Interpretacja indywidualna
Sygnatura: IBPP2/443-304/10/ICz
Organ: Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach
Data wydania: 2010-06-18
Teza: Opodatkowanie czynności polegających na wydawaniu zezwoleń na zajęcia pasa drogowego w formie decyzji administracyjnej.
Słowa kluczowe: drogi-pas drogowy-zajęcie pasa drogowego; gmina; jednostka-jednostka budżetowa; opłata; organ; organ-organ władzy publicznej; podatnik; zajęcie
Przepisy: [VAT][WIS] Ustawa o podatku od towarów i usług-Dział III-Rozdział 1-art. 15

INTERPRETACJA INDYWIDUALNA

Na podstawie art. 14b § 1 i § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) oraz § 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 czerwca 2007r. w sprawie upoważnienia do wydawania interpretacji przepisów prawa podatkowego (Dz. U. Nr 112, poz. 770 ze zm.) Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach, działając w imieniu Ministra Finansów, stwierdza, że stanowisko Wnioskodawcy, przedstawione we wniosku, który wpłynął do tut. organu w dniu 29 marca 2010r.), o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie opodatkowania czynności polegających na wydawaniu zezwoleń na zajęcia pasa drogowego w formie decyzji administracyjnej – **jest prawidłowe.**

UZASADNIENIE

W dniu 29 marca 2010r. został złożony ww. wniosek o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnej sprawie dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie opodatkowania czynności polegających na wydawaniu zezwoleń na zajęcia pasa drogowego w formie decyzji administracyjnej.

W przedmiotowym wniosku został przedstawiony następujący stan faktyczny:

Miejski Zarząd Dróg został utworzony, jako jednostka budżetowa Gminy Uchwałą Nr XIX/408/07 Rady Miasta z dnia 29 listopada 2007r. Zgodnie ze Statutem Miejskiego Zarządu Dróg przyjętego Uchwałą Nr Xl/409/07 Rady Miasta z dnia 29 listopada 2007r. przedmiotem działania jednostki jest sprawowanie zarządu dróg na terenie miasta, których Zarządcą z mocy ustawy o drogach publicznych jest Prezydent. Zakres działania jednostki odpowiada zadaniom Prezydenta, jako zarządu dróg. Miejski Zarząd Dróg realizując czynności w zakresie zarządzania drogami na terenie miasta, odpowiednio do art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem utrzymaniem i ochroną dróg, wydaje zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w formie decyzji administracyjnej, w celu:

1.  prowadzenia robót w pasie drogowym,
2.  umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,
3.  umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,
4.  zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, na podstawie stawek uchwalonych przez Radę Miasta.

W związku z powyższym zadano następujące pytanie:

Czy czynność ta nie podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług w myśl art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o podatku od towarów i usług, a zatem brak jest obowiązku zarówno fakturowania, jak i ewidencjonowania oraz deklarowania z tego tytułu obrotu dla celów VAT?

Zdaniem Wnioskodawcy, zgodnie z art. 5 ustawy VAT opodatkowaniu podatkiem podlega m. in. odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju.

Miejski Zarząd Dróg nie zawiera żadnych umów z podmiotami zobowiązanymi do wniesienia opłaty, ani nie świadczy na ich rzecz żadnej usługi, takim świadczeniem nie jest przecież wydanie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na zajęcie pasa i ustaleniu opłaty. Należy zaznaczyć, iż zarząd nie pobiera opłat za udostępnianie pasa drogowego, lecz za zajęcie pasa drogowego.

Miejski Zarząd Dróg realizując czynności w zakresie zarządzania drogami na terenie miasta, odpowiednio do art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wydaje zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w formie decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, odpowiednio do stawek określonych przez uchwałę nr XXXI/347/2004 Rady Miasta w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Prezydent Miasta.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilno prawnych.

Ustawa o podatku VAT w art. 15 ust. 6 posługując się sformułowaniem „organy władzy publicznej” nie definiuje tego pojęcia. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęciem tym objęte są wszelkie organy państwowe, jak również samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej.

