Interpretacja indywidualna
Sygnatura: 3063-ILPP2-3.4512.101.2016.1.AK
Organ: Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu
Data wydania: 2016-11-15
Teza: Podatek od towarów i usług w zakresie obowiązku podjęcia wspólnego rozliczania podatku VAT jednostki samorządu terytorialnego wraz ze wszystkimi jednostkami organizacyjnymi w tym z Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego i Komendą Powiatową Państwowej Straży Pożarnej.
Słowa kluczowe: jednostka-jednostka samorządu terytorialnego; nadzór-nadzór budowlany; powiat; straż-straż pożarna
Przepisy: [VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział II-Rozdział 1-art. 5; [VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział II-Rozdział 2-art. 7.; [VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział II-Rozdział 2-art. 8; [VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział III-Rozdział 1-art. 15

INTERPRETACJA INDYWIDUALNA

Na podstawie art. 14b § 1 i § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613, z późn. zm.) oraz § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2015 r. w sprawie upoważnienia do wydawania interpretacji przepisów prawa podatkowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 643) Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu działający w imieniu Ministra Rozwoju i Finansów stwierdza, że stanowisko Powiatu, przedstawione we wniosku z dnia 10 października 2016 r. (data wpływu 18 października 2016 r.) o wydanie interpretacji przepisów prawa podatkowego dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie obowiązku podjęcia wspólnego rozliczania podatku VAT jednostki samorządu terytorialnego wraz ze wszystkimi jednostkami organizacyjnymi w tym z Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego i Komendą Powiatową Państwowej Straży Pożarnej – **jest prawidłowe.**

UZASADNIENIE

W dniu 18 października 2016 r. został złożony ww. wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie obowiązku podjęcia wspólnego rozliczania podatku VAT jednostki samorządu terytorialnego wraz ze wszystkimi jednostkami organizacyjnymi w tym z Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego i Komendą Powiatową Państwowej Straży Pożarnej

We wniosku przedstawiono następujące zdarzenie przyszłe.

Powiat (dalej: Wnioskodawca) działa na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814, z późn. zm., dalej: ustawa o samorządzie powiatowym). Wnioskodawca na mocy art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. z 1998 r., Nr 96, poz. 603, z późn. zm.) stanowi jednostkę samorządu terytorialnego.

Wnioskodawca, będący jednostką samorządu terytorialnego, uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji oraz wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone dla innych organów władzy publicznej zgodnie z art. 163 Konstytucji. W swoich działaniach organy samorządu korzystają ze środków prawnych właściwych władzy państwowej. Wnioskodawca realizuje zadania należące do właściwości samorządu powiatowego. Działając we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność wykonuje określone ustawami zadania, wymienione w art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym.

W celu wykonywania zadań Wnioskodawca może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami. W ramach budżetu Wnioskodawcy funkcjonują również jednostki powstałe w wyniku zapisów ustawowych określonych w art. 33a ustawy o samorządzie powiatowym, do których należą Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego oraz Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej. Powyższe jednostki nie zostały utworzone przez Wnioskodawcę.

Zgodnie z art. 33a ust. 3 ww. ustawy, jednostki tego rodzaju – za wyjątkiem jednostek Policji – są powiatowymi jednostkami budżetowymi w rozumieniu ustawy o finansach publicznych.

Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego stanowi aparat pomocniczy powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Z kolei Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej stanowi aparat pomocniczy komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej. Obie jednostki wchodzą w skład powiatowej administracji zespolonej. Organy służb, inspekcji i straży pomimo ich zespolenia ze starostą, pozostają organami administracji rządowej, a wykonując zadanie powiatu czynią to we własnym imieniu. Zwierzchnictwo starosty nie jest zwierzchnictwem służbowym, bowiem przysługują mu jedynie określone ustawowo uprawnienia, uzgadnianie ich wspólnych działań na terenie powiatu, zatwierdzenie programów działania, itd.

