Interpretacja indywidualna
Sygnatura: ILPP1/443-1064/09-2/KG
Organ: Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu
Data wydania: 2009-12-01
Teza: Opodatkowanie opłat pobieranych na podstawie ustawy o drogach publicznych.
Słowa kluczowe: gmina; opłata; organ-organ władzy publicznej; parking; parking-opłata parkingowa; podatnik
Przepisy: [VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział II-Rozdział 2-art. 8; [VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział III-Rozdział 1-art. 15

INTERPRETACJA INDYWIDUALNA

Na podstawie art. 14b § 1 i § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) oraz § 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie upoważnienia do wydawania interpretacji przepisów prawa podatkowego (Dz. U. Nr 112, poz. 770 ze zm.) Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu działając w imieniu Ministra Finansów stwierdza, że stanowisko Miasta, przedstawione we wniosku z dnia 1 września 2009 r. (data wpływu 8 września 2009 r.) o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie opodatkowania opłat pobieranych na podstawie ustawy o drogach publicznych – **jest prawidłowe.**

UZASADNIENIE

W dniu 8 września 2009 r. został złożony ww. wniosek o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnej sprawie dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie opodatkowania opłat pobieranych na podstawie ustawy o drogach publicznych.

W przedmiotowym wniosku został przedstawiony następujący stan faktyczny.

W dniu 10 lipca 2009 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego wydał decyzję w sprawie nadania numeru Identyfikacji Podatkowej dla Miasta – Wnioskodawcy (dalej: Miasto). Z dniem 1 sierpnia br. Miasto, jednostka samorządu terytorialnego (gmina na prawach powiatu) zostało zarejestrowane jako podatnik VAT.

Do dnia 31 lipca br. podatnikiem podatku od towarów i usług był Urząd Miasta (dalej: Urząd). Zmian tych dokonano w związku z interpretacją indywidualną Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu.

Miasto realizuje zarówno zadania określone ustawą o samorządzie gminnym, jak i ustawą o samorządzie powiatowym. Funkcje organów sprawuje rada miejska oraz prezydent miasta. Jako samorządowa osoba prawna, wykonuje nałożone na nią zadania przy pomocy własnych jednostek organizacyjnych, głównie jednak przy pomocy Urzędu Miasta - art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Urząd ten pełni rolę aparatu pomocniczego, wykonuje zadania Miasta oraz służy do obsługi organizacyjno-technicznej gminy. Kierownikiem Urzędu, jako jednostki budżetowej jest Prezydent Miasta. On też zatrudnia pracowników urzędu.

Za podatnika VAT nie uznaje się organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych (art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.).

Na podstawie § 13 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 212, poz. 1336), zwalnia się od tego podatku czynności związane z wykonywaniem zadań publicznych nałożonych odrębnymi przepisami wykonywanych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność przez jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie umów cywilnoprawnych.

Jednym z wykonywanych zadań przez organ jednostki samorządu terytorialnego - prezydenta miasta jest sprawowanie zarządu nad wszystkimi drogami publicznymi w granicach miasta na prawach powiatu, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych (art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeśli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu wykonuje zarządca (art. 21 ustawy o drogach publicznych). W strukturach Urzędu Miasta utworzono Miejski Zarząd Dróg i Inwestycji. Jest to komórka organizacyjna Urzędu, w ramach której działa Biuro Strefy Płatnego Parkowania.

Do zarządcy drogi należy między innymi wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i pobieranie opłat i kar pieniężnych (art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych). Za korzystanie z dróg publicznych pobierane są opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania - w formie zapłaty w parkomacie lub na rachunek bankowy Urzędu Miasta za okresy przyszłe (abonament). W przypadku nie uiszczenia opłaty za parkowanie pobierana jest opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłat za parkowanie. Stawki opłat zostały ustalone uchwałą Rady Miejskiej. Zajęcie pasa drogowego wymaga wydania zezwolenia w drodze decyzji administracyjnej, w której ustalana jest z tego tytułu wysokość opłaty. Sposób ustalania opłaty określa ustawa o drogach publicznych oraz uchwała Rady Miejskiej. Należności te są wyłączone od opodatkowania VAT takie stanowisko zajął Naczelnik Urzędu Skarbowego.