Przysługującą mu w ramach ustaw istotną cześć zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Rozwinięcie tej regulacji nastąpiło w art. 163 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy do innych organów władz publicznych. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i literaturze przedmiotu. (por.: Janusz Zubrzycki Leksykon VAT, tom I 2006 UNIMEX, strona 389; Lipiec Ludmiła Komentarz LEX/EI 2007 do ustawy o finansach publicznych; E. Ruśkowski, J. Salachna, Zmiany zasad ogólnych ustawy o finansach publicznych a gospodarka jednostek samorządu terytorialnego, Finanse Komunalne 2006, nr 6 strona 7). W uchwale NSA w składzie pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000r., sygn. akt OPK 14/00, Sąd stwierdził iż pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne i działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie.

Zdaniem wnioskującego, Miejski Zarząd Dróg mieści się w pojęciu organu władzy publicznej, a tym samym korzysta z przewidzianego tym przepisem art. 15 ust. 6 ustawy o VAT wyłączenia spod systemu VAT.

Niemniej wspomniany przepis pozostaje w sprzeczności z § 13 ust. 1 pkt 11 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 listopada 2008r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatku od towarów i usług (Dz. U. z dnia 1 grudnia 2008 r.), zgodnie z którym „Zwalnia się od podatku czynności związane z wykonywaniem zadań publicznych nałożonych odrębnymi przepisami, wykonywane w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność przez jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych”.

W tej sytuacji zdaniem wnioskującego należy odmówić zastosowania wskazanego przepisu rozporządzenia, jako aktu niższego rzędu, sprzecznego z ustawą, w myśl reguły kolizyjnej lex superior derogat legi inferiori. Powyższy pogląd wnioskującego znajduje swe potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyrok z dnia 24 czerwca 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie III SA/Wa 390/08).

Mając na uwadze powyższe - zdaniem wnioskodawcy - czynność ta nie podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług (VAT) w myśl art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535, ze zm.), a zatem brak jest obowiązku zarówno fakturowania, jak i ewidencjonowania oraz deklarowania z tego tytułu obrotu dla celów VAT.

W świetle obowiązującego stanu prawnego stanowisko Wnioskodawcy w sprawie oceny prawnej przedstawionego stanu faktycznego uznaje się za prawidłowe.

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.), zwanej dalej ustawą o VAT, opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług podlega odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju.

Przez świadczenie usług, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, rozumie się – w myśl art. 8 ust. 1 powołanej ustawy – każde świadczenie na rzecz osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, które nie stanowi dostawy towarów w rozumieniu art. 7, w tym również:

1.  przeniesienie praw do wartości niematerialnych i prawnych, bez względu na formę, w jakiej dokonano czynności prawnej;
2.  zobowiązanie do powstrzymania się od dokonywania czynności lub tolerowania czynności lub sytuacji,
3.  świadczenie usług zgodnie z nakazem organu władzy publicznej lub podmiotu działającego w jego imieniu lub nakazem wynikającym z mocy prawa.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 ustawy o VAT, podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel i rezultat takiej działalności. Działalność gospodarcza - zgodnie z ust. 2 tego artykułu - obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody, również wówczas, gdy czynność została wykonana jednorazowo w okolicznościach wskazujących na zamiar wykonania czynności w sposób częstotliwy. Działalność gospodarcza obejmuje również czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

W myśl art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

W myśl art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gmina posiada osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy).

Jak stanowi przepis art. 9 ust. 1 powołanej ustawy, w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi.

W myśl ust. 2 tego artykułu, Zarządcami dla poszczególnych kategorii dróg są:

1.  krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad,
2.  wojewódzkich – zarząd województwa,
3.  powiatowych – zarząd powiatu,
4.  gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (art. 21 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy).

Stosownie do przepisu art. 40 ust. 1 powołanej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa wyżej – według ust. 2 tego artykułu - dotyczy:

1.  prowadzenia robót w pasie drogowym,
2.  umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,
3.  umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,
4.  zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z art. 4 pkt 1 i 2 powołanej ustawy użyte w ustawie określenia oznaczają:

1.  pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą;
2.  droga - budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy o VAT). Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 11 cyt. ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Stawki opłat oraz sposób ich wyliczania, w każdym przypadku są ściśle określone w ustawie i zarządca dróg nie ma możliwości dowolnego ustalania ich wysokości. Działania zarządców dróg mieszczą się zatem w zakresie czynności o charakterze publicznoprawnym i wynikają z wykonywania przez jednostki państwowe władztwa publicznoprawnego.

