DOI: 10.14457/tu.the.2017.1192
title: การให้การสนับสนุนโดยรัฐบาลเพื่อส่งเสริมบทบาทของภาคเอกชนในการร่วมลงทุนในกิจการของรัฐของประเทศไทย

description: การให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐหรือความเป็นหุ้นส่วนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน (Public - Private Partnership) ถือเป็นเครื่องมือหนึ่งในการสร้างผลิตผลของการบริการสาธารณะที่สำคัญ ทั้งในต่างประเทศ รวมถึงประเทศไทยโดยเป็นรูปแบบการลงทุนที่อาศัยความรู้ความเชี่ยวชาญจากภาคเอกชน การจัดสรรความเสี่ยงระหว่างกันอย่างเหมาะสม และเป็นการลดภาระทางการคลังในการจัดหาแหล่งเงินทุนของรัฐจากในรูปแบบเดิมผ่านระบบงบประมาณและการกู้เพื่อมาพัฒนาโครงการ อาจกล่าวได้ว่า รูปแบบการลงทุนดังกล่าวเป็นการประสานความร่วมมือกันเพื่อให้บรรลุเป้าประสงค์สูงสุดของภาครัฐและภาคเอกชนไปพร้อมกัน กล่าวคือ การให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนของภาครัฐและการดำเนินกิจกรรมทางธุรกิจที่มุ่งหวังผลกำไรของภาคเอกชน อย่างไรก็ตาม ในหลายกรณีที่กิจกรรมการให้บริการสาธารณะของรัฐเป็นกิจการที่โดยเนื้อแท้แล้วไม่ใช่โครงการที่สามารถทำผลกำไรหรือผลตอบแทนที่สามารถสร้างแรงจูงใจให้ภาคเอกชนเข้ามาลงทุนได้ ซึ่งจากข้อจำกัดข้างต้นเป็นเหตุให้ภาครัฐไม่สามารถพัฒนาโครงการเพื่อให้บริการสาธารณะผ่านรูปแบบการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐซึ่งอาจทำให้ภาครัฐและประชาชนสูญเสียประโยชน์ที่พึงจะได้รับจากการลงทุนผ่านรูปแบบดังกล่าวได้ ด้วยเหตุนี้ รัฐจึงจำเป็นต้องสร้างกลไกที่สำคัญเพื่อเป็นการส่งเสริม พัฒนาและสนับสนุนการลงทุนในโครงการของรัฐในรูปแบบการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐให้เป็นรูปธรรมมากขึ้น ผ่านเครื่องมือสำคัญที่เรียกว่า “การให้การสนับสนุนโดยรัฐบาล (Government Support)” เพื่อขจัดข้อจำกัดและสร้างแรงจูงใจให้กับภาคเอกชนในการเข้าร่วมลงทุนเพื่อจัดทำบริการสาธารณะร่วมกับภาครัฐ ซึ่งการพิจารณาเลือกใช้รูปแบบการให้การสนับสนุนโดยรัฐบาลจะส่งผลต่อความสามารถในการเข้าถึงแหล่งเงินทุนของเอกชนในการดำเนินโครงการ บนหลักการ ๒ ประการ คือ เพื่อเป็นการลดความต้องการในส่วนเงินทุนของภาคเอกชน และเพื่อเพิ่มระดับรายได้หรือผลตอบแทนของโครงการ ให้โครงการเกิดความคุ้มค่าทางการเงิน (Financial Viability) ทำให้ภาคเอกชนเกิดแรงจูงใจในการดำเนินโครงการภาครัฐ โดยรัฐต้องคำนึงถึงความพร้อมและความสามารถในการรับภาระที่เกิดขึ้นจากการให้การสนับสนุนตามความตกลงที่กระทำกับเอกชนให้อยู่ในระดับที่สมดุลภายใต้กรอบวินัยการเงินการคลังอย่างเหมาะสมไปพร้อมกัน         ในปัจจุบันประเทศไทยได้มีการตราพระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. ๒๕๕๖ เพื่อเป็นกฎหมายกลางของระบบการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ เพื่อสนับสนุนการมีส่วนร่วมของภาคเอกชนมากขึ้น ซึ่งจากการศึกษาพบว่า เป็นเพียงการตรากฎหมายเพื่อพัฒนาในทางรูปแบบและกระบวนการทางกฎหมายให้เกิดความชัดเจนในการบังคับใช้กฎหมายต่อระบบการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐจากเดิมที่เคยไม่ชัดเจนเท่านั้น โดยกฎหมายดังกล่าวยังขาดหลักการและกลไกในการส่งเสริมบทบาทภาคเอกชนในทางเนื้อหาภายใต้หลักการการให้การสนับสนุนโดยรัฐบาลอย่างแท้จริง นอกจากนี้ จากการศึกษายังพบว่า ในปัจจุบันการให้การสนับสนุนโดยรัฐบาลในระบบการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐของประเทศไทยยังปรากฏอยู่ในกฎหมายอื่น ซึ่งมีปัญหาและข้อจำกัดทางกฎหมายอยู่มาก อาทิ ปัญหาอำนาจทางกฎหมายในการบังคับใช้รูปแบบการให้การสนับสนุนโดยรัฐบาล ปัญหาความไม่สอดคล้องกับหลักการของกฎหมายการคลังสาธารณะและกรอบวินัยทางการเงินการคลัง ปัญหาความไม่สอดคล้องกับหลักการสากลของการให้การสนับสนุนโดยรัฐบาล ปัญหาการไม่มีวิธีการพิจารณาเลือกใช้รูปแบบการให้การสนับสนุนโดยรัฐบาลอย่างเหมาะสม เป็นต้น วิทยานิพนธ์ฉบับนี้ ได้วิเคราะห์ปัญหาและข้อจำกัดทางกฎหมายของประเทศไทยในประเด็นเกี่ยวกับการให้การสนับสนุนโดยรัฐบาลทั้งที่ปรากฏในกฎหมายกลางและกฎหมายอื่น โดยเปรียบเทียบกับหลักการการให้การสนับสนุนโดยรัฐบาล หลักกฎหมายการคลังสาธารณะ กฎหมายในระดับระหว่างประเทศตามแนวทางการตรากฎหมายและกฎเกณฑ์ของ UNCITRAL Legislative Guide on Privately Financed Infrastructure Projects ซึ่งประเทศไทยร่วมเป็นภาคีสมาชิก และที่ปรากฏในกฎหมายของต่างประเทศ คือ ประเทศอินเดีย และสาธารณรัฐเกาหลี เพื่อใช้เป็นหลักคิดและแนวทางในการแก้ไขปัญหาและข้อจำกัดทางกฎหมาย เพื่อประโยชน์ต่อการพัฒนากฎหมายภายใต้บริบทของประเทศไทยอย่างเหมาะสมผ่านทางข้อเสนอแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. ๒๕๕๖ ในประเด็นเกี่ยวกับการให้การสนับสนุนโดยรัฐบาล กล่าวคือ การกำหนดบทบัญญัติที่ให้อำนาจในการบังคับใช้รูปแบบการให้การสนับสนุนโดยรัฐบาล การกำหนดเจตนารมณ์พื้นฐาน การกำหนดขั้นตอนและกระบวนการพิจารณาโครงการ การกำหนดรูปแบบและวิธีการเลือกใช้รูปแบบการให้การสนับสนุนโดยรัฐบาล การเพิ่มเติมอำนาจของกองทุนในกฎหมาย และการกำหนดหลักการเสริมสร้างวินัยการเงินการคลังของระบบการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐอย่างเป็นเอกภาพ ทั้งนี้ เพื่อให้การให้การสนับสนุนโดยรัฐบาลเป็นกลไกที่สำคัญในการทำให้ระบบการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐเป็นเครื่องมือของภาครัฐในการพัฒนากิจการบริการสาธารณะซึ่งจะส่งผลต่อการยกระดับมาตรฐานของคุณภาพชีวิตของประชาชนในอนาคตต่อไป