DOI: 10.14457/tu.the.2015.669
title: การควบคุมการกล่าวอ้างทางสุขภาพในฉลากและการโฆษณาอาหาร

description: ผลิตภัณฑ์อาหารในปัจจุบันมักมีการกล่าวอ้างถึงสรรพคุณหรือคุณประโยชน์ของอาหารที่มีผลต่อสุขภาพของมนุษย์อยู่เป็นจำนวนมาก ซึ่งการกล่าวอ้างดังกล่าวอาจเป็นความเท็จหรือเกินจริงหรือหลอกลวงทำให้ผู้บริโภคเข้าใจผิดหรือหลงเชื่อได้  การควบคุมการกล่าวอ้างทางสุขภาพของอาหารทั้งที่ปรากฏในฉลากและโฆษณาอาหารจึงเป็นมาตรการที่สำคัญและจำเป็นเพื่อคุ้มครองผู้บริโภค ด้วยเหตุที่กฎหมายไทยในปัจจุบันยังไม่มีกฎหมายที่เป็นการควบคุมการกล่าวอ้างทางสุขภาพโดยเฉพาะ จึงก่อให้เกิดปัญหาหลายประการ คือ (1) ปัญหาเรื่องกฎหมายที่ใช้บังคับและลักษณะของการกล่าวอ้างทางสุขภาพ (2) หลักเกณฑ์ในการกล่าวอ้างทางสุขภาพ (3) กลไกการบังคับใช้และบทกำหนดโทษ โดยจากการศึกษากฎหมายไทยพบว่า ในปัจจุบันได้นำพระราชบัญญัติอาหาร พ.ศ.2522 และพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ.2522 ซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปมาบังคับใช้ในเรื่องนี้ และพบว่าประกาศกระทรวงสาธารณสุข เรื่องการใช้จุลินทรีย์โพรไบโอติกในอาหาร ได้ให้ความหมายของคำว่าการกล่าวอ้างทางสุขภาพไว้ว่า หมายถึง การแสดงรูป รูปภาพ รอยประดิษฐ์ เครื่องหมาย เครื่องหมายการค้า หรือข้อความใดๆ บนฉลาก ที่เกี่ยวข้องกับอาหารหรือสารอาหารซึ่งเกี่ยวข้องกับสุขภาพทั้งทางตรงและทางอ้อม และแบ่งเป็น 3 ลักษณะ ได้แก่ การกล่าวอ้างหน้าที่สารอาหาร การกล่าวอ้างหน้าที่อื่น และการกล่าวอ้างลดความเสี่ยงของการเกิดโรค ประกาศฉบับนี้ได้กำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขของการกล่าวอ้างทางสุขภาพไว้ แต่มีผลบังคับใช้กับอาหารที่ใช้จุลินทรีย์โพรไบโอติกเท่านั้น โดยอาหารอื่นๆ ทั่วไปต้องดำเนินการตามหลักเกณฑ์ เงื่อนไขและวิธีการใช้การกล่าวอ้างทางสุขภาพตามที่สำนักงานคณะกรรมการอาหารและยากำหนดไว้ โดยกำหนดว่าการใช้การกล่าวอ้างทางสุขภาพของอาหารจะต้องได้รับอนุญาตจากสำนักงานคณะกรรมการอาหารและยาก่อนและต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขตามที่กำหนด ซึ่งหลักเกณฑ์ดังกล่าวได้จัดทำขึ้นในรูปของคู่มือแนะนำประชาชน ไม่ได้มีการออกเป็นประกาศลงในราชกิจจานุเบกษา หลักเกณฑ์ดังกล่าวจึงไม่มีผลบังคับใช้เป็นกฎหมายและไม่มีความชัดเจนแน่นอนในการปฏิบัติตาม สำหรับในเรื่องกลไกการบังคับใช้นั้น ปัจจุบันสำนักงานคณะกรรมการอาหารและยาและสำนักงานคุ้มครองผู้บริโภคเป็นองค์กรที่มีอำนาจหน้าที่ในการควบคุมดูแลเรื่องการกล่าวอ้างทางสุขภาพตามพระราชบัญญัติอาหารและพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค ซึ่งกฎหมายทั้งสองฉบับต่างก็ได้ให้อำนาจแก่หน่วยงานทั้งสองในการบังคับใช้ให้เป็นไปตามกฎหมายเป็นอย่างมาก เช่นอำนาจในการเข้าตรวจสถานที่ ยึดและอายัดสิ่งของ หรืออำนาจในสั่งห้ามหรือให้แก้ไขฉลากหรือโฆษณาอาหารที่ปฏิบัติไม่ถูกต้องตามกฎหมายได้ แต่ก็พบว่ายังคงมีฉลากและโฆษณาของผลิตภัณฑ์อาหารซึ่งมีการกล่าวอ้างทางสุขภาพที่ไม่ปฏิบัติไม่ถูกต้องตามกฎหมายอยู่เป็นจำนวนมาก รวมทั้งบทกำหนดโทษที่มีอยู่ในปัจจุบันส่วนใหญ่ก็เป็นโทษสถานเบาไม่ได้ทำให้ผู้ประกอบการเกิดความเกรงกลัวแต่อย่างใด  