Zgodnie z art. 33b ustawy o samorządzie powiatowym, powiatową administrację zespoloną stanowią:

1.  starostwo powiatowe;
2.  powiatowy urząd pracy, będący jednostką organizacyjną powiatu;
3.  jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży.

Z kolei w myśl art. 33a ust. 2 ww. ustawy, w ramach zespolenia wojewoda jest uprawniony do powoływania kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży oraz do tworzenia ww. jednostek organizacyjnych, stanowiących ich aparat pomocniczy.

Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego został utworzony na podstawie:

*   ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872, z późn. zm.),
*   ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm., dalej: ustawa Prawo budowlane).

Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej została utworzona na podstawie:

*   ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 191, z późn. zm., dalej: ustawa o Państwowej Straży Pożarnej),
*   ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 191, z późn. zm.).

W związku z tak przedstawionym zdarzeniem przyszłym, Wnioskodawca powziął wątpliwość, czy zgodnie z art. 3 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 2016 r. o szczególnych zasadach rozliczeń podatku od towarów i usług oraz dokonywania zwrotu środków publicznych przeznaczonych na realizację projektów finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub od państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1454, dalej: ustawa centralizacyjna), tj. obowiązkiem podjęcia wspólnego rozliczania podatku VAT jednostki samorządu terytorialnego wraz ze wszystkimi jednostkami organizacyjnymi, procesowi centralizacji VAT w Powiecie podlegać będą również Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego oraz Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej.

W związku z powyższym opisem zadano następujące pytanie.

Czy w związku z obowiązkiem podjęcia wspólnego rozliczania podatku VAT jednostki samorządu terytorialnego wraz ze wszystkimi jednostkami organizacyjnymi, o którym mowa w art. 3 w związku z art. 2 pkt l ustawy centralizacyjnej, procesowi centralizacji VAT w Powiecie podlegać będą również jednostki budżetowe, wymienione w art. 33a ustawy o samorządzie powiatowym, tj.:

*   Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego,
*   Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej?

Zdaniem Wnioskodawcy, w związku z obowiązkiem podjęcia wspólnego rozliczania podatku VAT jednostki samorządu terytorialnego wraz ze wszystkimi jednostkami organizacyjnymi, o którym mowa w art. 3 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy centralizacyjnej, procesowi centralizacji VAT w Powiecie nie będą podlegać jednostki budżetowe, wymienione w art. 33a ustawy o samorządzie powiatowym, tj.:

*   Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego,
*   Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej.

Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy centralizacyjnej, przez jednostki organizacyjne rozumie się utworzone przez jednostkę samorządu terytorialnego samorządową jednostkę budżetową lub samorządowy zakład budżetowy oraz urząd gminy, starostwo powiatowe i urząd marszałkowski.

Tymczasem Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego stanowi aparat pomocniczy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z kolei Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej stanowi aparat pomocniczy Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej. Obie jednostki wchodzą w skład powiatowej administracji zespolonej. Organy służb, inspekcji i straży pomimo ich zespolenia ze starostą, pozostają organami administracji rządowej, a wykonując zadanie powiatu czynią to we własnym imieniu. Zwierzchnictwo starosty nie jest zwierzchnictwem służbowym.

Zgodnie z art. 33b ustawy o samorządzie powiatowym, powiatową administrację zespoloną stanowią:

1.  starostwo powiatowe;
2.  powiatowy urząd pracy, będący jednostką organizacyjną powiatu;
3.  jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży.

Z kolei w myśl art. 33a ust. 2 ww. ustawy, w ramach zespolenia wojewoda jest uprawniony do powoływania kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży oraz do tworzenia ww. jednostek organizacyjnych, stanowiących ich aparat pomocniczy.

W myśl art. 86 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest powoływany przez starostę spośród co najmniej trzech kandydatów wskazanych przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Jeżeli starosta nie powoła powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w terminie 30 dni od dnia przedstawienia kandydatów, wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego wskazuje spośród nich kandydata, którego starosta powołuje na stanowisko powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.

