Εποπτεία και έλεγχος στις πράξεις και τα όργανα των φορέων της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης
Creators: name: Καπετανοπούλου, Παρασκευή Σταύρου
Publisher: name: Aristotle University of Thessaloniki
Year: 2017
Subjects: Το Κράτος ασκεί στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης εποπτεία που συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας και όχι σκοπιμότητας
Άσκηση πειθαρχικού ελέγχου στους αιρετούς των ΟΤΑ
Αυτοτελής Υπηρεσία Εποπτείας Ο.Τ.Α.
The State exercises over the local authorities’ institutions a supervision consisting solely of legality and not expediency control
Exercise of disciplinary control to the elected representatives of the Local Authorities’ Institutions
Independent Supervision of Local Authorities' Institutions.

description: Η εποπτεία αποτελεί θεσμό στο πλαίσιο της αυτοδιοίκησης, η οποία, ως σύστημα διοικητικής οργάνωσης του κράτους προβλέπει την εκ του Συντάγματος, ή εκ του νόμου σύσταση νομικών προσώπων εξοπλισμένων με διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια, στα οποία το κράτος αναθέτει τη διοίκηση ορισμένου κύκλου υποθέσεων. Διοικητική εποπτεία είναι η παρακολούθηση και ο έλεγχος της δράσης των αυτοδιοικούμενων νομικών προσώπων εκ μέρους των οργάνων του κράτους. Αντικείμενο της διοικητικής εποπτείας μπορούν να είναι μόνο οι ίδιες υποθέσεις των τοπικών οργανισμών, ενώ η κατά παραχώρηση άσκηση εξουσίας στην τοπική αυτοδιοίκηση, η οποία οδηγεί στην υπεύθυνη και ανεξάρτητη από το κράτος διαχείριση των υποθέσεων, δεν μπορεί και δεν πρέπει να είναι απεριόριστη. Και τούτο, διότι το κράτος δεν είναι δυνατό να παραμένει αδιάφορο σε περίπτωση παραβίασης των νόμων από τα όργανα της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η σχέση εποπτείας προϋποθέτει δύο νομικά πρόσωπα, το εποπτεύον, το οποίο είναι το κράτος και το εποπτευόμενο, το οποίο μπορεί να έχει χαρακτήρα νομικού προσώπου δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου. Κατά συνταγματική επιταγή του πρώτου εδαφίου της παρ. 4 του άρθρου 102 του Συντάγματος: «Το Κράτος ασκεί στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης εποπτεία που συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας και δεν επιτρέπεται να εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους. Ο έλεγχος νομιμότητας ασκείται όπως νόμος ορίζει». Έτσι, η ουσιαστική εκτίμηση των οργάνων διοίκησης των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης κατά την έκδοση μιας πράξης παραμένει ανέλεγκτη από το διοικητικό όργανο που είναι επιφορτισμένο με την άσκηση της κρατικής εποπτείας. Συνεπώς, η οριοθέτηση της εποπτείας στον έλεγχο αποκλειστικά της νομιμότητας της διοικητικής δράσης των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των νομικών τους προσώπων και όχι της σκοπιμότητας, διασφαλίζει την ελευθερία δράσης τους, την ανάπτυξη πρωτοβουλιών τους, με σκοπό να αποκλεισθούν διάφορες μορφές παρέμβασης στη λειτουργία τους, οι οποίες θα οδηγούσαν σε εκμηδένιση, ή αδράνεια της τοπικής αυτοδιοίκησης. Μόνο με αυτή την ευρεία λειτουργία της εποπτείας διασφαλίζεται η αρχή της νομιμότητας σε όλα τα επίπεδα διοικητικής δράσης των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και θεραπεύεται κατά τρόπο επαρκή το δημόσιο συμφέρον. Κατά το Σύνταγμα (άρθρο 102), η άσκηση πειθαρχικού ελέγχου από τα όργανα της κρατικής εξουσίας προς τους αιρετούς έχει χαρακτήρα εξαιρετικού μέτρου και προβλέπεται στο πλαίσιο της εποπτείας που ασκεί το Κράτος στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης. Το τελευταίο εδάφιο της παρ. 4 του άρθρου 102 του Συντάγματος ορίζει ότι είναι δυνατό να επιβάλλονται πειθαρχικές ποινές στα αιρετά όργανα των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης μόνο από ύστερα από σύμφωνη γνώμη συμβουλίου που αποτελείται από πλειοψηφία από τακτικούς δικαστές. Η ανωτέρω διαδικασία δεν ισχύει στις περιπτώσεις που συνεπάγονται αυτοδικαίως έκπτωση ή αργία για τους αιρετούς. Τα εν λόγω μέτρα λαμβάνονται με τη διαπίστωση της συνδρομής ορισμένων αντικειμενικών δεδομένων, χωρίς την τήρηση της πειθαρχικής διαδικασίας. Ομοίως, και η πρόβλεψη του Συντάγματος περί πειθαρχικής ευθύνης των αιρετών αποβλέπει στην τήρηση της αρχής της νομιμότητας και στη διασφάλιση του δημοσίου συμφέροντος. Συνεπώς, διαπιστώνει κανείς ότι είναι αναγκαία η εποπτεία επί των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης για τη νόμιμη και εύρυθμη λειτουργία τους. Πλην της πειθαρχικής ευθύνης, η ευθύνη των αιρετών διακρίνεται σε ποινική και αστική. Περαιτέρω, το περιεχόμενο της εποπτικής πράξης πρέπει να είναι ρητά θετικό, δια της επικύρωσης, ή ρητά αρνητικό, δια της ακύρωσης. Αντίστοιχα, και στον έλεγχο των οργάνων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, καθίσταται αναγκαία η παραπομπή ή αντίθετα, η μη παραπομπή του αιρετού, κατόπιν αιτιολογημένης κρίσης του Ελεγκτή Νομιμότητας, στο Πειθαρχικό Συμβούλιο. Ως εκ τούτου, διαπιστώνει κανείς ότι δεν είναι δυνατή η άσκηση της εποπτείας επί των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, δια της σιωπής. Αναντίρρητα, οι επιλογές του Ν. 3852/2010 επιχειρούν να θεραπεύσουν τα μειονεκτήματα του προϊσχύσαντος συστήματος. Συνεπώς, ο Ν. 3852/2010, όπως ισχύει, προβλέπει ότι η εποπτεία των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, ανατίθεται στην Αυτοτελή Υπηρεσία Εποπτείας Ο.Τ.Α., η οποία οργανώνεται κατά τρόπο που διασφαλίζει σοβαρές εγγυήσεις για αποτελεσματικό και ποιοτικό έλεγχο των πράξεών τους, καθώς και τον πειθαρχικό έλεγχο των αιρετών. Ωστόσο, οι αντικειμενικές δυσκολίες της περιόδου, όπως η οικονομική κρίση, αλλά και οι χρόνιες παθογένειες, όπως οι βραδυκίνητες διαδικασίες στελέχωσης, καθώς και η απορριπτική διάθεση των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, δεδομένου ότι θεωρείτο ότι θίγει την αυτοτέλεια του αυτοδιοικητικού κεκτημένου, αποτέλεσαν ισχυρή τροχοπέδη για την άμεση και έγκαιρη στελέχωση και λειτουργία του θεσμού. Έτσι, ο συγκεκριμένος θεσμός έχει καθυστερήσει υπερβολικά πολύ στην έναρξη λειτουργίας του. Από την παρούσα μελέτη επίσης προκύπτει ότι οι Ο.Τ.Α. ελέγχονται σε πολλά και διαφορετικά επίπεδα, με σκοπό τη διασφάλιση των αρχών της νομιμότητας, της διαφάνειας και της χρηστής διοίκησης
