DOI: 10.14457/tu.the.2016.744
title: สถานะทางกฎหมายของการวางเงินสดไว้เป็นหลักประกัน ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535

description: ในการประกวดราคาหรือจัดทำสัญญาจัดซื้อจัดจ้างระหว่างหน่วยงานของรัฐกับคู่สัญญาซึ่งเป็นเอกชนนั้น ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 กำหนดให้เงินสดเป็นหลักประกันชนิดหนึ่งที่สามารถนำมาใช้เป็นหลักประกันซองหรือหลักประกันสัญญาได้  อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติมักพบปัญหาว่าส่วนราชการต่าง ๆ ที่ได้รับหลักประกันเป็นเงินสดจากคู่สัญญาที่เป็นเอกชนมักประสบปัญหาการถูกแจ้งอายัดเงินสดที่เป็นหลักประกันดังกล่าวจากกรมสรรพากร และต้องส่งมอบเงินสดที่เป็นหลักประกันให้แก่กรมสรรพากร เนื่องจากคู่สัญญาผู้วางหลักประกันเป็นผู้ต้องรับผิดเสียภาษีอากรหรือนำส่งภาษีอากรตามมาตรา 12 แห่งประมวลรัษฎากร  และโดยที่หลักประกันสัญญาถือเป็นผลของข้อตกลงตามสัญญาซึ่งผู้รับหลักประกันมีสิทธิริบหลักประกันตามสัญญาได้เท่านั้น แต่ตราบใดที่ผู้รับหลักประกันยังมิได้ใช้สิทธิริบหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา เงินซึ่งเป็นหลักประกันดังกล่าวจึงยังคงเป็นทรัพย์สินของผู้วางหลักประกัน กรมสรรพากรจึงมีอำนาจอายัดเงินซึ่งเป็นหลักประกันตามมาตรา 12 แห่งประมวลรัษฎากรได้ ส่วนราชการจึงมีหน้าที่ต้องส่งเงินหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาให้แก่กรมสรรพากรภายในเวลาที่กำหนด จะเก็บหรือยึดเงินหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาไว้จนกว่าสัญญาจะสิ้นผลผูกพันมิได้ ทำให้ส่วนราชการที่ได้รับหลักประกันที่เป็นเงินสดขาดหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาไป จากสภาพปัญหาที่กล่าวมาข้างต้นจึงเป็นที่มาของวิทยานิพนธ์ฉบับนี้ เพื่อค้นหาแนวทางในการแก้ไขปัญหาและคุ้มครองสิทธิของส่วนราชการที่ได้รับเงินสดเป็นหลักประกันซองหรือหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาที่จัดทำขึ้นตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 ว่าจะมีหลักประกันที่มั่นคง และมีความมั่นใจว่าหลักประกันที่ได้รับไว้เพื่อเป็นหลักประกันซองหรือหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาจะไม่อยู่ในบังคับที่จะต้องส่งให้เจ้าหนี้รายอื่น อันจะมีผลทำให้ส่วนราชการซึ่งเป็นเจ้าหนี้ที่ได้รับเงินสดไว้เป็นหลักประกันขาดหลักประกันซองหรือหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาไป โดยผู้เขียนได้ทำการศึกษาวิเคราะห์ปัญหาและสรุปแนวทางการแก้ไขปัญหาในสามประเด็นดังต่อไปนี้1. ลักษณะทางกฎหมายของเงินสดที่วางไว้เป็นหลักประกันด้วยเหตุที่ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 ไม่ได้กำหนดลักษณะหรือสถานะทางกฎหมายของหลักประกันที่เป็นเงินสดไว้อย่างชัดเจน ผู้เขียนจึงมีข้อเสนอแนะในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวสามแนวทาง โดยแนวทางที่หนึ่ง ใช้แนวทางการตีความและปรับใช้กฎหมายที่มีอยู่ในปัจจุบัน โดยการนำหลักกฎหมายว่าด้วยมัดจำ หลักกฎหมายว่าด้วยเบี้ยปรับ หรือหลักกฎหมายว่าด้วยจำนำ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาปรับใช้แก่กรณีการวางเงินสดไว้เป็นหลักประกันตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535  ทั้งนี้ ขึ้นอยู่กับเป็นกรณีการวางหลักประกันซองหรือกรณีการวางหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาจัดซื้อจัดจ้าง แนวทางที่สอง