Interpretacja indywidualna
Sygnatura: 0114-KDIP1-2.4012.353.2025.1.AP
Organ: Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej
Data wydania: 2025-07-01
Teza: Odzyskanie podatku VAT zapłaconego w ramach realizacji
projektu.
Słowa kluczowe: odliczenia-odliczenie podatku od towarów i usług
powiat
projekt
Zagadnienia: Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział III. Podatnicy,
płatnicy i przedstawiciele podatkowi-Rozdział 1.
Podatnicy i płatnicy-Organy władzy publicznej
Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział IX. Odliczenie
i zwrot podatku. Odliczenie częściowe-Rozdział 1.
Odliczenie i zwrot podatku-Odliczenie podatku
naliczonego-Odliczenie podatku naliczonego z tytułu
nabycia towarów i usług
Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział IX. Odliczenie
i zwrot podatku. Odliczenie częściowe-Rozdział 1.
Odliczenie i zwrot podatku-Zwrot różnicy podatku -
Prawo do zwrotu różnicy podatku
1
Przepisy: [VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział III-
Rozdział 1-art. 15-ust. 6
[VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział IX-
Rozdział 1-art. 86-ust. 1
[VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział IX-
Rozdział 1-art. 86-ust. 2-pkt 1
[VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział IX-
Rozdział 1-art. 87-ust. 1

## Interpretacja indywidualna – stanowisko prawidłowe

łowe
    Szanowni Państwo,
    stwierdzam, że Państwa stanowisko w sprawie oceny skutków podatkowych opisanego
    zdarzenia przyszłego w podatku od towarów i usług jest prawidłowe.

## Zakres wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej

4 czerwca 2025 r. za pośrednictwem systemu e-PUAP wpłynął Państwa wniosek o wydanie
    interpretacji indywidualnej w zakresie możliwości odzyskania podatku VAT w związku z
    realizacją inwestycji pn. „(...)”. Treść wniosku jest następująca:

## Opis zdarzenia przyszłego

Powiat (...), czynny podatnik VAT numerze NIP (...), jako Beneficjent operacji „(...)” w
    ramach poddziałania „(...)” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata
    2014-2020, jest zobowiązany do dostarczenia wraz z wnioskiem o płatność interpretacji
    przepisów prawa podatkowego (interpretacji indywidualnej) w sprawie braku możliwości
    odzyskania VAT, co pozwoli uznać VAT w kosztach projektu za kwalifikowalny w całości i w
    praktyce rozliczyć projekt w kwocie brutto.
    Powiat (...) zawarł umowę dotacyjną PROW na zadanie: „(...)”; numer umowy o przyznaniu
    pomocy: (...); realizacja w roku (...).
    Do wniosku o płatność w ramach PROW załączono oświadczenie o braku możliwości
    odliczenia VAT.
    Grunty, na których położona jest przebudowywana droga, stanowią własność Powiatu. W
    wyniku realizacji projektu przebudowana zostaje droga publiczna ogólnodostępna, a
    korzystanie z niej będzie nieodpłatne.
    Nie jest możliwe przekazanie prawa własności elementów wybudowanej infrastruktury.
    W ramach realizowanego projektu Powiat (...) będzie nabywał usługi, a faktury będą
    wystawiane na (...) Zarząd Dróg w (...) - budżetową jednostkę organizacyjną powiatu,
    nieposiadającą osobowości prawnej ani samodzielności gospodarczej, działającą w
    imieniu i na rzecz powiatu, powołaną do administrowania drogami powiatowymi.
    Jednostka w obrocie gospodarczym posługuje się NIP-em Powiatu (...) (wg zasad
    centralizacji).
    Usługi nabywane w ramach projektu nie będą wykorzystywane do wykonywania czynności
    opodatkowanych.

