DOI: 10.14457/tu.the.2018.1252
title: ปัญหากระบวนการรับฟังความคิดเห็นในการตรากฎหมายตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560

description: กระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการตรากฎหมายถูกบัญญัติขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมโดยผลของบทบัญญัติมาตรา 77 วรรคสองของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 กล่าวคือ ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง รวมถึงเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นดังกล่าวและนำมาประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎหมายทุกขั้นตอน อันเป็นการปรับปรุงกระบวนการตรากฎหมายของไทยเสียใหม่โดยเน้นย้ำถึงความสำคัญของการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนผู้มีส่วนได้เสียหรือผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการตรากฎหมายเป็นสำคัญทั้งนี้ ในอดีตที่ผ่านมาได้มีการออกกฎหมายเกี่ยวกับการรับฟังความคิดเห็นจำนวนมาก แต่ส่วนใหญ่เป็นการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเพื่อประกอบการจัดทำโครงการหรือการดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ของรัฐเป็นสำคัญ หาใช่การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการตรากฎหมายแต่อย่างใดไม่ จนกระทั่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 77 ได้กำหนดหลักการเกี่ยวกับการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการตรากฎหมายขึ้น ซึ่งต่อมาได้มีการกำหนดหลักเกณฑ์เพื่อรองรับการดำเนินการตามบทบัญญัติดังกล่าวที่สำคัญ ได้แก่ แนวทางการจัดทำและการเสนอร่างกฎหมายตามบทบัญญัติมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 4 เมษายน 2560 และพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 ซึ่งจากการศึกษาและวิเคราะห์หลักเกณฑ์การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการตรากฎหมายตามบทบัญญัติดังกล่าวพบว่ายังมีประเด็นปัญหาอยู่หลายประการ ดังนี้1. ปัญหาความไม่ชัดเจนของกฎหมายเกี่ยวกับองค์กรที่ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการตรากฎหมาย กล่าวคือ กฎหมายกำหนดเพียงให้หน่วยงานของรัฐจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นเพื่อประกอบการจัดทำกฎหมาย แต่ไม่ได้จำแนกให้ชัดเจนว่าหน่วยงานของรัฐระดับใดบ้างที่สามารถดำเนินการจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นได้2. ปัญหาความไม่ชัดเจนของกฎหมายที่กำหนดวิธีการและขั้นตอนในการรับฟังคิดเห็นของประชาชนในการตรากฎหมาย กล่าวคือ หน่วยงานของรัฐสามารถเลือกวิธีการรับฟังความคิดเห็นวิธีใดก็ได้ที่หน่วยงานของรัฐเห็นว่าเหมาะสมอันเป็นการให้ดุลพินิจที่ผู้เขียนเห็นว่าไม่มีขอบเขตที่แน่นอน รวมทั้งกำหนดระยะเวลาในการรับฟังความคิดเห็นที่สั้นเกินไปและไม่มีความชัดเจนเพียงพอ ซึ่งกระบวนการปรึกษาหารือของคณะกรรมาธิการยุโรปจะมีวิธีการและเครื่องมือในการรับฟังความคิดเห็นที่เหมาะสมกับผู้มีส่วนได้เสียแต่ละประเภท ในสหรัฐอเมริกาจะมีการเปิดเผยช่วงเวลาการรับฟังความคิดเห็นให้ประชาชนเข้าใจอย่างชัดแจ้งก่อนเริ่มกระบวนการและกำหนดเวลาในการรับฟังความคิดเห็นโดยทั่วไปประมาณ 30-60 วัน ขณะที่ระยะเวลาการปรึกษาหารือของประเทศอังกฤษจะกำหนดไว้อย่างน้อย 12 สัปดาห์3. ปัญหาความไม่ชัดเจนของกฎหมายที่กำหนดขอบเขตของผู้เกี่ยวข้องหรือผู้มีส่วนได้เสียที่ต้องรับฟังความคิดเห็น กล่าวคือ ไม่มีการกำหนดแนวทางสำหรับหน่วยงานผู้จัดทำร่างกฎหมายที่จะใช้ในการกำหนดหลักเกณฑ์เพื่อวิเคราะห์ผู้มีส่วนได้เสียหรือผู้ที่เกี่ยวข้องกับร่างกฎหมาย ซึ่งในต่างประเทศโดยเฉพาะกระบวนการปรึกษาหารือของคณะกรรมาธิการยุโรปจะกำหนดให้จัดทำแผนที่ผู้มีส่วนได้เสียโดยเรียงลำดับตามผลประโยชน์และผลกระทบต่อประเด็นที่ทำการหารือเป็นสำคัญ ขณะที่สหรัฐอเมริกาก็เปิดกว้างให้ประชาชนทุกฝ่ายเข้ามาแสดงความคิดเห็นทางเว็บไซต์ได้โดยไม่ต้องลงทะเบียน ส่วนประเทศอังกฤษก็กำหนดหลักเกณฑ์การวิเคราะห์ผู้มีส่วนได้เสียที่จะรับฟังความคิดเห็นตั้งแต่เริ่มต้นกระบวนการร่างกฎหมาย4. ปัญหาสภาพบังคับของผลการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการตรากฎหมาย กล่าวคือ กฎหมายไม่ได้กำหนดสภาพบังคับต่อผลการรับฟังความคิดเห็นที่ชัดเจน ทำให้ผู้เขียนต้องวิเคราะห์ว่า สภาพบังคับของผลการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนจะผูกพันรัฐหรือหน่วยงานของรัฐให้ต้องปฏิบัติตามหรือไม่ ซึ่งในต่างประเทศมีการกำหนดรายละเอียดของรายงานสรุปผลการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนไว้โดยนอกจากสรุปประเด็นที่ได้จากการรับฟังความคิดเห็นยังต้องมีคำอธิบายหรือคำปรารภในกฎหมายที่ระบุชัดว่าหน่วยงานของรัฐได้นำความคิดเห็นและข้อเสนอแนะของประชาชนไปปรับปรุงร่างกฎหมายหรือไม่อย่างไร5. ปัญหาการตรวจสอบกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการตรากฎหมาย กล่าวคือ กฎหมายกำหนดให้สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาดำเนินการตรวจสอบผลการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการตรากฎหมายตามที่หน่วยงานของรัฐจัดทำขึ้น ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าหน่วยงานทั้งสองมีความเกี่ยวพันโดยตรงกับคณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นผู้เสนอร่างกฎหมาย ทำให้ต้องวิเคราะห์ว่าหน่วยงานหรือองค์กรใดที่มีความเหมาะสมในการควบคุมตรวจสอบกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการตรากฎหมาย รวมทั้งต้องวิเคราะห์ต่อไปว่าจะเกิดปัญหาความชอบด้วยกฎหมายของกระบวนการตรวจสอบการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการตรากฎหมายหรือไม่ ซึ่งในประเทศสหรัฐอเมริกากำหนดให้ประชาชนผู้ที่เกี่ยวข้องหรือผู้มีส่วนได้เสียยื่นคำร้องต่อศาลเพื่อให้มีการตรวจสอบว่าได้ดำเนินกระบวนการรับฟังความคิดเห็นถูกต้องตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ ขณะที่ในประเทศอังกฤษกำหนดให้มีการตั้งผู้ประสานงานการปรึกษาหารือ (Consultation Coordinator) เพื่อดูแลควบคุมการปรึกษาหารือ รวมทั้งทำหน้าที่รับคำวิจารณ์และข้อเสนอแนะเพื่อนำไปปรับปรุงกระบวนการปรึกษาหารือ นอกจากนี้ ศาลยุติธรรมของอังกฤษยังมีอำนาจควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการปรึกษาหารือ หากพบว่าไม่มีการปรึกษาหารือในร่างกฎหมายใดหรือมีการปรึกษาหารือโดยมิชอบด้วยขั้นตอนของกฎหมายด้วยดังนั้น จากปัญหาที่กล่าวมาข้างต้นผู้เขียนจึงมีข้อเสนอแนะว่า ควรแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 และกฎหมายลำดับรองที่เกี่ยวข้อง โดยกำหนดหน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนให้ชัดเจน กำหนดหลักเกณฑ์หรือแนวทางที่หน่วยงานของรัฐจะใช้เลือกวิธีการรับฟังความคิดเห็น รวมทั้งกำหนดระยะเวลาในการรับฟังความคิดเห็นให้เหมาะสม ในส่วนของการกำหนดบุคคลที่จะรับฟังความคิดเห็น ควรจัดทำแผนที่ผู้มีส่วนได้เสียและวิเคราะห์ผู้ที่เกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายก่อนดำเนินการรับฟังความคิดเห็น และหากหน่วยงานของรัฐจะไม่ดำเนินการตามผลการรับฟังความคิดเห็น จะต้องแสดงเหตุผลที่หนักแน่นและแจ้งให้ผู้ที่เกี่ยวข้องทราบ รวมทั้งกำหนดมาตรการเยียวยาประชาชนผู้ที่ได้รับผลกระทบด้วย นอกจากนั้น ควรมีการตั้งคณะกรรมการขึ้นเป็นการเฉพาะเพื่อตรวจสอบกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน รวมทั้งเพิ่มเติมหน้าที่และอำนาจของศาลปกครองในการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของกระบวนการตรวจสอบการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการตรากฎหมาย เพื่อให้การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการตรากฎหมายเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและสอดคล้องกับความคิดเห็นของประชาชนผู้ที่เกี่ยวข้องอย่างแท้จริง