W związku z powyższym zadano następujące pytanie.

Czy opłaty pobierane na mocy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) są opodatkowane podatkiem od towarów i usług?

Zdaniem Wnioskodawcy, opłaty pobierane na mocy ustawy o drogach publicznych (z wyjątkiem należności pobieranych za czynności wykonywane na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych) są wyłączone od opodatkowania podatkiem od towarów i usług. Opłaty te ustalane są uchwałą Rady Miasta, są rodzajem daniny publicznej, czyli świadczeniem przymusowym i bezzwrotnym, opłaty te stanowią dochód publiczny. Źródłem ich jest prawo administracyjne. Obowiązek uiszczenia opłat powstaje z mocy prawa. Umożliwienie parkowania na drogach publicznych oraz wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie jest odpłatnym świadczeniem usług.

W świetle obowiązującego stanu prawnego stanowisko Wnioskodawcy w sprawie oceny prawnej przedstawionego stanu faktycznego uznaje się za prawidłowe.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.), opodatkowaniu ww. podatkiem, podlegają:

1.  odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju;
2.  eksport towarów;
3.  import towarów;
4.  wewnątrzwspólnotowe nabycie towarów za wynagrodzeniem na terytorium kraju;
5.  wewnątrzwspólnotowa dostawa towarów.

Przez dostawę towarów – stosownie do przepisu art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy – należy rozumieć przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel. Natomiast świadczenie usług, to w myśl art. 8 ust. 1 ww. ustawy, każde świadczenie na rzecz osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, które nie stanowi dostawy towarów w rozumieniu art. 7, w tym również:

*   przeniesienie praw do wartości niematerialnych i prawnych, bez względu na formę, w jakiej dokonano czynności prawnej;
*   zobowiązanie do powstrzymania się od dokonania czynności lub do tolerowania czynności lub sytuacji;
*   świadczenie usług zgodnie z nakazem organu władzy publicznej lub podmiotu działającego w jego imieniu lub nakazem wynikającym z mocy prawa.

W myśl art. 15 ust. 1 ww. ustawy, podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności. Działalność gospodarcza w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o podatku od towarów i usług obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody, również wówczas, gdy czynność została wykonana jednorazowo w okolicznościach wskazujących na zamiar wykonywania czynności w sposób częstotliwy. Działalność gospodarcza obejmuje również czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Z powyższego wynika, iż opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług zgodnie z zasadą powszechności opodatkowania podlegają wszelkie transakcje, których przedmiotem jest dostawa towarów lub świadczenie usług, pod warunkiem, że są one realizowane przez „podatników” w rozumieniu ustawy i są wykonywane w ramach działalności gospodarczej.

Stosownie do przepisu art. 15 ust. 6 powołanej ustawy nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 212, poz. 1336), zwalnia się od podatku VAT czynności związane z wykonywaniem zadań publicznych nałożonych odrębnymi przepisami, wykonywane w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność przez jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Ustawa o podatku od towarów i usług nie definiuje pojęcia organu władzy publicznej jak i urzędów obsługujących te organy odwołując się jedynie do odrębnych przepisów nakładających obowiązek realizacji zadań o charakterze publicznym na te organy.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r. sygn. akt SK 18/00 pojęcie „władzy publicznej” w rozumieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) obejmuje wszystkie władze w sensie konstytucyjnym – ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Należy podkreślić, że pojęcia organu państwa oraz organu władzy publicznej nie są tożsame. W pojęciu „władzy publicznej” mieszczą się bowiem także inne instytucje niż państwowe lub samorządowe, o ile wykonują funkcje władzy publicznej w wyniku powierzenia czy przekazania im tych funkcji przez organ władzy państwowej lub samorządowej. Wykonywanie władzy publicznej dotyczy wszelkich form działalności państwa, samorządu terytorialnego i innych instytucji publicznych, które obejmują bardzo zróżnicowane formy aktywności.

