DOI: 10.14457/tu.the.2024.1252
title: การศึกษาประสิทธิผลของนโยบายการบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการ (ผู้ว่า CEO) ภายใต้การบังคับใช้พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการบริหารงานเชิงพื้นที่แบบบูรณาการ พ.ศ. 2565: กรณีศึกษา จังหวัดสระบุรี

description: การค้นคว้าอิสระ เรื่อง “การศึกษาประสิทธิผลของนโยบายการบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการ (ผู้ว่า CEO) ภายใต้การบังคับใช้พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการบริหารงานเชิงพื้นที่แบบบูรณาการ พ.ศ. 2565 กรณีศึกษา จังหวัดสระบุรี” มีวัตถุประสงค์เพื่อ 1) วิเคราะห์ให้เห็นถึงปัจจัยความสำเร็จและอุปสรรคในการดำเนินนโยบายการบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการ (ผู้ว่า CEO) ของผู้ว่าราชการจังหวัด และ 2) เพื่อศึกษาบทบาทและขอบเขตอำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัดในปัจจุบันว่ามีความเปลี่ยนแปลงไปมากน้อยเพียงใดภายหลังจากการดำเนินนโยบายการบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการ (ผู้ว่า CEO) ภายใต้การบังคับใช้พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการบริหารงานเชิงพื้นที่แบบบูรณาการ พ.ศ. 2565 โดยผู้ศึกษาวิจัยได้แบ่งการวิเคราะห์ออกเป็น 3 ประเด็น ได้แก่ 1) บทวิเคราะห์ตัวบทกฎหมาย พระราชบัญญัติ ระเบียบ ประกาศ คำสั่ง ที่เกี่ยวข้องกับนโยบายการบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการ (ผู้ว่า CEO) 2) บทวิเคราะห์กลไกการบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการ ภายใต้การบังคับใช้พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการบริหารงานเชิงพื้นที่แบบบูรณาการ พ.ศ. 2565 และ 3) บทวิเคราะห์การขับเคลื่อนโครงการ/แผนงาน ตามแผนพัฒนาจังหวัด ภายใต้นโยบายการบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการ (ผู้ว่า CEO) อันจะนำไปสู่การตอบคำถามการวิจัยที่ได้ตั้งไว้ในการศึกษาครั้งนี้ ได้แก่ ปัจจัยความสำเร็จและอุปสรรคใดบ้างที่ส่งผลต่อประสิทธิภาพในการบริหารราชการของผู้ว่าราชการจังหวัด ภายใต้นโยบายการบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการ (ผู้ว่า CEO) ของผู้ว่าราชการจังหวัด และประสิทธิผลจากการดำเนินนโยบายการบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการ (ผู้ว่า CEO) ภายใต้การบังคับใช้พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการบริหารงานเชิงพื้นที่แบบบูรณาการ พ.ศ. 2565 ทำให้บทบาทและขอบเขตอำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัดในปัจจุบัน เปลี่ยนแปลงไปหรือไม่ อย่างไร โดยการศึกษาวิจัยครั้งนี้เป็นการวิจัยเชิงคุณภาพ ซึ่งมีการค้นคว้าข้อมูลจากกฎหมาย งานวิจัย ตลอดจนคู่มือการปฏิบัติงานที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินนโยบายการบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการ (ผู้ว่า CEO) และบริบทของการบริหารราชการส่วนภูมิภาค กรณีศึกษา จังหวัดสระบุรี บทความ รวมถึงมีการเก็บข้อมูลจากการสัมภาษณ์เชิงลึก โดยมีกลุ่มตัวอย่างที่เป็นผู้ให้ข้อมูลสำคัญ ทั้งในระดับผู้กำหนดนโยบาย ระดับหัวหน้าส่วนราชการที่เกี่ยวข้องการการดำเนินนโยบาย ระดับส่วนราชการที่มีที่ตั้งหน่วยงานอยู่ในพื้นที่จังหวัดสระบุรี และระดับผู้ปฏิบัติงานในส่วนที่เกี่ยวข้อง ผลการศึกษาพบว่า เครื่องมือทางกฎหมายเชิงนโยบายทั้งการบังคับใช้พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการบริหารงานเชิงพื้นที่แบบบูรณาการ พ.ศ. 2565 และมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 4 ธันวาคม 2566 เรื่อง ข้อเสนอการกระจายอำนาจเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารงานเชิงพื้นที่ของผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นปัจจัยความสำเร็จที่สำคัญในการขับเคลื่อนนโยบายการบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการ (ผู้ว่า CEO) ที่มาเพิ่มบทบาทและขอบเขตอำนาจในเชิงหลักการให้กับผู้ว่าราชการจังหวัดอย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งถือเป็นการวางรากฐานและกำหนดหลักเกณฑ์ในการบูรณาการแผนงาน งบประมาณ และบุคลากรภายในจังหวัดอย่างเป็นระบบ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ผู้ว่าราชการจังหวัดกลายเป็นผู้บริหารสูงสุดระดับ CEO ของจังหวัด และสามารถยกระดับการบริหารราชการจังหวัดอย่างมีเอกภาพและมีประสิทธิภาพตามสภาพปัญหาและความต้องการที่แท้จริงในแต่ละพื้นที่ ทั้งนี้ จากการศึกษาในบริบทพื้นที่จังหวัดสระบุรี พบว่า อีกหนึ่งปัจจัยความสำเร็จของนโยบายฯ คือ ภาวะผู้นำที่แข็งแกร่งของผู้ว่าราชการจังหวัดสระบุรี สะท้อนให้เห็นจากความสำเร็จของการขับเคลื่อนโครงการ สระบุรีแซนด์บ็อกซ์ แสดงให้เห็นถึงความสำเร็จในการขับเคลื่อนนโยบายผู้ว่า CEO ในพื้นที่จังหวัดสระบุรี ผ่านความร่วมมือระหว่างภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญที่ช่วยให้โครงการเดินหน้าได้อย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ในพระราชกฤษฎีกาฯ จะมีการระบุไว้ถึงการให้มีกลไกต่าง ๆ ซึ่งถูกกฎหมายระบุไว้ภายใต้เจตนารมณ์ที่ต้องการให้กลไกต่าง ๆ เป็นตัวขับเคลื่อนนโยบายผู้ว่า CEO ทั้งการกำหนดให้มีกลไกคณะกรรมการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการ (ก.บ.จ.) กลไกการจัดทำและขับเคลื่อนแผนพัฒนาจังหวัดให้มีความสอดคล้องและบูรณาการร่วมกันระหว่างแผนงาน โครงการ งบประมาณของทุกส่วนราชการในจังหวัด ตลอดจนระบุไว้ถึงการเพิ่มอำนาจในการบริหารงานบุคคลในจังหวัด แต่ยังคงเผชิญกับข้อจำกัดหลายประการ ทั้งในเชิงโครงสร้าง บทบาทอำนาจ และวัฒนธรรมการบริหารราชการ ตลอดจนความไม่ชัดเจนในบทบาทและขอบเขตอำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัดในบางกรณี ก่อให้เกิดความซ้ำซ้อนในการปฏิบัติงาน เช่น การกำหนดโครงการพัฒนาในพื้นที่ที่อาจไม่ตรงกับแผนของหน่วยงานส่วนกลาง และที่สำคัญคือราชการส่วนกลางยังคงไม่ให้ความสำคัญกับแผนพัฒนาจังหวัดที่บรรจุไว้ถึงแผนงาน/โครงการที่สะท้อนปัญหาความต้องการของพื้นที่ได้มากเท่าที่ควร ทำให้แผนพัฒนาจังหวัดขาดการเชื่อมโยงกับการจัดสรรงบประมาณ สะท้อนให้เห็นว่าปัจจัยเชิงโครงสร้างและวัฒนธรรมองค์กรยังคงเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติอย่างเต็มศักยภาพ แม้เจตนารมณ์ของกฎหมายจะถูกกำหนดไว้อย่างชัดเจนในการมุ่งเน้นการเพิ่มบทบาทและอำนาจในการบริหารงานเชิงพื้นที่ให้กับผู้ว่าราชการจังหวัด แต่ระบบราชการไทยมีลักษณะรวมศูนย์อำนาจที่ฝังรากลึกมาอย่างยาวนาน การบริหารราชการส่วนภูมิภาคถูกออกแบบมาเพื่อให้เกิดการควบคุมจากส่วนกลาง ทำให้พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการบริหารงานเชิงพื้นที่แบบบูรณาการ พ.ศ. 2565 ที่มีความพยายามจะวางรากฐานของการบริหารงานเชิงพื้นที่ผ่านการเพิ่มบทบาทและขอบเขตอำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัดไว้ให้ครอบคลุม แต่ในทางปฏิบัติยังคงมีปัญหาอุปสรรคอยู่หลายประการที่ทำให้กลไกการบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการยังคงไม่มีประสิทธิภาพได้มากเท่าที่ควร ดังนั้น จากการวิจัยพบว่า การทำจะทำให้นโยบายฯ มีประสิทธิภาพทั้งเชิงหลักการและเชิงปฏิบัติ จึงควรการเพิ่มความชัดเจนทางกฎหมายในการมอบอำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัดสามารถจัดสรรงบประมาณและบริหารงานบุคคลได้อย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาด โดยการพิจารณาออกกฎหมายลูกหรือระเบียบที่ชัดเจนและเป็นรูปธรรมขึ้นมาเพื่อสนับสนุนพระราชกฤษฎีกาฯ ตลอดจนควรมีการกำหนดแนวทางที่ชัดเจนให้กระทรวง/กรมส่วนกลาง ผ่านการออกนโยบายหรือแนวทางการขับเคลื่อนกระทรวง/กรมประจำปี ที่ผูกพันให้กระทรวง/กรมส่วนกลางต้องพิจารณาและสนับสนุนแผนงาน/โครงการตามแผนพัฒนาจังหวัดเป็นลำดับแรก รวมไปถึงควรมีการมอบหมายภารกิจที่ชัดเจนให้กับสำนักงานจังหวัดในการเป็นหน่วยงานสนับสนุนข้อมูลเชิงลึกในระดับจังหวัด เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการวิเคราะห์และขับเคลื่อนกลยุทธเชิงยุทธศาสตร์ให้กับผู้ว่าราชการจังหวัด ตลอดจนต้องเพิ่มการเสริมสร้างขีดความสามารถของบุคลากรในสำนักงานจังหวัดด้านการวิเคราะห์และขับเคลื่อนกลยุทธ์เชิงยุทธศาสตร์ เพื่อให้การบริหารราชการจังหวัดให้กลายเป็นหน่วยยุทธศาสตร์ระดับพื้นที่อย่างแท้จริง