DOI: 10.14457/tu.the.2020.1423
title: การจัดการการเปิดโปงการกระทำความผิดของภาครัฐของประเทศไทย

description: การเปิดโปงการกระทำความผิด (Whistleblowing) ไม่ว่าจะในหน่วยงานภาครัฐ หรือองค์การเอกชน ที่กระทำโดยสมาชิกขององค์การนั้น ๆ เป็นปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นมาเป็นเวลานานแล้ว จะเห็นได้จากประเทศสหรัฐอเมริกาที่มีกฎหมายรองรับแนวคิดการเปิดโปงการกระทำความผิดฉบับแรกคือ False Claims Act ตั้งแต่ในยุคสงครามกลางเมือง คริสตศักราชที่ 19 และข่าวเรื่องการเปิดโปงการกระทำความผิดของภาครัฐก็มีให้เห็นอยู่อย่างต่อเนื่อง ไม่ว่าจะเป็นกรณีการกระทำความผิดโดยทหารจีไอของสหรัฐอเมริกาในระหว่างสงครามเวียดนาม หรือการเผยแพร่ Pentagon Paper ที่ชี้ให้เห็นถึงการที่สหรัฐอเมริกาได้เข้าไปมีส่วนในการแทรกแซงทั้งทางการเมืองและการทหารในประเทศเวียดนามช่วงระหว่าง ค.ศ. 1945 ถึง 1967หากแต่การเปิดโปงในอดีตนั้น มักจะเป็นสิ่งที่กระทำโดยสมาชิกภายในองค์การที่อยู่ในตำแหน่งสำคัญ ซึ่งส่งผลต่อความสามารถในการได้มาซึ่งข้อมูลการกระทำผิด หรือช่องทางในการเปิดเผยข้อมูลที่สมาชิกระดับทั่วไปอาจไม่สามารถกระทำได้ ในทางตรงกันข้าม การเข้ามาของอินเทอร์เน็ต Social Media และสื่อออนไลน์ในยุคปัจจุบัน ได้ทำให้การเปิดโปงกลายเป็นสิ่งที่ทุกคน ไม่ว่าจะเป็นประชาชนหรือแม้แต่สมาชิกองค์การระดับล่าง สามารถทำได้โดยง่าย การเกิดขึ้นของแพลตฟอร์มอย่าง Wikileaks หรือ Page บน Facebook ที่เกี่ยวข้องกับการติดตามและเปิดเผยการกระทำความผิดของภาครัฐ ความสะดวกในการใช้เทคโนโลยีดิจิทอลในการจัดเก็บและเผยแพร่ข้อมูลที่ก้าวข้ามข้อจำกัดด้านกายภาพที่เคยมีไปโดยสิ้นเชิง ทั้งหมดนี้ทำให้การเปิดโปงการกระทำความผิดไม่ใช่สิ่งที่ถูกจำกัดอยู่ในวงแคบของคนไม่กี่กลุ่มอีกต่อไป ซึ่งหลากหลายประเทศก็มีความพยายามที่จะผลักดันการจัดทำขั้นตอนการจัดการการเปิดโปงการกระทำความผิดของภาครัฐหรือที่เกี่ยวข้องกับภาครัฐให้เป็นระบบ เพื่อให้เกิดความโปร่งใส เป็นระบบระเบียบ และปลอดภัยกับผู้เปิดโปงผ่านทางการคุ้มครองต่าง ๆ เพื่อให้การเปิดโปงนี้เป็นกลไกในการสร้างความรับผิดรับชอบทางกฎหมายและเสริมสร้างสมรรถนะในการดำเนินงานของภาครัฐต่อไป แต่ประเทศไทยแม้จะเป็นหนึ่งในประเทศที่มีแนวโน้มการเปิดโปงการกระทำความผิดมากขึ้นอย่างชัดเจนในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา ก็ยังขาดความชัดเจนทั้งในด้านโครงสร้างกฎหมายและหน่วยงานที่รับผิดชอบด้านการเปิดโปงการกระทำความผิดในการศึกษาครั้งนี้ ผู้เขียนจึงต้องการศึกษาข้อบกพร่องด้านระบบการจัดการการเปิดโปงการกระทำความผิดของภาครัฐของประเทศไทย โดยเทียบกับกลุ่มประเทศตัวอย่าง เพื่อให้ได้ข้อเสนอแนวทางการพัฒนาการจัดการการเปิดโปงการกระทำความผิดที่เป็นรูปธรรมและเป็นธรรมกับทุกฝ่ายต่อไป โดยการศึกษาครั้งนี้ได้ใช้วิธีการวิจัยเชิงคุณภาพ ศึกษาเปรียบเทียบข้อมูลในด้านต่าง ๆ ระหว่างประเทศไทยและประเทศต้นแบบ 3 ประเทศ ซึ่งเป็นประเทศที่มีโครงสร้างการจัดการการเปิดโปงการกระทำความผิดที่ชัดเจน ประกอบไปด้วยสหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร และประเทศออสเตรเลีย