Interpretacja indywidualna
Sygnatura: 0113-KDIPT1-1.4012.649.2025.1.MG
Organ: Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej
Data wydania: 2025-09-19
Teza: Niepodleganie opodatkowaniu podatkiem VAT opłat
pobieranych przez Gminę za zajęcie pasa drogowego dróg
wewnętrznych oraz sposobu dokumentowania odpłatnego
udostępniania pasa drogowego dróg wewnętrznych
podmiotom trzecim.
Słowa kluczowe: czynności-czynności niepodlegające opodatkowaniu
drogi-pas drogowy
gmina
udostępnienie-udostępnienie odpłatne
Zagadnienia: Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział III. Podatnicy,
płatnicy i przedstawiciele podatkowi-Rozdział 1.
Podatnicy i płatnicy-Organy władzy publicznej
Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział III. Podatnicy,
płatnicy i przedstawiciele podatkowi-Rozdział 1.
Podatnicy i płatnicy-Podatnicy
Przepisy: [VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział III-
Rozdział 1-art. 15-ust. 1
[VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział III-
Rozdział 1-art. 15-ust. 6

## Zakres wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej

25 czerwca 2025 r. wpłynął Państwa wniosek z 24 czerwca 2025 r. o wydanie interpretacji
    indywidualnej, który dotyczy niepodlegania opodatkowaniu podatkiem VAT opłat
    pobieranych przez Gminę za zajęcie pasa drogowego dróg wewnętrznych oraz sposobu
    dokumentowania odpłatnego udostępniania pasa drogowego dróg wewnętrznych
    podmiotom trzecim.
    Treść wniosku jest następująca:
    Opis stanu faktycznego i zdarzenia przyszłego
    Gmina Miasto A (dalej: Gmina lub Wnioskodawca) jest zarejestrowana na potrzeby
    podatku od towarów i usług (dalej: VAT) jako podatnik VAT czynny.
    Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z
    2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: ustawa o samorządzie gminnym), Gmina wykonuje zadania
    publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jednocześnie w myśl art. 6
    ust. 1 cytowanej ustawy, do zakresu działania Gminy należą wszystkie sprawy publiczne o
    znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Do zadań
    własnych Gminy należą m.in. sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji
    ruchu drogowego, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.
    Stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z
    2024 r. poz. 320 ze zm.; dalej: ustawa o drogach publicznych) na terenie Gminy znajdują
    się drogi wewnętrzne, których właścicielem jest Gmina.
    Drogi wewnętrzne są co do zasady ogólnodostępne dla lokalnej społeczności.
    Prezydent Miasta A wydał ... 2025 r. zarządzenie nr ... (dalej: Zarządzenie) w sprawie
    ustalenia stawek za zajęcie pasa drogowego dróg wewnętrznych. Wskazane Zarządzenie
    Prezydenta Miasta może być w przyszłości zmieniane kolejnymi zarządzeniami, w
    szczególności w zakresie stawek za zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej.
    Z załącznika do Zarządzenia wynikają stawki za zajęcie pasa drogowego dróg
    wewnętrznych zarządzanych przez Prezydenta Miasta A. Zajęcie pasa drogowego dróg
    wewnętrznych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości odbywa się za
    odpłatnością, na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej przez Gminę z zajmującym
    pas drogowy w celu:
    1) prowadzenia robót w pasie drogowym,
    2) umieszczenia w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych,
    3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz
      reklam,
    4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż określone w pkt 1-
      3.
            2Za zajęcie 1 m powierzchni pasa drogowego dróg wewnętrznych w celu prowadzenia
    robót w pasie drogowym ustala się stawki opłat za każdy dzień zajęcia. Ww. opłaty dotyczą
    zajęcia do 50% szerokości jezdni włącznie, zajęcia powyżej 50% szerokości jezdni, zajęcia
    pozostałych elementów pasa drogowego, zajęcia podczas prowadzenia robót związanych
    z obiektami i urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej.
            2Za zajęcie 1 m powierzchni pasa drogowego drogi wewnętrznej w celu umieszczenia w
    pasie drogowym dróg wewnętrznych liniowych urządzeń obcych ustala się stawki opłat za

