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Edificio Juan Santos Atahualpa Jr. Ancash y Av. Abancay s/n Ofic. 501  – Lima - Perú         Tlfs: (51) 311 7777 – Anexo 7284 
PAUL SILVIO GUTIERREZ TICONA 
CONGRESISTA DE LA REPUBLICA 
" Año de la Esperanza y el Fortalecimiento de la Democracia" 
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La presente iniciativa legislativa ordena el ingreso mediante concurso público, protege el 
nombramiento, reconoce derechos al personal contratado, prohíbe la desnaturalización 
de funciones y establece mecanismos de registro, escalafón, control y transparencia. Esta 
regulación es necesaria porque el mérito no puede funcionar si las plazas se ocultan, si 
los cuadros de mérito se manipulan, si la experiencia se desconoce o si el trabajador no 
tiene acceso efectivo a su información laboral. El régimen laboral magisterial debe ser 
especial no para restringir derechos, sino para reconocer la singularidad del servicio 
educativo y la responsabilidad social de quienes lo prestan.
El fundamento laboral también exige diferenciar correctamente la función docente y la 
función auxiliar. El docen te ejerce autoridad pedagógica, planificación curricular, 
conducción regular de clases y evaluación académica. El auxiliar realiza apoyo educativo, 
convivencia escolar, disciplina formativa, asistencia, seguridad y protección estudiantil. 
La ley debe imped ir tanto la reducción del auxiliar a una labor informal o meramente 
administrativa como su utilización indebida para reemplazar al docente. Esa delimitación 
protege al trabajador, al estudiante y a la calidad del servicio educativo.
La presente propuesta de ley tiene un fundamento social porque la escuela es una de las 
instituciones más importantes para la cohesión nacional, la movilidad social, la ciudadanía 
democrática y la igualdad de oportunidades. Cuando el sistema educativo funciona con 
docentes desp rotegidos, auxiliares invisibilizados, alta rotación, remuneraciones 
insuficientes, falta de capacitación, violencia institucional o abandono de zonas rurales, 
el impacto negativo no recae solo en los trabajadores, sino también en los estudiantes, 
familias y comunidades.
El magisterio cumple una función social que trasciende el aula. El docente forma valores, 
disciplina, pensamiento crítico, identidad nacional, convivencia democrática, cultura 
científica, ciudadanía, ética y capacidades para la vida. El au xiliar contribuye a la 
seguridad, permanencia, asistencia, contención, convivencia y protección cotidiana de 
los estudiantes. En contextos de pobreza, violencia, abandono familiar, discapacidad, 
brechas territoriales o riesgo social, esta función adquiere mayor relevancia. Por ello, 
reconocer derechos magisteriales no es una medida sectorial aislada, sino una política 
pública de fortalecimiento social.
La presente iniciativa legislativa también responde a una necesidad de justicia social. La 
educación peruana no puede depender del sacrificio silencioso de docentes y auxiliares 
que asumen gastos de movilidad, conectividad, materiales, alimentación, seguridad o 
actividades fuera de jornada sin reconocimiento suficiente. La revaloración del Magisterio 
Nacional debe expresarse en derechos exigibles, no solo en discursos conmemorativos.
El fundamento económico-remunerativo de la presente propuesta de ley se encuentra en 
la necesidad de construir una carrera atractiva, sostenible y digna. La remuneración 
docente y auxiliar no puede concebirse como un gasto ordinario sin impacto estructural; 
constituye una inversión pública en capital humano, calidad educativa, estabilidad 
institucional y desarrollo nacional. Si el Estado desea atraer, retener y promover
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profesionales idóneos en la educación, debe ofrecer remuneraciones justas, progresivas, 
pensionables y vinculadas a responsabilidades reales.
La propuesta establece una estructura remunerativa clara mediante la Remuneración 
Íntegra Magisterial para docentes y la Re muneración Íntegra del Auxiliar de Educación 
para auxiliares. Esta diferenciación permite ordenar la carrera, reconocer niveles de 
responsabilidad, generar progresión, asegurar predictibilidad y evitar pagos 
discrecionales, no pensionables o fragmentados. Las bonificaciones por preparación de 
clases, encargaturas, ruralidad, frontera, selva, VRAEM, movilidad, alimentación, 
conectividad, riesgo, carga excepcional, materiales educativos y actividades oficiales 
fuera de jornada responden a causas objetivas del servicio y no deben ser sustituidas por 
reconocimientos simbólicos.
