DOI: 10.14457/tu.the.2021.656
title: ปัญหาขอบเขตอำนาจของศาลปกครองในการกำหนดคำบังคับให้กระทำการในคดีฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครอง

description: วิทยานิพนธ์ฉบับนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาปัญหาเกี่ยวกับขอบเขตอำนาจของศาลปกครอง ในการกำหนดคำบังคับในคดีฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครอง หรือคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) ประกอบมาตรา 72 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 โดยมีสาระสำคัญว่า ศาลปกครองควรมีอำนาจในการกำหนดคำบังคับให้ฝ่ายปกครองกระทำการในคดีฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครองหรือไม่ และเพื่อเสนอแนะแนวทางหรือขอบเขตที่เหมาะสม ทั้งนี้ ผู้เขียนได้ทำการศึกษาจากตัวบทกฎหมายที่เกี่ยวข้อง หลักการและทฤษฎี คำพิพากษาและคำสั่งของศาลปกครอง รวมทั้งคำพิพากษาศาลฎีกา นอกจากนี้ ยังได้ศึกษาเปรียบเทียบกับขอบเขตอำนาจในการกำหนดคำบังคับในคดีพิพาทเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองของศาลปกครองฝรั่งเศสและศาลปกครองเยอรมันประกอบด้วย จากการศึกษาพบว่า โดยที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 72 วรรคหนึ่ง (1) ได้บัญญัติให้อำนาจแก่ศาลปกครองในการกำหนดคำบังคับในคดีฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) เพียงการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองเท่านั้น ไม่ได้บัญญัติให้อำนาจแก่ศาลปกครองในการกำหนดคำบังคับให้ฝ่ายปกครองกระทำการ อำนาจของศาลปกครองที่มีอยู่อย่างจำกัดดังกล่าวได้ก่อให้เกิดสภาพปัญหาหลายประการ โดยเฉพาะการที่ผู้ฟ้องคดียังคงกล่าวอ้างว่าตนเองยังไม่ได้รับการแก้ไขเยียวยาความเดือดร้อนหรือเสียหาย จากผลของคำสั่งทางปกครองซึ่งแม้จะถูกเพิกถอนไปโดยคำพิพากษาอันถึงที่สุดของศาลแล้วก็ตาม โดยมีสาเหตุอันเนื่องมาจากการที่ฝ่ายปกครองละเลยเพิกเฉยไม่ดำเนินการ หรือดำเนินการล่าช้า หรือดำเนินการไม่ถูกต้องตามอำนาจหน้าที่ภายหลังจากที่ศาลได้มีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง ทำให้ผู้ฟ้องคดีต้องนำคดีกลับมาสู่การพิจารณาของศาลอีกครั้ง จึงทำให้เกิดการเรียกร้องว่าคำพิพากษาของศาลปกครองยังไม่อาจแก้ไขเยียวยาความเดือดร้อนหรือเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดีได้อย่างที่ควรจะเป็นเมื่อพิจารณาเปรียบเทียบกับอำนาจในการกำหนดคำบังคับในคดีฟ้องเพิกถอนนิติกรรมทางปกครอง (recours pour excès de pouvoir) ของศาลปกครองฝรั่งเศส พบว่า ศาลปกครองของฝรั่งเศสในอดีตเคยประสบปัญหาเช่นเดียวกับที่เกิดขึ้นกับศาลปกครองไทยในปัจจุบัน แต่ต่อมา ได้มีการแก้ไขปัญหาดังกล่าวโดยการออกกฎหมาย ตามรัฐบัญญัติ เลขที่ 95-125 ลงวันที่ 8 กุมภาพันธ์ 1995 ที่บัญญัติให้อำนาจแก่ศาลปกครองของฝรั่งเศสในการสั่งให้ฝ่ายปกครองกระทำการ ซึ่งสามารถสั่งได้แม้ในคดีฟ้องเพิกถอนนิติกรรมทางปกครอง ส่วนศาลปกครองของเยอรมันนั้น มีระบบวิธีพิจารณาคดีที่แตกต่างออกไป ซึ่งเป็นผลมาจากข้อความคิดว่าด้วยสิทธิทางมหาชนของปัจเจกบุคคล จึงทำให้ขอบเขตอำนาจของศาลปกครองเยอรมันมีอย่างกว้างขวาง โดยในคดีฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครอง (Anfechtungsklage) นอกจากที่ศาลจะสามารถเพิกถอนคำสั่งทางปกครองได้แล้ว ศาลยังสามารถสั่งให้ฝ่ายปกครองกระทำการเพื่อฟื้นฟูสิทธิของผู้ฟ้องคดีได้ด้วย หรือการที่ศาลปกครองเยอรมันมีคำฟ้องประเภทขอให้ศาลสั่งให้ฝ่ายปกครองออกคำสั่งทางปกครองที่เป็นคุณ (Verpflichtungsklage) ซึ่งคดีประเภทดังกล่าวไม่ปรากฏในรูปแบบการฟ้องคดีของศาลปกครองฝรั่งเศสและศาลปกครองไทย ผู้เขียนเห็นว่า หากจะให้ศาลปกครองไทยสามารถกำหนดคำบังคับได้เช่นเดียวกับในคดีฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครอง (Anfechtungsklage) หรือในคดีฟ้องขอให้ออกคำสั่งทางปกครอง (Verpflichtungsklage) ของศาลปกครองเยอรมัน นั้น จะต้องมีการพัฒนาข้อความคิดว่าด้วยสิทธิทางมหาชนของปัจเจกบุคคลขึ้นในระบบกฎหมายปกครองของไทย และจะต้องมีการปรับรูปแบบและโครงสร้างของระบบวิธีพิจารณาคดีปกครองของศาลปกครองไทยเป็นอย่างมาก แต่ถ้าหากพิจารณาตามแนวทางของศาลปกครองฝรั่งเศส ซึ่งได้มีการแก้ไขปัญหาโดยการออกกฎหมาย เพื่อให้อำนาจแก่ศาลในการสั่งให้ฝ่ายปกครองกระทำการ ผู้เขียนเห็นว่า แนวทางของศาลปกครองฝรั่งเศสดังกล่าวมีความเหมาะสมที่จะนำมาพิจารณาเป็นแนวทางในการแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับขอบเขตอำนาจของศาลปกครองไทย โดยมีข้อเสนอแนะว่า ควรมีการแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติมาตรา 72 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ที่ว่าด้วยอำนาจในการกำหนดคำบังคับของศาลปกครองในคดีฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว โดยให้มีบทบัญญัติที่ให้อำนาจแก่ศาลปกครองในการกำหนดคำบังคับให้ฝ่ายปกครองกระทำการในคดีฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครองได้