El derecho al debido proceso en el procedimiento administrativo sancionador peruano en materia de defensa de la competencia ante INDECOPI = The right to due process in the peruvian administrative antitrust procedure before INDECOPI
Creators: name: Marcos, Francisco
Publisher: name: Zenodo
Year: 2020
Subjects: Due process
Administrative process
Impartiality
Sanctions
Antitrust
Debido proceso
Procedimiento administrativo
Imparcialidad
Procedimiento sancionador
Defensa de la competencia

description: Se cuestiona el respeto del principio del “debido proceso” (due process) del procedimiento administrativo previsto para la aplicación las prohibiciones de conductas anticompetitivas establecidas en la normativa de defensa de la competencia en el Perú ante INDECOPI por la falta de separación, en la primera instancia, entre el órgano instructor (Secretaría Técnica de la Comisión de Defensa de la Libre Competencia/STCLC) y el órgano decisor (Comisión de Defensa de la Libre Competencia/CLC). Este artículo examina la cuestión desde tres perspectivas: análisis económico-funcional, conformidad con las exigencias de la Convención Europea de Derechos Humanos y análisis institucional comparado.En primer lugar, desde la perspectiva económico-funcional, la organización y el procedimiento administrativo sancionador previstos en la legislación peruana de defensa de la competencia se encuadran en el modelo de aplicación pública que encarga el enforcement de las prohibiciones de conductas anticompetitivas a una agencia administrativa especializada (INDECOPI), dividiéndose internamente en dos unidades la instrucción y la resolución de los expedientes sancionadores. Se contempla, además, una ulterior instancia administrativa de revisión ante la Sala de Libre Competencia del Tribunal del INDECOPI, antes de que quede expedito el recurso contencioso-administrativo en vía judicial. La organización de INDECOPI presenta peculiaridades dentro del modelo de agencia administrativa única bifurcada, el procedimiento y el sistema buscan la eficiencia en la organización de los recursos disponibles para detectar y sancionar prácticas anticompetitivas, incluyéndose el apoyo del órgano instructor (STCLC) al órgano decisor (CLC). Inevitablemente, ello puede conducir a un sesgo confirmatorio (prosecutorial bias), consciente o inconsciente, de la decisión final adoptada por la CLC. Sin embargo, el sesgo confirmatorio es inherente a cualquier sistema de agencia administrativa única, si bien su intensidad dependerá de las particularidades en la organización/procedimiento en cada caso. Aun así, la legislación peruana introduce diversas vías para corregir los eventuales errores de la CLC, incluyendo las que pudieran derivarse de un sesgo confirmatorio de las propuestas de la STCLC, entre las que se incluyen la responsabilidad de los integrantes de la CLC por las decisiones adoptadas y, al menos, otra instancia administrativa de revisión ante el Tribunal de Libre Competencia y, después, las vías ordinarias de revisión judicial.En segundo lugar, desde la perspectiva del derecho al debido proceso y el principio de imparcialidad en la Convención Europea de Derechos Humanos (CEDH), el procedimiento de INDECOPI respetaría las exigencias de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) en interpretación del artículo 6.1 CEDH, sobre el principio de imparcialidad. La referencia a la CEDH es frecuente como paradigma internacional en la protección de los derechos humanos (aunque obviamente Perú no sea parte). El principio de imparcialidad exige la separación de instrucción y resolución de los procesos penales, pero el TEDH ha matizado su extensión a los procedimientos administrativos sancionadores. En efecto, si se acude a la jurisprudencia del TEDH como referencia internacional de interés, conviene arrancar con la reflexión de que la extensión de los derechos humanos de la CEDH a las personas jurídicas (derechos humanos corporativos) debe ser examinada en cada caso, y es limitada, y esto es importante dado que los imputados y sancionados en procedimientos sancionadores en materia de defensa de la competencia son casi siempre compañías mercantiles. Después, en lo que atañe precisamente al principio de imparcialidad y a la separación de instrucción y resolución en los expedientes administrativos en materia de defensa de la competencia, el TEDH ha dictaminado específicamente en la sentencia Menarini (43509/2008) que, aunque no exista separación entre instrucción y resolución, el derecho al debido proceso se respeta si se prevé una instancia de revisión judicial con plena jurisdicción (tanto sobre los hechos y sobre el derecho) para anular o sustituir la sanción impuesta por la autoridad de la competencia. Parece que ese es el caso del Derecho peruano, con lo que se cumplirían las exigencias de la CEDH.En tercer lugar, finalmente, desde la perspectiva del derecho comparado, existen autoridades de defensa de la competencia con procedimientos y organizaciones administrativas en otros países que presentan similitudes con los seguidos por el INDECOPI. En particular, se alude concisamente a la Comisión Europea y a la Autorità Garante de la Concorrenza (AGCM) italiana. También allí se haya cuestionado sin éxito la legitimidad de la falta de separación entre el órgano instructor y el órgano decisor. La revisión y anulación judicial de las decisiones administrativas constituye una sólida garantía para los sancionados que asegura la imparcialidad del procedimiento. It is put into question if the administrative sanctioning proceedings for the infringement of the prohibitions of anticompetitive conduct established in Peru before INDECOPI espects the principle of "due process" due to the lack of separation, in the first instance, between the investigating body (Technical Secretariat of the Commission of Free Competition) and the decision-making body in the first instance (Commission of Free Competition). This article examines the issue from three perspectives: economic-functional analysis, conformity with the requirements of the the European Convention of Human Rights and institutional comparative analysis.Firstly, from an economic-functional perspective, the organization and the administrative sanctioning procedure provided for in Peruvian antitrust legislation are part of the model of public enforcement that entrusts the enforcement of prohibitions of anticompetitive conduct to a specialized administrative agency (INDECOPI), which is divided into two units for the instruction and for the resolution of cases. In addition, a further administrative review body is envisaged before the Court of Free Competition, before the judicial appeal in court is possible. The organization of INDECOPI presents peculiarities within the model of single bifurcated administrative agencies, the current procedure and the system seek efficiency in the organization of the available resources to detect and sanction anti-competitive practices, including the support by the investigating body to the decision-making body. Inevitably, this may lead to a confirmation bias (prosecutorial bias) -conscious or unconscious- of the final decisions adopted by the Commission of Free Competition. Indeed, prosecutorial or confirmatory biases are inherent in any single administrative agency system, although the intensity of it depends on the particularities of the organization/procedure in each case. However, Peruvian law introduces several avenues for correcting any errors made by the Commission of Free Competition including those that might arise from a confirmation bias in the Technical Secretariat’s proposals; starting with the reputation and liability of members of the Commission of Free Competition for the decisions adopted and at least one other administrative review instance before the Free Competition Court, and then ordinary avenues of judicial review.Secondly, from the perspective of the right to due process and the principle of impartiality in the European Convention on Human Rights (ECHR), INDECOPI’s procedure would respect the requirements of the case law of the European Court of Human Rights (ECtHR) interpreting of article 6.1 ECHR, on the principle of impartiality. The reference to the ECHR is frequent as international paradigm for the protection of human rights (although it is obvious that Peru is not party to the ECHR). The principle of impartiality requires the separation of investigation and resolution of criminal proceedings, but the ECtHR has greatly qualified the extension of the scope of application of Article 6(1) ECHR to administrative sanctioning procedures. If the case law of the ECtHR is considered an international reference of interest in Peru, it is convenient to start with a reflection on how the case law of the ECtHR has ruled that the extension of the human rights of the ECHR to legal persons (corporate human rights) must be examined in each case and is limited or nuanced, and this is important given that the defendants in antitrust procedures are almost always commercial companies. Then, and with regard to the principle of impartiality and the separation of investigation and resolution in sanctioning proceedings in the field of antitrust, the ECtHR has specifically ruled in the Menarini judgment (43509/2008) that, although this separation may not exist, the right to due process would be respected if the legislation provides for an instance of judicial review with full jurisdiction (on fact and law) to annul or replace the sanction imposed by the competition authority. Apparently, this is the case of Peruvian law and thus the requirements of the ECtHR would be met.Thirdly and finally, from the perspective of comparative law, there are competition authorities in other jurisdictions with administrative procedures and organizations in other countries that are similar to those followed by INDECOPI. In particular, the European Commission and the Italian Autorità Garante de la Concorrenza (AGCM) are briefly mentioned. Here, too, the legitimacy of the lack of separation between the investigating body and the decision-making body has been questioned without success. The judicial review and annulment of the administrative decision are a solid safeguard for those who had been sanctioned by the authority that ensures the impartiality of the proceedings.