Interpretacja indywidualna
Sygnatura: 0114-KDIP1-2.4012.130.2025.1.MW
Organ: Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej
Data wydania: 2025-03-20
Teza: Brak prawa do zwrotu i do odliczenia podatku naliczonego od
wydatków związanych z realizacją operacji.
Słowa kluczowe: budowa-budowa drogi
drogi
gmina
odliczenia-brak prawa do odliczenia
zadania
Zagadnienia: Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział III. Podatnicy,
płatnicy i przedstawiciele podatkowi-Rozdział 1.
Podatnicy i płatnicy-Podatnicy
Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział IX. Odliczenie
i zwrot podatku. Odliczenie częściowe-Rozdział 1.
Odliczenie i zwrot podatku-Odliczenie podatku
naliczonego-Odliczenie podatku naliczonego z tytułu
nabycia towarów i usług
Przepisy: [VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział III-
Rozdział 1-art. 15-ust. 1
[VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział III-
Rozdział 1-art. 15-ust. 2
[VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział III-
Rozdział 1-art. 15-ust. 6
[VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział IX-
Rozdział 1-art. 86-ust. 1
[VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział IX-
Rozdział 1-art. 86-ust. 2
[VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział IX-
Rozdział 1-art. 88-ust. 4
Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział III. Podatnicy,
płatnicy i przedstawiciele podatkowi-Rozdział 1.
Podatnicy i płatnicy-Działalność gospodarcza
Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział III. Podatnicy,
płatnicy i przedstawiciele podatkowi-Rozdział 1.
Podatnicy i płatnicy-Organy władzy publicznej
1

## Interpretacja indywidualna – stanowisko prawidłowe

Szanowni Państwo,
    stwierdzam, że Państwa stanowisko w sprawie oceny skutków podatkowych opisanego
    zdarzenia przyszłego w podatku od towarów i usług jest prawidłowe.

## Zakres wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej

11 marca 2025 r. za pośrednictwem platformy ePUAP wpłynął Państwa wniosek o wydanie
    interpretacji indywidualnej, który dotyczy prawa do odzyskania podatku naliczonego od
    wydatków związanych z realizacją operacji pn. „(...)”. Treść wniosku jest następująca:

## Opis zdarzenia przyszłego

Gmina (...) jest czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług (dalej: „podatek VAT”).
    Gmina jest jednostką samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną i
    obowiązaną do realizowania zadań nałożonych przez ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o
    samorządzie gminnym (Dz. U. 2024 poz. 1465 ze zm.), czyli tzw. zadań własnych Gminy, w
    zakresie których Gmina nie jest uznawana za podatnika VAT oraz innych czynności
    wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych, w zakresie których
    Gmina jest podatnikiem podatku VAT.
    Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych
    potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych Gminy, a zadania własne obejmują sprawy
    m.in. gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.
    Gmina (...) jako jednostka samorządu terytorialnego została zakwalifikowana do uzyskania
    pomocy finansowej ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju
    Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, działanie: „Podstawowe usługi i odnowa wsi na
    obszarach wiejskich” operacja typu: „Budowa lub modernizacja dróg lokalnych” w ramach
    poddziałania „Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową
    wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w
    oszczędzanie energii” na realizację projektu: „(...)”.
    Przedmiotem inwestycji jest wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie
    drogi gminnej na dz. ewid. nr (...) w (...), gmina (...) (ciąg główny). Włączenia w ul. (...) w
    punkcie (...) - dz. nr ewid. (...), obręb (...), włączenie w ul. (...) - dz. nr ewid. (...), obręb (...)
    oraz wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie drogi gminnej na dz.
    ewid. nr (...) (obr. (...)), (...) (obr. (...)) gmina (...). Włączenie w punkcie (...) w ul. (...) na dz.
    ewid. nr (...) w obrębie (...) oraz w ul. (...) w punkcie (...) - dz. nr ewid. (...), obręb (...).
    Realizując wyżej wymieniony projekt Gmina realizowała będzie zadania własne nałożone
    na nią przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Realizację inwestycji nadzorował
    będzie Urząd Gminy, a bezpośrednim beneficjentem projektu będzie Gmina (...).

