crismunozv/proyectos_ley_peru huggingface dataset:
La presente iniciativa legislativa parte de una premisa central: el Senado no debe ser una 
segunda cámara de producción legislativa ordinaria, ni una réplica de la Cámara de 
Diputados, ni una mesa de trámite dentro del procedimiento bicameral. Su justificación 
constitucional se encuentra en su capacidad para introducir una segunda delib eración 
más reflexiva, técnica y constitucionalmente exigente. Sartori sostiene que las 
instituciones no deben analizarse solo por su existencia formal, sino por los incentivos y 
resultados que producen en el funcionamiento democrático; desde esa perspecti va, un 
Senado sin competencias claramente diferenciadas, sin deliberación reforzada y sin 
controles procedimentales efectivos puede convertirse en una estructura costosa, 
redundante y políticamente ineficaz (11. Sartori, 1997). Por ello, la presente propuesta de 
ley identifica como problema la insuficiente densidad institucional del Reglamento del 
Senado para asegurar que dicha cámara actúe como un verdadero órgano de corrección, 
equilibrio y mejora del proceso legislativo.
En un régimen bicameral, la Cámara de Diputados cumple razonablemente la función de 
impulso político, representación inmediata y origen ordinario de la legislación. El Senado, 
en cambio, debe cumplir una función distinta: revisar con mayor distancia, corregir 
excesos, depurar defec tos técnicos, controlar la constitucionalidad del procedimiento 
legislativo y garantizar que las normas aprobadas tengan coherencia con el ordenamiento 
jurídico. Lijphart explica que los diseños democráticos más orientados al consenso 
distribuyen el poder,  incorporan frenos institucionales y evitan que la regla de mayoría 
actúe sin contrapesos efectivos ( 12. Lijphart, 2012). Desde esa mirada, el problema del 
Reglamento del Senado es que aún no asegura plenamente que la segunda cámara 
opere como un contrapeso  deliberativo y técnico frente a decisiones apresuradas, 
mayoritarias o coyunturales.
--- Página 26 ---
Edificio Juan Santos Atahualpa Jr. Ancash y Av. Abancay s/n Ofic. 501  – Lima - Perú         Tlfs: (51) 311 7777 – Anexo 7284 
PAUL SILVIO GUTIERREZ TICONA 
CONGRESISTA DE LA REPUBLICA 
" Año de la Esperanza y el Fortalecimiento de la Democracia" 
Página  26 
La falta de una regla expresa de revisión senatorial reforzada constituye uno de los vacíos 
más relevantes. Si el Senado solo aprueba, modifica o rechaza propuestas sin obligación 
de motivar técnicamente sus decisiones, la revisión bicameral pierde calidad democrática. 
La deliberación senatorial debe exigir análisis de constitucionalidad, convencionalidad, 
técnica legislativa, coherencia normativa, sostenibilidad fiscal, impacto institucional, 
impacto territorial y respeto de derechos fundamentales. Sin estos estándares, la decisión 
senatorial puede quedar sometida a la simple correlación de fuerzas políticas, debilitando 
la finalidad superior del Senado como órgano de rev isión. Habermas sostiene que la 
legitimidad democrática del derecho depende de procedimientos discursivos capaces de 
transformar la voluntad política en decisiones racionalmente justificables ante la 
ciudadanía (14 13. Habermas, 1996). Bajo esa lógica, la pr esente iniciativa legislativa 
advierte que el Reglamento del Senado debe pasar de una regulación procedimental 
mínima a un modelo de deliberación pública, motivada y verificable.
