra og opp eller «*bottom-up*» løsning. Det kan betraktes som en form for «myk styring» (jf. Abbot & Snidal 2000; Koutalakis mfl 2010; Midttun 1999; Trubek & Trubek 2009). Konsekvensene av denne type styring er hittil lite belyst i Norge. Siktemålet med forskningsprosjektet "Climate emission and energy use planning at the local level: Top-down 

<sup>4</sup> Jf. [https://www.regjeringen.no/nb/dokumenter/planretningslinje-klima-energi/id575764/.](https://www.regjeringen.no/nb/dokumenter/planretningslinje-klima-energi/id575764/)

directives and bottom-up responses" (CLEANUP) har vært å få et bedre grunnlag for å forstå de aktuelle konsekvensene.[5](#page-8-0) Har denne formen for myk «top-down» styring utslag på «grasrotnivået» og i så fall hvilke utslag? Hvordan reagerer kommunene på et slik normativt pålegg? Kjenner kommunene til den statlige planretningslinjen for klima- og energiplanlegging og hvordan opplever de dens betydning?

I prosjektet ble det lagt opp til to tilnærminger for å gi svar på disse spørsmålene – den ene en kvalitativ tilnærming basert på case-studier av utvalgte kommuner, den andre en kvantitativ tilnærming basert på en mer systematisk innhenting av informasjon gjennom en landsomfattende kartlegging. Framgangsmåten og resultatene fra den kvalitative tilnærmingen blir redegjort for i andre publikasjoner. Denne rapporten inneholder informasjon basert på den kvantitative tilnærmingen. I det som følger er det først redegjort for to tiltak benyttet for å innhente mer omfattende informasjon om kommunenes klima- og energiplanleggingsvirksomhet. Deretter presenteres hovedfunnene fra begge alternativer som ble benyttet. Rapporten avrunder med en kort drøfting og kommentar til hovedresultatene.

<sup>5</sup> Prosjektet er finansiert gjennom en bevilgning fra Norges forskningsråd under forskningsprogrammet DEMOSREG (jf. http://www.forskningsradet.no/prognettdemosreg/Forside/1224698086041)

# **2 Tiltak for informasjonsinnhenting**

To tiltak er gjennomført for å skaffe informasjon om kommunenes klima- og energiplanlegging. For det første ble alle kommuners klima- og energiplaner slik disse var tilgjengelig via Enovas side for klimakommuner gjennomgått. For det andre ble det foretatt en surveyundersøkelse blant samtlige kommuner for å innhente mer oppdaterte opplysninger om kommunenes klima- og energiplanlegging slik dette arbeid har foregått i de siste årene.

# **2.1 En gjennomgang av kommunale klima- og energiplaner**

Et første tiltak for å skaffe innsikt i kommunenes klima- og energiplaner (heretter KEP) var basert på en gjennomgang av planene slik disse er tilgjengelig via Enovas nettsted for klimakommuner.[6](#page-9-2) Oppslagene for samtlige kommuner som var registrert med vedtatte klimaog energiplaner ble gjennomgått vinteren 2014. Oppslagene inneholder blant annet en kort sammenfatning av kommunenes KEP, nøkkeltall om utslipp og energibruk pr innbygger (målt i henholdsvis 2007 og 2006). Dessuten ga oppslagene som regel adgang til kommunenes KEP dokumenter via en link. I gjennomgangen av sidene for hver kommune ble det registrert opplysninger etter et forhåndsbestemt opplegg hvor hensikten var å etablere en mest mulig omfattende og systematisk oversikt (jf. informasjon i vedlegg A).

Gjennomgangen og opplysninger presentert i denne rapport er basert på i alt 430 kommuner. Dette avspeiler situasjonen i 2011 da kommunekartet hadde 430 kommuner.[7](#page-9-3) Med unntak av 14 kommuner hadde alle kommuner vedtatt en KEP på det daværende tidspunktet.[8](#page-9-4) Tidspunktet for vedtak av de aktuelle klima- og energiplaner som var tilgjengelig via Enovas nettsted varierte fra 2006 til 2013 (jf. tabell 1). Opplysninger om vedtaksdato mangler for 35 kommuner (ca. 8 prosent), men for kommuner der vedtakstidspunktet ble oppgitt, stammer

<sup>6</sup> [http://www.klimakommune.enova.no/](http://www.klimakommune.enova.no/sitepageview.aspx?sitepageid=1416)

<sup>7</sup> Gjennom sammenslåing av Mosvik og Inderøy i Nord-Trøndelag fra 1. januar 2012 og en sammenslåing av Harstad og Bjarkøy i Troms fylke fra 1. januar 2013, er antallet kommuner siden redusert til 428.

<sup>8</sup> Kommuner som ikke hadde en KEP var Hvaler (0111), Sel (0517), Forsand (1129), Finnøy (1141), Roan (1632), Tydal (1665), Mosvik (1723), Verran (1724), Namdalseid (1725), Nesna (1828), Karlsøy (1936), Hammerfest (2004), Karasjok (2021) og Nesseby (2027).

de aller fleste fra perioden 2009 til 2011. For en del kommuner kan det imidlertid tenkes at de mest oppdaterte klima- og energiplaner ikke er tilgjengelig på nettet med fremgangsmåten vi har benyttet.[9](#page-10-0) Hvor mange kommuner det dreier seg om har vi ikke grunnlag for å si noe om. I følgende presentasjon av materialet må det derfor tas et forbehold om dette.[10](#page-10-1)

**Tabell 1.** Tidspunktet for vedtak av kommunenes klima- og energiplaner tilgjengelig via Enovas nettsted for klimakommuner

| Når vedtatt        | Antall kommuner | Andel kommuner |
|--------------------|-----------------|----------------|
| 2006-2008          | 26              | 6,0            |
| 2009               | 98              | 22,8           |
| 2010               | 139             | 32,3           |
| 2011               | 94              | 21,9           |
| Etter 2011         | 24              | 5,6            |
| Ingen opplysninger | 35              | 8,1            |
| Ingen KEP          | 14              | 3,3            |
| I alt (N)          | 430             | 100,0          |

Ellers er det en selvfølge at arbeidet med klima- og energiplaner har foregått på ulike måter og på ulike tidspunkter i forskjellige kommuner. I tillegg varierer lokale forhold. Tilblivelse og innhold i kommunenes KEP reflekterer dette mangfoldet. Opplysningene som inngår i KEPene er dermed ikke alltid 100 prosent sammenlignbare. I denne rapporten har opplysningene derfor blitt bearbeidet og er i flere tilfeller presentert i mer grovkornete kategorier. Hensikten er å kunne si noe om «skogen» uten å bli alt for distrahert av «trærne».[11](#page-10-2)

<sup>9</sup> Ifølge en talsperson for Enova har ikke nettsiden blitt ajourført i den senere tiden.

<sup>10</sup> Resultatene fra en separat gjennomgang av 175 klima- og energiplaner rapportert av Pedersen og Bruvoll (2014:20) er imidlertid langt på vei i tråd med resultatene presentert i tabell 1 her.

<sup>11</sup> I presentasjonen som følger er det i tillegg til opplysningene som er registrert basert på vår gjennomgang også benyttet en del informasjon innhentet fra Kommunedatabasen etablert og vedlikeholdt av Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste (NSD). Nærmere informasjon om NSD og Kommunedatabasen er tilgjengelig på følgende nettside: http://www.nsd.uib.no/

# **2.2 En surveyundersøkelse**

Gjennomgangen av kommunenes klima- og energiplaner slik disse var tilgjengelig på nettet understreket behovet for et mer detaljert bilde av forhold omkring disse planene. Ulike alternativer for å undersøke dette ble vurdert i prosjektgruppen og deretter diskutert med medlemmer av prosjektets referansegruppe i et møte i januar 2014. Under diskusjon kom det fram at Miljødirektoratet hadde gitt Vista Analyse et oppdrag om å foreta en lignende undersøkelse. Undersøkelsen skulle gjennomføres innen utgangen av mars slik at oppdragsrapporten kunne foreligge i mai.

Selv om det tematiske fokus for Vistas undersøkelse var litt annerledes enn det som var planlagt i CICERO-prosjektet, var det nokså sannsynlig at personene som de to undersøkelsene ville rette seg til (de med et hovedansvar for kommunenes KEP arbeid) langt på vei var de samme. Om disse personene skulle få to nærbeslektede undersøkelser om samme arbeidsområder innen kort tid, kunne det oppstå både misforståelser og frustrasjon, med lavere svarprosent som konsekvens. Alternativene var derfor enten å utsette gjennomføring av undersøkelsen for CICERO-prosjektet til over sommeren 2014 eller å inngå et samarbeid med Vista Analyse. Av flere grunner ble det sistnevnte alternativet ansett å være gunstigst. Tematisk og innholdsmessig ble undersøkelsen noe smalere enn det som var planlagt, men til gjengjeld ble undersøkelsen sendt ut til kommunene i regi av Miljødirektoratet og Vista Analyse, med CICEROs rolle som samarbeidspartner oppgitt i følgebrevet. Det ble antatt at en henvendelse fra en konstellasjon av de tre institusjonene i fellesskap ga størst legitimitet til undersøkelsen og at dette kunne virke motiverende for kommunene å svare på henvendelsen. Innholdet i henvendelsen til kommunene finnes i vedlegg B.

# **2.2.1 Undersøkelsens design og gjennomføring**

Undersøkelsen ble utarbeidet som et nettskjema. Skjemaet skulle besvares av den eller de som hadde vært ansvarlig for kommunens KEP. De som skulle svare på skjemaet fikk oppgitt en link i en e-post som vedkommende kunne klikke på. Når dette ble gjort åpnet skjemaet til besvarelse. Det var mulig å gå frem og tilbake i skjemaet, lukke det og komme tilbake til skjemaet senere dersom vedkommende mente dette var formålstjenlig. Skjemaet hadde et begrenset omfang – 25 spørsmål i alt (se vedlegg C). Intensjonen var å minimalisere frafall og dermed oppnå en høyere svarprosent. Enkelte spørsmål hadde flere ledd med forhåndsbestemte svarkategorier. Andre spørsmål var åpne, hvor respondenten hadde muligheter for å skrive inn kommentar eller gir supplerende opplysninger. Alt inkludert var det beregnet at undersøkelsen kunne besvares i løpet av 10 til 15 minutter.

