DOI: 10.14457/tu.the.2017.1202
title: การยึดโยงระหว่างองค์กรศาลปกครองกับประชาชนในแนวทางการปกครองตามระบอบประชาธิปไตย

description: ศาลปกครองหรือองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองในระบบศาลคู่โดยเฉพาะในกรณีของสาธารณรัฐฝรั่งเศสและสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมันนั้นแม้ได้รับการจัดตั้งขึ้นภายใต้แนวคิดการสร้างระบบความเชี่ยวชาญทางปกครองเฉพาะด้านแยกต่างหากและเป็นอิสระจากศาลยุติธรรมก็ตาม แต่จะเห็นได้ว่าภายใต้การปกครองในระบอบประชาธิปไตยนอกจากความสำคัญของการจัดวางระบบโครงสร้างขององค์กรดังกล่าวแล้วหลักประกันความเป็นอิสระและหลักความชอบธรรมทางประชาธิปไตยของผู้พิพากษาหรือตุลาการก็ถือเป็นหลักการสำคัญประการหนึ่งในการจัดรูปแบบโครงสร้างองค์กรและการกำหนดที่มาหรือวิธีการในการได้มาซึ่งผู้พิพากษาหรือตุลาการศาลปกครองเช่นเดียวกัน หลักประกันความเป็นอิสระมีขึ้นเพื่อคุ้มครองกระบวนการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีของผู้พิพากษาหรือตุลาการให้เป็นไปโดยปราศจากการแทรกแซงหรือครอบงำจากองค์กรภายนอก และจากการกระทำที่อาจจะเกิดขึ้นจากกระบวนการภายในของผู้พิพากษาหรือตุลาการด้วยกันเอง ในขณะที่หลักความชอบธรรมทางประชาธิปไตยมีขึ้นเพื่อให้องค์กรของรัฐฝ่ายตุลาการมีความชอบธรรมทางประชาธิปไตยในฐานะที่องค์กรตุลาการเป็นองค์กรอธิปไตยส่วนหนึ่งของหลักการแบ่งแยกอำนาจและในฐานะที่เป็นผู้ใช้อำนาจในทางตุลาการแทนประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยจากการศึกษาเปรียบเทียบแนวคิดหรือข้อความคิดพื้นฐานเกี่ยวกับการจัดวางรูปแบบโครงสร้างองค์กรวินิจฉัยคดีปกครอง รวมทั้งแนวทางหรือวิธีการในการได้มาซึ่งผู้พิพากษาหรือตุลาการศาลปกครองทั้งในส่วนของสาธารณรัฐฝรั่งเศสและสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมันพบว่าในกรณีของหลักประกันความเป็นอิสระนั้นต่างได้รับการบัญญัติไว้ในกฎหมายระดับรัฐธรรมนูญและกฎหมายเกี่ยวกับสถานะหรือระบบการบริหารงานบุคคลของฝ่ายตุลาการเช่นเดียวกัน เช่น ความเป็นอิสระในเชิงองค์กร ความเป็นอิสระในทางส่วนตัว และความเป็นอิสระในส่วนของการทำหน้าที่ในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีของผู้พิพากษาหรือตุลาการ เป็นต้น ในขณะที่หลักแห่งความชอบธรรมทางประชาธิปไตยหรือระบบการยึดโยงระหว่างองค์กรตุลาการศาลปกครองกับประชาชนนั้นพบว่าแม้โดยทั่วไปการกำหนดรูปแบบหรือวิธีการในการได้มาซึ่งผู้พิพากษาหรือตุลาการจะแตกต่างกันแต่หากพิจารณาโดยละเอียดจะเห็นได้ว่าหลักแห่งความชอบธรรมทางประชาธิปไตยถือเป็นหลักการพื้นฐานที่มีความสำคัญเป็นอย่างยิ่งต่อการจัดรูปแบบองค์กรของรัฐฝ่ายตุลาการ ในกรณีของสาธารณรัฐฝรั่งเศสได้สะท้อนหลักการดังกล่าวผ่านกระบวนการการแต่งตั้งสมาชิกสภาแห่งรัฐหรือตุลาการศาลปกครองโดยกำหนดให้ประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐเป็นผู้ลงนามในคำสั่งแต่งตั้ง รวมทั้งกำหนดให้องค์กรที่มีความชอบธรรมในทางประชาธิปไตย เช่น ผู้แทนที่มาจากการแต่งตั้งโดยประธานาธิบดีหรือผู้แทนที่มาจากการแต่งตั้งของประธานสภาผู้แทนราษฎร เป็นต้น ได้เข้ามามีส่วนร่วมในองค์ประกอบของคณะกรรมการบริหารงานบุคคลของตุลาการศาลปกครองเพื่อทำหน้าที่ในการคัดเลือกตุลาการทั้งในส่วนของตุลาการในศาลปกครองชั้นต้นและตุลาการในศาลปกครองชั้นอุทธรณ์ ในขณะที่สหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมันการสร้างระบบการยึดโยงระหว่างองค์กรตุลาการศาลปกครองและประชาชนโดยทั่วไปมักจะกำหนดให้องค์กรฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งถือว่าเป็นองค์กรที่มีความชอบธรรมในทางประชาธิปไตยได้เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการคัดเลือกผู้พิพากษาผ่านทางองค์ประกอบของคณะกรรมการคัดเลือกผู้พิพากษาด้วยทั้งในส่วนของการคัดเลือกผู้พิพากษาในระดับมลรัฐและผู้พิพากษาในระดับสหพันธรัฐ ในกรณีของประเทศไทยจากการศึกษาพบว่าในหลักการโดยทั่วไปหลักประกันความเป็นอิสระในระบบกฎหมายไทยถือว่ามีความสอดคล้องและเป็นไปในแนวทางเช่นเดียวกับการประกันความเป็นอิสระตามหลักการที่กล่าวมาข้างต้น อย่างไรก็ตามหากพิจารณาในแง่ของกระบวนการการสร้างระบบการยึดโยงระหว่างองค์กรตุลาการศาลปกครองและประชาชนจะพบว่าในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้กำหนดกระบวนการยึดโยงเฉพาะกรณีการแต่งตั้งตุลาการในศาลปกครองสูงสุดเท่านั้นที่จะต้องได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภาก่อนการดำรงตำแหน่ง แต่ในกรณีของตุลาการในศาลปกครองชั้นต้นบทบัญญัติของกฎหมายฉบับต่างๆ ตามที่กล่าวมามิได้กำหนดให้กระบวนการการคัดเลือกหรือการแต่งตั้งจะต้องได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภาหรือจากองค์กรที่มีความชอบธรรมในทางประชาธิปไตยก่อนแต่อย่างใดซึ่งเห็นได้อย่างชัดเจนว่าไม่สอดคล้องกับแนวทางในการสร้างระบบการยึดโยงระหว่างองค์กรตุลาการและประชาชนทั้งในส่วนของสาธารณรัฐฝรั่งเศสและสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมัน ซึ่งให้ความสำคัญกับการสร้างระบบการยึดโยงระหว่างผู้พิพากษาหรือตุลาการศาลปกครองในทุกระดับชั้นทั้งในส่วนของผู้พิพากษาหรือตุลาการในศาลระดับต้นและผู้พิพากษาหรือตุลาการในศาลระดับสูง ทั้งนี้ เพื่อสร้างความชอบธรรมทางประชาธิปไตยให้แก่องค์กรของรัฐฝ่ายตุลาการจากผลการศึกษาตามที่กล่าวมาผู้เขียนจึงมีข้อเสนอแนะว่า 1) ในระบบการคัดเลือกหรือการแต่งตั้งตุลาการศาลปกครองในระบบกฎหมายไทยโดยเฉพาะในส่วนของตุลาการศาลปกครองชั้นต้นนั้นควรที่จะต้องกำหนดให้องค์กรผู้ใช้อำนาจฝ่ายอื่นได้เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการดังกล่าวด้วย ทั้งนี้ เพื่อเป็นการตรวจสอบและถ่วงดุลซึ่งกันและกันในองค์กรอธิปไตยแต่ละด้านตามหลักการการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตย 2) แก้ไขปรับปรุงองค์ประกอบของคณะกรรมการตุลาการศาลปกครอง (ก.ศป.) ในมาตรา 198 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 โดยเพิ่มสัดส่วนของบุคคลภายนอกโดยเฉพาะผู้แทนที่มาจากองค์กรที่มีความชอบธรรมทางประชาธิปไตยทั้งในส่วนของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และจากคณะรัฐมนตรี ทั้งนี้ เพื่อสร้างจุดยึดโยงระหว่างองค์กรตุลาการศาลปกครองและประชาชนตามหลักความชอบธรรมในทางประชาธิปไตย 3) ในศาลปกครองในระดับภูมิภาคควรมีการนำระบบผู้พิพากษาสมทบเข้ามาใช้เหมือนดังเช่นระบบการพิจารณาพิพากษาคดีทางปกครองของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมัน ทั้งนี้ เพื่อให้กระบวนการพิจารณาคดีอยู่ในสายตาของประชาชนและสร้างกระบวนการการมีส่วนร่วมของประชาชนตามหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตย 4) ในกระบวนการให้ความเห็นชอบของวุฒิสภาในการแต่งตั้งตุลาการศาลปกครองสูงสุด ควรจะต้องมีการกำหนดหลักเกณฑ์ที่แตกต่างจากกระบวนการพิจารณาคัดเลือกที่ดำเนินการโดย ก.ศป. เช่น การนำเสนอผลงานทางวิชาการที่เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาระบบกฎหมายทางปกครองหรือการนำเสนอเกี่ยวกับแนวคิดหรือหลักการเกี่ยวกับการพัฒนากระบวนวิธีพิจารณาคดีปกครอง เป็นต้น นอกจากนี้ในขั้นตอนของกระบวนการพิจารณาคัดเลือกวุฒิสภาควรจะต้องมีการให้เหตุผลและรายละเอียดพอสมควรเกี่ยวกับการลงมติให้ความเห็นชอบหรือการไม่ให้ความเห็นชอบให้บุคคลใดๆ ดำรงตำแหน่งตุลาการในศาลปกครองสูงสุดด้วย และ 5) ในกระบวนการกลั่นกรองบุคคลผู้ได้รับการเสนอชื่อให้ดำรงตำแหน่งตุลาการในศาลปกครองสูงสุดของวุฒิสภาควรจะต้องกระทำโดยเปิดเผย ทั้งนี้ เพื่อให้กระบวนการต่างๆ เป็นไปด้วยความโปร่งใส และสามารถตรวจสอบได้ในทุกขั้นตอน นอกจากนี้ยังเป็นการป้องกันมิให้อิทธิพลจากกลุ่มการเมืองภายในของวุฒิสภาเข้ามาแทรกแซงหรือครอบงำกระบวนการแต่งตั้งตุลาการในศาลปกครองสูงสุดด้วย