Otro problema identificado es la ausencia de una arquitectura suficiente de transparencia 
senatorial. La democracia constitucional no se agota en votar; exige que la ciudadanía 
pueda conocer cómo se forma la decisión pública, quiénes intervienen, qué argumentos 
se presentan, qué informes técnicos se emiten, cómo votan los represen tantes y qué 
intereses pueden incidir en la decisión. En el caso del Senado, esta exigencia es mayor 
porque sus funciones incluyen la revisión legislativa, el control de actos normativos del 
Poder Ejecutivo, la evaluación de decretos de urgencia, decretos legislativos, tratados 
ejecutivos, regímenes de excepción y la elección o ratificación de altos funcionarios. La 
falta de un Portal de Transparencia Senatorial robusto impide una trazabilidad completa 
de los expedientes, dictámenes, informes, votaciones, a gendas, reuniones, 
declaraciones de intereses, viajes, gastos y procesos de designación. Esta debilidad 
afecta la confianza ciudadana y reduce el control social sobre una cámara que debe 
actuar con los más altos estándares de responsabilidad institucional.
La presente propuesta de ley también identifica un problema en la regulación de la 
iniciativa legislativa del Senado. Si se le otorga iniciativa legislativa general, el Senado 
podría competir con la Cámara de Diputados, duplicar funciones y generar un 
bicameralismo desordenado. Pero si se le priva de toda iniciativa relevante, se corre el 
riesgo de convertirlo en una cámara pasiva, sin capacidad de respuesta frente a 
problemas institucionales propios de su competencia. La solución no es una iniciativa 
amplia, sino una iniciativa legislativa calificada, limitada a materias vinculadas con su 
identidad constitucional: Reglamento del Senado, Reglamento del Congreso, 
organización bicameral, control de actos normativos del Poder Ejecutivo, nombramiento 
y remoción de altos funcionarios, reforma política, sistema electoral, tratados, regímenes 
de excepción, continuidad constitucional, calidad normativa y fortalecimiento institucional. 
De ese modo, el Senado conserva participación política sustantiva sin invadir el rol 
ordinario de la Cámara de Diputados.
--- Página 27 ---
Edificio Juan Santos Atahualpa Jr. Ancash y Av. Abancay s/n Ofic. 501  – Lima - Perú         Tlfs: (51) 311 7777 – Anexo 7284 
PAUL SILVIO GUTIERREZ TICONA 
CONGRESISTA DE LA REPUBLICA 
" Año de la Esperanza y el Fortalecimiento de la Democracia" 
Página  27 
legislativa ni dedicar su tiempo institucional a normas simbólicas, exhortativas o carentes 
de contenido jurídico verificable. La función del Senado debe orientarse a elevar la calidad 
de la legislación, no a reproducir prácticas de baja densidad normativa. Waldron ha 
destacado la importancia de t omar en serio la legislación como producto de una 
deliberación institucional responsable, no como simple expresión retórica o gesto político 
sin consecuencias normativas claras ( 14. Waldron, 1999). Desde esa perspectiva, el 
presente proyecto de ley identifi ca como problema que la ausencia de una prohibición 
expresa de leyes declarativas puede debilitar la función revisora del Senado y reducir su 
legitimidad ante la ciudadanía.
También existe un problema relevante en la regulación del control político superi or. El 
Senado tiene una posición constitucional idónea para examinar actos normativos del 
Poder Ejecutivo, especialmente decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados 
ejecutivos y actos emitidos durante regímenes de excepción o interregno parlament ario. 
Sin embargo, para que ese control sea efectivo no basta con que el Reglamento 
reconozca la competencia. Debe regularse el método de control, los parámetros de 
evaluación, los plazos, los informes técnicos, la publicidad, la motivación y los efectos 
políticos o jurídicos de la decisión senatorial. O’Donnell explica que la rendición de 
cuentas horizontal exige instituciones estatales con capacidad real para supervisar, 
prevenir, sancionar o corregir actuaciones ilegales o abusivas de otros órganos del 
Estado (15. O’Donnell, 1998). En esa línea, la presente iniciativa legislativa advierte que 
un Senado robusto debe contar con herramientas reglamentarias suficientes para 
controlar el ejercicio normativo del Ejecutivo, especialmente cuando este actúa con 
poderes excepcionales.
