DOI: 10.14457/tu.the.2023.486
title: มาตรการทางกฎหมายเกี่ยวกับการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมกับการคุ้มครองพื้นที่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติ

description: ป่าไม้มีความสำคัญอย่างยิ่งต่อสิ่งมีชีวิตต่าง ๆ ซึ่งนอกจากความสำคัญในฐานะที่เป็นปัจจัยขั้นพื้นฐานที่จำเป็นต่อมนุษย์แล้ว จะเห็นได้ว่าปัจจุบันทุกภาคส่วนยังได้ตระหนักถึงความสำคัญของป่าไม้เพิ่มมากยิ่งขึ้น เนื่องจากป่าไม้ได้มีส่วนต่อการพัฒนาประเทศในทุกด้านส่งผลให้มีการกำหนดนโยบายหรือแผนเพื่อให้ประเทศมีพื้นที่ป่าไม้ที่เหมาะสม หยุดยั้งและป้องกันการทำลายป่าไม้ รวมทั้งการใช้ประโยชน์อย่างยั่งยืน ดังเช่นการกำหนดให้มีพื้นที่ป่าไม้ในประเทศทั้งป่าเพื่อการอนุรักษ์และป่าเพื่อเศรษฐกิจไม่น้อยกว่าร้อยละ 40 ของพื้นที่ประเทศ แต่จากการศึกษาพบว่าพื้นที่ป่าไม้ได้ลดลงอย่างรวดเร็วและต่อเนื่อง โดยสาเหตุประการหนึ่งที่ทำให้พื้นที่ป่าไม้ลดลงคือ การบุกรุกแผ้วถางป่าเพื่อการเกษตรหรือการครองชีพ อันเนื่องมาจากการไม่มีที่ดินทำกินหรือที่อยู่อาศัยของเกษตรกร ซึ่งเป็นสาเหตุหนึ่งของปัญหาความยากจนที่จะก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำและความขัดแย้งขึ้นในสังคมที่รัฐบาลจะต้องมีการกำหนดนโยบายหรือการตรากฎหมายขึ้นมาเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว โดยวิธีการหนึ่งที่รัฐได้นำมาใช้เพื่อแก้ไขปัญหาการไม่มีที่ดินทำกินคือ การปฏิรูปที่ดินโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 ที่ให้สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมสามารถนำที่ดินประเภทต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นที่ดินของรัฐ ที่ดินของเอกชนโดยการจัดซื้อหรือการเวนคืนที่ดิน หรือที่ดินที่ได้มาโดยวิธีการอื่นมาดำเนินการปฏิรูปที่ดินตามกฎหมายได้ โดยในส่วนของที่ดินของรัฐที่ได้นำมาดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น รวมถึงที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติที่เสื่อมโทรมด้วย และถือว่าเป็นที่ดินส่วนใหญ่ที่ได้นำมาใช้ดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม โดยให้เหตุผลว่าเพื่อแก้ไขปัญหาการไม่มีที่ดินทำกินของเกษตรกรและปัญหาการบุกรุกพื้นที่ป่าไม้ จากเหตุผลดังกล่าวจึงนำไปสู่การตั้งข้อสังเกตที่ว่าในเมื่อรัฐต้องการจะแก้ไขปัญหาการบุกรุกและอนุรักษ์ไว้ซึ่งพื้นที่ป่าไม้ด้วยแล้ว รัฐก็ไม่ควรที่จะนำที่ดินป่าสงวนแห่งชาติแม้จะมีสภาพเสื่อมโทรมมาดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมอีก และการดำเนินการเช่นนั้น จะยังคงเหมาะสมกับบริบทของประเทศไทยในปัจจุบันที่จำนวนประชากรและความต้องการที่ดินทำกินของเกษตรกรเพิ่มมากขึ้น แต่พื้นที่ป่าไม้ลดลงเมื่อเปรียบเทียบกับในอดีตหรือไม่ อย่างไร จากที่ได้กล่าวมาข้างต้นจึงเป็นที่มาของการศึกษาในครั้งนี้ว่า กฎหมายควรเข้าไปมีบทบาทในการจัดการพื้นที่ทับซ้อนระหว่างพื้นที่เพื่อเกษตรกรรมและพื้นที่เพื่อการอนุรักษ์อย่างไร ศึกษากรณีที่กฎหมายให้อำนาจรัฐนำที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติที่เสื่อมโทรมไปดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม เพื่อมีข้อเสนอแนะที่เหมาะสมทั้งในด้านนโยบายและมาตรการทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการนำที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติที่เสื่อมโทรมไปดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ซึ่งจากการศึกษาถึงที่ดินที่รัฐประสงค์จะนำมาดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตามกฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และที่ดินที่สาธารณรัฐเกาหลี ญี่ปุ่น หรือไต้หวันนำมาใช้แก้ไขปัญหาการไม่มีที่ดินทำกินของเกษตรกรเช่นเดียวกับประเทศไทย พบว่าโดยเจตนารมณ์ของกฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม แรกเริ่มกฎหมายต้องการที่จะนำที่ดินของเอกชนมาดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ทั้งนี้ เพื่อแก้ไขปัญหาไม่มีที่ดินทำกินหรือการถูกเอารัดเอาเปรียบจากนายทุนที่เป็นผลมาจากการเช่าที่ดินและต้องเสียค่าเช่าในอัตราสูงโดยไม่เป็นธรรมในขณะนั้นเช่นเดียวกับในกรณีของประเทศต่าง ๆ ดังที่ได้กล่าวมาข้างต้น นอกจากนี้ยังพบว่าปัจจุบันกรมป่าไม้มิได้มีการส่งมอบที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติให้สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนำไปดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมอีกแล้ว ดังนั้น เพื่อให้การดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเป็นไปตามเจตนารมณ์ของการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมในระยะเรกเริ่ม และเพื่อให้เกิดการอนุรักษ์และใช้ประโยชน์พื้นที่ป่าไม้อย่างยั่งยืน รวมทั้งไม่มีมูลเหตุจูงใจให้มีการบุกรุกพื้นที่ป่าไม้เพิ่มเติม โดยมีเป้าประสงค์เพื่อจะให้รัฐนำที่ดินดังกล่าวมาดำเนินการปฏิรูปที่ดินในอนาคต รัฐจึงไม่ควรนำที่ดินป่าสงวนแห่งชาติที่เสื่อมโทรมมาดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเพื่อแก้ไขปัญหาการไม่มีที่ดินทำกินอีกต่อไป และยกเลิกมาตรา 26 (4) แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518