DOI: 10.14457/tu.the.2018.1254
title: การตรวจสอบการใช้อำนาจของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560

description: คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (คณะกรรมการ ป.ป.ช.) ถูกจัดตั้งขึ้นครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 จากแนวคิดว่าด้วยการจัดตั้งเป็นองค์กรตรวจสอบของรัฐที่มีความเป็นอิสระ เพื่อให้มีหน้าที่ในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ปฏิบัติภารกิจหลักในการป้องกันและปราบปรามการทุจริต รวมถึงตรวจสอบบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของเจ้าหน้าที่รัฐและผู้ดำรงตำแหน่งในระดับสูง อีกทั้งยังมีอำนาจในการไต่สวนและวินิจฉัยความผิดในทางทุจริตของเจ้าหน้าที่รัฐและผู้ดำรงตำแหน่งในระดับสูง ซึ่งกระบวนการสรรหา คุณสมบัติ และวาระการดำรงตำแหน่งของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นตัวกำหนดหลักประกันความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าที่และความน่าเชื่อถือของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในขณะเดียวกันพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 ซึ่งกำหนดรายละเอียดของการดำเนินงานของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้กำหนดแนวทางการตรวจสอบคณะกรรมการ ป.ป.ช. เช่นกัน ทั้งนี้ ในปัจจุบันรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 ได้กำหนดกระบวนการตรวจสอบคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในเรื่องการใช้อำนาจโดยมิชอบและการยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สิน ซึ่งยังขาดวิธีการและรายละเอียดที่ชัดเจน ด้วยเหตุนี้ ทำให้ผู้เขียนจึงต้องการศึกษาเกี่ยวกับปัญหาการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจโดยมิชอบ และการยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของกรรมการ ป.ป.ช. จากบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวข้องในอดีตถึงปัจจุบัน และกรณีศึกษาเกี่ยวกับกระบวนการและขั้นตอนการตรวจสอบคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่เคยเกิดขึ้น เพื่อวิเคราะห์ประกอบกับหลักการแนวคิดพื้นฐานว่าด้วยการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจในหลักนิติรัฐ รวมถึงหลักการตรวจสอบการใช้อำนาจและการยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของต่างประเทศ โดยมุ่งเน้นเฉพาะการตรวจสอบการกระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ และการจงใจใช้อำนาจขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายเท่านั้น เนื่องจากเป็นกรณีที่สามารถพิสูจน์ทราบจากหลักฐานได้อย่างชัดเจน อีกทั้งยังไม่เป็นการก้าวล่วงความเป็นอิสระของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ด้วยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 กำหนดกระบวนการตรวจสอบการใช้อำนาจโดยมิชอบของคณะกรรมการ ป.ป.ช. โดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกวุฒิสภา หรือสมาชิกของทั้งสองสภาเข้าชื่อกล่าวหาต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เพื่อพิจารณาพิพากษา ทั้งนี้ ตามมาตรา 15 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวประธานวุฒิสภาเป็นผู้มีหน้าที่ตรวจสอบบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินของกรรมการ ป.ป.ช. เมื่อเข้ารับตำแหน่งและพ้นจากตำแหน่ง เพื่อพิสูจน์การเปลี่ยนแปลงของทรัพย์สินที่อาจเกิดจากการสร้างผลประโยชน์ขัดกันอันเป็นที่มาแห่งการทุจริต ต่อมารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 และแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) มีความมุ่งหมายถึงแนวคิดที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมกระบวนการตรวจสอบคณะกรรมการ ป.ป.ช. มากขึ้น โดยให้ประชาชนจำนวนไม่น้อยกว่า 20,000 คน สามารถเข้าชื่อกล่าวหาคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่จงใจใช้อำนาจขัดต่อรัฐธรรมนูญและกฎหมาย และมุ่งเน้นถึงการเปิดเผยบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินของกรรมการ ป.ป.ช. ที่ยื่นต่อประธานวุฒิสภาได้ในบางกรณีอีกด้วยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 ได้แสดงให้เห็นถึงพัฒนาการทางด้านแนวคิดในการตรวจสอบที่ชัดเจนโดยคาดหมายถึงผลลัพธ์ที่มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ทั้งเรื่องการใช้อำนาจกำหนดให้ผู้กล่าวหาร้องต่อประธานรัฐสภาและให้ประธานรัฐสภามีดุลพินิจพิจารณาว่าหากมีเหตุอันควรสงสัยจึงจะต้องสงเรื่องไปให้ประธานศาลฎีกาแต่งตั้งคณะผู้ไต่สวนอิสระมาทำหน้าที่ไต่สวนข้อเท็จจริงเช่นเดียวกับอำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในส่วนของการตรวจสอบบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของกรรมการ ป.ป.ช. กำหนดให้ประธานวุฒิสภาแต่งตั้งคณะกรรมการตรวจสอบบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินเพื่อกลั่นกรองในเบื้องต้นก่อนเสนอต่อประธานวุฒิสภา เมื่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. เข้ารับตำแหน่งและครบวาระ 3 ปี และเมื่อพ้นจากตำแหน่ง โดยยังเน้นย้ำการเปิดเผยบัญชีต่อสาธารณะให้แพร่หลายขึ้นอีกด้วยนอกจากนี้ จากปัญหาในประเด็นนี้ทำให้ผู้เขียนต้องวิเคราะห์ถึงสถานะของคณะกรรมการ ป.ป.ช. จากวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งองค์กรประกอบกับอำนาจหน้าที่ ประกอบด้วยว่ามีลักษณะเป็นองค์กรกึ่งตุลาการหรือไม่ หรือเป็นองค์กรในระดับเดียวกันกับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง โดยพิจารณา เพื่อพิจารณาว่ากระบวนการตรวจสอบคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในปัจจุบันมีความเหมาะสมตามหลักแนวคิดพื้นฐานหรือไม่เพียงใดในต่างประเทศที่เป็นต้นแบบของระบบการปกครองต่างตระหนักถึงความจำเป็นในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ และตรวจสอบบัญชีทรัพย์สินและหนี้สิน สำหรับในประเทศอังกฤษแม้จะมีระบบการยื่นบัญชีทรัพย์และหนี้สินในหลายระดับ แต่ยังคงให้ความสำคัญต่อสภาขุนนาง ซึ่งเป็นสภาสูงในการทำหน้าที่ตรวจสอบ และยังแก้ไขปัญหาเรื่องความน่าเชื่อถือความเป็นกลางโดยการตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นมาทำหน้าที่นี้ด้วย ส่วนประเทศสหรัฐอเมริกามีแนวคิดในการแก้ไขปัญหาข้อจำกัดเรื่องความเป็นอิสระในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ มิให้ถูกครอบงำจากอิทธิพลของผู้ใช้อำนาจโดยการจัดตั้งคณะกรรมการที่มีคุณสมบัติเหมาะสมในการตรวจสอบการใช้อำนาจเป็นรายกรณี ซึ่งคณะกรรมการนี้ต้องได้รับการร้องขอและถูกแต่งตั้งโดยศาลฎีกาเท่านั้นจากการศึกษาข้อมูลที่เกี่ยวข้องทั้งหมด ผู้เขียนเห็นว่าการตรวจสอบการใช้อำนาจโดยมิชอบ จำเป็นต้องคำนึงถึงอำนาจหน้าที่และความเป็นอิสระของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นพิเศษ หากถูกตรวจสอบได้ง่ายเกินไปย่อมถูกกลั่นแกล้งได้ง่ายและทำให้องค์กรสั่นคลอน ทว่าหากถูกตรวจสอบยากเกินไปย่อมไม่สอดคล้องกันหลักการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจ และหลักธรรมาภิบาลว่าด้วยการโปร่งใส่และตรวจสอบได้ของผู้ใช้อำนาจรัฐส่วนประเด็นการตรวจสอบบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของกรรมการ ป.ป.ช. ที่เป็นองค์กรพิเศษนั้นย่อมสมควรถูกตรวจสอบโดยองค์กรที่มีความเป็นกลางและน่าเชื่อถือมากกว่าหรือเท่าเทียมกันแม้วุฒิสภาจะถือเป็นสภาสูง ซึ่งสอดคล้องแนวคิดในการจัดระบบรัฐสภาของประเทศอังกฤษ แต่ถือว่าเป็นผู้ใช้อำนาจทางการเมืองจึงจำเป็นต้องวางระบบการตรวจสอบที่เป็นกลาง เพื่อถ่วงดุลกันและกันให้มากขึ้น อีกทั้งยังต้องระมัดระวังเรื่องการเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของคู่สมรสและบุตรที่ยังไม่บรรลุนิติภาวะด้วย เนื่องจากอาจส่งผลกระทบต่อหลักสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้จากปัญหาดังกล่าวผู้เขียนจึงมีข้อเสนอแนะว่า ควรให้มีคณะกรรมการกลั่นกรองข้อกล่าวหาว่ากระทำความผิดในการใช้อำนาจโดยมิชอบในขั้นตอนเบื้องต้นของการตรวจสอบคณะกรรมการ ป.ป.ช. และทำความเห็นเสนอต่อประธานรัฐสภา เนื่องจากประธานรัฐสภาย่อมเป็นผู้ใช้อำนาจทางการเมือง จึงต้องสร้างความเป็นกลางในการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจ และกลั่นกรองการวินิจฉัยการกระทำของคณะกรรมการ ป.ป.ช. อีกชั้นหนึ่ง นอกจากนี้ ควรกำหนดหลักเกณฑ์ในการคัดเลือกคณะกรรมการตรวจสอบบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของกรรมการ ป.ป.ช. ให้มีคุณสมบัติที่เป็นกลางและมีความเชี่ยวชาญในด้านกฎหมายและการบัญชีด้วย เพื่อมิให้ขัดต่อหลักประกันความเป็นอิสระและหลักนิติรัฐ ทั้งยังธำรงไว้ซึ่งความเป็นกลาง และความมีประสิทธิภาพในการตรวจสอบ