DOI: 10.14457/tu.the.2016.938
title: มาตรการทางกฎหมายในการควบคุมภาวะมลพิษน้ำมันจากท่อขนส่งปิโตรเลียมในทะเล: ศึกษาเปรียบเทียบกฎหมายไทยกับกฎหมายของประเทศสหราชอาณาจักร

description: การขนส่งปิโตรเลียมทางทะเล เป็นกิจกรรมส่วนหนึ่งของการประกอบกิจการปิโตรเลียมทั้งหมด ซึ่งจะนำน้ำมันหรือก๊าซธรรมชาติที่ขุดเจาะและผลิตกลางทะเลขนส่งขึ้นฝั่งเพื่อเข้าสู่การกลั่นแยกและส่งถึงผู้บริโภคต่อไป  การขนส่งปิโตรเลียมทางท่อเป็นรูปแบบการขนส่งอย่างหนึ่งนอกจากการขนส่งทางเรือที่พบเห็นอยู่โดยทั่วไป แต่ไม่ว่าจะขนส่งรูปแบบใดก็อาจเกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมทางทะเลอย่างรุนแรง  วิทยานิพนธ์นี้มุ่งเน้นศึกษาเฉพาะเรื่องการขนส่งทางท่อ เนื่องด้วยท่อมีลักษณะวางอยู่บนพื้นทะเล มีการไหลผ่านของน้ำมันหรือก๊าซธรรมชาติจำนวนมากและไหลผ่านเป็นระยะทางไกล ประกอบกับลักษณะทางกายภาพของทะเล อาทิ ความดันน้ำ ความเค็ม พื้นดินท้องทะเล ทำให้การขนส่งทางท่อมีรายละเอียดที่ต้องใส่ใจมากกว่าใช้เรือขนส่ง หากละเลยจะทำให้ท่อชำรุดบกพร่อง ฉีกขาดหรือด้วยเหตุประการใดที่จะทำให้ปิโตรเลียมที่ส่งผ่านท่อรั่วไหลปนเปื้อนสู่ทะเล เกิดความเสียหายมหาศาลต่อประชาชน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมทางทะเล ซึ่งความเสียหายอาจมากกว่าการรั่วไหลจากเรือ เพราะเรือมีน้ำหนักในการบรรทุกต่อลำอย่างจำกัด แต่ท่อนั้นสามารถขนส่งได้ต่อเนื่องไม่จำกัดปริมาณหรือจำนวนครั้งในการขนส่ง ทำให้ท่อจะมีปิโตรเลียมไหลผ่านตลอดสาย หากท่อฉีกขาดส่วนใดส่วนหนึ่งแล้วสามารถทำให้ของเหลวที่ส่งผ่านนั้นรั่วไหลออกมาได้หมด  ประเทศไทยมีการใช้ระบบขนส่งก๊าซธรรมชาติทางท่อในอ่าวไทย และยังปรากฏตามแผนบริหารจัดการน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2558-2579 ซึ่งมีเป้าหมายจะขยายโครงข่ายท่อขนส่งทั้งก๊าซธรรมชาติและน้ำมันให้มากขึ้น ด้วยเหตุนี้ จึงต้องกลับมาพิเคราะห์ถึงมาตรการควบคุมจัดการท่อขนส่งให้ชัดเจนและรอบด้านมากขึ้น จากการศึกษาพบว่า มาตรการทางกฎหมายของประเทศไทยที่จะนำมาควบคุมจัดการมลพิษน้ำมันจากท่อขนส่งในทะเลยังไม่มีความครอบคลุมชัดเจนเพียงพอที่จะเป็นมาตรการที่ดีในการป้องกันมลพิษมิให้เกิดขึ้นได้  สำหรับมาตรการป้องกัน อาทิ การกำหนดมาตรฐานด้านการออกแบบก่อสร้างท่อ วิธีปฏิบัติงานท่อในการบำรุงรักษา หรือระบบความปลอดภัยในการดำเนินงาน ประเด็นเหล่านี้ถือเป็นสิ่งสำคัญและวิธีป้องกันมิให้เกิดเหตุการณ์ท่อฉีกขาดหรือแตกรั่วได้เป็นอย่างดี แต่ประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายฉบับใดกำหนดหลักเกณฑ์เหล่านี้ไว้ ในขณะที่กฎหมายของประเทศ สหราชอาณาจักรมีกฎหมายลำดับรองในระดับกฎกระทรวงกำหนดไว้ ทำให้การดำเนินงานท่อส่งปิโตรเลียมในทะเลเหนือเป็นไปอย่างมีระเบียบแบบแผนและมีหน่วยงานกำกับดูแลอย่างชัดเจน ผู้เขียนจึงนำเสนอขึ้นเพื่อใช้เป็นสิ่งโน้มน้าวใจให้เห็นความสำคัญของการนำมาตรการเหล่านี้มาออกเป็นกฎหมาย อีกทั้ง มาตรการทางกฎหมายในการป้องกันที่บังคับใช้อยู่มีลักษณะกระจัดกระจาย ไม่เป็นเอกเทศ กฎหมายบางฉบับอาจนำมาประยุกต์ใช้ได้แต่มีข้อจำกัดบางประการทำให้มาตรการทางกฎหมายในการป้องกันมลพิษน้ำมันจากท่อไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ  นอกจากนี้ในส่วนมาตรการฟื้นฟูเยียวยาผลกระทบจากมลพิษและความรับผิดทางแพ่งในการชดใช้ค่าเสียหายหลังจากที่เกิดมลพิษ  ถึงแม้ว่าประเทศไทยจะมีมาตรการตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 โดยหลักผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย แต่กระบวนพิจารณาคดีอาจทำให้ผู้เสียหายได้รับการเยียวยาล่าช้าหรืออาจไม่เพียงพอ ทั้งยังไม่อาจฟื้นฟูสภาพแวดล้อมที่ถูกทำลายได้ทันท่วงที หรือไม่อาจกลับคืนสู่สภาพเดิมได้ รวมถึงมีข้อยกเว้นความรับผิดที่อาจทำให้ไม่มีผู้ใดรับผิดชอบที่จะชดใช้ค่าเสียหาย  ผู้เขียนจึงได้นำเสนอวิธีฟื้นฟูเยียวยาที่ดีอีกทางหนึ่ง คือ การจัดตั้งกองทุนเพื่อความเสียหายจากมลพิษน้ำมัน  ผู้เขียนเสนอให้การช่วยเหลือดังกล่าวนี้เป็นส่วนหนึ่งในวัตถุประสงค์ของกองทุนสิ่งแวดล้อมตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 โดยเพิ่มเติมวัตถุประสงค์ของกองทุนให้สามารถจ่ายชดใช้ค่าเสียหายจากมลพิษที่เกิดขึ้นกรณีไม่มีผู้ใดต้องรับผิด เพื่อให้ความเสียหายนั้นได้รับการเยียวยา  หากเปรียบเทียบกับหลักเกณฑ์ของต่างประเทศ กองทุนเพื่อความเสียหายจากมลพิษน้ำมันเป็นรูปแบบที่นานาประเทศนำมาใช้กัน ดังปรากฏในอนุสัญญา Fund Convention 1992 หรือในสหราชอาณาจักรจะมีข้อตกลง OPOL ที่มีลักษณะเป็นเงินช่วยเหลือผู้เสียหายจากสมาชิกซึ่งเป็นผู้ประกอบกิจการปิโตรเลียมที่เป็นเจ้าของหรือผู้ควบคุมท่อและสิ่งติดตั้งอื่นในทะเล อีกทั้ง ข้อตกลงยังเป็นหลักประกันว่าผู้เสียหายจะได้รับการชดใช้อย่างแน่นอน และให้จัดหาประกันภัยเพื่อชดใช้ค่าเสียหายกรณีกระบวนพิจารณาคดีล่าช้า อย่างไรก็ตาม ขณะนี้ประเทศไทยกำลังจะมีการบังคับใช้พระราชบัญญัติความรับผิดทางแพ่งเพื่อความเสียหายจากมลพิษน้ำมัน พระราชบัญญัตินี้ถือเป็นกฎหมายเฉพาะที่เกี่ยวกับความรับผิดเมื่อเกิดมลพิษน้ำมัน  แต่ก็ยังมีข้อจำกัดคือ กฎหมายดังกล่าวมีวัตถุประสงค์บังคับใช้เฉพาะมลพิษที่มาจากการขนส่งทางเรือ ไม่อาจรวมถึงการขนส่งทางท่อด้วยจึงยังไม่ครอบคลุมอีกเช่นกันด้วยเหตุผลทั้งปวง ผู้เขียนจึงมีข้อเสนอแนะสำหรับเป็นมาตรการป้องกันก่อนเกิดเหตุรั่วไหลจากท่อ คือ ให้มีการเพิ่มเติมข้อกำหนดเกี่ยวกับการออกแบบก่อสร้าง การบำรุงรักษา หรือระบบความปลอดภัยในการดำเนินงานเป็นข้อกำหนดในกฎหมาย อาจออกเป็นกฎหมายลำดับรอง อย่างกฎกระทรวงเพื่อให้มีความหนักแน่นและให้การดำเนินงานมีมาตรฐาน สามารถตรวจสอบได้ ประการสุดท้าย มาตรการฟื้นฟูเยียวยาผลกระทบ เสนอให้กองทุนสิ่งแวดล้อมที่มีอยู่โดยเพิ่มวัตถุประสงค์กองทุนให้สามารถใช้เพื่อชดเชยความเสียหายเกี่ยวกับมลพิษน้ำมันได้สำหรับกรณีความเสียหายนั้นไม่อาจหาผู้ใดรับผิดได้  แต่สำหรับกรณีกระบวนพิจารณาคดีในการกำหนดค่าเสียหายที่ล่าช้า เสนอให้จัดหาประกันภัยโดยเสนอให้แก้ไขกฎกระทรวงที่เกี่ยวข้องให้มีประกันภัยเกี่ยวกับเหตุมลพิษน้ำมันรั่วไหลไม่ว่าจะด้วยสาเหตุใดก็ตาม หรืออาจแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติความรับผิดทางแพ่งเพื่อความเสียหายจากมลพิษน้ำมันที่กำลังจะประกาศใช้ ขยายให้วัตถุประสงค์ของกฎหมายนี้สามารถใช้ได้กับแหล่งกำเนิดมลพิษอย่างอื่นด้วย เช่น ท่อขนส่ง หรือสิ่งติดตั้งอื่นที่เกี่ยวข้องกับกิจการปิโตรเลียม เป็นต้น