Finansowanie kampanii wyborczych. Wybrane problemy

Wstęp 
Dotychczasowe publikacje i analizy dotyczące finansowania polityki, a w szczególności wyborów, w Polsce koncentrowały się na kwestiach prawnych i technicznych, analizując m.in. jawność finansowania, subwencjonowanie partii politycznych z budżetu państwa, wydatki wyborcze, zagrożenia korupcyjne, sprawozdawczość finansową, efektywność i proporcjonalność sankcji. Te opracowania są bardzo ważnym głosem w dyskusji, jak powinno wyglądać finansowanie polityki w demokracji liberalnej, gdzie demokratyczne wybory, neutralność państwa, pluralizm polityczny i równość szans powinny być odpowiednio chronione. Cały okres transformacji ustrojowej w Polsce po 1989 roku cechował się umiarkowanym uprzywilejowaniem partii rządzących w kwestii finansowania i dostępu do środków publicznych. Wydarzenia ostatnich kilku lat pokazały jednak, iż pluralizm polityczny, jawność, uczciwość oraz równość szans wyborczych, będące podstawowymi miernikami jakości demokracji, nie są dane raz na zawsze i mogą być zagrożone. 

Nastąpiła stopniowa zmiana trendu w polityce kraju – z demokratyzacji na autokratyzację. Ta nowa rzeczywistość wymusza też nowe podejście w dyskusji o finansowaniu polityki. Analizy autorstwa International IDEA, V-DEM, Freedom House, Komisji Europejskiej, Indeksu Transformacji Bertelsmanna (BTI), jak i raporty OBWE/ODIHR z przeprowadzonych monitoringów wyborów pokazują, że w Polsce, a w jeszcze większym stopniu na Węgrzech nasilają się zagrożenia systemowe dla pluralizmu politycznego i wyborów, wynikające z odchodzenia od demokracji w stronę autokratycznego legalizmu. Pogarszanie się jakości demokracji jest także rezultatem m.in. toksycznej polaryzacji i zawłaszczania państwa przez partie rządzące w obu tych krajach. Zaciera się wtedy linia podziału między z założenia neutralnym państwem a partią rządzącą. W momencie kiedy następuje ograniczanie pluralizmu politycznego i praworządności, systemowe nadużywanie mediów i środków publicznych, a także dochodzi do włączenia się państwa w wyścig wyborczy, co powoduje nierówność szans jego uczestników, „wówczas wybory nie mogą być uznane za rzetelne, a więc za rzeczywiście demokratyczne”. 

Pojawia się potrzeba spojrzenia na standard demokratycznych wyborów nie tylko przez pryzmat respektowania ich formalnych wymogów, ale także konkurencji wyborczej odbywającej się na równych prawach, współcześnie rozumianej jako zasada równoprawnej rywalizacji podmiotów w wyborach. Równe warunki dla rywalizujących ze sobą podmiotów dotyczą równych praw i szans w finansowaniu kampanii wyborczej, dostępu do mediów i równego traktowania przez państwo. 

Celem niniejszej analizy jest wskazanie konkretnych problemów systemowych oraz kluczowych zagadnień, które należałoby monitorować, analizować i sygnalizować publicznie jako potencjalne zagrożenia dla rzetelnych wyborów. Lista tych zagadnień nie jest wyczerpująca, a zdaniem autora do najważniejszych z nich można zaliczyć:

- działalność Państwowej Komisji Wyborczej, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Najwyższej Izby Kontroli, Prokuratury oraz kontrolę sądową; 
- finansowanie wyborów przez podmioty trzecie; 
- nadużywanie środków publicznych; 
- prekampanię wyborczą; 
- wydatki reklamowe spółek Skarbu Państwa i wykorzystywanie mediów publicznych; 
- finansowanie agitacji w Internecie.

Jak zauważył Komitet Ministrów Rady Europy: „finansowanie partii politycznych i kampanii wyborczych we wszystkich państwach powinno podlegać standardom w celu zapobiegania zjawisku korupcji i walki z nim; (...) korupcja stanowi poważne zagrożenie dla praworządności, demokracji, praw człowieka, sprawiedliwości i sprawiedliwości społecznej, utrudnia rozwój gospodarczy, zagraża stabilności instytucji demokratycznych i podważa moralne podstawy społeczeństwa”.

Wprowadzenie Ustawą z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw nowych mechanizmów rejestru wpłat i umów jest dobrym rozwiązaniem idącym w kierunku zwiększenia przejrzystości finansowania partii politycznych. Szczególnie utworzenie elektronicznego rejestru wpłat prowadzonego i aktualizowanego przez partie może zwiększyć jawność finansowania polityki. Regulacje te są krokiem w dobrą stronę, gdyż dostarczają informacji istotnych z punktu widzenia transparentności finansowania polityki i wzmacniają zaangażowanie ze strony Państwowej Komisji Wyborczej. Dzięki rejestrom umów i wpłat prowadzonym w formie elektronicznej i udostępnianym na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej pojawia się możliwość realnej kontroli społecznej nad bieżącym finansowaniem partii politycznych. 

Działalność Państwowej Komisji Wyborczej, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Najwyższej Izby Kontroli, Prokuratury i kontrola sądowa
Niezależność Państwowej Komisji Wyborczej, komisarzy wyborczych, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Najwyższej Izby Kontroli, Prokuratora Generalnego, Sądu Najwyższego, jak i Trybunału Konstytucyjnego, a w szczególności zakres, w jakim te organy mogą działać bez nacisków politycznych i zewnętrznej ingerencji – to wszystko stanowi zespół czynników wpływających na efektywność kontroli publicznej nad finansowaniem polityki w Polsce. Istotną rolę odgrywa tu PKW, ponieważ CBA i NIK mają ograniczone uprawnienia w zakresie kontroli finansowania partii politycznych.

Poważnym zagrożeniem jest upolitycznienie systemu prokuratorskiego. Wszelkie czynności wykonywane przez polityka, w tym wypadku Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, powinny być jasno oddzielone od śledztw prowadzonych w sprawach dotyczących finansowania partii politycznych. Prokurator Generalny może zwrócić się o przeprowadzenie czynności operacyjno-rozpoznawczych, może wydawać polecenia w każdej sprawie prokuratorskiej w Polsce i ma pełen dostęp do materiałów wszystkich akt prokuratorskich w kraju. Prokuratura może się przyłączać praktycznie do każdego postępowania sądowego, a tym samym pośrednio wpływać na jego wynik. Jak słusznie zauważyła Komisja Wenecka, system o tak szerokich i niekontrolowanych uprawnieniach Prokuratora Generalnego jest nie do przyjęcia w praworządnym państwie, ponieważ stwarza pole do arbitralności. Także Grupa Państw Przeciwko Korupcji (Group of States against Corruption, GRECO) w ramach Piątej Rundy Ewaluacyjnej wyraziła zaniepokojenie zwiększonym wpływem władzy wykonawczej na sądownictwo, prokuraturę i policję, co naraża cały łańcuch postępowań karnych na ryzyko ingerencji politycznej, osłabiając skuteczność działań antykorupcyjnych. 

Niezależność i neutralność organów kontrolnych jest niezmiernie istotna dla wiarygodności całego systemu kontroli finansowania polityki. Podejmowanie przez nie działań, które prowadzą do merytorycznie niesprawiedliwych, nierozsądnych, irracjonalnych lub opresyjnych decyzji, jest naruszeniem zasady praworządności. 

Znaczenie niezależności organów kontrolujących finansowanie polityki jest podkreślane w wielu dokumentach międzynarodowych, w tym w Zaleceniach Komitetu Ministrów Rady Europy Rec4 z 2003 roku w sprawie wspólnych zasad zwalczania korupcji w finansowaniu partii politycznych i kampanii wyborczych, jak i w przyjętym na 40. Zebraniu Plenarnym GRECO (1–5 grudnia 2008) Raporcie Oceny Trzeciej Rundy dla Polski, w którym zawarto osiem zaleceń odnośnie do finansowania partii politycznych i funkcjonowania PKW. 

Wprawdzie dotyczyły one stanu prawnego w momencie dokonywanej oceny, to większość z tych zaleceń jest nadal aktualna. Na przykład GRECO zaleciło zwiększenie zasobów finansowych i osobowych w Krajowym Biurze Wyborczym, czyli jednostce Państwowej Komisji Wyborczej odpowiedzialnej za kontrolę finansowania polityki. Zdaniem GRECO dotychczasowy wzrost liczby osób zajmujących się tym był marginalny jak na kraj wielkości Polski. GRECO podkreśliło, że aby prowadzić proaktywny i wnikliwy monitoring, należy zaangażować w ten proces więcej wykwalifikowanego personelu. GRECO parokrotnie zwracało uwagę na wątpliwości dotyczące skuteczności wybranego przez Polskę modelu nadzoru, a zwłaszcza faktu, że Państwowa Komisja Wyborcza nie ma uprawnień w zakresie prowadzenia dochodzeń w odniesieniu do potencjalnych naruszeń prawa.

Rekomendacje GRECO nie tylko zostały w dużym stopniu zignorowane, ale „reformy” poszły w przeciwnym i niepokojącym kierunku. Zmiany wprowadzone ustawą z 11 stycznia 2018 roku (Dz.U. poz. 130) trzeba uznać za kontrowersyjne. W szczególności jako wątpliwe należy ocenić zmiany dotyczące rozszerzenia katalogu korzyści majątkowych o charakterze niepieniężnym, które mogą przyjmować komitety wyborcze, poprzez zaliczenie do niego korzystania z przedmiotów i urządzeń, w tym z pojazdów mechanicznych, udostępnianych nieodpłatnie przez osoby fizyczne, oraz korzystania z nieodpłatnie udostępnianych miejsc do ekspozycji materiałów wyborczych.

Obowiązujące poprzednio rozwiązania, polegające na wprowadzeniu do składu PKW wyłącznie sędziów najwyższych organów władzy sądowniczej, zapewniały apolityczność, fachowość prawniczą, bezstronność, niezależność od wpływu czynników politycznych, w tym w szczególności od partii, członków PKW. Usunięcie sędziów ze struktury organów wyborczych oraz upolitycznienie wyboru nowych członków PKW, komisarzy wyborczych oraz szefa Krajowego Biura Wyborczego spowodowało pojawienie się wielu przesłanek ograniczających niezależność PKW i KBW. Po pierwsze, jesteśmy świadkami upolitycznienia organu, którego decyzje mogą przesądzać w sprawach zasadniczych dla finansowania partii politycznych. Państwowa Komisja Wyborcza może, choć nie musi, stać się przestrzenią do prowadzenia walki politycznej, ale też bronią wykorzystywaną przez rządzących. Upolitycznienie i polaryzacja wewnątrz PKW mogą także doprowadzić do podobnych problemów, jakie dotykają Federalną Komisję Wyborczą (Federal Election Commission, FEC) w USA, gdzie konflikty partyjne determinują głosowanie i często doprowadzają do impasu w działaniach Komisji.

Niezależność PKW została dodatkowo ograniczona poprzez pozbawienie członków PKW ochrony kadencji. Nowe brzmienie art. 158 § 1 pkt 5 k. wyb. stanowi, iż wygaśnięcie członkostwa w PKW następuje w przypadku odwołania członka Komisji przez Prezydenta Rzeczypospolitej na uzasadniony wniosek podmiotu wskazującego. Ustawa nie precyzuje żadnych okoliczności uzasadniających odwołanie i nie przewiduje procedury odwoławczej. W związku ze wskazaniem większości składu PKW przez partie polityczne oraz swobodą w odwoływaniu członków pojawia się zagrożenie, iż decyzje tego organu wyborczego mogą być upolitycznione, a przedstawiciele partii politycznych reprezentowanych w PKW będą sędziami we własnej sprawie. 

Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (Office for Democratic Institutions and Human Rights, ODIHR) i Komisja Wenecka zalecają, aby wszystkie organy państwowe działały „bezstronnie, bez dyskryminacji i obiektywnie w zakresie (...) finansowania partii politycznych oraz regulowania działalności partii. Co do zasady wszystkie strony powinny podlegać tym samym przepisom regulacyjnym i mieć zapewnione równe traktowanie przy wdrażaniu przepisów, chociaż zarówno wymogi, jak i egzekwowanie mogą być mniej rygorystyczne w przypadku mniejszych partii”. W literaturze rozróżnia się niezależność formalną lub de iure oraz niezależność nieformalną lub faktyczną. Formalna niezależność odnosi się do oficjalnych zasad, jakie są opisane w instrumentach konstytucyjnych, prawnych i innych. Nieformalna niezależność odnosi się do stopnia, w jakim zasady te są przestrzegane w praktyce. Innymi słowy, uwzględnia stopień, w jakim na co dzień organy mogą swobodnie podejmować decyzje i działać tak, jak uznają to za najlepsze lub konieczne, aby móc przeprowadzić niezależną kontrolę nad finansowaniem wyborów i partii politycznych bez zbędnej ingerencji politycznej lub zewnętrznej. 

