DOI: 10.14457/tu.the.2017.1728
title: การจัดรูปแบบความร่วมมือพลเรือนและทหารของประเทศไทยภายใต้ความตกลงอาเซียนว่าด้วยการจัดการภัยพิบัติและการตอบโต้สถานการณ์ฉุกเฉิน (AADMER)

description: ความร่วมมือระหว่างพลเรือนและทหารด้านการจัดการภัยพิบัติเป็นที่แพร่หลายมากขึ้นในประชาคมอาเซียน อันเนื่องมาจากภัยพิบัติถือเป็นภัยคุกคามต่อความมั่นคงรูปใหม่ที่ส่งผลกระทบต่อความมั่นคงของประเทศชาติและความมั่นคงระหว่างประเทศ อีกทั้งเป็นประเด็นปัญหาที่ต้องอาศัยการทำงานแบบข้ามขอบเขตของหน่วยงาน จึงต้องมีการสร้างความร่วมมือระหว่างหน่วยงานภาครัฐในประเทศ ตลอดจนความร่วมมือระหว่างประเทศในระดับภูมิภาค เนื่องจากปัจจัยดังกล่าวข้างต้น ประเทศสมาชิกอาเซียนมีความตระหนักรู้ในการสร้างความร่วมมือร่วมกันเพื่อการจัดการภัยพิบัติ ในปี ค.ศ. 2005 ที่ผ่านมา ประเทศสมาชิกอาเซียนจึงได้ลงนามร่วมกันในความตกลงอาเซียนว่าด้วยการจัดการภัยพิบัติและการตอบโต้สถานการณ์ฉุกเฉิน (AADMER) ในฐานะธรรมนูญการจัดการภัยพิบัติของภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ และความตกลงฉบับนี้ ได้มีการระบุถึงความร่วมมือระหว่างพลเรือนและทหารไว้ด้วย ทั้งนี้ การบริหารจัดการภัยพิบัติเป็นบทบาทหน้าที่ของภาคส่วนพลเรือนเป็นหลัก (Civilian-led) หากแต่ลักษณะพิเศษของภัยพิบัติที่มีสาเหตุได้จากปัจจัยที่หลากหลาย เป็นสถานการณ์ฉุกเฉิน และเมื่อเกิดขึ้นแล้วจะเป็นสถานการณ์ที่เต็มไปด้วยความโกลาหล ซึ่งอาจเกิดภัยแทรกซ้อนต่อเนื่องตามมาได้ตลอด ผนวกกับบริบทแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป ทำให้การบริหารจัดการทรัพยากรและบุคลากรของภาคส่วนพลเรือนเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอต่องานด้านการจัดการภัยพิบัติ จึงต้องอาศัยความร่วมมือจากภาคส่วนทหารที่มีความพร้อมในด้านการปฏิบัติการการให้ความช่วยเหลือและสนับสนุนในกิจกรรมต่าง ๆ ด้านการจัดการภัยพิบัติของภาคส่วนพลเรือน ผู้วิจัยจึงทำการศึกษาวิเคราะห์เกี่ยวกับการจัดรูปแบบความร่วมมือระหว่างพลเรือนและทหารด้านการจัดการภัยพิบัติของประเทศภายใต้ความตกลงอาเซียนว่าด้วยการจัดการภัยพิบัติและการตอบโต้สถานการณ์ฉุกเฉิน (AADMER) มีวัตถุประสงค์เพื่อหาปัญหาและอุปสรรคของความร่วมมือระหว่างพลเรือนและทหารของประเทศไทยในการจัดการภัยพิบัติภายในประเทศและระดับประชาคมอาเซียน และแสวงหาแนวทางการพัฒนากลไกความร่วมมือระหว่างพลเรือนและทหารด้านการจัดการภัยพิบัติของประเทศไทยภายใต้ความตกลงของประชาคมอาเซียนที่ว่าด้วยเรื่องการจัดการภัยพิบัติ โดยใช้ระเบียบวิธีวิจัยเชิงคุณภาพ กล่าวคือ การเก็บและรวบรวมข้อมูลเชิงเอกสาร อันได้แก่ ข้อผูกพันทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดการภัยพิบัติ ทั้งในระดับชาติของประเทศไทยและระดับประชาคมอาเซียน และใช้การสัมภาษณ์เชิงลึกแบบกึ่งโครงสร้างกับกลุ่มผู้ให้ข้อมูลที่มีบทบาทหน้าที่ ความรู้ความเชี่ยวชาญ และประสบการณ์ที่เกี่ยวข้องทั้งจากภาคส่วนพลเรือนและทหาร ร่วมกับการสังเกตการณ์ในเวทีการประชุมสัมมนาที่เกี่ยวข้องกับการขับเคลื่อนความร่วมมือระหว่างพลเรือนและทหารด้านการจัดการภัยพิบัติทั้งในระดับชาติและระดับประชาคมอาเซียน     จากการศึกษาวิจัยครั้งนี้ ผลการวิจัยพบว่า การจัดการภัยพิบัติในระดับชาติเป็นการปฏิบัติงานแบบประสานความร่วมมือซึ่งจะทำงานในรูปแบบหลายหน่วยงานปฏิบัติงานร่วมกันและใช้ระบบการบัญชาการเหตุการณ์และการสั่งการแบบประสานงานหรือเอกภาพการสั่งการ โดยหน่วยงานฝ่ายทหารมีบทบาทในการให้การสนับสนุนภารกิจงานด้านการจัดการภัยพิบัติ ซึ่งโครงสร้างของการประสานความร่วมมือมีลักษณะของการประสานงานแนวราบหรือแนวทแยงระหว่างภาคส่วนพลเรือนและทหาร และมีการควบคุมสั่งการกำลังพลและดูแลทรัพยากรภายใต้หน่วยงานของตนเอง อีกทั้ง ทั้ง 2 ภาคส่วนต่างมีวัฒนธรรมองค์กรที่แตกต่างกัน ซึ่งทำให้เกิดปัญหาในการระดมทรัพยากร ขณะที่การประสานงานของประเทศไทยในระดับประชาคมอาเซียนทั้งการรับและการให้ความช่วยเหลือระหว่างประเทศ มักอาศัยความสัมพันธ์แบบไม่เป็นทางการและดำเนินความร่วมมือโดยไม่ผ่านกลไกระดับประชาคมอาเซียนที่มีอยู่ อาทิ AHA Centre รวมถึงกลไกอื่น ๆ อีกทั้ง มักจะมีการดำเนินความร่วมมือในรูปแบบพลเรือนและทหารกับประเทศสมาชิกอื่น ๆ ในรูปแบบทวิภาคี โดยมีกติกาหลายชุดและหลายระดับทำให้บางกรณีเกิดความซ้ำซ้อน และในการผลักดันให้มีค่านิยมร่วมกันระหว่างประเทศสมาชิกในประเด็นด้านภัยพิบัตินั้นก็ยังอยู่ในระดับค่อนข้างต่ำ การศึกษานี้ได้แสดงให้เห็นปัญหาของการประสานงานระหว่างพลเรือนและทหารของประเทศไทยที่ไม่มีความเป็นสถาบัน ไม่มีกติการ่วมกันในเชิงประจักษ์ มีความตัวใครตัวมันด้านการบริหารทรัพยากร และมีค่านิยมด้านวัฒนธรรมการทำงานที่แตกต่างกัน กอปรกับค่านิยมเรื่องศักดิ์ศรีและเกียรติภูมิของประเทศชาติส่งผลให้การดำเนินความร่วมมือในระดับระหว่างประเทศยังไม่มีความเป็นรูปธรรมในเวทีพหุภาคีของประชาคมอาเซียน อีกทั้ง ความหวาดระแวงและความไม่ไว้วางใจระหว่างประเทศอาเซียนยังคงมีอยู่ จากผลการศึกษาวิจัยข้างต้น ผู้วิจัยจึงเสนอแนะให้มีเวทีของการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ระหว่างตัวแสดงที่มีอำนาจตัดสินใจ และอาศัยกลไกที่เป็นทางการควบคู่กับกลไกที่ไม่เป็นทางการทั้งเวทีทวิภาคีและพหุภาคี ตลอดจนควรมีการจัดทำระเบียบปฏิบัติร่วมกันในการประสานงานระหว่างพลเรือนและทหารที่เป็นรูปธรรมในระดับชาติและระดับประชาคมอาเซียนผ่านการก่อตั้งสถาบันระดับชาติให้มีการปฏิบัติงานได้จริง และสามารถเอื้ออำนวยให้เกิดความร่วมมือระหว่างพลเรือนและทหารขึ้นได้ ซึ่งมีความสอดคล้องกับบริบทของประชาคมอาเซียน รวมถึงการแต่งตั้งเสนาธิการร่วมและผู้เชี่ยวชาญมืออาชีพขึ้นมาเพื่อการประสานงานที่เป็นระบบและรวดเร็วยิ่งขึ้น