DOI: 10.14457/tu.the.2020.146
title: ปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับการอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองในชั้นภายในฝ่ายปกครอง

description: คำสั่งทางปกครองนั้นเป็นการกระทำอย่างหนึ่งของฝ่ายปกครองที่ฝ่ายปกครองได้ใช้อำนาจตามที่กฎหมายกำหนดไว้ ซึ่งเป็นการกระทำที่ส่งผลไปยังภายนอกฝ่ายปกครองโดยเป็นการกระทำเพื่อประโยชน์สาธารณะเป็นหลัก ย่อมส่งผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนหรือประโยชน์ของเอกชนได้ด้วย จึงต้องมีกฎหมายกำหนดขั้นตอนกระบวนการที่ชัดเจนเพื่อเป็นการป้องกันไม่ให้ฝ่ายปกครองใช้อำนาจตามอำเภอใจหรือใช้อำนาจโดยไม่ถูกต้องตามที่กฎหมายได้กำหนดอย่างไรก็ตามในการออกคำสั่งทางปกครองนั้นก็อาจเกิดปัญหาทางกฎหมายได้เช่นกัน จึงต้องมีการทบทวนตรวจสอบคำสั่งทางปกครองในเบื้องต้น เรียกว่า “การอุทธรณ์ในชั้นภายในฝ่ายปกครอง” โดยเป็นขั้นตอนก่อนที่จะมีการนำข้อพิพาทนั้นมายื่นฟ้องต่อองค์กรตุลาการ หรือองค์กรภายนอกฝ่ายปกครองให้ทบทวนตรวจสอบในชั้นต่อไป มีข้อดีคือ เป็นขั้นตอนที่สามารถแก้ไขหรือเยียวยาผู้ที่ได้รับผลกระทบหรือได้รับความเสียหายจากคำสั่งทางปกครองได้เร็วกว่าและขอบเขตการพิจารณาที่กว้างกว่ากระบวนการพิจารณาในชั้นศาล และยังเป็นการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองไปในตัวอีกด้วย สำหรับในประเทศไทยนั้นได้มีการกำหนดการอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองสำหรับคำสั่งทางปกครองไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 โดยหากไม่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนไว้เป็นการเฉพาะ และยกเว้นแต่คำสั่งทางปกครองที่ออกโดยคณะกรรมการต่าง ๆ หรือรัฐมนตรี ต้องยื่นอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองเสียก่อนจึงจะนำคำสั่งทางปกครองนั้นไปฟ้องต่อศาลปกครองได้ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ก็ได้กำหนดไว้ว่า หากมีกฎหมายได้กำหนดวิธีการแก้ไขความเดือดร้อนเสียหายไว้โดยเฉพาะแล้วต้องดำเนินการเสียก่อน มิเช่นนั้นไม่สามารถฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้ จากการกำหนดบทบัญญัติไว้ในลักษณะดังกล่าวนี้จึงอาจอธิบายได้ว่า ประเทศไทยนั้นในเรื่องการระงับข้อพิพาทเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองได้ใช้ระบบการอุทธรณ์ในชั้นภายในฝ่ายปกครองแบบบังคับ อย่างไรก็ตามในทางกฎหมายเกี่ยวกับกระบวนการอุทธรณ์ในชั้นภายในฝ่ายปกครองนั้นก็ยังคงมีปัญหาในทางการนำมาใช้ในทางปฏิบัติที่ไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์การมีอยู่ของกระบวนการอุทธรณ์ในชั้นภายในฝ่ายปกครอง ทั้งในกฎหมายเฉพาะที่พบปัญหาก็มีทั้งพระราชบัญญัติความผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 ส่วนในกฎหมายกลางอย่างพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซึ่งปัญหาที่สำคัญที่พบคือ ปัญหาในกระบวนการพิจารณาชั้นอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครอง ปัญหาการกำหนดเป็นเงื่อนไขบังคับก่อนการฟ้องคดีต่อศาลปกครอง ปัญหาระยะเวลาในการยื่นอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครอง และในเรื่องของการคุ้มครองคู่กรณีในระหว่างที่มีการพิจารณาอุทธรณ์ก็พบปัญหาด้วยเช่นกัน เนื่องจากอุทธรณ์ในชั้นภายในฝ่ายปกครองไม่เป็นเหตุแห่งการทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองในทันทีจึงทำให้คำสั่งทางปกครองนั้นยังคงมีผลบังคับอยู่ตลอด โดยปัญหาต่อมาที่พบคือ ปัญหาการทุเลาการบังคับคำสั่งทางปกครองซึ่งเกี่ยวข้องต่อเนื่องกับปัญหาหลักดุลยภาพระหว่างการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะและสิทธิเสรีภาพของประชาชน และปัญหาระยะเวลาในการพิจารณาคำอุทธรณ์ของฝ่ายปกครอง จากปัญหาที่พบในข้างต้นนี้ก็ทำให้เกิดผลตามมาคือ การไม่บรรลุตามวัตถุประสงค์ของการอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครอง ซึ่งในการศึกษานั้นจะมีการพิจารณากฎหมายปกครองในต่างประเทศ ในส่วนของการอุทธรณ์ในชั้นภายในฝ่ายปกครองนั้นก็มีความเคลื่อนไหวปรับเปลี่ยนทั้งในประเทศฝรั่งเศสและประเทศเยอรมนี ซึ่งทั้งสองประเทศนี้ถือได้ว่าเป็นต้นแบบหรือแหล่งที่มาของการนำหลักกฎหมายปกครองมาปรับใช้ในประเทศไทย ดังนั้นจึงต้องมีการศึกษาจากกฎหมายปกครองในต่างประเทศและวิเคราะห์ที่มาของปัญหาที่เกิดขึ้นในประเทศไทยแล้วหาแนวทางที่เหมาะสมและแก้ไขสภาพปัญหาที่เกิดขึ้นในประเทศไทยเพื่อที่ผู้ที่ได้รับคำสั่งทางปกครองนั้นได้รับความคุ้มครองสิทธิเสรีภาพและสามารถเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมได้ และกระบวนการอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น โดยการเสนอปรับเปลี่ยนแก้ไขหรือยกเลิกบทบัญญัติกฎหมายเกี่ยวกับการอุทธรณ์ในชั้นภายในฝ่ายปกครองของคำสั่งทางปกครอง