DOI: 10.14457/tu.the.2023.587
title: มาตรการทางกฎหมายในการส่งเสริมการเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบบความรับผิดที่เพิ่มขึ้นของผู้ผลิต (extended producer responsibility): กรณีศึกษาภาชนะพลาสติกแบบขวดสำหรับบรรจุน้ำบริโภค

description: ด้วยคุณสมบัติของพลาสติกที่มีความคงทน ยืดหยุ่น แต่น้ำหนักเบา และยังมีราคาที่ถูก ผู้ผลิตจึงนิยมนำมาใช้เป็นภาชนะพลาสติกแบบขวดสำหรับบรรจุน้ำบริโภคเพื่อลดต้นทุนในการผลิต ในส่วนของผู้บริโภคเองก็สามารถเข้าถึงได้โดยง่ายและยังมีลักษณะใช้ครั้งเดียวทิ้ง เป็นผลให้เกิดขยะภาชนะพลาสติกแบบขวดสำหรับบรรจุน้ำบริโภคจำนวนมหาศาล หากปราศจากระบบบริหารจัดการภาชนะพลาสติกแบบขวดสำหรับบรรจุน้ำบริโภคที่ดี ก็จะเกิดการเล็ดลอดออกสู่แหล่งทรัพยากรธรรมชาติ และแม้กระทั้งในพื้นที่ฝังกลบเอง ไม่ว่าจะมีพื้นที่ฝังกลบมากสักเพียงใด ก็ไม่เพียงพอที่จะรองรับขยะบรรจุภัณฑ์พลาสติกดังกล่าวได้ เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว จึงเกิดหลักความรับผิดที่เพิ่มขึ้นของผู้ผลิต ซึ่งจะเป็นการผลักภาระการบริหารจัดการขยะไปให้แก่ผู้ผลิตเอง เนื่องจากเป็นผู้มีส่วนสำคัญตั้งแต่ขั้นตอนการออกแบบภาชนะพลาสติกที่อำนวยต่อการรีไซเคิล โดยสาธารณรัฐเกาหลี และสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีได้นำหลักความรับผิดที่เพิ่มขึ้นของผู้ผลิตมาบังคับใช้เป็นกฎหมายและสามารถลดปริมาณขยะภาชนะพลาสติกแบบขวดสำหรับบรรจุน้ำบริโภคได้เป็นที่น่าพอใจ และในขณะเดียวกัน อัตราการรีไซเคิลก็มีมากขึ้นไปด้วย ส่งผลให้การบริหารจัดการขยะภาชนะพลาสติกแบบขวดสำหรับบรรจุน้ำบริโภคเกิดความยั่งยืน จากการศึกษาถึงปัญหาการบริหารจัดการขยะภาชนะพลาสติกแบบขวดสำหรับบรรจุน้ำบริโภคของประเทศไทย พบว่ามีเพียงแต่บทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ใช้ในการบริหารจัดการขยะทั่ว ๆ ไป เท่านั้น ไม่มีการนำหลักความรับผิดที่เพิ่มขึ้นของผู้ผลิตมาใช้ กล่าวคือ ไม่มีการนำระบบมัดจำคืนเงิน, ไม่มีการกำหนดเป้าหมายอัตราการรีไซเคิล, ไม่มีมาตรการทางภาษีที่ส่งเสริมให้ผู้ผลิตหันมาผลิตโดยคำนึงถึงสิ่งแวดล้อมเท่าที่ควร, ไม่มีการกำหนดวัสดุรีไซเคิลขั้นต่ำที่ต้องนำมาใช้เป็นส่วนประกอบของบรรจุภัณฑ์และลักษณะการบรรจุน้ำบริโภคที่ต้องใช้สอยพื้นที่อย่างคุ้มค่า ตลอดจนไม่มีการกำหนดให้ผู้ผลิตมีหน้าที่ต้องสร้างความตระหนักรู้ทางด้านสิ่งแวดล้อมแก่ผู้บริโภคแต่อย่างใด ส่งผลให้ประเทศไทยไม่สามารถลดปริมาณขยะพลาสติกได้ เป็นการดีที่ประเทศไทยจะถอดบทเรียนจากสาธารณรัฐเกาหลี และสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี ซึ่งได้ดำเนินการเปลี่ยนผ่านมาตรการต่าง ๆ บนพื้นฐานของความสมัครใจ ไปสู่มาตรการทางกฎหมายได้อย่างสมบูรณ์แบบ โดยที่ยังสามารถขับเคลื่อนการเปลี่ยนผ่านได้อย่างค่อยเป็นค่อยไป เนื่องจากหากประเทศไทยรีบดำเนินการเปลี่ยนผ่านมากไปโดยที่ภาคการผลิตยังไม่มีความพร้อมทางด้านโครงสร้างพื้นฐานเพื่อการรีไซเคิล มาตรการดังกล่าวก็ไม่สามารถที่จะบังคับใช้ได้จริง และหากหย่อนไปโดยใช้ความสมัครใจเป็นหลักในการดำเนินการ ก็ไม่สามารถที่จะขับเคลื่อนไปสู่ระบบการจัดการขยะภายใต้หลักการขยายความรับผิดที่เพิ่มขึ้นของผู้ผลิตได้จริงเช่นกัน ในการนี้จึงขอเสนอมาตรการต่าง ๆ ที่ประเทศไทยสามารถนำมาใช้เป็นแนวทางเพื่อนำมาปรับเข้ากับบริบทของประเทศไทยได้ ซึ่งแท้จริงแล้วสมควรที่จะนำมาบัญญัติไว้ในกฎหมายส่งเสริมเศรษฐกิจหมุนเวียน ที่แผนปฏิบัติการด้านการจัดการขยะพลาสติก ระยะที่ 2 (พ.