Należy zauważyć, iż ustawa o podatku od towarów i usług reguluje czynności, które podlegają reżimowi cywilnoprawnemu. Czynności o charakterze publicznoprawnym, na mocy powołanego wyżej art. 15 ust. 6 tej ustawy, nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, jeżeli są wykonywane przez organy władzy publicznej oraz urzędy obsługujące organy. Ustawodawca nie definiuje, jakie jednostki należy uznać za organy władzy publicznej i urzędy obsługujące te organy.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2001r. Sygn. akt SK 18/00 pojęcie „władzy publicznej” w rozumieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) obejmuje wszystkie władze w sensie konstytucyjnym – ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Należy podkreślić, że pojęcia organu państwa oraz organu władzy publicznej nie są tożsame. W pojęciu „władzy publicznej” mieszczą się bowiem także inne instytucje niż państwowe lub samorządowe, o ile wykonują funkcje władzy publicznej w wyniku powierzenia czy przekazania im tych funkcji przez organ władzy państwowej lub samorządowej. Wykonywanie władzy publicznej dotyczy wszelkich form działalności państwa, samorządu terytorialnego i innych instytucji publicznych, które obejmują bardzo zróżnicowane formy aktywności.

Pojęcie „działania” organu władzy publicznej nie zostało konstytucyjnie zdefiniowane. W pojęciu tym mieszczą się zarówno zachowania czynne tego organu, jak i zaniechania. W zakresie działań czynnych organu władzy publicznej mieszczą się indywidualne rozstrzygnięcia, np. decyzje, orzeczenia i zarządzenia.

Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że Miejski Zarząd Dróg został utworzony, jako jednostka budżetowa Gminy. Zgodnie ze Statutem Miejskiego Zarządu Dróg przedmiotem działania jednostki jest sprawowanie zarządu dróg na terenie miasta, których Zarządcą z mocy ustawy o drogach publicznych jest Prezydent. Zakres działania jednostki odpowiada zadaniom Prezydenta, jako zarządu dróg. Miejski Zarząd Dróg realizując czynności w zakresie zarządzania drogami na terenie miasta, odpowiednio do art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem utrzymaniem i ochroną dróg, wydaje zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w formie decyzji administracyjnej, w celu:

1.  prowadzenia robót w pasie drogowym,
2.  umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,
3.  umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,
4.  zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, na podstawie stawek uchwalonych przez Radę Miasta.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, iż w zakresie czynności, o których mowa w przedmiotowym wniosku, Wnioskodawca – Miejski Zarząd Dróg – na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy o podatku od towarów i usług - nie będzie występował w charakterze podatnika. Wobec powyższego nie będzie zobowiązany do dokumentowania tych czynności fakturami VAT, jak i ewidencjonowania oraz deklarowania z tego tytułu obrotu dla celów podatku od towarów i usług.

Tym samym stanowisko Wnioskodawcy uznające, iż czynność wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w formie decyzji administracyjnej nie podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług w myśl art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, w konsekwencji czego brak jest obowiązku zarówno fakturowania jak i ewidencjonowania oraz deklarowania z tego tytułu obrotu dla celów VAT, należało uznać za prawidłowe.

Interpretacja dotyczy stanu faktycznego przedstawionego przez Wnioskodawcę i stanu prawnego obowiązującego w dacie zaistnienia zdarzenia w przedstawionym stanie faktycznym.

Tut. organ nie podziela wyrażonego przez Wnioskodawcę poglądu, iż przepis art. 15 ust. 6 ustawy o VAT pozostaje w sprzeczności z § 13 ust. 1 pkt 11 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 listopada 2008r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatku od towarów i usług (Dz. U. z dnia 1 grudnia 2008 r.).

Trzeba jednak stwierdzić, iż powyższe nie ma wpływu na podjęte w niniejszej interpretacji rozstrzygnięcie.

Stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi na niniejszą interpretację przepisów prawa podatkowego z powodu jej niezgodności z prawem. Zgodnie z przepisem § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. Nr 163, poz. 1016) skargę wnosi się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, po uprzednim wezwaniu na piśmie organu, który wydał interpretację w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o jej wydaniu – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skargę do WSA wnosi się (w dwóch egzemplarzach – art. 47 ww. ustawy) w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania (art. 53 § 2 ww. ustawy).

Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ww. ustawy) na adres: Izba Skarbowa w Katowicach, Biuro Krajowej Informacji Podatkowej w Bielsku-Białej, ul. Traugutta 2a, 43-300 Bielsko-Biała.