DOI: 10.14457/tu.the.2016.458
title: ปัญหาทางกฎหมายในการเปิดเสรีการประกอบกิจการเดินรถไฟระหว่างเมืองในประเทศไทย

description: จากการศึกษาในวิทยานิพนธ์ฉบับนี้พบว่ากฎหมายเกี่ยวกับกิจการเดินรถไฟระหว่างเมืองในประเทศไทยฉบับต่าง ๆ อันได้แก่ พระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พ.ศ. 2464 พระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2494 และประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 58 ได้กำหนดให้มีการผูกขาดกิจการเดินรถไฟระหว่างเมืองทั้งหมดไว้ที่การรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) โดยที่กฎหมายฉบับต่าง ๆ ดังกล่าว ไม่ได้มีบทบัญญัติรองรับแนวคิดการเปิดเสรีการประกอบกิจการเดินรถไฟระหว่างเมืองให้ภาคเอกชนสามารถเข้ามาแข่งขันประกอบกิจการได้แต่อย่างใด การที่ รฟท. เป็นผู้ผูกขาดกิจการเพียงผู้เดียวส่งผลให้เกิดปัญหาในหลายด้าน ทั้งปัญหาขบวนรถไฟที่มีความล่าช้าและมีสภาพชำรุดทรุดโทรมมาเป็นเวลานาน จนส่งผลให้มีผู้ใช้บริการลดลงอย่างต่อเนื่อง และปัญหาการขาดทุนของ รฟท. อย่างต่อเนื่องมากกว่าสิบปี วิทยานิพนธ์ฉบับนี้จึงมุ่งศึกษาแนวทางด้านกฎหมายในการเปิดเสรีการประกอบกิจการเดินรถไฟระหว่างเมือง เพื่ออาศัยเงินทุน เทคโนโลยีและความสามารถการบริหารของภาคเอกชนในการปรับปรุงกิจการเดินรถไฟระหว่างเมืองให้มีสภาพดีขึ้นกว่าในปัจจุบันจากการศึกษาเปรียบเทียบกับกิจการเดินรถไฟระหว่างเมืองในต่างประเทศอันได้แก่ ประเทศญี่ปุ่น ประเทศสหราชอาณาจักร และประเทศเยอรมนี พบว่าสภาพปัญหาที่กำลังเกิดขึ้นกับกิจการเดินรถไฟระหว่างเมืองในประเทศไทยในปัจจุบัน ก็ล้วนแต่เป็นปัญหาลักษณะเดียวกันกับที่เคยเกิดขึ้นกับกิจการเดินรถไฟระหว่างเมืองในประเทศญี่ปุ่น ประเทศสหราชอาณาจักร และประเทศเยอรมนีมาแล้ว โดยประเทศเหล่านี้ได้ดำเนินการแก้ไขปัญหาโดยเลือกใช้แนวทางการเปิดเสรีให้ภาคเอกชนสามารถเข้ามาเป็นผู้ประกอบกิจการเดินรถไฟระหว่างเมืองแทนการผูกขาดกิจการโดยรัฐ โดยดำเนินการแก้ไขหรือยกเลิกกฎหมายฉบับเดิมที่เป็นอุปสรรคต่อการเปิดเสรีการประกอบกิจการเดินรถไฟระหว่างเมือง รวมถึงยกเลิกกฎหมายที่ให้อำนาจในการผูกขาดกิจการเดินรถไฟระหว่างเมืองไว้ที่รัฐวิสาหกิจรถไฟแห่งชาติ และได้ดำเนินการตรากฎหมายฉบับใหม่ขึ้นเพื่อกำหนดหลักเกณฑ์การเข้าเป็นผู้ประกอบกิจการเดินรถไฟของเอกชนและจัดตั้งหน่วยงานกำกับกิจการเดินรถไฟขึ้นมาโดยเฉพาะ เพื่อควบคุมกำกับกิจการเดินรถไฟในด้านต่าง ๆ ทั้งในเชิงเทคนิคและเชิงเศรษฐกิจ โดยสามารถสรุปแนวทางการเปิดเสรีการประกอบกิจการเดินรถไฟระหว่างเมืองได้ 2 แนวทางใหญ่ คือ แนวทางแรก เป็นการเปิดเสรีการประกอบกิจการเดินรถไฟระหว่างเมืองตามแนวทางของประเทศญี่ปุ่น