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V.- ANALISIS COSTO – BENEFICIO 
El presente proyecto de ley genera un balance costo–beneficio favorable para el Estado, 
el sistema educativo, el Magisterio Nacional, los estudiantes, las familias y la sociedad, 
porque no se limita a crear derechos aislados, sino que ordena integralmente la carrera 
docente y la carrera especial del auxiliar de educación bajo criterios de mérito, dignidad, 
transparencia, estabilidad razonable, formación permanente, protección social y 
responsabilidad institucional. Desde una perspectiva jurídica, la presente iniciativa 
legislativa reduce la dispersión normativa, evita interpretaciones contradictorias, fortalece 
la seguridad jurídica y establece reglas claras sobre ingreso, nombramiento, contratación, 
ascenso, promoción, evaluación, remuneración, desplazamientos, régimen disciplinario, 
jubilación, bienestar y protección institucional. Esta claridad normativa tiene un beneficio 
directo: disminuye la litigiosidad, reduce la arbitrariedad admi nistrativa, mejora la 
predictibilidad de los concursos y evita que directivas, reglamentos o actos 
administrativos de menor jerarquía restrinjan derechos esenciales del magisterio. La 
existencia de una ley integral permite que el docente y el auxiliar de educación conozcan 
con precisión sus derechos, deberes, límites funcionales y vías de defensa, lo que resulta 
coherente con los estándares internacionales que reconocen que la situación profesional, 
laboral y social del personal docente debe ser protegida mediante normas que garanticen 
formación, estabilidad, condiciones adecuadas de trabajo, remuneración y participación 
profesional (Organización Internacional del Trabajo [OIT] & UNESCO, 1966)  56.
La presente propuesta de ley también ofrece beneficios educativos de alta relevancia, 
porque coloca la calidad del servicio educativo en relación directa con la calidad de la 
formación, la estabilidad, la motivación y el desarrollo profesional del magister io. Un 
sistema educativo no mejora únicamente por modificar currículos, aumentar evaluaciones 
o exigir resultados, sino por fortalecer a quienes sostienen diariamente el proceso 
formativo en el aula y en la institución educativa. La regulación propuesta re conoce que 
el docente requiere formación inicial sólida, práctica profesional, habilitación, capacitación 
continua, mentoría, evaluación formativa e incentivos para investigar, innovar y mejorar 
su práctica pedagógica. Del mismo modo, reconoce que el auxiliar de educación cumple 
un rol indispensable en la convivencia escolar, disciplina formativa, seguridad, asistencia, 
inclusión y protección estudiantil, especialmente en educación inicial, educación especial 
y contextos de alta vulnerabilidad. Esta visión es coherente con la evidencia internacional 
que sostiene que los sistemas educativos con mejores resultados no improvisan la
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formación de sus docentes, sino que articulan selección, preparación, inducción, 
desarrollo profesional continuo y colaboración ins titucional como parte de una política 
sostenida de fortalecimiento profesional (Darling-Hammond, 2017) 57.
Los beneficios laborales de la presente iniciativa legislativa se expresan en la 
dignificación concreta del trabajo magisterial. La propuesta reconoce remuneración justa, 
pago oportuno, estabilidad razonable, ascenso por mérito, compensación por tiempo de 
servicios, seguridad social, licencias, vacaciones, protección frente a la violencia, defensa 
legal, reconocimiento de encargaturas y prohibición de precarización. Este diseño no 
constituye un privilegio, sino una respuesta a una realidad estructural: cuando el Estado 
mantiene plazas permanentes bajo vínculos temporales, desconoce encargaturas, 
retrasa pagos, manipula concursos o impone labores fuera de jornada sin compensación, 
se debilita la carrera pública y se afecta la continuidad del servicio educativo. Regular con 
claridad la contratación excepcional, el nombramiento progresivo, el reconocimiento de 
tiempo de servicios y la conversión de plaza s permanentes en orgánicas evita el uso 
abusivo de la temporalidad y favorece la profesionalización del sistema. La Organización 
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos ha señalado que atraer, desarrollar y 
retener buenos docentes exige políticas in tegrales que combinen condiciones laborales, 
carrera profesional, formación, liderazgo y reconocimiento social, no medidas 
fragmentadas o meramente administrativas (OECD, 2005) 58.
