DOI: 10.14457/tu.the.2016.845
title: การนำหลักความรับผิดโดยปราศจากความผิดมาใช้ในการพิจารณาคดีปกครอง

description: วิทยานิพนธ์ฉบับนี้มุ่งศึกษาพัฒนาการเกี่ยวกับความรับผิดของรัฐหรือฝ่ายปกครอง หลักความรับผิดทางละเมิด และหลักความรับผิดโดยปราศจากความผิด ว่ามีหลักเกณฑ์และความเป็นมาอย่างไร โดยมุ่งเน้นศึกษาหลักความรับผิดโดยปราศจากความผิดหรือความรับผิดที่ไม่ปรากฏความผิดของฝ่ายปกครองเป็นหลัก พิจารณาเปรียบเทียบกับหลักความรับผิดโดยปราศจากความผิดที่ปรากฏในหลักกฎหมายของต่างประเทศและของไทย และศึกษาวิธีพิจารณาคดีปกครองของไทยตั้งแต่ชั้นยื่นคำฟ้องไปจนถึงขั้นตอนที่ศาลมีคำพิพากษา เพื่อวิเคราะห์ปัญหาเกี่ยวกับการนำหลักความรับผิดโดยปราศจากความผิดมาใช้ในการพิจารณาคดีปกครอง รวมทั้งศึกษาวิเคราะห์คำพิพากษาของศาลปกครองเกี่ยวกับปัญหาการนำหลักความรับผิดโดยปราศจากความผิดมาใช้ในการพิจารณาคดี เพื่อทราบถึงปัญหาและสามารถหาแนวทางในการนำหลักความรับผิดโดยปราศจากความผิดของฝ่ายปกครองมาใช้ในการพิจารณาคดีปกครองของไทย เพื่อให้เกิดความเหมาะสมและก่อให้เกิดเป็นธรรมแก่ประชาชนผู้ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการกระทำของรัฐหรือฝ่ายปกครอง ในกรณีที่การกระทำของรัฐหรือฝ่ายปกครองไม่ได้เป็นกระทำที่ฝ่าฝืนต่อกฎหมายและการกระทำดังกล่าวไม่เข้าหลักเกณฑ์ของความรับผิดทางละเมิด แต่ทำให้ประชาชนได้รับความเดือดร้อนเสียหายหรือต้องรับภาระเกินสมควรหรือมีความเสี่ยงภัยเป็นพิเศษจากการกระทำของรัฐหรือฝ่ายปกครองเมื่อพิจารณาถึงพัฒนาการเกี่ยวกับความรับผิดของรัฐแล้วจะเห็นว่าในอดีตนั้นรัฐต่างๆ ปกครองด้วยระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งมีหลักว่า “กษัตริย์ไม่อาจกระทำผิดได้” ( The King can do no wrong ) ด้วยเหตุดังกล่าวฝ่ายปกครองซึ่งถือว่าเป็นผู้กระทำการกระทำในนามของกษัตริย์จึงไม่ต้องมีความรับผิดต่อเอกชนผู้ที่ได้รับความเสียหายจากการดำเนินการทางปกครอง ต่อมาเมื่อมีการเปลี่ยนการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตยหรือการปกครองในรูปแบบอื่นๆ หลักการดังกล่าวได้คลายความเข้มข้นลงและได้มีแนวคิดให้รัฐหรือฝ่ายปกครองต้องรับผิดจากการกระทำที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่เอกชน ซึ่งความรับผิดของรัฐหรือฝ่ายปกครองนั้นแบ่งออกเป็นความรับผิดทางละเมิดและความรับผิดโดยปราศจากความผิด  หลักความรับผิดทางละเมิดนี้ได้รับการพัฒนามาเป็นเวลายาวนานโดยหลักการดังกล่าวมุ่งเน้นเกี่ยวกับเรื่องการกระทำที่เป็นความผิดที่ก่อให้เกิดความเสียหายเป็นสำคัญ ส่วนหลักความรับผิดโดยปราศจากความผิดนั้นเป็นความรับผิดโดยที่ไม่ปรากฏความผิด กล่าวคือ รัฐหรือฝ่ายปกครองจะต้องรับผิดจากความเสียหายที่เกิดขึ้นแม้ว่าการกระทำนั้นรัฐหรือฝ่ายปกครองจะได้กระทำไปโดยชอบด้วยกฎหมายก็ตามแต่การกระทำนั้นก่อให้เกิดความเสียหายแก่เอกชนรัฐจึงต้องมีความรับผิดต่อเอกชน ซึ่งหลักความรับผิดโดยปราศจากความผิดนี้ถูกพัฒนาขึ้นตามหลักทฤษฎีการสูญเสียความเสมอภาคของพลเมืองต่อการรับภาระสาธารณะและทฤษฎีความเสี่ยงภัย อันเป็นที่ยอมรับทั้งในระบบกฎหมายต่างประเทศ เช่น เยอรมัน ฝรั่งเศส และอังกฤษ                 