จากการศึกษาการควบคุมการกล่าวอ้างทางสุขภาพตามกฎหมายของประเทศญี่ปุ่นและสหภาพยุโรป รวมถึงแนวทางปฏิบัติเรื่องการกล่าวอ้างทางสุขภาพของโคเด็กซ์พบว่า ประเทศญี่ปุ่นแม้จะมีกฎหมายรองรับไว้แต่การควบคุมก็อยู่ในรูปของระบบควบคุมดูแลในด้านมาตรฐานและความปลอดภัยเพื่อคุ้มครองผู้บริโภค ส่วนสหภาพยุโรปเป็นกฎหมายระดับกฎระเบียบซึ่งมีผลบังคับกับประเทศสมาชิกทันทีโดยไม่ต้องออกเป็นกฎหมายภายในของแต่ละประเทศอีก ส่วนโคเด็กซ์ได้ออกแนวทางปฏิบัติเรื่องการกล่าวอ้างทางสุขภาพไว้เพื่อเป็นมาตรฐานให้ประเทศสมาชิกนำเอาไปใช้ได้ และทุกประเทศกำหนดความหมายและลักษณะของการกล่าวอ้างทางสุขภาพไว้ใกล้เคียงกัน และเหมือนกับประเทศไทย แตกต่างกันเพียงชื่อเรียกของแต่ละประเภทเท่านั้น  ส่วนหลักเกณฑ์ในการใช้การกล่าวอ้างทางสุขภาพนั้น พบว่าสามารถแบ่งได้เป็นสามรูปแบบคือ (1) การกำหนดมาตรฐานไว้ซึ่งถ้าตรงตามมาตรฐานและทำตามเงื่อนไขก็จะสามารถใช้การกล่าวอ้างทางสุขภาพได้โดยไม่ต้องขออนุญาต (2) ระบบการแจ้ง คือใช้ได้โดยไม่ต้องได้รับอนุญาตก่อนแต่ต้องแจ้งการใช้การกล่าวอ้างให้ผู้อนุญาตทราบ (3) การอนุญาตเป็นรายเฉพาะ คือ ต้องขออนุญาตก่อนและต้องได้รับการตรวจสอบและประเมินความถูกต้องของเอกสารและหลักฐานที่ยื่นเข้าก่อน ซึ่งเป็นหลักเกณฑ์ที่มีความเคร่งครัดที่สุด นอกจากนี้ ทุกประเทศยังมีหลักที่เหมือนกันอีกว่า การกล่าวอ้างทางสุขภาพจะต้องอยู่บนพื้นฐานของหลักฐานทางวิทยาศาสตร์ที่เชื่อที่ถือได้และเป็นที่ยอมรับโดยทั่วไป และแนวทางปฏิบัติของโคเด็กซ์ได้แนะนำให้มีการประเมินซ้ำภายหลังอีกครั้งเพื่อควบคุมว่าการกล่าวอ้างทางสุขภาพนั้นยังคงเป็นไปตามหลักเกณฑ์จากการศึกษาปัญหาในเรื่องนี้ดังที่ได้กล่าวมาจึงมีข้อเสนอแนะให้จัดทำกฎหมายเฉพาะเพื่อควบคุมการกล่าวอ้างทางสุขภาพโดยตรง ซึ่งอาจออกเป็นประกาศกระทรวงสาธารณสุขโดยใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติอาหาร พ.ศ. 2522 มาตรา 6(10) และเห็นว่าควรนำแนวทางปฏิบัติของ  โคเด็กซ์มาใช้เป็นแบบในการร่างกฎหมาย และนำรูปแบบการอนุญาตเป็นรายเฉพาะ ซึ่งทั้งโคเด็กซ์ สหภาพยุโรป และประเทศญี่ปุ่นต่างก็ใช้รูปแบบนี้ มากำหนดเป็นหลักเกณฑ์ในการใช้การกล่าวอ้างทางสุขภาพ เนื่องจากเป็นระบบที่มีการควบคุมอย่างเคร่งครัดโดยมีการประเมินตรวจสอบความถูกต้องของเอกสารหลักฐานต่างๆ ที่ผู้ประกอบการยื่นเพื่อขออนุญาตโดยผู้อนุญาตอีกครั้ง ทำให้ผู้บริโภคมีความเชื่อมั่นในหลักเกณฑ์ของกฎหมายว่าสามารถคุ้มครองผู้บริโภคได้อย่างมีประสิทธิภาพ ก็ได้ ในส่วนของกลไกการบังคับใช้กฎหมาย เห็นว่าสำนักงานคณะกรรมการอาหารและยาและสำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคควรเพิ่มบทบาทในการติดตามและตรวจสอบอาหารที่มีการกล่าวอ้างทางสุขภาพให้มากขึ้น และให้ผู้บริโภคเข้ามามีส่วนร่วมในการช่วยสอดส่องดูแล ซึ่งอาจเป็นในรูปของกลุ่มหรือองค์กรพันธมิตร และควรเพิ่มบทกำหนดโทษให้สูงขึ้น เช่น อาจกำหนดค่าปรับจากผลกำไรของผู้ประกอบการที่ได้รับจากการจำหน่ายผลิตภัณฑ์อาหารที่ฝ่าฝืนหลักเกณฑ์ของการกล่าวอ้างทางสุขภาพ หรือมีมาตรการกำหนดให้มีการโฆษณาแจ้งถึงการกระทำความผิดและบทลงโทษที่ผู้ประกอบการได้รับให้ประชาชนทั่วไปทราบเพื่อให้การคุ้มครองสิทธิของผู้บริโภคเป็นไปได้อย่างมีประสิทธิภาพอย่างแท้จริง