Interpretacja indywidualna
Sygnatura: 0114-KDIP4-3.4012.229.2021.1.MP
Organ: Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej
Data wydania: 2021-06-01
Teza: Możliwość odzyskania podatku naliczonego od wydatków poniesionych na realizację inwestycji .
Słowa kluczowe: czynności-czynności niepodlegające opodatkowaniu; gmina; miasto; odliczenia-prawo do odliczenia; projekt
Przepisy: [VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział IX-Rozdział 1-art. 86

INTERPRETACJA INDYWIDUALNA

Na podstawie art. 13 § 2a, art. 14b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.) Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej stwierdza, że stanowisko Wnioskodawcy przedstawione we wniosku z 12 kwietnia 2021 r. (data wpływu 14 kwietnia 2021 r.), o wydanie interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie braku możliwości odzyskania podatku naliczonego od wydatków poniesionych na realizację inwestycji - **jest prawidłowe.**

UZASADNIENIE

W dniu 14 kwietnia 2021 r. wpłynął do tutejszego Organu ww. wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej, dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie braku możliwości odzyskania podatku naliczonego od wydatków poniesionych na realizację inwestycji.

We wniosku przedstawiono następujące zdarzenie przyszłe:

Gmina zakończyła realizację zadania inwestycyjnego pn.: „…………” współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Osi priorytetowej 2 Zachowanie i racjonalne użytkowanie środowiska działania 2.3 Rozwój infrastruktury w zakresie ochrony powietrza Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa …………… na lata 2007-2013.

W ramach przedmiotowej inwestycji wykonano prace termomodernizacyjne w czterech budynkach oświatowych funkcjonujących na terenie Miasta. W analizowanym okresie prowadzono działania związane z dociepleniem stropodachu w budynku Sali gimnastycznej dawnego Gimnazjum Nr 1 w …. (obecnie budynek Szkoły Podstawowej nr 3), wykonaniem elewacji oraz remontem pokrycia dachowego w obiektach Przedszkola Miejskiego Nr 1, Przedszkola Miejskiego Nr 2 oraz sali gimnastycznej Szkoły Podstawowej Nr 2. Prace obejmowały również wymianę instalacji odgromowej w budynkach przedszkolnych. Wszystkie roboty budowlane prowadzone były pod nadzorem inspektora nadzoru, wybranego w drodze udzielenia zamówienia publicznego. Wydatki poniesione w okresie sprawozdawczym obejmują również działania informacyjno-promocyjne projektu oraz opracowanie audytów energetycznych. W dniu 12 maja 2016 r. Uchwałą Nr ….. Rady Miejskiej przekazano nieodpłatnie powstałą infrastrukturę na majątek Gimnazjum Nr 1 w …. (obecnie budynek Szkoły Podstawowej nr 3), Przedszkola Nr 1 w …., Przedszkola Nr 2 w (…) oraz Szkoły Podstawowej nr 2 w ……..

Gmina jest zarejestrowanym czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług. Gmina, zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2020 r. poz. 106 ze zm.), wykonuje nałożone odrębnymi przepisami na nią zadania, dla realizacji których została powołana - poza VAT, jak również czynności podlegające VAT, na podstawie umów cywilnoprawnych, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o VAT.

Gmina z dniem 1 stycznia 2017 r. dokonała centralizacji rozliczeń podatku VAT z podległymi jednostkami. Jednostki organizacyjne wchodzące w skład struktury Gminy tj.:

1.  Urząd (…)
2.  Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej
3.  Przedszkole Miejskie Nr 1
4.  Przedszkole Miejskie Nr 2
5.  Szkoła Podstawowa Nr 2
6.  Szkoła Podstawowa Nr 3
7.  Szkoła Podstawowa Nr 5
8.  Ośrodek Sportu i Turystyki
9.  Centrum Usług Wspólnych
10.  Zakład Wodociągów i Kanalizacji

Podatnikiem i stroną w kontaktach na zewnątrz jest wyłącznie Gmina i to ona świadczy usługi opodatkowane i ma prawo do odliczenia VAT naliczonego, a zakłady budżetowe, jak i jednostki budżetowe nie posiadają odrębności podatkowej na gruncie przepisów w zakresie podatku od towarów i usług, czyli wszelkie czynności przez nie wykonywane na rzecz osób trzecich rozliczane są przez Gminę, a czynności dokonywane w ramach Gminy zarówno pomiędzy jednostkami budżetowymi jak i zakładami budżetowymi mają charakter wewnętrzny.

W ramach tej inwestycji nie będą wykonywane czynności opodatkowane.

