Interpretacja indywidualna
Sygnatura: 3063.ILPP1-1.4512.135.2016.1.AK
Organ: Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu
Data wydania: 2016-11-29
Teza: Podatek od towarów i usług w zakresie ustalenia czy zasada ,,centralizacji” rozliczeń w zakresie podatku VAT powiatowych jednostek budżetowych obejmuje Powiatowy Urząd Pracy.
Słowa kluczowe: jednostka-jednostka budżetowa; podatek-podatek od towarów i usług; powiat
Przepisy: [VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział III-Rozdział 1-art. 15

INTERPRETACJA INDYWIDUALNA

Na podstawie art. 14b § 1 i § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613, z późn. zm.) oraz § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2015 r. w sprawie upoważnienia do wydawania interpretacji przepisów prawa podatkowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 643) Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu działający w imieniu Ministra Rozwoju i Finansów stwierdza, że stanowisko Powiatu przedstawione we wniosku z dnia 2 listopada 2016 r. (data wpływu 9 listopada 2016 r.) o wydanie interpretacji przepisów prawa podatkowego dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie ustalenia czy zasada ,,centralizacji” rozliczeń w zakresie podatku VAT powiatowych jednostek budżetowych obejmuje Powiatowy Urząd Pracy – **jest nieprawidłowe.**

**

UZASADNIENIE

W dniu 9 listopada 2016 r. został złożony ww. wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie ustalenia czy zasada ,,centralizacji” rozliczeń w zakresie podatku VAT powiatowych jednostek budżetowych obejmuje Powiatowy Urząd Pracy.

We wniosku przedstawiono następujące zdarzenie przyszłe.

Powiat (dalej: Wnioskodawca, Powiat) działa na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 814, ze zm., dalej: ustawa o samorządzie powiatowym). Wnioskodawca na mocy art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 96, poz. 603, ze zm.) stanowi jednostkę samorządu terytorialnego.

Wnioskodawca, będący jednostką samorządu terytorialnego, uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji oraz wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone dla innych organów władzy publicznej zgodnie z art. 163 Konstytucji. W swoich działaniach organy samorządu korzystają ze środków prawnych właściwych władzy państwowej.

Wnioskodawca realizuje zadania należące do właściwości samorządu powiatowego. Działając we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność wykonuje określone ustawami zadania, wymienione w art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym.

W celu wykonywania zadań Wnioskodawca może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami.

Jedną z jednostek budżetowych Wnioskodawcy jest Powiatowy Urząd Pracy (dalej: PUP), wchodzący w skład powiatowej administracji zespolonej. Nadzór nad działalnością Urzędu sprawuje Zarząd Powiatu. PUP jest jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej.

Powiatowy Urząd Pracy działa na podstawie:

*   ustawy o samorządzie powiatowym,
*   ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych),
*   ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 645, ze zm.; dalej: uopz.),
*   uchwały Zarządu Powiatu z dnia (…) w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Powiatowego Urzędu Pracy,
*   uchwały Rady Powiatu z dnia (…) w sprawie nadania statutu Powiatowemu Urzędowi Pracy.

Strukturę organizacyjną, podział czynności i odpowiedzialności zatrudnionych w PUP pracowników określa Regulamin Organizacyjny uchwalany przez Zarząd Powiatu.

Powiatowy Urząd Pracy jest jednostką finansowaną przez budżet państwa i budżet Powiatu. W zakresie budżetu Powiatu, podstawą gospodarki finansowej PUP, stosownie do brzmienia art. 11 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, jest plan dochodów i wydatków, zwany dalej „planem finansowym jednostki budżetowej”. Wydatki, ww. jednostka realizuje w oparciu o plan finansowy opracowany zgodnie z art. 249 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, w związku z art. 237 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy, a zatwierdzony w ramach Budżetu Powiatu Oławskiego przez Zarząd Powiatu.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 wskazanej ustawy, jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej i państwowe fundusze celowe stosują zasady gospodarki finansowej określone w niniejszej ustawie.