Skjemaet ble sendt ut 4. mars 2014 med en svarfrist satt til 21. mars. Deretter ble påminnelser sendt til kommuner som ikke hadde besvart undersøkelsen på tre forskjellige tidspunkter – 10. mars, 17. mars og 24. mars. Muligheten til å svare på undersøkelsen ble deretter avstengt om ettermiddagen 25. mars. På det daværende tidspunktet hadde 172 kommuner (40,2 prosent) fullført undersøkelsen. I tillegg var det 49 kommuner (11,4 prosent) som hadde åpnet men ikke fullført undersøkelsen, mens i 207 kommuner var undersøkelsen ikke åpnet.

Etter en drøfting mellom CICERO, Vista Analyse og Miljødirektoratet, ble det bestemt å foreta en ny runde, eller «lansering», av undersøkelsen rettet mot de 256 kommunene som ikke hadde åpnet eller fullført undersøkelsen under den første lanseringen. I dette tilfellet ble eposten sendt til kommunenes rådmenn (i stedet for KOSTRA-ansvarlige personer slik tilfellet var i første omgang), igjen med en anmodning om at den skulle videresendes til den eller de som hadde vært ansvarlig for å utvikle kommunens KEP. Utsendelse ble foretatt 26. mars med svarfrist satt til den 11. april. Påminnelser ble også denne gangen sendt kommuner som ikke hadde besvart undersøkelsen på tre forskjellige tidspunkter – henholdsvis 31. mars, 7. april og 21. april (etter påske). Med dette ble undersøkelsen avsluttet 29. april.

Under den andre lanseringen av undersøkelsen var det 66 kommuner (15,4 prosent) som fullførte undersøkelsen, mens 20 åpnet uten å fullføre. Til sammen betyr dette at 238 kommuner (55,6 prosent) fullførte undersøkelsen i forbindelse med enten den første eller den andre lanseringen. I tillegg var det 55 kommuner (12,9 prosent) som åpnet linken til undersøkelsen (enten i den første, i den andre eventuelt i forbindelse med begge lanseringer) og svarte delvis på undersøkelsen, men uten å fullføre (jf. figur 1). I alt er det derfor innhentet informasjon (enten fullstendig eller delvis) for 293 kommuner (68,5 prosent). For øvrig var det 135 kommuner (31,5 prosent) som ikke en gang åpnet linken til undersøkelsen.

**Figur 1.** Resultater fra datainnsamlingen

I slike undersøkelser er det alltid et spørsmål om svarmaterialets representativitet. Spørsmålet kan besvares basert på flere holdepunkter. Ikke minst er det nærliggende å tenke på kommunenes størrelse og geografiske beliggenhet. I tillegg er det rimelig å trekke fram enkelte egenskaper med potensiell betydning for kommunenes klima- og energisituasjon – for eksempel bosettingsmønsteret, sysselsetningsmønsteret, registrerte utslipp og kommunens økonomiske tilstand.

Som det framkommer av figur 2, var det en klar tendens til at kommunenes håndtering av undersøkelsen var betinget av kommunestørrelse. Blant kommuner med inntil 5 000 innbyggere var det under halvparten (46 prosent) som fullførte undersøkelsen mens litt over fire av fem kommuner med over 25 000 innbyggere (82 prosent) fullførte undersøkelsen. Blant kommuner med mellom 5 000 og 25 000 innbyggere lå svarprosenten omtrent midt i mellom – 67 prosent for kommuner med 5 000 til 10 000 innbyggere og 60 prosent for kommuner med 10 000 til 25 000 innbyggere. En nærliggende forklaring for dette mønsteret er at mindre kommuner har mindre administrativ kapasitet (og spesialisering), og at dette går utover deres evne til å svare på slike henvendelser.[12](#page-13-0)

**Figur 2.** Svarprosent etter kommunestørrelse

Kommunenes svar på undersøkelsen varierte også geografisk. Som vi ser i figur 3, var svarprosenten høyest blant kommunene i Vest-Agder (80 prosent) og Sør-Trøndelag (72 prosent), mens den laveste svarprosenten forekom blant kommuner i Sogn og Fjordane, Nordland og Finnmark (henholdsvis 42, 41 og 37 prosent). Til dels henger dette mønsteret sammen med forekomsten av mindre kommuner i de forskjellige fylkene.

<sup>12</sup> Korrelasjonen mellom antall innbyggere i kommunene og antall årsverk (både totalt og i sentraladministrasjon) var over 0,98 i 2012!

**Figur 3.** Svarprosent etter fylke

I en analyse av andre forskjeller mellom kommuner som fullførte og de som ikke fullførte undersøkelsen foretatt av Vista Analyse ble det for øvrig konstatert av kommuner som er med i svarmaterialet har:

- Høyere andel innbyggere bosatt i tettbygde strøk,
- Mer utslipp til luft fra industri,
- Flere jordbruksbedrifter, men færre jordbruksbedrifter per innbyggere, og
- Høyere korrigerte frie inntekter

Ellers ble det ikke funnet statistisk signifikante forskjeller. Som Pedersen og Bruvoll (2014:15) observerer, sammenfaller disse kjennetegnene «i stor grad med kommuner lokalisert i Nord-Norge. Kommuner i Nord-Norge har generelt færre innbyggere, er mindre tettbygd og har et større økonomisk handlingsrom ved at de i større grad kvalifiserer for å motta distriktspolitiske tilskudd». Dermed kan det tenkes at kommuner i Nord-Norge i mindre grad bruker arealplaner som virkemidler. Svarmaterialet fra undersøkelsen er med andre ord sannsynligvis noe preget av forhold i kommuner der arealplanlegging har vært mer i fokus i den senere tiden. Det er vesentlig å ha disse forhold in mente når man reflekterer nærmere over resultatene som er presentert nedenfor.

# **3 Noen hovedtrekk i resultatene**

Informasjonen innhentet gjennom de to tiltakene dekker ulike sider ved kommunenes klimaog energiplanlegging og gir grunnlag for ulike typer analytiske grep. I det følgende har vi valgt å sammenfatte mest mulig informasjon på en kortfattet og lett tilgjengelig måte med tilstøtende tabeller eller figurer der det er hensiktsmessig. De aller fleste tabeller og figurer er basert på enkle univariate frekvensfordelinger, men det refereres også en del resultater der vi har tatt høyde for kommunestørrelse og kommunenes økonomiske situasjon. For de som er interessert i mer detaljerte analyser, er underlagsmaterialet tilgjengelig i elektronisk lesbart format.

## **3.1 Funn fra gjennomgangen av kommunale klima- og energiplaner på nettet**

## **3.1.1 Større kommuner var som regel tidligere ute med hensyn til vedtak av klima- og energiplaner**

Som allerede nevnt varierte tidspunktet for de vedtatte klima- og energiplanene som lå på nettet fra 2006 til 2013 (jf. tabell 1). Av kommunene som hadde vedtatt KEP og hvor tidspunkt for vedtak var oppgitt, var det totalt 218 kommuner (59 %) som vedtok sin første KEP før fristen antydet i den statlige planretningslinjen for klima- og energiplanlegging – nemlig 1. juli 2010. Det var en klar negativ tendens med hensyn til tidspunktet for vedtak og antallet innbyggere i kommunen. Jo færre innbyggere desto senere var kommunens KEP vedtatt og omvendt. Blant kommuner med 10 000 innbyggere eller flere var 46 % av de vedtatte klima- og energiplanene som lå på nettet datert 2009 eller tidligere. En lignende andel for kommuner med under 10 000 innbyggere var 28 %. Blant kommuner med under 2 500 innbyggere var det bare 14 % som hadde vedtatt en KEP innen utgangen av 2009, og for over en tredjedel var det 2011 eller senere før KEP ble vedtatt.

# **3.1.2 De aller fleste klima- og energiplaner var «første generasjons» plan.**

For øvrig var de vedtatte klima- og energiplanene som lå på nettet i hovedsak «første generasjons» planer (jf. tabell 2). Under 10 % av planene var en oppdatering mens over 85 % var kommunenes første plan. Dette er ikke overraskende. Kommunene var ikke pålagt å utarbeide slike planer før den statlige planterningslinjen ble vedtatt i 2009.

**Tabell 2.** Om klima- og energiplaner tilgjengelig på nettet en første eventuelt annen gangs plan

|                    | Antall kommuner | Andel kommuner |
|--------------------|-----------------|----------------|
| Første gangs plan  | 369             | 85,8           |
| Annen gangs plan   | 32              | 7,4            |
| Ingen opplysninger | 15              | 3,5            |
| Ingen KEP          | 14              | 3,3            |
| I alt (N)          | 430             | 100,0          |

# **3.1.3 De aller fleste kommuner hadde egne klima- og energiplaner**

Noe mer uventet var antallet kommuner som hadde egne klima- og energiplaner. For kommuner der informasjon ble oppgitt, hadde 85 % (353 av 416 kommuner) egne planer, mens ca. 15 % hadde planer som gjaldt for to eller flere kommuner.[13](#page-16-2) For eksempel gjaldt en plan for 4 kommuner, to planer gjaldt for 6 kommuner hver, en plan gjaldt for 7 kommuner og en annen plan gjaldt for 10 kommuner. Maksimum var imidlertid en plan som gjaldt for hele 12 kommuner. Ettersom dette var en «første gangs øvelse» for de fleste kommunene, kunne man kanskje ha forventet at enda flere hadde lagt hodene sammen for å se på utfordringer og løsninger i fellesskap og dermed utnyttet stordriftsfordeler i planleggingsøyemed. Men slik var det ikke.

# **3.1.4 Samarbeid med andre kommuner var likevel nokså vanlig**

Samarbeid med andre kommuner var likevel nokså vanlig. Basert på informasjon som framkommer av kommunenes klima- og energiplaner samarbeidet over halvparten (233 av 430) med andre kommuner i forberedelse av sine KEP. Andelen kan imidlertid ha vært enda høyere ettersom det manglet opplysninger om mulig samarbeid i forberedelsen av planene for 161 kommuner. Uansett virker det som om mange kommuner har tatt henstillingen i plan- og bygningslovens § 9-1 (om å samarbeide om planleggingen over kommunegrenser når det er hensiktsmessig) på alvor.

<sup>13</sup> Andelen med egne klima- og energiplaner i vårt materiale er litt større enn det som Pedersen og Bruvoll (2014:21) rapporterer, men forskjellen er ikke stor (85 % versus 81 %). Deres kartlegging var dessuten basert på et utvalg av 175 kommuner mens vi kartla informasjon samtlige kommuner.

# **3.1.5 Mange kommuner benyttet seg av konsulentbistand**

Enda mer vanlig var det for kommunene å trekke veksel på konsulentfirmaer eller lignende eksterne aktører i forberedelse av sine klima- og energiplaner. For alle kommuner sett under ett benyttet vel 70 % av kommunene seg av konsulentfirmaer eller lignende (jf. tabell 3).[14](#page-17-1) Medvirkende i denne sammenheng var det at Enova ga økonomisk støtte til energi- og energiplanleggingen.[15](#page-17-2) Støtten kunne blant annet brukes til konsulentbistand.

**Tabell 3.** Om konsulentfirmaer eller lignende var involvert i forberedelse av kommunenes klima- og energiplaner

|                    | Antall kommuner | Andel kommuner |
|--------------------|-----------------|----------------|
| Nei                | 38              | 8,8            |
| Ja                 | 305             | 70,9           |
| Ingen opplysninger | 73              | 17,0           |
| Ingen KEP          | 14              | 3,3            |
| I alt (N)          | 430             | 100,0          |

Vel å merke representerte konsulentene en bred «flora». Det var ingen sterk tendens til «monopolisering» av bistand som kommunene fikk. Riktig nok var det noen få firmaer (6 i alt) som var involvert i forberedelse av 20 eller flere klima- og energiplaner, men det var også mange små aktører som bisto bare en eller noen få kommuner, i følge plandokumentene.[16](#page-17-3) Intervju gjennomført i forbindelse med Vista Analyses prosjekt om klima- og energiplanlegging tydet imidlertid på at kommunenes utbytte fra konsulentbistand var svært varierende (jf. Pedersen og Bruvoll 2014:46). Kommunene fikk mest utbytte når det forekom et tett samarbeid mellom kommunen og konsulenten slik at kommunen kunne lære underveis og eventuelt overta arbeidet i etterkant.

<sup>14</sup> Igjen er denne andelen noe større enn det som framkommer av undersøkelsen til Vista Analyse (jf. figur 4.3A i Pedersen og Bruvoll 2014:46), men datagrunnlaget er noen annerledes.

<sup>15</sup> Støtteordningen, som er nærmere beskrevet av Harvold og Risan (2010:8-10) ble innført i 2009, men er nå avviklet.

<sup>16</sup> De hyppigst involverte firmaer var Nettconsult AS (38 kommuner), Norsk Enøk og Energi AS (32 kommuner), AF Energi- og Miljøteknikk (25 kommuner), EC Group AS (23 kommuner), Civitas AS (22 kommuner) og Norconsult (20 kommuner).

## **3.1.6 Vanligst var det at kommunenes klima- og energiplaner gjaldt for en 4-års periode**

I den grad kommunenes klima- og energiplaner inneholdt informasjon om tidsperioden for planene var det vanligst at de gjaldt for en 4-års periode (jf. tabell 4). Men variasjonen i planleggingshorisonten som kommunene la til grunn i sine KEP-dokumenter var betydelig. Mens nesten 44 prosent antydet 3 eller 4 år, opererte vel en tredjedel med en tidshorisont på 10 år eller mer. Flere betraktninger kan ligge bak en slik variasjon – ikke minst fordi for flere kommuner var klima- og energiplanene en førstegangsøvelse hvor det var forholdsvis få holdepunkter for å stadfeste en konkret og realistisk tidsramme. Dessuten var en del planer vedtatt allerede før den statlige planretningslinjen så dagens lys i 2009. I en nærmere gransking kom det uansett ingen systematisk sammenheng til syne mellom planleggingshorisonten og enkelte kjennetegn ved kommunene (f.eks. kommunestørrelse, landsdel eller beliggenhet, kommunaløkonomi og lignende).

**Tabell 4.** Antall år kommunenes klima- og energiplaner gjelder \*

| Antall år            | Antall kommuner | Andel kommuner |
|----------------------|-----------------|----------------|
| 3                    | 58              | 15,5           |
| 4                    | 105             | 28,1           |
| 5                    | 40              | 10,7           |
| 6                    | 9               | 2,4            |
| 7                    | 1               | 0,3            |
| 8                    | 11              | 2,9            |
| 9                    | 25              | 6,7            |
| 10                   | 67              | 17,9           |
| 11                   | 36              | 9,6            |
| 12                   | 10              | 2,7            |
| 13                   | 0               | 0,0            |
| 14                   | 1               | 0,3            |
| 15                   | 1               | 0,3            |
| Over 15              | 10              | 2,3            |
| Mangler opplysninger | 42              | 9,8            |
| Ingen KEP            | 14              | 3,3            |
| I alt (N)            | 430             | 100,0          |

<sup>\*</sup> Beregningsgrunnlaget for tabellen er opplysninger om første året KEP gjaldt fra og siste året KEP gjaldt til. I følge tilgjengelig informasjon var det ingen plan som gjelder for mindre enn 3 år.

## **3.1.7 En høy andel av kommunenes klima- og energiplaner inneholdt konkrete mål**

I den statlige planretningslinjen presiseres det at en KEP bør inneholde *ambisiøse mål* for utslippsreduksjoner, mer effektiv energibruk og miljøvennlig energiomlegging i kommunal bygningsmasse og i kommunen for øvrig. Som det framgår av figur 4 inneholdt 90 % eller mer av kommunenes klima- og energiplaner konkrete mål for reduksjon av utslipp og reduksjon av energibruk i egne bygg. Om målene var ambisiøse eller ikke er en diskusjonssak, men det virker i hvert fall som om intensjonen i planretningslinjen ble etterfulgt. Omtrent samme andelen gjaldt også for holdningsskapende arbeid i kommunene mens andelen som inneholdt konkrete mål med hensyn til reduksjon av energibruk i kommunen for øvrig og alternativ energi forsyning og produksjon var noe lavere, men likevel relativ høy (over 70 %). Disse andelene ligger litt høyere enn de som Pedersen og Bruvoll (2014:25) rapporterer basert på Vista Analyses gjennomgang av et mindre antall klima- og energiplaner. Imidlertid kan det bemerkes at i vel en fjerdedel av kommunale klima- og energiplaner tilgjengelig på nettet (107 av 430) var ikke målsettingen for utslippsreduksjonen tallfestet.

**Figur 4.** Om kommunenes klima- og energiplaner inneholder konkrete mål for bestemte aktiviteter. Prosent «ja» (N=430)

I planene som inneholdt et tallfestet mål var det ellers forholdsvis stor variasjon. Når de tallfestede målene ble omregnet til en prosentvis andel av kommunens utslipp i 2007, varierte målsettingene alt fra en stabilisering eller begrensning av økningen i utslipp (ca. 5 % av kommunene) til en reduksjon på 30 prosent eller mer. Blant kommunene som tallfestet målsettingen (280 kommuner) hadde over halvparten (57 %) mål på reduksjoner på over 15 prosent. Målsettingen for disse kommuner må kunne sies å være rimelig ambisiøs. I tillegg var det 10 kommuner som hadde vedtatt å bli karbonnøytral. For de øvrige kommunene som hadde tallfestet målsettingen var det nesten en tredjedel der målsettingen var mellom 6 og 15 prosent.

Alt i alt gir dette et blandet inntrykk når det gjelder kommunenes presisering og ambisjonsnivå i forhold til utslippsreduksjoner slik dette kommer til uttrykk i KEP-dokumentene. Langt på vei er dette et inntrykk som blir bekreftet i besvarelsene gitt av kommunenes egne representanter når de i surveyundersøkelsen ble bedt om å foreta en vurdering av hvor ambisiøse målene var. Selv om helhetsbildet tegnet av svargiverne var positivt, var det ikke en uforbeholden skjønnmaling (jf. figurene 3.7a, 3.7b og 3.7c i Pedersen og Bruvoll 2014:26).

### **3.1.8 Sammenheng mellom kommunenes vedtatte reduksjon i utslipp og mulige forklaringsfaktorer**

Man kan tenke seg at minst to forhold vil ha betydning for kommunenes ambisjoner når det gjelder fastsettelse av utslippsreduksjoner: (1) kommunens økonomiske situasjon ved eller i forkant av vedtaksdato og (2) antall innbyggere i kommunen. Begrunnelsen for slike antakelser er forholdsvis enkle. For det første vil utslippskutt som regel innebære kostnadskrevende tiltak, og det er rimelig å tro at en del av utgiftene må dekkes av kommunen. Man kan derfor forvente at kommunenes målsettinger vedrørende utslippskutt vil være betinget av kommunenes økonomiske situasjon. Kommuner med en «god økonomi» burde i så fall ha bedre vilkår til å vedta mer ambisiøse mål, mens kommuner som sliter og opplever en trang økonomisk situasjon vil være mer tilbakeholdne med hensyn til kostnadskrevende vedtak.

For det andre kan det tenkes at kommuner med flere innbyggere vil kunne være bedre rustet til å takle utfordringene som redusert utslipp medfører enn kommuner med færre innbyggere. Større kommuner har ofte mer variert virksomhet og byrden med å redusere utslipp kan fordeles blant flere. Men samtidig kan det argumenteres for at i kommuner med færre innbyggere er det lettere å få forståelse for kommunens situasjon og behov for utslippskutt. I så fall kunne man forvente mer ambisiøse målsettinger med hensyn til utslippskutt i mindre kommuner. Når det gjelder kommunestørrelsens betydning er det med andre ord argumenter som peker i begge retninger.

Resultatene fra enkle bivariate analyser gir ikke støtte til den første antakelsen. Det er ingen klar sammenheng mellom kommunenes målsettinger for reduksjon i utslipp og deres økonomiske situasjon slik dette kom til uttrykk i kommunenes netto driftsresultat i verken i 2007 eller 2009. En mulig forklaring her er at utslippsreduksjoner ikke i seg selv er et overskudds- eller underskuddsanliggende, men heller en beslutning som kan medføre både kostnader og gevinster for kommunen alt etter en vurdering av lokale forhold. Dermed er det andre faktorer som enn kommuneøkonomien som er bestemmende.[17](#page-20-1)

Det er derimot en statistisk signifikant sammenheng mellom kommunenes målsettinger for reduksjon i utslipp og antall innbyggere i 2008. Kommuner med flere innbyggere hadde vedtatt klima- og energiplaner med mer ambisiøse reduksjonsmål enn mindre kommuner. Å si

<sup>17</sup> Økonomiske betraktninger er imidlertid ikke helt uvesentlige. Som Westskog m.fl. (2014) argumenterer, er økonomiske incentiver og gulrøtter ofte vesentlig.

mer nøyaktig hva som ligger bak denne tendensen er dessverre ikke mulig på grunnlag av materialet som vi har til disposisjon.