description: Supervision is a means within the local authorities, which, as an administrative structure system of the State provides the by Constitution or by Law establishment of legal entities having administrative and financial autonomy, and to which the State entrusts the management of certain affairs. Administrative supervision is the monitoring and control of the activities of the self-governing entities by the state organs. Τhe administrative supervision can have as object only the own affairs of the local organizations, while the granted exercise of power to the local authorities, -which leads to a responsible and independent from the state management of affairs- cannot and should not be unlimited. This is because the state cannot remain indifferent to law infringement by the local authorities bodies. The supervisory relationship involves two entities, the supervising, -which is the state- and the supervised -which may be a legal person of public or private law. As required by the Constitution in the first subparagraph of par.4 of Article 102: "The State shall supervise the local authorities, this supervision consisting solely in monitoring the legality and must not impede their initiative and freedom of action. The legality monitoring is exercised as provided by law". Thus, the substantial assessment of the management institutions of the local authorities bodies when adopting an act, remains uncontrolled by the competent administrative body responsible for the exercise of state supervision. Therefore, the setting of supervision boundaries solely in the legality control of the administrative activity of the local authorities and of their legal entities and not on the basis of what is deemed appropriate, ensures their freedom of action and their initiatives, with a view to excluding various forms of interference in their operations, which would lead to nullification or inaction of the local authorities. Only with this broad supervision the principle of legality in all the administrative action levels of the local authorities is ensured and the public interest is treated adequately. According to the Constitution (Article 102), the exercise by the state institutions of disciplinary control of the elected representatives is an exceptional measure planned under the scheme of supervision exercised by the State to the local authorities. The last subparagraph of par. 4 of Article 102 of the Constitution states that it is possible to impose disciplinary sanctions to elected bodies of the local authorities only after an agreement of a council consisting in its majority by judges. The above procedure does not apply to cases resulting ipso jure disqualification or suspension of elected representatives. Such measures are taken on finding the occurrence of certain objective data, without recourse to disciplinary proceedings. Similarly, the provision of the Constitution on the disciplinary responsibility of the elected representatives aims to the compliance with the principle of legality and the safeguarding of the public interest. Therefore, one can see that supervision over the bodies of the local authorities is necessary for their legal and orderly operation. Except for the disciplinary liability, the liability of the elected representatives is divided into criminal and civil liability. The content of the supervision must further be explicitly positive through ratification, or expressly negative, through annulment. Respectively, in the control also of the local authorities’ institutions, it is necessary to bring, or not to bring to the Disciplinary Board the elected representative, on a reasoned judgment by the Legality Auditor. Therefore, one can see that it is not possible to exercise supervision over the local authorities, by silence. Admittedly, choices of Law 3852/2010 try to resolve the disadvantages of the previously applicable system. Therefore, the Law 3852/2010, as amended, provides that the supervision of local authorities is assigned to the Independent Supervision Body of the Local Authorities, which is organized in a way that secures significant safeguards for the effective and quality control of their actions as well as the disciplinary control of the elected representatives. However, the current objective difficulties such as the economic crisis and chronic pathologenies, such as the cumbersome recruitment procedures and the negative mood of the local authorities since the Law was thought to affect the independence of the local and regional acquis were big obstacles for the direct and timely staffing and operation of the institution. So, this institution has been delayed too long at the start of its operation. From this study it also results that the Local Authorities’ Institutions are controlled at many different levels in order to safeguard the principles of legality, transparency and good administration