Zgodnie z art. 86 ust. 2 ww. ustawy, starosta odwołuje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w uzgodnieniu z wojewódzkim inspektorem nadzoru budowlanego albo na wniosek wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego.

Natomiast stosownie do art. 86 ust. 4 Prawa budowlanego, organizację wewnętrzną i szczegółowy zakres zadań powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego określa powiatowy inspektor nadzoru budowlanego w regulaminie organizacyjnym.

Odnośnie kwestii dotyczących Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, to zgodnie z ustawą o Państwowej Straży Pożarnej, komenda powiatowa (miejska) straży pożarnej jest jednostką organizacyjną Państwowej Straży Pożarnej.

Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, centralnym organem administracji rządowej w sprawach organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej jest Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych.

W myśl art. 11a ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Państwowej Straży Pożarnej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ww. ustawy, komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej powołuje spośród oficerów Państwowej Straży Pożarnej komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w porozumieniu ze starostą. Natomiast art. 13a ust. 1 ustawy stanowi, że komendanci wykonują swoje zadania przy pomocy komend, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3 ww. ustawy.

W świetle art. 13a ust. 4 ustawy, regulamin organizacyjny komendy powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej jest ustalany przez komendanta powiatowego i zatwierdzany przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wnioskodawca stoi na stanowisku, że zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Powiatowy Komendant Państwowej Straży Pożarnej mają umocowanie ustawowe do działania i wykonują zadania wskazane w przepisach ustawowych. Utworzenie tych jednostek nie jest uzależnione od woli samorządowego organu administracji, lecz są one tworzone na podstawie odrębnych od ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym przepisów prawa, ponadto zadania ich wynikają również z odrębnych od ww. ustawy przepisów prawa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ administracyjny, powołany jest do realizacji zadań określonych w art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Natomiast zadania Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej wskazane zostały w art. 13 ust. 6 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Wnioskodawca zwraca również uwagę na interpretację indywidualną Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2016 r., sygn. 1061-IPTPP1.4512.3.2016.2.RG oraz interpretację indywidualną Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. IPPP1/4512-462/16/EK, wydane w tożsamych stanach faktycznych, w których czytamy: „(…) zasada „centralizacji” rozliczeń w zakresie podatku VAT powiatowych jednostek budżetowych nie obejmuje Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego i Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej”. Dyrektor Izby Skarbowej w Łodzi w indywidualnej interpretacji z dnia 4 lipca 2016 r., nr 1061-IPTPP1.4512.282.2016.2.RG również rozstrzygnął, że obowiązek scentralizowania rozliczeń w zakresie podatku VAT powiatowych jednostek budżetowych nie obejmuje ww. podmiotów.

W świetle obowiązującego stanu prawnego stanowisko Wnioskodawcy w sprawie oceny prawnej przedstawionego zdarzenia przyszłego jest prawidłowe.

Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2016 r., poz. 710, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Działalność gospodarcza – według art. 15 ust. 2 ustawy – obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Stosownie do art. 15 ust. 6 ustawy, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Oznacza to, że organ będzie uznany za podatnika podatku od towarów i usług w dwóch przypadkach, tj. gdy wykonuje czynności inne niż te, które mieszczą się w ramach jego zadań oraz, gdy wykonuje czynności mieszczące się w ramach jego zadań, ale czyni to na podstawie umów cywilnoprawnych.

Z opisu sprawy wynika, że Powiat jest jednostką samorządu terytorialnego i działa na podstawie ustawy o samorządzie powiatowym. Wnioskodawca realizuje zadania należące do właściwości samorządu powiatowego. Działając we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność wykonuje określone ustawami zadania, wymienione w art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. W celu wykonywania zadań Zainteresowany może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami. W ramach budżetu Wnioskodawcy funkcjonują również jednostki powstałe w wyniku zapisów ustawowych określonych w art. 33a ustawy o samorządzie powiatowym, do których należą Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego oraz Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej. Powyższe jednostki nie zostały utworzone przez Zainteresowanego. Zgodnie z art. 33a ust. 3 ww. ustawy, jednostki tego rodzaju – za wyjątkiem jednostek Policji – są powiatowymi jednostkami budżetowymi w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego stanowi aparat pomocniczy powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Z kolei Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej stanowi aparat pomocniczy komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej. Obie jednostki wchodzą w skład powiatowej administracji zespolonej. Organy służb, inspekcji i straży pomimo ich zespolenia ze starostą, pozostają organami administracji rządowej, a wykonując zadanie powiatu czynią to we własnym imieniu. Zwierzchnictwo starosty nie jest zwierzchnictwem służbowym, bowiem przysługują mu jedynie określone ustawowo uprawnienia, uzgadnianie ich wspólnych działań na terenie powiatu, zatwierdzenie programów działania, itd.

Przy tak przedstawionym opisie sprawy wątpliwości Wnioskodawcy dotyczą stwierdzenia, czy procesowi centralizacji VAT w Powiecie podlegać będą również jednostki budżetowe, wymienione w art. 33a ustawy o samorządzie powiatowym, tj.: Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego oraz Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej.

Powiat, w rozumieniu ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814, z późn. zm.), jest jednostką samorządu terytorialnego. Posiada osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jest właścicielem mienia i innych praw majątkowych oraz samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu powiatu.

Zgodnie z art. 8 ust. 2 ww. ustawy, organami powiatu są rada powiatu i zarząd. Zarząd jest organem wykonawczym powiatu (art. 26 ust. 1 powołanej ustawy), który – w myśl art. 33 tej ustawy – wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy. Starostwo powiatowe jest zatem aparatem pomocniczym, służącym zarządowi do wykonania zadań powiatu oraz obsługi techniczno-organizacyjnej powiatu. Tak rozumiane starostwo powiatowe jest wyspecjalizowanym biurem o pewnym zespole pracowników oraz zasobie środków materialnych, danych do pomocy organowi w celu realizacji jego zadań i kompetencji.

W myśl art. 33a ust. 1 cyt. ustawy, kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży wykonują określone w ustawach zadania i kompetencje przy pomocy jednostek organizacyjnych – komend i inspektoratów.

Jak stanowi art. 33a ust. 2 powołanej ustawy, jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży może tworzyć, przekształcać i likwidować wojewoda, na wniosek starosty, zaopiniowany przez właściwego kierownika zespolonej służby, inspekcji lub straży wojewódzkiej, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Zgodnie z brzmieniem art. 33a ust. 3 wskazanej ustawy, jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 2, z wyjątkiem jednostek organizacyjnych Policji, są powiatowymi jednostkami budżetowymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. poz. 148, 391, 594 i 874 oraz z 2005 r. poz. 2104).

Na podstawie art. 33b ustawy o samorządzie powiatowym, powiatową administrację zespoloną stanowią:

1.  starostwo powiatowe;
2.  powiatowy urząd pracy, będący jednostką organizacyjną powiatu,
3.  jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży.

Podstawową funkcją służb, inspekcji i straży jest ochrona interesu publicznego w najszerszym tego słowa znaczeniu, w tym utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego w zakresie swoich właściwości, będących odpowiedzią na naruszenia norm prawnych określonych przepisach prawa materialnego, a uzewnętrznionych w trakcie czynności kontrolnych i nadzorczych. Podkreślić należy, że służby, inspekcje i straże to przede wszystkim podmioty rządowej administracji wyspecjalizowanej, funkcjonujące w dwóch systemach administracyjnych: rządowej administracji scentralizowanej charakteryzującej się zależnością służbową i osobową oraz administracji zdecentralizowanej, w tym wypadku powiatowej, która pozostaje względnie niezależna od administracji rządowej.

Zespolenie tej administracji, ze starostą, jako organem administracji ogólnej, odpowiedzialnym za realizację interesu publicznego w powiecie, ma przynieść wymierne efekty, w postaci zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publicznego, na administrowanym terenie.

