Interpretacja indywidualna
Sygnatura: IPPP2/4512-1080/15-4/BH
Organ: Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie
Data wydania: 2016-01-08
Teza: Gminie nie przysługuje prawo do odliczenia podatku naliczonego związanego z wydatkami ponoszonymi na przebudowę dróg gminnych ponieważ brak jest bezpośredniego związku podatku naliczonego ze sprzedażą opodatkowaną.
Słowa kluczowe: gmina; podatek-podatek naliczony; zadania-zadania własne
Przepisy: [VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział IX-Rozdział 1-art. 86

INTERPRETACJA INDYWIDUALNA

Na podstawie art. 14b § 1 i § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.) oraz § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2015 r. w sprawie upoważnienia do wydawania interpretacji przepisów prawa podatkowego (Dz. U. z 2015 r. poz. 643) Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie działający w imieniu Ministra Finansów stwierdza, że stanowisko Wnioskodawcy przedstawione we wniosku z dnia 5 listopada 2015 r. (data wpływu 9 listopada 2015 r.) uzupełnionym w dniu 28 grudnia 2015 r. poprzez dokonanie wpłaty z tytułu wniosku, po wezwaniu tut. Organu z dnia 22 grudnia 2015 r., o wydanie interpretacji przepisów prawa podatkowego dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie prawa do odliczenia podatku VAT w związku z przebudową dróg gminnych - **jest prawidłowe.**

UZASADNIENIE

W dniu 9 listopada 2015 r. wpłynął ww. wniosek o wydanie interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnej sprawie dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie prawa do odliczenia podatku VAT w związku z przebudową dróg gminnych. Przedmiotowy wniosek został uzupełniony w dniu 28 grudnia 2015 r. poprzez dokonanie opłaty z tytułu wniesienia wniosku, na wezwanie tut. Organu z dnia 22 grudnia 2015 r. Nr IPPP2/4512-1080/15-2/BH.

We wniosku przedstawiono następujące zdarzenie przyszłe:

Wnioskodawca - Gmina jest zarejestrowanym i czynnym podatnikiem VAT. Gmina w latach od 2016 do 2020 będzie prowadzić inwestycje pn. „Przebudowa dróg gminnych”. Inwestycje te będą polegać na przebudowie dróg gminnych. Wskazane wyżej nakłady ponoszone przez Gminę będą miały na celu poprawę bezpieczeństwa poprzez naprawę nawierzchni jezdni i poboczy oraz odwodnienie pasa drogowego. Inwestycje Gminy w postaci przebudowy dróg gminnych będą służyć mieszkańcom Gminy. Poprzez przebudowę dróg gminnych Gmina zaspokaja zbiorowe potrzeby wspólnoty samorządowej w zakresie zarówno dostępu do dróg, jak również bezpieczeństwa na drogach. Ogół mieszkańców Gminy jest uprawniony do korzystania z inwestycji w zakresie użytkowania przebudowanych dróg.

Gmina nie będzie uzyskiwać żadnych przychodów bezpośrednio związanych z przebudową dróg gminnych. Wnioskodawca z chwilą nabycia towarów i usług związanych z przebudową dróg gminnych nie zamierza wykorzystywać ich w sposób bezpośredni dla celów działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług. Przebudowane w ramach wskazanego we wniosku projektu drogi zaliczane są do kategorii dróg gminnych, w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wnioskodawca nie zamierza wykorzystać infrastruktury- przebudowanych dróg gminnych bezpośrednio do czynności opodatkowanych podatkiem VAT, generujących VAT należny po stronie Wnioskodawcy.

W związku z powyższym opisem zadano następujące pytanie:

Czy Gminie przysługuje prawo do odliczenia podatku naliczonego związanego ze wskazanymi wydatkami ponoszonymi na przebudowę dróg gminnych?

Zdaniem Wnioskodawcy:

Zdaniem Wnioskodawcy Gminie nie przysługuje prawo do odliczenia podatku naliczonego związanego ze wskazanymi wydatkami ponoszonymi na przebudowę dróg gminnych.

Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy o VAT, w zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15 ustawy o VAT, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, z zastrzeżeniem art. 114, art. 119 ust. 4, art. 120 ust. 17 i 19 oraz art. 124 ustawy o VAT.

Z powyższych przepisów wynika, iż prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone warunki, tzn. odliczenia dokonuje podatnik podatku od towarów i usług, a towary i usługi, z których nabycia wynika podatek naliczony, są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, tzn. takich, których następstwem jest określenie podatku należnego (powstanie zobowiązania podatkowego). Przedstawiona wyżej zasada wyklucza możliwość dokonania obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego związanego z towarami i usługami, które nie są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, czyli w przypadku ich wykorzystania do czynności zwolnionych od podatku lub niepodlegających temu podatkowi.

W art. 15 ust. 1 ustawy o VAT zdefiniowano podatników jako osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności. Zgodnie z ust. 6 powołanego artykułu, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

O tym co jest działalnością gospodarczą gminy, przesądza treść art. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 poz. 1515). Wynika z niego, że działalnością gospodarczą gminy jest działalność w zakresie wykraczającym poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, na którą zezwala odrębna ustawa, a także działalność w zakresie zadań o charakterze użyteczności publicznej, prowadzona w ramach przewidzianych w odrębnej ustawie, tj. w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Z całości unormowań zawartych w ustawie o samorządzie gminnym, w tym zwłaszcza z art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 9 ust. 2 można wyprowadzić wniosek, że w działalności gminy należy wyróżnić wykonywanie działań publicznych i wykraczającą poza te działania działalność gospodarczą. Na gruncie obowiązującego prawa, jednostki samorządu terytorialnego są podatnikami podatku od towarów i usług jedynie w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter cywilnoprawny, tzn. są przez nie realizowane na podstawie umów cywilnoprawnych.

Należą do nich wszystkie realizowane przez te jednostki czynności w sferze ich aktywności cywilnoprawnej, np. czynności sprzedaży, zamiany, wynajmu, dzierżawy, itd.

Z kolei przez wykonywanie zadań publicznych należy rozumieć te działania, które mają na celu korzyść ogółu. Istotne jest to, że gmina wykonując zadania administracji publicznej może korzystać ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej. O publicznym bądź prywatnym charakterze działania gminy przesądza to, że wykonywanie zadań publicznych odbywa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących i że poprzez te działania zaspokajane są zbiorowe potrzeby wspólnoty samorządowej.

W myśl art. 6 ust. 1 ww. ustawy, do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie dróg gminnych należy do zadań własnych gminy. Przebudowa dróg gminnych odbywa się w ramach władztwa publicznego, a gmina wykonując zadania działa jako administracja publiczna i może korzystać ze środków prawnych o charakterze władczym.

Należy zauważyć, że przebudowane drogi gminne w świetle treści art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie będą drogami wewnętrznymi. Pozostaną drogami publicznymi, do których budowy i utrzymania zobowiązana jest na podstawie ustawy Gmina. Wchodzą one bowiem w skład ogólnodostępnej infrastruktury drogowej i nie są przez Gminę wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych (np. dzierżawy). Zatem przebudowa przedmiotowych dróg stanowić będzie wykonanie celu publicznego, do realizacji którego Gmina była zobowiązana. Należy także wskazać, iż brak jest bezpośredniego związku podatku naliczonego ze sprzedażą opodatkowaną, gdyż Gmina nie będzie pobierać opłat za korzystanie z przebudowanych w ramach inwestycji dróg gminnych. W przypadku przebudowy dróg Gmina oddaje przedstawione powyżej elementy inwestycji do bezpłatnego korzystania dla ogółu mieszkańców, wobec czego nie można uznać, że bezpośrednim następstwem inwestycji będzie sprzedaż opodatkowana lub też odpłatne świadczenie usług).

Nieodpłatne udostępnianie dróg wszystkim użytkownikom w celu zaspokojenia ich potrzeb nie pozwala na uznanie, iż ich przebudowa związana była z prowadzoną przez Gminę działalnością opodatkowaną. W przypadku bowiem realizacji celu publicznego nie można mówić o ostatecznym ich wykorzystaniu do działalności opodatkowanej Gminy, gdyż działalność ta jako publiczna, nałożona odrębnymi przepisami, wykonywana w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, nie podlega przepisom ustawy o podatku od towarów i usług.

