DOI: 10.14457/tu.the.2016.768
title: ปัญหาการนำหลักฐานการแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) มาออกโฉนดที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย

description: ตามมาตรา 5 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ.2497 ได้บัญญัติให้ผู้ครอบครองที่ดินและได้ทำประโยชน์ในที่ดินอยู่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ที่ยังไม่มีหนังสือแสดงกรรมสิทธิ์ในที่ดิน จะต้องมาแจ้งการครอบครองที่ดินต่อนายอำเภอท้องถิ่นภายใน 180 วันนับแต่วันที่พระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ.2497 ใช้บังคับ การที่ผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินได้มีการแจ้งการครอบครองอย่างถูกต้องตามที่กฎหมายกำหนดย่อมสามารถดำเนินการออกโฉนดที่ดินได้ แต่ในทางตรงกันข้าม หากพนักงานเจ้าหน้าที่ได้ตรวจสอบแล้วพบว่าหลักฐานการแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) นั้นไม่สามารถนำมาออกโฉนดที่ดินได้ตามหลักเกณฑ์ของกฎหมายแล้ว กฎหมายได้กำหนดให้พนักงานเจ้าหน้าที่จะต้องไม่ดำเนินการออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ยื่นคำขอปัจจุบันมีการนำหลักฐานการแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) มาดำเนินการขอออกโฉนดที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายโดยวิธีการต่างๆ ผลการศึกษาพบว่าการนำหลักฐานการแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) มาดำเนินการขอออกโฉนดที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย มีสาเหตุมาจากปัญหาหลายประการ โดยปัญหาหลักมี 3 ประการ  ประการแรกคือปัญหาเชิงโครงสร้าง ซึ่งปัญหาดังกล่าวเกิดจากปัญหาระวางแนวเขตที่ดินทับซ้อนหรือเหลื่อมล้ำกัน โดยเป็นปัญหาที่เกี่ยวข้องกับหน่วยงานที่เกี่ยวกับหน่วยงานของรัฐหลายส่วน ไม่ว่าจะเป็นกรมที่ดิน ที่เป็นหน่วยงานหลักในการดำเนินการออกโฉนดที่ดิน หรือหน่วยงานที่ต้องรับผิดชอบในการตรวจสอบแนวเขตว่าบริเวณที่ดินที่ต้องการนำมาออกโฉนดที่ดินได้อยู่ในเขตป่าหรือไม่ เช่น กรมป่าไม้ เป็นต้น ปัญหานี้เกิดจากการที่แต่ละหน่วยงานใช้รูปแผนที่ และระวางแผนที่แตกต่างกัน ทำให้เกิดความผิดพลาดในขั้นตอนการตรวจพิสูจน์แนวเขต ซึ่งเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้มีการอาศัยช่องว่างในการนำหลักฐานการแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) มาออกโฉนดที่ดินโดยบุกรุกที่ดินของรัฐ นอกจากปัญหาดังกล่าวแล้วการเติบโตทางเศรษฐกิจก็เป็นอีกปัญหาหนึ่งที่ทำเป็นแรงจูงใจทำให้มีการนำหลักฐานการแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) มาออกโฉนดที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากการเติบโตทางเศรษฐกิจที่มากขึ้น ทำให้ที่ดินกลายเป็นทรัพย์ที่มีคุณค่า และคุ้มค่าต่อการลงทุน เพราะเป็นที่ต้องการของแหล่งบริษัทเงินทุน ทำให้เกิดสรรหาที่ดินมาขายเพื่อการเก็งกำไร ซึ่งรวมไปถึงการบุกรุกที่ดินของรัฐโดยมักจะเป็นที่รกร้างว่างเปล่าที่ไม่ได้ทำประโยชน์ หรือที่ในเขตป่าที่มีการสงวนไว้การนำหลักฐานการแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) มาดำเนินการออกโฉนดที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย นอกจากจะมีปัญหาในเชิงโครงสร้างแล้ว เมื่อศึกษาในส่วนของบทบัญญัติของกฎหมายพบว่าเป็นปัญหาหลักอีกประการหนึ่ง โดยเกิดปัญหาจากการบังคับใช้กฎหมายส่วนหนึ่ง และปัญหาจากการตีความ เนื่องจากนโยบายของรัฐมีการปรับเปลี่ยนอยู่บ่อยครั้ง ทำให้กฎหมายและระเบียบที่นำมาเป็นหลักเกณฑ์ในการนำหลักฐานการแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) มาดำเนินการออกโฉนดที่ดินมีหลายฉบับที่แปรเปลี่ยนไปแต่ละยุคสมัย ทำให้เกิดความสับสนในการดำเนินงานทั้งในส่วนของภาครัฐ และประชาชน และในบางครั้งอาจมีการอาศัยช่องว่างของกฎหมาย หรืออาศัยช่วงของระยะเวลา เช่นระยะเวลาที่มีการผ่อนผันให้มีการแจ้งการครอบครองที่ดินมาเป็นช่องทางในการนำหลักฐานการแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) มาดำเนินการออกโฉนดที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายได้นอกจากในส่วนของบทบัญญัติของกฎหมายแล้ว ปัญหาประการที่สาม เกิดจากตัวของผู้ใช้กฎหมายเอง ยกตัวอย่างเช่น ผู้ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินไม่ได้เป็นผู้มีสิทธิในที่ดินที่จะสามารถขอออกโฉนดที่ดินได้ แต่บุคคลดังกล่าวได้มีการอาศัยวิธีการต่างๆ เช่นการบิดเบือนในข้อกฎหมาย หรือแม้กระทั่งการจัดทำหลักฐานการแจ้งการครอบที่ดิน (ส.ค.1) ขึ้นใหม่ และในบางกรณีอาจเกิดจากการที่พนักงานเจ้าหน้าที่ของรัฐร่วมมือทุจริตกับบุคคลภายนอกเพื่อให้มีการออกโฉนดที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายอีกด้วย ซึ่งจากสาเหตุประการหลังนี้จะเห็นได้ว่า ในส่วนของตัวบทกฎหมายนั้นได้มีการบัญญัติที่ถูกต้องและเหมาะสมอยู่แล้ว แต่กลับถูกบุคคลบางกลุ่มบิดเบือนข้อกฎหมาย ทำให้เกิดการออกโฉนดที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายขึ้น และเมื่อมีการออกโฉนดที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายแล้ว ย่อมเกิดผลกระทบต่อบุคคลหลายฝ่าย ไม่ว่าจะเป็นบุคคลภายนอกผู้สุจริตหรือแม้กระทั่งหน่วยงานของรัฐเองก็ได้รับผลกระทบจากกรณีดังกล่าว ปัญหานี้จึงเป็นปัญหาที่มีผู้ได้รับผลกระทบเป็นวงกว้างการจะหาแนวทางแก้ไขปัญหาที่เหมาะสมในแต่ละกรณีนั้น จำต้องมีการศึกษาลงไปถึงระบบทะเบียนที่ดิน หลักเกณฑ์การออกโฉนดที่ดิน รวมถึงการได้มาและหลักเกณฑ์การแจ้งการครอบครองซึ่งถือเป็นพื้นฐานเริ่มต้นของการนำหลักฐานการแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) มาออกโฉนดที่ดินโดยถูกต้องและชอบด้วยกฎหมาย ตามที่ข้อกำหนดที่กฎหมายได้บัญญัติไว้เสียก่อน เพื่อให้การตรวจพิสูจน์ก่อนการออกโฉนดที่ดินเป็นไปได้โดยง่ายและมีความถูกต้อง รวมถึงศึกษาสาเหตุที่ทำให้เกิดการนำหลักฐานการแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) มาดำเนินการออกโฉนดที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นในส่วนของโครงสร้าง บทบัญญัติของกฎหมาย วิธีการที่บุคคลใช้ในการนำหลักฐานการแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) มาออกโฉนดที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย รวมถึงมาตรการทางกฎหมาย หรือนโยบายของรัฐบาลที่มีมาแต่เดิม ทั้งในส่วนที่มีการยกเลิกแล้ว หรือในส่วนที่ยังมีการดำเนินการหรือกำลังจะดำเนินการ เพราะปัญหาการออกโฉนดที่ดินโดยใช้หลักฐานการแจ้งการครอบครอบที่ดิน (ส.ค.1) เป็นปัญหาที่มีมานาน และได้มีการเสนอแนวทางแก้ไขปัญหาหลายวิธี ซึ่งบางวิธีอาจจะสามารถดำเนินการแก้ไขได้ในช่วงเวลาหนึ่ง แต่เมื่อมีการนำมาใช้แก้ไขปัญหาในอีกช่วงเวลาหนึ่ง ไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้ ดังนั้นการศึกษาหาแนวทางแก้ไขปัญหาจึงต้องมีการศึกษาถึงแนวทางแก้ไขปัญหาที่มีมาแล้ว หรือเคยเสนอ รวมถึงหาแนวทางแก้ไขปัญหาที่เป็นแนวทางใหม่ ทั้งนี้เพื่อให้การแก้ไขปัญหาอันเนื่องมาจากการนำหลักฐานการแจ้งการครอบครอบที่ดิน (ส.ค.1) มาออกโฉนดที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้นสำเร็จลุล่วงไปได้ด้วยดี