La evidencia comparada en política educativa resalta que atraer, desarrollar y retener 
buenos docentes exige políticas coherentes de carrera, formación, condiciones laborales, 
evaluación y reconocimiento profesional. En ese sentido, la presente iniciativa legislativa 
vincula remuneración con mérito, responsabilidad, territorio, formación y permanencia, 
evitando que la mejora salarial sea entendida como un acto aislado y no como parte de 
una política integral de fortalecimiento de la carrera educativa (OCDE, 2005)  8.
La presente propuesta de ley tiene fundamento previsional porque el servicio educativo 
genera desgaste físico, mental, emocional, vocal, psicológico y territorial que debe s er 
reconocido por el Estado. La jubilación del docente y del auxiliar no puede ser tratada 
como una simple extinción administrativa del vínculo laboral; debe ser entendida como el 
reconocimiento del servicio prestado a la formación de generaciones de estud iantes y al 
desarrollo del país.
La creación de un Régimen Especial de Jubilación del Magisterio Nacional responde a la 
necesidad de evitar pensiones irrisorias, liquidaciones incompletas, desconocimiento de 
tiempo de servicios, falta de actualización esc alafonaria, omisión de aportes, demora en 
beneficios sociales y desprotección de cesantes, jubilados y sobrevivientes. La propuesta 
plantea pensión digna, jubilación ordinaria y anticipada, pensión mínima, complemento 
previsional, reconocimiento integral d e servicios, protección familiar, pensión de 
sobrevivencia y un Fondo Nacional de Jubilación y Bienestar Magisterial.
Este fundamento previsional se conecta con el principio de continuidad protectora del 
Estado. Quien dedicó su vida laboral a la educación  no debe enfrentar abandono, 
incertidumbre económica o trámites administrativos interminables al momento de cesar. 
La seguridad social magisterial debe proteger la vejez, la invalidez, la enfermedad, la 
sobrevivencia familiar, los riesgos ocupacionales y l os daños derivados del servicio en 
zonas de difícil acceso o riesgo.
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docencia o la función auxiliar en una institución urbana con conectividad, transport e, 
servicios básicos y soporte administrativo que hacerlo en zonas rurales, altoandinas, 
amazónicas, de frontera, VRAEM, multigrado, unidocentes, de emergencia o de difícil 
acceso. La ley debe reconocer esa diferencia porque la igualdad real exige medidas 
diferenciadas.
La presente propuesta de ley establece protección especial para docentes y auxiliares 
que laboran en territorios complejos. Esta protección comprende traslado seguro, 
movilidad, alimentación, alojamiento, conectividad, seguro especial, aten ción médica, 
defensa legal, reconocimiento reforzado, retorno preferente, asignaciones e 
indemnización en caso de fallecimiento, desaparición o invalidez vinculada al servicio. 
Estas medidas no constituyen privilegios, sino respuestas razonables a condicio nes 
objetivamente más gravosas.
El fundamento territorial también busca evitar el abandono estatal. No puede exigirse al 
docente o al auxiliar sostener el servicio educativo en zonas aisladas sin transporte 
seguro, vivienda mínima, comunicación, alimentac ión, protección frente a riesgos o 
mecanismos de emergencia. La presencia del Estado en territorios vulnerables no se 
mide solo por la existencia formal de una plaza, sino por la capacidad de garantizar 
condiciones dignas para quien la ocupa y calidad educ ativa para los estudiantes que la 
reciben.
La presente propuesta de ley tiene fundamento institucional porque busca ordenar el 
gobierno de la carrera magisterial mediante reglas públicas, trazables y verificables. Una 
carrera docente o auxiliar sin inform ación confiable es vulnerable a la arbitrariedad. Por 
ello, el proyecto crea y fortalece registros, escalafones, cuadros de mérito, sistemas 
digitales, expediente magisterial, auditoría, control de plazas, publicidad obligatoria y 
responsabilidad por manipulación, ocultamiento o afectación de derechos.
El Sistema Nacional de Información y Control de la Carrera Magisterial constituye una 
pieza institucional central. Su finalidad es transparentar plazas, concursos, 
nombramientos, contratos, encargaturas, asc ensos, promociones, reasignaciones, 
evaluaciones, remuneraciones, CTS, beneficios, ceses, jubilación y sanciones firmes. 
