DOI: 10.14457/tu.the.2015.598
title: การใช้อำนาจดุลพินิจในนิติกรรมทางปกครองและความรับผิดทางอาญาของเจ้าหน้าที่ของรัฐ

description: บทคัดย่อการทำนิติกรรมทางปกครองเป็นการใช้อำนาจมหาชนของฝ่ายปกครอง ในการแสดงเจตนาฝ่ายเดียวแก่ราษฎรเพื่อจะก่อตั้งความสัมพันธ์ทางสิทธิและหน้าที่ระหว่างเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองกับเอกชน โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อบังคับให้เป็นไปตามกฎหมาย อำนาจดุลพินิจจึงมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อฝ่ายปกครองในการทำนิติกรรมทางปกครอง เพราะภารกิจของฝ่ายปกครองนั้นมีอยู่หลากหลายและสลับซับซ้อน ย่อมเกิดข้อจำกัดของฝ่ายนิติบัญญัติที่จะสามารถบัญญัติถ้อยคำในองค์ประกอบส่วนเหตุและส่วนผลของกฎหมาย ในลักษณะที่มีความชัดเจนแน่นอนตายตัวได้ จึงเป็นเหตุผลที่ต้องให้อำนาจดุลพินิจแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในบางเรื่องบางอย่าง ด้วยถ้อยคำในลักษณะที่เป็นการเปิดโอกาสให้เจ้าหน้าที่ของรัฐสามารถปรับใช้กฎหมาย และเลือกใช้มาตรการทางกฎหมายให้ได้อย่างยืดหยุ่นและสอดคล้องกับกับข้อเท็จจริงเฉพาะรายที่เกิดขึ้นจริง เพื่อมิให้ตัวบทกฎหมายตลอดจนการใช้กฎหมายแข็งกระด้าง และมีเป้าหมายสูงสุดที่จะทำความยุติธรรมเฉพาะกรณีให้เกิดขึ้น โดยถือว่าเป็นความอิสระของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่จะตัดสินใจใช้อำนาจโดยปราศจากการแทรกแซงใดๆ ทั้งนี้ เพื่อให้สามารถใช้อำนาจดุลพินิจในการทำนิติกรรมทางปกครองให้บรรลุความมุ่งหมายของกฎหมาย และอำนวยความยุติธรรมเฉพาะกรณีได้อย่างแท้จริง จากการศึกษาพบว่าในการใช้อำนาจดุลพินิจออกนิติกรรมทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายนั้น เจ้าหน้าที่ของรัฐจะต้องใช้อำนาจดุลพินิจ โดยคำนึงถึงเงื่อนไขหรือองค์ประกอบความสมบูรณ์ของการทำนิติกรรมทางปกครอง ทั้งในส่วนของเงื่อนไขความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครองภายนอก หรือเงื่อนไขความสมบูรณ์ที่เกี่ยวกับกระบวนการในการทำนิติกรรมทางปกครอง อันเป็นองค์ประกอบในทางรูปแบบหรือเงื่อนไขในทางกฎหมายวิธีสบัญญัติ ซึ่งเจ้าหน้าที่ของรัฐมักไม่มีอำนาจดุลพินิจในส่วนนี้ และในส่วนของเงื่อนไขความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครองภายในหรือเงื่อนไขความสมบูรณ์ที่เกี่ยวกับขอบอำนาจในการทำนิติกรรมทางปกครอง อันเป็นองค์ประกอบในทางเนื้อหาของการใช้อำนาจดุลพินิจหรือเงื่อนไขในทางกฎหมายสารบัญญัติ ซึ่งเจ้าหน้าที่ของรัฐอาจมีอำนาจดุลพินิจในส่วนนี้ได้ และจากการศึกษาพบว่าในบรรดาการใช้อำนาจดุลพินิจโดยมิชอบที่มีอยู่หลากหลายกรณีนั้น