Interpretacja indywidualna
Sygnatura: 0115-KDIT1-3.4012.440.2018.1.BJ
Organ: Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej
Data wydania: 2018-08-10
Teza: Brak możliwości odliczenia podatku naliczonego z tytułu realizacji projektu dofinansowanego ze środków unijnych.
Słowa kluczowe: drogi; gmina; odliczenia; projekt
Przepisy: [VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział IX-Rozdział 1-art. 86

INTERPRETACJA INDYWIDUALNA

Na podstawie art. 13 § 2a, art. 14b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.) Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej stwierdza, że stanowisko Wnioskodawcy - przedstawione we wniosku z dnia 5 lipca 2018 r. (data wpływu 18 lipca 2018 r.) o wydanie interpretacji przepisów prawa podatkowego dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie braku prawa do odliczenia podatku z tytułu realizacji projektu pn. „x”– **jest prawidłowe.**

UZASADNIENIE

W dniu 18 lipca 2018 r. wpłynął do tutejszego organu ww. wniosek, o wydanie interpretacji indywidualnej dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie braku prawa do odliczenia podatku z tytułu realizacji projektu pn. „x”.

We wniosku przedstawiono następujący stan faktyczny oraz zdarzenie przyszłe.

Gmina jest czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług (dalej: „VAT”).

Gmina realizuje zadanie inwestycyjne pn.„x” (dalej: „Inwestycja”). Inwestycja zakłada budowę odcinka nowej drogi gminnej, klasa techniczna drogi: droga lokalna, na pozostałej części inwestycji przebudowę w ul. B i ul. R. Wzdłuż projektowanego odcinka ulicy zlokalizowane są ogródki działkowe, nasyp obwodnicy miasta, tereny zielone, obiekty przemysłowe. W części zachodniej inwestycji droga wchodzi na tereny ogrodowe, place postojowe, podjazdy do garaży. Brak zabudowy mieszkaniowej.

Celem głównym projektu jest poprawa stanu technicznego i funkcjonalności infrastruktury drogowej w Gminie. Celami szczegółowymi projektu są: eliminacja ruchu ciężkiego z wewnętrznych ulic miasta, połączenie terenu inwestycyjnego zlokalizowanego przy ul. D z obejściem miasta, podniesienie bezpieczeństwa na drogach gminnych, zmniejszenie kosztów eksploatacji pojazdów, ograniczenie emisji spalin i hałasu, odciążenie systemu komunikacyjnego Gminy, skrócenie czasu przejazdu drogami miejskimi i gminnymi. Uzasadnieniem dla realizacji przedmiotowej inwestycji jest przede wszystkim połączenie wschodniej strony miasta z jego obwodnicą. Inwestycja po zrealizowaniu będzie pełnić połączenie terenu inwestycyjnego zlokalizowanego przy ul. D z obwodnicą miasta w celu eliminacji ruchu ciężkiego (powyżej 7 t) z gęsto zaludnionego terenu miasta. Ponadto przesłanką do realizacji zadania jest chęć podniesienia standardu technicznego dróg w Gminie. Realizacja przedsięwzięcia w całości zapewni osiągnięcie tych celów, a ponadto podniesie odbiór wizualny infrastruktury drogowej i przyczyni się do zwiększenia jej atrakcyjności. Budowana infrastruktura drogowa podniesie atrakcyjność terenów inwestycyjnych oferowanych przez Gminę poprzez dostęp do uzbrojonego w infrastrukturę drogową terenu. Poprzez wprowadzenie ruchu ciężkiego z terenu miasta, będzie możliwa budowa ścieżek rowerowych oraz pieszo-rowerowych. Realizacja Inwestycji przyczyni się również do ochrony istniejących zabudowań, w tym części istniejących budynków znajdujących się w strefie ochrony konserwatorskiej. Konieczność budowy przedmiotowej drogi wynika przede wszystkim z zagospodarowania przestrzennego miasta, w szczególności lokalizacji bardzo ważnego punktu ruchotwórczego, jakim są zakłady S.A., w której zatrudniona jest stosunkowo duża liczba mieszkańców miasta, skomunikowana jest przez ulicę R oraz ulicę D i B, przy czym uciążliwy transport tj. pojazdy ciężarowe z naczepami, z uwagi na układ technologiczny zakładu musi korzystać z wymienionych powyżej ulic. Jest to bardzo dokuczliwe nie tylko dla osób mieszkających w blokach oraz kamienicach usytuowanych wzdłuż ul. B i ul. D, ale również dla większości mieszkańców wschodniej części miasta. Dodatkowo ulice te nie są dostosowane do prowadzenia takiego ruchu, zarówno pod względem konstrukcji nawierzchni, jak i geometrii. Skutkuje to „rozjeżdżaniem” krawężników, jak i destrukcją warstw nośnych konstrukcji istniejącej drogi, tj. podbudowy, co widoczne będzie dopiero z upływem kilku lat.