Zdaniem Wnioskodawcy, wydatki na przebudowę dróg nie będą bezpośrednio związane z czynnościami opodatkowanymi Gminy. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Wnioskodawcy, w niniejszym stanie faktycznym nie znajdzie zastosowania art. 86 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług, gdyż obniżenie podatku należnego o podatek naliczony może nastąpić jedynie na ściśle określonych przez ustawodawcę zasadach, a jednym z podstawowych warunków jest niewątpliwy i bezsporny związek zakupów z wykonanymi czynnościami opodatkowanymi.

Powyższe znajduje potwierdzenie w aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, która bezspornie wskazuje, że wydatki poniesione np. w związku z budową dróg gminnych nie mogą być uznane za związane z wykonywaniem przez gminę czynności opodatkowanych (Por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1669/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2012 r., I FSK 1922/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2012 r., I FSK 1906/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I FSK 965/11.).

W związku z powyższym, Gminie nie przysługuje prawo do odliczenia podatku naliczonego związanego ze wskazanymi wydatkami ponoszonymi na budowę dróg gminnych.

Generalna zasada regulująca prawo do odliczenia podatku naliczonego zawartego w cenie nabywanych przez podatnika towarów i usług została określona w art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, że w zakresie w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, z zastrzeżeniem art. 114, art. 119 ust. 4, art. 120 ust. 17 i 19 oraz art. 124.

Stosownie do art. 86 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2013 r.) kwotę podatku naliczonego stanowi suma kwot podatku określonych w fakturach otrzymanych przez podatnika z tytułu nabycia towarów i usług, z uwzględnieniem rabatów określonych w art. 29 ust. 4.

Natomiast na mocy ww. art. 86 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014 r.) kwotę podatku naliczonego stanowi suma kwot podatku wynikających z faktur otrzymanych przez podatnika z tytułu nabycia towarów i usług.

Prawo do odliczenia podatku naliczonego, jako integralna część systemu VAT nie jest wyjątkowym przywilejem podatnika, lecz jego prawem. Możliwość zrealizowania tego prawa powinna być zapewniona niezwłocznie i względem wszystkich kwot podatku, które zostały pobrane (naliczone) od transakcji związanych z zakupami.

Należy jednak zauważyć, że ustawodawca stworzył podatnikowi prawo do odliczenia podatku naliczonego, pod warunkiem spełnienia przez niego zarówno tzw. przesłanek pozytywnych, m.in. tego że zakupy będą wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych oraz niezaistnienia przesłanek negatywnych, określonych w art. 88 ustawy.

Z powołanego art. 86 ust. 1 ustawy o VAT wynika, że prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone warunki, tzn. odliczenia tego dokonuje podatnik podatku od towarów i usług oraz gdy towary i usługi, z których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do czynności opodatkowanych. Warunkiem umożliwiającym podatnikowi skorzystanie z prawa do odliczenia podatku naliczonego jest niewątpliwy i bezsporny związek zakupów z wykonanymi czynnościami opodatkowanymi, tzn. których następstwem jest określenie podatku należnego (powstanie zobowiązania podatkowego).

Wyjaśnić tutaj należy, że katalog czynności opodatkowanych podatkiem VAT zawiera art. 5 ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług podlegają odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju. Przez dostawę towarów, stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o VAT, rozumie się przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel.

W świetle obowiązującego stanu prawnego stanowisko Wnioskodawcy w sprawie oceny prawnej przedstawionego zdarzenia przyszłego jest prawidłowe.

Mając powyższe na względzie, stosownie do art. 14c § 1 Ordynacji podatkowej, odstąpiono od uzasadnienia prawnego dokonanej oceny stanowiska Wnioskodawcy.

Interpretacja dotyczy zdarzenia przyszłego przedstawionego przez Wnioskodawcę i stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania interpretacji.

Stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi na niniejszą interpretację przepisów prawa podatkowego z powodu jej niezgodności z prawem. Skargę wnosi się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ul. Jasna 2/4, 00-013 Warszawa po uprzednim wezwaniu na piśmie organu, który wydał interpretację w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o jej wydaniu – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skargę do WSA wnosi się (w dwóch egzemplarzach – art. 47 ww. ustawy) w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania (art. 53 § 2 ww. ustawy).

Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ww. ustawy) na adres: Izba Skarbowa w Warszawie Biuro Krajowej Informacji Podatkowej w Płocku, ul. 1-go Maja 10, 09-402 Płock.