案件：108年度憲二字第214號
審判長諭知：請書記官朗讀案由。
書記官朗讀案由：憲法法庭審理108年度憲二字第214號聲請案，聲請人張凱翔認臺北高等行政法院108年度簡上字第48號判決，所適用之中華民國89年7月19日修正公布之教師法第35條第2項等規定，及教育部87年11月30日台（87）人（一）字第87129048號等函釋，有牴觸憲法第15條、第23條及司法院釋字第707號解釋之疑義，聲請解釋暨補充解釋案。
審判長諭知：今日言詞辯論期日出席的有15位大法官，聲請人張凱翔先生 ，及其訴訟代理人蘇詣倫律師、黃奕彰律師；關係機關教育部之代表為國民及學前教育署（下稱國教署）彭富源署長，及訴訟代理人李仁淼教授、國教署甘玫瑛專門委員、劉昆銘律師；關係機關新北市政府代表教育局歐人豪副局長，及訴訟代理人教育局李宗翰法制專員、林佩賢法制人員、黃右嘉法制人員；鑑定機關監察院國家人權委員會葉大華委員、專家學者董保城教授、陳信安教授。現在進行言詞辯論程序，請書記官代宣讀注意事項。
書記官：本次言詞辯論實施全程錄音錄影，並在司法院及憲法法庭網站直播開庭影音。程序進行流程如下：1.雙方分別陳述「應受判決事項之聲明及聲請要旨」、「答辯之聲明及要旨」（共15分鐘）：（1）聲請人方陳述（5分鐘）。（2）關係機關教育部陳述（5分鐘）。（3）關係機關新北市政府陳述（5分鐘）。2.大法官詢答（60分鐘）。3.結辯程序（共15分鐘）：（1）聲請人方結辯（5分鐘）。（2）關係機關教育部結辯（5分鐘）。（3）關係機關新北市政府結辯（5分鐘）。4.於發言時間屆滿前1分鐘，響鈴1聲警示，時間屆至，響鈴2聲，請結束發言。
審判長諭知：請書記官朗讀本案之審查標的及爭點題綱。
書記官：壹、審查標的：一、89年7月19日修正公布之《教師法》第35條第2項：「……代理教師之權利、義務，由教育部訂定辦法規定之。」（下稱系爭規定一）二、103年8月18日修正發布之《中小學兼任代課及代理教師聘任辦法》第12條：「本辦法未盡事宜，得由各該主管教育行政機關訂定補充規定。」（下稱系爭規定二）三、新北市政府100年11月23日修正發布之《新北市立高中職及國民中小學兼任代課及代理教師聘任補充規定》第10點第1項：「代理教師依起聘時所具學歷及聘任資格敘薪。」（下稱系爭規定三）四、新北市政府教育局106年8月25日修正發布之《新北市政府教育局所屬公立學校暨幼兒園代理教師敘薪基準表》備註3前段：「代理教師按所具學歷、資格敘薪（如有職前年資不予採計）；……。」（下稱系爭規定四）五、教育部87年11月30日台（87）人（一）字第87129048號書函：「說明：二、未具合格教師資格之代理教師不得比照正式教師……採計職前年資提敘薪級，係代理教師敘薪之原則，……。」（下稱系爭函一）六、教育部105年1月26日臺教人（二）字第1050009778號函：「說明：二、查本部87年11月30日台（87）人（一）字第87129048號書函略以，未具合格教師資格之代理教師不得比照正式教師……採計職前年資提敘薪級，係代理教師敘薪之原則。……餘均由各該教育行政機關自行訂定敘薪標準，……。」（下稱系爭函二）七、教育部105年4月1日臺教人（二）字第1050044815號函：「說明：三、……再查本部87年11月30日台（87） 人（一）字第87129048號書函略以，未具合格教師資格之代理教師不得比照正式教師……採計職前年資提敘薪級，係代理教師敘薪之原則。爰公立中小學代理教師除未具各該教育階段、科（類）合格教師證書者，尚不得比照正式教師……採計職前年資提敘薪級外，餘均由各該教育行政機關自行訂定敘薪標準。」（下稱系爭函三）八、教育部105年11月3日臺教授國字第1050121014號函：「說明：三、有關旨揭事項所聘任之代理教師，其提敘規定說明如下：（一）按本部87年11月30日台（87）人（一）字第87129048號書函規定可推得，具合格教師資格之代理教師得比照正式教師……採計職前年資提敘薪級。考量各地方政府財政狀況不一，爰本案回歸由各地方政府秉權責訂定相關規範。……。」（下稱系爭函四）貳、爭點題綱：一、系爭規定一之授權，是否符合授權明確性原則？二、系爭規定二及系爭函一至四，是否違反司法院釋字第524號解釋所揭示之再授權禁止原則？三、系爭規定二至四及系爭函一至四，是否符合憲法有關教育事項之中央與地方權限分配之規定？四、系爭規定三、四及系爭函一至四，是否違反憲法第7條平等原則？五、系爭規定三、四及系爭函一至四，是否合乎憲法第23條比例原則？有無侵害人民受憲法第15條保障之財產權？
審判長諭知：在請各位開始發言前，提醒各位席位上有計時器，請掌握時間，發言時間屆滿時，請停止發言，各位來不及發言部分，請用書面補充。請聲請人方陳述「應受判決事項之聲明及聲請要旨」，5分鐘，請在自己的席位上坐著發言。
聲請人之訴訟代理人黃奕彰律師：聲請人方已遵大庭之命提出言詞辯論意旨狀，簡報1至4頁所呈現者為書狀中之應受判決聲明事項。基於時間因素，接下來主要就爭點題綱之聲請要旨簡單說明如下，其餘皆引用書狀所載。就結論而言，本件爭點題綱一至五均有違反授權明確性原則、再授權禁止，不符合憲法上中央與地方權限分配之問題，違反平等原則，且地方機關可以恣意決定代理教師之提敘，過度侵害財產權。在違憲審查上，無論是形式或是實質事由，因為司法院釋字第707號解釋對於本案之指引，我方認為均應採取中度以上之審查標準。首先就爭點題綱一部分，聲請人認為本案除了涉及代理教師之財產權外，釋字第707號解釋亦開宗明義指出，教師之待遇涉及教師生活之保障，極為重要。又教師的生活保障攸關教育之品質，亦間接影響人民之受教權。且教育為國家根基、百年大業，屬重大公益，在法律保留原則之體現上必須以法律，或法律明確授權之命令予以規範，始為憲法所許。回到本案憲法訴訟，我們可以發現教師法第1條雖然明文規定教師法是為了保障教師之生活及工作，惟同法第3條第1項則規定本法之適用僅限於「依法取得教師資格之專任教師」，明顯將代理教師排除在外。然又於系爭規定一概括授權教育部以命令定之，已違背釋字第707號解釋將教師待遇視為重大公益之前提。如此概括之授權，並無法藉由教師法整體體系而為判斷，究竟立法者對於代理教師之待遇、權利義務，乃至於敘薪有任何立法性框架，無法推知立法者所授權之內容、目的及範圍。因此，我方認為系爭規定一就重大公益事項僅給予概括授權，無法通過授權明確性之要求。亦希望在此標準下，基於憲法基本國策之要求內涵，請求鈞庭就釋字第707號解釋作出補充解釋，將該號解釋之適用對象擴及至代理教師。可藉由立法機關之介入，好好地保障教育工作者的生活，隨時提高他們的待遇。爭點題綱二部分，雖然有系爭規定二之存在，但從母法（亦即系爭規定一）卻無可以再授權之規定。尤其本件涉及代理教師職前年資提敘，視為教師待遇之一環。有系爭規定二，才有本案所涉系爭函一至四，也才有後續地方政府各自規定代理教師職前年資提敘之作法。聲請人認為，既然系爭規定一未授權教育部可以再授權地方政府，教育部即不應再依系爭規定二作出各教育機關可以自行決定之授權。因此，系爭規定二明顯違反再授權禁止原則。從而，系爭函一至四亦同。爭點題綱三部分，憲法第108條已規定教育制度必須由中央立法，再交由地方政府執行。而本件所涉之代理教師待遇是屬於人事制度之一環，在判斷上當然具有全國一致性，並非地方自治之範疇。代理教師因為聘期之關係，往往需要跨縣市的流動，如允許地方政府就代理教師之敘薪，擅自作出不同的標準，在現階段已造成代理教師資源之排擠，薪資較低之縣市往往找不到代理教師，會使城鄉之教育資源差距愈來愈大，明顯違背釋字第707號解釋將教師待遇作為重大公益之前提。爭點題綱四平等權之討論部分，在系爭規定三、四及系爭函一至四，代理教師所比較的對象即一般正式教師，在提敘部分差距太大並不合理。憲法上平等權之操作在於相同事物為相同對待，不同事物為不同對待，禁止國家為不合理或是恣意之差別對待。代理教師不管任職在何處，所肩負之教育職責幾乎與正式教師無異，其聘任亦經過一定之程序，在教學品質上絕對不亞於正式教師。考量到代理教師在現階段經核可亦得擔任行政職，在教學實務上因為代理教師受聘期之影響，我方認為這是所謂結構性之弱勢，代理教師往往不得已必須兼任行政職，且比例不低。如此可知，以學生受教權之立場觀察，台上之教師其本質上是相同的。如果因為台上授課之老師不是身分上正式之專任教師，就選擇在敘薪上給予差別待遇，是否是在告訴人民，其所受之教育是有品質上之差異？很明顯的，此種作法並不符合憲法第159條、第163條規定之要求，這是很粗糙的同工不同酬，是違反平等的，其餘再以書狀補陳，謝謝。
審判長諭知：接著請關係機關教育部及新北市政府陳述「答辯之聲明及要旨」，各5分鐘，請在自己的席位上坐著發言。先請關係機關教育部陳述。
關係機關教育部訴訟代理人李仁淼教授：教育部首先要澄清，在立法目的上，教師法在民國84年制定時，是以專任教師為主軸，為了穩定教育品質，所以教師法、教育人員任用條例，以及104年通過之教師待遇條例，都是以專任教師為主要的師資，這是因為代理教師跟專任教師在聘任及相關權利義務並不完全相同。關於授權明確性部分，是否會類似司法院釋字第524號解釋的情形？釋字第524號解釋是強制全民納保，本件訴訟是涉及教師代理。所以如以過去大法官的見解，特別是教師的年金，如釋字第783號解釋，應採取較寬鬆的審查基準。更何況在聘任辦法中另外訂定代理教師的起敘點跟一般正式教師沒有兩樣，已經可以保障教師的基本生活，所以不會有授權明確性的問題。中央跟地方政府有各別的權限，但過去憲法第108條、第110條是二戰後初期制定的，未必可以直接適用臺灣現實的狀況，所以主要應根據教育基本法第9條、地方制度法等規定來看待如何分配。依教育基本法以及地方制度法相關規定，教育的權限除中央列舉外，應歸屬於地方權限，所以這部分應該沒有違反有關中央與地方權限分配的規定。就平等原則而言，職前年資提敘的部分，依據教育基本法及地方制度法相關規定，屬於各地方政府的自治事項，其因素很多，即便在同一個縣市中，有市區及較偏遠的地方，更何況少子化之後，有超額教師的問題及因應108課綱與102年中小學教師免稅之後，要減低授課時數，所以會有很多須彈性運用的人力，以財源分配的角度而言，應容許給地方政府一些空間和權限。另外，涉及憲法上財產權的部分，大法官在釋字第400號解釋提到，財產權是依財產存續狀態自由使用、收益、處分，實現個人自由、發展人格權及維護尊嚴。跟目前制度設計上，在教師法、教育人員任用條例，以及教師待遇條例，其實都是以專任教師為主，亦即，終極而言，有其必要，可是應該要慢慢縮、減少代理教師，把比較多有可能聘任的員額用在聘任專任教師為主。就這個部分來講，教師待遇條例第9條也有保留未來如果代理教師成為正式專任教師之後，可以採計職前年資提敘薪級，也就是在現實狀況之下，這要說是侵害財產權，應該是很難可以達到相關的制度設計，或憲法上財產權要求的狀況。最後，請大法官思考，這個複雜、而且行之有年的制度，宣告違憲之後，對地方及中央的衝擊一定相當大，希望能宣告相關事項並沒有違憲，謝謝。
審判長諭知：接著請關係機關新北市政府代表陳述。
關係機關新北市政府訴訟代理人教育局李宗翰法制專員：有關授權明確性的部分，剛剛教育部已經有明確的說明，本機關補充說明如下。學校的教育人員除了專任教師以外，還有代理、代課老師、課後班教師、支援教師或其他人員等等，是否均應法律明文規定？公家機關除了正式公務員以外，甚至還有約聘、暫僱、其他臨時任用人員，是否也均需法律明文規定？另外針對大法官解釋的部分，這邊不贅述，我們認為代理教師職前年資的採計，是屬於給付行政的措施，並非是限制或剝奪人民自由權利的範圍，法律的規範及審查密度應該要較限制、剝奪人民自由權利相對寬鬆。針對再授權禁止的部分，教育部訂定的聘任辦法第12條規定：「本辦法未盡事宜，由各主管機關訂定補充規定。」各地方政府興辦教育的財政狀況不一，教育現況、學生數也不一，各地的狀況、需求也不一樣，因地制宜，秉持地方自治的精神，由各地方自行訂定敘薪標準，並沒有違背再授權禁止。關於中央及地方權限分配的部分，我們認為還是要回歸地方制度法，臺灣雖然交通便利，但仍有因地制宜的必要，如果均應由中央全權訂定，是否有違反因地制宜、地方自治？憲法平等權的部分，我們認為代理教師的敘薪採計不同，是因為其身分資格、聘用目的，都與專任教師有差異。平等原則的精神有云：「等者等之；不等者，不等之。」相同的條件未採計職前年資的狀況下，具有教師證的代理教師與第一年初任專任教師，其實兩者的薪點、起敘均相同，並沒有同工不同酬的狀況。簡報檔所附附表，是具教師證的代理教師跟第一年考上正式專任教師者的薪資內容，兩者均相同，等一下會做說明。關於比例原則及保障人民財產權的部分，除了所引用之大法官解釋之外，我們也再次強調，代理教師的職前年資提敘採計與否，僅為選擇該職業的期待利益，在制度的設計上，期待利益絕無侵害代理教師的財產權。比例原則及保障人民財產權的部分，代理教師通過教師甄試，成為正式專任教師，擔任代理教師之職前年資，均可全部併入年資採計，所以代理教師在代理的過程中，未採計職前年資並非剝奪財產權。就目前代理教師的現況，各位可以看一下這張表，以聲請人為例：有教師證、碩士學歷，基本月薪大概5萬4千元；擔任導師，月薪5萬7千元；兼任行政，大概5萬9千元，甚至有將近2到3個月的寒暑假，目前全國各縣市約有17個縣市不採計代理教師的年資。另外有關有教師證及碩士學歷部分，目前約略的年薪是73萬，比較臺灣全體受僱員工全年總薪資，中位數大概是52萬左右，其實已經算相當能保障代理教師的權利。如果代理教師均可採計職前年資，放大檢視，是否公務機關所有約聘或其他未編制人員都要比照辦理、同步採計？這個部分可能也會重大影響國家財政。最後，代理教師與專任教師的待遇、福利，如果皆為相同，對於代理教師可能會沒有誘因積極促使他考取專任教師，對於已考上專任教師的人，他當時又何必兢兢業業、寒窗苦讀，順利通過教師甄試。適度合理的差別待遇，也是一種鼓勵代理教師積極讓自己考取專任教師的制度，讓臺灣的教育可以更優質，也是教育第一現場在教育上的重大公益考量。而且代理教師考取正式專任教師之後，對於過去代理教師的年資全部可以採計。教育部跟新北市也持續為代理教師爭取權利，包括寒 暑假全薪等等，這個部分也增加了數億元的支出。代理教師跟專任教師的待遇、福利，如果未來均歸於一致，對於教育現場的學生受教權，到底是助力？還是阻力？專任教師在透過教師甄試的過程中，所付出的心血、努力均難以想像，包括準備筆試、口試試教、親師溝通等等。我們認為臺灣教育現況，專任教師必定具有較高的專業度及可信性。教育乃百年大計，教甄乃為國舉才，甄選優良教育人員，以百年樹人。最後經濟社會文化權利國際公約也有指出，工作衡量可以有3個因素判斷，試問這3個因素，在這二者人員，如何客觀判斷他的工作能力？各位可以試想，一位具有教師證的代理教師，他究竟需要多大的努力，才可以考取正式教師，這是我們所必須思考的。
審判長諭知：現在進行大法官詢問程序。各位答復的時間各不超過5分鐘，請在席位上坐著發言。有哪位大法官要提出問題？
審判長諭知：請蔡大法官烱燉提問。
蔡大法官烱燉問：有兩個問題請教聲請人，請聲請人扼要回答。第一個問題，請說明你在代理教師這些年當中，你的實際工作內容，究竟跟正式教師有沒有什麼不一樣？第二個問題，根據聲請人提供的資料，聲請人從103年以來先後跑了九間學校。根據教育部103年8月18日中小學兼任代課及代理教師聘任辦法第5條規定，中小學聘任3個月以上經公開甄選之代課、代理教師，其服務成績優良、符合學校校務需求，具有教師證，經教師評審委員會審查通過後得再聘之，再聘至多以二次為限。所以代理教師也有在同一間學校待3年的機會。看你的資歷，在104年到105年之間在國立華僑高中任教期間，你的職位是懸缺代理教師。請問這個職務是不是正式教師辭職或退休留下來的職缺？看起來是的樣子，如果是，在任滿之後，學校有沒有根據規定來進行再聘任的程序？又，聲請人在去年開始任職臺北市天母國中，臺北市是少數有計算職前年資的縣市之一，另外是金門。在臺北市天母國中有採計你5年的服務成績優良來敘薪，從245調到330。可是你的聘期只有1年，到今年7月31日就會任期屆滿。想請教的是，如果你也是服務成績優良，有沒有機會根據這個規定再受聘2年的機會？接下來要請教鑑定機關跟專家學者。請問國家人權委員會葉委員，貴會在意見書中提到代理教師職前年資之提敘，這個事件的性質具有全國一致性，應該由中央來統一規定。請葉委員進一步闡述高見，這個問題也請學者專家董教授及陳教授表示意見。
審判長諭知：先請聲請人張凱翔回答蔡大法官烱燉之提問。