Jak stanowi art. 11 ust. 1 tej ustawy, jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

W zakresie dysponowania limitowanymi środkami Funduszu Pracy, podstawą gospodarowania tymi środkami jest zakres zadań merytorycznych określony w art. 108 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Powiatowy Urząd Pracy realizuje zadania finansowane ze środków Funduszu Pracy, tj.:

1.  art. 3 ust. 1 uopz – określa zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej, które realizowane są na podstawie uchwalanego przez Radę Ministrów Krajowego Planu Działań na Rzecz Zatrudnienia;
2.  art. 9 ust. 1 uopz – do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy m.in.:
    *   realizacja programów na rzecz promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej mieszkańców powiatu,
    *   realizacja innych fakultatywnych zadań, które wykonywane są przez PUP wchodzący w skład powiatowej administracji zespolonej (art. 9 ust. 2 uopz);
3.  art. 103-108 uopz, zadania finansowane z Funduszu Pracy (FP), który jest funduszem celowym; dysponentem FP jest Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, dalej: MRPiPS;
4.  rozporządzenia Ministra Pracy Polityki Społecznej z dnia 7 października 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki Funduszu Pracy (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 472, ze zm.).

Środki Funduszu Pracy (zwanego dalej: Funduszem Pracy) przekazywane są na wyodrębniony rachunek bankowy. Kwoty (limity) ustalane są przez MRPiPS według algorytmu, mając na względzie uzależnienie wysokości kwot środków przeznaczonych na rzecz promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia o aktywizacji zawodowej od:

*   liczby bezrobotnych i stopy bezrobocia – w 75%,
*   efektywności działań na rzecz aktywizacji bezrobotnych – w 25% (art. 109 ust. 1-2, 11 uopz).

Na dzień złożenia wniosku Powiatowy Urząd Pracy:

1.  nie posiada odrębnej osobowości prawnej;
2.  nie jest czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług, nie dokonuje żadnej sprzedaży, w tym sprzedaży opodatkowanej powyżej 150.000 zł, a tym samym nie jest więc zobligowany do zarejestrowania do podatku od towarów i usług jako podatnik czynny, zaprowadzenia rejestrów sprzedaży i wystawiania faktur z podatkiem od towarów i usług należnym od czynności, które mogły być opodatkowane podatkiem od towarów i usług (umowy cywilnoprawne);
3.  nie dokonał rejestracji jako czynny podatnik od towarów i usług;
4.  nie dokonuje odrębnych od Powiatu rozliczeń dla potrzeb podatku od towarów i usług;
5.  wykonuje zadania w zakresie polityki rynku pracy zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tzn. zadania samorządu powiatowego w zakresie polityki rynku pracy wykonywane są przez powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej.

Zgodnie ze statutem, PUP kieruje oraz reprezentuje go na zewnątrz dyrektor. Dyrektora powołuje i odwołuje Starosta Powiatu. Dyrektor wyłaniany jest w drodze konkursu spośród osób posiadających wykształcenie wyższe oraz co najmniej 3-letni staż pracy w publicznych służbach zatrudnienia lub co najmniej 5-letni staż pracy w innych instytucjach rynku pracy. Odwołanie dyrektora następuje po uzyskaniu zgody Powiatowej Rady Zatrudnienia wyrażonej większością, co najmniej 2/3 składu rady. Ponadto Dyrektor kieruje pracą PUP na podstawie upoważnienia Zarządu Powiatu udzielonego zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy i samorządzie powiatowym.

Decyzje dotyczące zadań Funduszu Pracy wydawane w imieniu Starosty, podpisywane są z upoważnienia Starosty przez Dyrektora PUP (upoważnienie nr (…)) i sygnowane są pieczęcią Dyrektora PUP wydaną z upoważnienia Starosty. Stroną umów cywilnoprawnych podpisywanych z dostawcami i odbiorcami dla zadań finansowanych z Funduszu Pracy z zakresu aktywizacji zawodowej bezrobotnych lub innych zadań fakultatywnych jest Starosta - Powiatowy Urząd Pracy, reprezentowany przez Dyrektora PUP (umowy podpisuje Dyrektor PUP; pieczęć z upoważnienia Starosty), a faktury zakupowe wystawiane są na Powiatowy Urząd Pracy. W ramach FP nie jest prowadzona żadna sprzedaż towarów i usług. W przypadku umów cywilnoprawnych związanych z zadaniami realizowanymi z budżetu powiatu (bieżąca działalność jednostki) stroną umowy jest Powiat – Powiatowy Urząd Pracy, reprezentowany przez Dyrektora PUP (umowy podpisuje Dyrektor PUP na podstawie Uchwały Zarządu Powiatu (…); pieczęć Dyrektora PUP), a faktury zakupowe wystawiane są na Powiatowy Urząd Pracy.

Deklaracje PIT, deklaracje ZUS, zarówno pracownicze, jak i dla osób bezrobotnych, podpisywane są przez Dyrektora i Głównego Księgowego Powiatowego Urzędu Pracy. Listy plac oraz listy wypłat świadczeń z Funduszu Pracy podpisywane są przez sporządzającego dokumenty oraz przez Dyrektora i Głównego Księgowego (pieczęć Dyrektora i Głównego Księgowego).

W związku z tak przedstawionym zdarzeniem przyszłym, Wnioskodawca powziął wątpliwość, czy zgodnie z art. 3 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 2016 r. o szczególnych zasadach rozliczeń podatku od towarów i usług oraz dokonywania zwrotu środków publicznych przeznaczonych na realizację projektów finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub od państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu przez jednostki samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1454, dalej: ustawa centralizacyjna), tj. obowiązkiem podjęcia wspólnego rozliczania podatku VAT jednostki samorządu terytorialnego wraz ze wszystkimi jednostkami organizacyjnymi, procesowi centralizacji VAT w Powiecie podlegać będzie również Powiatowy Urząd Pracy.

W związku z powyższym opisem zadano następujące pytanie.

Czy w związku z obowiązkiem podjęcia wspólnego rozliczania podatku VAT jednostki samorządu terytorialnego wraz ze wszystkimi jednostkami organizacyjnymi, o którym mowa w art. 3 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy centralizacyjnej, scentralizowanie rozliczeń obejmuje również Powiatowy Urząd Pracy będący jednostką organizacyjną Wnioskodawcy?

Zdaniem Wnioskodawcy, w związku z obowiązkiem podjęcia wspólnego rozliczania podatku VAT jednostki samorządu terytorialnego wraz ze wszystkimi jednostkami organizacyjnymi, o którym mowa w art. 3 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy centralizacyjnej, scentralizowanie rozliczeń obejmuje również Powiatowy Urząd Pracy będący jednostką organizacyjną Wnioskodawcy.

Jak wynika z przywołanych w zdarzeniu przyszłym przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, samorządowa osoba prawna – jaką jest Powiat – jest jednostką podziału terytorialnego, posiadającą osobowość prawną, a zatem i zdolność do działania we własnym imieniu i na własny rachunek. W celu wykonywania zadań Wnioskodawca może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami.

Ponadto, zgodnie z art. 33b ustawy o samorządzie powiatowym, powiatową administrację zespoloną stanowią:

1.  starostwo powiatowe;
2.  powiatowy urząd pracy, będący jednostką organizacyjną powiatu;
3.  jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży.

Z powyższego wynika, iż PUP wchodzi w skład powiatowej administracji zespolonej. W przypadku PUP, jednostka ta nie jest organem administracji rządowej, a realizując zadania spoczywające na powiecie (samorządowej osobie prawnej), skutkujące obowiązkiem podatkowym w podatku od towarów i usług, występuje wyłącznie jako jednostka organizacyjna działająca w imieniu i na rzecz ww. osoby prawnej.

Do zakresu działania PUP, zgodnie z wymienionym w zdarzeniu przyszłym regulaminem organizacyjnym Powiatowego Urzędu Pracy należy wykonywanie zadań wynikających m.in. z:

*   ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r o promocji i zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 645, ze zm.),
*   ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr. 127., poz. 721, ze zm.),
*   ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 963, ze zm.),
*   ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 581, ze zm.).

Zatem, mając na uwadze powołane powyżej akty prawa na tle przedstawionego opisu sprawy należy wskazać, że podejmowane przez PUP działania są w istocie działaniami podejmowanymi przez jednostkę samorządu terytorialnego i wykonywaniem zadań własnych, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, z zakresu pomocy społecznej, wspierania osób niepełnosprawnych, przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy. Jest to przeciwieństwo do zadań wskazanych w art. 4 ust. 2 ww. ustawy, zleconych przez administrację rządową, co do których obowiązkiem Powiatu jest jedynie zapewnienie ich wykonywania. PUP wykonuje bezpośrednio zadania powiatu, nie zaś zadania, w stosunku do których Powiat ma obowiązek wspierać (zapewnić) ich wykonywanie przez podmiot trzeci.

Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zadania samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy wykonywane są przez powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej.

Z powyższego wynika, iż zadania z zakresu promocji zatrudnienia oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, w tym m.in. udzielanie pomocy bezrobotnym i poszukującym pracy w znalezieniu pracy, a także pracodawcom w pozyskaniu pracowników przez pośrednictwo pracy i poradnictwo zawodowe, rejestrowanie bezrobotnych i poszukujących pracy, inicjowanie i wdrażanie instrumentów rynku pracy, przyznawanie i wypłacanie zasiłków oraz innych świadczeń z tytułu bezrobocia, są wykonywane przez powiatowe urzędy pracy.

