DOI: 10.14457/tu.the.2016.358
title: การศึกษาเปรียบเทียบการบริหารจัดการอุทกภัยโดยชุมชน: กรณีศึกษา: เฉพาะเทศบาลนครปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี เทศบาลนครหาดใหญ่ จังหวัดสงขลา และตำบลดอนฉิมพลี จังหวัดฉะเชิงเทรา

description: การศึกษาเปรียบเทียบเรื่อง “การบริหารจัดการอุทกภัยโดยชุมชน กรณีศึกษา: เฉพาะเทศบาลนครปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี เทศบาลนครหาดใหญ่ จังหวัดสงขลา และตำบลดอนฉิมพลี จังหวัดฉะเชิงเทรา” นี้มีความมุ่งหมายที่จะศึกษากระบวนการจัดการอุทกภัย ผ่านบทบาทหน้าที่ของเหล่าตัวแสดงทั้งทางนโยบายและการจัดการที่เข้ามามีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหา พร้อมกับศึกษาความแตกต่างและปัจจัยที่ส่งผลให้การบริหารจัดการภัยพิบัติจากอุทกภัยในพื้นที่เทศบาลนครปากเกร็ด เทศบาลนครหาดใหญ่ และตำบลดอนฉิมพลี ประสบผลสำเร็จ เพื่อเสนอแนะแนวทางการเพิ่มประสิทธิผลและประสิทธิภาพในการพัฒนารูปแบบการบริหารจัดการอุทกภัยของชุมชนต้นแบบที่ศึกษาให้เกิดความยั่งยืนในอนาคต การศึกษาวิจัยนี้ได้ใช้การวิจัยเชิงผสมผสาน (Mixed Methods Research) ในรูปแบบการวิจัยแบบพร้อมกัน (Convergent Parallel Design) เพื่อศึกษาหาคำตอบให้กับปัญหา ซึ่งแยกกันดำเนินงานและให้น้ำหนักความสำคัญของวิธีการวิจัยทั้งสองอย่างเท่าเทียมกัน โดยอาศัยวิธีดำเนินการวิจัยเชิงคุณภาพ (Qualitative research) ด้วยวิธีการสัมภาษณ์เชิงลึก (In-depth Interviewed) กับตัวแสดงที่เกี่ยวข้องกับการจัดการอุทกภัยที่ในพื้นที่ จำนวนทั้งสิ้น 38 ราย ประกอบกับการวิจัยเชิงปริมาณ (Quantitative Research) กับประชากรและกลุ่มตัวอย่างประชาชนที่อยู่อาศัยจริงในเขตพื้นที่ศึกษา กำหนดขนาดกลุ่มตัวอย่างโดยใช้สูตรของ Taro Yamane ที่ระดับความเชื่อมั่นร้อยละ 95 ความคลาดเคลื่อนร้อยละ 5 ได้ขนาดของกลุ่มตัวอย่างพื้นที่ละ 400 คน รวมทั้งสิ้น 1,200 คน โดยการใช้แบบสอบถามเป็นเครื่องมือ สถิติที่ใช้ในการวิจัย คือ ความถี่ ร้อยละ ค่าเฉลี่ยและส่วนเบี่ยงเบนมาตรฐาน และการสังเกตการณ์ (Observation) ควบคู่กับการสำรวจข้อมูลจากการศึกษาค้นคว้าทางเอกสาร (Documentary Research) เป็นเครื่องมือในการให้ได้มาซึ่งข้อมูลการศึกษาวิจัยการศึกษาวิจัยในครั้งนี้มุ่งเน้นประเด็นการศึกษาใน 2 ส่วน ได้แก่ การศึกษาการจัดการภัยพิบัติจากอุทกภัยในพื้นที่เทศบาลนครปากเกร็ด เทศบาลนครหาดใหญ่ และตำบลดอนฉิมพลี และการศึกษาเปรียบเทียบการบริหารจัดการอุทกภัยของพื้นที่ศึกษา จากการศึกษาพบว่า ผลการศึกษาการจัดการภัยพิบัติจากอุทกภัยของพื้นที่เทศบาลนครปากเกร็ด เทศบาลนครหาดใหญ่ และตำบลดอนฉิมพลี ซึ่งเป็นชุมชนต้นแบบในการจัดการภัยพิบัติจากอุทกภัยใน พ.