Interpretacja indywidualna
Sygnatura: 0114-KDIP1-3.4012.667.2025.2.KF
Organ: Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej
Data wydania: 2025-09-17
Teza: Prawo do odliczenia podatku VAT w związku z realizowanym
projektem.
Słowa kluczowe: budowa-budowa drogi
powiat
projekt
Zagadnienia: Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział IX. Odliczenie
i zwrot podatku. Odliczenie częściowe-Rozdział 1.
Odliczenie i zwrot podatku-Odliczenie podatku
naliczonego-Odliczenie podatku naliczonego z tytułu
nabycia towarów i usług
Przepisy: [VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział IX-
Rozdział 1-art. 86-ust. 1

## Interpretacja indywidualna – stanowisko prawidłowe

Szanowni Państwo,
    stwierdzam, że Państwa stanowisko w sprawie oceny skutków podatkowych opisanego
    stanu faktycznego i zdarzenia przyszłego w podatku od towarów i usług jest prawidłowe.

## Zakres wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej

22 sierpnia 2025 r. wpłynął Państwa wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej, który
    dotyczy braku prawa do odliczenia całości lub części podatku naliczonego z faktur VAT
    dokumentujących wydatki inwestycyjne i wydatki bieżące związane z operacją pn. „(...)”.
    Treść wniosku jest następująca:

    Opis stanu faktycznego i zdarzenia przyszłego
    Powiat (...) (dalej: „JST” lub „Powiat”) jest zarejestrowanym czynnym podatnikiem podatku
    od towarów i usług (dalej: „VAT”). Na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o
    samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107 ze zm. dalej: „Ustawa o
    samorządzie powiatowym”) JST jest wyposażona w osobowość prawną i posiada zdolność
    do czynności cywilnoprawnych.
    Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym
    (określone w art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym) samodzielnie lub poprzez
    powołane powiatowe jednostki organizacyjne. W strukturze organizacyjnej JST występują
    jednostki organizacyjne mające status jednostek budżetowych, tj. Centrum Usług
    Wspólnych, placówki oświatowe, Domy Pomocy Społecznej, Powiatowe Centrum Pomocy
    Rodzinie w (...), Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna, Powiatowy Zarząd Dróg w (...).
    Mając na uwadze wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: „TSUE” lub
    „Trybunał”) z 29 września 2015 r. w sprawie C-276/14 (dalej: „wyrok TSUE”) począwszy od
    stycznia 2017 r. JST dokonała centralizacji rozliczeń VAT, tj. prowadzi wspólne rozliczanie
    VAT wraz ze wszystkimi jednostkami organizacyjnymi.
    Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne - przede wszystkim określone w
    ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r.
    poz. 107) w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zadania te wykonywane są
    zarówno w oparciu o relacje administracyjnoprawne, w których działa jako organ władzy
    publicznej, a w szczególności zadania z zakresu, transportu zbiorowego i dróg publicznych
    geodezji, gospodarki nieruchomościami, administracji architektoniczno-budowlanej,
    oświaty, kultury, zdrowia, sportu, rolnictwa, ochrony środowiska, leśnictwa, zarządzania
    kryzysowego, komunikacji, pomocy społecznej jak i w oparciu o zawierane przez Powiat
    umowy cywilnoprawne.
    W ramach wykonywania zadań publicznych Powiat prowadzi/będzie prowadził inwestycje
    polegające na przebudowie i budowie dróg powiatowych. Inwestycje te nie są w żaden
    sposób związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, a służą wspólnocie
    mieszkańców. Zadania są/będą prowadzone w ramach operacji: ,,(...)” Powyższe zadanie
    jest/będzie finansowane zarówno ze środków własnych JST, jak i ze środków pozyskanych
    ze źródeł zewnętrznych tj. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach
    Programu Fundusze Europejskie dla (...) 2021-2027. Podatek VAT jest / będzie w tych
    przypadkach wydatkiem kwalifikowanym.
    Wszelkie Wydatki inwestycyjne i Wydatki bieżące są / będą każdorazowo dokumentowane
    wystawianymi przez wykonawców fakturami VAT, na których JST oznaczona jest / będzie
    jako nabywca przedmiotowych towarów i usług. Infrastruktura drogowa zaspokaja
    potrzeby mieszkańców powiatu, jej budowa i przebudowa jest jednym z zadań JST, zatem
    powiat nie wykorzystuje i nie będzie jej wykorzystywał do prowadzonej działalności
    gospodarczej. Infrastruktura drogowa jest / będzie wykorzystywana do czynności, które
    nie podlegają opodatkowaniu VAT.