聲請人張凱翔答：第一個，我先回答工作內容的問題。代理教師因為全職代理，所以跟正式專任教師一樣，在學校的工作時間都是每週5天，每天8小時，甚至有時候可能還必須兼第9節或額外的課後輔導課、補救教學之類的工作。以我的經歷，甚至有2年還兼協助行政。所以從實際工作內容來看，代理教師跟正式教師沒有差別。另一方面，華僑高中當年的狀況，因為那一年是修法後可以再聘的第一年。那一年不知道是不是他們校內還沒討論出再聘標準或是其他原因，那一年是所有的代理教師都沒有再聘，都要重新再報名考試。天母國中今年的狀況，下年度有沒有機會留在天母國中，要看他們下年度會不會開正式教師缺，如果開正式教師缺，比較多人競爭，如果是別人幸運錄取的話，我可能就沒有機會繼續留在天母國中。
審判長：接著請監察院國家人權委員會葉大華委員回答
鑑定機關監察院國家人權委員會葉大華委員答：今天討論的這個案件，其實主要爭點是在於我們如何去看待一個合格代理教師職前年資提敘所設的差別對待問題。以本案來講，聲請人是合格代理教師。我過去在監察院調查案當中特別針對代理教師的待遇事項，已明確說明在代理教師的待遇事項中，過去最大的爭議是聘期不一致，全國的亂象，導致非常多的代理教師沒辦法有完整的聘期。另外，也會影響到代理教師的在職年資累計。去年立法院有通過修正，在相關的修正意見中，很明確的指出，代理教師的相關聘期屬於重大的公益事項，應該有法律明確性的規定，所以應該要有全國一致性作法。同樣從本案來看，代理教師的待遇事項，除了聘期，包括職前年資的採計，本會有幾個主要的意見。第一、教育部針對正式教師，還有合格代理教師、非合格代理教師的相關事項，其認定上本身就具有不一致性的問題。首先，在合格代理教師的職前年資採計，在目前的教師待遇條例規定，就採全國一致性的作法，皆予採認。在非合格代理教師也是一樣，就是不予採認。為何獨獨針對合格代理教師，是依聘任辦法，他的職前年資提敘是再授權地方政府訂定？這當然也造成了另外一個一國多制的亂象。誠如前面新北市政府在論述中提到，一個代理教師在進入這個行業之前，他所要付出的努力不同，所以依此來差別對待是合理的。但是本會來看，合格代理教師基本上的養成過程跟他所要參與的入行考試門檻，基本上並沒有差別，一個合格代理教師，他的養成過程跟正式教師一樣。今天之所以有差別的不同，是因為過去以來少子化，還有退休、年改等等的問題，正式教師的職缺員額在控管下，基本上沒有辦法開缺出來，導致員額控管的部分，被各地縣市政府再授權的影響下，不斷浮濫，最後在我的調查報告中會看到，很多縣市甚至在國中國小階段的員額控管部分，已超越原來8%的限制，甚至高達百分之二十幾。也就是，我們現在教育現場看到了很多的代理教師，事實上越來越多，一直到110年，幾乎已經高達17%。所以今天合格代理教師入行遇到的這些差別對待，是因為過去的教育政策與變革使然，並不是個人努力與否。所以我們認為代理教師在聘期的待遇，應該有全國一致性及依法律明確授權原則來訂定。最後一個部分，就是代理教師的穩定，等一下學者專家會論述到這一點，就是會涉及學生受教權益。一個穩定的代理教師，在所謂的合格代理教師當中，只要是任職3個月以上就是屬於長期的代理教師，就是一個穩定的代理教師。可是又因為制度設計，導致他1年1聘，甚至只能夠連續再聘一次。剛剛蔡大法官在詢問聲請人，他有可能在今年就結束他的任期，下一次會到另外一個地方，他有可能造成另一個縣市職前年資提敘的問題，導致他的薪資有可能會不一致或倒退。這個部分我認為應該要站在學生的最佳利益原則，要有適當的制度配套，統一思考如何評價代理教師跟正式教師的工作價值。以上簡單說明。
審判長諭知：先請專家學者董保城教授回答蔡大法官烱燉之提問。
專家學者董保城教授答：審判長、還有各位大法官，非常謝謝邀請，讓我有機會為我們的百年大計、教育，特別是中小學教育針對代理教師這一塊，能夠跟各位出具鑑定報告，因為我在政大教育所一直教授教育法，每天會面對非常多位教育現場的老師、校長或主任。首先，要先回到今天的問題，這不只是一個憲法上問題，必須從教育心理和教育現場、教育學的角度來看，當然就回到教師專業自主、教育自由和教育責任。其中非常重要的是教育責任，教育責任賦予老師有個很重要的責任，就是要提昇學生的受教權益，特別是中小學學生的人格、品德的健全發展，這是更為重要。剛剛蔡大法官烱燉問到聲請人，我們發覺他有一個現象，這個現象是他在職場久任，一直在這個職場裏面尋找一所真正讓他能夠整個投入教育專業和教育熱忱的學校。因此，我認為今天中小學教師的「久任」和「熟知」，對於學生人格健全發展非常重要。「久任」的部分，特別是針對形成性的評量，它能夠利於形成性的評量，提昇總結性評量可信性，過去都是一試定終生，這叫總結性的評量，但是現在108年課綱下，「學習歷程的檔案」就是要設計一種形成性的評量。形成性的評量關鍵就是老師必須「久任」，「久任」的教師不僅在總結性評量因為熟知學生，而能夠命出最適合的考題外，在形成性的評量更能夠因為熟知，給予學生相對公正的評價。另外，關於「熟知」，我相信各位大法官都知道大法官解釋針對判斷餘地有特別多的解釋，但是針對教育的部分，雖然承認有很多判斷餘地，例如專業屬人性、經驗性，但只有在釋字第382號解釋特別講到「熟知」，也就是教師及學校本於專業及對教育事實真象的熟知，因為這個「熟知」被尊重，他的專業判斷、教師專業自主才能夠落實，我是特別從「久任」和「熟知」兩方面來處理這個議題。我們談論代理教師，可是代理教師對於每個人都是不同的圖像，最標準的圖像應該還是要回到所謂高級中等以下學校兼任代課及代理教師聘任辦法，規定代理教師是指全部時間擔任學校編制內教師因差假或其他原因所遺之課務者，但是實務上卻發覺不僅「編制內教師」，學校該聘卻沒有聘，而叫作「懸缺」，臺北高等行政法院108年度簡上字第48號判決也特別說明「其他原因」應屬於補充性和支援性，所以我認為「其他原因」被濫用，產生非常多的爭議。代理教師應該分為兩類，一種是支援性課務，一種是久任，例如懸缺教師，就像聲請人此種情形。何謂「久任」？我建議以2至3年為聘任期間。最後，今天代理教師之所以會產生這些問題，剛剛說到很多原因，原因有少子化、年金改革的問題，造成這些老的教師不願退休，資深教師不退休，導致經過108年新課綱訓練的新進教師們無法進入職場，變成一個補充性但實際上卻做全職的教師，所以我提出相關鑑定意見，請各位大法官參考，謝謝。
審判長諭知：請專家學者陳信安教授回答蔡大法官烱燉之提問。
專家學者陳信安教授答：謝謝蔡大法官烱燉的垂詢，針對剛剛所垂詢的這個問題，如果依照鈞庭111年憲判字第6號判決意旨，針對中央跟地方分權有爭議時，應先探求憲法或是憲法增修條文相關規定，看可不可以作為解決爭議的依據。其實不管聲請方或是關係機關方都提到，憲法第108條第1項第4款關於教育制度，制憲者已經很明確把它規定屬於中央立法並執行或交給地方執行的事項。對於這樣的規定，當然沒有辦法單純地從教育制度這四個字就可以得出到底是屬於中央的權限，還是屬於地方的權限？可是如同剛剛聲請方所提到，教育制度除了涉及整個教育體系要怎樣規劃之外，教師作為整個教育體系非常重要的角色，關於教師不管是在資格或是相關權利義務事項，應該都屬於教育人事制度的一環，所以在我的專家意見書提到，跟教師待遇息息相關的教師薪級、薪額、計敘標準等事項，應該也是屬於教育制度的一環，所以應該是依照憲法第108條第1項第4款規定，屬於中央立法並執行或交給地方執行的事項。如果再進一步看相關法令規定，會發現中央的立法者其實某種程度上也認為關於教師待遇事項是屬於中央權限，剛剛關係機關一直強調教育基本法第9條的規定，可是請各位大法官留意，就是該法第9條第1項雖然涉及中央政府的教育權限，可是在同條第2項有講到前項列舉以外的教育事項，除法律另有規定外，其權限歸屬於地方，並不是說第9條第1項以外的其他事項就一律都歸地方，還要再去看有沒有法律特別規定，如果法律無另有規定，才是屬於地方的權限。關於教師的待遇有無其他法律的特別規定？如果再進一步去看，同樣是教育基本法第8條第1項規定，就講到教育人員的工作待遇應該以法律定之，該條教育人員並沒有區分是專任教師或者是代理教師，把同法第8條跟第9條規定一起來看，立法者似乎已經有意識到關於教育人員，不管是專任教師還是代理教師，待遇應該要由中央以法律來定之，所以在這樣的解釋之下，個人認為關於代理教師的待遇，以及待遇的細項，尤其是本案所涉及的職前年資是否要採計提敘的問題，當然應該也是屬於中央的權限。另外，同樣在103年的中小學兼任代課及代理教師聘任辦法第9條，也有提到關於兼任代課及代理教師待遇的規定，第2項講到前項各款待遇支給基準，由中央主管教育行政機關定之，所以從這幾個憲法以下的法律規定，似乎我們可以得到一個結論，就是中央的立法者或是中央教育主管機關對於教師的待遇，已經先認定這是屬於中央的權限，才會去訂定這樣的規定。以上簡單的說明，謝謝。