## Pytanie

Czy Powiat (...) może odzyskać podatek od towarów i usług (VAT) zapłacony w związku z
    realizacją operacji realizowanej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata
    2014-2020 pn.: „(...)”; numer umowy o przyznaniu pomocy: (...); realizacja w roku (...)?
    Państwa stanowisko w sprawie
    Wnioskodawca stoi na stanowisku, że zarówno w trakcie realizacji projektu, jak i po jego
    zakończeniu nie ma możliwości odzyskania poniesionego kosztu podatku VAT, którego
    wysokość wynikać będzie z otrzymanych od wykonawców faktur.
    Brak możliwości odzyskania podatku VAT wynika z art. 86 ust.1 Ustawy z dnia 11 marca
    2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. 2024 poz. 361 ze zm.):

    „W zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności
    opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15, przysługuje prawo do obniżenia
    kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego (...)”.
    (...) Zarząd Dróg w (...) jako jednostka organizacyjna Beneficjenta (Powiatu (...)),
    upoważniona do ponoszenia wydatków w ramach projektu, nie będzie uzyskiwał
    przychodów z tytułu prowadzonej inwestycji. W związku z czym nie będzie generował
    podatku należnego, a co z tym się wiąże, nie będzie posiadał prawa do zmniejszenia
    podatku należnego o podatek naliczony. Nie istnieje związek między zakupem a
    ewentualną sprzedażą opodatkowaną.
    Realizacja projektu nie będzie służyła sprzedaży opodatkowanej, w związku z czym nie
    występują czynności opodatkowane, a co za tym idzie nie wystąpi podatek należny.
    Dodatkowo w świetle art. 15 ust. 6, w brzmieniu:
    „Nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te
    organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla
    realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na
    podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.”
    Projekt zostanie zrealizowany przez Powiat w celu wykonywania obowiązków
    wynikających z zadań publicznych (Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
    powiatowym art. 4 ust. 1 pkt. 6):
    „Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w
    zakresie: (...) 6) transportu zbiorowego i dróg publicznych”.
    Budowa dróg powiatowych odbywa się w ramach władztwa publicznego a tym samym
    Powiat, wykonując to zadanie, działa jako organ administracji publicznej i może korzystać
    ze środków prawnych o charakterze władczym. W takim ujęciu, Powiat nie może być
    uznany za podatnika, gdyż realizuje on w tym zakresie zadania własne służące
    zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Powiat nabywając usługi
    związane z realizacją przedmiotowych operacji nie będzie działał jako podatnik podatku
    od towarów i usług, lecz jako organ władzy publicznej korzystając tym samym – jako
    jednostka samorządu terytorialnego – z wyłączenia od opodatkowania na podstawie art.
    15 ust. 6 ustawy.

## Ocena stanowiska

Stanowisko, które przedstawili Państwo we wniosku jest prawidłowe.

## Uzasadnienie interpretacji indywidualnej

Zgodnie z przepisem art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i
    usług (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 775), zwanej dalej „ustawą”:
      W zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności
      opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15, przysługuje prawo do
      obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, z zastrzeżeniem
      art. 114, art. 119 ust. 4, art. 120 ust. 17 i 19 oraz art. 124.
    Stosownie do art. 86 ust. 2 pkt 1 ustawy:
      Kwotę podatku naliczonego stanowi suma kwot podatku wynikających z faktur
      otrzymanych przez podatnika z tytułu:
      a) nabycia towarów i usług,
      b) dokonania całości lub części zapłaty przed nabyciem towaru lub wykonaniem
      usługi.
    Na mocy art. 87 ust. 1 ustawy:

      W przypadku gdy kwota podatku naliczonego, o której mowa w art. 86 ust. 2, jest w
      okresie rozliczeniowym wyższa od kwoty podatku należnego, podatnik ma prawo do
      obniżenia o tę różnicę kwoty podatku należnego za następne okresy lub do zwrotu
      różnicy na rachunek bankowy.
    Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o
    kwotę podatku naliczonego przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone
    warunki, tzn. odliczenia tego dokonuje podatnik podatku od towarów i usług oraz gdy
    towary i usługi, z których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do
    wykonywania czynności opodatkowanych, tzn. takich, których następstwem jest
    określenie podatku należnego (powstanie zobowiązania podatkowego).
    Tak skonstruowana zasada wyklucza możliwość dokonania obniżenia kwoty podatku
    należnego o kwotę podatku naliczonego związanego z usługami i towarami, które nie są w
    ogóle wykorzystywane do czynności opodatkowanych.
    Ustawodawca stworzył podatnikowi prawo do odliczenia podatku naliczonego pod
    warunkiem spełnienia przez niego zarówno tzw. przesłanek pozytywnych oraz
    niezaistnienia przesłanek negatywnych, określonych w art. 88 ustawy. Przepis ten określa
    listę wyjątków, które pozbawiają podatnika prawa do obniżenia kwoty podatku należnego
    o kwotę podatku naliczonego.
    Na mocy art. 88 ust. 4 ustawy:
      Obniżenia kwoty lub zwrotu różnicy podatku należnego nie stosuje się również do
      podatników, którzy nie są zarejestrowani jako podatnicy VAT czynni, zgodnie z art. 96,
      z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 86 ust. 2 pkt 7.
    Zgodnie z ww. regulacją, z prawa do odliczenia podatku skorzystać mogą wyłącznie
    podatnicy, którzy są zarejestrowani jako podatnicy VAT czynni.
    Ponadto, aby podmiot mógł skorzystać z prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o
    kwotę podatku naliczonego związanego z dokonanym nabyciem towarów i usług, w
    pierwszej kolejności powinien spełnić przesłanki umożliwiające uznanie go – dla tej
    czynności – za podatnika podatku od towarów i usług, działającego w ramach
    prowadzonej działalności gospodarczej.
    Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy:
      Podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości
      prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o
      której mowa ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.
    W myśl art. 15 ust. 2 ustawy:
      Działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców
      lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz
      rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność
      gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu
      towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów
      zarobkowych.
    Jak stanowi art. 15 ust. 6 ustawy:
      Nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących
      te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa,
      dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych
      na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.
    Z powołanych regulacji wynika, że organy władzy publicznej nie będą podatnikami
    podatku od towarów i usług w związku z realizacją zadań, które podejmują jako podmioty