## Pytanie

Czy w związku z budową infrastruktury drogowej Powiatowi przysługuje/będzie
    przysługiwało prawo do odliczenia całości lub części podatku naliczonego z faktur VAT
    dokumentujących Wydatki inwestycyjne i Wydatki bieżące związane z Infrastrukturą?
    Państwa stanowisko w sprawie
    W związku z budową infrastruktury drogowej Powiatowi nie przysługuje/ nie będzie
    przysługiwało prawo do odliczenia całości lub części podatku naliczonego z faktur VAT
    dokumentujących wydatki inwestycyjne i wydatki bieżące związane z Infrastrukturą.
    Zgodnie z art. 15 ust. 1 Ustawy o VAT, podatnikami są osoby prawne, jednostki
    organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące

    samodzielnie działalność gospodarczą, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.
    Stosownie natomiast do treści art. 15 ust. 6 ww. ustawy nie uważa się za podatników
    organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie
    realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których
    zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych
    umów cywilnoprawnych.
    Jako, że jednostki samorządu terytorialnego są wyposażone w osobowość prawną oraz w
    określonym zakresie wykonują samodzielnie działalność gospodarczą w rozumieniu art.
    15 ust. 2 Ustawy o VAT, należy uznać, iż spełniają zawartą w tym przepisie definicję
    podatnika VAT. Oznacza to, że w zakresie czynności cywilnoprawnych dokonywanych
    przez jednostki samorządu terytorialnego powinny być uznawane za podatników VAT.
    Zatem, w przypadku, gdy JST realizuje należące do niej zadania na podstawie umów
    cywilnoprawnych, tj. na warunkach i w okolicznościach właściwych również dla podmiotów
    prowadzących działalność gospodarczą – powinna być ona traktowana jako podatnik VAT,
    gdyż w przedmiotowym zakresie działa ona w sposób analogiczny do tych podmiotów.
    Inwestycje drogowe nie są związane z prowadzoną przez Powiat działalnością
    gospodarczą, a za użytkowanie dróg powiatowych nie pobiera się opłaty.
    Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6 Ustawy o samorządzie powiatowym zadania powiatu
    obejmują m.in. zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu
    zbiorowego i dróg publicznych.
    Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2025 r.
    poz. 889 ze zm.): „Drogą publiczną jest droga zaliczana na podstawie niniejszej ustawy do
    jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z
    ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych”.
    W myśl art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne ze względu na
    funkcje dzielą się na:
        drogi krajowe
        drogi wojewódzkie
        drogi powiatowe
        drogi gminne
    Ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi.
    Zgodnie z przepisami zawartymi w art. 6a ustawy o drogach publicznych
    1. Do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 drogi krajowe ust. 1 i
      art. 6 drogi wojewódzkie ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami
      powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą.
    2. Zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady
      powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów
      (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz
      zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu – opinii
      prezydentów miast.
    3. Ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady
      powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na
      obszarze których przebiega droga.
    Na podstawie art. 19 ust. 1 cytowanej ustawy o drogach publicznych, organ administracji
    rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z
    zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg jest
    zarządcą drogi.

    Zgodnie z art. 19 ust. 2 ww. ustawy, zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8 są
    dla dróg :
    1. Krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad,
    2. Wojewódzkich – zarząd województwa,
    3. Powiatowych – zarząd powiatu,
    4. Gminnych – wójt/ prezydent miasta
    Jak wynika z art. 20 ww. ustawy:
        do zarządcy drogi należy w szczególności pełnienie funkcji inwestora,
        utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich,
        urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z
        wyjątkiem części pasa drogowego,
        wykonanie robót inwestycyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających.
    W konsekwencji należy uznać, iż budowa dróg powiatowych odbywa się w ramach
    władztwa publicznego i powiat wykonując je działa jako organ administracji publicznej. W
    takim ujęciu Powiat nie może być uznany za podatnika VAT.
    Zdaniem JST jest realizacja zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie
    transportu zbiorowego i dróg publicznych. Budowane drogi są drogami publicznymi
    administrowanymi przez Powiat (...) zgodnie art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca
    1998 r. o samorządzie powiatowym, a za użytkowanie dróg publicznych Powiat nie
    pobiera żadnych opłat. Inwestycje drogowe w żaden sposób nie są związane z
    prowadzoną przez Powiat działalnością gospodarczą, a tym samym nie podlegają
    opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług VAT.
    W związku z prowadzonymi zadaniami JST nie może odliczyć w całości lub w części
    podatku naliczonego.
    Dla oceny możliwości skorzystania z prawa do odliczenia zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy o
    podatku od towarów i usług, w każdym przypadku istotne jest ustalenie, czy towary i
    usługi, przy zakupie których naliczono VAT:
        zostały nabyte przez podatnika tego podatku oraz
        pozostają w bezspornym związku z wykonywanymi przez niego czynnościami
        opodatkowanymi.
    Z powyższego wynika, iż prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku
    naliczonego przysługuje tylko wówczas, gdy powyższe warunki są spełnione łącznie, tzn.
    odliczenia tego dokonuje podatnik podatku od towarów i usług oraz gdy towary i usługi, z
    których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do czynności
    opodatkowanych VAT. Warunkiem umożliwiającym podatnikowi skorzystanie z prawa do
    odliczenia podatku naliczonego jest, więc związek zakupów z wykonywanymi
    czynnościami opodatkowanymi, tj. z czynnościami, których następstwem jest określenie
    podatku należnego (powstanie zobowiązania podatkowego).
    Jak wskazano powyżej, budowa infrastruktury drogowej nie jest objęta regulacjami ustawy
    o VAT. W konsekwencji, zdaniem JST, Infrastruktura jest / będzie przez nią wykorzystywana
    do czynności, które nie podlegają opodatkowaniu VAT.

## Ocena stanowiska

Stanowisko, które przedstawili Państwo we wniosku jest prawidłowe.

## Uzasadnienie interpretacji indywidualnej

Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. j.
    Dz. U. z 2025 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej ustawą:
        W zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności
        opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15, przysługuje prawo do
        obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, z
        zastrzeżeniem art. 114, art. 119 ust. 4, art. 120 ust. 17 i 19 oraz art. 124.
    Stosownie do art. 86 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy:
        Kwotę podatku naliczonego stanowi suma kwot podatku wynikających z faktur
        otrzymanych przez podatnika z tytułu nabycia towarów i usług.
    Jak wynika z cytowanych wyżej przepisów, prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o
    kwotę podatku naliczonego przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone
    warunki, tzn. odliczenia tego dokonuje podatnik podatku od towarów i usług oraz gdy
    towary i usługi, z których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do
    wykonywania czynności opodatkowanych, tzn. takich, których następstwem jest
    określenie podatku należnego.
    Przedstawiona wyżej zasada wyklucza zatem możliwość dokonania obniżenia kwoty
    podatku należnego o kwotę podatku naliczonego związanego z towarami i usługami, które
    nie są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, czyli w przypadku ich
    wykorzystywania do czynności zwolnionych od podatku VAT oraz niepodlegających temu
    podatkowi.
    Ponadto ustawodawca stworzył podatnikowi prawo do odliczenia podatku naliczonego
    pod warunkiem spełnienia przez niego zarówno przesłanek pozytywnych oraz
    niezaistnienia przesłanek negatywnych, określonych w art. 88 ustawy. Przepis ten określa
    listę wyjątków, które pozbawiają podatnika prawa do obniżenia kwoty podatku należnego
    o kwotę podatku naliczonego.
    Na zakres prawa do odliczenia w sposób bezpośredni wpływa również pojmowanie
    statusu danego podmiotu jako podatnika podatku od towarów i usług wykonującego
    czynności opodatkowane. Tylko podatnik w rozumieniu art. 15 ustawy, ma prawo do
    odliczenia podatku naliczonego. Co do zasady status podatnika związany jest z
    prowadzeniem przez dany podmiot działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy.
    W myśl art. 15 ust. 1 ustawy:
        Podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości
        prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o
        której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.
    Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy:
        Działalność gospodarcza, obejmuje wszelką działalność producentów,
        handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby
        naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody.
        Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na
        wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób
        ciągły dla celów zarobkowych.
    Artykuł 15 ust. 6 ustawy stanowi, że:
        Za podatnika nie uznaje się organów władzy publicznej oraz urzędów
        obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi
        przepisami prawa, dla realizacji, których zostały one powołane, z wyłączeniem
        czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.
    Z powołanego przepisu wynika, że organy władzy publicznej nie będą podatnikami
    podatku od towarów i usług, w związku z realizacją zadań, do których zostały powołane.
    Swoje zadania realizują bowiem jako podmioty prawa publicznego. Organy te, będą