*   Sala gimnastyczna dawnego Gimnazjum nr 1 (obecnie Szkoły Podstawowej nr 3), - budynek nie służy czynnościom opodatkowanym, działalność zwolniona z opodatkowania, brak wynajmów;
*   Przedszkole nr 1 - budynek nie służy czynnościom opodatkowanym, działalność zwolniona z opodatkowania, brak wynajmów;
*   Przedszkole nr 2 - budynek nie służy czynnościom opodatkowanym, działalność zwolniona z opodatkowania, brak wynajmów;
*   Sala gimnastyczna Szkoły Podstawowej nr 2 - budynek nie służy czynnościom opodatkowanym, działalność zwolniona z opodatkowania, brak wynajmów.

W związku z powyższym opisem zadano następujące pytanie:

Czy Miasto ma możliwość odzyskania podatku VAT, jeśli brak jest czynności opodatkowanych i nie zaliczany był podatek naliczony wynikający z nakładów ponoszonych na inwestycję do kosztów uzyskania przychodów po dokonaniu centralizacji rozliczeń podatku VAT z podległymi jednostkami?

Zdaniem Wnioskodawcy:

Powołując się na art. 86 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług, Miasto nie ma możliwości odzyskania podatku od towarów i usług, bowiem nie wykonywało i wykonywać nie będzie czynności opodatkowanych w związku z przedmiotową inwestycją i nie zaliczyło podatku naliczonego, wynikającego z nakładów ponoszonych na inwestycję do kosztów uzyskania przychodów. Podatek naliczany jest jedynie od wieczystego użytkowania gruntu i sprzedaży mienia komunalnego. W ramach zrealizowanego projektu Miasto nie będzie podpisywać umów cywilnoprawnych.

W świetle obowiązującego stanu prawnego stanowisko Wnioskodawcy w sprawie oceny prawnej przedstawionego zdarzenia przyszłego jest prawidłowe.

Podstawowe zasady dotyczące odliczania podatku naliczonego zostały sformułowane w art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2021 r. poz. 685 ze zm.), zgodnie z którym, w zakresie w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, z zastrzeżeniem art. 114, art. 119 ust. 4, art. 120 ust. 17 i 19 oraz art. 124.

W myśl art. 86 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, kwotę podatku naliczonego stanowi suma kwot podatku wynikających z faktur otrzymanych przez podatnika z tytułu nabycia towarów i usług.

Z art. 87 ust. 1 ustawy wynika, że w przypadku, gdy kwota podatku naliczonego, o której mowa w art. 86 ust. 2, jest w okresie rozliczeniowym wyższa od kwoty podatku należnego, podatnik ma prawo do obniżenia o tę różnicę kwoty podatku należnego za następne okresy lub do zwrotu różnicy na rachunek bankowy.

Prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone warunki, tzn. odliczenia tego dokonuje zarejestrowany czynny podatnik podatku od towarów i usług oraz gdy towary i usługi, z których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych. Warunkiem umożliwiającym podatnikowi skorzystanie z prawa do odliczenia podatku naliczonego VAT jest związek zakupów z wykonywanymi czynnościami opodatkowanymi. Przedstawiona wyżej zasada wyklucza zatem możliwość dokonania obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego związanego z towarami i usługami, które nie są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, czyli w przypadku ich wykorzystania do czynności zwolnionych od podatku VAT oraz niepodlegających temu podatkowi.

Ponadto, podkreślić należy, że ustawodawca stworzył podatnikowi prawo do odliczenia podatku naliczonego, pod warunkiem spełnienia przez niego zarówno tzw. przesłanek pozytywnych, m.in. tego, że zakupy będą wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych oraz niezaistnienia przesłanek negatywnych, określonych w art. 88 ustawy. Przepis ten określa listę wyjątków, które pozbawiają podatnika prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego.

Na zakres prawa do odliczeń w sposób bezpośredni wpływa również pojmowanie statusu danego podmiotu jako podatnika podatku od towarów i usług wykonującego czynności opodatkowane. Tylko podatnik w rozumieniu art. 15 ustawy, ma prawo do odliczenia podatku naliczonego. Co do zasady status podatnika związany jest z prowadzeniem przez dany podmiot działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy.

W myśl art. 15 ust. 1 ustawy, podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Pod pojęciem działalności gospodarczej, na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy rozumie się wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Powyższy zapis jest odzwierciedleniem art. 13 obowiązującej od dnia 1 stycznia 2007 r. Dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. Urz. UE L z dnia 11 grudnia 2006 r. Nr 347 str. 1 ze zm.), zgodnie z którym, krajowe, regionalne i lokalne organy władzy oraz inne podmioty prawa publicznego nie są uważane za podatników w związku z działalnością, którą podejmują lub transakcjami, których dokonują jako organy władzy publicznej, nawet jeśli pobierają należności, opłaty, składki lub płatności w związku z takimi działaniami lub transakcjami.

Jednakże w przypadku, gdy podejmują one takie działania lub dokonują takich transakcji, są uważane za podatników w odniesieniu do tych działań lub transakcji, gdyby wykluczenie ich z kategorii podatników prowadziło do znaczących zakłóceń konkurencji.

Z powołanych przepisów wynika, że organy władzy publicznej nie będą podatnikami podatku od towarów i usług w związku z realizacją zadań, które podejmują jako podmioty prawa publicznego, nawet jeśli pobierają należności, opłaty lub składki. Organy te, będą natomiast podatnikami podatku od towarów i usług, w przypadku wykonywanych przez nie czynności na podstawie umów cywilnoprawnych. Kryterium podziału stanowi charakter wykonywanych czynności: czynności o charakterze publicznoprawnym wyłączają te podmioty z kategorii podatników, natomiast czynności o charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem tych podmiotów za podatników podatku od towarów i usług, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenie usług podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania własne obejmują sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym).

Z przedstawionych okoliczności sprawy wynika, że Gmina jest zarejestrowanym czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług. Gmina, zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług wykonuje nałożone odrębnymi przepisami na nią zadania, dla realizacji, których została powołana - poza VAT, jak również czynności podlegające VAT, na podstawie umów cywilnoprawnych, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o VAT. Gmina z dniem 1 stycznia 2017 r. dokonała centralizacji rozliczeń podatku VAT z podległymi jednostkami.

Gmina zakończyła realizację zadania inwestycyjnego pn.: „……………” współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Osi priorytetowej 2 Zachowanie i racjonalne użytkowanie środowiska działania 2.3 Rozwój infrastruktury w zakresie ochrony powietrza Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa ……. na lata 2007-2013.

W ramach przedmiotowej inwestycji wykonano prace termomodernizacyjne w czterech budynkach oświatowych funkcjonujących na terenie Miasta. W analizowanym okresie prowadzono działania związane z dociepleniem stropodachu w budynku Sali gimnastycznej dawnego Gimnazjum Nr 1 w ….. (obecnie budynek Szkoły Podstawowej nr 3), wykonaniem elewacji oraz remontem pokrycia dachowego w obiektach Przedszkola Miejskiego Nr 1, Przedszkola Miejskiego Nr 2 oraz sali gimnastycznej Szkoły Podstawowej Nr 2. Prace obejmowały również wymianę instalacji odgromowej w budynkach przedszkolnych. Wszystkie roboty budowlane prowadzone były pod nadzorem inspektora nadzoru, wybranego w drodze udzielenia zamówienia publicznego. Wydatki poniesione w okresie sprawozdawczym obejmują również działania informacyjno-promocyjne projektu oraz opracowanie audytów energetycznych.

W ramach tej inwestycji nie będą wykonywane czynności opodatkowane.

*   Sala gimnastyczna dawnego Gimnazjum nr 1 (obecnie Szkoły Podstawowej nr 3), - budynek nie służy czynnościom opodatkowanym, działalność zwolniona z opodatkowania, brak wynajmów;
*   Przedszkole nr 1 - budynek nie służy czynnościom opodatkowanym, działalność zwolniona z opodatkowania, brak wynajmów;
*   Przedszkole nr 2 - budynek nie służy czynnościom opodatkowanym, działalność zwolniona z opodatkowania, brak wynajmów;
*   Sala gimnastyczna Szkoły Podstawowej nr 2 - budynek nie służy czynnościom opodatkowanym, działalność zwolniona z opodatkowania, brak wynajmów.

Wątpliwości Wnioskodawcy dotyczą prawa do odzyskania podatku naliczonego w związku z realizowaną inwestycją.

Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, odliczenie podatku naliczonego na zasadach określonych w art. 86 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług uwarunkowane jest tym, aby nabywane towary i usługi były wykorzystywane przez podatnika podatku VAT w ramach działalności gospodarczej do wykonywania czynności opodatkowanych tym podatkiem. Podstawowym warunkiem, którego spełnienie należy analizować w aspekcie prawa do odliczenia podatku VAT, jest związek dokonywanych nabyć towarów i usług ze sprzedażą uprawniającą do dokonywania takiego odliczenia, czyli sprzedażą generującą podatek należny (opodatkowaną). W niniejszej sprawie związek taki nie wystąpi. Z opisu sprawy wynika, że zakupy poniesione w związku z planowaną inwestycją nie będą wykorzystywane przez Wnioskodawcę do wykonywania czynności podlegających opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Wnioskodawca realizując zadanie inwestycyjne pn.: „……………….” będzie wykonywał zadania własne, polegające na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Przedmiotowy projekt realizowany będzie przez Gminę - organ władzy publicznej w zakresie zadań własnych nałożonych odrębnymi przepisami prawa (art. 15 ust. 6 ustawy o VAT), a efekty realizacji projektu nie będą wykorzystywane do czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług.

