DOI: 10.14457/tu.the.2021.650
title: การใช้พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ในศาลยุติธรรม

description: เดิมคดีความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ไม่ว่าจะเกิดจากการที่เจ้าหน้าที่กระทำในฐานะส่วนตัว หรือกระทำในการปฏิบัติหน้าที่ ล้วนอยู่ภายใต้การพิจารณาของศาลยุติธรรมทั้งหมด โดยใช้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ในการพิจารณา แต่ต่อมา มีแนวคิดว่า การให้เจ้าหน้าที่ผู้ซึ่งดําเนินกิจการต่างๆ เพื่อประโยชน์ของรัฐต้องรับผิดตามหลักกฎหมายเอกชนนั้นไม่เหมาะสมนัก จึงมีการตราพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ขึ้นมาเพื่อให้ความรับผิดของเจ้าหน้าที่ในการปฏิบัติหน้าที่เป็นธรรมมากขึ้น ซึ่งมาตรา 14 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวได้กำหนดสิทธิในการฟ้องคดีต่อศาลปกครองไว้ และต่อมา รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ได้บัญญัติให้มีศาลปกครองขึ้นเพื่อพิจารณาพิพากษาคดีปกครอง หลังจากนั้น ได้มีการตราพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 กำหนดคดีที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง จนกระทั่งมีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นเมื่อ พ.ศ. 2544 ทำให้คดีความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่อยู่ในเขตอำนาจของทั้งศาลยุติธรรมและศาลปกครอง โดยต้องพิจารณาจากลักษณะของการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ กล่าวคือ 1. หากเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยใช้อำนาจตามกฎหมาย คดีจะอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ซึ่งใช้วิธีพิจารณาคดีระบบไต่สวน แต่อย่างไรก็ตาม มีกรณีที่ยกเว้นให้คดีประเภทนี้อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมด้วย เช่น คดีที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลชำนัญพิเศษ ซึ่งบัญญัติยกเว้นไว้ในมาตรา 9 วรรคสอง (3) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และ 2. หากเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ใช้อำนาจตามกฎหมาย คดีจะอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาของศาลยุติธรรมซึ่งใช้วิธีพิจารณาคดีระบบกล่าวหา การค้นคว้าอิสระเล่มนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาการใช้พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ในศาลยุติธรรม โดยจะได้กล่าวให้เห็นถึงประวัติความเป็นมา และแนวคิดเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ในประเทศไทย รวมถึงเปรียบเทียบการใช้พระราชบัญญัติดังกล่าวทั้งในศาลยุติธรรมและศาลปกครอง เพื่อนำมาวิเคราะห์ปัญหาและเสนอแนวทางแก้ไขปัญหาของการใช้พระราชบัญญัติดังกล่าวในศาลยุติธรรม โดยหลักแล้วศาลต้องใช้พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 โดยคำนึงถึงทั้งตัวบทกฎหมายและเจตนารมณ์ของกฎหมายประกอบกัน เพื่อให้การบังคับใช้พระราชบัญญัติดังกล่าวเป็นไปถูกต้องและเป็นธรรมที่สุด ทั้งนี้ การใช้กฎหมายฉบับเดียวกันนี้ของทั้งศาลปกครองและศาลยุติธรรมต้องเป็นไปอย่างสอดคล้องต้องกันด้วย แต่อย่างไรก็ตาม จากการศึกษาคำพากษาศาลฎีกาพบว่า การใช้พระราชบัญญัติดังกล่าวในศาลยุติธรรมมีประเด็นปัญหาหลายประการ ดังนี้ 1. ปัญหาเรื่องเขตอำนาจศาล : ความไม่ชัดเจนของบทบัญญัติที่กำหนดเขตอำนาจศาล 2. ปัญหาในประเด็นทางสารบัญญัติ : การวินิจฉัยให้เจ้าหน้าที่รับผิดทางละเมิด โดยวินิจฉัยเพียงว่า เจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาทเลินเล่อ 3. ปัญหาในประเด็นทางวิธีสบัญญัติ 3.1 ปัญหาความไม่เหมาะสมของการใช้ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งในคดีความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่อันเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่โดยใช้อำนาจตามกฎหมาย ได้แก่ ปัญหาการไม่นำระบบไต่สวนมาใช้ ปัญหาการไม่ต้องอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองก่อนนำคดีมาฟ้อง ปัญหาการยกฟ้องคดีที่ยื่นฟ้องเมื่อขาดอายุความโดยไม่มีเงื่อนไขอื่นให้พิจารณาอีก และปัญหาความลักลั่นกันในการอุทธรณ์คำพิพากษาศาลชั้นต้น 3.2 ปัญหาความไม่เหมาะสมของการใช้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ในคดีความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่อันเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่โดยใช้อำนาจตามกฎหมาย : การไม่เป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีเนื่องจากใช้สิทธิไม่สุจริต 3.3 ปัญหาการจำกัดสิทธิของผู้เสียหายซึ่งเป็นบุคคลภายนอกในการยื่นคำร้องต่อศาลที่พิจารณาคดีอาญาขอให้บังคับจำเลย ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ตน และ 3.4 ปัญหาเรื่องอายุความ ได้แก่ ปัญหาความลักลั่นกันในเรื่องอายุความการฟ้องให้หน่วยงานของรัฐรับผิดจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ในศาลยุติธรรมและศาลปกครอง และปัญหาความเสมอภาคของการใช้อายุความทางอาญาที่ยาวกว่าในคดีความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่อันเกิดจากมูลความผิดอาญาจากการวิเคราะห์ปัญหาประการต่างๆ ข้างต้น ผู้เขียนมีข้อเสนอแนะโดยสรุป 2 ประการคือ 1. ควรมีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย ในประเด็นดังต่อไปนี้ 1.1 ประเด็นเรื่องเขตอำนาจศาล ควรบัญญัติเพิ่มนิยามคำว่า “อำนาจทางปกครอง” ไว้ในมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 และแก้ไขบทบัญญัติมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จากคำว่า “การใช้อำนาจตามกฎหมาย” เป็นคำว่า “การใช้อำนาจทางปกครอง” 1.2 ประเด็นทางวิธีสบัญญัติ จะกล่าวถึงเฉพาะในคดีความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่อันเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่โดยใช้อำนาจตามกฎหมายเท่านั้น โดยมีข้อเสนอดังนี้ 1) ให้มีบทบัญญัติให้ศาลยุติธรรมนำวิธีพิจารณาคดีระบบไต่สวนมาใช้ในการพิจารณาคดีดังกล่าว โดยกำหนดให้ศาลเข้ามามีบทบาทในการแสวงหาข้อเท็จจริงในคดี 2) ให้มีบทบัญญัติกำหนดเงื่อนไขให้ต้องอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองก่อนฟ้องคดีดังกล่าวในศาลยุติธรรม 3) ให้มีบทบัญญัติที่เปิดช่องให้ศาลยุติธรรมมีดุลพินิจในการรับฟ้องคดีที่เป็นประโยชน์แก่ส่วนรวมแต่ยื่นฟ้องเมื่อขาดอายุความแล้ว 4) แก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติเพื่อยกเว้นไม่ให้การอุทธรณ์ปัญหาข้อเท็จจริงในคดีดังกล่าวต่อศาลยุติธรรมต้องมีเงื่อนไขในเรื่องทุนทรัพย์2. ศาลยุติธรรมควรใช้และการตีความกฎหมายให้ชัดเจนขึ้น ในประเด็นดังต่อไปนี้ 2.1 ประเด็นทางสารบัญญัติ เมื่อศาลจะวินิจฉัยให้เจ้าหน้าที่รับผิดทางละเมิดเนื่องจากการปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ก็สมควรต้องวินิจฉัยว่าเป็นความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงอย่างไร ให้ชัดเจน 2.2 ประเด็นทางวิธีสบัญญัติ 1) ศาลยุติธรรมไม่ควรใช้หลักการใช้สิทธิโดยสุจริตอย่างเคร่งครัดในคดีความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่อันเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่โดยใช้อำนาจตามกฎหมาย กล่าวคือ แม้โจทก์จะมีส่วนร่วมในการกระทำความผิด ศาลยุติธรรมก็ควรรับคดีดังกล่าวไว้พิจารณา 2) ศาลยุติธรรมไม่ควรตีความจำกัดสิทธิของบุคคลภายนอกในการยื่นคำร้องต่อศาลที่พิจารณาคดีอาญาขอให้บังคับจำเลยซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ตน 3) ในคดีที่บุคคลภายนอกฟ้องให้หน่วยงานของรัฐรับผิดจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ ศาลยุติธรรมควรพิจารณาอายุความตามมาตรา 448 วรรคหนึ่ง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และ 4) ในคดีที่บุคคลภายนอกฟ้องให้หน่วยงานของรัฐให้รับผิดจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่อันเป็นมูลความผิดอาญา ถ้ามีกำหนดอายุความทางอาญายาวกว่า ให้นำอายุความที่ยาวกว่านั้นมาบังคับใช้ ตามมาตรา 448 วรรคสอง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์