#### **3.1.9 For over halvparten av kommunene var året for å oppnå målet for utslippsreduksjon 2020**

Blant kommunene som hadde klima- og energiplaner og som hadde vedtatt mål for utslippsreduksjoner, var 2020 det vanligste året oppgitt for måloppnåelse. Dette gjaldt for over 60 % av de 397 kommunene som hadde fastsatt mål for utslippsreduksjon. Det var imidlertid 17 % av kommunenes klima- og energiplaner (67 av 397) som ikke spesifiserte et tidspunkt for måloppnåelse. For øvrig varierte året spesifisert for måloppnåelse fra 2010 til 2050. Ikke overraskende viste tidspunktet spesifisert for måloppnåelse en forholdsvis sterk positiv sammenheng med hvor ambisiøse kommunene var i tallfesting av sine mål for utslippsreduksjoner. Jo mer ambisiøse målsettingen var desto lengre tid ble antydet som en dato for måloppnåelse.[18](#page-21-2) Kommuneøkonomi og kommunens befolkningsstørrelse var derimot uten betydning i denne sammenheng.

### **3.1.10 Noen av de samme tendensene forekommer med hensyn til reduksjon i energibruk i kommunenes egne bygg**

En større andel av kommunene hadde tallfestet et mål for reduksjon av energibruk i egne bygg enn var tilfellet for reduksjon av utslipp. Dette er vel rimelig gitt at kommunene har bedre muligheter til «å styre og rydde i eget hus» enn de har når det er flere aktører som er inne i bildet slik situasjonen er for utslipp. Og i dette tilfellet er både kommunenes økonomiske situasjon og antall innbyggere vesentlige. Større kommuner og de med et bedre driftsresultat i 2007 hadde mer ambisiøse målsettinger for reduksjon av energibruk i egne bygg enn mindre kommuner og de med dårligere driftsresultater. Ellers var det bare i om lag 10 % av klima- og energiplanene tilgjengelig på nettet at det *ikke* var tallfestet en målsetting.

Målsettingen beregnet som en andel av kommunenes energibruk per innbygger i 2006 varierte også, men variasjonen er mer begrenset her (fra 1 til over 30 prosent). Brorparten av kommunene (om lag 90 %) hadde en fastsatt målsetting av mellom 6 og 20 prosent reduksjon i energibruk. Av disse var det 40 % som hadde et mål på 6-10 prosent reduksjon i energibruk i egne bygg mens for om lag 50 % var målsettinger mellom 11 og 20 prosent. Bare 9 % av kommunene strakk seg i en enda mer ambisiøs retning. Blant kommunene hvor en målsetting for *utslippsreduksjon* var tallfestet, var andelen med en målsetting av den samme ambisiøse karakter hele 27 %. Dette er en vesentlig forskjell, men man skal være varsom å tolke denne differansen i retning av mer ambisiøse planer for reduksjon i utslipp enn energibruk.

<sup>18</sup> Den bivariate korrelasjonskoeffisienten mellom den tallfestede prosentvise reduksjonen og året som målet skulle oppnås var 0,44 for de 275 kommuner der relevante opplysninger var tilgjengelig.

Kommunene har vist ulike presiseringspraksis i sine KEP-dokumenter og tallgrunnlaget er derfor ikke helt sammenlignbart for de to forskjellige målsettingene.

### **3.1.11 Lignende tendenser finnes i forbindelse med målsettinger for reduksjon i energibruk i kommunen for øvrig**

Mye av det samme kan sies om kommunens målsettinger for reduksjon i energibruk i kommunen for øvrig, dog uten at kommunestørrelse er utslagsgivende. Men her er det atskillig flere kommuner hvor KEP-dokumenter ikke inneholder en målsetting (24 %), og selv blant kommunene hvor det er antydet en målsetting, er det ikke tallfestet konkrete mål (132 av 315 kommuner, eller nesten 42 %). For kommunene der målet er tallfestet antyder 80 % en reduksjon mellom 6 og 20 prosent. Om lag halvparten av disse stadfester en målsetting mellom 6 og 10 prosent mens den andre halvparten har en høyere målsetting mellom 11 og 20 prosent.

# **3.1.12 Variasjon med hensyn til omtale av andre konkrete tiltak er vesentlig**

Den statlige planretningslinje presiserer også at kommunene, i forbindelse med fastsetting av de ulike målene, må «gjøre en vurdering som viser hvilke tiltak og virkemidler som må til for å innfri målet» og inkludere konkrete tiltak i sine klima- og energiplaner. Det redegjøres i tillegg for en rekke eksempler på tiltak kommunene kan gjennomføre – for eksempel areal- og transporttiltak, tiltak i avfallssektoren og tiltak knyttet til stasjonær energibruk. Andelen av kommunenes klima- og energiplaner som nevnte mer konkrete tiltak med hensyn til slike formål varierte en god del. Vanligst var tiltak vedrørende stasjonær energi og dernest transport (henholdsvis 93 % og 87 %), mens innen andre områder var andelen betraktelig lavere (jf. figur 5) Tiltak vedrørende arealbruk samt landbruk og/eller skogbruk ble nevnt i om lag 60 % av KEP-dokumentene og tiltak for avfallshåndtering i om lag 55 %.

**Figur 5.** Om kommunenes klima- og energiplaner nevner konkrete tiltak vedrørende bestemte formål. Prosent «ja» (N=430).

Mer utførlig dokumentasjon basert på en gjennomgang av kommunenes klima- og energiplaner er tilgjengelig i et særskilt prosjektnotat.[19](#page-23-1) På dette punktet kan vi snu søkelyset mot resultatene fra den landsomfattende surveyundersøkelsen.

# **3.2 Funn fra surveyundersøkelsen**

#### Resultater bekrefter flere hovedtrekk fra gjennomgangen av kommunenes klima- og energiplaner

Svarmaterialet fra den landsomfattende undersøkelsen omfatter i underkant av 70 prosent av alle kommuner. Likevel bekrefter resultatene flere trekk fra gjennomgangen av klima- og energiplanene som var tilgjengelig på nettet. Over 60 % av respondentene svarte for eksempel at eksterne aktører (konsulenter, næringslivet, interesse organisasjoner og lignende) var involvert i arbeidet med å forberede kommunens eksisterende KEP, og samarbeidet ble jevnt over beskrevet som tett. Når det ble stilt et spørsmål om ulike aktørers innvirkning på innholdet i kommunens gjeldende KEP er det likevel kommunens administrative apparat og politiske aktører som skårer høyest, mens kommunens innbyggere, andre lokale aktører og andre kommuner skårer lavest (jf. figur 6). Dette er til tross for en klar vektlegging av samarbeid *mellom kommuner* i planleggingsaktiviteter som finnes i plan- og bygningsloven, og formuleringer i den statlige planretningslinjen som understreker betydningen av å involvere relevante myndigheter, organisasjoner, næringslivet og innbyggere i kommunenes klima- og energiplanlegging. Det virker som om slike hensyn er vanskelig å realisere: selv om andre aktører blir involvert, er det ofte i mindre grad enn kommunenes egne aktører.

<sup>19</sup> Stine Aakre og Lawrence E. Rose (2014), *Kommunale klima- og energiplaner: En oversikt*. Oslo: CICERO. Arbeidsnotat.

**Figur 6.** Utvalgte aktørers innvirkning på innholdet i kommunens gjeldende klima- og energiplan. Gjennomsnittsverdier. Skalaverdier 0 =Ikke i det hele tatt, 3 = Stor grad (Minimum N=208)

Ifølge dybdeintervjuer gjennomført i forbindelse med Vista Analyses prosjekt var det ingen spesielle forskjeller mellom store og små kommuner når det gjaldt politikernes og administrasjonens rolle i kommunenes klima- og energiplanleggingsarbeid. Men i større kommuner var det mer vanlig at ansvaret for KEP-arbeidet ble lagt på spesialenheter enn det som var tilfellet i mindre kommuner (jf. Pedersen og Bruvoll 2014:45). Besvarelsene fra surveyundersøkelsen støtter opp om denne observasjonen: innvirkningen av kommunens «øvrige administrasjon» ble i stigende grad vurdert som stor med økende kommunestørrelse. I en viss forstand var dette også tilfellet for innvirkning av rådmannen eller assisterende rådmann, interesseorganisasjoner og andre kommuner, mens for andre aktører var det ingen systematisk tendens. Innvirkningen av innbyggerne ble vurdert som like lite eller like stor enten det var kommuner med 2 500 til 5 000 innbyggere eller over 25 000 innbyggere.

Resultater fra undersøkelsen viser også at andelen av kommunenes klima- og energiplaner som inneholder konkrete tiltak knyttet til ulike kommunale aktiviteter varierer, og langt på vei er resultatene sammenfallende med de som ble registrert i forbindelse med gjennomgangen av kommunenes klima- og energiplaner som er tilgjengelig på nettet. Som det framgår av figur 7 var andelen størst for tiltak vedrørende stasjonær energibruk i egne bygninger (nesten 93 %), mens for transport, arealbruk, avfall og landbruk var lignende andeler om lag 72 %, 60 %, 55 % og 53 %.

**Figur 7.** Områder der det er foreslått tiltak i kommunens gjeldende klima- og energiplan. Prosent «ja» (N=430)

# **3.2.1 På enkelte punkter er resultatene likevel uventet og overraskende**

Overraskende var det imidlertid at 45 % av respondentene i kommunene som besvarte undersøkelsen mente at kommunen ikke hadde lagt opp til en fast rullering av kommunens klima- og energiplan. Og i følge over halvparten av respondentene var revisjonsarbeidet verken planlagt eller startet opp (jf. tabell 5). Dette står i sterk kontrast til det som kunne forventes basert på stipuleringen i den statlige planretningslinje om at kommunale planer som behandler klima- og energispørsmål skal vurderes regelmessig og *minst hvert fjerde år*. På grunnlag av besvarelsene til undersøkelsen kan det stadfestes at kommunestørrelse er av vesentlig betydning i denne sammenheng. I kommuner med under 2 500 innbyggere var det under 5 % som hadde igangsatt revisjonsarbeidet og litt i overkant av 30 % hvor revisjonsarbeidet var planlagt. Tilsvarende andeler for de største kommunene (de mer over 25 000 innbyggere) var henholdsvis 25 % and 38 %. Men selv i de største kommunene var det over 35 % hvor revisjonsarbeidet var verken planlagt eller igangsatt.

**Tabell 5.** Hva er status for arbeidet med revisjon av kommunens eksisterende klima- og energiplan?

|                                                 | Antall kommuner | Andel kommuner | Andel av de som har besvart |
|-------------------------------------------------|-----------------|----------------|-----------------------------|
| Arbeidet er startet opp                         | 28              | 6,1            | 11,5                        |
| Arbeidet er planlagt, men ikke startet opp enda | 63              | 21,5           | 25,9                        |
| Arbeidet er verken planlagt eller startet opp   | 152             | 51,9           | 62,6                        |
| Vet ikke                                        | 7               | 2,4            |                             |
| Ubesvart                                        | 43              | 14,7           |                             |
| I alt (N)                                       | 293             | 100,0          | 100,0                       |

Påfallende er det også at en forholdsvis stor andel (over 70 %) mente at kommunen i liten grad eller ikke i det hele tatt hadde etablert rutiner for jevnlig å oppdatere måloppnåelse i planen. Dessuten svarte nesten 30 prosent at kommunen ikke i det hele tatt hadde lagt opp til en evaluering av resultater i forhold til mål fastsatt i kommunens KEP. Kun 18 % svarte at kommunen enten hadde eller ville gjennomføre en slik evaluering regelmessig mens for de øvrige kommunene var en slik evalueringsprosess enten under planlegging (24 %) eller var gjennomført sporadisk (30 %). Kommunestørrelse er enda mer utslagsgivende i denne forbindelse: mens nesten halvparten av kommunene med over 25 000 innbyggere har lagt opp til en regelmessig evaluering av resultatene er den tilsvarende andelen i kommuner med inntil 2 500 innbyggere 5 %. I vesentlig grad (70 %) var respondentene likevel enige i en påstand om at kommunen hadde arbeidet for å sikre at kommunens eksisterende plan skulle følges etter intensjonen. Og i nesten samme grad (61 %) tok de avstand fra en påstand om at planen bare var utarbeidet fordi kommunen måtte, og at den ikke hadde noen reell innvirkning.

## **3.2.2 Oppfatninger om innholdet i kommunens siste vedtatte klima- og energiplan er forholdsvis positive**

Svar på andre spørsmål stilt i surveyundersøkelsen peker også i en positiv retning. Tabell 6 inneholder svarfordelinger for flere påstander om kommunens siste vedtatte KEP. 70 % eller mer svarer i stor eller i noen grad når det gjelder påstander om at planen inneholder en fullstendig liste over tiltak som kan tenkes å gjennomføres i planperioden, at tiltakene er realiserbare i planperioden og at planen inneholder et handlingsprogram med tidsfrister og en antydning til ansvarlige personer eller instanser. Sett i lys av intensjonene i de statlige planretningslinjer lover slike oppfatninger bra dersom de avspeiler faktiske forhold. Når det gjelder spørsmål om planene dokumenterer forventede effekter eller virkninger hvert tiltak vil ha på kommunenes overordnede klima- og energimål, er ikke oppfatninger fullt så positive, men her ligger listen høyere i utgangspunktet. At nærmere halvparten av de som tar stilling til påstandene svarer i stor eller i noen grad etterlater derfor et rimelig positivt inntrykk.

**Tabell 6.** Oppfatninger om kommunens siste vedtatte klima- og energiplan. Prosentfordelinger (N=239)

| Påstand                                          | I stor grad | I noen grad | I liten grad | Ikke i det hele tatt | Vet ikke |
|--------------------------------------------------|-------------|-------------|--------------|----------------------|----------|
| gjennomføres i planperioden                      | 34,3        | 46,4        | 15,5         | 0,8                  | 2,9      |
| realiserbare i planperioden Planen inneholder et | 14,2        | 60,3        | 19,7         | 2,5                  | 3,3      |
| ansvarlige                                       | 33,9        | 36,8        | 19,2         | 7,1                  | 2,9      |
| kommunens overordnede klimamål                   |             |             |              |                      |          |
|                                                  | 7,1         | 39,7        | 39,7         | 7,5                  | 5,9      |
| kommunens overordnede energimål                  |             |             |              |                      |          |
|                                                  | 7,5         | 41,4        | 38,5         | 7,9                  | 4,6      |

Det samme er tilfellet med hensyn til oppfatninger om hvor ambisiøse målene i kommunenes klima- og energiplaner er. Minst tre av fire respondenter svarer i stor eller i noen grad når det gjelder spørsmål om målene for utslippsreduksjoner, mer effektiv energibruk og miljøvennlig omlegging i kommunalbygningsmasse er ambisiøse (81 % for de to førstnevnte og 75 % for det sistnevnte). 77 % mener også at måloppnåelse i planene i stor eller i noen grad kan etterprøves.

### **3.2.3 Oppfatninger om oppfølging og innfrielse av målsettingene er mer mindre rosepreget**

Når det dreier seg om gjennomføring av handlingsplanen og innfrielse av delmålene i kommunenes klima- og energiplaner er respondentene mer tilbakeholdne. For begge vurderinger er det så vidt i overkant av halvparten som svarer i stor eller i noen grad mens over 40 % svarer i liten grad eller ikke i det hele tatt. Realisering av kommunenes målsettinger vedrørende reduserte klimautslipp og effektivisering av energibruk synes med andre ord å være atskillige vanskeligere enn selve stadfestingen av målsettingene. Dette betyr ikke at målsettinger er preget av ønsketenkning (selv om dette til dels kan ha gjort seg gjeldende). To tredjedeler av respondentene oppfatter sin kommunes klima- og energimål som realistiske å innfri og 80 % mener at tiltakene i planen er realistiske å få gjennomført. Det er vel så mye at kommunene møter ulike motbakker når de skal sette konkrete planer ut i livet.

## **3.2.4 Kommunene opplever flere hindringer for å oppnå klima- og energimålsettinger**

I hovedsak synes situasjonen å bero på kommunenes mangel på viktige virkemidler samt enkelte lokale forhold. I hvert fall svarer over 70 % av respondentene at deres kommune i stor eller i noen grad mangler gode virkemidler for å påvirke *klimautslipp*. Tilsvarende andel når det gjelder gode virkemidler for å påvirke *energibruk* er nesten 65 %.[20](#page-28-2) I tillegg er det spesielt kommunens økonomiske situasjon og lokale transportforhold som i følge respondentene i størst grad har vanskeliggjort arbeidet med kommunens klima- og energiplanlegging (jf. figur 8). Vel å merke er det ikke mangel på lokalpolitisk vilje eller innbyggernes bevissthet og forståelse som oppfattes som barrierer. Generelt sett er det heller ikke mangel på relevant faglig ekspertise eller statlige reguleringer som respondentene betrakter som særskilt viktige hindringer. Disse forhold blir i litteraturen ofte omtalt som hemsko for kommunens fastsetting og realisering av redusert klimautslipp og energibruk. Men slike forhold er i mindre grad vesentlige i følge respondentene. Det samme gjelder bosettingen i kommunen. Vage og mangelfulle nasjonale føringer og krav er derimot av større betydning i så henseende.[21](#page-28-3)

<sup>20</sup> Hvilke virkemidler respondentene savner eller mener hadde vært hensiktsmessig er umulig å utdype på grunnlag av resultatene fra surveyundersøkelsen, men dybdeintervjuene gjennomført i forbindelse med Vista Analyses prosjektarbeid gir en del pekepinner (jf. Pedersen og Bruvoll 2014:43-44).

<sup>21</sup> Det er imidlertid relevant å påpeke at for oppfatninger vedrørende både statlige reguleringer og vage og mangelfulle nasjonale føringer og krav er det en forholdsvis høy andel respondenter som svarer «Vet ikke». En høy vet ikke prosent tyder ofte på situasjoner der respondentene ikke føler seg godt nok orientert til å ta stilling til en påstand eller foreta en vurdering. Om dette er tilfellet her er vanskelig å si, men det er rimelig å ta et lite forbehold. Betydningen av begge forhold kan være noe større enn det som kommer til syne i de aktuelle svarfordelingene.

**Figur 8.** Forhold som har vanskeliggjort arbeidet med kommunens klima- og energiplanlegging. Gjennomsnittsverdier. Skalaverdier 0 =Ikke i det hele tatt, 4 = I svært stor grad (N=237)

I en viss utstrekning varierer respondentenes vurderinger av ulike forhold som har vanskeliggjort arbeidet med kommunens klima- og energiplanlegging etter kommunestørrelse. Kommunens økonomiske situasjon blir oppfattet som noe viktigere i de mindre kommunene enn det er i de større. Samme tendens gjelder også for mangel på relevant faglig ekspertise og for bosetting i kommunen. Mindre kommuner synes med andre ord å være mer sårbare og står overfor større utfordringer knyttet til slike forhold når de skal drive med klima- og energiplanlegging enn større kommuner. Blant respondentene for større kommuner blir derimot statlige reguleringer samt vage og mangelfulle nasjonale krav i større grad betraktet som forhold som har vanskeliggjort klima- og energiplanlegging.

# **3.2.5 Den statlige planretningslinjen er ikke særlig godt kjent**

For øvrig er noe av det mest bemerkelsesverdig i svarmaterialet respondentenes svake kjennskap til innholdet i den statlige planretningslinjen (se tabell 7). Så godt som 30 % av de som svarte på spørreundersøkelsen var «oppriktig» nok til å svare at de ikke kjente til SPR. I tillegg var det nesten 40 % som svarte at de ikke kjente til SPR særlig godt. Her må det tas forbehold, ettersom flere av de som svarte på spørreundersøkelsen ikke er hovedansvarlig for kommunens KEP, og derfor kan sies å ha skjellig grunn til mindre kjennskap til SPR. Likevel er det påfallende at kjennskap ikke er mer utbredt dersom dette skal fungere etter hensiktene. Mangel på kjennskap er særlig framtredende blant respondenter fra mindre kommuner, men selv i kommuner med 10 000 innbyggere eller flere påberopte under halvparten av respondentene at det kjente til SPR rimelig eller svært godt.

**Tabell 7.** Kjenner respondenten til innholdet i statlig planretningslinje (SPR) som er gitt med hjemmel i plan- og bygningsloven?

|                      | Antall kommuner | Andel kommuner |
|----------------------|-----------------|----------------|
| Ja, svært godt       | 10              | 4,1            |
| Ja, rimelig godt     | 66              | 27,2           |
| Ja, ikke særlig godt | 95              | 39,1           |
| Nei                  | 72              | 29,6           |
| I alt (N)            | 243             | 100,0          |

## **3.2.6 Blant de som kjenner noenlunde til den statlige planretningslinjen er oppfatninger om dens hensiktsmessighet blandet**

I oppfølging av spørsmålet om kjennskap til SPR ble det også stilt et spørsmål om *hvor hensiktsmessig* denne var for å sikre de tre formålene spesifisert da planretningslinjen ble vedtatt. Svarfordelingen for de som kjente til SPR (alle unntatt de som ikke kjente til SPR) er gjengitt i tabell 8. Hovedtendensen er at SPR blir oppfattet som bare «noe hensiktsmessig» for å sikre hvert av de tre formålene – en forholdsvis lunken approbasjon. Samtidig er det en vesentlig andel (mellom 15 og 20 %) som svarer «vet ikke» og i tillegg 18 til 23 % som svarer «lite hensiktsmessig».