Instrumentem prawnym, określonym normatywnie, który zapewnia staroście realizację jego kompetencji jako organu administracji zespolonej w powiecie, jest zwierzchnictwo wobec tych służb. Nie jest to pochodna podległości. Zwierzchnictwo starosty wobec służb, inspekcji i straży jest konstrukcją ściśle normatywną, wpisaną w układ różnych relacji wewnątrzorganizacyjnych, a treścią jego są powiązania o charakterze funkcjonalnym i hierarchicznym, określonym na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym.

Z przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz.

Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 1-2 cyt. ustawy, organizację i zasady funkcjonowania starostwa powiatowego określa regulamin organizacyjny. Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży.

Jak stanowi art. 35 ust. 3 ww. ustawy o samorządzie powiatowym, starosta sprawując zwierzchnictwo w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży:

1.  powołuje i odwołuje kierowników tych jednostek, w uzgodnieniu z wojewodą, a także wykonuje wobec nich czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej;
2.  zatwierdza programy ich działania;
3.  uzgadnia wspólne działanie tych jednostek na obszarze powiatu;
4.  w sytuacjach szczególnych kieruje wspólnymi działaniami tych jednostek;
5.  zleca w uzasadnionych przypadkach przeprowadzenie kontroli.

Jak wynika z cytowanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, samorządowa osoba prawna – jaką jest powiat – jest jednostką podziału terytorialnego, posiadającą osobowość prawną, a zatem i zdolność do działania we własnym imieniu i na własny rachunek. Nie ma jednak własnych struktur organizacyjnych, a nałożone na nią zadania wykonuje za pośrednictwem urzędu (starostwa powiatowego). Urząd ten realizując zadania spoczywające na powiecie (samorządowej osobie prawnej), a skutkujące obowiązkiem podatkowym w podatku od towarów i usług, występuje wyłącznie jako jednostka organizacyjna działająca w imieniu i na rzecz ww. osoby prawnej. Jednocześnie – jak już wspomniano wyżej – starosta jako organ jednostki samorządu terytorialnego działa jedynie jako organ tej jednostki, a zatem wszelkie podejmowane przez niego działania są w istocie działaniami podejmowanymi przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Na mocy art. 6 ust. 1 ww. ustawy, w celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami.

Należy zauważyć, że zarówno ustawa o podatku od towarów i usług, jak również przepisy wykonawcze do niej nie definiują terminu „jednostka budżetowa”, wobec czego należy posiłkować się definicją legalną zawartą w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 885, z późn. zm.)

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej i państwowe fundusze celowe stosują zasady gospodarki finansowej określone w niniejszej ustawie.

Jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 11 ust. 1 cyt. ustawy).

Stosownie do brzmienia ust. 3 powyższego artykułu, podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany dalej „planem finansowym jednostki budżetowej”.

Na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych ustaw, tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego – gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe.

W myśl ust. 2 powyższego artykułu, tworząc jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd.

Z treści powołanych przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o podatku od towarów i usług wynika, że jednostka organizacyjna wykonująca we własnym imieniu i na własny rachunek czynności spełniające definicję działalności gospodarczej, określone w art. 15 ust. 2 ustawy, może działać w charakterze podatnika.

Należy wskazać, że pojęcie podatnika obejmuje swym zakresem podmioty, które dokonują czynności podlegające opodatkowaniu. Ustawodawca określił wskazane pojęcie na tyle szeroko, by w każdym przypadku profesjonalnej aktywności zawodowej, dokonywania czynności opodatkowanych podmiot mógł zostać uznany za podatnika w zakresie tych czynności. Podkreślić przy tym należy, że działalność gospodarcza ma miejsce również wówczas, gdy nie przyniosła ona żadnych widocznych efektów (bez względu na cel i rezultat takiej działalności). Charakterystyka ta pozwala na uznanie, że pojęcie podatnika na gruncie podatku od towarów i usług ma wymiar autonomiczny – niezależny od uregulowań innych aktów normatywnych regulujących stosunki prawnopodatkowe.