ศ. 2554 โดยมีรูปแบบการจัดการอุทกภัยที่มีประสิทธิภาพโดยสามารถลดความเสียหายให้กับพื้นที่ สามารถแบ่งการอธิบายออกเป็น 3 ส่วน คือ ผลการศึกษาการจัดการภัยพิบัติจากอุทกภัยของพื้นที่เทศบาลนครปากเกร็ด เทศบาลนครหาดใหญ่ และตำบลดอนฉิมพลี โดยกรณีเทศบาลนครปากเกร็ดนั้น จากการศึกษาพบว่า เป็นการจัดการที่มีตัวแสดงหลัก ได้แก่ ผู้นำ ซึ่งแสดงภาวะผู้นำในการบริหารจัดการอุทกภัย ด้วยการจัดตั้งศูนย์อำนวยการป้องกันและแก้ไขปัญหาอุทกภัย โดยมีนายกเทศมนตรีเป็นหัวหน้าศูนย์อำนวยการและพื้นที่ริมน้ำ ทำหน้าที่เป็นผู้สั่งการและประสานงานเพื่อแลกเปลี่ยนทรัพยากรโดยตรง จึงเป็นรูปแบบการจัดการที่เป็นการแสดงขีดความสามารถเฉพาะของพื้นที่เป็นสำคัญ ส่งผลให้รูปแบบการปฏิสัมพันธ์ระหว่างเครือข่าย เป็นการปฏิสัมพันธ์อย่างเข้มข้นในการประสานความร่วมแรงร่วมใจกับตัวแสดงอื่น ๆ เพื่อแลกเปลี่ยนทรัพยากร โดยมีผู้นำเป็นตัวขับเคลื่อนกลไกที่สำคัญดังกล่าว ประกอบกับช่องทางการติดต่อสื่อสารและการประชาสัมพันธ์ที่มีประสิทธิภาพ โดยมีระดับการรับทราบข่าวสารอยู่ในระดับสูง คิดเป็นร้อยละ 90.30 และการมีส่วนร่วมและการเสียสละของชุมชนโดยมีระดับการมีส่วนร่วมอยู่ในระดับปานกลางที่ค่าเฉลี่ย 2.86 พร้อมทั้ง การได้รับความช่วยเหลือจากหน่วยงานต่าง ๆ จึงนำมาสู่ความสำเร็จในการจัดการอุทกภัยของเทศบาลนครปากเกร็ดเป็นสำคัญ ในส่วนการพัฒนาเพื่อต่อยอดรูปแบบการจัดการภัยพิบัติให้เกิดความยั่งยืนนั้น เทศบาลนครปากเกร็ดควรมีการประยุกต์การบริหารจัดการอุทกภัยเชิงรวม (Integrated Flood Management) และส่งเสริมให้เกิดความเข้มแข็งของชุมชนในลักษณะการมีส่วนร่วมของปัจเจกบุคคลมากกว่าลักษณะตัวแทน เพื่อให้บุคคลตระหนักถึงความเป็นพลเมืองที่แท้จริง (Active Citizen)ในขณะที่รูปแบบการจัดการอุทกภัยในพื้นที่ของเทศบาลนครหาดใหญ่ จากการศึกษาพบว่า เป็นการจัดการที่มีตัวแสดงเข้ามาเกี่ยวข้องเป็นจำนวนมากตามลักษณะเทศบาลขนาดใหญ่ประกอบกับการให้ความสำคัญกับปัญหาอุทกภัยในพื้นที่ ซึ่งตัวแสดงเหล่านี้เข้ามาจัดการในรูปแบบที่เป็นทางการคือ มีการแต่งตั้งคณะทำงานที่ประกอบด้วยบุคคลหลายฝ่าย ประกอบด้วย หน่วยงานภาครัฐ นักวิชาการ ภาคประชาสังคม ภาคเอกชน