DOI: 10.14457/tu.the.2018.1249
title: สถานะของบุคลากรภาครัฐตามสัญญาจ้างเหมาบริการ: ศึกษาในแง่การคุ้มครองสิทธิประโยชน์และสวัสดิการ

description: วิทยานิพนธ์เล่มนี้มุ่งศึกษาถึงปัญหาว่าด้วยสถานะทางกฎหมายของบุคลากรภาครัฐตามสัญญาจ้างเหมาบริการ โดยมุ่งศึกษาถึงการคุ้มครองสิทธิประโยชน์และสวัสดิการของบุคคลดังกล่าว ทั้งนี้ เพื่อหาคำตอบว่าแท้จริงแล้วผู้รับจ้างเหมาบริการ ซึ่งเป็นบุคคลธรรมดาที่เป็นคู่สัญญาของรัฐในสัญญาจ้างเหมาบริการนั้นจะมีสถานะทางกฎหมายเป็นบุคลากรภาครัฐหรือไม่ และควรจะได้รับการคุ้มครองสิทธิประโยชน์และสวัสดิการเช่นไรหรือเป็นไปตามกฎหมายใด จากการศึกษาพบว่า แท้จริงแล้วผู้รับจ้างเหมาบริการในภาครัฐนั้น มีนิติสัมพันธ์กับรัฐตามสัญญาจ้างแรงงานและมีสถานะทางกฎหมายเป็น “ลูกจ้างของรัฐ” ประเภทหนึ่งที่ปรากฏตัวขึ้นในระบบกฎหมายไทย โดยปรากฏทั้งความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 58/2554 และคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด ที่ อ. 349/2556 และที่ อ. 531/2557 ที่ได้วินิจฉัยว่า ผู้รับจ้างเหมาบริการในกรณีเช่นว่านี้มีสถานะเป็นลูกจ้างตามสัญญาจ้างแรงงานในสังกัดขององค์กรของรัฐผู้ว่าจ้าง องค์กรของรัฐซึ่งเป็นผู้ว่าจ้างในกรณีนั้นๆ จึงชอบที่จะต้องปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายประกันสังคมในฐานะนายจ้าง แต่แม้จะปรากฏแนวการวินิจฉัยดังกล่าว แต่ในทางข้อเท็จจริงแล้วนโยบายการจ้างเหมาบริการบุคคลธรรมดานี้ก็ยังคงมีอยู่ในระบบกฎหมายไทย โดย ณ ปี พ.ศ. 2561 ปรากฏจำนวนผู้รับจ้างเหมาบริการที่เป็นบุคคลธรรมดาจำนวนประมาณ 400,000 – 500,000 คน ที่เห็นว่าแท้จริงแล้วตนมีสถานะเป็นลูกจ้างของรัฐ อีกทั้งความเห็นและคำพิพากษาดังกล่าวก็มิได้มีประเด็นอันจะต้องวินิจฉัยต่อไปว่า ในส่วนของสิทธิประโยชน์และสวัสดิการอื่นๆ ของบุคลากรตามสัญญาจ้างเหมาบริการนี้จะพึงได้รับเช่นไรและในฐานะที่เป็น “ลูกจ้างของรัฐ” ประเภทใด ทั้งนี้ เนื่องจากปัจจุบันบุคลากรภาครัฐผู้มีสถานะทางกฎหมายเป็นลูกจ้างของรัฐในระบบกฎหมายไทยมิได้มีแต่เพียงประเภทเดียว กล่าวโดยเฉพาะในส่วนราชการมีบุคลากรผู้มีสถานะดังกล่าวถึง 2 ประเภทด้วยกัน คือ พนักงานราชการและลูกจ้างชั่วคราว ที่นอกจากจะมีสถานะทางกฎหมายเช่นเดียวกันแล้วยังมีลักษณะงานในความรับผิดชอบเช่นเดียวกันอีกด้วย ด้วยเหตุนี้จึงมีประเด็นอันควรพิจารณาสืบเนื่องต่อไปอีกถึงประเด็นปัญหาอันเกี่ยวกับการจัดแบ่งประเภทบุคลากรภาครัฐในระบบกฎหมายไทยซึ่งมิได้มีเกณฑ์การใช้ดุลพินิจในการเลือกรูปแบบนิติสัมพันธ์ของบุคลากรภาครัฐที่จะเป็นผู้เข้าปฏิบัติงานในตำแหน่งต่างๆ ที่ชัดเจน ทำให้บุคลากรภาครัฐในระบบกฎหมายไทยปัจจุบันมีลักษณะซ้ำซ้อนกันทั้งในประเภทและลักษณะงานในความรับผิดชอบ และส่งผลประหลาดทำให้บุคลากรภาครัฐที่รับผิดชอบลักษณะงานเช่นเดียวกันกลับมีสถานะทางกฎหมายที่แตกต่างกันและได้รับการคุ้มครองสิทธิประโยชน์และสวัสดิการที่แตกต่างกัน เนื่องด้วยเหตุที่เป็นบุคลากรภาครัฐคนละประเภท ดังนั้น วิทยานิพนธ์เล่มนี้จึงจำต้องมุ่งหาแนวทางการกำหนดดุลพินิจแก่องค์กรของรัฐในเลือกรูปแบบนิติสัมพันธ์ของบุคลากรภาครัฐด้วยอีกประการหนึ่งเมื่อพิจารณาถึงแนวทางการกำหนดดุลพินิจแก่องค์กรของรัฐในเลือกรูปแบบนิติสัมพันธ์ของบุคลากรภาครัฐในระบบกฎหมายฝรั่งเศส ระบบกฎหมายเยอรมัน และระบบกฎหมายอเมริกันแล้วพบว่า ในระบบกฎหมายฝรั่งเศสและเยอรมันต่างได้กำหนดดุลพินิจของรัฐไว้ชัดเจนแล้วว่าในตำแหน่งงานใดรัฐจะต้องเลือกใช้รูปแบบนิติสัมพันธ์ของบุคลากรภาครัฐที่จะเข้าเป็นผู้ปฏิบัติงานในตำแหน่งนั้นๆ เช่นใด แต่ในส่วนของกฎหมายอเมริกันนั้นเป็นระบบกฎหมายที่มีบุคลากรภาครัฐประเภทเดียวจึงมิได้จำต้องมีการกำหนดดุลพินิจดังกล่าวไว้แต่อย่างใด ในระบบกฎหมายของทั้งสามประเภทจึงมีเกณฑ์การจัดแบ่งประเภทบุคลากรภาครัฐที่ชัดเจนและมิได้มีปัญหาความซ้ำซ้อนในประเภทและลักษณะงานของบุคลากรภาครัฐแต่อย่างใด นอกจากนี้ ยังปรากฏแนวความคิดว่าด้วยการจ้างเหมาบริการจากเอกชน (Outsourcing) ในระบบกฎหมายอเมริกันเช่นเดียวกับในระบบกฎหมายไทย เพียงแต่ในระบบกฎหมายอเมริกันนั้น รัฐมีดุลพินิจอันจำกัดว่าเฉพาะแต่งานอันมีลักษณะเฉพาะเท่านั้นที่รัฐอาจจ้างเหมาบริการจากเอกชนได้ข้อเสนอแนวทางการดำเนินการแก้ไขปัญหาอันเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิประโยชน์และสวัสดิการของบุคลากรภาครัฐตามสัญญาจ้างเหมาบริการในวิทยานิพนธ์เล่มนี้จึงมีอยู่ว่า รัฐโดยองค์กรของรัฐฝ่ายต่างๆ และบุคลากรภาครัฐตามสัญญาจ้างเหมาบริการที่เห็นว่าตนได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากนโยบายการจ้างเหมาบริการของรัฐจะต้องดำเนินการแก้ไขปัญหาดังกล่าวโดยอาศัยกลไกการปฏิบัติงานขององค์กรของรัฐฝ่ายบริหาร ฝ่ายตุลาการ และฝ่ายนิติบัญญัติประกอบกัน กล่าวคือ โดยการที่องค์กรของรัฐฝ่ายบริหารพิจารณาทบทวนและยกเลิกหลักเกณฑ์ที่กำหนดขอบเขตลักษณะงานที่รัฐอาจจ้างเหมาบริการจากบุคคลธรรมดาโดยตรงและกำหนดขอบเขตลักษณะงานเสียใหม่ให้มีความชัดเจน โดยการที่ผู้รับจ้างเหมาบริการนำคดีมาฟ้องต่อองค์กรฝ่ายตุลาการ ซึ่งในกรณีนี้ คือ ศาลปกครอง เพื่อให้ศาลมีคำวินิจฉัยถึงสถานะทางกฎหมายของตน และโดยการที่องค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติพิจารณาดำเนินการตรากฎหมายกำหนดแนวทางลักษณะงานในความรับผิดชอบของบุคลากรภาครัฐแต่ละประเภท อันจะมีผลเป็นการจำกัดดุลพินิจของรัฐในการเลือกรูปแบบนิติสัมพันธ์ของบุคลากรภาครัฐใน และเป็นการแก้ไขปัญหาความซ้ำซ้อนในประเภท และลักษณะงานของบุคลากรภาครัฐในระบบกฎหมายไทยด้วยในอีกทางหนึ่ง