ที่ผู้ประกอบกิจการเดินรถไฟระหว่างเมืองเป็นทั้งผู้ประกอบการเดินรถไฟขนส่งและเป็นเจ้าของโครงสร้างพื้นฐานระบบรถไฟหรือเป็นผู้เช่าโครงสร้างพื้นฐานโดยมีอำนาจบริหารจัดการโครงสร้างพื้นฐานอย่างเต็มที่ ซึ่งแนวทางนี้ไม่ทำให้เกิดการแข่งขันของผู้ประกอบกิจการภายในตลาดการขนส่งทางรถไฟโดยตรง แต่ยังต้องแข่งขันกับธุรกิจขนส่งรูปแบบอื่นแนวทางที่สอง เป็นการเปิดเสรีการประกอบกิจการเดินรถไฟตามแนวทางของสหภาพยุโรป ซึ่งแบ่งแยกผู้ประกอบการเดินรถไฟขนส่งออกจากผู้ประกอบการโครงสร้างพื้นฐานระบบรถไฟระหว่างเมือง โดยรัฐยังคงผูกขาดกิจการโครงสร้างพื้นฐานระบบรถไฟระหว่างเมืองทั้งประเทศเอาไว้ เพื่อให้ผู้ประกอบกิจการเดินรถไฟขนส่งระหว่างเมืองเอกชนรายต่าง ๆ สามารถเข้าใช้โครงสร้างพื้นฐานได้อย่างเสมอภาคกัน ซึ่งผู้ที่ประสงค์จะประกอบกิจการเดินรถไฟขนส่งสามารถเข้าสู่ตลาดได้ทั้งโดยการแข่งขันเพื่อขอรับสิทธิสัมปทานในเส้นทางที่ภาครัฐกำหนด และส่วนที่มีลักษณะกิจการเชิงพาณิชย์ที่รัฐเปิดให้เอกชนที่มีคุณสมบัติยื่นขอใบอนุญาตเพื่อประกอบกิจการได้อย่างเสรีอย่างไรก็ตาม การเปิดเสรีการประกอบกิจการเดินรถไฟระหว่างเมืองในประเทศไทยยังมีข้อจำกัด เพราะโครงสร้างพื้นฐานระบบรถไฟระหว่างเมืองในประเทศไทยขาดการพัฒนามานาน เนื่องจากตั้งแต่สิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้นมา รัฐบาลได้กำหนดนโยบายในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติโดยให้ความสำคัญกับการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานด้านถนนเป็นหลัก แต่ได้ลดความสำคัญในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานระบบรถไฟลงอย่างมาก จึงทำให้โครงสร้างพื้นฐานระบบรถไฟระหว่างเมืองยังไม่พร้อมรองรับผู้ประกอบการเอกชนรายต่าง ๆ ที่ประสงค์จะใช้โครงสร้างพื้นฐานเพื่อเดินรถไฟขนส่ง จึงต้องดำเนินการพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐานให้มีความจุของทางและมีความทันสมัยมากยิ่งขึ้น ซึ่งอาจดำเนินการแก้ไขปัญหาได้ 2 แนวทางได้แก่ แนวทางการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ และแนวทางที่สองคือให้รัฐลงทุนเองทั้งหมด ซึ่งผู้เขียนเห็นว่ารัฐควรจะเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาระบบรถไฟความเร็วปกติที่มีโครงข่ายอยู่แล้วในปัจจุบัน เนื่องจากใช้เงินลงทุนไม่มากนัก และไม่ได้อาศัยเทคโนโลยีขั้นสูง ในขณะที่การพัฒนาระบบรถไฟความเร็วสูงซึ่งมีเงินลงทุนที่สูง และใช้เทคโนโลยีขั้นสูงที่ภาครัฐยังไม่มีประสบการณ์ดำเนินการมาก่อน ควรดำเนินการให้เอกชนร่วมลงทุนเพื่ออาศัยเงินทุนของภาคเอกชนและเปิดรับการถ่ายทอดเทคโนโลยีและการบริหารกิจการจากเอกชนต่างประเทศส่วนแนวทางการเปิดเสรีการประกอบกิจการเดินรถไฟระหว่างเมืองในประเทศไทยนั้น ผู้เขียนเห็นว่าควรเลือกดำเนินการตามแนวทางการเปิดเสรีการประกอบกิจการตามแนวทางของสหภาพยุโรปที่มีการแบ่งแยกผู้ประกอบการโครงสร้างพื้นฐานระบบรถไฟระหว่างเมืองและผู้ประกอบการเดินรถไฟขนส่งระหว่างเมืองออกจากกัน เพื่อเปิดเสรีภาคกิจการเดินรถไฟขนส่งระหว่างเมือง โดยประเทศไทยจะต้องดำเนินการยกเลิก พ.