Este sistema permite que el mérito no dependa de decisiones opacas, que el trabajador 
pueda verificar su trayectoria y que el Congreso,  la ciudadanía y los órganos de control 
puedan fiscalizar el cumplimiento de la política magisterial.
El fundamento institucional también comprende la participación del magisterio en la 
construcción de políticas públicas. La creación del Consejo Nacional del Magisterio, la 
consulta normativa previa, la participación profesional docente, la intervención de 
auxiliares en planes de convivencia y la representación sindical fortalecen la legitimidad 
de las decisiones estatales. Las reformas educativas fracasan cuando se imponen sin 
diálogo real con quienes conocen la escuela desde dentro.
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La presente iniciativa legislativa protege el interés superior del estudiante porque 
reconoce que la calidad educativa depende de quienes interactúan diariamente con niñas, 
niños, adolescentes, jóvenes y adultos en formación. El estudiante necesita docentes 
idóneos, emocionalmente sostenidos, profesionalmente capacitados y protegidos en su 
autoridad pedagógica. También necesita auxiliares preparados para apoyar la 
convivencia, prevenir riesgos, acompañar ingresos, salidas, recreos, situaciones de 
violencia, inclusión, educación inicial y protección estudiantil.
El interés superior del estudiante no se garantiza debilitando al docente ni precarizando 
al auxiliar. Se garantiza co n profesionales y trabajadores formados, evaluados 
objetivamente, acompañados, remunerados dignamente, protegidos frente a violencia y 
dotados de condiciones reales para cumplir su función. La propuesta establece 
evaluación formativa, régimen disciplinario  con garantías, protección frente a faltas 
graves, protocolos de convivencia, prevención de violencia, salud ocupacional, carga 
laboral razonable y prohibición de asignar funciones indebidas.
Este fundamento se vincula con el estándar internacional que ex ige que las decisiones 
públicas que afecten a niñas, niños y adolescentes tengan como consideración primordial 
su interés superior. Desde esa mirada, la presente propuesta de ley no solo protege 
derechos laborales; también crea condiciones institucionales para que el estudiante 
reciba educación segura, continua, inclusiva, ética, intercultural y de calidad (Naciones 
Unidas, 1989, art. 3) 9.
La presente propuesta de ley tiene como fundamento transversal la revaloración del 
Magisterio Nacional. Revalorar n o significa únicamente declarar la importancia del 
maestro o del auxiliar en fechas conmemorativas; significa construir un régimen jurídico 
que reconozca su dignidad, autoridad, formación, trayectoria, remuneración, estabilidad 
razonable, protección social , salud ocupacional, jubilación digna y participación 
institucional.
El docente debe ser reconocido como profesional estratégico del desarrollo nacional. Su 
labor exige conocimiento, juicio pedagógico, ética, investigación, innovación, liderazgo y 
compromiso con la formación integral de los estudiantes. El auxiliar de educación debe 
ser reconocido como integrante del Magisterio Nacional, con carrera especial propia, 
niveles progresivos, capacitación, certificación, protección y remuneración coherente con 
su responsabilidad en la convivencia, seguridad y protección estudiantil.
La revaloración exige pasar de una mirada administrativa a una mirada profesional. 
Hargreaves y Fullan sostienen que la transformación de la enseñanza requiere fortalecer 
el capital profesional docente, entendido como la combinación de capacidad humana, 
colaboración profesional y juicio responsable para mejorar la educación. Esta idea guarda 
coherencia con la presente iniciativa legislativa, porque una carrera magisterial fuerte no 
se limita al control, sino que promueve confianza institucional, formación, mérito, 
colaboración, innovación y responsabilidad profesional (Hargreaves & Fullan, 2012)  10.
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La presente propuesta de ley, al integrar carrera, remuneración, formación, evaluaci ón, 
protección territorial, régimen disciplinario, seguridad social, bienestar, tecnología, 
participación y transparencia, plantea una reforma estructural del régimen magisterial. Su 
finalidad es que el Estado deje de tratar al Magisterio Nacional como un conjunto disperso 
de vínculos administrativos y lo reconozca como una institución profesional esencial para 
garantizar el derecho a la educación, la igualdad de oportunidades, la cohesión social y 
el desarrollo nacional.