**Tabell 8.** Oppfatning om hvor hensiktsmessig den statlige planretningslinjen (SPR) om kommunal klima- og energiplanlegging er for å sikre tre målsettinger. Prosentfordelinger (N=171)

| Målsetting                                                   | Svært hensikts messig | Noe hensikts messig | Lite hensikts messig | Ikke hensikts messig | Vet ikke |
|--------------------------------------------------------------|------------------------|----------------------|-----------------------|-----------------------|----------|
| med å redusere klimagassutslipp ..mer effektiv energibruk og | 11,7                   | 45,6                 | 22,8                  | 1,2                   | 18,7     |
| miljøvennlig energiomlegging i kommunen din                  | 12,3                   | 53,2                 | 18,1                  | 0,6                   | 15,8     |
| bruker et bredt spekter av roller og                         |                        |                      |                       |                       |          |
| klimagass-utslipp                                            | 8,8                    | 49,1                 | 23,4                  | 1,2                   | 17,5     |

Den statlige planretningslinjen blir med andre ord ikke oppfattet som et spesielt velegnet tiltak for å oppnå de eksplisitte erklærte formålene. Dette ser man for øvrig i den begrensede andelen som svarer «svært hensiktsmessig». Idéen om at SPR skulle bidra til å gjøre vedkommendes kommune til en forgangskommune i arbeidet med å redusere klimagassutslipp fikk noe sterkere tilslutning fra respondenter for de større kommunene, men ellers var ikke kommunestørrelse utslagsgivende for svarfordelingene. Betydning av den statlige planretningslinjen kan ikke avfeies på grunnlag av dette svarmønsteret alene. Det kan imidlertid diskuteres om utformingen av SPR har vært formålstjenlig. Dessuten tyder svarmønsteret på et behov for en bevisst og målrettet oppfølging dersom en slik planretningslinje skal ha den ønskede effekten.

## **3.2.7 Det er et vesentlig behov for bedre veiledning under utarbeidelse av framtidige KEP dokumenter**

Svarfordelingene på et annet spørsmål stilt i undersøkelsen underbygger denne bemerkningen. En stor andel av respondentene som besvarte spørsmålet (175 av 242 eller nesten 73 prosent) antydet at kommunen har behov for bedre veiledning under utarbeidelse av framtidige klimaog energiplaner. Kommunestørrelse er ikke systematisk vesentlig i denne sammenheng. Behovet gjelder særlig klima- og energifaglige spørsmål, tiltaksanalyser (inkludert samfunnsøkonomiske vurderinger av tiltakene) og gode eksempler på tiltak gjennomført i andre kommuner (jf. figur 9). Over 60 % av de som svarte på spørsmålet antydet også at det var behov for utarbeidelse av data over utslipp totalt og utslipp fordelt på sektorer eller områder, herunder framskrivninger, og generell veiledning om hvordan kommunens virkemidler kan benyttes innen arbeid med å redusere klimagassutslipp og energibruk. Behovet for veiledning innenfor planfaglige spørsmål rettet mot statlig retningslinje for klima- og energiplanlegging i kommunene og planfaglige spørsmål rettet mot andre planretningslinjer er oppfattet som mindre prekært men ble likevel anerkjent av henholdsvis 46 % og 35 % av respondentene.

**Figur 9.** Områder der det er behov for veiledning ved utarbeidelse av kommunens neste klima- og energiplan. Prosent «ja» (N=171)

Oppfatninger vedrørende i hvilken grad kommunen vil kunne dra nytte av bestemte typer veiledningsmateriell eller -tiltak er presentert i tabell 9. Det er spesielt tre tiltak som respondentene mener kommunen vil dra særskilt stor nytte av: en skriftlig håndbok rettet mot de i administrasjonen som utarbeider planen, veiledning på nettstedet miljøkommune.no og faglige seminarer i regi av staten eller fylkeskommunen. Et nasjonalt nettverk for klima- og energiplanlegging og tettere dialog med fylkesmannen blir derimot vurdert som mindre nyttig.

**Tabell 9.** I hvilken grad vil kommunen dra nytte av følgende veiledningsmateriell eller veiledningstiltak? Prosentfordelinger (Min. N=228)

| Type veiledning eller tiltak                                                              | I stor grad | I noen grad | I liten grad | Ikke i det hele tatt | Vet ikke | N   |
|-------------------------------------------------------------------------------------------|-------------|-------------|--------------|----------------------|----------|-----|
| Skriftlig veileder rettet mot kommunestyre/ folkevalgte Skriftlig håndbok rettet mot de i | 27,5        | 49,8        | 15,0         | 0,9                  | 6,9      | 233 |
| administrasjonen som utarbeider planen                                                    | 49,4        | 32,6        | 12,4         | 0,4                  | 5,2      | 233 |
| Veiledning på miljøkommune.no                                                             | 31,6        | 53,2        | 6,9          | 0,4                  | 7,8      | 231 |
| Nettverk for klima-                                                                       | og          |             |              |                      |          |     |
| energiplanlegging i fylket                                                                | 28,3        | 48,3        | 15,7         | 0,4                  | 7,4      | 230 |
| Nasjonalt nettverk for klima-                                                             | og          |             |              |                      |          |     |
| energiplanlegging Tettere dialog med                                                      | 16,2        | 34,2        | 36,0         | 3,9                  | 9,6      | 228 |
| fylkesmannen Faglig seminar i regi av stat eller                                          | 16,2        | 43,9        | 28,1         | 2,6                  | 9,2      | 228 |
| fylkesmann                                                                                | 32,3        | 53,4        | 9,1          | 0,0                  | 5,2      | 232 |

# **4 Avslutning**

Samlet sett etterlater informasjonen innhentet med en gjennomgang av kommunenes klimaog energiplaner slik disse var tilgjengelig via Enovas side for klimakommuner og en landsomfattende surveyundersøkelse et blandet inntrykk. Resultatene trekker i litt ulike retninger og må tolkes med forsiktighet. Sammenfattet er det kanskje mest nærliggende å si at informasjonen tegner et bilde av kommuner som forsøker å opptre i tråd med intensjonene i den statlige planretningslinjen, men uten at dette arbeidet er mer konkret befestet i politiskadministrative rutiner. Om kommunene ikke er i villrede, virker det som om arbeidet med kommunale klima- og energiplaner ikke har satt seg enda. Som på en rekke andre områder viser det seg at implementering og oppfølging av ny politikk er mer problematisk enn igangsetting. Kommunene har fått en sterk normativ henstilling i forbindelse med et viktig men vanskelig problemkompleks, og de aller fleste har gjort et troverdig første forsøk på å innfri de oppgitte forventningene. De facto har kommunene i stor grad etterkommet de formelle kravene framstilt i den statlige planretningslinjen. Men kommunene etterlyser mer konkrete retningslinjer og bistand med hensyn til sentrale planleggingsoppgaver. Den tekniske delen av klima- og energiplanlegging er spesielt utfordrende og det er på dette området at kommunenes klima- og energiplaner svikter mest – noe Vista Analyse også konkluderer på grunnlag av deres prosjekt-arbeid (jf. Pedersen og Bruvoll 2014:6-7). At så er tilfelle bekreftes bl.a. av det faktum at Statistisk sentralbyrå har lagt ned arbeidet med å beregne og publisere kommunal utslippsstatistikk. Kommunene etterlyser også bedre veiledning og flere eksempler som kan gi innsikt i og inspirasjon for arbeidet med klima- og energiplanlegging.

Kommunene selv mener at deres klima- og energiplaner inneholder ambisiøse mål og inkluderer tiltak som er realistiske å oppnå. Blant de mer oppsiktsvekkende resultatene fra den landsomfattende surveyundersøkelse er imidlertid indikasjoner på svake oppfølgings- og evalueringsrutiner. I tillegg er det merkverdig at kjennskap til den statlige planretningslinjen er av noenlunde begrenset karakter. Påleggene i SPR synes med andre ord å ha blitt innfridd til tross for at kjennskapen til dem er begrenset.

Likevel gjenstår viktige utfordringer med hensyn til kommunal klima- og energiplanlegging. Dette gjelder særlig for mindre kommuner, som på flere punkter skiller seg ut i resultatene presentert i denne rapporten. Tilgang til relevant fagkompetanse og kapasitetsproblemer er spesielt vesentlig i denne sammenhengen. Samarbeid på tvers av kommunegrenser representerer en mulig løsning på dette, men så langt virker det som om kommunene i forholdsvis liten grad har utnyttet denne muligheten. Samtidig er det viktig å understreke at kommunestørrelse alene ikke er avgjørende for kommunenes innsats og resultater med hensyn til klima- og energiplanlegging. Uansett kommunestørrelse er det dessuten signalisert et behov for klarere retningslinjer og bistand ovenfra dersom kommunene skal være en spydspiss i arbeidet for å realisere mindre utslipp av klimagasser og et mer klimavennlig mønster i energiproduksjon og -bruk. Til dags dato tyder resultatene på at mange av kommunene har tatt noen foreløpig skritt i denne retningen, men at det gjenstår et godt stykke på vei man kan si at målet er nådd.

# **5 Litteratur**

- Abbott K.W. & Snidal, D. (2000). 'Hard and Soft Law in International Governance,' *International Organization* 54(3):421 –
- 456. Harvold, K. & Risan, L.C. (2010). *Kommunal klima- og energiplanlegging*. Notat 2010:107. Oslo: Norsk institutt for by- og regionalforskning. Hovik, S. & Reitan, M. (2004). 'National environmental goals in search of local institutions,' *Envirnment and Planning C: Government and Policy* 22:687-699. Kasa, S., Leiren, M.D. & Khan, J. (2012). 'Central government ambitions and local commitment: Climate mitigation initiatives in four municipalities in Norway and Sweden,' *Journal of Environmental Planning and Management* 55:211-228. Koutalakis, C., Buzogany, A. & Börzel, T. (2010). 'When soft regulation is not enough: The integrated pollution prevention and control directive of the European Union,' *Regulation & Governance* 4:329–344. LOV 2008-06-27 nr. 71. *Lov om planlegging og byggesaksbehandling*. Midttun, A. (1999). 'The weakness of strong governance and the strength of soft regulation: Environmental governance in post-modern form,' *Innovation: The European Journal of Social Science Research* 12(2):235-250. Pedersen, Simen og Bruvoll, Annegrete (2014). *Erfaringer og utfordringer med klima- og energiplanlegging i kommuner og fylkeskommuner*. Rapport 2014/23. Oslo: Vista Analyse. St.meld. nr. 46 (1988 – 89). *Miljø og utvikling: Norges oppfølging av verdenskommisjonens rapport*. Oslo: Miljøverndepartementet. St.meld. nr. 34 (1990 – 91). *Om miljøvern i kommunene*. Oslo: Miljøverndepartementet. St.meld.nr.58 (1996-97). *Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling: dugnad for framtida*. Oslo: Miljøverndepartementet. St.meld. nr.19 (2001 -02). *Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt nivå*. Oslo: Kommunal- og regionaldepartementet. Stokstad, Sigrid (2014). *Rettslige krav til kommunal klima- og energiplanlegging*. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. Notat 2014:19. Trubek D.M. & Trubek L.G. (2009). 'Hard and Soft Law in the Construction of Social Europe: The Role of the Open Method of Co-ordination.' *European Law Journal* 11(3):343–364. Westskog, H., Kasa, S. & Lundqvist, L. (2014). 'Kommunal Planering för ökad energieffektivisering - verkan av ändringar i norsk og svensk planlagstiftning. *Plan* 12/2014; 68(6):36-39.

# **6 Vedlegg**

# **6.1 Vedlegg A**

### **Kommunenes klima- og energiplaner – «standardiserte opplysninger»**

Kodebok for registrering av informasjon basert på en gjennomgang av dokumenter på nettet

(Revidert 11.03.2014)

| Variabel                       | Varnavn     | Kodingsverdier                                     |
|--------------------------------|-------------|----------------------------------------------------|
| Kommunenummer                  | Kommnr      | Numeriske verdier fra 0101 til 2030                |
| Kommunenavn                    | Kommnavn    | Tekststreng                                        |
| Antall innbyggere 1. jan. 2008 | Befolk_08   | Numeriske verdier fra SSB                          |
| Antall innbyggere 1. jan. 2009 | Befolk_09   | Numeriske verdier fra SSB                          |
| Antall innbyggere 1. jan. 2010 | Befolk_10   | Numeriske verdier fra SSB                          |
| Antall innbyggere 1. jan. 2011 | Befolk_11   | Numeriske verdier fra SSB                          |
| Areal                          | Areal       | Numeriske verdier fra SSB                          |
|                                | Utslipp_07  | Numeriske verdier fra Enova side om kommunen,      |
|                                | Ebruk_06    | Numeriske verdier fra Enova side om kommunen,      |
| for reduksjon av utslipp       |             |                                                    |
|                                | Uts_maal    | 0 = Nei                                            |
| Prosentvis                     | reduksjon i |                                                    |
|                                | Uts_ps      | Numeriske verdier fra 0 til 90 for den prosentvise |

| Uts_aar                      | Numeriske verdier for år (4 sifre)                 |
|------------------------------|----------------------------------------------------|
| Uts_ref_aar                  | Numeriske verdier for år (4 sifre)                 |
|                              | 9995 = Uaktuelt (har ikke mål)                     |
| for redukson av energibruk i |                                                    |
| Bygg_maal                    | 0 = Nei                                            |
| Prosentvis reduksjon i       |                                                    |
| Bygg_ps                      | Numeriske verdier fra 0 til 90 for den prosentvise |
| Bygg_aar                     | Numeriske verdier for år (4 sifre)                 |
| Bygg_ref_aar                 | Numeriske verdier for år (4 sifre)                 |
|                              | 9995 = Uaktuelt (har ikke mål)                     |
| for redukson av energibruk i |                                                    |
| Ellers_maal                  | 0 = Nei                                            |
| Prosentvis reduksjon i       |                                                    |
| Ellers_ps                    | Numeriske verdier fra 0 til 90 for den prosentvise |
| Ellers_aar                   | Numeriske verdier for år (4 sifre)                 |
| Ellers_ref_aar               | Numeriske verdier for år (4 sifre)                 |

| for alternativ                  |                                                     |
|---------------------------------|-----------------------------------------------------|
| AltE_maal                       | 0 = Nei                                             |
| Prosentvis mål for alternativ   |                                                     |
| AltE_ps                         | Numeriske verdier fra 0 til 90 for reduksjonen (NB: |
|                                 | de fleste vil være begrenset -- f.eks. inntil 20    |
| AltE_aar                        | Numeriske verdier for år (4 sifre)                  |
| AltE_ref_aar                    | Numeriske verdier for år (4 sifre)                  |
| for holdningsskapende           |                                                     |
| Holdning                        | 0 = Nei                                             |
| tiltak mht arealbruk            |                                                     |
| Arealbruk                       | 0 = Nei                                             |
| tiltak mht transport            |                                                     |
| Transport                       | 0 = Nei                                             |
| tiltak mht avfall               |                                                     |
| Avfall                          | 0 = Nei                                             |
| tiltak mht stasjonær energi     |                                                     |
| St_energi                       | 0 = Nei                                             |
| tiltak mht land- og/eller       |                                                     |
| Landbruk                        | 0 = Nei                                             |
| Klima og energiplan vedtatt KEP | 0 = Nei                                             |
| Året KEP vedtatt KEP_naar       | Numeriske verdier for år (4 sifre)                  |

|                             | KEP_fra   | Numeriske verdier for år (4 sifre)                 |
|-----------------------------|-----------|----------------------------------------------------|
|                             | KEP_til   | Numeriske verdier for år (4 sifre)                 |
|                             | KEP_nr    | 1 = første gangs plan                              |
| Antall kommuner KEP gjelder | Antkomm   | Numeriske verdier fra 1 til 90 (NB: de fleste vil  |
|                             |           | være begrenset i omfang -- f.eks. fra 1 til 20)    |
|                             | Konsult   | 0 = Nei                                            |
| Hvilket konsulentfirma 1    | Konsult_1 | Foreløpig tekststreng (navn på konsulentfirma)     |
|                             |           | firmaer får et særskilt nummer – dvs. kodingsverdi |
| Hvilket konsulentfirma 2    | Konsult_2 | Foreløpig tekststreng (navn på konsulentfirma)     |
|                             |           | firmaer får et særskilt nummer – dvs. kodingsverdi |
| Hvilket konsulentfirma 3    | Konsult_3 | Foreløpig tekststreng (navn på firmakonsulent)     |
|                             |           | firmaer får et særskilt nummer – dvs. kodingsverdi |

# **6.2 Vedlegg B**

# **E-posten som ble sendt til kommunene**

NB: Undersøkelsen ble foretatt ved to lanseringer. Første lansering til KOSTRA-ansvarlig og andre lansering til rådmenn. E- postene som ble sendt til KOSTRA-ansvarlige (1. lansering) og rådmenn (2. lansering) var helt identiske bortsett fra at mottakeren (X i eposten nedenfor) var lik hhv. KOSTRA-ansvarlig og rådmann.

Fristen (Y i e-posten nedenfor) for å svare på undersøkelsen ble satt til hhv. 21. mars (1. lansering) og 11. april (2. lansering).

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

### **Spørreundersøkelse om klima- og energiplanlegging i kommunene**

Miljødirektoratet ønsker å få mer kunnskap om kommuner og fylkeskommuners erfaringer og utfordringer knyttet til klima- og energiplanlegging. Vista Analyse har fått i oppdrag å foreta kartleggingen. Kartleggingen skjer i samarbeid med CICERO – Senter for klimaforskning. Denne spørreundersøkelsen gjennomføres som en del av utredningsarbeidet, og svar fra din kommune er viktige!

Spørreundersøkelsen er sendt til deg som X men skjemaet bør fylles ut av den eller de som har vært operativt ansvarlig med å utvikle kommunens klima- og energiplan. Vi håper derfor at denne henvendelse kan videresendes til riktig(e) person(er).

Vi setter pris på det dersom du fyller ut spørreskjemaet så snart som mulig og senest innen fredag Y. Det vil ta mellom 10 og 15 minutter å fylle ut spørreundersøkelsen.

Du deltar i undersøkelsen ved å klikke på denne linken:

# [Web-link til spørreundersøkelsen]

Har du spørsmål vedrørende undersøkelsen kan du kontakte Simen Pedersen i Vista Analyse på e-post: simen.pedersen@vista-analyse.no eller på telefon 959 93 888.

Mange takk for at du deltar i undersøkelsen.

Med vennlig hilsen

Henrik Gade

Senioringeniør, Miljødirektoratet

og

Simen Pedersen

Prosjektleder, Vista Analyse

# **6.3 Vedlegg C**

**Spørreundersøkelse om klima- og energiplanlegging i kommunene**

Takk for at du tar deg tid til på svare på denne spørreundersøkelsen. Ved utfyllingen vil du kunne oppleve at enkelte spørsmål og svaralternativer ikke passer helt med din kommunes situasjon. Vi ber deg da svare så godt du kan ved å velge svaralternativer som ligger nærmest din egen oppfatning. Du kan også gi kommentarer og ekstra informasjon helt til slutt i skjemaet.

Anslått tid for å gjennomføre spørreundersøkelsen er 10-15 minutter. Lykke til!

