DOI: 10.14457/tu.the.2015.633
title: ปัญหาเกี่ยวกับการใช้สิทธิไล่เบี้ยของหน่วยงานของรัฐจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่

description: วิทยานิพนธ์ฉบับนี้มุ่งศึกษาเกี่ยวกับหลักการใช้สิทธิไล่เบี้ยของหน่วยงานของรัฐจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ของไทยในประเด็นว่า ในกรณีที่เจ้าหน้าที่กระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ เมื่อหน่วยงานของรัฐได้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้เสียหายไปแล้ว หน่วยงานของรัฐจะมีสิทธิไล่เบี้ยค่าสินไหมทดแทนดังกล่าวคืนจากเจ้าหน้าที่ได้หรือไม่ เพียงใด โดยมุ่งศึกษาบทบัญญัติมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 เป็นสำคัญ ประกอบกับการศึกษาบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องในพระราชบัญญัตินี้ หลักสิทธิไล่เบี้ยของหน่วยงานของรัฐได้เปลี่ยนแปลงไปจากเดิมที่นำประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เรื่องละเมิดมาใช้บังคับซึ่งทำให้สามารถไล่เบี้ยจากเจ้าหน้าที่ได้ทุกกรณีและเต็มจำนวนจนก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมแก่เจ้าหน้าที่เป็นอย่างมาก มาเป็นหลักการใหม่ที่กำหนดให้หน่วยงานของรัฐมีสิทธิไล่เบี้ยเฉพาะกรณีเจ้าหน้าที่กระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ด้วยความจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเท่านั้น และหน่วยงานของรัฐจะมีสิทธิไล่เบี้ยเจ้าหน้าที่เพียงใดนั้น ยังต้องคำนึงถึงความร้ายแรงแห่งการกระทำและความเป็นธรรมในแต่ละกรณีและหากปรากฏว่าการละเมิดเกิดจากความผิดหรือความบกพร่องของหน่วยงานของรัฐหรือระบบการดำเนินงานส่วนรวมก็ต้องมีการหักส่วนแห่งความรับผิดของหน่วยงานของรัฐออกด้วย นอกจากนี้ ในกรณีที่การละเมิดเกิดจากเจ้าหน้าที่หลายคนยังมิให้นำหลักลูกหนี้ร่วมมาใช้บังคับอีกด้วย บทบัญญัติมาตรานี้เป็นการยกระดับความคุ้มครองเจ้าหน้าที่ที่กระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ให้มีมาตรฐานที่สูงขึ้นกว่าเมื่อครั้งที่มีการนำประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ซึ่งเป็นกฎหมายเอกชนมาใช้บังคับและยังส่งผลให้การดำเนินงานของฝ่ายปกครองมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้นอีกด้วย จากการศึกษาพบว่าหลักการใช้สิทธิไล่เบี้ยของหน่วยงานของรัฐจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของไทยยังมีปัญหาอยู่หลายประการ ซึ่งสามารถแบ่งปัญหาออกเป็น 2 ระดับ ดังนี้ในระดับแรกเป็นปัญหาในระดับบทบัญญัติของกฎหมาย กล่าวคือ ถ้อยคำทางกฎหมายในมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัตินี้มีความไม่ชัดเจนเพียงพอและในทางปฏิบัติยังไม่สามารถสร้างองค์ความรู้ในเรื่องนี้ได้อย่างเป็นระบบ นอกจากนี้ ยังมีปัญหาว่าขอบเขตของสิทธิไล่เบี้ยของหน่วยงานของรัฐครอบคลุมค่าฤชาธรรมเนียมหรือไม่ ตลอดจนปัญหาการหักส่วนความรับผิดของหน่วยงานของรัฐกรณีเจ้าหน้าที่กระทำละเมิดโดยทุจริตและปัญหาการไล่เบี้ยในกรณีที่เจ้าหน้าที่กระทำละเมิดโดยผิดกฎหมายอาญาหรือโดยทุจริต ซึ่งเป็นกรณีที่เกิดผลทางกฎหมายในลักษณะที่ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัตินี้ ในระดับระบบกฎหมายความรับผิดทางละเมิดของฝ่ายปกครอง ปัญหาเกิดจากการที่ระบบกฎหมายไทยใช้หลักความรับผิดทางละเมิดของฝ่ายปกครองที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานความผิดของเจ้าหน้าที่เพียงฐานเดียวและเป็นระบบที่ห้ามบุคคลภายนอกซึ่งเป็นผู้เสียหายฟ้องให้เจ้าหน้าที่รับผิดต่อศาล ซึ่งเมื่อนำมาเปรียบเทียบกับระบบความรับผิดทางละเมิดของฝ่ายปกครองของฝรั่งเศสซึ่งเป็นระบบที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานความผิดสองฐาน ได้แก่ ความผิดส่วนตัวของเจ้าหน้าที่ฐานหนึ่งและความผิดของหน่วยงานอีกฐานหนึ่ง และเป็นระบบที่ให้ผู้เสียหายมีสิทธิเลือกฟ้องเจ้าหน้าที่จากฐานความผิดส่วนตัวของเจ้าหน้าที่หรือเลือกฟ้องหน่วยงานของรัฐจากฐานความผิดของหน่วยงาน พบว่าระบบความรับผิดทางละเมิดของฝ่ายปกครองของไทยยังไม่สามารถคุ้มครองเจ้าหน้าที่ที่กระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาทเลินเล่อธรรมดาซึ่งถือว่าเป็นเจ้าหน้าที่ที่ไม่มีความผิดส่วนตัวได้อย่างแท้จริง เนื่องจากการที่ระบบกฎหมายไทยยังไม่มีการพัฒนาข้อความคิดว่าด้วย “ความผิดของหน่วยงาน” ขึ้นมา ความรับผิดของหน่วยงานของรัฐในระบบกฎหมายไทยจึงเป็นความรับผิดที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานความผิดของเจ้าหน้าที่เพียงฐานเดียวหรืออีกนัยหนึ่ง คือ ความรับผิดของหน่วยงานของรัฐเป็นความรับผิดในการกระทำละเมิดของบุคคลอื่น ทำให้เมื่อหน่วยงานของรัฐได้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้เสียหายไปแล้ว หน่วยงานของรัฐก็จะมีการย้อนกลับมาพิจารณาไล่เบี้ยเจ้าหน้าที่ในภายหลังเสมอ หากพบว่าเจ้าหน้าที่ประมาทเลินเล่อธรรมดา เจ้าหน้าที่นั้นก็จะได้รับการยกเว้นให้ไม่ต้องรับผิด แต่ระบบกฎหมายเช่นนี้ทำให้เกิดผลเสียต่อเจ้าหน้าที่ที่กระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาทเลินเล่อธรรมดาในบางประการและยังเป็นระบบที่ผู้เสียหายไม่สามารถฟ้องให้หน่วยงานของรัฐรับผิดบนพื้นฐานของการมีความผิดของหน่วยงานได้โดยตรงอีกด้วย นอกจากนี้ หากพิจารณาในแง่มุมของเจ้าหน้าที่ที่มีความผิดส่วนตัว การที่ระบบกฎหมายไทยห้ามผู้เสียหายฟ้องให้เจ้าหน้าที่รับผิดต่อศาล แต่ให้ผู้เสียหายฟ้องหน่วยงานของรัฐได้โดยตรงส่งผลให้เกิดการนำหลักการใช้สิทธิไล่เบี้ยของหน่วยงานของรัฐมาใช้จนเกินจำเป็นส่วนแนวทางแก้ปัญหา ผู้เขียนได้ยกตัวอย่างคำพิพากษาของศาลปกครองและคำวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาความรับผิดทางแพ่งของกรมบัญชีกลางตลอดจนคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดของต่างประเทศที่น่าสนใจเพื่อให้เกิดความชัดเจนของถ้อยคำทางกฎหมายในมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัตินี้มากยิ่งขึ้น ผู้เขียนเสนอให้สิทธิไล่เบี้ยของหน่วยงานของรัฐครอบคลุมค่าฤชาธรรมเนียมด้วย ส่วนปัญหาการหักส่วนความรับผิดของหน่วยงานของรัฐกรณีเจ้าหน้าที่กระทำละเมิดโดยทุจริต ผู้เขียนเสนอว่าควรมีการปรับปรุงแก้ไขบทบัญญัติมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัตินี้ โดยไม่ให้มีการหักส่วนความรับผิดของหน่วยงานของรัฐให้กับเจ้าหน้าที่ที่กระทำการทุจริต แต่ให้เจ้าหน้าที่ผู้ทุจริตรับผิดเต็มจำนวนความเสียหาย ส่วนปัญหาการไล่เบี้ยในกรณีที่เจ้าหน้าที่กระทำละเมิดโดยผิดกฎหมายอาญาหรือโดยทุจริต ผู้เขียนเสนอว่าไม่ควรให้หน่วยงานของรัฐมีสิทธิไล่เบี้ยเอาจากผู้บังคับบัญชาที่กระทำการด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงจนเป็นช่องทางให้ผู้ใต้บังคับบัญชากระทำการทุจริตได้เต็มจำนวนความเสียหาย แต่ให้รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเฉพาะส่วนของตนเท่านั้น เพื่อให้เป็นการวินิจฉัยที่ถูกต้องตามบทบัญญัติมาตรา 8 วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัตินี้ ส่วนแนวทางแก้ปัญหาหลักสิทธิไล่เบี้ยของหน่วยงานของรัฐจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ในระดับระบบกฎหมายความรับผิดทางละเมิดของฝ่ายปกครอง ผู้เขียนนำหลักกฎหมายของประเทศฝรั่งเศสมาเป็นแนวทางในการแก้ปัญหานี้ประกอบกับเสนอให้มีการแก้ไขบทบัญญัติในพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ในบางมาตรา