審判長諭知：有哪位大法官要提出問題？
（楊大法官惠欽表示有問題提問）審判長諭知：請楊大法官惠欽提問。
楊大法官惠欽問：第一個問題想先請教教育部關於法規背景的問題，系爭規定一是教師法之規定，但不是現行法，現行法是第47條規定，系爭規定一是教師法第35條第2項規定，是授權就代理教師訂立辦法的授權依據。但教師法關於規範的適用對象，明文規定所謂教師是指正式教師，但是為何在附則又特別作此授權規定？本席有查立法理由，找不到為何會在教師法作此授權。請問理由為何？第二個問題，有關根據剛才提到的授權訂定之中小學兼任代課及代理教師聘任辦法，在103年是第9條，現在是第16條，有關於代理教師的待遇規定，其明文規定待遇分本薪、加給及獎金三類，然後在第2項規定，待遇支給基準由當時是中央主管教育行政機關，現在是教育部訂定支給基準。本席看到支給基準是定單一的薪點金額，但有各種不同就任學校等級的支給金額等。想請問的是，根據授權所定的支給基準，所稱的數額是指同條第1項的哪一種？是本薪、加給、獎金中的哪一種？還是這三種的組合？薪點是指上限或下限，意義為何？何？提出此問題是因為等一下還有關於新北市基準的問題，現在先提到關於教育部的部分。此外，此薪給表的規範中並沒有考量「年資」此一因子，請教當時訂定薪給表時，為何沒有考量年資？理由為何？再者，既然薪給表沒有考量年資，為何嗣後教育部函，尤其這次爭執的系爭函四即105年11月函，特別提到各地方政府可以容許在有合格教師證書的代理教師給予考量年資？為何在原來薪給表不列年資，而這裡就可以？在此基礎下，請問你們容許地方政府可以在薪資考量加計的年資，屬於你們所定的代課教師待遇的哪一個分類，是本薪、加給、獎金或其他？這兩者之間是呈現何種關係？再來是事實問題，你們答辯一直提到為何認為要給地方政府因地制宜的權限，因為有牽涉財政問題，但如果教師有請假或其他原因，需要有人代課，薪資應該就給代理老師，所以會產生財政問題，是否是剛才包括聲請人或專家學者都有提到應該要用正式教師的缺，但沒有用，也就是因為不設置正式教師的缺，從而可以產生更多代理教師的缺，還是其他因素？你們所講財政上的困難，到底為何？這是不是各縣市所普遍存在的情況？麻煩教育部說明。另外，請教新北市政府的問題，在個案爭執的系爭規定四中，你們所發布的敘薪基準表有特別提到，中小學代理教師待遇包含本薪、加給及獎金支給，比照專任教師的規定。如果未具合格教師證書的代理教師，學術研究加給就是按8成支給，剛才你們的簡報也有此內容。請問你們是否瞭解，你們講的支給基準與本席所提到教育部根據辦法所定的支給基準之間是什麼關係？你們所定的支給基準是比它更高或更低？如你們需要遵守教育部的支給基準，是遵守上限或下限？
審判長諭知：先請關係機關教育部回答楊大法官惠欽之提問。
關係機關教育部訴訟代理人李仁淼教授答：先就楊大法官惠欽的提問，依本部的立場與現實狀況作說明。首先，系爭規定一的授權依據是在教師法、教育人員任用條例，或在101年釋字第707號解釋中被宣告違憲後，在104年所制定的教師待遇條例中，看相關規定都可以了解，為了穩定的師資及一定的教育品質，必然是經過嚴格訓練，取得合格教師資格，經過嚴格的選考制度之後，才能進到學校擔任教師。其實教師制度，包含在84年多元師資，師資培育法之後都是以專任教師，也就是編制內的教師為主軸。至於為什麼這麼複雜，有些是歷史因素，有些是因地制宜的狀況下，裁員是免不了。比較早期是以每一個班級有多少教師，一直到現在是以國中小的員額編制準則，每一班要有1.65個教師。而且少子化之後，以國小來講，每一班不可以超過29個人，國中不可以超過30個人。它有一定的成本，就是在整個編制內，其品質、人口數、學校數等，乘以總數得到的數字。至於理由，早期教師法在84年通過，當初並不是由政府機關提案，而是由當時的立法委員陳哲男領銜聯署提出，草案第38條寫得很清楚，就是以專任教師為主軸。至於有代理教師是難免的，除了有長期請假等以外，一直到80年後半期，逐漸少子化，之後就是108課綱，還有在102年有中小學老師免稅，免稅之後的配套措施就是把每個小學老師原本24節改成22節，但是超出來的部分要由誰負擔？如果再加諸於每個專職老師，恐怕負擔過重。其實教育現場非常扁平化，同一個縣市中，嘉義縣有阿里鄉，也有不是那麼偏遠的地區，其員額編制管控，如果沒有賦予地方某種權限，實在很難達成教育基本法要求的學習權，或憲法上所稱的受教育權，這是第一點。第二點，剛才大法官提到聘任辦法第9條，也就是現在的第16條有關待遇規定，為何會有支給標準這部分，支給標準是原則性的規定，只有3條，而且教育部要陳行政院核定通過。核定通過之後，在系爭辦法第12條，即當時的第12條，現在是第18條規定，本辦法未盡事宜，再交給地方。也就是依照地方實際員額管控調配的需求，包含在108課綱之後，如果要找AI的老師，可以單聘1個代理教師全包嗎？不可能，要有雙語老師。這有很多錯綜複雜的因素，當然某個面向也就是在整個員額管控之下，有包含裁員因素與非裁員因素，要如何提昇未成年學生的受教權、學習權？這有很多政策面的考量。各位大法官都嫻熟於之前的相關解釋，特別是釋字第783號解釋，我想在座有很多大法官應該是感同身受，包含不真正溯及、沒有信賴保護等，甚至包含董教授等老師退休後的保障。剛才新北市政府也有提到，即便是沒有職前年資提敘，可是起敘點已經與專任教師一樣，只不過沒有正式教師資格，學術研究費這部分打8折應該合理，平均薪資結構大概7至8萬元，與中階公務員一樣，已經足以過著有尊嚴的生活。至於系爭函四是嘉義市提問的部分，因地制宜與前面函釋的解釋並沒有差異性，更何況大法官在釋字第287號解釋有關釋示的部分，後面函釋若與前面略有差異，也不會有絕對的影響。以上簡單回復楊大法官的提問，謝謝。
審判長諭知：請關係機關新北市政府回答楊大法官惠欽之提問。
關係機關新北市政府訴訟代理人教育局李宗翰法制專員答：謝謝楊大法官詢問，有關這個問題，新北市政府的說明解釋如下。新北市政府有新北市立高中職及國民中小學兼任代理代課教師補充規定，及公立學校暨幼兒園代理教師敘薪基準表，此部分對教育部的法規及辦法而言，並沒有更高或更低的問題，我們認為這個部分是由教育部授權本辦法未盡事宜由本機關訂立相關補充，而且各縣市的主管機關也都有訂定敘薪的相關規定，所以我們才會針對新北市代理教師關於學歷、資格的部分做一些明確的規定。如同教育部及方才我們報告也有指出，代理教師的基本敘薪跟正式專任教師的第一年敘薪其實是一樣。如果是沒有教師證的代理教師，其學術研究費以打8折的計算方式處理。另外也要跟大法官們說明，在這20多年來，教育現場真的演進、變化很大，在民國90幾年的時候教甄真的相當難考，我還記得我表妹在90幾年考試時，全國專任教師的開缺只有個位數，甚至全國可能有接近上萬甚至是數萬人的代理教師，當時全國的代理教師我猜想應該多達幾萬人，畢竟因為專任教師的缺太少。但是最近這幾年專任教師的缺其實相當多，各縣市所開的專任教師缺都有幾千個以上，像新北市去年也開了1000個缺額左右，所以導致後來我們在甄選代理、代課教師時，很多學校甚至會有二招、三招、四招，其他縣市甚至會有十招、十五招、二十招，還是完全找不到代理、代課老師。所以此部分也跟以前的時代背景不同，但是針對代理教師的敘薪部分，我們還是希望維持新進教師第一年的起敘薪級。最後我們希望他能夠積極的考取專任教師，一旦考上專任教師，所有的薪級全部都可以提敘。目前來講，各縣市也大概是這樣的規定，以上。
審判長諭知：請楊大法官惠欽提問。
楊大法官惠欽問：剛剛關於薪給的部分，主要是關係到教育部跟新北市政府之間，本席再說明一下方才提問的問題，如果教育部無法馬上回答，就煩請庭後書面補陳。本席現在最大的疑惑是根據授權的辦法，要求教育部訂立支給基準表，待遇的分類也都透過辦法明文規定，這個支給基準或是辦法的相關規定，到底是立於什麼樣的地位？簡單說，它跟各縣市政府所定的薪給之間到底是立於什麼樣的關係？當時教育部訂立這個支給基準表或是辦法，是希望它有什麼樣的功能？因為本席從新北市的敘薪基準表與教育部的支給基準表，看不出二者之間有什麼關連性，也看不出到底彼此之間是立於什麼樣的地位。這個是因為有訂定規範的要求，所以要訂定，還是你們希望它發揮什麼樣的功能？這是本席最想要瞭解的部分，其實就是藉以了解薪給這件事情到底是屬於中央事項，還是教育部所主張非中央事項？
審判長諭知：請關係機關教育部回答楊大法官惠欽之提問。