ศ. 2566 - 2570) กำหนดให้มีการพัฒนาขึ้น โดยมีกรมควบคุมมลพิษเป็นผู้ยกร่างหลัก เนื่องจากหลักความรับผิดที่เพิ่มขึ้นของผู้ผลิตเป็นหลักการที่ช่วยส่งเสริมและสนับสนุนในการที่จะทำให้เกิดระบบเศรษฐกิจแบบหมุนเวียนขึ้น อย่างไรก็ตาม หากไม่สามารถออกกฎหมายส่งเสริมเศรษฐกิจหมุนเวียนใช้บังคับได้ในเวลาอันใกล้นี้ สมควรที่จะแก้ไขกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันไปพลางก่อน โดยเริ่มจากมาตรการทางนโยบายที่ส่งเสริมให้ผู้ผลิตหันมาลงทุนทางด้านโครงสร้างพื้นฐานเพื่อการรีไซเคิล และการนำระบบมัดจำคืนเงินมาใช้ระหว่างผู้บริโภคกับผู้ผลิตบนพื้นฐานของความสมัครใจ โดยใช้มาตรการลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา, กำหนดให้เป็นรายจ่ายเพื่อนำไปหักกำไรสุทธิในการคำนวณภาษีเงินได้นิติบุคคล ตลอดจนการยกเว้นภาษีมูลค่าเพิ่มในการจูงใจเป็นหลัก เมื่อผู้ผลิตมีความพร้อมทางด้านโครงสร้างพื้นฐานในระดับหนึ่งแล้ว จึงพัฒนาระบบมัดจำคืนเงินภาคบังคับต่อไปทั้งในกรณีที่ผู้บริโภคมัดจำกับผู้ผลิต และกรณีที่ผู้ผลิตมัดจำกับกรมควบคุมมลพิษ ทั้งนี้ มาตรการดังกล่าวอาจใช้ควบคู่ไปกับการยกเว้นการวางเงินมัดจำให้แก่ผู้ผลิตที่ดำเนินการสร้างจุดรับคืนและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานเพื่อการรีไซเคิล (voluntary agreement) และเมื่อผู้ผลิตมีความพร้อมทางด้านโครงสร้างพื้นฐานเพื่อการรีไซเคิลแล้ว จึงยกเลิกระบบมัดจำคืนเงินและเปลี่ยนผ่านมาใช้ระบบกำหนดเป้าหมายอัตราการรีไซเคิลแทน โดยทุกช่วงช่วงเวลา ควรกำหนดให้ผู้ผลิตมีหน้าที่ต้องสร้างความตระหนักรู้เกี่ยวกับการจัดการขยะแก่ผู้บริโภคด้วย ซึ่งมาตรการต่าง ๆ เหล่านี้ สามารถนำมาบัญญัติในพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 เพื่อให้เป็นกฎหมายกลางที่กำหนดหลักความรับผิดที่เพิ่มขึ้นของผู้ผลิต นอกจากนี้ เพื่ออำนวยต่อผู้ผลิตในการสร้างจุดรับคืนภาชนะพลาสติกแบบขวด สมควรแก้ไข้พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2562 โดยกำหนดพื้นที่ที่ผู้ผลิตสามารถสร้างโครงสร้างพื้นฐานเพื่อการรีไซเคิลในพื้นที่ชุมชนเพื่อเป็นแหล่งพักคอยและจุดรับคืนบรรจุภัณฑ์พลาสติกได้ โดยสามารถนำพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 ที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันมาใช้เพื่อควบคุมแหล่งพักคอยและจุดรับคืนให้มีมาตรฐานสุขลักษณะที่ดี สำหรับมาตรการการกำหนดมาตรฐานวัสดุรีไซเคิลขั้นต่ำที่ต้องนำมาเป็นส่วนประกอบของบรรจุภัณฑ์และลักษณะการบรรจุน้ำบริโภคที่ต้องใช้สอยพื้นที่อย่างคุ้มค่า ตลอดจนมาตรฐานจุดบริการรับคืนบรรจุภัณฑ์ สมควรออกประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติมาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรม พ.ศ. 2511 โดยใช้ควบคู่ไปกับพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2560 เพื่อเก็บภาษีสรรพสามิตในกรณีที่บรรจุภัณฑ์ไม่เป็นไปตามมาตรฐานทางด้านสิ่งแวดล้อมที่กำหนด