Biorąc pod uwagę uzależnienie polskich partii politycznych od pieniędzy budżetowych, zablokowanie tych środków będzie miało bardzo negatywny wpływ na pluralizm polityczny, gdyż decyzje o odrzuceniu sprawozdań będą dotykały przede wszystkim partii opozycyjnych. 

Warto przypomnieć, iż po wyborach w 2015 roku Partia Razem uniknęła odebrania 9,4 mln zł, a SLD 8,8 mln zł dzięki temu, że zaskarżyły one decyzje PKW do Sądu Najwyższego, a ten skierował sprawy do Trybunału Konstytucyjnego. W roku 2020 Państwowa Komisja Wyborcza podjęła uchwałę o odrzuceniu sprawozdania finansowego partii Konfederacja Wolność i Niepodległość za 2019 rok, w wyniku czego w ciągu trzech lat partia mogła stracić łącznie 20,67 mln zł. W listopadzie 2020 roku Sąd Najwyższy także zawiesił w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych postępowanie w sprawie ze skargi Partii Zieloni na uchwałę PKW o odrzuceniu sprawozdania partii o źródłach pozyskiwania środków finansowych. Podobnie jak w wypadku poprzednich partii SN postanowił zawiesić postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez TK sprawy P 2/19, zainicjowanej pytaniem prawnym Sądu z 2018 roku. W efekcie tego postanowienia SN Partia Zieloni nie utraciła prawa do ok. 900 tysięcy złotych subwencji budżetowej.

Jeśli Trybunał Konstytucyjny uzna obowiązujące przepisy za zgodne z Konstytucją, a Sąd Najwyższy podtrzyma poprzednie decyzje PKW – partie opozycyjne mogą być zmuszone do oddania ponad 40 mln zł z odsetkami. Jak zauważył Sąd Najwyższy, już samo „pozbawienie partii politycznej subwencji na okres 3 lat de facto skutkuje jej marginalizacją, a tym samym prowadzi do faktycznej likwidacji”. Żądanie zwrotu środków budżetowych za poprzednie lata byłoby największym trzęsieniem ziemi w finansach politycznych i mogłoby doprowadzić do wyeliminowania części opozycji.

Odrębną kwestią jest skarga nadzwyczajna, jaką wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich do Sądu Najwyższego na postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 2009 roku. Sąd ten potwierdził przepadek korzyści PSL w wysokości ponad 9 mln zł. Rzecznik wystąpił ze skargą, argumentując, iż postanowienie Sądu Apelacyjnego wymierzyło sankcję rażąco niewspółmierną do wagi czynu, naruszając tym samym konstytucyjny zakaz nadmiernej ingerencji. O ponadstandardowej surowości tej sankcji świadczy to, że niemal dziesięciokrotnie przekraczała ona maksymalną wysokość grzywny, a nieutworzenie odrębnego rachunku bankowego dla funduszu wyborczego zostało potraktowane surowiej niż łapownictwo wyborcze czy naruszenie tajności głosowania, za które przewidziana jest m.in. kara grzywny. Dodatkowo przepadek korzyści stanowił trzecią z kolei sankcję, naruszając konstytucyjny zakaz wielokrotnego karania za ten sam czyn (zasada ne bis in idem). Co więcej, w 2001 roku nie istniał wyraźny przepis prawa wymagający utworzenia dwóch oddzielnych rachunków bankowych dla funduszu wyborczego i komitetu wyborczego partii. Nie zostało to w ogóle przeanalizowane ani przez Sąd Okręgowy, ani przez Sąd Apelacyjny. Skarga nadzwyczajna daje Sądowi Najwyższemu możliwość dokonania kontroli orzeczeń wydanych na podstawie przepisów już nieobowiązujących. 


Finansowanie wyborów przez podmioty trzecie 
Większość modeli regulujących finansowanie polityki opiera się na założeniu, że pieniądze są wykorzystywane wyłącznie przez podmioty bezpośrednio uczestniczące w wyborach. Modele te pomijają fakt, że organizacje i osoby, które formalnie nie startują w wyborach – tak zwane podmioty trzecie – często angażują się finansowo w działania mające wpływ na procesy polityczne i wyborcze. Finansowanie przez podmioty trzecie może polegać na prowadzeniu kampanii, pozyskiwaniu funduszy i ponoszeniu wydatków przez osoby i organizacje, które nie są prawnie powiązane z żadnym komitetem wyborczym, ale prowadzą kampanię na rzecz kandydatów czy partii lub przeciwko nim bądź w konkretnych kwestiach. Finansowanie przez stronę trzecią jest czasami określane jako „kampania niezależna” albo „kampania bezpartyjna”. 

Możliwości ponoszenia kosztów prowadzenia agitacji wyborczej przez podmioty inne niż komitety wyborcze wynika z rozbieżności Kodeksu wyborczego30. Obowiązujące przepisy z jednej strony ustanawiają wyłączność komitetów wyborczych na prowadzenie kampanii wyborczej i finansowanie jej ze środków własnych, z drugiej jednak pozwalają każdemu wyborcy na prowadzenie agitacji wyborczej na rzecz komitetu bez uprzedniej zgody pełnomocnika. Powoduje to możliwość prowadzenia przez dowolne podmioty (w tym inne podmioty – nielegalnie, ale bez zagrożenia żadnymi sankcjami) agitacji wyborczej i finansowanie jej bez ograniczeń. 

Prowadzi to do osłabienia całego systemu kontroli nad finansowaniem wyborów i umożliwia obejście zakazów dotyczących źródeł finansowania wyborów, terminów pozyskiwania pieniędzy i ich wydatkowania oraz czyni bezprzedmiotowe limity wydatków. Co najważniejsze, pozostawia taką działalność finansową poza jakąkolwiek kontrolą publiczną.

Państwowa Komisja Wyborcza zwracała uwagę na ten poważny problem, podkreślając, iż „doświadczenia z kampanii wyborczych prowadzonych w latach 2018–2020 wskazują na rosnący udział w kampanii wyborczej takich podmiotów, co stało się przedmiotem licznych wystąpień i zapytań kierowanych do Państwowej Komisji Wyborczej m.in. przez komitety wyborcze”. Także Specjalna Misja Obserwacyjna OBWE przy okazji wyborów prezydenckich w 2020 roku zwróciła uwagę, iż „były przypadki osób trzecich, które angażowały się w kampanię na rzecz danego kandydata lub przeciwko niemu. Fakt, że osoby te nie mają obowiązku składania sprawozdań finansowych ani ujawniania źródeł finansowania i wydatków, podważa przejrzystość finansowania kampanii i skuteczność obowiązujących limitów. (...) PKW otrzymała ponad 20 skarg związanych z finansowaniem kampanii, z których większość dotyczyła prowadzenia agitacji wyborczej przez osoby trzecie przed pierwszą turą i po niej. Skargi te zostały przekazane policji lub prokuraturze, jako że PKW nie miała uprawnień do ich rozpatrzenia przed dniem głosowania”. 

