DOI: 10.14457/tu.the.2022.1068
title: การเมืองเชิงระบบราชการ: กรณีศึกษาองค์การบริหารจัดการนํ้าของไทย (พ.ศ. 2545 – 2563)

description: ดุษฎีนิพนธ์ฉบับนี้ เป็นการศึกษาโครงสร้างขององค์การบริหารจัดการน้ำของประเทศไทย และวิเคราะห์สาเหตุพฤติกรรมการไม่ประสานงานกันของระบบราชการไทย โดยใช้แนวคิดการเมืองเชิงระบบราชการ ในแง่ของการต่อสู้ต่อรอง ขยาย และปกป้องเขตอำนาจของกรม ภายใต้บริบทการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองตั้งแต่หลังการปฏิรูประบบราชการ พ.ศ. 2545 ถึงปี พ.ศ. 2563 เพื่อที่จะตอบคำถามหลักของการวิจัยว่อะไรคือสาเหตุที่มาของการไม่สามารถประสานงานกันระหว่างกรมในโครงสร้างอันสลับซับซ้อนขององค์การบริหารจัดการน้ำไทย โดยใช้แนวคิด "การเมืองเชิงระบบราชการ" สังเคราะห์ขึ้นเป็นกรอบในการวิเคราะห์การไม่ประสานงานกัน โดยพิจารณาจากสองปัจจัย ได้แก่ ปัจจัยเชิงโครงสร้งและปัจจัยเชิงการเมือง ดุษฎีนิพนธ์นี้เป็นงานวิจัยเชิงคุณภาพใช้การวิจัยเอกสารเป็นหลักและข้อมูลจากการสัมภาษณ์เชิงลึกเป็นส่วนเสริม โดยมีผู้ให้ข้อมูลสำคัญเป็นผู้บริหารในหน่วยงานระดับกรม 3 หน่วยงาน ได้แก่ กรมชลประทาน กรมทรัพยากรน้ำ และ สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ วิเคราะห์และตีความข้อมูลและนำเสนอผลการวิจัยแบบพรรณนาผลการศึกษาพบว่า หากพิจารณาถึงปัจจัยที่นำไปสู่ปัญหาการไม่ประสานงานกันจากปัจจัยเชิงสถาบัน ผ่านมุมมองเชิงโครงสร้าง-เครื่องมือ จะพบว่ามีสาเหตุจากสภาพแตกกระจายและทับซ้อนของโครงสร้างองค์การบริหารจัดการน้ำ มีหน่วยงานที่มีภารกิจหน้าที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการน้ำจำนวนมาก ถึงแม้จะมีการปฏิรูประบบราชการแต่ไม่สามารถแก้ไขปัญหาดังกล่าวได้สำเร็จ ยิ่งไปกว่านั้น กลไกประสานงานในรูปแบบคณะกรรมการระดับชาติที่มีการจัดตั้งขึ้นหลายคณะไม่สามารถทำหน้าที่เป็นองค์กรประสานบูรณาการได้อย่างมีประสิทธิภาพ นอกจากนั้น ด้วยลักษณะกรมาธิปไตยของระบบราชการไทย ส่งผลให้รัฐบาลมีแนวโน้มรวมศูนย์อำนาจการบริหารจัดการผ่านสายบังคับบัญชาด้วยกลไกความร่วมมือแบบกึ่งบังคับ มากกว่าที่จะบริหารจัดการแบบกระจายอำนาจผ่านกลไกการประสานงานในแนวระนาบ ในมุมมองเชิงวัฒนธรรมองค์การ พบว่าในกรณีของกรมชลประทาน การดำเนินงานเป็นไปตามสายบังคับบัญชาและระบบรุ่นพี่รุ่นร้องที่ เข้มข้น ความสัมพันธ์ส่วนตัวระหว่างผู้ปฏิบัติงานถือเป็นเงื่อนไขสำคัญของประสานงานระหว่างกรม ในขณะที่กรมทรัพยากรน้ำประสบปัญหาขาดอัตลักษณ์ ทั้งจากการมีบุคคลากรที่มาจากหลากหลายหน่วยงานและการสวมหมวกหลายใบทั้งในฐานะหน่วยปฏิบัติและหน่วยกำกับนโยบาย ซึ่งส่งผลให้เกิดความไม่ยอมรับจากหน่วยงานอื่นในแง่ปัจจัยเชิงการเมือง นักการเมืองจะให้ความสำคัญกับกรมที่มีภารกิจด้านการจัดหาและพัฒนาแหล่งน้ำอยู่เสมอ เพราะนักการเมืองสามารถเพิ่มความนิยมได้จากการผลักดันโครงการพัฒนาแหล่งน้ำเพื่อตอบสนองความต้องการของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ในขณะที่กรมจะได้รับจัดสรรงบประมาณเพื่อประกันการดำรงอยู่ของหน่วยงาน ความสัมพันธ์แบบอิงอาศัยของฝ่ายการเมืองกับระบบราชการเช่นนี้ ส่งผลให้แต่ละหน่วยงานขับเน้นการทำงานแบบแข่งขันให้ได้รับจัดสรรงบประมาณสูงสุดเพื่อตอบสนองต่อฝ้ายการเมืองมากกว่าการสร้างความร่วมมือระหว่างกรมกองอีกทั้งการจัดตั้งหน่วยงานใหม่หรือกลไกประสานงานในรูปแบบคณะกรรมการล้วนเป็นเรื่องการตัดสินใจทางการเมือง และความขัดแย้งทางการเมืองระหว่างฝ่ายรัฐบาลกับฝ้ายวังภายใต้บริบทการเมืองแบบสองขั้วตรงข้ามยังส่งกระทบต่อการดำเนินนโยบายของรัฐบาลและการประสานความร่วมมือระหว่างหน่วยงานด้วย ในอีกด้านหนึ่ง การเมืองภายในระบบราชการแสดงให้เห็นถึงการขยายอำนาจและปกป้องเขตอำนาจที่เกิดขึ้นพร้อมปัญหาความซ้ำซ้อนทั้งในเชิงพื้นที่และในเชิงภารกิจแต่ละกรมต่างพยายามขยายอำนาจไปยังพื้นที่ไร้เจ้าของและปกป้องเขตอำนาจหน่วยงานของตนเพื่อที่จะเป็น "เจ้าของพื้นที่" โดยมองกรมอื่นเป็นคู่แข่ง ซึ่งถือเป็นวัฒนธรรมของระบบราชการที่อาจเป็นอุปสรรคต่อการประสานงานข้อเสนอแนะจึงได้แก่การเปลี่ยนวิธีคิดเรื่องเขตอำนาจและเจ้าของพื้นที่ด้วยการจัดแบ่งอำนาจหน้าที่ตามเป้าหมายและพันธกิจ พัฒนาประสิทธิภาพของกลไกประสานงานโดยมีตัวชี้วัดด้านการประสานงานเพื่อใช้เป็นส่วนหนึ่งของการประเมินผลการปฏิบัติงานของผู้รับผิดชอบและส่งเสริมให้เกิดโครงการแบบตัดข้ามหน่วยงานเพื่อหารูปแบบการแก้ไขปัญหาที่เหมาะสม