กำหนดบทบัญญัติว่าด้วยหลักประกันไว้เป็นการทั่วไปในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ โดยกำหนดประเภทของหลักประกันให้ครอบคลุมถึงกรณีการวางหลักประกันเป็นเงินสด ตลอดจนการรองรับสถานะทางกฎหมายของหลักประกันที่เป็นเงินสดดังกล่าวไว้โดยเฉพาะ เพื่อให้มีกฎหมายที่รองรับและคุ้มครองสิทธิของเจ้าหนี้ผู้รับหลักประกันที่เป็นเงินสดไว้เป็นการทั่วไปในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และแนวทางที่สาม กำหนดบทบัญญัติเกี่ยวกับหลักประกันตลอดจนการรองรับสถานะทางกฎหมายของหลักประกันที่เป็นเงินสดไว้ในพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ซึ่งเป็นกฎหมายระดับพระราชบัญญัติแทนการกำหนดหลักการดังกล่าวไว้ในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 2. กรรมสิทธิ์ในเงินสดที่วางไว้เป็นหลักประกันสำหรับปัญหาของการวางเงินสดไว้เป็นหลักประกันในประเด็นนี้เป็นปัญหาเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในเงินสดที่วางไว้เป็นหลักประกันตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 ว่าเมื่อได้มีการวางเงินสดไว้เป็นหลักประกันซองหรือหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาแล้ว เงินซึ่งเป็นหลักประกันดังกล่าวจะเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ใด ระหว่างผู้วางหลักประกัน กับผู้รับหลักประกัน ซึ่งผู้เขียนมีความเห็นว่า การวางเงินสดไว้เป็นหลักประกันซองหรือหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 ผู้วางหลักประกันยังไม่มีความประสงค์ที่จะโอนกรรมสิทธิ์ในเงินที่ได้วางไว้เป็นหลักประกันซองหรือหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาในทันที แต่ประสงค์ที่จะโอนกรรมสิทธิ์ในเงินดังกล่าวแก่ผู้รับหลักประกันเมื่อตนไม่ปฏิบัติตามสัญญาอันเป็นเหตุให้ริบหลักประกันได้เท่านั้น  ดังนั้น กรรมสิทธิ์ในเงินที่ได้วางไว้เป็นหลักประกันซองหรือหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาจึงยังไม่โอนมาเป็นของผู้รับหลักประกันจนกว่าจะเกิดเหตุอันเป็นที่มาของการริบหลักประกันขึ้น  3. การคุ้มครองสิทธิของเจ้าหนี้ผู้รับเงินสดไว้เป็นหลักประกันสำหรับปัญหาในประเด็นนี้เกิดขึ้นเนื่องจากระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 ยังมิได้กำหนดหลักเกณฑ์ในการคุ้มครองเจ้าหนี้ผู้รับเงินสดไว้เป็นหลักประกันไว้โดยเฉพาะ ส่งผลให้เจ้าหนี้ผู้รับเงินสดไว้เป็นหลักประกันยังไม่ได้รับความคุ้มครองในกรณีที่เจ้าหนี้หรือผู้ที่มีสิทธิดีกว่ารายอื่นมาแย่งการครอบครองเงินสดที่เป็นหลักประกันดังกล่าวไป ประกอบกับเจ้าหนี้ผู้รับเงินสดไว้เป็นหลักประกันตามระเบียบดังกล่าวไม่มีกรรมสิทธิ์เหนือเงินสดที่ได้วางเป็นหลักประกันตามประเด็นปัญหาที่กล่าวข้างต้น ผู้เขียนจึงเสนอให้กำหนดหลักการเกี่ยวกับหลักประกัน และกำหนดให้หลักประกันซองหรือหลักประกันสัญญาที่ได้วางไว้ตามสัญญาจัดซื้อจัดจ้างไม่อยู่ในความรับผิดแห่งการบังคับคดี แต่ไม่พ้นจากความรับผิดตามกฎหมายฉบับนี้ และกำหนดให้หน่วยงานของรัฐผู้รับเงินสดไว้เป็นหลักประกันมีฐานะเป็นเจ้าหนี้บุริมสิทธิพิเศษเหนือหลักประกันซองหรือหลักประกันสัญญาดังกล่าวไว้ในพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 แทนการกำหนดรายละเอียดไว้ในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 เพื่อให้หลักการคุ้มครองสิทธิของเจ้าหนี้ผู้รับเงินสดไว้เป็นหลักประกันดังกล่าวอยู่ในกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