DOI: 10.14457/tu.the.2021.1135
title: ปัญหาระบบตรวจสอบการทุจริตขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยคณะกรรมการ ป.ป.ช.

description: องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถือเป็นองค์กรทางการเมืองที่มีอำนาจบริหารจัดการพื้นที่ ตามบทบัญญัติกฎหมายให้อำนาจ โดยมีผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นเป็นตัวจักรขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะให้บรรลุผล ขณะเดียวกันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังเป็นองค์กรทางการปกครองที่มีระบบข้าราชการหรือพนักงานประจำเป็นกลไกปฏิบัติงานที่สำคัญในการนำนโยบายของผู้บริหารท้องถิ่นไปปฏิบัติให้เป็นรูปธรรม องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงมีลักษณะเป็นองค์กรการเมืองและองค์กรทางปกครองที่มีความเป็นอิสระในการกำหนดทิศทางของตนเองตามหลักการกระจายอำนาจตามพื้นที่ รัฐไม่มีอำนาจในการบังคับบัญชากำหนดนโยบายให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนำไปปฏิบัติ แต่รัฐยังมีบทบาทอำนาจกำกับดูแลความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางการปกครองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอยู่ผ่านกระทรวงมหาดไทยแต่อย่างไรก็ตาม ด้วยการจัดวางโครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่อยู่ภายใต้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินประกอบกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเคยถูกจัดวางให้อยู่ในสังกัดกระทรวงมหาดไทย จึงทำให้มีมุมมองต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังอยู่ภายใต้ระบบราชการตามหลักการแบ่งอำนาจการปกครอง อีกทั้งยังปรากฏร่อยรอยตามกฎ ระเบียบ ข้อบังคับ และหนังสือสั่งการของกระทรวงมหาดไทยที่ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องปฏิบัติตาม รวมทั้ง การออกพระราชบัญญัติต่าง ๆ ที่ยังมีผลบังคับใช้แก่หน่วยงานราชการทั่วไปและมีผลนำมาใช้บังคับกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย เช่น พระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 เป็นต้น ซึ่งการนำมาปรับใช้เห็นได้ชัดว่าไม่ตรงต่อบริบทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีสภาพเป็นองค์กรทางการเมืองการปกครองที่ต้องออกนโยบายสาธารณะเป็นเครื่องมือบริหารเป็นหลักรวมทั้งต้องการแก้ไขปัญหาในพื้นที่ด้วยความรวดเร็วและเสริมบทบาทศักยภาพของท้องถิ่น บางกรณีอาจใช้นวัตกรรมในการแก้ไขปัญหา ขณะเดียวกันก็ต้องบริหารเชิงรุกโดยการพัฒนาศักยภาพเมืองให้สอดรับกับการเติบโตของเมืองมากขึ้น ดังนั้น การนำมโนทัศน์การบริหารอย่างระบบราชการตามสายบังคับบัญชา จึงไม่มีความเหมาะสมกับบริบทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีผลทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นละเมิดต่อกฎหมาย กฎ ระเบียบข้อบังคับต่าง ๆ ที่ถูกควบคุมไว้ได้ง่าย ทำให้ผู้บริหารท้องถิ่นและข้าราชการและพนักงานท้องถิ่นกระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการได้ง่ายกว่าราชการปกติทั่วไป ประกอบกับมุมมองทางกฎหมายตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลอาญาทุจริตและประพฤติมิชอบ พ.ศ. 2559 มาตรา 3 มองว่า การปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติอย่างใดอันเป็นการฝ่าฝืนกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ คำสั่งหรือมติของคณะรัฐมนตรีที่มุ่งหมายจะควบคุมดูแลการรับ การเก็บรักษาหรือการใช้เงินหรือทรัพย์สินของแผ่นดิน แม้ไม่เป็นการทุจริตแต่ก็เป็นการประพฤติมิชอบ มีผลทำให้ทางปฏิบัติตีความเกินเลยไปถึงขั้น การกระทำผิดระเบียบข้อบังคับเป็นการกระทำโดยทุจริตหรือทำโดยมีเจตนาพิเศษทำให้ราชการเสียหายแล้ว ซึ่งเป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 151 และมาตรา 157 ด้วยสภาพปัญหาดังกล่าว จึงมีความจำเป็นต้องทำความเข้าใจถึงรูปแบบการกระทำผิดที่ถูกคณะกรรมการ ป.ป.