W analizowanym przypadku nie będą więc spełnione – wskazane w art. 86 ust. 1 ustawy – przesłanki warunkujące prawo do odliczenia podatku naliczonego. W konsekwencji, Wnioskodawcy nie będzie przysługiwało prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego od wydatków poniesionych na nabycie towarów i usług w związku z realizacją projektu pn.: „………………….”. Tym samym, Wnioskodawcy z tego tytułu nie będzie przysługiwało prawo do zwrotu różnicy podatku, o której mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o VAT.

W związku z poniesionymi wydatkami, Wnioskodawca nie ma również możliwości uzyskania zwrotu podatku na zasadach określonych w rozdziale 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie miejsca świadczenia usług oraz zwrotu kwoty podatku naliczonego jednostce dokonującej nabycia (importu) towarów lub usług (Dz. U. z 2021 r. poz. 80). Ewentualny zwrot na podstawie tych przepisów obwarowany jest pewnymi warunkami, które podatnik winien spełnić. Wśród warunków tych ustawodawca wymienia m.in. pochodzenie środków finansowych ze źródeł określonych w § 8 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia, a w zakresie środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej podpisanie umowy o dofinansowanie przed dniem 1 maja 2004 r. Ponieważ Gmina nie spełnia ww. warunków, nie ma zatem możliwości ubiegania się o zwrot podatku VAT na podstawie przepisów rozdziału 4 cyt. rozporządzenia.

Reasumując, Wnioskodawca nie ma możliwości odzyskania podatku VAT w związku z realizacją zadania inwestycyjnego pn. „…………………………”, ponieważ towary i usługi nabywane w ramach realizacji ww. zadania inwestycyjnego nie będą wykorzystywane do czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług.

Jednocześnie należy zauważyć, że bez wpływu na brak możliwości odzyskania podatku VAT pozostaje podnoszona przez Wnioskodawcę okoliczność niezaliczenia podatku naliczonego wynikającego z nakładów ponoszonych na inwestycję do kosztów uzyskania przychodów.

Stanowisko Wnioskodawcy w powyższym zakresie należało uznać za prawidłowe.

Zaznaczenia wymaga, że organ podatkowy jest ściśle związany przedstawionym we wniosku opisem zdarzenia przyszłego. Wnioskodawca ponosi ryzyko związane z ewentualnym błędnym lub nieprecyzyjnym przedstawieniem we wniosku opisu stanu faktycznego oraz zdarzenia przyszłego. Podkreślenia wymaga, że interpretacja indywidualna wywołuje skutki prawnopodatkowe tylko wtedy, o ile rzeczywisty stan sprawy będącej przedmiotem interpretacji pokrywał się będzie z opisem podanym przez Wnioskodawcę w złożonym wniosku. W związku z tym, w przypadku zmiany któregokolwiek elementu przedstawionego we wniosku opisu sprawy, udzielona odpowiedź traci swą aktualność.

Interpretacja dotyczy zdarzenia przyszłego przedstawionego przez Wnioskodawcę i stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania interpretacji.

Zgodnie z art. 14na § 1 Ordynacji podatkowej przepisów art. 14k-14n nie stosuje się, jeżeli stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe będące przedmiotem interpretacji indywidualnej stanowi element czynności będących przedmiotem decyzji wydanej:

1.  z zastosowaniem art. 119a;
2.  w związku z wystąpieniem nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług;
3.  z zastosowaniem środków ograniczających umowne korzyści.

Przepisów art. 14k-14n nie stosuje się, jeżeli korzyść podatkowa, stwierdzona w decyzjach wymienionych w § 1, jest skutkiem zastosowania się do utrwalonej praktyki interpretacyjnej, interpretacji ogólnej lub objaśnień podatkowych (art. 14na § 2 Ordynacji podatkowej).

Powyższe unormowania należy odczytywać łącznie z przepisami art. 33 ustawy z 23 października 2018 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2193 ze zm.), wprowadzającymi regulacje intertemporalne.

Stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi na niniejszą interpretację przepisów prawa podatkowego z powodu jej niezgodności z prawem. Skargę wnosi się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Skargę wnosi się w dwóch egzemplarzach (art. 47 § 1 ww. ustawy) na adres: Krajowa Informacja Skarbowa, ul. Teodora Sixta 17, 43-300 Bielsko-Biała lub drogą elektroniczną na adres Elektronicznej Skrzynki Podawczej Krajowej Informacji Skarbowej na platformie ePUAP: /KIS/SkrytkaESP (art. 54 § 1a ww. ustawy), w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a (art. 53 § 1 ww. ustawy). W przypadku pism i załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego odpisów nie dołącza się (art. 47 § 3 ww. ustawy). W przypadku wnoszenia skargi w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii jako najwłaściwszy proponuje się kontakt z wykorzystaniem systemu teleinformatycznego ePUAP.

Jednocześnie, zgodnie z art. 57a ww. ustawy, skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej może być oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd administracyjny jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.