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La integridad electoral constituye un presupuesto esencial de legitimidad democrática. 
Cuando los ciudadanos perciben que el resultado electoral puede ser manipulado, 
alterado o indebidamente procesado, se debilita la confianza pública en las instituciones, 
se erosiona la aceptación de los resultados y se abre espacio a conflictos políticos y 
sociales. La literatura especializada ha señalado que las elecciones defectuosas o 
cuestionadas afectan la confianza en las autoridades electas, reducen la participación 
ciudadana y pueden profundizar la conflictividad democrática (Norris, 2014). Por ello, la 
presente propuesta de ley no se limita a sancionar conductas posteriores al fraude, sino 
que incorpora una lógica preventiva, documentaria, tecnológica y sancionadora destinada 
a proteger todo el ciclo electoral.  El voto ciudadano requiere una protección integral 
porque el riesgo de afectación de la voluntad popular no se produce únicamente en el 
momento en que el elector marca la cédula. La vulneración puede ocurrir en la distribución 
del material electoral, en la instalación de la mesa, en el escrutinio, en el llenado de actas, 
en la digitalización, en la transmisión, en el traslado físico, en el procesamiento 
informático o en la publicación de resultados. Desde esta perspectiva, la presente 
iniciativa legislativa asume que la seguridad del voto no puede depender solo de la buena 
fe de los operadores electorales, sino de reglas objetivas, verificables y trazables que 
permitan reconstruir cada acto relevante del proceso electoral.
El presente proyecto de ley responde a una idea central: el voto debe seguir siendo 
secreto, pero el acta electoral debe ser pública, verificable y trazable. El secreto del voto 
protege la libertad individual del elector frente a presiones, amenazas, condicionamientos 
o represalias. Sin embargo, el resultado de la mesa, expresado en el acta electoral, debe 
estar sometido a máxima publicidad y fiscalización. Esta distinción es indispensable para 
evitar que la transparencia del proceso se confunda con exposición indebida del sentido 
individual del voto. La Comisión de Venecia ha sostenido que los principios de sufragio 
universal, igual, libre, secreto y directo constituyen elementos esenciales de una elección 
democrática, y que las reglas electorales deben proteger tanto el acto de votar como las 
etapas previas y posteriores al sufragio (Comisión de Venecia, 2002).
La presente propuesta de ley fortalece esa protección al establecer que la digitalización 
no puede comprender la cédula marcada ni permitir la identificación del voto individual, 
sino únicamente el acta electoral, una vez concluido el escrutinio público. E ste diseño 
permite compatibilizar dos exigencias constitucionales y democráticas: por un lado, la 
protección absoluta del voto secreto; y, por otro, la publicidad y verificabilidad del 
resultado de mesa. De esta manera, se evita que la tecnología sea usada  como 
mecanismo de vigilancia sobre el elector y se la orienta, correctamente, como 
herramienta de control público sobre el acta, la trazabilidad, la transmisión y el 
procesamiento electoral.
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pérdida de material, alteración de actas, digitación irregular, sustitución documental, uso 
indebido de sistemas informáticos, restricción de fisc alización o falta de atención a 
reclamos oportunos. La doctrina ha advertido que la manipulación electoral puede operar 
a través de un conjunto de prácticas que alteran la competencia, la emisión del voto, el 
conteo o la traducción de los votos en resultad os oficiales (Schedler, 2002). Por ello, la 
presente iniciativa legislativa amplía la mirada del fraude electoral y no la reduce 
únicamente a la existencia de cédulas marcadas, sino que incorpora reglas sobre actas, 
sistemas digitales, cadena de custodia, bitácoras, alertas y responsabilidades funcionales.
El acta electoral ocupa un lugar central en la reforma propuesta porque constituye el 
documento que traduce el voto ciudadano en resultado oficial de mesa. Si el acta se altera, 
se oculta, se sustituye, se digitaliza tardíamente, se procesa sin trazabilidad o se publica 
sin posibilidad de contraste, la voluntad popular puede quedar expuesta a manipulación. 