Finansowanie przez podmioty trzecie jest często wykorzystywane jako sposób na obejście ograniczeń i limitów wpłat oraz wydatków, zwłaszcza gdy próbuje się ukryć prawdziwych darczyńców bądź wykorzystuje się niedozwolone dla partii i kandydatów źródła finansowania (np. środki publiczne bądź zbiórki publiczne). Za przykład takich działań można uznać kampanię mającą uzasadnić potrzebę reformy sądownictwa w Polsce finansowaną przez Polską Fundację Narodową, której głównym źródłem przychodów były środki pochodzące z dużych spółek Skarbu Państwa. Kolejnym przypadkiem kampanii politycznej wspieranej przez podmioty trzecie były kampanie billboardowe prowadzone przez organizację Spontaniczny Sztab Obywatelski. Celem organizacji jest „odsunąć od władzy PiS, bo demolują Polskę”. Sztab finansował m.in. kampanię krytykującą prezesa PKN Orlen Daniela Obajtka prowadzoną na billboardach w całej Polsce. W ramach zbiórek internetowych zabrano ponad 542 tys. złotych i dokonano blisko 8 tys. wpłat. 

Niekontrolowane finansowanie wyborów przez podmioty trzecie stanowi poważne zagrożenie, jeśli chodzi o finansowanie z zagranicy, w tym przez reżimy autorytarne. W swoim Raporcie Misji Obserwacji Wyborów w Niemczech z 2017 roku OBWE/ODIHR wskazało na przykład stowarzyszenia, które wyprodukowało i rozprowadziło około 600 tys. egzemplarzy tygodnika „Deutschland-Kurier”, billboardów, plakatów i reklam internetowych specjalnie zaprojektowanych na wybory do Bundestagu, skutecznie prowadząc kampanię na rzecz Alternative für Deutschland (Alternatywa dla Niemiec, AfD). Lobby Control, znacząca niemiecka organizacja społeczeństwa obywatelskiego, promująca przejrzystość i jawność w życiu publicznym, w swoim raporcie na temat finansowania kampanii AfD z 2017 roku oszacowała, że stowarzyszenie powiązane z tą partią wydało ponad 6 mln euro na kampanie wspierające AfD. Także PKW zwracała uwagę na to, iż „w ostatnich latach doświadczenia wielu już państw wykazały, że naruszanie tych zasad sprzyja manipulowaniu opiniami wyborców, wprowadza ich w błąd i może prowadzić do niekontrolowanego wpływu różnych sił na przebieg wyborów”. 

Nadużywanie środków publicznych
Nadużycie funkcji i zasobów państwowych jest sprzeczne ze standardami międzynarodowymi dotyczącymi rzetelnych wyborów i przeciwdziałania korupcji. Kodeks dobrych praktyk wyborczych Komisji Weneckiej przyjmuje za punkt wyjścia zasadę neutralności państwa, odnoszącą się do kampanii wyborczej, dostępu do mediów publicznych oraz publicznego finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych. W wytycznych z 2016 roku ODIHR i Komisja Wenecka stwierdziły, iż „nadużywanie zasobów administracji, zwanych także zasobami publicznymi, stanowi dzisiaj jedno z najważniejszych i stale powracających wyzwań (...). Jest to ustabilizowane i rozpowszechnione zjawisko w wielu państwach europejskich, także w państwach o długiej tradycji wyborów demokratycznych (...). Zjawisko to pojmowane jest jako element trwałej kultury politycznej i obejmuje praktyki nie tylko stanowiące potencjalne naruszenie prawa, ale także praktyki – wynikające z braku standardów etycznych odnoszących się do procesu wyborczego”. 

Nadużycie środków publicznych można określić jako nienależną korzyść uzyskaną przez partie polityczne lub kandydatów poprzez wykorzystanie funduszy, stanowisk lub powiązań z instytucjami rządowym, w celu wpływania na wynik wyborów. Nadużycie środków publicznych może dotyczyć zarówno środków finansowych, jak i darowizn rzeczowych, w tym wykorzystywania nieruchomości, środków (ludzkich, materialnych, informacyjnych oraz technicznych) pozostających w gestii państwa. 

Od wielu dekad nierozwiązanym problemem nadużywania zasobów państwowych pozostają tzw. podatki partyjne. Już w 2001 roku wskazano na przypadki wpłat finansowych na rzecz komitetów wyborczych przez urzędników Kancelarii Prezydenta. Podczas ostatnich wyborów parlamentarnych znacznych darowizn na rzecz kampanii premiera Mateusza Morawieckiego dokonali członkowie zarządów spółek Skarbu Państwa (m.in. PKN Orlen i PKO BP). Wpłaty pochodziły również od kadr menedżerskich państwowych firm: Enei, PZU, KGHM i Poczty Polskiej i wielu innych spółek. W 2021 roku dziennikarze „Gazety Wyborczej", Radia ZET i Onetu przygotowali zestawienie zarządów i rad państwowych spółek, analizując dane na temat 5 tys. osób pojawiających się we władzach ponad tysiąca spółek Skarbu Państwa oraz spółek z nimi powiązanych. Przeprowadzone śledztwo dziennikarskie pokazało, iż przynajmniej 900 z nich ma związki z politykami Zjednoczonej Prawicy. 

Poważną patologią jest wykorzystywanie funduszy celowych i fundacji finansowanych ze środków publicznych, a także spółek Skarbu Państwa do pośredniego finansowania polityki. W wypadku spółek Skarbu Państwa problem jest o tyle poważny, że może odnosić się także do środków unijnych i łamie zasady OECD dotyczące ładu korporacyjnego, zgodnie z którymi przedsiębiorstwa publiczne nie powinny być wykorzystywane jako wehikuły do finansowania działalności politycznej. Zagrożenia związane z nowo powoływanymi funduszami celowymi są realne, szczególnie jeśli ich finansami zarządza się z naruszeniem nadrzędnych zasad finansów publicznych, tj. jawności oraz celowości. 

Przeprowadzona w latach 2020–2021 przez NIK kontrola Funduszu Sprawiedliwości potwierdziła, iż działania dysponenta funduszu oraz znacznej części beneficjentów umów dotacji skutkowały niegospodarnym i niecelowym wydatkowaniem środków publicznych, a także sprzyjały powstawaniu mechanizmów korupcjogennych. Przykładem nadużywania środków budżetowych na potrzeby wyborów są działania wiceministra sprawiedliwości Marcin Warchoła, kandydata w przedterminowych wyborach prezydenta Rzeszowa, który przekazał pół miliona złotych na rzecz jednego z rzeszowskich szpitali. Przekazane środki uruchomione zostały z Funduszu Sprawiedliwości. Co gorsza, ze względu na upolitycznienie prokuratury pojawia się problem kwadratury koła w kontekście odpowiedzialności karnej za nadużycia związane z Funduszem Sprawiedliwości.

Przepisy nie regulują w sposób wystarczający czynności podejmowanych przez funkcjonariuszy publicznych w trakcie kampanii wyborczej. Obserwacje poczynione przez Instytut Spraw Publiczny (ISP) w trakcie monitoringu wyborów samorządowych ujawniły praktyki wykorzystywania zajmowanej pozycji publicznej przez osoby rządzące i jednocześnie ubiegające się o reelekcję. Wykorzystywano narzędzia współpracy z mieszkańcami, takie jak konsultacje czy budżet obywatelski, otwierano nowe inwestycje, organizowano miejskie imprezy, wydawano publikacje informujące o własnym dorobku bądź o osiągnięciach kierowanego przez siebie samorządu (jako wydawnictwa samorządowe lub książki finansowane przez prywatne oficyny) i organizowano spotkania autorskie, co naruszało zasady równości szans komitetów startujących w wyborach. 

Jak pokazał raport OBWE/ODIHR z ostatnich wyborów parlamentarnych: „Kilku wysokich rangą funkcjonariuszy publicznych, w tym ministrowie i wiceministrowie, również kandydowało w wyborach i pojawiało się w swoich okręgach wyborczych podczas imprez finansowanych ze środków publicznych, w tym forów wysokiego szczebla oraz uroczystościach z okazji oddawania do użytku infrastruktury, nowych posterunków policji czy remiz strażackich. (...) Częstotliwość i rozgłos takich działań, które niekiedy obejmowały agitację wyborczą, powodowały powstanie niewłaściwej przewagi i powodowały zacieranie się granic pomiędzy państwem a partią”. 

Także w wytycznych OBWE i Komisji Weneckiej z 2016 roku w sprawie zapobiegania i przeciwdziałania niewłaściwemu wykorzystywaniu zasobów administracyjnych w procesach wyborczych stwierdza się, że „ramy prawne powinny zapewniać skuteczne mechanizmy zabraniające przedstawicielom władz publicznych nieuczciwego wykorzystywania zajmowanego stanowiska poprzez organizowanie oficjalnych wydarzeń publicznych dla celów kampanii wyborczej, w tym imprez charytatywnych lub wydarzeń, które faworyzują daną partię polityczną lub kandydata bądź działają na jej lub jego niekorzyść. (...) Aby zapobiec nadużywaniu zasobów administracyjnych w celu zapewnienia równych szans podczas wyborów, ramy prawne powinny zapewniać, aby w trakcie kampanii nie miały miejsca żadne istotne ogłoszenia mające na celu postawienie danej partii lub kandydata w korzystnym świetle”. 

Prekampania wyborcza
Kolejnym istotnym problemem związanym z finansowaniem wyborów jest tzw. prekampania wyborcza, tj. sytuacja, gdy przed zarządzeniem wyborów i przed formalnym rozpoczęciem kampanii wyborczej finansowane są intensywne działania na rzecz przyszłych komitetów wyborczych i kandydatów, mające znamiona agitacji. Kwestia ta została podniesiona w raporcie Misji Oceny Wyborów (EAM) OBWE, przeprowadzającej obserwację wyborów do Sejmu RP i do Senatu RP, które odbyły się w 2015 roku, i w raporcie ISP z monitoringu finansowania samorządowej kampanii wyborczej 2014 roku. Takie działania można było również zaobserwować w przypadku dwóch głównych kandydatów na stanowisko prezydenta Warszawy przed wyborami samorządowymi w 2018 roku. Pozostająca poza kontrolą prekampania działa niekorzystnie na równość szans podmiotów rywalizacji przedwyborczej i przejrzystość finansowania polityki. 

Temat prekampanii wyborczej był wielokrotnie poruszany przez ekspertów Fundacji Batorego, Państwową Komisję Wyborczą, misje OBWE, jak i Rzecznika Praw Obywatelskich. Podmioty te apelowały do ustawodawcy o uregulowanie zjawiska prekampanii, gdyż działania takie znajdują się faktycznie poza kontrolą organów wyborczych. W lipcu 2018 roku RPO otrzymał odpowiedź z senackiej Komisji Praw Człowieka, w której wskazano, iż „Utrzymanie obecnego stanu prawnego pozostawiającego partyjne wydatki propagandowe poza jakąkolwiek reglamentacją, choćby ewidencyjno-sprawozdawczą – jest przemyślaną i świadomą decyzją ustawodawcy”. 

Pozostawienie problemu prekampanii poza kontrolą społeczną niesie ze sobą szereg zagrożeń dla systemu kontroli finansowania polityki. Wśród nich wymienić należy: 
- trudności w identyfikowaniu autorów materiałów, które byłyby uznawane za desygnaty „materiałów wyborczych” definiowanych w art. 109 § 1 k. wyb., a z uwagi na nierozpoczęcie kampanii nie są obwarowane obowiązkiem oznaczania ich nazwą wytwarzającego je komitetu z art. 109 § 2 k. wyb.; 
- nieobowiązywanie zakazów organizacji loterii fantowych, innego rodzaju gier losowych oraz konkursów z wygranymi o wartości wyższej niż wartość przedmiotów zwyczajowo używanych w celach reklamowych lub promocyjnych (art. 108a § 1 k. wyb.), jak również zakaz podawania w ramach agitacji napojów alkoholowych (art. 108a § 2 k. wyb.); 
- brak zobowiązania podmiotów prowadzących prekampanię do przestrzegania limitu wydatków komitetów wyborczych na agitację wyborczą (art. 135 w zw. z art. 136 k. wyb.); 
- brak zobowiązania podmiotów prowadzących prekampanię do przedłożenia sprawozdania finansowego komitetu wyborczego właściwemu organowi wyborczemu (art. 142 § 1 k. wyb.); 
- możliwość prowadzenia prekampanii przez różnorodne podmioty, w tym instytucje publiczne (m.in. samorządowe) i inne podmioty korzystające ze środków publicznych (m.in fundacje), jak i zagranicznych. 

Finansowanie wyborów zawsze należy traktować jako złożony proces obejmujący różne etapy i formy finansowania. Patrząc na realia prowadzenia walki politycznej i listę zagrożeń z tym związanych, należałoby się zastanowić, czy idąc śladem Wielkiej Brytanii, nie powinno się znacznie wydłużyć „okresu uregulowanego”, kiedy obowiązują limity wydatków i szczegółowe zasady finansowania kampanii.

Wydatki reklamowe spółek Skarbu Państwa i wykorzystywanie mediów publicznych
Sposób działania i finansowania mediów, a tym samym kampanii medialnej, stanowi newralgiczny punkt dla zachowania równości szans przez uczestników procesu wyborczego. Istotnym elementem zapewniającym pluralizm polityczny są działania instytucji o charakterze publicznym, przede wszystkim – publicznych środków masowego przekazu. Udział mediów publicznych w szeroko rozumianej kampanii wyborczej powinien być traktowany jako jeden z koniecznych elementów neutralności władz publicznych. Zasada neutralności mediów publicznych oznacza zakaz angażowania się w kampanię wyborczą w sposób wspomagający interesy wyborcze ugrupowań rządzących. W sytuacjach patologicznych prowadzi to do zatarcia odrębności między państwem a partią rządzącą. 

Podczas ostatnich wyborów parlamentarnych w 2019 roku zdecydowanie największą część wśród wniesionych protestów wyborczych stanowiły te dotyczące zarzutu wykorzystywania mediów publicznych finansowanych ze środków budżetu państwa do promowania wyłącznie komitetu wyborczego rządzącej partii politycznej (aż 135 protestów). Także Misja Specjalna Obserwacji Wyborów ODIHR zwróciła uwagę, iż „Uprzywilejowane traktowanie danego kandydata przez media publiczne należy uznać za niewłaściwe wykorzystywanie środków publicznych i należy temu odpowiednio przeciwdziałać”. 

Brak neutralności mediów publicznych ma pośredni, ale poważny wpływ na wydatki wyborcze i przestrzeganie obowiązujących limitów. Jak pokazuje raport Fundacji Batorego, wydatki komitetów wyborczych ponoszone na korzystanie ze środków masowego przekazu stanowiły najistotniejszą pozycję w budżetach poprzednich kampanii wyborczych. W przypadku wszystkich komitetów koszty obejmujące komunikację masową stanowiły największą część wszystkich wydatków. Ich udział wahał się od 60% do 79%.

Przeprowadzane przez profesora Tadeusza Kowalskiego badania wskazują, iż w okresie rządów Zjednoczonej Prawicy nastąpiło znaczące wzmożenie wysiłków propagandowo-promocyjnych na rzecz interesów partii rządzących. 

Kontrola i finansowanie określonych mediów umożliwiają partii rządzącej promowanie poszczególnych polityków, obchodzenie limitów wydatków wyborczych, przesunięcie środków finansowych na inne formy prowadzenia kampanii, ale też pośrednio blokują partiom opozycyjnym dostęp do kanałów komunikacyjnych. Transfery środków publicznych stają się instrumentem manipulacji politycznej, służą do pozycjonowania użytkownikom konkretnych treści i tworzenia toksycznej polaryzacji, a przede wszystkim mobilizacji wyborców. 

W praktyce znaczna część wydatków reklamowych spółek Skarbu Państwa (SSP), ministerstw i urzędów centralnych stanowi finansowe wsparcie dla partyjno-rządowej propagandy. W sposób skoordynowany podmioty te faworyzują media bezpośrednio uczestniczące w realizacji propagandowych celów władzy, takie jak TVP, Polskie Radio, tygodniki „Sieci”, „Gazeta Polska” oraz „Do Rzeczy” czy dzienniki należące do PKN Orlen i „Gazeta Polska Codziennie”. Jest to forma zakamuflowanego finansowania propagandy partyjnej ze środków publicznych, ale także ekonomicznego cenzurowania (poprzez blokowanie wysokobudżetowych kampanii reklamowych) mediów, które nie są wyraźnie prorządowe. 

Tylko w latach 2016–2020 same SSP wydatkowały na rynku reklamy ponad 5,8 mld zł. Wydatki reklamowe SSP rosły szybciej, niż rozwijał się rynek reklamy w mediach jako całość, potwierdzając tezę, iż poziom wydatków reklamowych sektora publicznego był uwarunkowany kalendarzem politycznym (w 2018 roku odbyły się wybory samorządowe, w roku 2019 wybory do Parlamentu Europejskiego oraz wybory parlamentarne, a rok później prezydenckie). 

Część tych wydatków służyła budowie marki osobistej polityków. O ile w 2020 roku wysokie wydatki Ministerstwa Sprawiedliwości budowały wizerunek ministra i jego politycznej grupy, o tyle w roku 2021 wysiłek propagandowo-promocyjny był skupiony w większym stopniu na postaci premiera i prezesa NBP. 

Także skala finansowania mediów publicznych jest bardzo znacząca i w przypadku TVP w okresie rządów Zjednoczonej Prawicy przekroczyła kwotę 7 mld zł (abonament plus tzw. rekompensata). Jeśli dodatkowo uwzględnić środki reklamowe ze spółek Skarbu Państwa oraz ministerstw i urzędów centralnych, to suma pochodząca tylko ze środków publicznych, którą TVP dysponowała w tym okresie, przekroczyła 10 mld zł.

Kontrowersje wywoływała również sytuacja, kiedy kontrolowana przez partię rządzącą spółka Skarbu Państwa (Orlen) przejęła potężną grupę medialną (Polska Press). Na początku 2021 roku doszło do finalizacji transakcji między Polska Press a PKN Orlen i tym samym zwiększyła się liczba gazet bliskich partii rządzącej. PKN Orlen kupił 20 dzienników regionalnych, blisko 120 lokalnych tygodników, 500 witryn internetowych i dzięki temu trafił do ponad 17 milionów użytkowników. Do tego należy jeszcze dodać bazę danych o milionach użytkowników, która może zostać wykorzystana w ramach tzw. targetowania behawioralnego, czyli opartego na historii wyszukiwań i interakcji użytkownika, jak również pozycjonowania konkretnych treści, a w ten sposób wpływania na ich wybory polityczne. 

Finansowanie kampanii wyborczej w Internecie
Przepisy określające zasady prowadzenia i finansowania kampanii wyborczej zawarte w Kodeksie wyborczym pochodzą sprzed kilkunastu lat i nie regulują w sposób wystarczający nowych form prowadzenia agitacji wyborczej, w tym agitacji w Internecie i za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej. Należy się zgodzić z tezą Tomasza Gąsiora, iż „zmieniająca się w niezwykle szybkim tempie rzeczywistość, przede wszystkim w efekcie skoku technologicznego ostatnich lat, możliwości, ale także zagrożenia, z niego wynikające, zdają się wręcz wymuszać dokonanie rewizji dostosowujących prawo w tym zakresie do nowej rzeczywistości”. Dotyczy to także problematyki nowoczesnych form pozyskiwania środków przez podmioty trzecie za pośrednictwem platform obsługujących płatności przez Internet (np. Facebook).

Wzmocnienie kontroli nad finansowaniem agitacji w Internecie jest istotne także ze względu na nowe standardy międzynarodowe i zobowiązania Polski wynikające z członkostwa w Radzie Europy. Zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy nr Rec(2022)12 z kwietnia 2022 roku rekomendują wzmocnienie monitorowania wydatków wyborczych i dostosowanie ich do prowadzenia kampanii online, a także zapewnienie m.in. 

- uprawnienia do żądania informacji o wydatkach na cyfrową reklamę polityczną od platform internetowych oraz partii politycznych i kandydatów; 
- niezbędnych środków finansowych, zasobów i umiejętności analitycznych do stosowania nowoczesnych metod monitorowania wydatków na kampanie w Internecie; 
- przeglądu skuteczności obecnych limitów i kategorii sprawozdawczych w obszarze wydatków wyborczych z uwzględnieniem rosnącego znaczenia internetowej reklamy politycznej; 
- analizy nowych metod finansowania, takich jak kryptowaluty, które są coraz częściej wykorzystywane przez określone organizacje, osoby i/lub państwa do finansowania kampanii wyborczych. 

Wnioski i rekomendacje
Celem niniejszej analizy było wskazanie konkretnych problemów systemowych oraz kluczowych zagadnień, które stanowią potencjalne zagrożenie dla rzetelnego finansowania polityki, a w szczególności zbliżających się wyborów. Pomijając tradycyjne zagrożenia (np. nielegalne finansowanie przez grupy interesów, przekraczanie limitów wydatków) i te wynikające z rozwoju technologicznego (w tym kampanii internetowych, płatności online i kryptowalut), jesteśmy świadkami wyzwań systemowych, wynikających z zatrzymania procesu demokratyzacji. Kwestie finansowania polityki są zdeterminowane przez ogólnoinstytucjonalne rozwiązania dotyczące ograniczania niezależności PKW, prokuratury, sądownictwa i poszanowania zasad praworządności. Jak ma wyglądać przejrzyste i demokratyczne finansowanie polityki w sytuacji zawłaszczania państwa, znacznie uprzywilejowanego finansowania polityków z partii rządzącej i kontrolowanych przez nie mediów, jak również braku praworządności? 

Po ponad dwóch dekadach funkcjonowania w Polsce systemu finansowania polityki opartego w znacznym stopniu na środkach publicznych nie udało się zdywersyfikować źródeł finansowania, wyeliminować szarej strefy finansowania polityki, a w szczególności korupcyjnych powiązań finansowych między nomenklaturą partyjną i spółkami Skarbu Państwa. Nie udało się także wprowadzić mechanizmów łączących wpłaty od obywateli z dominującym finansowaniem publicznym, wykształcić poczucia odpowiedzialności politycznej za finansowanie polityki, w szczególności na poziomie partii politycznych i kontrolowanych spółek (np. poprzez usuwanie skorumpowanych menadżerów i polityków). 

Potencjalne finansowanie kampanii wyborczej przez dobrze zorganizowane grupy przestępcze i podmioty zagraniczne (w tym np. powiązane z Rosją i Chinami) jest także trudne do powstrzymania przy braku wyspecjalizowanej kontroli ze strony PKW i bliskiej współpracy z organami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo państwa. Dodatkowo przeprowadzona w styczniu 2018 roku kontrowersyjna nowelizacja Kodeksu wyborczego wprowadziła szereg niekorzystnych zmian w zasadach finansowania kampanii, składzie i kompetencjach organów zarządzających wyborami i nadzorujących finansowanie polityki. 

Ze względu na omówione wcześniej luki prawne, sposób prowadzenia kontroli finansów partii i komitetów wyborczych (ograniczanie się do formalistycznej kontroli następczej przy słabej kontroli wstępnej i bieżącej), brak dodatkowych środków na działalność PKW i niezapewnienie wsparcia ze strony organów odpowiedzialnych za wykrywanie nadużyć finansowych i przeciwdziałanie korupcji – potwierdzają się obawy GRECO dotyczące skuteczności wybranego przez Polskę modelu nadzoru nad finansowaniem polityki. Wątpliwości te jeszcze narastają w obliczu zmian w składzie PKW, upolitycznienia organów antykorupcyjnych i prokuratury. Upolitycznienie tych instytucji osłabia wiarę w skuteczność i obiektywność kontroli. Zamiast działać na rzecz edukacji i świadomości obywatelskiej, jak powinno funkcjonować demokratyczne państwo, osłabione instytucje służą partyjnym interesom. 

W epoce odchodzenia od demokracji i ekspansji reżimów hybrydowych – takich, które pokazują coraz bardziej autorytarny charakter pod cienkimi szatami wyborczymi – kwestia nadużywania środków państwowych do prowadzenia działalności politycznej staje się kluczowym problemem. Patologie te zawsze istniały w państwach postkomunistycznych, ale ich systemowy charakter (który się nasila) może mieć dramatyczny wpływ na rzetelność wyborów. Uczciwość wyborów to jedna z najtrudniejszych kwestii przy obecnym systemie finansowania polityki i omówionych w tej analizie problemach. 

Należy mieć na uwadze, iż w takim otoczeniu silna kontrola państwa nad finansowaniem partii politycznych to broń obosieczna – z jednej strony powinna służyć do walki z korupcją polityczną i chronić życie publiczne, ale może być też narzędziem politycznej zbrodni użytym do osłabienia bądź wyeliminowania opozycji. W tym drugim scenariuszu kwestią wymagającą nie tylko poważnej dyskusji, ale i konkretnych działań pozostaje także ochrona niezależności organów kontrolnych i proporcjonalność sankcji grożących partiom politycznym i komitetom wyborczym za naruszenia prawa w zakresie ich finansowania. 