Zgodnie z opisem zdarzenia przyszłego, PUP kieruje dyrektor, powoływany i odwoływany przez starostę, po przeprowadzeniu konkursu. Należy też dodać, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym starosta może, w formie pisemnej, upoważnić dyrektora powiatowego urzędu pracy lub na jego wniosek innych pracowników tego urzędu do załatwiania w imieniu starosty spraw, w tym do wydawania decyzji, postanowień oraz zaświadczeń w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym.

Należy również zauważyć, że zarówno ustawa o podatku od towarów i usług, jak również przepisy wykonawcze do niej nie definiują terminu „jednostka budżetowa”, wobec czego należy posiłkować się definicją legalną zawartą w ustawie o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej i państwowe fundusze celowe stosują zasady gospodarki finansowej określone w niniejszej ustawie.

Jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych).

Stosownie do brzmienia ust. 3 powyższego artykułu, podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany dalej „planem finansowym jednostki budżetowej”.

Na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o finansach publicznych, jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych ustaw, tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego - gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe.

W myśl ust. 2 powyższego artykułu art. 12 ustawy o finansach publicznych, tworząc jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd.

Z regulaminu organizacyjnego PUP, przedstawionego w zdarzeniu przyszłym, wynika iż podstawą gospodarki finansowej PUP jest roczny plan finansowy opracowany przez dyrektora i zatwierdzony przez Zarząd Powiatu. Wydatki jednostki związane z realizacją zadań oraz jej funkcjonowaniem pokrywane są bezpośrednio z budżetu Powiatu.

W sytuacji dokonywania przez PUP czynności na podstawie umów cywilnoprawnych, podatnikiem podatku jest Powiat i zdaniem Wnioskodawcy to jego NIP powinien widnieć na wszelkich dokumentach zakupowych i sprzedażowych. Co za tym idzie, podatek VAT naliczony i należny, rozpoznany w wyniku dokonania czynności rodzących obowiązek w zakresie podatku VAT, powinien znaleźć się w deklaracji Powiatu.

Ponadto, zgodnie z wyrokiem TSUE (sprawa C-276/14) gminna jednostka organizacyjna, której działalność gospodarcza nie spełnia kryterium samodzielności w rozumieniu art. 9 ust. 1 dyrektywy 2006/112/WE, nie może być uznana za podatnika podatku VAT odrębnie od gminy, w której skład jednostka ta wchodzi. Oznacza to, że wszelkie czynności dokonywane przez te jednostki organizacyjne powinny być rozliczane przez jednostkę samorządu terytorialnego, która je utworzyła. Zdaniem TSUE jednostki budżetowe nie ponoszą ryzyka gospodarczego związanego z działalnością gospodarczą powierzoną im w imieniu i na rachunek gminy oraz nie odpowiadają za szkody spowodowane tą działalnością, ponieważ nie dysponują własnym majątkiem, nie osiągają własnych dochodów i nie ponoszą kosztów dotyczących takiej działalności. Rozstrzygnięcie wyroku ma również zastosowanie do powiatowych jednostek budżetowych, z uwagi na praktycznie takie same uwarunkowania faktyczne i prawne.

W konsekwencji, biorąc powyższe argumenty pod uwagę oraz wyrok TSUE należy stwierdzić, że PUP nie posiada samodzielności w zakresie swojej działalności, bowiem jest finansowany z zewnątrz, tj. bezpośrednio przez budżet Powiatu. Zatem nie ma innej możliwości niż objęcie PUP procesem centralizacji rozliczeń VAT.

Reasumując, Wnioskodawca stoi na stanowisku, iż Powiatowy Urząd Pracy powinien być uznany za jednostkę organizacyjną Wnioskodawcy, a zatem również podlegać obowiązkowi scentralizowania rozliczeń w zakresie podatku VAT, o którym mowa w art. 3 ustawy centralizacyjnej.

W świetle obowiązującego stanu prawnego stanowisko Wnioskodawcy w sprawie oceny prawnej przedstawionego zdarzenia przyszłego jest nieprawidłowe.

Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2016 r., poz. 710, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Działalność gospodarcza – według art. 15 ust. 2 ustawy – obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Stosownie do art. 15 ust. 6 ustawy – nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Oznacza to, że organ będzie uznany za podatnika podatku od towarów i usług w dwóch przypadkach, tj. gdy wykonuje czynności inne niż te, które mieszczą się w ramach jego zadań oraz, gdy wykonuje czynności mieszczące się w ramach jego zadań, ale czyni to na podstawie umów cywilnoprawnych.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 5 września 2016 r. o szczególnych zasadach rozliczeń podatku od towarów i usług oraz dokonywania zwrotu środków publicznych przeznaczonych na realizację projektów finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub od państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1454), jednostka samorządu terytorialnego jest obowiązana do podjęcia rozliczania podatku wraz ze wszystkimi jednostkami organizacyjnymi najpóźniej od dnia 1 stycznia 2017 r.

W myśl art. 4 ustawy z dnia 5 września 2016 r., jednostka samorządu terytorialnego, której jednostki organizacyjne rozliczały się jako odrębni podatnicy, wstępuje z dniem podjęcia rozliczania podatku wraz ze wszystkimi jednostkami organizacyjnymi we wszystkie przewidziane w przepisach dotyczących podatku prawa i obowiązki jednostek organizacyjnych.

Jak stanowi art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 września 2016 r., przez jednostkę organizacyjną rozumie się:

1.  utworzone przez jednostkę samorządu terytorialnego samorządową jednostkę budżetową lub samorządowy zakład budżetowy;
2.  urząd gminy, starostwo powiatowe, urząd marszałkowski.

Powiat, w rozumieniu ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814, z późn. zm.), jest jednostką samorządu terytorialnego. Posiada osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jest właścicielem mienia i innych praw majątkowych oraz samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu powiatu.

Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, organami powiatu są rada powiatu i zarząd. Zarząd jest organem wykonawczym powiatu (art. 26 ust. 1 powołanej ustawy), który – w myśl art. 33 tej ustawy – wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy.

W myśl art. 4 ust. 1 pkt 17 cyt. ustawy, powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy.

Natomiast art. 12 ust. 9c powołanej ustawy stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy uchwalanie powiatowego programu przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy.

Na podstawie art. 33b ustawy o samorządzie powiatowym, powiatową administrację zespoloną stanowią:

*   starostwo powiatowe;
*   powiatowy urząd pracy, będący jednostką organizacyjną powiatu;
*   jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży.

Z przepisu art. 34 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz.

Na podstawie art. 35 ust. 1-2 ustawy o samorządzie powiatowym, organizację i zasady funkcjonowania starostwa powiatowego określa regulamin organizacyjny. Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży.

Jak stanowi art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, starosta sprawując zwierzchnictwo w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży:

1.  powołuje i odwołuje kierowników tych jednostek, w uzgodnieniu z wojewodą, a także wykonuje wobec nich czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej;
2.  zatwierdza programy ich działania;
3.  uzgadnia wspólne działanie tych jednostek na obszarze powiatu;
4.  w sytuacjach szczególnych kieruje wspólnymi działaniami tych jednostek;
5.  zleca w uzasadnionych przypadkach przeprowadzenie kontroli.

Jak wynika z cytowanych wyżej przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, samorządowa osoba prawna – jaką jest powiat – jest jednostką podziału terytorialnego, posiadającą osobowość prawną, a zatem i zdolność do działania we własnym imieniu i na własny rachunek. Nie ma jednak własnych struktur organizacyjnych, a nałożone na nią zadania wykonuje za pośrednictwem urzędu (starostwa powiatowego). Urząd ten realizując zadania spoczywające na powiecie (samorządowej osobie prawnej), a skutkujące obowiązkiem podatkowym w podatku od towarów i usług, występuje wyłącznie jako jednostka organizacyjna działająca w imieniu i na rzecz ww. osoby prawnej. Jednocześnie – jak już wspomniano wyżej – starosta jako organ jednostki samorządu terytorialnego działa jedynie jako organ tej jednostki, a zatem wszelkie podejmowane przez niego działania są w istocie działaniami podejmowanymi przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Jak stanowi art. 6 ust. 1 ww. ustawy, w celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami.

Należy zauważyć, że zarówno ustawa o podatku od towarów i usług, jak również przepisy wykonawcze do niej nie definiują terminu „jednostka budżetowa”, wobec czego należy posiłkować się definicją legalną zawartą w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej i państwowe fundusze celowe stosują zasady gospodarki finansowej określone w niniejszej ustawie.

Jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych).

Stosownie do brzmienia ust. 3 powyższego artykułu, podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany dalej „planem finansowym jednostki budżetowej”.

Na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o finansach publicznych, jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych ustaw, tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego – gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe.

W myśl art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, tworząc jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd.

Z treści powołanych przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o podatku od towarów i usług wynika, że jednostka organizacyjna wykonująca we własnym imieniu i na własny rachunek czynności spełniające definicję działalności gospodarczej, określone w art. 15 ust. 2 ustawy, może działać w charakterze podatnika.