    prawa publicznego, nawet jeśli pobierają należności, opłaty lub składki. Organy te, będą
    natomiast podatnikami podatku od towarów i usług, w przypadku wykonywanych przez
    nie czynności na podstawie umów cywilnoprawnych.
    Kryterium podziału stanowi więc charakter wykonywanych czynności: czynności o
    charakterze publicznoprawnym wyłączają te podmioty z kategorii podatników, natomiast
    czynności o charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem tych podmiotów za
    podatników podatku od towarów i usług, a realizowane przez nie odpłatne dostawy
    towarów i świadczenia usług podlegają opodatkowaniu tym podatkiem.
    Wyłączenie z opodatkowania podatkiem VAT jednostek samorządu terytorialnego jest
    możliwe tylko wtedy, gdy wykonują one czynności w ramach przypisanych im
    specyficznych zadań i funkcji samorządowych (publicznych) i tylko w odniesieniu do tych
    czynności, które nie są wykonywane na podstawie zawartych przez tę jednostkę
    samorządu terytorialnego umów cywilnoprawnych.
    Jak stanowi art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.
    Dz. U. z 2024 r. poz. 107 ze zm.) zwanej dalej ustawą o samorządzie powiatowym:
      Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na
      własną odpowiedzialność.
    Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym:
      Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze
      ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych.
    Z opisu sprawy wynika, że są Państwo zarejestrowanym czynnym podatnikiem podatku
    VAT. Zrealizują Państwo inwestycję pn. „(...)” w ramach poddziałania „(...)” objętego
    Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
    W ramach realizowanego projektu Powiat (...) będzie nabywał usługi, a faktury będą
    wystawiane na (...) Zarząd Dróg w (...) - budżetową jednostkę organizacyjną powiatu,
    nieposiadającą osobowości prawnej ani samodzielności gospodarczej, działającą w
    imieniu i na rzecz powiatu, powołaną do administrowania drogami powiatowymi.
    W wyniku realizacji projektu przebudowana zostaje droga publiczna ogólnodostępna, a
    korzystanie z niej będzie nieodpłatne. Usługi nabywane w ramach projektu nie będą
    wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych.
    Państwa wątpliwości dotyczą prawa do odzyskania podatku VAT naliczonego w związku z
    realizacją projektu pn.: „(...)”.
    Jak wynika z powołanych powyżej przepisów, rozliczenie podatku naliczonego na zasadach
    określonych w art. 86 ust. 1 ustawy uwarunkowane jest tym, aby nabywane towary i usługi
    były wykorzystywane przez zarejestrowanego czynnego podatnika podatku VAT w ramach
    działalności gospodarczej do wykonywania czynności opodatkowanej podatkiem VAT.
    W omawianej sprawie warunki uprawniające do odliczenia podatku VAT nie zostaną
    spełnione, ponieważ, jak Państwo wskazali, realizacja inwestycji nie będzie miała
    powiązania z wykonywaniem czynności opodatkowanych. Infrastruktura powstała w
    wyniku realizacji inwestycji będzie ogólnodostępna, za korzystanie z niej będzie
    nieodpłatne. Zatem nabywane towary i usługi w ramach realizacji ww. zadania nie będą
    związane z wykonywanymi czynnościami opodatkowanymi podatkiem od towarów i usług.
    Tym samym nie zostaną spełnione warunki wynikające z art. 86 ust. 1 ustawy i Powiat nie
    będzie miał prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego,
    w związku z realizacją inwestycji pn. „(...)”, zarówno w trakcie jej realizacji, jak i po jej
    ukończeniu. Jednocześnie nie będą Państwo mieli prawa do otrzymania z tego tytułu
    zwrotu różnicy podatku, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy.
    Tym samym Państwa stanowisko uznaję za prawidłowe.

