Interpretacja indywidualna
Sygnatura: ILPP2/4512-1-207/16-2/AKr
Organ: Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu
Data wydania: 2016-05-13
Teza: Podatek od towarów i usług w zakresie prawa do odzyskania podatku naliczonego w związku z przebudową drogi wewnętrznej.
Słowa kluczowe: gmina; odliczenia-prawo do odliczenia; podatek-odzyskanie podatku; podatek-podatek od towarów i usług; zadania-zadania własne
Przepisy: [VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział IX-Rozdział 1-art. 86

INTERPRETACJA INDYWIDUALNA

Na podstawie art. 14b § 1 i § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613, z późn. zm.) oraz § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2015 r. w sprawie upoważnienia do wydawania interpretacji przepisów prawa podatkowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 643) Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu działający w imieniu Ministra Finansów stwierdza, że stanowisko Gminy przedstawione we wniosku z dnia 21 marca 2016 r. (data wpływu 24 marca 2016 r.) o wydanie interpretacji przepisów prawa podatkowego dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie prawa do odzyskania podatku naliczonego w związku z przebudową drogi wewnętrznej – **jest prawidłowe**.

UZASADNIENIE

W dniu 24 marca 2016 r. został złożony ww. wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie prawa do odzyskania podatku naliczonego w związku z przebudową drogi wewnętrznej.

We wniosku przedstawiono następujące zdarzenie przyszłe.

Gmina jest czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług (dalej: podatek VAT). Gmina jest jednostką samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną i obowiązaną do realizowania zadań nałożonych przez ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515), czyli tzw. zadań własnych Gminy, w zakresie których Gmina nie jest uznawana za podatnika VAT oraz inne czynności wykonywane na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych w zakresie, których Gmina jest podatnikiem podatku VAT.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych Gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w tym m.in. sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (pkt 1) oraz gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (pkt 2).

Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego planuje złożyć wniosek o przyznanie pomocy ze środków Unii Europejskiej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, Działanie: Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich, Poddziałanie: Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycje w energię odnawialną i w oszczędzanie energii, typ operacji: Budowa lub modernizacja dróg lokalnych. Wniosek będzie dotyczył projektu pn. „Przebudowa ul. (…)”.

Przedmiotem projektu jest przebudowa należącej do Gminy drogi (ul. …) o łącznej długości 297,86 mb, położonej w miejscowości (…). Droga ta stanowi drogę wewnętrzną, nie posiadającą kategorii drogi gminnej, ale usytuowana jest na działkach gruntu, których właścicielem jest Gmina. Zarówno budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie tej drogi wewnętrznej należy do obowiązków Gminy, jako zarządcy i właściciela terenu, na którym zlokalizowana jest droga na podstawie art. 8 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Planowana inwestycja będzie obejmować przebudowę drogi o nawierzchni z betonu asfaltowego wraz z obramowaniem krawężnikiem 15x30 cm wraz z przebudową zjazdów i chodników z kostki brukowej z obramowaniem obrzeżem 8x30 cm oraz opornikiem 12x25 cm. Przebudowa nie ma wpływu na wielkość ruchu samochodowego. Budowa nowej nawierzchni spowoduje poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz komfort pieszych. W związku z tym wpływ ulicy na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem: emisji zanieczyszczeń gazowych i pyłowych, emisji hałasu oraz wibracji, wpływu ulicy na powierzchnię ziemi w tym glebę (gospodarka ściekami) zmniejszy się w stosunku do stanu istniejącego.

Realizując ten projekt Gmina będzie realizowała zadania własne nałożone na nią ww. przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Realizację inwestycji będzie nadzorował Urząd Gminy. Bezpośrednim beneficjentem projektu będzie wspólnota gminna.

