DOI: 10.14457/tu.the.2018.1213
title: ปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติของประเทศไทย

description: เมื่อทำการศึกษาความเป็นมาของการวางแผนพัฒนาและยุทธศาสตร์ชาติของประเทศไทยแล้ว จะสามารถแบ่งวิวัฒนาการของจัดทำวางแผนพัฒนาและยุทธศาสตร์ชาติของประเทศไทยได้ออกเป็นสี่ยุค ได้แก่ ยุคที่หนึ่ง คือ การจัดทำเค้าโครงการเศรษฐกิจ ที่ถือเป็นจุดเริ่มต้นในการวางแผนทิศทางการพัฒนาของประเทศ ยุคที่สอง คือ การจัดทำผังเศรษฐกิจของประเทศ ถือเป็นการก่อตั้งคณะกรรมการวางแผนเศรษฐกิจชุดแรก พร้อมกับการเกิดบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญในหมวด “แนวนโยบายแห่งรัฐ” ยุคที่สาม คือ การจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจ (และสังคม) แห่งชาติ เป็นยุคที่ประเทศไทยได้ยกร่างแผนพัฒนาได้สำเร็จ โดยยังดำเนินการวางแผนควบคู่กับแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐในรัฐธรรมนูญ และยุคที่สี่ คือ การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งถือเป็นจุดเริ่มต้นของการใช้แผนระยะยาวและมีสภาพบังคับทางกฎหมายเป็นครั้งแรก ทั้งนี้ เพื่อให้การดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติประสบความสำเร็จผู้ที่เกี่ยวข้องจะต้องพิจารณาความไม่ชัดเจนของการดำเนินการในส่วนที่เกี่ยวข้องกับยุทธศาสตร์ชาติบางประการ ซึ่งได้แก่ สถานะและผลทางกฎหมายของ “แผนยุทธศาสตร์ชาติ” ที่มีสถานะเช่นเดียวกับแผนงานตามกฎหมายอื่นๆ ที่หากองค์กรของรัฐฝ่ายบริหารต้องการให้แผนงานหรือประเด็นใดมีสภาพบังคับในทางกฎหมาย ก็จำเป็นที่จะต้องเสนอประเด็นนั้นๆ เป็นร่างกฎหมายไปให้ฝ่ายนิติบัญญัติพิจารณา โดยมีคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติทำหน้าที่หลักในการให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรี ฉะนั้นบุคคลที่มาเข้าร่วมเป็นองค์ประกอบในโครงสร้างของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติจึงต้องเป็นผู้เชี่ยวชาญที่คณะรัฐมนตรีในระบอบประชาธิปไตยให้การยอมรับ สามารถให้ข้อเสนอแนะตามหลักวิชาการเพื่อให้การดำเนินการตามแผนยุทธศาสตร์ชาติซึ่งใช้ต่อเนื่องเป็นระยะเวลา 20 ปี ประสบความสำเร็จทางด้านเนื้อหาในการบัญญัติให้นโยบายของรัฐบาลสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ รัฐบาลต้องมุ่งเน้นการดำเนินการไปตามกรอบที่รัฐธรรมนูญกำหนดซึ่งต้องสอดคล้องกับหลักเสรีประชาธิปไตยและนิติรัฐ โดยให้นำแนวนโยบายแห่งรัฐไปเป็นแนวทางในการตรากฎหมาย (ของฝ่ายนิติบัญญัติ) และนำมากำหนดเป็นนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน (ของรัฐบาล) ขณะที่ความรับผิดชอบในการบริหารราชการแผ่นดินของคณะรัฐมนตรียังคงต้องให้ความสำคัญในการรับผิดชอบสูงสุดต่อสภาผู้แทนราษฎร ทางประเด็นการติดตามตรวจสอบและประเมินผล การตีความความสอดคล้องหรือไม่สอดคล้องระหว่างการบริหารตามนโยบายรัฐบาลกับยุทธศาสตร์ชาติมีลักษณะที่มีความเป็นนามธรรมสูงมาก ความเหมาะสมในหลายกรณีย่อมมีลักษณะผันแปรไปตามช่วงเวลาและบริบทของแต่ละสังคมที่มีการตีความ ขณะที่การปฏิบัติตามหลักการอันมีคุณค่าพื้นฐานสากล ได้แก่ ประเด็นในเรื่องสิทธิมนุษยชน เสรีภาพของประชาชน หรือการพัฒนาศักยภาพของมนุษย์ กลับไม่ได้ถูกบรรจุไว้ในกรอบการประเมิน หรือบางเรื่องแม้จะมีการกำหนดในกรอบของแผนยุทธศาสตร์ชาติแต่ก็ไม่สามารถปฏิบัติได้เนื่องจากมีความเป็นนามธรรมสูงมาก ซึ่งเรื่องเหล่านี้ล้วนมิใช่ความผิดของผู้ปฏิบัติ หากแต่ข้อบกพร่องต่างๆ เหล่านี้เกิดขึ้นจากตัวชี้วัดในการประเมินผล นอกจากนั้น แม้ว่ากฎหมายว่าด้วยการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติจะได้กำหนดให้มีการทบทวนยุทธศาสตร์ชาติในทุกๆ ห้าปีเพื่อให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมยุทธศาสตร์ชาติแล้วก็ตาม แต่หากมีการดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติแล้วมีความเสียหายเกิดขึ้นอย่างร้ายแรง กลับไม่มีบทบัญญัติใดในกฎหมายที่จะพิจารณาหาหน่วยงานที่ทำหน้าที่รับผิดชอบผลความเสียหายจากการดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ ขณะที่หากพิจารณาตามหลักกฎหมายมหาชนแล้ว ปัจจัยสำคัญที่สุดต่อการคงอยู่และความสำเร็จของกฎหมายจัดทำยุทธศาสตร์ชาติซึ่งเป็นผลงานของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ก็คือความยืดหยุ่นของตัวยุทธศาสตร์ชาติและการดำเนินการของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติที่สอดคล้องกับหลักนิติรัฐและเสรีประชาธิปไตย