    każdy rok zajęcia. Ww. opłaty dotyczą umieszczenia urządzeń wodociągowych i
    kanalizacyjnych, umieszczenia urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej oraz
    umieszczenia pozostałych urządzeń.
            2Za zajęcie 1 m powierzchni pasa drogowego drogi wewnętrznej w celu umieszczenia w
    pasie drogowym dróg wewnętrznych urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2
    oraz reklam ustala się stawki opłat za każdy rok zajęcia (w przypadku umieszczenia
    urządzeń na drogowym obiekcie inżynierskim, umieszczenia urządzeń infrastruktury
    telekomunikacyjnej na drogowym obiekcie inżynierskim) lub za każdy dzień zajęcia (gdy
    chodzi o zajęcie pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub
    usługowego, zajęcie pasa drogowego przez rzut poziomy obiektów infrastruktury
    telekomunikacyjnej, zajęcie pasa drogowego przez rzut poziomy tymczasowego obiektu
    handlowego (stoiska) oraz zajęcie pasa drogowego na ogródki gastronomiczne przez rzut
                                            2poziomy obiektu, zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklam – 1 m powierzchni
    reklamy, zajęcie pasa drogowego pod wiaty śmietnikowe przez rzut poziomy obiektu,
    zajęcie pasa drogowego pod obiekty niewymienione powyżej przez rzut poziomy obiektu).
            2Za zajęcie 1 m powierzchni pasa drogowego drogi wewnętrznej na prawach wyłączności
    w celach innych niż określone w pkt 1-3 ustala się stawki opłat za każdy dzień zajęcia. Ww.
    opłaty dotyczą zajęcia jezdni i pozostałych elementów pasa drogowego, zajęcia na
    prawach wyłączności w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury
    telekomunikacyjnej.
    Umowa na zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej jest zawierana na czas określony i
    nieokreślony w przypadku umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury
    technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu
    drogowego.
    Niniejszy wniosek dotyczy wyłącznie zajmowania pasa drogowego dróg wewnętrznych
    zlokalizowanych na terenie Gminy.

## Pytanie

1. Czy pobierane przez Gminę, opisane w stanie faktycznym/zdarzeniu przyszłym, opłaty
      za zajęcie pasa drogowego dróg wewnętrznych stanowią/będą stanowiły
      wynagrodzenie za czynności podlegające opodatkowaniu VAT?
    2. Czy Gmina powinna dokumentować fakturą VAT opisane we wniosku odpłatne
      udostępnianie pasa drogowego dróg wewnętrznych podmiotom trzecim?
    Państwa stanowisko w sprawie
    1. Pobierane przez Gminę, opisane w stanie faktycznym/zdarzeniu przyszłym, opłaty za
      zajęcie pasa drogowego dróg wewnętrznych stanowią/będą stanowiły wynagrodzenie
      za czynności podlegające opodatkowaniu VAT.
    2. Gmina powinna udokumentować opisane we wniosku odpłatne udostępnianie
      podmiotom trzecim pasa drogowego dróg wewnętrznych za pomocą faktury VAT.
    Uzasadnienie stanowiska Gminy
    Ad. 1 i 2.
    Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT, opodatkowaniu podlegają odpłatna dostawa
    towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju.
    Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT przez dostawę towarów, o której mowa w
    art. 5 ust. 1 pkt 1, rozumie się przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak
    właściciel, w tym również przeniesienie z nakazu organu władzy publicznej lub podmiotu
    działającego w imieniu takiego organu lub przeniesienie z mocy prawa prawa własności
    towarów w zamian za odszkodowanie.

    Natomiast w świetle art. 8 ust. 1 ustawy o VAT, świadczeniem usług jest każde świadczenie
    na rzecz osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej
    osobowości prawnej, które nie stanowi dostawy towarów w rozumieniu art. 7 ustawy o
    VAT.
    Należy jednak podkreślić, że zarówno odpłatna dostawa towarów, jak również odpłatne
    świadczenie usług, podlegają opodatkowaniu, jeżeli są wykonywane przez podmiot
    działający w charakterze podatnika podatku VAT.
    Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o VAT, podatnikami są osoby prawne, jednostki
    organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące
    samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub
    rezultat takiej działalności.
    Działalność gospodarcza - jak stanowi art. 15 ust. 2 ustawy o VAT - obejmuje wszelką
    działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów
    pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących
    wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające
    na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla
    celów zarobkowych.
    Z kolei, zgodnie z ust. 6 ww. ustawy, nie uznaje się za podatnika organów władzy
    publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań
    nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z
    wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.
    Powyższy zapis jest odzwierciedleniem art. 13 obowiązującej od dnia 1 stycznia 2007 r.
    Dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu
    podatku od wartości dodanej (Dz.Urz.UE.L Nr 347 z 11.12.2006 s. 1, z późn. zm.), zgodnie z
    którym krajowe, regionalne i lokalne organy władzy oraz inne podmioty prawa
    publicznego nie są uważane za podatników w związku z działalnością, którą podejmują lub
    transakcjami, których dokonują jako organy władzy publicznej, nawet jeśli pobierają
    należności, opłaty, składki lub płatności w związku z takimi działaniami lub transakcjami.
    Jednakże w przypadku gdy podejmują one takie działania lub dokonują takich transakcji,
    są uważane za podatników w odniesieniu do tych działań lub transakcji, gdyby
    wykluczenie ich z kategorii podatników prowadziło do znaczących zakłóceń konkurencji.
    Z powołanych wyżej przepisów wynika, że jednostki samorządu terytorialnego są
    podatnikami VAT w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter cywilnoprawny,
    tzn. są przez nie realizowane na podstawie umów cywilnoprawnych. Będą to zatem
    wszystkie realizowane przez te jednostki (urzędy) czynności w sferze ich aktywności
    cywilnoprawnej, np.: czynności sprzedaży, zamiany (nieruchomości i ruchomości),
    wynajmu, dzierżawy itd., umów prawa cywilnego (nazwanych i nienazwanych) - tylko w
    tym zakresie ich czynności mają charakter działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15
    ust. 2 ustawy o VAT.
    Jak wynika z powyższego, wyłączenie organów władzy publicznej z kategorii podatnika ma
    charakter wyłącznie podmiotowo-przedmiotowy.
    W świetle wskazanych unormowań jednostki samorządu terytorialnego na gruncie
    podatku od towarów i usług występować mogą w dwoistym charakterze:
      podmiotów niebędących podatnikami, gdy realizują zadania nałożone na nich
      odrębnymi przepisami prawa, oraz
      podatników podatku od towarów i usług, gdy wykonują czynności na podstawie
      umów cywilnoprawnych.

    Kryterium podziału stanowi charakter wykonywanych czynności: czynności o charakterze
    publicznoprawnym wyłączają te podmioty z kategorii podatników, natomiast czynności o
    charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem tych podmiotów za podatników podatku
    od towarów i usług, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenie
    usług podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.
    W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina wykonuje zadania publiczne w
    imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 ww.
    ustawy do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu
    lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Do zadań własnych
    gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania
    własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu
    drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym).
    Ponadto zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, organ administracji
    rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z
    zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest
    zarządcą drogi.
    Stosownie do ust. 2 ww. ustawy - zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla
    dróg:
    1. krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
    2. wojewódzkich - zarząd województwa;
    3. powiatowych - zarząd powiatu;
    4. gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).
    W myśl art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi, parkingi oraz place
    przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i
    niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.
    Natomiast, stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarząd drogi
    sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Z kolei, zgodnie z art. 22
    ust. 2 ustawy o drogach publicznych, grunty, o których mowa w ust. 1, zarząd drogi może
    oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z
    potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu, a
    także na cele instalacji urządzeń, o których mowa w art. 20g ust. 1. Zarząd drogi pobiera z
    tytułu najmu lub dzierżawy opłaty w wysokości ustalonej w umowie. Przepisów art. 43 ust.
    2 pkt 3 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
    nie stosuje się.
    Jak zostało to wskazane powyżej, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT,
    opodatkowaniu podlegają odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na
    terytorium kraju. Jednakże zarówno w treści ustawy, jak i w przepisach wykonawczych do
    niej, ustawodawca przewidział opodatkowanie niektórych czynności stawkami obniżonymi
    lub zwolnienie od podatku.
    Należy jednak zauważyć, że ani przepisy ustawy o VAT, ani też rozporządzeń
    wykonawczych do ustawy nie przewidują zwolnienia od podatku, czy też obniżonej stawki
    podatku dla usług polegających na odpłatnym udostępnianiu pasa drogi wewnętrznej.
    Odnosząc powołane przepisy w kontekście niniejszej sprawy należy stwierdzić, że
    odpłatne udostępnianie przez Gminę pasa drogi wewnętrznej jest/będzie czynnością
    cywilnoprawną (nie zaś publicznoprawną), dla tej czynności Gmina występuje/będzie
    występowała w charakterze podatnika podatku VAT. Jednocześnie pomiędzy Gminą a
    podmiotami zamierzającymi dokonać zajęcia pasa istnieje/będzie istniała więź o
    charakterze zobowiązaniowym, która na gruncie ustawy stanowi/będzie stanowić
    świadczenie usług za wynagrodzeniem, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o VAT.
    Gmina w zamian za udostępnienie pasa drogi wewnętrznej otrzymuje/będzie otrzymywała

    wynagrodzenie w wysokości określonej opłaty. Z kolei podmiot zamierzający dokonać
    zajęcia pasa drogi wewnętrznej staje się/będzie się stawał beneficjentem tej czynności, jest
    /będzie bezpośrednim jej konsumentem, odbiorcą świadczenia odnoszącym korzyść o
    charakterze majątkowym.
    W konsekwencji powyższego, zdaniem Gminy, pobierane przez nią opłaty za zajęcie pasa
    drogowego dróg wewnętrznych stanowią/będą stanowiły wynagrodzenie za czynności
    podlegające opodatkowaniu VAT.
    Zatem mając na uwadze okoliczności sprawy oraz obowiązujące przepisy prawa należy
    stwierdzić, że czynności dokonywane przez Wnioskodawcę, polegające na odpłatnym
    udostępnianiu pasa drogi wewnętrznej na podstawie umów cywilnoprawnych - stanowią
    /będą stanowiły usługi podlegające opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług,
    zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy.
    W myśl art. 106b ust. 1 ustawy o VAT, podatnik jest obowiązany wystawić fakturę
    dokumentującą:
    1) sprzedaż, a także dostawę towarów i świadczenie usług, o których mowa w art. 106a
      pkt 2, dokonywane przez niego na rzecz innego podatnika podatku, podatku od
      wartości dodanej lub podatku o podobnym charakterze lub na rzecz osoby prawnej
      niebędącej podatnikiem;
    2) wewnątrzwspólnotową sprzedaż towarów na odległość, chyba że podatnik korzysta z
      procedury szczególnej, o której mowa w dziale XII w rozdziale 6a;
    3) wewnątrzwspólnotową dostawę towarów na rzecz podmiotu innego niż wskazany w
      pkt 1;
    4) otrzymanie przez niego całości lub części zapłaty przed dokonaniem czynności, o
      których mowa w pkt 1 i 2, z wyjątkiem przypadku, gdy zapłata dotyczy:
    a) wewnątrzwspólnotowej dostawy towarów,
    b) czynności, dla których obowiązek podatkowy powstaje zgodnie z art. 19a ust. 5 pkt 4,
    c) dostaw towarów, dla których obowiązek podatkowy powstaje zgodnie z art. 19a ust. 1b.
    Faktura jest dokumentem potwierdzającym zaistnienie danej transakcji, która podlega
    przepisom ustawy o VAT. W przepisach ustawy o VAT ustawodawca określił w jakich
    przypadkach podatnik ma obowiązek wystawienia faktury. W konsekwencji w ocenie
    Gminy powinna ona wystawiać faktury dokumentujące wyżej opisane czynności
    udostępniania pasa drogowego drogi wewnętrznej podmiotom trzecim.

## Ocena stanowiska

Stanowisko, które przedstawili Państwo we wniosku, jest nieprawidłowe.

