DOI: 10.14457/tu.the.2024.1275
title: การเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการขององค์การบริหารส่วนจังหวัดในการรับถ่ายโอนภารกิจโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล: กรณีศึกษา จังหวัดกาญจนบุรี

description: การวิจัยครั้งนี้เป็นการวิจัยเชิงคุณภาพซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อวิเคราะห์ให้เห็นถึงสถานภาพและประเด็นปัญหาสำคัญในการบริหารจัดการขององค์การบริหารส่วนจังหวัดกาญจนบุรีในกระบวนการถ่ายโอนภารกิจโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล ในช่วงเปลี่ยนผ่าน รวมถึงศึกษาปัจจัยที่มีผลต่อการบริหารจัดการในกระบวนการถ่ายโอนภารกิจโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลขององค์การบริหารส่วนจังหวัดกาญจนบุรี ตลอดจนเสนอแนะแนวทางในการเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการขององค์การบริหารส่วนจังหวัดกาญจนบุรีในการรับถ่ายโอนภารกิจโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล ทำการสัมภาษณ์เชิงลึกด้วยแบบสัมภาษณ์แบบกึ่งมีโครงสร้างกับผู้ให้ข้อมูล 3 กลุ่ม ประกอบด้วย กลุ่มผู้บริหาร จำนวน 3 คน กลุ่มผู้ขับเคลื่อนนโยบาย จำนวน 6 คน และกลุ่มผู้ปฏิบัติงาน จำนวน 6 คน จากนั้นทำการวิเคราะห์ข้อมูลด้วยการวิเคราะห์เนื้อหา ผลการวิจัยพบว่า 1. ประเด็นปัญหาสำคัญของการบริหารจัดการขององค์การบริหารส่วนจังหวัดกาญจนบุรี ในกระบวนการถ่ายโอนภารกิจโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล พบปัญหาอุปสรรคในการบริหารจัดการ “คน เงิน ของ งาน” ขององค์การบริหารส่วนจังหวัดกาญจนบุรี ดังนี้1.1 ด้านบุคลากรประสบปัญหาขาดแคลนแพทย์ และบุคลากรที่ปฏิบัติงานในโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลในหลายพื้นที่ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล ที่ตั้งอยู่ในพื้นที่ห่างไกล และการถ่ายโอนพนักงานกระทรวงสาธารณสุขมายังองค์การบริหารส่วนจังหวัดยังคงเป็นประเด็นปัญหาไม่สามารถถ่ายโอนได้ เนื่องจากไม่มีการกำหนดตำแหน่งและกรอบอัตรากำลังประเภทดังกล่าวในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอีกทั้ง การกำหนดตำแหน่งบุคลากรภายใน แบบตายตัว สร้างข้อจำกัดในการบริหารงานบุคคลและการดำเนินงาน1.2 ด้านงบประมาณ ในช่วงระยะแรกของการถ่ายโอนภารกิจมีประเด็นปัญหางบประมาณไม่เพียงพอ ภายหลังการถ่ายโอนภารกิจ ตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2566 มีการรับงบประมาณเหมาจ่ายรายหัวระบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ในส่วนงานดูแลรักษาผู้ป่วยนอก (OP) และงานสร้างเสริมสุขภาพและป้องกันโรค (P&P) มาบริหารจัดการเอง พบปัญหาการตามชำระเงินให้กับโรงพยาบาลแม่ข่าย และการขออนุมัติเบิกจ่ายเงินที่ต้องดำเนินการตามระเบียบที่เกี่ยวข้องทำเกิดความล่าช้าในการเบิกจ่ายเงิน นอกจากนี้ ภายหลังการถ่ายโอนภารกิจเสร็จสิ้น มีโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลบางแห่งประสบปัญหาภาวะขาดทุนเนื่องจากขาดแคลนบุคลากรจึงต้องใช้งบประมาณในการจัดจ้างบุคลากรเพิ่มเติม และผู้บริหารบางแห่งยังขาดประสบการณ์ในการบริหารงบประมาณ1.3 ด้านพัสดุ ครุภัณฑ์ และสิ่งก่อสร้าง พบปัญหาการถ่ายโอนที่ดินและสิ่งก่อสร้างของโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล จากหน่วยงานต้นสังกัดเดิม และ โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล บางแห่งยังไม่ได้ขออนุญาตการใช้ที่ดินตามกฎหมาย จึงไม่สามารถเข้าทำการปรับปรุงก่อสร้าง หรือพัฒนาอาคารสถานที่ของโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล ได้ สำหรับยาและเวชภัณฑ์ที่จำเป็น