DOI: 10.14457/tu.the.2017.1203
title: ตุลาการผู้แถลงคดีปกครองในระบบกฎหมายไทย

description: วิทยานิพนธ์เล่มนี้มีวัตถุประสงค์ในการศึกษาเพื่อเปรียบเทียบระบบวิธีพิจารณาคดีปกครองของต่างประเทศทั้งประเทศที่มีระบบตุลาการผู้แถลงคดีอย่างประเทศฝรั่งเศสและประเทศที่ไม่มีระบบตุลาการผู้แถลงคดีอย่างประเทศเยอรมนี และศึกษาถึงประโยชน์ของการมีตุลาการผู้แถลงคดีของไทย รวมทั้งบทบาทและอำนาจหน้าที่ของตุลาการผู้แถลงคดีว่ามีความจำเป็นต้องมีตุลาการผู้แถลงคดีต่อไปหรือไม่ เนื่องจากระบบตุลาการผู้แถลงคดีมีต้นกำเนิดมาจากระบบวิธีพิจารณาคดีปกครองของฝรั่งเศส ซึ่งเกิดขึ้นจากพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ การเมือง การปกครองของประเทศฝรั่งเศส แม้ว่าเจตนารมณ์เดิมของการมีระบบตุลาการผู้แถลงคดีของประเทศฝรั่งเศส เพื่อให้ทำหน้าที่พิทักษ์ผลประโยชน์ของรัฐเช่นเดียวกับพนักงานอัยการในศาลยุติธรรม แต่ตุลาการผู้แถลงคดีของฝรั่งเศสก็ได้พัฒนาบทบาทของตนไปในทางที่จะคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนด้วย ทำให้ปัจจุบันตุลาการผู้แถลงคดีมีบทบาทในการถ่วงดุลการพิจารณาคดีปกครอง และสร้างหลักกฎหมายปกครองของฝรั่งเศส ตุลาการผู้แถลงคดีของฝรั่งเศสจึงมีส่วนสำคัญในการพัฒนาหลักกฎหมายปกครองฝรั่งเศส จนได้รับการยอมรับจากนานาประเทศและประเทศในภาคพื้นยุโรปหลายประเทศได้นำระบบตุลาการผู้แถลงคดีไปใช้รวมทั้งศาลยุติธรรมแห่งสหภาพยุโรปด้วย แม้แต่ประเทศไทยเองก็ได้รับอิทธิพลทางความคิดเกี่ยวกับรูปแบบการจัดองค์กรวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาททางปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองของฝรั่งเศสด้วย ดังจะเห็นได้ว่า เมื่อมีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นในประเทศไทย ได้มีการนำระบบตุลาการผู้แถลงคดีเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนวิธีพิจารณาคดีปกครองของไทยด้วย ซึ่งการนำระบบตุลาการผู้แถลงคดีเข้ามาใช้ในประเทศไทยนั้น เป็นการนำเอาผลลัพธ์ที่ดีที่ประเทศฝรั่งเศสได้รับจากการมีระบบตุลาการผู้แถลงคดีเข้ามาใช้ในกระบวนวิธีพิจารณาคดีปกครองเพื่อให้มีการถ่วงดุลความเห็นขององค์คณะโดยตุลาการนอกองค์คณะและเพื่อให้ตุลาการผู้แถลงคดีมีส่วนช่วยพัฒนาหลักกฎหมายปกครองไทยจากการศึกษา พบว่า เมื่อนำระบบตุลาการผู้แถลงคดีเข้ามาใช้ในประเทศไทย โดยพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้กำหนดหลักการว่าเมื่อตุลาการเจ้าของสำนวนแสวงหาข้อเท็จจริงครบถ้วนแล้ว และองค์คณะพิจารณาพิพากษาเห็นว่าข้อเท็จจริงเพียงพอต่อการวินิจฉัยแล้ว ให้ส่งสำนวนคดีให้ตุลาการผู้แถลงคดีจัดทำสรุปข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย และความเห็นของตนในการวินิจฉัยคดีนั้นเสนอต่อองค์คณะพิจารณาพิพากษา และให้มาชี้แจงด้วยวาจาต่อองค์คณะพิจารณาพิพากษาในวันนั่งพิจารณาคดีนั้น และให้มีสิทธิอยู่ร่วมในการพิจารณาและในการประชุมปรึกษาเพื่อพิพากษาคดีนั้นได้ แต่ไม่มีสิทธิออกเสียงในการวินิจฉัยคดีนั้น นอกจากนี้ ยังกำหนดให้ต้องเผยแพร่ความเห็นของตุลาการผู้แถลงคดีเช่นเดียวกับคำพิพากษาด้วย แต่โดยที่กฎหมายมิได้กำหนดรูปแบบหรือวิธีการเผยแพร่ไว้ ในทางปฏิบัติจึงไม่มีการเผยแพร่คำแถลงการณ์ของตุลาการผู้แถลงคดี แต่มีบางกรณีที่คำแถลงการณ์ได้รับการเผยแพร่โดยสื่อมวลชนซึ่งมักเป็นคดีที่อยู่ในความสนใจของประชาชน แม้ว่าการเผยแพร่คำแถลงการณ์จะเป็นเพียงวิธีการในการเข้าถึงข้อมูลคำแถลงการณ์ แต่การเผยแพร่คำแถลงการณ์ก็เป็นจุดเริ่มต้นที่ทำให้เกิดการศึกษาคำแถลงการณ์อย่างเป็นระบบซึ่งจะส่งผลต่อการพัฒนาหลักกฎหมายปกครองของไทย เพราะคำแถลงการณ์ไม่มีรูปแบบเหมือนกับคำพิพากษา ตุลาการผู้แถลงคดีจึงสามารถแสดงความคิดเห็นได้อย่างอิสระ ทั้งยังสามารถอ้างอิงทฤษฎีทางกฎหมาย แนวคำพิพากษา ความเห็นทางวิชาการ หรือแม้แต่การเปรียบเทียบกับหลักกฎหมายต่างประเทศ เพื่อประกอบการให้เหตุผลในคำแถลงการณ์และเพื่อแสดงให้เห็นถึงมุมมองทางกฎหมายที่หลากหลาย จากการศึกษา พบว่า มีคำแถลงการณ์ที่มีการอ้างอิงหลักกฎหมายต่างประเทศเพื่อแสดงให้เห็นถึงการแก้ไขปัญหาในเรื่อง ๆ นั้น หรือคำแถลงการณ์ที่สร้างหลักเกณฑ์การพิจารณาเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของกฎ หรือคำแถลงการณ์ที่แสดงให้เห็นถึงการใช้การตีความถ้อยคำทางกฎหมายที่ไม่เฉพาะเจาะจงเพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน นอกจากนี้ การที่กฎหมายมิได้กำหนดคุณสมบัติของตุลาการผู้แถลงคดีไว้ต่างจากตุลาการศาลปกครองทั่วไป ทั้งยังกำหนดให้สามารถแต่งตั้งตุลาการผู้แถลงคดีในศาลปกครองสูงสุดจากตุลาการในศาลปกครองชั้นต้นได้ ทำให้ในทางปฏิบัติ ตุลาการผู้แถลงคดีในศาลปกครองสูงสุดจึงแต่งตั้งจากตุลาการในศาลปกครองชั้นต้นระดับตุลาการหัวหน้าคณะขึ้นไป ส่วนในศาลปกครองชั้นต้น ในทางปฏิบัติ บางกรณีจะแต่งตั้งจากตุลาการที่ได้รับการแต่งตั้งเป็นตุลาการศาลปกครองใหม่ ดังนั้น เรื่องความอาวุโสจึงเป็นสาเหตุหนึ่งที่ส่งผลต่อความน่าเชื่อถือในตัวตุลาการผู้แถลงคดี ประกอบกับการที่ตุลาการผู้แถลงคดีจะต้องทำคำแถลงการณ์ทุกคดีที่ศาลรับคำฟ้องไว้พิจารณาซึ่งอาจได้รับการยกเว้นในกรณีของคำขอเกี่ยวกับวิธีการชั่วคราวก่อนการพิพากษา จึงส่งผลกระทบต่อระยะเวลาในการพิจารณาคดีที่ยาวนานขึ้นผู้เขียนจึงเห็นว่า จากการศึกษาตัวอย่างคำแถลงการณ์ตั้งแต่ศาลปกครองเปิดทำการจนถึงปัจจุบัน ทำให้เห็นได้ว่า มีคำแถลงการณ์หลายคดีที่มีคุณค่าทางวิชาการและมีประโยชน์ในการวางหลักปฏิบัติราชการที่ดี ทั้งยังสร้างดุลยภาพระหว่างประโยชน์ของรัฐและประโยชน์เอกชน ดังนั้น ในขณะที่ระบบกฎหมายปกครองไทยอยู่ในช่วงที่กำลังพัฒนา ตุลาการผู้แถลงคดีจึงยังมีความจำเป็นต่อระบบวิธีพิจารณาคดีปกครองของไทยอยู่ แต่ควรปรับปรุงข้อบกพร่องหรืออุปสรรคบางประการ คือ ปรับปรุงการแต่งตั้งตุลาการผู้แถลงคดีและเผยแพร่ความเห็นของตุลาการผู้แถลงคดี รวมทั้งการกำหนดข้อยกเว้นการมีตุลาการผู้แถลงคดีสำหรับคดีบางประเภทเพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่ของตุลาการผู้แถลงคดีมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น