La elección, designación, ratificación y remoción de altos funcionarios constituye otro 
núcleo problemático. El Senado tiene la posibilidad de incidir directamente en la 
composición de organismos constitucionales autónomos y entidades claves para el 
equilibrio institucional. Si esos procedimientos se desarrollan sin reglas estrictas de mérito, 
transparencia, tachas ciudadanas, entrevistas públicas, declaración de intereses, 
evaluación objetiva, informe motivado y votación nominal, exist e el riesgo de que se 
conviertan en espacios de reparto político, negociación opaca o captura institucional. El 
problema no es solo procedimental, sino democrático: un Senado que designa altas 
autoridades sin estándares meritocráticos puede debilitar la in dependencia de los 
órganos llamados a controlar el poder. Por ello, la presente propuesta de ley plantea que 
el Reglamento debe transformar estos procedimientos en procesos públicos, verificables, 
competitivos y orientados a garantizar idoneidad e independencia.
La Junta de Portavoces también presenta un problema de diseño institucional cuando sus 
atribuciones permiten concentrar excesivamente la agenda, reducir tiempos, habilitar 
exoneraciones o sustituir en la práctica la deliberación del Pleno y de las comisiones. En 
una cámara revisora, la velocidad no debe imponerse sobre la reflexión constitucional. La 
urgencia política no puede anular la función senatorial de revisión. Por ello, el presente 
proyecto de ley identifica la necesidad de limitar el uso de  procedimientos de urgencia,
--- Página 28 ---
Edificio Juan Santos Atahualpa Jr. Ancash y Av. Abancay s/n Ofic. 501  – Lima - Perú         Tlfs: (51) 311 7777 – Anexo 7284 
PAUL SILVIO GUTIERREZ TICONA 
CONGRESISTA DE LA REPUBLICA 
" Año de la Esperanza y el Fortalecimiento de la Democracia" 
Página  28 
impedir la votación de textos desconocidos, prohibir exoneraciones en materias de alta 
relevancia constitucional y garantizar que toda decisión acelerada cuente con motivación 
reforzada. Si el Senado renuncia a la deliberación en nombre de la rapidez, pierde su 
razón de ser dentro del sistema bicameral.
El régimen de comisiones senatoriales también evidencia una insuficiencia. Las 
comisiones no deben ser concebidas como simples grupos de trabajo, sino como órganos 
especializados de revisión, control, dictamen, evaluación y seguimiento. Para que 
cumplan esa función, deben garantizarse principios de pluralidad, proporcionalidad, 
especialidad, idoneidad técnica, participación de minorías y asistencia especializada. La 
sola distribución política de comisiones no asegura calidad normativa. El Senado requiere 
comisiones capaces de examinar técnicamente proyectos legislativos, actos normativos 
del Ejecutivo, procesos de altos funcionarios y asuntos de estabilidad institucional. De no 
corregirse este aspecto, la revisión senatorial puede quedar debilitada por falta de 
especialización y de soporte técnico.
La presente iniciativa legislativa también identifica un problema específico vinculado con 
el interregno parlamentario. Dado que el Se nado no puede ser disuelto, su función 
durante dicho periodo no puede quedar reducida a una continuidad meramente formal. 
Debe operar como órgano de equilibrio, control y garantía constitucional frente al ejercicio 
de potestades excepcionales del Poder Eje cutivo. En ese escenario, el Senado debe 
revisar decretos de urgencia, controlar regímenes de excepción, proteger derechos 
fundamentales, verificar la continuidad de servicios esenciales y publicar informes 
periódicos de actuación institucional. La ausencia de reglas especiales para el interregno 
podría permitir que la continuidad del Senado sea solo declarativa y no un verdadero 
mecanismo de contención democrática.
El problema de fondo que justifica la aprobación del presente proyecto de ley es la 
necesidad de dotar al Senado de una identidad constitucional clara, reglas de actuación 
exigentes y capacidades institucionales reales. Un Senado robusto no se mide por la 
cantidad de leyes que produce, sino por su capacidad para evitar malas leyes, corregir 
defectos normativos, controlar el abuso del poder, garantizar nombramientos idóneos, 
proteger minorías, asegurar transparencia y preservar la estabilidad democrática. La 
presente propuesta de ley busca resolver precisamente esa debilidad estructural: pasar 
de un Senado formalmente existente a un Senado constitucionalmente funcional, 
democráticamente deliberante y técnicamente preparado para cumplir su rol d entro del 
bicameralismo peruano.
IV.- EFECTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA SOBRE LA LEGISLACIÓN NACIONAL 
La vigencia de la presente iniciativa legislativa producirá efectos directos sobre el 
funcionamiento del Senado y efectos institucionales relevantes sobre la legislación 
nacional, en tanto modifica el Reglamento del Senado, norma de naturaleza 
parlamentaria con fuerza normativa equivalente a ley orgánica en el ámbito de 
organización y procedimiento de dicha Cámara. No se trata de una reforma aislada de 
administración interna, sino de una modificación normativa destinada a ordenar la forma
--- Página 29 ---
Edificio Juan Santos Atahualpa Jr. Ancash y Av. Abancay s/n Ofic. 501  – Lima - Perú         Tlfs: (51) 311 7777 – Anexo 7284 
PAUL SILVIO GUTIERREZ TICONA 
CONGRESISTA DE LA REPUBLICA 
" Año de la Esperanza y el Fortalecimiento de la Democracia" 
Página  29 
en que el Senado r evisa, controla, corrige, perfecciona o rechaza las decisiones 
legislativas sometidas a su competencia, fortaleciendo la racionalidad del procedimiento 
legislativo bicameral y la calidad del ordenamiento jurídico.
Desde la entrada en vigencia del presente  proyecto de ley, el Senado quedará sujeto a 
un estándar más alto de revisión constitucional, deliberación reforzada, transparencia, 
motivación y calidad normativa. Ello tendrá impacto directo en la legislación nacional, 
porque toda ley que sea revisada por el Senado deberá superar un examen más riguroso 
de constitucionalidad, convencionalidad, técnica legislativa, coherencia normativa, 
sostenibilidad presupuestal, impacto institucional y respeto de derechos fundamentales. 
Esta exigencia se vincula con la i dea de que la validez de las normas no depende 
únicamente de su aprobación formal, sino de su inserción coherente dentro de un sistema 
jurídico jerarquizado, donde cada norma debe respetar los niveles superiores del 
ordenamiento (Kelsen, 196716.
La presente propuesta de ley no deroga de manera directa leyes sustantivas vigentes, ni 
altera por sí misma derechos, obligaciones o regímenes materiales establecidos en la 
legislación nacional. Su efecto principal será procedimental, institucional y garantista, 
pues modificará las condiciones bajo las cuales el Senado participa en la formación, 
revisión y control de las leyes. Sin embargo, ese efecto procedimental es jurídicamente 
relevante, porque las reglas parlamentarias no son simples formalidades: son condiciones 
de legitimidad democrática de la ley. Una ley aprobada sin deliberación suficiente, sin 
motivación técnica o sin control constitucional adecuado puede afectar la confianza 
ciudadana, generar inseguridad jurídica y producir normas deficientes que luego d eben 
ser corregidas por el propio legislador o controladas por la justicia constitucional.
La vigencia de esta reforma permitirá que el Senado deje de actuar como una instancia 
meramente receptora o convalidadora de textos legislativos remitidos por la Cá mara de 
Diputados, consolidándose como una cámara de revisión sustantiva. Ello no significa 
duplicar la función legislativa ordinaria, sino mejorar el filtro democrático e institucional de 
la legislación nacional. En una democracia constitucional, la legit imidad de la ley no se 
agota en la regla de mayoría, sino que exige procedimientos deliberativos, publicidad, 
participación, razones públicas y control ciudadano. La teoría democrática deliberativa 
sostiene que la legitimidad normativa se fortalece cuando las decisiones públicas se 
forman mediante procesos de discusión racional y participación institucionalizada 
(Habermas, 1996) 17.
