DOI: 10.14457/tu.the.2017.1193
title: ปัญหาการออกกฎของกระทรวงมหาดไทยเพื่อกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

description: จากเรื่องของการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งได้ถูกกำหนดเป็นหลักการโดยทั่วไปไว้ในรัฐธรรมนูญว่า รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นนั้น ทั้งยังกำหนดลักษณะอำนาจของรัฐที่มีต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้คือ รัฐมีเพียงอำนาจกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อันเป็นอำนาจในลักษณะที่ใช้ในการเป็นผู้อนุมัติ หรืออนุญาตให้ท้องถิ่นกระทำการหรือไม่กระทำการในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง รวมถึงอำนาจในการยกเลิกหรือเพิกถอนการกระทำทางปกครองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และการกำกับดูแลนี้จะต้องกระทำเท่าที่จำเป็นตามที่กฎหมายบัญญัติ โดยทั้งนี้จะเป็นไปเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม และจะกระทบต่อสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นไม่ได้ วิทยานิพนธ์ฉบับนี้มีจุดประสงค์ในการศึกษาปัญหาการออกกฎของกระทรวงมหาดไทยเพื่อกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้ทราบว่ากระทรวงมหาดไทยซึ่งเป็นราชการส่วนกลางผู้ทำหน้าที่กำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีการออกกฎในรูปแบบต่าง ๆ ออกมาเพื่อใช้กำกับดูแลนั้นเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ หรือเป็นไปตามหลักการที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้หรือไม่ และมีหลักการกำกับดูแลหรือระบบการกำกับดูแลที่มีความแตกต่างจากหลักการหรือระบบที่ใช้อยู่ในต่างประเทศหรือไม่ กฎของกระทรวงมหาดไทยที่ออกมานั้นจะมีประเด็นปัญหาไปในทางใด ซึ่งผลการศึกษาจะเป็นประโยชน์ในทางวิชาการและการบริหารราชการแผ่นดินในอนาคตต่อไปผลการศึกษาจึงพบว่า การออกกฎของกระทรวงมหาดไทยมีประเด็นปัญหาที่ขัดต่อหลักการตามรัฐธรรมนูญ คือการออกกฎของกระทรวงมหาดไทยที่มีรูปแบบซึ่งขัดแย้งกับรัฐธรรมนูญ เนื่องจากการใช้อำนาจของกระทรวงมหาดไทยที่ในการออกกฎเพื่อมากำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น จากหลักการตามรัฐธรรมนูญได้กำหนดให้มีการใช้อำนาจกำกับดูแลนั้นสามารถกระทำได้โดยอาศัยอำนาจตามที่มีกฎหมายบัญญัติ แต่ในกฎหมายพระราชบัญญัติจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทยโดยอาศัยอำนาจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยได้ออกกฎมากำกับดูแลเป็นจำนวนมาก แม้จะเป็นการออกกฎโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติซึ่งเป็นการอาศัยอำนาจตามลำดับชั้นในทางกฎหมาย แต่การออกกฎนั้นไม่ได้มีการกำหนดไว้ตามรัฐธรรมนูญว่ากฎสามารถนำมาใช้กำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ และสถานะของกฎนั้นจึงทำให้ไม่สามารถใช้ในการกำกับดูแลได้ ทั้งยังมีการตีความอย่างกว้างถึงอำนาจที่กฎหมายกำหนดไว้ในการออกกฎของกระทรวงมหาดไทย ซึ่งส่งผลให้เกิดการออกกฎโดยขัดต่อรูปแบบตามรัฐธรรมนูญ รวมไปถึงปัญหากฎของกระทรวงมหาดไทยประเภทที่ออกมาโดยปราศจากอำนาจในทางกฎหมายหรือไม่มีฐานทางกฎหมายที่กำหนดเรื่องดังกล่าวไว้แต่มีการออกกฎมาใช้บังคับ และปัญหาการออกกฎของกระทรวงมหาดไทยที่มีเนื้อหาขัดแย้งกับรัฐธรรมนูญ เนื่องจากตามรัฐธรรมนูญได้มีการกำหนดหลักการของการปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ โดยในการกำกับดูแลองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นจะต้องคำนึงถึงหลักการดังกล่าว แต่การออกกฎของกระทรวงมหาดไทยนั้นได้ออกมาใช้บังคับโดยมีเนื้อหาซึ่งขัดกับหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นอันเป็นหลักการที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ พร้อมทั้งมีเนื้อหาของกฎของกระทรวงมหาดไทยที่เกินความจำเป็นด้วย ซึ่งการออกกฎที่เกิดปัญหาในลักษณะดังกล่าวออกมา ส่งผลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องอาศัยอำนาจของศาลปกครองในการฟ้องร้องคดีและขออำนาจศาลเพื่อมีคำสั่งเพิกถอนกฎดังกล่าวข้อเสนอแนะต่อการแก้ไขปัญหาคือ การให้การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น สามารถทำได้โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมาย แม้จะมีการออกกฎออกมาใช้บังคับแต่กฎนั้นไม่สามารถนำมาใช้กำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ เพราะกฎหมายที่จะใช้บังคับได้ควรเป็นกฎหมายที่ผ่านจากฝ่ายนิติบัญญัติในการออกกฎหมายมาจำกัดสิทธิขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และผู้กำกับดูแลจึงต้องใช้กฎหมายเหล่านั้นมากำกับดูแล โดยควรมีการถือปฏิบัติอย่างเคร่งครัด กระทรวงมหาดไทยต้องยกเลิกกฎที่มีปัญหาขัดกับหลักการไม่ให้ใช้บังคับอีกต่อไป และหากกฎในเรื่องใด เห็นสมควรว่ามีประโยชน์ต่อประชาชน ก็ควรมีการยกสถานะคือนำไปผ่านกระบวนการตรากฎหมายดังกล่าวขึ้นเพื่อเป็นกฎหมายใช้บังคับในระดับพระราชบัญญัติ การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น มีความสำคัญเพราะจะมีผลต่อการดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างมีอิสระ เพื่อให้เกิดการกระจายอำนาจขึ้นในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจนนำไปสู่การพัฒนาตามลำดับ