THE IMPLANTATION OF PUBLIC POLICIES FOR THE ASSESSMENT OF QUALITY AS A MEANS OF REALIZATION OF EDUCATION AS A PUBLIC ASSET
Creators: name: Dotta, Alexandre Godoy
Publisher: name: Zenodo
Year: 2012

description: CONPEDI GT16: Direito, Educação, Ensino e Metodologia Jurídicos A IMPLANTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE AVALIAÇÃO DA QUALIDADE COMO MEIO DE REALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO COMO UM BEM PÚBLICO THE IMPLANTATION OF PUBLIC POLICIES FOR THE ASSESSMENT OF QUALITY AS A MEANS OF REALIZATION OF EDUCATION AS A PUBLIC ASSET DOTTA, Alexandre Godoy[1] RESUMO O presente artigo tem como objeto a análise histórica e política do surgimento da idéia de qualidade de ensino na organização da educação no Brasil. Para atingir este propósito problematiza a tomada do “direito à educação” ou “serviço público educacional” como um bem público. Discorre sobre a organização do sistema educacional brasileiro e tece considerações sobre o problema das interpretações restritivas e formais da avaliação educacional, principalmente nos termos da proposta neoliberal típica da década de 1990. Faz considerações sobre o conceito de qualidade e a possibilidade de sua efetivação por intermédio das determinações constantes na Constituição brasileira, segundo uma interpretação substancial das políticas públicas avaliativas. PALAVRAS-CHAVE: políticas públicas; política de avaliação; educação como bem público, qualidade da educação; avaliação educacional. ABSTRACT This article intends to analyze the history and politics anent the arising of the notion of quality in the organization of education in Brazil. In order to reach this purpose, we focus the status of the “right to education” or “educational public service” as a public asset. We discuss the organization of the Brazilian educational systems and ponder on the problem concerning restrictive and formal interpretations of the education assessment, mainly in those terms of the neoliberal proposition – typical of the nineties. We discuss the definition of quality and the possibility of its actual occurrence through what has been settled by the Brazilian Constitution according to a substantial interpretation of the evaluative public policies. KEY WORDS: public policies; assessment policy; education as a public asset, education quality; education assessment. INTRODUÇÃO O presente artigo tem como objeto a relação entre a implantação de políticas públicas de avaliação da qualidade educacional e o caráter de “bem público” atribuído à educação pelo sistema jurídico constitucional brasileiro. Neste contexto, o objetivo fundamental da exposição é o de propiciar uma resposta à seguinte questão: as políticas públicas de avaliação da qualidade educacional instituídas pelo Estado no Brasil podem ser fundamentadas no entendimento de que a educação é efetivamente um bem público? Esta pergunta, aparentemente simplória, é de crucial importância na atualidade, em que cada vez mais a avaliação tem se tornado um instrumento de verificação econômica ou meramente gerencial, com preferência para os critérios quantitativos, estimativos e formais, em detrimento da implantação de uma avaliação pautada em propostas políticas efetivamente qualitativas e substanciais. O estudo proposto demanda uma metodologia fundamentalmente dedutiva, pautada em pesquisa doutrinária e legislativa relativa ao tema. Foram escolhidas fontes interdisciplinares, tomando-se como pano de fundo o pensamento de alguns importantes educadores. Essencial à concretização do escopo foi também a recorrência a autores da área jurídica que focam o Direito público, em especial a questão dos direitos fundamentais, dos serviços públicos e do regime jurídico educacional propriamente dito. Pareceu importante uma breve exposição inicial sobre a educação como direito humano fundamental, decorrente de princípios gerais que ultrapassam até mesmo a Constituição como fonte originária. Logo na seqüência foram trazidos elementos contextualizadores do serviço público educacional dentro da estrutura orgânica do Estado, como uma forma de ressaltar a natureza de “dever” do Estado não somente em prestar como também em tutelar (amparar, defender, avaliar e proteger) a educação. O núcleo da pesquisa concentrou-se em propor como a avaliação da qualidade educacional pode ser enquadrada como uma efetiva política pública a ser implantada, em termos formais e materiais; ou seja, observa-se o processo de avaliação segundo o que prevê o sistema jurídico, mas não exclusivamente, pois deve existir um aspecto social e político da avaliação que confira legitimidade ao próprio conjunto normativo relativo à matéria. A partir desta perspectiva tornou-se imprescindível ressaltar uma crítica à concepção restrita comumente aplicada às políticas de avaliação, que acabam não conseguindo redundar em efetivo mecanismo de incrementação da qualidade educacional no Brasil, haja vista os péssimos índices verificados em todos os níveis (notadamente quando focado o ensino). Qual seria o papel das políticas de avaliação na alteração deste quadro? E qual seria seu fundamento? Após colocadas as definições operacionais e descrito o objeto central do trabalho, procurou-se