DOI: 10.14457/tu.the.2017.1727
title: อาเซียนและการจัดทำความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจระดับภูมิภาค

description: การศึกษาเรื่อง “อาเซียนและการจัดทำความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจระดับภูมิภาคนี้ มีจุดมุ่งหมายที่ศึกษาความเป็นมาของความตกลง RCEP ปัจจัยที่ส่งผลให้อาเซียนจัดทำความตกลง RCEP และปัจจัยทั้งภายนอกและภายในที่เป็นอุปสรรคต่อการจัดทำความตกลงดังกล่าว ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1997 ซึ่งเป็นช่วงเวลาสำคัญที่อาเซียนและประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกต้องเผชิญกับวิกฤติการณ์ทางเศรษฐกิจครั้งสำคัญ จึงทำให้อาเซียนและประเทศมหาอำนาจในภูมิภาคเอเชียตะวันออกตระหนักถึงความสำคัญของการรวมกลุ่มระดับภูมิภาค จนถึงเดือนธันวาคมปี 2015 ซึ่งเป็นกำหนดเป้าหมายในการเจรจาความตกลงดังกล่าวให้สำเร็จ อีกทั้ง ยังเป็นช่วงเวลาก่อนที่นายโดนัล ทรัมป์ จะเข้ารับตำแหน่งประธานาธิบดีคนที่ 45 ของสหรัฐอเมริกา และประกาศให้สหรัฐฯ ถอนตัวจากการเป็นสมาชิกความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิก (Trans-Pacific Strategic Economic Partnership - TPP) ทั้งนี้ ผู้วิจัยจะแบ่งการศึกษาออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ ส่วนที่หนึ่ง คือ ที่มาและความสำคัญของความตกลง RCEP ส่วนที่สอง คือ ปัจจัยทางการเมืองและเศรษฐกิจที่ส่งผลให้อาเซียนจัดทำความตกลง RCEP และส่วนที่สาม คือ อุปสรรคและความท้าทายในการจัดทำความตกลงดังกล่าว โดยศึกษาผ่านกรอบแนวคิด/ทฤษฎีหลัก ได้แก่ ทฤษฎีภารกิจนิยมใหม่ (Neo - functionalism) และแนวคิดการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ (International Economic Integration) จากผลการศึกษาพบว่า ทฤษฎีภารกิจนิยมใหม่ (Neo - functionalism) สามารถนำมาใช้อธิบายสาเหตุของการรวมกลุ่มในภูมิภาคเอเชียตะวันออก ซึ่งในที่สุดนำไปสู่การจัดทำความตกลง RCEP ของอาเซียนและประเทศคู่เจรจาทั้ง 6 ประเทศ ได้แก่ จีน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ และอินเดีย หรืออาเซียนบวกหกได้ โดยภายหลังจากเกิดวิกฤตเศรษฐกิจปี 1997 ทำให้อาเซียน จีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ ตระหนักถึงความจำเป็นของการรวมกลุ่มในภูมิภาคเอเชียตะวันออก เนื่องจากอาเซียนก็ตระหนักแล้วว่า ลำพังความร่วมมือกันระหว่างอาเซียนเอง ไม่สามารถจัดการกับปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจได้ด้วยความที่ประเทศสมาชิกยังมีขนาดเศรษฐกิจขนาดเล็กและมีความแตกต่างในระดับการพัฒนาของประเทศสมาชิกสูงจึงต้องพึ่งพาประเทศภายนอก โดยเฉพาะ จีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ ดังนั้น