DOI: 10.14457/tu.the.2020.632
title: การใช้ที่ดินตามกฎหมายการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเพื่อวัตถุประสงค์อื่น: ศึกษากรณีการใช้พื้นที่เพื่อกิจการกังหันลมผลิตไฟฟ้า

description: จากการที่เศรษฐกิจในปัจจุบันมีการเติบโตทางอย่างรวดเร็ว ประกอบกับบริบทสังคมที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างต่อเนื่อง ส่งผลให้ความต้องการใช้ที่ดินเพิ่มมากขึ้น แต่ที่ดินเป็นทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด จึงจำเป็นต้องใช้ประโยชน์ให้เกิดคุณค่าสูงสุด ในขณะที่การบริหารจัดการที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดิน ดำเนินการโดยอาศัยการตีความตามกฎหมายพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2519 และ (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2532 เป็นหลักในการดำเนินงาน โดยเฉพาะการจัดที่ดินเพื่อกิจการอื่นนอกการเกษตร รวมถึงการอนุญาตให้เอกชนใช้ที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อกิจการกังหันลมผลิตไฟฟ้า ตามที่เอกชนได้ยื่นขออนุญาตใช้ที่ดิน เนื่องจากผลสำรวจพื้นที่บริเวณนั้น ๆ พบว่า มีศักยภาพพลังงานลมเพียงพอต่อการผลิตไฟฟ้า ซึ่งเป็นประโยชน์สาธารณะให้แก่ภาครัฐ รวมทั้งยังอนุญาตให้ใช้ที่ดินเพื่อสำรวจแร่ กิจการเหมืองแร่ กิจการขุดเจาะปิโตรเลียม ฯลฯ อีกด้วย จากการที่ ส.ป.ก. อนุญาตให้เอกชนใช้ที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อดำเนินกิจการกังหันลมผลิตไฟฟ้า ศาลปกครองสูงสุดได้มีคำพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งโดยมิชอบด้วยกฎหมายและสัญญาทางปกครองว่าด้วยเรื่อง กิจการกังหันลมผลิตกระแสไฟฟ้า มิใช่กิจการที่เป็นกิจการสนับสนุนหรือเกี่ยวเนื่องกับความเป็นอยู่ของเกษตรกรในด้านเศรษฐกิจและสังคมในเขตปฏิรูปที่ดิน แต่เป็นกิจการผลิตกระแสไฟฟ้าเพื่อจำหน่ายให้แก่การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย อันเป็นกิจการที่มีวัตถุประสงค์เพื่อแสวงหากำไร เป็นการกระทำที่มิชอบด้วยกฎหมาย มีผลให้ ส.ป.ก. ต้องทบทวนอำนาจในการอนุญาตให้ใช้ที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อกิจการกังลมผลิตไฟฟ้า ซึ่ง ส.ป.ก. ได้อนุญาตให้เอกชนเข้าดำเนินการแล้วจำนวน 19 โครงการ เนื้อที่ประมาณ 679 ไร่ จึงเป็นปัญหาเร่งด่วนที่ต้องแก้ไข เนื่องจากมีผลกระทบต่อนโยบายด้านพลังงานของประเทศไทย ที่สนับสนุนให้ลดการใช้พลังงานฟอสซิลในการผลิตไฟฟ้า โดยให้ตระหนักถึงการใช้พลังงานทางเลือกและพลังงานสะอาดทดแทนมาใช้ทดแทน เพื่อช่วยแก้ไขปัญหาการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ลดการนำเข้าพลังงาน และสร้างความมั่นคงด้านพลังงาน ซึ่งเป้าหมายของแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย พ.ศ. 2558 – พ.ศ. 2579 คือ การเพิ่มสัดส่วนการใช้พลังงานทดแทนภายในปี พ.ศ. 2579 ร้อยละ 30 ของการใช้พลังงานขั้นสุดท้าย หรือปริมาณ 3,000 เมกะวัตต์ ซึ่งในปี พ.ศ. 2560 ประเทศไทยสามารถผลิตไฟฟ้าด้วยพลังงานลมได้ 627.8 เมกะวัตต์ ขณะที่กิจการกังหันลมผลิตไฟฟ้าในเขตปฏิรูปที่ดินที่ได้อนุญาตให้ดำเนินการแล้ว สามารถผลิตไฟฟ้าเพื่อรองรับนโยบายรัฐบาล สนับสนุนการใช้พลังงานทดแทนเพื่อผลิตไฟฟ้าได้ประมาณ 1,423 เมกกะวัตต์ เมื่อดำเนินงานตามแผนงานโครงการของเอกชน นอกจากนี้ปัญหาดังกล่าวยังก่อให้เกิดความเสียหายกับผู้ประกอบการกิจการด้านพลังงานที่ ส.ป.ก. ได้อนุญาตให้ใช้ประโยชน์แล้วหลายสิบล้านบาท ซึ่งเอกชนได้ดำเนินการขออนุญาตตามกระบวนการขั้นตอน และข้อกำหนดของหน่วยงานรัฐครบถ้วน ดังนั้น เพื่อการแก้ไขปัญหาข้างต้น จึงได้มีประกาศ คำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 31/2560 ซึ่งกำหนดให้เฉพาะเอกชนที่ได้รับการอนุญาตให้ใช้ที่ดินเพื่อผลิตไฟฟ้าจากพลังงานลมตามกฎหมายปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ก่อนวันที่ประกาศคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 31/2560 สามารถยื่นคำขอได้ และมีผู้ประกอบกิจการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานลมที่อยู่ในเงื่อนไขดังกล่าวยื่นคำขอรับความยินยอมหรือขออนุญาตใช้ประโยชน์ที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดิน รวมทั้งสิ้น 16 ราย และในคราวการประชุมคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ครั้งที่ 4/2563 ได้มีมติยินยอมหรืออนุญาตให้ใช้ที่ดินเพื่อกิจการกังหันลมผลิตไฟฟ้า จำนวน 15 ราย ใช้พื้นที่เป็นฐานติดตั้งเสากังหันลม จำนวน 437 เสา และเสาวัดลม จำนวน 3 เสา เนื้อที่รวม 662-1-83 ไร่ พื้นที่ใต้รัศมีใบพัดซึ่งหมุนทำมุม 360 องศา เนื้อที่ 2,866-1-39 ไร่ พื้นที่ตั้งสถานีไฟฟ้า เนื้อที่ 40-2-3 ไร่ และพื้นที่เป็นถนนที่ใช้เฉพาะในโครงการ เนื้อที่ 32-2-73 ไร่ จะเห็นได้ว่ากฎหมายปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมยังมิได้ขยายขอบเขตอำนาจให้ ส.ป.ก. สามารถอนุญาตให้ใช้ที่ดินเพื่อดำเนินกิจการพลังงานได้ จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องปรับปรุงกฎหมายให้มีความทันสมัยตามบริบทของสังคม โดยเพิ่มเติมความในมาตรา 30 วรรคห้า แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518