La presente iniciativa legislativa producirá también un efecto correctivo sobre la inflación 
legislativa y sobre la aprobación de normas carentes de contenido jurídico real. Al prohibir 
o restringir las leyes meramente declarativas, simbólicas o exhortativ as sin efecto 
normativo verificable, el Senado contribuirá a mejorar la calidad del sistema jurídico 
nacional. Esta medida evita que el ordenamiento sea ocupado por disposiciones sin 
eficacia jurídica, que generan expectativas sociales, confusión normativa  y uso político
--- Página 30 ---
Edificio Juan Santos Atahualpa Jr. Ancash y Av. Abancay s/n Ofic. 501  – Lima - Perú         Tlfs: (51) 311 7777 – Anexo 7284 
PAUL SILVIO GUTIERREZ TICONA 
CONGRESISTA DE LA REPUBLICA 
" Año de la Esperanza y el Fortalecimiento de la Democracia" 
Página  30 
de la ley. La función del Senado debe orientarse a mejorar la calidad de la legislación, no 
a multiplicar normas sin capacidad regulatoria efectiva.
La incorporación de la iniciativa legislativa calificada del Senado tendrá un efecto 
equilibrado sobre la legislación nacional. La reforma no convierte al Senado en una 
cámara de origen legislativo general, porque ello desnaturalizaría su función revisora y 
generaría duplicidad con la Cámara de Diputados. Lo que se reconoce es una iniciativa 
limitada a materias propias de su competencia constitucional y funcional, como el 
Reglamento del Senado, el Reglamento del Congreso, la organización bicameral, el 
control de actos normativos del Poder Ejecutivo, los procedimientos de elección y 
remoción de a ltos funcionarios, la reforma política vinculada a la función senatorial, la 
continuidad constitucional y la calidad normativa. Este diseño permite que el Senado 
participe políticamente en asuntos de alta relevancia institucional, sin convertirse en una 
cámara de producción legislativa ordinaria.
La vigencia de la presente propuesta de ley también impactará en el control de los actos 
normativos del Poder Ejecutivo, especialmente respecto de decretos legislativos, 
decretos de urgencia, tratados ejecutivos y  normas emitidas durante regímenes de 
excepción o interregno parlamentario. Este efecto es particularmente importante para la 
legislación nacional, porque refuerza el equilibrio de poderes y evita que el Ejecutivo 
utilice potestades normativas excepcionales sin control político y constitucional suficiente. 
En una democracia constitucional, los poderes públicos no solo están autorizados por la 
Constitución, sino también limitados por ella; por eso, la ley y los actos normativos deben 
estar sujetos a vínculos jurídicos que protejan los derechos fundamentales y la estructura 
democrática del Estado (Ferrajoli, 2011) 18.
La reforma generará un efecto positivo sobre la estabilidad y coherencia del ordenamiento 
jurídico, al exigir que los dictámenes senatoriales co ntengan análisis de 
constitucionalidad, convencionalidad, técnica legislativa, impacto institucional y 
coherencia normativa. Esta exigencia reducirá la aprobación de normas contradictorias, 
incompletas, declarativas, inconstitucionales o desconectadas de l a realidad 
administrativa y presupuestal del Estado. La calidad normativa no depende solo de la 
intención política del legislador, sino también de la claridad del texto, su coherencia con 
el sistema jurídico, su aplicabilidad y su capacidad para resolver un problema público real.