ผู้นำอาเซียน จีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ จึงเห็นชอบร่วมกันในการจัดตั้งกรอบความร่วมมืออาเซียนบวกสามขึ้น โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างความร่วมมือระหว่างกันในด้านการเมือง เศรษฐกิจและสังคม ทั้งนี้ ความร่วมมือระหว่างกันในสาขาการเมืองระดับล่าง (Low politics) ซึ่งได้แก่ ด้านเศรษฐกิจ สามารถพัฒนาไปได้อย่างรวดเร็ว จนนำไปสู่การจัดทำความตกลง RCEP ในที่สุด สำหรับกรอบแนวความคิดการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ (International Economic Integration) นั้น อธิบายว่า การรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจอาจมีสาเหตุมาจากปัจจัยทั้งทางด้านการเมืองและเศรษฐกิจ สำหรับการจัดทำความตกลง RCEP ของอาเซียนนั้น มีปัจจัยที่สำคัญ ได้แก่ ปัจจัยทางการเมือง คือ การรักษาความเป็นศูนย์กลางของอาเซียนในภูมิภาค โดยอาเซียนได้ริเริ่มข้อเสนอในการจัดทำความตกลงดังกล่าวในช่วงเวลาที่อาเซียนต้องเผชิญกับการแข่งขันของมหาอำนาจทั้งในและนอกภูมิภาค ได้แก่ จีน ญี่ปุ่น และสหรัฐอเมริกา ที่จะเข้ามามีบทบาทนำในการบูรณาการเศรษฐกิจของภูมิภาคเอเชียตะวันออก โดยเฉพาะสหรัฐอเมริกาได้เข้าร่วมการเจรจาความตกลง TPP ในปี 2009 ซึ่งเป็นความตกลงการค้าเสรีที่มีประเทศสมาชิกอาเซียน จำนวน 4 ประเทศ ได้แก่ บรูไน มาเลเซีย สิงคโปร์และเวียดนามเข้าร่วมเป็นสมาชิก ดังนั้น หากการเจรจาความตกลง TPP สำเร็จ จะทำให้อาเซียนศูนย์เสียความเป็นศูนย์กลางของภูมิภาคเอเชียตะวันออกได้ สำหรับปัจจัยทางด้านเศรษฐกิจนั้น ความตกลง RCEP จะทำให้เศรษฐกิจของประเทศอาเซียนได้รับประโยชน์จากการค้าสินค้าและบริการอย่างเสรีภายในกลุ่มเศรษฐกิจระดับภูมิภาคขนาดใหญ่ที่มีศักยภาพในเศรษฐกิจโลก อีกทั้งยังเป็นคู่ค้าที่สำคัญของอาเซียน นอกจากนี้ การจัดทำความตกลงดังกล่าว ยังเป็นการพัฒนาความตกลงการค้าเสรีระหว่างอาเซียนและประเทศคู่เจรจาที่มีอยู่เดิม จำนวน 5 ฉบับ ซึ่งต่อไปจะเรียกว่า ความตกลง FTA+1 ให้มีความครอบคลุม เปิดเสรีในระดับที่สูงขึ้นและเป็นมาตรฐานเดียวกัน เนื่องจากความตกลงการค้าเสรีที่อาเซียนมีอยู่จำนวนหลายฉบับนั้น มีกำหนดเวลาและรายละเอียดที่แตกต่างกัน ทำให้เกิดความซับซ้อน ยุ่งเหยิงของข้อตกลง หรือที่เรียกว่า “Spaghetti Bowl Effect” ทำให้ภาคธุรกิจของอาเซียนไม่ได้รับประโยชน์จากการความตกลงการค้าเสรีที่มีอยู่อย่างเต็มที่แต่อย่างไรก็ตาม อาเซียนยังต้องเผชิญกับความท้าทายทั้งภายในและภายนอก ซึ่งส่งผลให้ไม่สามารถเจรจาความตกลง RCEP สำเร็จได้ตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ภายในปี ค.