Por ello, la presente propuesta de ley exige que el acta sea digitalizada el mismo día de 
la elección, antes del traslado físico del material electoral, y que su imagen sea publicada 
para permitir la comparación con las copias entregadas a los personeros. Esta medida 
fortalece la fiscalización ciudadana y partidaria, reduce la posibilidad de sustitución 
documental y permite detectar inconsistencias entre el acta original, la imagen digitalizada 
y el dato ingresado al sistema de cómputo.
La digitalización oportuna del acta electoral no sustituye el escrutinio ni reemplaza la 
función de los miembros de mesa. Su finalidad es asegurar evidencia temprana, pública 
y verificable del resultado producido en mesa. De esta manera, el presente proyecto de 
ley evita que la protección de la voluntad popular dependa exclusivamente del traslado 
físico del material electo ral, que puede estar expuesto a pérdidas, demoras, errores 
logísticos o eventuales manipulaciones. La trazabilidad permite identificar quién recibió, 
digitalizó, transmitió, trasladó, procesó o modificó una actuación electoral, generando 
responsabilidad funcional frente a cualquier irregularidad.
La presente iniciativa legislativa también fortalece el rol de los personeros como actores 
esenciales de fiscalización democrática. Una elección confiable requiere que las 
organizaciones políticas puedan observar la instalación de mesa, el escrutinio, el llenado 
de actas, la entrega de copias, la digitalización y la publicación de resultados. Esta 
fiscalización no debe interferir con el acto de votación ni vulnerar el secreto del sufragio, 
pero sí debe permitir que las incidencias relevantes queden documentadas. La presencia 
de personeros y observadores permite reducir la discrecionalidad, advertir irregularidades 
tempranas y aportar evidencia para la resolución de controversias electorales.
La propuesta también in troduce un enfoque de justicia electoral preventiva. La 
experiencia comparada demuestra que no basta con proclamar derechos electorales si 
no existen mecanismos eficaces para prevenir, corregir y sancionar irregularidades. La 
justicia electoral cumple un p apel esencial para asegurar elecciones libres, justas y 
genuinas, así como para manejar disputas y percepciones de desigualdad que pueden 
afectar la legitimidad de los resultados (International IDEA, 2010). En esa línea, el 
presente proyecto de ley incorpo ra alertas electorales graves, obligación de registro de
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incidencias, remisión a la autoridad competente, intervención fiscal y publicidad de las 
decisiones adoptadas.
La protección del voto de los peruanos residentes en el extranjero merece una regulación 
especial porque presenta mayores desafíos logísticos, consulares, tecnológicos y de 
control ciudadano. La distancia geográfica, la intervención de oficinas consulares, el 
traslado internacional del material electoral y la diferencia horaria pueden generar riesgos 
adicionales sobre la oportunidad de digitalización, transmisión, custodia y publicación de 
actas. Por ello, la presente propuesta de ley establece una cadena de custodia reforzada 
para el voto en el extranjero, exige la digitalización y transmisi ón el mismo día de la 
elección, garantiza la presencia de personeros y obliga a dejar constancia de 
responsables, horarios, medios de transmisión, rutas y contingencias.
La incorporación de controles tecnológicos como el acta cero, la bitácora digital, el código 
único de trazabilidad, el sello de tiempo, el registro hash y la auditoría técnica 
independiente responde a la necesidad de adaptar la legislación electoral a los riesgos 
contemporáneos. En un proceso electoral moderno, la manipulación ya no 
necesariamente ocurre solo sobre documentos físicos; también puede producirse en 
sistemas de digitalización, bases de datos, plataformas de transmisión, registros de 
acceso o módulos de publicación. Por eso, la presente propuesta de ley no solo protege 
el papel electoral, sino también el entorno digital donde se procesa y comunica el 
resultado.
La regulación de auditorías técnicas independientes fortalece la confianza pública porque 
permite verificar que los sistemas electorales no contengan registros precargado s, 
accesos indebidos, modificaciones no autorizadas, fallas de seguridad o inconsistencias 
entre actas digitalizadas y resultados procesados. Las guías internacionales sobre 
marcos jurídicos electorales resaltan la importancia de que las normas electorales  sean 
claras, transparentes, aplicables y capaces de generar confianza en todas las etapas del 
proceso (OSCE/ODIHR, 2013). Bajo esa perspectiva, la presente iniciativa legislativa 
busca convertir la transparencia electoral en una obligación verificable y n o en una 
declaración general.
La reforma penal propuesta complementa adecuadamente la modificación de la Ley 
Orgánica de Elecciones. Si la ley electoral establece deberes de digitalización, custodia, 
publicidad, trazabilidad y protección del voto secreto,  el Código Penal debe prever 
consecuencias frente a quienes alteren actas, manipulen sistemas, omitan actuar 
dolosamente, reciban beneficios indebidos o vulneren el secreto del sufragio. La sanción 
penal tiene sentido cuando protege bienes jurídicos de especial relevancia constitucional, 
como la autenticidad del sufragio, la libertad del elector, la integridad del proceso electoral 
y la voluntad popular.
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funcionarios que pudieran cometer errores excusables en una jornada compleja. La 
finalidad de la propuesta no es  castigar cualquier equivocación, sino sancionar aquellas 
conductas que, por dolo, negligencia grave, encubrimiento, corrupción o manipulación, 
comprometan la autenticidad del sufragio o la voluntad popular.
La presente propuesta de ley fortalece la legit imidad democrática porque articula 
prevención, fiscalización, tecnología, transparencia y sanción. La seguridad del voto 
ciudadano no se garantiza únicamente con penas más severas, sino con un sistema que 
permita verificar el material electoral antes del s ufragio, documentar incidencias durante 
la votación, proteger el acta en el escrutinio, digitalizarla el mismo día, publicarla 
oportunamente, auditar el sistema de procesamiento y sancionar la alteración física o 
digital. De este modo, la reforma permite que el resultado electoral sea no solo legalmente 
proclamado, sino también socialmente verificable y democráticamente confiable.
III.- IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA 
El problema público que motiva el presente proyecto de ley radica en la insuficiencia de 
garantías normativas, procedimentales, tecnológicas y sancionadoras para asegurar que 
el voto ciudadano sea plenamente libre, secreto, auténtico, trazable y verificable durante 
todas las etapas del proceso electoral. Si bien la Ley Orgánica de Elecciones reconoce 
que el sistema electoral debe asegurar que las votaciones y escrutinios traduzcan la 
expresión auténtica, libre y espontánea de los ciudadanos, y que el voto sea personal, 
libre, igual y secreto, la experiencia reciente demuestra que la confianza ciudadana n o 
depende únicamente del acto de votar, sino también de la integridad del material electoral, 
de la transparencia del escrutinio, de la correcta elaboración del acta, de su digitalización 
inmediata, de la cadena de custodia, de la trazabilidad del traslado, de la publicidad de la 
información electoral y de la existencia de sanciones eficaces frente a actos de 
manipulación o alteración.
La presente iniciativa legislativa parte de una constatación central: el fraude electoral 
moderno no necesariamente se man ifiesta solo en la adulteración física de una cédula 
de sufragio. También puede producirse mediante la alteración del acta electoral, la 
sustitución de material electoral, la ruptura de la cadena de custodia, la demora 
injustificada en la digitalización, l a digitación irregular de resultados, la manipulación de 
sistemas informáticos, la falta de acceso oportuno a la información electoral o la ausencia 
de mecanismos efectivos para contrastar el acta física con la información procesada por 
la autoridad electoral. Por ello, la seguridad del voto no puede ser entendida únicamente 
como protección del momento en que el elector marca su cédula, sino como una garantía 
integral que cubre todo el ciclo electoral: antes del sufragio, durante la votación, en el 
escrutinio, en la elaboración del acta, en la digitalización, en la transmisión, en el traslado, 
en el cómputo y en la publicación de resultados.
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política cuando la ciudadanía  no confía en que los resultados reflejan realmente su 
voluntad (Norris, 2014) 6. Esta idea resulta directamente aplicable al presente proyecto de 
ley, porque una elección no solo debe ser legal en términos formales, sino también 
confiable, verificable y socialmente legítima. Cuando el ciudadano no puede verificar 
cómo se protege su voto después de emitido, se abre un espacio de desconfianza que 
afecta la estabilidad democrática.
