DOI: 10.14457/tu.the.2014.667
title: กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะไทย: กรณีศึกษากระบวนการกำหนดนโยบายด้านการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

description: การศึกษากระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะไทย : กรณีศึกษากระบวนการกำหนดนโยบายด้านการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีจุดมุ่งหมายที่จะศึกษาถึงอำนาจหน้าที่ และกระบวนการกำหนดนโยบายด้านการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพราะเป็นองค์กรที่รับผิดชอบเชิงนโยบายที่มีความสำคัญต่อทิศทางการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น และจากความสำคัญของคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีกระบวนการตัดสินใจในการกำหนดนโยบาย มีปัจจัยใดที่สนับสนุน หรือเป็นอุปสรรคในการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นการวิเคราะห์กระบวนการกำหนดนโยบายด้านการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มี 4 ประเด็น คือ นโยบายด้านการถ่ายโอนภารกิจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นโยบายการกระจายอำนาจ ด้านการเงิน การคลัง และงบประมาณ และนโยบายด้านการถ่ายโอนบุคลากร และนโยบายการแก้ไข หรือจัดให้มีกฎหมายที่จำเป็น เพื่อการดำเนินการตามแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นแนวทางในการศึกษาประเด็นนโยบายด้านการถ่ายโอนภารกิจ เมื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับการถ่ายโอนภารกิจแล้ว ไม่ควรโอนภารกิจกลับไปยังส่วนราชการเดิมอีก สำนักงบประมาณจะต้องเป็นหน่วยงานที่กำหนดว่าภารกิจใดของส่วนราชการควรเป็นภารกิจ หน้าที่ขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น ผู้แทนส่วนราชการของกระทรวงศึกษาธิการ และกระทรวงสาธารณะสุขจะเป็นผู้ให้ความเห็นคัดค้านในเชิงปัญหา อุปสรรค มากกว่าการเสนอแนะมาตรการในการถ่ายโอนภารกิจ ผู้ทรงคุณวุฒิ จะเป็นผู้ผลักดัน เสนอแนวทางการถ่ายโอนภารกิจ เช่น การจัดทำแผนการกระจายอำนาจ เป็นต้น และส่วนราชการที่จะถ่ายโอนภารกิจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องปรับปรุงพัฒนาความพร้อมให้ดีก่อนประเด็นนโยบายด้านการเงินการคลัง ในระยะแรกต้องกำหนดรายได้ ประเภทภาษีมูลค่าเพิ่ม และเงินอุดหนุนจากรัฐบาลเพิ่มขึ้น การพิจารณาหลักเกณฑ์การจัดสรรภาษี และเงินอุดหนุน ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะเป็นผู้กำหนดหลักเกณฑ์ เงินอุดหนุนที่จัดสรรให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ควรระบุวัตถุประสงค์ในการใช้จ่ายเงินไว้ การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ งบประมาณรายจ่ายประจำปี หากมีการปรับลด การแปรญัตติเพิ่ม จะต้องเป็นรายการที่คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรส่วนท้องถิ่นให้ความเห็นชอบ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีการกำหนดหลักเกณฑ์ การจัดสรรรายได้ โดยพิจารณาในภาพรวม เป็นผู้ให้ความเห็น ในส่วนของกระบวนการและขั้นตอนการจัดสรร กระทรวงมหาดไทย และกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นเป็นผู้เสนอความคิดเห็นเกี่ยวกับความจำเป็นในการจัดสรรตั้งงบประมาณเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และเงินเหลือจ่ายจากเงินอุดหนุน ควรคืนให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นประเด็นนโยบายด้านการถ่ายโอนบุคลากร ผู้แทนส่วนราชการที่หน่วยงานได้ถ่ายโอนไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะเสนอแนวทางการถ่ายโอนบุคลากร ให้ได้รับค่าตอบแทน สิทธิประโยชน์และสวัสดิการ เท่ากับที่ข้าราชการส่วนท้องถิ่นได้รับ และระบบงานควรเปลี่ยนด้วยความสมัครใจ และสรรหาบุคลากรเพื่อดำเนินการตามภารกิจได้อย่างต่อเนื่ององค์ประกอบของคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีดังนี้ นายกรัฐมนตรี หรือรองนายกรัฐมนตรี ที่นายกรัฐมนตรีมอบหมาย เป็นประธานคณะกรรมการ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ปลัดกระทรวงมหาดไทย ปลัดกระทรวงการคลัง ปลัดกระทรวงศึกษาธิการ ปลัดกระทรวงสาธารณะสุข เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เลขาธิการ ก.พ. เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ อธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จำนวน 12 คน ให้หัวหน้าสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นเลขานุการผลการศึกษาเปรียบเทียบคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการกับบทบาทของคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พบว่า คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการมีการกำหนดเป้าหมาย ยุทธศาสตร์ และมาตรการการบริหารงานภาครัฐและระบบราชการที่มีความชัดเจน สามารถให้ข้อเสนอแนะ และคำปรึกษาแก่ส่วนราชการต่าง ๆ ได้ แต่เป็นการรวมศูนย์อำนาจ กระบวนการจัดทำแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใช้ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หลักความสัมพันธ์ของการบริหารราชการแผ่นดิน หลักประสิทธิภาพการบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีมาตรฐานการบริหารให้มีความโปร่งใส รวมทั้งส่งเสริมให้ประชาชน ภาคประชาสังคม และชุมชน มีส่วนร่วมในการตัดสินใจ ร่วมดำเนินงาน และติดตามตรวจสอบ สภาพปัญหา กระบวนการกำหนดนโยบายด้านการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ช่วงระหว่าง พ.ศ. 2543 – 2550 ยังเผชิญกับปัญหาความขัดแย้งทางการเมือง ไม่ให้ความสำคัญกับนโยบายการกระจายอำนาจ นโยบายการกระจายอำนาจขาดความต่อเนื่อง และมีการเปลี่ยนแปลงไปตามนโยบายของผู้บริหารประเทศผลการวิเคราะห์กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะไทย:กรณีศึกษากระบวนการกำหนดนโยบายด้านการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ด้านการถ่ายโอนภารกิจ มีข้อจำกัดเรื่องศักยภาพของบุคลากร และงบประมาณ ขาดการผลักดัน ขาดแรงจูงใจ การกระจายอำนาจจึงไม่ประสบผลสำเร็จเท่าที่ควร ด้านการเงิน การคลังท้องถิ่น ยังพบปัญหา การจัดสรรที่ไม่เป็นไปตามที่กำหนดผลการศึกษาพบว่าบุคลากรผู้ปฏิบัติงานในองค์กรส่วนท้องถิ่น ส่วนหนึ่งยังขาดความเข้าใจเรื่องภารกิจตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และภารกิจที่ได้รับการถ่ายโอน บางหน่วยงานยังมีการตั้งงบประมาณซ้ำซ้อนกับภารกิจที่ถ่ายโอนให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การถ่ายโอนงบประมาณและบุคลากรยังติดขัดอยู่ที่ส่วนราชการเดิม เนื่องจากการกำหนดหลักเกณฑ์ การจัดสรรภาษีอากร และเงินอุดหนุนมีการเปลี่ยนแปลงทุกปี ทำให้ไม่สามารถดำเนินการได้ทันกับระยะเวลาที่กำหนด และทันกับความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น หลักเกณฑ์และขั้นตอน การปฏิบัติ ยังไม่คล่องตัว และไม่ชัดเจน จึงมีการแก้ไข ปรับปรุงกฎหมายอยู่ การติดตามประเมินผล การประชาสัมพันธ์ การมีส่วนร่วมของประชาชน สรุปการศึกษาพบว่า กระบวนการตัดสินใจของคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยส่วนใหญ่ มักจะเป็นการกำหนดนโยบายเพื่อแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นจากการกระจายอำนาจ มากกว่าการกำหนดนโยบายเชิงรุก หรือการวางแผน หรือกำหนดแนวทางการกระจายอำนาจในระยะยาว