ศ. 2015 อาทิ ความแตกต่างของระดับการพัฒนาและความต้องการของประเทศสมาชิก ซึ่งส่งผลให้ประเทศมีผลประโยชน์และความต้องการที่แตกต่างกัน อีกทั้ง การจัดทำความตกลงดังกล่าว ยังต้องเผชิญกับอุปสรรคในเชิงเทคนิคของความตกลง FTA+1 ได้แก่ การสมาชิกบางประเทศ อาทิ จีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ ยังไม่มีความตกลงการค้าเสรีทวิภาคีระหว่างกัน อาจส่งผลให้การตั้งเป้าหมายให้ความตกลง RCEP ให้เป็นความตกลงที่มีการเปิดเสรีทางการค้าในระดับสูงอาจไม่สำเร็จได้ง่าย อีกทั้ง ความตกลง FTA+1 ทั้ง 5 ฉบับ มีรายละเอียดที่แตกต่างกัน ทั้งในแง่ของระดับการเปิดเสรี การใช้กฎว่าด้วยแหล่งกำเนิดของสินค้าแตกต่างกัน และระยะเวลาในการเปิดเสรี ก็อาจทำให้การเจรจาความตกลงมีความล่าช้าด้วยเช่นกัน นอกจากนี้ ปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองภายในประเทศสมาชิกความตกลง RCEP โดยเฉพาะปัญหาข้อพิพาทเขตแดนในทะเลจีนใต้ของประเทศสมาชิกอาเซียนและจีน ที่เคยร้ายแรงถึงขึ้นทำให้ประเทศสมาชิกอาเซียนมีความเห็นไม่ตรงกัน จนไม่สามารถออกแถลงการณ์ร่วมได้เป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ของอาเซียน อีกทั้งการแข่งขันและอิทธิพลจากความตกลงหุ้นส่วนยุทธศาสตร์เศรษฐกิจเอเชีย - แปซิฟิก (Trans-Pacific Partnership - TPP) ซึ่งมีสหรัฐอเมริกาเป็นผู้นำ และความตกลงการค้าเสรีไตรภาคี จีน-ญี่ปุ่น-เกาหลีใต้ (China-Japan-Korea Free Trade Area - CJKFTA) ก็อาจส่งกระทบทางลบต่อความเป็นศูนย์กลางของอาเซียนในการเจรจาความตกลง RCEP ได้เช่นกัน ข้อเสนอแนะต่อการศึกษาในครั้งนี้ คือ ประเทศอาเซียนจำเป็นต้องมีความมุ่งมั่นทางการเมือง (Political Will) ที่จะให้ความสำคัญกับการจัดทำความตกลง RCEP ที่มีอาเซียนเป็นศูนย์กลางให้สำเร็จเป็นอันดับแรก เพื่อรักษาผลประโยชน์ทางการเมืองและเศรษฐกิจ ทั้งในระยะสั้นและระยะยาวของกลุ่มไว้ มากกว่าผลประโยชน์ของประเทศตนเพียงอย่างเดียว เนื่องจากหากประเทศสมาชิกอาเซียนเห็นแก่ประโยชน์ของประเทศตนเป็นหลัก โดยให้ความสำคัญกับการจัดทำความตกลงการค้าอื่น ๆ อาทิ ความตกลง TPP หรือผลประโยชน์จากเขตแดนในทะเลจีนใต้ อาจทำให้การจัดทำความตกลง RCEP หยุดชะงักลง หรือไม่ประสบผลสำเร็จได้ นอกจากนี้ อาเซียนควรใช้ประโยชน์และประสบการณ์จากการจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community - AEC) ในการเป็นผู้นำในกระบวนการเจรจาความตกลง RCEP โดยอาเซียนควรใช้ AEC เป็นแม่แบบของการจัดทำความตกลงการค้าเสรีที่มีการเปิดเสรีทางการค้าในระดับสูง ระหว่างประเทศสมาชิกที่มีระดับการพัฒนาและโครงสร้างทางเศรษฐกิจที่แตกต่างกันให้ประสบความสำเร็จ สุดท้าย ประเทศสมาชิกอาเซียนควรกำหนดกรอบระยะเวลาในการเจรจาความตกลง RCEP ให้ชัดเจน ไม่ควรขยายระยะเวลาออกไปอย่างไม่มีกำหนด เพื่อให้เศรษฐกิจของอาเซียนและประเทศคู่เจรจาได้รับประโยชน์จากความตกลงดังกล่าวได้อย่างเต็มที่