ใช้วิธีการศึกษาจากเอกสารที่เกี่ยวข้อง (Documentary Review) กับการจัดการการเปิดโปงการกระทำความผิดในประเทศไทยและต่างประเทศที่เลือกมาเป็นประเทศต้นแบบเป็นหลัก ซึ่งประกอบไปด้วยเอกสารเช่น พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 หรือ The Whistleblower Protection Act of 1989 ของสหรัฐอเมริกา และงานวิจัยหรือบทความที่เกี่ยวข้อง และใช้วิธีการสัมภาษณ์เชิงลึกกลุ่มเป้าหมาย (In-depth Interview) ประกอบไปด้วย เพื่อนำข้อมูลที่ได้จากกลุ่มเป้าหมายมาสนับสนุนข้อมูลจากเอกสารดังกล่าว โดยสัมภาษณ์เจ้าหน้าที่ระดับสูงในส่วนงานที่มีความเกี่ยวข้องกับการจัดการการเปิดโปงการกระทำความผิดในประเทศไทยมากที่สุด นั่นคือ สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติจากการศึกษาครั้งนี้ พบว่า ในการจัดการการเปิดโปงการกระทำความผิดของภาครัฐในประเทศไทย แบ่งเป็น 3 ด้านคือ ด้านกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ ด้านหน่วยงานที่รับผิดชอบ และด้านระบบรับเรื่องร้องเรียน ประเทศไทยยังขาดความเป็นรูปธรรมในด้านกฎหมายมากที่สุด โดยพบว่าประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายฉบับใดที่ทำหน้าที่เป็นเสมือนกฎหมายหลักที่ให้คำนิยามการเปิดโปงหรือผู้เปิดโปงการกระทำความผิด และกำหนดขอบเขตของข้อมูลประเภทที่เข้าข่ายการเปิดโปงการกระทำความผิด หรือการคุ้มครองผู้เปิดโปงการกระทำความผิด นอกจากนี้ ยังไม่มีกฎหมายฉบับใดในประเทศไทยที่กล่าวถึงการเปิดโปง ผู้เปิดโปง หรือผู้เปิดเผยข้อมูล โดยมีการใช้คำเช่น โจทก์ ผู้ร้องเรียน หรือพยานเท่านั้นในการกล่าวถึงผู้เปิดโปงในบริบทที่แตกต่างกันออกไปด้านหน่วยงานที่รับผิดชอบด้านการเปิดโปงการกระทำความผิด พบว่า ประเทศไทยยังไม่มีหน่วยงานใดที่ดำเนินงานเป็นหน่วยงานหลักในการจัดการการเปิดโปงการกระทำความผิด มีเพียงหน่วยงานที่ดำเนินงานใกล้เคียงเท่านั้น คือ สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) แต่ก็เป็นการดำเนินงานที่เพียงแต่ใกล้เคียงเท่านั้น โดยภารกิจ ข้อจำกัดทางกฎหมาย ระเบียบของหน่วยงาน ทรัพยากรของหน่วยงาน และความรู้ของเจ้าหน้าที่ ได้จำกัดให้ ป.ป.ช. ยังไม่สามารถดำเนินงานได้เปรียบเสมือนเป็นหน่วยงานเจ้าภาพในการจัดการการเปิดโปงการกระทำความผิดในประเทศไทยด้านระบบการรับเรื่องร้องเรียน พบว่า แม้ระบบการรับเรื่องร้องเรียนการกระทำความผิดในประเทศไทยจะมีการดำเนินงานในลักษณะใกล้เคียงกับระบบรับเรื่องร้องเรียนในประเทศต้นแบบ แต่ประเทศไทยก็ยังไม่มีการยินยอมให้ใช้ช่องทางการร้องเรียนแบบปกปิดตัวตนโดยสมบูรณ์ ซึ่งหากพิจารณาแนวโน้มการจัดทำระบบรับเรื่องร้องเรียนของประเทศต้นแบบแล้ว อาจเป็นสิ่งที่ต้องศึกษาถึงความเหมาะสมและประโยชน์ของการรับยื่นเรื่องร้องเรียนแบบปกปิดตัวตนโดยสมบูรณ์ต่อไปจากผลการศึกษาครั้งนี้ ผู้ศึกษาจึงเสนอให้ 1) ให้มีการผลักดันการปรับเปลี่ยน แก้ไข หรือเพิ่มข้อกฎหมายในกฎหมายฉบับที่มีอยู่ หรือเพิ่มเติมกฎหมายฉบับใหม่ ที่รองรับการเปิดโปงการกระทำความผิดโดยตรง 2) ควรมีการศึกษาพิจารณาเพิ่มช่องทางในการรับเรื่องร้องเรียนการกระทำความผิดของภาครัฐที่อนุญาตให้ร้องเรียนได้แบบไม่เปิดเผยตัวตน