III.- IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA 
El problema público que aborda el presente proyecto de ley se expresa en la insuficiencia 
del régimen jurídico vigente para reconocer, proteger, ordenar y revalorar integralmente 
al Magisterio Nacional, entendido no solo como el conjunto de docentes que ejercen 
función pedagógica, sino también como el ámbito institucional en el que participan los 
auxiliares de educación, quienes cumplen una labor indispensable de apoyo educativo, 
convivencia escolar, disciplina formativa, seguridad, asistencia, inclusión y protección de 
los estudiantes. La situación actual evidencia que el sistema normativo aplicable a la 
función magisterial ha avanzado en determinados aspectos de carrera, evaluación y 
remuneración; sin embargo, no ha logrado consolidar un régimen verdaderamente 
integral, protector, diferenciado y articulado que responda a las condiciones reales en las 
que se presta el servicio educativo en el país.
El régimen vigente mantiene una estructura centrada principalmente en la carrera 
docente, pero resulta limitado para enfrentar los nuevos problemas laborales, 
profesionales, territoriales, tecnológicos, remunerativos, previsionales y de bienestar que 
afectan a quienes sostienen diariamente el servicio educativo. La función docente exige 
planificación, conducción pedagógica, evaluación, tutoría, trabajo con familias, 
adaptación curricular, atención a la diversidad, uso de tecnologías, gestión de aula y 
formación ciudadana; no obstante, muchas de estas labores no siempre reciben 
reconocimiento suficiente en la jornada, la remuneración, la evaluación ni la protección 
institucional. Esta brecha entre la función real y el reconocimiento jurídico genera 
debilitamiento de la autoridad pedagógica, desmotivación profesional, sobrecarga laboral 
y percepción de desprotección del docente frente a exigencias crecientes del sistema 
educativo.
La dispersión normativa constituye uno de los factores centrales del problema. L os 
derechos, deberes, procedimientos, evaluaciones, desplazamientos, remuneraciones, 
encargaturas, situaciones administrativas, contratación, nombramiento, beneficios, 
régimen previsional y protección del personal magisterial se encuentran regulados en 
leyes, reglamentos, decretos, resoluciones, normas técnicas, directivas, lineamientos y 
criterios administrativos que no siempre guardan coherencia entre sí. Esta fragmentación 
normativa dificulta la comprensión del régimen aplicable, genera interpretaciones 
dispares entre regiones, UGEL e instituciones educativas, y abre espacios para 
decisiones administrativas contradictorias. Cuando el régimen de carrera depende 
excesivamente de normas reglamentarias o directivas cambiantes, se debilita la
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seguridad jurídica del docente y del auxiliar de educación, especialmente en materias 
sensibles como concursos, plazas, desplazamientos, encargaturas, pagos, escalafón, 
cese y reconocimiento de tiempo de servicios.
La insuficiencia del régimen vigente también se advierte en la falta de una protección 
integral del docente como profesional estratégico del desarrollo nacional. La 
Recomendación relativa a la situación del personal docente, adoptada por OIT y 
UNESCO, sostiene que la condición del profesorado debe analizarse no solo desde el 
aula, sino desde su preparación, empleo, carrera, condiciones de trabajo, participación, 
seguridad social y reconocimiento social, porque la calidad educativa depende de que el 
docente ejerza su función en condiciones profesionales adecuadas (OIT & UNESCO, 
1966) 11. Desde esta perspectiva, un régimen docente moderno no puede reducirse a 
regular el ingreso, la evaluación o el ascenso, sino que debe comprender la dignidad 
profesional, la estabilidad razonable, la remuneración justa, la formaci ón permanente, la 
protección frente a la arbitrariedad, la salud ocupacional, la defensa institucional y la 
jubilación digna.
La presente iniciativa legislativa identifica que el actual diseño normativo no protege con 
suficiente fuerza la autoridad pedagó gica del docente frente a agresiones, denuncias 
maliciosas, presiones indebidas, interferencias arbitrarias o desconocimiento de su 
criterio profesional. En la práctica educativa, el docente debe cumplir responsabilidades 
cada vez más amplias, pero muchas veces carece de respaldo institucional oportuno 
cuando enfrenta conflictos con estudiantes, padres de familia, terceros o autoridades. 
