DOI: 10.14457/tu.the.2022.1273
title: การเพิ่มประสิทธิภาพการตรวจสอบการทุจริตด้วยการตรวจสอบทรัพย์สินและผลประโยชน์โดยคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ

description: สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ (ป.ป.ป.) เกิดขึ้นหลังเหตุการณ์ทางการเมือง ตุลาคม 2518 จุดประสงค์คือ เพื่อยึดทรัพย์สินของผู้นำรัฐบาลที่ถูกโค่นล้มไปในเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2514 เป็นหน่วยงานที่ทำหน้าที่ตรวจสอบการทุจริตของประเทศไทยแต่ต้องยกเลิกไปเนื่องจาก ปัญหาความไม่อิสระเพราะยังอยู่ภายใต้อำนาจการเมือง และขอบเขตอำนาจที่จำกัด และในปีพ.ศ. 2542 มีการสถาปนาองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญและมีอำนาจหน้าที่ในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตทั่วประเทศ เรียกว่า คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ หรือเรียกย่อว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช.เครื่องมือเพื่อการป้องกันและปราบปรามการทุจริตที่ประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกนำมาใช้คือ การตรวจสอบทรัพย์สิน(Asset Declaration) ซึ่งแต่ละประเทศนำมาสร้างขึ้นเป็นระบบตรวจสอบทรัพย์สิน โดยหลักการ ระบบนี้ประกอบด้วยองค์ประกอบ 7 ข้อคือ ผู้มีหน้าที่ตรวจสอบ ผู้มีหน้าที่ยื่นบัญชี รายการข้อมูลในบัญชีประกอบด้วยอะไร ต้องยื่นเมื่อใด หากยื่นล่าช้าหรือไม่ยื่นต้องได้รับโทษ วิธีการและกลไกที่นำมาใช้ในการตรวจสอบเป็นอย่างไร และสุดท้าย การเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินที่ยื่นมาพร้อมสรุปผลการตรวจสอบ หากพิจารณาเข้าไปในรายละเอียดของแต่ละองค์ประกอบ จะเห็นได้ว่า แต่ละองค์ประกอบล้วนต้องยึดอยู่บนพื้นฐานของหลักการและแนวคิดของการตรวจสอบบัญชีทรัพย์สินเพื่อการตรวจสอบการทุจริต หลักการดังกล่าวสรุปได้ดังนี้คือ กฎหมายหรือข้อบังคับต้องกำหนดไว้อย่างชัดเจนโดยต้องคำนึงถึงการไม่ก่อภาระเกินจำเป็นต่อทุกฝ่าย ข้อมูลที่ได้มาต้องมีประโยชน์ช่วยเสริมสร้างการตรวจสอบการทุจริตได้จริง การเปิดเผยข้อมูลต่อประชาชนเป็นไปตามหลักความโปร่งใส ความสมดุลในการบริหารจัดการทรัพยากร และการกำหนดว่าใครคือผู้มีหน้าที่ยื่นบัญชีต้องครอบคลุมตำแหน่งที่มีความเสี่ยงต่อความทุจริต หากระบบการตรวจสอบทรัพย์สินใดที่พัฒนาขึ้นมาเป็นไปตามหลักการดังกล่าวครบถ้วน การตรวจสอบหาการทุจริตย่อมเกิดขึ้นได้อย่างมีประสิทธิภาพจากการศึกษาพบว่า องค์ประกอบที่ส่งผลโดยตรงต่อประสิทธิภาพการตรวจสอบทรัพย์สินเพื่อตรวจสอบการทุจริต ได้แก่ ผู้ยื่นบัญชี รายการข้อมูล วาระการยื่นบัญชี กลไกวิธีการตรวจสอบบัญชี การเปิดเผยข้อมูล และบทลงโทษ ในการศึกษาวิจัยนี้ได้นำเสนอให้มีการแก้ไของค์ประกอบ 4 ข้อ คือ ข้อแรกและข้อที่สองคือ รายการข้อมูล และ วาระการยื่นบัญชี ตามลำดับ การแก้ไของค์ประกอบสองข้อนี้ช่วยส่งผลให้ได้ข้อมูลที่ครบถ้วน