La presente propuesta de ley identifica también un vacío crítico en la prote cción del acta 
electoral. El acta es el documento que convierte los votos emitidos en resultado jurídico 
verificable. Si el acta no cuenta con mecanismos de seguridad, trazabilidad, digitalización 
inmediata, publicación oportuna y control ciudadano, la vol untad popular puede quedar 
expuesta a errores, manipulaciones, sustituciones o cuestionamientos posteriores. En 
esa línea, los estándares internacionales señalan que una elección democrática requiere 
sufragio universal, igual, libre, secreto y directo, pero también garantías procedimentales 
adecuadas que hagan efectivos esos principios durante todo el proceso electoral 
(Comisión de Venecia, 2002)  7. La autenticidad del voto, por tanto, no se agota en la 
libertad del elector dentro de la cámara secreta, sino  que exige preservar la 
correspondencia exacta entre el voto emitido, el acta levantada y el resultado publicado.
Otro aspecto problemático es la limitada trazabilidad del material electoral antes, durante 
y después de la jornada electoral. Sin un sistema  obligatorio de identificación de lotes, 
responsables de entrega y recepción, constancias de traslado, registros de incidencias, 
actas de verificación, bitácoras digitales y publicación de la cadena de custodia, resulta 
difícil reconstruir objetivamente qu é ocurrió con el material electoral ante una denuncia 
de alteración, pérdida, sustitución o demora. La observación electoral comparada ha 
destacado que la transparencia, la presencia de observadores, el acceso a información 
electoral y la posibilidad de ve rificar las etapas del proceso son condiciones 
indispensables para evaluar si una elección cumple estándares democráticos 
(OSCE/ODIHR, 2010) 8. Desde esa perspectiva, la ausencia de trazabilidad suficiente no 
solo dificulta la fiscalización, sino que debil ita la confianza pública en la neutralidad del 
proceso.
La presente iniciativa legislativa también atiende una problemática especialmente 
sensible: el voto de los ciudadanos peruanos residentes en el extranjero. Este voto 
presenta riesgos adicionales por la distancia geográfica, la intervención de oficinas 
consulares, los tiempos de transmisión, el traslado físico del material electoral, las 
diferencias horarias, las limitaciones logísticas y la menor presencia de personeros u 
observadores en algunas sedes. Si las actas del extranjero no se digitalizan y transmiten 
el mismo día de la elección, antes del repliegue físico del material electoral, se genera un 
espacio de incertidumbre que puede afectar la confianza ciudadana. La protección del 
voto en el extran jero exige una cadena de custodia reforzada, identificación de 
funcionarios responsables, registro de incidencias, publicación de trazabilidad,
6 Norris, P. (2014). Why electoral integrity matters. Cambridge University Press . 
7 Comisión Europea para la Democracia por el Derecho. (2002). Código de buenas prácticas en materia electoral: Directrices e informe explicativo. Comisión 
de Venecia, Consejo de Europa. 
8 Office for Democratic Institutions and Human Rights. (2010). Election observation handbook (6th ed.). Organization for Security and Co -operation in 
Europe.
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mecanismos de contingencia y acceso efectivo de personeros a las actas y constancias 
respectivas.
La problemática no se reduce a la actuación administrativa de los organismos electorales. 
También existe una dimensión de justicia electoral y responsabilidad penal. International 
IDEA ha advertido que un sistema de justicia electoral eficaz es esencial para una 
democracia libre, justa y genuina, porque permite prevenir, gestionar y resolver conflictos 
que, de no ser atendidos adecuadamente, pueden generar desconfianza en la legitimidad 
del gobierno elegido (International IDEA, 2010) 9. En ese sentido, el presente proyecto de 
ley no solo busca establecer procedimientos de seguridad electoral, sino también crear 
consecuencias jurídicas claras frente a la omisión dolosa, la negligencia grave, la 
corrupción funcional electoral, la alteración de actas, la manipulación de registros digitales 
y la vulneración del secreto del voto.
