DOI: 10.14457/tu.the.2022.697
title: ปัญหาทางกฎหมายในการที่หน่วยงานของรัฐเข้าถือหุ้นของบริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์จนทำให้มีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจ

description: วิทยานิพนธ์เล่มนี้มุ่งศึกษาถึงปัญหาทางกฎหมายในการที่หน่วยงานของรัฐเข้าถือหุ้นของบริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยจนทำให้บริษัทนั้นกลายเป็นรัฐวิสาหกิจ โดยมุ่งศึกษาถึงหน่วยงานของรัฐที่เป็นผู้ถือหุ้นในบริษัท การกำหนดนิยามรัฐวิสาหกิจในรูปแบบของบริษัทและสาเหตุที่หน่วยงานของรัฐเข้าถือหุ้น หลักเกณฑ์ทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับรัฐวิสาหกิจในรูปแบบของบริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ รวมถึงการศึกษารัฐวิสาหกิจและการเข้าถือหุ้นของรัฐในต่างประเทศ เพื่อให้เห็นทราบถึงเหตุและปัจจัยที่ทำให้บริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์เปลี่ยนสถานะกลายเป็นรัฐวิสาหกิจตามกฎหมาย และผลกระทบทางด้านกฎหมายที่เกิดขึ้นจากการที่บริษัทซึ่งเป็นนิติบุคคลเอกชนต้องมีภาระหน้าที่เช่นเดียวกับนิติบุคคลมหาชน จากการศึกษาพบว่า ในปัจจุบันประเทศไทยได้มีการบัญญัตินิยาม “รัฐวิสาหกิจ” เอาไว้ในกฎหมายต่างๆจำนวน 8 ฉบับซึ่งมีทั้งรัฐวิสาหกิจที่เป็นนิติบุคคลที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายมหาชนและที่จัดตั้งเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายเอกชนในรูปแบบบริษัทจากการถือหุ้นของส่วนราชการและ/หรือรัฐวิสาหกิจเกินกว่าร้อยละ 50 พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ซึ่งถือเป็นกฎหมายสำคัญในกำหนดนิยามรัฐวิสาหกิจทั้งในเชิงรูปแบบและเนื้อหา กฎหมายบางฉบับมีการอ้างถึงรัฐวิสาหกิจ แต่ไม่ระบุนิยามให้ชัดเจนก่อให้เกิดปัญหาการตีความ การกำหนดนิยามรัฐวิสาหกิจจากการเข้าถือหุ้นของหน่วยงานของรัฐตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณส่งผลทำให้บริษัทลูกของรัฐวิสาหกิจซึ่งประกอบกิจการแสวงหากำไรและไม่ได้มีภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะโดยตรงกลับมีสิทธิได้รับเงินงบประมาณแผ่นดิน ทั้งที่การกำหนดนิยามรัฐวิสาหกิจในกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณมีวัตถุประสงค์เพียงเพื่อตรวจสอบบัญชีและเอกสารทางการเงินของบริษัทลูกของรัฐวิสาหกิจเท่านั้น ในปัจจุบัน การเข้าถือหุ้นในบริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ของหน่วยงานของรัฐมีวัตถุประสงค์เพื่อแสวงหารายได้จากเงินปันผลหรือเป็นกรณีที่รัฐวิสาหกิจเข้าถือหุ้นในบริษัทที่ประกอบกิจการสนับสนุนภารกิจหลักของรัฐวิสาหกิจซึ่งไม่ได้เป็นผู้รับผิดชอบในการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้สิ่งสาธารณูปโภคแต่อย่างใด การกำหนดนิยามรัฐวิสาหกิจดังกล่าวอาจก่อให้เกิดปัญหาเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงสถานะทางกฎหมายของบริษัทลูกของรัฐวิสาหกิจ จากกรณีที่บริษัทลูกของรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นบริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยและมีรัฐวิสาหกิจแม่เข้าถือหุ้นในบริษัทดังกล่าวสัดส่วนไม่เกินร้อยละ 50 เพื่อให้มีความคล่องตัวในการประกอบกิจการแข่งขันกับเอกชนรายอื่น แต่ปรากฏว่า สำนักงานประกันสังคมหรือธนาคารออมสินซึ่งเป็นนักลงทุนสถาบันในตลาดหลักทรัพย์ฯและมีสถานะเป็นหน่วยงานของรัฐได้เข้ามาลงถือหุ้นบริษัทดังกล่าวจนทำให้บริษัทนั้นกลายเป็นรัฐวิสาหกิจตามนิยามที่กำหนดไว้ในกฎหมาย ส่งผลให้บริษัทลูกของรัฐวิสาหกิจนั้นมีหน้าที่และความรับผิดชอบตามกฎหมายมหาชนดังเช่นหน่วยงานของรัฐ ก่อให้เกิดภาระและอุปสรรคต่อการประกอบกิจการมากกว่าผู้ประกอบกิจการเอกชนรายอื่น เช่นปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารงานและการลงทุน ปัญหาทางด้านกฎหมายเกี่ยวกับการแต่งตั้งกรรมการและผู้บริหาร ปัญหาเกี่ยวกับการเปิดเผยข้อมูลของรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของราชการ และปัญหาเกี่ยวกับดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุของภาครัฐ เมื่อพิจารณาเปรียบเทียบกับการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจและการถือหุ้นบริษัทของรัฐในประเทศอังกฤษ ฝรั่งเศสและเยอรมนีแล้ว แม้ประเทศทั้งสามจะมีความแตกต่างกันในเรื่องวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ หลักเกณฑ์ทางกฎหมายในการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจและการได้มาและจำหน่ายไปซึ่งหลักทรัพย์ของรัฐก็ตาม แต่ประเทศทั้งสามเข้าไปกำกับดูแลกิจการของรัฐวิสาหกิจในรูปแบบบริษัทจากการใช้สิทธิในฐานะของผู้ถือหุ้นเพื่อดำเนินการแต่งตั้งกรรมการและใช้สิทธิออกเสียงในที่ประชุมผู้ถือหุ้นเพื่อให้การดำเนินกิจการสอดคล้องกับนโยบายของรัฐ ไม่ได้มีการนำกฎหมายมหาชนมาใช้บังคับกับรัฐวิสาหกิจในรูปแบบของบริษัทดังเช่นส่วนราชการแต่อย่างใด ข้อเสนอแนวทางการดำเนินการแก้ไขปัญหาทางกฎหมายจากการที่หน่วยงานของรัฐเข้าถือหุ้นของบริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์จนทำให้บริษัทดังกล่าวกลายเป็นรัฐวิสาหกิจนั้นจะต้องดำเนินการแก้ไขปัญหาโดยอาศัยกลไกขององค์กรของรัฐฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติประกอบกัน ได้แก่(1) กรณีปัญหาเกี่ยวกับการนิยามรัฐวิสาหกิจในระบบกฎหมายไทยนั้นต้องมีการปรับปรุงหรือแก้ไขเพิ่มเติมนิยามรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังและพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ.2548 ให้ครอบคลุมเฉพาะรัฐวิสาหกิจที่มีสิทธิได้รับงบประมาณเท่านั้น แก้ไขกฎหมายที่มีการอ้างอิงคำนิยามรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่แท้จริงของกฎหมายของกฎหมายแต่ละฉบับ ส่วนกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการตรวจสอบอาจกำหนดนิยามให้ครอบคลุมไปถึงบริษัทลูกของรัฐวิสาหกิจได้(2) กรณีปัญหาเกี่ยวกับการที่บริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์เปลี่ยนแปลงสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจจากการถือเข้าหุ้นในบริษัทของหน่วยงานของรัฐนั้นสามารถแก้ไขปัญหาได้โดยการเปลี่ยนแปลงสถานะของนักลงทุนสถาบันอย่างเช่นสำนักงานประกันสังคมให้เป็นหน่วยงานอื่นของรัฐซึ่งมิใช่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจเช่นเดียวกับกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการหรือกองทุนการออมแห่งชาติ หรือรัฐวิสาหกิจแม่อาจเปลี่ยนแปลงสัดส่วนการถือหุ้นในบริษัทลูกเพื่อลดปัญหาจากการเข้าลงทุนถือหุ้นในตลาดหลักทรัพย์จนมีผลทำให้บริษัทจดทะเบียนกลายเป็นรัฐวิสาหกิจ (3) กรณีปัญหาเกี่ยวกับบริหารหลักทรัพย์ของรัฐและการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจนั้นควรให้สำนักงานนโยบายรัฐวิสาหกิจจัดทำรายงานประจำปีเกี่ยวกับบริหารหลักทรัพย์ของภาครัฐและกำหนดหลักเกณฑ์ให้หน่วยงานของรัฐและรัฐวิสาหกิจต้องรายงานเกี่ยวกับการได้มาและจำหน่ายไปเฉพาะหุ้นในบริษัทลูกของรัฐวิสาหกิจเพื่อให้ทราบว่า บริษัทลูกของรัฐวิสาหกิจนั้นมีการเปลี่ยนแปลงสถานะกลายเป็นรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายแล้วหรือไม่ (4) กรณีปัญหาทางด้านกฎหมายในการดำเนินกิจการของรัฐวิสาหกิจในรูปแบบของบริษัทนั้นต้องมีการกำหนดนิยามรัฐวิสาหกิจในกฎหมายแต่ละฉบับให้ชัดเจน โดยกำหนดให้หมายความถึงเฉพาะรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือกิจการของรัฐที่มีวัตถุประสงค์หลักในการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้สิ่งสาธารณโภคซึ่งมีอำนาจตามกฎหมายมหาชนและเป็นหน่วยรับงบประมาณแผนดินเท่านั้น