El fortalecimiento de la motivación senatorial tendrá un efecto relevante sobre la 
legislación nacional, porque obligará al Senado a explicar por qué aprueba, modifica o 
rechaza una propuesta legislativa. Esta regla impedirá decis iones puramente 
coyunturales, bloqueos arbitrarios o aprobaciones automáticas sin sustento técnico. La 
legislación, como producto institucional, requiere respeto por el desacuerdo democrático 
y por la deliberación pública; el Parlamento no es solo un espac io de votación, sino un 
foro donde las decisiones deben poder justificarse ante la ciudadanía (Waldron, 1999) 19.
--- Página 31 ---
Edificio Juan Santos Atahualpa Jr. Ancash y Av. Abancay s/n Ofic. 501  – Lima - Perú         Tlfs: (51) 311 7777 – Anexo 7284 
PAUL SILVIO GUTIERREZ TICONA 
CONGRESISTA DE LA REPUBLICA 
" Año de la Esperanza y el Fortalecimiento de la Democracia" 
Página  31 
La creación del Portal de Transparencia Senatorial tendrá un efecto directo sobre la 
publicidad normativa y el control ciudadano de la legisla ción nacional. La ciudadanía 
podrá conocer los expedientes legislativos, dictámenes, informes técnicos, votos 
nominales, textos sustitutorios, informes de control político, declaraciones de intereses, 
reuniones, viajes y procesos de elección de altos funci onarios. Esta transparencia 
permitirá controlar no solo el resultado final de la ley, sino también el procedimiento que 
condujo a su aprobación. La publicidad parlamentaria fortalece la confianza en la norma, 
reduce la opacidad de los acuerdos políticos y permite que la sociedad civil, la academia, 
los colegios profesionales y las organizaciones ciudadanas participen con mayor 
información.
La reforma también tendrá efectos sobre la legislación nacional al mejorar los 
procedimientos de elección, designación, ratificación y remoción de altos funcionarios. Al 
exigir convocatoria pública, perfil del cargo, evaluación objetiva, tachas ciudadanas, 
entrevistas públicas, informe motivado y votación nominal, la presente iniciativa legislativa 
fortalece la  independencia de los organismos constitucionales autónomos y reduce el 
riesgo de reparto partidario o designaciones sin mérito. Este cambio no modifica 
directamente las leyes orgánicas de dichos organismos, pero sí mejora el procedimiento 
parlamentario que incide sobre su composición y legitimidad democrática.
La regulación de conflictos de intereses, incompatibilidades, deberes funcionales y 
régimen disciplinario de los senadores tendrá un efecto institucional sobre la legislación 
nacional, porque busca que quienes intervienen en la revisión de las leyes actúen con 
independencia, imparcialidad y responsabilidad pública. La calidad de la ley no depende 
únicamente del texto aprobado, sino también de la integridad del procedimiento y de 
quienes participan en su formación. Un procedimiento legislativo afectado por conflictos 
de intereses, opacidad o ausencia de rendición de cuentas debilita la legitimidad de la 
norma y erosiona la confianza ciudadana.  La vigencia del presente proyecto de ley 
también reforzará la seguridad jurídica, porque limitará el procedimiento de urgencia y 
evitará la votación de textos no conocidos o sustitutorios sustanciales sin plazo mínimo 
de revisión. La urgencia legislativa no puede convertirse en una vía ordinaria para reducir 
el debate ni para aprobar normas sin control técnico. Una cámara senatorial robusta debe 
servir precisamente para moderar la velocidad política de la legislación, introducir 
reflexión constitucional y evitar que el ordenamiento jurídico sea alterado mediante 
decisiones apresuradas.
La actuación del Senado durante el interregno parlamentario tendrá un efecto especial 
sobre la legislación nacional y el equilibrio de poderes. Al mantenerse en funciones 
cuando la Cámara de Diputados se encuentre disuelta, el Senado debe ejercer un control 
reforzado sobre los actos normativos del Ejecutivo, particularmente los decretos de 
urgencia y las medidas dictadas en contextos excepcionales. Esta regla fortalece la 
continuidad constitucional, evita vacíos de control político y asegura que la 
excepcionalidad no se convierta en concentración indebida del poder.