DOI: 10.14457/tu.the.2019.618
title: ปัญหาการควบคุมตรวจสอบวินัยการเงินการคลังของรัฐภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560

description: “วินัยทางงบประมาณและการคลัง” ปรากฏขึ้นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 โดยถือเป็นกลไกสำคัญที่องค์กรตรวจเงินแผ่นดินใช้ในการควบคุมตรวจสอบการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน เนื่องจากเป็นมาตรการพิเศษที่กำหนดให้องค์กรตรวจเงินแผ่นดินมีอำนาจพิจารณาและกำหนดโทษกับผู้ที่ฝ่าฝืนมาตรการควบคุมการเงินการคลังของรัฐซึ่งต่างไปจากเดิมที่องค์กรตรวจเงินแผ่นดินทำได้เพียงรายงานผลการตรวจสอบและชี้มูลความผิดเท่านั้น แม้ในเวลาต่อมาจะมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 แต่ด้วยเหตุที่ยังไม่ได้มีการปรับแก้กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดินจึงส่งผลให้กลไกดังกล่าวยังคงเป็นไปตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 เรื่อยมา จนกระทั่งมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 วินัยทางงบประมาณและการคลังจึงได้ถูกเปลี่ยนเป็น “วินัยการเงินการคลังของรัฐ” นั่นเอง ดุษฎีนิพนธ์นี้ได้มุ่งศึกษาถึงสภาพปัญหาที่เกิดจากการบังคับใช้กฎหมายที่เกี่ยวกับการควบคุมตรวจสอบวินัยการเงินการคลังของรัฐที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ขององค์กรตรวจเงินแผ่นดิน กรณีมีการกระทำผิดกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 240 (5) และมาตรา 240 วรรคสาม พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 และพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 จากการศึกษาพบว่ามีปัญหาที่พึงศึกษาวิเคราะห์ 3 ประการด้วยกัน คือ 1) ปัญหาโครงสร้างขององค์กรที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมตรวจสอบวินัยการเงินการคลังของรัฐ 2) ปัญหาการกำหนดฐานความผิดและการกำหนดโทษวินัยการเงินการคลังของรัฐ และ 3) ปัญหาเกี่ยวกับวิธีพิจารณาความผิดวินัยการเงินการคลังของรัฐ ในส่วนของปัญหาโครงสร้างขององค์กรที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมตรวจสอบวินัยการเงินการคลังของรัฐนั้น การที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 กำหนดให้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินมีหน้าที่ในการสั่งลงโทษทางปกครองกรณีมีการกระทำผิดกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐโดยไม่มีผู้ทำความเห็นในเบื้องต้นอาจนำมาซึ่งปัญหาการถ่วงดุลความเห็นในการพิจารณาได้ เนื่องจากโดยทั่วไปแล้ววิธีพิจารณาคดีปกครองจำต้องมีการถ่วงดุลอำนาจระหว่างผู้ที่ทำหน้าที่รวบรวมข้อเท็จจริง ผู้ที่ทำความเห็นเกี่ยวกับคดี และผู้ที่ทำหน้าที่ในการพิจารณาตัดสินออกจากกัน เพื่อป้องกันการใช้อำนาจโดยมิชอบและเพื่อความรอบคอบในการพิจารณาวินิจฉัยนอกจากนี้ การที่ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินมีบทบาท อำนาจหน้าที่ด้านการตรวจสอบเพิ่มขึ้นจากเดิมเป็นอย่างมาก จึงนำมาซึ่งปัญหาว่าแท้ที่จริงแล้วผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินมีสถานะเป็นหัวหน้าองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน (Head of SAI) หรือหัวหน้าหน่วยงานธุรการขององค์กรตรวจเงินแผ่นดิน (Secretary) ซึ่งส่งผลต่อการแต่งตั้งและถอดถอนอันเป็นหลักประกันความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ตามมาได้ ประการต่อมา ในส่วนของปัญหาการกำหนดฐานความผิดและการกำหนดโทษวินัยการเงินการคลังของรัฐนั้น การที่บทบัญญัติตามพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 กำหนดให้กรณีมีการกระทำผิดกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ การสั่งลงโทษทางปกครองให้เป็นไปตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน นำมาซึ่งสภาพปัญหาเกี่ยวกับความไม่ชัดเจนของฐานความผิด อีกทั้งการที่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 ไม่ได้กำหนดนิยามคำว่า “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” ไว้ให้ชัดเจน ก็อาจก่อให้เกิดปัญหาเกี่ยวกับบุคคลที่ต้องรับโทษ ตลอดจนการไม่มีหลักเกณฑ์กำหนดว่าฐานความผิดใดจะรับโทษประเภทใด รวมถึงไม่กำหนดอัตราโทษปรับทางปกครองไว้ให้แน่นอนชัดเจน ก็อาจนำมาซึ่งปัญหาการใช้ดุลพินิจในการกำหนดโทษได้ ประการสุดท้าย ในส่วนของปัญหาเกี่ยวกับวิธีพิจารณาความผิดวินัยการเงินการคลังของรัฐนั้น การที่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 ไม่ได้กำหนดถึงหลักเกณฑ์และวิธีพิจารณาความผิดวินัยการเงินการคลังของรัฐตลอดจนการใช้มาตรการบังคับทางปกครองให้เป็นไปตามคำวินิจฉัยไว้ให้ชัดเจน ย่อมเป็นการกระทบซึ่งสิทธิของบุคคล อันขัดต่อหลักความชอบด้วยกฎหมายและหลักการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้ จากสภาพปัญหาดังกล่าว ผู้เขียนจึงได้ศึกษาถึงข้อความคิดว่าด้วยการควบคุมตรวจสอบวินัยทางงบประมาณและการคลัง ตลอดจนการควบคุมตรวจสอบวินัยทางงบประมาณและการคลังของต่างประเทศ อันได้แก่ ประเทศฝรั่งเศส ในฐานะประเทศต้นแบบของการควบคุมตรวจสอบวินัยทางงบประมาณและการคลัง รวมทั้งประเทศที่เคยเป็นอาณานิคมของประเทศฝรั่งเศสและมีการพัฒนาระบบการควบคุมตรวจสอบวินัยทางงบประมาณและการคลังเป็นของตนเอง ได้แก่ ประเทศแคมารูน ประเทศมาดากัสการ์ ประเทศตูนิเซีย ประเทศโมร็อกโก ประเทศคองโก และประเทศแอลจีเรีย เพื่อหาแนวทาง ปรับปรุง แก้ไขและพัฒนาการควบคุมตรวจสอบวินัยการเงินการคลังของรัฐของประเทศไทย ให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้นต่อไป