DOI: 10.14457/tu.the.2015.673
title: การปฏิรูประบบการระงับข้อพิพาททางภาษีอากรตามประมวลรัษฎากร

description: การระงับข้อพิพาททางภาษีอากรเป็นกระบวนการที่ให้สิทธิผู้มีหน้าที่เสียภาษีที่ไม่พอใจการประเมินภาษีอากรของเจ้าพนักงานประเมินหรือการใช้อำนาจต่าง ๆ ของกรมสรรพากรที่กระทบสิทธิของตน สามารถนำข้อพิพาทนั้นเข้าสู่ระบบการระงับข้อพิพาทที่กฎหมายกำหนดไว้ ซึ่งการระงับข้อพิพาททางภาษีอากรตามประมวลรัษฎากรแบ่งออกเป็น 2 ขั้นตอน ได้แก่ (1) การระงับข้อพิพาทในชั้นฝ่ายปกครอง และ (2) การระงับข้อพิพาทในชั้นศาล   การระงับข้อพิพาทในชั้นฝ่ายปกครองเป็นขั้นตอนแรกที่ผู้มีหน้าที่เสียภาษีจะต้องนำข้อพิพาทเข้าสู่ระบบนี้ก่อนที่จะนำไปสู่การระงับข้อพิพาทในชั้นศาล ซึ่งเป็นขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดให้กรมสรรพากรสามารถทบทวนการพิจารณาประเมินภาษีของตนเอง แต่ด้วยระบบการระงับข้อพิพาทในชั้นฝ่ายปกครองตามประมวลรัษฎากรเป็นระบบที่ยังไม่ครอบคลุมและคุ้มครองสิทธิของผู้เสียภาษีอย่างเพียงพอเมื่อเปรียบเทียบกับกระบวนการระงับข้อพิพาททางปกครองอย่างอื่น ทำให้เกิดอุปสรรคในการคุ้มครองสิทธิของผู้เสียภาษีและในส่วนของการบริหารจัดการใช้อำนาจของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นในส่วนของขั้นตอนการออกหมายเรียกตรวจสอบไต่สวนที่มีหลักเกณฑ์ที่กำหนดเวลาในการออกหมายเรียกไม่เท่ากัน การที่ตัดสิทธิผู้มีหน้าที่เสียที่ไม่ดำเนินการตามหมายเรียกไม่ให้อุทธรณ์การประเมิน ซึ่งจะทำให้ทั้งประชาชน และหน่วยงานของรัฐต่างเสียประโยชน์ได้ นอกจากนี้กระบวนการระงับข้อพิพาทโดยการอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ก็เป็นปัญหาทั้งในส่วนของความเชี่ยวชาญ ความเป็นกลางและความรวดเร็ว และการไม่มีระยะเวลาที่จำกัดในการพิจารณาอุทธรณ์ที่จะทำให้การพิจารณาอุทธรณ์ใช้ระยะเวลาที่เนิ่นนาน รวมถึงเสียประโยชน์ต่อประชาชนผู้เสียภาษีเพราะการยื่นอุทธรณ์นี้ไม่มีผลเป็นการทุเลาการเสียภาษี และยังมีปัญหาความไม่แน่นอนในกรณีที่มีคำสั่งไม่คืนภาษีอากรที่ขอคืนนั้นจะต้องยื่นอุทธรณ์หรือไม่ ส่วนกรณีการระงับข้อพิพาทในชั้นศาลนั้น พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ. 