uma resposta plausível à questão inicial e às adjacentes, mediante uma preliminar definição da idéia de qualidade estabelecida por uma das principais políticas públicas educacionais (o Sistema Nacional de Avaliação Ensino Superior - SINAES). Embora metodologicamente a investigação não se restrinja ao ensino, pois as políticas de avaliação devem abranger também a pesquisa, a extensão e a gestão, sem dúvida, um dos focos da problemática (e da própria atuação avaliativa do Estado) é este setor, cuja projeção em nível social justifica sua preferência. O grande aumento da demanda por ensino ocorrido nos últimos anos deu relevo à matéria, chamando a atenção dos governos nacionais e organismos internacionais para a questão da educação, tomando-se com destaque o ensino e nesta seara, particularmente, o ensino superior, pois como o investimento necessário à manutenção da educação superior em relação à educação básica é notoriamente maior, a questão ganhou importância especial, colocando-se em pauta na maioria dos Estados sociais e democráticos de Direito, além de ampliar a preocupação dos organismos internacionais. 1 A EDUCAÇÃO COMO UM BEM PÚBLICO A promulgação da Constituição de 1988 foi responsável por inserir a idéia de qualidade como elemento fundamental a ser considerado no estabelecimento de políticas públicas educacionais. Observa-se que o Brasil, assim como muitos Estados contemporâneos, sofreu relevante influência da positivação dos direitos fundamentais, incluindo à educação, no ordenamento jurídico. Dalmo DALLARI define que fundamentais são aqueles direitos do homem que são válidos de forma inviolável, intemporal e universal.[2] Por essa razão podem ser considerados direitos supra-constitucionais, ou seja, até mesmo acima da Constituição. Pensar em supra-constitucionalidade é aceitar que existem direitos incorporados ao ordenamento como decorrentes de um ideário humano em nível internacional; por este motivo são considerados como adiante da Constituição. Atualmente é comum entender o conjunto destes direitos humanos fundamentais como normas universais, que inspiram e condicionam as leis internas e os próprios ideais de sociedade. Incluem-se nesta categoria as noções de liberdade, igualdade, cidadania, soberania, república, democracia, etc. Tais direitos e garantias são compreendidos como aqueles intrínsecos ao homem e que devem ser, obrigatoriamente, não somente respeitados, como providos pelos os Estados Democráticos de Direito que optaram pelo modelo social-democrático.[3] A Declaração Universal dos Direitos do Homem (ONU, 1948) estabelece o direito à educação como um meio de desenvolvimento humano. Ou seja, esta diretiva destaca a importância da qualidade educacional como direito.[4] É nestes termos que os serviços sociais colocam-se como imprescindíveis obrigações da organização estatal, ente político responsável pela tutela dos direitos fundamentais; ou seja, titular do dever prestar, controlar, fiscalizar, avaliar e garantir a realização dos direitos de natureza educacional (espécie dos direitos sociais). Fruto da superação ideológica do antigo liberalismo clássico, o Estado social, que não se confunde com o socialista, constitui-se de alguns elementos fundamentais: segurança jurídica, proteção dos direitos fundamentais (os civis, os políticos e principalmente os sociais), obrigação de configuração da sociedade por parte do Estado e garantia da autodeterminação democrática. Permeando as diferentes versões das Constituições brasileiras é possível verificar a incorporação de algumas gerações (ou, melhor dizendo, verdadeiras “dimensões”) dos direitos fundamentais, não somente referentes aos direitos políticos, mas também, e principalmente, os sociais. E esta verdadeira evolução, ou como prefere Fábio Konder COMPARATO, “afirmação histórica”, não ocorreu como um fenômeno meramente interno; ela decorre de um paradigma mais amplo, em nível internacional.[5] Ocorre que tão importante quanto a afirmação dos direitos fundamentais em declarações políticas, é o fato de o cidadão brasileiro, efetivamente, já reconhecer o Estado como pessoa jurídica responsável por proporcionar meios de acesso aos direitos sociais (Constituição Federal, art. 6º). Não somente em nível administrativo como, até mesmo, no judicial (tornando-se altamente relevante, nesta seara, a participação do Ministério Público). A educação é um direito que garante direitos. Desse modo, a necessidade de universalização da educação com qualidade deflagra-se como um dos principais desafios rumo à concretização de um Estado social e democrático. Por este motivo, atualmente, é possível compreender a educação como um “bem público”, ou seja, um direito humano fundamental que implica um dever ao Estado de realizar determinadas políticas (entre as quais está a de avaliação) com o objetivo de sua efetivação. Concepção esta que exige o entendimento da educação também como um serviço público, de titularidade estatal, mesmo quando seja prestado por particulares. Todavia “a prestação de tais serviços [os sociais] é dever inafastável do Estado, tendo os indivíduos o direito subjetivo de usufruí-los. O objetivo do Constituinte ao outorgar tais competências ao Poder Público não foi o de reservá-las, mas sim obrigar a seu exercício”.