DOI: 10.14457/tu.the.2016.840
title: ปัญหาเกี่ยวกับรูปแบบและความเป็นอิสระขององค์กรสอบสวนทางวินัยของข้าราชการพลเรือน

description: กระบวนการสอบสวนทางวินัยของข้าราชการพลเรือนถือเป็นการพิจารณาทางปกครองอย่างหนึ่งในขั้นตอนการเตรียมการขององค์กรเจ้าหน้าที่ก่อนที่จะมีคำสั่งลงโทษทางวินัย ซึ่งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยที่ได้รับการแต่งตั้งขึ้นทั้งในกรณีการดำเนินการทางวินัยไม่ร้ายแรงและวินัยร้ายแรง มีอำนาจหน้าที่ในการสอบสวนทางวินัยแก่ข้าราชการพลเรือนที่ถูกกล่าวหาเพื่อรวบรวมพยานหลักฐานในการพิสูจน์ความจริงแห่งข้อกล่าวหาและพิจารณาผลของการสอบสวนเพื่อเสนอความเห็นเกี่ยวกับการออกคำสั่งลงโทษทางวินัยต่อองค์กรผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอำนาจหน้าที่ต่อไป ภายใต้หลักความเป็นกลางหรือหลักความไม่มีส่วนได้เสียในกระบวนการพิจารณาทางปกครองขององค์กรเจ้าหน้าที่นั้น ทำให้เรื่องที่ได้รับการพิจารณาจากกรรมการสอบสวนที่ไม่มีความเป็นกลางไม่ว่าจะเกิดจากสภาพภายนอกหรือสภาพภายในหรือมีส่วนได้เสียในเรื่องที่สอบสวนมีผลต่อความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองที่เป็นผลจากการพิจารณาขององค์กรเจ้าหน้าที่ที่มีสภาพบกพร่องในเรื่องดังกล่าว เนื่องจากองค์กรเจ้าหน้าที่เหล่านั้นต้องห้ามมิให้พิจารณาหรือเข้าร่วมในการพิจารณาทางปกครอง ในขณะเดียวกันก็มีข้อที่พิจารณาด้วยว่า การพิจารณาขององค์กรสอบสวนทางวินัยนั้นควรดำเนินการภายใต้หลักการที่รับรองความเป็นอิสระขององค์กรเจ้าหน้าที่ ทั้งนี้ เพื่อเป็นหลักประกันความเป็นธรรมในการคุ้มครองสิทธิของผู้ได้รับคำสั่งทางปกครอง ในขณะเดียวกันก็เป็นการคุ้มครองประโยชน์ของรัฐด้วยวิทยานิพนธ์เล่มนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาเกี่ยวกับหลักในทางกฎหมายและกฎระเบียบที่เกี่ยวกับกระบวนการ และองค์กรที่มีอำนาจหน้าที่สอบสวนทางวินัยข้าราชการพลเรือน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัย ซึ่งจากการศึกษาหลักเกณฑ์เกี่ยวกับองค์กรสอบสวนวินัยข้าราชการพลเรือนของกฎหมายไทยในปัจจุบันพบว่ามีปัญหาเกี่ยวกับรูปแบบและความเป็นอิสระขององค์กร ดังนี้ (1) ปัญหาเกี่ยวกับจำนวนและความเป็นกลางขององค์กรสอบสวนทางวินัย โดยในกรณีที่มีการแต่งตั้งกรรมการสอบสวนจากบุคคลที่มีส่วนได้เสียหรือมีความไม่เป็นกลางซึ่งไม่อาจเป็นกรรมการสอบสวนได้จะมีผลต่อความชอบด้วยกฎหมายในการสอบสวนทางวินัยหากคณะกรรมการสอบสวนที่ได้รับการแต่งตั้งคณะดังกล่าวมีจำนวนน้อย เช่น 3 คน หรือ 4 คน อีกทั้ง สภาพบังคับของหลักเกณฑ์การคัดค้านกรรมการสอบสวนตามกฎ ก.พ.ว่าด้วยการดำเนินการทางวินัย พ.ศ. 2556 ซึ่งไม่เป็นการห้ามมิให้แต่งตั้งข้าราชการที่มีเหตุเกี่ยวกับความไม่เป็นกลางหรือมีส่วนได้เสียกับเรื่องที่สอบสวนเป็นกรรมการสอบสวนเรื่องดังกล่าว (2) ปัญหาเกี่ยวกับความเป็นอิสระของการสอบสวนทางวินัยที่อาจมีการครอบงำคณะกรรมการสอบสวน อันเกิดจากผู้สั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนที่มีความขัดแย้งกับผู้ถูกกล่าวหา หรือจากกรณีกฎหมายมิได้ระบุคุณสมบัติของคณะกรรมการสอบสวนไว้ชัดเจน หรือจากผู้มีอำนาจพิจารณาคำคัดค้านกรรมการสอบสวนซึ่งเป็นองค์กรเดียวกันกับผู้สั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวน รวมถึงจากการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยที่อยู่ภายใต้ระบบบังคับบัญชาของผู้สั่งแต่งตั้งเอง (3) ปัญหาเกี่ยวกับการตรวจสอบคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัย ซึ่ง ก.