Interpretacja indywidualna
Sygnatura: 2461-IBPP3.4512.833.2016.1.KS
Organ: Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach
Data wydania: 2017-02-20
Teza: uznanie Powiatu za podmiot niebędący podatnikiem z tytułu pobierania opłat za pobyt podopiecznych w domach pomocy społecznej oraz wyłączenia z opodatkowania na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy o podatku od towarów i usług działalności dotyczącej prowadzenia dwóch domów pomocy społecznej w formie jednostek budżetowych
Słowa kluczowe: opodatkowanie; podatnik; pomoc-pomoc społeczna
Przepisy: [VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział III-Rozdział 1-art. 15

INTERPRETACJA INDYWIDUALNA

Na podstawie art. 14b § 1 i § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.) oraz § 2 i § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie upoważnienia do wydawania interpretacji przepisów prawa podatkowego z dnia 22 kwietnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 643) – Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach działający w imieniu Ministra Rozwoju i Finansów stwierdza, że stanowisko Wnioskodawcy, przedstawione we wniosku z 16 listopada 2016 r. (data wpływu 22 listopada 2016 r.), uzupełnionym pismem z 7 lutego 2017 r. (data wpływu 14 lutego 2017 r.), o wydanie interpretacji przepisów prawa podatkowego dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie uznania Powiatu za podmiot niebędący podatnikiem z tytułu pobierania opłat za pobyt podopiecznych w domach pomocy społecznej oraz wyłączenia z opodatkowania na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy o podatku od towarów i usług działalności dotyczącej prowadzenia dwóch domów pomocy społecznej w formie jednostek budżetowych – **jest nieprawidłowe.**

UZASADNIENIE

W dniu 22 listopada 2016 r. wpłynął ww. wniosek o wydanie interpretacji przepisów prawa podatkowego dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie uznania Powiatu za podmiot niebędący podatnikiem z tytułu pobierania opłat za pobyt podopiecznych w domach pomocy społecznej oraz wyłączenia z opodatkowania na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy o podatku od towarów i usług działalności dotyczącej prowadzenia dwóch domów pomocy społecznej w formie jednostek budżetowych. Wniosek został uzupełniony pismem z 7 lutego 2017 r. (data wpływu 14 lutego 2017 r.).

W przedmiotowym wniosku przedstawiono następujący stan faktyczny:

Powiat (Wnioskodawca) uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej na podstawie art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. Z kolei w art. 163 Konstytucji wskazano, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Powyższe wprost wskazuje, że ustrojodawca powierzył samorządowi terytorialnemu wykonywanie zadań administracji publicznej niezastrzeżonych do kompetencji innych organów władzy państwowej. W działaniach tych organy samorządu mogą korzystać ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej. Powiat zgodnie z art. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016 r, poz. 814 ze zm.) wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność jako podmiot posiadający osobowość prawną. Zgodnie z art. 4 tejże ustawy, powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, m.in. w zakresie pomocy społecznej. W ramach zadań pomocy społecznej Wnioskodawca prowadzi m.in. dwa domy pomocy społecznej w formie jednostek budżetowych, których działalność reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm.) oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Zadanie to jest zadaniem własnym o charakterze obowiązkowym.

Domy pomocy świadczą usługi publicznej pomocy społecznej z zakwaterowaniem zgodnie ze standardem określonym w obowiązujących przepisach prawa. W związku z wykonywaniem tych zadań powiat uzyskuje dochody z tytułu odpłatności za pobyt mieszkańca w postaci opłat administracyjnych nakładanych decyzją, które są wnoszone przez gminy, mieszkańców, rodziny mieszkańca.

Wysokość opłaty ustalana jest na podstawie art. 6 ust. 15 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym artykułem wysokość opłaty stanowi iloraz łącznych rocznych sfinansowanych bieżących kosztów utrzymania domu pomocy powiększonych o średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, przyjęty w ustawie budżetowej na dany rok kalendarzowy oraz sumy rzeczywistej liczby mieszkańców w poszczególnych miesiącach roku (suma wykorzystanych miejsc).

Opłata za pobyt w domu pomocy społecznej jest zdefiniowana w przepisach jako koszt utrzymania mieszkańca. Sposób ustalenia tej opłaty, ma charakter zatem umowny wynikający z obowiązujących przepisów prawa. Zasady ustalania kosztu wyłączają wydatki remontowe oraz inwestycyjne, które powiat również musi ponosić dla prawidłowego zapewnienia opieki w tych domach. Tym samym wartość opłaty jest oderwana od faktycznie ponoszonych kosztów na utrzymanie domu pomocy. Ponadto przepisy ustawy o pomocy społecznej mówią, że samorząd może stosować niższy niż średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej od kosztu określonego w ten sposób, pod warunkiem jednak zapewnienia realizacji zadań na poziomie obowiązującego standardu. Dodatkowo w sytuacjach uzasadnionych sytuacją materialną lub życiową, osoby fizyczne zobowiązane do świadczenia opłat mogą być z niej zwolnione.

Pobrane przez dom opłaty mają charakter daniny publicznej, ponieważ jest ona pobierana przez organ samorządowy w interesie osoby przebywającej w domu opieki społecznej (vide art. 54 ust. 1 i art. 55 ust. 1 cyt. ustawy), a pobierana jest w związku z ustawowym obowiązkiem organu samorządu terytorialnego do prowadzenia domów opieki społecznej i jest związana z realizacją celu publicznego.

W związku z powyższym opisem zadano następujące pytania:

1.  Czy przy prowadzeniu działalności przez powiat dotyczącej prowadzenia dwóch domów pomocy społecznej w formie jednostek budżetowych powiat pełni role podatnika podatku od towarów i usług na podstawie z art. 15 ust. 1 i 2?
2.  Przy założeniu, że powiat jest podatnikiem podatku od towarów i usług na podstawie z art. 15 ust. 1 i 2 czy powiat podlega wyłączeniu z grona podatników podatku od towarów i usług na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy o VAT w zakresie działalności dotyczącej prowadzenia dwóch domów pomocy społecznej w formie jednostek budżetowych?

Stanowisko Wnioskodawcy:

Wnioskodawca w analizie tematu związanego z pierwszym zadanym pytaniem posłużył się art. 15 ust. 2 Ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (tj. Dz.U. z 2016 poz. 710 z późn. zm.) w powiązaniu z ust. 1 tego artykułu:

„1. Podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

2\. Działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.”

W oparciu o powyższe przepisy poddano analizie czy działalność prowadzona przez dom pomocy społecznej przy powiecie spełnia znamiona działalności gospodarczej. Tzn. czy sposób ich funkcjonowania w oparciu o obowiązujące dla niego zasady związane z jego finansowaniem mogą spełniać racjonalność z punktu widzenia założeń rachunku ekonomicznego, która leży u podstaw działalności gospodarczej. A tym samym Wnioskodawca świadomie zawęża znaczenie zarobkowego charakteru działalności jako cechy głównej dla pojęcia działalności gospodarczej, która jest jedną z trzech niezbędnych cech, obok zorganizowania i ciągłości. Należy jednak podkreślić, że występują Wyroki Sądu Najwyższego m.in. z dnia 25 kwietnia 2013 r. (IUK 604/12) który mówi dobitnie, że zarobkowy charakter działalności stanowi podstawową cechę działalności gospodarczej. W jednym z wydanych wyroków NSA (wyrok z 26 września 2008., (\`(...)\`) 789/07, LEX nr 4595147) sąd wskazał, że „dana działalność jest zarobkowa, jeżeli jest prowadzona w celu osiągnięcia dochodu (zarobku), rozumianego jako nadwyżka przychodów nad poniesionymi kosztami. Działalność pozbawiona tego aspektu jest działalnością charytatywną, społeczną, kulturalną i inną (określaną mianem non profit)”. Oczywiście Wnioskodawca uznaje, że o charakterze działalności nie decyduje faktyczne osiągnięcie zysku, ale zamiar jego osiągnięcia (cel).

Zdaniem Wnioskodawcy tylko taka działalność ze sfery użyteczności publicznej może być działalnością gospodarczą samorządu, dla której prawne otoczenie zapewnia stosowanie takich reguł i zasad finansowych, które odpowiadają zasadą rachunku ekonomicznego i to nie tylko w wybranym odcinku działalności, ale z punktu widzenia jej całej struktury jako systemu. Jeżeli obowiązujące prawnie zasady ustalania odpłatności nie pozwalają na pokrywanie kosztów w pełni jakie generuje dom pomocy, nie można mówić o zastosowaniu rachunku ekonomicznego, a tym bardziej o zarobkowości.

