DOI: 10.14457/tu.the.2019.1264
title: การใช้และการตีความกฎหมายอาญา: ศึกษาเฉพาะกรณีมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562

description: พระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 (ซึ่งต่อจากนี้จะย่อว่า “พระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายฯ”) นั้น เป็นบทบัญญัติที่ถูกบัญญัติขึ้นมาโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ มาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ที่บัญญัติว่า “รัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็น และยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจำเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพโดยไม่ชักช้าเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน และดำเนินการให้ประชาชนสามารถเข้าถึงตัวบทกฎหมายต่าง ๆ ได้โดยสะดวกและสามารถเข้าใจกฎหมายได้ง่ายเพื่อปฏิบัติตามได้อย่างถูกต้อง” และเพื่อให้หน่วยงานรัฐใช้เป็นกรอบหรือแนวทางการดำเนินการจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายอย่างมีหลักเกณฑ์และแนวปฏิบัติที่ชัดเจนมากยิ่งขึ้น อย่างไรก็ดีพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายฯ มาตรา 6 นั้น ได้มีการให้อำนาจแก่ฝ่ายตุลาการหรือศาลในการพิจารณาถึงความจำเป็นของกฎหมาย กรณีหากมีการบังคับใช้บทบัญญัติใด ๆ แก่คดีและบทบัญญัตินั้นเป็นบทบัญญัติที่มีโทษอาญา โทษทางปกครอง หรือสภาพบังคับที่เป็นผลร้ายอื่นแก่ผู้ฝ่าฝืน หากศาลเห็นว่าบทบัญญัติดังกล่าวนั้นไม่มีความจำเป็นอีกต่อไป ก็ให้ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา ที่ประชุมใหญ่ตุลาการพระธรรมนูญในศาลทหารสูงสุด ที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด สามารถที่จะวินิจฉัยไม่ลงโทษ หรือจะลงโทษน้อยกว่าที่กฎหมายกำหนด หรือจะกำหนดสภาพบังคับที่เป็นผลร้ายแตกต่างจากที่กฎหมายกำหนดไว้แล้วแต่กรณี ก็ได้ ในประเด็นนี้อาจก่อให้เกิดปัญหาต่าง ๆ คือ 1) ปัญหาบทบัญญัติขัดต่อ “นิติวิธีในระบบซีวิลลอว์” 2) ปัญหาบทบัญญัติขัดต่อ “หลักการแบ่งแยกอำนาจ” 3) ปัญหาบทบัญญัติขัดต่อ “หลักประกันในกฎหมายอาญา” ในอนาคตหรือไม่จากการศึกษาพบว่าเนื้อความตามมาตรา 6 พระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายฯ ขัดต่อ “นิติวิธีในระบบซีวิลลอว์” เนื่องจากประเทศไทยนั้นเป็นระบบซีวิลลอว์ ซึ่งยึดถือตัวบทกฎหมายที่เป็นลายลักษณ์อักษรเป็นสำคัญ ดังนั้นศาลมีหน้าที่เพียงใช้และตีความกฎหมายเท่าที่มีอยู่เท่านั้น ศาลไม่อาจสร้างหลักกฎหมายขึ้นมาใหม่ได้ แต่ด้วยถ้อยคำตามบทบัญญัติในมาตรา 6 เสมือนหนึ่งเป็นการให้อำนาจศาลในการวางหลักกฎหมายขึ้นมาใหม่ ซึ่งขัดต่อนิติวิธีในระบบซีวิลลอว์ อีกทั้งเนื้อความตาม มาตรา 6 พระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายฯ ขัดต่อ “หลักการแบ่งแยกอำนาจ” เนื่องจากเนื้อความตามมาตรา 6 ให้อำนาจแก่ฝ่ายตุลาการในการกำหนดสภาพบังคับที่เป็นผลร้ายแตกต่างจากที่กฎหมายกำหนดไว้ จึงเสมือนหนึ่งว่าฝ่ายตุลาการสามารถกำหนดโทษขึ้นมาใหม่เองได้ ซึ่งแท้จริงแล้วอำนาจนี้เป็นอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ นอกจากนี้เนื้อความตามมาตรา 6 พระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายฯ ขัดต่อ “หลักประกันในกฎหมายอาญา” อีกด้วยเนื่องจากกฎหมายอาญานั้นจะต้องมีความชัดเจนแน่นอน เป็นลายลักษณ์อักษร ตีความอย่างเคร่งครัด และไม่มีผลย้อนหลัง แต่เนื้อความตามมาตรา 6 นั้นทำให้เห็นว่าการที่ฝ่ายตุลาการสามารถกำหนดสภาพบังคับที่เป็นผลร้ายแตกต่างจากที่กฎหมายกำหนดไว้ ทำให้กฎหมายนั้นขาดความชัดเจนแน่นอน ทำให้ขณะที่ผู้กระทำผิดได้กระทำการใด ๆ ในเวลานั้น ไม่อาจล่วงรู้ได้เลยว่าตนจะได้รับผลร้ายอย่างไร เสมือนหนึ่งว่าบทบัญญัตินี้รับรองว่าศาลสามารถกำหนดสภาพบังคับที่เป็นผลร้ายอย่างอื่นนอกจากที่บัญญัติไว้ในกฎหมายย้อนไปเป็นโทษแก่ผู้กระทำความผิดได้ดังนั้นแล้วจึงเห็นว่าเมื่อถ้อยคำตามมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายฯ นั้นอาจก่อให้เกิดปัญหาในเรื่อง นิติวิธีในระบบซีวิลลอว์ การแบ่งแยกอำนาจ และหลักประกันในกฎหมายอาญา เพื่อไม่ให้เกิดปัญหาในเรื่องของการบังคับใช้กฎหมายดังที่กล่าวมาข้างต้นในอนาคต จึงเห็นควรให้มีการยกเลิก มาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายฯ อย่างไรก็ดีเมื่อการจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายนั้นเป็นเรื่องที่มีความสำคัญในปัจจุบัน ดังนั้นแล้วหากยังคงหลักการไว้ก็เห็นสมควรให้มีการจัดตั้งองค์กรกลางทำหน้าที่เฉพาะในการรับผิดชอบในเรื่องดังกล่าว มิใช่ให้อำนาจแก่ฝ่ายตุลาการในการพิจารณาในเรื่องความจำเป็นของกฎหมาย ดังที่ถ้อยคำในมาตรา 6 ได้ให้อำนาจเอาไว้