DOI: 10.14457/tu.the.2015.1368
title: ปัญหาการปฏิบัติหน้าที่่ในลักษณะองค์กรวินิจฉัยข้อพิพาทของคณะกรรมการ ป.ป.ช.

description: วิทยานิพนธ์ฉบับนี้มุ่งศึกษาเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ด้านการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 ในประเด็นที่ว่าคณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นองค์กรวินิจฉัยข้อพิพาทที่ใช้อำนาจแบบกึ่งตุลาการ (Quasi Judicial) ในเรื่องใดบ้างหรือไม่ เนื่องจากปัจจุบันยังคงมีความเห็นที่แตกต่างกันออกไป ทั้งนี้วัตถุแห่งการศึกษา ได้แก่ คณะกรรมการวินิจฉัยข้อพิพาทในระบบกฎหมายสหรัฐอเมริกา อังกฤษ และฝรั่งเศส นอกจากนี้แล้วยังศึกษาต่อไปว่าหากคณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นองค์กรดังกล่าวจริง การจัดองค์กร วิธีพิจารณา และการควบคุมตรวจสอบคำวินิจฉัยมีปัญหาใดหรือไม่ หรือกรณีที่ไม่ถือว่าเป็นองค์กรวินิจฉัยข้อพิพาทเสียแล้ว ข้อความคิดบางประการขององค์กรดังกล่าวจะสามารถนำมาปรับใช้กับคณะกรรมการ ป.ป.ช. เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพและความน่าเชื่อถือได้หรือไม่ผลการศึกษาพบว่าคณะกรรมการ ป.ป.ช. แม้จะมีการจัดองค์กรและวิธีพิจารณาบางประการคล้ายคลึงกับองค์กรวินิจฉัยข้อพิพาทตามที่ปรากฏในระบบกฎหมายต่างประเทศก็ตาม แต่การใช้อำนาจไม่ว่าจะเป็นเรื่องการดำเนินการถอดถอนออกจากตำแหน่ง การดำเนินคดีอาญา การดำเนินการเพื่อขอให้ทรัพย์สินตกเป็นของแผ่นดิน การตรวจสอบทรัพย์สินและหนี้สิน การดำเนินการทางวินัย ไม่มีลักษณะเป็นข้อพิพาทที่เกิดขึ้นระหว่างสองฝ่าย แล้วมีการนำข้อพิพาทดังกล่าวมาสู่คณะกรรมการ ป.ป.ช. เพื่อให้วินิจฉัยโดยอาศัยกฎเกณฑ์ทางกฎหมาย อีกทั้งไม่มีกรณีใดเข้าข้อยกเว้นเช่นองค์กรวินิจฉัยข้อพิพาทบางองค์กรในต่างประเทศที่ไม่จำต้องมีข้อพิพาทเกิดขึ้น อีกทั้งผลแห่งมติวินิจฉัยในเรื่องดังกล่าวหาได้มีลักษณะเป็นคำวินิจฉัยในลักษณะกึ่งตุลาการไม่ ส่วนการมีมติชี้มูลความผิดทางวินัย แล้วส่งเรื่องให้ผู้บังคับบัญชาพิจารณาโทษทางวินัยกับผู้ถูกกล่าวหาตามฐานความผิดที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีมตินั้น มติดังกล่าวเป็นเพียงความผูกพันต่อฐานความผิดที่ผู้บังคับบัญชาต้องดำเนินการเท่านั้น หาได้มีลักษณะเป็นการบังคับในการลงโทษแก่ผู้ถูกกล่าวหาโดยตรงอันจะก่อให้เกิดผลกระทบต่อสถานภาพหรือสิทธิหรือหน้าที่ไม่ มติดังกล่าวมิได้เป็นการปิดกระบวนพิจารณาในทางวินัยอันจะทำให้ดำรงได้อยู่ได้ตัวของมติเอง ผู้บังคับบัญชาของผู้ถูกกล่าวหามีอำนาจดุลพินิจในการลงโทษ เพียงแต่อำนาจดังกล่าวถูกจำกัดขอบเขตให้แคบลงโดยบทบัญญัติแห่งกฎหมายในเรื่องฐานความผิดเท่านั้น ประกอบกับยังคงมีขั้นตอนที่ต้องดำเนินต่อไปในองค์กรฝ่ายปกครองซึ่งได้แก่องค์กรวินิจฉัยอุทธรณ์ มติวินิจฉัยมูลความผิดทางวินัยจึงมิใช่คำวินิจฉัยในลักษณะกึ่งตุลาการ ที่มีผลเด็ดขาดและผูกพันคู่กรณีแต่ประการใด (res judicata) มติดังกล่าวในระบบกฎหมายแล้วจึงเป็นเพียงความเห็นหรือเป็นเพียงขั้นตอนการเตรียมการก่อนออกคำสั่งทางปกครอง ดังนั้นคณะกรรมการ ป.