[6] Parece ser este o contexto adequado para a própria compreensão dos fundamentos justificatórios para a construção de políticas públicas de avaliação da educação. Mecanismos estes que precisam reforçar a velha máxima de que a educação é direito de todos e dever do Poder Público. Ou seja, o Estado é, e deve ser, o ente responsável pela titularidade do serviço e garantia do direito, o que somente é possível de ser realizado mediante uma atividade regulatória e prestacional compatível com a substancial identificação da educação como um bem público. 2 ORGANIZAÇÃO DO ENSINO NO BRASIL A organização do ensino no Brasil segue as disposições normativas presentes nas diversas Leis de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Cronologicamente é possível identificar as três principais como sendo a Lei 4.024 de 1961, a Lei 5.692 de 1971 e a Nova LDB, Lei 9.394 de 1996. A primeira estabelecia o ensino primário com quatro anos de duração. Após a realização do Exame de Admissão o estudante poderia se matricular no ensino ginasial. O ciclo Ginasial do Ensino Médio possuía quatro anos de duração e o ciclo Colegial do Ensino Médio possuía três anos de formação. O ensino superior tinha tempo variável, em função do tipo de curso de graduação. Destaca-se que o ciclo Ginasial e o Colegial eram divididos em ramos de Ensino: Secundário, Comercial, Industrial, Agrícola, Normal e outros. Em 1971 a lei determinou a divisão em Ensino de Primeiro, Segundo Grau e Ensino Superior (terceiro Grau). A Lei 9.394 ainda é responsável pela estruturação vigente compreendida em nível básico e superior. As instituições da rede de ensino estão classificadas conforme o nível de educação que está prestando ao indivíduo, podendo ser público ou privado. A educação básica é compreendida pelo ensino infantil, fundamental e médio, possuindo diversas modalidades de formação. As escolas são responsáveis pelo ensino infantil e fundamental, os colégios são os estabelecimentos que já possuem ensino médio e profissionalizante. E ainda, outros termos podem ser encontrados para a designação das instituições de ensino, como por exemplo, centro, instituto, grupo, etc. Todavia estes títulos são decorrentes das antigas formatações do ensino, da cultura ou dos costumes locais. As instituições de ensino superior constituem-se como faculdades isoladas, centros universitários e universidades (Decreto Federal 5.773 de 2006). Desde a Nova LDB a educação se estrutura em básica e superior. A formação básica é compreendida por ensino infantil, fundamental, médio, profissionalizante em suas diversas modalidades. Já o ensino superior atualmente se estratifica formalmente no ensino de graduação, especialização (lato senso), programa de mestrado e doutorado (stricto senso). Novas concepções de gerenciamento dos bens públicos estão sendo incorporadas no Brasil pelo aparato jurídico-administrativo a partir de recentes reformas que vêm sendo promovidas no modelo consagrado na Constituição de 1988. De acordo com o processo iniciado pelo Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado de 1995[7] foram realizados leilões de estatais; abriram-se diversas concessões de serviço público e vem sendo estabelecidas novas parcerias entre o público e o privado. O Estado se coloca na supervisão geral e as recém criadas agências reguladoras fiscalizam os serviços públicos concedidos. No tocante aos serviços sociais, o Estado, motivado principalmente por organismos internacionais, vem estabelecendo crescente relação com o chamado Terceiro Setor, ainda que de forma bastante criticável.[8] Deise MANCEBO aponta que se tornou representativa a Lei 11.079 de 2004, que institui normas gerais para as Parcerias Público-Privadas no âmbito da administração pública e incluiu a educação, assim como os demais serviços públicos, que passam cada vez mais a serem relegados a um sistem típico da iniciativa privada.[9] Sendo assim, a contemporaneidade parece estar tendendo a um caminho inverso ao do século XX, em que evolutivamente o Estado foi responsabilizado pela gestão e prestação do serviço público de educação, reconhecendo-o como um direito humano fundamental e universal. Tratam-se das correntes de pensamento neoliberais, que tendem se a contrapor à própria natureza estatal dos direitos sociais (que passam a ser cada vez menos direitos e cada vez menos serviços públicos).[10] Por certo, a partir desta perspectiva, as políticas de avaliação acabam por reduzir seu foco, concentrando-se em fatores eminentemente econômicos, tópicos e estatísticos. Apesar desta tendência, no âmbito infraconstitucional encontram-se as normas jurídicas que estão condicionadas aos princípios da Constituição Federal e que, portanto, estão fora da disponibilidade dos poderes públicos, propiciando um sistema de resistência. O Legislativo é responsável por estabelecer as regras gerais materializadas em forma de Lei, o Executivo normatiza tais leis por meio dos seus órgãos com Decretos, Portarias e Diretrizes; por fim, o Judiciário cumpre a função de agente fiscalizador de todas as normas emitidas e decisão no caso concreto. Tudo em conformidade com as políticas públicas constituc