Fiscal Incidence Studies in Developing Countries: Survey and Critique (Etude sur l'incidence de la politique budgÃ©taire dans les pays en voie de dÃ©veloppement: examen analytique et critique) (Estudios de incidencia fiscal en los paÃ­ses en desarrollo: InvestigaciÃ³n y crÃ­tica)

La mayor parte de los gastos publicos se financia con impuestos, los cuales no solo producen ingresos sino que a menudo constituyen uno de los principales instrumentos de que todo gobierno dispone para ejercer una influencia en la distribucion de ingresos. Los efectos de los gastos publicos en la redistribucion de los ingresos han recibido mucha atencion en los ultimos anos por lo que crece constantemente el numero de estudios de la incidencia fiscal que estiman, para un pais determinado en un momento determinado, a quien aprovechan los gastos y quien tiene que soportar la carga impositiva. Del examen a que se someten dichos estudios en el trabajo que aqui se resume se desprende que se basan en datos bastante disparejos y utilizan diversas metodologias. Como los resultados dependen mucho de la metodologia, hay que abstenerse de toda comparacion de los resultados de diferentes estudios, o bien realizarla con suma cautela. Esta cautela se impone no solo por las dificultades con los datos y por las variaciones que causa el uso de diferentes hipotesis de incidencia tributaria y de gastos o de diferentes conceptos de ingresos sino tambien a causa de algunos problemas mas fundamentales que plantean los estudios de incidencia fiscal en su conjunto. En esos estudios se procede inevitablemente a una comparacion de la distribucion real de los ingresos con una distribucion hipotetica, comparacion sin sentido en realidad porque la distribucion real de ingresos esta determinada en gran parte por el sistema real de tributacion y gastos, mientras que la hipotetica, o sea la que existiria en una situacion de presupuesto cero o con un presupuesto totalmente distinto, es o bien absurda o bien desconocida. No queda claro, por ende, que son en realidad los dos terminos de esa comparacion en ese enfoque. Mientras no se disponga de modelos de equilibrio general que permitan a los investigadores entender por completo los efectos de sustituciones masivas en el presupuesto sobre la distribucion de ingresos, los estudios de incidencia parcial seran mas fidedignos que los de incidencia del sistema. Pese a todos los defectos conceptuales y empiricos de que adolecen los estudios de incidencia fiscal, es interesante examinar los resultados de los estudios realizados sobre paises en desarrollo. De los 44 estudios de incidencia tributaria que se mencionan en el trabajo que aqui se resume (excluyendo los 22 estudios sobre India), solo en 32 se puede tener una impresion general acerca de la graduacion de la tasa impositiva y 22 de ellos sugieren una cierta progresividad en la estructura de las tasas impositivas efectivas. Esta perspectiva "favorable" contrasta con la sospecha bastante corriente de que los sistemas de rentas fiscales que se basan sobre todo en impuestos indirectos son regresivos. La naturaleza dualista de la mayoria de las economias en desarrollo y el hecho de que las estructuras de consumo de los que viven en el sector de subsistencia apenas incluyan productos gravados por impuestos indirectos deberia inducir a pensar, por el contrario, que los impuestos indirectos pueden constituir un elemento progresivo en el sistema tributario. La mayoria de los estudios llegan a esta conclusion si bien indican con frecuencia que la progresividad observada no alcanza a las clases de ingresos mas altos. El impuesto a los ingresos personales, considerado generalmente como el medio mas eficaz de gravar a los ricos, carece relativamente de importancia en la mayoria de los paises en desarrollo. La administracion a menudo mas eficaz de los impuestos indirectos, la frecuente existencia de tasas impositivas diferentes para diversos articulos asi como las estructuras de consumo muy desiguales en los diversos subgrupos de contribuyentes han producido como resultado una estructura progresiva de incidencia de los impuestos indirectos en muchos paises. Las generalizaciones sobre impuestos en los paises desarrollados, en los que resulta que los impuestos directos son progresivos (hasta un cierto nivel) y los indirectos son proporcionales o regresivos, no son relevantes para el analisis de la mayoria de los paises en desarrollo, en que esos resultados en general se invierten. La carga fiscal neta o el impacto total del presupuesto sobre la redistribucion de ingresos se obtiene llegando a estimaciones consolidadas de la incidencia fiscal y de gastos para cada subgroupo de la poblacion. La mayoria de estos estudios llegan a la conclusion de que los muy ricos son contribuyentes netos de las operaciones gubernamentales mientras que todos los demas son beneficiarios netos. Esto se debe a que no se asigna a nadie la mayor parte de la carga del financiamiento del deficit, a que algunos gastos se financian con ayuda extranjera y a que se supone que la incidencia de algunos impuestos se traslada fuera del pais. Suponiendo que se pudiera extraer alguna que otra conclusion de estos estudios, ella seria la de que los gobiernos con voluntad politica de redistribuir ingresos mediante el instrumento presupuestario es probable que lo logren con el maximo de eficacia reforzando cautelosamente los impuestos progresivos y aumentado los gastos que redunden en beneficio de las familias con ingresos bajos. La mejor contribucion que puede hacer toda futura investigacion de la incidencia fiscal consiste en indicar exactamente que instrumentos de politica pueden empujar, en determinadas circunstancias, a la distribucion en la direccion deseada. Teoricamente es mas plausible, y politicamente mas relevante, abandonar el tipo de estudios que pretenden estimar el impacto redistributivo del presupuesto en su conjunto, o de todos los impuestos, o de todos los gastos, y dedicarse mas bien a estimaciones mas desagregadas.