Los beneficios sociales de la presente propuesta de ley se proyectan más  allá del 
trabajador magisterial. Un docente protegido, formado y reconocido tiene mejores 
condiciones para enseñar, acompañar, orientar, prevenir la deserción, identificar riesgos, 
fortalecer la convivencia y contribuir a la formación ética, ciudadana, ci entífica, 
tecnológica e intercultural de los estudiantes. Un auxiliar de educación capacitado y 
protegido mejora la seguridad institucional, el orden formativo, la atención a estudiantes 
vulnerables, el acompañamiento en ingreso, salida, recreos, desplazam ientos y 
situaciones de riesgo. Ello reduce conflictos escolares, mejora el clima institucional y 
genera confianza en las familias. La educación no es solo prestación de clases; es una 
función pública de alto impacto social. Por ello, cuando la presente in iciativa legislativa 
reconoce bienestar, salud ocupacional, protección frente a agresiones, salud mental, 
vivienda, seguros, jubilación digna y apoyo familiar, no está creando un gasto aislado, 
sino protegiendo la sostenibilidad humana del servicio educativo.
Los beneficios institucionales también son significativos. La creación de un Sistema 
Nacional de Información y Control de la Carrera Magisterial permite transparentar plazas, 
concursos, nombramientos, contratos, ascensos, promociones, encargaturas, 
reasignaciones, remuneraciones, CTS, ceses, jubilaciones y sanciones firmes. Esta 
medida tiene valor preventivo y correctivo, porque reduce la posibilidad de ocultamiento 
de plazas, manipulación de cuadros de mérito, retraso de pagos, pérdida de expedientes, 
duplicidad de registros o desconocimiento del tiempo de servicios. La digitalización, 
trazabilidad y publicidad funcional fortalecen la gestión pública educativa y permiten
57 Darling-Hammond, L. (2017). Teacher education around the world: What can we learn from international practice? European Journal of Te acher 
Education, 40(3), 291–309. doi:10.1080/02619768.2017.1315399. 
58 OECD. (2005). Teachers Matter: Attracting, Developing and Retaining Effective Teachers. OECD Publishing. doi:10.1787/97892640 18044-en.
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control institucional, fiscalización ciudadana y seguimiento parlamentario. La pre sente 
propuesta de ley, al ordenar el escalafón docente y el escalafón del auxiliar de educación, 
facilita que las decisiones administrativas se adopten sobre información oficial, 
actualizada y verificable, reduciendo errores que luego generan procesos administrativos, 
judiciales, pagos de devengados e intereses.
Los beneficios para estudiantes y familias se manifiestan en una escuela más segura, 
ordenada, inclusiva y pedagógicamente fortalecida. La propuesta reconoce que la calidad 
de los aprendizajes dep ende de docentes idóneos, motivados y acompañados, pero 
también de condiciones institucionales adecuadas, apoyo auxiliar, convivencia escolar, 
protección frente a la violencia, atención a la diversidad y corresponsabilidad con las 
familias. Cuando la carrera docente se fortalece, los estudiantes reciben enseñanza más 
estable, planificada y contextualizada. Cuando la función auxiliar se regula 
adecuadamente, las familias tienen mayor garantía de cuidado, disciplina formativa, 
seguridad, asistencia y protecci ón de sus hijos, especialmente en los primeros años de 
escolaridad y en instituciones con alta carga estudiantil. El Banco Mundial ha advertido 
que el desafío educativo central no es solo asistir a la escuela, sino lograr aprendizajes 
efectivos, para lo cu al se requiere que los sistemas educativos funcionen realmente en 
favor del estudiante y que las políticas públicas se orienten a mejorar el aprendizaje y no 
únicamente a administrar insumos (Banco Mundial, 2018) 59.
