DOI: 10.14457/tu.the.2018.1292
title: อาลีเพย์: ความท้าทายในการกำกับบริการการชำระเงิน

description: ในปัจจุบันธุรกิจบริการการชำระเงินทางอิเล็กทรอนิกส์ที่ผู้ประกอบธุรกิจมิใช่สถาบันการเงินเป็นธุรกิจบริการทางการเงินที่ได้รับความนิยมจากผู้ใช้บริการมากในสาธารณรัฐประชาชนจีน เนื่องจากช่วยให้ผู้ใช้บริการสามารถชำระราคาสินค้าหรือบริการโดยสะดวกรวดเร็วและไม่จำกัดสถานที่และเวลาในการดำเนินการชำระเงิน ผู้ประกอบธุรกิจบางราย เช่น บริษัทอาลีเพย์ ยังมีบทบาทให้ประกันแก่คู่ค้าของธุรกรรมที่ได้ใช้บริการการชำระเงินอาลีเพย์ ช่วยแก้ไขปัญหาของพาณิชย์อิเล็กทรอนิกส์จีนที่ผู้ซื้อผู้ขายไม่ไว้ใจกัน พาณิชย์อิเล็กทรอนิกส์จีน โดยเฉพาะอย่างยิ่งพาณิชย์อิเล็กทรอนิกส์รายย่อยจึงได้มีการเจริญเติบโตและมีปริมาณยอดขายมากที่สุดในตลาดทั่วโลกโดยใช้เวลาเพียงสิบห้าปี และพาณิชย์อิเล็กทรอนิกส์ก็ได้ส่งเสริมการพัฒนาของธุรกิจบริการการชำระเงินทางอิเล็กทรอนิกส์เช่นกัน ไม่ว่าพลเมืองที่อาศัยอยู่ในมหานครหรือชาวบ้านชนบท แม่ค้าพ่อค้าหาบเร่แผงรอย ล้วนเริ่มคุ้นเคยกับการชำระเงินด้วยเครื่องโทรศัพท์มือถือ ธุรกิจบริการการชำระเงินทางอิเล็กทรอนิกส์ที่ผู้ประกอบธุรกิจมิใช่สถาบันการเงินมีความสำคัญดั่งเช่นโครงสร้างพื้นฐานของเศรษฐกิจดิจิทัล แต่อย่างไรก็ตาม ธุรกิจบริการการชำระเงินทางอิเล็กทรอนิกส์ที่ผู้ประกอบธุรกิจมิใช่สถาบันการเงินนั้น ไม่ว่าความปลอดภัยด้านเงินทุนที่ผู้ใช้บริการชำระผ่านระบบของผู้ประกอบธุรกิจ ความปลอดภัยด้านข้อมูลส่วนบุคคล การปราบปรามการฟอกเงิน การมีระเบียบวินัยในการแข่งขันระหว่างผู้ประกอบธุรกิจ การคุ้มครองผู้ใช้บริการ จนกระทั้งการรักษาความเสถียรภาพของระบบการชำระเงิน และการพัฒนาเศรษฐกิจดิจิทัลอย่างยั่งยืน ล้วนต้องอาศัยการกำกับดูแลด้วยหน่วยงานของรัฐอย่างมีความเหมาะสม ซึ่งต้องสอดคล้องกับสภาพความสำคัญและลักษณะความเสี่ยงของธุรกิจบริการการชำระเงินทางอิเล็กทรอนิกส์ที่ผู้ประกอบธุรกิจมิใช่สถาบันการเงิน หากการกำกับดูแลอ่อนแอไป ก็ไม่สามารถจัดการทุกความเสี่ยงอย่างมีประสิทธิภาพ จนเกิดผลทางลบต่อเศรษฐกิจและการเงิน ถ้าหากมีการกำกับดูแลเข้มงวดเกินสมควรจนกลายเป็นการสร้างภาระแก่การพัฒนาของบริการการชำระเงินทางอิเล็กทรอนิกส์ ก็จะส่งผลต่อการเติบโตของเศรษฐกิจของประเทศวิทยานิพนธ์ฉบับนี้จึงได้ยกบริการอาลีเพย์เป็นกรณีศึกษาเพื่อทำความเข้าใจเกี่ยวกับวิวัฒนาการของบริการอาลีเพย์ ประเภทธุรกิจการชำระเงิน รูปแบบการหมุนเวียนเงินทุนและข้อมูลการชำระเงิน ความสำคัญและความเสี่ยงของธุรกิจบริการการชำระเงิน