DOI: 10.14457/tu.the.2017.1200
title: ปัญหาสิทธิขั้นพื้นฐานในพรมแดนกฎหมายข้าราชการ

description: ข้าราชการเป็นผู้ปฏิบัติภารกิจของรัฐในด้านต่างๆ จึงถือเป็นส่วนหนึ่งของรัฐที่ต้องอยู่ภายใต้อำนาจบังคับบัญชาของรัฐ โดยต้องปฏิบัติตามกฎหมาย กฎ ระเบียบแบบแผน หรือคำสั่งต่างๆ ที่รัฐหรือผู้บังคับบัญชากำหนดให้ใช้ในการปฏิบัติราชการและใช้บังคับกับเรื่องที่เกี่ยวกับพฤติกรรมหรือการปฏิบัติตนของข้าราชการหรือ “วินัยข้าราชการ” ข้าราชการจึงไม่สามารถใช้สิทธิและเสรีภาพได้อย่างประชาชนพลเมืองทั่วไป การอธิบายอำนาจของรัฐในการจำกัดสิทธิและเสรีภาพต่างๆ ของข้าราชการที่ยิ่งไปกว่าประชาชนนั้น พิจารณาได้จากหลักความยินยอมหรือหลักการสละสิทธิการใช้สิทธิขั้นพื้นฐานบางประการของข้าราชการภายใต้การดำรงสถานะข้าราชการซึ่งมีพันธะผูกพันที่จะปฏิบัติหน้าที่ด้วยความรับผิดชอบและมีระเบียบวินัย ประกอบกับการตีความรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 27 วรรคห้า ที่บัญญัติให้บุคคลผู้เป็นข้าราชการอาจถูกจำกัดสิทธิและเสรีภาพได้ในส่วนที่เกี่ยวกับการเมือง สมรรถภาพ วินัย หรือจริยธรรม อันเป็นข้อยกเว้นหลักความเสมอภาคของบุคคลในการมีสิทธิและเสรีภาพและได้รับความคุ้มครองเสมอกันในวรรคหนึ่ง ดังนั้น ข้าราชการในสถานะบุคคลของรัฐและในความสัมพันธ์กับรัฐในทางการงานนั้น ถือว่าข้าราชการไม่ใช่ผู้ทรงสิทธิขั้นพื้นฐานในส่วนความสัมพันธ์ส่วนนี้ ข้าราชการจึงไม่อาจอ้างสิทธิขั้นพื้นฐานในการกระทำที่ขัดต่อการใช้อำนาจบังคับบัญชาของรัฐได้จากการศึกษาพบว่า แม้ว่าความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการกับรัฐเป็นความสัมพันธ์พิเศษที่รัฐสามารถจำกัดสิทธิขั้นพื้นฐานบางประการของข้าราชการได้มากกว่าประชาชน แต่การที่ข้าราชการคนหนึ่งนั้นมี 2 สถานะอยู่ในตัว คือทั้งสถานะข้าราชการผู้อยู่ใต้อำนาจบังคับบัญชาของรัฐ และสถานะประชาชนพลเมืองคนหนึ่ง โดยในความสัมพันธ์เป็นพิเศษนี้ได้รับการอธิบายว่า อย่างน้อยต้องสันนิษฐานไว้ก่อนว่าสิทธิขั้นพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญจะต้องได้รับการเคารพ กล่าวคือ แม้แต่บุคคลที่มีความสัมพันธ์กับรัฐเป็นพิเศษสามารถเป็นผู้ทรงสิทธิขั้นพื้นฐานได้ ดังนั้น เมื่อพิจารณาการใช้สิทธิขั้นพื้นฐานของข้าราชการในความสัมพันธ์กับรัฐในกรณีต่างๆ ผู้เขียนสามารถจัดโครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับข้าราชการได้ 4 ประเภท ได้แก่(1) ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับข้าราชการในทางการงาน เป็นความสัมพันธ์ในส่วนที่เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ในการปฏิบัติงานราชการ ที่รัฐได้กำหนดกฎหมาย กฎ ระเบียบต่างๆ หรือคำสั่งภายในฝ่ายปกครองเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ราชการ รวมถึงวินัยที่เกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ราชการ ซึ่งในความสัมพันธ์ส่วนนี้ถือได้ว่าข้าราชการไม่ใช่ผู้ทรงสิทธิขั้นพื้นฐาน (2) ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับข้าราชการในการใช้สิทธิขั้นพื้นฐานในสถานะข้าราชการ เนื่องจากบางกรณีนั้นข้าราชการสามารถใช้สิทธิขั้นพื้นฐานในฐานะข้าราชการได้ เช่น เสรีภาพในการรวมกลุ่มเป็นสหภาพข้าราชการตามที่ได้รับการรับรองโดยรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 แต่ต้องอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการรวมกลุ่มตามที่กฎหมายกำหนด