DOI: 10.14457/tu.the.2017.1168
title: หลักการขัดกันแห่งผลประโยชน์ตามรัฐธรรมนูญ: ศึกษากรณีข้อห้ามสมาชิกรัฐสภาเข้าเป็นหุ้นส่วนหรือผู้ถือหุ้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทที่ต้องห้าม

description: เจ้าหน้าที่รัฐในฐานะบุคคลผู้ซึ่งได้รับความเชื่อมั่น เชื่อถือศรัทธาจากประชาชน ต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์ สุจริต ใช้อำนาจในตำแหน่งหน้าที่ ตัดสินใจ ให้คำปรึกษา แนะนำ ให้ข้อเสนอแนะโดยยึดมั่นและมุ่งหมายเพื่อประโยชน์สาธารณะ และไม่ตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของผลประโยชน์ทางการเงินส่วนตน ไม่ว่าจะกระทำไปโดยจงใจหรือไม่ก็ตาม ด้วยเหตุว่าตราบใดที่การใช้อำนาจนั้นถูกแทรกแซงด้วยอิทธิพลของผลประโยชน์ทางการเงิน ตราบนั้นย่อมมีความเป็นไปได้ว่าการใช้อำนาจในการปฏิบัติในหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐย่อมถูกบิดเบือนและขาดไร้ซึ่งความยุติธรรม อย่างไรก็ดี บุคคลผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะอีกแง่หนึ่งถือเป็นปัจเจกบุคคลผู้พึงมีสิทธิและเสรีภาพในการถือครอง เป็นเจ้าของทรัพย์สินอย่างใดอย่างหนึ่งเพื่อความมั่นคงส่วนตน ในขณะที่กฎหมายมิได้คาดหมายให้เจ้าหน้าที่รัฐต้องสละหรือจำหน่ายทรัพย์สินส่วนตนเสียทั้งหมดก่อนเข้าสู่ภาคสาธารณะ ดังนั้นจึงมีความจำเป็นที่กฎหมายจำต้องกำหนดมาตรการทางกฎหมายอย่างรัดกุมเพื่อป้องกันมิให้ผลประโยชน์ทางการเงินส่วนบุคคลของเจ้าหน้าที่รัฐมีอิทธิพลเหนือการปฏิบัติหน้าที่ในระหว่างดำรงตำแหน่งสาธารณะ ซึ่งในทางวิชาการถือว่าเป็นสถานการณ์การขัดกันแห่งผลประโยชน์ระหว่างประโยชน์ส่วนตนของเจ้าหน้าที่รัฐกับประโยชน์สาธารณะ (Conflict of Interest) ทำให้การใช้อำนาจ การใช้ดุลยพินิจนั้นบิดเบือนไป โดยที่เจ้าหน้าที่รัฐนั้นเห็นแก่ประโยชน์ส่วนตน ซึ่งปัญหาดังกล่าวถือเป็นปัญหาร่วมกันที่นานาประเทศต่างตระหนักและได้มีการกำหนดข้อห้ามมิให้ผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะกระทำการอันเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ในลักษณะต่าง ๆ และยังได้มุ่งกำหนดมาตรการทางกฎหมายที่มีประสิทธิภาพเพื่อป้องกัน บรรเทา ปลดเปลื้องมิให้สถานการณ์การขัดกันแห่งผลประโยชน์ปรากฏขึ้น ได้แก่ (1) การกำหนดให้การมีส่วนได้เสียในเรื่องใดเรื่องหนึ่งถือเป็นคุณสมบัติต้องห้าม (disqualification) อันเป็นการกำหนดเงื่อนไขบังคับก่อนเพื่อป้องกันมิให้สถานการณ์การขัดกันแห่งผลประโยชน์เกิดขึ้น (2) มาตรการในการกำหนดให้ผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะต้องถอนตัวหรืองดลงคะแนนเสียง (recusal/abstention) เมื่อมีสถานการณ์อันเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์เกิดขึ้น (3) การกำหนดให้ผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะต้องลาออกเมื่ออยู่ในสถานการณ์อันเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ (resignation) (4) การกำหนดข้อพึงปฏิบัติทางจริยธรรม (code of conduct) เพื่อกำหนดกรอบมาตรฐานความประพฤติของผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะในการประพฤติปฏิบัติตามแบบแผนที่พึงกระทำ (5) การเปิดเผยรายการทรัพย์สินและหนี้สิน (disclosure) เพื่อให้เกิดความโปร่งใสและตรวจสอบได้อยู่เสมอของบุคคลผู้อยู่ในฐานะผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะที่พึงอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่โดยปราศจากความเคลือบแคลงสงสัยในความเป็นกลาง ซื่อสัตย์ สุจริต และไม่มีส่วนได้เสียในผลประโยชน์ของสาธารณะ และ (6) การกำหนดให้ผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะหรือเจ้าหน้าที่รัฐโอนกรรมสิทธิในทรัพย์สินที่อาจก่อให้เกิดการขัดกันแห่งผลประโยชน์ไปยังนิติบุคคลอื่นเพื่อจัดการทรัพย์สินนั้นแทนในขณะดำรงตำแหน่งสาธารณะ (Blind trust)บริบทแห่งกฎหมายของประเทศไทยได้กำหนดข้อห้ามที่สะท้อนถึงแนวคิดในการป้องกันและป้องปรามมิให้สมาชิกรัฐสภากระทำการอันเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์นับตั้งแต่ในคราวรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 จนกระทั่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบัน ซึ่งได้กำหนดข้อห้ามมิให้สมาชิกรัฐสภากระทำการอันเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ไว้ในหมวดที่ 9 การขัดกันแห่งผลประโยชน์ ตั้งแต่มาตรา 184-187 โดยมีเจตนารมณ์เพื่อป้องกันการแสวงหาผลประโยชน์ระหว่างประโยชน์ส่วนตนกับประโยชน์สาธารณะในขณะดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภา ซึ่งผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวจะต้องปฏิบัติหน้าที่โดยปราศจากการขัดกันแห่งผลประโยชน์ สำหรับข้อห้ามมิให้สมาชิกรัฐสภาเข้าเป็นหุ้นส่วนหรือผู้ถือหุ้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทที่เข้าเป็นรับสัมปทานหรือเข้าเป็นคู่สัญญากับรัฐอันมีลักษณะเป็นการผูกขาดตัดตอนปรากฏในมาตรา 184 (2) ซึ่งถือเป็นปัญหาสำคัญตามวิทยานิพนธ์ฉบับนี้ ได้คงหลักการเดิมเช่นที่เคยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 แต่จากการศึกษาปรากฎว่าข้อกำหนดดังกล่าวยังมีความไม่ชัดเจนอยู่หลายประการ ซึ่งก่อให้เกิดผลกระทบต่อความมีประสิทธิภาพในการบังคับใช้บทบัญญัติดังกล่าว และทำให้วัตถุประสงค์ในการที่จะมุ่งใช้เพื่อป้องกันมิให้สมาชิกรัฐสภาต้องตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของผลประโยชน์ทางการเงินอันเป็นสถานการณ์ขัดกันแห่งผลประโยชน์ถูกแทรกแซงและบั่นทอนประสิทธิภาพในการใช้บังคับ ยิ่งไปกว่านั้น ทั้งข้อห้ามมิให้ผู้ดำรงตำแหน่งสมาชิกรัฐสภาและรัฐมนตรีเข้ามีส่วนได้เสียในฐานะผู้ถือหุ้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัท ตามมาตรา 184 (2) มาตรา 186 และมาตรา 187 อาจมีความลักลั่นและไม่สอดคล้องกันบางประการ ทั้งที่โดยหลักแล้วทั้งสององค์กรล้วนถือว่าเป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตยด้วยกันทั้งสิ้นที่มีขอบเขตแห่งการใช้อำนาจที่กว้างขวางทำนองเดียวกัน ในการนี้นอกจากการเสนอให้มีการปรับปรุงกฎหมายเพื่อแก้ไขปัญหาความไม่ชัดเจนของบทบัญญัติดังกล่าว จากการที่ได้ศึกษาถึงการกำหนดมาตรการทางกฎหมายเกี่ยวข้อห้ามมิให้สมาชิกรัฐสภาเข้ามีส่วนได้เสียในฐานะผู้ถือหุ้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทที่เข้าเป็นคู่สัญญากับรัฐของต่างประเทศ เห็นว่ากฎหมายได้กำหนดมาตรการทางกฎหมายอันเป็นทางเลือกโดยการกำหนดให้สมาชิกรัฐสภาอาจโอนหุ้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทของตนไปยังทรัสต์ (Qualified Blind Trust) เพื่อปลดเปลื้องส่วนได้เสียอันเป็นผลประโยชน์ทางการเงินส่วนตน ซึ่งเป็นบ่อเกิดที่นำไปสู่การขัดกันแห่งผลประโยชน์ซึ่งเป็นเป้าหมายสำคัญที่รัฐมุ่งกำหนดมาตรการทางกฎหมายเพื่อควบคุมมิให้สถานการณ์ดังกล่าวเกิดขึ้น เพื่อบริหารจัดการดูแลภายใต้เงื่อนไขตามที่กฎหมายกำหนดและได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมาธิการจริยธรรม ในฐานะที่เป็นเครื่องมือทางกฎหมายเพื่อป้องกันผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะจากสถานการณ์อันเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ (Conflict of Interest avoidance device) ด้วยเป้าหมายสำคัญที่ว่าเมื่อผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะปราศจากการรับรู้รับทราบเกี่ยวกับการบริหารทรัพย์สินที่เป็นผลประโยชน์ของตน (truly blind) อิทธิพลจากผลประโยชน์ทางการเงินย่อมมิอาจเข้ามาแทรกแซงการใช้อำนาจในการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐ ซึ่งนับเป็นมาตรการทางกฎหมายเพื่อจัดการปัญหาการขัดกันแห่งผลประโยชน์ที่ได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวางและมีประสิทธิภาพวิธีการหนึ่ง ด้วยเหตุนี้การศึกษาเพื่อกำหนดมาตรการทางกฎหมายเกี่ยวกับการกำหนดให้สมาชิกรัฐสภาอาจโอนการถือครองหุ้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทที่ต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญไปยังนิติบุคคลอื่นเพื่อบริหารจัดการแทนภายใต้บริบทกฎหมายของไทยทำนองเดียวกับการก่อตั้ง Qualify Blind Trust จึงมีความสำคัญในฐานะหนึ่งในมาตรการทางกฎหมายเพื่อปลดเปลื้องปัจจัยที่อาจนำไปสู่การมีส่วนได้เสียในองค์กรธุรกิจ ที่อาจส่งผลต่อการใช้ดุลยพินิจในการปฏิบัติภารกิจตามตำแหน่งหน้าที่ของสมาชิกรัฐสภาหรือผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะให้เป็นไปอย่างเป็นธรรมไม่นำไปสู่สถานการณ์การขัดกันแห่งผลประโยชน์ โดยต้องกระทำในรูปแบบและเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนด โดยความเห็นชอบจากเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจในการควบคุมตรวจสอบ ภายใต้ข้อสัญญาการจัดการหุ้นส่วนและหุ้นที่ต้องกำหนดสาระสำคัญในการปิดกั้นมิให้ผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะได้รับรู้ในเรื่องการจัดการหุ้นอันเป็นทรัพย์สินของตน ตามหลักการ Qualify Blind Trust อย่างแท้จริง