    Planowana inwestycja drogowa nie będzie służyła działalności Gminy opodatkowanej
    podatkiem VAT, a Gmina nie będzie prowadziła sprzedaży opodatkowanej podatkiem VAT
    towarów ani usług z nią związanych. W szczególności nie będzie pobierała opłat ani nie
    będzie osiągała z tego tytułu innych dochodów podlegających opodatkowaniu podatkiem
    VAT.
    Otrzymana kwota dofinansowania z (...) i środków pochodzących z Europejskiego
    Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach programu Rozwoju
    Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, będą uwzględniały podatek VAT jako koszt
    kwalifikowany zgodnie z przepisami prawnymi określającymi zasady przyznawania tych
    środków. Gmina (...) zamierza dołączyć do wniosku o płatność uzyskaną interpretację
    indywidualną dotyczącą odliczenia lub zwrotu podatku VAT, ponieważ chce zaliczyć kwotę
    podatku VAT planowanej inwestycji do kosztów kwalifikowanych projektu i otrzymać do
    nich dofinansowanie. W tym celu Gmina (...) musi wykazać, że podatek VAT nie będzie
    mógł być przez nią odzyskany w całości lub w części zarówno podczas realizacji inwestycji
    ani po jej zakończeniu.
    Przebudowana, rozbudowana droga będzie nieodpłatnie służyć jej użytkownikom tj.
    mieszkańcom Gminy (...).

## Pytanie

Czy Gmina (...) będzie miała prawo do odzyskania w całości lub w części kwoty podatku
    VAT naliczonego (w drodze odliczenia lub zwrotu tego podatku) wynikającego z faktur
    dokumentujących nabycie towarów i usług w związku z realizacją operacji pn. „(...)”?
    Państwa stanowisko w sprawie
    Zdaniem Wnioskodawcy, Gmina nie ma możliwości odzyskania VAT od inwestycji pn. „(...)”,
    gdyż nie ma związku z czynnościami opodatkowanymi VAT. Gmina nie ma prawa
    obniżenia podatku naliczonego.
    Gmina (...) jest podatnikiem VAT, ale w zakresie czynności o charakterze cywilnoprawnym
    (umowy sprzedaży, dzierżawy, najmu itp.). Głównym zakresem działania Gminy jest
    realizacja zadań publicznych (art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), do których
    należy m.in. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w tym: gminnych dróg, ulic,
    mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Wykonywanie tych zadań przez Gminę
    to czynności niepodlegające VAT. Odliczenie podatku naliczonego, uwarunkowane jest
    nabyciem przez podatnika towarów i usług wykorzystywanych do czynności
    opodatkowanych.
    Gmina (...) w ramach zadania „(...)”, realizować będzie zadanie własne, nałożone ustawą o
    samorządzie gminnym, a więc nie będzie prowadziła sprzedaży opodatkowanej VAT. Efekt
    końcowy inwestycji nie będzie miał związku z czynnościami opodatkowanymi VAT. Gmina
    (...) nie będzie miała możliwości odzyskania podatku VAT w związku z planowaną
    inwestycją. Inwestycja drogowa będzie nieodpłatnie wykorzystywana przez mieszkańców
    Gminy.

## Ocena stanowiska

Stanowisko, które przedstawili Państwo we wniosku jest prawidłowe.

## Uzasadnienie interpretacji indywidualnej

Zgodnie z przepisem art. 86 ust. 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i
    usług (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 361 ze zm.) zwanej dalej „ustawą”:
      W zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności
      opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15, przysługuje prawo do
      obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, z zastrzeżeniem
      art. 114, art. 119 ust. 4, art. 120 ust. 17 i 19 oraz art. 124.
    W myśl art. 86 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy:

      Kwotę podatku naliczonego stanowi suma kwot podatku wynikających z faktur
      otrzymanych przez podatnika z tytułu nabycia towarów i usług.
    Z art. 87 ust. 1 ustawy wynika, że:
      W przypadku, gdy kwota podatku naliczonego, o której mowa w art. 86 ust. 2, jest w
      okresie rozliczeniowym wyższa od kwoty podatku należnego, podatnik ma prawo do
      obniżenia o te różnice kwoty podatku należnego za następne okresy lub do zwrotu
      różnicy na rachunek bankowy.
    Natomiast stosownie do art. 88 ust. 4 ustawy:
      Obniżenia kwoty lub zwrotu różnicy podatku należnego nie stosuje się również do
      podatników, którzy nie są zarejestrowani jako podatnicy VAT czynni, zgodnie z art.
      96, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 86 ust. 2 pkt 7.
    Jak wynika z cytowanych wyżej przepisów, prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o
    kwotę podatku naliczonego przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone
    warunki, tzn. odliczenia tego dokonuje podatnik podatku od towarów i usług oraz gdy
    towary i usługi, z których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do
    wykonywania czynności opodatkowanych, tzn. takich, których następstwem jest
    określenie podatku należnego.
    Przedstawiona wyżej zasada wyklucza zatem możliwość dokonania obniżenia kwoty
    podatku należnego o kwotę podatku naliczonego związanego z towarami i usługami, które
    nie są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, czyli w przypadku ich
    wykorzystywania do czynności zwolnionych od podatku VAT oraz niepodlegających temu
    podatkowi. Podkreślić należy, że ustawodawca stworzył podatnikowi prawo do odliczenia
    podatku naliczonego pod warunkiem spełnienia przez niego zarówno przesłanek
    pozytywnych, wynikających z art. 86 ust. 1 ustawy oraz niezaistnienia przesłanek
    negatywnych, określonych w art. 88 ustawy. Przepis ten określa listę wyjątków, które
    pozbawiają podatnika prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku
    naliczonego.
    W myśl art. 15 ust. 1 ustawy:
      Podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości
      prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o
      której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.
    Na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy:
      Działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców
      lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz
      rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność
      gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu
      towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów
      zarobkowych.
    Należy zauważyć, że w myśl art. 15 ust. 6 ustawy:
      Nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących
      te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa,
      dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych
      na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.
    Stosownie do przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.
    Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.):
      Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną
      odpowiedzialność.
    Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym:

      Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu
      lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.
    Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym:
      Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W
      szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów
      oraz organizacji ruchu drogowego.
    Z powołanych przepisów wynika, że jednostki samorządu terytorialnego są podatnikami
    podatku od towarów i usług jedynie w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter
    cywilnoprawny, tzn. są przez nie realizowane na podstawie umów cywilnoprawnych. Będą
    to zatem wszystkie realizowane przez te jednostki czynności w sferze ich aktywności
    cywilnoprawnej, np. czynności sprzedaży, zamiany (nieruchomości i ruchomości),
    wynajmu, dzierżawy itd., umów prawa cywilnego (nazwanych i nienazwanych). Oznacza to,
    że w pozostałym zakresie, np. w zakresie zadań własnych nałożonych na gminę na
    podstawie odrębnych przepisów, jednostki samorządu terytorialnego nie występują jako
    podatnicy podatku VAT. Zatem, zadania realizowane przez gminę, wskazane w art. 7 ust. 1
    ustawy o samorządzie gminnym, tj. zadania własne nałożone na gminę na podstawie
    odrębnych przepisów, nie stanowią działalności gospodarczej, w rozumieniu art. 15 ust. 2
    ustawy.
    Z opisu sprawy wynika, że Gmina jest zarejestrowanym czynnym podatnikiem podatku od
    towarów i usług. Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego została zakwalifikowana
    do uzyskania pomocy finansowej ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz
    Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, działanie: „Podstawowe usługi i odnowa
    wsi na obszarach wiejskich” operacja typu: „Budowa lub modernizacja dróg lokalnych” w
    ramach poddziałania „Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub
    rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię
    odnawialną i w oszczędzanie energii” na realizację projektu: „(...)”. Przedmiotem inwestycji
    jest wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie drogi gminnej na dz.
    ewid. nr (...) w (...), gmina (...) (ciąg główny). Włączenia w ul. (...) w punkcie (...) - dz. nr ewid.
    (...), obręb (...), włączenie w ul. (...) - dz. nr ewid. (...), obręb (...) oraz wykonanie robót
    budowlanych polegających na rozbudowie drogi gminnej na dz. ewid. nr (...) (obr. (...)), (...)
    (obr. (...)) gmina (...). Włączenie w punkcie (...) w ul. (...) na dz. ewid. nr (...) w obrębie (...)
    oraz w ul. (...) w punkcie (...) - dz. nr ewid. (...), obręb (...). Planowana inwestycja drogowa
    nie będzie służyła działalności Gminy opodatkowanej podatkiem VAT, a Gmina nie będzie
    prowadziła sprzedaży opodatkowanej podatkiem VAT towarów ani usług z nią związanych.
    W szczególności nie będzie pobierała opłat ani nie będzie osiągała z tego tytułu innych
    dochodów podlegających opodatkowaniu podatkiem VAT. Przebudowana, rozbudowana
    droga będzie nieodpłatnie służyć jej użytkownikom tj. mieszkańcom Gminy.
    Państwa wątpliwości dotyczą ustalenia czy Gmina (...) będzie miała prawo do odzyskania w
    całości lub w części kwoty podatku VAT naliczonego (w drodze odliczenia lub zwrotu tego
    podatku) wynikającego z faktur dokumentujących nabycie towarów i usług w związku z
    realizacją operacji pn. „(...)”.
    Jak wynika z powołanych przepisów prawa, rozliczenie podatku naliczonego na zasadach
    określonych w art. 86 ust. 1 ustawy uwarunkowane jest tym, aby nabywane towary i usługi
    były wykorzystywane przez zarejestrowanego, czynnego podatnika podatku od towarów i
    usług w ramach działalności gospodarczej do wykonywania czynności opodatkowanych
    podatkiem od towarów i usług. W analizowanej sprawie warunki uprawniające do
    odliczenia podatku nie będą spełnione. Jak wynika z okoliczności sprawy, przebudowana,
    rozbudowana droga będzie nieodpłatnie wykorzystywana przez mieszkańców Gminy (...).
    Planowana inwestycja drogowa nie będzie służyła działalności opodatkowanej, a Gmina
    nie będzie prowadziła sprzedaży opodatkowanej podatkiem VAT towarów i usług z nią
    związanych. W szczególności nie będzie pobierała opłat ani nie będzie osiągała z tego
    tytułu innych dochodów podlegających opodatkowaniu podatkiem VAT.

    Zatem w niniejszej sprawie podatek naliczony dotyczący wydatków objętych realizacją
    operacji nie będzie związany z wykonywaniem czynności opodatkowanych. Tym samym,
    nie będą spełnione przesłanki z art. 86 ust. 1 ustawy uprawniające do odliczenia podatku
    naliczonego i Gminie nie będzie przysługiwało prawo do odliczenia podatku naliczonego
    od wydatków poniesionych na realizację operacji pn. „(...)”. Jednocześnie nie będą Państwo
    mieli prawa do otrzymania z tego tytułu zwrotu różnicy podatku, o którym mowa w art. 87
    ust. 1 ustawy.
    Tym samym Państwa stanowisko jest prawidłowe.

