DOI: 10.14457/tu.the.2024.1255
title: ผลกระทบจากการบังคับใช้พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 และที่แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2565

description: การศึกษาวิจัย เรื่อง “ผลกระทบจากการบังคับใช้พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 และที่แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2565” มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาผลกระทบจากการบังคับใช้กฎหมายที่มีผลต่ออุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทราย เพื่อเสนอแนะแนวทางในการจัดสรรผลประโยชน์ที่เกี่ยวข้องกับผลพลอยได้ที่เกิดจากการผลิตน้ำตาลทราย (กากอ้อย) และเพื่อนำเสนอแนวทางการลดผลกระทบต่อกลุ่มเกษตรกรชาวไร่อ้อยและกลุ่มโรงงานน้ำตาลทราย โดยพิจารณาผ่านผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจากประเด็นการกำหนดปริมาณการปลูกอ้อย การกำหนดราคาอ้อย การกำหนดราคาน้ำตาลทราย การควบคุมการนำเข้า – ส่งออกน้ำตาลทราย การจัดสรรผลประโยชน์ ข้อตกลงระหว่างประเทศ การเปลี่ยนแปลงสภาพแวดล้อม และด้านอื่นๆ ได้แก่ องค์ประกอบและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียที่ครอบคลุมในการแก้ไขพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายฯ โดยจะนำผลจากการศึกษามาวิเคราะห์ มาจัดทำแนวทางการจัดสรรผลประโยชน์ที่เกี่ยวข้องกับผลพลอยได้ (กากอ้อย) ที่เหมาะสม เพื่อลดผลกระทบต่อเกษตรกรชาวไรอ้อยและโรงงานน้ำตาลทราย การศึกษาวิจัยในครั้งนี้ใช้วิธีการวิจัยผสม (Mixed Methods Research) ซึ่งประกอบด้วย การวิจัยเชิงปริมาณ (Quantitative Methods Research) ผ่านการใช้แบบสอบถามให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียแสดงความคิดเห็น จำนวน 113 คน และการวิจัยเชิงคุณภาพ (Qualitative Methods Research) ผ่านการสัมภาษณ์เชิงลึกตัวแทนเกษตรกรชาวไรอ้อย ตัวแทนโรงงานน้ำตาลทราย และผู้ปฏิบัติงานในหน่วยงานภาครัฐ จำนวน 9 คน รวมถึงการใช้การศึกษาข้อมูลจากเอกสาร (Documentary) จากผลการศึกษาวิจัยสรุปได้ว่า ผลกระทบจากการบังคับใช้พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 และที่แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2565 ที่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียส่วนใหญ่มองว่าได้รับผลกระทบมากที่สุด คือ 1) การจัดสรรผลประโยชน์ เนื่องจากการกำหนดบทนิยามเรื่อง “ผลพลอยได้” โดยเพิ่มคำว่า (กากอ้อย) ทำให้สร้างความไม่เห็นด้วยต่อโรงงานน้ำตาลทรายที่มองว่าตนเองไม่ได้รับความเป็นธรรม ตั้งแต่ขั้นตอนกระบวนการร่างกฎหมายที่ฝ่ายโรงงานน้ำตาลทรายไม่สามารถเข้ามามีส่วนร่วมซึ่งการแสดงออกความคิดเห็นได้ในการร่างกฎหมายดังกล่าว และยังคงมองว่าภาครัฐควรเข้ามามีบทบาทสำคัญในการจัดสรรผลประโยชน์เพื่อลดความเหลื่อมล้ำ และให้เกิดความเท่าเทียมกัน โดยจะต้องเป็นตัวกลางในการแก้ไขปัญหาจากบทนิยามดังกล่าว เพื่อให้เกิดความสมดุลของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย 2) การกำหนดราคาอ้อย ในปัจจุบันมีการกำหนดราคาอ้อยขั้นต้นจากการประมาณรายได้ของการจำหน่ายน้ำตาลทรายและผลพลอยได้อื่นๆเฉลี่ย 3 ปีย้อนหลัง ซึ่งรัฐบาลจะประกาศราคาก่อนฤดูการผลิต และราคาอ้อยขั้นสุดท้ายที่เกิดจากการคำนวณรายได้จากการจำหน่ายน้ำตาลทรายและผลพลอยได้อื่นๆ หักด้วยต้นทุนการผลิต เป็นรายได้สุทธิ ซึ่งไม่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงของต้นทุนการผลิตจริง เกิดผลกระทบต่อความมั่นคงและรายได้ของเกษตรกรเป็นสำคัญ แต่อย่างไรก็ตามผู้มีส่วนได้ส่วนเสียก็ยังมองว่ารัฐควรเข้ามาควบคุมราคาอ้อยให้มีความชัดเจนและสอดคล้องกับสภาพตลาดและต้นทุนที่แท้จริงของแต่ละพื้นที่เป็นสำคัญ 3) ข้อตกลงระหว่างประเทศ ด้วยพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายฯ ฉบับปัจจุบันเป็นที่ยอมรับในระดับสากล มีความเป็นมาตรฐาน ทำให้ราคาน้ำตาลทรายของประเทศไทยเป็นไปตามราคาในตลาดโลก ถือเป็นปัจจัยสนับสนุนในการพัฒนาศักยภาพอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายให้สามารถแข่งขันกับต่างประเทศได้ ทำให้เกิดการสร้างนวัตกรรมทางด้านผลิตภัณฑ์ใหม่ๆ ที่สามารถสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจให้กับประเทศได้ 4) การควบคุมการนำเข้า - ส่งออกน้ำตาลทราย ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเห็นด้วยกับมาตรการของรัฐในการควบคุมการนำเข้า - ส่งออกน้ำตาลทราย เพื่อรักษาอุปสงค์และอุปทานให้เกิดความสมดุล เกิดเสถียรภาพต่ออุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทราย 5) ด้านอื่นๆ ได้แก่ องค์ประกอบและอำนาจของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย รวมถึงการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในการแก้ไขพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายฯ ถึงแม้ว่าผู้มีส่วนได้ส่วนเสียส่วนใหญ่จะยอมรับในองค์ประกอบและอำนาจหน้าที่ในปัจจุบัน แต่ก็ยังไม่มีความเหมาะสมต่อการบริหารอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายที่เพียงพอในสภาพบริบทที่เปลี่ยนแปลงไป รวมทั้งควรมีกลไกในการกำกับดูแลที่ชัดเจน โดยการให้ผุ้มีส่วนได้เสียเข้ามามีส่วนร่วมในการปรับปรุงและแสดงออกซึ่งความคิดเห็นเพื่อการปรับแก้ไขให้มีความเหมาะสมสอดคล้องกับปัจจุบัน 6) การเปลี่ยนแปลงสภาพแวดล้อม จากความเจริญเติบโตทางด้านเทคโนโลยีและการเกิดปัญหาความเสื่อมโทรมของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ทำให้เกิดการแก้ไขพระราชบัญญัติดังกล่าวที่มีความสอดคล้องกับสภาพแวดล้อมในปัจจุบันมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะการส่งเสริมการวิจัยและพัฒนานวัตกรรมเป็นสำคัญ เพื่อสร้างสรรค์อุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายให้เจริญก้าวหน้าด้วยผลิตภัณฑ์ที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม แต่อย่างไรก็ตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายฯ ฉบับนี้ยังคงมีความไม่ชัดเจนในการปฏิบัติ ไม่มีบทกำหนดโทษทางด้านสิ่งแวดล้อมแก่ผู้ที่ละเมิดเผาอ้อย ทำให้เกิดผลกระทบต่อสังคมและสร้างมลพิษทางอากาศ คือ ปัญหาฝุ่น PM 2.5 ที่ภาครัฐต้องเข้ามาแก้ไขปัญหาอย่างเร่งด่วนในปัจจุบัน 7) การกำหนดราคาน้ำตาลทราย ในปัจจุบันถึงแม้ว่าราคาน้ำตาลทรายภายในประเทศจะไม่เป็นไปตามกลไกราคาตลาด และยังถูกควบคุมโดยกระทรวงพาณิชย์ในบางช่วงเวลา แต่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียก็ยังยอมรับได้ที่จะให้ภาครัฐเข้ามรมีบทบาทในการกำหนดราคาน้ำตาลทรายเพื่อไม่ให้เกิดความผันผวนทางด้านราคามากจนเกิดไป ทั้งนี้ยังคงอยากให้ภาครัฐคำนึงถึงต้นทุนการผลิตจริงและทบทวนพิจารณาแนวปฏิบัติให้มีความยืดหยุ่น เหมาะสม เพื่อประโยชน์ของเกษตรกรชาวไร่อ้อย โรงงานน้ำตาลทราย และประชาชนผู้บริโภคเป็นสำคัญ 8) การกำหนดปริมาณการปลูกอ้อย ถึงแม้ว่าภาครัฐจะไม่ได้กำหนดปริมาณอ้อยที่เกษตรกรสามารถปลูกได้โดยตรง แต่การกำหนดปริมาณน้ำตาลทรายที่แต่ละโรงงานสามารถผลิตได้ในแต่ละฤดูกาลที่ส่งผลต่อความต้องการอ้อย ซึ่งเป็นการรักษาสมดุลระหว่างอุปสงค์และอุปทานภายในประเทศเพื่อให้เกิดความสมดุลและเพื่อป้องกันปัญหาอ้อยล้นตลาด แต่อย่างไรก็ตามผู้มีส่วนได้ส่วนเสียมองว่าสิ่งที่ให้ปริมาณอ้อยมีปริมาณความไม่แน่นอนในแต่ละฤดูการผลิต เนื่องจากสภาพภูมิอากาศ การบริหารจัดการน้ำ การบำรุงรักษาดิน และสภาพพื้นที่ที่เหมาะสมต่อการปลูกอ้อย ที่รัฐบาลควรเข้ามาบริหารจัดการเป็นสำคัญให้เกิดความสมดุลในอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทราย ทั้งนี้ผู้ศึกษาได้เสนอแนะแนวทางในการจัดสรรผลประโยชน์ที่เกี่ยวข้องกับผลพลอยได้ที่เกิดจากการผลิตน้ำตาล (กากอ้อย) เพื่อลดผลกระทบที่มีต่อเกษตรกรชาวไร่อ้อยและโรงงานน้ำตาลทราย คือ 1) ด้านกฎหมาย ภาครัฐ คือ สำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย ในฐานะที่เป็นตัวกลางของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย จำเป็นต้องเร่งดำเนินการหาข้อสรุปแนวทางการคำนวณผลประโยชน์ “ผลพลอยได้” (กากอ้อย) ให้เร็วที่สุด ด้วยความเป็นธรรมและเท่าเทียมกัน เพื่อลดความขัดแย้งระหว่างเกษตรกรชาวไร่อ้อยและโรงงานน้ำตาลทราย โดยอาศัยกระบวนการการรับฟังความคิดเห็นของทั้งสองฝ่าย เพื่อเกิดการยอมรับและแก้ไขปัญหาร่วมกัน เพื่อกำหนดทิศทางการขับเคลื่อนอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายต่อไป 2) ด้านเศรษฐกิจ ด้วยพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายฯ ปัจจุบัน ส่งเสริมและสนับสนุนทางด้านการวิจัยและพัฒนาอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายอย่างชัดเจน ดังนั้นภาครัฐ คือ สำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายจำเป็นต้องมีบทบาทเชิงรุกในการจัดออกนโยบายหรือมาตรการ จัดทำแผนการดำเนินงานผ่านการสร้างตัวชี้วัดทางด้านการสร้างสรรค์นวัตกรรม ที่เป็นปัจจัยสนับสนุนการสร้างสรรค์นวัตกรรมให้เกิดขึ้นในอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทราย เช่น การจัดทำข้อตกลงความร่วมมือ MoU กับหน่วยงานภาคเอกชน ภาครัฐและภาคประชาชน เช่น การสนับสนุนนโยบายการใช้พลังงานไฟฟ้าที่ได้จากกากอ้อย การใช้ผลิตภัณฑ์ที่ทำจากกากอ้อยแทนพลาสติก ความร่วมมือทางด้านวิชาการในการสร้างสรรค์นวัตกรรมเพื่อเกิดอ้อยสายพันธุ์ใหม่ การสร้างพื้นที่ต้นแบบเชิงเศรษฐกิจของอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทราย การจัดประกวดการสร้างสรรค์นวัตกรรมระดับชาติ เป็นต้น ซึ่งเป็นการสร้างมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจ และจะเป็นประโยชน์ต่อผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องในอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายต่อไป 3) ด้านสังคม การจัดสรรผลประโยชน์ยังคงมีบทบาทที่สำคัญที่สุดต่อความมั่นคงทางรายได้ของเกษตรกรชาวไร่อ้อยและกลุ่มโรงงานน้ำตาลทราย ดังนั้นสำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายจึงควรเป็นผู้เข้ามากำหนดผลประโยชน์ที่เกิดจากผลพลอยได้ (กากอ้อย) ให้เป็นผลประโยชน์เพิ่มเติม เนื่องจาก “กากอ้อย” มีปริมาณที่ไม่แน่นอน ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับประสิทธิภาพของกระบวนการผลิตน้ำตาลทรายที่แตกต่างกันของแต่ละโรงงานน้ำตาลทราย รวมถึงคุณภาพของอ้อย กระบวนการการสกัดอ้อยเป็นสำคัญ ดังนั้นจึงต้องกำหนดหลักเกณฑ์ในการคำนวณหาผลประโยชน์ที่รอบคอบ เพื่อให้เกิดการยอมรับร่วมกันของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย 4) ด้านสิ่งแวดล้อม การรักษาสิ่งแวดล้อมถือเป็นกระแสนิยมที่มีความสำคัญ และมีอิทธิพลต่ออุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายในปัจจุบัน ดังนั้นภาครัฐจึงควรเข้ามามีบทบาทสำคัญในการขับเคลื่อนอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายให้เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม เช่น การออกนโยบายส่งเสริมการใช้พลังงานทดแทน การสร้างเศรษฐกิจชีวภาพ เช่น การผลิตกระแสไฟฟ้าที่ได้จากกากอ้อย การรณรงค์การใช้ผลิตภัณฑ์ที่ทำมาจากกากอ้อย เป็นต้น รวมถึงการจัดทำโครงการสีเขียวเพื่อชักจูงให้เกษตรกรเข้าร่วม เช่น การส่งเสริมการตัดอ้อยสด การส่งเสริมการจัดทำคาร์บอนเครดิตกับการปลูกอ้อย เป็นต้น เพื่อส่งเสริมให้อุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายขับเคลื่อนด้วยความยั่งยืนต่อไปในอนาคต