Pojęcie „działania” organu władzy publicznej nie zostało konstytucyjnie zdefiniowane. W pojęciu tym mieszczą się zarówno zachowania czynne tego organu, jak i zaniechania. W zakresie działań czynnych organu władzy publicznej mieszczą się indywidualne rozstrzygnięcia, np. decyzje, orzeczenia i zarządzenia.

Opłata parkingowa za parkowanie na drogach publicznych oraz opłaty i kary za zajęcie pasa drogowego stanowią dochód gminy i mieszczą się w dochodach własnych, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Dochodami publicznymi są daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty oraz inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw niż ustawa budżetowa.

Powyższe potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02 orzekł, że opłaty za parkowanie wchodzą w skład danin publicznych w rozumieniu art. 217 Konstytucji.

Jak wynika z powyższego opłata za parkowanie pojazdów na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oraz opłaty i kary za zajęcie pasa drogowego, będące dochodami publicznymi, są świadczeniami o charakterze publicznoprawnym, czyli mają charakter daniny publicznej, co w konsekwencji wyklucza opodatkowanie pobierania tych czynności podatkiem od towarów i usług.

W podobnej kwestii wypowiedział się ETS w wyroku z dnia 16 września 2008r. C-288/07, który orzekł, że zgodnie z art. 4 ust. 5 akapit pierwszy Szóstej Dyrektywy Rady z dnia 17 maja 1977r. w sprawie harmonizacji przepisów Państw Członkowskich dotyczących podatków obrotowych – wspólny system podatku od wartości dodanej; ujednolicona podstawa wymiaru podatku (77/388/EEC), krajowe, regionalne i lokalne organy władzy i inne podmioty prawa publicznego, nie są uważane za podatników w związku z działalnością, które podejmują i transakcjami, które zawierają jako organy władzy publicznej (…) aby przepis ten mógł zostać zastosowany muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki, to znaczy działalność musi być wykonana przez podmiot prawa publicznego i musi być ona wykonywana jako organ władzy publicznej.” Dalej w cyt. wyroku Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że jedynie w drodze odstępstwa od owej zasady ogólnej, niektóre rodzaje działalności o charakterze gospodarczym nie podlegają podatkowi VAT. Jedno z tych odstępstw zostało przewidziane w art. 4 ust. 5 akapit pierwszy Szóstej Dyrektywy, na podstawie którego działalność wykonywana przez podmioty prawa publicznego działające w charakterze organów władzy publicznej nie podlegają opodatkowaniu tym podatkiem. Odstępstwo to przewiduje głównie działalność wykonywana przez podmioty prawa publicznego, działając w charakterze organów władzy publicznej, która będąc działalnością gospodarczą, jest ściśle związana z wykonywaniem prerogatyw władztwa publicznego. W tych okolicznościach nieopodatkowanie podatkiem VAT tych podmiotów z tytułu tej działalności najprawdopodobniej nie ma skutku antykonkurencyjnego, ponieważ działalność ta jest prowadzona przez sektor publiczny na zasadzie wyłączności.” Jednocześnie należy nadmienić, iż przepis art. 4 ust. 5 akapit pierwszy Szóstej Dyrektywy znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującym przepisie art. 13 ust. 1 zdanie pierwsze Dyrektywy Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej.

W myśl art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gmina posiada osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy).

Jak stanowi przepis art. 9 ust. 1 powołanej ustawy, w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

Na podstawie art. 30 ust. 1 ww. ustawy, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy m. in. gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy).

Z danych przedstawionych we wniosku wynika, że jednym z zadań wykonywanych przez organ jednostki samorządu terytorialnego - Prezydenta Miasta jest sprawowanie zarządu nad wszystkimi drogami publicznymi w granicach miasta na prawach powiatu, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych (art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeśli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu wykonuje zarządca (art. 21 ustawy o drogach publicznych). W strukturach Urzędu Miasta utworzono Miejski Zarząd Dróg i Inwestycji. Jest to komórka organizacyjna Urzędu, w ramach której działa Biuro Strefy Płatnego Parkowania. Do zarządcy drogi należy między innymi wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i pobieranie opłat i kar pieniężnych (art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych). Za korzystanie z dróg publicznych pobierane są opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania - w formie zapłaty w parkomacie lub na rachunek bankowy Urzędu Miasta za okresy przyszłe (abonament). W przypadku nie uiszczenia opłaty za parkowanie pobierana jest opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłat za parkowanie. Stawki opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania zostały ustalone uchwałą Rady Miejskiej. Natomiast zajęcie pasa drogowego wymaga wydania zezwolenia w drodze decyzji administracyjnej, w której ustalana jest z tego tytułu wysokość opłaty. Sposób ustalania opłaty określa ustawa o drogach publicznych oraz uchwała Rady Miejskiej.

Przenosząc powyższy stan faktyczny na grunt przepisów ustawy o podatku od towarów i usług należy stwierdzić, że opłaty pobierane przez Wnioskodawcę na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj.:

*   opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania pobierane w formie zapłaty w parkomacie lub na rachunek bankowy Urzędu Miasta za okresy przyszłe (abonament), przez komórkę organizacyjną Urzędu Miasta – Miejski Zarząd Dróg i Inwestycji, w ramach którego działa Biuro Strefy Płatnego Parkowania,

*   opłaty i kary za zajęcie pasa drogowego pobierane na podstawie decyzji administracyjnych wydawanych przez zarządcę drogi – Miejski Zarząd Dróg i Inwestycji,

nie są wynagrodzeniem dla zarządcy wynikającego z zawartych umów cywilnoprawnych za świadczenie wzajemne, lecz stanowią opłatę mającą charakter daniny publicznej będącą dochodem własnym Gminy.

Analiza powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje, że opłaty pobierane na podstawie ustawy o drogach publicznych są daninami publicznymi. Działania zarządców dróg w zakresie pobierania ww. opłat mieszczą się zatem w zakresie czynności o charakterze publicznoprawnym i wynikają z wykonywania przez jednostki państwowe władztwa publicznego.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w analizowanej sprawie opłaty pobierane przez zarządcę dróg - Miejski Zarząd Dróg i Inwestycji na podstawie ustawy o drogach publicznych korzystają z wyłączenia od opodatkowania na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy o podatku od towarów i usług.

W niniejszej interpretacji rozstrzygnięto wniosek w części dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie opodatkowania opłat pobieranych na podstawie ustawy o drogach publicznych. W kwestii dotyczącej stwierdzenia, czy dla potrzeb podatku dochodowego do osób fizycznych i ZUS należy stosować numer NIP Urzędu Miasta czy Miasta, w dniu 1 grudnia 2009 r. została wydana odrębna interpretacja indywidualna znak ILPP1/443-1064/09-3/KG.

Ponadto informuje się, że w części dotyczącej odpowiedzi na pytanie: czy na dokumentach typu bilety z parkomatów, dowody wpłaty podatków, opłat i kar jako pobierający winno figurować Miasto czy Urząd Miasta, wydane zostało postanowienie z dnia 1 grudnia 2009 r. znak ILPP1/443-1064/09-4/KG odmawiające wszczęcia postępowania w tej części.

Interpretacja dotyczy zaistniałego stanu faktycznego przedstawionego przez Wnioskodawcę i stanu prawnego obowiązującego w dacie zaistnienia zdarzenia w przedstawionym stanie faktycznym.

Stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi na niniejszą interpretację przepisów prawa podatkowego z powodu jej niezgodności z prawem. Skargę wnosi się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, ul. Ratajczaka 10/12, 61-815 Poznań po uprzednim wezwaniu na piśmie organu, który wydał interpretację w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o jej wydaniu – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skargę do WSA wnosi się (w dwóch egzemplarzach – art. 47 ww. ustawy) w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania (art. 53 § 2 ww. ustawy).

Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ww. ustawy) na adres: Izba Skarbowa w Poznaniu, Biuro Krajowej Informacji Podatkowej w Lesznie, ul. Dekana 6, 64-100 Leszno.