關係機關教育部訴訟代理人國教署甘玫瑛專門委員答：依照行為時，也就是103年「中小學兼任代課及代理教師聘任辦法」第9條第1項規定，代理教師的待遇包含本薪、加給跟獎金三種，第2項規定「前項各款待遇支給基準，由中央主管教育行政機關定之」。這個部分其實是為了要執行辦法第9條規定，所以我們依職權訂了一個這樣的支給基準，這個支給基準當時報行政院核定後，再由教育部函釋規定。裡面我們有提到中小學代理教師的待遇，包括本薪、加給以及獎金的支給，要比照專任教師的規定。也就是說，包括本薪的部分，要比照專任教師的規定，之後我們也透過一些實務運作和函釋說明，去操作跟解釋，讓本薪中的起敘部分通通比照專任教師。至於職前年資提敘的部分，也就是今日本案的爭點所在，我們當時提敘的部分沒有比照專任教師，是因為考量到提敘在整個立法形成及制度規範。專任教師提敘的部分規定在待遇條例第9條，即便是專任教師的待遇提敘也不是全部都會併入計算，除了要符合三款要件，而且還要其服務成績優良，其所聘職務等級最高年功薪等限制。也就是說，即便當時是專任教師的待遇提敘部分，也不是一個必然的結果，而且在私立學校專任教師的職前年資也在待遇條例明文規定，它是賦予各校視財務狀況需要可做另定。所以在代理教師（有教師證）職前年資提敘的部分，我們是順著這樣子的立法形成及立法意旨去辦理，我們在後來的函釋中會考量各地方政府的財務狀況，因為會影響到教育體制，所以就提敘部分，希望透過地方政府自行考量整個地方的狀況，甚至是財政狀況，讓他們可以因地制宜去訂定比較適合自己地方政府的規定。這個部分如果有法制上的疑義，為什麼聘任辦法第12條可以授權地方政府去訂這樣的補充規定？其實是符合地方制度法第27條，由中央授權地方政府訂定自治規則。以上。
審判長諭知：審判長諭知請詹大法官森林提問。
詹大法官森林問：本席有兩個問題，第一個問題請教教育部及新北市政府，第二個問題請教聲請人，這兩個問題都與受教權有關。教育部剛才經由李教授開場陳述的簡報第2頁最後一句話為：「代理教師員額控留，目的在改善專任教師不足情形及增加師資穩定性。」可是，所謂「增加師資穩定性」，跟代理教師名額之增加，是否剛好相反？剛才監察院國家人權委員會葉委員提到，代理教師如果多，就會經常更換代理教師，對小朋友而言，包含國中、高中，在一般情況之下，學生所期待的應該是有一個固定的教師。為什麼代理教師充斥會對增加教師穩定性有幫助，並且對於學生受教育權不會有妨害？麻煩教育部及新北市政府再為說明。再來請教聲請人，剛才教育部及新北市政府都一再強調，而且新北市政府結辯的簡報檔中有一句話寫：「我們的孩子會希望碰到怎麼樣的老師？」本席推定新北市政府這句話的答案，似乎是：「希望碰到專任教師！」但是，請問新北市政府就這句話有先做統計嗎？另外，本席想請教聲請人，您有多年的教師經驗，不管是代理教師或正式教師，您認為我們的孩子會更希望碰到什麼樣的教師？是代理教師，或專任教師？也請聲請人針對新北市政府一再強調的「代理教師如果充斥，對專任教師好像不公平」及「代理教師如果充斥，將使得代理教師因此失去取得專業教師的資格的動機」，有所回應。
審判長諭知：審判長諭知先請關係機關教育部回答詹大法官森林之提問。
關係機關教育部訴訟代理人李仁淼教授答：謝謝詹大法官的提問。首先，這邊所謂的「管控」，是教育部透過各種政策性的工具，期待代理教師的員額編制標準逐漸縮到8%以內，答辯書第3頁最下段，在104、105年之後就用很多政策性管控，該辦法雖然是授權命令，但因涉及地方層級，教育部不能一條鞭的監督介入到地方政府，所以在員額編制準則第7條，由各縣市自行滿足依照課綱的授課時數等，這些編制就只是個框架，不是那麼強的規範。另外，教育部為了讓編制內的專任教師逐漸增加，除了剛剛新北市政府提到的政策性工具，特別是中小學能開出比較大的職缺，我們為了使各地方政府能夠重視合理規劃員額的管控比例，教育部從111年度在一般性補助款考核，有新增教師員額管控比例。因為中央財政收支劃分法，主要稅收如過去的營業稅、綜所稅等都在中央，地方即便是臺北、新北，還是會喊財源不足，這部分就只有透過中央補助款，中央不是直接一條鞭，而是讓地方因地制宜，甚至如董教授提到的偏遠地區，其實每個地方狀況都不太一樣。透過一般性補助原則管控之下，就可以看到教育部這幾年慢慢思索用什麼政策工具，但不能用處罰方式，中央不能取代地方政府，也就是必須透過各縣市政府去衡酌人口變動、整個少子化的情況，包含108課綱之後的要求，否則偏鄉要如何加深、加廣，大學端也會很疑惑，明明定出哪些有加分，其實很多地方是開不出來。我們談到經費不是唯一的考量，經費其實對教育來講，也是很重要的外在或外部事項。所以我們綜合考量聲請人的權益、公益等，財源如何合理分配是很重要的公益，如果沒有一定的彈性及因地制宜，教育恐怕會非常呆板，沒有辦法滿足學習權、憲法第21條受教權等憲法上之要求。謝謝。
審判長諭知：請聲請人回答詹大法官森林之提問。
聲請人張凱翔答：回答大法官詢問的問題，第一、學生在學校會希望碰到哪一種老師？我們的經驗是在學校除非有學生或家長問，不然我們不會主動跟學生或家長提我們是代理教師。學生會不會希望我們下學期或下年度繼續教他們？應該是學生覺得我們有沒有認真在做這個工作，與是不是代理教師的身分應該沒有太大的關連。第二、回應剛才大法官詢問新北市政府提出的論述，他們認為代理教師的待遇與正式教師完全一樣，會不會讓代理教師失去要考教甄成為正式教師的動力？我們認為不會，因為代理教師有聘期的限制，可能是1年1聘，如果學校下年度有缺，再聘最多只有3年，所以為了爭取成績優良能夠留下來的機會，會比一般的正式教師更認真，甚至也要花時間去準備正式教師的考試，因為絕大多數的代理教師還是希望能夠有穩定的缺，不要1年1聘、3年1聘的狀況。至於目前正式教師好不好考？此問題剛才新北市政府說最近這幾年正式教師錄取率大幅提高，一年錄取幾千人。但是我要說明最近這兩年大幅提高的是國小的正式教師缺，國中、高中目前還有很多學校在減班，甚至很多學校、縣市，今年不打算辦國中、高中教師甄選。我的教師證是國中與高中，沒有辦法去考國小正式教師，謝謝。
審判長諭知：審判長諭知請黃大法官瑞明提問。
黃大法官瑞明問：以下問題請鑑定機關監察院國家人權委員會及關係機關教育部、新北市政府回答。因為監察院國家人權委員會鑑定意見書第4頁提到，現在是正式教師開缺偏少、代理教師人數逐年激增的矛盾現象，有提到員額明定不能超過8%，但除了連江以外，超過員額甚有達到25%，不過監察院說是以110學年度為例。剛才有聽到新北市政府代表、聲請人也有重述，現在是不是正式聘用的很多，反而代理的都找不到人，要甄選很多次？本席看來此陳述有所矛盾，到底現實的情況是如何？本席有注意到教育部言詞辯論意旨書第3頁，有提到106到110年有大量攀升，是不是110年之後就不一樣？所以監察院的鑑定報告所用的數據是舊的，是否現在情況已經不一樣？這個事實問題，請教育部或監察院澄清一下。
審判長諭知：依序先請關係機關教育部、新北市政府回答黃大法官瑞明之提問。
關係機關教育部代表國教署彭富源署長答：監察院葉委員所提示的110年，因受疫情影響，縣市開缺的情況的確比較不理想，近兩年正式老師開缺的情形比較多，以去年為例將近5000名，像剛才新北市政府所提因為大量的代理教師甄選上正式教師，所以連代理在甄選、考選時，也有傳出代理反而也不好找。首先要說明剛剛所提的數據在年度間，因為一些變化，會有剛才事實面的數據，數據部分我們再作補充書面意見，謝謝。
關係機關新北市政府訴訟代理人教育局李宗翰法制專員答：有關於代理教師1年1聘之聘任穩定性部分，如剛才所述或教育現場，民國90幾年的教育現場，大量的代理教師、流浪教師，跟現在的狀況真的有很大的不同。另外，針對代理教師1年1聘部分，我們有詢問多位代理教師，多半代理教師在學校服務成績優良，教得相當好，基本上連續3年聘任都沒有太大問題，所以就代理教師的穩定性，某部分是足夠的。回到代理教師現場，家長有時候也會詢問學校、老師：「請問這是專任教師？還是代理教師？」家長針對此部分，難免會有一些期待性。另外，有關代理教師的教師證、教師的養成，與最後考上正式專任教師，有沒有一些差別？此部分容我們再作補陳。這部分絕對有一些非常優秀的代理教師，我們絕對肯定，但也希望代理教師在代理過程中，能夠兢兢業業，對教學現場、教學品質，能夠再精進強化，家長在過程中會認為即使是代理教師，也可以維持良好的教學品質。可是這一、兩年各縣市都有找不到代理教師的情況，五招、十招或是二十招，甚至有些學校開玩笑，只要有人來就好，因為孩子找不到老師，其實現在的狀況跟以前已經沒有辦法相比，現實的考量也希望大法官了解，以上。
審判長諭知：審判長諭知請蔡大法官宗珍提問。
蔡大法官宗珍問：本席以下問題請教教育部，若新北市政府有不同作法也請一併說明。第1個是關於學校預算編列之問題，中小學教師員額是否區分為編制員額和預算員額？因為行政機關一定有此2種分類，本席想要了解學校人事預算編列上，是否有編制員額和預算員額之區分。第2個問題在國民小學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則，其中有規定：「……在不超過全校教師員額編制數百分之八範圍內，將專任員額控留……」，本席想請教，若編制員額等於預算員額完全等同，則第2個問題就不用請教；若不等同，則該編制準則中所計算可控留專任員額是指編制員額，理論上就有可能會大於預算員額，是否如此？第3個問題，代理教師的員額來自2種可能，第1種，現有的員額中因短期請假而聘任的代理教師；第2種，將專任員額控留而聘任的代理教師包含兼任等，是否如此？第4個問題，中小學校的預算編制上，在確定其預算員額之後，特別是控留員額後所連帶的相關預算運用上，是否就沒有員額上1對1之限制，換言之，若控留了8%的員額數，假設是控留10名員額，是否是保留此10名員額所編列之預算數總額？即是否控留10名員額後，僅只能再聘任10名代理教師或兼任教師？本席認為不是1比1之關係，而是以預算做總體的管控，請確認此部分是否正確？若是如此，就會衍生出第5個問題，除非是因為有專任教師請假而聘任的此員額應是1比1；若是專任員額控留之後，改聘其他教學人力，包含代理師資等，這時候學校有一定程度的調控空間，假設預算足夠，學校可將此10名員額另外聘僱12至13名的代理教師或考量兼任教師，這就沒有員額上的對應，只是在預算額度內的運用。第6個問題，在學校預算編制上，是否根本不會出現代理教師的預算編列？因為理論上不應出現代理教師的預算編列，應該只有預算員額的預算編列，若是如此，則聲請人主張代理教師的年資提敘，也應反映在預算編列上，理解上就有差異，本席所理解的是，預算編列後所形成的可正當運用改聘代理教師的員額數，基本上仍受到原預算編列總額之限制，若此理解正確，就會出現一問題，聘任代理教師其實並非專任員缺，就不會出現在學校人事預算編列上，若職前年資一律採計，學校就要考量到會有風險，即控留出來可運用的員缺根本不夠可編列的預算來支應，是否可能出現此落差？以上問題，本席想要請教教育部及新北市政府，若新北市政府有不同的處理方式，也請一併說明；若本席所提出之問題，現在無法精確說明，懇請於庭後以書面詳細答復。
審判長諭知：在關係機關教育部、新北市政府回答蔡大法官宗珍之提問前，先請鑑定機關監察院國家人權委員會回答剛才黃大法官瑞明之提問。
鑑定機關監察院國家人權委員會葉大華委員答：以下簡要說明及補充，我的調查報告是在民國110年提出，該報告提出之後，立法院因而修正相關代理教師的聘任辦法，在該聘任辦法中，行政部門教育部針對此部分，因聘期一致，各縣市當然就開缺，現在看來代理教師和正式教師在相關待遇給付上，差異性似乎不大，若聘期一致，唯一的差異在於考績獎金，其他部分則為代理教師是屬於勞工，此係各縣市政府因應修法之情況；在調查報告中提到員額管控8%超標問題，在公立國中小學都有超過一定比例之問題，故教育部在這當中做了許多行政控管，強力要求各縣市政府教育局處不得超過員額管控之比例，因而導致在110年，這是我個人看到的評估，不代表真的是如此，因為修法及在員額管控的影響下，讓正式教師的開缺在去年激增。剛剛大法官詢問是否充斥的問題，是否所有的教育現場全部都是代理教師？並非如此，而是每6位當中就有1位是代理教師，目前大概是12%至15%都是代理教師，事實基礎在這裡，並非全部都是代理教師，但至少目前為止，代理教師都維持在12%至15%。在每6位中就有1位是代理教師的狀況下，去年因為修法及加強員額管控之監管，導致地方政府開缺增加，大約有5000名的員額開缺出來，這就是剛剛新北市政府所講的事情。而開缺出來的部分，會有二招、三招、四招，也不是這1、2年才出現的問題，以前就有了，所以才有偏鄉教育條例的出現，偏鄉早就是二招、三招、四招、五招，都招不到正式教師，因此偏鄉教育條例才又有專案教師，希望能夠穩定，過去都是長期依賴代理教師，不斷的以1年1聘、再聘2年輪流撐起偏鄉基層教育。故今天談此問題，不能只談地方政府或中央政府財政負擔的問題，因為這本來就應受憲法保障，教育應優先投資，尤其是國民教育，現在是採12年國教。國中小學的代理教師，其待遇是否有差別對待的合理性？手段和目的之間需要釐清，幾位專家學者都說得很明白，且在憲法第108條規定及司法院釋字第707號解釋中均詳細闡明，教師待遇是屬於重大公益事項，因為牽涉到人民的受教權、教育機會之均等及教育品質之保障。首當其衝，最為嚴重是偏鄉地區的中小學生，他們是否有得到合理穩定之師資的投入。此種長年1年1聘、再聘2年就要輪動的高流動性，並非現在地方自治法可以保障的國民基本教育權利，代理教師充斥的問題，本質上要反映的是「如何公平評價代理教師」，其長期在高流動性的狀況下，受限於現在的教甄制度一直無法上岸，而現在制度解套了、上岸了，不能以此為理由說代理教師為求上岸而造成二招、三招、四招不力，此種結構性問題早就存在了。
審判長：請關係機關教育部代表回答。
關係機關教育部代表國教署彭富源署長答：就剛剛蔡大法官宗珍所提的，我先用一個機制面的說明跟大法官報告，新北市怎麼編列經費會一併補充。首先在有關的設計上，我們希望能夠盡量朝正式化，不僅全國4千個高中以下的學校，能夠一起享受比較穩定的師資，同時也解決偏鄉，當我們說要正式教師的時候，偏鄉也得要正式教師，這是一併能夠解決所有在教學現場，不管是師資穩定或是教學品質的大議題。在這樣的訴求下，有兩個實質的問題，第一個問題是，近年可能會有一些少子的爭議及狀況，如果都是正式教師，有關正式老師的處理，難度會較高。第二個議題是，有些課程在新時代的需求下需要做聯結，師資得要多元及較為彈性的因應，所以控留的意義不全然只是為了超額的因應，也因應課程或新時代一直往前發展，及孩子在受教上的需求。在這樣的設計下，留了8%，高中留15%，彈性解決不論是超額的需要或是課程的需要，在這樣的理念與設計下，實質上在操作時，我們有一個技術，剛才大法官問到編制及預算，那是從機關的角度，但是在學校，因為是用班級數設算，用這樣的標準設算之下，學校員額的取得，跟機關有法定員額及預算員額的情形不同。學校是需要班級數多少，就會被核算多少，預算上的編列也是編列那個員額數，所以學校的預算編制與員額在不同於機關的考量上，會單純一點，因為是用班級數來設算。在這樣的設算下，舉個例子，員額在學校依班級數算出來是100人，控留8%，留8個人，可以讓其彈性運用，必要時盡量能以完整的月薪制代理為工作要件，少去切分成太多的代課，比如說切8個員額，這8個員額盡量都能夠是代理，完成這些課務的需求或相關的工作。但難免如剛才所提，如果要上比較特別的課，因應學校的師資不足，能夠因應專業課程例如AI或相關的雙語課程時，需要聘一個不同於現在校內或一般代理老師所不足的專長，需要有彈性聘外部的業師或專家人力，可能需要切分那一份，就會發生剛才蔡大法官所提。原則上不會超過正式的經費額度，但有時可能是因為聘到的人，不管是學歷或相關的師資，以致於當初地方政府設算給他的，超出了所聘的具體人員。縣市政府一般會在年度的9月到12月做調節補充回去，讓這方面絕對不會有不足或欠薪的狀況，實務上待會請新北市政府歐副局長作相關說明。在地方政府控留的設計上，近年因為有教育部相關法制上的管控，就是剛才基於那些理念的管控，透過定期會議檢視每一個學校，由原來可能是用縣市平均的，到現在近兩年是看每一個學校，那個缺就變成縣市要管控也要有符合法規的管控，同時也要回到每個學校教育品質與人力穩定的照顧，因此在縣市員額管控還是要更多的配合法制跟學生學習上的需要。在剛才講的幾個大邏輯下，待會歐副局長會就委員所指導、大法官所提問的幾個事項，作比較明確回應；有些部分，我們兩個單位會用文書，再具體的就蔡大法官所提問題，作非常完整的說明，謝謝。
蔡大法官宗珍問：本席想接續請教關係機關教育部2個問題。控管員額是否包含因為專任員額請假而聘任之代理教師？本席的理解是不包括，但要確認一下是否如此。第二個問題是，以剛剛的例子為例，如果專任員額控留了8個人的預算下來，這時學校並不一定要聘8個人，有可能因為要聘比較專技性的教師，所以很可能只能聘到6個人，或者是如果能夠省到極致，也有可能聘9個人？本席只想追問這兩個小問題。
關係機關教育部代表國教署彭富源署長答：關係機關教育部代表國教署彭富源署長答關於後面的問題，在編制上如果留8位，會對應是8位；或聘6位，留兩份薪水，拆開來變成鐘點老師，不會對應變成9位，不會超過8，變成9。編制只有給8位，然後用到全新的這個人，變成有第9位，大概不會這樣，但有可能往下變成6加2、3或4，比較專長的，為了課務需要的人力，以上是指實務上，學校要控留多少？剛才葉委員有提到，平均是12%到16%左右，表示有些學校可能到20%，有些可能到5%或6%，不是都是8%，這意味著地方政府有因應縣（市）境內的學校作一些特殊的考量，或因為少子未來的發展，或這個學校有特定的需求，在發展上、學生課務上有一些請求等等，這些在實務上，地方政府都會有蠻多的考量。例如這個時間點，3月份，大概已經是試中了，在年初一直到2、3、4月，他們在考慮以備於5、6月要開缺，所以這個時間剛好地方政府有作很純粹每一個學校盤點的考慮，待會可以請歐副局長說明，謝謝。
審判長：請關係機關新北市政府代表回答。
關係機關新北市政府代表教育局歐人豪副局長答：審判長、各位大法官，大家好。我稍微回應一下，第一，在學校的教師員額編制，有多少班，就會有多少編制，有多少編制，就會有多少的預算去呼應編制需要的經費。第二，談控留8%，其實控留不開正式缺，跟預算沒有任何關係，預算本來就是編制的，編制是多少，預算就會有多少，控留8%是不敢開正式缺，因為怕學校教師超額，這是第一個問題。第二個是某些學校規模小，正式老師都是一個專長，但是需要的專長很多，可以在控留這邊讓更多的專長進來學校，教孩子的需求。所以，剛剛談論的代理教師會有三種來源，都是3個月以上長期的時間才算，第一個來源是控留不開正式缺，稱為「實缺」，也叫「懸缺」；第二個是剛剛大法官提到的，可能育嬰留停等之類留下來，不能開實缺，因為他會回來，而且這也是在學校的常態；第三個就會是補充學生專業需求的地方，非得空下來讓這一個缺變成多種專業的老師進來教學生，所以會有這三種來源。在預算跟編制上一定是對等一致的，至於空下來的缺，可以透過現行規定，比如組織再造，可以轉成專業的老師進來教，也可能聘不同專業的代理老師進來，也可能聘多個不同專業老師進來，以因應學生需求的節數，要看不同學校的規模、專業分布，及孩子的需求做調配。再來，關於人事費，剛剛提到有多少班，每年、每個學校都會變動，有多少班給多少編制，就會給多少預算，都含括在人事費的大水庫裡面，每年最晚10月會做調配。有些學校因為老師的年資不同，或控留之後學生所需要的節數不同，會去結算，10月份學校剩比較多的，會調配到學校剩比較少的，但絕對不會讓編制數該上的課，而沒有課，以上補充。
審判長諭知：請蔡大法官烱燉提問。
蔡大法官烱燉問：順著剛才蔡大法官宗珍提問，聲請人張凱翔於110年間受聘新北高中代理「增置缺」，是否可說明「增置缺」是何性質？
審判長諭知：請新北市政府代表回答蔡大法官烱燉提問。
關係機關新北市政府代表教育局歐人豪副局長答：增置缺，至少有兩種可能性：第一種是人力已達上限情形，需要多一些人力協助學校課務；第二種是要推行某種專業時，設增置缺讓學校做政策推動如AI計畫，為了推動AI計畫，可能會有一些增置的缺來幫學校推行專業與特色課程。
蔡大法官烱燉問：增置缺是短期還是長期？
關係機關新北市政府代表教育局歐人豪副局長答：長期，其實就是1年。
蔡大法官烱燉問：聲請人受聘1年，就沒有再依相關規定再續聘是何原因？
關係機關新北市政府代表教育局歐人豪副局長答：方才我回答得太快，老師的聘期3個月以上就稱長期，所以一律1年1聘。以政策規劃需求，視政策延長多久；若以人力需求補齊，會視該學校規模之變化。
審判長諭知：請呂大法官太郎提問。
呂大法官太郎問：本席以下提問可於庭後以書面補充意見。第一個問題請教教育部，代理教師有些是因原來的老師長期請假出缺，也有可能是為了彈性因應專業課程，這與其敘薪有何關係？也就是代理老師因原來的老師長期請假，需要由代理老師來擔任課程，或是因有專門技術如AI，不論哪種都是擔任與原正式教師一樣的課程，為什麼代理教師要有不同敘薪？其法理依據為何？第二個問題請教鑑定機關監察院國家人權委員會代表葉大華委員，依照您所調查結果，有無正式老師與代理老師在工作內容一樣情形下，而有明顯敘薪不同？又有無實質佔空缺情形？如找薪水較低者代理，將其多餘的人事經費作為加班或其他使用？行政機關有佔空缺情形，不曉得教育單位有無聘任比較低薪但工作效果一樣甚至表現更好的人，可以結餘人事經費作為他用之現象？葉委員可選擇當庭回答或是以書面補充意見。
審判長諭知：請教育部代表當庭或以書面回答呂大法官太郎提問。
關係機關教育部代表國教署彭富源署長答：呂大法官剛才所提，我們整體論述中都有，亦即正式教師、代理教師從法制之設計與立法者之思考，剛才李仁淼教授也有說明，庭後再以書面完整補充。
鑑定機關監察院國家人權委員會葉大華委員答：回應呂大法官太郎提問，在我的調查過程中訪談一些基層代理教師，您提到的現象不能說沒有，畢竟這個制度非常久，就我們所知，早期代課老師都要靠一定的關係才能進去。在校園現場比較大的問題，鑑定意見書也有提到的現象，就是少子化的關係，學校一定要控留財政經費，因為無法確認少子化的衝擊對開班的影響，開班會涉及員額編制，所以會採取比較保留性的作法，變成用較多的代理教師兼任導師與行政職，這個問題是比較嚴重的。現行代理教師的規定是不能兼任行政與導師，但這幾年下來會發現正式教師對於擔任導師或行政職，慢慢會有一個現象，就我所知，包括親戚的小孩去甄選代理教師時，現場的面試官就告訴他：「你如果願意來，必須兼導師或兼某組長。」因為現在有非常多責任通報制度，包括兒少法保護性的法令，都課以學校教師作為責任義務通報人，此部分在教育現場即教育部推行校園霸凌準則等等，導致學校需處理很多行政工作，造成非常多行政大逃亡現象，就是正式老師不願意承擔時，就由代理教師承擔。代理教師為了求先進來（受聘）、為了先上岸成為代理教師，就要先進來累積代理教師資歷，以求未來成為正式教師後可職前年資提敘。進來的這關就是必須接受兼任導師或是行政職，造成權小責大，一個新進的代理教師是責任義務人、是兼任組長與導師，我在監察院的調查發現，現在很多校園師對生不當對待之處理流程反而都是代理教師。我親戚的小孩好不容易進去當代理教師，第一年努力認真搞懂一點，校長拜託他留下來，但第二年他不敢再續任，他的經驗無法傳承。權小責大的新進代理教師擔心自己被告，因為答應擔任行政職，就必須承辦所有教學行政事項，最後導致他更不穩定，這些環環相扣的問題，僅能簡要就調查經驗向呂大法官說明。
審判長諭知：請蔡大法官烱燉提問。
蔡大法官烱燉問：本席請教育部或新北市提供相關資料供憲法法庭參考：第一、剛剛有提到根據教育部規定，代理教師有機會在同一個學校任職3年。請教育部提供全國自103年此機制建立以來，代理教師透過此機制在同一個學校任職3年之統計。第二、聲請人曾於新北市、金門任教，現於臺北任教，金門、臺北都有職前提敘，其他地方就沒有，但是根據相關學校給的離職證明所載，提敘範圍為245薪點至525薪點、最高年功俸650薪點，看起來很高，可是聲請人在新北市這樣奔波，提敘都是245薪點，但去金門提敘310薪點，回到新北市提敘又變成245薪點，表面上看起來很突兀，他從金門的天堂又回到新北的地獄，又跑到臺北的天堂，如此制度好不好？可能需要檢討一下。請教育部提供全國實質敘薪情形，是否如聲請人都停留在初點都是提敘245薪點，教師薪級表之最高提敘到525薪點是假的嗎？是畫大餅給他們看嗎？請教育部提供相關統計資訊。
審判長：大法官詢問程序完畢，若各位認有補充之必要，請於7日內以書面補充說明。現在進行結辯程序，請聲請人方結辯，時間5分鐘。
聲請人之訴訟代理人蘇詣倫律師：本件系爭全部規定，在形式合憲性方面，均違反授權明確性及再授權禁止原則，在此著重基本權實質合憲性的討論。本件基本權違憲審查的審查密度及標準，聲請人認為至少要採取中度以上的審查標準，因為歷來大法官在違憲審查時，考量的不只是聲請人本身的公共利益，還有剛剛大法官一直詢問關於學生與老師們受教權的利益。就學生部分，依照釋字第664號解釋，少年虞犯還有其他相關跟青少年有關的意旨，應該採取特別嚴格的保護態度，所以將公共利益拉進來的話，聲請人方認為審查標準一定要提高。另外，教師薪資部分，聲請人方認為老師的薪資並非是國家給付行政的一環，因為老師過去的功勞不被評價，這不是立法者可以恣意不形成給付行政的範圍。實際上薪水本來就應該得到，如果職前年資沒有給予，就是一種侵害行政，而非給付行政的範圍。關於本件中央與地方自治認定標準，聲請人方認為憲法法庭111年憲判字第6號判決意旨，以地方法規是否實質影響到轄區外作為判斷自治標準的依據，這些相關地方法規，文意雖然僅就轄區內的學校作敘薪的認定標準，但代理老師本身就有全國應考的性質，此在監察院鑑定報告亦有提及。且代理老師並不一定是該縣市的居民，如同本件聲請人要跨區跑來跑去，除非是完全只待在一個縣市的代理老師，否則會因為走動過的流程，導致實際上被不同縣市因地制宜，基於財政面的單一因素要件而侵害其財產權，所以這應該是中央立法並規範的事項，而不應由地方恣意作認定。關於平等權、財產權跟比例原則，大法官方才有提到，平等權審查要有可相提並論性，本件聲請人是有合格證的代理老師，他比一般正式老師所做的事情有過之而無不及，為何有過之而無不及？因為他非正式老師，沒辦法在正式老師的光環下享受安逸的環境，也沒有辦法不在意其他老師的想法，很多正式老師不用在意同事的想法，因為不用討好任何人。但代理老師為了要討好以後可能影響他能否進入學校的同事，就必須概括承受所有正式老師不想做的事情，如同剛才講代理老師可能要去兼行政職，可能要做加班後或下班後的事情，也可能要出考卷，因為我的父母都是老師，我知道代理老師會有上述的問題。在此情況下，代理老師所負擔的功能、責任及培訓過程，其實與正式老師已經不平等，不平等不是因為略遜於正式老師，而是根本已經超越正式老師。剛剛教育部提到，關於正式老師與代理老師的差別，可能在於補充性、功能性，但那是立法當時的情況，現在的情況還用民國80、90年的立法目的來解讀，已經造成實質的間接歧視，違反比例原則。最後，回復新北市政府結辯簡報的主張，聲請人要求代理老師提出救濟，是想要凸顯代理老師在現行教育體系下，早就已經是制度性弱勢的狀態，代理老師應該是要被優惠性差別待遇予以保障的一環，如同大法官在釋字第803號解釋所言，不但在保障方面，避免違反平等侵害，還要給予實質積極上的輔助。所以聲請人希望其他代理老師跟他一起努力救濟，這只不過是他希望取得聲量的方法，況且提出救濟本來就是人民的權利，如果新北市政府用簡報的方式去批評聲請人提出救濟是恐怖的，反而是對其他潛在想要提起救濟的代理老師一種寒蟬效應，似乎事先給予警告的態度，如果代理老師敢去提救濟，我就會盯著你，你給我走著瞧。
審判長諭知：接著請關係機關結辯，各5分鐘。
關係機關教育部訴訟代理人李仁淼教授：我們討論問題應該要心平氣和，因為牽涉層面除法學爭點外，如美國大法官Holmes所講：「理解法律事實，比適用法律更困難。」此點在今天辯論庭大概就呈現，因為我們不可能出身到每個專業，甚至到偏鄉。我們要思考的是代理教師之相關制度，如同聲請人所述這是一個歷史結構，新的時代有新的問題，譬如少子化很難去預測，或隨著時代有一些課程必須跟進等。若沒有給地方因地制宜的空間，而全面宣告違憲，則在實際的教育現場，我不曉得教育行政主管機關該如何去確保人民的受教權、學習權。另外，我們先不看憲法或教育基本法的推測，以司法院釋字第783號解釋年金案來講，同樣是政策上考量，影響層面又這麼大，可是卻用比較寬鬆的基準。若大法官要作出有公信的釋憲聲請案，讓人民或行政機關能夠遵循，應該要前後一貫。
關係機關教育部訴訟代理人劉昆銘律師：代理教師在轉任專任教師之後，能夠對其職前年資提敘提供保障，顯見立法者在教師待遇條例中已有相關規定。此外，就國民教育法於112年修法時，立法者再次重申，避免代理教師比例過高產生高流動率的情形，同時提供較穩定的教育品質，甚至要求各地方政府落實教師員額規範配置及流動比率，以符合相關規範。顯見立法者在代理教師的部分並不認同將其比率提高，也認定代理教師是屬於不穩定的狀態。而教育現場主要是以專任教師為主，代理教師的職前年資提敘為最基礎的教育興辦事項，有地方自治因地制宜的情形，假如由中央統一規制，無疑限縮地方自治的相關事項，甚至剝奪代理教師的功能與角色，與真的教師有所不同。在提昇教育品質及保障國民受教育權之責任下，代理教師與專任教師在義務、權利本身設計規劃上有所不一致。專任教師在兼職情形下，有教育人員任用條例第34條依法令規定等禁止限制；反之，代理教師雖以全部時間來代課，但經同意後仍得兼職，兩者在限制上並不相同。司法院釋字第707號解釋對於取得較高學歷的提敘、改敘，主要是透過進修取得較高學歷的額外付出，與職前年資再區分編制內與編制外有所不同。本件代理教師涉及地方政府及108課綱非全國一致性的情形，還有涉及相關經費，就高中職以下的學習權而論至為重要，請大法官深思熟慮相關情形。謝謝。
關係機關新北市政府訴訟代理人教育局李宗翰法制專員：新北市政府說明並結辯補充如下，最近在教育界發生很多事情，我們也在想教育的本質是什麼？教育經費應該要挹注在哪裡？其實代理教師在應聘各學校已經清楚知悉薪資、福利待遇，此為職業選擇自由。新北市幅員遼闊人數眾多，截至目前為止，除聲請人外，我方並沒有收到任何對職前年資提敘有所不服。剛才有講到可能對其標籤化的部分，我們也鄭重否認，因為聲請人自109年開始提出救濟，去年他在新北市也順利找到教職，我們也讓他繼續待在新北市服務。我們強調新北市政府為了本市的老師們，所做的努力很多，包括建立學校輔導團及共學成長組織，積極幫助代理教師考取正式教師，在過程中，我們也希望代理教師及正式老師們持續精進教學。近年來教育現場，陳情、投訴、訴訟不斷，我們積極提供學校、老師相關法律資源協助，更在研習過程中納入相關知能。另外，也針對輔導、心理諮商相關資源的引入，我們幫助孩子，也幫助所有的教師。我們試想，如果代理教師均一致完全比照專任教師，均採計職前年資，未來可能的狀況，我們推測可能會有更多萬年代理教師，因為他們即使不考教甄，薪資、福利、待遇也幾乎與專任老師相同。我們也試問，孩子希望遇到怎麼樣的老師？我們的教育，需要怎麼樣的老師？我們再次強調並不是代理教師不優秀，但是代理教師在成為正式教師的過程中，我們看到了他們更多更積極的努力。我們也問了一些代理老師、正式老師，有老師跟我們分享，代理老師曾經說：「我當然希望完全能夠比照正式教師，以後就不用那麼辛苦了！」這是他們個人的意見。正式老師分享：「我當初花了很多年，一直練試教、口試、親師溝通、教材呈現、內容熟悉度等，不斷的修正、練習、徵詢他人意見，每天甚至練10到12個小時，我才考上。」甚至有老師分享：「只有取得教師證的代理教師，與錄取通過率只有個位數的教甄老師，專業的程度是否相同？」此部分我們並沒有答案，每個人答案也許不一樣，這也是剛才董保城教授講過的「教育責任」。某教育人員曾說：「重點是他必須通過教師考試，與公務人員努力通過國考一樣道理。」具有教師證，只是代表修習教育學程與通過教師檢定，但是教師甄選是擇優錄取。千辛萬苦通過教甄的專任教師，國家給予法律較優的保障，我們也認為是合情合理由。為何要有正式的專任教師？其實透過競爭跟考試機制，各地方政府招考專任教師，為了就是在地品質，甄選出具有競爭力的教師，通過第一階段教育專業基礎科目的筆試，再通過第二階段教學、試教與口試，甄選出教育國家未來主人翁的好老師。教育乃百年大計，教師為百年樹人，剛才教育部簡報中，有說明司法院釋字第707號解釋的精神，專任教師肩負保障國民受教育權的重大責任，教師甄選制度是嚴謹的，層層把關有其必要性，否則，未來我們是不是可以說只要取得教師證，就可以直接當老師？國家資源有限，教育資源餅就那麼大，亞當斯密曾經說過：「資源有限，慾望無窮。」每個人都有想要跟需要，新北市政府或教育部如何在教育有限的資源環境裡做最有效的運用，留在最有需要的教育事務上，也是我們在教育現場需要共同努力的課題。最後，我們想以兩句話作為結論：「心心在一藝，其藝必工；心心在一職，其職必舉。」也就是我們做什麼事情，只要一心一意、不怕挫折、堅持不懈，就可以把事情做得很好，取得成績，也如同在職場的每位代理、代課老師，努力的精進自己，最後考取專任教師一樣。也如同剛才聲請人所說，若聲請人今年能夠順利考取專任教師，將完全符合所說的這些年資全部採計，他的薪資也會高達8萬多元。最後，新北市政府也感謝所有教育現場的工作者，我們也期待聲請人和我們一起為臺灣的教育、一起為孩子，共同再努力。謝謝。
審判長諭知：本案言詞辯論程序終結，依法於言詞辯論終結後三個月內宣判之；必要時，得延長二個月。退庭。