Pierwszym dowodem na przedstawione tezy jest sam sposób ustalania jednostkowego kosztu pobytu mieszkańca dla tej działalności, który następnie stanowi wielkość ponoszonej opłaty za pobyt. Wysokość ustalonego kosztu ma charakter umowny wynikający z obowiązujących przepisów prawa, który zdaniem Wnioskodawcy nie pokrywa się z racjonalnym rachunkiem ekonomicznym. Z ustalania kosztu wyłącza się bowiem wydatki inwestycyjne i remontowe, które powiat systematycznie musi ponosić dla zapewnienia prawidłowej opieki dla mieszkańców w tych domach. Brak możliwości uwzględnienie całości kosztów dotyczących działalności domów pomocy powiatu przeczy sam w sobie racjonalnemu rachunkowi ekonomicznemu dla tej działalności, a tym samym jej zaliczaniu do działalności gospodarczej.

Drugi bardzo ważny dowód to fakt, że wszystkie zmiany organizacyjne, które muszą zaistnieć w trakcie danego roku dla zapewniania zgodności ze standardami lub inne związane z odpowiedzialnym zarządzaniem placówką, które znacząco zmieniają koszty w stosunku do roku ubiegłego, nie można odnieść na wysokość pobieranej opłaty w trakcie roku, gdyż przez dany rok należy się posługiwać tylko stałą na cały roku opłatą ustaloną na podstawie kosztu z roku ubiegłego, bez względu czy zmiany te wpłynęły na podwyższenie umownego kosztu utrzymania czy jego obniżenie. Dowodzi to, że uiszczana przez beneficjentów usług świadczonych przez powiatowe domy pomocy społecznej opłata zależy jedynie częściowo od faktycznej wartości świadczonych usług. Dlatego nie może mieć charakteru adekwatnego wynagrodzenia za świadczone usługi, ale formę daniny publicznej z tytułu odpłatnego wzajemnego świadczenia, ale pozbawione ekwiwalentności. To wyklucza twierdzenie, że celem przedmiotowym działalności jest cel zarobkowy, a tym sam charakter działalności gospodarczej. Zdaniem Wnioskodawcy wykazany jw. brak celu zarobkowego u podstaw prowadzenia domu pomocy nie pozwala na zakwalifikowanie działalności publicznych domów pomocy powiatu do działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów o podatku VAT.

Podkreślić należy dodatkowo, że publiczne domy opieki społecznej działają na odmiennych zasadach niż podmioty prowadzące działalność gospodarczą w tym samym zakresie. Działalność domów pomocy w zakresie publicznym regulują inne przepisy z ustawy o pomocy społecznej, niż w stosunku do działalności gospodarczej/komercyjnej w tym obszarze. Unormowania w stosunku prowadzenie domów pomocy społecznej w formie działalności gospodarczej zawarto w ustawie o pomocy społecznej odrębnie w Rozdziale 3.Podmioty prywatne nie mają ograniczeń w zakresie pobierania opłat i finansowania, ani też obowiązku prowadzenia domu pomocy, a w swym działaniu kierują się wolnorynkowymi zasadami. Ważne zatem jest rozróżnienie w kwestii prowadzenia domu pomocy społecznej czy podmiot prowadzący działa w charakterze podatnika (przedsiębiorcy) czy w charakterze samorządowego organu władzy publicznej.

Dodatkowym argumentem w analizie uznania usług dotyczących prowadzenia DPS przez powiat za działalność gospodarczą, jest temat uzależnienia wysokości odpłatności od dochodów mieszkańca lub rodziny mieszkańca. Przeczy to ekwiwalentnemu płaceniu za świadczoną usługę. Na tę kwestię zwraca się uwagę w orzecznictwie TSUE. W wyroku w sprawie C-246/08 Komisja v. Finlandia Trybunał uznał, że w przypadku, gdy zapłata uiszczana przez beneficjentów usług świadczonych przez podmioty publiczne (w sytuacji rozpatrywanej w wyroku: usług pomocy prawnej) zależy jedynie częściowo od rzeczywistej wartości świadczonych usług, a jej związek z tą wartością jest tym mniejszy, im skromniejsze są dochody i majątek beneficjenta, nie można uznać, że pomiędzy tymi usługami a świadczeniem ekwiwalentnym płaconym przez beneficjenta istnieje bezpośredni związek wymagany przepisami dyrektywy do tego, aby można było uznać owo świadczenie za wynagrodzenie za usługi, a tym samym do tego, aby można było te usługi uznać za działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów o podatku VAT. Podobne stanowisko TSUE zajął w wyroku w sprawie