พบปัญหาในการสั่งซื้อยาและเวชภัณฑ์ในวงเงินกว่าที่ได้รับมอบอำนาจจากนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามระเบียบการใช้เงินบำรุงขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงต้องขออนุมัติจากนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ทำให้เกิดความล่าช้า และเนื่องจากโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล ยังไม่มีบุคลากรที่มีความเชี่ยวชาญด้านยาและเวชภัณฑ์ต่างๆ จึงมีนโยบายให้มีการจัดทำแผนการใช้ยาและเวชภัณฑ์เพื่อให้มีความเหมาะสมกับความต้องการของประชาชนในพื้นที่1.4 ด้านการจัดการ ในช่วงก่อนการถ่ายโอนภารกิจ องค์การบริหารส่วนจังหวัดกาญจนบุรีไม่มีแผนการดำเนินงานในภาพรวม จึงประสบปัญหาในการบริหารจัดการทั้งบุคลากรและงบประมาณ การขับเคลื่อนการดำเนินงานโดยมีกองสาธารณสุขขององค์การบริหารส่วนจังหวัดกาญจนบุรีเป็นหน่วยงานหลัก ภายหลังการถ่ายโอนภารกิจครบทั้งจังหวัด พบปัญหาบุคลากร ไม่เพียงพอต่อปริมาณงาน แต่ไม่สามารถเพิ่มเติมได้เนื่องจากมีบุคลากรเต็มกรอบอัตรากำลัง สำหรับการทำงานร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง พบปัญหาในการประสานงานและการทำงานร่วมกับหน่วยงานในสังกัดกระทรวงสาธารณสุข เนื่องด้วยวัฒนธรรมการทำงานที่แตกต่างกัน และทัศนคติที่มีต่อการถ่ายโอนของผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทั้งในระดับผู้บริหารและผู้ปฏิบัติงาน รวมถึงการปฏิบัติงานร่วมกับกลุ่มอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้านที่ขาดความเข้าใจในบทบาทหน้าที่ และเกิดความสับสนในปฏิบัติงานเนื่องมาจากการเปลี่ยนแปลงต้นสังกัดของโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล2. ปัจจัยที่มีผลต่อการบริหารจัดการในกระบวนการถ่ายโอนภารกิจโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลขององค์การบริหารส่วนจังหวัดกาญจนบุรี ได้แก่ (1) กฎหมาย ระเบียบ ข้อกำหนด หลักเกณฑ์และแนวปฏิบัติที่เกี่ยวข้องกับการถ่ายโอนภารกิจโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลที่ออกโดยราชการส่วนกลาง ที่ไม่ชัดเจนและเป็นข้อจำกัดในการดำเนินงาน (2) แรงจูงใจในการถ่ายโอนภารกิจด้วยการส่งเสริมและสนับสนุนจากราชการส่วนกลาง (3) ความสัมพันธ์ที่ดีระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในพื้นที่ ทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น (4) การวางแผนการดำเนินงานและการบริหารทรัพยากร (5) การประสานและการสร้างระบบการทำงานร่วมกันที่ดี ระหว่างหน่วยงานราชการในสังกัดกระทรวงสาธารณสุข องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และเครือข่ายภาคประชาชนด้านสุขภาพ และ (6) ภาวะผู้นำของผู้บริหารองค์การบริหารส่วนจังหวัดจากผลการศึกษาสามารถนำเสนอแนวทางในการเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการของ องค์การบริหารส่วนจังหวัดกาญจนบุรีในการรับถ่ายโอนภารกิจโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลเพื่อเป็นแนวทางในการแก้ไขปัญหาและพัฒนายกระดับการให้บริการด้านสาธารณสุขในพื้นที่ ดังนี้(1) ด้านการบริหารงาน : องค์การบริหารส่วนจังหวัดกาญจนบุรีควรเร่งรัดจัดทำแผนพัฒนาพื้นที่สุขภาพจังหวัดกาญจนบุรี เพื่อกำหนดแนวทางการพัฒนาด้านสาธารณสุขภายใต้การบริหารงานองค์การบริหารส่วนจังหวัดกาญจนบุรี อย่างเป็นรูปธรรม และเพื่อให้มีจำนวนบุคลากรที่มีความเหมาะสมและสอดคล้องกับปริมาณงาน ควรปรับฐานะให้ กองสาธารณสุข เป็น สำนักสาธารณสุข เพื่อให้มีกรอบอัตรากำลังเพิ่มขึ้น เพื่อรองรับและครอบคลุมภารกิจงานด้านสาธารณสุข โดยอาจรวมงานสิ่งแวดล้อมทั้งหมดเข้ามาไว้ในสำนักเดียวกันได้ สำหรับกลไกในการขับเคลื่อนการบริหารงานด้านสาธารณสุข ควรมีการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการภายใต้คณะกรรมการสุขภาพื้นที่ (กสพ.) เพื่อเป็นกลไกในการขับเคลื่อนงานด้านสาธารณสุข มีอำนาจหน้าที่ และสามารถกำหนดแผนการปฏิบัติงานได้อย่างชัดเจนโดยอาจมี คณะอนุกรรมการด้านการให้บริการ ด้านการบริหางานโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล ด้านการบริหารยาและเวชภัณฑ์(2) การให้บริการสุขภาพปฐมภูมิ : การพิจารณาจัดตั้ง Health Cluster โดยมีการสร้างความเชื่อมโยง (Connection) ระหว่างโรงพยาบาลแม่ข่าย โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่ เครือข่าย แกนนำสุขภาพ อาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน เพื่อให้มีการบูรณาการการทำงานด้านสาธารณสุขร่วมกัน ประสานงานที่รวดเร็ว และเป็นอีกหนึ่งกลไกในการสร้างการรับรู้และสื่อสารกับประชาชนด้านสุขภาพ(3) กำลังคนด้านสุขภาพ : การวางแผนอัตรากำลังและแผนการใช้จ่ายงบประมาณด้านบุคลากรในโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลโดยเฉพาะ สำหรับการให้ทุนการศึกษา ควรเปิดกว้างให้ทุนการศึกษาในสาขาวิชาชีพอื่น ๆ เพิ่มเติม เช่น นักกายภาพบำบัด การแพทย์แผนไทย ให้มีความหลากหลายมากขึ้น ทั้งนี้ ควรมีการวางแผนอัตรากำลังระยะยาว เพื่อไม่ให้กระทบถึงกรอบอัตรากำลังภาพรวมและการเสียโอกาสในการสรรหาบุคลากรมาปฏิบัติงานในระหว่างที่ผู้รับทุนอยู่ระหว่างการศึกษา(4) ระบบการเงินการคลังด้านสุขภาพ : องค์การบริหารส่วนจังหวัดควรมีการจัดทำแผนการใช้จ่ายงบประมาณในการดำเนินงานของโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลในภาพรวมของจังหวัด เพื่อเป็นการกำกับดูแลไม่ให้ประสบกับภาวะขาดทุนหรือขาดสภาพคล่อง(5) ระบบสารสนเทศด้านสุขภาพ : การพัฒนาระบบฐานข้อมูลสุขภาพแบบบูรณาการ เพื่อเชื่อมโยงข้อมูลสุขภาพของประชาชนในจังหวัดให้เป็นระบบเดียวกัน กำหนดให้ทุกโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลใช้ระบบคลาวด์บันทึกข้อมูลแบบ real-time โดยสามารถตรวจสอบได้ตลอดเวลา เชื่อมโยงข้อมูลกับระบบ HDC (Health Data Center) ของกระทรวงสาธารณสุข ระบบ e-Claim ของสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติให้สามารถติดตามการให้บริการของโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล และการรับและจ่ายเงินได้อย่างมีประสิทธิภาพทั้งนี้ อาจมีการพัฒนา dashboard ในระดับจังหวัดสรุปสถานการณ์สุขภาพในภาพรวมทั้งจังหวัด ง่ายต่อการเข้าถึงข้อมูล(6) ยาและเวชภัณฑ์ที่จำเป็น : จัดตั้ง ศูนย์คลังยาและเวชภัณฑ์รวมขององค์การบริหารส่วนจังหวัด เพื่อทำหน้าที่เป็นคลังกลาง กระจายยาให้โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลแต่ละแห่ง รวมทั้งมีการวางแผนการจัดซื้อ มีบัญชียากลาง มีเจ้าหน้าที่ให้คำแนะนำและสร้างความเข้าใจแก่ เจ้าหน้าที่ของโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล และมีระบบติดตามและรายงานการใช้ยา(7) ภาวะผู้นำและธรรมาภิบาล : ในการปฏิบัติงานควรมีการประเมินคุณภาพและมาตรฐานในการปฏิบัติงานรวมถึงการให้บริการ จึงควรจัดทำตัวชี้วัดเพื่อประเมินคุณภาพการให้บริการของโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลรวมถึงเป็นการควบคุมมาตรฐานด้านสาธารณสุข โดยการบูรณาการความร่วมมือกับสาธารณสุขอำเภอ ซึ่งมีความเชี่ยวชาญชำนาญในการปฏิบัติงานในพื้นที่ และควรสร้างความเชื่อมั่นในการให้บริการของโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล โดยการพัฒนาศักยภาพในด้านการให้บริการ จัดระบบการบริหารงานให้สามารถอยู่ได้ด้วยตนเอง โดยองค์การบริหารส่วนจังหวัดทำหน้าที่เป็นพี่เลี้ยงในการส่งเสริมและสนับสนุนการดำเนินงาน พร้อมทั้งการสร้างการรับรู้และความเข้าใจในบทบาทหน้าที่ และให้ความรู้ด้านสาธารณสุข (Health Literacy) แก่ผู้ปฏิบัติงานโดยการฝึกอบรมให้ความรู้เพิ่มเติมอย่างต่อเนื่อง