DOI: 10.14457/tu.the.2015.1413
title: ความร่วมมือในการจัดการปัญหามลพิษจากหมอกควันของประเทศเพื่อนบ้านที่ข้ามแดนมาสู่ประเทศไทยภายใต้ข้อตกลงอาเซียนเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน

description: ภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้โดยเฉพาะอย่างยิ่งทางตอนล่างของภูมิภาค ได้เผชิญปัญหามลพิษจากหมอกควันข้ามแดนเป็นประจำเกือบทุกปี ทั้งนี้ มีสาเหตุมาจากการเกิดไฟ  บนพื้นดิน/ไฟป่าในประเทศอินโดนีเซีย อันส่งผลให้เกิดมลพิษจากหมอกควันตามมา ส่งผลกระทบทั้งภายในรัฐอินโดนีเซียเอง เช่น บอร์เนียว กาลิมันตัน และสุมาตรา เป็นต้น รวมถึงส่งผลกระทบกระจายสู่ประเทศเพื่อนบ้านอื่นๆ ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ตอนล่าง เช่น มาเลเซีย สิงคโปร์ และประเทศไทยทางตอนใต้ เป็นต้น เกิดเป็นปัญหามลพิษจากหมอกควันข้ามแดนขึ้น การเกิดไฟป่าในอินโดนีเซียและมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน มีสาเหตุหลักมาจากทั้ง                  1) ทางตรงจากธรรมชาติ ได้แก่ ความแห้งแล้งและภาวะโลกร้อน ปรากฏการณ์เอลนีโญ (El-Nino) และสภาพภูมิประเทศของอินโดนีเซียยากต่อการดับไฟ รวมถึงประเภทของพื้นที่พรุในอินโดนีเซียที่มีลักษณะเฉพาะที่ก่อให้เกิดไฟป่าและมลพิษจากหมอกควันได้ง่ายรุนแรง จากการที่เป็นพื้นที่ที่มีแร่ธาตุคาร์บอนสูงจะก่อให้เกิดหมอกควันที่หนาแน่นมากกว่า 3 เท่าของปกติ และ 2) ทางอ้อมจากการกระทำของมนุษย์ ซึ่งจากการรวบรวมข้อมูลไฟป่าที่จัดทำโดยองค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ (FAO) ในรายงาน Global Forest Fire Assessment 1990-2000 ได้ประเมินสาเหตุที่ทำให้เกิดไฟป่าในประเทศอินโดนีเซีย ว่าเกิดจากมนุษย์ร้อยละ 99 และเกิดจากสาเหตุทางธรรมชาติเพียงร้อยละ 1 เท่านั้น ได้แก่ การที่นโยบายสิ่งแวดล้อมของรัฐบาลอินโดนีเซียที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจเป็นหลัก โดยการให้สัมปทานป่าไม้ ทำให้เป็นตัวกระตุ้นให้เกิดไฟป่า โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การทำการเกษตรขนาดใหญ่ของบริษัทต่างๆ ในป่า ทั้งปาล์มน้ำมัน ธุรกิจไม้อัด ไม้ซุง อุตสาหกรรมเนื้อเยื่อและกระดาษ และยาสูบ เป็นต้น ก่อให้เกิดการถางและเผาป่า ซึ่งเป็นวิธีที่ประหยัดที่สุดในการจัดการพื้นที่ป่าเพื่อเพาะปลูก ผนวกกับความแห้งแล้งและสภาพพื้นที่ที่ง่ายต่อการติดไฟ ทำให้เกิดไฟป่าเป็นประจำทุกปี และยากต่อการควบคุม โดยปัจจุบัน อินโดนีเซียเป็นผู้ผลิตและส่งออกรายใหญ่ที่สุดของโลก ทำให้การปลูกปาล์มน้ำมันกลายเป็นอุตสาหกรรมหลักที่ทำรายได้ให้กับประเทศอินโดนีเซีย ดำเนินการโดยให้เป็นรัฐวิสาหกิจ เช่น Wilmar Group และ Sinar Mas ครองการผลิตร้อยละ 50 ของการผลิตทั้งหมด นอกจากนั้น เป็นกลุ่มผู้เพาะปลูกรายเล็ก มลพิษจากหมอกควันข้ามแดนที่เกิดขึ้น สร้างผลกระทบให้แก่ประเทศเพื่อนบ้านมาตั้งแต่ปี ค.