DOI: 10.14457/tu.the.2016.913
title: ปัญหาทางกฎหมายของหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการ

description: ในการปฏิบัติหน้าที่ของฝ่ายปกครองจะมีการใช้อำนาจในลักษณะหนึ่งที่เรียกว่า “อำนาจดุลพินิจ” ซึ่งเป็นอำนาจที่กฎหมายให้เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองสามารถพิจารณาข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นและปรับเข้ากับข้อกฎหมายก่อนที่จะตัดสินใจดำเนินการทางปกครองในเรื่องนั้นๆ ตามข้อเท็จจริงในแต่ละกรณีภายใต้หลักการของความชอบด้วยกฎหมาย ความเหมาะสม ความเป็นธรรม ความได้สัดส่วน หรือความจำเป็น  อย่างไรก็ตาม ในบางกรณีแม้มีข้อเท็จจริงอย่างเดียวกันแต่เจ้าหน้าที่แต่ละคนหรือในแต่ละพื้นที่ก็อาจมีการใช้อำนาจดุลพินิจที่ลักลั่นกันหรือไม่เป็นไปในทิศทางเดียวกันได้ ซึ่งจะส่งผลกระทบที่สำคัญทำให้การดำเนินงานทางปกครองไม่สอดคล้องเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันหรือขาดความเป็นเอกภาพในการปฏิบัติราชการของฝ่ายปกครอง อันเป็นการขัดต่อหลักความเชื่อถือและไว้วางใจ หลักความมั่นคงแน่นอนแห่งนิติฐานะ หรือหลักความเสมอภาคได้          ด้วยเหตุดังกล่าว จึงเป็นที่มาของการให้อำนาจแก่ผู้บังคับบัญชาของหน่วยงานทางปกครอง องค์กรที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายหรือผู้รักษาการตามกฎหมาย หรือเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองในการที่จะกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการซึ่งอาจเรียกโดยรวมได้เป็น “หนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการ” โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างมาตรฐานการดำเนินงานทางปกครองตามหลักการบริหารราชการแผ่นดิน ในลักษณะของการอธิบายข้อสงสัยหรือแก้ไขข้อขัดข้องในการปฏิบัติหน้าที่ ช่วยตีความบทบัญญัติของกฎหมาย วางกรอบ กำหนดทิศทาง หรือแนะแนวทางการปฏิบัติงาน หรือประกอบการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ให้เป็นไปในทิศทางเดียวกัน และทำให้การดำเนินงานของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองเป็นที่คาดหมายได้ล่วงหน้าหรือสามารถอธิบายที่มาที่ไปของการดำเนินการทางปกครองเช่นนั้นได้กับประชาชนชนทั่วไป            โดยที่หนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการได้มีบทบาทสำคัญเพิ่มมากขึ้นในการปฏิบัติราชการของฝ่ายปกครอง เพราะมีผลผูกพันโดยตรงให้เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการในฐานะที่เป็นระเบียบหรือมาตรการภายในของฝ่ายปกครองมิฉะนั้นอาจทำให้ถูกลงโทษทางวินัย และขณะเดียวกันก็ไม่มีผลผูกพันประชาชนซึ่งเป็นบุคคลภายนอกฝ่ายปกครองให้ต้องปฏิบัติตาม แต่เนื่องด้วยหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการในปัจจุบัน ได้มีเนื้อหาที่ขยายขอบเขตมากไปกว่าเดิมกลายเป็นการกำหนดเนื้อหาเรื่องอื่นใดขึ้นใหม่หรือแก้ไขเพิ่มเติมไปจากหลักการเดิมของกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติ โดยเฉพาะกรณีที่มีผลกระทบต่อสถานภาพแห่งสิทธิหรือหน้าที่ของประชาชนให้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยไม่อาจหลีกเลียงได้ หรือประสงค์ให้มีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไปเช่นเดียวกับกฎทั้งที่ออกโดยอาศัยอำนาจบังคับบัญชาเท่านั้น จึงถือเป็นประเด็นปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับอำนาจหรือที่มาของหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการที่ขัดแย้งกับหลักการแบ่งแยกอำนาจซึ่งอาจพิจารณาได้ว่าเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือปราศจากฐานทางกฎหมายรองรับให้กระทำได้ และเป็นกรณีที่แตกต่างไปจากการออกกฎประเภทอื่นๆ ในระบบกฎหมายไทยที่จะกระทำได้ต่อเมื่อมีกฎหมายแม่บทให้อำนาจในการตรากฎหมายลำดับรองประเภทนั้นๆ           นอกจากนั้น เมื่อพิจารณาผลกระทบของหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการต่อการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองแล้ว ในแง่บวกก็อาจมองได้ว่าเป็นคู่มือเพื่อช่วยในการปฏิบัติราชการให้เป็นมาตรฐานเดียวกัน แต่ในแง่ลบก็อาจถูกมองได้ว่าเป็นเครื่องพันธนาการที่จำกัดการใช้อำนาจดุลพินิจในระดับผู้ปฏิบัติให้ไม่อาจพิจารณาเป็นอย่างอื่นให้แตกต่างไปจากกรอบหรือแนวทางที่กำหนดในหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการได้  ด้วยเหตุนี้ จึงมีความจำเป็นที่จะต้องหาจุดสมดุลของการปฏิบัติตามหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการในฐานะที่เป็นระเบียบแบบแผนในการทำงานกับหลักปฏิบัติในทางกฎหมายมหาชนที่หนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการต้องไม่ตัดอำนาจดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองในการพิจารณาดำเนินการทางปกครองในแต่ละกรณี           วิทยานิพนธ์นี้จึงมีวัตถุประสงค์สำคัญในการที่จะศึกษาข้อพิจารณาทั่วไปเกี่ยวกับหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการ สถานะและผลทางกฎหมายของหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการที่มีต่อเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองและประชาชนความจำเป็นในการประกาศราชกิจจานุเบกษาของหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการ ลักษณะเนื้อหาของหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการที่มีความเหมาะสม รวมทั้งหลักการที่ศาลปกครองในระบบกฎหมายไทยและต่างประเทศใช้ในการพิจารณาตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการ เพื่อพิจารณาแบ่งแยกเขตแดนของเรื่องที่ควรอยู่ในอำนาจพิจารณาของฝ่ายบริหารโดยแท้จากระเบียบหรือมาตรการภายในฝ่ายปกครอง และเรื่องที่ควรอยู่ในอำนาจพิจารณาของฝ่ายตุลาการจากหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติที่มีผลใช้บังคับเช่นเดียวกับกฎ หรือมีผลกระทบต่อสิทธิและหน้าที่ของปัจเจกชนที่ศาลปกครองสมควรเข้ามามีบทบาทในการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย เพื่อประโยชน์ในการป้องกันและคุ้มครองผู้ที่ถูกกระทบสิทธิจากหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการ และเพิกถอนหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติราชการนั้นเพื่อไม่ให้ถูกนำไปอ้างอิงหรือใช้เป็นฐานในการออกคำสั่งทางปกครองหรือการดำเนินการทางปกครองอื่นๆ อีกต่อไป