## Dodatkowe informacje

Informacja o zakresie rozstrzygnięcia
    Interpretacja dotyczy zdarzenia przyszłego, który Państwo przedstawili i stanu prawnego,
    który obowiązuje w dniu wydania interpretacji.
    Pojęcie „kosztu kwalifikowalnego” nie jest pojęciem podatkowym i organy podatkowe nie
    są właściwe do rozstrzygania wątpliwości podatników odnośnie możliwości zaliczania
    wartości podatku od towarów i usług do kosztów kwalifikowalnych. Kwestię tę rozstrzygają
    bowiem przepisy regulujące zasady korzystania ze środków pomocowych. Zasady i
    przepisy podatkowe przywołane w uzasadnieniu niniejszej interpretacji mogą być jedynie
    pomocne Państwu przy dokonywaniu oceny, czy podatek VAT w tej sytuacji powinien być
    kosztem kwalifikowalnym.
    Pouczenie o funkcji ochronnej interpretacji
        Funkcję ochronną interpretacji indywidualnych określają przepisy art. 14k-14nb
        ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz.
        111 ze zm.). Interpretacja będzie mogła pełnić funkcję ochronną, jeśli Państwa
        sytuacja będzie zgodna (tożsama) z opisem zdarzenia przyszłego i zastosują się
        Państwo do interpretacji.
        Zgodnie z art. 14na § 1 Ordynacji podatkowej:
      Przepisów art. 14k-14n Ordynacji podatkowej nie stosuje się, jeśli stan faktyczny lub
      zdarzenie przyszłe będące przedmiotem interpretacji indywidualnej jest elementem
      czynności, które są przedmiotem decyzji wydanej:
      1) z zastosowaniem art. 119a;
      2) w związku z wystąpieniem nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy
      z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług;
      3) z zastosowaniem środków ograniczających umowne korzyści.
        Zgodnie z art. 14na § 2 Ordynacji podatkowej:
      Przepisów art. 14k-14n nie stosuje się, jeżeli korzyść podatkowa, stwierdzona w
      decyzjach wymienionych w § 1, jest skutkiem zastosowania się do utrwalonej
      praktyki interpretacyjnej, interpretacji ogólnej lub objaśnień podatkowych.

## Pouczenie o prawie do wniesienia skargi na interpretację

Mają Państwo prawo do zaskarżenia tej interpretacji indywidualnej do Wojewódzkiego
    Sądu Administracyjnego w (...). Zasady zaskarżania interpretacji indywidualnych reguluje
    ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
    (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako „PPSA”).
    Skargę do Sądu wnosi się za pośrednictwem Dyrektora KIS (art. 54 § 1 PPSA). Skargę
    należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia interpretacji indywidualnej
    (art. 53 § 1 PPSA):
        w formie papierowej, w dwóch egzemplarzach (oryginał i odpis) na adres: Krajowa
        Informacja Skarbowa, ul. Warszawska 5, 43-300 Bielsko-Biała (art. 47 § 1 PPSA), albo
        w formie dokumentu elektronicznego, w jednym egzemplarzu (bez odpisu), na
        adres Krajowej Informacji Skarbowej na platformie ePUAP: /KIS/wnioski albo /KIS
        /SkrytkaESP (art. 47 § 3 i art. 54 § 1a PPSA).

    Skarga na interpretację indywidualną może opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia
    przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do
    zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd jest związany zarzutami skargi oraz
    powołaną podstawą prawną (art. 57a PPSA).

## Podstawa prawna dla wydania interpretacji

Podstawą prawną dla wydania tej interpretacji jest art. 13 § 2a oraz art. 14b § 1 Ordynacji
    podatkowej.