2528 ที่กำหนดให้ข้อพิพาททางภาษีอากรอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีของศาลภาษีอากรซึ่งเป็นศาลชำนัญพิเศษในระบบศาลยุติธรรม แต่ข้อความจริงประการหนึ่งที่ไม่อาจปฏิเสธได้ก็คือคดีภาษีนั้นมีสภาพเป็นคดีปกครอง และเป็นข้อพิพาทที่หน่วยงานรัฐมีความเชี่ยวชาญ มีข้อมูล และเอกสารที่เกี่ยวข้องอยู่ในความครอบครองมากกว่าฝ่ายประชาชน แต่ด้วยระบบการพิจารณาคดีของศาลภาษีอากรที่มีผู้พิพากษาที่มีพื้นฐานความเชี่ยวชาญจากการพิจารณาพิพากษาคดีแพ่ง ซึ่งระบบการพิจารณาคดีแบบกล่าวหา ซึ่งกำหนดให้คู่ความทั้งสองฝ่ายเป็นผู้เสนอพยานหลักฐานเข้าสู่การพิจารณาคดีของศาลโดยศาลจะวางตัวเป็นคนกลางเพื่อพิจารณาคดี ซึ่งอาจไม่เอื้อต่อการพิจารณาคดีที่คู่ความมีฐานะไม่เท่าเทียมกัน และการที่ไม่มีระบบการทุเลาการเสียภาษีในชั้นศาลทำให้สิทธิของผู้เสียภาษีได้รับผลกระทบเป็นอย่างยิ่ง จากการศึกษาของผู้เขียนพบว่า ปัญหาระบบการระงับข้อพิพาททางภาษีอากรของประเทศไทยทั้งในชั้นฝ่ายปกครองและชั้นศาล ไม่สอดคล้องกัน ด้วยแนวคิดดั้งเดิมที่มองว่าข้อพิพาททางภาษีอากรนั้นเป็นการใช้อำนาจของรัฐเหนือกว่าประชาชน จึงเป็นหน้าที่ของประชาชนที่ต้องให้ความร่วมมือแก่รัฐ มิเช่นนั้นก็ต้องเสียสิทธิในการอุทธรณ์และสิทธิฟ้องต่อคดีต่อศาล โดยไม่ได้มีมุมมองว่าสิทธิต่าง ๆ ที่เกิดในชั้นการดำเนินการของหน่วยงานทางปกครองสมควรเป็นสิทธิที่ผู้เสียภาษีสามารถเลือกจะปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติตามก็ได้ และการไม่ปฏิบัติตามไม่ถือเป็นการเสียสิทธิต่าง ๆ ซึ่งจะเป็นการสอดคล้องกับการคุ้มครองสิทธิของผู้รับคำสั่งทางปกครองประเภทอื่น ๆ ในปัจจุบัน และการไม่ยึดโยงการประเมินภาษีไว้กับการออกหมายเรียกเพื่อที่จะให้เจ้าพนักงานประเมินมีอำนาจพิจารณาถึงความเหมาะสมในการประเมินภาษีในแต่ละกรณีและไม่เป็นการทำให้เกิดความผิดพลาดในกระบวนการประเมินภาษีและไม่ทำให้การประเมินเสียไป  ส่วนข้อพิพาททางภาษีอากรที่อยู่ในการพิจารณาคดีของศาลยุติธรรม จึงมีลักษณะของกระบวนพิจารณาที่ค่อนไปทางแพ่ง จึงไม่เหมาะสมกับการพิจารณาคดีของคู่ความที่มีฐานะไม่เท่าเทียมกัน จึงสมควรที่จะนำระบบการพิจารณาคดีแบบไต่สวนที่ใช้อยู่ในศาลปกครองมาปรับใช้กับระบบการพิจารณาคดีของศาลภาษีอากร เมื่อประกอบกับการปรับระบบบรรจุแต่งตั้งและโยกย้ายผู้พิพากษาศาลภาษีอากรเพื่อให้ผู้พิพากษาศาลภาษีอากรได้พิจารณาคดีภาษีอากรอย่างต่อเนื่องในทุกชั้นศาล ก็ยิ่งจะทำให้ผู้พิพากษาศาลภาษีอากรมีความเชี่ยวชาญที่เพิ่มมากขึ้นสมกับการที่กำหนดให้ศาลภาษีอากรเป็นศาลชำนัญพิเศษ