และหน่วยท้องถิ่น และรูปแบบที่ไม่เป็นทางการ คือ การจัดตั้งระบบการพึ่งพาตนเองของชุมชนด้วยโครงการบ้านพี่เลี้ยง โดยเน้นการมีส่วนร่วมของประชาชนโดยเฉพาะชุมชนนำร่องในพื้นที่ที่ประสบอุทกภัยเป็นสำคัญ ความสัมพันธ์ของตัวแสดงต่าง ๆ มีรูปแบบการประสานความร่วมแรงร่วมใจกันในการจัดการปัญหาจึงมีการปฏิสัมพันธ์เพื่อแลกเปลี่ยนทรัพยากรอย่างเข้มข้น ภายใต้ระบบการแจ้งเตือนภัยที่มีประสิทธิภาพ โดยมีระดับการรับทราบข่าวสารอยู่ในระดับสูง คิดเป็นร้อยละ 96.83 ควบคู่กับการพัฒนาแนวทางการบริหารจัดการน้ำที่มีประสิทธิภาพ ทั้งมาตรการการใช้สิ่งก่อสร้างและไม่ใช้สิ่งก่อสร้าง นำมาสู่ความสำเร็จในการจัดการอุทกภัยของเทศบาลนครหาดใหญ่เป็นสำคัญ ข้อเสนอแนะจากการศึกษาเพื่อพัฒนาการบริหารจัดการอุทกภัยในพื้นที่เพื่อให้เกิดความยั่งยืนนั้น ควรมีการจัดการอุทกภัยอย่างต่อเนื่องควบคู่กับขยายความรู้การรับมืออุทกภัยไปยังพื้นที่เสี่ยงภัยอื่นของชุมชน เพื่อเป็นการพัฒนาระบบและวางรากฐานการจัดการอุทกภัยอย่างมีประสิทธิภาพ และควรมีการจัดทำฐานข้อมูลกลุ่มเปราะบาง สำหรับเข้าช่วยเหลือเมื่อเกิดสถานการณ์ฉุกเฉิน โดยสามารถเข้าถึงในการสืบค้นได้ง่ายสอดคล้องกับกรณีของตำบลดอนฉิมพลี การตระหนักและเห็นความสำคัญของปัญหาอุทกภัยในชุมชนนั้น ได้แสดงให้เห็นว่าเมื่อเข้าสู่ภาวะวิกฤตหน่วยท้องถิ่นขนาดเล็กจะมีปฏิสัมพันธ์ในระหว่างหน่วยท้องถิ่นเองอย่างเข้มข้น ได้แก่ สภาองค์กรชุมชน ขบวนตำบล และหน่วยองค์กรชุมชน ได้แก่ สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) สหพันธ์พัฒนาองค์กรชุมชนคนจนเมืองแห่งชาติ และขบวนจังหวัด ซึ่งจะพึ่งพาอาศัยทรัพยากรจากหน่วยงานในระดับสูง เนื่องจากขาดแคลนทรัพยากรสำหรับปฏิบัติ ทำให้เกิดการเชื่อมโยงขบวนองค์กรชุมชนท้องถิ่นในการแก้ไขปัญหา โดยใช้เครื่องมือการสร้างทุนภายในร่วมกัน หนุนเสริมทำให้เกิดการวางแผนบริหารจัดการอุทกภัยในระยะยาว เป็นสิ่งสำคัญที่นำมาสู่ความสำเร็จในการจัดการอุทกภัยของตำบลดอนฉิมพลีเป็นสำคัญ ข้อเสนอแนะเพื่อให้เกิดการพัฒนาและต่อยอด เพื่อให้ตำบลดอนฉิมพลีสามารถบริหารจัดการภัยพิบัติให้เกิดความยั่งยืนนั้น ควรมีการขยายการปฏิบัติการจัดการภัยพิบัติของชุมชนไปยังพื้นที่นโยบายสาธารณะ พื้นที่เครือข่าย และพื้นที่ประชาสัมพันธ์ และการจัดทำข้อมูลภัยพิบัติ ประกอบด้วย ข้อมูลความเสียหายทั่วไปและข้อมูลเฉพาะ เพื่อการฟื้นฟูและผลักดันนโยบายในลำดับต่อไปสำหรับผลการศึกษาเปรียบเทียบการบริหารจัดการภัยพิบัติของพื้นที่เทศบาลนครปากเกร็ด เทศบาลนครหาดใหญ่ และตำบลดอนฉิมพลี พบว่า การศึกษานี้ได้ชี้ให้เห็นว่าการจัดการอุทกภัยทั้ง 3 พื้นที่ มีความคล้ายคลึงกันในแง่รูปแบบการจัดการและการประสานความร่วมแรงร่วมใจ (Collaboration) ระหว่างตัวแสดงในระดับปฏิบัตินั้นเป็นกระบวนการจัดการปัญหาแบบมีส่วนร่วม ที่มุ่งเน้นการสอดคล้องของเป้าหมายและแนวทางการปฏิบัติให้เป็นไปในทิศทาง โดยแต่ละขั้นตอนจะทำหน้าที่แตกต่างกันไปตามแต่ภารกิจ ซึ่งพบว่า เทศบาลนครปากเกร็ดมีการจัดการภัยพิบัติที่มีผู้นำเป็นผู้ขับเคลื่อนหลักสำคัญในการดำเนินงาน เพื่อประสานทรัพยากรต่าง ๆ เข้ามาในพื้นที่ ในขณะที่เทศบาลนครหาดใหญ่มีรูปแบบการจัดการภัยพิบัติโดยอาศัยการบูรณาการร่วมกันในการทำงาน โดยมีรูปแบบเครือข่ายการจัดการของหน่วยงานเป็นสำคัญ (Network Governance) เพื่อประสานสอดรับกับปัญหาที่เกิดขึ้น สอดรับกับดอนฉิมพลีที่มีรูปแบบการบริหารจัดการภัยพิบัติที่เน้นการสร้างทุนภายในของชุมชนเพื่อนำมาสู่การแก้ไขปัญหาร่วมกัน ในรูปแบบเครือข่ายทางสังคม (Social Network) นอกจากนี้พบว่า ชุมชนมีลักษณะเป็นพลวัตร (Dynamic) ซึ่งมีลักษณะการเปลี่ยนแปลงเคลื่อนไหวอยู่ตลอดเวลา แนวโน้มความร่วมแรงร่วมใจระหว่างตัวแสดงที่เกิดขึ้นในระดับเกิดภัยในลักษณะการประสานการปฏิบัติร่วมกันเท่านั้น จะส่งผลให้การจัดการภัยพิบัติจากอุทกภัยไม่สามารถให้เกิดการบรรลุเป้าหมายทางการจัดการที่ต้องการให้เกิดความร่วมแรงร่วมใจระหว่างตัวแสดงในระดับปฏิบัติอย่างแท้จริง ข้อเสนอแนะอื่น ๆ คือ ควรมีการปฏิรูปกฎหมาย โดยการแก้ไข พรบ. ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 เพื่อให้เอื้อต่อการจัดการภัยพิบัติของประเทศไทย โดยส่งเสริมให้มีส่วนร่วมในทุกระดับ ควบคู่กับการปฏิรูประบบการจัดการภัยพิบัติโดยชุมชน เพื่อลดความเสี่ยงของประชาชนในการเกิดภัย โดยการเสริมความรู้และความสามารถร่วมกันทุกภาคส่วนในการจัดการในรูปแบบการบูรณาการและให้ความสำคัญกับการนำศักยภาพของชุมชนที่มีอยู่มาใช้ให้เกิดประโยชน์มากที่สุด สำหรับข้อเสนอแนะในการวิจัยครั้งต่อไป คือ ควรนำเทคนิคเดลฟาย (Delphi) มาใช้ในการรวบรวมข้อมูลความคิดเห็นของผู้เชี่ยวชาญที่มีต่อแนวทางการพัฒนาการจัดการภัยพิบัติในประเทศไทย และควรมีการศึกษาเชิงเปรียบเทียบกับประเทศซึ่งเป็นต้นแบบในการจัดการภัยพิบัติ เพื่อให้เกิดการพัฒนาทางงานวิจัยด้านการจัดการภัยพิบัติจากอุทกภัยอย่างต่อเนื่องและเพื่อให้เกิดความครอบคลุมในทุกประเด็น