DOI: 10.14457/tu.the.2020.1358
title: การสูญเสียข้าราชการส่วนท้องถิ่นให้กับราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาค

description: การศึกษาเรื่องการสูญเสียข้าราชการส่วนท้องถิ่นให้กับราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาค มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาสาเหตุที่ส่งผลให้ข้าราชการส่วนท้องถิ่นตัดสินใจโอนย้ายสังกัดมาเป็นข้าราชการพลเรือนสามัญที่สังกัดส่วนกลางและส่วนภูมิภาค และเพื่อศึกษาข้อเสนอแนะแนวทางในการกำหนดนโยบายการบริหารทรัพยากรบุคคลเพื่อรักษาข้าราชการส่วนท้องถิ่นให้คงอยู่ปฏิบัติงานในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การศึกษาในครั้งนี้ใช้ระเบียบวิธีวิจัยเป็นงานวิจัยเชิงคุณภาพ (Qualitative Research) ด้วยการเก็บรวบรวมข้อมูลจากเอกสารและการสัมภาษณ์กลุ่มตัวอย่างแบบเฉพาะเจาะจงจำนวน 11 คน โดยใช้การสัมภาษณ์แบบสัมภาษณ์เชิงลึก (In-depth Interviews) แบบมีโครงสร้าง (Structured Interview) มีการกำหนดคำถามในการสัมภาษณ์ไว้เป็นคำถามแบบปลายเปิดผลการศึกษาพบว่า สาเหตุที่ส่งผลให้ข้าราชการส่วนท้องถิ่นตัดสินใจโอนย้ายสังกัดมาเป็นข้าราชการพลเรือนสามัญที่สังกัดส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ปัจจัยภายในองค์กร – ด้านภาระงานที่รับผิดชอบ คือ (1) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรับโอนภารกิจจากส่วนราชการและหน่วยงานภายนอกอื่นๆ มาดำเนินการเป็นจำนวนมาก (2) ขาดการบริหารจัดการภายในหน่วยงานอย่างเป็นระบบ หรือยังไม่มีมาตรฐานชัดเจนเท่าที่ควร และ (3) ปริมาณงานไม่สอดคล้องกับอัตรากำลัง, ด้านสภาพแวดล้อมในการปฏิบัติงาน คือ (1) ปัญหาความสัมพันธ์กับผู้ร่วมงาน (2) ปัญหาจากวัฒนธรรมองค์กร และ (3) การตรวจสอบการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จากองค์กรอิสระของรัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน, ด้านความสัมพันธ์กับผู้บังคับบัญชา คือ (1) ผู้บังคับบัญชาขาดความรู้ความเข้าใจต่อกฎหมายหรือระเบียบการปฏิบัติราชการ และการแทรกแซงการทำงานโดยข้าราชการการเมือง และ (2) ผู้บังคับบัญชาขาดทักษะความเป็นผู้นำที่ดี ปัจจัยภายนอกองค์กร - ด้านสถานภาพส่วนบุคคล คือ (1) อายุและภูมิลำเนา มีความสัมพันธ์ต่อการตัดสินใจโอนย้ายหน่วยงาน และ (2) ประสบการณ์ของแต่ละบุคคลที่แตกต่างกันมีผลต่อการตัดสินใจเลือกสถานที่ปฏิบัติงาน, ด้านบริบทแวดล้อม คือ ส่วนราชการระดับภูมิภาค ทั้งในจังหวัด อำเภอ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีสถานที่ตั้งอยู่ในเขตพื้นที่ที่มีค่าครองชีพไม่สูงจนเกินไป จะมีความสัมพันธ์ต่อการคงอยู่ของข้าราชการ, ด้านความสมดุลระหว่างชีวิตกับการทำงาน คือ (1) ผู้ที่พบปัญหาการปฏิบัติงานนอกเวลาราชการเป็นประจำ โดยไม่ได้รับค่าล่วงเวลา มักมีความรู้สึกว่าตนเองมีภารกิจงานหนักเกินความจำเป็น จึงส่งผลให้เกิดความไม่พึงพอใจในงาน จนกระทั่งมีความต้องการโอนย้ายสังกัดในที่สุด และ (2) ข้าราชการท้องถิ่นที่อยู่ในหน่วยงานที่ไม่มีนโยบายการปฏิบัติงานนอกเวลาราชการ หรือไม่พบปัญหาด้านความสมดุลระหว่างชีวิตกับการทำงาน จะมีความสัมพันธ์ต่อการคงอยู่ในหน่วยงานสังกัดเดิมของตน และด้านความภาคภูมิใจในงาน/ การได้รับยกย่องยอมรับ คือ (1) โดยพื้นฐานแล้วบุคคลที่เลือกประกอบอาชีพรับราชการจะมีความภาคภูมิใจในงานและความสามารถของตนเอง เนื่องจากใช้ความพยายามในการสอบแข่งขันคัดเลือกจากผู้สมัครที่มีเป็นจำนวนมาก และยังมองว่าอาชีพข้าราชการเป็นงานที่มั่นคงมีเกียรติ แต่อย่างไรก็ตาม ข้าราชการพลเรือนที่สังกัดส่วนกลางและภูมิภาคมีแนวโน้มที่จะมีความภาคภูมิใจในงานมากกว่าข้าราชการท้องถิ่น