## Uzasadnienie interpretacji indywidualnej

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. j.
    Dz. U. z 2025 r. poz. 775), zwanej dalej „ustawą”:
      Opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, zwanym dalej „podatkiem”,
      podlegają odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium
      kraju.
    W myśl art. 7 ust. 1 ustawy:
      Przez dostawę towarów, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, rozumie się
      przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel (...).
    Natomiast na mocy art. 8 ust. 1 ustawy:
      Przez świadczenie usług, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 rozumie się każde
      świadczenie na rzecz osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej

      niemającej osobowości prawnej, które nie stanowi dostawy towarów w rozumieniu
      art. 7 (...).
    Według art. 15 ust. 1 ustawy:
      Podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości
      prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o
      której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.
    Na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy:
      Działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców
      lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz
      rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność
      gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu
      towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów
      zarobkowych.
    Należy zauważyć, że zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy:
      Nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących
      te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa,
      dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych
      na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.
    Zatem organy władzy publicznej są wyłączone z kręgu podatników podatku od towarów i
    usług – w zakresie czynności nałożonych przepisami prawa, dla realizacji których zostały
    powołane. Jest to wyłączenie podmiotowo-przedmiotowe i ma zastosowanie przy
    spełnieniu przez ten organ dwóch warunków:
      jego podmiotem jest organ władzy publicznej;
      odnosi się jedynie do czynności nałożonych przepisami prawa, dla których powołano
      te organy, z wyłączeniem czynności realizowanych na podstawie zawartych umów
      cywilnoprawnych.
    Z powołanych przepisów wynika, że organy władzy publicznej nie są podatnikami podatku
    od towarów i usług w związku z realizacją zadań, które podejmują jako podmioty prawa
    publicznego, nawet jeśli pobierają z tego tytułu należności, opłaty lub składki. Organy te są
    natomiast podatnikami podatku od towarów i usług w przypadku wykonywanych przez
    nie czynności na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Kryterium podziału
    stanowi charakter wykonywanych czynności: czynności o charakterze publicznoprawnym
    wyłączają te podmioty z kategorii podatników, natomiast czynności o charakterze
    cywilnoprawnym skutkują uznaniem tych podmiotów za podatników podatku od towarów
    i usług, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenie usług podlegają
    opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.
    Generalnie zatem wyłączone z opodatkowania podatkiem od towarów i usług są czynności
    wykonywane przez podmioty prawa publicznego (organy władzy publicznej) w ramach
    sprawowanego przez nie władztwa publicznego.
    Należy zaznaczyć, że pojęcie „organ władzy publicznej” nie zostało zdefiniowane w ustawie
    o podatku od towarów i usług. Choć w wielu aktach normatywnych ustawodawca
    posługuje się pojęciem „władza publiczna”, czy „organy władzy publicznej”, to jednocześnie
    nigdzie nie definiuje tych pojęć.
    Dokonując wykładni art. 15 ust. 6 ustawy należy więc zauważyć, że celem tej regulacji jest
    wyłączenie wszelkich organów władzy publicznej oraz innych organów podlegających
    prawu publicznemu z kategorii podatników VAT w odniesieniu do czynności
    wykonywanych przez te podmioty w charakterze władz publicznych. Podatnikiem podatku
    od towarów i usług jest więc również organ władzy publicznej, jeżeli w stosunku do

    określonej czynności lub transakcji zachowuje się jak podmiot gospodarczy. Z tego właśnie
    względu, ustawodawca uznał w art. 15 ust. 6 ustawy, że organy władzy publicznej nie są
    podatnikami w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa,
    dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na
    podstawie umów cywilnoprawnych.
    Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z
    2024 r. poz. 1465 ze zm.):
      Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną
      odpowiedzialność.
    Jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym:
      Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym,
      niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.
    Na mocy art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym:
      Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W
      szczególności zadania własne obejmują sprawy m.in. gminnych dróg, ulic, mostów,
      placów oraz organizacji ruchu drogowego.
    W świetle art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym:
      W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także
      zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.
    Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym:
      Gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą
      wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w
      przypadkach określonych w odrębnej ustawie.
    Stosownie do art. 9 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym:
      Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o
      charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa.
    W myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym:
      Do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym.
    Na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz.
    U. z 2025 r. poz. 889):
      Organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego
      właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu,
      utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi.
    Według art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych:
      Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg:
        1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
        2) wojewódzkich – zarząd województwa;
        3) powiatowych – zarząd powiatu;
        4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).
    Na mocy art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych:
      Zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać
      swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi,

      utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy.
      Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje
      zarządca.
    Jak wynika z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych:
      Zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować
      niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz
      zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (...).
    Jednak art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że:
                                        1W szczególnie uzasadnionych przypadkach, z wyjątkiem ust. 3, lokalizowanie w
      pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić wyłącznie za
      zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji
      administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku wydania decyzji, o
      której mowa w ust. 7, lub w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7a lub
      w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.
    Na mocy art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych:
      Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem,
      utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w
      drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku
      zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.
    Według art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych:
      Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:
        1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
        2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych;
        3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt
          2 oraz reklam;
        4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż
          wymienione w pkt 1-3.
    W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ustawy o drogach publicznych:
      Użyte w ustawie określenia oznaczają:
        1) pas drogowy – wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią
          nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga;
        2) droga – budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub
          drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na
          podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, stanowiącą
          całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do
          ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy
          użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia
          zwierząt.
    W myśl przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych:
      Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.
    Jak stanowi art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych:
      Opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy
      zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (...).
    Stosownie do przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych:
      Za zajęcie pasa drogowego:

        1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22
          ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34,
        2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub
          w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której
          mowa w art. 39 ust. 31 lub 34,
        3) powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie,
          o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której mowa w art. 39
          ust. 31 lub 34
      - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w
      wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
    Działania zarządców dróg mieszczą się zatem w zakresie czynności o charakterze
    publicznoprawnym i wynikają z wykonywania przez jednostki państwowe władztwa
    publicznoprawnego.
    Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.
    Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.):
      Dochodami publicznymi są daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki,
      opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek
      Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne,
      których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu
      terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora
      finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw.
    W myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych:
      Środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o
      charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu
      państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody
      państwowych funduszy celowych: dochody pobierane przez państwowe i
      samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw.
    Z opisu sprawy wynika, że Państwa Gmina Miasto jest zarejestrowana na potrzeby
    podatku od towarów i usług jako podatnik VAT czynny.
    Prezydent Miasta A wydał ... 2025 r. zarządzenie nr ... (dalej: Zarządzenie) w sprawie
    ustalenia stawek za zajęcie pasa drogowego dróg wewnętrznych. Wskazane Zarządzenie
    Prezydenta Miasta może być w przyszłości zmieniane kolejnymi zarządzeniami, w
    szczególności w zakresie stawek za zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej.
    Zajęcie pasa drogowego dróg wewnętrznych wchodzących w skład gminnego zasobu
    nieruchomości odbywa się za odpłatnością, na podstawie umowy cywilnoprawnej
    zawartej przez Gminę z zajmującym pas drogowy w celu:
    1) prowadzenia robót w pasie drogowym,
    2) umieszczenia w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych,
    3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz
      reklam,
    4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż określone w pkt 1-
      3.
    Państwa wątpliwości w pierwszej kolejności dotyczą ustalenia, czy pobierane przez Gminę
    opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg wewnętrznych stanowią/będą stanowiły czynności
    podlegające opodatkowaniu podatkiem VAT.