Los beneficios para las zonas rurale s, amazónicas, altoandinas, de frontera, selva, 
VRAEM y demás ámbitos de difícil acceso son especialmente relevantes. La presente 
iniciativa legislativa reconoce que no existe igualdad real si el docente o auxiliar de 
educación presta servicios en contextos de aislamiento, inseguridad, falta de transporte, 
ausencia de alojamiento, carencia de conectividad, riesgo geográfico, violencia o 
emergencia sin protección diferenciada. Por ello, la propuesta incorpora traslado seguro, 
movilidad, alimentación, alojami ento, comunicación, conectividad, seguro especial, 
bonificaciones territoriales, reconocimiento reforzado, retorno preferente e indemnización 
por fallecimiento, desaparición o invalidez vinculada al servicio. Este tratamiento 
diferenciado no rompe la igual dad; la hace efectiva. En territorios donde el Estado tiene 
mayores brechas de presencia, proteger al personal magisterial equivale a proteger la 
continuidad educativa de niñas, niños y adolescentes que históricamente han enfrentado 
mayores barreras de acc eso, permanencia y logro de aprendizajes. La UNESCO ha 
advertido que la escasez de docentes y la falta de condiciones adecuadas afectan 
especialmente a comunidades desatendidas, incrementan la sobrecarga laboral, reducen 
la calidad educativa y limitan las oportunidades de aprendizaje (UNESCO & International 
Task Force on Teachers for Education 2030, 2024) 60.
Los costos de implementación de la presente propuesta de ley son reales, pero 
jurídicamente justificables, socialmente necesarios y fiscalmente ordenables. La iniciativa 
demanda recursos para mejorar remuneraciones, implementar la Remuneración Íntegra 
Magisterial y la Remuneración Íntegra del Auxiliar de Educación, financiar bonificaciones,
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pagar encargaturas, cubrir CTS, atender devengados, fortalec er formación continua, 
implementar registros digitales, actualizar escalafones, garantizar salud ocupacional, 
financiar protección en zonas de riesgo, crear programas de bienestar y avanzar hacia 
una jubilación digna. Sin embargo, estos costos no deben ser leídos como gasto corriente 
improductivo, sino como inversión pública en capital humano, gobernabilidad educativa, 
reducción de conflictos, prevención de litigios, permanencia del personal idóneo y mejora 
del servicio educativo. La educación de calidad re quiere financiamiento sostenido; 
pretender mejorar aprendizajes sin financiar adecuadamente la carrera, la formación y 
las condiciones de trabajo del magisterio genera una contradicción estructural entre el 
objetivo declarado y los medios asignados.
El financiamiento progresivo permite compatibilizar la finalidad protectora de la presente 
iniciativa legislativa con la sostenibilidad fiscal. La propuesta puede implementarse 
mediante programación multianual, priorizando en una primera etapa los derechos de 
aplicación inmediata, la transparencia de plazas, el reconocimiento de tiempo de servicios, 
la actualización escalafonaria, la regularización de encargaturas, la protección en zonas 
de riesgo y la eliminación de prácticas de precarización. En una segunda et apa, pueden 
ejecutarse mejoras remunerativas graduales, implementación de bonificaciones, 
fortalecimiento de formación continua, expansión de programas de salud ocupacional, 
conectividad y bienestar. En una tercera etapa, pueden consolidarse el régimen 
previsional especial, el complemento pensionario, el fondo de bienestar y las medidas 
estructurales de vivienda, retorno preferente y protección reforzada. Esta gradualidad no 
debe entenderse como autorización para desconocer derechos, sino como técnica de 
implementación responsable, con metas, cronograma, presupuesto, indicadores, control 
y rendición de cuentas.
El impacto presupuestal multianual debe ser evaluado no solo por el incremento de 
obligaciones fiscales, sino también por los ahorros y beneficios derivados de una gestión 
más ordenada. La transparencia de plazas reduce pagos indebidos, duplicidades y 
manipulación administrativa. La actualización del escalafón evita juicios por 
reconocimiento de servicios. El pago oportuno de encargaturas y beneficios  reduce 
intereses legales y mandatos judiciales posteriores. La formación continua disminuye 
fallas de desempeño y mejora la calidad institucional. La protección en zonas rurales 
reduce abandono de plazas, rotación, ausentismo y deserción del personal. La salud 
ocupacional previene licencias prolongadas, conflictos laborales y deterioro del servicio. 
La regulación de instituciones privadas reduce fraude laboral y fortalece la calidad 
educativa como función de interés público. Desde esta perspectiva, el cost o fiscal debe 
ser comparado con los costos acumulados que hoy genera la informalidad administrativa, 
la precarización, la judicialización, la desmotivación docente, la alta rotación y la pérdida 
de continuidad educativa.
