DOI: 10.14457/tu.the.2016.934
title: กระบวนการแจ้งการปรึกษาหารือล่วงหน้าและข้อตกลง (PNPCA) ภายใต้ข้อตกลงแม่น้ำโขง พ.ศ. 2538 ตามหลักการของอนุสัญญาการประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมในบริบทข้ามเขตแดน ค.ศ. 1991: ศึกษากรณี เขื่อนไซยะบุรี

description: ปัจจุบันผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดนได้ก่อให้เกิดความเสียหายในวงกว้างและยากที่จะดำเนินการแก้ไขปัญหาหรือควบคุมแก้ไขได้ในทันที เพราะความเสียหายทางสิ่งแวดล้อมเป็นความเสียหายที่เกิดขึ้นจากหลากหลายปัจจัยที่ไม่อาจจะพิสูจน์ข้อเท็จจริงได้อย่างแม่นยำว่าเกิดความเสียหายหรือได้รับผลกระทบมาจากแหล่งใด เมื่อมีความเสียหายเกิดขึ้นย่อมต้องใช้ระยะเวลานานในการพิสูจน์และประเมินความเสียหายทางด้านสิ่งแวดล้อมที่เกิดขึ้น  ประกอบกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจที่จะมีขึ้นร่วมกันระหว่างประชาคมอาเซียนล้วนแต่ก่อให้เกิดความต้องการทางการใช้ทรัพยากรธรรมชาติมากขึ้นรวมถึงการเพิ่มสิ่งอำนวยความสะดวกที่มีประสิทธิภาพให้ทัดเทียมกับประเทศอื่นในด้านต่างๆอีกจำนวนมากเพื่อตอบสนองความต้องการของประชากร ไม่ว่าจะเป็นเส้นทางการค้า การคมนาคม ท่าเรือ หรือสิ่งปลูกสร้างอื่นๆ ซึ่งทำให้เกิดการก่อสร้างหรือดำเนินกิจกรรมใดๆที่มีความเสี่ยงที่จะก่อให้เกิดความเสียหายทางด้านสิ่งแวดล้อมขึ้นในวงกว้างและอาจจะส่งผลกระทบเหล่านั้นข้ามพรมแดนไปยังประเทศใกล้เคียง เช่น กรณีของเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำไซยะบุรี ที่กำลังจะก่อสร้างขึ้นบริเวณลุ่มแม่น้ำโขงตอนล่าง เพื่อผลิตกระแสไฟฟ้าขายให้กับประเทศไทยซึ่งส่งผลกระทบต่างๆมากมายในวงกว้างกับชุมชนที่มีพื้นที่อยู่ติดกับแม่น้ำโขงในหลายประเทศ โดยเฉพาะประเทศที่เป็นสมาชิกของคณะกรรมาธิการลุ่มแม่น้ำโขงที่ก่อตั้งขึ้นภายใต้ข้อตกลงแม่น้ำโขง พ.ศ.2538  ซึ่งจัดตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อการใช้น้ำอย่างสมเหตุสมผลและเป็นธรรม  การจัดการน้ำที่เกิดประโยชน์สูงสุดและเกิดผลเสียที่เป็นอันตรายน้อยที่สุด ส่งเสริมการพัฒนาอย่างยั่งยืนและการอนุรักษ์ทรัพยากรน้ำและทรัพยากรที่เกี่ยวข้องในลุ่มน้ำโขง แต่อย่างไรก็ตามข้อตกลงแม่น้ำโขง พ.