Budowana droga umożliwi obsługę X, bez konieczności korzystania z centralnych ulic miasta. Stanowić będzie swojego rodzaju bypass „wprowadzający” ruch pojazdów ciężkich z X na drogi „zewnętrzne”. Jest to szczególnie ważne w okresach tzw. „kampanii cukrowniczych”, kiedy to ruch pojazdów jest zwielokrotniony i stanowi dużą uciążliwość dla mieszkańców nie tylko w porach dziennych ale również nocnych. Uzasadnieniem dla realizacji Inwestycji jest również kwestia ochrony środowiska. Wnioskodawca mając na uwadze potrzebę ograniczenia negatywnego wpływu na stan środowiska naturalnego, w tym również na ograniczenie zmian klimatu pragnie poprzez realizację zadania przyczynić się do ochrony środowiska naturalnego. Ograniczenie szkodliwej emisji nastąpi poprzez wprowadzenie ruchu samochodowego poza centrum miasta. Droga zostanie oznakowana w znaki pionowe, znaki poziome i urządzenia bezpieczeństwa drogowego. W drodze występuje uzbrojenie takie jak kable energetyczne, kanalizacja sanitarna, deszczowa i wodna. W ramach inwestycji przewiduje się usunięcie drzew i krzewów rosnących na terenie planu budowy celem zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników korzystających z infrastruktury. Podstawowym wydatkiem inwestycyjnym projektu są koszty prac budowlano-drogowych, których wykonanie doprowadzi do osiągnięcia zakładanych celów projektu, przyczyni się do poprawy systemu komunikacji, stanu bezpieczeństwa ruchu kołowego, pieszego i rowerowego. Budowana infrastruktura drogowa podniesie także atrakcyjność terenów inwestycyjnych oferowanych przez Gminę poprzez dostęp do uzbrojonego w infrastrukturę drogową terenu. Inwestycja po zrealizowaniu będzie pełnić połączenie terenu inwestycyjnego zlokalizowanego przy ul. D z obwodnicą miasta w celu eliminacji ruchu ciężkiego z wewnętrznych ulic miasta.

Ponoszone przez Gminę wydatki związane z realizacją Inwestycji są / będą dokumentowane przez dostawców / wykonawców wystawianymi na Gminę fakturami VAT z wykazywanymi na nich kwotami VAT naliczonego. Gmina nie odliczała dotychczas podatku naliczonego od wydatków na realizację Inwestycji.

W maju 2018 r. Gmina złożyła wniosek o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 - EFRR na zadanie pn. „x” w ramach osi priorytetowej numer 5 Spójność wewnętrzna i dostępność zewnętrzna regionu, działanie 5.1 Infrastruktura drogowa.

Gmina w złożonym wniosku o dofinansowanie inwestycji wskazała, że podatek VAT nie podlega odliczeniu, zatem jest w całości kosztem kwalifikowalnym inwestycji.

Gmina na etapie składania wniosku o dofinansowanie nie zakładała bowiem (nie zakłada także ani później, ani na moment złożenia niniejszego wniosku) wykorzystywania majątku powstałego w ramach Inwestycji do czynności opodatkowanych VAT. Gmina we wniosku określiła status Inwestycji jako niegenerującą dochodu.

Korzystanie z Inwestycji przez podmioty trzecie jest / będzie nieodpłatne i odbywa się / odbywać się będzie na zasadach ogólnej dostępności majątku publicznego.

W związku z powyższym opisem zadano następujące pytanie.

Czy Gminie przysługuje/będzie przysługiwało prawo do odliczenia VAT naliczonego z faktur dokumentujących wydatki na Inwestycję?

Zdaniem Wnioskodawcy,

Gminie nie przysługuje/nie będzie przysługiwało prawo do odliczenia VAT naliczonego z faktur VAT dokumentujących wydatki na Inwestycję.

Uzasadnienie stanowiska Gminy.

Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy o VAT w zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi o którym mowa w art. 15, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego z pewnymi zastrzeżeniami, które nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Z treści powyższej regulacji wynika, iż prawo do odliczenia podatku naliczonego przysługuje podatnikom VAT w sytuacji, gdy towary i usługi, przy nabyciu których został naliczony podatek, są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych. Dla oceny możliwości skorzystania z prawa do odliczenia, w każdym przypadku istotne jest więc ustalenie czy towary i usługi, przy zakupie których naliczono VAT:

1.  zostały nabyte przez podatnika tego podatku oraz
2.  pozostają w bezspornym związku z wykonywanymi przez podatnika czynnościami opodatkowanymi VAT.

Ad A. Gmina jako podatnik VAT w ramach wydatków na Inwestycję.

Odnosząc się do warunku nabywania towarów i usług przez podatnika, należy wskazać, iż kwestia ta została uregulowana w art. 15 ustawy o VAT. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, za podatników uznaje się osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności. Stosownie natomiast do ust. 6 wskazanej regulacji, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o VAT, działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Zapis cytowanego powyżej art. 15 ust. 6 ustawy o VAT jest odzwierciedleniem art. 13 Dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. Urz. UE L Nr 347 z 11.12.2006 s. 1 ze zm.), zgodnie z którym krajowe, regionalne i lokalne organy władzy oraz inne podmioty prawa publicznego nie są uważane za podatników w związku z działalnością, którą podejmują lub transakcjami, których dokonują jako organy władzy publicznej, nawet jeśli pobierają należności, opłaty, składki lub płatności w związku z takimi działaniami lub transakcjami. Jednakże w przypadku, gdy podejmują one takie działania lub dokonują takich transakcji, są uważane za podatników w odniesieniu do tych działań lub transakcji, gdyby wykluczenie ich z kategorii podatników prowadziło do znaczących zakłóceń konkurencji.

W konsekwencji, kryterium uznania jednostki samorządu terytorialnego za podatnika VAT jest charakter wykonywanych przez nią czynności, tj. dokonywanie czynności o charakterze publicznoprawnym wyłącza co do zasady te podmioty z kategorii podatników VAT, natomiast dokonywanie czynności cywilnoprawnych skutkuje zasadniczo uznaniem tych podmiotów za podatników, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenie usług podlegają opodatkowaniu VAT.

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: „ustawa o samorządzie gminnym”) gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (pkt 1 powyższego przepisu) oraz gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (pkt 2 powyższego przepisu), porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego (pkt 14 ww. przepisu).

Mając na uwadze powyższe należy uznać, iż Gmina nabywając towary/usługi celem realizacji Inwestycji, nie nabywa ich do działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o VAT i tym samym nie działa w charakterze podatnika VAT w rozumieniu art. 15 ust. 1 tej ustawy. Wydatki na Inwestycje są bowiem ponoszone na realizację nieodpłatnych zadań użyteczności publicznej w zakresie budowy dróg gminnych i dodatkowej infrastruktury towarzyszącej. Jak zostało wskazane, Gmina nie przewidywała/nie przewiduje wykorzystywania nabytych towarów i usług w ramach realizacji Inwestycji do świadczenia odpłatnych usług/dostawy towarów, które potencjalnie mogłyby podlegać opodatkowaniu VAT po stronie Gminy i stanowiłyby działalność gospodarczą Gminy w rozumieniu ustawy o VAT.

Wydatki na Inwestycję są zatem ponoszone poza działalnością gospodarczą Gminy, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o VAT, a tym samym nie zostanie spełniona pierwsza przesłanka warunkująca prawo do odliczenia VAT, stanowiąca o ponoszeniu wydatków przez podatnika tego podatku w ramach wykonywanej działalności gospodarczej.

Ad. B Związek wydatków na Inwestycję z działalnością opodatkowaną VAT.

Drugim warunkiem wynikającym z art. 86 ust. 1 ustawy o VAT, niezbędnym do zastosowania prawa do odliczenia VAT naliczonego, jest związek (co najmniej pośredni) ponoszonych wydatków z wykonywaniem czynności opodatkowanych VAT. Jak zostało wskazane, Gmina ponosiła/ponosi/ będzie ponosiła wydatki na Inwestycję niemniej zamiarem Gminy nie było/nie jest/nie będzie wykorzystywanie Inwestycji do czynności opodatkowanych VAT. Tym samym, w ocenie Gminy, nie istnieje/nie będzie istniał związek pomiędzy wydatkami związanymi z realizacją Inwestycji z wykonywaniem czynności opodatkowanych VAT przez Gminę. W konsekwencji druga przesłanka z art. 86 ust. 1 ustawy o VAT, warunkująca możliwość odliczenia VAT naliczonego również nie zostanie spełniona. Powyższe stanowisko Gminy znajduje potwierdzenie między innymi w interpretacji indywidualnej Dyrektora Izby Skarbowej (dalej „DIS”) w Warszawie dnia 16 lutego 2016 r. sygn. IPPP3/4512-36/16-2/IG, w której organ stwierdził, że „skoro Gmina będzie nabywać towary i usługi związane z zadaniem „Przebudowa drogi gminnej S.-P.” w ramach wykonywania zadań własnych, zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy nie będzie działać jako podatnik podatku od towarów i usług. Zatem w niniejszej sprawie podatek naliczony wynikający z wydatków objętych zakresem wniosku - nie będzie związany z wykonywaniem czynności opodatkowanych świadczonych przez czynnego podatnika od towarów i usług. Tym samym nie będą spełnione przesłanki z art. 86 ust. 1 ustawy. W konsekwencji Wnioskodawca nie będzie miał prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego wynikającego z faktur dotyczących zakupów towarów i usług dokonywanych w związku z realizacją projektu pn. „Przebudowa drogi gminnej S.-P.”