ร.บ. จัดวางการรถไฟแลทางหลวง พ.ศ. 2464 และแก้ไข พ.ร.บ. การรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2494 และประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 58 รวมทั้งปรับปรุงร่าง พ.ร.บ. การขนส่งทางราง พ.ศ. ... ให้เป็นกฎหมายกำหนดหลักเกณฑ์การประกอบกิจการเดินรถไฟ ซึ่งในการดำเนินการเปิดเสรีนี้ รฟท. จะต้องถูกปรับบทบาทให้เป็นเพียงผู้ประกอบการโครงสร้างพื้นฐานระบบรถไฟเท่านั้น โดยจะไม่มีอำนาจเป็นผู้ประกอบการเดินรถไฟขนส่งอีกต่อไป เพื่อให้ผู้ประกอบการโครงสร้างพื้นฐานมีความเป็นกลาง แล้วเปิดให้เอกชนที่มีคุณสมบัติสามารถเข้ามาประกอบกิจการได้โดยยื่นขอใบอนุญาตจากหน่วยงานกำกับกิจการ และยื่นคำขอใช้โครงสร้างพื้นฐานระบบรถไฟจาก รฟท. เพื่อใช้ในการเดินรถไฟขนส่งตามหลักเกณฑ์กฎหมายการประกอบกิจการเดินรถไฟซึ่งจะได้บัญญัติไว้ในร่าง พ.ร.บ. การขนส่งทางรางฯ โดยเสียค่าธรรมเนียมการใช้ทางตามอัตราที่กำหนดต่อไป ส่วนกิจการเดินรถไฟขนส่งระหว่างเมืองของ รฟท. ที่มีอยู่ในปัจจุบันจะต้องดำเนินการจัดตั้งบริษัทเดินรถไฟขนส่งแห่งประเทศไทย ที่มีกระทรวงการคลังเป็นผู้ถือหุ้นทั้งหมดขึ้นมารับโอนทรัพย์สินตลอดจนพนักงานที่เกี่ยวข้องกับกิจการเดินรถไฟขนส่งระหว่างเมืองของ รฟท. ทั้งนี้เพื่อให้เกิดการแบ่งแยกโครงสร้างกิจการเดินรถไฟระหว่างเมืองในระดับกระทรวง ส่วนการควบคุมกำกับกิจการเดินรถไฟระหว่างเมือง ผู้เขียนเห็นว่าควรยกเลิกแนวทางการจัดตั้งหน่วยงานกำกับกิจการตามที่กำหนดไว้ในร่าง พ.ร.บ. การขนส่งทางรางฯ ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้เห็นชอบหลักการในเบื้องต้นเมื่อวันที่ 27 ธันวาคม 2559 เนื่องจากมีความไม่เหมาะสมที่จะดำเนินการหลายประการ โดยเฉพาะการที่ไม่ได้แบ่งแยกหน่วยงานกำกับกิจการออกจากหน่วยงานกำหนดนโยบายและผู้ประกอบกิจการอย่างชัดเจน ซึ่งอาจทำให้การควบคุมกำกับกิจการไม่มีประสิทธิภาพ ผู้เขียนจึงเสนอให้ปรับปรุงร่าง พ.ร.บ. การขนส่งทางรางฯ เพื่อจัดตั้งหน่วยงานกำกับกิจการในรูปแบบคณะกรรมการที่เป็นหน่วยงานทางปกครองที่เป็นอิสระ โดยมีชื่อว่า “คณะกรรมการกำกับกิจการขนส่งทางราง” เพื่อทำหน้าที่ควบคุมกำกับกิจการขนส่งทางรางทั้งระบบ และมี “สำนักงานคณะกรรมการกำกับกิจการขนส่งทางราง” เป็นหน่วยงานทางธุรการที่มีเจ้าหน้าที่สนับสนุนทางเทคนิคให้แก่คณะกรรมการกำกับกิจการขนส่งทางราง โดยบัญญัติอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการกำกับกิจการขนส่งทางรางเอาไว้ในร่าง พ.ร.บ. การขนส่งทางรางฯ เพื่อใช้เป็นฐานอำนาจในการควบคุมกำกับกิจการเดินรถไฟระหว่างเมืองต่อไป