DOI: 10.14457/tu.the.2015.870
title: การควบคุมการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณที่ไม่ใช่เงินคงคลังของส่วนราชการ

description: เงินนอกงบประมาณที่ไม่ใช่เงินคงคลัง คือ บรรดาเงินรายได้ที่ส่วนราชการได้รับเป็นกรรมสิทธิ์ซึ่งกฎหมายหรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังอนุญาตให้ส่วนราชการนั้นเก็บเงินนี้ไว้ได้โดยไม่ต้องนำส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดิน ซึ่งเงินนอกงบประมาณดังกล่าวนี้ยังคงมีสถานะเป็นเงินแผ่นดินอยู่ ดังนั้น การจ่ายเงินนี้จึงต้องยึดถือปฏิบัติตามหลักเกณฑ์การจ่ายเงินแผ่นดินตามมาตรา 169 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ในฐานะที่เป็นประเพณีการปกครองของประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขเงินแผ่นดินถือว่าเป็นเงินของประชาชนทุกคน ดังนั้น ก่อนที่จะใช้จ่ายเงินดังกล่าวนี้จึงจะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาที่ถือเป็นผู้แทนของประชาชนเสียก่อน โดยการตราออกมาในรูปแบบของพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี หลักการนี้เรียกว่า “หลักความยินยอม” ซึ่งถ้าพิจารณาแล้วจะเห็นได้ว่าการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณที่ไม่ใช่เงินคงคลังไม่เป็นไปตามหลักความยินยอม และในบางกรณีกฎหมายที่อนุญาตให้ส่วนราชการเก็บเงินไว้ใช้จ่ายได้โดยไม่ต้องนำส่งคลัง ไม่เข้าข่ายกฎหมายสี่ฉบับตามมาตรา 169 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ที่ได้วางหลักเกณฑ์ในเรื่องการจ่ายเงินแผ่นดินไว้ว่า “การจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทำได้ก็เฉพาะที่ได้อนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง” ดังนั้น การจ่ายเงินนอกงบประมาณที่ไม่ใช่เงินคงคลังตามกฎหมายฉบับอื่นนอกจากที่กล่าวข้างต้น จึงเป็นการขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ แต่อย่างไรก็ดี เงินนอกงบประมาณที่ไม่ใช่เงินคงคลังก็ยังมีประโยชน์ต่อการปฏิบัติงานของส่วนราชการเป็นอย่างมาก เนื่องจากมีความคล่องตัวกว่าเงินในงบประมาณ จึงเป็นกลไกสำคัญในการขับเคลื่อนภารกิจของรัฐให้ดำเนินไปอย่างต่อเนื่อง ด้วยเหตุนี้ จึงยังมีความจำเป็นที่จะต้องมีเงินนอกงบประมาณที่ไม่ใช่เงินคงคลังอยู่ แต่ควรจะมีมาตรการที่จะใช้ควบคุมการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณที่ไม่ใช่เงินคงคลังให้มีความรัดกุม เพื่อให้การใช้จ่ายเงินประเภทนี้เป็นไปอย่างเหมาะสม และอยู่ภายใต้กรอบวินัยการเงินการคลัง ดังนั้น ผู้เขียนจึงมุ่งศึกษาถึงมาตรการในการควบคุมการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณที่ไม่ใช่เงินคงคลังของส่วนราชการที่มีอยู่ในปัจจุบันว่ามีความรัดกุมและมีประสิทธิภาพในการควบคุมส่วนราชการต่าง ๆ ได้เพียงใด เพื่อให้ทราบถึงปัญหาของมาตรการในการควบคุมการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณที่ไม่ใช่เงินคงคลังของส่วนราชการ และศึกษาหลักการพื้นฐานทางงบประมาณ และมาตรการในการควบคุมการใช้จ่าย         เงินนอกงบประมาณของต่างประเทศ แล้วนำผลจากการศึกษามาเปรียบเทียบ เพื่อหาแนวทางแก้ไขปรับปรุงมาตรการในการควบคุมการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณให้เหมาะสมมากยิ่งขึ้น และสอดคล้องกับกรอบวินัยการเงินการคลัง จากการศึกษาพบว่ามีปัญหาของมาตรการในการควบคุมการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณของส่วนราชการอยู่สามประการ คือ ประการที่หนึ่ง ปัญหาการยกเว้นไม่ต้องนำเงินส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดิน ประการที่สอง ปัญหาการขาดสภาพบังคับตามมาตรา 170 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้แก่ ปัญหาการรายงานไม่ครบถ้วน ปัญหาเรื่องระยะเวลาในการจัดส่งรายงาน ประการที่สาม ปัญหาเรื่องสภาพบังคับตามกรอบวินัยการเงินการคลังตามรัฐธรรมนูญจากปัญหาดังกล่าว ผู้เขียนจึงได้เสนอแนะแนวทางในการแก้ไขปัญหา ดังนี้ ประการที่หนึ่ง แก้ไขปรับปรุงกฎหมายที่กำหนดข้อยกเว้นการไม่ต้องนำเงินส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดิน ประการที่สอง แก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติในเรื่องกรอบระยะเวลาในการจัดส่งรายงาน พร้อมทั้งบทลงโทษกรณีที่ส่วนราชการไม่ปฏิบัติตามหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินควร ประการที่สาม กำหนดให้มีกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ เพื่อวางกรอบวินัยการเงินการคลังเกี่ยวกับมาตรการในการควบคุมการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณที่ไม่ใช่เงินคงคลัง ประการที่สี่ ปลูกฝังจิตสำนึกให้แก่เจ้าหน้าที่ของส่วนราชการให้คำนึงถึงการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณที่ไม่ใช่เงินคงคลังให้เป็นไปเพื่อประโยชนแก่ประชาชนอย่างแท้จริง อันจะส่งผลให้การใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณที่ไม่ใช่เงินคงคลังเป็นไปอย่างคุ้มค่าและมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น