DOI: 10.14457/tu.the.2017.1160
title: วิเคราะห์กฎหมายเกี่ยวกับการบริหารเงินนอกงบประมาณของประเทศไทย

description: เงินแผ่นดินนั้นมีความจำเป็นอย่างยิ่งในการบริหารประเทศ ไม่ว่าจะเป็นการแก้ไขปัญหาหรือการพัฒนาประเทศล้วนย่อมต้องใช้เงินแผ่นดินทั้งสิ้น โดยในการบริหารเงินแผ่นดินของประเทศนั้น ย่อมต้องเลือกใช้วิธีการในการบริหารที่เหมาะสมกับวัตถุประสงค์แห่งการใช้จ่ายเงินแผ่นดินนั้น การบริหารเงินแผ่นดินสามารถทำได้ในสองรูปแบบหลักคือ รูปแบบเงินงบประมาณ และรูปแบบเงินนอกงบประมาณเงินงบประมาณนั้นมีข้อดีคือมีความรัดกุม เนื่องจากต้องผ่านการพิจารณาจากฝ่ายนิติบัญญัติอันเป็นตัวแทนของประชาชน และมีกระบวนการงบประมาณ โดยเฉพาะขั้นตอนการพิจารณาอนุมัติที่มีความพิเศษ ละเอียด และยุ่งยากกว่าการพิจารณาอนุมัติกฎหมายอื่น ไม่เฉพาะการพิจารณาอนุมัติเท่านั้น การเตรียมการจัดทำร่างงบประมาณ การบริหารงบประมาณ และการควบคุมตรวจสอบ ก็มีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะแยกต่างหากจากกฎหมายอื่น ทำให้เงินงบประมาณนั้นมีความโปร่งใส สามารถตรวจสอบได้ และมีโอกาสเกิดการทุจริตที่ค่อนข้างยาก แต่นำมาซึ่งข้อเสียคือการขาดความยืดหยุ่น ซึ่งอาจทำให้ไม่สามารถนำงบประมาณมาใช้จ่ายให้บรรลุวัตถุประสงค์ได้อย่างตรงตามความต้องการ หรือสถานการณ์ที่เกิดขึ้นในขณะนั้นในขณะที่เงินนอกงบประมาณนั้นมีความยืดหยุ่นในการบริหารที่มากกว่า ทำให้การบริหารเงินนอกงบประมาณเพื่อจัดทำบริการสาธารณะตามภารกิจของรัฐสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ได้ตามความต้องการ และมีความเหมาะสมกับสถานการณ์ที่เกิดขึ้นในขณะนั้น นอกจากนี้ยังสามารถเลือกใช้วิธีการบริหารเงินนอกงบประมาณได้ในรูปแบบที่หลากหลาย เพื่อให้สอดคล้องกับภารกิจและหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจในการบริหารเงินนอกงบประมาณเหล่านั้นอย่างไรก็ตาม การที่เงินนอกงบประมาณนั้นมีความยืดหยุ่น แต่ก็นำมาซึ่งข้อเสียคือ มีความโปร่งใสและสามารถตรวจสอบได้น้อยกว่าเงินงบประมาณ ทำให้มีโอกาสเกิดการทุจริตเงินแผ่นดินได้มากกว่านั่นเอง ด้วยเหตุนี้ประเทศไทยจึงไม่ให้ความสำคัญกับการบริหารเงินนอกงบประมาณเท่าที่ควร เห็นได้จากการที่ประเทศไทยมีบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวกับการบริหารเงินนอกงบประมาณน้อยมาก โดยเน้นไปที่บทบัญญัติควบคุมการจ่ายเงินแผ่นดินให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายมากกว่า จนทำให้การจ่ายเงินแผ่นดินที่เป็นเงินนอกบประมาณบางกรณีขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศกรณีที่เกิดขึ้นดังกล่าว น่าจะเกิดจากการที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญขาดความรู้ความเข้าใจในกฎหมายการคลังอย่างถ่องแท้ โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับเงินนอกงบประมาณ เห็นได้จากการที่มีการตรากฎหมายอนุญาตให้หน่วยงานของรัฐสามารถบริหารเงินนอกงบประมาณเป็นของตนเองได้มาอย่างต่อเนื่อง ทั้งที่กฎหมายเหล่านั้นมีบทบัญญัติที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญก็ตาม แต่ด้วยลักษณะของการจัดทำบริการสาธารณะของแต่ละหน่วยงานของรัฐ ที่มีรูปแบบการดำเนินการที่แตกต่างกันไปตามภารกิจและหน้าที่ที่ได้รับ ทำให้การบริหารเงินนอกงบประมาณนั้นเป็นสิ่งที่จำเป็นต่อหน่วยงานของรัฐเหล่านี้ในการดำเนินการตามภารกิจและหน้าที่ที่มีอยู่ตามกฎหมายการที่ประเทศไทยมีนโยบายการบริหารประเทศ โดยเน้นความโปร่งใส ต่อต้านการทุจริต ซึ่งแม้จะเป็นเรื่องที่ดี แต่การที่บัญญัติกฎหมายให้มีเนื้อหาที่ป้องกันการทุจริตมากเกินไปนั้น ทำให้การบริหารเงินนอกงบประมาณถูกจำกัดมากขึ้นตามไปด้วย จนขัดต่อวัตถุประสงค์ของการบริหารเงินนอกงบประมาณที่ต้องการความยืดหยุ่นในการบริหารเงินดังกล่าว นอกจากนี้การมีกฎหมายจำนวนมากที่มีบทบัญญัติเกี่ยวข้องกับการบริหารเงินนอกงบประมาณทำให้กฎหมายต่างๆขาดความเป็นเอกภาพจนนำมาสู่ปัญหาของการบริหารเงินนอกงบประมาณขึ้น นอกเหนือไปจากปัญหาข้อจำกัดในการบริหารเงินนอกงบประมาณที่ได้กล่าวมาแล้วด้วยเหตุนี้การศึกษาหลักกฎหมายพื้นฐานทางการคลัง และกฎหมายการคลังในต่างประเทศ แล้วนำมาวิเคราะห์กับกฎหมายที่เกี่ยวกับการบริหารเงินนอกงบประมาณของประเทศไทย ย่อมทำให้สามารถเห็นถึงปัญหาทางกฎหมายที่เกิดขึ้นในประเทศที่มีต่อการบริหารเงินนอกงบประมาณ ตลอดจนสามารถหาแนวทางการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นเหล่านั้นให้หมดสิ้นไป เพื่อให้ประเทศไทยมีกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารเงินนอกงบประมาณที่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของการมีเงินนอกงบประมาณ และมีความเหมาะสมกับประเทศไทยต่อไป