เนื่องจาก “ค่านิยม” ของสังคม (2) ข้าราชการพลเรือนที่สังกัดส่วนกลางและภูมิภาค มีแนวโน้มที่จะได้รับการยกย่องยอมรับสูงกว่าข้าราชการท้องถิ่น ปัจจัยด้านการบริหารทรัพยากรมนุษย์ - ด้านความก้าวหน้าและความมั่นคงในอาชีพ (1) ในภาพรวมการบริหารงานบุคคลของข้าราชการท้องถิ่น ยังไม่เท่าเทียมกับระบบข้าราชการพลเรือน (2) เนื่องจากการบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้นอยู่กับดุลพินิจของผู้บริหารท้องถิ่นเป็นหลัก ดังนั้นจึงมีโอกาสพบปัญหาการถูกแทรกแซงจากระบบอุปถัมภ์ พบความไม่เป็นธรรมจากการโยกย้าย การเลื่อนตำแหน่ง หรือการเลื่อนขั้นเงินเดือนได้ (3) ความก้าวหน้าในอาชีพข้าราชการที่ปฏิบัติในส่วนกลางสามารถเติบโตได้สูงกว่า และ (4) รูปแบบการปรับขึ้นเงินเดือนแบบขั้นของข้าราชการท้องถิ่น มีโอกาสที่จะได้รับเม็ดเงินน้อยกว่าการคำนวณแบบเปอร์เซ็นของข้าราชการพลเรือน ปัจจัยด้านค่าตอบแทนและสวัสดิการ คือ (1) สิทธิสวัสดิการการรักษาพยาบาลของข้าราชการท้องถิ่น (สปสช.) ยังไม่เท่าเทียมกับสิทธิเบิกตรงจากกรมบัญชีกลางของข้าราชการพลเรือน (2) โบนัสและค่าตอบแทนพิเศษอื่นๆ ที่ได้รับมา ยังไม่คุ้มค่าต่อภารกิจงานที่ตนเองต้องรับผิดชอบทั้งหมด และ (3) หลักเกณฑ์และเงื่อนไขการเข้าร่วมเป็นสมาชิกกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ ระหว่างข้าราชการพลเรือน (กบข.)และข้าราชการส่วนท้องถิ่น (กบท.) ที่แตกต่างกัน ไม่ส่งผลต่อความต้องการโอนย้ายสังกัดจากข้าราชการท้องถิ่นเป็นข้าราชการพลเรือนข้อเสนอแนะแนวทางในการกำหนดนโยบายการบริหารทรัพยากรบุคคลเพื่อรักษาข้าราชการส่วนท้องถิ่นให้คงอยู่ปฏิบัติงานในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ (1) ควรมีการจัดตั้งหน่วยงานหลัก ซึ่งทำหน้าที่เป็นกลไกขับเคลื่อนในการพัฒนาระบบการบริหารราชการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยตรง เพื่อปรับปรุงหลักเกณฑ์และพัฒนาโครงสร้างระบบการบริหารงานบุคคล ระบบงบประมาณ ค่าตอบแทน และวิธีปฏิบัติราชการอื่นๆ (2) หน่วยงานภายนอกอื่นๆ ที่ถ่ายโอนภารกิจงานหรือขอความร่วมมือให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการใดๆ ควรสนับสนุนอัตรากำลังโดยนำบุคลากรในสังกัดหน่วยงานของตนมาร่วมปฏิบัติงานกับเจ้าหน้าที่ขององค์กรปกครองท้องถิ่นด้วย เพื่อลดปัญหาการเกิดเป็นภาระแก่เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพียงฝ่ายเดียว (3) ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรให้ความสำคัญกับการวางแผนอัตรากำลังบุคคล ให้มีความสมดุลเหมาะสมต่อปริมาณภารกิจงาน (4) ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ควรประเมินผลการปฏิบัติงานของบุคลากรด้วยหลักคุณธรรมให้เป็นไปตามระเบียบของทางราชการ เพื่อเป็นการสร้างขวัญกำลังใจให้แก่บุคลากรให้คงอยู่กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่อไป (5) ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรจัดสรรงบประมาณการฝึกอบรมสำหรับเจ้าหน้าที่ทุกระดับ เพื่อพัฒนาทักษะที่จำเป็นสำหรับการปฏิบัติ (6) กระทรวงมหาดไทยควรปรับปรุงหลักเกณฑ์ด้านความก้าวหน้า ความมั่นคงในอาชีพ และด้านค่าตอบแทนและสวัสดิการต่างๆ ของข้าราชการส่วนท้องถิ่นให้มีมาตรฐานเดียวกับข้าราชการพลเรือน เพื่อลดการเกิดข้อเปรียบเทียบและเกิดความเท่าเทียมเสมอภาคกัน และ (7) ควรมีการปรับปรุงภาพลักษณ์ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้ดียิ่งขึ้น เพื่อสร้างการรับรู้จนเกิดเป็นภาพจำที่ดีของสังคม ซึ่งส่งผลต่อความภาคภูมิใจของบุคลากรที่ถือเป็นส่วนหนึ่งขององค์กรนั้นมากยิ่งขึ้น