Esta situación produce un desequilibrio: se exige al docente garantizar aprendizajes, 
convivencia, inclusión, disciplina formativa, atención emocional y cumplimiento 
administrativo, pero no siempre se le otorgan condiciones materiales, legales, 
tecnológicas, psicológicas y funcionales para cumplir adecuadamente esa misión.
El problema se agrava por la falta de reconocimiento estructural del auxiliar de educación. 
Aunque el auxiliar cumple funciones esenciales para el funcionamiento cotidiano de las 
instituciones educativas, especialmente en educación inicial, educación especial, 
instituciones con alta población estudiantil, contextos de violencia, zonas rurales y 
espacios de alta vulnerabilidad, su régimen no ha sido desarrollado con la misma 
profundidad que la carrera docente. La labor auxiliar no puede ser vista como una función 
menor, informal o meramente administrativa, p orque participa directamente en la 
seguridad, asistencia, permanencia, disciplina formativa, acompañamiento y protección 
de los estudiantes. La ausencia de una carrera especial suficientemente robusta para 
auxiliares genera debilidad institucional, falta d e progresión profesional, insuficiente 
capacitación, limitada certificación de competencias y escasa valoración de su 
experiencia funcional.
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evaluación académica. El problema público consiste precisamente en que el 
ordenamiento vigente no siem pre delimita con claridad y fuerza suficiente la naturaleza 
de ambas funciones. Cuando el auxiliar es invisibilizado, se precariza su labor; cuando 
se le asignan funciones docentes, se desnaturaliza su cargo y se afecta el derecho de los 
estudiantes a reci bir enseñanza por profesional pedagógico habilitado. Por ello, la 
regulación propuesta busca diferenciar, articular y proteger ambas funciones: el docente 
como autoridad pedagógica y el auxiliar como soporte educativo indispensable.
Otro componente crítico del problema público es la precarización de docentes y auxiliares 
contratados. La contratación temporal cumple una función legítima cuando responde a 
licencias, reemplazos, necesidades transitorias o situaciones excepcionales; sin embargo, 
se convierte e n problema estructural cuando se utiliza para cubrir necesidades 
permanentes del servicio educativo. La existencia de docentes y auxiliares que prestan 
servicios durante varios años bajo vínculos temporales, en plazas que responden a 
necesidades ordinarias, evidencia una forma de inestabilidad que afecta la continuidad 
pedagógica, la calidad del servicio, la vida familiar del trabajador y su desarrollo 
profesional. La educación requiere planificación de largo plazo, y esa planificación se 
debilita cuando un a parte significativa del servicio descansa en vínculos precarios o 
renovaciones sucesivas.
El uso prolongado de plazas temporales para atender necesidades permanentes revela 
una distorsión administrativa de alto impacto. Si una institución educativa requ iere de 
manera continua un docente para un aula, una sección, una especialidad, una modalidad, 
una plaza intercultural bilingüe, una institución multigrado o un servicio auxiliar de 
convivencia y protección estudiantil, dicha necesidad debe ser identificad a, 
presupuestada y convertida progresivamente en plaza orgánica convocable a concurso 
público. Mantener plazas permanentes bajo apariencia eventual no solo afecta derechos 
laborales, sino que también debilita la transparencia del sistema de plazas, favorec e 
discrecionalidad administrativa y dificulta la planificación presupuestal. La UNESCO ha 
advertido que la escasez docente, la falta de condiciones adecuadas y la debilidad de 
políticas de atracción, formación y permanencia inciden directamente en la calid ad y 
equidad educativa, especialmente en comunidades desatendidas (UNESCO & 
International Task Force on Teachers for Education 2030, 2024)  12.
Las debilidades en concursos, nombramientos, ascensos y desplazamientos constituyen 
otro eje del problema. Un sistema de carrera debe asegurar reglas claras, plazas 
publicadas, criterios objetivos, cuadros de mérito verificables, impugnación efectiva, 
respeto al orden de prelación y trazabilidad de cada acto administrativo. Cuando las 
plazas no se publican oportun amente, cuando los criterios cambian durante el 
procedimiento, cuando el escalafón no está actualizado, cuando la adjudicación no 
resulta suficientemente transparente o cuando los recursos administrativos no reciben 
respuesta motivada, se afecta la confian za del personal magisterial en la meritocracia. 
Esta situación genera litigiosidad, frustración profesional y percepción de arbitrariedad. 
La carrera magisterial no puede fortalecerse si los procedimientos que permiten ingresar,