*Skrift i kursiv ble ikke vist for respondenten.*

**1. Hvilken konkret rolle hadde du med å utarbeide eksisterende klima- og energiplan? (velg ett av følgende svaralternativer)** 

*Spørsmålet måtte besvares for at respondenten skulle kunne gå videre med å besvare undersøkelsen*

 Jeg hadde hovedansvar for å utarbeide planen (prosjektleder) Jeg hadde ansvaret for å utarbeide noen deler av planen - Gå til 2B Jeg bidro på noen områder - Gå til 2B Jeg hadde en liten rolle - Gå til 2B Jeg hadde ingen rolle - Gå til 2B

Annet – spesifiser her: - Gå til 2B

\_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_

**2A. Hva er din stillingstittel (i den perioden planen ble utarbeidet) og utdanning/fagbakgrunn?**

\_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_

**3A. Hva er navnet på avdelingen du jobber i (i den perioden planen ble utarbeidet)? - Gå til 4**

**2B. Du har oppgitt at du selv ikke hadde hovedansvaret for å utarbeide kommunens eksisterende klima- og energiplan. Hva er/var den hovedansvarliges stillingstittel (i den perioden planen ble utarbeidet) og hva er hans/hennes utdanning/fagbakgrunn?**

**3B. Hva er navnet på avdelingen den hovedansvarlige jobbet i (i den perioden planen ble utarbeidet)?**

\_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_

**4. Hvem har utarbeidet den eksisterende planen? (velg ett av følgende svaralternativer)**

 Kommunen selv – Gå til 6 Ekstern aktør (konsulenter, næringsliv etc.) – Gå til 6 Kommunen og ekstern aktør i samarbeid Vet ikke – Gå til 6

**5. Klima- og energiplanen ble utarbeidet i samarbeid med ekstern aktør (konsulenter, næringsliv etc.). Hvordan vil du beskrive samarbeidet? (velg ett av følgende svaralternativer)**

 Samarbeidet var tett Samarbeidet var sporadisk Vet ikke

Annet, spesifiser her:

**6. Har kommunen lagt opp til en fast rullering (oppdatering med bestemte tidsintervaller) av klima- og energiplanen? (svar ja eller nei)**

*Spørsmålet måtte besvares for at respondenten skulle kunne gå videre med å besvare undersøkelsen*

 Ja Nei - Gå til 8 Vet ikke - Gå til 8

**7. Du har oppgitt at kommunen har en fast rullering av planen. Hvor mange år er det mellom hver gang planen revideres? (oppgi svar i tallformat i antall hele år)**

\_ \_ \_ \_ \_ \_ år

**8. Er arbeid med revisjon av eksisterende klima- og energiplan planlagt eller startet opp? (Velg ett av følgende svaralternativer)**

 Arbeidet er startet opp Arbeidet er planlagt, men ikke startet opp enda Nei, arbeidet er ikke planlagt eller startet opp enda Vet ikke

#### **9. I hvilken grad hadde følgende personer/grupper/eksterne aktører direkte innvirkning på innholdet i gjeldende klima- og energiplan? (oppgi et svar per linje)**

## **10. I hvilken grad er du enig i følgende påstander? (oppgi ett svar per påstand)**

*(8)* Planen er bare utarbeidet fordi vi måtte. Den har ingen reell innvirkning på kommunens aktiviteter

**11. Er det lagt opp til evaluering av resultater i forhold til fastsatte mål i klima- og energiplanen? (kryss av ett svaralternativ)**

*Spørsmålet måtte besvares for at respondenten skulle kunne gå videre med å besvare undersøkelsen*

 Ja, vi har gjennomført og vil gjennomføre evalueringer regelmessig Ja, vi har sporadiske evalueringer Nei, men evaluering er under planlegging - Gå til 13 Nei, ikke i det hele tatt - Gå til 13

**12. Hvilken person eller personer i kommunen er ansvarlig for å ha oversikt over resultater og måloppnåelse i planperioden? (kryss av ett eller flere svaralternativer)**

#### **(Oppgi gjerne flere svar)**

 Klima- og energiansvarlig i administrasjonen *(1)* Rådmann/Ass. rådmann *(2)* Miljøvernsjefen (hvis kommunen har det) *(3)* Teknisk sjef *(4)* Vet ikke *(5)*

Annet, spesifiser her: *(6)*

\_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ \_ **13. I hvilke sektorer er det foreslått tiltak i gjeldende klima- og energiplan? (kryss av ett eller flere svaralternativer)**

- Arealtiltak *(1)* Transporttiltak *(2)* Tiltak knyttet til stasjonær energibruk i kommunens egne bygninger *(3)* Tiltak knyttet til stasjonær energibruk på andre områder enn kommunens egne bygninger
- *(4)* Landbrukstiltak *(5)* Tiltak i avfallssektoren *(6)* Tiltak knyttet til energiproduksjon *(7)* Klimatiltak innen kommunens egen drift (f.eks. innen innkjøp, miljøsertifisering etc.) *(8)* Holdningsskapende arbeid *(9)* Tiltak for tilpasning til et endret klima *(10)* Vet ikke *(11)*

Annet, spesifiser her: *(12)*

**14. I hvilken grad er du enig i følgende påstander om den sist vedtatte klima- og energiplanen? (oppgi ett svar per påstand)**

#### **15. I hvilken grad er du enig i følgende påstander om den sist vedtatte klima- og energiplanen? (oppgi ett svar per påstand)**

**16. Kjenner du til innholdet i statlig planretningslinje (SPR) som er gitt med hjemmel i planog bygningsloven? (kryss av ett svaralternativ)**

*Spørsmålet måtte besvares for at respondenten skulle kunne gå videre med å besvare undersøkelsen*

 Ja, svært godt Ja, rimelig godt Ja, ikke særlig godt Nei, kjenner ikke til innholdet - Gå til 18

#### **17. Hvor hensiktsmessig mener du at den statlige planretningslinjen (SPR) om kommunal klima- og energiplanlegging er for å sikre.. (oppgi et svar per linje)**

*Spørsmålet måtte besvares for at respondenten skulle kunne gå videre med å besvare undersøkelsen*

*(3)* ..at kommunen du representerer bruker et bredt spekter av roller og virkemidler i arbeidet med å redusere klimagass-utslipp

#### **18. I hvilken grad har følgende forhold vanskeliggjort arbeidet med kommunens klima- og energiplanlegging? (oppgi et svar per linje)**

**19. Under lister vi opp tilgjengelig veiledningsmateriell på klima- og energiområdet. Er du kjent med og har benyttet følgende veiledningsmateriell i planarbeidet? (oppgi et svar per linje)**

|         | Jeg er kjent med Jeg er kjent med Jeg var ikke veilednings Veilednings veilednings kjent med materiellet, men materiellet var Jeg kan ikke materiellet og veilednings det ble ikke ikke tilgjengelig svare på dette det ble benyttet materiellet når |
|---------|----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|
|         | til å utarbeide                                                                                                                                                                                                                                          |
|         | når planen ble benyttet til å spørsmålet planen ble utarbeide utarbeidet gjeldende plan utarbeidet gjeldende plan                                                                                                                                        |
| (1)     | Veiledning                                                                                                                                                                                                                                               |
| energi | til klima- og                                                                                                                                                                                                                                            |
| no      |      planlegging på miljøkommune.                                                                                                                                                                                                                   |
| (2)     | Enovas veileder fra                                                                                                                                                                                                                                      |
| 2008 –  | Energi og klima                                                                                                                                                                                                                                        |
|         | kommunen – en                                                                                                                                                                                                                                            |
|         |      planlegging i veiledning i prosessen                                                                                                                                                                                                           |
| (3)     | Enovas veileder fra                                                                                                                                                                                                                                      |
| 2007 –  | Alle                                                                                                                                                                                                                                                     |
|         | ha en energi- og                                                                                                                                                                                                                                         |
|         |      kommuner bør klimaplan                                                                                                                                                                                                                         |
| (4) på  | Veiledning                                                                                                                                                                                                                                               |
|         |      SFT/Klif/Miljø direktoratet sine nettsider                                                                                                                                                                                                    |
| (5)     | NVEs veileder fra                                                                                                                                                                                                                                        |
| 2009 -  | Veileder i                                                                                                                                                                                                                                               |
|         |      lokale energi utredninger                                                                                                                                                                                                                     |
| (6)     | KOMPLETT (kommunenes                                                                                                                                                                                                                                     |
| energi- | og                                                                                                                                                                                                                                                       |
|         |      planverktøy for klimatiltak)                                                                                                                                                                                                                   |

**20. Under arbeidet med å utarbeide gjeldende klima- og energiplan. I hvilken grad har din kommune fått veiledning fra følgende aktører? Sett ett kryss på hver rad.**

**21. Har din kommune behov for bedre veiledning i utarbeidelsen av framtidige klima- og energiplaner? (svar ja eller nei)**

*Spørsmålet måtte besvares for at respondenten skulle kunne gå videre med å besvare undersøkelsen*

 Ja Nei – Gå til 23

#### **22. På hvilke områder har din kommune behov for veiledning ved utarbeidelse av den neste klima- og energiplanen? (velg ett eller flere svaralternativer)**

 Innenfor klima- og energifaglige spørsmål *(1)* Innenfor planfaglige spørsmål rettet mot statlig retningslinje for klima- og energiplanlegging i kommunene *(2)* Innenfor planfaglige spørsmål rettet mot andre planfaglige spørsmål (eksempelvis forholdet til andre planretningslinjer) *(3)* Innenfor bruk av innsigelser *(4)* Utarbeidelse av tiltaksanalyser, herunder samfunnsøkonomisk vurdering av tiltak *(5)* Gode eksempler på tiltak gjennomført i andre kommuner *(6)* Generell veiledning om hvordan kommunens virkemidler kan benyttes innen arbeid med å redusere klimagassutslipp og energibruk *(7)* Utarbeidelse av data over utslipp totalt og fordelt på sektorer/områder, herunder fremskrivninger *(8)* Vet ikke *(9)*

Andre veiledningsbehov – spesifiser her: *(10)*

#### **23. I hvilken grad mener du at din kommune vil dra nytte av følgende veiledningsmateriell eller -tiltak? (kryss av ett eller flere svaralternativer)**

**24. Har du innspill til veiledningsmateriell og -tiltak (ikke nevnt ovenfor) som du mener din kommune kan ha nytte av? I så fall er det fint om du noterer innspillene her:**

**25. Har du kommentarer til undersøkelsen, eller har ytterligere informasjon du mener er relevant i denne sammenheng, er det fint om du noterer det her:**

**Trykk på "Avslutt" for å avslutte undersøkelsen!**

Det var det hele. Takk for at du tok deg tid til å svare på spørsmålene!

**CICERO (Center for International Climate and Environmental Research - Oslo)** CICERO (Center for International Climate and Environmental Research - Oslo) was established by the Norwegian government in 1990 as a policy research foundation associated with the University of Oslo. CICERO's research and information helps to keep the Norwegian public informed about developments in climate change and climate policy.

The complexity of climate and environment problems requires global solutions and international cooperation. CICERO's multi-disciplinary research in the areas of the natural sciences, economics and politics is needed to give policy-makers the best possible information on which to base decisions affecting the Earth's climate.

#### The research at CICERO concentrates on:

- Chemical processes in the atmosphere
- Impacts of climate change on human society and the natural environment caused by emissions of greenhouse gases
- Domestic and international climate policy instruments
- International negotiations on environmental agreements

CICERO (Center for International Climate and Environmental Research - Oslo) P.O.Box 1129 Blindern, N-0318 0slo, Norway Visiting address: CIENS, Gaustadalléen 21, 0349 Oslo Telephone: +47 22 85 87 50 Fax: +47 22 85 87 51 E-mail: admin@cicero.uio.no www.cicero.uio.no