Podobne stanowisko zajął DIS w Warszawie, który na gruncie analogicznego zdarzenia przyszłego w interpretacji indywidualnej z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. IPPP2/4512-1192/15-2/BH uznał, iż „należy wskazać, że rozliczenie podatku naliczonego na zasadach określonych w art. 86 ust. 1 ustawy, uwarunkowane jest tym, aby nabywane towary i usługi były wykorzystywane do czynności opodatkowanych. W omawianej sprawie warunek uprawniający do odliczenia nie zostanie spełniony, ponieważ nabywane podczas realizacji inwestycji towary i usługi będą służyły do wykonywania czynności niepodlegających opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług tj. budowy i modernizacji dróg gminnych, których właściwe utrzymanie stanowi zadanie własne Gminy”. Ponadto, jak Wnioskodawca wskazuje, użytkowanie dróg będzie nieodpłatne, a więc będzie stanowić czynność niepodlegającą opodatkowaniu. Skoro zatem efekty przedmiotowej inwestycji nie będą miały związku z czynnościami opodatkowanymi podatkiem VAT, Gmina nie będzie miała prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego w związku z realizacją ww. inwestycji.

Podobne stanowisko zajął przykładowo:

*   DIS w Bydgoszczy w interpretacji indywidualnej z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. ITPP3/4512-10/16/AB,
*   DIS w Łodzi w interpretacji indywidualnej z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. IPTPP1/4512-627/15-3/MGo,
*   DIS w Katowicach w interpretacji indywidualnej z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. IBPP3/443-547/14/KG.

Mając na uwadze powyższe argumenty, w ocenie Gminy nie przysługuje/nie będzie przysługiwało jej prawo do odliczenia VAT naliczonego z faktur dokumentujących Wydatki na Inwestycję.

W świetle obowiązującego stanu prawnego stanowisko Wnioskodawcy w sprawie oceny prawnej przedstawionego stanu faktycznego oraz zdarzenia przyszłego jest prawidłowe.

Mając powyższe na względzie, stosownie do art. 14c § 1 Ordynacji podatkowej, odstąpiono od uzasadnienia prawnego dokonanej oceny stanowiska Wnioskodawcy.

Interpretacja indywidualna wywołuje skutki prawnopodatkowe tylko wtedy, gdy rzeczywisty stan faktyczny sprawy będącej przedmiotem interpretacji pokrywał się będzie ze stanem faktycznym (opisem zdarzenia przyszłego) podanym przez Wnioskodawcę w złożonym wniosku. W związku z powyższym, w przypadku zmiany któregokolwiek elementu przedstawionego we wniosku opisu sprawy, udzielona interpretacja traci swoją aktualność.

Zgodnie z art. 14na Ordynacji podatkowej przepisów art. 14k–14n nie stosuje się, jeżeli stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe będące przedmiotem interpretacji indywidualnej stanowi element czynności będących przedmiotem decyzji wydanej:

1.  z zastosowaniem art. 119a;
2.  w związku z wystąpieniem nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy

z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług.

Interpretacja dotyczy zaistniałego stanu faktycznego przedstawionego przez Wnioskodawcę i stanu prawnego obowiązującego w dacie zaistnienia zdarzenia w przedstawionym stanie faktycznym oraz zdarzenia przyszłego przedstawionego przez Wnioskodawcę i stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania niniejszej interpretacji.

Stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi na niniejszą interpretację przepisów prawa podatkowego z powodu jej niezgodności z prawem. Skargę wnosi się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, ul. Jana Kazimierza 5, 785-035 Bydgoszcz, w dwóch egzemplarzach (art. 47 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a (art. 53 § 1 ww. ustawy). Jednocześnie, zgodnie z art. 57a ww. ustawy, skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej może być oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd administracyjny jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ww. ustawy), na adres: Krajowa Informacja Skarbowa, ul. Teodora Sixta 17, 43-300 Bielsko-Biała.