ศ. 2538 ไม่ได้กำหนดครอบคลุมไปถึงเรื่องหลักเกณฑ์ในการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมเอาไว้อย่างชัดเจนหรือมีประสิทธิภาพเท่าที่ควร เนื่องจากข้อตกลงแม่น้ำโขงนั้นเกิดขึ้นในยุคที่ความเสียหายทางสิ่งแวดล้อมยังอยู่ในระดับที่ไม่รุนแรงและยังพอรับมือกับสถานการณ์เหล่านั้นได้  และกระบวนการแจ้งและปรึกษาหารือล่วงหน้า (PNPCA) ของคณะกรรมาธิการลุ่มแม่น้ำโขงก็ได้มีการนำมาใช้กับเขื่อนไซยะบุรีเป็นครั้งแรก ทำให้เกิดปัญหาและข้อบกพร่องหลายประการ จนเป็นที่ถกเถียงและไม่อาจหาข้อสรุปได้ว่า เขื่อนนี้จะต้องมีการดำเนินการสร้างต่อไปหรือไม่ จนในที่สุดได้มีมติร่วมกัน(เมษายน 2554)ให้ยุติโครงการเขื่อนไซยะบุรีออกไปอีกเป็นเวลาสิบปี จนกว่าจะมีการทำรายงานการประเมินผลกระทบทางด้านสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดน ซึ่งแสดงให้เห็นว่าการดำเนินการของคณะกรรมาธิการลุ่มแม่น้ำโขงนั้นยังไม่ครอบคลุมและมีประสิทธิภาพเพียงพอ เมื่อพิจารณาจากข้อตกลงแม่น้ำโขง พ.ศ.2538  ซึ่งถือว่าเป็นความร่วมมือระหว่างประเทศที่ประกอบไปด้วยประเทศไทย ลาว กัมพูชา และเวียดนาม ซึ่งมีภูมิประเทศและอาณาเขตติดกับลุ่มแม่น้ำโขง  เมื่อภาคีทั้งสี่ประเทศ ตกลงสมัครใจเข้าเป็นสมาชิกลุ่มน้ำโขงแล้ว ย่อมแสดงให้เห็นได้ชัดถึงเจตนารมณ์ของทุกฝ่ายที่มุ่งหวังรักษาระบบนิเวศและทรัพยากรน้ำของลุ่มแม่น้ำโขงอย่างสูงสุดแล้วจากการศึกษาพบว่า อนุสัญญาการประเมินผลกระทบทางด้านสิ่งแวดล้อมในบริบทข้ามเขตแดน ค.ศ.1991 (Espoo Convention) ได้กำหนดแนวทาง หลักปฏิบัติและวิธีการต่างๆเกี่ยวกับการประเมินผลกระทบทางด้านสิ่งแวดล้อมข้ามเขตแดนก่อนการดำเนินโครงการเอาไว้อย่างมีประสิทธิภาพ และคณะกรรมาธิการลุ่มแม่น้ำโขง ก็ยังมิได้มีการวางแนวทางการประเมินผลกระทบทางด้านสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดนเอาไว้เป็นการเฉพาะเจาะจงดังนั้นหากมีการนำเอาอนุสัญญาว่าด้วยการประเมินผลกระทบทางด้านสิ่งแวดล้อมในบริบทข้ามเขตแดน มาปรับใช้แก่กระบวนการแจ้งการปรึกษาหารือล่วงหน้าและข้อตกลง (PNPCA) ของคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขงให้สอดคล้องกับสถานการณ์สิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดนในปัจจุบัน เพื่อป้องกัน หลีกเลี่ยงและลดผลกระทบทางด้านสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดนทั้งในระยะสั้นและระยะยาวอันเนื่องมาจากโครงการพัฒนาลุ่มแม่น้ำโขง รวมถึงโครงการอื่นๆที่จะเกิดขึ้นในอนาคต  เพื่อให้การใช้ประโยชน์ของลุ่มแม่น้ำโขงเกิดประโยชน์และมีประสิทธิภาพสูงสุด อีกทั้งยังช่วยลดความขัดแย้งและผลประโยชน์ส่วนตน โดยมุ่งเน้นในประเด็นของผลกระทบข้ามพรมแดนเป็นสำคัญ เพื่อรักษาความสมดุลของระบบนิเวศและสิ่งแวดล้อมในลุ่มแม่น้ำโขง ซึ่งเป็นสาธารณะสมบัติร่วมกันของประเทศสมาชิกทั้งสี่เอาไว้อย่างยั่งยืน