Przebudowana droga nie będzie służyła działalności Gminy opodatkowanej podatkiem VAT. Tym samym Gmina nie będzie prowadziła sprzedaży opodatkowanej podatkiem VAT towarów ani usług związanych z realizowaną inwestycją, w szczególności nie będzie pobierała opłat za korzystanie z drogi ani nie będzie osiągała z tego tytułu innych dochodów podlegających opodatkowaniu podatkiem VAT. Gmina będzie wykorzystywać tą drogę jedynie do czynności niepodlegających opodatkowaniu, gdyż droga jako droga wewnętrzna będzie dostępna dla każdego zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Otrzymane kwoty dofinansowania z krajowych środków publicznych i środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, będą uwzględniały podatek VAT jako koszt kwalifikowalny zgodnie z przepisami prawnymi określającymi zasady przyznawania tych środków.

Gmina zamierza dołączyć do wniosku o dofinansowanie inwestycji interpretację indywidualną dotyczącą odliczenia lub zwrotu podatku VAT, ponieważ chce zaliczyć kwotę podatku VAT realizowanej inwestycji do kosztów kwalifikowalnych projektu i otrzymać do nich dofinansowanie. W tym celu Gmina musi wykazać, iż ten podatek VAT nie będzie mógł być przez nią odzyskany w całości lub w części zarówno podczas realizowania inwestycji ani po jej zakończeniu. Tylko w takiej sytuacji Gmina może zaliczyć podatek VAT poniesiony na realizację inwestycji jako wydatek kwalifikowalny opisanego projektu.

W związku z powyższym opisem zadano następujące pytanie.

Czy w związku z realizacją projektu przebudowy drogi publicznej Gmina będzie miała prawo do odzyskania w całości lub w części kwoty podatku VAT naliczonego (w drodze odliczenia lub zwrotu tego podatku), zarówno w trakcie realizowania inwestycji, jak i po jej zakończeniu, jeżeli ten podatek będzie kosztem kwalifikowalnym tej inwestycji?

Zdaniem Wnioskodawcy, nabycie towarów i usług w związku z realizacją inwestycji pn. „Przebudowa ul. (…)” nie daje mu w świetle art. 86 ust. 1, art. 87 ust. 1 oraz art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 ze zm.), (dalej: ustawa o VAT) prawa do odzyskania (w drodze odliczenia lub zwrotu) podatku VAT naliczonego w całości ani w części, zarówno w trakcie ponoszenia kosztów na inwestycję, jak i po jej zakończeniu, ponieważ inwestycja ta należy do zakresu zadań własnych Gminy ustalonych przepisami ustawy o samorządzie gminnym oraz Gmina nie będzie prowadziła sprzedaży opodatkowanej podatkiem VAT z wykorzystaniem inwestycji.

Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o VAT, za podatników tego podatku uznaje się osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności. Zgodnie natomiast z ust. 6 tej regulacji, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, do organów władz publicznych należy zaliczyć także jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy (m.in. orzeczenia Naczelnego Sadu Administracyjnego: I FSK 627/11 z 31 stycznia 2012 r., I FSK 825/09 z 25 maja 2010 r., I FSK 491/11 z 13 grudnia 2011 r., I FSK 821/14 z 2 lipca 2015 r.).

Jak przewiduje art. 86 ust. 1 ustawy o VAT, w zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku VAT należnego o kwotę podatku VAT naliczonego, z zastrzeżeniem art. 114, art. 119 ust. 4, art. 120 ust. 17 i 19 oraz art. 124. Kwotę podatku VAT naliczonego stanowi suma kwot podatku wynikających z faktur otrzymanych przez podatnika z tytułu nabycia towarów i usług (art. 86 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o VAT). W świetle art. 87 ust. 1 ustawy o VAT, w przypadku, gdy kwota podatku VAT naliczonego, o której mowa w art. 86 ust. 2, jest w okresie rozliczeniowym wyższa od kwoty podatku VAT należnego, podatnik ma prawo do obniżenia o tę różnicę kwoty podatku VAT należnego za następne okresy lub do zwrotu różnicy na rachunek bankowy.