ศ. 1982 มาจนถึงปัจจุบัน แต่ทั้งนี้ ในแต่ละปีประเทศต่างๆ ได้รับผลกระทบในปริมาณที่แตกต่างกัน ขึ้นอยู่กับระยะห่างระหว่างประเทศต้นเหตุและประเทศอื่นๆ และทิศทางกระแสลมที่จะทำให้หมอกควันแพร่กระจายไป โดยปีที่มีความสำคัญและรุนแรงมาก ได้แก่ ปี 1997-1998 ที่ไฟป่าครอบคลุมพื้นที่ต่างๆ ในอินโดนีเซียถึง 9,655,000 เฮกเตอร์ และมลพิษจากหมอกควันครั้งนี้ครอบคลุมสิงคโปร์ มาเลเซีย บรูไน อินโดนีเซีย และแพร่ไปถึงเกาะมินดาเนาของประเทศฟิลิปปินส์ และหลายจังหวัดของประเทศไทยตอนล่าง ก่อให้เกิดก๊าซเรือนกระจกเทียบเท่ากับการปล่อยก๊าซของยุโรปทั้งหมด สามารถวัดค่าดัชนีมาตรฐานสารมลพิษ (PSI) ได้ 849 (หากเกินกว่า 100 จะเป็นอันตรายต่อสุขภาพ) ซึ่งเป็นอันตรายต่อสุขภาพและระบบทางเดินหายใจอย่างรุนแรง และก่อให้เกิดความเสียหายทางเศรษฐกิจ การคมนาคม และนิเวศวิทยาทั่วทั้งภูมิภาค ทั้งนี้ สอดคล้องกับปฏิญญาริโอว่าด้วยสิ่งแวดล้อมและการพัฒนา (The Rio Declaration on Environment and Development) ที่แม้จะระบุไว้ว่า รัฐจะมีอธิปไตยในการจัดการทรัพยากรภายในรัฐของตนได้ก็ตาม แต่รัฐจะต้องไม่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดน โดยหากรัฐไม่สามารถจำกัดพื้นที่การเกิดปัญหาสิ่งแวดล้อมให้อยู่ภายในอาณาเขตของรัฐตนได้ และเกิดการข้ามแดน (Transnational) แล้วนั้น รัฐนั้นต้องรับผิดในการเป็นต้นเหตุให้เกิดปัญหามลพิษข้ามแดนขึ้น ตามมาตรา 21 ของ Stockholm Declaration ดังนั้น อินโดนีเซียซึ่งเป็นต้นเหตุของปัญหาจึงต้องรับผิดชอบในการจัดการปัญหามลพิษหมอกควันให้หมดไป หรือทำให้ปัญหาไม่ส่งผลกระทบต่อรัฐอื่น แต่ด้วยความที่ปัญหามลพิษจากหมอกควันเป็นปัญหาที่อินโดนีเซียไม่สามารถจำกัดพื้นที่ของปัญหาให้อยู่ภายในรัฐตนได้ และเกิดการข้ามแดนไปยังรัฐเพื่อนบ้าน ส่งผลให้ปัญหาไม่ใช่เรื่องภายในรัฐอีกต่อไป แต่ได้เกิดเป็นปัญหาระหว่างประเทศที่ภูมิภาคอาเซียนต้องร่วมกันแก้ไขปัญหา ดังนั้น ปัญหาดังกล่าวจึงเป็นแรงผลักดันสำคัญที่ทำให้เกิดความร่วมมือด้านสิ่งแวดล้อมระหว่างกันของประเทศในกลุ่มสมาชิกอาเซียนมากยิ่งขึ้น ปัญหามลพิษจากหมอกควันข้ามแดนเป็นปัญหาความมั่นคงในรูปแบบใหม่                   (Non-traditional Security) ที่ประเทศสมาชิกภูมิภาคอาเซียนต้องร่วมกันแก้ไข เพราะปัญหาอยู่ในลักษณะการข้ามพรมแดนของรัฐชาติ (Transnational) และหมอกควันที่เกิดขึ้นไม่สามารถจำกัดขอบเขตให้อยู่ในรัฐจุดกำเนิดเท่านั้นได้   อาเซียนจึงได้ตระหนักถึงผลกระทบจากมลพิษที่เกิดจากหมอกควันข้ามแดนต่อรัฐสมาชิก จึงความพยายามร่วมมือกันภายในประเทศสมาชิกในการแก้ไขปัญหานี้มาอย่างยาวนาน ความสำเร็จที่เป็นรูปธรรมในการแก้ไขปัญหานี้ได้แก่ ในเดือนมิถุนายน 1995 รัฐมนตรีอาเซียนด้านสิ่งแวดล้อม ได้เห็นชอบในการจัดทำแผนความร่วมมือเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดนของอาเซียน (ASEAN Co-operation Plan on Transboundary Pollution) ขึ้น โดยเป็นการกำหนดนโยบายกว้างๆ และยุทธศาสตร์ที่จะจัดการกับปัญหามลพิษข้ามแดน และจากปัญหาหมอกควันที่ทวีความรุนแรงขึ้น และในเดือนธันวาคม 1997 รัฐมนตรีอาเซียนด้านสิ่งแวดล้อม ก็ได้เห็นชอบในแผนปฏิบัติการอาเซียนเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน (Regional Haze Action Plan: RHAP) เพื่อกำหนดมาตรการความร่วมมือร่วมกันระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียน อีกด้วย และหลังจากนั้น ในปี 2002 เจ้าหน้าที่อาวุโสอาเซียนด้านสิ่งแวดล้อมได้จัดตั้งเจ้าหน้าที่อาวุโสเฉพาะกิจของอาเซียนด้านหมอกควันขึ้น เพื่อรับผิดชอบการดำเนินการเกี่ยวกับการป้องกันหมอกควันจากไฟป่าในระดับภูมิภาคอาเซียน และจากผลการประชุมเจ้าหน้าที่อาวุโสเฉพาะกิจและการประชุมระดับรัฐมนตรีอาเซียนด้านหมอกควันนี้ ก่อให้เกิดเป็น ข้อตกลงอาเซียนเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน (ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution) ขึ้น เพื่อให้รัฐสมาชิกอาเซียนรับไปปฏิบัติร่วมกัน ซึ่งตั้งแต่วันที่ 10 มิถุนายน ค.ศ. 2002 ประเทศสมาชิกอาเซียนได้ลงนามในข้อตกลงนี้ร่วมกัน ทำให้ข้อตกลงมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 25 พฤศจิกายน ค.ศ. 2003 โดยปัจจุบัน ประเทศสมาชิกอาเซียนทั้ง 10 ประเทศ ได้ให้สัตยาบันแก่ข้อตกลงนี้เป็นที่เรียบร้อยแล้ว ซึ่งมีอินโดนีเซียเป็นประเทศสุดท้ายที่ได้ให้สัตยาบันในปี 2014 ที่ผ่านมา หลังจากลงนามในข้อตกลงฯ มายาวนานตั้งแต่ปี 2002 (ASEAN Secretariat, 2015) สำหรับประเทศไทย ซึ่งเป็นหนึ่งในประเทศที่ได้รับผลกระทบจากมลพิษจากหมอกควันข้ามแดนที่เกิดจากไฟป่าในอินโดนีเซียมาโดยตลอด ได้ร่วมลงนามในข้อตกลงอาเซียนเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน เมื่อวันที่ 10 มิถุนายน 2002 และให้สัตยาบันต่อข้อตกลง เมื่อวันที่ 10 กันยายน 2003 ส่งผลให้ข้อตกลงฯ มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 25 พฤศจิกายน 2003 เพื่อเป็นกรอบในการดำเนินงานแก้ไขปัญหามลพิษจากหมอกควันข้ามแดนที่เกิดขึ้น แต่แม้ว่าประเทศไทยจะให้ความร่วมมือในระดับภูมิภาคกับอาเซียน และจัดทำแผนแม่บทต่างๆ ขึ้นมารองรับ อาทิ แผนแม่บทแห่งชาติว่าด้วยการควบคุมการเผาในที่โล่ง (National Master Plan for Controlling the Open Burning) ฯลฯ แล้วก็ตาม แต่ปัญหามลพิษจากหมอกควันข้ามแดนที่ส่งผลกระทบมายาวนานก็ยังคงส่งผลกระทบต่อประเทศไทยมาอย่างต่อเนื่องจนถึงปัจจุบัน เนื่องจาก หลักการ ASEAN Way ทำให้การดำเนินงานแก้ไขปัญหามลพิษจากหมอกควันข้ามแดนของอาเซียนไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร ในการไม่มีสถานะทางกฎหมายที่แท้จริงในการบังคับ หรือลงโทษประเทศภาคีที่กระทำความผิดได้ สะท้อนผ่านความไม่สมบูรณ์ของข้อตกลงอาเซียนเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน ประกอบกับการคำนึงถึงผลประโยชน์แห่งชาติของประเทศภาคีสมาชิกเป็นหลัก ทั้งทางการรักษาความมั่นคงของประเทศทำให้ประเทศภาคีไม่ยินยอมเปิดเผยข้อมูลแผนที่จากการใช้ประโยชน์ที่ดินและแผนที่พื้นที่สัมปทาน ซึ่งเป็นปัจจัยที่สำคัญในการคาดการณ์และหาผู้กระทำผิดที่ก่อให้เกิดไฟป่าและมลพิษจากหมอกควันข้ามแดนได้ ทำให้ประเทศไทยซึ่งอยู่ในลักษณะการตั้งรับกับปัญหาดังกล่าวที่เกิดขึ้น ไม่สามารถยุติปัญหาให้หมดไปได้เช่นกัน