C-520/14 Gemeente Borsele dotyczącej uznania za działalność gospodarczą świadczenia przez gminę usług odpłatnego dowozu dzieci do szkół w przypadku, gdy wysokość odpłatności uzależniona jest od dochodów rodziców. Przyjęcie argumentacji prezentowanej przez TSUE oznaczałoby, iż opłaty pobierane przez samorządy w związku ze świadczeniem usług w zakresie pomocy społecznej nie podlegają opodatkowaniu podatkiem VAT nie dlatego, że korzystają w tym zakresie z wyłączenia, o którym mowa w art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, lecz dlatego, że działalność tego rodzaju nie stanowi w ogóle działalności gospodarczej, o której mowa w art. 15 ust. 2 tej ustawy.

W kontekście stanowiska podatnika do drugiego zadanego pytania przedstawia się co następuje. Odniesienie się do tego zagadnienia jest wyrazem przyjęcia założenia, że skarżący spełniałby kryteria wymienione w art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o VAT, to zdaniem Wnioskodawcy - nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że podlega on wyłączeniu z grona podatników na podstawie art. 15 ust. 6 tej ustawy.

Stosownie do art. 15 ust. 6 ustawy o VAT nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Ustawa nie definiuje pojęcia organu władzy publicznej. Należy jednak zauważyć, że treść art. 15 ust. 6 VAT nie odpowiada wiernie treści art. 13 ust. 1 Dyrektywy 112 UE, w którym mowa jest o krajowych, regionalnych i lokalnych organach władzy oraz innych podmiotach prawa publicznego. Zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie uznaje się, że kwestia podmiotowości organów władzy publicznej w podatku VAT wymaga spełnienia, bądź też uzależniona jest od spełnienia szeregu warunków, spośród których dwa mają decydujące znaczenie, tj. działalność musi być wykonywana przez podmiot prawa publicznego i musi być wykonywana w celu sprawowania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 6 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1644/13). Tak też zagadnienie to ujmowane jest w orzecznictwie TSUE. Znamienny jest w tym zakresie wyrok Trybunału z 29 października 2015 r. w sprawie C-174/14 Saudacor vs. Fazenda Publika). W pkt 51 Trybunał stwierdził, że w świetle celów Dyrektywy 112, dla zastosowania zasady nieopodatkowania muszą być spełnione łącznie dwa warunki, a mianowicie prowadzenie działalności przez podmiot publiczny, przy czym działalność ta powinna być wykonywana w charakterze organu władzy publicznej.

W świetle obowiązującego stanu prawnego stanowisko Wnioskodawcy w sprawie oceny prawnej przedstawionego stanu faktycznego jest nieprawidłowe.

Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 710 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą – opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług podlegają odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju.

Na mocy art. 7 ust. 1 ustawy – przez dostawę towarów, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, rozumie się przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel (…).

Natomiast przez świadczenie usług, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, rozumie się – w świetle art. 8 ust. 1 ustawy – każde świadczenie na rzecz osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, które nie stanowi dostawy towarów w rozumieniu art. 7 ustawy (…).

Zauważyć należy, że nie każda czynność stanowiąca dostawę w rozumieniu art. 7 ustawy o VAT lub świadczenie usług w rozumieniu art. 8 ustawy podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, bowiem aby dana czynność była opodatkowana tym podatkiem, musi być wykonana przez podmiot, który w związku z jej wykonaniem jest podatnikiem podatku od towarów i usług.

W myśl art. 15 ust. 1 ustawy – podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Działalność gospodarcza – według ust. 2 powołanego artykułu – obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Stosownie natomiast do art. 15 ust. 6 ustawy, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Oznacza to, że organ będzie uznany za podatnika podatku od towarów i usług w dwóch przypadkach, tj. gdy wykonuje czynności inne niż te, które mieszczą się w ramach jego zadań oraz gdy wykonuje czynności mieszczące się w ramach jego zadań, ale czyni to na podstawie umów cywilnoprawnych.

Kryterium podziału stanowi charakter wykonywanych czynności: czynności o charakterze publicznoprawnym wyłączają te podmioty z kategorii podatników, natomiast czynności o charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem tych podmiotów za podatników podatku od towarów i usług, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenie usług podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że jednostki samorządu terytorialnego są podatnikami podatku od towarów i usług w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter cywilnoprawny, tzn. są przez nie realizowane na podstawie umów cywilnoprawnych. Będą to zatem wszystkie realizowane przez te jednostki (urzędy) czynności w sferze ich aktywności cywilnoprawnej, np. czynności sprzedaży, zamiany (nieruchomości i ruchomości), wynajmu, dzierżawy itd., umów prawa cywilnego (nazwanych i nienazwanych) – w tym zakresie ich czynności mają charakter działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy.

Wyłączenie z grona podatników VAT organów władzy publicznej jest możliwe tylko wtedy, gdy wykonują one czynności w ramach przypisanych im specyficznych zadań i funkcji państwowych np. w zakresie administracji, sądownictwa, obrony narodowej. Wówczas wyłączenie z opodatkowania nie prowadzi do naruszenia zasad konkurencji.

Konieczność spełniania dwóch warunków wyłączających organy publiczne z opodatkowania VAT (wykonywanie czynności przez organ podlegający prawu publicznemu oraz wykonywanie danej czynności przez podmiot działający w charakterze organu publicznego w odniesieniu do tej czynności) była wielokrotnie podkreślana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jak stwierdził TSUE w orzeczeniu w sprawie C-4/89 – Comune di Carpaneto Piascentino i inni a Ufficio provinciale imposta sul valore aggiunto di Piacenza – art. 4(5) VI Dyrektywy należy interpretować w taki sposób, aby czynności wykonywane przez organy publiczne w rozumieniu tego przepisu stanowiły czynności wykonywane przez organy prawa publicznego podlegające szczególnym zasadom prawnym mającym do nich zastosowanie. Drugi akapit tej regulacji należy natomiast interpretować w taki sposób, aby Państwa Członkowskie zobowiązane były zapewnić, by organy prawa publicznego traktowane były jak podatnicy w związku z czynnościami wykonywanymi w charakterze organów publicznych w przypadku, gdy czynności te mogą być również podejmowane w ramach działalności konkurencyjnych przez przedsiębiorców prywatnych, jeśli traktowanie tych organów jako podmiotów nieposiadających statusu podatnika mogłoby prowadzić do istotnego naruszenia zasad konkurencji.

Wyłączenie organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy stanowi odstępstwo od zasady powszechności opodatkowania i jako takie musi być ściśle interpretowane.

Dokonując wykładni art. 15 ust. 6 ustawy i art. 4 (5) VI Dyrektywy należy więc rozgraniczyć sferę imperium, która została wyłączona z opodatkowania podatkiem od towarów i usług od sfery dominium, w której stosownie do wskazanych wyżej przepisów, organy powinny być traktowane jak podatnicy tego podatku.

Innymi słowy organ (urząd obsługujący ten organ) będzie uznany za podatnika podatku od towarów i usług w dwóch przypadkach – gdy wykonuje czynności inne niż te, które mieszczą się w ramach jego zadań (co wynika z pierwszej części art. 15 ust. 6 ustawy) oraz gdy wykonuje czynności mieszczące się w ramach jego zadań, ale czyni to na podstawie stosunku cywilnoprawnego. Stąd też, aby uznać, że organ działa w zakresie swoich funkcji ustawowych i jednocześnie nie korzysta z formy cywilistycznej musi zaistnieć sytuacja tego rodzaju, że przy realizacji danego zadania – określonej prawem czynności wykonywanej w interesie publicznym, organ ten wyposażony jest we władztwo publiczne, tj. występuje w pozycji nadrzędnej w stosunku do innych podmiotów uczestniczących w danej czynności.

Powiat, w rozumieniu ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.), jest jednostką samorządu terytorialnego. Posiada osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie pomocy społecznej.

W myśl art. 6 ust. 1 ww. ustawy, w celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami.

Należy nadmienić, że pojęcie podatnika obejmuje swym zakresem podmioty, które dokonują czynności podlegającej opodatkowaniu. Ustawodawca określił wskazane pojęcie na tyle szeroko, by w każdym przypadku profesjonalnej aktywności zawodowej, dokonywania czynności opodatkowanych podmiot mógł zostać uznany za podatnika w zakresie tych czynności.

Działalność gospodarcza ma miejsce również wówczas, gdy nie przyniosła ona żadnych widocznych efektów (bez względu na cel i rezultat takiej działalności). Charakterystyka ta pozwala na uznanie, że pojęcie podatnika na gruncie podatku od towarów i usług ma wymiar autonomiczny – niezależny od uregulowań innych aktów normatywnych regulujących stosunki prawnopodatkowe.

Z powyższego wynika, że Powiat wykonując we własnym imieniu i na własny rachunek czynności spełniające definicję działalności gospodarczej, określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, działa w charakterze podatnika podatku VAT.

Powiat podał, że jest czynnym podatnikiem podatku VAT. Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym m.in. w zakresie pomocy społecznej. W ramach wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej Wnioskodawca prowadzi m.in. dwa domy pomocy społecznej w formie jednostek budżetowych, których działalność reguluje ustawa o pomocy społecznej oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Zadanie to jest zadaniem własnym o charakterze obowiązkowym. Domy pomocy świadczą usługi publicznej pomocy społecznej i w związku z wykonywaniem tych zadań Wnioskodawca uzyskuje dochody z tytułu odpłatności za pobyt mieszkańca w postaci opłat administracyjnych nakładanych decyzją, które są wnoszone przez gminy, mieszkańców, rodziny mieszkańca. Pobrane przez dom opłaty mają charakter daniny publicznej, ponieważ jest ona pobierana przez organ samorządowy w interesie osoby przebywającej w domu opieki społecznej, a pobierana jest w związku z ustawowym obowiązkiem organu samorządu terytorialnego do prowadzenia domów opieki społecznej i jest związana z realizacją celu publicznego.

Wątpliwości Wnioskodawcy dotyczą ustalenia, czy w związku z prowadzeniem dwóch domów pomocy społecznej Powiat będzie podatnikiem podatku od towarów i usług oraz czy ww. działalność będzie wyłączona z opodatkowania podatkiem VAT.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

W myśl art. 2 ust. 2 ww. ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa, z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi.

Jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Stosownie do zapisu zawartego w art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej, przez jednostkę organizacyjną pomocy społecznej rozumie się regionalny ośrodek polityki społecznej, powiatowe centrum pomocy rodzinie, ośrodek pomocy społecznej, dom pomocy społecznej, placówkę specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kryzysowej.

W myśl art. 19 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej do zadań własnych powiatu należy prowadzenie i rozwój infrastruktury domów pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym oraz umieszczanie w nich skierowanych osób.

Art. 22 pkt 3 i pkt 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi natomiast, że do zadań wojewody należy: wydawanie i cofanie zezwoleń lub zezwoleń warunkowych na prowadzenie domów pomocy społecznej oraz wydawanie i cofanie zezwoleń na prowadzenie placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w tym prowadzonych na podstawie przepisów o działalności gospodarczej a także prowadzenie rejestru domów pomocy społecznej, placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w tym prowadzonych na podstawie przepisów o działalności gospodarczej, placówek zapewniających miejsca noclegowe oraz jednostek specjalistycznego poradnictwa.

W myśl art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Ponadto zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających, zwanych dalej „mieszkańcami domu”.

Na mocy art. 57 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, domy pomocy społecznej mogą prowadzić, po uzyskaniu zezwolenia wojewody:

1.  jednostki samorządu terytorialnego;
2.  Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia;
3.  inne osoby prawne;
4.  osoby fizyczne.

Zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej wydaje wojewoda właściwy ze względu na położenie domu (art. 57 ust. 2 ww. ustawy o pomocy społecznej).

Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej).

W myśl art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3.

Na mocy art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku.

Mając na uwadze obowiązujące przepisy ustawy o podatku od towarów i usług należy wskazać, że pod pojęciem usługi (świadczenia) należy rozumieć każde zachowanie, na które składać się może zarówno działanie (uczynienie, wykonanie czegoś na rzecz innej osoby), jak i zaniechanie (nie czynienie bądź też tolerowanie). Przy ocenie charakteru świadczenia jako usługi należy mieć na względzie, że ustawa zalicza do grona usług każde świadczenie, które nie jest dostawą w myśl art. 7 ustawy. Zauważyć jednak należy, iż usługą będzie tylko takie świadczenie, w przypadku którego istnieje bezpośredni konsument, odbiorca świadczenia odnoszący korzyść o charakterze majątkowym. W związku z powyższym czynność podlega opodatkowaniu wówczas, gdy wykonywana jest w ramach umowy zobowiązaniowej, a jedna ze stron transakcji może zostać uznana za bezpośredniego beneficjenta tej czynności. Przy czym związek pomiędzy otrzymywaną płatnością a świadczeniem na rzecz dokonującego płatności musi mieć charakter bezpośredni i na tyle wyraźny, aby można powiedzieć, że płatność następuje w zamian za to świadczenie.

Zatem aby uznać dane świadczenie za odpłatne świadczenie, musi istnieć stosunek prawny pomiędzy świadczącym usługę a odbiorcą, a w zamian za wykonanie usługi powinno zostać wypłacone wynagrodzenie. Musi istnieć bezpośredni związek pomiędzy świadczoną usługą i przekazanym za nią wynagrodzeniem.

W znaczeniu potocznym wynagrodzenie to zapłata za pracę, należność, a także odszkodowanie, nagroda. Natomiast odpłatny to taki, który wymaga zapłacenia, zwrotu kosztów, płatny.

Powyższa analiza prowadzi do wniosku, że istotną cechą wynagrodzenia jest istnienie bezpośredniego związku pomiędzy dostawą towarów lub świadczeniem usług i otrzymaną zapłatą. Oznacza to, że z danego stosunku prawnego, na podstawie którego wykonywana jest usługa, musi wynikać wyraźna, bezpośrednia korzyść na rzecz świadczącego usługę.

Ponadto wynagrodzenie jako świadczenie wzajemne musi stanowić pewną wartość subiektywną, ponieważ podstawą opodatkowania jest świadczenie (wynagrodzenie) faktycznie otrzymane (należne), a nie wartość ustalana według kryteriów obiektywnych. Wynagrodzenie takie powinno pozostawać jednak w proporcji do uzyskanej w zamian korzyści, a więc być ekwiwalentne wobec dostarczanego towaru lub świadczonej usługi.

Pod pojęciem odpłatności dostawy towarów lub odpłatności świadczenia usług należy zatem rozumieć prawo podmiotu dokonującego dostawy towarów lub świadczącego usługę do żądania od nabywcy towaru, odbiorcy usługi lub osoby trzeciej zapłaty ceny lub ekwiwalentu (np. w postaci świadczenia wzajemnego). W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług będzie podlegało świadczenie (usługa), w przypadku którego istnieje konsument, tj. odbiorca świadczenia odnoszący z niego choćby potencjalną korzyść. Dopóki nie istnieje podmiot, który odnosiłby lub powinien odnosić konkretne korzyści o charakterze majątkowym związanym z danym świadczeniem, dopóty świadczenie to nie będzie usługą podlegającą opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług. Na gruncie ustawy o podatku od towarów i usług jeśli tylko czynność została wykonana za wynagrodzeniem, to jest ona odpłatna. Nie ma żadnego znaczenia, czy wynagrodzenie to pokrywa koszty świadczenia tej czynności poniesione przez podatnika, ewentualnie kreuje dla podatnika zysk. Także czynności wykonane „po kosztach” ich świadczenia, bądź poniżej kosztów są czynnościami odpłatnymi, o ile tylko pobrano za nie wynagrodzenie.

Mając na uwadze opis sprawy oraz powołane wyżej przepisy prawa stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do należności za pobyt w domach pomocy społecznej mamy do czynienia z sytuacją, w której występuje skonkretyzowane świadczenie (zapewnienie pobytu w domach pomocy społecznej), które jest wykonywane z nakazu organu władzy (decyzja administracyjna) pomiędzy dwoma określonymi stronami transakcji, dla którego istnieje bezpośredni beneficjent czynności.

Wskazać bowiem należy, że w przedmiotowej sprawie Wnioskodawca zobowiązuje się wykonać określone decyzją administracyjną czynności na rzecz konkretnej osoby, która za te czynności dokonuje opłaty w określonej wysokości. Skoro jest możliwe zidentyfikowanie konkretnego świadczenia wykonywanego przez Wnioskodawcę na rzecz określonego podmiotu (nabywcy), należy uznać, że czynności świadczone przez Wnioskodawcę w dwóch domach pomocy społecznej prowadzonych w formie jednostek budżetowych, spełniają definicję świadczenia usług określoną w art. 8 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług.

W ocenie Organu istotnym jest to, że decyzje administracyjne orzekają jedynie w danej sprawie w stosunku do konkretnej osoby (świadczeniobiorcy). Zatem działanie Wnioskodawcy obejmujące wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej w jakiej formie zostanie przyznane świadczenie na rzecz podopiecznego, tj. czy zostanie przyznane świadczenie czy też nie, jest czym innym niż sama realizacja tego świadczenia, która stanowi niewątpliwie czynność cywilnoprawną, bowiem czynności wykonywane w oparciu o tę decyzję są usługami wykonywanymi w zakresie czynności cywilnoprawnych.

Fakt, że Wnioskodawca obarczony jest zadaniem w postaci realizacji tych usług wynikających z decyzji administracyjnych nie jest jednoznaczny z tym, że automatycznie zostaje wyłączony z zakresu podatku VAT, bowiem w przedmiotowej sprawie zachodzi związek pomiędzy otrzymywanymi dochodami (uiszczanymi opłatami) a zobowiązaniem się Wnioskodawcy do wykonania określonych czynności. Tym samym uiszczane opłaty są niczym innym jak wynagrodzeniem wnoszonym na poczet świadczenia usług dokonywanych przez Wnioskodawcę. Jednocześnie podobne lub takie same czynności mogą być wykonywane przez inne podmioty, tzw. podmioty konkurencyjne.

W konsekwencji należy stwierdzić, że Wnioskodawca świadcząc za odpłatnością usługi zapewnienia pobytu i opieki w dwóch domach pomocy społecznej, jest podatnikiem w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy i w zakresie, w jakim realizuje ww. zadania nie jest objęty regulacją przepisu art. 15 ust. 6 ustawy o podatku od towarów i usług.

Tym samym stanowisko Wnioskodawcy, zgodnie z którym brak celu zarobkowego nie pozwala na zakwalifikowanie działalności publicznych domów pomocy powiatu do działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów o podatku VAT, a w związku z tym Wnioskodawca podlega wyłączeniu z grona podatników na podstawie art. 15 ust. 6 tej ustawy, jest nieprawidłowe.

Interpretacja dotyczy zaistniałego stanu faktycznego przedstawionego przez Wnioskodawcę i stanu prawnego obowiązującego w dacie zaistnienia zdarzenia w przedstawionym stanie faktycznym.

Niniejsza interpretacja traci ważność w przypadku zmiany któregokolwiek z elementów przedstawionego stanu faktycznego lub zmiany stanu prawnego.

Ponadto Organ informuje, że zgodnie z art. 14na pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa, przepisów art. 14k-14n dotyczących ochrony prawnej wynikającej z zastosowania się Wnioskodawcy do otrzymanej interpretacji nie stosuje się, jeżeli stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe przedstawione we wniosku stanowią element czynności będących przedmiotem decyzji wydanej w związku z wystąpieniem nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy o podatku od towarów i usług, tj. czynności dokonanych w ramach transakcji, które pomimo spełnienia warunków formalnych ustanowionych w przepisach ustawy, miały zasadniczo na celu osiągnięcie korzyści podatkowych, których przyznanie byłoby sprzeczne z celem, któremu służą te przepisy.

Stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi na niniejszą interpretację przepisów prawa podatkowego z powodu jej niezgodności z prawem. Skargę wnosi się do …, po uprzednim wezwaniu na piśmie organu, który wydał interpretację – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o jej wydaniu – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r., poz. 718). Skargę do WSA wnosi się (w dwóch egzemplarzach – art. 47 ww. ustawy) w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania (art. 53 § 2 ww. ustawy). Jednocześnie, zgodnie z art. 57a ww. ustawy, skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej może być oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd administracyjny jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ww. ustawy) na adres: Izba Administracji Skarbowej w Katowicach, Biuro Krajowej Informacji Podatkowej w