DOI: 10.14457/tu.the.2023.484
title: พระราชอำนาจยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญและร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม: พิเคราะห์จากทฤษฎีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญและแนวคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญไทย

description: ในกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญของประเทศไทย มีอำนาจหนึ่งซึ่งไม่ใช่อำนาจขององค์กรฝ่ายนิติบัญญัติ แต่กลับมีอิทธิพลอย่างยิ่งต่อการมีผลบังคับใช้หรือไม่ของรัฐธรรมนูญ อันได้แก่ พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในการยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญและร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม โดยจากการศึกษาทฤษฎีที่เกี่ยวข้อง บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญไทยและรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ ประวัติศาสตร์การเมืองการปกครองของไทยและต่างประเทศ คำวินิจฉัยของศาล รวมถึงปรากฏการณ์การใช้พระราชอำนาจที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญทั้งหมดพบว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยส่วนใหญ่มีการบัญญัติรับรองพระราชอำนาจดังกล่าวไว้ ทั้งโดยชัดแจ้งและไม่ชัดแจ้ง แม้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 จะไม่ได้บัญญัติรับรองพระราชอำนาจยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมไว้โดยชัดแจ้ง แต่ในขณะเดียวกันก็ไม่มีบทบัญญัติให้อำนาจรัฐสภาในการมีมติยืนยัน เพื่อให้นายกรัฐมนตรีนำไปประกาศในราชกิจจานุเบกษาใช้บังคับเป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เสมือนหนึ่งว่าพระมหากษัตริย์ได้ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว เหมือนที่รัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ บัญญัติมาตลอดแต่อย่างใด เมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีดังกล่าว จึงต้องวินิจฉัยไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ซึ่งถึงแม้คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญจะระบุว่าหากพระมหากษัตริย์ยังไม่ทรงลงพระปรมาภิไธยและประกาศในราชกิจจานุเบกษา ร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าวจะยังไม่สมบูรณ์เป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยก็ตาม ก็ยังคงมีประเด็นที่อาจจะโต้แย้งกันได้ว่าภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในทางเนื้อหาในการยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมโดยเด็ดขาดหรือไม่ หรือพระมหากษัตริย์ทรงมีเพียงพระราชอำนาจในทางแบบพิธี คือต้องลงพระปรมาภิไธยในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่ผ่านกระบวนการแก้ไขที่ถูกต้องมาแล้วเท่านั้น การที่ศาลรัฐธรรมนูญระบุข้อเท็จจริงในคำวินิจฉัยว่า ไม่มีการตรารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยครั้งใดที่สำเร็จสมบูรณ์ได้ โดยปราศจากความยินยอมของพระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขของประเทศ ย่อมเท่ากับว่าศาลรัฐธรรมนูญมีแนวโน้มที่จะมองว่าพระมหากษัตริย์เป็นผู้ทรงอำนาจในการตัดสินใจขั้นสุดท้ายว่าจะให้เอกสารทางการเมืองใดเป็นหรือไม่เป็นรัฐธรรมนูญ แม้ในบางคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญจะอ้างว่าอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเป็นของประชาชน แต่วัตถุประสงค์ก็เพื่อให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่กำลังเกิดอยู่ในขณะนั้นเป็นไปโดยยากขึ้น จึงเป็นการวินิจฉัยในบริบทของการรักษาไว้ซึ่งความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ โดยไม่ได้เป็นการปฏิเสธสถานะความเป็นผู้ทรงอำนาจตัดสินใจขั้นสุดท้ายดังกล่าวแต่อย่างใด สะท้อนปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นในกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่พระมหากษัตริย์ทรงเข้าไปมีส่วนร่วมในการกำหนดเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และทรงยับยั้งแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญซึ่งผ่านการออกเสียงประชามติได้ โดยประชาชนไม่มีช่องทางตามรัฐธรรมนูญที่จะยืนยันเจตนาให้ใช้ร่างเดิมในทางใดได้เลย เมื่อพิจารณาจากบริบทของการกำเนิดรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 และแนวคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญประกอบกับสภาวการณ์ทางการเมืองปัจจุบัน หากอนาคตมีประเด็นปัญหาใดทางรัฐธรรมนูญที่จะต้องเสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ ย่อมมีความเป็นไปได้สูงที่ศาลจะตีความไปในแนวทางว่า พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจยับยั้งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมแบบเด็ดขาด เนื่องจากตุลาการมีความคิดความเข้าใจไปว่าอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเป็นของพระองค์ จึงทรงตัดสินใจให้เอกสารทางการเมืองฉบับใดเป็นหรือไม่เป็นรัฐธรรมนูญก็ได้ตามแต่พระบรมราชวินิจฉัย อย่างไรก็ตามอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเป็นอำนาจตามข้อเท็จจริง ผู้ทรงอำนาจนั้นจึงเปลี่ยนแปลงได้เสมอตามแต่ละช่วงเวลา ไม่มีใครผูกขาดความเป็นเจ้าของอำนาจสถาปนาอยู่ได้ตลอดไป แตกต่างจากหลักการประชาธิปไตยและสิทธิในการกำหนดเจตจำนงตนเองของประชาชน อันเป็นคุณค่าสากลและย่อมเป็นเช่นนั้นตลอดกาล