ป.ช. จึงมิใช่องค์กรวินิจฉัยข้อพิพาทที่ใช้อำนาจในลักษณะของการชี้ขาดแบบกึ่งตุลาการแต่อย่างใดอย่างไรก็ตามแม้คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะมิใช่องค์กรวินิจฉัยข้อพิพาท แต่เมื่อพิเคราะห์ถึงข้อความคิดว่าด้วยการจัดองค์กร และวิธีพิจารณา ตลอดจนการควบคุมตรวจสอบคำวินิจฉัยขององค์กรวินิจฉัยข้อพิพาทแล้ว ทำให้มีประเด็นที่น่าพิจารณาว่าหากนำข้อความคิดบางประการมาปรับใช้ จะทำให้การปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีประสิทธิภาพและน่าเชื่อถือยิ่งขึ้นหรือไม่ ซึ่งจากการศึกษาพบว่า1) เนื่องจากคณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นองค์กรด้านการบังคับใช้กฎหมายที่มีโทษทางอาญาและทางวินัย การใช้ดุลพินิจวินิจฉัยคดีจึงต้องตั้งอยู่บนหลักพื้นฐานของการใช้เหตุผลทางกฎหมาย โดยต้องมีความรู้ความสามารถนำข้อเท็จจริงที่ได้จากการไต่สวนมาปรับเข้ากับข้อกฎหมายแล้ววินิจฉัยว่าผู้ถูกกล่าวหากระทำการอันมีมูลความผิดหรือไม่ อันเป็นคุณสมบัติเฉพาะตัวของกรรมการ ป.ป.ช. เอง มิใช่เกิดจากบุคคลอื่นที่เกี่ยวข้องในหน้าที่เพียงอย่างเดียว การกำหนดคุณสมบัติของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ตามกฎหมายปัจจุบัน ซึ่งมิได้กำหนดสัดส่วนที่เหมาะสมของกรรมการ ป.ป.ช. ในเรื่องดังกล่าวไว้ ยังไม่เพียงพอต่อประสิทธิภาพว่าการวินิจฉัยคดีจะเป็นไปโดยยุติธรรมและถูกต้อง ดังนั้นการนำข้อความคิดเรื่องความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านขององค์กรวินิจฉัยข้อพิพาทมาปรับใช้น่าจะเกิดประสิทธิภาพต่อการวินิจฉัยคดีและมีความน่าเชื่อถือมากยิ่งขึ้น 2) ในส่วนของวิธีพิจารณา จากการศึกษาพบว่าอนุกรรมการไต่สวนโดยความสัมพันธ์ในเชิงอำนาจแล้ว เป็นเพียงการใช้อำนาจแทนคณะกรรมการ ป.ป.ช. จึงถือเป็นเครื่องมือหรือกลไกส่วนหนึ่งของการปฏิบัติหน้าที่ การที่กรรมการ ป.ป.ช. ที่เป็นอนุกรรมการไต่สวนได้ร่วมไต่สวนและทำความเห็นเบื้องต้น แล้วภายหลังได้ลงมติวินิจฉัยคดีในชั้นคณะกรรมการ ป.ป.ช. มิใช่เรื่องของความไม่เป็นกลางแต่อย่างใด จึงมิอาจนำหลักขององค์กรวินิจฉัยข้อพิพาทเรื่องความเป็นกลางหรือความไม่มีส่วนได้เสียของผู้วินิจฉัยมาใช้ได้ ส่วนกรณีหลักการที่ให้ประธานในที่ประชุมออกเสียงเพิ่มขึ้นอีกหนึ่งเสียงเป็นเสียงชี้ขาดซึ่งมักจะถูกนำมาใช้กับองค์กลุ่มนั้น จากการศึกษาเห็นว่าไม่เหมาะสมกับภารกิจเฉพาะของคณะกรรมการ ป.ป.ช.เนื่องจากมีภารกิจหลักบังคับใช้กฎหมายที่มีโทษทางอาญาและทางวินัยไปพร้อมกันจึงไม่ควรใช้หลักดังกล่าว แต่ควรให้ถือว่าที่ประชุมมีมติให้ข้อกล่าวหาเป็นอันตกไป ส่วนรูปแบบของมติวินิจฉัยมูลความผิดนั้นยังไม่เพียงพอในการตรวจสอบเหตุผลประกอบการใช้ดุลพินิจ อีกทั้งบางกรณีเป็นอุปสรรคต่อหน่วยงานที่ต้องใช้รายงานการไต่สวนของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในการดำเนินการตามกฎหมาย รวมทั้งอุปสรรคของผู้ถูกกล่าวหาที่จะนำเหตุผลแห่งคำวินิจฉัยไปพิสูจน์หลักล้างการกระทำความผิดของตนได้ โดยควรนำหลักการให้เหตุผลประกอบคำวินิจฉัยขององค์กรวินิจฉัยข้อพิพาทมาปรับใช้เพื่อลดข้อบกพร่องดังกล่าว และยังเป็นการเสริมประสิทธิภาพละความน่าเชื่อขององค์กรด้วย3) กรณีการควบคุมตรวจสอบมติวินิจฉัยของคณะกรรมการ ป.ป.ช. จากการศึกษาเห็นว่าเมื่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีมติไม่ฟ้องคดีอาญากับผู้ถูกกล่าวหาด้วยเหตุมีข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานไม่เพียงพอต่อการพิสูจน์ความผิดนั้น เมื่อองค์กรซึ่งทำหน้าที่ดำเนินการพิจารณาและวินิจฉัยความผิดทางอาญาและความผิดทางวินัยเป็นชุดเดียวกัน โดยเกิดจากกระบวนวิธีพิจารณาเดียวกัน เห็นว่าองค์กรที่มีอำนาจหน้าที่ลักษณะนี้ การรับฟังข้อเท็จจริงจากพยานหลักฐานที่นำมาวินิจฉัยความผิดทางอาญาและทางวินัยควรเป็นข้อเท็จจริงเดียวกัน หาไม่เช่นนั้นแล้วย่อมเกิดผลที่ไม่สอดคล้องและขัดแย้งในตัวเอง นอกจากนี้คณะกรรมการ ป.ป.ช. มิใช่องค์กรวินิจฉัยข้อพิพาทหรือองค์กรที่ใช้อำนาจในลักษณะกึ่งตุลาการ อันจะต้องผูกพันต่อหลัก res judicata โดยมิอาจทบทวนมติของตนได้ ดังนั้นเมื่อมีเหตุจากข้อเท็จจริงในลักษณะเช่นนี้โดยคำนึงถึงประโยชน์แห่งความยุติธรรมแล้ว คณะกรรมการ ป.ป.ช. น่าจะสามารถทบทวนมติชี้มูลความผิดทางวินัยได้ สำหรับประเด็นสุดท้ายกรณีที่ศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษาหลายฉบับวินิจฉัยไปในลักษณะศาลสามารถที่จะรับฟังพยานหลักฐานได้โดยไม่จำต้องยึดถือพยานหลักฐานในสำนวนของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ซึ่งแม้คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะมิใช่องค์กรวินิจฉัยข้อพิพาท แต่ถือได้ว่าเป็นองค์กรที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านในการตรวจสอบการกระทำความผิดทางอาญาและทางวินัยเกี่ยวกับการทุจริต ศาลควรนำหลักดังกล่าวมาปรับใช้กับมติวินิจฉัยในส่วนของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ด้วย โดยควรจำกัดขอบเขตการควบคุมตรวจสอบมติวินิจฉัยของคณะกรรมการ ป.ป.ช. โดยไม่เข้าไปควบคุมดุลพินิจในการรับฟังข้อเท็จจริง