Należy wskazać, że pojęcie podatnika obejmuje swym zakresem podmioty, które dokonują czynności podlegające opodatkowaniu. Ustawodawca określił wskazane pojęcie na tyle szeroko, by w każdym przypadku profesjonalnej aktywności zawodowej, dokonywania czynności opodatkowanych podmiot mógł zostać uznany za podatnika w zakresie tych czynności. Podkreślić przy tym należy, że działalność gospodarcza ma miejsce również wówczas, gdy nie przyniosła ona żadnych widocznych efektów (bez względu na cel i rezultat takiej działalności). Charakterystyka ta pozwala na uznanie, że pojęcie podatnika na gruncie podatku od towarów i usług ma wymiar autonomiczny – niezależny od uregulowań innych aktów normatywnych regulujących stosunki prawnopodatkowe.

Przymiot podatnika podatku od towarów i usług przypisany jest, oprócz osobie fizycznej czy prawnej, również wyodrębnionej jednostce organizacyjnej samodzielnie wykonującej działalność gospodarczą, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy. Samodzielność gospodarcza w prowadzeniu działalności gospodarczej oznacza możliwość podejmowania decyzji, a zarazem posiadanie odpowiedniego stopnia odpowiedzialności za podjęte decyzje, w tym za szkody poniesione wobec osób trzecich, jak również ponoszenie przez podmiot ryzyka gospodarczego.

Należy ponadto zwrócić uwagę na treść przepisów Dyrektywy 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. Urz. UE L 347 z 11.12.2006, str. 1, z późn. zm.). Mianowicie zgodnie z art. 9 Dyrektywy, podatnikiem jest każda osoba wykonująca samodzielnie i niezależnie od miejsca zamieszkania działalność gospodarczą bez względu na cel czy też rezultaty takiej działalności. Za działalność gospodarczą uznaje się w szczególności wykorzystywanie, w sposób ciągły, majątku rzeczowego lub wartości niematerialnych w celu uzyskania z tego tytułu dochodu. Określenie samodzielności w tym znaczeniu ma charakter obiektywny, co oznacza, że ustalenia czy dana jednostka działa „samodzielnie” należy dokonać na podstawie obiektywnych kryteriów, a nie w sposób o charakterze uznaniowym przez jednostkę nadrzędną dla danego podmiotu. Ponadto, należy wskazać, że ustaleń tych należy dokonywać na gruncie przepisów ustawy o podatku od towarów i usług oraz przepisów wspólnotowych w oderwaniu od skutków konwencjonalnych na gruncie prawa cywilnego i przepisów samorządowych.

Jednym z kryteriów jest przede wszystkim ustalenie, czy dana jednostka ponosi ryzyko gospodarcze, czy też to ryzyko ponosi jednostka nadrzędna (por. pkt 35 wyroku TSUE w sprawie C-210/04). Kolejnym kryterium, według TSUE, decydującym o ustaleniu samodzielności, jest odpowiedzialność za szkody poniesione wobec osób trzecich (por. wyrok w sprawie C-202/90 pkt 15).

W odniesieniu do powyższego, wskazać należy na kluczowe w tym zakresie rozstrzygnięcie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 29 września 2015 r. w sprawie C-276/14, gdzie Trybunał orzekł m.in., że: „Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający w istocie dąży do ustalenia, czy art. 9 ust. 1 dyrektywy VAT należy interpretować w ten sposób, że podmioty prawa publicznego, takie jak gminne jednostki budżetowe będące przedmiotem postępowania głównego, mogą być uznane za podatników VAT, w sytuacji gdy nie spełniają kryterium samodzielności przewidzianego w tym przepisie”.

W rozstrzygnięciu ww. wyroku TSUE stwierdził, że: „Artykuł 9 ust. 1 dyrektywy Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej należy interpretować w ten sposób, że podmioty prawa publicznego, takie jak gminne jednostki budżetowe będące przedmiotem postępowania głównego, nie mogą być uznane za podatników podatku od wartości dodanej, ponieważ nie spełniają kryterium samodzielności przewidzianego w tym przepisie”.

W tym miejscu należy podkreślić, że powyższy wyrok co prawda odnosi się do gminnych jednostek budżetowych, jednakże jego rozstrzygnięcie ma również zastosowanie do powiatowych jednostek budżetowych, z uwagi na praktycznie takie same uwarunkowania faktyczne i prawne.