พ.ค. ยังคงมีแนวทางที่ไม่ชัดเจนในการรับคำร้องทุกข์เพื่อตรวจสอบคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยไว้พิจารณา และจากแนวคำวินิจฉัยของศาลปกครองก็ไม่อาจขอให้ตรวจสอบคำสั่งดังกล่าวในระหว่างที่การดำเนินการทางวินัยยังไม่แล้วเสร็จได้ อีกทั้งในกรณีที่ศาลปกครองพิพากษาเพิกถอนคำสั่งลงโทษทางวินัยเนื่องจากความบกพร่องของคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยกลับมีผลให้ฝ่ายปกครองต้องย้อนกลับไปเริ่มดำเนินการสอบสวนทางวินัยเสียใหม่ซึ่งอาจทำให้ผู้ถูกกล่าวหาและหน่วยงานได้รับความล่าช้าหรือเสียหาย (4) ปัญหาเกี่ยวกับความเป็นไปได้ในการจัดตั้งองค์กรสอบสวนทางวินัยที่มีลักษณะเป็นคณะกรรมการถาวร (Standing Committee) ในประเทศไทย วิทยานิพนธ์เล่มนี้จึงมีข้อเสนอแนะโดยสรุปได้ว่า (1) ควรมีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎ ก.พ. ว่าด้วยการดำเนินการทางวินัยเพื่อกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับจำนวนคณะกรรมการสอบสวนให้มีจำนวนที่แน่นอน และห้ามมิให้แต่งตั้งกรรมการสอบสวนทางวินัยจากผู้ที่เคยเป็นกรรมการสืบสวนหรือทำหน้าที่ในการสืบสวนข้อเท็จจริงในเรื่องเดียวกันมาก่อน รวมถึงผู้ที่ปรากฏเหตุแห่งความไม่เป็นกลางหรือมีส่วนได้เสียกับเรื่องที่สอบสวนที่ประจักษ์ชัดเป็นกรรมการสอบสวนทางวินัย (2) ควรมีการแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติที่เกี่ยวกับที่มาของคณะกรรมการสอบสวนวินัย โดยกำหนดให้คณะกรรมการสอบสวนมิได้มาจากการแต่งตั้งของผู้บังคับบัญชาเพียงฝ่ายเดียวแต่ควรเพิ่มเติมให้มีกรรมการสอบสวนที่เป็นตัวแทนของฝ่ายข้าราชการซึ่งมาจากการเลือกตั้งของข้าราชการในหน่วยงานด้วย กรรมการสอบสวนในคณะกรรมการสอบสวนต้องแต่งตั้งจากข้าราชการที่อยู่ในระดับหรือตำแหน่งที่เท่าเทียมกันซึ่งเป็นการแต่งตั้งไว้ล่วงหน้าเป็นคณะๆ ไปในแต่ละหน่วยงานหรือส่วนราชการต่างๆมีการกำหนดวาระในการดำรงตำแหน่งคณะกรรมการสอบสวน ในกรณีกรรมการสอบสวนมีเหตุที่จะถูกคัดค้านควรกำหนดให้มีการชี้แจงต่อคณะกรรมการสอบสวนและให้กรรมการสอบสวนเท่าที่ไม่ถูกคัดค้านเป็นผู้พิจารณาแล้วเสนอความเห็นไปยังผู้สั่งแต่งตั้งให้พิจารณาสั่งการภายในระยะเวลาอันสมควรในส่วนของคำสั่งลงโทษทางวินัยที่ไม่เป็นไปตามความเห็นของคณะกรรมการสอบสวนควรกำหนดให้ต้องแสดงเหตุผลที่ผู้บังคับบัญชาตัดสินเช่นนั้นด้วย (3) การตรวจสอบเกี่ยวกับคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนหรือองค์ประกอบของคณะกรรมการสอบสวน ข้าราชการผู้ถูกกล่าวหาควรมีสิทธิร้องทุกข์ต่อ ก.พ.ค. และ (4) ควรให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยขึ้นซึ่งมีลักษณะเป็นองค์กรที่ถาวร (standing committee) ในแต่ละหน่วยงานหรือส่วนราชการ มีรายละเอียดของคณะกรรมการตามที่ได้เสนอไว้แล้วข้างต้น ในส่วนของคณะกรรมการสอบสวนควรมีผู้แทนจาก ก.พ. หรือผู้ที่ ก.พ.มอบหมาย ซึ่งมีความรู้เกี่ยวกับกระบวนการสอบสวนและมีความเป็นมืออาชีพในการดำเนินการทางวินัยร่วมเป็นกรรมการสอบสวนด้วย ซึ่งจะทำให้เป็นองค์กรที่ปรึกษาที่เหมาะสมในการให้คำเสนอแนะแก่องค์กรผู้บังคับบัญชาในการออกคำสั่งเกี่ยวกับการลงโทษทางวินัยต่อไป