    natomiast podatnikami podatku od towarów i usług, w przypadku wykonywanych przez
    nie czynności na podstawie umów cywilnoprawnych.
    Kryterium podziału stanowi charakter wykonywanych czynności. Działania o charakterze
    publicznoprawnym wyłączają te podmioty z kategorii podatników, natomiast czynności o
    charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem tych podmiotów za podatników podatku
    od towarów i usług, a realizowane przez nie, odpłatne dostawy towarów i świadczenie
    usług podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.
    Jak stanowi art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.
    Dz. U. z 2024 r. poz. 107 ze zm.):
        Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na
        własną odpowiedzialność.
    Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy
        Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze
        ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych.
    Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym:
        W celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i
        zawierać umowy z innymi podmiotami.
    Państwa wątpliwości dotyczą kwestii prawa do odliczenia całości lub części podatku
    naliczonego z faktur VAT dokumentujących wydatki inwestycyjne i wydatki bieżące
    związane z operacją pn. „(...)”.
    Odliczenia podatku naliczonego, na podstawie art. 86 ust. 1 ustawy o podatku od towarów
    i usług, może dokonać zarejestrowany czynny podatnik podatku VAT pod warunkiem, że
    nabyte towary i usługi są lub będą związane z czynnościami opodatkowanymi
    wykonywanymi przez tego podatnika.
    W omawianej sprawie warunek uprawniający do obniżenia kwoty podatku należnego o
    kwotę podatku naliczonego nie będzie spełniony, ponieważ ponoszą Państwo i będą
    Państwo ponosili wydatki związane z budową i przebudową drogi powiatowej, która służy
    realizacji zadań publicznych. Jak wynika z Państwa wniosku, inwestycja realizowana jest i
    będzie w ramach zadań własnych Powiatu, określonych w art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o
    samorządzie powiatowym. Oznacza to, że w ramach realizacji inwestycji nie działają i nie
    będą Państwo działali w charakterze podatnika podatku od towarów i usług, o którym
    mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, lecz jako organ władzy publicznej, w ramach zadań
    własnych, nałożonych odrębnymi przepisami prawa.
    Ponadto, towary i usługi nabywane w związku z realizacją inwestycji jak też efekty tej
    inwestycji nie są i nie będą wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych
    podatkiem VAT.
    Tym samym, nie mają i nie będą Państwo mieli - na podstawie art. 86 ust. 1 ustawy -
    prawa do odliczenia całości lub części podatku naliczonego wykazanego na fakturach
    dokumentujących wydatki inwestycyjne i wydatki bieżące związane z realizacją operacji
    pn. „(...)”.
    Tym samym Państwa stanowisko uznaję za prawidłowe.

## Dodatkowe informacje

Informacja o zakresie rozstrzygnięcia
    Interpretacja dotyczy stanu faktycznego, który Państwo przedstawili i stanu prawnego,
    który obowiązywał w dacie zaistnienia zdarzenia oraz zdarzenia przyszłego i stanu
    prawnego, który obowiązuje w dniu wydania interpretacji.
    Pouczenie o funkcji ochronnej interpretacji

        Funkcję ochronną interpretacji indywidualnych określają przepisy art. 14k-14nb
        ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz.
        111 ze zm.). Interpretacja będzie mogła pełnić funkcję ochronną, jeśli Państwa
        sytuacja będzie zgodna (tożsama) z opisem stanu faktycznego i zdarzenia
        przyszłego i zastosują się Państwo do interpretacji.
        Zgodnie z art. 14na § 1 Ordynacji podatkowej:
        Przepisów art. 14k-14n Ordynacji podatkowej nie stosuje się, jeśli stan faktyczny
        lub zdarzenie przyszłe będące przedmiotem interpretacji indywidualnej jest
        elementem czynności, które są przedmiotem decyzji wydanej:
        1) z zastosowaniem art. 119a;
        2) w związku z wystąpieniem nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5
        ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług;
        3) z zastosowaniem środków ograniczających umowne korzyści.
        Zgodnie z art. 14na § 2 Ordynacji podatkowej:
        Przepisów art. 14k-14n nie stosuje się, jeżeli korzyść podatkowa, stwierdzona w
        decyzjach wymienionych w § 1, jest skutkiem zastosowania się do utrwalonej
        praktyki interpretacyjnej, interpretacji ogólnej lub objaśnień podatkowych.

## Pouczenie o prawie do wniesienia skargi na interpretację

Mają Państwo prawo do zaskarżenia tej interpretacji indywidualnej do Wojewódzkiego
    Sądu Administracyjnego w (...). Zasady zaskarżania interpretacji indywidualnych reguluje
    ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
    (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako „PPSA”).
    Skargę do Sądu wnosi się za pośrednictwem Dyrektora KIS (art. 54 § 1 PPSA). Skargę
    należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia interpretacji indywidualnej
    (art. 53 § 1 PPSA):
        w formie papierowej, w dwóch egzemplarzach (oryginał i odpis) na adres: Krajowa
        Informacja Skarbowa, ul. Warszawska 5, 43-300 Bielsko-Biała (art. 47 § 1 PPSA), albo
        w formie dokumentu elektronicznego, w jednym egzemplarzu (bez odpisu), na
        adres Krajowej Informacji Skarbowej na platformie ePUAP: /KIS/wnioski albo /KIS
        /SkrytkaESP (art. 47 § 3 i art. 54 § 1a PPSA).
    Skarga na interpretację indywidualną może opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia
    przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do
    zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd jest związany zarzutami skargi oraz
    powołaną podstawą prawną (art. 57a PPSA).

## Podstawa prawna dla wydania interpretacji

Podstawą prawną dla wydania tej interpretacji jest art. 13 § 2a oraz art. 14b § 1 Ordynacji
    podatkowej.