    Istota problemu sprowadza się zatem do ustalenia, czy wykonując czynności z obszaru
    publicznoprawnego, spełniają Państwo obie wskazane w art. 15 ust. 6 ustawy przesłanki,
    tj. czy są Państwo organem władzy publicznej oraz czy pobieranie określonych opłat jest
    /będzie czynnością ze sfery cywilnoprawnej, czy publicznoprawnej.
    Mając na uwadze opis sprawy oraz powołane przepisy prawa uznać należy, że pobierając
    opłaty za zajęcie pasa drogowego wykonują/będą wykonywali Państwo działania
    mieszczące się w zakresie Państwa zadań własnych.
    Zatem w przedmiotowej sprawie pobierana przez Państwa danina o charakterze
    publicznym nie stanowi/nie będzie stanowiła zapłaty za świadczenie usług. Należy uznać,
    że w zakresie realizacji ww. zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa są Państwo
    adresatem normy prawnej, o której mowa w art. 15 ust. 6 ustawy.
    Podsumowując, pobierane przez Państwa Gminę opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg
    wewnętrznych objęte zakresem wniosku, nie stanowią/nie będą stanowiły wynagrodzenia
    za czynności podlegające opodatkowaniu VAT.
    Tym samym, Państwa stanowisko w zakresie pytania oznaczonego we wniosku nr 1 jest
    nieprawidłowe.
    Państwa wątpliwości dotyczą również sposobu dokumentowania odpłatnego
    udostępniania pasa drogowego dróg wewnętrznych podmiotom trzecim.
    Zgodnie z art. 106b ust. 1 ustawy:
      Podatnik jest obowiązany wystawić fakturę dokumentującą:
        1) sprzedaż, a także dostawę towarów i świadczenie usług, o których mowa w art.
          106a pkt 2, dokonywane przez niego na rzecz innego podatnika podatku,
          podatku od wartości dodanej lub podatku o podobnym charakterze lub na
          rzecz osoby prawnej niebędącej podatnikiem;
        2) wewnątrzwspólnotową sprzedaż towarów na odległość, chyba że podatnik
          korzysta z procedury szczególnej, o której mowa w dziale XII w rozdziale 6a;
        3) wewnątrzwspólnotową dostawę towarów na rzecz podmiotu innego niż
          wskazany w pkt 1;
        4) otrzymanie przez niego całości lub części zapłaty przed dokonaniem czynności,
          o których mowa w pkt 1 i 2, z wyjątkiem przypadku, gdy zapłata dotyczy:
        a) wewnątrzwspólnotowej dostawy towarów,
        b) czynności, dla których obowiązek podatkowy powstaje zgodnie z art. 19a ust. 5
          pkt 4,
        c) dostaw towarów, dla których obowiązek podatkowy powstaje zgodnie z art. 19a
          ust. 1b.
    Z powyższych przepisów wynika, że faktury są dokumentami sformalizowanymi.
    Prawidłowość materialno-prawna faktury zachodzi, jeżeli odzwierciedla w sposób
    prawidłowy zdarzenie gospodarcze. Faktura potwierdza zaistniałe zdarzenia gospodarcze,
    a jej elementy formalne wymagane przez art. 106e ust. 1 ustawy, mają znaczenie
    dowodowe.
    W analizowanej sprawie należy wskazać, że pobierane przez Państwa Gminę opłaty za
    zajęcie pasa drogowego dróg wewnętrznych – jak już wyżej stwierdzono – pozostają/będą
    pozostawać poza zakresem opodatkowania podatkiem VAT, tym samym nie ma/nie
    będzie podstaw do wystawienia faktury VAT dokumentującej takie zdarzenie, bowiem –
    jak wynika z art. 106b ust. 1 ustawy – faktury są dowodem dokumentującym sprzedaż. W

    związku z tym, pobierane przez Państwa Gminę opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg
    wewnętrznych nie powinny być dokumentowane fakturą VAT, a innym dokumentem
    księgowym, np. notą księgową.
    Zaznaczyć należy, że ustawa oraz przepisy wykonawcze wydane na podstawie jej
    upoważnienia w żadnym zakresie nie regulują kwestii wystawiania not księgowych. Noty
    księgowe stanowią dokumenty księgowe na podstawie ustawy z dnia 29 września 1994 r.
    o rachunkowości (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 120 ze zm.), a nie przepisów dotyczących
    podatku VAT.
    Należy zatem wskazać, że nota księgowa nie jest dokumentem przewidzianym przez
    przepisy ustawy o podatku od towarów i usług i jako taka nie jest objęta regulacją tych
    przepisów, brak jest jednakże przeciwwskazań na gruncie przepisów dotyczących podatku
    od towarów i usług dla takiego sposobu dokumentowania.
    W konsekwencji stwierdzić należy, że Państwa Gmina nie powinna dokumentować fakturą
    odpłatnego udostępniania pasa drogowego dróg wewnętrznych podmiotom trzecim.
    Zatem, Państwa stanowisko w zakresie pytania oznaczonego we wniosku nr 2 jest
    nieprawidłowe.

