DOI: 10.14457/tu.the.2016.742
title: ปัญหาเกี่ยวกับสัญญาจ้างบุคลากรภาครัฐ: ศึกษากรณีมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ

description: มหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐมีฐานะเป็นองค์การมหาชน ที่มีระบบการบริหารงานเป็นอิสระไม่อยู่ภายใต้กฎเกณฑ์ระบบราชการทั่วไป โดยเฉพาะบริหารงานบุคคลเป็นไปตามกฎหมายจัดตั้งมหาวิทยาลัยแต่ละแห่ง ทำให้เกิดประเด็นปัญหาทางกฎหมายว่า สัญญาจ้างบุคลากรของมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ เป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง ซึ่งคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลได้วางแนววินิจฉัยว่า สัญญาจ้างพนักงานหรือลูกจ้างขององค์การมหาชน เป็นสัญญาทางปกครอง อย่างไรก็ตาม แนวคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลดังกล่าว ไม่สามารถนำมาบ่งชี้ลักษณะทางกฎหมายของสัญญาจ้างบุคลากรของมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐได้ เนื่องจากสัญญาจ้างบุคลากรบางประเภทไม่ได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ ยังไม่มีบทบัญญัติของกฎหมายใดที่กำหนดให้มหาวิทยาลัยต้องทำสัญญาจ้างบุคลากรโดยจัดทำขึ้นเป็นสัญญาทางปกครองเท่านั้น วิทยานิพนธ์ฉบับนี้ มุ่งศึกษาสัญญาจ้างบุคลากรของมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ซึ่งเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ ที่ได้มีการทำสัญญาจ้างบุคลากรในรูปแบบที่หลากหลาย จากการศึกษาพบว่าสัญญาจ้างพนักงานมหาวิทยาลัยสายวิชาการและสายสนับสนุนวิชาการไม่ว่าจะเป็นสัญญาจ้างอาจารย์ นักวิจัย พนักงานมหาวิทยาลัยสายวิชาการอื่น และพนักงานสายสนับสนุนวิชาการ เป็นสัญญาทางปกครอง เนื่องจากวัตถุประสงค์ของสัญญาจ้างเป็นการให้บุคคลเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ ส่วนกรณีสัญญาจ้างบุคลากรอื่น เช่น สัญญาจ้างบุคลากรภายนอกมาดำรงตำแหน่งผู้บริหารในมหาวิทยาลัย หากเป็นการจ้างเพื่อให้จัดทำภารกิจที่มีความสำคัญและเกี่ยวข้องกับการจัดศึกษาหรืองานสนับสนุนภารกิจหลักของมหาวิทยาลัย สัญญาดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง แต่ถ้าเป็นการจ้างบุคคลภายนอกมาบริหารงานในส่วนที่ไม่เกี่ยวกับภารกิจหลักของมหาวิทยาลัย เช่น กรณีสัญญาจ้างผู้จัดการโรงพิมพ์ ผู้จัดการสำนักพิมพ์ ผู้จัดการศูนย์หนังสือมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ หรือสัญญาจ้างผู้จัดการสำนักงานจัดการทรัพย์สินและศูนย์บริการการกีฬา การบริหารงานส่วนนี้ไม่ใช่ภารกิจหลักของมหาวิทยาลัยและไม่เป็นบริการสาธารณะ สัญญาจ้างบุคลากรดังกล่าวจึงไม่เป็นสัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาจ้างแรงงานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ลักษณะทางกฎหมายที่แตกต่างกันของสัญญาจ้างบุคลากรของมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ทำให้เกิดปัญหาเกี่ยวกับกฎหมายที่ต้องนำมาบังคับใช้กับสิทธิและหน้าที่ตามสัญญาดังกล่าว เนื่องจากตามมาตรา 13 แห่งพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ พ.ศ. 2558 บัญญัติยกเว้นกิจการของมหาวิทยาลัยไม่อยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานและกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ ซึ่งเป็นการบัญญัติรองรับตามมาตรา 38 แห่งพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 ในฐานะที่มหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐเป็นองค์การมหาชน จึงทำให้เกิดปัญหาต่อเนื่องที่ว่ากรณีสัญญาจ้างบุคลากรของมหาวิทยาลัยที่เป็นสัญญาจ้างแรงงานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ไม่มีสิทธิตามกฎหมายแรงงานดังเช่นลูกจ้างตามสัญญาจ้างแรงงานอื่นๆ หมายความว่าไม่ให้พนักงานหรือลูกจ้างของมหาวิทยาลัยอยู่ภายใต้กฎหมายสองฉบับดังกล่าว แต่การให้ความคุ้มครองทางกฎหมายเป็นไปตามกฎหมายจัดตั้งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ซึ่งเป็นกฎหมายเฉพาะกำหนดไว้การแบ่งแยกประเภทของสัญญาจ้างบุคลากรของมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ข้างต้น ทำให้ทราบเขตอำนาจศาลเหนือคดี รวมทั้งกฎหมายที่นำมาใช้บังคับ กล่าวคือ คดีเกี่ยวกับสัญญาจ้างบุคลากรมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ที่มีสถานะเป็นสัญญาจ้างแรงงาน การเรียกร้องค่าเสียหายเนื่องมาจากการเลิกจ้างหรือไม่ต่อสัญญาจ้าง เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงาน หรือตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้างตามมาตรา 8 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. 2522 อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานซึ่งเป็นศาลยุติธรรม สำหรับสัญญาจ้างบุคลากรของมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ที่มีสถานะเป็นสัญญาทางปกครอง การฟ้องคดีขอให้ต่อสัญญาจ้างหรือชดใช้เงินนั้น เป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญา จึงเป็นคดีพิพาทสัญญาทางปกครองตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาปกครอง พ.ศ. 2542 ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง