DOI: 10.14457/tu.the.2022.694
title: การจัดทำผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย

description: วิทยานิพนธ์ฉบับนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาปัญหาในทางกฎหมายและในทางปฎิบัติของการผลักดันให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยเป็นองค์กรหลักในการจัดทำผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน โดยวิธีการศึกษาค้นคว้าจากหนังสือ บทความและวารสาร รวมถึงศึกษาเปรียบเทียบกับกรณีการจัดทำผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินในต่างประเทศ โดยเนื้อหาในส่วนของแนวความคิดทางกฎหมายเกี่ยวกับการจัดทำผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินจะทำการศึกษาถึงแนวคิดในการจัดทำผังเมืองและผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน หลักการพื้นฐานเกี่ยวกับใช้อำนาจและศักยภาพขององค์กรผู้ใช้อำนาจจัดทำผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน รวมถึงหลักการพื้นฐานในการกำหนดขั้นตอนและกระบวนการจัดทำผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน ในประเด็นต่อมาจะเป็นการศึกษาเปรียบเทียบการจัดทำผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในต่างประเทศที่ชี้ให้เห็นถึงบทบัญญัติกฎหมายที่เกี่ยวข้อง องค์กรผู้ใช้อำนาจ รวมถึงขั้นตอนและกระบวนการจัดทำผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน ซึ่งผู้เขียนได้เลือกศึกษาประเด็นดังกล่าวในระบบกฎหมายของประเทศอังกฤษ สหรัฐอเมริกา และประเทศญี่ปุ่น เพื่อเปรียบเทียบกับระบบกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดทำผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินในประเทศไทย แล้วจึงทำการศึกษาการจัดทำผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามกฎหมายของประเทศไทย เพื่อนำผลของการศึกษาที่เกี่ยวข้องมาปรับใช้ในประเด็นปัญหาที่เกิดขึ้นประเด็นปัญหาทางกฎหมายตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2562 ซึ่งใช้บังคับในปัจจุบันที่เกิดขึ้นในการจัดทำผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะนำมาศึกษาวิจัยมีจำนวน 3 ประเด็นหลัก โดยประเด็นแรกเป็นปัญหาที่เกี่ยวข้องกับการจัดทำผังเมืองรวมมีจำนวน 2 กรณี คือ ปัญหาเรื่ององค์กรผู้ใช้อำนาจจัดทำผังเมืองรวมตามมาตรา 23 ที่กำหนดให้มีองค์กรผู้ใช้อำนาจจัดทำผังเมืองรวมไว้สององค์กรคือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือกรมโยธาธิการและผังเมืององค์กรใดองค์กรหนึ่งเป็นผู้ใช้อำนาจจัดทำผังเมืองรวม หรือระหว่างสององค์กรจะร่วมมือกันจัดทำผังเมืองรวมก็ได้ ปัญหาเรื่องขั้นตอนและกระบวนการในการจัดทำผังเมืองรวมเกี่ยวกับการให้ความเห็นชอบของคณะกรรมการผังเมืองจังหวัด ตามมาตรา 27 และขั้นตอนการออกข้อบัญญํติท้องถิ่นภายในระยะเวลาอันสมควรตามมาตรา 32 ในส่วนของประเด็นที่สองปัญหาเกี่ยวกับการจัดทำผังเมืองเฉพาะมีจำนวน 2 กรณี คือ ปัญหาเกี่ยวกับการใช้คำสั่งตามกฎหมายในการกำหนดองค์กรผู้ใช้อำนาจจัดทำผังเมืองเฉพาะตามมาตรา 41 วรรคสาม ที่กำหนดให้กรมโยธาธิการและผังเมืองมีอำนาจออกคำสั่งให้กรมโยธาธิการและผังเมืองจัดทำผังเมืองเฉพาะที่ไม่ได้กำหนดเรื่องรายละเอียดเกี่ยวกับมาตรา 40 (5) (ก) (ง) และ (ญ) (6) และ (7) และปัญหาที่พบในขั้นตอนและกระบวนการในการจัดทำผังเมืองเฉพาะเกี่ยวกับการยกร่างกฎหมายและการใช้บังคับกฎหมายตามมาตรา 48 นอกจากนี้ในประเด็นที่สามจะเป็นปัญหาในการผลักดันให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นองค์กรหลักในการจัดทำผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินในประเทศไทยมีจำนวน 2 กรณี คือ การผลักดันให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยเป็นองค์กรหลักในการจัดทำผังเมืองรวม และการผลักดันให้มีการใช้บังคับผังเมืองเฉพาะที่จัดทำโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยจากการศึกษาประเด็นปัญหาที่เกี่ยวข้อง พบว่าต้นตอของปัญหาเกิดจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยไม่พยายามเข้ามาเป็นผู้ใช้อำนาจตามที่กฎหมายกำหนด เนื่องจากภารกิจด้านการจัดทำผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินจัดอยู่ในหมวดภารกิจที่เป็นงานวิชาการเชิงลึก ซึ่งในประเทศไทยยังขาดบุคลากรที่มีความรู้ความสามารถเฉพาะด้าน เครื่องมืออุปกรณ์ที่จำเป็นจะต้องนำมาใช้ รวมถึงงบประมาณในการบริหารงานด้านการจัดทำผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเอง ทำให้กลไกในการถ่ายโอนภารกิจด้านการจัดทำผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรับผิดชอบยังไม่สำเร็จตามความมุ่งหมาย รัฐจึงได้กำหนดแนวทางบริหารภารกิจด้านการจัดทำผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินในประเทศไทยโดยการกำหนดให้กรมโยธาธิการและผังเมืองเป็นอีกหนึ่งองค์กรที่สามารถใช้อำนาจจัดทำผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินควบคู่กัน จนทำให้ในระบบการจัดทำผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินในประเทศไทยมีการกำหนดให้ความสำคัญกับองค์กรของรัฐส่วนกลางในการเข้ามามีบทบาทในขั้นตอนและกระบวนการต่างๆที่เกี่ยวข้อง แต่เมื่อทำการศึกษาเปรียบเทียบกับการจัดทำผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินทั้งในประเทศอังกฤษ สหรัฐอเมริกา และประเทศญี่ปุ่น ก็พบว่าได้มีการกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้ใช้อำนาจจัดทำผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินเพียงองค์กรเดียว และได้กำหนดให้ขั้นตอนและกระบวนการจัดทำผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินเป็นหน้าที่และอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหมดตั้งแต่เริ่มต้นจนแล้วเสร็จภารกิจดังนั้น จากการศึกษาทั้งหมดนำไปสู่ข้อเสนอแนะที่ว่า ควรมีมาตรการในการแก้ไขปัญหาที่ต้นเหตุโดยการมุ่งผลักดันและสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยมีความพร้อมที่จะรับการถ่ายโอนภารกิจด้านการจัดทำผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินตามที่ควรจะเป็น พร้อมทั้งเสนอให้ลดบทบาทหน้าที่ของกรมโยธาธิการและผังเมืองให้เป็นองค์กรผู้ให้คำปรึกษาและแนะนำให้เป็นไปตามหลักการและมาตรฐานด้านผังเมือง โดยจะต้องยึดหลักการในทางกฎหมายเรื่องการกระจายอำนาจ โดยไปสู่การนำเสนอให้มีการปรับแก้ไขบทบัญญัติบางมาตราในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ.2562 ให้มีความเหมาะสมมากขึ้น ซึ่งจะเสนอรายละเอียดไว้ในวิทยานิพนธ์ฉบับนี้