ดังนั้น ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับข้าราชการในการใช้สิทธิขั้นพื้นฐานในความสัมพันธ์ส่วนนี้ ข้าราชการเป็นผู้ทรงสิทธิขั้นพื้นฐานได้โดยอยู่ภายใต้การเงื่อนไขและหลักเกณฑ์ตามที่กฎหมายกำหนด(3) ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับข้าราชการในการใช้สิทธิขั้นพื้นฐานในสถานะบุคคลธรรมดาหรือในทางส่วนตัว เมื่อพิจารณาการใช้ชีวิตในทางส่วนตัวนอกเวลาการปฏิบัติราชการที่หากไม่กระทบต่อประโยชน์ของทางราชการแล้ว ในพรมแดนส่วนนี้ข้าราชการย่อมเป็นผู้ทรงสิทธิขั้นพื้นฐานได้ เช่น เสรีภาพในทางการเมือง เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น เสรีภาพในการประกอบอาชีพ สิทธิในทางทรัพย์สิน เป็นต้น ในการพิจารณาการใช้และการจำกัดสิทธิขั้นพื้นฐานของข้าราชการในความสัมพันธ์ส่วนนี้จึงต้องเป็นไปตามหลักการจำกัดสิทธิขั้นพื้นฐานในกรณีทั่วไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งการพิจารณาโดยหลักความพอสมควรแก่เหตุ(4) ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับข้าราชการในสาระสำคัญของสิทธิขั้นพื้นฐาน การใช้อำนาจรัฐไม่ว่าจะเป็นกรณีการใช้อำนาจบังคับบัญชาข้าราชการหรือกรณีการใช้อำนาจแทรกแซงหรือจำกัดสิทธิในความสัมพันธ์พื้นฐานของข้าราชการ ย่อมไม่อาจก้าวล่วงมากระทบสาระสำคัญหรือสารัตถะของสิทธิขั้นพื้นฐานของข้าราชการ ซึ่งก็คือ “ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์”ได้ จากการศึกษากรณีการจำกัดสิทธิขั้นพื้นฐานต่างๆ ของข้าราชการไทย พบว่ามีกรณีการจำกัดสิทธิที่ไม่สอดคล้องกับหลักความพอสมควรแก่เหตุ ได้แก่ การจำกัดเสรีภาพทางการเมืองรวมถึงเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นทางการเมืองตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยมารยาททางการเมืองของข้าราชการพลเรือนในกรณีห้ามข้าราชการวิพากษ์วิจารณ์การกระทำของรัฐบาลให้ปรากฏแก่ประชาชน และห้ามข้าราชการกระทำการใดๆ ที่เป็นการเผยแพร่ต่อประชาชนอันมีข้อความที่เป็นลักษณะของการเมือง แม้ว่าจะเป็นการกระทำในทางส่วนตัวโดยไม่กระทบต่อหน้าที่ราชการก็ตาม การจำกัดสิทธิในทรัพย์สินโดยการห้ามข้าราชการรับทรัพย์สินตามกฎหมายว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต การจำกัดเสรีภาพในการประกอบอาชีพโดยการห้ามข้าราชการเป็นกรรมการผู้จัดการ ผู้จัดการ หรือดำรงตำแหน่งอื่นใดที่มีลักษณะคล้ายคลึงกันในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัท ตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 การจำกัดสิทธิในความเป็นอยู่ส่วนตัวโดยการที่หน่วยงานราชการกำหนดให้ข้าราชการอยู่เวรรักษาสถานที่ราชการตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 6 กรกฎาคม 2542 การจำกัดเสรีภาพในการเดินทางโดยการกำหนดให้ข้าราชการที่จะเดินทางไปต่างประเทศในระหว่างการลาพักผ่อนหรือวันหยุดต้องขออนุญาตต่อ         ผู้มีอำนาจอนุญาตตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการลาของข้าราชการ พ.ศ. 2555 ส่วนกรณีการใช้เสรีภาพในการรวมกลุ่มเป็นสหภาพของข้าราชการซึ่งได้รับการรับรองโดยรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 พบว่า ในระบบกฎหมายไทยยังไม่มีกฎหมายรองรับสิทธิในการกระทำการต่างๆ ของสหภาพข้าราชการ เช่น สิทธิในการนัดหยุดงาน และขาดบทกฎหมายคุ้มครองสิทธิของข้าราชการผู้เป็นสมาชิกของสหภาพข้าราชการ