Jak stanowi art. 88 ust. 4 ustawy o VAT, obniżenia kwoty lub zwrotu różnicy podatku VAT nie stosuje się również do podatników, którzy nie są zarejestrowani jako podatnicy VAT czynni zgodnie z art. 96, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 86 ust. 2 pkt 7. Z powyższego wynika, iż prawo do obniżenia kwoty podatku VAT należnego o kwotę podatku VAT naliczonego lub zwrotu różnicy podatku VAT przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone warunki, tzn. odliczenia tego dokonuje zarejestrowany czynny podatnik podatku VAT oraz, gdy towary i usługi, z nabyciem których podatek VAT został naliczony, są wykorzystywane do czynności opodatkowanych. Warunkiem umożliwiającym podatnikowi skorzystanie z prawa do odliczenia lub zwrotu podatku VAT naliczonego jest zatem związek zakupów z wykonywanymi czynnościami opodatkowanymi, tzn. których następstwem jest określenie podatku VAT należnego (powstanie zobowiązania podatkowego).

Powyższe przepisy wykluczają zatem możliwość dokonania odliczenia lub zwrotu podatku VAT naliczonego związanego z usługami i towarami, które nie są w ogóle wykorzystywane do czynności opodatkowanych, czyli w sytuacji ich wykorzystywania do czynności zwolnionych od podatku VAT oraz niepodlegających temu podatkowi.

W opisanym przypadku projekt przebudowy drogi, realizowany jest w ramach tzw. zadań własnych Gminy nałożonych na nią przepisami ustawy o samorządzie gminnym, gdyż przebudowa drogi służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej, a droga położna jest na gruncie Gminy (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 sierpnia 2007 r., I SA/Łd 220/2007). Przebudowana droga nie będzie służyła działalności opodatkowanej podatkiem VAT. Tym samym Gmina realizując opisaną inwestycję nie będzie działała w charakterze podatnika VAT, ponieważ nabywanych towarów i usług niezbędnych do zrealizowania tej inwestycji nie będzie wykorzystywała do działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o VAT opodatkowanej podatkiem VAT.

Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami art. 86 ust. 1 ustawy o VAT Gminie nie będzie zatem przysługiwało prawo do odliczenia kwoty podatku VAT naliczonego – zarówno w trakcie ponoszenia kosztów na inwestycję jak i po jej zakończeniu. Gmina nie będzie również miała prawa do zwrotu kwoty różnicy tego podatku, o której mowa w art. 87 ust. 1 ustawy. Nie zostanie bowiem spełniony warunek uprawniający do odliczenia lub zwrotu podatku VAT, tj. wykorzystywanie towarów i usług nabywanych w związku z realizowaną inwestycją do wykonywania czynności opodatkowanych.

Mając na względzie obowiązujące przepisy ustawy o VAT oraz przedstawione zdarzenie przyszłe należy stwierdzić, że Gmina nie będzie miała prawa do odzyskania podatku VAT naliczonego w całości lub w części, zarówno w trakcie realizowania, jak i po zakończeniu inwestycji pn. „Przebudowa ul. (…)”.

Podobne stanowisko w sprawie możliwości odliczenia lub zwrotu podatku VAT naliczonego przez Gminę od wydatków poniesionych w związku z budową/rozbudową drogi znajduje odzwierciedlenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I FSK 1669/13 z 19 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 965/11 z 11 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1906/11 z 26 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1922/11 z 26 października 2012 r.).

Zdaniem Sądu, każde działanie podejmowane przez gminę służące zaspokajaniu potrzeb zbiorowych wspólnoty samorządowej, należy uznać za działanie publiczne w ramach tzw. zadań własnych z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Budowa/przebudowa drogi wewnętrznej przez gminę, leżącej na gruncie stanowiącym własność gminy odbywa się w ramach władztwa publicznego i gmina wykonując takie zadanie działa jako administracja publiczna i może korzystać ze środków prawnych o charakterze władczym. Droga wewnętrzna ze swojej istoty zaspokaja bowiem zbiorowe potrzeby wspólnoty samorządowej danej gminy.

Analogiczne stanowisko dotyczące prawa do odliczenia lub zwrotu podatku VAT w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie/rozbudowie drogi zajęte zostało w interpretacjach indywidualnych wydanych przez:

*   Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach nr IBPP4/443-1235/10/KG z 23 września 2010 r.;
*   Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach nr IBPP4/443-221/11/KG z 3 marca 2011 r.;
*   Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi nr IPTPP3/4512-386/15-5/UNR z 27 października 2015 r.;
*   Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi nr IPTPP3/4512-473/15-2/BM z 18 listopada 2015 r.;
*   Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie nr IPPP3/4512-876/15-2/RD z 11 grudnia 2015 r.;
*   Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi nr IPTPP3/4512-528/15-4/OS z 5 lutego 2016 r.