W konsekwencji, biorąc pod uwagę przywołane powyżej przepisy prawa, przedstawiony opis sprawy oraz wyrok TSUE z dnia 29 września 2015 r. w sprawie C-276/14, należy stwierdzić, że dla celów rozliczeń VAT Powiat i utworzone przez niego jednostki budżetowe powinny być traktowane jako jeden łączny podatnik VAT czynny i w konsekwencji Powiat winien dokonywać jednego rozliczenia deklaracyjnego na gruncie VAT.

Inaczej natomiast będzie przedstawiała się sytuacja jednostek funkcjonujących w ramach szeroko rozumianego powiatu, tj. Powiatowy Urząd Pracy.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645, z późn. zm.), instytucjami rynku pracy realizującymi zadania określone w ustawie są publiczne służby zatrudnienia.

Jak stanowi art. 9 ust. 1 ustawy, do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy m.in.:

*   opracowanie i realizacja programu promocji zatrudnienia oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy stanowiącego część powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych, o której mowa w odrębnych przepisach;
*   pozyskiwanie i gospodarowanie środkami finansowymi na realizację zadań z zakresu aktywizacji lokalnego rynku pracy;
*   udzielanie pomocy bezrobotnym i poszukującym pracy w znalezieniu pracy przez pośrednictwo pracy i poradnictwo zawodowe (…);
*   rejestrowanie bezrobotnych i poszukujących pracy (…).

Zgodnie z art. 9 ust. 2 powołanej ustawy, zadania, o których mowa w ust. 1, są wykonywane przez powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej.

Stosownie do art. 9 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utworzenie, likwidacja lub zmiana obszaru działania powiatowego urzędu pracy wymaga zgody ministra właściwego do spraw pracy.

W myśl art. 9 ust. 5 tej ustawy, starosta powołuje dyrektora powiatowego urzędu pracy wyłonionego w drodze konkursu spośród osób posiadających wykształcenie wyższe oraz co najmniej 3-letni staż pracy w publicznych służbach zatrudnienia lub co najmniej 5-letni staż pracy w innych instytucjach rynku pracy. Starosta odwołuje dyrektora powiatowego urzędu pracy po uzyskaniu opinii powiatowej rady rynku pracy. Opinia powiatowej rady rynku pracy nie jest wymagana w przypadkach, o których mowa w art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1502, z późn. zm.), oraz w przypadku odwołania dyrektora powiatowego urzędu pracy na jego wniosek.

Natomiast art. 9 ust. 5a cyt. ustawy stanowi, że dyrektora powiatowego urzędu pracy, o którym mowa w art. 9a, wyłonionego w drodze konkursu spośród osób spełniających warunki określone w ust. 5 powołują i odwołują w porozumieniu właściwi starostowie i prezydenci miast na prawach powiatu. Organ właściwy do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy ustalają w porozumieniu właściwi starostowie i prezydenci miast na prawach powiatu.

Starosta może, w formie pisemnej, upoważnić dyrektora powiatowego urzędu pracy lub na jego wniosek innych pracowników tego urzędu do załatwiania w imieniu starosty spraw, w tym do wydawania decyzji, postanowień oraz zaświadczeń w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym (art. 9 ust. 7 ww. ustawy).

Zgodnie z art. 9a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, powiatowy urząd pracy realizujący zadania, o których mowa w art. 9 ust. 1, obejmujący obszarem swojego działania kilka powiatów, jest współfinansowany z budżetów tych powiatów.

Powiat, którego jednostką organizacyjną jest powiatowy urząd pracy, o którym mowa w ust. 1, zwany dalej „powiatem prowadzącym”, otrzymuje dotacje celowe na wydatki bieżące z budżetów innych powiatów, których zadania realizuje, zwanych dalej „powiatami dotującymi” (art. 9a ust. 2 powołanej ustawy).

Stosownie do art. 9a ust. 3 cyt. ustawy, powiaty dotujące oraz powiaty prowadzące zawierają dwustronne porozumienia określające wysokość, terminy i zasady przekazywania dotacji celowej na współfinansowanie kosztów funkcjonowania powiatowego urzędu pracy z uwzględnieniem zmniejszenia dotacji o kwotę refundacji ze środków Funduszu Pracy, o której mowa w art. 9 ust. 2d, na realizację przez powiat prowadzący projektów współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Pracy dotyczących powiatu dotującego.

