DOI: 10.14457/tu.the.2022.1264
title: การศึกษาข้อเสนอการปฏิรูปโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นของกรุงเทพมหานครจากโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบชั้นเดียว (single-tier system) เป็นโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบสองชั้น (two-tier system)

description: การศึกษาข้อเสนอการปฏิรูปโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นของกรุงเทพมหานครจากโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบชั้นเดียว (Single-Tier System) เป็นโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบสองชั้น (Two-Tier System) มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาปัญหา อุปสรรค และข้อจำกัดในการบริหารราชการของกรุงเทพมหานครภายใต้โครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบชั้นเดียว (Single-Tier System) โดยมีการศึกษาเปรียบเทียบระบบการจัดชั้นโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นรูปแบบต่าง ๆ รวมถึงศึกษาโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นของมหานครต่างประเทศเพื่อทบทวนและวิเคราะห์เหตุผลสำคัญ และนำไปสู่การเป็นข้อเสนอแนะเชิงนโยบายในการออกแบบกลไกเชิงสถาบันของกรุงเทพมหานครให้มีโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นและการบริหารราชการที่มีประสิทธิภาพ เป็นไปตามหลักการกระจายอำนาจ (Decentralization) และสะท้อนถึงเจตนารมณ์ของประชาชน การศึกษาวิจัยฉบับนี้เป็นการศึกษาด้วยวิธีวิจัยเชิงคุณภาพ (Qualitative Research) ซึ่งได้มีการกำหนดกรอบแนวคิด (Conceptual Framework) จากการศึกษาทฤษฎีและแนวคิด ประกอบกับการศึกษาวิจัยจากเอกสาร (Documentary Research) โดยเป็นข้อมูลจากหนังสือ วารสารวิชาการ งานวิจัย และบทความเชิงวิชาการต่าง ๆ รวมถึงข้อบังคับ ระเบียบ กฎหมาย และเอกสารของทางราชการต่าง ๆ ตลอดจนข้อมูลที่มาจากการสัมภาษณ์กลุ่มตัวอย่างที่เกี่ยวข้องและมีบทบาทสำคัญต่อการศึกษาวิจัย (Key persons) อาทิ ข้าราชการการเมืองของกรุงเทพมหานคร ข้าราชการกรุงเทพมหานครสามัญระดับอำนวยการ และนักวิชาการที่เชี่ยวชาญด้านการกระจายอำนาจ ผลการศึกษาพบว่า การที่กรุงเทพมหานครเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ โดยมีการจัดโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบชั้นเดียว (Single-Tier System) ส่งผลให้เกิดปัญหา อุปสรรค และข้อจำกัดในการบริหารราชการในพื้นที่หลายประการ ได้แก่ 1) กรุงเทพมหานครเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่มีขนาดใหญ่ส่งผลให้เกิดประเด็นปัญหาเชิงโครงสร้างและการบริหารราชการ 2) หน่วยการปกครองท้องถิ่นระดับย่อยหรือพื้นที่เขตขาดความอิสระในการกำหนดทิศทางการพัฒนาและมีข้อจำกัดในการบริหารราชการที่ไม่สอดคล้องกับบริบทเชิงพื้นที่ และ 3) กลไกการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองท้องถิ่นไม่สามารถสะท้อนได้ถึงความเป็นตัวแทนและความหลากหลายของชุมชน จากประเด็นปัญหาดังกล่าว จึงนำมาสู่การศึกษาเปรียบเทียบโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบสองชั้น (Two-Tier System) พร้อมด้วยการศึกษาโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นของมหานครต่างประเทศ จำนวน 3 มหานคร ได้แก่ มหานครลอนดอน มหานครโตเกียว และมหานครปารีส ซึ่งสามารถอภิปรายผลได้ว่า รูปแบบการจัดชั้นโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบสองชั้น (Two-Tier System) เป็นรูปแบบที่สอดคล้องกับหลักการกระจายอำนาจ (Decentralization) และช่วยแก้ไขปัญหาหรือทลายข้อจำกัดในเรื่องขนาดขององค์การที่ใหญ่เกินไป รวมถึงส่งผลให้มีโครงสร้างในระดับล่าง (Lower-Tier) หรือมีหน่วยการปกครองท้องถิ่นรับผิดชอบการจัดทำบริการสาธารณะอย่างมีอิสระในการตัดสินใจเชิงนโยบาย ตลอดจนมีการสร้างกลไกความเป็นตัวแทนผ่านการเลือกตั้งฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่ใกล้ชิดกับพื้นที่ เข้าถึงปัญหา และสามารถพัฒนาพื้นที่อย่างเป็นไปตามเจตนารมณ์ของประชาชน ทั้งนี้สำหรับบทเรียนจากการศึกษาโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นของมหานครต่างประเทศ จำนวน 3 มหานคร พบว่า มหานครที่มีการจัดชั้นโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบสองชั้น (Two-Tier System) ได้แก่ มหานครลอนดอน และมหานครโตเกียว มีเหตุผลสำคัญในการจัดรูปแบบเชิงโครงสร้าง 3 ประการ ได้แก่ 1) เหตุผลทางด้านบริบทเชิงพื้นที่ 2) เหตุผลด้านการแบ่งภารกิจ และ 3) เหตุผลในการสร้างความเป็นตัวแทน และในส่วนของมหานคร ที่มีการจัดชั้นโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบชั้นเดียว (Single-Tier System) ได้แก่ มหานครปารีส มีเหตุผลสำคัญในการจัดรูปแบบเชิงโครงสร้าง คือ การสร้างมาตรฐานของการจัดทำบริการสาธารณะของพื้นที่มหานครทั้งหมดอย่างเท่าเทียมและการจัดลำดับความสำคัญของปัญหาจากผู้บริหารคณะเดียว และมหานครแห่งนี้ยังปรากฎประเด็นที่น่าสนใจในเรื่องของกลไกการปฏิบัติหน้าที่ของสภาเขตที่มีที่มาและอำนาจหน้าที่เชื่อมโยงกับฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารของมหานครปารีส