Gutachten zum Postulat KR-Nr. 230/2022 : «Keine Subventionierung der persönlichen Work-Life-Balance»
Creators: name: Arni, Patrick
name: Fauceglia, Dario
name: Filippo, Martina
Publisher: name: Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich
Year: 2023
Subjects: Sozialleistung
Rechtssicherheit
Demokratisches Prinzip
Work-Life-Balance
Berechnung
Hypothetisches Einkommen
344: Öffentliches Recht (CH), Arbeits-, Sozial-, Bildungs- und Kulturrecht

description: Auf kantonaler Ebene gibt es im Wesentlichen folgende bedarfsabhängige Leistungen: Ausbildungsbeihilfen in Form von Stipendien oder rückerstattungspflichtigen Darlehen, individuelle Prämienverbilligungen, jährliche Ergänzungs- und Zusatzleistungen sowie Krankheits- und Behinderungskosten gemäss Bundesrecht, darüberhinausgehende kantonale Beihilfen sowie Zuschüsse für Heimbewohnerinnen und Heimbewohner, Alimentenbevorschussungen sowie als Objekthilfe ausgestaltete Wohnbau- und Wohneigentumsförderungen. 
Soweit die Sozialleistungen der Rückerstattung unterliegen, dürfte sich eine Differenzierung erübrigen. Eine Rückerstattungspflicht besteht bei Ausbildungsbeihilfen in Form von Darlehen. Das gilt gemäss Bundesrecht auch für die Ergänzungsleistungen. Die im Rahmen der Alimentenbevorschussung geleisteten Gelder können vom Gemeinwesen von der Schuldnerin oder vom Schuldner der Alimente zurückgefordert werden. Gelder der Wohnbau- und Wohneigentumsförderung sind ebenfalls rückerstattungspflichtig, da sie in Form von zinslosen oder zinsgünstigen Darlehen ausgerichtet werden.
Der freiwillige Einkommensverzicht führt teilweise schon nach geltendem Recht zu Kürzungen von Sozialleistungen. So wird ein freiwilliger Einkommensverzicht im Rahmen der jährlichen Ergänzungsleistungen bei teilinvaliden IV-Rentnern nach Massgabe des Bundesrechts berücksichtigt. Die darüberhinausgehenden kantonalen Beihilfen lehnen sich an die bundesrechtlich vorgesehenen EL-Berechnungen an. Entsprechend wird ein Einkommensverzicht ebenfalls berücksichtigt. Bei Zuschüssen für Heimbewohnerinnen und Heimbewohner wird ein Einkommensverzicht ebenfalls bereits im kantonalen Recht berücksichtigt. 
Für die vorliegende Fragestellung ist ferner der Rechtssetzungsspielraum aufzuzeigen, in dem der Kanton zuständigkeitshalber tätig werden kann. Im Bereich der Ausbildungsbeihilfen ist der Kanton Zürich an das Stipendienkonkordat gebunden. Die Rahmenbedingungen der individuellen Prämienverbilligungen finden sich im Bundesrecht, das den Kantonen aber einen grossen Handlungsspielraum lässt. Bei den jährlichen Ergänzungsleistungen und den Krankheits- und Behinderungskosten hat der Kanton von Bundesrechts wegen wenig bis gar keinen Handlungsspielraum. Im Kanton Zürich sind bei den Krankheits- und Behinderungskosten die bundesrechtlichen Minimalansprüche bereits vorgesehen. Bei den weitergehenden kantonalen Beihilfen und Zuschüssen für Heimbewohnerinnen und Heimbewohner ist der Kanton in seinem Handlungsspielraum nicht einschränkt. Die Alimentenbevorschussungen finden ihre Grundlagen im Bundesrecht, die Kantone sind aber in der Ausgestaltung relativ frei. Bei der kantonalen Wohnbau- und Wohneigentumsförderung darf der Kanton die Voraussetzungen für den Erhalt der Objekthilfe grundsätzlich frei anpassen.
Die Ausgestaltung der familienergänzenden Kinderbetreuung, der Zahnbehandlungen und der Pflege obliegen hingegen weitgehend den Gemeinden, wobei der Kanton nur in den Grundzügen Regelungen treffen kann.
Der freiwillige Verzicht auf höhere Einnahmen zwecks besserer Work-Life-Balance stellt keinen Rechtsmissbrauchstatbestand dar. Die Kantone dürfen jedoch bei der Bemessung von Sozialleistungen unter Vorbehalt anderslautenden Bundesrechts einen solchen Verzicht über die Anrechnung eines hypothetischen Einkommens grundsätzlich berücksichtigen. Die verfassungsmässigen Grundsätze erfordern dafür einen klaren entsprechenden gesetzgeberischen Willen. Das Gesetz muss dabei eine rechtsgenügende Sachverhaltsfeststellung unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls sowie die Einhaltung des Gleichbehandlungsgebots gewährleisten.
Somit bleiben die individuelle Prämienverbilligung (IPV), die Stipendien und die Wohnbau- und Wohneigentumsförderung, wo der Kanton Regelungen erlassen kann. In den anderen Bereichen ist der Kanton entweder nicht zuständig, der freiwillige Einkommensverzicht wird bereits berücksichtigt oder die Leistungen müssen zurückerstattet werden.
Im Interesse der Rechtssicherheit und des demokratischen Prinzips empfiehlt es sich, dass der Gesetzgeber für jede Sozialleistung einzeln bestimmt, ob und inwiefern freiwillige Work-Life-Balance Entscheide als Bemessungsfaktoren relevant sein sollen. Durch die Anrechnung eines hypothetischen Einkommens darf der Sinn und Zweck der jeweiligen bedarfsabhängigen Sozialleistung nicht ausgehöhlt werden. So dürfte die Berücksichtigung eines Einkommensverzichts dem Ziel von Ausbildungshilfen geradezu widersprechen, womit eine solche Regelung bei den Stipendien nicht angezeigt ist.
Welche Gründe einen Einkommensverzicht im Detail zu rechtfertigen vermögen, ist letztendlich ein politischer Entscheid. Es gilt zu beachten, dass eine Reduktion des Arbeitspensums oder der gänzliche Verzicht der Ausübung einer Erwerbstätigkeit auch nur vorübergehend und aus mannigfaltigen Gründen geschehen kann (z.B. zur Betreuung von älteren Menschen oder Menschen mit Behinderungen, zwecks karitativer oder politischer Tätigkeiten oder der Freiwilligenarbeit in Vereinen). Auch diesbezüglich gilt es sorgfältig zu prüfen, welche Gründe einen Einkommensverzicht zu rechtfertigen vermögen. Schliesslich verlangt das Gleichbehandlungsgebot das Vorliegen von sachlichen und triftigen Bemessungsfaktoren sowie die Berücksichtigung der relevanten Umstände im Einzelfall.
Die ökonomische Analyse der Implikationen des Postulats für den Bezug von Subventionen (aufgrund der Datenverfügbarkeit wird auf die individuelle Prämienverbilligung fokussiert) hat folgende drei Hauptresultate ergeben. Erstens zeigt die empirische Untersuchung für den Kanton Zürich, dass die individuelle Prämienverbilligung die Wahrscheinlichkeit nicht erhöht, dass Erwerbstätige ihre Arbeitszeit reduzieren.
Zweitens ergibt eine Hochrechnung der Personen, die selbst deklariert «freiwillig» weniger arbeiten und IPV beziehen, eine sehr tiefe Anzahl an Betroffenen. Nur etwa 0,65% der Erwerbstätigen wären bei einer solchen Definition des freiwilligen Einkommensverzichts von einem Verlust der IPV-Subventionen betroffen.
Drittens zeigt sich in einer Simulation, dass wenn der Ansatz der Anrechnung eines hypothetischen Einkommens gewählt würde, rund 4,5% bis 16,5% der IPV-Beziehenden ihren Anspruch verlieren würden. Darin sind aber auch Personen enthalten, die allenfalls legitime Gründe für Teilzeitarbeit haben. Die beschränkte Detailliertheit der Daten lässt eine spezifischere Ermittlung des hypothetischen Erwerbseinkommens nicht zu. Bei einer gezielteren Ermittlung würden die Anteile der Personen, die ihre IPV verlieren würden, voraussichtlich kleiner ausfallen. Eine spezifischere Ermittlung wäre bei einer Umsetzung zentral, um die angepeilte Personengruppe, die «freiwillig auf Erwerbseinkommen verzichtet», möglichst genau zu bestimmen, um unfaire (grundlose) Ausschlüsse aus der IPV-Berechtigung möglichst zu verhindern.
In praktischer Hinsicht ist zu beachten, dass die Anrechnung eines hypothetischen Einkommens einen erhöhten Aufwand nach sich ziehen könnte, weil die besonderen Umstände des Einzelfalles zu ermitteln und zu berücksichtigen sind. Da die vorliegend relevanten bedarfsabhängigen Sozialleistungen naturgemäss betragsmässig eher tief sind, dürfte der Verwaltungsaufwand für die Abklärung in keinem Verhältnis zu den potenziell eingesparten Kosten stehen. Aus der Untersuchung haben sich keine Resultate ergeben, die klar für einen Systemwechsel im erwähnten Sinne sprechen.