Kolejnym elementem jest ograniczanie systemu łupów partyjnych. Im większy wpływ mają powiązane z państwem spółki, fundacje i fundusze celowe na finansowanie demokracji, tym większe pole do nadużyć i wypaczeń. Nieprzejrzystość i brak wewnętrznych zasady regulujących przyznawanie przez spółki Skarbu Państwa (a także komunalne) dotacji czy sponsoringu stanowi przestrzeń dla patronażu politycznego i nepotyzmu, a także nielegalnego wyprowadzania środków budżetowych, zarówno na szczeblu krajowym, jak i samorządowym. 

Mając to na uwadze, powinno się: 
- wzmocnić zaplecze eksperckie i przygotować wielopoziomową (krajową i lokalną) sieć obserwatorów, potrzebną do przeprowadzenia kompleksowego monitoringu finansowania wyborów parlamentarnych, samorządowych i europejskich w latach 2023 i 2024; 
- usprawnić koordynację działań monitorujących prowadzonych przez organizacje międzynarodowe oraz obserwatorów krajowych poprzez przygotowywanie regularnych raportów i analiz przed wyborami; 
- wypracować nowe, strategiczne podejście, jak w sytuacji polaryzacji i autokratyzacji chronić pluralizm polityczny, profesjonalizm i niezależność organów nadzorujących finansowanie polityki, a w szczególności Krajowego Biura Wyborczego; 
- prowadzić szerokie działania edukacyjne wzmacniające świadomość obywatelską w kwestiach dotyczących finansowania polityki, uczciwości wyborów i przeciwdziałania korupcji politycznej; 
- rozszerzyć działania mające na celu ograniczanie szarej strefy finansowania polityki i skupić się na powstrzymaniu zawłaszczania państwa i rozrastaniu się struktur oligarchiczno-partyjnych; 
- wypracować nowe modele monitorujące i raportujące (w tym do prokuratury) przypadki korupcji na wysokim szczeblu, w szczególności nadużywania środków publicznych (w tym unijnych) przez spółki Skarbu Państwa, media, a także fundusze celowe; 
- szczególnej analizie należałoby poddać mechanizmy służące pośredniemu finansowaniu polityków i ich kampanii wyborczych przez beneficjentów dotacji czy sponsoringu ze strony powiązanych z państwem spółek, fundacji, i funduszy celowych; 
- przeprowadzić kompleksowy monitoring finansowania partii politycznych, korzystając z nowych mechanizmów rejestru wpłat i rejestru umów partii politycznych – w obecnej sytuacji, po nowelizacji przepisów dotyczących finansowania partii politycznych, monitoring obywatelski może stanowić istotny krok w stronę zbudowania skutecznego mechanizmu dla kompleksowego i proaktywnego monitorowania finansowania wyborów; 
- wystąpić z apelem do Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE (ODIHR) o przeprowadzenie Pełnej Misji Obserwacji zbliżających się wyborów parlamentarnych w 2023 roku, a w szczególności przeprowadzenia oceny zgodności procesu wyborczego ze zobowiązaniami i normami międzynarodowymi w zakresie finansowania kampanii wyborczej, wykorzystywania środków publicznych, w tym mediów; 
- w większym stopniu wspierać niezależne dziennikarstwo śledcze i organizacje pozarządowe, w tym na poziomie lokalnym, zajmujące się korupcją polityczną, a w szczególności finansowaniem polityki; 
- opracować wspólnie z parlamentarzystami, Rzecznikiem Praw Obywatelskich i Najwyższą Izbą Kontroli kompleksowe rozwiązania legislacyjne, które miałyby wyeliminować omówione powyżej patologie, wzmocnić niezależne instytucje demokratyczne i ograniczyć zawłaszczanie państwa; 
- uświadomić społeczności międzynarodowej (w tym Komisji Europejskiej) konieczność uruchomienia mechanizmów i środków wspierających działania prodemokratyczne i edukacyjne znane w Polsce z lat dziewięćdziesiątych XX wieku – działania te są niezbędne dla zabezpieczenia uczciwości zbliżających się wyborów, w tym do Parlamentu Europejskiego. 

Demokracja wymaga nie tylko instytucji, które powstrzymują elity polityczne przed nadużywaniem władzy, ale przede wszystkim aktywnych obywateli. Olbrzymia rola w zapewnieniu sprawnego funkcjonowania systemu kontroli finansowania polityki leży po stronie aktywnych obywateli, organizacji strażniczych i niezależnych dziennikarzy, angażujących się w społeczną kontrolę nad procesami demokratycznymi i finansowaniem polityki. Prowadzenie działań profilaktycznych przez te grupy byłoby wzmocnieniem kontroli sprawowanej przez PKW i NIK i mogłoby dostarczyć istotnych danych organizacjom międzynarodowym (np. OBWE/ODIHR, Komisji Europejskiej, GRECO, UNODC, OECD), jak i krajowym ośrodkom badawczym. 

W dłuższej perspektywie sformułowane w ramach działań monitorujących i raportujących postulaty de lege ferenda mogłyby się stać przedmiotem analizy ustawodawcy, do którego należy dostosowanie obowiązującego prawa do zmieniającej się rzeczywistości i obowiązujących standardów międzynarodowych, ale przede wszystkim mogłyby posłużyć jako kierunkowskaz dla sił politycznych, którym zależy na poprawieniu jakości demokracji i standardów życia publicznego w Polsce. Jak mawiał brytyjski filozof i polityk Lord John Acton: „Władza korumpuje, a władza absolutna korumpuje absolutnie”. Poważnym wyzwaniem dla całej klasy politycznej na najbliższe lata będzie wypracowanie i wdrożenie nowych standardów życia publicznego na wzór powołanej w Wielkiej Brytanii Komisji Standardów w Życiu Publicznym. Bez powrotu do fundamentalnych zasad demokracji, praworządności i ograniczania wpływu partii rządzących na instytucje demokratyczne możemy być świadkami nowego zawłaszczania państwa i ponownego dzielenia łupów partyjnych.


Pytania i odpowiedzi:
question: Czy zasoby finansowe i osobowe w Krajowym Biurze Wyborczym zostały zwiększone po 2008 roku?
answer: Nie.
question: W którym roku został przyjęty raport zawierający zalecenia GRECO odnośnie do finansowania partii politycznych?
answer: Raport zawierający zalecenia GRECO odnośnie do finansowania partii politycznych został przyjęty w 2008 roku.
question: Czy GRECO zaleciło zwiększenie zasobów finansowych i osobowych w Krajowym Biurze Wyborczym?
answer: Tak.
question: Czy Polska zastosowała się do rekomendacji GRECO? 
answer: Nie.