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permanentes, la falta de reconocimiento de encargaturas, la desprotección en zonas 
rurales, la debilidad de la formación continua, la ausencia de una carrera especial real 
para auxiliares, la sobrecarga laboral, el deterioro de la salud ocupacional y la pérdida de 
atractivo de la profesión educativa. También mantendría altos niveles de conflictividad 
administrativa y judicial, afectando al Estado con pagos tardíos, devengados, intereses y 
sentencias que pudieron prevenirse mediante  una regulación clara. Desde el punto de 
vista educativo, no aprobar la iniciativa implicaría seguir trasladando al docente y al 
auxiliar responsabilidades que corresponden al Estado, exigir resultados sin garantizar 
condiciones y mantener brechas que afec tan directamente a los estudiantes más 
vulnerables.
La presente iniciativa legislativa, por tanto, presenta un beneficio público superior a sus 
costos de implementación, porque ordena el sistema, fortalece la carrera, protege 
derechos, mejora la instituci onalidad, dignifica el trabajo educativo y crea condiciones 
para elevar la calidad del aprendizaje. Su aprobación permitiría pasar de una lógica de 
administración fragmentada del personal educativo a una política integral de Estado 
orientada a la revalorac ión real del Magisterio Nacional. El costo presupuestal debe ser 
asumido con responsabilidad fiscal, programación progresiva y control público; pero el 
costo social, educativo, jurídico e institucional de mantener la situación actual resulta más 
gravoso para el país, especialmente para los estudiantes, las familias y las comunidades 
rurales o vulnerables que dependen de una escuela pública fuerte, estable, humana y de 
calidad.
VI.- EFECTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA SOBRE LA LEGISLACIÓN NACIONAL 
El efecto de la vigencia de la presente propuesta de ley sobre la legislación nacional debe 
entenderse como una operación de reordenamiento integral del régimen jurídico del 
Magisterio Nacional, no como una simple modificación  parcial de normas dispersas. La 
presente iniciativa legislativa plantea sustituir el modelo actualmente centrado en la Ley 
N.° 29944, Ley de Reforma Magisterial, por un régimen más amplio, unitario, protector y 
diferenciado, que incorpora en una misma arq uitectura normativa a docentes, auxiliares 
de educación, contratados, nombrados, cesantes, jubilados y personal que presta 
servicios en instituciones educativas privadas. La Ley N.° 29944 tiene actualmente por 
objeto regular las relaciones entre el Estado y los profesores que prestan servicios de 
función docente o directiva en instituciones y programas educativos públicos, y ha sido 
desarrollada por el Decreto Supremo N.° 004 -2013-ED, que aprobó su reglamento; por 
ello, la aprobación del presente proyecto de ley produciría un impacto directo sobre dicha 
ley y sobre su marco reglamentario.
Desde el punto de vista de la técnica legislativa, la vigencia de una nueva ley general 
especial en materia magisterial exige identificar con claridad qué normas quedan 
derogadas, cuáles deben modificarse, cuáles requieren adecuación reglamentaria y 
cuáles seguirán aplicándose de manera supletoria o transitoria. Esta distinción es 
indispensable para evitar vacíos normativos, duplicidades, contradicciones y conflictos de 
aplicación entre entidades del sector educación, gobiernos regionales, UGEL, DRE, 
Ministerio de Educación, Ministerio de Economía y Finanzas, SERVIR, SUNAFIL, ONP,
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EsSalud y demás órganos vinculados a la gestión laboral, remunerativa, previsional y 
administrativa del personal magisterial. En un sistema jurídico ordenado, la validez y 
eficacia de las normas dependen de su ubicación dentro de una estructura jerárquica y 
de su compatibilidad con las normas superiores, por lo que la entrada en vigencia de una 
ley especial posterior tiene capacidad para desplazar normas anteriores de igual o inferior 
jerarquía que regulen de modo incompatible la misma materia (Kelsen, 1967)  61.
La principal norma que sería derogada es la Ley N.° 29944, Ley de Reforma Magisterial, 
junto con sus normas modificatorias y complementarias en todo aquello que resulte 
sustituido por el nuevo régimen. Esta derogación no debe afectar derechos adquiridos, 
actos administrativos firmes, escalas magisteriales reconocidas, nombramientos, 
encargaturas, tiempo de servicios, remuneraciones, pensiones, beneficios sociales ni 
procedimientos en trámite, porque la finalidad del presente proyecto de ley no es 
desproteger al docente, sino elevar el estándar de protección de la carrera magisterial. 
La derogación debe operar con una cláusula de continuidad favorable, de modo que las 
disposiciones del régimen anterior solo permanezcan vigentes transitoriamente cuando 
sean necesarias para garantizar la continuidad del servicio educativo y siempre que no 
contradigan la nueva ley. La derogación, por tanto, debe ser expresa respecto de la Ley 
N.° 29944, pero materialmente ordenada respecto de sus reglamentos, directivas, 
normas técnicas, resoluciones y disposiciones administrativas.
El impacto sobre la Ley de Refo rma Magisterial sería estructural. La presente iniciativa 
legislativa no se limita a modificar artículos aislados de la Ley N.° 29944, sino que 
reemplaza su lógica normativa por un régimen magisterial nacional más amplio. Mientras 
la Ley de Reforma Magiste rial se ha centrado principalmente en la carrera pública 
docente, el presente proyecto de ley propone un régimen integral que comprende carrera 
docente, carrera especial del auxiliar de educación, contratación, nombramiento 
progresivo, escalafón, evaluación, régimen disciplinario, remuneraciones, CTS, jubilación, 
bienestar, seguridad social, tecnología, inteligencia artificial, participación sindical, 
protección en zonas de riesgo y transparencia de plazas. Este tránsito normativo requiere 
que el legislador  precise que toda referencia legal o reglamentaria a la Ley N.° 29944 
debe entenderse, desde la entrada en vigencia de la nueva norma, como referencia al 
nuevo régimen magisterial, siempre que resulte compatible.
También serían derogadas o sustituidas las normas reglamentarias que desarrollan la 
Ley N.° 29944, especialmente el Decreto Supremo N.° 004-2013-ED y sus modificatorias, 
en aquello que regule ingreso, ascenso, evaluación, desplazamientos, encargaturas, 
régimen disciplinario, remuneraciones, situaciones administrativas, licencias, jornada, 
escalafón y demás aspectos que la nueva ley regule de manera diferente. Sin embargo, 
por razones de continuidad administrativa, dichas disposiciones reglamentarias podrían  
mantenerse transitoriamente mientras se aprueba el nuevo reglamento, siempre que no 
contradigan la presente propuesta de ley ni reduzcan derechos reconocidos. La técnica 
más adecuada consiste en establecer una vigencia transitoria condicionada: se 
mantienen solo las reglas operativas indispensables para concursos, pagos, planillas,
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plazas, licencias, evaluaciones y desplazamientos, pero quedan inaplicables las 
disposiciones que restrinjan, desnaturalicen o reduzcan los derechos previstos en la 
nueva ley.
En lo referido a los auxiliares de educación, el impacto normativo es especialmente 
relevante. La Ley N.° 30493 regula actualmente la política remunerativa del auxiliar de 
educación nombrado y contratado que presta servicios en instituciones educativas 
públicas, en el marco de la Ley N.° 29944; por ello, si el presente proyecto de ley crea 
una Carrera Especial del Auxiliar de Educación con niveles, remuneración íntegra propia, 
promoción, escalafón, capacitación, certificación, asignaciones y derechos especí ficos, 
dicha ley tendría que ser derogada, absorbida o modificada integralmente. La nueva 
regulación no debería limitarse al aspecto remunerativo, porque el auxiliar de educación 
deja de ser tratado solo como personal de apoyo con reconocimiento económico parcial 
y pasa a ser incorporado como integrante del Magisterio Nacional con carrera especial, 
función propia, derechos laborales, protección institucional y desarrollo profesional.
Las normas técnicas de contratación, nombramiento, situaciones administra tivas, 
remuneración y desplazamiento de auxiliares de educación requerirían adecuación 
reglamentaria inmediata. El Ministerio de Educación cuenta con normas técnicas y 
procedimientos específicos para la contratación de auxiliares, incluyendo la norma 
técnica aprobada para el proceso de contratación de auxiliares de educación 2026, con 
publicación de plazas, cronogramas, anexos y criterios operativos. Con la aprobación de 
la presente iniciativa legislativa, tales instrumentos deberán adecuarse a la nueva Carrera 
Especial del Auxiliar de Educación, diferenciando con precisión el ingreso por concurso, 
la contratación temporal, la promoción por niveles, la titulación progresiva, la certificación 
de competencias, el escalafón auxiliar, las encargaturas y las prohibiciones de sustitución 
de la función docente.