## Dodatkowe informacje

Informacja o zakresie rozstrzygnięcia
    Interpretacja dotyczy:
      stanu faktycznego, który Państwo przedstawili i stanu prawnego, który obowiązywał
      w dacie zaistnienia zdarzenia oraz
      zdarzenia przyszłego, które Państwo przedstawili i stanu prawnego, który
      obowiązuje w dniu wydania interpretacji.
    Zgodnie z art. 14b § 3 ustawy Ordynacja podatkowa, składający wniosek o wydanie
    interpretacji indywidualnej zobowiązany jest do wyczerpującego przedstawienia
    zaistniałego stanu faktycznego albo zdarzenia przyszłego. Organ jest ściśle związany
    przedstawionym we wniosku stanem faktycznym (opisem zdarzenia przyszłego).
    Zainteresowany ponosi ryzyko związane z ewentualnym błędnym lub nieprecyzyjnym
    przedstawieniem we wniosku opisu stanu faktycznego (zdarzenia przyszłego).
    Interpretacja indywidualna wywoła skutki prawnopodatkowe tylko wtedy, gdy rzeczywisty
    stan faktyczny sprawy będącej przedmiotem interpretacji pokrywał się będzie ze stanem
    faktycznym/zdarzeniem przyszłym podanym przez Państwa w złożonym wniosku. W
    przypadku zmiany któregokolwiek elementu przedstawionego we wniosku opisu sprawy,
    udzielona odpowiedź traci swą aktualność.
    Pouczenie o funkcji ochronnej interpretacji
    · Funkcję ochronną interpretacji indywidualnych określają przepisy art. 14k-14nb ustawy
      z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.).
      Interpretacja będzie mogła pełnić funkcję ochronną, jeśli Państwa sytuacja będzie
      zgodna (tożsama) z opisem stanu faktycznego/zdarzenia przyszłego i zastosują się
      Państwo do interpretacji.
    · Zgodnie z art. 14na § 1 Ordynacji podatkowej:
      Przepisów art. 14k-14n Ordynacji podatkowej nie stosuje się, jeśli stan faktyczny lub
      zdarzenie przyszłe będące przedmiotem interpretacji indywidualnej jest elementem
      czynności, które są przedmiotem decyzji wydanej:
        1) z zastosowaniem art. 119a;

        2) w związku z wystąpieniem nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5
          ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług;
        3) z zastosowaniem środków ograniczających umowne korzyści.
    · Zgodnie z art. 14na § 2 Ordynacji podatkowej:
      Przepisów art. 14k-14n nie stosuje się, jeżeli korzyść podatkowa, stwierdzona w
      decyzjach wymienionych w § 1, jest skutkiem zastosowania się do utrwalonej
      praktyki interpretacyjnej, interpretacji ogólnej lub objaśnień podatkowych.

## Pouczenie o prawie do wniesienia skargi na interpretację

Mają Państwo prawo do zaskarżenia tej interpretacji indywidualnej do Wojewódzkiego
    Sądu Administracyjnego. Zasady zaskarżania interpretacji indywidualnych reguluje ustawa
    z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.
    U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako „PPSA”).
    Skargę do Sądu wnosi się za pośrednictwem Dyrektora KIS (art. 54 § 1 PPSA). Skargę
    należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia interpretacji indywidualnej
    (art. 53 § 1 PPSA):
    · w formie papierowej, w dwóch egzemplarzach (oryginał i odpis) na adres: Krajowa
      Informacja Skarbowa, ul. Warszawska 5, 43-300 Bielsko-Biała (art. 47 § 1 PPSA), albo
    · w formie dokumentu elektronicznego, w jednym egzemplarzu (bez odpisu), na adres
      Krajowej Informacji Skarbowej na platformie ePUAP: /KIS/wnioski albo /KIS/SkrytkaESP
      (art. 47 § 3 i art. 54 § 1a PPSA).
    Skarga na interpretację indywidualną może opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia
    przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do
    zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd jest związany zarzutami skargi oraz
    powołaną podstawą prawną (art. 57a PPSA).

## Podstawa prawna dla wydania interpretacji

Podstawą prawną dla wydania tej interpretacji jest art. 13 § 2a oraz art. 14b § 1 Ordynacji
    podatkowej.