ช. ชี้มูลความผิด โดยแบ่งแยกรูปแบบการกระทำผิดไว้เป็นแต่ละรูปแบบและวิเคราะห์ถึงปัญหาและที่มาของการกระทำผิด จากการศึกษาพบว่า คดีเกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกระทำผิดเกือบทั้งหมด พบการกระทำผิดเกี่ยวกับการให้สินบนและการเรียกรับสินบนน้อยมาก แต่พบรูปแบบการทุจริตในการจัดการทรัพย์สินของรัฐไปทางที่เสียหายตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 151 และมาตรา 157 โดยส่วนใหญ่ ซึ่งมีความเป็นไปได้อยู่สองกรณี กรณีแรกการกระทำของผู้บริหารท้องถิ่นเป็นเพียงการกระทำที่ฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามระเบียบข้อบังคับที่กฎหมายกำหนดไว้เท่านั้น หรือกรณีที่สองเป็นการกระทำผิดที่หาหลักฐานในการเรียกรับสินบนและให้สินบนไม่ได้ เนื่องจากเป็นการสมประโยชน์กันระหว่างผู้ให้และผู้รับ กรณีนี้จึงเสนอแนะให้มีการตรวจสอบเส้นทางทางการเงินของผู้มาติดต่อรับงานจากราชการด้วยกรณีตรวจพบว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐจัดการทรัพย์สินไปในทางที่เสียหายโดยทุจริต เพื่อวิเคราะห์รูปแบบการกระทำผิดประกอบพยานหลักฐานเกี่ยวกับการให้สินบนราชการ นอกจากนี้การศึกษาค้นพบว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการเป็นอันดับหนึ่งของส่วนราชการทุกปี อาจเป็นเพราะปัจจัยจำนวนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีมากถึง 7,850 แห่ง ขณะเดียวกันสำนักงาน ป.ป.ช. แบ่งส่วนราชการทั้งหมด 119 สำนัก 1 สถาบัน และ 2 กลุ่มงาน แบ่งเป็นส่วนกลาง จำนวน 34 สำนัก 1 สถาบัน และส่วนภูมิภาค จำนวน 85 หน่วยงาน แบ่งเป็นสำนักงาน ป.ป.ช. ภาคจำนวน 9 ภาค และสำนักงาน ป.ป.ช. ประจำจังหวัด จำนวน 76 จังหวัดเท่านั้น ทำให้การไต่สวนตรวจสอบไม่สามารถกระทำได้โดยละเอียดไปถึงหลักฐานการให้สินบนและการรับสินบนเชิงลึกได้ ดังนั้น การกระจายอำนาจระบบการตรวจสอบการกระทำผิดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะสามารถช่วยเสริมศักยภาพการทำของของคณะกรรม ป.ป.ช. ให้มีประสิทธิภาพและตรวจสอบให้รวดเร็วขึ้นได้ โดยกำหนดให้ผู้แทนฝ่ายกระทรวงมหาดไทยมีอำนาจเป็นคณะกรรมการร่วมในการไต่สวนแสวงหาพยานหลักฐานในการกระทำผิด ซึ่งเป็นการเสริมบทบาทองค์กรกำกับดูแลซึ่งเคยถูกลดทอนอำนาจการปกครองไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ขณะเดียวกัน เป็นการกลั่นกรองความผิดเกี่ยวกับตำแหน่งหน้าที่ราชการแยกแยะคดีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นผิดหลงในอำนาจ ไม่เข้าใจระเบียบข้อบังคับออกจากคดีที่มีเจตนาทุจริตให้ชัดเจนยิ่งขึ้น ซึ่งถือเป็นการกระทำในทางปกครองที่ต้องมีการเพิกถอนกฎหรือคำสั่งหรือยกเลิกสัญญาทางปกครองที่ออกไป โดยกำหนดประเด็นในการวินิจฉัยไว้ก่อนเสนอสำนวนคดีไปยังคณะกรรมการ ป.ป.ช. นอกจากนี้วิธีการดังกล่าวเป็นการลดขั้นตอนการสอบสวนความผิดทางวินัยโดยสามารถถือข้อเท็จจริงในชั้นไต่สวนของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไปลงโทษทางวินัยแก่ผู้บริหารท้องถิ่น สมาชิกสภาท้องถิ่นและพนักงานและข้าราชการท้องถิ่นได้ทันที อีกทั้งยังเสนอให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีกฎหมายเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างเป็นตนเองโดยใช้วิธีการจัดซื้อจัดจ้างตามระบบตลาดและงบประมาณที่มีอยู่ ลดขั้นตอนในการเชิญคู่สัญญาให้เข้ามาทำสัญญา เป็นสามารถเสนอและต่อรองราคากับคู่สัญญาได้โดยตรงซึ่งตรงกับบริบทขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นมากกว่า รวมทั้งเสนอให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกแห่งต้องจัดให้มีการตรวจสอบทางบัญชีจากผู้ที่มีวิชาชีพทางบัญชีเข้ามาตรวจสอบทางบัญชีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกปีและเสนอข้อมูลไปยังกระทรวงมหาดไทยเพื่อตรวจสอบและพิจารณา ส่วนการบริหารสัญญาก่อสร้างขนาดใหญ่ให้จ้างบริษัทกฎหมายเข้ามาดูแลบริหารสัญญาและให้จ้างวิศวกรเข้ามาตรวจรับงาน โดยไม่ให้มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นเข้ามาเกี่ยวข้องด้วยกับขั้นตอนนี้ เพื่อเสริมศักยภาพในการจัดการ ประการสุดท้ายเสนอว่า ให้กรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น เสนอยกเลิกกฎหมาย กฎ ระเบียบ หรือข้อบังคับต่าง ๆ ที่ขัดต่อหลักการกระจายอำนาจและหลักความเป็นอิสระของท้องถิ่น หากมีปัญหาการตีความดังกล่าว ให้ส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญผ่านผู้ตรวจการแผ่นดินให้ศาลตีความยกเลิกยกเลิกกฎหมาย กฎ ระเบียบ หรือข้อบังคับต่าง ๆ หรือการกระทำขององค์กรใดองค์กรหนึ่งด้วย ซึ่งมีผลโดยตรงต่อการพัฒนาท้องถิ่นที่ผู้บริหารหรือข้าราชการท้องถิ่นจะไม่ถูกตรวจสอบทางอาญาเกี่ยวกับการไม่ปฏิบัติตามกฎหมายหรือระเบียบข้อบังคับที่มีรากฐานจากการกำกับดูแลจากรัฐบาลส่วนกลาง ด้วยข้อเสนอดังกล่าวจะมีผลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถกำหนดยุทธศาสตร์การบริหารโดยใช้ศักยภาพพื้นที่และใช้นวัตกรรมการบริหารได้คล่องตัวขึ้น ทำให้ระบบตรวจสอบการทุจริตไม่เป็นอุปสรรคต่อการทำงานอีกต่อไป