DOI: 10.14457/tu.the.2021.655
title: ปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับความเป็นนิติบุคคลของจังหวัด

description: วิทยานิพนธ์นี้มุ่งศึกษาปัญหาทางกฎหมายของความเป็นนิติบุคคลของจังหวัดผ่านการศึกษาข้อความคิดว่าด้วยความเป็นนิติบุคคลของรัฐและนิติบุคคลมหาชนที่จัดตั้งในการบริหารราชการแผ่นดินในระบบกฎหมาย หลักการจัดระเบียบราชการบริหารแผ่นดินและพัฒนาการทางกฎหมายของความเป็นนิติบุคคลของจังหวัดเพื่อให้ทราบเหตุแห่งการให้สถานะทางกฎหมายแก่จังหวัดโดยการบัญญัติกฎหมายให้เป็นนิติบุคคลครั้งแรกโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2495 และรับรองเรื่อยมาจนถึงปัจจุบันว่าส่งผลหรือมีความสัมพันธ์อย่างไรต่อระบบการบริหารราชการของจังหวัด ซึ่งจากการศึกษาพบว่าความเป็นนิติบุคคลของจังหวัดมิได้เชื่อมโยงและเป็นส่วนหนึ่งของระบบบริหารราชการของจังหวัด นิติบุคคลไม่ได้สร้างอำนาจหน้าที่ บุคลากรและงบประมาณให้แก่จังหวัดแยกอิสระจากราชการบริหารส่วนกลางแต่อย่างใด จังหวัดจึงขาดองค์ประกอบอันเป็นสาระสำคัญของความเป็นนิติบุคคล การให้สถานะแก่จังหวัดซึ่งเป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาคสืบเนื่องจากปฐมเหตุที่รัฐไทยไม่เป็นนิติบุคคลมหาชนในระบบกฎหมายภายในทำให้ผู้ทรงสิทธิและหน้าที่ในทางกฎหมายถูกยึดโยงกับองค์กรของรัฐประกอบกับเหตุผลทางเทคนิคในทางการเมืองเพื่อให้จังหวัดปราศจากการแทรกแซงจากการเมืองระบบการบริหารราชการและประสิทธิภาพในการบริหารราชการของจังหวัดพบว่า มีผลมาจากการตรากฎหมายให้อำนาจแก่จังหวัดโดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ต่อเนื่องมาจนถึงรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ที่กำหนดให้รัฐมีหน้าที่สนับสนุนให้จังหวัดมีแผนและงบประมาณเพื่อพัฒนาจังหวัดเพื่อประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่ ส่งผลโดยตรงต่อการปฏิรูปราชการบริหารส่วนภูมิภาค โดยการบัญญัติกฎหมายทั้งในระดับพระราชบัญญัติและกฎหมายลำดับรองเพื่ออนุวัติการตามรัฐธรรมนูญ เปลี่ยนระบบการบริหารจัดการของจังหวัดจากที่เป็นหน่วยงานที่มุ่งเน้นการปฏิบัติตามการสั่งการของส่วนกลางมาเป็นระบบการบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการจนถึงปัจจุบัน โดยมีแผนพัฒนาจังหวัดและกลุ่มจังหวัดเป็นแกนกลางในการเชื่อมประสานการทำงานร่วมกันทำให้ทิศทางการพัฒนาและแก้ไขปัญหาของทุกหน่วยงานในพื้นที่สอดคล้องต้องกัน โดยจังหวัดสามารถจัดทำคำของบประมาณได้เอง เพิ่มอำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้บริหารสูงสุดของจังหวัดซึ่งเป็นการสร้างความเข้มแข็งให้กับความเป็นนิติบุคคลของจังหวัด อย่างไรก็ตาม ในทางข้อเท็จจริงกลับพบว่าจังหวัดไม่อาจเป็นเจ้าภาพในพื้นที่ได้อย่างแท้จริงด้วยติดปัญหาความเป็นนิติบุคคลของจังหวัดส่งผลให้เกิดปัญหาทางกฎหมายด้านการบริหารจัดการที่ส่วนกลางสงวนอำนาจไม่มอบอำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัด อย่างแท้จริงและการตั้งหน่วยงานราชการบริหารส่วนกลางในภูมิภาคจำนวนมากส่งผลต่อเอกภาพการบริหารราชการของจังหวัด ปัญหาระบบการบริหารงานบุคคล ระบบงบประมาณที่ขาดเอกภาพและปัญหาความทับซ้อนระหว่างราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นในการจัดทำบริการสาธารณะจากสภาพปัญหาดังกล่าวจึงมีข้อเสนอแนะแนวทางการแก้ไขปัญหาโดยรับรองสถานะความเป็นนิติบุคคลมหาชนของรัฐในระบบกฎหมายภายในและยกเลิกความเป็นนิติบุคคลของจังหวัดด้วยการยกเลิกบทบัญญัติที่รับรองสถานะของจังหวัดในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 พร้อมทั้งเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารราชการของจังหวัดด้วยการบัญญัติกฎหมายให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าบังคับบัญชาบรรดาข้าราชการฝ่ายบริหารทุกหน่วยงานที่มาปฏิบัติหน้าที่ในเขตจังหวัดยกเว้นข้าราชการตุลาการ อัยการ ทหารและครูมีอ านาจบังคับบัญชาการปฏิบัติราชการอันมิใช่ราชการส่วนภูมิภาคของข้าราชการซึ่งประจำอยู่ในจังหวัด จัดทำบัญชีการมอบอำนาจที่อยู่ในภารกิจราชการบริหารส่วนกลางที่ดำเนินการในพื้นที่แล้วใช้อำนาจคณะรัฐมนตรีในฐานะผู้บริหารสูงสุดของฝ่ายบริหารมีมติมอบอำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็น “ผู้ถืออำนาจจากส่วนกลางในจังหวัด” เพื่อเป็นบรรทัดฐานเดียวกัน โดยถือหลักการมอบอำนาจให้แก่ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหลัก การจำกัดอำนาจเป็นข้อยกเว้น ทบทวนและปรับเปลี่ยนโครงสร้างของหน่วยงานส่วนกลางที่ปฏิบัติงานในภูมิภาคหากไม่เข้าหลักเกณฑ์มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 18 กันยายน 2550 ให้ปรับเป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาคหรือถ่ายโอนให้ส่วนท้องถิ่น จัดแบ่งเขตพื้นที่ของหน่วยงานส่วนกลางในภูมิภาคให้สอดคล้องกับเขตพื้นที่กลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการและภาคเพื่อให้การบริหารงานในพื้นที่สอดคล้องกัน และกำหนดหลักเกณฑ์การกำกับดูแลในเรื่องอำนาจหน้าที่ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นให้ชัดเจน อันจะทำให้จังหวัดมีสถานะที่ถูกต้องตามหลักกฎหมายปกครองสามารถบริหารงานและบูรณาการทุกภาคส่วนได้อย่างมีประสิทธิภาพเกิดการบริหารงานฐานจังหวัดสามารถเชื่อมโยงนโยบายของรัฐบาลและตอบสนองความต้องการของประชาชนผ่านท้องที่และท้องถิ่นได้อย่างแท้จริง