Przymiot podatnika podatku od towarów i usług przypisany jest, oprócz osobie fizycznej czy prawnej, również wyodrębnionej jednostce organizacyjnej samodzielnie wykonującej działalność gospodarczą, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy. Samodzielność gospodarcza w prowadzeniu działalności gospodarczej oznacza możliwość podejmowania decyzji, a zarazem posiadanie odpowiedniego stopnia odpowiedzialności za podjęte decyzje, w tym za szkody poniesione wobec osób trzecich, jak również ponoszenie przez podmiot ryzyka gospodarczego.

Należy ponadto zwrócić uwagę na treść przepisów Dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. Urz. UE L Nr 347 z dnia 11.12.2006, str. 1, z późn. zm.), zwanej dalej Dyrektywą. Mianowicie zgodnie z art. 9 Dyrektywy, podatnikiem jest każda osoba wykonująca samodzielnie i niezależnie od miejsca zamieszkania działalność gospodarczą bez względu na cel czy też rezultaty takiej działalności. Za działalność gospodarczą uznaje się w szczególności wykorzystywanie, w sposób ciągły, majątku rzeczowego lub wartości niematerialnych w celu uzyskania z tego tytułu dochodu. Określenie samodzielności w tym znaczeniu ma charakter obiektywny, co oznacza, że ustalenia, czy dana jednostka działa „samodzielnie”, należy dokonać na podstawie obiektywnych kryteriów, a nie w sposób o charakterze uznaniowym przez jednostkę nadrzędną dla danego podmiotu. Ponadto należy wskazać, że ustaleń tych należy dokonywać na gruncie przepisów ustawy o podatku od towarów i usług oraz przepisów wspólnotowych w oderwaniu od skutków konwencjonalnych na gruncie prawa cywilnego i przepisów samorządowych.

Jednym z kryteriów jest przede wszystkim ustalenie, czy dana jednostka ponosi ryzyko gospodarcze, czy też to ryzyko ponosi jednostka nadrzędna (por. pkt 35 wyroku TSUE w sprawie C-210/04). Kolejnym kryterium, według TSUE, decydującym o ustaleniu samodzielności, jest odpowiedzialność za szkody poniesione wobec osób trzecich (por. wyrok w sprawie C-202/90 pkt 15).

W odniesieniu do powyższego, wskazać należy na kluczowe w tym zakresie rozstrzygnięcie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 29 września 2015 r. w sprawie C-276/14, gdzie Trybunał orzekł m.in., że: „Artykuł 9 ust. 1 dyrektywy Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej należy interpretować w ten sposób, że podmioty prawa publicznego, takie jak gminne jednostki budżetowe będące przedmiotem postępowania głównego, nie mogą być uznane za podatników podatku od wartości dodanej, ponieważ nie spełniają kryterium samodzielności przewidzianego w tym przepisie”.

W tym miejscu należy podkreślić, że powyższy wyrok co prawda odnosi się do gminnych jednostek budżetowych, jednakże jego rozstrzygnięcie ma również zastosowanie do powiatowych jednostek budżetowych, z uwagi na praktycznie takie same uwarunkowania faktyczne i prawne.

Zauważyć należy, że z dniem 1 października 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 września 2016 r. o szczególnych zasadach rozliczeń podatku od towarów i usług oraz dokonywania zwrotów środków publicznych przeznaczonych na realizację projektów finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. poz. 1454), w której – zgodnie z art. 2 pkt 1 – ilekroć jest mowa o jednostce organizacyjnej – rozumie się przez to:

1.  utworzone przez jednostkę samorządu terytorialnego samorządową jednostkę budżetową lub samorządowy zakład budżetowy,
2.  urząd gminy, starostwo powiatowe, urząd marszałkowski.