Natomiast ust. 4 wyżej powołanego artykułu stanowi, że w przypadku niezawarcia porozumienia, o którym mowa w ust. 3, wysokość roszczenia przysługującego powiatowi prowadzącemu jest ustalana jako udział w całości poniesionych kosztów, w tym inwestycji i zakupów inwestycyjnych, równy ilorazowi liczby mieszkańców z terenu powiatu dotującego do łącznej liczby mieszkańców z całego obszaru działania powiatowego urzędu pracy według stanu na koniec roku poprzedzającego rok budżetowy, w którym koszty zostały poniesione – pomniejszony o kwotę refundacji, o której mowa w art. 9 ust. 2d, na realizację przez powiat prowadzący projektów współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Pracy dotyczących powiatu dotującego.

Zgodnie z art. 109 ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw pracy przekazuje, na wyodrębniony rachunek bankowy, samorządom województw i powiatów środki Funduszu Pracy na finansowanie zadań realizowanych w województwie do wysokości kwot ustalonych zgodnie z ust. 2-11.

Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że podstawę działania Powiatowego Urzędu Pracy regulują przepisy ustawowe. Ww. organ ma umocowanie ustawowe do działania i wykonuje zadania wskazane w przepisach ustawowych.

Utworzenie ww. jednostki nie jest uzależnione od woli samorządowego organu administracji, lecz tworzona jest na podstawie przepisów prawa i zadania przez nią realizowane wynikają z przepisów ustawowych. Powiatowy Urząd Pracy działa na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w zakresie zadań określonych w art. 9 ust. 1 tejże ustawy.

Zatem, mając na uwadze powołane powyżej przepisy prawa na tle przedstawionego opisu sprawy należy wskazać, że jednostki wchodzące w skład administracji zespolonej, pomimo ich zespolenia ze starostą, pozostają organami administracji rządowej, a wykonując zadania powiatu, czynią to we własnym imieniu. Zwierzchnictwo starosty nie jest zwierzchnictwem służbowym, bowiem przysługują mu jedynie określone ustawowo uprawnienia, uzgadnianie ich wspólnych działań na terenie powiatu, zatwierdzenie programów działania, kierowanie wspólnymi działaniami w sytuacjach szczególnych oraz zlecenie przeprowadzenia kontroli w uzasadnionych przypadkach. Nie są one organami powiatu. Co więcej, powiatowe służby, inspekcje i straże finansowane są z budżetu państwa, zachowują samodzielność i niezależność. Dodatkowo należy wskazać, że działalność Powiatowego Urzędu Pracy może obejmować więcej niż jeden powiat, na co wskazuje treść art. 9a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Powyższe przemawia za brakiem uzasadnienia, aby ten podmiot objąć centralizacją rozliczeń w zakresie podatku od towarów i usług.

Wobec powyższego, zasada „centralizacji” rozliczeń w zakresie podatku VAT jednostek budżetowych Wnioskodawcy nie obejmuje Powiatowego Urzędu Pracy.

Interpretacja dotyczy zdarzenia przyszłego przedstawionego przez Wnioskodawcę i stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania interpretacji.

Jednocześnie należy dodać, że wniosek w części dotyczącej zasad ewidencji i identyfikacji podatników i płatników w zakresie NIP, który powinien widnieć na wszelkich dokumentach zakupowych i sprzedażowych w związku z występowaniem w Powiatowym Urzędzie Pracy czynności opodatkowanych VAT zostanie rozpatrzony odrębnym rozstrzygnięciem.

Ponadto tut. Organ informuje, że zgodnie z art. 14na pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa, przepisów art. 14k-14n dotyczących ochrony prawnej wynikającej z zastosowania się Wnioskodawcy do otrzymanej interpretacji nie stosuje się, jeżeli stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe przedstawione we wniosku stanowią element czynności będących przedmiotem decyzji wydanej w związku z wystąpieniem nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy o podatku od towarów i usług, tj. czynności dokonanych w ramach transakcji, które pomimo spełnienia warunków formalnych ustanowionych w przepisach ustawy, miały zasadniczo na celu osiągnięcie korzyści podatkowych, których przyznanie byłoby sprzeczne z celem, któremu służą te przepisy.

Stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi na niniejszą interpretację przepisów prawa podatkowego z powodu jej niezgodności z prawem. Skargę wnosi się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, po uprzednim wezwaniu na piśmie organu, który wydał interpretację – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o jej wydaniu – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.). Skargę do WSA wnosi się (w dwóch egzemplarzach – art. 47 ww. ustawy) w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania (art. 53 § 2 ww. ustawy). Jednocześnie, zgodnie z art. 57a ww. ustawy, skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej może być oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd administracyjny jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ww. ustawy), na adres: Izba Skarbowa w Poznaniu, Biuro Krajowej Informacji Podatkowej w Lesznie, ul. Dekana 6, 64-100 Leszno.

**