W świetle obowiązującego stanu prawnego stanowisko Wnioskodawcy w sprawie oceny prawnej przedstawionego zdarzenia przyszłego jest prawidłowe.

Zgodnie z przepisem art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą – w zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15 ustawy, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, z zastrzeżeniem art. 114, art. 119 ust. 4, art. 120 ust. 17 i 19 oraz art. 124.

Na mocy art. 86 ust. 2 pkt 1 ustawy – kwotę podatku naliczonego stanowi suma kwot podatku wynikających z faktur otrzymanych przez podatnika z tytułu:

1.  nabycia towarów i usług,
2.  dokonania całości lub części zapłaty przed nabyciem towaru lub wykonaniem usługi.

W myśl art. 87 ust. 1 ustawy, w przypadku gdy kwota podatku naliczonego, o której mowa w art. 86 ust. 2, jest w okresie rozliczeniowym wyższa od kwoty podatku należnego, podatnik ma prawo do obniżenia o tę różnicę kwoty podatku należnego za następne okresy lub do zwrotu różnicy na rachunek bankowy.

Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone warunki, tzn. odliczenia tego dokonuje podatnik podatku od towarów i usług oraz gdy towary i usługi, z których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do czynności opodatkowanych, tzn. takich, których następstwem jest określenie podatku należnego (powstanie zobowiązania podatkowego).

Przedstawiona wyżej zasada wyklucza zatem możliwość dokonania obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego związanego z towarami i usługami, które nie są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, czyli w przypadku ich wykorzystywania do czynności zwolnionych od podatku VAT oraz niepodlegających temu podatkowi.

Ponadto należy podkreślić, że ustawodawca stworzył podatnikowi prawo do odliczenia podatku naliczonego w całości lub w części, pod warunkiem spełnienia przez niego zarówno przesłanek pozytywnych, wynikających z art. 86 ust. 1 ustawy oraz niezaistnienia przesłanek negatywnych, określonych w art. 88 ustawy. Przepis ten określa listę wyjątków, które pozbawiają podatnika prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego.

Zatem, aby podmiot mógł skorzystać z prawa do obniżenia podatku należnego o podatek naliczony związany z dokonanym nabyciem towarów i usług, w pierwszej kolejności winien spełnić przesłanki umożliwiające uznanie go – dla tej czynności – za podatnika podatku od towarów i usług, działającego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług zgodnie z zasadą powszechności opodatkowania podlegają wszelkie transakcje, których przedmiotem jest dostawa towarów lub świadczenie usług, pod warunkiem, że są one realizowane przez „podatników” w rozumieniu ustawy i wykonywane w ramach działalności gospodarczej.

Na mocy art. 15 ust. 1 ustawy – podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych (art. 15 ust. 2 ustawy).

W myśl art. 15 ust. 6 ustawy – nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Powyższy zapis jest odzwierciedleniem art. 13 Dyrektywy 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. Urz. UE serii L Nr 347, str. 1, z późn. zm.), zgodnie z którym krajowe, regionalne i lokalne organy władzy oraz inne podmioty prawa publicznego nie są uważane za podatników w związku z działalnością, którą podejmują lub transakcjami, których dokonują jako organy władzy publicznej, nawet jeśli pobierają należności, opłaty, składki lub płatności w związku z takimi działaniami lub transakcjami.

Natomiast, w świetle unormowań prawa wspólnotowego, w przypadku, gdy organy władzy publicznej bądź urzędy obsługujące te organy podejmują takie działania lub dokonują takich transakcji, są uważane za podatników w odniesieniu do tych działań lub transakcji, gdyby wykluczenie ich z kategorii podatników prowadziło do znaczących zakłóceń konkurencji.

Z przedstawionych wyżej przepisów wynika, że jednostki samorządu terytorialnego są podatnikami podatku od towarów i usług jedynie w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter cywilnoprawny. Będą to zatem wszystkie realizowane przez te jednostki (urzędy) czynności w sferze ich aktywności cywilnoprawnej, np. czynności sprzedaży, zamiany (nieruchomości i ruchomości), wynajmu, dzierżawy, itp., umów prawa cywilnego (nazwanych i nienazwanych).

W oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) – gmina wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Jak stanowi art. 6 ust. 1 powołanej ustawy – do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy – zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (pkt 1) jak również sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (pkt 2).

Ponadto w tym miejscu należy przytoczyć przepis art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460, z późn. zm.) – zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

W myśl art. 2 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy o drogach publicznych – drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:

1.  drogi krajowe;
2.  drogi wojewódzkie;
3.  drogi powiatowe;
4.  drogi gminne.

Ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi.

Jak stanowi art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu. Ich budowa, przebudowa, utrzymanie oraz zarządzanie należy do zarządcy terenu, a w przypadku jego braku do właściciela. Także do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku do właściciela terenu należy finansowanie inwestycji związanych z urządzeniem, a następnie utrzymaniem drogi wewnętrznej – art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych.

Na podstawie art. 19 ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych – organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi.

Jak wynika z art. 19 ust. 2 ww. ustawy o drogach publicznych – zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg:

1.  krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
2.  wojewódzkich – zarząd województwa;
3.  powiatowych – zarząd powiatu;
4.  gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Stosowanie do zapisu art. 20 ustawy o drogach publicznych, do zarządcy drogi należy między innymi:

*   opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (pkt 1);
*   opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich (pkt 2);
*   pełnienie funkcji inwestora (pkt 3);
*   utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 (pkt 4);
*   wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (pkt 11).

Przywołane powyżej regulacje prawne w sposób jednoznaczny wskazują, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga.

Działania zarządców dróg mieszczą się w zakresie czynności o charakterze publicznoprawnym i wynikają z wykonywania przez te jednostki władztwa publicznoprawnego. Należy jednocześnie pamiętać, że w każdym przypadku konieczna jest ocena spełniania przesłanek art. 15 ustawy w konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy.

Z opisu sprawy wynika, że Gmina jest czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług. Gmina jest jednostką samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną i obowiązaną do realizowania zadań nałożonych przez ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515), czyli tzw. zadań własnych Gminy, w zakresie których Gmina nie jest uznawana za podatnika VAT oraz inne czynności wykonywane na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych w zakresie, których Gmina jest podatnikiem podatku VAT.

Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego planuje złożyć wniosek o przyznanie pomocy ze środków Unii Europejskiej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, Działanie: Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich, Poddziałanie: Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycje w energię odnawialną i w oszczędzanie energii, typ operacji: Budowa lub modernizacja dróg lokalnych. Wniosek będzie dotyczył projektu pn. „Przebudowa ul. (…)”.

Przedmiotem projektu jest przebudowa należącej do Gminy drogi, która stanowi drogę wewnętrzną, nie posiadającą kategorii drogi gminnej, ale usytuowana jest na działkach gruntu których właścicielem jest Gmina. Planowana inwestycja będzie obejmować przebudowę drogi o nawierzchni z betonu asfaltowego wraz z obramowaniem krawężnikiem oraz przebudowę zjazdów i chodników z kostki brukowej z obramowaniem obrzeżem oraz opornikiem. Przebudowa nie ma wpływu na wielkość ruchu samochodowego. Budowa nowej nawierzchni spowoduje poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz komfort pieszych. W związku z tym wpływ ulicy na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem: emisji zanieczyszczeń gazowych i pyłowych, emisji hałasu oraz wibracji, wpływu ulicy na powierzchnię ziemi w tym glebę (gospodarka ściekami) zmniejszy się w stosunku do stanu istniejącego.

Realizując ten projekt Gmina będzie realizowała zadania własne nałożone na nią ww. przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Realizację inwestycji będzie nadzorował Urząd Gminy. Bezpośrednim beneficjentem projektu będzie wspólnota gminna. Przebudowana droga nie będzie służyła działalności Gminy opodatkowanej podatkiem VAT. Tym samym Gmina nie będzie prowadziła sprzedaży opodatkowanej podatkiem VAT towarów ani usług związanych z realizowaną inwestycją, w szczególności nie będzie pobierała opłat za korzystanie z drogi ani nie będzie osiągała z tego tytułu innych dochodów podlegających opodatkowaniu podatkiem VAT. Gmina będzie wykorzystywać tą drogę jedynie do czynności niepodlegających opodatkowaniu, gdyż droga jako droga wewnętrzna będzie dostępna dla każdego zgodnie ze swoim przeznaczeniem.

Mając na uwadze powołane powyżej przepisy prawa oraz przedstawiony opis sprawy należy stwierdzić, że rozliczenie podatku naliczonego na zasadach określonych w art. 86 ust. 1 ustawy uwarunkowane jest tym, aby nabywane towary i usługi były wykorzystywane przez zarejestrowanego, czynnego podatnika podatku VAT w ramach działalności gospodarczej do wykonywania czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług.

Analizując przedstawione okoliczności dotyczące prawa do odliczenia podatku naliczonego wskazać należy, że w świetle powołanych przepisów głównym celem ponoszonych wydatków w zakresie przebudowy przedmiotowej drogi wewnętrznej będzie wykonywanie zadań publicznych.

Zakupione przez Wnioskodawcę towary i usługi dotyczące ww. zadania inwestycyjnego – nie mogą być uznane jako narzędzie do realizacji celów komercyjnych, gdyż ww. zadania i wynikające z nich korzyści dla społeczności lokalnej służą poprawie bezpieczeństwa drogowego oraz komfortowi pieszych, a także mają wpływ na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie.

W takim ujęciu Gmina bez wątpienia nie może być uznana za podatnika, gdyż realizuje ona w tym zakresie zadania własne służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.

Podstawowym warunkiem, którego spełnienie należy analizować w aspekcie prawa do odliczenia podatku VAT jest związek dokonywanych nabyć towarów i usług ze sprzedażą uprawniającą do dokonywania takiego odliczenia, czyli sprzedażą generującą podatek należny. W omawianej sprawie związek taki nie wystąpi. Z całokształtu działań Wnioskodawcy wynika, że nabycie w ramach przedmiotowej inwestycji tych towarów i usług nie będzie mieć związku z prowadzoną działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy, a tym samym z czynnościami opodatkowanymi podatkiem VAT.

Zatem, w omawianej sprawie warunki uprawniające do odliczenia nie będą spełnione, gdyż Wnioskodawca realizując opisane we wniosku zadanie nie będzie działał w charakterze podatnika VAT.

W konsekwencji, mając na uwadze opis sprawy oraz powołane przepisy prawa stwierdzić należy, że Gmina nie będzie miała możliwości odzyskania w całości lub w części podatku VAT w związku z przebudową drogi wewnętrznej zarówno w trakcie realizowania inwestycji, jak i po jej zakończeniu. Powyższe wynika z faktu, że w analizowanym przypadku nie będą spełnione – wskazane w art. 86 ust. 1 ustawy – przesłanki warunkujące prawo do odliczenia podatku naliczonego, tj. Zainteresowany nie będzie działał jako podatnik VAT i wydatki związane z realizacją zadania nie będą służyły do wykonywania czynności opodatkowanych VAT.

Interpretacja dotyczy zdarzenia przyszłego przedstawionego przez Wnioskodawcę i stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania interpretacji.

Stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi na niniejszą interpretację przepisów prawa podatkowego z powodu jej niezgodności z prawem. Skargę wnosi się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, ul. Ratajczaka 10/12, 61-815 Poznań, po uprzednim wezwaniu na piśmie organu, który wydał interpretację – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o jej wydaniu – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.). Skargę do WSA wnosi się (w dwóch egzemplarzach – art. 47 ww. ustawy) w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania (art. 53 § 2 ww. ustawy). Jednocześnie, zgodnie z art. 57a ww. ustawy, skarga na interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie może być oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd administracyjny jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ww. ustawy), na adres: Izba Skarbowa w Poznaniu, Biuro Krajowej Informacji Podatkowej w Lesznie, ul. Dekana 6, 64-100 Leszno.