Natomiast w myśl z art. 3 ww. ustawy, jednostka samorządu terytorialnego jest obowiązana do podjęcia rozliczania podatku wraz ze wszystkimi jednostkami organizacyjnymi najpóźniej od dnia 1 stycznia 2017 r.

Biorąc pod uwagę przywołane wyżej przepisy prawa, w tym normy ustawy z dnia 5 września 2016 r. oraz wyrok TSUE z dnia 29 września 2015 r. w sprawie C-276/14 należy stwierdzić, że najpóźniej od dnia 1 stycznia 2017 r. dla celów rozliczeń VAT powiat i utworzone przez niego jednostki budżetowe powinny być traktowane jako jeden łączny podatnik VAT czynny i w konsekwencji powiat powinien dokonywać jednego rozliczenia deklaracyjnego na gruncie VAT.

Inaczej natomiast będzie przedstawiała się sytuacja jednostek funkcjonujących w ramach szeroko rozumianego powiatu, tj. m.in. Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego i Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej.

Zgodnie z art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm.), powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wykonuje swoje zadania przy pomocy powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego.

W myśl art. 80 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zadania nadzoru budowlanego wykonują, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, następujące organy:

1.  powiatowy inspektor nadzoru budowlanego;
2.  wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej;
3.  Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Jak stanowi art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1.

W myśl art. 86 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest powoływany przez starostę spośród co najmniej trzech kandydatów wskazanych przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Jeżeli starosta nie powoła powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w terminie 30 dni od dnia przedstawienia kandydatów, wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego wskazuje spośród nich kandydata, którego starosta powołuje na stanowisko powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.

Starosta odwołuje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w uzgodnieniu z wojewódzkim inspektorem nadzoru budowlanego albo na wniosek wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (art. 86 ust. 2 ustawy Prawo budowlane).

Jak stanowi art. 86 ust. 3a ustawy Prawo budowlane, w uzasadnionych przypadkach zakres działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego może obejmować więcej niż jeden powiat.

Natomiast w myśl art. 86 ust. 3b ww. ustawy, wojewoda, na wniosek właściwych starostów, może rozszerzyć zakres działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego na więcej niż jeden powiat.

Stosownie do art. 86 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organizację wewnętrzną i szczegółowy zakres zadań powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego określa powiatowy inspektor nadzoru budowlanego w regulaminie organizacyjnym.

Natomiast odnośnie kwestii dotyczącej Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 603, z późn. zm.), powołuje się Państwową Straż Pożarną jako zawodową, umundurowaną i wyposażoną w specjalistyczny sprzęt formację, przeznaczoną do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, jednostkami organizacyjnymi Państwowej Straży Pożarnej są m.in.:

1.  Komenda Główna;
2.  komenda wojewódzka;
3.  komenda powiatowa (miejska);
4.  Szkoła Główna Służby Pożarniczej oraz pozostałe szkoły.

Stosownie do art. 9 ust. 1 ww. ustawy, centralnym organem administracji rządowej w sprawach organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej jest Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych.

W myśl art. 11a ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Państwowej Straży Pożarnej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 cyt. ustawy, komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej powołuje spośród oficerów Państwowej Straży Pożarnej komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w porozumieniu ze starostą. Przepisu art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym nie stosuje się.

Komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej odwołuje komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej po zasięgnięciu opinii starosty. Przepis art. 12 ust. 3 stosuje się odpowiednio (art. 13 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej).

Zgodnie z art. 13a ust. 1 ww. ustawy, komendanci wykonują swoje zadania przy pomocy komend, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3.

W świetle art. 13a ust. 4 cyt. ustawy, regulamin organizacyjny komendy powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej jest ustalany przez komendanta powiatowego i zatwierdzany przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej.

Koszty związane z funkcjonowaniem Państwowej Straży Pożarnej są pokrywane z budżetu państwa. Koszty funkcjonowania Państwowej Straży Pożarnej na obszarze powiatu są pokrywane z dotacji celowej budżetu państwa (art. 19a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej).

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej jest podmiotem administracji zespolonej, zaliczanym powszechnie do inspekcji, służb i straży, którego status prawny reguluje odrębny akt normatywny, tj. ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 191, z późn. zm.).

Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że podstawę działania zarówno Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej regulują przepisy ustawowe. Ww. organy mają umocowanie ustawowe do działania i wykonują zadania wskazane w przepisach ustawowych.

Utworzenie ww. jednostek nie jest uzależnione od woli samorządowego organu administracji, lecz tworzone są one na podstawie przepisów prawa i zadania przez nie realizowane wynikają z przepisów ustawowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ administracyjny, powołany jest do realizacji zadań określonych w art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Natomiast zadania Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej wskazane zostały w art. 13 ust. 6 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Zatem mając na uwadze powołane powyżej przepisy prawa na tle przedstawionego opisu sprawy należy wskazać, że organy służb, inspekcji i straży, pomimo ich zespolenia ze starostą, pozostają organami administracji rządowej, a wykonując zadania powiatu, czynią to we własnym imieniu. Zwierzchnictwo starosty nie jest zwierzchnictwem służbowym, bowiem przysługują mu jedynie określone ustawowo uprawnienia, uzgadnianie ich wspólnych działań na terenie powiatu, zatwierdzenie programów działania, kierowanie wspólnymi działaniami w sytuacjach szczególnych oraz zlecenie przeprowadzenia kontroli w uzasadnionych przypadkach. Nie są one organami powiatu. Co więcej, powiatowe służby, inspekcje i straże finansowane są z budżetu państwa, zachowują samodzielność i niezależność. Dodatkowo należy wskazać, że działalność tych podmiotów może obejmować więcej niż jeden powiat. Powyższe przemawia za brakiem uzasadnienia, aby te podmioty objąć centralizacją rozliczeń w zakresie podatku od towarów i usług.

Należy zatem stwierdzić, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego oraz Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej nie będą podlegać scentralizowaniu rozliczeń w zakresie podatku VAT w ramach Powiatu.

Podsumowując, w związku z obowiązkiem podjęcia wspólnego rozliczania podatku VAT jednostki samorządu terytorialnego wraz ze wszystkimi jednostkami organizacyjnymi, procesowi centralizacji VAT w Powiecie nie będą podlegać jednostki budżetowe takie jak: Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego oraz Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej.

Interpretacja dotyczy zdarzenia przyszłego przedstawionego przez Wnioskodawcę i stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania interpretacji.

Ponadto tut. Organ informuje, że zgodnie z art. 14na pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa, przepisów art. 14k-14n dotyczących ochrony prawnej wynikającej z zastosowania się Wnioskodawcy do otrzymanej interpretacji nie stosuje się, jeżeli stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe przedstawione we wniosku stanowią element czynności będących przedmiotem decyzji wydanej w związku z wystąpieniem nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy o podatku od towarów i usług, tj. czynności dokonanych w ramach transakcji, które pomimo spełnienia warunków formalnych ustanowionych w przepisach ustawy, miały zasadniczo na celu osiągnięcie korzyści podatkowych, których przyznanie byłoby sprzeczne z celem, któremu służą te przepisy.

Stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi na niniejszą interpretację przepisów prawa podatkowego z powodu jej niezgodności z prawem. Skargę wnosi się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, po uprzednim wezwaniu na piśmie organu, który wydał interpretację – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o jej wydaniu – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.). Skargę do WSA wnosi się (w dwóch egzemplarzach – art. 47 ww. ustawy) w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania (art. 53 § 2 ww. ustawy). Jednocześnie, zgodnie z art. 57a ww. ustawy, skarga na interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej może być oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd administracyjny jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ww. ustawy), na adres: Izba Skarbowa w Poznaniu, Biuro Krajowej Informacji Podatkowej w Lesznie, ul. Dekana 6, 64-100 Leszno