ตลอดถึงความจำเป็นในการกำกับดูแลบริการอาลีเพย์และมาตรการกำกับดูแลบริการอาลีเพย์ของประเทศจีน จากการศึกษาพบว่า สิบห้าปีที่ผ่านมา ประเทศจีนได้ชั่งน้ำหนักความสำคัญระหว่างการสร้างสรรค์ ประสิทธิภาพและความปลอดภัยมาตลอด ใน 6 ปีแรกที่บริษัทอาลีเพย์ยังมีบทบาทในตลาดการชำระเงินไม่มาก ธนาคารประชาชนจีนได้กำกับดูแลอาลีเพย์อย่างอ่อนแอ โดยไม่มีกฎหมายใช้บังคับเป็นการเฉพาะ และกฎหมายที่ใช้บังคับกับสถาบันการเงินต่างๆ ก็ไม่สามารถใช้บังคับกับบริษัทอาลีเพย์ บริษัทอาลีเพย์ได้พัฒนาอย่างเต็มที่ เมื่อพัฒนาถึงระยะหนึ่ง ความเสี่ยงต่างๆก็จะตามมาด้วย ธนาคารประชาชนจีนจึงออกกฎหมาย ชื่อ 非金融机构支付服务管理办法（มาตรการกำกับดูแลธุรกิจบริการการชำระเงินที่ผู้ประกอบธุรกิจมิใช่สถาบันการเงิน）ขึ้นมา ได้จัดให้มีระบบการขออนุญาตการประกอบธุรกิจ วิธีการรับฝากเงินรับล่วงหน้า และบังคับให้จัดแบ่งบัญชีการชำระเงิน แต่เนื่องจากมาตรการดังกล่าวไม่พอเพียงกับการกำกับบริการการชำระเงินทางอิเล็กทรอนิกส์แบบอาลีเพย์ ตลาดการชำระเงินจึงเกิดคดีอาญาหลายคดีขึ้นมาและส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจและสังคมอย่างกว้างได้เกิดขึ้นระหว่างปี ค.ศ. 2010 ถึง ปี ค.ศ. 2016 ธนาคารประชาชนจีนจึงเริ่มกำกับดูแลบริการการชำระเงินแบบอาลีเพย์ให้เข้มงวดขึ้น ๑. จัดทำระบบการชำระบัญชีสำหรับธุรกิจบริการการชำระเงินผ่านเครือข่ายอินเตอร์เน็ต ชื่อ 网联清算平台（China Nets Union Clearing platform, หรือ ระบบ NUCC）และบังคับให้ผู้ประกอบธุรกิจต้องชำระบัญชีผ่านระบบนี้ เพื่อยุติการหมุนเวียนเงินทุนโดยการชำระบัญชีโดยตรงระหว่างธนาคารพาณิชย์กับผู้ให้บริการซึ่งธนาคารประชาชนจีนจะไม่สามารถรับรู้ข้อมูลการชำระเงิน ๒. การออกประกาศบังคับให้ผู้ประกอบธุรกิจทุกรายต้องฝากเงินรับล่วงหน้าไว้กับธนาคารประชาชนจีน และเงินรับล่วงหน้าจะไม่คิดดอกเบี้ย เพื่อคุ้มครองความปลอดภัยของเงินรับล่วงหน้า และผลักดันผู้ประกอบธุรกิจกลับมาสู่บริการการชำระเงินที่ตนเองพึงพัฒนา ไม่ใช่แสวงหาผลประโยชน์จากการฝากเงินรับล่วงหน้า ๓. การระงับชั่วคราวในการมอบใบอนุญาติใหม่ นอกจากนี้ ธนาคารประชาชนจีนยังได้ออกมาตรการหลายมาตรการ เช่น หน้าที่การปราบปรามการฟอกเงิน มาตรฐานการให้บริการการชำระเงินด้วย Bar Code หน้าที่การยืนยันตัวตน เป็นต้น พูดง่าย ๆ คือ ธนาคารประชาชนจีนได้มีการศึกษาวิธีการกำกับอาลีเพย์ที่เหมาะสมมาตลอดอย่างไรก็ดี มาตรการกำกับดูแลบริการอาลีเพย์ดังกล่าวทั้งหมดได้ออกมาเป็นรูปแบบกฎ ระเบียบ หนังสือประกาศของหย่วนงานฝ่ายบริหาร หรือนโยบาย ซึ่งมีผลบังคับใช้ต่ำและไม่สอดคล้องกับความสำคัญของธุรกิจบริการการชำระเงินแบบอาลีเพย์ของประเทศจีน และยังไม่เพียวพอที่จะป้องกันหรือจัดการความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้น จากศึกษาการกำกับดูแลบริการอาลีเพย์พบ 6 ปัญหาใหญ่ ดังนี้ ๑. ธนาคารประชาชนจีนมีอำนาจไม่เพียงพอในการกำกับดูแลบริการอาลีเพย์ตามกฎหมาย ๒. ขอบเขตที่อยู่ภายใต้กำกับดูแล หรือการจัดแบ่งประเภทธุรกิจไม่ครอบคลุมและไม่สอดคล้องกับบริการที่มีอยู่ ๓. เงื่อนไขการเข้าสู่ตลาดไม่กระตุ้นการแข่งขันและเป็นอุปสรรค์ต่อการเข้าสู่ตลาดของบริษัทรายย่อย ๔. ไม่มีการกำหนดสิทธิหน้าที่ที่สำคัญอันเกี่ยวกับเงินรับล่วงหน้า ข้อมูล และหน้าที่ต้องปฏิบัติในการออกจากตลาด ไม่ได้กำหนดผลสมบูรณ์ของของการชำระเงิน ๕.บทลงโทษทางปกครองของกฎหมายปัจจุบันไม่ได้กำหนดเงื่อนไขการลงโทษอย่างชัดเจน ๖. ไม่มีการกำกับโทษทางอาญาอย่างชัดเจน ทำให้ต้นทุนการฝ่าฝืนกฎหมายต่ำ หรือการบังคับใช้กฎหมายไม่มีประสิทธิผล โดยสรุปแล้ว ประเทศจีนมีปัญหากฎหมายทั้งด้านการเข้าสู่ตลาด ด้านการประกอบธุรกิจ และด้านการออกจากตลาด ซึ่งมองในเชิงลึก ปัญหากฎหมายในการกำกับดูแลบริการอาลีเพย์ของธนาคารประชาชนจีน คือ ขาดกรอบโครงสร้างกำกับดูแลโดยรวมที่ออกมาเป็นรูปแบบกฎหมายที่มีลำดับชั้น Administrative Regulation ขึ้นไปด้วเหตุดังกล่าว วิทยานิพนธ์ฉบับนี้จึงเสนอให้คณะรัฐมนตรีจีนรีบออกกฎหมาย Administrative Regulations for the Payment Services Provided by Non-financial Institutions เพื่อการใช้งานได้อย่างยืดหยุ่น ผู้เขียนเสนอให้เรียนแนวคิดการออกพระราชบัญญัติระบบการชำระเงิน พ.ศ. 2562 ของราชอาณาจักรไทย กล่าวคือ ตัวบทกฎหมายเป็นเพียงกรอบโครงสร้างการกำกับดูแลกว้าง ๆ แต่ให้อำนาจพอเพียงแก่หน่วยงานที่รับผิดชอบกำกับดูแล และได้กำหนดสิทธิหน้าที่พื้นฐานไว้ เช่น สิทธิหน้าที่เกี่ยวกับเงินรับล่วงหน้า ส่วนมาตรการที่ต้องมีรายละเอียด ให้ออกด้วยอำนาจของหน่วยงานกำกับดูแล นอกจากนี้แล้ว เนื่องจาก กฎหมายฝ่ายบริการไม่สามารถกำหนดโทษทางอาญา จึงเสนอให้ศาลประชาชนจีนร่วมกันกับสำนักงานอัยการสูงสุดประชาชนจีนประกาศออกความคิดเห็นในการดำเนินคดีที่เกี่ยวกับการชำระเงินทางอิเล็กทรอนิกส์ที่ผู้ประกอบธุรกิจมิใช่สถาบันการเงิน ส่วนค่าปรับหรือทรัพย์สินที่ได้รับให้ตั้งเป็นเงินกองทุนช่วยพัฒนา Regtech และ สร้าง Sandbox ขึ้นมา เพื่อทดลองเทคโนโลยีใหม่ ๆ และพัฒนาบุคลากรของรัฐให้มีความรู้ความชำนาญในด้านกำกับดูแลเทคโนโลยีใหม่ ๆ ที่ได้นำใช้ในตลาดทุนและตลาดเงิน