รอบด้านทั้งมิติความลึกและความกว้างของข้อมูล เพราะข้อมูลที่ได้มามีความถูกต้องและมีการการปรับปรุงให้ทันสมัยสม่ำเสมอ เมื่อข้อมูลถูกต้องและทันสมัย ย่อมส่งผลต่อการปฏิบัติงานของเจ้าพนักงานตรวจสอบบัญชีฯในการเปรียบเทียบวิเคราะห์ ได้ถูกต้องตามมา และข้อเสนอให้แก้ไขวาระการยื่นบัญชีนอกจากจะทำให้ได้ข้อมูลที่ทันสมัย ยังเป็นการลดปัญหาเรื่อง ผู้มีหน้าที่เสี่ยงต่อการทุจริตสูงมีวาระการยื่นบัญชีน้อยกว่าผู้มีความเสี่ยงต่ำกว่า อันแสดงถึงความไม่เป็นธรรมทางกฎหมายและขัดกับหลักการตรวจสอบบัญชี ข้อเสนอในการศึกษานี้คือ กำหนดให้ผู้ยื่นทุกคนมีวาระการยื่นเหมือนกัน องค์ประกอบที่สามคือ การเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินเพื่อให้เกิดการตรวจสอบในภาคประชาชน ซึ่งการตรวจสอบโดยภาคประชาชนนี้ส่งผลให้การตรวจสอบการทุจริตที่ใช้ต้นทุนต่ำสุดและได้ผลลัพธ์ดีที่สุด แต่การเปิดเผยข้อมูลดังกล่าวต้องอยู่บนพื้นฐานคือ ข้อมูลต้องมีประโยชน์ใช้ตรวจสอบได้จริง และประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลดังกล่าวได้จริง และองค์ประกอบที่สี่คือ ควรลงโทษผู้ยื่นบัญชีล่าช้าเพราะเป็นการกระทำที่ฝ่าฝืนกฎหมายแม้จะเป็นความผิดที่ยังไม่รุนแรงก็ตาม การลงโทษดังกล่าวเพื่อสร้างความรู้สึกผิดชอบให้คนเกรงกลัวและต้องปฏิบัติตามกฎหมาย อันส่งผลช่วยผ่อนภาระงานของเจ้าพนักงานผู้รับผิดชอบปัญหาสำคัญของการตรวจสอบทรัพย์สินโดยคณะกรรมการ ป.ป.ช. คือ การกำหนดวาระการยื่นบัญชีที่ขัดต่อหลักและแนวคิดสำคัญของการตรวจสอบทรัพย์สิน คือ กำหนดวาระการยื่นของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ดำรงตำแหน่งองค์กรอิสระ ผู้บริหารท้องถิ่น เพียง 2 วาระ และยังมีข้อยกเว้นที่ช่วยยืดขยายระยะเวลาการยื่นบัญชีเมื่อพ้นจากตำแหน่งออกไปอีกเป็นการขยายช่องว่างทางกฎหมายให้กว้างขึ้น เพราะไม่ต้องยื่นบัญชีทั้งในวาระพ้นจากตำแหน่งและวาระการเข้ารับตำแหน่งเมื่อมีการกลับเข้ารับตำแหน่งภายในเวลา 30 วัน ในขณะที่เจ้าหน้าที่รัฐมีวาระการยื่นทุกสามปี การกำหนดวาระการยื่นที่แตกต่างกันดังกล่าวขัดต่อหลักการตรวจสอบทรัพย์สินในเรื่อง การกำหนดให้ผู้ที่มีความเสี่ยงต่อการทุจริตสูงสุดกลับมีวาระการยื่นบัญชีที่น้อยที่สุด ข้อมูลที่ได้และการตรวจสอบจึงน้อยลง ส่งผลต่อการตรวจสอบเพื่อหาการทุจริตยากขึ้นมาก ปัญหาอีกข้อที่จำเป็นต่อการแก้ไขปรับปรุงคือ รายการข้อมูล วิธีการตรวจสอบหาความร่ำรวยผิดปกติคือ เกิดจากการวิเคราะห์และเปรียบเทียบข้อมูลระหว่างวาระที่ยื่นมา เช่น ธุรกรรมทางการเงินว่ามีการซื้อ/ขาย/แลกเปลี่ยน เมื่อใด เท่าใด กับใคร เป็นข้อมูลที่จำเป็นต้องแสดงมาแต่แรก มิใช่เมื่อพบพิรุธหรือข้อสงสัยจึงสอบถาม รายละเอียดในภายหลัง ตัวอย่างที่สองเช่น รายละเอียดสัญญาผ่อนซื้อสินค้า หรือ รายละเอียดการกู้ยืมเงิน ควรแสดงรายละเอียดเกี่ยวกับการเป็นหนี้ เช่น งวดผ่อนชำระ ดอกเบี้ย ฯลฯ เพื่อสามารถนำมาวิเคราะห์กระแสเงินออก และควรกำหนดให้แสดงรายละเอียดแหล่งที่มาของรายได้ เพื่อนำมาวิเคราะห์กระแสเงินเข้า เป็นต้น ปัจจุบัน ข้อมูลที่ได้มาไม่เพียงพอต่อการวิเคราะห์ และมีขั้นตอนซ้ำซ้อน ยุ่งยากทั้งต่อตัวผู้ยื่นข้อมูลและต่อเจ้าพนักงานตรวจสอบทรัพย์สิน การออกแบบแบบบัญชีทรัพย์สินดังกล่าวขัดต่อหลักความชัดเจน การศึกษาและวิจัยนี้ได้ศึกษาข้อมูลในแบบบัญชีของประเทศสหรัฐอเมริกาแล้วเปรียบเทียบกับแบบบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของประเทศไทย ทำให้พบว่า ข้อมูลที่ดีคือข้อมูลที่สะอาด ง่าย ไม่ซับซ้อน เช่น กำหนดให้แสดงข้อมูลรายได้พร้อมกับแหล่งที่มาของรายไว้ด้วยกันโดยชัดเจน เป็นข้อมูลที่เป็นข้อเท็จจริง ไม่ต้องคำนวณเป็นรายได้สะสมเพื่อนำไปยื่นบัญชีซึ่งเป็นภาระทั้งต่อผู้ยื่นบัญชีและผู้ตรวจสอบบัญชี ปัญหาด้านการเปิดเผยการตรวจสอบบัญชีทรัพย์สินสู่สาธารณในปัจจุบันยังไม่เป็นไปตามหลักความโปร่งใส เพราะขาดความง่ายและสะดวกในการเข้าถึงข้อมูล จากการศึกษาเปรียบเทียบการเปิดเผยข้อมูลของประเทศสหรัฐอเมริกาพบกว่า มีการกระจายการตรวจสอบจึงทำให้การเปิดเผยการตรวจสอบต้องกระจายไปที servers ต่างกัน จึงไม่ทำให้เครื่องทำงานหนักเกินไป การตอบสนองต่อผู้ใช้งานจึงรวดเร็ว และการเข้าถึงข้อมูลที่ง่ายนั่นคือ เปิดเผยด้วยไฟล์ PDF และอนุญาตให้ดาวน์โหลดไฟล์ พิมพ์ไฟล์ออกมาดูได้ และเข้าถึงรายงานดังกล่าวได้ตลอดเวลาหากเป็นการเปิดเผยของประธานาธิบดีและรองประธานาธิบดี และเป็นระยะเวลาที่ยาวนานแม้จะพ้นวาระการดำรงตำแหน่งไปแล้วก็ตาม องค์ประกอบสุดท้ายคือ บทลงโทษในกรณียื่นข้อมูลล่าช้า ควรมีมาตรการลงโทษตามกฎหมายคือ ปรับเงิน เพื่อให้ผู้ยื่นได้ตระหนักถึงภาระหน้าที่ที่ตนมี และเป็นการลดภาระงานที่ไม่จำเป็นออกไปให้เหลือน้อยที่สุดการศึกษานี้เน้นการวิจัยในหลักการและแนวคิดขององค์ประกอบที่มีต่อการตรวจสอบทรัพย์สินให้เกิดประสิทธิภาพ การปรับปรุงพัฒนาองค์ประกอบทั้งสี่ข้อตามที่ได้ชี้ให้เห็นปัญหามีดังนี้ 1. แก้ไขแบบบัญชีทรัพย์สินและหนี้สิ้น(Form) และ 2. ต้องแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับวาระการยื่นบัญชี การเปิดเผยบัญชี และบทลงโทษในกรณียื่นข้อมูลล่าช้า ข้อเสนอแนะเป็นเพียงการชี้ให้เห็นแนวทางการเปลี่ยนแปลงและสามารถประเมินผลที่ได้จากการปรับปรุงดังกล่าวเท่านั้น การแก้ไขปรับปรุงแบบบัญชีทรัพย์สิน(Form)ต้องให้ผู้มีความรู้และประสบการณ์ทางการเงินและบัญชีเป็นผู้ออกแบบฟอร์มใหม่ทั้งหมด และต้องวางแผนการแก้ไขให้สอดคล้องกับวิธีการตรวจสอบ เพราะต้องลงรายละเอียดที่จำเป็นและใช้วิเคราะห์อย่างไร สูตรทางการเงิน ฯลฯ ส่วนองค์ประกอบอื่น ๆ จำเป็นต้องแก้กฎหมายพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญซึ่งต้องผ่านรัฐสภาอันเป็นอุปสรรคสำคัญ และให้นำเทคโนโลยีมาใช้กับการยื่นบัญชีเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพโดยเร็ว