DOI: 10.14457/tu.the.2017.1266
title: ที่มาและองค์ประกอบของคณะกรรมการองค์การมหาชนตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542

description: วิทยานิพนธ์ฉบับนี้มีจุดมุ่งหมายในการศึกษาวิเคราะห์ถึงที่มาและองค์ประกอบของคณะกรรมการองค์การมหาชนในประเทศไทย ตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 โดยผู้เขียนได้เริ่มต้นศึกษาจากข้อความคิดพื้นฐานว่าด้วยคณะกรรมการขององค์กรของรัฐ ซึ่งประกอบไปด้วยทฤษฎีเกี่ยวกับระบบคณะกรรมการ ประเภท องค์ประกอบ และทฤษฎีทางนิติศาสตร์อื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับระบบคณะกรรมการ นอกจากนี้ยังได้ศึกษาไปถึงรูปแบบโครงสร้าง ที่มาและองค์ประกอบของคณะกรรมการองค์การมหาชนในต่างประเทศด้วย ได้แก่ ฝรั่งเศส อังกฤษ และนิวซีแลนด์ ทั้งนี้ เพื่อสามารถวิเคราะห์ได้ถึงข้อดีและข้อด้อย ของที่มาและองค์ประกอบของคณะกรรมการองค์การมหาชนในประเทศเหล่านั้น และสามารถนำส่วนที่เป็นประโยชน์มาใช้ในการพัฒนาองค์การมหาชนในประเทศไทยได้ จากนั้นจึงได้กลับมาพิจารณาที่มาและองค์ประกอบของคณะกรรมการองค์การมหาชนในประเทศไทย โดยศึกษาจากพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 เป็นหลัก ประกอบกับพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การมหาชนแห่งต่าง ๆ และกฎเกณฑ์ทางกฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง ทั้งนี้ เมื่อได้นำข้อความคิดทางทฤษฎีและข้อมูลที่เกิดจากการถอดบทเรียนที่มาและองค์ประกอบของคณะกรรมการองค์การมหาชนในต่างประเทศ มาประกอบการพิจารณาวิเคราะห์ที่มาและองค์ประกอบของคณะกรรมการองค์การมหาชนในประเทศไทยแล้ว ทำให้พบว่าที่มาและองค์ประกอบของคณะกรรมการองค์การมหาชนในประเทศไทยยังมีประเด็นปัญหาทางกฎหมายหลายประเด็นที่สมควรได้รับการปรับปรุงและพัฒนาเพื่อให้องค์การมหาชนไทยมีคณะกรรมการที่มีคุณภาพ และสามารถดำเนินภารกิจขององค์การมหาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพจากการศึกษาในชั้นนี้พบว่า ที่มาและองค์ประกอบของคณะกรรมการองค์การมหาชนมีประเด็นปัญหาสำคัญ 4 ประเด็น ดังนี้1. ปัญหาเกี่ยวกับกฎเกณฑ์ของกระบวนการและวิธีการสรรหาคณะกรรมการองค์การมหาชน ซึ่งเป็นปัญหาที่สืบเนื่องจากในอดีตที่พระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 ไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์กลางเกี่ยวกับกระบวนการและวิธีการสรรหาคณะกรรมการองค์การมหาชนไว้ ต่อมาจึงมีการตราพระราชบัญญัติองค์การมหาชน (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2559 ขึ้น เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว โดยการพยายามสร้างหลักเกณฑ์กลางเกี่ยวกับกระบวนการและวิธีการสรรหาคณะกรรมการองค์การมหาชนขึ้น แต่ทว่า เนื้อหาของหลักเกณฑ์กลางฉบับนี้ก็ยังมีประเด็นที่เป็นปัญหาอยู่หลายประการซึ่งควรมีการศึกษาและพัฒนาให้มีความเหมาะสมต่อไป        2. ปัญหาการขัดกันของอำนาจหน้าที่ระหว่างผู้กำหนดนโยบายและผู้ปฏิบัติตามนโยบาย เนื่องจากกฎหมายกำหนดให้ผู้อำนวยการองค์การมหาชนมีฐานะเป็นทั้ง “ผู้อำนวยการ” ซึ่งเป็นผู้ปฏิบัติตามนโยบายของคณะกรรมการ แต่ในขณะเดียวกันก็เป็น “กรรมการและเลขานุการ” ของคณะกรรมการ ซึ่งเป็นฝ่ายกำหนดนโยบายและมีอำนาจควบคุมตรวจสอบการทำหน้าที่ของผู้อำนวยการด้วย การทำหน้าที่ใน 2 ฐานะพร้อมกัน จึงอาจเกิดการขัดกันของอำนาจหน้าที่และส่งผลกระทบต่อหลักความไม่มีส่วนได้เสีย (Principle of Impartiality)3. ปัญหาการมอบหมายหรือมอบอำนาจให้บุคคลอื่นมาปฏิบัติหน้าที่แทนกรรมการโดยตำแหน่ง ซึ่งเป็นปัญหาที่กระทบต่อเจตนารมณ์ของกฎหมายและวัตถุประสงค์ของระบบคณะกรรมการที่ประสงค์ให้กรรมการมาประชุมด้วยตนเองเป็นหลัก การมอบหมายหรือมอบอำนาจให้บุคคลอื่นมาปฏิบัติหน้าที่แทนจึงเป็นสิ่งที่สมควรหลีกเลี่ยง ในการนี้ จึงควรพิจารณาศึกษาเพื่อแสวงหาแนวทางแก้ไขที่เหมาะสมต่อไป และ4. ปัญหาการดำรงตำแหน่งกรรมการซ้ำกันในองค์การมหาชนหลายแห่งของกรรมการบางคน ซึ่งกระทบต่อหลักประสิทธิภาพในการปฏิบัติหน้าที่โดยตรง ทั้งนี้ แม้ต่อมาพระราชบัญญัติองค์การมหาชน (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2559 จะได้จำกัดเพดานการดำรงตำแหน่งกรรมการไว้คนละไม่เกิน 3 แห่งแล้ว แต่ทว่า ก็ยังมีข้อควรพิจารณาว่าจำนวนที่กำหนดไว้ดังกล่าว เป็นจำนวนที่มีความเหมาะสมหรือไม่ อย่างไรผลจากการศึกษาค้นคว้า และวิเคราะห์ ผู้เขียนได้ข้อสรุปและข้อเสนอแนะเพื่อการพัฒนา โดยสรุปดังนี้1. ควรแก้ไขเพิ่มเติมหลักเกณฑ์การสรรหาประธานกรรมการ และกรรมการในคณะกรรมการองค์การมหาชน และผู้อำนวยการองค์การมหาชน (หลักเกณฑ์กลาง) ให้มีเนื้อหาที่ชัดเจน มีวิธีการสรรหาที่มีความโปร่งใส และสอดคล้องกับหลักการของระบบคณะกรรมการบริหาร2. ควรแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 และพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การมหาชนแต่ละแห่ง ในส่วนที่เกี่ยวกับโครงสร้างของคณะกรรมการ โดยควรแยกผู้อำนวยการออกจากคณะกรรมการอย่างชัดเจน และกำหนดให้ผู้อำนวยการดำรงตำแหน่งเป็น “เลขานุการ” ของคณะกรรมการเท่านั้น ไม่กำหนดให้ผู้อำนวยการมีฐานะเป็น “กรรมการ” อีกต่อไป        3. ควรแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 และพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การมหาชนแต่ละแห่ง เพื่อเปิดช่องให้นำเทคโนโลยีการประชุมทางไกลมาช่วยอำนวยความสะดวกให้กรรมการสามารถร่วมประชุมได้ด้วยตนเอง เพื่อลดปัญหาการมอบหมายหรือมอบอำนาจให้บุคคลอื่นมาปฏิบัติหน้าที่แทนกรรมการโดยตำแหน่งลง และควรพิจารณาปรับปรุงกฎเกณฑ์เกี่ยวกับค่าตอบแทนสำหรับกรรมการให้มีความเหมาะสมกับภารกิจขององค์การมหาชนและภาระหน้าที่ของกรรมการที่จะต้องดำเนินการด้วยตนเองด้วย ส่วนการมอบหมายหรือมอบอำนาจให้บุคคลอื่นมาปฏิบัติหน้าที่แทน ควรกำหนดให้ทำได้เฉพาะในกรณีจำเป็นอย่างยิ่งเท่านั้น        4. การจำกัดการดำรงตำแหน่งของกรรมการในองค์การมหาชนไว้ไม่เกินคนละ 3 แห่ง ตามบทบัญญัติของพระราชบัญญัติองค์การมหาชน (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2559 นั้น ยังมีเหตุผลที่จะใช้บังคับได้ในปัจจุบัน