หากแยกแยะเพื่อกำหนดความเชื่อมโยงระหว่างการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบกับความรับผิดทางอาญา อาจแยกการใช้อำนาจดุลพินิจได้เป็น 2 กรณี คือ กรณีแรก คือการใช้อำนาจดุลพินิจโดยมิชอบด้วยเหตุในทางภาวะวิสัย ซึ่งตรงกับองค์ประกอบภายนอกในทางกฎหมายอาญา และการใช้อำนาจดุลพินิจโดยมิชอบด้วยเหตุในทางอัตวิสัย ซึ่งตรงกับองค์ประกอบภายในในทางกฎหมายอาญา โดยการใช้อำนาจดุลพินิจที่จะก่อให้เกิดความรับผิดทางอาญาได้ จะต้องเป็นการใช้อำนาจดุลพินิจโดยมิชอบที่มีลักษณะครบองค์ประกอบภายนอกและองค์ประกอบภายในจึงจะเป็นความผิด การใช้ดุลพินิจที่มีลักษณะเป็นการบิดเบือนอำนาจ ต่างจากการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบในกรณีทั่วไป กล่าวคือการใช้ดุลพินิจที่มีลักษณะเป็นการบิดเบือนอำนาจ เป็นการใช้อำนาจดุลพินิจทำนิติกรรมทางปกครองออกไปโดยไม่ชอบด้วยความมุ่งหมายหรือเจตนารมณ์ของกฎหมาย ซึ่งผู้ใช้อำนาจมีความประสงค์ในใจหรือมูลเหตุจูงใจ โดยมีความมุ่งหมายเพื่อบรรลุประโยชน์เรื่องอื่นอันมิใช่ประโยชน์มหาชน หรือโดยมีความมุ่งหมายเพื่อบรรลุประโยชน์มหาชนเรื่องอื่นที่มิใช่ประโยชน์มหาชนที่กฎหมายกำหนด ซึ่งหากการใช้อำนาจดุลพินิจโดยบิดเบือนดังกล่าวได้กระทำไปโดยมีความประสงค์ในใจหรือมูลเหตุจูงใจที่ไม่สุจริต โดยจงใจมุ่งร้าย หรือโดยทุจริต การใช้อำนาจดุลพินิจดังกล่าวก็จะถือว่ามีความร้ายแรง และความประสงค์ในใจหรือมูลเหตุจูงใจของผู้ใช้อำนาจดุลพินิจในลักษณะดังกล่าว ก็จะเป็นจุดสัมพันธ์เชื่อมโยงกับหลักเจตนาในทางอาญา ซึ่งผู้ใช้อำนาจดุลพินิจอาจมีความรับผิดทางอาญาได้ อันเป็นหลักการที่สอดคล้องกับหลักการของประเทศอังกฤษและฝรั่งเศสแต่อย่างไรก็ตาม การกำหนดความรับผิดทางอาญาอันเนื่องจากการใช้อำนาจดุลพินิจโดยมิชอบในกรณีต่างๆ มีความยุ่งยากพอสมควร  เพราะจุดสัมพันธ์เชื่อมโยงระหว่างการใช้อำนาจดุลพินิจโดยมิชอบชนิดที่ก่อให้เกิดความรับผิดทางอาญาได้ จะต้องมีการค้นหาเจตนาของผู้กระทำซึ่งเป็นองค์ประกอบภายในของความผิดอาญาว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐมีมูลเหตุจูงใจที่แท้จริงในการทำนิติกรรมทางปกครองไปโดยไม่สุจริตในลักษณะใดหรือไม่ จึงจะเป็นเหตุให้ไม่ได้รับความคุ้มครองที่จะไม่เป็นความผิดทางอาญา ซึ่งต้องอาศัยพยานหลักฐานหลายอย่างประกอบกันเป็นตัวบ่งชี้ นอกจากนั้น ปัจจัยทั้งทางด้านกฎหมายอาญาสารบัญญัติและวิธีสบัญญัติ และการตีความของศาลในคดีประเภทนี้ ก็มีส่วนสำคัญที่ส่งผลกระทบต่อการดำเนินคดีอาญากับเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ใช้อำนาจดุลพินิจอย่างมากคำสำคัญ : อำนาจดุลพินิจ, ดุลพินิจโดยมิชอบ, การบิดเบือนอำนาจ, การบิดผันอำนาจ, ความรับผิดทางอาญาของเจ้าหน้าที่ของรัฐ