แต่เมื่อได้ศึกษาหลักความรับผิดของฝ่ายปกครองในระบบกฎหมายไทยแล้ว หลักการที่ศาลปกครองของไทยจะหยิบยกนำมาพิจารณาและกำหนดให้รัฐหรือฝ่ายปกครองต้องรับผิดต่อบุคคลที่ได้รับความเสียหายจากการกระทำของฝ่ายปกครองนั้น คือ หลักในเรื่องของความรับผิดทางละเมิดหรือความรับผิดอันเกิดจากการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ในเรื่องของหลักความรับผิดโดยปราศจากความผิดนั้นมิได้ถูกหยิบยกขึ้นมาใช้ในการพิจารณาเกี่ยวกับความรับผิดของฝ่ายปกครอง ซึ่งสาเหตุดังกล่าวอาจเป็นเพราะความเคยชินกับหลักความรับผิดทางละเมิดซึ่งมีพัฒนาการมาเป็นเวลายาวนานเมื่อเปรียบเทียบกับหลักความรับผิดโดยปราศจากความผิดซึ่งเป็นหลักการใหม่ที่พึ่งได้รับการพัฒนาขึ้น และปัญหาเกี่ยวกับการขาดบทบัญญัติเกี่ยวกับการพิจารณาเกี่ยวกับหลักเกณฑ์ของความรับผิดโดยปราศจากความผิด ว่ากรณีที่จะกำหนดให้รัฐหรือฝ่ายปกครองต้องรับผิดนั้นมีหลักเกณฑ์อย่างไร เนื่องจากในระบบกฎหมายของไทยที่ยึดถือบทกฎหมายลายลักษณ์อักษรเป็นสำคัญ จึงเป็นเหตุให้ศาลไม่กล้าที่จะหยิบยกหลักความรับผิดดังกล่าวมาใช้ในการพิจารณาคดี จากการศึกษาพบว่าศาลจะนำหลักความรับผิดโดยปราศจากความผิดมาใช้ในกรณีที่มีบทกฎหมายกำหนดเอาไว้อย่างชัดเจนเท่านั้น เช่น การเวนคืนที่ดิน หรือการปักเสาไฟฟ้าในที่ดินของเอกชน เป็นต้น และผู้เขียนเห็นว่าแม้จะมีพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3) โดยที่บทบัญญัติดังกล่าวใช้คำว่า “ความรับผิดอย่างอื่น” ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าเป็นความรับผิดตามหลักความรับผิดโดยปราศจากความผิดนั่นเอง โดยบทบัญญัติดังกล่าวเป็นบัญญัติที่เปิดโอกาสให้ศาลสามารถพัฒนาหลักความรับผิดของรัฐหรือฝ่ายปกครองในกรณีที่เป็นการรับผิดโดยปราศจากความผิดขึ้นในระบบกฎหมายไทยก็ตาม แต่จากการศึกษาพบว่าที่ผ่านมาโดยมากแล้วศาลปกครองของไทยยังไม่ค่อยจะหยิบยกหลักความรับผิดโดยปราศจากความผิดมาใช้ในการพิจารณาคดี มีเพียงบางคดีเท่านั้นที่ศาลนำหลักดังกล่าวมาใช้ ซึ่งบางกรณีมีข้อเท็จจริงที่ใกล้เคียงกันมากแต่ผลของคำพิพากษานั้นต่างกันอย่างสิ้นเชิง กรณีจึงอาจก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมแก่ประชาชนที่รับภาระเกินสมควรหรือได้รับความเสียหายจากการกระทำของฝ่ายปกครอง               จากกรณีดังกล่าวอาจทำให้ขาดความชัดเจนแน่นอนของคำพิพากษา ผู้เขียนจึงเห็นว่าในกรณีที่ความเสียหายเกิดจากการกระทำของรัฐหรือฝ่ายปกครอง ในการพิจารณาคดีของศาลปกครองนอกจากศาลจะพิจารณาตามหลักความรับผิดทางละเมิดแล้ว ศาลปกครองควรที่จะนำหลักความรับผิดโดยปราศจากความผิดขึ้นมาพิจารณาเกี่ยวกับความรับผิดของฝ่ายปกครองด้วย เพื่อก่อให้เกิดความเป็นธรรมแก่ประชาชนที่ได้รับความเสียหาย และเป็นการพัฒนาหลักความรับผิดโดยปราศจากความผิดตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3) ให้มีความชัดเจนและเป็นระบบยิ่งขึ้น และยังเป็นการพัฒนาหลักการเยียวยาความเสียหายจากความรับผิดโดยปราศจากความผิด โดยที่ศาลไม่ควรพิจารณายึดถือตามหลักเกณฑ์การเยียวยาความเสียหายที่ฝ่ายปกครองกำหนดขึ้นเท่านั้น แต่ศาลควรพิจารณาจากความเสียหายที่ผู้เสียหายได้รับตามความเป็นจริง เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมแก่ประชาชน