DOI: 10.14457/tu.the.2022.700
title: การจัดทำบริการสาธารณะโดยวิสาหกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

description: รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 250 กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่และอำนาจดูแลและจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน รวมทั้งกำหนดว่าในการจัดทำบริการสาธารณะหรือกิจกรรมสาธารณะใดที่เป็นหน้าที่และอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ถ้าการร่วมดำเนินการกับเอกชนหรือหน่วยงานของรัฐ หรือการมอบหมายให้เอกชนหรือหน่วยงานของรัฐดำเนินการจะเป็นประโยชน์แก่ประชาชนในท้องถิ่นมากกว่า การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะดำเนินการเอง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะร่วมหรือมอบหมายให้เอกชนหรือหน่วยงานของรัฐดำเนินการนั้นก็ได้ จากการศึกษาพบว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นส่วนใหญ่จัดทำบริการสาธารณะด้วยตนเอง โดยใช้สถานะของการเป็นราชการส่วนท้องถิ่นดำเนินการเป็นหลัก อย่างไรก็ดี มีกรณีกรุงเทพมหานครที่มอบให้บริษัท กรุงเทพธนาคม จำกัด ในฐานะวิสาหกิจของกรุงเทพมหานครจัดทำบริการสาธารณะในกิจการอันเป็นสาธารณูปโภคบางเรื่องแทนกรุงเทพมหานคร ทำให้เกิดความคล่องตัวและมีรูปแบบการดำเนินการที่หลากหลาย และเกิดประโยชน์กับประชาชนในท้องถิ่น แต่ก็พบว่ามีปัญหาในการดำเนินการอยู่บ้างในบางกรณี เช่น ปัญหาเกี่ยวกับสถานะทางกฎหมายของบริษัทดังกล่าว นอกจากนี้ ยังพบว่ามีกรณีขององค์การบริหารส่วนจังหวัดระยอง ที่ก่อตั้งบริษัท บริหารจัดการยางพาราภาคตะวันออก จำกัด และบริษัท บริหารจัดการขยะจังหวัดระยอง จำกัด ขึ้นในปี 2551 เพื่อดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะซึ่งเป็นภารกิจขององค์การบริหารส่วนจังหวัดในเรื่องการส่งเสริมและแก้ไขปัญหาการประกอบอาชีพ รวมทั้งกำจัดขยะมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล โดยดำเนินการในลักษณะเป็นการพาณิชย์ของท้องถิ่น แต่การดำเนินการของบริษัทต่าง ๆ ดังกล่าวยังมีประเด็นปัญหาทางกฎหมายทำให้กระทบต่อการดำเนินการ กล่าวคือ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินและหน่วยงานซึ่งทำหน้าที่กำกับดูแลตรวจสอบพบว่า การดำเนินการดังกล่าวไม่มีกฎหมายให้อำนาจ จึงมีคำสั่งให้ยุติการดำเนินการในรูปแบบบริษัทจำกัด นอกจากนี้จากการศึกษาพบว่าเมื่อปี 2560 เทศบาลจำนวนห้าแห่งในจังหวัดขอนแก่นได้ร่วมกันก่อตั้งบริษัทจำกัดขึ้น ชื่อว่า “บริษัท ขอนแก่น ทรานซิท ซิสเต็ม จำกัด” เป็นเครื่องมือในการจัดทำบริการสาธารณะร่วมกันเพื่อยกระดับขอนแก่นสู่การเป็น “สมาร์ทซิตี้” จนเกิดเป็นนวัตกรรมทางกฎหมายปกครองท้องถิ่น เนื่องจากเป็นครั้งแรกที่เทศบาลสามารถร่วมมือกันจัดตั้งบริษัทจำกัดได้สำเร็จการศึกษาในวิทยานิพนธ์เรื่องนี้พบว่า กรณีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดทำบริการสาธารณะในรูปแบบวิสาหกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยการก่อตั้งบริษัทจำกัดขึ้นเพื่อดำเนินการแทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น เป็นวิธีการที่ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเลือกใช้เครื่องมือในการจัดทำบริการสาธารณะ ให้มีความเหมาะสมกับลักษณะของบริการสาธารณะ และแสดงให้เห็นว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีอิสระในดำเนินการตามหน้าที่และอำนาจของตน รวมทั้งสามารถพัฒนาและยกระดับให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลัก ในการจัดทำบริการสาธารณะระดับท้องถิ่น ซึ่งจากการศึกษาเปรียบเทียบประสบการณ์ของประเทศฝรั่งเศสและประเทศญี่ปุ่นพบว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของทั้งสองประเทศมีหน้าที่และอำนาจเป็นหน่วยงานหลักในการจัดทำบริการสาธารณะระดับท้องถิ่น โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้เลือกใช้วิธีการก่อตั้งหรือถือหุ้นในองค์กรนิติบุคคลในรูปบริษัทจำกัดและรูปแบบอื่น เพื่อดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะที่เกี่ยวกับพาณิชยกรรมหรืออุตสาหกรรม วิทยานิพนธ์เรื่องนี้จึงมุ่งศึกษาข้อเท็จจริง สภาพปัญหาที่เกิดขึ้น และข้อกฎหมายเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะโดยวิสาหกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบบริษัทจำกัด เพื่อนำไปสู่การวิเคราะห์ประเด็นปัญหาต่าง ๆ ที่อาจเกิดขึ้น ขณะเดียวกันจะนำไปสู่ข้อเสนอแนะที่เป็นประโยชน์ต่อการดำเนินการในเรื่องนี้ เช่น การเป็นต้นแบบให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ๆ ร่วมกันจัดตั้งบริษัทจำกัดเพื่อจัดทำบริการสาธารณะในท้องถิ่นอย่างมีประสิทธิภาพ และผลักดันให้เกิดการปรับปรุงหรือแก้ไขเพิ่มกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องเพื่อให้เอื้อต่อการดำเนินงานจัดทำบริการสาธารณะโดยวิสาหกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้เกิดความยั่งยืนต่อไป