## Dodatkowe informacje

Informacja o zakresie rozstrzygnięcia
    Interpretacja dotyczy zdarzenia przyszłego, które Państwo przedstawili i stanu prawnego,
    który obowiązuje w dniu wydania interpretacji.
    Pojęcie „kosztu kwalifikowalnego” nie jest pojęciem podatkowym i organy podatkowe nie
    są właściwe do rozstrzygania wątpliwości podatników odnośnie możliwości zaliczania
    wartości podatku od towarów i usług do kosztów kwalifikowalnych. Kwestię tę rozstrzygają
    bowiem przepisy regulujące zasady korzystania ze środków pomocowych. Zasady i
    przepisy podatkowe przywołane w uzasadnieniu niniejszej interpretacji mogą być jedynie
    pomocne dla Państwa przy dokonywaniu oceny, czy podatek VAT w tej sytuacji powinien
    być kosztem kwalifikowalnym. W związku z powyższym nie zajęto stanowiska w tej
    sprawie.
    Jednocześnie wskazuję, że interpretacja indywidualna wywołuje skutki prawnopodatkowe
    tylko wtedy, gdy rzeczywisty stan faktyczny sprawy będącej przedmiotem interpretacji
    pokrywał się będzie z opisem zdarzenia przyszłego podanym przez Państwa w złożonym
    wniosku. W związku z powyższym, w przypadku zmiany któregokolwiek elementu
    przedstawionego we wniosku opisu sprawy, udzielona odpowiedź traci swoją aktualność.
    Pouczenie o funkcji ochronnej interpretacji
        Funkcję ochronną interpretacji indywidualnych określają przepisy art. 14k-14nb
        ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz.
        111). Interpretacja będzie mogła pełnić funkcję ochronną, jeśli Państwa sytuacja
        będzie zgodna (tożsama) z opisem zdarzenia przyszłego i zastosują się Państwo do
        interpretacji.
        Zgodnie z art. 14na § 1 Ordynacji podatkowej:
      Przepisów art. 14k-14n Ordynacji podatkowej nie stosuje się, jeśli stan faktyczny lub
      zdarzenie przyszłe będące przedmiotem interpretacji indywidualnej jest elementem
      czynności, które są przedmiotem decyzji wydanej:
      1) z zastosowaniem art. 119a;
      2) w związku z wystąpieniem nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy
      z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług;
      3) z zastosowaniem środków ograniczających umowne korzyści.
        Zgodnie z art. 14na § 2 Ordynacji podatkowej:
      Przepisów art. 14k-14n nie stosuje się, jeżeli korzyść podatkowa, stwierdzona w
      decyzjach wymienionych w § 1, jest skutkiem zastosowania się do utrwalonej
      praktyki interpretacyjnej, interpretacji ogólnej lub objaśnień podatkowych.

## Pouczenie o prawie do wniesienia skargi na interpretację

Mają Państwo prawo do zaskarżenia tej interpretacji indywidualnej do Wojewódzkiego
    Sądu Administracyjnego w (...). Zasady zaskarżania interpretacji indywidualnych reguluje
    ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
    (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako „PPSA”).
    Skargę do Sądu wnosi się za pośrednictwem Dyrektora KIS (art. 54 § 1 PPSA). Skargę
    należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia interpretacji indywidualnej
    (art. 53 § 1 PPSA):
        w formie papierowej, w dwóch egzemplarzach (oryginał i odpis) na adres: Krajowa
        Informacja Skarbowa, ul. Warszawska 5, 43-300 Bielsko-Biała (art. 47 § 1 PPSA), albo
        w formie dokumentu elektronicznego, w jednym egzemplarzu (bez odpisu), na
        adres Krajowej Informacji Skarbowej na platformie ePUAP: /KIS/wnioski albo /KIS
        /SkrytkaESP (art. 47 § 3 i art. 54 § 1a PPSA).
    Skarga na interpretację indywidualną może opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia
    przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do
    zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd jest związany zarzutami skargi oraz
    powołaną podstawą prawną (art. 57a PPSA).

## Podstawa prawna dla wydania interpretacji

Podstawą prawną dla wydania tej interpretacji jest art. 13 § 2a oraz art. 14b § 1 Ordynacji
    podatkowej.