La incorporación de controles tecnológicos responde a una necesidad actual. La 
digitalización de actas, el acta cero, la bitácora electoral digital, la auditoría técnica 
independiente, el código únic o de trazabilidad, el sello de tiempo y el registro hash no 
deben entenderse como elementos accesorios, sino como garantías indispensables para 
verificar que el sistema informático no contenga datos precargados, que las actas 
procesadas correspondan a imág enes auténticas, que las modificaciones queden 
registradas y que cualquier incidencia pueda ser auditada. Los estándares sobre nuevas 
tecnologías de votación y procesamiento electoral resaltan que la confianza en los 
sistemas tecnológicos depende de su tra nsparencia, verificabilidad, seguridad, auditoría 
y comprensión por los actores electorales (OSCE/ODIHR, 2013)  10. Por ello, la presente 
propuesta de ley busca que la tecnología no sea un espacio opaco de decisión, sino una 
herramienta de control democrático y protección de la voluntad popular.
El problema identificado exige una respuesta legislativa integral porque las normas 
vigentes no desarrollan con suficiente precisión una arquitectura de protección del voto 
frente a riesgos físicos, documentales, dig itales, logísticos y funcionales. La reforma 
propuesta se justifica porque fortalece el acceso de los personeros a la información 
electoral, amplía la fiscalización en mesa, regula la digitalización obligatoria del acta el 
mismo día de la elección, exige publicación inmediata de las imágenes de actas, protege 
el voto secreto frente a registros indebidos, incorpora reglas especiales para el voto en el 
extranjero, establece cadena de custodia del material electoral, ordena bitácoras digitales, 
activa alertas electorales graves y crea delitos específicos frente a conductas que puedan 
afectar la voluntad popular.
La presente propuesta de ley responde, por tanto, a un déficit de confianza, trazabilidad 
y sanción. Una democracia constitucional no puede depender únicamente de la buena fe 
de los actores electorales; requiere reglas claras, controles verificables, 
responsabilidades funcionales y sanciones proporcionales. El ciudadano debe tener la 
seguridad de que su voto no solo será emitido libremente, sino también  protegido,
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contado, registrado, digitalizado, trasladado, procesado y publicado sin alteración. Esa es 
la razón por la cual la reforma de la Ley Orgánica de Elecciones debe complementarse 
con modificaciones al Código Penal, a fin de que los deberes electorales no queden como 
simples obligaciones administrativas, sino como garantías reales de protección de la 
voluntad popular.
IV.- EFECTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA SOBRE LA LEGISLACIÓN NACIONAL 
La entrada en vigencia de la presente iniciativa legislativa producirá un efecto de 
fortalecimiento, integración y especialización del ordenamiento jurídico electoral y penal 
nacional, debido a que no crea un régimen aislado ni contradictorio, sino que desarrolla 
los principios ya reconocidos por la Constitución Política del Perú y por la Ley N.° 26859, 
Ley Orgánica de Elecciones, especialmente en lo referido al carácter personal, libre, igual, 
secreto, auténtico y oportuno del sufragio. Desde una perspectiva de teoría general del 
derecho, la validez y eficacia de un a norma dependen de su incorporación coherente 
dentro del sistema jurídico y de su capacidad para ordenar conductas institucionales 
verificables; por ello, el presente proyecto de ley se inserta en la legislación nacional como 
una norma de garantía elector al destinada a reforzar la correspondencia entre el voto 
emitido por el ciudadano y el resultado oficialmente proclamado ( 11. Kelsen, 1967).
El efecto normativo principal de la presente propuesta de ley será complementar la Ley 
Orgánica de Elecciones con reglas más precisas sobre acceso a la información electoral, 
control de actas, trazabilidad del material electoral, digitalización obligatoria, publicidad 
de resultados, fiscalización ciudadana, actuación de personeros, voto en el extranjero, 
auditoría tecnológica y cadena de custodia. Esta incorporación no altera la naturaleza del 
sistema electoral ni sustituye las competencias de la ONPE, el JNE, el RENIEC, el 
Ministerio Público o el Ministerio de Relaciones Exteriores; por el contrario, delimita mejor 
sus deberes funcionales y fortalece la coordinación interinstitucional. En términos de 
seguridad jurídica, la reforma permite que los ciudadanos, organizaciones políticas, 
personeros y autoridades conozcan anticipadamente cuáles son las obligaciones, 
responsabilidades y consecuencias jurídicas frente a una incidencia electoral, lo que 
resulta coherente con la idea de que el derecho debe operar mediante reglas reconocibles, 
aplicables y controlables por las autoridades competentes ( 12. Hart, 2012).